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TRATADODEDERECHOADMINISTRATIVO
TomoIV
Limitacionesalapropiedadprivadaeninterspblico.
Policas.Poderdepolica.ResponsabilidaddelEstado.
Marienhoff,MiguelS.

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TTULOOCTAVOLIMITACIONESALAPROPIEDADPRIVADAENINTERS
PBLICO
CAPTULOIPRINCIPIOSGENERALES
SUMARIO: 1236. Nocin conceptual. 1237. Limitaciones a la propiedad privada en
interspblicoy "medidasdepolicadelapropiedadprivada".Diferencias. 1238. La
terminologa."Limitaciones"y"restriccionesylmites"aldominio.1239.Sufundamento
jurdicopositivo.Leyformalyactoadministrativo.Nacinyprovincias.1240.Elartculo
2611 delCdigoCivil. 1241. Lasdoscategorasde"limitaciones"alapropiedad:en
inters privado y en inters pblico. Cundo se est en presencia de unas o de otras.
Deslindeentreellas. 1242. Trascendenciadeladistincinentrelimitaciones eninters
"privado"yeninters"pblico":rgimenjurdico;potestadparalegislarrespectodeellas;
jurisdiccinencasodecontiendas.1243.Clasificacindelas"limitacionesalapropiedad
privada en inters pblico". Mencin de tales "limitaciones". Referencias a casos
especiales.
1236. Las limitaciones a la propiedad privada en inters pblico son el conjunto de
medidasjurdicolegalesconcebidasparaqueelderechodepropiedadindividualarmonice
conlosrequerimientosdelinterspblicoogeneral,evitando,as,queelmantenimientode
aquelderechoseconvierta enunatraba paralasatisfaccin delosintereses del grupo
social.
Las "limitaciones" de referencia son varias y de diferente tipo, pues su contenido es
distinto;deahquesunaturalezajurdicanoseaidntica.Eneln1243,alhacerreferencia
alaclasificacindelasexpresadaslimitaciones,mencionarlasdistintasespeciesdeellas.
En derecho administrativo, pues, la expresin "limitaciones" trasunta un concepto
"genrico"comprensivodevarias"especies".
1237.Lacienciajurdicapresentacomonocionesdistintaslas"limitacionesalapropiedad
privadaeninterspblico"ylas "medidasdepolicadelapropiedad".Enquconsiste
esta distincin? Trtase de una diferencia meramente conceptual, pues en cuanto al
rgimenjurdicoellaesmenosperceptible.
Tantolas"limitacionesalapropiedadprivadaeninterspblico",comolas "medidasde
polica de la propiedad", tienen en miras el "inters pblico". Se trata de conceptos
interdependientes,alextremodequenosiempreserfcilafirmarsiseestenpresenciade
una"limitacinalapropiedadprivadaeninterspblico"oenpresenciadeuna"medida
depolicadelapropiedad"(1).
Con todo, la "medida de polica" es de mayor amplitud o alcance posibles que la
"limitacinalapropiedadprivadaeninterspblico",pueslamedidadepolicanoslo
puedereferirsealejercicio delderechode"propiedad",sinotambin alejercicio dela
"libertad"individual.

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Toda"limitacinalapropiedadprivadaeninterspblico",porimplicarsubstancialmente
una "reglamentacin" al ejercicio de un derecho, es, simultneamente, una medida de
polica,perolainversanoesexacta.
Ladoctrina,aunaceptandolaobviavinculacinentreambas,reconocequela"limitacina
lapropiedadprivadaeninterspblico"yla"medidadepolicadelapropiedad",trasuntan
conceptosdiferentes(2).
1238.Alestudiarlaslimitacionesalapropiedadprivadaeninterspblico ylomismo
debedecirsedetaleslimitacionesalapropiedadprivadaenintersparticular,elvocablo
"limitaciones"tieneunsignificadotcnicoquedebeserrespetado.
ElcodificadordoctorVlezSarsfield,alreferirseaestascuestionesenelCdigoCivil,
emplelalocucin"restriccionesylmites"deldominio(LibroTercero,TtuloVI,artculo
2611 ysiguientes).Utilizlavoz "restricciones" enlugardelvocablo "limitaciones".
Tcnicamente, esto no es aceptable. Como bien se ha dicho, desde el punto de vista
idiomtico, ambas palabras tienen la misma acepcin: toda restriccin a la propiedad
privadaesuna limitacin alejerciciodelderecho.Pero jurdicamente ladiferenciatiene
importanciaconceptual(3).Yasesenefecto.
En sentido jurdico, las "limitaciones" a la propiedad trasuntan un concepto genrico,
dentrodelcualquedanincluidasdiversasespecies,entrestaslasllamadas"restricciones",
las"servidumbres",la"expropiacin"(4),la"ocupacintempornea",las"requisiciones"
y el "decomiso". De modo que la "restriccin" es una especie dentro del gnero
"limitaciones".Cadaunadedichas "especies"son "limitaciones" queincidenenforma
distintaenelderechodepropiedad,segnasseverenloslugaresoportunosdeestaobra.
La"restriccin"semanifiestaenformadiferentedelasdemsespeciesde"limitaciones".
Desdeelpuntodevistatcnico,la "restriccin" administrativaalapropiedadprivadaes
unadelastantas"limitaciones"posiblesadichapropiedad.EnDerechoAdministrativono
pueden,entonces,darsecomosinnimas,niemplearseunaenlugardelaotra,lasvoces
"limitaciones" y "restricciones", por cuanto en este mbito aqulla es "gnero" y sta
"especie" deesegnero.La "restriccin" esdeuncontenido "limitado" yespecfico,en
tantoquela"limitacin"esdecontenido"amplio"ygenrico.
Noesposiblehablarde "restricciones" ylmitesaldominio,cuandoloquesedeseaes
referirsealas"limitaciones"almismo.Entalsupuestodebehablarsede"limitaciones"ala
propiedadprivadaeninterspblico,puesenesaformaquedancomprendidastodaslas
especiespertinentes.
1239.Culeselfundamentojurdicopositivodelaslimitaciones?
Desdequetoda limitacin implicasubstancialmenteuna reglamentacin delejerciciodel
derechodepropiedad,vadesuyoqueelfundamentojurdicopositivodeaqullassonlas
leyesquereglamentenelejerciciodeesederecho,alascualeshacereferenciaelart.14de
laConstitucinNacional.

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Perocomolas "limitacionesalapropiedadprivadaeninterspblico" constituyenuna


materia reservada porlasprovincias esdecir,no"delegada"porellasalaNacin,las
"leyes" reglamentarias en cuyo mrito se establezcan esas "limitaciones" deben ser, en
principio, "provinciales";excepcionalmente sernleyes "nacionales" cuandosetratede
unamateria"delegada"porlasprovinciasalaNacin,osetratedeuninterspblicode
carcternacional,osetratedeuna"limitacin"impuestaenunlugardondelaNacintenga
jurisdiccinexclusiva.Demodoquelapotestadparalegislarenmateriade"limitacionesa
la propiedad privada en inters pblico", por principio, corresponde a las provincias;
excepcionalmentealaNacin.
Al hablar de legislacin provincial o nacional, considerada como fundamento de las
"limitaciones" alapropiedadprivadaeninterspblico,heentendidoreferirmealaley
"formal",puestalesel"principio"enestamateria.Mascomolas"limitaciones"tambin
comprendenlas "restricciones" que no implican sacrificio algunoparaelpropietario,al
extremodequeconstituyenunacualidadjurdicageneraldetodapropiedad,ycomopor
principio, pues hay excepciones, las "restricciones" se relacionan con la labor
"administrativa"delEstado,laimposicindedichas"restricciones"lecompetealrgano
Ejecutivo de gobierno, quien actuar a travs de su instrumento jurdico esencial: el
reglamentoautnomo (queesunactoadministrativogeneral,yasuvezleyensentido
"substancial"o"material").Unacosadistintaocurreconlas"limitaciones"queimpliquen
"sacrificio"paraelpropietario,verbigracia,"servidumbres","expropiacin",etc.,encuyos
supuestoslaimposicindeaqullasrequiereinexcusablementelaexistenciadeuna "ley
formal". En el caso de la mera "restriccin" sta se impone, en principio, por acto
administrativo, como inherente al rgimen normal de la propiedad; en el caso de la
"expropiacin",delas"servidumbres",etc.,lalimitacinseimpondrpordisposicindel
legislador,atravsdeunaley"formal",puessloellegisladorpuededisponeroautorizar
sacrificiosodetrimentosdelosderechos,medidasstasquesernvlidasentantosean
constitucionales.
Demaneraqueelfundamentojurdicopositivodelas"limitaciones"alapropiedadprivada
en inters pblico, tanto puede ser la ley formal provincial o nacional o el acto
administrativogeneral(reglamentoautnomoenlaespecie,queesunaley"material"o
"substancial").Tododependedelandoledelinters(nacionaloprovincial)contemplado
enlalimitacin,odelandoledelalimitacin(esdecirqueimpliqueonoun"sacrificio"
paraelpropietario)(5).
1240.Elartculo2611delCdigoCivilestablece:"Lasrestriccionesimpuestasaldominio
privadosloenelinterspblico,sonregidasporelderechoadministrativo".
Dicho precepto, como lo dije en otro lugar de esta obra (tomo 1, pginas 178179),
implica,primordialmente,un deslindedecompetencias entrelasprovinciasylaNacin,
pues legislar sobre tales restricciones ("limitaciones") es legislar sobre una materia
"administrativa"tpica,cuestinextraaalCdigoCivilycorrespondiente,porprincipio,a
lospoderesprovinciales.Vadesuyoque,aunquedichoCdigonocontuviereunaregla
comoladelartculo2611,talreglaexistiraigualmente,puessufundamentoesdeorigen

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constitucional(artculos104 y105delaConstitucin):pertenecealaseriedepoderes
reservadosporlasprovinciasynodelegadosporstasalaNacin.
Ennuestropas,elderechoadministrativotieneunacaractersticapropia:es,esencialmente,
un derecho "local", es decir un derecho "provincial". Trtase de una consecuencia de
nuestrorgimenpolticojurdicodegobierno,denuestrosistemafederal,encuyomrito
las provincias quecomponenlaNacinconservantodoelpodernodelegado aella al
constituir la unin nacional (Constitucin, art. 104 ). En nuestro orden jurdico las
provinciassonpreexistentesrespectoalaNacin.Unodeesospoderesreservadosyno
delegadosporlaConstitucinalaNacin,eseldelegislarenmateriaadministrativa,pues,
segn el artculo 105 de la Ley Suprema, las provincias, por haberse reservado el
respectivopoder,sedansuspropiasinstitucioneslocalesyserigenporellas.
PerosinperjuiciodelospoderesnodelegadosporlasprovinciasalaNacin,estambinde
advertir que, para el cumplimiento de los respectivos fines puestos a su cargo por la
Constitucin, la Nacin goza de todas las consiguientes potestades de carcter
administrativo, del mismo modo que, en sus esferas, las provincias gozan de tales
potestades.
Todoestorepercuteenlafacultadparalegislarsobremateriasadministrativas,verbigracia
sobre "limitaciones" alapropiedadprivadaeninterspblico,alocualmereferenel
pargrafoprecedente.Puedeverseeltomo1,n33,pginas149150.
Losexpositoresindagaronloatinentealorigenofuentedelartculo2611delCdigoCivil
(6).Aunqueesposible,comoseafirm,quealrespectoelDr.VlezSarsfieldsehaya
inspiradoenlaobradeAubryetRau(7),lociertoesquedichotextodelCdigoCivil,en
cuantoaladoctrinaquecontiene,noesuna "creacin"denuestroCodificador,sinouna
consecuenciaobviadenuestrosistemajurdicopolticodegobierno,denuestrosistema
federal, en cuyo mrito la competencia para legislar respecto a lmites a la propiedad
privadaeninterspbliconolecorresponde,enprincipio,allegisladornacional,sinoal
legisladorprovincial,portratarsedeunamateriapropiadelderechoadministrativo,derecho
steesencialmente "local" o "provincial",yexcepcionalmente "nacional",peroentodo
casoajenooextraoauncdigodederechoprivado("civil",enestecaso).
Comoyalodije,elexpresadoartculo2611delCdigoCivilimplica,primordialmente,
undeslindedecompetenciasentrelasprovinciasylaNacin.Ladoctrinaquedelderiva
seimpondraigualmenteauncuandodichotextonoexistiere:esuna doctrina queentre
nosotrostieneorigenconstitucional.VlezSarsfieldnohizootracosaqueconcretarenun
textolaconclusinqueyafluadelaLeySuprema.
1241.Las "limitaciones" alapropiedadprivadacomprendendosgrandescategoras:las
que tienen por objeto el inters "privado" y las que se disponen en inters "pblico".
Cundoexistenunasyotras?Cmodeslindardichascategoras?Qucircunstanciaslas
caracterizan?

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Sehadichoque"elconceptotradicionalnosllevaaconsiderarcomoregidosporelderecho
pblicooelprivado,aquellossupuestosenquepredominaelfactorrespectivo.Perosien
teora esta solucin se presenta como simple, est en el hecho erizada de dificultades,
porqueesegradoesamenudoimposibledeapreciar"(8).
Dadosesosinconvenientes,"apartedequepuedaprevalecerelfactorsocialoelprivadoen
elpropsitoperseguido,cabetenerpresente,encadacaso,elbeneficiariodelpreceptoyla
autoridaddequienemana,enlainteligenciadequestahubieraprocedidodentrodesus
atribuciones" (9) . La norma de derecho privado tutela principalmente y de un modo
directo el inters privado: en cambio, la norma de derecho administrativo tutela
inmediatamenteelinterspblico,sibienmediatamenteelintersprivado.Elderechocivil
regula relaciones de vecindad, esto es, de inters privado, mientras que el derecho
administrativoregularelacionesdecomunidad,valedecir,deinterspblico(10).Peroa
veces las leyes y ordenanzas locales, se ha dicho, contienen disposiciones aplicables
tambinalasrelaciones de vecindad; aunentoncesellastienenenvistalanecesidado
utilidadpblica,locualocurrecuandoelhechotrasciendedelaesferadelintersprivadoa
ladelinterspblico,yestosucedeavecessimultneamentecuandoelhecho"daino"que
motivalarestriccin,ademsdeafectaral"vecino"repercuteenelintersdelpblico(11).
Endefinitiva,ladistincinentrelimitacionesalapropiedadenintersprivadoyeninters
pblicoentraaunacuestindehecho.
Sobrelasbasesqueanteceden,puedensentarselassiguientesconclusiones:
1Seestarenpresenciadeunalimitacinalapropiedadeninters"privado",cuandoella
tiendaaprotegeral"vecino"ynoal"pblico"."Vecino"eslapersonaopersonasradicadas
enformacontiguaoprximaallugardedondeprocedeelhechoperjudicial.
2Seestarenpresenciadeunalimitacinalapropiedadeninters"pblico",cuandoella
tiendaaprotegerala"comunidad",al"pblico".
3Enelprimercasoeldestinatariodelanormaes"singular"ennmero,osonpersonas
"determinables",portratarse,precisamente,de"vecinos"(12).
4 En el segundo caso el destinatario de la norma no es "singular" en nmero, ni
"determinable",puestaldestinatarioeslacomunidad,elpblico(13).
5Paraquelalimitacinseconsideredeinters"pblico",noesrequisitoqueelperjuicio
lorecibatodaunaentidadadministrativa:"losvecinosdeunbarriooslodeunazonadela
ciudadconstituyenelpblico,ylalimitacinimpuestaenbeneficiodeellosesrestriccin
deinterspblico,puessetratadeunapartedelacomunidad,perocomunidadalfin"(14).
1242.Ladistincindelaslimitacionesen"privadas"y"pblicas",segneltipodeinters
queellasprotejan,tienetrascendenciaendiversosaspectos.

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a) Rgimenjurdico.Laslimitacionesalapropiedadeninters "privado" serigenporel


derechoprivado,especialmenteatravsdelCdigoCivil(verLibroTercero,TtuloVI,del
mismo).
Laslimitacionesalapropiedadeninters"pblico"serigenporelderechoadministrativo
(derecho"pblico"),seaprovincialonacional(vaseloqueexpuseenlosnmeros1239y
1240).
b)Potestadparalegislarrespectodeellas.Laregulacindelaslimitacionesalapropiedad
en inters "privado", por tratarse de relaciones "interindividuales", le corresponde a la
Nacin,puestalregulacinesdendole"civil",integrandoelcontenidodelCdigoCivil,
cuyasancinlecompetealCongreso(Constitucin,artculo67,inciso11).
La regulacin de las limitaciones a la propiedad en inters "pblico" es materia
"administrativa":considerarelacionesdelaAdministracinPblicaconlosadministrados.
Ello, por principio, corresponde a la competencia de las provincias; excepcionalmente
constituyeunapotestaddelaNacin.Vanselosnmeros1239y1240.
c) Jurisdiccin en caso de contiendas. Va de suyo que en el supuesto de contiendas
determinadasporlimitacionesalapropiedadeninters "privado",ellashandedebatirse
ante los tribunales de justicia competentes para entender en conflictos entre personas
particulares,oseaantelajusticiacomn,encualquieradesusfueros:ordinarioofederal.
TratndosedecuestionessurgidasentrelaAdministracinPblicayunparticular,elpleito
oquerelladebetramitarseantelostribunalesdejusticiahabilitadosparaentenderenlo
"contencioso administrativo".
1243.Laslimitacionesalapropiedadprivadaeninters"pblico"sonvariasydedistinto
tipo.Algunasdeellas,segnlossupuestos,puedenentrarenunauotracategora.Estodio
lugaraquefuesenobjetodeunaclasificacin.Enbaseaquserealizastayenqu
consiste?
Dichaslimitacioneshansidoclasificadasdeacuerdoacmoincidenellasenlosdiferentes
"caracteres"deldominio:"absoluto","exclusivo"y"perpetuo".Esunaclasificacinlgica.
Ensumrito,mencinanse:las"restricciones",queincidenenloabsolutodeldominio;las
"servidumbres" que lo hacen en lo exclusivo; la "expropiacin" que repercute en lo
perpetuo.Estasconstituyenlasfiguras"tipos".
Apartedelasmencionadas,existela "ocupacintempornea" queincideenelcarcter
exclusivo;las"requisiciones"queenunoscasosafectanloexclusivodeldominioyenotros
loperpetuo,segnqueellasconsistanenunatemporaria,ynototal,requisicindel"uso",o
serefieranala"propiedad"delacosa;el"decomiso",queafectaloperpetuodeldominio,
puesimplicaprdidadelapropiedaddelbien.
Haylimitaciones,comolasimpuestasenatencinalabellezapanormica,que,segnque
ellasserefieranala "conservacin" oala "contemplacin",avecesimplicanunamera

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"restriccin", lo que as ocurre cuando, para preservar esa belleza, se le prohbe al


propietariorealizarciertosactosohechos;otrasvecesesasmismas limitaciones pueden
implicaruna"servidumbre",verbigraciacuandoseobligaalpropietarioapermitirelacceso
delpblicoparacontemplaresepanorama(15).
CAPTULOII"RESTRICCIONES"ADMINISTRATIVAS
SUMARIO: 1244. Nocin. Razn de ser de ellas. 1245. En qu tipo de obligaciones
puedenconsistir.1246.Bienesaloscualespuedenreferirselasrestricciones(inmuebles,
muebles y derechos). 1247. "Causas" o "motivos" que justifican la imposicin de
"restricciones"alapropiedadprivadaeninterspblico.Diversosyprincipalessupuestos
detalesrestricciones. 1248. Cundouna restriccin tienecarcter "privado" ycundo
"pblico"?Trascendenciadeesto.Loatinenteala"jurisdiccin"paraobtenerelefectivo
cumplimientodelas"restricciones".1249.Lmitesoextensindelarestriccinencuanto
asusalcances. Distincin entre "restriccin" y "servidumbre" o "expropiacin". 1250.
Naturalezajurdicadelasrestriccionesalapropiedadprivadaeninterspblico. 1251.
Carcter con que debe actuar el Estado para la imposicin vlida de "restricciones
administrativas".Derechopblicoyderechoprivado. "Potestad" y "derecho". 1252. La
"razonabilidad"comorequisitoparalavalidezdelasrestriccionesadministrativas.1253.
Organo estatal competente para "establecer" restricciones a la propiedad privada por
razones de inters pblico. El principio y la excepcin. 1254. Organo del Estado
competente para hacer "efectivas" las restricciones establecidas. 1255. Fuentes de las
restriccionesalapropiedadprivadaeninterspblico.Lafuente "abstracta" ylafuente
"concreta". 1256. Formas jurdicas de realizacin o cumplimiento de las restricciones
administrativas.Oposicindelpropietariooadministradoaqueobrerosoempleadosdela
Administracin Pblica penetren en su finca. 1257. Caracteres jurdicos de las
restricciones administrativas. Mencin delos mismos. 1258. Continuacin.Acerca del
carcter "ejecutorio" de la decisin que impone restricciones administrativas.
Improcedencia de recursos o acciones civiles contra los hechos o actos que impongan
restricciones. Lo atinente al recurso de inconstitucionalidad. 1259. Continuacin.
Improcedenciaderesarcimientooindemnizacin alpropietariodelacosaobjetodela
restriccin. Lo atinente a los "daos" producidos al hacer efectiva la restriccin.
Jurisdiccincompetenteparaentenderenlalitisquealrespectopromuevaeladministrado
contraelEstado.1260.Eleccinodeterminacindel"medio"paraelcumplimientodela
restriccin impuesta. 1261. Contiendas producidas con motivo de restricciones a la
propiedadprivadaeninters"pblico"yeninters"privado".Impugnacinarestricciones
en inters pblico impuestas por la Administracin. "Jurisdiccin" competente para
entenderentodosesossupuestos.Lareclamacinadministrativaprevia.
1244.Las"restricciones"administrativasqueconstituyenuna"especie"dentrodelgnero
"limitaciones" tienenporobjetoimpedirquelaactividaddelaAdministracinPblica
resulteobstaculizadaporrespetoalabsolutismodelosderechosdepropiedadprivada(16).
Demaneraquelasreferidas"restricciones"constituyendisposicionesdelaAdministracin
Pblicaquetiendenalograrunaconcordanciaoarmonaentrelosderechosdepropiedad

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delosadministradosylosinteresespblicosqueaqulladebesatisfacer.Estoseobtiene
limitandolaamplituddelderechodepropiedaddelosparticulares,quesufreentoncesuna
reduccinensucarcter"absoluto".
A raz de las "restricciones" el derecho del administrado se constrie o reduce en su
amplitud:eladministradoslopodrejercersuderechodepropiedadenformacompatible
conla"restriccin"establecidaporlaAdministracinPblica.La"restriccin"seala,as,
elmarcooesferadentrodelcualelparticularpodrejercersuderecho.
Silasexpresadas"restricciones"(especiedelgnero"limitaciones")noexistierendentrode
lasinstituciones jurdicas,lapropiedadprivadadelosadministrados dejaradeseruna
institucin til o saludable, porque entonces constituira una traba para que el inters
pblicohallesatisfaccinadecuada.
Deloexpuestodedcesequela "restriccin" sloincidesobreelcarcter"absoluto"del
derechodepropiedad,yenmodoalgunosobreloscaracteres"exclusivo"y"perpetuo"del
mismo,siendo staladiferencia esencial queladistinguedela "servidumbre" ydela
"expropiacin",respectivamente.
1245. En qu pueden consistir las "restricciones" administrativas? A qu tipo de
obligacioneshandecorresponder?
Ladoctrinaesuniformeacercadequelasrestriccionespuedenconsistiren"nohacer"oen
"dejarhacer".Encambio,taluniformidadnoexistecuandosetratadeestablecersiadems
pueden consistir en obligaciones de "hacer", pues si bien hay quienes niegan esta
posibilidad(17),loshayquelaaceptan(18),comotambinexistenquienesafirmanque
lasrestricciones,porprincipio,consistenenobligacionesde"nohacer"yde"dejarhacer",
peroqueexcepcionalmentetambinpuedenconsistirenobligacionesde"hacer"(19).
Estimofueradetodadudaquelas"restricciones"alapropiedadprivadaeninterspblico,
puedenconsistirnosloenobligacionesde"nohacer"yde"dejarhacer",sinotambinen
obligacionesde"hacer",tantomssiseadviertequenumerosas"restricciones"resultande
"medidasdepolica"(vaselaprecedentenota1).
Como ejemplo de restriccin consistente en una obligacin de "dejar hacer" puede
mencionarseladeconsentirlacolocacindechapasindicadorasdelnombredelascalles,
comoasdelsentidoodireccinenqueenellasseefectaeltrnsito.
A ttulo de ejemplo de restriccin consistente en una obligacin de "no hacer" puede
recordarselaprohibicindeconstruiredificiosquesobrepasendeterminadaaltura.
En cuanto a restricciones que impliquen obligaciones de "hacer", pueden darse los
siguientesejemplos:
a)Enciertospuebloscuyasconstruccionesoedificiossondemaderayzinc,laobligacin
depintarelfrenteyeltecho.Trtasedeunarestriccinporquemedianteellaseleprohbe
alpropietariomantenersinpintarsuedificio(20).

