O BICAMERALISMO NA CONSTITUIO DE 1988

Caetano Ernesto Pereira de Araujo *

1. Introduo
O art. 44 da Constituio Federal estabelece, em duas declaraes simples, a
organizao bicameral do Legislativo no Brasil: esse Poder exercido pelo Congresso
Nacional, composto pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal. As pesquisas a
respeito do funcionamento do legislativo brasileiro nos ltimos vinte anos, contudo, tm-se
concentrado no funcionamento da Cmara dos Deputados. Essa escolha, amplamente
majoritria, revela uma situao de subestimao, tcita ou explcita, do papel do Senado
Federal na operao do sistema poltico nacional. O objetivo do presente trabalho a reviso
da escassa literatura existente de maneira a avanar na discusso de duas questes que nela
aparecem como centrais: qual a extenso real dos poderes do Senado e quais as razes desses
poderes, ou seja, qual o significado de uma segunda Cmara no ordenamento poltico do Pas.
Os debates sobre o funcionamento do Senado e seu desempenho no rol de competncias
que a Constituio lhe atribui sero recuperados de forma subsidiria, na medida em que
contribuem para o objetivo mencionado. A discusso tem incio com a recapitulao de
algumas das funes atribudas pela literatura s segundas Cmaras no mundo. Prossegue com
um histrico breve do bicameralismo no Brasil e a anlise dos poderes conferidos ao Senado
pela Constituio de 1988. Essa relao de poderes submetida comparao internacional,
de modo a avaliar o poder relativo do Senado brasileiro face s demais segundas Cmaras no
mundo. Finalmente, as duas principais hipteses concorrentes na literatura sobre o papel do
Senado so analisadas: aquela que vincula o Senado e seus poderes estrutura dos sistemas
presidencialistas e a tradicional hiptese federativa.
2. Razes do bicameralismo
Llanos (2002) relaciona quatro funes reservadas pela teoria ao bicameralismo: a
representao de interesses diferenciados, o reforo dos controles sobre o Poder Executivo e
*

CAETANO ERNESTO PEREIRA DE ARAUJO Doutor em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB).
Consultor Legislativo do Senado Federal e Professor colaborador do Departamento de Sociologia da UnB.

da preveno da tirania da maioria, o incremento da qualidade da produo legislativa e a

estabilidade maior da legislao.
Historicamente, as segundas Cmaras surgiram como representao estamental da
nobreza e da Igreja. Esse modelo de representao sobrevive hoje na Cmara dos Lordes
britnica e em poucos outros Senados do mundo. Senados hoje tendem a representar
interesses diferenciados segundo critrios territoriais ou clivagens outras, significativas para a
diviso da populao em grupos majoritrios e minoritrios.
O controle do Poder Executivo e a preveno da tirania da maioria so perseguidos,
frequentemente, por meio da representao isonmica ou simplesmente desproporcional, com
o poder de veto decorrente, das diversas unidades subnacionais.
A qualidade maior da legislao resultante da passagem por duas Cmaras vinculada
expectativa da reviso na segunda Casa. A estabilidade, por sua vez, proviria da dificuldade
maior na aprovao de nova legislao.
Lijphart (2003), por sua vez, distingue dois tipos de democracia: a democracia
majoritria, definida pela vigncia do princpio da maioria, e a democracia consensual,
definida pela busca do apoio do maior nmero possvel de cidados. Institucionalmente, a
democracia consensual abriga uma srie de mecanismos contramajoritrios, que tem o
objetivo de provocar a negociao e o acordo. O bicameralismo associado pelo autor a este
segundo tipo de democracia.
Na anlise que dedica ao bicameralismo, Lijphart distingue duas dimenses teis na
comparao entre diferentes legislativos bicamerais: a simetria de poderes e a congruncia da
formao. A simetria de poderes definida pela distribuio formal das competncias e pela
eleio direta da segunda Cmara. Competncias semelhantes e eleies diretas tornariam os
Senados simtricos em relao s Cmaras. A congruncia dada pelo grau de aproximao
das regras de eleio em cada Casa.
Finalmente, cabe mencionar os dados fornecidos pela World Encyclopedia of
Parliaments and Legislatures, na sua edio de 1998. Conforme a Enciclopdia,
aproximadamente um tero dos cerca de 170 pases do mundo so bicamerais. O
bicameralismo est associado positivamente rea dos pases, ao tamanho de sua populao
e, mais importante, solidez e longevidade da democracia. Por outro lado, est associado
negativamente aos regimes autoritrios e homogeneidade da populao. Em suma, os dados
parecem indicar a prevalncia do bicameralismo em situaes de democracia e
heterogeneidade da populao. A heterogeneidade demandaria a relativizao do princpio da

