PROCESSO LEGISLATIVO MUNICIPAL

ASPECTOS GERAIS
MINISTRANTE: TIAGO S

CONSIDERAES INICIAIS
A atividade legislativa considerada uma das
principais funes do Estado. Assim, no
surpreende que o processo legislativo ocupe a
maior parte do tempo dos parlamentares.
O processo legislativo, em linhas gerais, o
conjunto de atividades bem definidas que
visam a formulao, elaborao de um
projeto de lei de forma democrtica. O
comeo do processo d-se com a proposta, e
so muitas as fases a serem percorridas antes
de ser promulgada, antes de fora de lei h
etapas de discusso.

Por sua insero na definio, no exerccio e no

limite do poder, o processo legislativo
matria
essencialmente
constitucional;
portanto, observa-se fielmente a Constituio
Federal, a Constituio Municipal e a Lei
Orgnica do Municpio no momento da
elaborao legislativa, especialmente no que
se refere questo das competncias
legislativas, das espcies legislativas e da
obedincia ao devido processo legislativo.

Para alm de ordenar-se conforme as regras e

especificaes procedimentais expressas nas
Constituies Federal e Estadual e na Lei Orgnica
Municipal, o processo legislativo alinha-se tambm
por princpios e normas previamente estabelecidas
nos regimentos internos das assemblias
legislativas e das cmaras municipais. Alm de
garantir a publicidade dos debates, das decises e
dos processos de construes de acordos polticos
que ocorrem nas casas legislativas, o processo
legislativo serve como instrumento que permite
transformar em interesse pblico algo que se inicia
como proposio de uma parte dos cidados.

Os atos ordenados e sucessivos que compem

o processo legislativo destinam-se elaborao
de:
emendas Constituio; indicaes;
leis complementares;
requerimentos;
leis ordinrias;
substitutivos;
decretos legislativos;
emendas;
resolues;
submendas;
proposies; requerimentos de informao
moes;

As tramitaes e objetos dos atos ordenados e

sucessivos que compem o processo legislativo
constam no Regimento Interno da Cmara
Municipal. As normas jurdicas que so
produzidas mediante processo legislativo so
primeiramente
apresentadas
como
proposituras. O ideal era que as Cmaras
Municipais estruturassem um departamento
especfico para dirigir os trabalhos de
assessoramento conduo do processo
legislativo, por meio de uma estrutura de apoio
parlamentar constituda de divises ou sees
que integrem seu suporte administrativo.

A TRIPARTIO DOS PODERES

A formao desse conceito de separao dos
poderes nos foi legada pelo filsofo ingls John
Locke, que, analisando a estrutura de poder da
Inglaterra de seu tempo, estruturou o Estado da
seguinte forma: Legislativo, Executivo e
Federativo. O Legislativo fazia as leis e delegava
a execuo da justia. O Executivo dividia-se em
dois: Executivo propriamente dito e Federativo,
que conduzia as relaes com outras naes,
estados ou pessoas estrangeiras.

Montesquieu, aps anos de estudos sobre a

Inglaterra, formulou a diviso dos poderes,
tomada
como
modelo
por
inmeras
Constituies e invocada incessantemente at
nossos dias, organizando o Estado e dividindo o
poder em trs rgos harmnicos e
independentes entre si. Na sua obra O Esprito
das Leis, Montesquieu divide o Poder do Estado
em Legislativo, Executivo e Judicirio. Essa teoria
ganhou reconhecimento porque se dizia que a
aplicao desse modelo seria capaz de limitar o
poder poltico, de frear o poder desptico, tanto
que ficou conhecida como elemento garantidor
das liberdades pblicas.

Em um dos trechos sobre a separao dos

poderes, Montesquieu se pronuncia de forma
eloquente:
Quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de
Magistratura, o Poder Legislativo reunido do
Executivo, no h liberdade, porque pode temer-se que
o mesmo Monarca ou mesmo o Senado faa leis
tirnicas para execut-las tiranicamente. Tambm no
haver liberdade se o Poder de Julgar no estiver
separado do Legislativo e do Executivo. Se estivesse
junto com o Legislativo, o poder sobre a vida e a
liberdade dos cidados seria arbitrrio, pois o Juiz seria
o Legislador.