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b)Tratndosedeedificiosenconstruccin,ladisposicinque,porrazonesdeseguridad,
obligaalospropietariosdetalesedificiosaefectuarciertasinstalacionesqueconstituyen
unamedidadeproteccinparalospropiosobrerosquetrabajanendichasobras,comoas
paraelpblicoquetransitaporesoslugares,yaqueconlasaludidasinstalacionessetiende
principalmenteaevitarlasgravesconsecuenciasdelacadadeobjetosutilizadosenla
construccin.
c)Constituye,asimismo,una"obligacindehacer"laimpuestaalosganaderosparaque
construyan,dentrodesupropiedadymantenganenbuenestado,yutilicen, "baaderos"
paralahaciendavacunaylanar.Trtasedeuna medidadepolicasanitaria tendientea
combatirlagarrapataylasarna.Todoganaderoqueexploteesetipodehaciendatieneel
deberdeconstruiryutilizar,dentrodesupropiedad,dichosbaaderos,loqueimplicauna
limitacin("restriccin")asusderechosdepropietario,yaquedelocontrarionoleeslcito
usarydisponerdesupropiedad(21).
d)Igualmenteimplicauna"restriccin",quesetraduceenunaobligacinde"hacer",lade
reponerlosrbolesqueunapersonacorteotaleenunbosquedesupropiedad(22).Pero
estimoquedichobosquehadeser"natural"yenmodoalguno"artificial"ocreadoporel
hombre.Losbosques,mximelosdeorigen"natural",sonesencialesparalaeconomadel
Estado,puesinclusoactancomoreguladoresdelclimadadasunotoriainfluenciaenel
rgimendelaslluvias(23).
e)Asimismoconstituyeuna"restriccin"queseconcretaenunaobligacinde"hacer",la
disposicinqueobligaaqueenciertosedificiosespecialmentehoteles,casasdehospedaje,
cinematgrafos,teatros,etc.,seconstruyaunaescalerillaosalidaespecialparafacilitarel
inmediatoabandonodellocalencasodeincendio(24).
1246.Aqutipodepropiedadprivadaserefierenopuedenreferirselas "restricciones"
dispuestaseninterspblico?
Nadiediscuteodudadequeellaspuedenhacerseefectivasconrelacina"inmuebles".Ms
an:tradicionalmenteselasvinculalosinmuebles(25).
Sinembargo,nadaobstaaquelas restricciones dereferenciatambincontemplencosas
"muebles".Puedendarselossiguientesejemplos:
a) Los restos fsiles o antropolgicos u objetos arqueolgicos no pueden exportarse
(sacarse del pas) sin consentimiento de la Seccin de Yacimientos de los Museos de
HistoriaNaturaldeBuenosAires,deLaPlataydelMuseoEtnogrficodelaFacultadde
FilosofayLetras(artculo19deldecretoreglamentariodelaleyn9080).
b) En materia de automotores (automviles, camiones, motocicletas) se prohbe que el
"escape" o "estampido" de ellos produzca un ruido odetonacin que exceda de cierta
intensidad. Tales prohibiciones se expresan en "reglamentos". No obstante la obvia
vinculacineinterdependenciaentrela"restriccin"alapropiedadeninterspblicoyla
"medidadepolicadelapropiedad",elcasomencionadonoconstituye,tcnicamente,una

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"medida de polica", sino una "restriccin" por razones de inters pblico establecida
respectoacosas"muebles"(vaseeln1237,textoynotas).
Perosinperjuiciodequelas"restricciones"alapropiedadprivadaporrazonesdeinters
pblicocontemplencosasinmueblesomuebles,nohabraraznjurdicaalgunaqueobstea
queesa "restriccin" sehagaefectivanoslosobreinmueblesymuebles,sino,adems,
sobrecualquier"bien"(aunquenorevistacarcterde"cosa")queintegreelpatrimoniode
unadministradooparticular.Ellonoafectaraprincipiojurdicoalguno.Esposibleque,en
general, este supuesto halle una mayor aproximacin a la "medida de polica de la
propiedad", dado el carcter genrico de los valores que sta puede contemplar
("propiedad","libertad"individual.Vaseeln1237)(26).
1247.Los"motivos"o"causas"determinantesde"restricciones"alapropiedadeninters
pblico,sonmuyvariados;dentrodecadaunodeelloscaben,asuvez,diversasespecieso
supuestos.
Entre las "causas" o "motivos" que pueden dar lugar a las expresadas restricciones,
corresponde mencionar: las fundadas en razones de "seguridad", de "higiene" y
"salubridad", de "moralidad", "urbanismo" (ornato, esttica, etc.), "cultura",
"tranquilidad",etc.
YaOttoMayeradvirtiquelas"restricciones"tienenmuynumerosasaplicaciones,yque
aparecenengranvariedaddeexpresionesdelavidaprctica(27).
Delosdistintossupuestosoespeciesqueconcretanlosexpresados"motivos"o"causas",
puedenmencionarselossiguientesattulodeejemplos(28):
a)Apoyoenlaspropiedadesvecinasparaextenderloshilosocablesdeltelgrafo,telfono
odeconduccindecorrienteelctrica.
b) Fijacin, en los muros de las propiedades particulares, de chapas que indiquen los
nombresdelascallesyelsentidoodireccinqueenellaspuedetransitarse.
c)Instalacinsubterrneadecablestelegrficos,telefnicosodetransmisindecorriente
elctrica,odecaosdedesage,aprofundidadtalqueellonoafectenimodifiqueenmodo
algunolasuperficiedelsuelo(29).
d) Instalacin de hilos o cables telegrficos, telefnicos o de conduccin de corriente
elctrica,atravesandoelespacioareodepropiedadesparticulares,perosinobstaculizara
losdueosdestaselusonormaldelasmismassegnlaformaenquedichospropietarios
utilizantalespropiedades.
e)Obligacin derespetar, enlas construcciones arealizar, laaltura mnima omxima
establecidaparalosedificiosenlazonaobarriodequesetrate.
f)Obligacindepintarelfrenteylostechosdelosedificiosenciertospueblos.

p.12

g)Obligacindequelosedificiosqueseconstruyanrespondanadeterminadoestilo.
h)Prohibicindeproducirruidosquealterenlatranquilidadpblica,seaquetalesruidos
provengandeestablecimientosindustrialesocomerciales,odeautomotores.
i)Prohibicindeconstruiredificiosparaviviendasenlospueblosociudades,utilizando
chapasdezincymadera,debindoseutilizarotrosmateriales,comoladrillos,portland,etc.
j)Obligacindeadoptarciertasprecaucionesenlosedificiosenconstruccin,aefectosde
impedirdaosalosobrerosquetrabajanenellosoalaspersonasquetransitenporesos
lugares.
k)Obligacindecolocarsealesluminosasenlasbarrerasexistentesenlospasosanivelde
losferrocarriles.
l)Ciertasnormasreguladorasdelusoydisposicindelapropiedad;verbigracia,normas
acerca de loteos (30) , de tala o corte de bosques (reposicin de las especies), de
explotacindeganadovacunoylanar(construccinyusodebaaderos).
ll) Prohibicin de la libre exportacin de restos fsiles o antropolgicos o de objetos
arqueolgicos.
m)Prohibicin,auncuandoelloocurraconmotivodelejerciciodeunaindustrialcita,de
producir olores nauseabundos o de provocar la formacin de focos de infeccin que
constituyanunpeligropblico(31).
Enlosejemplosmencionados,algunosconstituyen"restricciones"impuestasalapropiedad
privadaporrazonesde "urbanismo" (letrasa.,b.,c.,d.,e.,f.,g.);otrosporrazonesde
"tranquilidad"(letrah.);de"seguridad"(letrasi.,j.,k.);de"cultura"(letrall.);de"higiene
ysalubridad"(letram.).
1248.Precedentemente, alreferirme alas "limitaciones",engeneral,quedestablecido
cundodebeentendersequeaqullasrespondenalinters "privado" ycundoalinters
"pblico".Vaseeln1241.
Dijeahqueseestarenpresenciadeunalimitacinalapropiedadeninters "privado",
cuandotiendaaprotegeral"vecino"ynoal"pblico",yqueseestarenpresenciadeuna
limitacin a la propiedad en inters "pblico", cuando ella tienda a proteger a la
"comunidad",al "pblico".Agreguqueenelprimercasoeldestinatariodelanormaes
"singular" en nmero, o son personas "determinables", por tratarse, precisamente, de
"vecinos",yqueenelsegundocasoeldestinatariodelanormanoes"singular"ennmero,
ni"determinable",puestaldestinatarioeslacomunidad,elpblico.
Tales conclusiones son de estricta aplicacin para establecer cundo una "restriccin"
especiedentrodelgnero"limitaciones"hllaseestablecidaeninters"pblico"ycundo
eninters"privado".

p.13

Portanto,las"restricciones"puedenser:
a) "Civiles",encuantocontemplanintereses privados, queseconcretanenrelacionesde
vecindad; tiendenaprotegeral "vecino",debiendoentendersepor "vecino" lapersonao
personas radicadas en forma contigua o prxima al lugar de donde procede el hecho
perjudicial(ruidosmolestos,malosolores,humareda,holln,trepidaciones,etc.)(32).
b)"Administrativas",lascualescontemplanintereses"pblicos",caracterizadosporafectar,
no a los "vecinos" entre s (como ocurre en las restricciones "civiles"), sino a la
"comunidad",alrespectivogruposocial(integrantesdeun"barrio" odepartedel,de
una"zona",deuna"comuna",etc.) (33).Peroaveces las leyes yordenanzas locales
contienendisposiciones aplicables tambin alasrelaciones de vecindad (esdecir,entre
"vecinos");aunentoncesellastienenenvistalanecesidadoutilidadpblica,locualocurre
cuandoelhechotrasciendedelaesferadelintersprivadoaladelinterspblico,yesto
sucede a veces simultneamente cuando el hecho "daino" que motiva la restriccin,
ademsdeafectaral"vecino"repercuteenelintersdelpblico(vaseeln1241,textoy
nota11,yautorahcitado).
El inters "pblico" que contemplan las restricciones "administrativas" puede hallar
satisfaccin evitndole "daos", "perjuicios" o "molestias" a la colectividad o
proporcionndole"beneficios"(34).Estoseadvierteatravsdelosdiversosejemplosde
"restricciones"alapropiedadeninterspblico,mencionadoseneln1247.
Latrascendenciaendeslindarlarestriccindecarcter"civil"o"privado"delarestriccin
"administrativa"o"pblica",esobvia.Yaeneln1242meocupdeelloalreferirmealas
"limitaciones", en general, cuyas conclusiones son de estricta aplicacin en materia de
"restricciones". Dije ah que la distincin entre limitaciones en inters "privado" y en
inters "pblico", tiene influencia en el rgimen jurdico de ellas, en la potestad para
legislarasurespectoyenloatinentealajurisdiccinencasodecontiendas.
Aclaradoyacundouna"restriccin"alapropiedaddebeconsiderarse"privada"ycundo
"pblica", corresponder aclarar qu autoridad judicial ordinaria o administrativa, con
apelacinenesteltimocasoalajurisdiccincontenciosoadministrativa escompetente
para hacer efectiva la "restriccin", disponiendo la cesacin de la pertinente actividad
daosa(ruidosmolestos,humareda,malosolores,holln,trepidaciones,etc.).Deestome
ocupar ms adelante al referirme a las contiendas motivadas por restricciones a la
propiedadprivadaeninters"pblico"yeninters"privado"(n1261)(35).
1249. Si bien la Administracin Pblica puede imponer "restricciones" a la propiedad
privadaeninterspblico,ellotienesulgicalimitacin:lamedidaimpuestanopuede
excederdeloque,desdeelpuntodevistatcnicojurdico,impliqueespecficamenteuna
"restriccin";siloslmitesconceptualesdestafuerenexcedidos,lamedidarespectiva
serarritacomotal.
Desdeluego,paraqueunamedidaseaconsideradacomo"restriccin"administrativa,noes
suficiente con que as se la califique al imponerla: es menester que, de hecho, rena

p.14

efectivamenteloscaracteresquealrespectoexigelacienciadelderecho.Lasinstituciones
jurdicasnodependendelnombrequeselesd,sinodesunaturalezaintrnseca,delos
hechosquelasconstituyen.Lateoradelacalificacinjurdicatieneaqutotalaplicacin.
Qu caracteriza a la mera "restriccin" administrativa, es decir a la impuesta a la
propiedadprivadaeninterspblico?Quladistinguedeotrasfigurasjurdicas,comolas
servidumbresylaexpropiacin,que,enelmbitodelas"limitaciones"alapropiedaden
inters pblico, representan avances sobre el derecho de propiedad? Cundo una
"restriccin"administrativadejardesertalparaconvertirseenservidumbreadministrativa
oexpropiacin?
La mera "restriccin" administrativa no trasunta ni implica una carga impuesta a la
propiedad privada. Tcnicamente, no apareja "sacrificio" alguno para el propietario.
Tampocoimplicasupresinenmodoalgunodelapropiedad.Sloconsisteenlafijacin
delmitesalejercicionormaluordinario delderechodepropiedad.Noimplicaavance,
lesin ni deterioro alguno a este derecho: no hay desmembramiento de ste. Tales
"restricciones"hllansensitasenlaexistenciamismadelderechodepropiedad,alextremo
dequerepresentancondicionesnormalesdesuejercicio:constituyenunacalidadjurdica
generaldetodaslaspropiedades.Sloimplicanla delimitacindeloscontornos deese
derecho,lademarcacindesuslmites,conlocualsetiendeacolocarensuverdadero
quicioelaspecto"absoluto"quetericamenteselereconocealderechodepropiedad;pero
elcontenidodestenoesafectadoporla"restriccin",lacualslopersigueconcretary
llevarlaamplituddelderechodepropiedadasuslmitesnormalesyracionales.Lamera
"restriccin"administrativanoagraviaalderechodepropiedadindividual,porqueenmodo
algunolocercena:limitarnoescercenar.Alpropietarioencuyapropiedadsehaceefectiva
una"restriccin"nadaselequita,puesla"restriccin"actaenunmbitooesferajurdica
cuyatitularidadnolecorrespondeadichopropietario,sinoalacomunidad(36).Talesla
esencia de la "restriccin" administrativa, o sea constituye una "condicin normal del
ejerciciodelderechodepropiedad".
Perocuandosopretextodeimponerunamera "restriccin" administrativaalderechode
propiedad,enlugardeafectarlo "absoluto" detalderecho,seafectalo "exclusivo" del
mismo, o lo "perpetuo" de l, la supuesta restriccin habr dejado de ser tal para
convertirse en "servidumbre" administrativa o en "expropiacin", figuras stas cuya
imposicinvlidarequiereelcumplimientoderequisitosdequehllaseexentalamera
"restriccin":ley "formal" e "indemnizacin" previa.Lo"exclusivo"deldominioqueda
afectadocuandounterceroqueenelcasodelimitacionesadministrativasesel"pblico"
utiliza la propiedad del administrado o particular. Lo "perpetuo" del dominio queda
afectadocuandosutitularesprivadoentodooenpartedelapropiedaddelbien.Toda
medida que so pretexto de "restriccin" administrativa implique substancialmente una
"servidumbre" administrativa o una "expropiacin", es rrita como "restriccin", y as
deberdeclararloenltimainstancialarespectivaautoridadjurisdiccionaldetipojudicial
(37).

p.15

La determinacin de si una medida de la Administracin Pblica constituye una mera


"restriccin" o,porlocontrario,una "servidumbre" ouna "expropiacin",implica una
"cuestindehecho"cuyasolucindependedecadacasoconcreto,yparacuyoanlisishan
detenersepresenteslospostuladostericosaquehicereferencia.
Paralavalidezdela"restriccin"propiamentedichabastaconqueellasearazonabley
proporcionada a la necesidad administrativa? (38) .En modo alguno lo creo as: una
medidaestatalpuedeserrazonableyproporcionadaalanecesidadadministrativa,ysin
embargopuedenoservlidacomo"restriccin"propiamentedicha,porquepodraexceder
el mbito de sta. Estimo que el lmite para la validez de una "restriccin" no es el
indicado,esdecirqueellasearazonableyproporcionadaalanecesidadadministrativa,
sino que tal medida no afecte ni degrade el derecho de propiedad. Puede haber
razonabilidadyalmismotiempopuedehaberexcesoenla"restriccin",encuyosupuesto
la necesidad administrativa de referencia debe ser satisfecha recurriendo a otras vas
(servidumbreoexpropiacin)(39).
1250. Con lo expuesto en el pargrafo precedente qued dicho cul es la naturaleza
jurdicadelarestriccinadministrativa.
Dijeahquelamera"restriccin"administrativanotrasuntaniimplicaunacargaimpuesta
alapropiedadprivada.Tampocoimplicasupresinenmodoalgunodelapropiedad.Slo
consisteenlafijacindelmitesalejercicionormaluordinariodelderechodepropiedad.
Noimplicaavance,lesinnideterioroalgunoaestederecho:nohaydemembramientode
ste.Tales"restricciones"hllansensitasenlaexistenciamismadelderechodepropiedad,
al extremo de que representan condiciones normales de su ejercicio: constituyen una
calidad jurdica general detodas las propiedades.Sloimplican la delimitacin delos
contornosdeesederecho,lademarcacindesuslmites,conloquesetiendeacolocaren
suverdaderoquicioelaspecto"absoluto"tericamenteatribuidoalderechodepropiedad.
Talesla"naturalezajurdica"delasrestriccionesadministrativas:representancondiciones
normalesdelejerciciodelderechodepropiedad;constituyenunacalidadjurdicageneralde
todaslaspropiedades.Incidensobreelcarcter"absoluto"deldominio,puessloimplican
delimitacindesuscontornosolmites,peroenmodoalgunotrasuntanlesinoagravioal
derecho de propiedad; tcnicamente, no constituyen un "sacrificio" para el propietario,
quien, por tanto, no puede agraviarse por el solo hecho de que la "restriccin" sea
impuesta.
1251.Paralaimposicinvlidadeuna "restriccin" administrativa ylomismocuadra
decir respecto a la "servidumbre" de esa ndole el Estado debe actuar ejercitando su
capacidaddetal,esdecirejercitandosucapacidaddederechopblico("competencia")(40)
.NoesconcebibleniadmisiblequeelEstadoimpongaesetipode"restricciones"actuando
enelcampodelderechoprivado,esdecirejercitandosucapacidaddederechoprivado.Una
restriccinadministrativaimpuestaporelEstadoAdministracinPblica,actuandopors
yantes,enlaesferadel derechoprivado, serarrita,porfaltade "competencia" para
semejante"objeto".