maioria, sob pena, em ltimo caso, de secesso. A operao da democracia possibilitaria, por
sua vez, o atendimento dessa demanda por meio de reformas institucionais.
3. Histrico do bicameralismo brasileiro
A Constituio Poltica do Imprio, de 1824, estabelecia a composio da Assembleia
Geral em duas Cmaras: Cmara de Deputados e Senado. Ao contrrio dos Deputados,
Senadores eram vitalcios, escolhidos pelo Imperador a partir de listas trplices resultantes de
eleies realizadas conforme as mesmas regras vlidas para a eleio de Deputados.
O nmero de Senadores por Provncia era metade do nmero de cadeiras de Deputado.
O Imprio era um estado unitrio, que no necessitava, por essa razo, da representao
isonmica das Provncias no Senado.
A existncia do Senado no obedecia razo federativa. Tratava-se, principalmente, de
uma Casa destinada a moderar os impulsos da Cmara dos Deputados, vinculada,
perigosamente, do ponto de vista da poca, ao voto popular. A moderao, ou sabedoria,
conforme os defensores da regra, resultaria da operao conjunta dos critrios de idade
(candidatos maiores de 40 anos), de vitaliciedade e, principalmente, da escolha final por parte
do Imperador.
A primeira Constituio Republicana manteve o bicameralismo, reformulado pela
influncia do modelo norte-americano. Assim os Senadores, trs por Estado, com mandato de
nove anos, eram eleitos pelas mesmas regras que vigoravam na eleio dos Deputados, com
renovao de um tero a cada trinio. Inaugurava-se, portanto, a isonomia da representao
dos Estados, e, com ela, a justificao federativa do Senado.
A Constituio de 1934 reduziu a dois o nmero de senadores por Estado, com
renovao pela metade a cada eleio. Foi inovadora em relao s competncias do Senado.
Atribuiu-lhe papel de colaborao no exerccio do Poder Legislativo, cuja responsabilidade
maior cabia Cmara dos Deputados. Ao Senado, por sua vez, competia a coordenao dos
poderes federais, a manuteno da continuidade administrativa, a guarda da Constituio e s
ento a colaborao na feitura das leis. Aparecem pela primeira vez entre suas competncias a
aprovao de magistrados, embaixadores e do Procurador-Geral da Repblica; a autorizao
da interveno federal e dos emprstimos externos de Estados, do Distrito federal e dos
Municpios; a iniciativa das leis sobre interveno federal e de interesse dos Estados; a
suspenso de regulamentos considerados ilegais do Poder Executivo; a suspenso da execuo
de leis declaradas inconstitucionais; e a organizao, com a colaborao de Conselhos
Tcnicos, de planos de soluo dos problemas nacionais. Ou seja, ao lado de um importante

papel da operao do princpio federativo, com poderes exclusivos de iniciativa legislativa, o

Senado acumulava funes de controle do Poder Executivo, de coordenao dos poderes e,
inclusive de planejamento estratgico.
A Constituio de 1946 retornou ao nmero de trs senadores por Estado, eleitos pelo
voto proporcional, segundo o princpio majoritrio. Instituiu a figura do suplente eleito e
reservou ao Vice- Presidente da Repblica a presidncia do Senado, com voto de qualidade.
No que se refere s competncias privativas, enumerou os casos de processo e julgamento por
crime de responsabilidade, a aprovao de magistrados, embaixadores, Ministros do Tribunal
de Contas, do prefeito do Distrito Federal e dos membros do Conselho Nacional de
Economia.
4. O Senado Federal na Constituio de 1988
A nova Carta manteve, no que respeita composio do Senado, a frmula vigente
desde 1946: trs representantes por Estado e pelo Distrito Federal, eleitos pelo voto
majoritrio, com dois suplentes, com mandato de oito anos, com renovao de um e dois
teros a cada quatro anos.
As competncias privativas relacionadas, dizem respeito, fundamentalmente, ao
processo e julgamento de autoridades; a aprovao, aps arguio, pblica ou secreta, de
autoridades; ao endividamento da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; e
a suspenso de leis declaradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal.
Alm das competncias privativas, o Senado exerce, os mesmos poderes que a Cmara
do que respeita produo legislativa. No incidem sobre ele limitaes temticas.
A Constituio diz apenas que o projeto de lei aprovado por uma Casa ser revisto pela outra,
com trs alternativas possveis: aprovao e encaminhamento sano presidencial; rejeio e
arquivamento; e aprovao com modificaes, caso em que o projeto retorna Casa de
origem para apreciao das alteraes.
primeira vista, portanto, seria possvel postular uma ligeira predominncia do Senado
no bicameralismo brasileiro. Afinal, as funes legislativas das duas Casas so formalmente
simtricas e as competncias privativas do Senado excedem em muito aquelas reservadas
Cmara. Backes (2008), no entanto, contesta a simetria formal das competncias legislativas
das duas Casas e limita com maior preciso os poderes efetivos do Senado.
Conforme seu argumento, a regra que preside as atividades da Casa revisora clara:
todas as emendas efetuadas por ela retornam apreciao da Casa de origem, que detm a
palavra final sobre elas. H, portanto, uma clara prevalncia da Casa iniciadora, exceto nos

