INTRODUCCIN AL TEMA

El presente trabajo de investigacin, relativo al acto legislativo 01 de 2001, tiene

como finalidad el presentar al lector una perspectiva acerca de la reforma
constitucional que se adelant en el gobierno del presidente Andrs Pastrana,
desde una posicin que integre elementos jurdicos, polticos y econmicos.
El Acto Legislativo 01 de 2001 fue una respuesta a las conclusiones que poltica y
econmicamente se alcanzaron luego de diez aos de vigencia de la Constitucin
de 1991. La Asamblea Constituyente mantuvo en Colombia un sistema centralista,
tal como lo hiciere la Constitucin de 1886, pero moderado a travs de una
descentralizacin funcional y poltica de acuerdo a criterios democrticos y
eficientistas que acercaran en mayor medida el Estado colombiano a todas las
regiones a travs de una aproximacin del gobierno a la gente.
En desarrollo del anterior objetivo, se otorg determinadas funciones a las
entidades territoriales, en especial en cuanto a la prestacin de servicios como la
educacin y la salud, as como se estableci mecanismos democrticos para que
las mismas se determinaran polticamente. Para el cumplimiento de lo anterior,
se facult a las entidades territoriales para controlar varios de sus ingresos, ya
fueren provenientes de impuestos o de los monopolios rentsticos, as como para
ser partcipes dentro de los ingresos corrientes de la Nacin en un determinado
porcentaje, esto es, el situado fiscal. Todo bajo el postulado inicial contenido en el
artculo 1 de la Constitucin Poltica: Colombia es un Estado Social de Derecho,
organizado en forma de Repblica unitaria descentralizada, con autonoma de sus
entidades territoriales
Sin embargo, y siguiendo la recurrente tendencia a la reforma que ha seguido a la
vigencia de la Constitucin, el tema de las transferencias, como se ha
denominado, no poda ser ajeno a dicha situacin, y es esta reforma especfica,
analizada desde su contexto, sus causas y sus consecuencias, la que en las
subsiguientes paginas ser desarrollada.

1. Constitucin Poltica de 1991

Sin entrar en consideraciones alrededor del ambiente poltico que conllevo al

establecimiento de la nueva constitucin, es pertinente iniciar sealando, el
cambio que se reflej en el concepto de Estado Social de Derecho introducido por
su primer artculo.
Conceptualmente, el Estado ya no tena como principal funcin un dejar hacer,
sino que traa consigo una labor positiva en cuanto a la concretizacin de acciones
tendientes a asegurar un mnimo a sus asociados, en aras del principio de
igualdad material. Hacemos claridad en qu Estado Social de Derecho no abarca
nicamente lo antes mencionado, pero que al salirse del objeto de esta
investigacin, no se procurara por profundizar ms en l., adems de hacer la
precisin de que no fue a partir de la constitucin que materialmente el Estado
empez a procurar un mnimo a sus asociados de manera positiva, ya que en la
prestacin de servicios pblicos, factor importante en dicho objetivo, ya se vena
presentando una tendencia con anterioridad, se trat de un cambio que no fue
revolucionario en el sentido material (sin menospreciarlo por supuesto), sino ms
que todo conceptual.
La Constitucin trae consigo en su articulado, como ya se ha mencionado con
anterioridad, el mandato al Estado de cumplir ciertas funciones en determinados
sectores econmicos y sociales. Es as como por ejemplo el artculo 365 establece
los servicios pblicos como inherentes a la finalidad del Estado, coligiendo el
deber del Estado en asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes. As
mismo, el artculo 366, en concordancia con todo el andamiaje social que
atraviesa el texto constitucional, fija como finalidades del Estado el bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida.
Pero es aqu, en los breves comentarios introductorios que realizamos sobre el
artculo 366 donde iniciamos la observacin sobre los elementos en que dimos

apertura a todo este anlisis previo del Acto Legislativo 01 de 2001. La discusin
entre federalismo y centralismo, autonoma de las entidades territoriales. Seala el
artculo mencionado una directriz, no solo al Estado como Nacin, sino tambin a
sus entidades territoriales, de hacer prioridad sobre cualquier otra asignacin, el
gasto pblico social. Gasto que puede ser concretizado en las necesidades que en
el primer inciso se sealan: salud, educacin, saneamiento ambiental y agua
potable.
Abordando lo relativo a la salud, la Constitucin en su artculo 49 determina el
criterio de descentralizacin en la prestacin del servicio, eso s, teniendo en claro
que se est ante un fenmeno de descentralizacin, mas no de federalismo, por lo
que sigue estando en cabeza del Estado, la determinacin de las competencias de
las entidades territoriales como se colige del primer inciso del artculo 356.
En el texto original de la Constitucin, el artculo 356 defina hacia que rubros
deba invertirse el situado fiscal (Inciso 1. Porcentaje de los ingresos corrientes de
la Nacin que ser cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos
especiales de Cartagena y Santa Marta.), es decir, si bien en la nueva carta
poltica se defina una participacin de las entidades territoriales, ello no se
reflejaba en autonoma de las mencionadas puesto que los recursos eran con
destinacin especfica, esto es, educacin y salud. Se ahonda ms en el principio
de descentralizacin por servicios.
En cuanto al principio de autonoma de las entidades territoriales consagrado en el
artculo 1, posteriormente es desarrollado por el 287 al otorgar los derechos a
gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les otorgue la
constitucin y la ley, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones, as como participar en la rentas
nacionales. La gran innovacin de la Constitucin Colombiana de 1991 en el
campo de la Organizacin Territorial fue la introduccin del concepto de autonoma
para las Entidades Territorialesel artculo 338 consagra el derecho de

Asambleas y Concejos para imponer tributos; y los artculos 356, 357, 358, 360 y
361 dan cuerpo al cuarto derecho, el de participar en las rentas nacionales 1
En cuanto a la organizacin territorial el Estado, dentro de la Constitucin
perduraron

las

entidades territoriales

del

municipio

el

departamento,

desapareciendo las intendencias y comisaras. Se cre la figura de las regiones

las cuales podan ser erigidas como entidades territoriales.