p.16

Laposibilidaddeimponer "restriccionesadministrativas" trasuntauna "potestad" estatal,


no un "derecho" del Estado. Las "potestades", como expresiones particularizadas del
"poder", corresponden al Estado obrando como tal (vase el tomo 1, n 206, pginas
573574).Encambio,los "derechos" lecorrespondenalEstadoenelmbitodelderecho
privado,oseaactuandoelEstadocomocualquierparticularoadministrado.Poresolas
restriccionesadministrativasslopuedenserimpuestasporelEstadoentantosteacte
comotal,esdecirenelcampodelderechopblicoyejercitandoel"poder"("imperium")
delmismo.
CuandoelEstadoactaenelcampodelderechoprivado,nolohacecomoEstadostricto
sensu,puesentalsupuestonoejercitasucapacidaddederechopblicopropiadelEstado,
sinosucapacidaddederechoprivado,talcomopodrahacerlocualquierpersonaprivada,
individual o jurdica. Pero en el mbito del derecho privado el Estado no ejerce
"potestades", sino derechos. Por eso, en la esfera de tal derecho, el Estado carece de
atribuciones para imponer "restricciones administrativas" a la propiedad de los
administrados, pues los "derechos" no las "potestades" deben hacerse valer ante los
juecesdelPoderJudicial.
Ocurreaqualgoanlogoaloquesucedeconlaautotuteladelosbienesintegrantesdel
dominiopblico.Esaautotutelaesuna"potestad"quelecorrespondealEstadoobrandoen
laesferadelderechopblicoycomoguardindelascosasdominicales.Deahresultaque
elEstadonopuedevalersedelprocedimientodela autotutela paralaproteccindelas
cosas integrantes de su dominio privado, siendo por esto, verbigracia, que el Estado
Administracin Pblica, si bien puede desalojar por s y ante s a quien se instale
indebidamente en una plaza pblica, no puede desalojar por s y ante s, valindose
directamentedelafuerzapblica,aquiensehayaintroducidoconhaciendasenuncampoo
tierrafiscal:deberecurriralajusticiaendemandadeapoyoasuderecho(41).ElEstado
AdministracinPblica,sibienejerceporsyantessus"potestades",nopuede,porsy
antes,hacersejusticiaendefensadeun"derecho":enelprimercasoelEstadoejercitasu
calidaddetal,obrandoenlaesferadelderechopblico;enelsegundocasoelEstado
ejercitasucapacidaddederechoprivado,obrandoenelmbitodelderechoprivado.
1252.Lavalidezdeuna"restriccin"alapropiedadprivadaeninterspbliconoslo
requierequelaautoridadquelaimpongatenga"competencia"paraello:esindispensable
quelarestriccinensyelmedioatravsdelcualselahaceefectiva,sean"razonables"
(42).Entrelarestriccinimpuestayelmedioelegidoparahacerlaefectivadebeexistiruna
obvia proporcionalidad: una adecuacin sensata de dicho "medio" a la "restriccin"
impuesta,cuyacomprobacinconstituyeunacuestindehecho(43).
Silarestriccinensyelmedioelegidoparahacerlaefectivafuerenarbitrarios,lamedida
dispuesta sera rrita por inconstitucional. El patrn de "razonabilidad", que surge del
espritudelartculo28 delaLeySuprema,rigetambin,comoindispensablerequisito
paralavalidezdelamedida,respectoalasleyesmaterialesosubstanciales,comoseranlos
reglamentos autnomos, pues stos, a los efectos del artculo 14 de la Constitucin
Nacional,integranelconceptode"ley"(44).

p.17

Los constitucionalistas pusieron justificado nfasis al hacer notar que el "principio de


razonabilidad"esuninsalvablelmitealpoderreglamentariodelEstado(45).
1253. Qu rgano estatal Legislativo o Ejecutivo hllase habilitado para establecer
"restricciones"alapropiedadprivadaeninterspblico?
Porprincipio,ellasserelacionanconlalabor"administrativa"delEstado,lacualhllase
fundamentalmenteacargodelrganoEjecutivodegobierno(Constitucin,artculo86,
inciso1).
Porexcepcin,la "restriccin" puedeserimpuestaporelrganoLegislativocuandotal
restriccin se refiera a una materia que la Constitucin Nacional pone a cargo del
Congreso;ejemplo:comoconsecuenciadelaatribucinquelaLeySupremaleotorgaal
Legislativoparaproveerloconducenteal"progresodelailustracin"(artculo67,inciso
16), el Congreso pudo dictar la ley n 9080 , en cuyo mrito, en materia de piezas
arqueolgicas,antropolgicasopaleontolgicas,seprohbesuexportacincuandosetrate
de objetos nicos, permitindosela nicamente cuando se trate de objetos duplicados
(artculo5).
Portanto,enprincipiogeneral,lacreacinoestablecimientodetales "restricciones" le
competealPoderEjecutivo,quienlohacemedianteelinstrumentojurdicoatravsdel
cualexpresanormalmentesuvoluntad:el "reglamentoautnomo",quecuantitativamente
constituyelaprincipalfuentedelasreferidasrestricciones.
Noobstante,unautorafirmaquecomo"larestriccinimplicaundebilitamientoenelusoy
goce de la propiedad, es indudable que este debilitamiento solamente puede ser
preceptuadoporley"(sancionadaporelCongresooporlaslegislaturaslocales),oporacto
administrativofundadoenley(46).Consideroequivocadoesterazonamiento.Comoyalo
expres, en la creacin o establecimiento de "restricciones" a la propiedad en inters
pblico,elrganoLegislativo,porprincipio,nadatienequehacer;excepcionalmentepodr
interveniralrespectocuandosetratedealgunamateriaquelaConstitucinpusoasucargo,
talcomoocurreenelejemploquehedado.Los "debilitamientos" alusoygocedela
propiedad,aqueserefierenlasrestriccionesadministrativas,noconstituyencarga,lesin
niagravioalgunosalderechodepropiedad,sinofijacindelmitesalejercicionormalde
esederecho.Tcnicamente,noaparejan "sacrificio" algunoparaelpropietario.Msan:
talesrestriccionessonnsitasalderechodepropiedad,constituyendounacalidadjurdica
generaldetodaslaspropiedades.Desdeelpuntodevistajurdico,ninguna "restriccin",
propiamentedicha,trasuntaperjuicioalgunoalderechodepropiedad;enlaesferaenque
ellasactan,jurdicamentenoagravianalpropietario,porloquestenadapuedeobjetaral
respecto (vanselos nmeros 1249y1250).Alpropietario encuyapropiedad sehace
efectivauna"restriccin"nadaselequita,pueslarestriccinactaenunmbitooesfera
cuya titularidad no le corresponde a dicho propietario, sino a la comunidad. La "ley"
formal, pues, no es necesaria para establecer esas restricciones: trtase de una materia
acercadelacual,porprincipio,escompetenteelPoderEjecutivo.

p.18

1254.Vadesuyoque,entodosloscasos,elrganoestatalcompetenteparahacerefectivas
lasrestriccionesdispuestas,eselEjecutivo,acuyocargoestlaadministracingeneraldel
pas.
CuadraentoncesrecordarquedelostresrganosesencialesdelEstado,slolaactividadde
laAdministracines"inmediata",enelsentidodequenoslolesdacumplimientoasus
propiasdisposicionesydecisiones,sinotambinalasdelosotrosdosrganosestatales:
LegislativoyJudicial.Laactividaddeestosdosltimosnoes"inmediata",sino"mediata",
siendoporelloqueparahacercumplirsusdisposicionesydecisionesdebenrecurriraotro
rgano:elEjecutivo.Vaseeltomo1,n5,pgina56ysiguientes.
1255. Las "restricciones" administrativas a la propiedad privada son nsitas a sta. Su
existencia es aceptada por la conciencia universal y por la ciencia jurdica como una
institucinindispensableparaarmonizarelinterspblicorepresentadoporelEstadocon
elintersprivadodeloshabitantesoadministrados.Perotalesrestricciones,comopotestad
estatal,nodependennisurgendeunanormajurdicaexpresa:surgentcitamentedelorden
jurdicogeneralvigenteentodoslospuebloscuyoscomportamientosrgenseporprincipios
dederecho.Poresodesdeantaoseafirmqueellasexistenincluso"sinley"(47),porel
hechomismodeconstituirunacalidadjurdicadetodaslaspropiedades,segnqueddicho
enpargrafosprecedentes.
Demodoquelafuente "abstracta" o "genrica" delas"restricciones"alapropiedaden
inters pblico, est representada por el hecho de queconstituyen una calidad jurdica
general de todas las propiedades. Tal es la fuente remota de las restricciones
administrativas,acuyorespectonoserequierenormaalgunaquedeclaresuexistencia.El
Estado, pues, puede establecer esas restricciones sin necesidad de que una norma le
"faculte" expresamente a ello, porque esta facultad surge implcita del orden jurdico
general.
PerosibienelEstadononecesitaser autorizado porunanormaexpresaparaestablecer
"restricciones" administrativas, debe, en cambio, disciplinar su imposicin a los
administradosatravsdeunanormapreviaemitidaporl,enlaquefigurenclaramentequ
restricciones ser posible imponer: de lo contrario imperara la incertidumbre y la
arbitrariedad,ylapropiedadprivadaquedaradesprovistadeproteccinogaranta(48).
Dequnormahadetratarse,qurganoestataleselfacultadoparaemitirla,elLegislativo
oelEjecutivo?Deestomeheocupadoeneln1253,alquemeremito,dondequeddicho
que,porprincipio,laimposicinde"restricciones"administrativaslecorrespondealPoder
Ejecutivo,yporexcepcinalPoderLegislativo(49).Estasseranlasfuentes"concretas"o
"especficas" de las restricciones. No estar dems recordar que los "reglamentos
autnomos" que al efecto emita la Administracin Pblica, integran el bloque de la
legalidad, obligandoporellonosloalosadministradossinotambinalpropioEstado
emisor(vaseeltomo1,n9,especialmentepgina70,nota83).Demodoque,entrelas
fuentesconcretasoespecficasdelas restricciones alapropiedadporinterspblico,la
principal son los reglamentos del Poder Ejecutivo ("reglamentos autnomos", en la
especie);secundariamentetalesfuentespuedenconsistir,porexcepcin,enleyesformales,

p.19

esdeciremitidasporelCongreso(oLegislaturaslocales,segnlajurisdiccindequese
trate).Vaseeln1253.
LanecesidaddequelaAdministracinPblica,oelCongresoensucaso,establezcan
previamente en sus respectivas normas reglamentarias qu "restricciones" les sern
impuestasalapropiedaddelosadministrados,surgecomounimperativo constitucional.
NoesjurdicamenteconcebiblequeelEstado,seaatravsdelEjecutivoodelLegislativo,
imponga "restricciones" cuya procedencia no haya sido previamente consignada en un
reglamentooenunaleyformal,segnloscasos.Denoserasvulneraraseelartculo19
delaConstitucinNacional,encuyomritonadieestobligadoahacerloquenomandala
ley,niprivadodeloqueellanoprohbe.Vadesuyoqueel "reglamentoautnomo" es
"ley"leymaterialalosefectosdelcitadoartculo19delaConstitucin.Adems,sila
AdministracinPblicanoestablecepreviamentequrestriccionesimpondralapropiedad
delosadministrados,elloatentaracontraelprincipiofundamentalquerequiere"certeza"
enelderecho.Laincertidumbreeslaantesaladelaarbitrariedad.
Finalmente,el"reglamentoautnomo"ola"leyformal"pertinentesdebern,desdeluego,
ser "publicados". La "publicacin" es esencial: constituye la base de la presuncin de
conocimientodelaleyatribuidaaloshabitantesdelpas.Poresavaquedasatisfechoel
preceptoconstitucionalsegnelcual"ningnhabitantedelaNacinserobligadoahacer
loquenomandalaley,niprivadodeloqueellanoprohbe"(artculo19).Respectoalos
habitantes o administrados, la "publicacin" de la ley es un corolario del expresado
preceptoconstitucional.Vaseeltomo1,n59,pginas206207.Silasnormasemitidas
porelEstadonofuerenpublicadascmopodraimputrselesconocimientodelasmismas
aloshabitantesoadministrados?
Tanto los "reglamentos autnomos", como las "leyes formales" que se emitieren
estableciendoposiblesrestriccionesalapropiedadprivadaeninterspblico,sonnormas
"administrativas", pertenecientes al derecho administrativo, que es el que rige todo lo
atinentealas"limitaciones"ynosloalas"restricciones"impuestaseninterspblico.
Vaseeln1240,dondemeocupdelartculo2611delCdigoCivil.
1256.Hayquienespreguntanqu forma debeseguiroutilizarlaAdministracinPblica
parahacerefectivaslasrestricciones.
Noexistenformasesencialesparaello.Cualquierformaestil(50).As,tratndosedeuna
restriccinestablecidaenunanormavigentesuaplicacinpuederesponderalaejecucin
material (cumplimiento) de una expresa decisin (acto administrativo) que dicte la
AdministracinPblica,opuedeconsistirsimplementeenunadirectaejecucinmaterial.
En el primer caso tratarase de un "acto" y en el segundo de un "hecho" de la
AdministracinPblica.Ejemplodelprimersupuesto:decisindeunintendentemunicipal
disponiendoqueunpropietarioremisoprocedaapintarelfrenteyeltechodesucasa,enla
formaestablecidaenlosreglamentos,bajoapercibimientodehacerlospintarporcuentade
l.Ejemplodelsegundocaso:colocacindehechodelasplacasconelnombredelas
calles,enlapareddelosrespectivosedificios.

p.20

Puedeocurrirqueparahacer efectiva unarestriccin fuesemenesterintroducirseenla


propiedad del administrado; as ocurrira, por ejemplo, si hubiese que colocar cables
telegrficos,telefnicosodeconduccindeenergaelctrica,utilizandooatravesandoel
espacioareodeunapropiedadprivada.Porciertoquesielpropietariosenegaseapermitir
queobrerosoempleadosdelaAdministracinpenetrenensufinca,laAdministracinno
podrpenetrarhacindosejusticiaporsmisma:deberequerirelapoyodelaautoridad
judicial,bajocuyoamparoysalvaguardiahllaselapropiedadprivadadeloshabitantesdel
pas. Ms adelante, en el captulo prximo, al tratar este mismo punto conrelacin al
cumplimiento efectivo de una "servidumbre" administrativa, considerar qu autoridad
administrativa o judicial es competente para disponer el cumplimiento de una
servidumbreantelaoposicindelpropietariodelinmueble.Alrespecto,los "principios"
jurdicossonigualesparalossupuestosde"restricciones"yde"servidumbres".
1257.Las "restricciones" administrativas,osealasimpuestasalapropiedadprivadapor
razonesdeinterspblico,comofigurasjurdicasespecficastienen,porcierto,caracteres
propios.Estosson:
a)Tiendenahacersecadavezmsnumerosas(51).Trtasedeunaconsecuenciadelos
adelantostcnicosydelmayorrefinamientodelascostumbres.
b)Songenerales,constantesyactuales(52).
Son "generales" porque la restriccin rige para todos los propietarios en igualdad de
condiciones.Encambio,lasservidumbresylaexpropiacinson"especiales"paraloscasos
concretosquelasdeterminan.Noobstante,algunostratadistashacenderivarelcarcter
"general"deestetipoderestricciones,delhechodequeenellas,contrariamentealoque
ocurreconlasrestriccionesenintersprivado,losinteresadosson "indeterminados" (los
miembrosdelacomunidad)(53).
Son"actuales"porqueconstituyenlmitesnormalesypermanentesdelapropiedad.
Son "constantes" porque, dada su razn de ser, existen siempre: siendo una condicin
normaldelapropiedad,ellasexistirnmientrasstaexista.
c)Noaparejanindemnizacin.
Esto es as porque ellas, siendo una condicin normal del ejercicio del derecho de
propiedad,noimplican "sacrificio" algunoparaelpropietario, quien entonces nosufre
agravioensuderecho.
Perosielloesasconreferenciaala "restriccin" propiamentedicha,lascosascambian
cuando, al hacerse efectiva la restriccin, la Administracin Pblica, debido a un
comportamiento culposo o negligente, causa un dao o deterioro en el bien o cosa
respectivo(54).
d)Sonejecutorias(55).

p.21

La consecuencia esencial de este carcter de las restricciones consiste en que la


AdministracinPblicalashaceefectivasdirectamente,porsmisma,valindoseonodel
auxiliodelafuerzapblicasegnlascircunstancias;peroelloserassiempreycuando,si
hubierequeutilizarodisponerdelapropiedadprivada,eldueodestanoseopusierea
quepenetrenenellalosagentesdelaAdministracinPblica,encuyocaso,paraestos
ltimosfines,laAdministracindeberocurriralaautoridadjudicial(vaseeln1256).
Porquson "ejecutorias" lasrestriccionesadministrativas?Porquelamateriaqueellas
contemplanesestrictamente"administrativa",encuyomritolosactosadministrativosque
dictarelaAdministracingozandela"ejecutoriedad"inherenteatodoactodeesandole.
Trtasedelaejecutoriedad"propia"(vaseeltomo2,n438,pginas379381).
Elcarcter"ejecutorio"delasrestriccionesadministrativasnorequierenormaalgunaque
loconsagreenformaexpresa.Talcarctersurgeimplcitocomoresultanteocorolariode
lastresnocionessiguientes:1,delandoleestrictamente"administrativa"(nojudicial)de
lamateriaatinenteaesetipoderestricciones;2,delcarcter"inmediato"delaactividad
administrativa,encuyomritolaAdministracinPblica,contrariamentealoqueocurre
conlaactividadlegislativayjudicial,hacecumplirporsmismasuspropiasresoluciones,
entantosetratedeactividadadministrativa"strictosensu"(vaseeltomo1,n5,pginas
5660). Adems vase el tomo 2, n 435, pginas 375377, donde me ocup del
fundamentojurdicodela"ejecutoriedad"delactoadministrativo;3,finalmenteelcarcter
"ejecutorio" de la restriccin administrativa se explica y justifica por tratarse de una
limitacinquepertenecealrgimennormaldelapropiedad,contrariamentealoqueocurre
con las "servidumbres" que, importando un "sacrificio", "menoscabo" o "deterioro" al
derechodepropiedad,noformanpartedesurgimennormal.
e)Noseextinguenpornouso.Sonimprescriptibles(56).
Laposibilidaddeimponer "restriccionesadministrativas" constituyeuna "potestad" del
Estado,unaprerrogativadepoder,ynoprecisamenteun"derecho"delmismo.Deahque
laposibilidaddeimponerlasnoseextingapornousodeellayqueseaimprescriptible.Las
"potestades"noseprescriben;losderechospuedenprescribirse.Vaseeltomo1,n206,
pginas573574.
1258.Comoconsecuenciaobviadelcarcter "ejecutorio" delasmedidasadministrativas
queimponen"restricciones"alapropiedadeninterspblico,resultanimprocedenteslos
recursosoaccionescivilesquetiendanalograrlasuspensindeesasmedidas(57).
Los "hechos" y "antecedentes" aquerespondenlasmedidas queimponenrestricciones
administrativas,strictosensu,escapanalossupuestoscontempladosenlosdiversostipos
deinterdictos,comoasenlaaccinnegatoria,losque,portanto,soninadmisiblesenla
especie(58).Peronodebenconfundirselossupuestosde"restricciones"administrativas,
conlosde"servidumbres"administrativas,oconaquellosqueimpliquen"apoderamiento"
delapropiedadprivadaporelEstado.Enestoscasoslassolucionespuedenserdistintas,ya
quelanaturalezajurdicadelasservidumbresadministrativasydelaexpropiacinesmuy
diferente a la de las "restricciones" administrativas. Algunos autores, al mencionar la

p.22

jurisprudencia,procedenequivocadamente,puesfallosqueindiscutiblementeserefierena
"servidumbres"o"expropiacin",losdancomoreferentesa"restricciones".
Peroelhechodequenocorrespondanaccionescivilestendientesaobtenerlasuspensinde
lamedidaquedispusolarestriccinadministrativa,enmodoalgunoimpidelaprocedencia
deacciones "contencioso administrativas"paraimpugnarlalegalidaddelasrestricciones
encuestin.
Aparte de lo expresado en el prrafo que antecede, el recurso de inconstitucionalidad
("recurso extraordinario") contra la medida que dispone la restriccin es siempre
procedente, sea contra el acto administrativo propiamente dicho, o contra la decisin
definitivaquerecayereeneljuiciocontenciosoadministrativoqueadmitaoestablezcael
ordenjurdico(59).
1259.Alreferirmeprecedentementen1257,letrac)aloscaracteresdelasrestricciones
administrativas,expresquesuimposicinnoaparejabaresarcimientooindemnizacinal
propietario, salvo cuando, al hacerse efectiva la restriccin, la Administracin Pblica,
debidoauncomportamientoculposoonegligente,causareundaoodeterioroenelbieno
cosarespectivo.
Demaneraque,respectoalaindemnizacinalpropietarioconmotivodelarestriccinque
seleimponga,hayquedistinguirdossituaciones:
a)Losperjuiciosquederivendelmerohechodeimponeryhacerefectivala"restriccin",o
sea los que deriven de la circunstancia misma de haber ejercido correctamente sus
atribucioneslaAdministracinPblica,nosonindemnizables,pueseseeventualdaono
caebajolaproteccindelderecho,porcuyaraznnoseranresarcibles.Aqucabraaplicar
elprincipio dederecho general, expresamente recibido en elderecho privado, encuyo
mrito"elejercicioregulardeunderechopropiooelcumplimientodeunaobligacinlegal
nopuedeconstituircomoilcitoningnacto"(CdigoCivil,artculo1071).
b)Losperjuiciosquederivendeunejercicio anormal o irregular desuspotestadespor
partedelaAdministracinPblica,sonindemnizables,porquetalesperjuiciosseranel
resultadodelaculpaonegligenciadelaAdministracinPblica.Asocurriracuandoel
respectivotrabajoseefectuenforma deficiente, contrariandolasreglasorecaudosque
debieronobservarse(60).ElfundamentodelaresponsabilidaddelEstadoseralaculpao
negligenciaenqueincurri(61).
Cuando el propietario del inmueble sobre el cual se hizo efectiva la restriccin, deba
accionar judicialmente contra el Estado por el cobro de daos y perjuicios ante qu
jurisdiccindebeocurrir?Lajurisdiccindereferencianoesotraquelacorrespondientea
lasdemandassobreresponsabilidaddelEstado,puesestoscasosconfiguransupuestosde
dicha responsabilidad. Cul es esta jurisdiccin? Como en los casos de restricciones
administrativaselEstadoactaensuespecficocarcterdetal,enelmbitodelderecho
pblico,lajurisdiccindereferenciaeslaestablecidaparalo"contencioso administrativo"
(62).