casos de rejeio simples do projeto. Por outro lado, como a Constituio determina que os
projetos de iniciativa do Presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal e dos
Tribunais Superiores tero incio na Cmara dos Deputados, e parte importante da legislao
aprovada tem origem no Executivo, a Cmara dispe da palavra final sobre eles. Haveria, por
conseguinte, certa preponderncia da Cmara sobre o Senado nesse aspecto.
Essa preponderncia, contudo, no deveria ser superestimada. A autora aponta as
circunstncias em que se manifesta o poderio legislativo do Senado: nas propostas de sua
iniciativa, que contam com a Cmara como Casa revisora; na deliberao sobre leis aprovadas
em sesso conjunta, basicamente as leis oramentrias; e, no exerccio da funo revisora, da
possibilidade de rejeitar em bloco as propostas da Cmara dos Deputados.
O nmero das propostas do Senado que se tornaram lei , para a autora, significativo:
87, entre 1988 e 1997. As sesses conjuntas deliberavam sobre as Medidas Provisrias at
2001. A mudana na tramitao ocorrida naquele ano, que estendeu s Medidas Provisrias a
tramitao dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da Repblica, deu Cmara a
palavra final nesses casos e teria retirado do Senado poderes significativos sobre parte
importante da legislao. O poder de veto, por sua vez, partilhado por muito poucas
segundas Cmaras no mundo: Alemanha, Sua, Bolvia, Mxico e a extinta Repblica da
Iugoslvia. Na maior parte dos casos, as divergncias entre as duas Cmaras so resolvidas
em comisses mistas ou pela palavra final da Cmara.
No que toca s competncias privativas, Neiva (2008) relacionou 27 prerrogativas das
segundas Cmaras, presentes em ao menos 5% dos 51 pases democrticos bicamerais,
classificou-as em quatro grupos, atribuiu a cada grupo um peso e construiu dessa forma um
ndice de poder dos Senados do mundo. Na classificao resultante, o Senado brasileiro ocupa
a segunda posio, superado apenas pelo da Bolvia. Na verdade, segundo o autor, o ndice
obtido subestima o poder do Senado brasileiro, que detm uma competncia no considerada
na construo do ndice por ser exclusiva: o controle do endividamento dos governos nacional
e subnacionais.
Ressalta, na anlise dos argumentos de ambos os autores, a constatao de importantes
poderes concentrados no Senado Federal por obra da Constituio de 1988. Resta debater o
significado desses poderes: quais as razes de concentr-los numa segunda Cmara com
representao isonmica das unidades da Federao, na qual minorias expressivas tm poder
terico de veto sobre decises dos representantes da maioria?