2. Contexto que acompao el Acto Legislativo 01 de 2001

Entrando de lleno en el contexto que acompao el Acto Legislativo 01 de 2001, el

entonces profesor de la Universidad Nacional de Colombia, el actual senador
Jorge Enrique Robledo Castillo sealaba:
En julio de 1998 vino a Colombia una misin "rutinaria" del FMI y se entrevist con el
ministro saliente Urdinola y el entrante Juan Camilo Restrepo, quien seal que el pas
necesitaba un ajuste severo pero no de choque porque este implicara mltiples
sacrificios sociales, tales como congelar salarios, eliminar subsidios a los servicios
pblicos, elevar las tasas de inters y podar la burocracia. Los funcionarios del Fondo
manifestaron sus preocupaciones, sealando que era necesario adoptar un conjunto de
polticas que incluan: revisar las transferencias, otorgndole ms responsabilidades
a los departamentos y municipios. Estas recomendaciones "rutinarias" despertaron, a
comienzos del gobierno, una polmica sobre la naturaleza y causas del dficit fiscal, el
cual se encontraba en el centro de las preocupaciones del FMI. Los crticos de la poltica
gubernamental afirmaron que la correccin de dficit era un asunto complejo, pues sus
causas estaban en la misma apertura econmica iniciada a comienzos de la dcada. De
hecho, la dificultad de reemplazar los ingresos provenientes de aranceles por los
provenientes del IVA, la parlisis de la actividad productiva, los elevados intereses de la
deuda pblica y las transferencias territoriales establecidas constitucionalmente eran
todos factores integrales del dficit, sobre los cuales el gobierno no podra tener
1 Piedrahita Plata Francisco. Autonoma, competencias y recursos de las entidades
territoriales en la constitucin colombiana. Historia del acto legislativo no. 01 de julio 30 de
2001. P. 77.

mayor discrecionalidad, a menos que se apartara del esquema de la apertura econmica.

A pesar de que desde mediados de 1998, si no antes, estaba totalmente explcita la
direccin en que el FMI quera enrutar la economa colombiana, el 20 de diciembre de
1999 el gobierno firm un acuerdo con esa entidad, el cual se convirti en condicin para
que la banca internacional multilateral y privada preste dineros a Colombia En este
sentido, el acuerdo lo que hace es forzar el endeudamiento y dar mayores garantas a la
inversin extranjera, pero tambin condiciona gravemente el conjunto del presupuesto
nacional 2.

Como puede observarse sin mayor profundidad en la cita anterior, el tema del
dficit fiscal, es un factor determinante para el FMI en aras de facilitar prstamos a
los gobiernos.
Es as como en un contexto donde el dficit fiscal era preocupante, el FMI entra a
realizar una serie de recomendaciones, que materialmente carecen de dicho
estatus por ser vinculantes en cuanto a la calidad de condiciones que ostentan
para facilitar el endeudamiento de la nacin, que tocan el tema de las
transferencias.
El reconocimiento que tuviese el Acto Legislativo como iniciativa del FMI, no era
una circunstancia latente del mencionado proyecto. En prensa, el tiempo
sealaba:

UNA AGENDA CALIENTE: Buena parte de los proyectos de ndole econmico,

como el de saneamiento fiscal de las entidades territoriales y el de reforma
constitucional a las transferencias territoriales hacen parte del paquete de
compromisos del Gobierno con el Fondo Monetario Internacional (FMI). 3

2 DESLINDE, Revista del Centro de Estudios del Trabajo. Cedetrabajo. Robledo

Castillo Jorge Enrique El Acuerdo con el FMI: ms de lo mismo.
3 Publicacin eltiempo.com. Seccin Otros. Fecha de publicacin. 13 de marzo
de 2000. Autor NULLVALUE

La respuesta de las entidades territoriales no se hizo esperar, y ante los vientos de

recorte de las participaciones en las rentas nacionales contenido en la constitucin
de 1991, entidades de primer nivel manifestaron su inconformismo. Las
divergencias se sustentaban en el desfinanciamiento que correran funciones a
cargo de las entidades territoriales que la Constitucin y la Ley les haban
establecido, tales como salud y educacin. Es de destacar la posicin asumida por
Bogot en el debate, la cual se ve fundada en:
AMENAZA A TRANSFERENCIAS: El proyecto que modifica el rgimen de transferencias
de la Nacin castiga a Bogot, porque no consulta los costos crecientes en salud y
educacin, que el Distrito debe asumir, y esto desequilibra las finanzas de la capital. (VER
CUADRO TRANSFERENCIA).
As lo asegur el secretario de Hacienda, Carlos Alberto Sandoval, al explicar que la
nueva frmula propuesta para establecer el aumento de las transferencias, marchitar,
ao tras ao, el monto real que reciba el Distrito. Hoy el aumento de las transferencias es
equivalente al crecimiento de los ingresos corrientes de la Nacin. En cambio, con la
nueva frmula, el incremento se calculara con el ndice de Precios al Consumidor (IPC)
proyectado, ms 1,5 por ciento. Sandoval explic que el IPC proyectado suele ser inferior
al IPC causado, por lo cual hay un desfase, y adicionalmente, el 1,5 por ciento no
corresponde al crecimiento de la poblacin, que es la demanda nueva en salud y
educacin. Segn el Dane, el crecimiento de la poblacin de Bogot es de 2,5 por ciento
anual. Esto sera una prdida adicional a la que hemos tenido en los ltimos aos, dijo
Sandoval. La recesin econmica del pas ha reducido el crecimiento de los ingresos
corrientes, por lo que las transferencias ya vienen mengundose. Durante la
administracin Pealosa han cado en 320.000 millones de pesos. Cuando comenz la
administracin Pealosa, el crecimiento de las transferencias era de 10,3 por ciento, y
hoy de 8,6 por ciento (Ver grfica), y la nueva frmula no garantiza estabilidad, como lo
dijo el ministro de Hacienda, Juan Manuel Santos, porque frente a ingresos fijos tenemos
costos en salud y educacin variables, explic Sandoval. El alcalde Enrique Pealosa
afirm que ese Acto Legislativo es un ajuste fiscal hecho a costa de la quiebra de las
entidades territoriales. Al defender su propuesta, Santos dijo al Congreso que hay un
compromiso de aplicar la misma frmula para el crecimiento del gasto de funcionamiento
del Gobierno Central, diferentes a las pensiones. Lo que se busca, afirm Santos, es

devolver la dinmica a la economa, fortalecer los fiscos nacionales y regionales, corregir

los excesos de gasto y acumular los recursos para cubrir los pasivos pensionales. Sin
embargo, para Pealosa esa reforma es inadecuada e inequitativa. Es posible que las
cosas le reboten al Gobierno central en un futuro prximo, puntualiz Sandoval. El clculo
de las transferencias, si el proyecto es aprobado en el Congreso, se cambiar a partir del
2002. Tambin las transferencias de la Nacin, el Fondo de Crdito Educativo (FEC) y el
Situado Fiscal pasara a denominarse segn la reforma- Sistema General de
Participaciones, como una bolsa nica de recursos de las entidades territoriales.4