p.23

1260.Cmodebencumplirselas"restricciones"impuestasporlaAdministracinPblica?
Quindebeindicarelmedioautilizarparacumplirconlarestriccin,laAdministracin
Pblicaoelpropietario?
Laeleccindeese "medio" ylacreacindelarestriccinsonconceptosqueseintegran
recprocamente:unoaparejaalotro.Comobiensedijo:"elfindelarestriccinnopuede
serdisociadodelmedio,sopenadeerigiralpropietarioenrbitrodelcumplimientodela
limitacin"(63).NadiemejorquelapropiaAdministracinPblicaparaestablecercmo
eladministradooparticulardebercumplirconlarestriccinqueellaimpuso.Es,pues,la
Administracin Pblica quien debe sealar el medio que utilizar para el expresado
cumplimiento.
ElnicolmitequeenestoencontrarlaAdministracinPblicaesqueel"medio"queella
sealesea"razonable",quenoadolezcadearbitrariedad(vaseeln1252).Cumplidoeste
requisito,nopodrentonceshablarsedeagravioalalibertadindividualoalderechode
propiedad,puesambosestnsujetosalasnormasrazonablesquelosreglamenten.
As,tratndosedelaexigenciadeconstruiryutilizarbaaderosparalahaciendavacunay
lanar,tendientesacombatirlasinfeccionesdegarrapatasysarna(64),laAdministracin
tiene facultades para disponer qu caractersticas han de reunir dichos baaderos;
verbigracia,quedebenserconstruidosenpiedrayportlandynoenmadera,comoasque
tenganunalongitudmnima,queeslaque,duranteelbao,deberrecorrercadaanimal
quesebae,loqueasuvezpuedeinfluirenlaeficaciadetalteraputica,puesmientras
mayorlongitudtengaelbaadero,mayorsereltiempoquecadaanimalquedarexpuesto
alaaccindeloselementoscurativos(sarnfugo,garrapaticida,etc.).
De manera que mientras el "medio" exigido por la Administracin Pblica para el
cumplimientodelarestriccinsearazonableeladministradoopropietariodebeatenerseal
mismo(65).
1261.Parafinalizar conloatinente alas "restricciones administrativas",corresponder
aclarar los siguientes puntos esenciales, vinculados a posibles "contiendas" que ellas
puedenoriginar:
a)Antequautoridaddebeimpugnarsela "restriccinadministrativa" queseconsidere
ilegtima.
b) Ante qu autoridad corresponde ocurrir para que se hagan cesar las molestias o
perjuicios que un administrado ocasione con su actividad, aun cuando sta haya sido
autorizadaporlaAdministracinPblica.
c) Qu alcance pueden tener las decisiones que, respectivamente, emitan la autoridad
judicial o la autoridad administrativa o la autoridad con jurisdiccin en lo
contenciosoadministrativo,anteaccionesorecursoscontraelpropietariocuyaactividad
ocasionalasmolestiasoperjuicios.

p.24

d) Qu requisito ha de cumplirse para promover la accin o el recurso


contenciosoadministrativo.
a)
Precedentemente qued dicho que al imponer "restricciones administrativas" a la
propiedad privada, o sea restricciones en inters pblico, el Estado Administracin
Pblicaactaensucarcterdetal,poniendoenejercicioprerrogativasdepoder(vaseel
n1251).Alimponeresas"restricciones"elEstadoacta,pues,enelcampodelderecho
pblico,ejercitandouna"potestad"delmismo.
Enmritoaello,yconstituyendolas"restriccionesadministrativas"unamateriaregidapor
elderechoadministrativo,vadesuyoquelascontiendasquesesuscitenentreelEstadoy
los administrados o particulares con motivo de "restricciones administrativas" deben
tramitarse en la "jurisdiccin contencioso administrativa" (66) . As lo han entendido
nuestrajurisprudencia(67)ynuestradoctrina(68).
b)
Silosperjudicadosporlaactividadqueejerceelpropietariofuesen unvecinoovarios
vecinosdeterminados, laautoridadantelacualdebenstosocurrirparalograrelcesede
esaactividadlesiva(vgr.,ruidosmolestos,malosolores,trepidaciones,humareda,holln,
atentadoalamoral,etc.),eslaautoridad judicial ordinaria,puesaqunohay desdeel
puntodevistaadministrativouninterspblicoenjuego,sinounintersprivado.
Sielperjuiciolorecibiereel"pblico",laautoridadantelacualdebeocurrirseparalograr
elcesedelaactividadperjudicial,eslaAdministracinPblica,contracuyadecisinpodr
a su vez recurrirse ante la autoridad jurisdiccional con competencia en lo
contenciosoadministrativo(versobreestoltimo,laprecedentenota67).
Lassolucionesqueantecedenseimponencomolgicaconsecuenciadeladistincinentre
restriccionesenintersprivadoyeninterspblico(vanselosnmeros1242y1248)
(69).
c)
En cuanto al alcance que puedan tener las decisiones que, respectivamente, emitan la
autoridad judicial o la autoridad administrativa, o la autoridad con jurisdiccin en lo
contenciosoadministrativo,acercadeaccionesorecursospromovidoscontraelpropietario
cuya actividad determina molestias o perjuicios, estimo fuera de toda duda que tales
decisionesnoslopuedenconsistirenunaintimacinparaquedichopropietariomodifique
elestadodecosasquemotivlaqueja,sinoqueinclusopuedenllegarala"clausura"del
respectivoestablecimiento(70).Laautorizacinqueeventualmentehubiereotorgadola
AdministracinPblicaparaelfuncionamientodeunafbrica,porejemplo,quedalimitada
al ejercicio normal de la respectiva actividad; de ah que cuando la justicia ordena la
clausuradeunestablecimientoqueporactuaralmargendelderecho,lesionaaterceros,ese

p.25

tribunalnoinvadelasatribucionesdelPoderEjecutivo(vaseeltomo3,nmeros745y
822,cuyos"principios"sonaqudeenteraaplicacin).
Quienconsuactividadocomportamientoatentecontralamoral,produzcaruidosmolestos,
holln, humareda, trepidaciones, malos olores, etc., acta al margen del derecho, y en
especialfueradesupropiombitojurdico.Siendoas,nopuedepretenderqueelestadode
cosaslesivocontinenianmedianteelpagodeunaindemnizacin,puesstanopuede
convertir en lcito lo que es ilcito, en moral lo que es inmoral. El que, con su
comportamiento,seintroduceoinvadelaesferajurdicaajenaseastapblicaoprivada
debesercondenadoal cesedetal conducta.Sloashabrjusticia, queenelcasose
concretadndoleacadaunoloqueessuyo("suumcuiquetribuere")ynopermitiendoque
alguien se apodere de lo ajeno ("alterum non laedere"). Cada cual tiene indiscutible
derechoavivirenpaz,sinzozobras,sininquietudes(71).
d)
Porltimo,aqu,comoenlacasigeneralidaddeloscasosdondesepromuevenaccioneso
recursoscontraactosdelaAdministracinPblica,previamentedebehaberseagotadola
vaoinstanciaadministrativa,mediantelacorrespondientereclamacin(72).
CAPTULOIII"SERVIDUMBRES"ADMINISTRATIVAS
SUMARIO:1262.Nocinconceptual.1263.Surelacinconlasservidumbresdederecho
privado. Analogas y diferencias. 1264. Distincin con las meras "restricciones"
administrativas.Supuestosdeequivocadacalificacinlegal.1265.Aqupuedenreferirse
las "servidumbresadministrativas".Culpuedesersucontenido?Mencindediversas
servidumbresdeestetipo.Advertenciaespecialrespectoalos"caminos".Lasservidumbres
"panormica"yde"salvamento".Loatinentea ferrocarriles,aerdromos,cementeriosy
establecimientosmilitares.1266.Bienessobreloscualespuedenrecaerlasservidumbres
administrativas.Los "muebles".Servidumbresobreotraservidumbre.Bienesdeldominio
pblico. 1267. En qu tipo de obligaciones pueden consistir. Las obligaciones "in
faciendo". 1268. Clasificacin o divisin de las servidumbres administrativas. 1269.
Formasomediosporloscualesseestablecenlasservidumbresadministrativas.Mencinde
losmismos.Loatinenteala"expropiacin".1270.Organoestatalcompetenteparahacer
efectivalaservidumbre.Principiogeneral.Casodeoposicindeldueodelbienquese
pretendegravar. 1271. Quinpuedeestablecerocrearservidumbresadministrativasen
nuestro derecho. 1272. Naturaleza del derecho emergente de la servidumbre
administrativa. 1273. Alcance o extensin de la servidumbre. El "remanente til" del
contenidodelderechodedominioopropiedad.1274.Rgimenjurdicodelaservidumbre
administrativa. La cuestin en la doctrina. El "principio" aceptable. Lo atinente a la
"extincin","prescripcin"y"proteccin"delasservidumbres.Debenserinscriptasenel
Registro de la Propiedad?; distincin a efectuar. 1275. Quin es el "titular" de las
servidumbresadministrativas.Loatinenteal "usuario" deellas. 1276. Lasservidumbres
administrativasaparejanindemnizacinparaeltitulardelbiengravado.Fundamentodetal
derecho.Lacuestinenelmbitodoctrinal.Objeciones.Elcasoespecialdelartculo2639

p.26

delCdigoCivil.1277.CarcterconquedebeactuarelEstadoparalaimposicinvlida
de "servidumbres administrativas". 1278. Proteccin jurdica de las servidumbres
administrativas.Porqumediossetutelanstas?. 1279.Extincindelasservidumbres
administrativas.Mencindelosmediosdeextincin. 1280. Contiendas conmotivode
servidumbresadministrativasopblicas.Jurisdiccinantelacualcorrespondedebatirlas.
Diversoscasos.Loatinente alosrecursosyacciones detipopolicial yposesorio.Las
servidumbres"privadas"ode"derechocomn".
1262. Ha de entenderse por servidumbre administrativa, o pblica, el derecho real
administrativoconstituidoporelEstado("latosensu")sobreunbiendeldominioprivadoo
deldominiopblico,conelobjetodequetalbienseausadoporelpblicoenlaformaque
resultedelactoohechoconstitutivodelgravamen.
Taleslanocinde"servidumbreadministrativa".
Desde luego, el Estado, o sector del mismo, que imponga o adquiera la servidumbre
administrativanohadesertitulardelbiengravado,puestantoenderechoprivadocomoen
derechopblicorigeelprincipiodequenadiepuedetenerservidumbresobresuspropios
bienes.As,elEstadoNacionalnopuedegravarconservidumbreslosbienessuyos,sean
stosprivadosopblicos,perospuedegravarbienesprivadosdelosadministradosode
lasprovincias,obienespblicosdelasprovincias.
Encuantoalosbienesdominicales,odeldominiopblico,sibienalgunosexpositores
estimanquesoninsusceptiblesdesergravadosconservidumbres,piensolocontrario,osea
consideroquetalesbienesadmitendichacargareal.Asloharvermsadelante.
Laservidumbreadministrativapuedeserpredialopersonal,circunstanciaquehadetenerse
presentealdarlarespectivanocinconceptual.
Finalmente, como no slo los "inmuebles" pueden ser materia de servidumbres
administrativas,lanocindestasnohayporqulimitarlaaesacategoradebienes.
Otrosautores,deacuerdoconsusparticulares puntosdevista,expresanunanocinde
servidumbreadministrativaquedifieredelaexpuesta(73).
1263. La servidumbre administrativa, o de derecho pblico, tiene obvia "afinidad"
substancialconlaservidumbredederechoprivado,civil(74).Deahquemuchosdelos
"principios"secularesestablecidosporlacienciajurdicarespectoalasservidumbresde
derecho privado, sean aplicables a las servidumbres administrativas; verbigracia, el
principioencuyomritonadiepuedetenerservidumbresobresupropiacosa(75).
Delmismomodo,ambasservidumbreslaprivadaylapblicaseexpresancomounpoder
jurdico sobre la cosa, poder jurdico cuya naturaleza es esencialmente "real". Las
obligacionespersonalesqueentalcasopesansobreeltitulardelacosagravada,noson
sinoconsecuenciadelcarcter"real"delaservidumbre(76).

p.27

Perosinperjuiciodeloqueantecede,esdeadvertirqueentreambostiposdeservidumbres
existenalgunas "diferencias" fundamentales,determinadasesencialmenteporel "inters
pblico" quecaracteriza alaservidumbre administrativa yquefaltaenlaservidumbre
privada (77) . Correlativamente, el "Estado", al imponer servidumbres administrativas,
actaespecficamente ensucarcter detal, es decir enel mbito delderechopblico,
ejercitandosucapacidaddederechopblico.
1264. En un pargrafo precedente qued dicho que tanto la mera "restriccin"
administrativa como la "servidumbre" administrativa, son especies del gnero
"limitaciones"alapropiedad.
Masapesardequeambasson"especies"deunmismognero,difierenfundamentalmente
entres,puessevinculanadistintos"caracteres"deldominio.
Lamera"restriccin"administrativanoimplica"sacrificio"algunoparaeltitulardelbien
alcualaqullaseaplica,puesnotrasuntaniimplicauna carga impuestaalapropiedad
privada.Sloconsisteenlafijacindelmitesalejercicionormaluordinariodelderecho
de propiedad. No implica avance, lesin ni deterioro alguno a este derecho: no hay
desmembramientodeste.Las "restricciones"hllansensitasenlaexistenciamismadel
derechodepropiedad,alextremodequerepresentancondicionesnormalesdesuejercicio.
Slo implican la delimitacin de los contornos de ese derecho, la demarcacin de sus
lmites,conlocualsetiendeacolocarensuverdaderoquicioelaspecto "absoluto" que
tericamenteselereconocealderechodepropiedad.La"restriccin"administrativa,pues,
constituyeunacondicinnormaldelejerciciodelderechodepropiedad.Demaneraquela
restriccin administrativa, en la forma indicada, slo afecta el carcter "absoluto" del
derechodepropiedad.
La"servidumbre"administrativa,encambio,afectanoyaloabsolutodeldominio,sinoel
carcter "exclusivo" del mismo, lo cual ocurre cuando un tercero que en el caso de
limitaciones administrativas es el "pblico" utiliza la propiedad del administrado o
particular.La"servidumbre"produceuna"desmembracin"deldominiodelbiensobreel
quesehaceefectiva.
Lamera"restriccin"administrativavinclasealoabsolutodeldominio;la"servidumbre"
administrativavinclasealo exclusivo deldominio.Lasprimerastrasuntan condiciones
normales del ejercicio del derecho de propiedad; las segundas implican
"desmembraciones" deldominioqueafectansuintegridad,pues "terceros" el"pblico"
utilizarnenunauotraformalapropiedaddeladministrado.Talesladiferenciaesencial
entre mera "restriccin" administrativa a la propiedad y "servidumbre" administrativa
impuestaalamisma(78).
Delodichodedcesequenosiempreseestarfrenteauna"servidumbre"administrativa,
aunqueaslacalifiquelaleypertinente,silamedidadispuestanoafectalo"exclusivo"del
dominio,sinomeramentelo"absoluto"delmismo.Esloqueocurre,porejemplo,conlas
llamadas "servidumbres" ferroviarias, aeronuticas, etc., que en realidad no son sino
"restricciones"alapropiedad,puesellasnocontemplanlaposibilidaddeque"terceros"el

p.28

"pblico"utilicenlapropiedaddeladministrado:slolimitanelderechodesterespectoa
larealizacindeciertasconstruccionesdentrodesupropiofundo(79).Igualcosacuadra
decirdelasdisposicionesque,respectoalosinmuebleslinderosconcementerios,prohben
que los propietarios de esos inmuebles linderos hagan instalaciones para extraer agua
subterrneasinoapartirdeciertadistanciadellmitedelcementerio.Obviasrazonesde
salubridadjustificantalesmedidas.Perostas,apesardequealgunosautores,siguiendola
tradicindelderechodesuspases,lascalifiquende "servidumbres" (80),nosonsino
"restricciones"administrativasalapropiedadprivadaeninterspblico.
1265.Aqupuedenreferirselasservidumbresadministrativas?Cualquiernecesidado
utilidadpuedeformarelcontenidodetalesservidumbres(81);deahquesunmerosea
ilimitado(82).Peroimplicandoellasun"sacrificio"patrimonial,una"desmembracin"del
dominio,suexistenciavlidarequiere,porprincipio,una leyformal quelas especifique
(83) ; excepcionalmente, dichas servidumbres pueden surgir de superiores y obvios
"principios"constitucionales,comoocurreconlasservidumbresque,porserconexascon
el"derechoalavida",existencomoconsecuenciadeesteltimoderecho,cuyaexistencia
hllaseimplcitaenlaConstitucin,yaqueel"derechoalavida"eselpresupuesto sine
quanon paraelgocedecualquierotroderecho,ocupandoelprimerrangodentrodelas
prerrogativasjurdicas(comoejemplosdeservidumbresadministrativasdeesteltimotipo
puedenmencionarse:1lade"salvamento",aquemereferirmsadelanteenestemismo
pargrafo,letraj);2laquetiendeapermitirquetodapersonasacie,apagueosatisfagasu
"sed"bebiendoencursosnaturalesdeagua,seanstospblicosoprivados;estoesloque
sehallamado"derechodelased"yquealgunostratadistasfrancesesllaman"droitdela
soif")(84).
Attulodeejemplos,yporconstituirloscasosmsfrecuentes,puedenmencionarselos
siguientessupuestosdeservidumbresadministrativas:
a)Lade"acueducto"cuandoellaseconstituyaporrazonesdeinterspblico;asocurrira
silaservidumbreseestableciereenfavordeunpuebloquenecesiteproveersedeaguapara
susdiversosmenesteres(85).
b)Lade"electroducto",odepasajedeunalneadeenergaelctricaparausopblico(86).
c) La legislada en el artculo 2639 del Cdigo Civil, comnmente denominada
"servidumbredesirga"ode"caminoribereo"(87).
d)Deruinasyyacimientosarqueolgicosypaleontolgicos(88).Surgedelaleyn9080
quetutela esos vestigios oseales delpasadoremoto(restosmateriales dejados porla
industriadelahumanidadprimitiva,comoaslospropiosrestosdestaydelafaunay
florafsiles).Deacuerdoconelartculo3dedichaley"encasoquelaconservacindelas
ruinasimpliqueunaservidumbreperpetua,elEstadoindemnizaralospropietarios del
terrenoenqueseencuentrenlasruinas".

p.29

e)Delugares,monumentoseinmuebleshistricos.Laprevlaleyn12665,delao1940,
artculo 3 ,segnelcual"silaconservacin dellugaromonumentoimplicase una
limitacinaldominio,elPoderEjecutivoindemnizarasupropietario(89).
f)Deminera.Estaclasedeservidumbresseotorgaenrazndelaexplotacinminera.Las
contemplaelCdigodeMineraensuartculo48ysiguientes(90).
g)Defronteras.Deacuerdoconlaley14027,delao1951,lospropietariosdeheredades
limtrofesconlasfronterasdelaNacinestnobligadosa:a)permitirquelasautoridades
pblicas que menciona el art. 1 tengan libre acceso a los lugares de comunicacin
internacionalexistentesensusinmuebles,yallibretrnsitoopasajedelosagentespblicos
alolargodelafrontera;b)consentirlainstalacinoconstruccindeedificiosrequeridos
por los destacamentos que la Administracin Pblica considere indispensables para la
vigilancia de los pasos no habilitados al trnsito internacional existentes en dichos
inmuebles.
La ley reconoce el derecho de los particulares a una indemnizacin por los daos y
perjuiciosqueselesocasionare(artculo2,infine).
A qu tipo de fronteras se ha referido la ley? Nuestro pas no slo tiene fronteras
terrestres,sinotambinmartimas,lacustresyfluviales.Anteelsilenciodelaley,ydadala
"ratio iuris" de ella, va de suyo que en sus preceptos quedan comprendidas todas las
fronterasdelterritorioargentino,cualquierasealandoledeellas(91).
h)Deseguridaddelanavegacin.Estaservidumbresurgedelaley14255,delao1953;
referenteatrabajoshidrogrficosenlasreasmartimas,fluvialesycosteras,enlascuales
sedesarrollalanavegacinmercanteydeguerradelaRepblica.Talleytieneporfinalidad
"proveeralmximodeseguridadenlanavegacinypropenderalbienestaryprogresodel
pas"(art.1).
Quedan comprendidos en la ley: a) las costas, riberas, mares e islas martimas; b) los
puertosmartimos;c)elRodelaPlata;d)losrosnavegablesquedesemboquenenel
litoral martimo, en sus tramos afectados por el rgimen de la marea ocenica; e) en
general,todaslasregionesquepresenteninterscientficoparaelobjetivoenunciadoenel
artculo1.
Elartculo8delaleyfacultaalPoderEjecutivoaconstituirlasservidumbresnecesarias
paralautilizacindelasfraccionesdeterrenodondedebanfijarsemarcasoconstrucciones
especialesycomplementarias(faros,balizas,sealespticasoelectrnicas),oprocederala
expropiacin.
Alosefectos delcumplimientodelaleydereferencia,losoperadoresodelegadosdel
Ministerio de Marina debidamente autorizados tendrn libre acceso a las propiedades
pblicasoprivadas,conexcepcindelosestablecimientosmilitares(artculo14).

p.30

i) Servidumbre "panormica". Eventualmente constituira una "servidumbre


administrativa"laqueseimpusierealpropietariodeunfundoparaque,desdeste,permita
queelpblicoadmireocontemplelabellezapanormicaaledaaozonal.
j)Servidumbrede"salvamento".Serefierealaobligacindeldueodetierrasconfinantes
conelmar,depermitirelusodeellasparaelsalvamentode personas vctimas deun
naufragio.Laexistenciadetalservidumbresurgeimplcita,comounprincipiogeneralde
derecho,delespritudenuestraLeySuprema(Constitucin),lacualdaporsentadoqueel
primerderechoqueellagarantizaeselderechoalavida,sobreelcualdescansantodoslos
demsderechos.
Dichaservidumbreimplcitaserefiereylimitaala"persona"mismadelosnufragos,no
albuqueniasucarga(92).
k)Servidumbretendienteapermitirquetodapersonasacie,apagueosatisfagasu "sed"
("derechodelased"),seaelloencursosdeaguapblicosoprivados.Laexistenciadeesta
servidumbresurgecomoconsecuenciadesuperioresuobvios"principios"constitucionales,
implicandoun"principiogeneraldederecho".Vaseprecedentemente,textoynota83bis.
Loatinente alasituacindelos "caminos" usadosporelpblico, requiere unanlisis
especialencadacaso,puesalrespectosepresentantresalternativas:1elcaminopertenece
aldominio pblico; ental supuesto, los administrados loutilizarn ejercitando el "uso
comn" aqueestndestinadostalesbienes(93);2elcaminoesusadoporelpblico
porqueeldueodelinmueble "tolera" dichouso,eselcasoprevistoenelartculo2348
del Cdigo Civil (94) ; 3 el camino es usado por el pblico en virtud de existir una
"servidumbreadministrativa" detrnsito;enestesupuestosonaplicables losprincipios
correspondientesadichaservidumbre.
Las"limitaciones"establecidasenmateriadeferrocarriles,aerdromosycementerios,no
constituyen "servidumbres", sino meras "restricciones" administrativas. Vase lo que
expuse en el n 1264, texto y notas 79 y 80. Lo mismo cuadra decir de las llamadas
"servidumbres militares", en cuanto setrate de la prohibicin derealizar determinadas
construccionesdentrodeciertadistanciadeestablecimientosmilitares;talesdisposiciones
noimplican"servidumbre",sinomeras "restricciones" aldominioeninterspblico,a
pesardelacalificacincontrariaque,deacuerdoconlatradicindesuspases,lesden
algunosautores(95).
1266. Entre los tratadistas es muy comn la afirmacin de que las servidumbres
administrativas slo pueden recaer sobre "inmuebles". Tal criterio es inaceptable: el
gravamendereferenciatambinpuedeestablecersesobre"muebles"einclusosobrebienes
inmateriales ("derechos"),comoseraelcasodeunaservidumbreconstituidasobreotra
servidumbre.Almenostalesloqueocurreen derechoadministrativo, dondenotienen
imperio,porssolas,lasnormasespecficasyrestrictivasdelderechoprivado(civil,enla
especie).