5. A hiptese presidencialista
O mencionado trabalho de Neiva correlaciona os dados por ele elaborados e conclui
pela forte relao entre federalismo e bicameralismo. No entanto, a fora ou debilidade do
Senado aparece associada com o sistema de governo. Pases presidencialistas tendem a manter
Senados fortes, enquanto nos pases parlamentaristas, as segundas Cmaras tm papel de
menor relevncia.
Llanos (2005), por sua vez, argumenta na mesma direo ao discutir o caso especfico
dos Senados na Amrica Latina. Na regio, vigora o bicameralismo em nove pases:
Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Mxico, Paraguai, Repblica Dominicana e
Uruguai. Por outro lado, os seis pases da Amrica Central, alm de Equador, Peru e
Venezuela so unicamerais. Os Senados latino-americanos so fortes, na comparao
internacional, com poderes legislativos semelhantes aos das Cmaras e integrados por
senadores eleitos diretamente. So menos associados dimenso federativa: apenas trs dos
pases bicamerais (Brasil, Argentina e Mxico) so federaes. O dado sugere a prevalncia
da dimenso presidencialista na adoo do bicameralismo na regio. Na Europa, por outro
lado, h um nico caso de Senado forte num pas unitrio, o da Itlia.
A associao entre Senados poderosos e presidencialismo vincula a existncia do
Senado necessidade de controlar o Presidente da Repblica, ator central desse sistema de
governo. Esse controle pode ocorrer, teoricamente, de duas maneiras. Em primeiro lugar, a
duplicao do Legislativo em duas Casas aumentaria as oportunidades de vigilncia sobre ele,
ou seja, aumentaria a possibilidade de incidncia de instrumentos de controle como audincias
pblicas e pedidos de informao. Por outro lado, a durao do mandato dos senadores e sua
renovao escalonada exporiam o Presidente interao com senadores representantes de
maiorias existentes em momentos anteriores a sua eleio. A possibilidade de convivncia de
maiorias discrepantes seria maior, atingindo seu ponto culminante no caso de o Presidente ser
eleito simultaneamente com a renovao de um tero do Senado. Nesse caso, dois teros
representariam a maioria formada na eleio anterior.
A verificao dessa hiptese demandaria a anlise do comportamento dos Senados face
s iniciativas presidenciais.
No caso brasileiro, os poucos estudos disponveis contrariam, aparentemente, essa ideia.
Branco (2008) demonstra de maneira convincente o papel cooperativo do Senado no processo
de ajuste fiscal efetuado no decorrer da dcada de 1990. Em todas as votaes relativas ao
Fundo Social de Emergncia, ao Fundo de Estabilizao Fiscal, em suas duas verses, e

Desvinculao das Receitas da Unio, a maioria conseguida pelo governo no Senado foi
superior verificada na Cmara. Trata-se, verdade, de um estudo de caso, mas o caso de
grande significao, uma vez que estava em jogo a reteno, no mbito da Unio, de parcela dos
recursos transferveis a Estados e municpios. Mais significativo ainda foi o comportamento dos
senadores das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, regies mais prejudicadas pela medida,
que optaram por no exercer seu poder de veto em benefcio do governo.
Na mesma direo, Loureiro (2008) aponta a tendncia de o Senado brasileiro atuar, ao
longo da dcada de 1990, no sentido de restringir progressivamente as possibilidades de
endividamento pblico. O marco nessa direo foi a Resoluo n 78, de 1998, que, entre outras
regras, transferiu para o Tesouro Nacional a deciso sobre solicitaes de endividamento
discrepantes dos critrios exigidos. Segundo a autora, o Senado colaborou ativamente com o
processo de ajuste proposto pelo Executivo, chegando ao ponto de delegar parte de suas
competncias a uma agncia tcnica desse Poder. Tudo em detrimento dos interesses imediatos
dos governadores que, premidos pela escassez de recursos, trabalhavam em prol do aumento da
dvida pblica de seus Estados. O Senado teria demonstrado sensibilidade para repercutir
interesses nacionais de longo prazo e no interesses locais ou regionais de curto prazo.
Ou seja, o veto da minoria a decises apoiadas pela maioria, possibilidade presente na
regra de formao do Senado brasileiro, no se efetivaria, aparentemente, na prtica.
Qual o controle, ento, do Senado, sobre os Presidentes, qual o elo entre
presidencialismo e bicameralismo? Neiva, no trabalho citado, levanta a hiptese curiosa de
que o Senado com representao isonmica dos entes subnacionais no funcionaria como uma
Casa dos Estados, ou seja, no agiria na perspectiva de impor seu veto a decises da maioria
que contrariassem interesses dos Estados menores. Ao invs disso, Senados seriam barreiras
de conteno da influncia dos estados mais ricos e populosos sobre a Unio. Em regimes
unicamerais, nada obstaria o monoplio das regies mais ricas sobre o Executivo. O poder de
veto de regies pobres e pouco povoadas constituiria uma regra preventiva que nortearia o
Executivo no rumo dos interesses nacionais, no dos regionais. Esse argumento abonaria, no
caso de vir a ser confirmado por estudos posteriores, os achados de Branco e Loureiro.
No entanto, essa concluso embute um resultado paradoxal. Opera, certo, uma
inverso dos plos, atribuindo s minorias com poder de veto a manuteno do Poder
Executivo da Unio na trilha do interesse nacional. Retorna, por outra via, contudo, ao
argumento federativo. Afinal, a garantia contra o predomnio dos Estados ricos e populosos
constitui a essncia da questo federativa. Retornamos, portanto, pela via da hiptese
presidencialista, hiptese federativa.