Adicional al debate del cual se podran establecer como partes por un lado al
gobierno central y por otro a los municipios, diferentes estamentos de la economa
y la poltica, igualmente arguyeron posiciones respaldando la reforma que
posteriormente se consolidare en el Acto Legislativo 01 de 2001.
Es as como desde el sector financiero, Asobancaria considero una idea basada
en la confianza inversionista como elemento positivo que traera consigo la
aprobacin de la reforma a las participaciones. Se trata de un mensaje para la
economa y los mercados internacionales. Un paso hacia la solucin al problema
del dficit fiscal.
PROYECTO DE TRANSFERENCIAS, UN MENSAJE PARA LA ECONOMA
Como un mensaje claro para la economa y los mercados internacionales sobre el
firme propsito del gobierno de dejar solucionado el problema fiscal, calificaron los
banqueros el proyecto de Acto Legislativo sobre transferencias que cursa en el
Congreso.5
Por otra parte, y ya habiendo sealado la oposicin que las entidades territoriales
hiciesen a la reforma constitucional, el Gobierno Nacional y el Banco de La
Republica, vieron como urgente el tema de la reforma al punto de que el primero
seal la insuficiencia concreta de la reforma tributaria que para aqul tiempo se
4 Ibdem, Publicacin 1 de noviembre de 2000
5 Ibdem, Publicacin 11 de diciembre de 2000

adelantaba, si sta no vena emparejada con la modificacin a las transferencias.

Los ingresos que el gobierno espera recaudar con la nueva reforma tributaria, no
sern suficientes para cumplir la meta de reduccin en el dficit fiscal, por eso
tambin tendr prioridad el proyecto de acto legislativo para modificar la base de
clculo de las transferencias territoriales.6
En cuanto a la posicin del Banco de La Republica, en una posicin muy similar a
la del gobierno nacional, afirm a la opinin pblica, la insuficiencia de sus
acciones tendientes a adelantar una poltica monetaria y cambiaria propicia para la
reactivacin econmica. En su momento la prensa seal:
ALERTA DEL EMISOR AL CONGRESO
El Banco de la Repblica se comprometi a adelantar una poltica monetaria y
cambiaria propicia para la reactivacin econmica, pero advirti que todo
depender de la decisin que tome el Congreso de la Repblica para aprobar las
reformas estructurales, tales como la ley de pensiones y el rgimen de
transferencias.7

3. Propsito de la reforma

Correlativo al tema del dficit fiscal, el propsito de la reforma no solo buscaba el

saneamiento de las finanzas del Estado sino de igual manera de las entidades
territoriales, las cuales en la experiencia otorgada por la primera dcada de la
Constitucin Poltica, se encontraban en una alta situacin de incertidumbre en
relacin con los ingresos reales que entraran a sus arcas por concepto de situado
fiscal., el criterio utilizado era los ingresos corrientes de la nacin. tanto el
situado fiscal como la participacin de los municipios estaban diseados en la Carta
Poltica como una simple proporcin de los ingresos corrientes. Esto acarreaba una alta
6 Ibdem, Publicacin 18 de abril de 2000
7 Ibdem, Publicacin 2 de agosto de 2000

volatilidad de las transferencias, puesto que cuando los ingresos corrientes tenan una
dinmica ascendente, las transferencias se incrementaban automticamente con igual
tendencia. Y a la inversa: cuando por alguna razn, como por ejemplo el ciclo recesivo de
la economa, los ingresos corrientes disminuan, las entidades territoriales registraban
tambin cadas abruptas en sus transferencias8.

Adicional a lo anterior, y en el marco de un concepto de eficacia, cuando el

Gobierno Central haca un esfuerzo legislativo o administrativo para mejorar el recaudo
de los ingresos corrientes, automticamente, y sin que mediara un esfuerzo paralelo de
las entidades territoriales, deba entrar a compartir dicho incremento con estas ltimas

Es este el contexto en que se desarroll el Acto Legislativo 01 de 2001, pasando

por directrices de organizaciones extranjeras, un marco de recesin econmica,
cuestionamientos de y hacia las entidades territoriales, incertidumbres en cuanto a
la prestacin de los servicios en cabeza de stas y, en el entendido de autonoma
bajo su vertiente econmica, un retroceso significativo en el mandato del artculo
1 de la Constitucin Poltica.

HIPTESIS

La tesis que se pretende defender, es que el proceso de reforma al rgimen de

transferencias comenzado por el Acto Legislativo 01 de 2001 y continuado por el
Acto Legislativo 04 de 2007 constituye la adaptacin del principio constitucional de
Autonoma Territorial a los mandatos de la Banca Internacional FMI- que tienen
como principal inters asegurar el ajuste fiscal. En esta dinmica la
descentralizacin sera entendida desde un plano ideolgico determinado como la
eficiente

gestin

de

los

recursos,

anteponindose

otros

principios

constitucionalmente ms valiosos como el acceso de las mayoras a los derechos

fundamentales a la educacin y a la salud entre otros.
8 RESTREPO, Juan Camilo. HACIENDA PBLICA. Universidad Externado de Colombia
7ma Edicin pg. 435 y pg. 436