p.31

En derecho privado se acepta que las servidumbres "personales" recaigan tanto sobre
inmueblescomosobremuebles(96).Lasservidumbres "administrativas",odederecho
pblico,tambinpuedenser"reales"("prediales")o"personales".Noexisteraznjurdica
alguna que obste a que las servidumbres administrativas "personales" (constituidas en
beneficioexclusivodela"comunidad",esdecirsinvinculacinaunacosa,comoocurreen
las "prediales", donde el fundo gravado lo es para la mejor utilizacin del fundo
dominante), versen sobre cosas "muebles"; es lo que sucede, por ejemplo, con las
servidumbres arqueolgicas, antropolgicas y paleontolgicas (servidumbres
administrativas), donde dicho gravamen tanto puede constituirse sobre restos o ruinas
"muebles"comoinmuebles(vaselaleyn9080,artculo3,yelartculo2desudecreto
reglamentario) (97). Las servidumbres administrativas pueden, pues,constituirse sobre
cosas "muebles". El Cdigo Civil no es la nica fuente normativa en materia de
servidumbres,tantomssisetratadeservidumbresadministrativas;lospreceptosdeaqul
tienenplenovalordentrodelderechoprivado,noasdentrodelderechopblico.
Puedenconstituirse"servidumbresadministrativas"sobrebienesquenosean"cosas",es
decir sobre "derechos" o bienes "inmateriales"? Pardessus, con referencia a las
servidumbres en general, sostuvoque ellonoera posible. Perolaafirmacin dedicho
jurista reposa en un fundamento inexacto: sostiene que las servidumbres slo pueden
constituirse sobre inmuebles, de donde resulta dice que una servidumbre bien
"incorporal" no puede ser gravada por otra servidumbre, porque ella no es un fundo
(inmueble),sinosloalgoinherentealinmuebleaqueesdebida,delqueseconvierteen
una cualidad. Siguiendo a Pardessus, en trminos similares se expidi el codificador
argentino,doctorVlezSarsfield(98).Comodigo,talrazonamientoesinaceptable,por
cuanto la servidumbre, mxime la "administrativa", puede recaer no slo sobre cosas
inmuebles,sinotambinsobrecosasmuebles,ysobrebienesinmaterialesoincorporales
("derechos"),entrestoslas "servidumbres".Enderechoadministrativo contrariamentea
loqueocurreenderechocivilnoexistepreceptoalgunoqueobsteaqueunaservidumbre
seagravadaconotraservidumbre.
Quinconvenientedeordentcnicojurdicohabraparaquelasaguasqueprovienende
unfundosuperior,pertenecientealdominiopblico,seangravadasconunaservidumbre,a
favordeuntercero,poreltitulardelfundoinferioralquelleganaquellasaguassiguiendo
lainclinacinnatural deloslugares?Elconvenioencuyomritoelpropietario deese
fundoinferiorsobreelcualpesalaservidumbrepasivaderecibiraguasseobligareaque
lasaguasbeneficienaotraheredadinmediata,puedeimplicarunaservidumbre,lacualasu
vez existira sobre la originaria servidumbre administrativa de recibir las aguas que
naturalmenteprovienendelaheredadsuperior(deldominiopblico,enlaespecie)(99).
Quobstaraaqueelpropietariodeunfundoinferioralquellegannaturalmenteaguas
queprocedendelfundosuperior(pertenecientealdominiopblico),seobligueanousar
dichasaguasenbeneficiodeuntercero,titulardeotraheredadinmediatainferior(100)?
Desdeluego,lasservidumbres "administrativas" opblicas,noslopuedenrecaersobre
bienes del dominio privado, sino incluso sobre bienes del dominio pblico, en las
condicionesexigidasporlacienciajurdica(101).

p.32

1267.Lasobligacionesquelasservidumbresadministrativasponenacargodeldueodela
cosasirviente(muebleoinmueble)puedenconsistiren"nohacer"yen"dejarhacer".Al
respecto hay uniformidad en la doctrina. Pero la cuestin cambia respecto a las
obligacionesqueconsisten "enhacer".Puedenestasobligacionesconstituirelobjetode
lasservidumbresadministrativas?Estaconstituyeunamateriacontrovertida.
En el derecho romano el punto era dudoso, aunque prevaleci el criterio de que la
obligacin"dehacer"nopodaconstituirunaservidumbre("servitusinfaciendoconsistere
nequit",osea"laservidumbrenopuedeconsistirenhacer")(102).
Losexpositoresdederechocivilseinclinanporlaimprocedenciadeservidumbresque
impliquen obligaciones "de hacer" ("in faciendo") a cargo del propietario de la cosa
gravada(103).
Losadministrativistashllansedivididos:unossloaceptanlaposibilidaddeservidumbres
pblicascuyoobjetoconsistaenobligacionesde "nohacer" ode "dejarhacer" (104),
negando la posibilidad de servidumbres administrativas cuyo objeto consista en
obligaciones"dehacer"(105);otrosaceptanlaexistenciadeservidumbrespblicasdonde
laobligacin "dehacer" constituyaunelemento "accesorio",siemprequelasnormaslas
contemplen especficamente (106) ; otros, en fin, aceptan la posible existencia de
servidumbresadministrativascuyoobjetoconsistaenobligaciones"dehacer"(107).
Estimo que la servidumbre pblica puede consistir o aparejar accesoriamente una
obligacin "de hacer".Es loqueocurre conlas servidumbres deruinas yyacimientos
arqueolgicos y paleontolgicos (ley 9080, artculo 3 ), y de monumentos y lugares
histricos(ley12665,artculo3),acuyorespectolasleyesponenla"conservacin"de
lascosasrespectivasacargodelpropietariodelinmuebleenqueellasseencuentran.Vade
suyoquelareferida "conservacin" requiereel ejerciciodeciertaactividad tendientea
evitareldeterioro.Hayaquunaobligacin"dehacer"queactacomoimplcitoaccesorio
delasreferidasservidumbresadministrativas.
1268.Lateoradelderechoreconocedosclasificacionesesencialesdelasservidumbres:a)
legalesyconvencionales;b)predialesorealesypersonales.
Talesclasificaciones,imperantesenderechoprivadotienenvigenciaenderechopblico,
respectoalasservidumbresadministrativas?
No hay cuestin acerca de la clasificacin de las servidumbres en "legales" y
"convencionales", pues el derecho pblico reconoce ambas categoras. Ejemplos de
servidumbreadministrativa"legal":ladesirgaodecaminoribereo;lademonumentosy
lugareshistricos;laderuinasyyacimientosarqueolgicosypaleontolgicos.Ejemplode
servidumbrepblica"convencional":ladesacaraguaparaabastecerlasnecesidadesdeun
pueblo.
Peronoocurrelomismoconlasservidumbres"prediales"o"reales"ylas"personales",
pueslaopinindelosadministrativistasestdivididarespectoalaexistenciadeesostipos

p.33

de servidumbres en el mbito del derecho pblico. Para algunos tratadistas las


servidumbresadministrativassonnicamente"personales"(108);paraotrosladistincin
entre"prediales"o"reales"y"personales"existe,aunqueavecesresultedifcilprecisarla
enlaprctica(109);paraotrosexpositoresenlasservidumbresadministrativasnoexiste
fundo "dominante" (110) , y para otros tratadistas la idea del predio dominante no es
esencial o necesaria, porque la servidumbre pblica se establece en beneficio de la
comunidadodeunservicioadministrativo(111).
Debeinsistirseenque,yasetratedeunaservidumbreadministrativa "predial" odeuna
"personal",sutitularessiempreelmismo:lacomunidad,elpblico.Taleselpuntode
partida,delmismomodoqueenlasservidumbresdederechoprivadoquien,entodoslos
casos, resulta titular de la servidumbre sea sta predial o personal es una persona
individualojurdica(sabidoesqueel"fundodominante",pornoser"sujeto"dederecho,
nopuedesertitulardeservidumbrealguna).
Considero que tambien en derecho administrativo existen servidumbres "prediales" o
"reales"y"personales".Comoejemplodelasprimerascorrespondemencionarladesirgao
decaminoribereo,ycomoejemplodelassegundasladesacaraguaparasatisfacerlos
menesteres de una poblacin. En ambos supuestos, el titular de la servidumbre es el
"pblico", en cuyo beneficio sela constituye, aunque el pblico en unos casos nosea
"genrico"sino"especfico",yenotrosacteatravsdelaAdministracinPblica.
Ciertamente,yhuelgadecirlo,cuandolaservidumbreadministrativaes "personal",nose
requierelaexistenciadeunprediodominante,puesentalsupuestolaservidumbrenoexiste
paraaumentarlacapacidadproductivaoparafacilitarlaexplotacindeunpredio(quesera
el "dominante"), sino para beneficio exclusivo de una comunidad de personas, con
prescindenciadefundoalguno.
Perocuandolaservidumbrees"predial"o"real"comoladesirgaocaminoribereo,es
evidente que, como en toda servidumbre de ese tipo, existe un fundo sirviente y uno
dominante.Enelejemplodado,fundo"sirviente"eslazonamarginaldelosrosocanalesa
queserefiereelart.2639delCdigoCivil;fundo"dominante"eselrespectivocursode
agua(roocanal)(112).
Enlahistoriajurdicalasservidumbrespredialesorealessoncronolgicamenteanteriores
a las servidumbres personales (113) . La servidumbre "administrativa" de sirga o de
caminoribereo,porejemplo,queesunaservidumbre "predial" o "real",apareceenlos
analeslegislativosdesdelosalboresdelderecho:existienelderechoromano(ao533),
enelantiguoderechofrancs(ao558)yenlalegislacinalfonsina(ao1265)(114).
En derecho administrativo, las servidumbres que no sean estrictamente "prediales" o
"reales",quepresuponenunfundodominanteyunosirviente,son "personales" (115).
Peroenelmbitodeesederechopuedenexistiryexistenambostiposdeservidumbres.
1269.Lasservidumbresadministrativaspuedenresultardevariosmedios,segnloindicoa
continuacin.

p.34

a) En primer lugar de la ley formal (116) , que en nuestro pas puede ser nacional o
provincialsegnla ubicacin delrespectivobienysegnla finalidad aquerespondala
servidumbre.Elcarcter"local"delderechoadministrativo,queeselquerigeestetipode
servidumbres,fundamentaelderechodelasprovinciasalegislaralrespecto.
Laleyformalpuedesergeneraloespecial.Elprimercasocomprendelasservidumbres
"legales",propiamentedichas,verbigracialadeacueducto,ladesirgaocaminoribereo,la
de monumentos y lugares histricos, etc., aplicables genricamente a todos los casos
similares. El segundo supuesto, ley especial, comprende casos particulares de
servidumbresimpuestasapersonasdeterminadas;vgr.,laqueprohibierequelosedificios
ubicadosespecficamenteentalocuallugarexcedierendeciertaaltura.
La ley formal es un instrumento jurdico indispensable para la imposicin vlida de
servidumbres,cuandoalrespectonoseinvocareotrodelosmediosreconocidosparaello
porelderecho.Estoesasporquelaservidumbreimplicaun"sacrificio"paraeldueode
lacosaobiengravado,una"desmembracin"deldominio,unmenoscabodelapropiedad
privada.Estetipodelimitacionesslopuedeimponerloellegislador,poraplicacindela
regla constitucional de que toda lesin al derecho de propiedad privada en beneficio
pblicorequierefundamentolegal("principio"delart.17delaConstitucin).
b)Poractoadministrativofundadoenley(117).
c)Porcontratooconvenio(118).Dadosuobjeto,tratarasedeuncontrato"administrativo"
strictosensu.
d)Por"hechos",locualsuponedoshiptesis:1laaccesin(119);2laprescripcin(120)
.
Elsupuestodela"accesin"producirasecuandounaservidumbreexistentesobreunbien
privadosehacepblicaporquelacosaalacualsirveseconvierteenpblica.Loaccesorio
(enestecasola"servidumbre")siguelasuertedelo principal (elfundo"dominante"):
"accesoriumsequiturprincipale".
Encuantoalaconstitucindeservidumbrespor "prescripcin",esdeadvertirquesilas
cosasdeldominioprivadodelosadministradospuedenpasaraformarpartedeldominio
pblicoporprescripcin loqueimplica prdidadelapropiedadparalosadministrados
(121) , con mayor razn las servidumbres podrn adquirirse por esa va, ya que stas
implicanunalimitacinmenorfrentealaexpresada prdidadeldominioprivado delos
administrados(queseconvertiraendominiopblico).Lasservidumbressloserefierenal
"uso"delacosa,peronoasu"nudapropiedad".
Desde luego, para que una servidumbre administrativa o pblica sea adquirida por
prescripcin,noesmenesterquepreviamenteexistaunaservidumbreprivadayquestase
conviertaporprescripcinenpblica,comocreenalgunosautores.Laservidumbrepblica
oadministrativapuedeadquirirse directamente, "abinitio",porprescripcin,delmismo
modoqueenesaformadirectaesposiblequeunbiendeunparticularoadministradopase

p.35

en propiedad al dominio pblico por prescripcin (122) , mediante el cumplimiento o


realizacindeloshechosoactoscorrespondientes.
Laprescripcindereferencianoserigeporlos preceptos delCdigoCivil,sinoporlos
principiosdelderechopblico,quepuedenserdistintosaaqullos(123).Estareglaesde
granimportancia,puesdeacuerdoconellaalgunasservidumbresqueenderechoprivado
nopodranadquirirseporprescripcin,spodranserloenderechoadministrativo.
e)Poractodeliberalidad,comoladonacinoladisposicintestamentaria(124).Desde
luego,esosactosdebencomplementarseconelactoadministrativodeaceptacin.
f)Por"destinodelpadredefamilia".Laservidumbreadministrativatambinpuedequedar
constituidapor"destinodelpadredefamilia".Enderechopblicoelconceptodestees
similaraldederechoprivado.Enconsecuencia,hadeentenderseportal"ladisposicinque
elpropietariodedosomsheredadeshahechoparasuusorespectivo"(CdigoCivil,art.
2978 );perohadeadvertirsequeladoctrinaylajurisprudenciaaplicaneldestinodel
padredefamiliatambinenelcasodeladisposicinmaterialtomadaporelpropietario
dentrodeunasolaheredad, sidespusunapartedeellaesenajenada(125).Entrelas
servidumbresadministrativas quepuedenquedarconstituidaspor "destinodelpadrede
familia", cabe mencionar a ttulo de ejemplos las de "acueducto" y de "electroducto".
Diversascircunstanciassusceptiblesdepresentarseenlavidadiaria,tericamentepueden
determinarlaexistenciadeservidumbresadministrativasconstituidaspordestinodelpadre
defamilia.
Algunosjurisconsultosmencionanla"expropiacin"entrelosmedioshbilesparaadquirir
servidumbresadministrativas(126).Nocompartoestepuntodevista.Laexpropiacinno
es medio indicado ni adecuado para adquirir un simple derecho de uso (que es el
"contenido"substancialdelaservidumbre).Elprocedimientoexcepcionalyextraordinario
delaexpropiacinserecomiendaparaadquirirel"dominio"deunbien,nosumero"uso".
Delosmediosdeadquirirservidumbres,debe,pues,excluirselaexpropiacin.
1270.Porprincipiogeneral,el rganodelEstadocompetenteparahacer "efectiva" una
servidumbre administrativa es la Administracin Pblica. Esto es as: en primer lugar,
porque, no habiendo oposicin de parte interesada, se trata de una cuestin de simple
"administracin";segundo,porquedelastresfuncionesesencialesdelEstadolegislacin,
justicia y administracin, la nica cuya actividad es "inmediata" es la de la
Administracin,quiennoslohacecumplirsuspropiasdecisionessinotambinlasdelos
otrosdosrganosestatales(127).
Perolascosascambiancuandoeltitulardelbiensobreelcualsepretendehacerefectiva
unaservidumbreadministrativaseniegauoponeaello.Entalsupuestoqurganodel
Estado Administracin o Justicia es el competente para intervenir y decidir si la
servidumbreencuestindeberonoserimpuesta?Nuestradoctrinahllasedividida.

p.36

UnsectordeexpositoresestimaqueeserganoeselEjecutivo,esdecirquelaimposicin
de servidumbres administrativas, aun en caso de oposicin del dueo del bien que se
pretendegravar,lecompetealaAdministracinPblica(128).Nocompartoestecriterio.
Yaenotraoportunidadhesostenidoquelaimposicindeservidumbresadministrativaso
pblicas, en caso de oposicin del propietario del fundo que se pretende gravar, no
correspondealaautoridadadministrativa,sinoalaautoridad judicial, bajocuyoamparo
hllaselapropiedadprivadadelosadministrados(129).
Imponer una servidumbre implica un correlativo "desmembramiento" de la propiedad,
"desmembramiento" que se concreta en la consiguiente "privacin" de parte de la
propiedad.Cuadraentoncesrecordarque,deacuerdoconlaConstitucinNacional,nadie
puedeserprivadodesupropiedadsinoenvirtuddesentenciafundadaenley(art.17),lo
quesignificaqueesaprivacintotaloparcialdebedisponerlalaautoridadjudicial,ala
cualrefireselaConstitucinalhablarde"sentencia".Porsuparte,elart.95delaLey
Suprema prohbe al Presidente de la Nacin y obviamente a los organismos
administrativosmenoreselejerciciodefuncionesjudiciales,entrelasque,deacuerdocon
elcitadoartculo17,figuratodoloqueimpliqueuna"privacin"totaloparcialdela
propiedaddeloshabitantesdelaRepblica.
Lajurisprudencia,tantoprovincialcomonacional,seorientenelsentidoexpuesto,osea
declarando quelaimposicin deservidumbres correspondealPoderJudicial ynoala
AdministracinPblica(130).
Demaneraque,porlasrazonesdadas,habiendooposicindelpropietariodelbienquese
pretende gravar, la Administracin activa carece de imperio para imponer
compulsivamente,porsyantes,unaservidumbrepblica(131).Hadeinsistirseenque
sibienesciertoquelaactividaddelaAdministracinPblicadebecumplirse,elloseras
entantosusactosoconductasencuadrenenlosprincipiosfundamentalesestablecidospor
laConstitucin,cuyasnormasnoslodebenobservarseporlosparticulares,sinotambin
por el propio Estado. Ya la Corte Suprema de Justicia de la Nacin dijo que "las
disposicionesconstitucionalesestablecidasengarantadelavida,lalibertadylapropiedad
deloshabitantesdelpasconstituyenrestriccionesestablecidasprincipalmentecontralas
extralimitaciones de los poderes pblicos" (132) . Y va de suyo que cuando la rama
ejecutiva de gobierno ejerce facultades propias del Poder Judicial, hay violacin del
principioconstitucionaldeseparacindelospoderes(133).
Tngase bien presente que aqu se analiza lo relacionado con la imposicin de
"servidumbres" administrativas y no con la imposicin de meras "restricciones"
administrativas, a cuyo respecto las decisiones de la Administracin Pblica son
"ejecutorias", sin perjuicio de los ulteriores recursos o acciones
contenciosoadministrativos(vanselosnmeros1257,letrad,y1258).
1271.Ennuestroordenamientojurdicolasservidumbres "administrativas" o "pblicas"
puedensercreadasoimpuestastantoporlaNacincomoporlasprovincias.Ellodepende
delaubicacindelrespectivobienydelafinalidadaquerespondalaservidumbre.