6. A hiptese federativa
Contra a hiptese federativa normalmente levantada a indistino temtica das
matrias aprovadas no Senado e na Cmara. Arajo (2008) e Ricci (2008) mostram a
inclinao semelhante entre Senado e Cmara pela aprovao de projetos de temtica
nacional. No se verifica inclinao alguma do Senado para projetos de interesse ou alcance
local ou regional. A constatao no de surpreender, considerados os poderes formalmente
simtricos em relao iniciativa legislativa.
Vimos, por outro lado, que o Senado votou com o governo e contra os interesses
imediatos dos estados em diversos momentos do ajuste fiscal efetuado na dcada de 1990.
Ou seja, parece suficientemente demonstrado que a relao do Senado com a dimenso
federativa no passa pela utilizao do poder de veto de que dispe para bloqueio de decises
majoritrias, originadas do Presidente e aprovadas pela Cmara.
Na verdade, a anlise da relao do Senado com a questo federativa no pode ser
isolada da discusso de outras repercusses institucionais da questo que subjaz ao pacto
federativo, a representao de minorias, representao que pode exigir poder de veto por meio
do Senado, mas que pode, em outros casos, demandar solues diferenciadas.
Ou seja, a questo das minorias e, entre elas, a dos Estados minoritrios passa por outros
mecanismos institucionais, alm do Senado, como a organizao federativa, o poder de veto
sobre propostas de alterao da Constituio, e a diviso de poderes entre governo central e
governos locais. Em suma, nessa linha de argumentao, a questo da adequao ou no dos
poderes do Senado, da legitimidade ou no do veto das minorias nele representadas, depende
fundamentalmente de dois fatores: a intensidade que assume a questo federativa ou, em
termos mais gerais, da questo das minorias; e a operao simultnea de instrumentos outros
para lidar com o problema.
Numa situao simples, por exemplo, de um Estado organizado na forma de federao,
com alto grau de consenso em relao regra de partio de poderes entre a Unio e os
Estados, a demanda por um Senado poderoso ser to maior quanto mais urgente for a
questo das minorias. O caso exemplar a Blgica, pas no qual o agravamento da questo
nacional exigiu a instituio da federao, em 1993, a reformulao do Senado para incluir a
representao das duas comunidades lingusticas, alm das divises territoriais e a
implantao do poder de veto de cada comunidade sobre a alterao das regras relativas ao
equilbrio assim alcanado. Mesmo assim, a partio do pas ainda est em pauta.