DEMOSTRACIN

El discurso y la prctica neoliberal no sufre modificacin, cualquiera sea el lugar

en donde se pretenda su implementacin respetar sus postulados bsicos.
Algunas veces abogando por la privatizacin de los bienes bsicos comunes, otras
buscando la disciplina fiscal que permita otorgar el mayor grado de seguridad
para sus inversiones o, como en el caso analizado en ste acpite, reformando
las transferencias de los recursos entre los distintos niveles estatales. La sntesis:
asegurar la estabilidad macroeconmica mediante la disciplina fiscal y el gasto
controlado y focalizado que permita el desarrollo de la inversin de los capitales
para la creacin de una riqueza privada que segn estos dogmas finalmente
aunque nunca sabemos cundo terminar beneficiando a la colectividad.
El manto discursivo; eficiencia, gestin, competitividad y tantos otros conceptos
para significar simplemente la bsqueda del mayor beneficio o tasa de retorno a
la inversin del capital.
La escena de fondo, aunque repetitiva siempre real, las rdenes dadas por las
entidades financieras transnacionales al gobierno nacional para la posterior
otorgacin del crdito. La adecuacin de todo el engranaje institucional en la
bsqueda de lo funcional, para el sistema de libertad irrestricta de mercado.
Libertad para el mercado mas no para la Nacin y sus formas de organizacin,
pues como quedar comprobado la autonoma territorial

resulta siendo una

quimera entendida desde la tecnocracia oficial como la simple distribucin de

competencias y el manejo eficiente - entindase econmicamente favorable al
mercado- de los recursos.
De

esta

manera

se

termina

asfixiando

las

entidades

territoriales

econmicamente y consecuencialmente a la poblacin. En tanto, el giro de los

recursos tiene como finalidad atender las necesidades en educacin, salud y

sistemas de saneamiento bsico, los recortes es sus montos y la inflexibilidad en

su ejecucin, representan el desfinanciamiento de estos bienes bsicos, a su vez
derechos fundamentales, y la prdida de la posibilidad de decisin de las
comunidades sobre sus problemticas ms prximas.
Como idea presente en todo el desarrollo posterior de este texto, se encuentra la
de mostrar como la configuracin de la distribucin de los recursos pblicos entre
los niveles

estatales obedece a esta lgica neoliberal ya descrita, desde la

Constitucin de 1991 pasando por el Acto Legislativo

01 de 2001 y el Acto

Legislativo 04 de 2007.

1. Historia de la imposicin.

A principios de la dcada del noventa, Colombia introdujo una serie de reformas

fiscales que al parecer estuvieron dirigidas a desconcentrar el gasto nacional y a
mejorar la cobertura y eficiencia en la provisin de bienes pblicos

En esencia,

las reformas redefinieron las responsabilidades de gasto en todos los niveles de

gobierno y modificaron el sistema de transferencias del nivel central hacia los
gobiernos municipales y departamentales.
Bajo el nuevo esquema, y especialmente a partir de 1995, se empieza a
evidenciar un deterioro en las finanzas del gobierno nacional y de los gobiernos
territoriales: mientras el dficit de los gobiernos territoriales pas del 0.3% del PIB
en 1990 al 0.6% del PIB en 1999, el del gobierno central pas del 1.0% de PIB al
6.8% del PIB en el mismo perodo10.

9 Estas reformas quedaron consignadas en la Constitucin poltica de 1991 y en la Ley 60

de 1993.
10 Iregui, A.M. Ramos y Ramos J. Evaluacin y Anlisis de Eficiencia de la Educacin en
Colombia. Borradores de Economa, 381. Banco de la Republica. Bogot: 2006, p 2.

Estos cambios se produjeron en el gobierno de Cesar Gaviria Trujillo 1990-1994 y

su dream team de expertos neoliberales, encabezados por Rudolf Hommes en la
cartera de hacienda y Juan Manuel Santos Caldern por entonces ministro de
comercio exterior. En la presidencia de Ernesto Samper Pizano, con su propuesta
de Salto Social,

que en campaa electoral

propona ponerle corazn a la

apertura econmica no hubo gran cambio, al contrario los efectos perversos sobre
el agro y la industria nacional de sta aumentaron.
En la Administracin de Andrs Pastrana Arango 1998- 2002 bajo las seculares
imposiciones del Fondo Monetario Internacional, se hered y resolvi poner en
prctica las recomendaciones de la llamada "Misin Social" organizada por
Samper en 1996 bajo la direccin de Gabriel Rosas Vega. De esas
recomendaciones hacen parte las conclusiones del "informe Clavijo", convertido
despus en el marco terico de la poltica educativa del gobierno de Pastrana
plasmada en el Plan de Desarrollo "Cambio para construir la paz", el cual,
despus de ser aprobado a pupitrazo limpio por el congreso en la media noche del
5 de mayo de 1999, se convertira despus en la ley 508 de ese ao 11.
En este contexto el gobierno Pastrana celebr el Acuerdo extendido de Colombia
con el Fondo Monetario Internacional de 1999 cuyo punto 20 expresamente
contena el compromiso obligacin de tramitar una reforma constitucional que
permitiera controlar el gasto pblico:
El ms importante de los esfuerzos para controlar el gasto pblico en el
mediano plazo es el acto legislativo (una enmienda constitucional) que fue
presentado al congreso en septiembre de 1999 con el propsito de mantener
constantes en trminos reales el valor de los fondos que se transferirn a los
gobiernos locales bajo los acuerdos de participacin en los ingresos corrientes de
la Nacin. Se espera que esta reforma, que requiere la aprobacin en dos
secciones sucesivas del congreso, sea efectiva a partir de julio de 2001 y provea
11 Nuestra posicin sobre el acto legislativo 01/2001, el proyecto de ley 120 y la tctica
del magisterio en la presente etapa. Frente de educadores tribuna magisterial.
Consultable en: http://www.moir.org.co/NUESTRA-POSICION-SOBRE-EL-ACTO.