 Se estivesse junto com o Executivo, o Juiz poderia ter

a fora de um opressor. Tudo estaria perdido se o
mesmo homem ou o mesmo corpo dos principais, ou
dos nobres, ou do Povo, exercesse estes trs poderes :

O DE FAZER LEIS; O DE EXECUTAR AS

RESOLUES PBLICAS; E O DE
JULGAR OS CRIMES OU AS
DEMANDAS DOS PARTICULARES.

 oportuno lembrar que a diviso por funo do

Estado no era nova, uma vez que, quase vinte
sculos antes, o filsofo grego Aristteles em A
Poltica, distinguia um Poder Deliberativo(que
delibera sobre os negcios pblicos), um Poder
Executivo(que engloba as magistraturas) e um
Judicirio. Modernamente, a separao de
poderes que conhecemos uma forma de
impedir a arbitrariedade que a centralizao do
poder facilitava. Hoje temos as funes
legislativa, executiva e judiciria, apresentando,
cada uma delas, as funes intrnsecas e
inconfundveis:

 a funo legislativa produz as leis que regulam

a vida em sociedade;
pela funo executiva, as ordenaes do
Legislativo transformam-se em aes concretas
na administrao pblica;

a funo judiciria est reservada para a

soluo de pendncias surgidas na aplicao das
leis.

Alguns juristas da vertente crtica fazem

observar que o Estado atual, detentor de outras
competncias e misses, exige que o
sustentculo da democracia seja mais suficiente,
mais eficaz, para dar conta das necessidades de
controle democrtico do exerccio do poder,
sendo necessrio estabelecer uma estruturao
de rgos autnomos reunidos em mais
funes. Em elementos de Teoria Geral do
Estado(2000), o professor Dalmo de Abreu
Dallari salienta a situao ocasionada pela
ineficcia da tripartio:

 O legislativo no tem condies de fixar regras

gerais sem ter conhecimento do que j foi ou
est sendo feito pelo executivo e sem saber de
que meios este dispe para atuar. O executivo,
por seu lado, no pode ficar merc de um
lento processo de elaborao legislativa, nem
sempre adequadamente concludo, para s
ento responder s exigncias sociais, muitas
vezes graves e urgentes.

Aps abordar como surgiu o conceito de

separao de poderes, hoje uma das pedras
angulares do exerccio do poder democrtico,
passamos a falar sobre o processo legislativo, que
uma exigncia do estado de direito, pois
nenhuma espcie de norma que no tenha
cumprido todos os passos previstos na
Constituio deve ser considerada vlida. Cumpre
ressaltar que a tripartio, que se materializa e se
efetiva por meio de trs rgos estatais, que so o
Executivo, o Legislativo e o Judicirio, mantm as
ideias do constitucionalismo.

Em resumo, a separao de poderes procura repartir a

autoridade por meios legais, de forma a evitar o
arbtrio e a violncia.
No Brasil, a Constituio Federal de 1988, no art. 1,
caput diz:
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio
indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito
e tem como fundamentos:
I a soberania;
II a cidadania;
III a dignidade da pessoa humana;
IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V o pluralismo poltico.

Tomemos a expresso estado democrtico de

direito e dela subtraiamos a ideia de que o
Estado Brasileiro e os cidados esto
submetidos s leis expressam a manifestao da
vontade geral, pois so aprovadas pelo povo ou
por seus representantes reunidos no Poder
Legislativo. Isso cidadania. bem verdade que
no a nica manifestao da vontade do
processo de formao de leis. Como exemplo,
vejamos o que diz o professor Andyara
Klopstock Sproesser, em seu livro Direito
Parlamentar Processo Legislativo:

 No centro do Estado Democrtico de Direito

encontram-se, pois, o cidado e a cidadania,
cujos conceitos, entretanto, como bem de ver,
no se esgotam no direito de eleger e de ser
eleito para compor os rgos estatais
constitucionalmente incumbidos de elaborar as
leis. O conceito de cidadania , inscrito no art. 1,
inc. II, da Constituio, como um dos
fundamentos da Repblica, mais que o mero
exerccio e a honra do voto.