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LaNacinpuedeimponerestosgravmenesenlosbienessituadosensujurisdiccin.Esto
es obvio. Pero tambin puede imponerlos sobre bienes ubicados en territorio de las
provincias, cuandola "finalidad" pertinente integre lacompetencia constitucional dela
Nacin (vgr., servidumbre sobre ruinas o yacimientos arqueolgicos o paleontolgicos,
cuyafinalidad,porreferirsealprogresodelacienciaydelacultura,formapartedelas
atribucionesdelaNacin,segnelartculo67,inciso16,delaLeySuprema).
La potestad de las provincias para imponer servidumbres pblicas surge del carcter
"local"delderechoadministrativo(vaseeltomo1,n33,pginas149150),queeselque
rigealrespecto.
Las municipalidades y las entidades autrquicas institucionales podrn, asimismo,
constituirservidumbresadministrativas,sisusestatutosorgnicoslesautorizarenaello.Al
constituir servidumbres, las municipalidades y las entidades autrquicas institucionales
actanejercitandopoderesdelaNacinodelasprovincias,segnloscasos(134).
Tambin los concesionarios de servicios pblicos pueden constituir servidumbres
administrativas, si estuvieren debidamente autorizados para ello. Pero advirtase que
"constituir" servidumbres no significa "crear" servidumbres, pues el origen de stas
siempre debe responder a una "ley formal", lo que no obsta a que luego, por acto
administrativo,seconstituyaoseautoriceaconstituirlaservidumbre.
1272.Lasservidumbres civilesoprivadasleotorganaltitulardeellasun"derechoreal"
sobreelbienocosadeotro(135).
Delmismomodo,lasservidumbresadministrativasopblicasleconfierenasutitularun
"derecho real" sobre la cosa o bien de otro (136) . Ello es as ya se trate de una
servidumbre"predial"o"real"odeunaservidumbre"personal":enambossupuestosel
titulardelgravamentieneun"poderjurdico"("derechoreal")sobreunbienajeno.
1273.Lasservidumbresadministrativasopblicas,comotodaservidumbre,noexcluyenal
propietario del bien gravado del uso y goce de ste, en tanto se respeten el objeto y
finalidaddelaservidumbre.Laexistenciadestanolequitaaldueodelbiengravadosu
carcterdepropietario.
Lasservidumbressloseextiendenhastalaobtencinosatisfaccindelafinalidadquelas
determina.Logradaestasatisfaccin,eltitulardelbiengravadopuedeejercersobreste
todossusderechosdepropietario.
Entantoelobjetoyfinalidaddelaservidumbreseanrespetados,todoelremanentetildel
contenidodelderechodedominioopropiedadlecorrespondealdueodelbiengravado,
quienconservasobredichoremanentesusderechosdedueo.
As,porejemplo,deacuerdoconelartculo2639delCdigoCivil,losribereosconros
ocanalesquesirvenalacomunicacinporagua,estnobligadosadejarunacalleocamino
pblico de treinta y cinco metros hasta la orilla del ro o del canal. Trtase de la
servidumbrellamadadesirgaodecaminoribereo.Elusoaquesehallaafectadalacalleo

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camino pblico prescripto por el citado artculo 2639 , es el relacionado con la


"navegacin"consideradaensentidolato,valedecirelqueserelacioneconlanavegacin,
flotacinypescarealizadadesdeembarcaciones;estoltimoincluyelaposibilidaddeque
talespescadoresextiendanysequenlasredesendichocaminopblico.Portanto,mientras
el ribereo no obstaculice esos actos, y respete las prohibiciones que contiene el
mencionado texto en su segunda parte, puede ejercer sobre la zona gravada todos sus
derechosdepropietario:puedeenajenareseinmueble;puededisponerdelosproductos
naturalesdeesafranjadetreintaycincometros;puedeexcluiratercerosenelusodel
terreno,respectoatodoaquelloquenopertenezcaalobjetodelaservidumbre;etc.Todos
estos actos hllanse al margen de la servidumbre en cuestin, pudiendo, entonces, ser
realizados por el propietario de la zona gravada, pues satisfecha la servidumbre
constituyen el remanente til del derecho de propiedad del dueo del fundo sirviente.
Todoslosusosdequeessusceptibleelbiengravado unavezcubiertoelobjetodela
servidumbre formanpartedelpatrimoniodisponibledeldueodedichobien,quien,en
consecuencia, puede ejercerlos con entera libertad (137) . Lo dicho acerca de la
servidumbredesirgaodecaminoribereo,puedeextenderseyaplicarseacualquierotra
servidumbre.
1274.Desdehacemuchotiempo,ladoctrinasostienequeelrgimenjurdicodeldominio
pblicoesdeaplicacinalrgimenjurdicodelasservidumbrespblicasoadministrativas,
porque stas se dice, en cierta manera, constituyen una prolongacin de las cosas
dominicalesodeldominiopblico.Seagregaqueelrgimendeesteltimoseirradiasobre
las propiedades privadas a travs de servidumbres administrativas (138) . Tales
afirmaciones se explican y justifican por el hecho indiscutible de que, a travs de la
servidumbre,lacosagravadapermiteelmejorusooexplotacindelacosadeldominio
pblico,alaqueaqullacomplementa.
Noobstante,loqueantecedeseresienteporimplicarunainadmisiblegeneralizacinofalta
dediscriminacin,puesapesardelaafirmacingenricaquecontienesloserefierea
lasservidumbresadministrativasdondeexistaunfundodominanteyotrosirviente,esdecir
a las servidumbres prediales o reales. Pero qu decir de las servidumbres meramente
personales,dondenohayfundodominante?Culeselrgimenjurdicodeestasltimas?
Ladoctrinanosepronunciexpresamentealrespecto:sinadvertirlo,slocontempllas
servidumbrespredialesoreales,siendoporelloquehabladelfundodominanteydelfundo
sirviente.
Estimoque,porextensin,elrgimenjurdicodelasservidumbres "personales" es,en
principio,elmismoqueeldelasservidumbrespredialesoreales,oseaqueenaqullases
tambin de aplicacin el rgimen jurdico del dominio pblico (139). Tal solucin se
justifica, pues tanto las servidumbres administrativas prediales o reales, como las
personales,yel dominio pblico, tienen unamismafinalidad substancial: satisfacer las
exigenciasdelintersgeneralatravsdelrespectivousopblico.
Elcriterio precedente, encuyomrito las servidumbres pblicas, tanto prediales como
personales, quedan sometidas al mismo rgimen jurdico del dominio pblico, es

p.39

expresamente seguidoporelCdigoCivildeItalia, cuyoartculo 825diceas:"Estn


igualmentesujetosalrgimendeldominiopblicolosderechosrealescorrespondientesal
Estado,alasprovinciasyalascomunassobrebienespertenecientesaotrossujetoscuando
los respectivos derechos estn constituidos para utilidad de alguno de los bienes
mencionadosenlosartculosprecedentes(140),oparalaobtencindelosfinesdeinters
pblico correspondientes a aquellos a quienes sirven tales bienes". Trtase de un muy
valiosoantecedentejurdicopositivosobrelacuestinenanlisis.
El rgimen jurdico de las servidumbres administrativas, no obstante las analogas
conceptualesquepuedantenerconlasservidumbresciviles,esdistintoaldestas:esun
rgimendederechopblico,nodederechoprivado.Dadasuvinculacinconeldominio
pblico,esergimenjurdicoparticipademuchosdeloscaracteresdetaldominio(141).
Comoconsecuenciadeloexpuesto,puedensealarse,attulodeejemplos,lossiguientes
caracteresdelasservidumbresadministrativas:
a) En principio, no se extinguen por las causas admitidas en derecho privado.
Excepcionalmente,enalgunossupuestos,esascausaspuedencoincidirenambosderechos
(pblicoyprivado);vgr.,la convencin oacuerdodevoluntades,pueslasservidumbres
pblicas constituidas por un contrato tambin pueden ser extinguidas por acuerdo de
voluntades.Nohayraznqueseopongaaello(142).Loqueseadquiereporcontrato
puedeextinguirsepordistracto.Lasservidumbrespblicasquenopuedenextinguirsepor
"convencin"sonlas "legales",peroenmodoalgunolasconvencionales.As,nopodra
extinguirseporconveniolaservidumbredesirgaodecaminoribereo,niladeruinasy
yacimientosarqueolgicosypaleontolgicos,etc.
b)Sonimprescriptibles(143).
c) En principio, se protegen por los mismos medios o procedimientos que el dominio
pblico(144).Peroello,comodigo,sloesen"principio",porqueelprocedimientodela
"autotutela",propiodelaproteccindeldominiopblico,nopuedeaplicarseconlamisma
rigurosidad que en materia dominical, pues en las servidumbres administrativas,
contrariamentealoqueocurreeneldominiopblico,elbiengravadogeneralmenteesdel
dominioprivadodelosadministrados,loqueentoncesobligaaextremarlosrequisitosque
haranprocedenteelprocedimientoexcepcionaldela "autotutela" delaAdministracin
comomedidaprotectoradelasservidumbresadministrativas(145).
d)LasservidumbresadministrativasdebenserinscriptasenelRegistrodelaPropiedad?
Correspondehacerunadistincinfundamental:1servidumbresadministrativas"legales";
2servidumbresadministrativasconstituidasporotromedio(contrato,prescripcin).
Lasservidumbrespblicasdecarcter"legal"nodebenserinscriptasenregistroalguno.Su
publicidadsurgedelapublicidaddelaleyrespectiva.
En cambio, las servidumbres administrativas resultantes de un convenio, o de la
prescripcin,debenserinscriptasenelRegistrodelaPropiedad,puesrecinentoncesel

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respectivoderechorealadquirir publicidad enelsentidotcnico.Esta "publicidad" es


fundamental,pues,relacinaseconla"seguridad"jurdicayconla"certeza"delderecho,
atributosdelalibertad(146).
1275.Quineseltitulardelasservidumbrespblicasoadministrativas?
Dadoquetalesservidumbresconstituyenuncomplementodeldominiopblico,acuyo
rgimenhllansesometidas,resultaobvioqueeltitulardeesosgravmeneseselmismo
queeldeldominiopblico(147).Peroquinesestetitular?
Enmateriadetitularidaddeldominiopblicoexistendosteorasextremasenelmbito
doctrinal:laqueestimaqueeldominiopblicoleperteneceal"Estado"ylaqueconsidera
queeltitulardeeseconjuntodebienesesel"pueblo",representadoenelEstado.Enotra
oportunidadhesostenidoestaltimatesis,quereitero(148).Demodoqueel titulardel
dominiopblicoy,porende,delasservidumbrespblicasoadministrativasesel"pueblo"
elpblicorepresentadoenelEstado,seasteelEstadonacionalolosestadosprovinciales
(149).
Perosibieneltitulardelasservidumbresadministrativasesel"pueblo",el"pblico",no
ocurrelomismoconel"usuario"dedichasservidumbres,puesnocualquierpblicopuede
usarobeneficiarsedetodaslasservidumbres.Segndeculdestassetrate,asserel
"pblico"habilitadoparautilizarla.Ocurrelomismoqueconlasdependenciasdeldominio
pblico:sibienstaspertenecenalpueblo,nocualquierpersonadelpueblopuederealizar
enellascualquieruso(150).
El"usuario"delasservidumbresadministrativasestdeterminadoporla"finalidad"aque
respondenaqullas: as,porejemplo, enmateria deservidumbre desirgaodecamino
ribereo,nocualquierpersonadelpblicoodelpueblopuedeutilizarlazonadetreintay
cincometrosaqueserefiereelartculo2639delCdigoCivil;slopuedenutilizarlalos
que empleen el curso de agua para la navegacin oflotacin y pesca efectuada desde
embarcaciones.Alasdemspersonaslesestvedadoelusodeesafranjadetreintaycinco
metros.
Cuandolaservidumbreadministrativaestdestinadaaunodelosusosquelatcnicadel
derechodenomina"usocomn",poroposicinal"usoespecial",vadesuyoquecualquier
personadelpueblopuedehacerusodelaservidumbre,deacuerdoconlasnormasque
reglamentenelejerciciodesta.Esloqueocurriraconunaservidumbredetrnsito.
1276. La imposicin de servidumbres administrativas apareja la "obligacin" de
indemnizar al dueo del bien gravado por el menoscabo que sufre su propiedad;
correlativamente,dichodueotieneel"derecho"aserindemnizado(151).
Culeselfundamentodeesederechoaserresarcido?Estenoesotroqueelrespeto
debido a la inviolabilidad de la propiedad privada, garantizada por la Constitucin
Nacional.

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ConformeanuestraLeySuprematodomenoscaboalapropiedadprivadaparasatisfacerel
inters pblicodebeserpreviamente indemnizado.Taleselprincipiofundamentalque
nuestroderechopblicocontieneenelartculo17delaConstitucin,cuyo"principio"no
slorigelossupuestosconcretosde expropiacin, sinotodosaquellosdondeunderecho
patrimonialdebacederporrazonesdeinterspblico.
Algunosexpositores,basadosposiblementeenelordenjurdicodesusrespectivospases,
estimanqueelexpresadoderechoaserindemnizadosloexistecuandolaservidumbre
impuestatraduceunactoparticularynounamedidageneraleindiferenciada;deahque
sostenganquetalindemnizacinnoprocedecuandosetratedeservidumbres "legales",
concretadas en una regla de derecho (152) . Juzgo que este criterio es inaceptable en
nuestropas,dondelainviolabilidaddelderechodepropiedadhllaseestablecidaenla
Constitucin. Conel criterio de dichos tratadistas una "ley" podra vulnerar oagraviar
impunementealaConstitucin.EnlaRepblicaArgentinalasleyesestnjerrquicamente
pordebajodelaConstitucinporserstadetipo"rgido"ydebenadaptarseaella.En
nuestroordenamientojurdico,contrariamentealoqueocurreenotrosordenamientos de
Constitucin"flexible",laestabilidadyexistenciadelosderechospatrimonialesnosurge
nidependeprecisamentedelalegislacin,sinodelaConstitucin,queestporencimade
lalegislacin.
Elcambiodelderechoobjetivo,elestablecimientodeunanuevareglajurdicaencuyo
mritoelderechodepropiedadprivadasufraundeterioroomenoscabo,seaensucarcter
"exclusivo" oensucarcter "perpetuo",sloserlcito ysemantendr dentrodelos
lmitesdelajuridicidadentantoseanadecuadamenterespetadoslosrespectivosderechos
patrimoniales, cuya inviolabilidad surge de la Ley Suprema. En nuestro pas, el mero
cambiodelderechoobjetivo,oelestablecimientodeunanuevaregladederecho,enmodo
algunopuedenconstituirttulosuficienteparaquelosparticularesoadministradospierdan
entodooenparte,sinresarcimiento,eldominiosobrecosasobienesquelespertenezcan.
Estoimplicaraundespojoounaconfiscacinencubierta.
Enlosexpresadossupuestosdecambiodelderechoobjetivo,odeestablecimientodeuna
nuevaregladederecho,lailegalidadnodesapareceporqueelagravionoseleinfieraauno
oapocos,sinoatodos.Unagraviosemejanteesanmsgrave:comprometemsintereses.
Esunagravioquedejadereferirseal"individuo",parareferirseala"sociedad"toda.La
Constitucinargentina,alestablecerlainviolabilidaddelapropiedad,nodistingueentre
agraviocometidoenperjuiciodeuno,dealgunosodetodosloshabitantes;esterminante:
diceque ningnhabitante delaNacinpuedeserprivadodesupropiedad.Lalocucin
"ningnhabitante"comprendetantoaunhabitantecomoatodosloshabitantes.
Lageneralidaddelagravionocubrenipurgalaantijuridicidaddelcomportamientolesivo.
La generalidad del agravio nunca puede actuar como causa de inimputabilidad
determinantedeirresponsabilidad(153).
Lavalidezdelas"leyes"requiereelrespetoalaConstitucin;delocontrariolaleysera
rrita, porinconstitucional, lo que es tanto ms exacto en unpas como el nuestro de
Constitucindetiporgido.

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Dems estar decir que al hablar de "indemnizacin" en materia de "servidumbres


administrativas", stas no deben ser confundidas con las meras "restricciones
administrativas",quenoaparejanindemnizacin(vern1259)(154).
Cierto es que en nuestro propio derecho positivo existe un supuesto de "servidumbre
administrativa" que,pordisposicinmismadelaley, noesindemnizable.Peroestoen
modoalgunoalteraelprincipioacercadelaprocedenciadeeseresarcimiento.Merefieroa
laservidumbredesirgaodecaminoribereo,legisladaenelartculo2639 delCdigo
Civil. Como ya lo hice notar en otra oportunidad, la falta de indemnizacin por ese
gravamenenmodoalgunoviolalaConstitucin,puescuandostasesancionyaexista
esaservidumbre.LapropiedadquegarantizlaLeySupremaeralaqueexistaentonces,en
lapocadesusancin,consusgravmenes yprerrogativas.Demaneraquecuandoel
Cdigo Civil dispuso la existencia de esa servidumbre, sin indemnizacin alguna, no
introdujounderechonuevo:selimitareiterarloquedisponalalegislacinespaola.El
artculo 2639 del CdigoCivil tena muy antiguas races en nuestra historia jurdica
(155).
1277.Paraimponeroconstituirvlidamenteuna"servidumbreadministrativa",opblica,
elEstadodebeactuar ensucarcter detal, es decirenelcampodelderechopblico,
desplegandoenstesu"capacidad"dederechopblico.
AlrespectocorresponderepetirlodichoacercadelcarcterconquedebeactuarelEstado
paralaimposicinoconstitucinvlidadeuna "restriccinadministrativa".Vaseeln
1251.
1278.Dadoquelasservidumbresadministrativasseconsiderancomounaprolongacindel
dominio pblico (vase el n 1274), ellas, en principio, se protegen o tutelan por los
mismosmediosoprocedimientosconquesetuteladichodominio(156),osea,enprimer
trmino,por"autotutela",actuandolaAdministracinPblicaporsyantes(157).Pero
ello,comodigo,sloesen"principio",porqueelprocedimientodela"autotutela",propio
delaproteccindeldominiopblico,nopuedeaplicarseconlamismarigurosidadqueen
materia dominical, pues en las servidumbres administrativas, contrariamente a lo que
ocurreconeldominiopblico,elbiengravadogeneralmenteesdeldominioprivadodelos
administrados, loqueentoncesobligaaextremarlosrequisitosqueharanprocedenteel
procedimientoexcepcionaldela"autotutela"delaAdministracincomomedidaprotectora
delasservidumbresadministrativas(158).
Lasreglasdela"autotutela"deldominiopbliconoson,pues,"totalmente"aplicablesen
materiadeproteccindelasservidumbresadministrativas:slolosernenlofundamental,
porque, como digo, aqu est en juego, principalmente, la propiedad "privada" del
administrado, en tanto que en el dominio pblico lo que est en juego son bienes
dominicales,cuyorgimendifiereesencialmentedelosbienesdeldominioprivadodelos
particularessobrelosquepeselaservidumbreadministrativa.
Comoconsecuenciadelodicho,paraqueenproteccindeunaservidumbreadministrativa
laAdministracinPblicapuedarecurrirala "autotutela",serequiere,antetodo,quela

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existencia jurdica de tal servidumbre no ofrezca duda alguna, que su existencia sea
indubitable, como as que resulte evidente que la servidumbre no fue respetada por el
administrado.Tampocodebeexistirdudaalgunaacercadeculeselbienocosagravado.
Acreditadoslosrequisitosesencialesparalaprocedenciadela"autotutela",sialguien,por
ejemplo,violaodesconocelaservidumbre"nonaltiustollendi",laAdministracinPblica
puede, por s, hacer demoler o destruir la parte del edificio que exceda de la altura
correspondiente. NoesmenesterquelaAdministracinPblicarecurraalaautoridad
judicialparaqueseordenelademolicin: precisamenteesodistinguela autotutela del
procedimientojudicialordinario.Elvaloromontopecuniariodelaobraademolerno
alteraniinfluyeenlosprincipiosaplicablesenlaespecie;lareglaexpuesta,encuyomrito
procede,comoprincipio,laautotutela,nodependedequeelvaloromontopecuniariodela
construccinseapequeoogrande:dependedequesetratadeprotegerunaservidumbre
administrativa,opblica,acuyorespecto,comonormageneraldeconducta,seaplicanlos
correlativoscriteriosvigentesparalaproteccindeldominiopblico.Mientrasesevaloro
montoesalgocontingente,los"principios"jurdicos,encambio,sonpermanentes.Porlo
dems,nohadeolvidarsequeenlaespecie,sielcomportamientodelaAdministracin
Pblicaseajustaaderecho,loqueest enjuegoes ladefensadelrespectivo "inters
pblico",anteelcualpierdeconsideracintodoloatinentealvalorvenaloeconmicodela
parteademoler.
Lo mismo cuadra decir de otras servidumbres; por ejemplo, de la de sirga o camino
ribereo.Sieltitulardelazonagravadacondichaservidumbreseopusiereaque,quienes
naveguen,haganelcorrespondienteusodeesazona,laAdministracinPblicapuede,por
s y ante s, disponer las medidas necesarias para restablecer la libre utilizacin de la
margendelcursodeagua.
Sieltitulardeunafuente,manantialovertiente,sobreelcualexistiereunaservidumbre
administrativadesacaragua,seopusiereaesto,laAdministracinPblica,porsyantes,
puederestablecerelejerciciodelaservidumbre.
Paraterminarconloatinentealaproteccinotuteladelasservidumbresadministrativaso
pblicas,esdeadvertirquelosindicadosmediosdedefensaprocedenrespectoatodaslas
servidumbresdeesetipo,cualquieraseaelorigenoformadeconstitucindelasmismas
(porley,convenio,prescripcin,etc.).
1279.Dada suasimilacin jurdica alos bienes del dominio pblico, las servidumbres
"administrativas" o "pblicas" seextinguenpormediossimilaresalosqueproducenla
extincindeldominiopblico.
Enconsecuencia,dichasservidumbrespuedenextinguirse:
a)Porley.Vadesuyoquelasservidumbresimpuestasporleypuedenextinguirseporotra
leyquederoguelaanterior.