ahorros fiscales del 0.4 por ciento del PIB en el 2001, aumentado al 0.8 por ciento
del PIB en el 200212.
La propuesta de reforma se present al final de una negociacin con el Fondo
Monetario Internacional (FMI) y como una condicin pactada para la concesin,
por parte del FMI, de un crdito de contingencia para el Gobierno Central.
Buscaba tres objetivos legtimos: 1.- Sanear las finanzas pblicas. 2.- Continuar y
profundizar el proceso de descentralizacin, promoviendo medidas que tendieran
a fortalecerlo. 3.- Evitar que en aos malos, como 1999, el monto de las
transferencias pudiera disminuir en trminos reales, ocasionando la insuficiencia
de recursos en las entidades territoriales para poder cumplir con sus obligaciones.
El tercer objetivo era conveniente; pero el costo que implicaba la reforma era
excesivamente alto para las entidades territoriales; con excepcin del ao 1999, la
economa colombiana ha crecido todos los aos desde la crisis de 1930. Y los
Ingresos Corrientes de la Nacin (ICN) han crecido histricamente mucho ms
rpido que la economa. El primer objetivo era urgente; y sigue siendo urgente
sanear las finanzas pblicas. Pero, como veremos ms adelante, no era justo ni
necesario romper, por ese motivo, la columna vertebral del cambio en el
ordenamiento territorial logrado por la Constitucin de 1991. El segundo objetivo,
el de profundizar el proceso descentralizador, era muy loable. Y la exposicin de
motivos lo reiteraba muchas veces. Pero, como se demuestra a continuacin, el
proyecto realmente contradeca abiertamente ese fin 13.
El proyecto de Acto Legislativo descrito por el entonces Ministro de Hacienda,
Juan Manuel Santos Caldern,

en el

Acuerdo Extendido de 1999, no fue

aprobado finalmente, el aprobado fue el presentado en Marzo de 2000 que tena

dos ligeras modificaciones sobre el inicial septiembre de 1999- : 1- Las
participaciones de las entidades territoriales ya no quedaran congeladas en pesos
12 Acuerdo extendido de Colombia con el Fondo Monetario Internacional. P 11.
13 Piedrahita Plata Francisco. Autonoma, competencias y recursos de las entidades territoriales
en la constitucin colombiana. Historia del acto legislativo no. 01 de julio 30 de 2001. P 82.

constantes; subiran al 1.5% por ao. 2- Para que la cifra inicial fuera ms alta, se
sumara, al valor del Situado Fiscal el del Fondo de Compensacin (despus
llamado de Crdito) Educativo (FEC). (Este Fondo haba nacido en 1996 para
compensar aumentos salariales y prestacionales que el Gobierno del Presidente
Ernesto Samper concedi a los maestros, sin intervencin alguna de
Gobernadores y Alcaldes; aumentos para los que el Situado Fiscal era claramente
insuficiente. Para el ao 2000 el valor del FEC se estimaba en 4.5% de los ICN).
De una u otra manera, el gobierno de Andrs Pastrana finalmente se sali con la
suya. Logrando una reforma constitucional que le permitiera controlar
transferencias de recursos de nivel central al

las

territorial de una manera

conveniente, as como la consolidacin de sus principios econmicos de reduccin

del dficit pblico y eficiencia en la gestin de los recursos.

2. Resistencia social al Acto Legislativo 01 de 2001.

En vista de que el proyecto de Acto Legislativo que reformaba los artculos 356 y
357 de la Constitucin Nacional,
modificaba

parcialmente

posterior Acto Legislativo 01 de 2001,

las atribuciones de las entidades territoriales

establecidas en la Ley 60 de 1993 y disminua el monto de los recursos

disponibles para atender los derechos fundamentales a la educacin y a la salud
de los colombianos, el movimiento social encabezado por el Magisterio present
oposicin activa a su aprobacin y posterior implementacin. FECODE lidero un
paro nacional del 15 de mayo al 20 de junio de 2001. Se logr llenar la plaza de
Bolvar en este periodo ms de 5 veces.

3. El mismo cocinero y la misma receta.

Un

asunto que especial inters debera despertar sobre todo lo

que ha

significado las reformas al sistema de trasferencias de recursos entre los niveles

territoriales del Estado colombiano, es la presencia activa que ha tenido en su
aprobacin e implementacin el hoy Presidente de la Repblica; Juan Manuel
Santos Caldern.
Desde la apertura economica de Gaviria como promotor junto a Hommes de la
privatizacin de la economa nacional a principios de la dcada de los 90s,
pasando por ser el Ministro ponente del Acto Legislativo 01 de 2001 cuando funga
como jefe de la cartera de hacienda, la mano siniestra de este personaje ha
jugado un papel decisivo en la implementacin del esquema neoliberal sobre el
rgimen de trasferencias de recursos hacia las entidades territoriales.

4. El Acto Legislativo 01 de 2001.

Esta propuesta de modificacin a la Constitucin Nacional tena cuatro propsitos

de acuerdo a la retrica oficial: 1. Contribuir al urgente ajuste fiscal. 2- Contribuir a
la profundizacin de la descentralizacin. 3- Mejorar la eficiencia en el gasto
pblico. 4- Garantizar la mejora permanente de la cobertura y la calidad de la
educacin bsica y media y de otros servicios sociales bsicos.
Los resultados de esta reforma constitucional pueden sintetizarse as 14;

Sistema General de Participaciones SGP: Desde el cual se manejan todos

los recursos que se van a transferir, acabando con ello la diferencia que
estableca el sistema anterior al utilizar unas transferencias para los

14 Garca Garzn Mauricio. Impacto de la reforma al sistema de transferencias en el

proceso de descentralizacin fiscal del pas. Bogot: Fundacin Universidad de Amrica,
p 7.

departamentos (Situado Fiscal) y otras para los municipios (participacin en

los ICN).

Perodos de vigencia: Se prev un perodo transitorio de ocho aos,

durante los cuales el SGP crecer a partir de una base inicial, estipulada en
$10.962 billones de la siguiente forma: en los primeros cuatro aos segn la
inflacin causada ms 2% y en los otros cuatro aos la inflacin causada
ms 2.5%. Despus del perodo transitorio crecer cada ao en un
porcentaje igual al promedio de la variacin porcentual de los ingresos
corrientes de la Nacin durante los cuatro aos anteriores.

Beneficiarios: Los recursos SGP estn dirigidos a los departamentos,

distritos, municipios, resguardos indgenas y entidades territoriales
indgenas.

Destinacin especfica. Los recursos transferidos en virtud del SGP tienen

destinacin especfica y no hacen parte de los ingresos de libre destinacin.

En resumen, una vez culminado el periodo de transicin establecido en la reforma,

se retornara al sistema anterior que ataba las trasferencia de recursos hacia las
entidades territoriales a la variacin en los Ingresos Corrientes de la Nacin, sin
embargo en 2007 otra reforma constitucional se opondra a ello.