A cidadania compreende, alm disso, primeiro,

o direito que se inscreve no art. 61, caput e 2,
da Constituio, de apresentar projetos de lei
diretamente Cmara dos Deputados; segundo,
o direito consagrado no art. 5, XXXIV, tambm
da Constituio, de peticionar ou de representar
aos Poderes Pblicos, especialmente aos que
foram eleitos para exercer a funo legislativa.

Subseo III
Das Leis
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinrias
cabe a qualquer membro ou Comisso da Cmara dos
Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional,
ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal,
aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da
Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos
nesta Constituio.
2 - A iniciativa popular pode ser exercida pela
apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei
subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado
nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com
no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de
cada um deles.

PROCESSO LEGISLATIVO - FUNDAMENTOS

A Constituio de 1988 garantiu mais liberdade aos
Municpios quanto elaborao legislativa. Observado
principalmente na insero de dispositivos como a
iniciativa popular nos projetos de lei, a elaborao e
promulgao de sua Lei Orgnica e no artigo 30, a
competncia para legislar sobre assunto de interesse
local dentre outros. O Processo Legislativo assim como
as demais normas, aplicam-se por simetria aos
municpios, apesar de no se justificar, por exemplo, a
introduo da Medida Provisria na Lei orgnica. O
Professor Jos Cretella Jnior, esclarece sobre
divergncias desde o Processo Legislativo e os avanos
da nova Constituio.

A expresso processo Legislativo, no obstante

criticada por Manoel Gonalves Ferreira Filho
(CF. Comentrios, 6 ed., So Paulo, Saraiva,
1986, p.255-257), que indaga se a expresso
designaria a matria ou o sujeito, na
verdade significa, em sua primeira e inequvoca
acepo, objeto e tcnica, o processo
nomogentico, o iter, o caminho, o trmite da
norma geral, impessoal e abstrata, desde o
projeto primitivo, at a promulgao da norma.

Sob o aspecto subjetivo, a expresso processo

Legislativo pode designar a causa eficiente, a
participao efetiva dos membros do parlamento
na formao da lei. Em relao causa final
especfica, o processo Legislativo compreende a
srie de normas que o dispositivo pertinente ao
tema enumera na constituio. Em 1967-1969,
por exemplo, o processo Legislativo compreendia
a elaborao de emendas constituio, de leis
complementares constituio, de leis
ordinrias, de leis delegadas, decretos leis, de
decretos Legislativos e de resolues.

Em 1988, conservam-se as emendas, as leis complementares, as

leis ordinrias, as leis delegadas, os decretos Legislativos, as
resolues, acrescentando-se, porm, as medidas provisrias,
inovao da carta poltica. Subsistem, desse modo, as crticas
formuladas por Manoel Gonalves Ferreira Filho (CF., Comentrios,
6 ed., So Paulo, Saraiva, p.256), quanto aos decretos e s
resolues, atos a que falta o carter de instaurao de normas
gerais e abstratas e por Pontes de Miranda (CF., Comentrios, 3
ed., Rio de Janeiro, Forense, 1987, v.III, p.123), no que se refere ao
que ficou de fora, a saber, as regras jurdicas do Regimento
Comum, e dos regimentos internos de cada casa, as regra jurdicas
de regimentos internos do supremo tribunal federal e dos outros
tribunais e as dos decretos e regulamentos do Poder Executivo, j
que o artigo46 da carta poltica apenas cogita do processo
Legislativo estrito senso. (JNIOR, 2000, p. 188-189).

EMENDAS LEI ORGNICA

As emendas Lei Orgnica so proposies que
tm por objetivo sua modificao, supresso ou
a adio em seu texto. Depende de maioria
qualificada para sua aprovao. Iniciativa de
pelo menos um tero dos membros da casa.