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b) Por desafectacin del bien dominical que determin la servidumbre (159) . Dicha
desafectacinpuedeserobradelasautoridadesexpresaotcitaodelanaturaleza(160).
c)Porconvenio(161).Laservidumbreadministrativaconstituidaporconveniooacuerdo
departes,puedeextinguirsepordistracto,oseaunnuevoacuerdodevoluntadesensentido
contrario.YalodijoGayo:"Todoloquesecontrataenderechoseextingueporderecho
contrario" (Digesto,libroL.,ttuloXVII,ley100).Esloqueocurrira,porejemplo,con
unaservidumbredesacaraguaconstituidaporcontrato:noexisteinconvenienteendejarla
sinefectoporunactodevoluntaddelosinteresados.Lasservidumbresadministrativaso
pblicasquenopuedenextinguirseporcontratosonlasservidumbres"legales";vaseeln
1274,letraa.,textoynota140(162).
d)Porrenuncia(163).Lasservidumbresadquiridasporconvenio,porprescripcinopor
actosdeliberalidad,puedenextinguirseporrenuncia.
e)Por confusin (164).Esloqueocurrecuandoelbiengravadopasaapertenecerala
entidad titular de la servidumbre, o titular del fundo dominante. Aqu tambin es de
aplicacinelviejoprincipiodequenadiepuedetenerservidumbreenlopropio.
f) Por no uso inmemorial (165) . Ese "no uso inmemorial" surte los efectos de
"desafectacintcita" (166).Porsupuesto,nodebeconfundirseel "nousoinmemorial"
conla"prescripcin".
La "prescripcin" noesmedioidneodeextincindelaservidumbreadministrativa o
pblica(167),pueslosbienesdominicalesylosasimiladosaellossonimprescriptibles.
Perohadeinsistirseenque"prescripcin"y"nousoinmemorial",almenosenelderecho
administrativo,tienenvaloresyefectosjurdicosdistintos:enmateriadedominiopblico,
el "nousoinmemorial" noimplicaotracosaqueunsupuestode "desafectacintcita"
(168).
Losindicadosprecedentementecomomediosposiblesdeextincindelasservidumbres
administrativas constituyen medios compatibles con el comercio jurdico de derecho
pblico,alcualhllansesometidasdichascargasreales.
Va de suyo que el respectivo acto o hecho de extincin ha de emanar de autoridad
competente.Loshechosocomportamientosdelosadministradossonirrelevantes,pors
solos,paraextinguirlasservidumbresadministrativas.Vaseeltomo5,n1754.As,una
servidumbreconstituidaoimpuestaporley,slopuedeextinguirseporotraleyemanadade
laautoridadquedictlaanterior.Yassucesivamente.
1280.Lorelacionadoconlas servidumbresadministrativas o pblicas puededarlugara
contiendas entre la Administracin Pblica y el propietario del bien gravado o que se
pretendegravar.Quindirimirtalesquerellas?
Esindispensablehaceralgunasdistinciones:1debeestablecersequinactacomoactor,
es decir si el administrado o la Administracin; 2 debe aclararse si se trata de una

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servidumbre que se pretende constituir, pero que an no se hizo efectiva, o si, por el
contrario,setratadeunaservidumbreyaenejercicio.
Primercaso
Sieladministradoactacomoactorylacuestinserelacionaconunaservidumbreya
constituidayenejercicio,laautoridadcompetenteparaentenderenlalitiseslaquetenga
jurisdiccinenlocontencioso administrativo.Estoesasporlandole"administrativa"de
lamateria,porelcarcterpblicoenqueactaelEstado("latosensu")yporelinters
pblicoqueestdepormedio(169).
Si fuese la Administracin Pblica quien tomase la iniciativa, y se tratare de una
servidumbreyaconstituidayenejercicio,debetenersepresenteque,silacuestinversare
sobrelaproteccinjurdicadelaservidumbre,laadministracintieneasudisposicinel
procedimientodela"autotutela",sinperjuiciodeque,silascircunstanciaslorequirieren,
utilicelasaccionesyrecursosdelderechocomn(vaseeln1278).
Segundocaso
Si se tratare de una servidumbre que se pretende constituir, pero que an no se hizo
efectiva,simediareparaestooposicindeladministrado,laAdministracinPblicadebe
recurriranteelPoderJudicial(vaseeln1270).
Sinoobstantelaoposicindeldueodelbienquesepretendegravar,laAdministracin
Pblicaprocedierepors,porvasdehecho,turbandolaposesindelpropietariodelbien,
sern procedentes, en favor de este ltimo, los recursos y acciones de tipo policial y
posesoriopertinentes,pues,enmateriade"servidumbres",contrariamentealoqueocurre
enmateriademeras "restricciones",lasdecisionesdelaAdministracindisponiendola
imposicinoconstitucindelaservidumbrecarecende"ejecutoriedadpropia",debiendo
entoncesaqullarecurriralaJusticiaparaquestasepronuncierespectoasupretensin
(170).
Tngasepresentequelas "vasdehecho" noconstituyen "actosadministrativos",porlo
quesonsusceptiblesdeimpugnacinmediantelasaccionesorecursosdederechocomn.
Vaseeltomo2,n376,pginas212216yn480,pginas492496.
Lo expresado vinclase a las contiendas posibles con motivo de servidumbres
"administrativas" o "pblicas", propiamente tales. Pero si se tratare de cuestiones
suscitadasporunaservidumbre"privada"ode"derechocomn",acuyorespectoelEstado
acta ejercitando su capacidad de derecho privado, la jurisdiccin de los tribunales
comunes recobra total imperio. Tal es el principio, que slo se alterara ante un texto
expresovigenteenelrespectivolugar.
CAPTULOIVEXPROPIACINPORUTILIDADPBLICA
SECCIN1CONSIDERACIONESGENERALES

p.46

SUMARIO:1281.Elinstitutoexpropiatorio:explicacinyjustificacindesuexistencia.
1282.Nocinconceptual.1283.Principioscapitalesyrectoresenmateriadeexpropiacin:
a)trtasedeunprocedimientoextraordinarioydeexcepcin;b)noperteneceala"esencia"
delderechodepropiedad;c)noesunmediodeespeculacinoficial;d)esdeaplicacin
"restrictiva";e)las"leyesformales"sobreexpropiacindebenrespetarlaletrayelespritu
delaConstitucin;f)la "interpretacin" delasnormasyprincipiossobreexpropiacin
debeefectuarseenfavordel expropiado o administrado. 1284. Fuerzaexpansivadela
nocinjurdicadeexpropiacin.Extensindesusprincipiosaotrossupuestos. 1285.
Fundamento de la expropiacin. La cuestin en la doctrina. Jurisprudencia. 1286.
Evolucinhistricadelaexpropiacin.Aqurespondidichaevolucin.Aspectosdesta.
1287.Laexpropiacinanteelderecho:a)enlaantigedad(SagradasEscrituras;derecho
romano;legislacinespaoladelas SietePartidas);b)derechocomparadooextranjero
actual.1288.Laexpropiacinenelderechoargentino:antecedentes;pocaactual.Nacin
y provincias. 1289. Diferencia con otras figuras jurdicas. 1290. Efectos de la
expropiacin:a)transferenciadelapropiedad;b)cambiodevalores;c)indisponibilidaddel
bien;d)losefectosdelaexpropiacinylosactosjurdicamenteasimiladosaella.1291.La
expropiacinconstituye unmedio originario o derivado deadquisicindeldominioo
propiedad?Ladoctrina.Jurisprudencia.Intersdelacuestin.1292.Laexpropiacin,por
s,noconvierteendominicalopblicoalbienexpropiado.1293.Naturalezajurdicadela
expropiacin.Teoras.Jurisprudencia.Trascendentecuestinprctica.1294."Caracteres"
delaexpropiacin.Advertenciapreliminar:a)es"actual",noparaelfuturo;b)considerada
comoactojurdico;c)comoprerrogativajurdica;d)carcter"real"delejerciciodelpoder
expropiatorio.1295.Laexpropiacinconsideradacomo"limitacin"alapropiedad.Por
qulaexpropiacines"limitacin"alapropiedad?Laposicincontraria.
1281.Laexpropiacinesunmediodesolucionaryarmonizarlasituacinantagnicaentre
dosintereses:elpblicoyelprivado.
El instituto expropiatorio aflora, pues, en el mbito jurdico cuando se produce una
incompatibilidad entre el inters del particular o administrado y el inters del Estado,
representantedelacolectividad,comunidadosociedad:sielderechodeladministradoala
utilizacindeundeterminadobienocosa,chocaconelintersdelEstadoautilizaresa
misma cosa o bien con fines de utilidad pblica, va de suyo que el expresado inters
individual o particular debe racionalmente ceder ante los requerimientos pblicos. El
derechodelosmssesobreponealderechodelosmenos.Lapropiedaddestospasa,as,
alEstado.Peroestohadeobtenersesinlesinjurdicaalderechodelosparticulareso
administrados.Paralograrestoltimosinmenoscabodeesencialesnocionesdemoralyde
derecho,elordenjurdicodelosEstadoscultossevaledelaexpropiacin(171).
Demaneraquelaexpropiacinesunmedioticojurdicomedianteelcualhallanarmona
elinterspblicoyelintersprivadoantelosrequerimientosdelprimero.Nodebiendoel
Estado, para satisfacer las exigencias colectivas, apoderarse, por s y ante s, de la
propiedad privada, despojando de sta a su titular, el orden jurdico encontr en el
procedimientoexpropiatorioelmedioidneoparalograrlasatisfaccindelosintereses
pblicosogeneralessinlesionarlosinteresesprivadosoparticulares:la calificacinde

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utilidad pblica y la indemnizacin previa, requisitos o elementos esenciales de la


expropiacin, satisfacen tal exigencia. A eso, substancialmente, tiende la expropiacin.
Sloasresultaaceptablequelosadministradosoparticularescedansupropiedadenun
EstadodeDerecho,dondelosinteresesovaloresqueintegranlapersonalidadhumanason
debidamenterespetados.
Por lo dems, nicamente admitiendo y reconociendo la expropiacin como categora
jurdica, de eventual aplicacin, la propiedad privada resulta una institucin plausible,
inviolableyaptaparaelprogresodelospueblos(172).
1282.Puededefinirsela"expropiacin"comoelmediojurdicoencuyomritoelEstado
obtienequeunbienseatransferidodeunpatrimonioaotroporcausadeutilidadpblica,
previaindemnizacin.Taleslanocinconceptualdeexpropiacin.
Algunosautores,aldefinirloquehadeentenderseporexpropiacin,introducenelementos
quenocorrespondenauna"definicin",puesrepresentan"caracteres"delaexpropiacin,
o se refieren a la "naturaleza" de sta. Otros tratadistas incluyen expresiones
superabundantes, o de detalle, que de hecho resultan comprendidas en una definicin
genrica. Otros, en fin, limitan la nocin de expropiacin a determinados bienes: los
"inmuebles",criterioinaceptable,puesdichoinstitutoserefiereatodaclasede"bienes"y
nosloacosasinmuebles.Contodo,substancialmentelasdefinicionesdelosdiversos
tratadistasconcuerdanentres(173).
Porciertoquealdecirenladefinicinquemediantelaexpropiacinel"Estado"obtienela
transferenciadeunbien,sesobreentiendequesehacereferenciaalEstado"latosensu",es
decirnosloalEstadogeneral,sinoacualquierrganointegrantedelmismo:provincia,
municipalidad, entidad autrquica institucional, como as a las personas autorizadas al
efectoporelEstado,verbigraciaconcesionariosdeserviciospblicos.
Tampococorrespondelimitarespecficamenteladefinicinaunacategoradeterminadade
bienes,vgr.,"inmuebles",pueslaexpropiacinpuedereferirseacualquier "bien":cosao
derecho,seanstosdeldominioprivadoodeldominiopblico.
Delmismomodo,enladefinicinnocuadraexpresarqueelbienpasardelpatrimoniodel
administrado(sujetoexpropiado)aldelEstado,puesendefinitivapuedenoseras,yaque
elbienobjetodelaexpropiacinpuedepasaralpatrimoniodeotroparticular,siespor
intermediodestequelograrsatisfaccinelrespectivointerspblico.
1283.Existenciertosprincipioscapitalesyrectoresenmateriadeexpropiacin,loscuales
debentenerse presentes porquesuaplicacin, endeterminados supuestososituaciones,
permitirhallarlasolucinadecuada.Talesprincipiosson:
a)Laexpropiacinconstituyeunprocedimientoextraordinarioydeexcepcin(174).Por
tanto,apartedequeslohaderecurrirseaellaparasatisfacerfinesde"utilidadpblica",
strictosensu,nodebeemplerselacuandolarespectivanecesidadoutilidadpblicapuede
satisfacerseimponiendouna servidumbre, porejemplo(175).Poridentidaddemotivos,

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tampocoesalabablequeelEstado,paracubrirsuinerciayavecesmalaadministracin,
desapropiealosparticularesdebienesque,conunpocodediligencia,podraprocurarse
porsmismo;esloqueocurrecuandoelEstado,envezdeconstruirsuspropiosedificios,
expropia inmuebles recin construidos por los particulares. Esto trasunta un mal
comportamientodelEstado,alavezqueungolpealainiciativayactividadcreadoradelos
administrados(176).
b)Laexpropiacinnoperteneceala "esencia" delderechodepropiedad,aunquesasu
"naturaleza". Pretender que la propiedad es, por esencia, expropiable, implica un
contrasentido.Rasgotpicodelapropiedadessu"perpetuidad",nosu"expropiabilidad",
queprecisamenteimplica"extincin"deldominio(177).
c)"Laexpropiacinnoesunmediodeespeculacinoficial,nideenriquecimientoinjusto,
a costa del expropiado" (178) . De ah, por ejemplo, que no se pueda expropiar para
revender(179)ylucrarconelbeneficioqueseobtenga.Dichobeneficiopecuniario,o
especulacinfinanciera,noquedanincluidosenelconceptohonestode"utilidadpblica".
d) La expropiacin es de aplicacin "restrictiva": debe recurrirse a ella como ltima
"ratio".Adems,siundeterminadoresultadoofinalidadpuedenlograrseoalcanzarsesin
expropiar,asdebeprocederse;porejemplo:siloquesedeseapuedeobtenerseatravsde
laimposicindeuna "servidumbre" administrativa,nodeberecurrirseala expropiacin
(180).
e)Lasdisposicionesdelasleyesformalessobreexpropiacin,como"reglamentarias"del
artculo 17 de la Constitucin, slo sern vlidas huelga decirlo en tanto sean
"razonables",noarbitrarias,yenconsecuencianoimpliquenunataqueodesconocimiento
delderechodepropiedad.
Las "leyesformales" sobreexpropiacintienenundoblelmiteinsalvable:laletradela
Constitucinyla "razonabilidad" desuspreceptos.Poresoconsideroinconstitucionalel
artculo19delaleydeexpropiacinn13264,encuantoapesardelagregadointroducido
porlaleyn14393,artculo10aldeclarartranferidoeldominiodelbienexpropiadoen
circunstanciasanterioresalpagototaldelaindemnizacin,vulneraelartculo17 dela
Constitucin que exige que dicho resarcimiento sea "previo"; asimismo considero
inconstitucionalelartculo11dedichaley,quealdeclararquenoserindemnizableel
valorpanormico,trasuntaunaexclusinirrazonabledeunodelosvaloresqueintegranla
consistenciajurdicadeuninmueble(181).
f)Aquindebefavorecerla"interpretacin"delasnormasyprincipiossobreexpropiacin
alexpropiadooalEstado,esdeciralapersonaprivada,titulardelbienqueseexpropia,o
alasociedad,comunidadocolectividad,representadaenelEstado?
Antelonaturaldequelaspersonasdisfrutendesupropiedadquehadeconsiderarsecomo
un "reflejo" delapersonalidadhumana,yaantaolaCorteSupremadeJusticia dela
Nacin declar que la interpretacin debe favorecer siempre al expropiado. Dijo el
Tribunal:"Quenopuedecaberningunadudarespectoaquetodaexpropiacinalavezque

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necesaria para el bien pblico, es odiosa, y que tanto en materia de avalos como de
perjuicios delascosasexpropiadas,encasodeduda, debesiempreestarseenfavordel
expropiado"(182).Estableciseaselsanoprincipio"indubioprodomino",concordante
conlospostuladosdelEstadodeDerecho,encuyomritoelEstadoesparaelindividuoy
nosteparaaqul.Rechazse,entonces,elprincipio"indubioprosocietate",proclamado
porunsectorpocorespetuosodelapersonalidad delhombre,sectorqueolvidaqueel
bienestaryeladelantosocialpuedenigualmentelograrserespetandolosatributosdela
libertad.
Asuvez,respectoaculdelossujetosdelarelacinexpropiatoriaexpropiadooEstado
expropiantedebasoportarelperjuiciooriesgoeconmicoderivadodelainflacin,enla
CorteSupremadeJusticiadelaNacinseplantelacuestinhacedeellopocosaos.La
mayoradelTribunal,posiblementeinfluidaenlaespecieporlaposicinadoptadacon
anterioridadcomopublicistaporunodesusmiembros,sostuvoqueeseriesgooperjuicio
debasoportarloelexpropiado:"indubioprosocietate"manifestlamayoradelaCorte.
Votandoenminorayendisidencia,elmiembropresidentedoctorAlfredoOrgaz,sostuvo
locontrarioenunvotobienfundado:elperjuiciodebasoportarloelEstado(183).
Tratndose de una "limitacin" a la propiedad privada en inters pblico, parceme
evidentequetodoaquelloquetiendaaalterarlainviolabilidaddelderechodepropiedad,
que garantiza la Constitucin, debe interpretarse en pro del expropiado , con lo cual
tindesearespetarlaexpresadagarantaconstitucional.El"interspblico"noesttuloque
autoriceelapoderamientogratuitodelapropiedadajena,entodooenparte(184).
1284.Laexpropiacintienegranamplitudconceptual.Susprincipiosnoslocomprenden
yseaplicanalespecficoactoporelcualelEstado,porcausadeutilidadpblicacalificada
por ley y previa indemnizacin, obtiene que le sea transferido un bien o cosa de un
particular, sino que tales principios se extienden y aplican a todos los supuestos de
privacindelapropiedadprivada,odemenoscabopatrimonial,porrazonesdeutilidado
interspblicos.Estoconstituyeloquepuedellamarse "fuerzaexpansivadelanocin
jurdicadeexpropiacin".
LoquelaConstitucinestablecerespectoaindemnizacinenmateriadeexpropiacin,
implicaunprincipiogeneraldederecho,aplicableatodaslashiptesisenqueunderecho
patrimonialcedeporrazonesdeinterspblico(185).
La aplicacin del expresado criterio fuerza expansiva de la nocin jurdica de
expropiacinpermitihallarlefundamentojurdicoaldeberdeindemnizaraladministrado
cuya propiedad, al margen de una expropiacin especficamente tal, ceda por utilidad
pblicaointersgeneral.Esloqueocurreconelderechodeunadministrado,cocontratante
de la Administracin Pblica, a ser resarcido en casos de revocacin por razones de
oportunidad,mritooconveniencia(186).Anteriormente,comofundamentodelderecho
deladministradoaserindemnizadoenestossupuestos,seinvocabanentreotrasdoctrinas
elprincipioderesponsabilidadporactoslcitosylaequidad;peroestosfundamentosno
sonprocedentes.Aslopusedemanifiestoenotrasocasiones(187).

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En lugar de invocar como fundamento de esa obligacin resarcitoria el "principio de


responsabilidadporactoslcitos",cuadrafundardichodeberenelprincipioconstitucional
contenidoenelartculo17delaLeySupremaencuyomritotodoagravioinferidoala
propiedadprivadaparasatisfacerexigenciasdeintersgeneral,debeserresarcido.
Tampoco la "equidad" puede ser invocada como fundamento de ese derecho a
indemnizacin,puesla equidadnoesfuentejurdicaenderechoadministrativoargentino
(vaseeltomo1,n78).
Losprincipiossobre "expropiacin" tambinseaplicanparafundamentarelderechodel
concesionariodeserviciopblicoaserindemnizadoenlossupuestosde"rescate"(188);
igualmente enmateria de "rescate" seaplican los principios sobre "expropiacin" para
fundamentarelderechodelconcesionarioaqueelrescatesea"total"yno"parcial"(189);
asimismo,esos"principios"seaplicanpararesarcirdelosperjuiciosodaosquesufrao
recibaunapersonaaldetenerointentardeteneradelincuentessorprendidosenlacomisin
deundelito(vaseeltomo3B.,n918,infine);delmismomodo,poraplicacindelos
principios sobre expropiacin, en nuestro sistema jurdico nacional no corresponde
indemnizarel lucrocesante enlossupuestosdelesinsufridapor"hechodelprncipe"
(vaseeltomo3A.,n772,pgina491);etctera.
Demaneraquelafuerzaexpansivadelanocinjurdicadeexpropiacin,permitehallarles
solucinamuchosproblemasdederecho,talcomoresultadelosejemplosdados.
1285.Culesel"fundamento"delaexpropiacin?
Muchas sonlas teorasexpuestas alrespecto(190).Algunostratadistas clasifican esas
teoras en "racionales" y "jurdicas" (191) ; pero lo cierto es que no se alcanza a
comprenderladiferenciaenquesebasatalclasificacin.Ladistincinestansutilque
resulta inadecuada para fundar una doctrina. Lo que es "jurdico" va de suyo que es
"racional";delocontrariotratarasedealgo"ajurdico".Alrespectoesmejorhablar,como
lohacenotrosautores,deteorasofundamentos "jurdico polticos" delaexpropiacin
(192);otros expositores hablansimplemente de "fundamentos jurdicos" (193).Otros
tratadistas,sinoponerlo "racional" alo "jurdico",hablandefundamentos"mediatos",
"inmediatos"y"jurdicos"(194).
Lasprincipalesdeesasteorasson:
a)Teoradelacolisindederechos.Segnstaelfundamentodelaexpropiacinserala
superioridaddelderechopblicosobreelderechoprivado:lapropiedaddeltitulardeuna
cosadebecederanteelderechosuperiordelacolectividadaesacosa.Estaposicincomo
fundamento de la expropiacin fue desestimada sostenindose que para aceptar la
existenciadeunconflictoentreelintersprivadoyelpblico,seramenesterquesetratase
de intereses cualitativamente idnticos y cuantitativamente diferentes. Como entre los
expresadosintereses elpblicoyelprivado nohayunacuestinde cantidad sinode
calidad,lateoradereferenciacarecedesustento(195).Noobstante,aunqueestateorano

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seaidneacomofundamentodelaexpropiacin,esadecuadaparajustificaryexplicarel
institutoexpropiatorio(vereln1281).
b) Teora de la funcin social de la propiedad. Su principal expositor fue Duguit. La
propiedadinmobiliaria dice nopuedeexplicarsesinoporsuutilidadsocial,ysloser
legtima si se demuestra que en una poca dada es socialmente til. Tal doctrina
nicamentepuedeservaloradadentrodelpositivismodeDuguitqueniegaunaconcepcin
individualistadelasociedadydelderechoobjetivo,yquedesconocelanocindederecho
subjetivo.Dichadoctrinanotienecabidadentrodelordenamientoconstitucionalargentino
que reconoce la propiedad privada en su carcter individual, como derecho subjetivo,
aunqueconunadoblefuncin,personalysocial.Deesteaspectosocialdelapropiedad
privadaeindividualsurgensuslimitacionesparaserviralbiencomn,cuyamaterializacin
esunodelosfinesdelEstado(196).
c)Teoradelasreservas.Segnsta,elfundamentodelaexpropiacinhllaseenelorigen
histricodelapropiedad.El"hombre"apareceprimeroenestadodecomunidad,dondeel
individuonoessinouninstrumentoyunasimpleparte;despusafirmasuindividualidad,
tratandodedesprendersedelasociedad,buscandodearmonizarsutendenciaparticularcon
latendenciasocial.La"propiedad"reconocelasmismasfases.Ensusorgenescolectiva,
despussetransformaenindividualyluegotiendeaatemperarseconformealosfinesdela
sociedadydelEstado.Estapropiedad colectiva semantuvoatravsdesiglos,y,cuando
surgelapropiedadindividual,elpodersocialsereservelderechoderetirardeldominio
individual, para hacerlas entrar en el dominio comn, mediante indemnizacin, todas
aquellascosascuyaposesinfueseexigidaporlautilidadpblica.Segnestateorano
existeoposicinentreelderechodepropiedadylaexpropiacin,porcuantoelprimero
estaba condicionado a ser extinguido por causa de utilidad pblica, para retornar a la
propiedadcolectiva.
Lateoradereferenciafueobjetada.Sedijoquehabraqueprobarirrefutablementelos
hechosqueladeterminan,basadosengeneralessuposicionesodeducciones.Sesostuvo
que no se ve la necesidad de correlacionar un hecho con otro: colectiva en un ciclo,
individualistaenotro,socialenunoposterior,lapropiedadnoseinclinadeporsaninguno
delosmomentoshistricossealados.Ellaesevolutiva;seacomodaalascircunstancias
socialesdecadamomento;poresonopuedehaberunfundamentouniformeygeneralpara
todaslasetapas(197).
d) Teoradeldominioeminente.Conformealasreferencias deMayer,laexpropiacin
comienza por formar parte de esa serie de derechos especiales que, en manos de los
prncipes,debimstardeconsolidarseparaconstituirlasoberana.Elpoderdequitarla
propiedadprivada,cuandoel inters pblicoloexige,es reconocidocomo derechode
superioridad.Enunprincipio,estederechoestcomprendidoenlanocinmsgeneraldel
iuseminens, que,enestaaplicacinrecibemuylgicamentelacalificacinde dominium
eminens;elprncipe,envirtuddesuderechosuperiorgeneral,puedesuprimiresederecho
comotodoslosotros(198).Hoy,loqueseentiendepordominioeminentenoesotracosa
quelaexpresindelasoberana.