5. El Acto Legislativo 04 de 2007.

Como se mencion en la introduccin, el Acto Legislativo de 2001 ataba de nuevo

en 2009 el Sistema General de Participacin (SGP) a los Ingresos Corrientes de la
Nacin (ICN). Esto hubiera significado un gasto adicional a cargo del Gobierno
Nacional de 1.3 % del PIB, por cuanto

las Transferencias Territoriales

ascenderan de 5.1% en 2008 a 6.4% del PIB en 2009. Para evitar este aumento,

en septiembre de 2006, el Ejecutivo present al Congreso un Proyecto de Acto

Legislativo que propona una nueva regla de liquidacin de las transferencias 15,
una vez culminara el periodo de transicin ahora eterno.
Los resultados, una vez aprobado el proyecto,, fueron:

La frmula inicial propuesta por el Gobierno sugera un aumento anual real

de las transferencias de 3,5% para los aos 2009 y 2010, de ah en
adelante el incremento debera ser del 2%. El congreso termin aprobando
un crecimiento de inflacin causada ms 4 puntos para 2008 y 2009,
inflacin ms 3.55 puntos para 2010, y de inflacin ms 3 puntos para el
perodo 2011-2016.

Adicionalmente, se concedi un crecimiento de 1,3% en el 2008 y 2009, de

1.6% en el 2010 y de 1,8% del 2011 al 2016, que no constituye base, para
financiar la cobertura y calidad en educacin.

Se adelant el ao de entrada en vigencia de la nueva frmula de 2009 a

2008.

La propuesta inicial del Gobierno era adoptar una regla permanente. Esto
se elimin y ahora la nueva regla es temporal con vigencia hasta el 2016.

Lo aprobado el 12 de junio de 2007 estableci que si la tasa de crecimiento

real de la economa resultare superior al 4%, el incremento real de las
transferencias sera el porcentaje sealado ms la diferencia en puntos
porcentuales entre la tasa de crecimiento real de la economa y el 4%,
destinado a la atencin de la primera infancia. La propuesta inicial era que
este ltimo componente de la frmula se distribuyera entre Nacin y los
entes territoriales.

15 Lozano, Ignacio. Ramos, Jorge. Rincn Hernn. Implicaciones Fiscales y Sectoriales

de le Reforma a las Transferencias Territoriales en Colombia en Borradores de Economa
437. Bogot: Banco de la Republica Colombia. 2007, 18.

Se cre una bolsa independiente para agua potable y saneamiento bsico.

Antes haca parte de la bolsa de propsito general.

Con la reforma constitucional se avanza en autonoma, al permitir que los

entes territoriales destinen recursos a libre inversin, una vez se alcancen
las coberturas universales y se cumplan con los estndares de calidad.

Se aseguran recursos para el pago de gastos de funcionamiento para los

municipios de categoras 4, 5 y 6, representando un 42% del propsito
general, previo descuento del 17% para atender la inversin en los
municipios de menos de 25.000 habitantes.

6. Efectos sobre la Autonoma Territorial de los Actos Legislativos 01 de

2002 y 04 de 2007.
a. Concepto neoliberal de Autonoma Territorial

El Estado colombiano se encuentra fundado en la Autonoma de sus Entidades

Territoriales en concordancia con el artculo 1 de la Constitucin Nacional. La
Corte Constitucional en una acepcin simple la define como la capacidad para
dirigir y gestionar determinados asuntos y materias a nivel local, departamental o
regional16.
La concepcin neoliberal

no toma la Autonoma de las entidades territoriales

como principio fundante de la organizacin estatal colombiana sino que la

instrumentaliza bajo la gida de la bsqueda de la eficiencia. Lo relativamente
claro es equipararla con la descentralizacin y asumirla formalmente como
proceso mediante el cual se transfiere poder de decisin y responsabilidad desde
el nivel central de una organizacin, a unidades descentralizadas o alejadas del
centro. Se aplica con el propsito general de mejorar la eficiencia en el
cumplimiento de sus objetivos17 .

16 H. Corte Constitucional. Auto 383 de 2010. MP: Luis Ernesto Vargas Silva.

De la definicin se puede inferir tres acentos con todo lo que ello puede significar
desde el punto de vista de conceptual, poltico, tcnico, social e institucional El
primero es la homologacin del sector privado a lo pblico como una tautologa.
Segundo, asume la teora centro-periferia y tercero enfatiza el concepto de
eficiencia como fin ltimo de la descentralizacin. En este ltimo aspecto hay una
perversa inversin de la relacin teleolgica medio a fin que termina afectando la
relacin causal y de correlaciones de variables asociadas a la descentralizacin.
El proceso de descentralizacin no es un fin en s mismo sino un medio. En
consecuencia, es un esquema de racionalizacin de la accin del Estado en
tensin e interaccin con la sociedad civil de los territorios y no el propsito ltimo
de un Estado social de derecho18.
En este sentido alcanzar la meta de eficiencia de la descentralizacin debe tener
como contexto, prerrequisito y objetivo la igualdad, el equilibrio, la inclusin y la
equidad de la poblacin y los territorios socialmente ms vulnerables. Esta sera
una aproximacin a un Estado social de derecho y no per se la eficiencia como la
ptima combinacin de recursos transferidos del centro a la periferia por un pacto
constitutivo sin reconocer las diferencias.

b.

Impacto de los Actos Legislativos sobre las finanzas

territoriales.

17 DNP. Evaluacin de la descentralizacin municipal en Colombia: balance de una

dcada. Tomo I 2002 pg. 15.
18 Surez F, Normado J. Planes de Desarrollo. Bogot: Universidad Nacional de
Colombia. P 9.

La Federacin Colombiana Municipios (FCM) realiz un estudio 19 en febrero de

2007, previo a la aprobacin del Acto Legislativo 04 del mismo ao, donde seala
que la reforma del 2001 se dise sobre la priorizacin del dficit fiscal de la
Nacin sacrificando las Entidades Territoriales en favor de la estabilidad
macroeconmica.
Segn este estudio, con el Acto Legislativo 01 de 2001 los entes territoriales vieron
reducir los giros por concepto de transferencias en el perodo 2002- 2008 en $16,3
billones, tal y como se discrimina en el siguiente grfico.