LEIS COMPLEMENTARES
As leis complementares se destinam a matrias
especficas abordadas pela Lei Orgnica. Quando
a matria for objeto de Lei Complementar,
somente poder ser modificada ou revogada por
Lei Complementar. Dependem de quorum de
maioria absoluta para sua aprovao, conforme
dispe o artigo 69 da Constituio. Tais como:
Criao de cargos, Lei de Diretrizes
Oramentrias, Lei Oramentria Anual e Plano
Plurianual.

LEIS ORDINRIAS
As Leis Ordinrias so as leis mais comuns no
Processo Legislativo e disciplina inmeras
matrias. Para sua aprovao depende de
quorum de maioria simples. A Lei Ordinria no
revoga a Lei Complementar, mas pode ser
revogada por esta. Podemos citar como leis
ordinrias: Lei de Criao de Conselhos
Municipais, Lei de Denominao de Logradouro
Pblico, lei que
define
horrio
de
funcionamento do comrcio dentre outras.

LEIS DELEGADAS
So leis cujos poderes de elaborao so
transferidos ao Poder Executivo, para que este
tenha liberdade e a possibilidade de elaborar a
aplicar a lei como melhor lhe convier. Para sua
aprovao depende de quorum de maioria
simples. Porm no so todas as matrias que
esto sujeitas a esta delegao. Conforme artigo
68 1, I, II, III da Constituio Federal, como
matrias de competncia exclusiva da Cmara de
Vereadores,
matrias
reservadas

Lei
Complementar e tambm sobre PPA, LDO e LOA.

MEDIDAS PROVISRIAS
Apesar de ser de iniciativa exclusiva do Poder Executivo,
figura no rol do Processo Legislativo. um instituto no
usual no municpio brasileiro, porm conforme a
Constituio Federal, no probe sua insero no mbito
municipal. Foi introduzida no ordenamento jurdico com a
promulgao da Constituio de 1988, em substituio ao
Decreto Lei. Sua fonte de inspirao foi o artigo 77 da
Constituio Italiana de 1947. A transcrio do texto
constitucional semelhante ao texto Italiano, porm seus
efeitos so diversos. Haja vista que a Medida Provisria
tpica do sistema parlamentarista. Conforme o artigo 62
da Constituio Federal, como segue:

Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o

Presidente da Repblica poder adotar medidas
provisrias, com fora de lei, devendo submetlas de imediato ao Congresso Nacional.

DECRETOS LEGISLATIVOS
Os Decretos Legislativos so atos normativos de
competncia e promulgao exclusiva do Poder
Legislativo, no dependendo de sano ou veto. Os
seus principais efeitos so fora da Cmara. Para
sua aprovao depende de matria especfica,
podendo haver variao de uma Cmara para
outra. Haja vista que para apreciao das contas
do Prefeito necessrio maioria absoluta, j para
ttulo honorfico, maioria simples. So usados para
a concesso de ttulo honorfico, aprovao ou
rejeio do parecer do Tribunal de Contas sobre as
contas do Prefeito, cassao de mandato.

RESOLUES
Resolues e Decretos Legislativos so siameses,
diferenciando-se apenas em seus efeitos, enquanto esta
os efeitos so internos, aquele so externos. Ambos no
esto sujeitos a sano ou veto e sua promulgao e
iniciativa exclusiva do Poder Legislativo. Apesar da
pequena diferena a resoluo amplamente mais usada
do que o decreto. Suas principais funes so: Criao do
Regimento interno e suas emendas, organizao dos
trabalhos da Cmara, concesso de licena aos
Vereadores e edio de normas internas dentre outras.
Sua aprovao depende de quorum de maioria simples.