Na Bolvia, por outro lado, o poderoso Senado no aparece como garantia contra a
ameaa separatista, simplesmente porque esse Senado poderoso opera numa estrutura unitria
de governo. Os departamentos descontentes reivindicam mudana nas relaes entre poder
central e poderes departamentais, reivindicao que, atendida, pode redundar na constituio
de uma repblica federativa.
O Canad oferece um terceiro exemplo instrutivo. A reivindicao de autonomia do
Quebec no pode ser acomodada em nenhum formato de Senado, uma vez que a confluncia
entre comunidade lingustica e unidade territorial torna insatisfatria, do ponto de vista
quebequense, qualquer tentativa de solucionar o impasse mediante aumento do poder do
Senado. Sua reivindicao pela adoo de um federalismo assimtrico, que reconhea a
especificidade lingustica e cultural de uma e apenas uma das unidades subnacionais.
Nos trs casos mencionados constatamos o agravamento da questo das diferenas
intranacionais, com o fortalecimento paralelo das demandas por alterao nas regras de modo a
contemplar essas diferenas. Nos trs casos a alternativa apresentada a secesso. Em apenas um
deles, no entanto, a mudana na composio e funes do Senado chegou a ser implementada.
O exame do caso brasileiro luz desses exemplos sugere que a avaliao a respeito da
concentrao de poderes no Senado deve considerar a existncia ou no de marcas, no
desenho institucional, da questo federativa. Ou seja, alm do papel reservado ao Senado, h
outros mecanismos que mantenham ou ampliem o poder de veto das unidades federadas?
A literatura aponta a desproporcionalidade na representao dos Estados na Cmara dos
Deputados. O problema remonta primeira Constituio republicana, ocasio em que o tema
foi amplamente debatido. A desproporcionalidade em favor dos Estados menos populosos foi ali
iniciada e retomada por todas as Constituies democrticas posteriores, at a Carta de 1988.
O mecanismo opera pela definio de limites mnimos e mximos para o tamanho das
bancadas estaduais, hoje definidos entre 8 e 70 cadeiras. Com isso, aqueles Estados com
populao suficiente para preencher um nmero maior de cadeiras tornam-se subrepresentados, em benefcio da sobre-representao dos Estados com populao insuficiente
para atingir o mnimo de 8 cadeiras.
Oliveira (2004), utilizando dados do Censo de 2000, demonstrou que, contrariamente ao
senso comum que aloca a sobre-representao nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste,
em detrimento do Sul e do Sudeste, o problema restringe-se, na prtica, a So Paulo, de um
lado, que deveria contar com 42 deputados a mais, e Sergipe e os Estados mais recentes da
regio Norte (Roraima, Amap, Acre, Tocantins e Rondnia), cuja bancada conjunta excede
em 27 cadeiras o nmero devido na aplicao integral do critrio da proporcionalidade.

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Ou seja, a representao do Par e do Amazonas atende proporcionalidade, assim como a

das regies Nordeste, Sul e do Sudeste, com exceo de So Paulo. O Centro-Oeste encontrava-se
ligeiramente sobre-representado, mas sua populao crescia a ritmo muito superior ao da mdia
nacional, de modo que a situao de proporcionalidade seria alcanada em poucos anos.
Chama a ateno a longevidade da desproporcionalidade vigente. Vigora desde 1891 e
sobreviveu aos debates de trs Assembleias Constituintes. igualmente significativo que, nos
anos recentes, o tema tenha escapado a todas as propostas estruturadas de reforma poltica e
convertido-se em clusula quase ptrea da Constituio por deciso do Tribunal Superior
Eleitoral, que considerou de validade permanente o 2 do art. 4 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, que assegura a irredutibilidade da atual representao dos
Estados e do Distrito Federal na Cmara dos Deputados (Oliveira).
Tudo indica que o efeito da regra dos limites das bancadas na desproporcionalidade da
representao dos Estados na Cmara consciente, assim como sua manuteno. Se
acompanharmos Oliveira na sua concluso, apenas sete unidades da Federao estariam
diretamente afetadas por essa situao e a grande maioria dos Estados e dos Deputados no
seria diretamente prejudicado por uma alterao na regra no sentido de caminhar para uma
nova

regra

que

aumente

proporcionalidade.

consentimento

da

maioria

desproporcionalidade pode ser compreendido, nesse caso, como a demanda por novos pontos
de veto, como uma percepo de insuficincia das garantias oferecidas pelo Senado.
Os poderes de veto de Estados menos populosos, que do ponto de vista da democracia
majoritria, na terminologia de Lijphart, so dificilmente compreensveis, so considerados
tmidos pela maioria dos atores polticos. Se o Senado insuficiente, a desproporcionalidade
precisa ser reconstruda e reforada na Cmara dos Deputados.
Se esta hiptese correta, temos um caso no previsto nas dimenses de classificao
do bicameralismo elaboradas por Lijphart. A dimenso da congruncia entre uma e outra
Cmara partia de uma situao considerada normal de representao do povo na Cmara dos
Deputados. Senados incongruentes afastar-se-iam desse modelo pela operao de uma srie
de regras de eleio. A situao de congruncia seria dada pela aproximao do Senado s
regras de formao da Cmara. Temos aqui a situao inversa: congruncia pela aproximao
da Cmara s regras consideradas legtimas para o caso do Senado.
A manuteno dessa regra nas Constituies democrticas da histria brasileira s pode
ser atribuda intencionalidade sucessiva dos Constituintes de 1891, 1946 e 1988. Nesse
sentido, a hiptese lanada por Neiva impe-se considerao: alm do Senado, a Cmara
desproporcional aparece, aos olhos dos atores, como instrumento de preservao da Unio
contra o predomnio de uma pequena coalizo de Estados mais ricos e populosos.

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Referncias bibliogrficas
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