De otra parte la Federacin Nacional de Departamentos en el documento

Posicin de los Departamentos frente al Proyecto de Acto Legislativo que
modifica el S.G.P. sostienen que con la reforma constitucional del 2001 los
departamentos y municipios vieron reducir los giros por concepto de transferencias
para el perodo 2002- 2008 en $16,9 billones, lo cual se traduce en un mayor
beneficio fiscal para el Gobierno Nacional en detrimento de la financiacin de

19 Citado en Cartilla en Apoyo a la propuesta de referendo derogatorio del Acto 04 de

2007.

servicios sociales con impactos en las coberturas de educacin y salud para los
territorios.
Lo sealado anteriormente se corrobora al comparar las participaciones
territoriales con los ICN, mientras el SGP aument en el perodo 2002-2006 en
40,3%, los ICN se incrementaron en 68,1%, lo que refleja la inequidad en la
participacin de los entes territoriales en el buen desempeo de la economa
durante el perodo, por cuenta de depender de un incremento en trminos reales
muy inferior al crecimiento de la economa.
En relacin con el Acto Legislativo 04 de 2007, Segn los clculos del comit
promotor del referendo derogatorio del Acto Legislativo 04 de 2007 20, el Sistema
General de Participaciones dejar de recibir 78.61 billones de pesos de 2006 en el
periodo comprendido entre 2008 y 2016, al no aplicarse lo dispuesto en el
pargrafo transitorio nmero 3 del Acto Legislativo 01 de 2001 como puede
mostrarse en el siguiente grfico.

c. Efectos

de

los

Actos

Legislativos

sobre

los

derechos

fundamentales a la salud y la educacin de los colombianos.

20Cartilla en Apoyo a la propuesta de referendo derogatorio del Acto 04 de 2007.

Para adecuar el sistema educativo a las exigencias del recorte presupuestal

impuesto en el Acto Legislativo No. 01, la Ley 715 de 2001 impuso medidas como
un nuevo estatuto docente que estimula el ingreso de personal sin formacin
pedaggica y niega los derechos de carrera; ampli la jornada laboral y recort las
vacaciones y las garantas para el ascenso en el escalafn; impuso evaluaciones
sancionatorias y un sistema policivo de inspeccin y vigilancia, una promocin
automtica para resolver por la va fcil los problemas de la repitencia y la
desercin, todo acompaado de la ms agresiva poltica de privatizacin de la
educacin pblica.
No se tuvo en cuenta la recomendacin de la Relatora Especial de las Naciones
Unidas para el Derecho a la Educacin, en el sentido de incrementar la
participacin de la educacin en el Producto Interno Bruto del 4% al 6%. Al final, el
Gobierno Nacional, honr el compromiso con el Fondo Monetario Internacional e
hizo caso omiso de las recomendaciones de la ONU a tal punto que la
participacin de la educacin en el PIB pas del 4% al 3.2% en 2007 y caer al
2.8% en 201621.
En cuanto a la salud si bien la cobertura en el rgimen subsidiado ha aumentado
drsticamente de 1993 a 2005, al ser ste la parte del sistema de seguridad social
en salud que deben sufragar las entidades territoriales la asfixia en los recursos
ha hecho que la calidad en la prestacin del servicio pblico sea deplorable.

d. La recentralizacin.

En perspectiva 2007-2010, 2011-2016 y 2019, las entidades territoriales asisten a

un proceso de recentralizacin del poder. Entre otras, las evidencias ms
21 Ibdem.

contundentes son la sancin del acto legislativo 04 de 2007, y en consecuencia, la

aprobacin y aplicacin del proyecto de ley de reforma de la ley 715 de 2001 a
partir del 1 de Enero de 2008 una vez que el Acto Legislativo 01/2001, aprobado
con un carcter transitorio, terminaba su vigencia el 31 de Diciembre de 2007.
Cuantitativamente, para el Centro de Investigaciones del Desarrollo CID de la
Universidad Nacional de Colombia, la no entrada en vigencia del Acto Legislativo
04 de 2007, signific que se debe aplicar los artculos 356 y 357 de la CN sin
ninguna modificacin. En trminos de recursos se deberan transferir a las
entidades territoriales en un porcentaje de 44.3% de los Ingresos Corrientes de la
Nacin (ICN). Aplicarlo como en efecto se har significa giros apenas por el 25.9%
de los ICN a Departamentos, Distritos, Municipios y Resguardos Indgenas.
La descentralizacin territorial en Colombia, constituy una decisin poltica con la
cual se pretendi generar las condiciones para la construccin de una democracia
participativa en todo el territorio nacional. Se equivocan quienes consideran que la
descentralizacin es un mecanismo para hacer ms eficiente el gasto. De hecho,
los Actos Legislativos de 2001 y 2007, que descansaron sobre esta premisa,
vienen imponiendo una descentralizacin sin recursos que ha generado mayores
dificultades a las regiones y, en consecuencia, las alejan de la participacin
ciudadana generando conflicto en lugar de democracia. Por eso, si la
descentralizacin no est acompaada de recursos financieros, no es posible que
sea un soporte de la democracia participativa 22.
La eficiencia del gasto territorial slo se logra despus de consolidado un proceso
democrtico y no antes; por esto no pueden ser de recibo los intentos de
recentralizacin del gasto con argumentos de eficiencia. Tampoco lo son aquellos
que pretenden justificar esa centralizacin del gasto argumentando la corrupcin
en las entidades territoriales, basados en un incremento de la percepcin
generada precisamente por la posibilidad de control directo de las autoridades,
que genera la descentralizacin.
22 Ibdem.

7. La Falacia del Gobierno Central.

Con la aprobacin del Acto Legislativo 01 de 2001 se buscaba reducir el dficit

fiscal disminuyendo la presin que ejercan los recursos girados a las entidades
territoriales sobre los Ingresos Corrientes de la Nacin. Para la aprobacin del
Acto Legislativo 04 de 2007, que materialmente de cierta manera puede
entenderse como una prrroga del Acto Legislativo 01 de 2001, se arguyo por el
nivel central que el Acto Legislativo del 2001 haba cumplido con su finalidad y que
para evitar condiciones macroeconmicas adversas deba mantenerse este
rgimen.
Sin embargo bastante alejados estn estos argumentos de la realidad si se tiene
en cuenta que la reduccin en el dficit fiscal consolidado se logr gracias a la
disminucin de las trasferencias a las entidades territoriales y no a la disciplina
fiscal del centro.
Como puede observarse en el Grfico y sin tomar en consideracin las
observaciones planteadas por la Contralora General de la Repblica, el dficit del
Gobierno Nacional Central, (1.89%) y a pesar del recorte al crecimiento de las
participaciones realizado por el Acto Legislativo No. 1 de 2001, las entidades
territoriales han contribuido al mejoramiento de la situacin fiscal consolidada, no
solamente mediante el aumento de sus rentas propias, sino con la generacin de
excedentes que han contribuido a cubrir el dficit generado por el Gobierno
Nacional Central, quien a pesar de las excepcionales condiciones coyunturales del
periodo de transicin del Acto Legislativo 1 de 2001, (disminucin de la deuda por
efecto de reevaluacin; aumento de la tributacin nacional tanto por crecimiento
econmico como por el trmite de tres reformas tributarias; disminucin de las
tasas de inters, etc.) no mostr con claridad un esfuerzo por reducir de forma
progresiva el dficit fiscal23.
23 Ibdem.