ATOS DO PROCESSO LEGISLATIVO

Iniciativa da Lei - Tipos de Iniciativa:
> Iniciativa Geral: a que compete igualmente aos
Vereadores, s Comisses, Mesa Diretora, ao Prefeito ou
ainda populao. Exemplo Leis Ordinrias.
> Iniciativa Privativa: a que compete exclusivamente a
um nico titular.
Prefeito: Leis que disponham sobre criao de cargos,
funes ou empregos pblicos.
Cmara: Lei que fixa os subsdios do Prefeito, Vice-Prefeito
e dos Secretrios Municipais.
As Leis de Iniciativa Privativa podem ainda serem
discricionrias ou vinculadas:

Discricionrias
Quando o titular pode apresent-la em qualquer
perodo Legislativo exemplo, leis de criao de
conselho municipal.
Vinculadas
Quando h um prazo prefixado para seu
exerccio, como a LDO Lei de Diretrizes
Oramentrias, que tem que ser apresentada
at o dia 15 de abril e aprovada at o dia 30 de
junho, sob o risco de no iniciar o recesso
parlamentar sem sua aprovao.

 Discusso: Quando o projeto chega fase de

discusso porque atendeu a todos os requisitos
e percorreu os trmites regimentais at chegar ao
Plenrio para discusso. Depois de elaborado o
projeto, seja qual for a matria ou a autoria,
dever ser protocolado na secretaria da Cmara.
H de ressaltar que em certos casos variveis de
um municpio para outro, que se discute em
Plenrio, matria que no enviada para as
comisses, como por exemplo, os Requerimentos,
Indicaes e Moes, devido ao fato de serem
simples sugestes, sem fora de lei.

 Apresentao de Emendas: As emendas so proposies

acessrias destinadas a transformar o texto original do
Projeto de Lei. E podem ser apresentadas por quem tem a
prerrogativa de apresentar um Projeto de Lei. Elas
percorrem o mesmo ritual do projeto original, passando
pela anlise das comisses e discusso do Plenrio. Em
sendo aprovada, a emenda, passar a fazer parte do
Projeto de Lei, como se original fosse.
As emendas podem ser aditivas, quando acrescentam algo
no projeto; supressivas quando extirpam parte do projeto;
modificativas quando alteram parte do projeto;
substitutiva quando altera substancialmente o projeto;
aglutinativas quanto juntam vrias outras emendas com o
mesmo objetivo; quando a emenda parte do executivo em
projeto de sua autoria, chama-se mensagem aditiva.

Votao: A votao expresso mxima da

vontade dos Vereadores presentes na sesso. S
pode ser feita no recinto do Plenrio. Quando se
inicia a votao no permitido discutir
novamente projeto, a fase de discusso a
anterior. Algumas Cmaras Municipais atravs
de seu Regimento Interno permitem apenas
uma pequena justificativa do voto. O Vereador
deve votar contrrio, favorvel ou se abster-se
do voto de forma explicita, de tal modo que no
deixe dvida quanto ao seu voto.

 Pedido de Vistas: O pedido de vistas um

instituto usado para requerer um novo prazo
para anlise de proposies. Comumente usado
durante as reunies das comisses pelos seus
membros. O pedido de vistas pode ser solicitado
por no mnimo um tero dos membros da
Cmara devendo ainda ser o pedido, aprovado
por maioria simples de votos, presente a
maioria absoluta dos Vereadores.

 Quorum: So dois os tipos de quorum

necessrios para a deliberao e aprovao de
proposies. O quorum para discutir o quorum
de presena. E quorum para aprovar
determinada proposio, podendo variar de
acordo com a matria. No h de se confundir
quorum de presena com quorum de votos para
quorum de votao.

O quorum de presena define a possibilidade de

se apreciar determinada matria.
Um tero
Presena para abertura da sesso sem deliberao de
proposies. Caso no esteja presente na casa este
nmero, o Presidente dever aguardar meia hora,
persistindo a falta, o Presidente declarar que no pode
haver sesso. Determinando a falta aos ausentes para
computo das faltas.
Maioria simples
Presena de metade mais um, dos Vereadores presentes
no Plenrio.
Maioria simples
Para aprovao de Requerimentos, moes, Indicaes.

Maioria absoluta
Presena de metade mais um, de todos os
Vereadores da casa.
Maioria qualificada
Presena de dois teros de todos os Vereadores
da casa.
O quorum de votao define se uma matria ser
aprovada. So observadas pequenas diferenas
entre as Cmaras Municipais quanto ao quorum
de votao, mas em regra no h muita diferena
de uma Cmara para outra, na dvida prevalece
a Constituio Federal.