Dado lo anterior, si una de las causas principales de la ineficacia de la poltica

fiscal (como se plante para defender el Acto Legislativo), era el vnculo entre los
Ingresos Corrientes de la Nacin y la participacin territorial, entonces Por qu
durante el periodo de transicin del Acto Legislativo No. 1 de 2001, no se
disminuy considerablemente el dficit fiscal del Gobierno Nacional Central?

8. Neoliberalismo ad infinitum.

Es claro que la reforma al rgimen de transferencias de recursos del nivel central

al territorial hecha por el Acto Legislativo 01 de 2001, reforzada y extendida por el
Acto Legislativo 04 de 2007 se enmarca en la lgica de acomodamiento a la
liberalizacin de la economa y privatizacin de bienes sociales bsicos.
Desde su origen como contraprestacin para los organismos de crdito
multilaterales (Acuerdo Extendido Colombia FMI 1999), el rgimen actual de
transferencias prioriza la estabilidad de la deuda y el ajuste fiscal, sin
consideraciones

sobre

los efectos que pueda tener sobre el acceso de la

mayora de la poblacin a bienes esenciales como la educacin y la salud. O

mejor aun teniendo muy presente estas eventualidades, en cuanto debemos tener
en cuenta que el apretn a los recursos con que pudieran responder las entidades
territoriales a las necesidades insatisfechas de la ciudadana, abren un espacio
gigantesco para la apropiacin de estos espacios por particulares. All donde se
sinti la disminucin de recursos para atender la planta docente y la infraestructura
de los establecimientos escolares, el terreno ahora es frtil para la educacin
concesionada, los colegios privados que prestan el servicio a las entidades
territoriales contratando a los maestros mediante cooperativas de trabajo asociado
y rdenes de prestacin de servicios.
Con las mejores perspectivas que puede mostrar el gobierno central sobre la
gestin de los recursos y los indicadores de eficiencia de las entidades
territoriales, el flujo de capitales principalmente financieros hacia la economa
nacional

se acrecienta. La autonoma territorial solamente

puede entenderse

desde este plano, cualquier proyecto poltico regional alternativo vera ampliamente
menguado su campo de accin, en tanto las directrices en inversin de recursos
ya vienen pre acordadas desde el nivel central y este a su vez ha obedecido en
una ocasin ms las rdenes del FMI.

CONCLUSIONES.

En el periodo 2001-2016 las entidades territoriales dejaron y dejaran de

percibir una suma cercana

a los 94.91 billones de pesos, como

consecuencia de los efectos derivados del Acto Legislativo 01 de 2001 y

las consecuencias an futuras del Acto 04 de 2007.

La Autonoma Territorial

esta entendida como simple

delegacin de

funciones a las entidades territoriales atadas a recursos pre asignados,

como consecuencia de la equiparacin del concepto de autonoma a
eficiencia en la gestin de los recursos.

El ajuste fiscal - disminucin de dficit logrado

durante la vigencia del

Acto 01 de 2001 se debi a la disminucin de los montos de las

transferencias a los entes territoriales y al buen comportamiento fiscal de
estos, antes que a la disciplina fiscal del nivel central.

El sistema actual de transferencias es flagrantemente injusto, al no permitir

un total favorecimiento de los tiempos de crecimiento econmico por parte
de las entidades territoriales, en tanto stas solo vern acrecentados en
estos lapsos sus recursos derivados del SGP en un monto parcial e inferior
al del crecimiento real de la economa.

Los derechos fundamentales de educacin y salud entre otros han visto

menguados sus recursos, desde la implementacin de las reformas
estudiadas, vulnerndose con esto, el principio de progresividad en materia
de derechos econmicos y sociales.

La estructura lograda con las reformas estudiadas tenan como principal

objetivo congraciarse con los sistemas internacionales de crdito, mediante
la consecucin de ajustes fiscales que lograran tener una incidencia
positiva en los indicadores macroeconmicos, haciendo ms atractiva la
economa nacional a los flujos de capital.

Los rezagos de una reciente historia de organizacin poltica altamente

centralista, establecida desde la Constitucin Poltica de 1886, no ha
desaparecido del imaginario de las clases polticas dominantes. Lo anterior
se ve reflejado en una tendencia a menoscabar lo conseguido en materia
de autonoma de las entidades territoriales, a travs de reformas de nuestra
carta Magna.

La autonoma de las entidades territoriales es un concepto que se

encuentra

altamente

ligado

las

facultades

econmicas

de

las

mencionadas, las cuales al ser afectadas por el gobierno central, afectan de

manera directa el mandato constitucional establecido en el artculo 1 de la
Constitucin Poltica y desarrollado a lo largo de su texto.

La reforma estudiada tiene un marco ideolgico intrnseco que se ajusta a

una tendencia econmica que viene imponindose a lo largo del mundo. El
neoliberalismo, manifestado a travs del ferviente inters de enviar un
mensaje positivo a la inversin extranjera a travs de la reduccin del dficit
fiscal, corresponde a dicho marco.

A lo largo del debate que se erigi en el proceso que culmin con el Acto
Legislativo 01 de 2001, los agentes econmicos del momento intervinieron
favoreciendo la reforma, en contraposicin con las entidades territoriales y
determinados sectores sociales que se opusieron abiertamente.

El conflicto centralismo-federalismo, que caracteriz los primeros pasos de

nuestra historia Republicana, continan vivos en nuestro imaginario poltico,
con un discurso mucho ms refinado a partir de la inclusin de conceptos
como la democracia participativa, o el dficit fiscal para fundamentar una
determinada posicin.
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