Maioria absoluta
Para aprovao de Projetos de Lei Complementar
em que a Lei Orgnica e o Regimento Interno no
exijam a maioria qualificada. Variando de uma
Cmara para outra. Podendo destacar Lei
Oramentria Anual, emendas, LDO, eleio da
mesa diretora, dentre outras.
Maioria qualificada
Para rejeitar o veto, para rejeitar o parecer do
Tribunal de Contas, para cassao de mandato,
aprovao do plano diretor.

 Sano: Sano a concordncia, a aquiescncia do

Prefeito com Projeto de Lei aprovado pelos Vereadores.
Incide no Projeto de Lei. No so susceptveis de sano ou
Veto os Projetos de emenda Lei Orgnica, os Decretos
Legislativos e as Resolues, os quais dependem de
promulgao. Com o projeto aprovado, antes de ser
sancionado, recebe o nome de Autgrafo de Lei, e tem
numerao prpria independente do Projeto de Lei e da lei
propriamente dita. Assim como o projeto, uma cpia do
autgrafo fica arquivada na Cmara e outra segue para
sano, caso sancionado se transforma em lei. A sano
um ato exclusivo do Prefeito, que pode ser de forma tcita
ou expressa. tcita quando o Prefeito deixa precluir o
prazo para opor o veto ao autgrafo de lei. expressa
quando o Prefeito a declara por escrito.

 Veto: Veto a discordncia do Prefeito com o

Projeto de Lei aprovado pelos Vereadores. Essa
discordncia somente para os casos previstos na
Constituio Federal artigo 66 1 por
inconstitucionalidade ou contrrio ao interesse
pblico, e ainda prev possibilidade de veto
parcial ou total. Ocorre que, em vrios casos o
Prefeito veta determinado Projeto de Lei ou
emenda apenas por capricho, principalmente se o
autor for da oposio. Situao completamente
absurda e ilegal, mas praticado porque alguns
Vereadores de algumas Cmaras, aceitam esta
situao como se fosse normal.

 Promulgao: a declarao de existncia

vlida de uma lei. Devido a fatores como
apresentao de emendas ou rejeio do veto, o
Prefeito poder se negar a promulgar a lei.
Ocorre que, caso a lei no seja promulgada
dentro de 48 horas pelo Prefeito, o Presidente
da Cmara a promulgar, e, se este no o fizer
em igual prazo, caber ao Vice-Presidente da
Cmara faz-lo. Nos casos de Emendas a Lei
Orgnica, Decretos Legislativos e Resolues a
prerrogativa de promulgar exclusiva do Poder
Legislativo.

 Publicao: Publicao o ato pelo qual o poder

pblico d cincia da existncia da nova lei para
que seus destinatrios a cumpram a partir do
momento fixado para sua vigncia. Caso a lei for
omissa quanto vacatio legis o prazo para
vigncia ser de quarenta e cinco dias, conforme
dispe o pargrafo primeiro de Lei de Introduo
ao Cdigo Civil. A disposio contrria de que trata
a lei, sempre est contida no ltimo artigo da lei, o
qual trata alm do incio da vigncia, tambm
outros efeitos como: Revogao ou Derrogao de
disposio em contrrio e retroao de seus
efeitos.

Art. 28. Os Municpios publicaro, em seu rgo de imprensa, dentro de dez

dias, a
partir da ultimao do ato respectivo:
I - as leis;
II - os decretos regulamentares;
III - os avisos de editais de concurso pblico e licitao;
IV - os extratos dos atos de nomeao, admisso, contratao, promoo,
exonerao,
demisso e aposentadoria de seu pessoal, sob pena de nulidade absoluta.
Pargrafo nico. No municpio onde no houver rgo de imprensa oficial, a
publicao
dos atos referidos neste artigo e no art. 22 ser feita no Dirio Oficial dos
Municpios, rgo
de publicao dos atos municipais, institudo e oficializado por legislao
municipal
especfica dos referidos entes federativos. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 28,
de 16.12.09)