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Esunateoradeorigenfeudal,vinculadaalasoberanaterritorial.Laexpropiacinerael
ejercicio normal del ius eminens que perteneca al soberano sobre los bienes de sus
sbditos.Taldoctrina,aunqueaceptadapordiversosexpositores(199),hasidoobjetode
crticas;puedeafirmarsequeengeneralestrepudiada(200).
Sehadichoqueesinsuficienteenlapocacontempornea,desdequesilasoberanaes
territorial, si slo alcanza a la propiedad inmobiliaria cmo puede explicarse
jurdicamentelaexpropiacindelapropiedadmobiliariayladelosderechos?Sepropuso
entonces substituir el viejo concepto de dominio eminente por el de una potestas de
legislacin,jurisdiccinypolica,quetieneporfinlapromocindelbienestargeneral.Pero
anasnopermitejustificarelderechoalaindemnizacinenfavordelexpropiado.Esten
lanaturalezamismadel dominiumeminens suabsolutismo,suausenciadelimitaciones
jurdicas,porloqueelderechodelexpropiadoaserindemnizadoslopuedeconcebirse
como una concesin graciosa del Estado, nunca como un derecho. Adems, si la
expropiacin pretende justificarse en el ius politiae, tampoco puede ser explicado
jurdicamenteelderechoaindemnizacin,desdequeelejerciciodel"poderdepolica",por
s solo, no da lugar a resarcimiento (201) . El "dominio eminente", invocado como
fundamentodelaexpropiacin,noesaceptableniaundondelaexpropiacinserefiera
exclusivamentea"inmuebles".
e)TeoradelosfinesdelEstado.UnodelosfinesesencialesdelEstadoactualespromover
elbiencomn.EnelprembulodenuestraConstitucinsedicequeunodelosobjetosa
queellarespondees"promoverelbienestargeneral",conceptoreiteradoenelartculo67,
inciso16.Esebienestargeneral,elconsiguienteprogresosocial,pararealizarsepueden
necesitarvalersedelaexpropiacin.Deahquelaexpropiacinhallesufundamentoenla
necesidaddequeelEstadorealicesusfinesjurdicosociales(202).Entalordendeideas,
laexpropiacinpuedeconsiderarsecomoun"instrumento"degobierno.
Demaneraqueel"fundamento"delaexpropiacinnoesotroquepermitirqueelEstado
lleveacabosusfinesesenciales.Peroellosinperjuiciodequeelinstitutoexpropiatorio
halle explicacin y justificacin como medio de solucionar y armonizar la situacin
antagnicaentreelinterspblicoyelprivado.
Nuestrajurisprudencia,atravsdelasdecisionesdelaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,aldarelfundamentodelaexpropiacin,sehainclinadohacialateoradeldominio
eminente, declarandoqueste"noesotracosaqueunapartedelasoberanaterritorial
interior"(203).
1286.Dirasequelaevolucinhistricadelaexpropiacinharespondidoaponerarmona
entre dos nociones o conceptos fundamentales, aparentemente opuestos: el derecho
individualyelderechodelacomunidad(204).
Para proteger lo primero derecho individual se estableci cmo y en qu casos el
habitantepodaserprivadodesupropiedad.Elconjuntodelasreglaspertinentesintegrael
institutoquehoysellama"expropiacin".

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Paraprotegerlosegundoderechodelacomunidadseaceptqueelhombrefueseprivado
desupropiedadcuandostafueserequeridaparasatisfacerconvenienciaspblicas.Mas
conelobjetodequeesaprivacindelapropiedadindividualnoimplicaseunagravioa
esenciales principios de derecho, se dispuso que tal privacin slo poda efectuarse
respetando las reglas del nuevo instituto llamado "expropiacin". Quedaba atrs y
superadalaetapadelapoderamientoagraviantedelapropiedadindividual,apoderamiento
que hoy se denomina "confiscacin". Terminaba, as, el ciclo en que, invocando el
"dominioeminente",elPrncipeoSoberanoapoderbasedelapropiedaddesusentonces
sbditos, apoderamiento que si aparejaba indemnizacin sta no era "previa" y nunca
equivalaalvalorefectivodelacosaexpropiada.El "sbdito" deantaoconvirtiseen
"ciudadano" conlosderechoscorrespondientes asupersonalidad.ElEstadodePolica
cedaleelpasoalEstadodeDerecho,caracterizadosteporelrespetodetodoslosatributos
delapersonalidadhumana:familia,religin,propiedad,libertad,sinquenadadeestoen
casoalgunopuedaserunobstculoparaelprogresoybienestarcolectivos.
Laprocedenciadelaexpropiacinenunprincipiolimitbasealas"necesidades"pblicas;
posteriormenteseextendiala "utilidad" pblica,conceptomsamplioqueelanterior.
Hoyselaadmiteparasatisfacertodoaquellorequeridoparalasatisfaccindelbiencomn
(utilidadpblica).
Ensusorgeneslaexpropiacinreferasealos"inmuebles".Hoycomprendetodaclasede
"bienes"(cosasinmueblesymuebles,objetosinmaterialesy"derechos").
Tambin se advierte una evolucin respecto al "procedimiento" expropiatorio: en un
principio las leyes contenan dos tipos de procedimientos, aplicables segn las
circunstancias:elordinarioyeldeurgencia,cuyadiferenciaesencialconsisteenlamayor
celeridaddeltrmiteenelprocedimientodeurgencia.Entrenosotros,enelordennacional,
durantelavigenciadeladerogadaleyn189,existaesesistema;posteriormente,enlaley
n13264,elprocedimientofuesloelde"urgencia"(205).
Encuantoalamaneradeestablecerelvalordelbienexpropiado,siestefueseuninmueble,
ennuestropas,enelordennacional,anteriormenteserecurraalaprueba"pericial";hoy,
tratndosedeesanaturalezadecosas,latasacin,porprincipio,laefectaunorganismo
administrativoespecial:eltribunaldetasaciones.
1287.Aunqueenmodoalgunoconloscaracteresactuales,laexpropiacintieneracesenel
pasado.Est,adems,difundidaenelpresente.
a)Enlaantigedad
EnlaBiblia,AntiguoTestamento,hayvestigiosdeella.EnelLibro1deSamuel,entrelos
derechosdelRey,sedice:"Asimismotomarvuestrastierras,vuestrasvias,yvuestros
buenosolivares,ylosdarasussiervos"(captulo8,versculo14).EnelLibro2de
Samuel,captulo24,versculos21a25,elReyrequierelapropiedaddelosparticulares
paralevantarunaltaraDiosconelobjetodequeceselaplagaomortandadenelpueblo;
pero aclara que tal entrega de la propiedad ser mediante pago de precio "porque no

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ofreceraJehovmiDiosholocaustospornada".EnelLibrodelProfetaEzequiel,con
referenciaalrepartodelatierra,despusdeestablecerqupartedestalecorresponderal
Prncipe,seagrega:"EstatierratendrporposesinenIsrael,ynuncamsmisprncipes
oprimirnamipueblo:ydarnlatierraalacasadeIsraelporsustribus";yluegodice:
"AshadichoelSeorJehov:Bsteos,ohprncipesdeIsrael:dejadlaviolencia yla
rapia:hacedjuicioyjusticia;quitadvuestrasimposicionesdesobremipueblo,diceel
Seor Jehov" (captulo 45, versculos 8 y 9) (206) . Pero los textos transcriptos no
trasuntan precisamente manifestaciones de "expropiaciones", sino de apoderamientos
basadosenactosdefuerza,depoderodeautoridad.
Respectoalantiguo derechoromano, sibienhayquienes nieganqueelmismohiciere
referenciaalaexpropiacin,lageneralidaddelosautoresestimaqueesteinstitutorigien
aqulderecho(207).Yasesenefecto.Diversostextospuedeninterpretarsecomootros
tantos supuestos de expropiacin por causa de utilidad pblica, aunque no empleen la
palabra"expropiacin";stasereferaainmueblesytambinamuebles(vgr."esclavos")
(208).Vadesuyoquenosetratdeuna"expropiacin"orgnicamenteestablecida,sino
de manifestaciones jurdicas que constituyeron razonables antecedentes de aquella
institucin.
EnelantiguoderechoespaollaexpropiacinapareceenlasLeyesdePartida,aunqueno
se la mencione con ese nombre. Se la autorizaba por utilidad pblica y mediante
resarcimiento(Partida2,ttulo1,ley2,yPartida3,ttuloXVIII,ley31)(209).
b)Derechocomparadooextranjeroactual
En el derecho comparado actual derecho extranjero la expropiacin est regulada
orgnicamente.Enlageneralidaddelospaseselnuestroentreelloshllasecontemplada
enlaConstitucin,sentndoselasbasesfundamentalesaquehadeajustarse.
LinaresQuintanaadviertequelaConstitucindelEstadodeMassachusetts,aprobadael2
demarzode1780,fueposiblementelaqueporvezprimerainstituylaexpropiacin,al
establecer,ensuseccinX,que"ningunapartedelapropiedaddecualquierindividuo
puedejustamentequitrsele,oaplicarsealosusospblicossinsuconsentimiento,oeldel
cuerporepresentantedelpueblo.Ysiemprequelasexigenciaspblicasrequieranquela
propiedad de algn individuo se aplique a usos pblicos, l recibir una razonable
compensacinporella".AgregadichojuristaquelaConstitucindelosEstadosUnidosde
Amrica,ensuenmiendaV,dispusoque"lapropiedadprivadanosertomadaparauso
pblicosinjustacompensacin"(210).
Porsuparte,en1789,laDeclaracindelosderechos delhombreydelciudadano,de
Francia,artculo17,establecique"lapropiedadesinviolableysagrada,ynadiepuedeser
privado de ella, salvo cuando la necesidad pblica, legalmente reconocida, lo exija
evidentemente,yacondicindeunajustaypreviaindemnizacin"(211).
1288.Enelderechoargentinolaexpropiacinfueconsideradadesdelosprimerosensayos
constitucionales.

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LinaresQuintanarecuerdaquelaConstitucinde1819,ensuartculo124,disponaque
"cuandoelintersdelEstadoexijaquelapropiedaddealgnpueblooindividuoparticular
seadestinadaalosusospblicos,elpropietariorecibirporellaunajustacompensacin".
Porsuparte,laConstitucinde1826,ensuartculo176,repitieltextodelade1819con
una leve modificacin: "cuando el inters del Estado exija que la propiedad de algn
individuo particular sea destinada a usos pblicos bajo las formalidades de la ley, el
propietariorecibirporellaunajustacompensacin".ElanteproyectodeConstitucinde
Alberdi,ensuart.18,prescribaque"laexpropiacinporcausadeutilidadpblicadebeser
calificadaporleyypreviamenteindemnizada",yestaclusulafueliteralmenteadoptada
porlosautoresdelaConstitucinNacional,en1853(212).PerolasConstitucionesde
1819y1826notuvieronvigencia.Sucarcternacionalfueunameraexpresinterica.La
anarquasocialyelaislamientodelospueblosconspirarondeconsunoparalaorganizacin
institucional(213).
La Constitucin Nacional, vigente desde 1853, como un corolario de la garanta de
inviolabilidaddelapropiedad,serefierealaexpropiacinenelartculo17 ,enlos
siguientestrminos:"Laexpropiacinporcausadeutilidadpblicadebesercalificadapor
leyypreviamenteindemnizada".
El13deseptiembrede1866sedictlaleynacionaldeexpropiacinnmero189,que
estuvoenvigenciamsdeochentaaos,hastael17deseptiembrede1948,enquese
sancionlaleyn13264.Estaleyfuederogadayreemplazadaporlan21499,vigente
desdeel21deenerode1977,quedebecomplementarseconlaleyn21626,quelediouna
nuevaestructuraalTribunaldeTasaciones(214).
Tambinotrostextoslegalesdenuestropascontienendisposicionessobreexpropiacin.
AsocurreconelCdigodeMinera(artculo16).
IgualmenteenelCdigoCivilseencuentrandiversostextossobreexpropiacin.Assucede
conlosartculos439,1324inciso1,2511,2610,2637y2861.Algunosdeestos
preceptossondeubicacincorrectaenelCdigoCivil,puesslohacenuna"referencia"a
laexpropiacin;peronoocurreasconotrosdeesostextos,porquelejosdehacerseen
ellosuna"referencia"alaexpropiacin,se"legisla"asurespecto,locualnocorresponde
alCdigoCivil,expresindelderechoprivado,pueslaexpropiacinesinstitutonetamente
dederechopblico.
Desdeluego,dadalaatribucindelasprovinciasparalegislarsobreexpropiacin,deben
tenersepresenteslasdisposicionesquelasdiversasprovinciashayanestablecidoalrespecto
(215).
1289.Existenfigurasjurdicasqueaparentementetienenaspectosquelasasemejanala
expropiacin.Correspondeentoncesindicarenqusediferenciandestaaqullas.Entre
tales figuras jurdicas pueden mencionarse la confiscacin, el decomiso, la requisa o
requisicin,laservidumbreylaocupacintempornea.

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Confiscacin.Sediferenciadelaexpropiacin:a)enquealaconfiscacin,alestablecerla
como"pena",enforma"expresa",selaaplicaconcarcterde"sancin"(216);b)enque
noaparejaindemnizacinoresarcimiento(217);c)enquelaconfiscacinimplicauna
transferenciacoactivaafavordelEstado,mientrasqueenlaexpropiacineladquirente
puedeserelEstadoounparticularoadministrado(218),todoellosinperjuiciodeque,en
ciertoperododenuestrahistoria,losbienesconfiscadosnosiemprepasabanapoderdel
Estado,sinoalpoderdepersonasfavorecidasporelgobernante(vaseeln1501,nota
813).
Decomiso.Esteconsisteenunasancin,loquenoocurreconlaexpropiacin(219).Tal
sancinpuederevestircarcter"punitivo"(vgr.,encasosdecontravencionesaduaneras),o
simplemente"policial",comoocurriracuandolaautoridadpblicadisponeelsacrificiode
animalesinfectadosdeenfermedadescontagiosasporculpadesupropietario(220).
Requisa o requisicin. La diferencia entre la expropiacin y la requisicin o requisa
consiste en que sta se produce cuando la necesidad de satisfacer el inters pblico
representauna "urgencia"intensaoaguda urgenciainmediata,loquenoocurreenlos
supuestos de expropiacin, pues sta, cuando el caso se produce, constituye el
procedimientooinstitutoparasatisfacerlosrespectivosrequerimientospblicosnormales
(221) . Adems, y esto es fundamental: la requisicin es requerida por una situacin
"general"queafectaatodalasociedadoaunsectordeella,entantoquelaexpropiacin
tiendeasatisfacernecesidades particularizadas y aisladas (vasemsadelanten1471);
apartedeello,laexpropiacintambinincluyelosinmuebles,mientrasquelarequisicin
enpropiedadnoseextiendealosinmuebles(vaseeln1477).
Servidumbre. Se diferencia de la expropiacin en que mientras esta ltima afecta lo
"perpetuo" deldominio,yproducesuextincin,aqullasloafectala "exclusividad" del
dominioynoproducelaprdidadelderechodepropiedad.
Ocupacintempornea.Ladistincinentrestaylaexpropiacinesobvia.La"ocupacin
tempornea" noimplica "prdida" deldominio;alcontrario,comosupropionombrelo
indica,sloaparejauna"ocupacin"delacosa,deduracintemporal.Enlaexpropiacin,
encambio,salvolossupuestosde"retrocesin",hayunaprdidadefinitivadelderechode
propiedad.
1290.Variossonlos"efectos"delaexpropiacin:
a)Elefectoprincipaldeellaeselderivadodesupropianaturaleza:latransferenciadela
propiedad (222) . Desde luego, para que ello tenga lugar se requiere el cumplimiento
adecuadodetodoslosrequisitosoetapasdelaexpropiacin,inclusoqueelpagototaldela
indemnizacinseaprevioadichatransferencia(223).ElCdigoCivilestablecequeel
dominioseextingueporexpropiacin(artculo2610).
ComoelexpropiantenoslopuedeserelEstado,sinotambinunparticularoadministrado
cuandoesporintermediodestosquelograrsatisfaccinelrespectivointerspblico,la

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transferenciadelapropiedaddelbienexpropiadoseoperar,segnloscasos,afavordel
Estadoodedichoparticular(224).
b)Otroefectodelaexpropiacinconsisteenquelapropiedaddelexpropiadocambiade
especie:elexpropiadodejadesertitulardelacosaobienobjetodelaexpropiacinyse
convierteentitulardeuna sumadedineroquetrasuntala indemnizacinpreviaaquese
refierelaConstitucin.Laexpropiacin,pues,produceuncambiodevalores:unacosao
biendeterminadossonsubstituidosporunasumadedinero.
c)Otroefecto,tratndosedeinmuebles,eseldela"indisponibilidad"delbiensobreelcual
pesaladeclaracindeutilidadpblicaaefectosdesuexpropiacin.Dichaindisponibilidad
recinsurgeconlainscripcindelalitisenelRegistrodelaPropiedad(ley21499,artculo
24)(225).
d)Porltimo,cuadraadvertirque,enlopertinente,envirtuddelafuerzaexpansivadela
expropiacin(vaseeln1284),losefectospropiosdeellaseproducenuobservantambin
enlosactosjurdicosasimiladosalamisma.
1291.Endoctrinasediscutesi,respectoalexpropiante,laadquisicindelbienocosa
objetodelaexpropiacinconstituyeunmediooriginarioounmedioderivado.Lacuestin
noslotieneintersacadmico,sinotambinprctico,segnloadvertirluego.
Un sector de tratadistas estima que el expropiante adquiere a ttulo "originario" la
propiedad del bien expropiado (226) . Otro sector de expositores considera que tal
adquisicinesattulo "derivado",oseaqueelexpropianteadquieredelexpropiadola
titularidaddelbien(227).
Quienes sostienen que la expresada adquisicin tiene carcter "originario" aducen los
siguientes argumentos:a)laexpropiacin noimplica unaenajenacin voluntaria, como
ocurreenlacompraventa;b)elexpropianteadquierelapropiedaddelobjetoexpropiadoal
margen de vnculo o relacin algunos con el derecho del propietario deese objeto: el
derecho del expropiador sera totalmente nuevo, a semejanza del que se adquiere por
ocupacin o usucapin; c) que, aunque no siempre las adquisiciones extraconsensuales
bastanparasostenerelcarcteroriginariodeaqullas,pueshaytransferenciastpicamente
derivadasquetienenunacausanocontractualporejemplo,lastransferenciasoperadaspor
vadesucesinlegtima,laadquisicinporelexpropiantetienecarcter"originario"como
consecuenciadelasnormaslegales(autorescitadosenlanota219).
Los que sostienen que la adquisicin por el expropiante de la propiedad del objeto
expropiado es a ttulo "derivado", afirman que el carcter coactivo del procedimiento
expropiatorionoobstaaquelareferidaadquisicinsea "derivada"(autorescitadosenla
nota220).
Sinlamenordudacompartolaopinindequienessostienenqueelexpropianteadquierea
ttulo"derivado"lapropiedaddelobjetoexpropiado.Variasrazonesmeasistenparaello:

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a)Latesisdelapretendidaadquisicinattulo"originario"trasuntaunresabiodelateora
encuyomritoalconstituirselapropiedadindividual,quedimplcitamenteentendidoque
elpodersocialsereservelderechoaretrotraereldominiodelacosaalpatrimoniocomn
o colectivo (228) . Pero como ya lo expres en un pargrafo precedente, la teora de
referencia,conocidaconelnombrede"teoradelasreservas",hasidoobjetada(229).
b)Sinoexistiereunderechode"otro",esdecirunderechoajeno(delexpropiado,eneste
caso), de quien a su vez el expropiante adquirira el derecho suyo sobre el objeto
expropiado,laexpropiacinestaradems,puesentonceselbienseradelEstado(Cdigo
Civil,artculo2342 ,inciso1),siendodeadvertirquenadiepuedeexpropiarlosuyo
propio.
c) Uno de los "efectos" de la expropiacin es la "transferencia" del dominio o de la
propiedaddelbienocosaqueseexpropia,elcualsaledelpatrimoniodelexpropiadopara
ingresareneldelexpropiante(vaseeln1290,letraa.).Vadesuyoentoncesquela
respectivaadquisicindeldominioporpartedelEstadonoes"originaria",sino"derivada":
sifuese"originaria"notendrarazndeserla"expropiacin",quepordefinicinimplica
"transferencia"deunbiendeunpatrimonioaotroporcausadeutilidadpblicayprevia
indemnizacin(vaseeln1282).Siserecurreala"expropiacin"esporqueelbienocosa
"no"lepertenecealEstadoexpropiante,sinoauntercero(administradooparticular).Siel
Estadoadquiereeldominioopropiedadsobreunacosaqueleperteneceauntercero,es
obvioquetaladquisicines"derivada"yno"originaria".
d)Silaadquisicinporpartedelexpropiantefuese "originaria" cmosejustificarael
deberde"indemnizar"alexpropiado?
e)Sibienenlaexpropiacinnoconcurrela"voluntad"delexpropiado comosucede,en
cambio,enlacompraventa,dicha voluntad la suple elordenjurdicoalestablecer las
reglaspropiasdelinstitutoexpropiatorio,todoellosinperjuiciodeque,andentrodeeste
instituto, el expropiante pueda adquirir la propiedad mediante "cesin amistosa" o
"avenimiento".
f)Laexpropiacinesuna "limitacin" alcarcter "perpetuo" delapropiedad,limitacin
quesehaceefectivaporcausadeutilidadpblica.Siendoas,malpuedesostenersequela
adquisicin del bien o cosa expropiado, por parte del expropiante, lo sea a ttulo
"originario".Sielbien ocosaleperteneca aunadministrado oparticular, y stefue
privadodedichobienocosaporcausadeutilidadpblica,vadesuyoquelarespectiva
adquisicinporpartedelEstadoesattulo"derivado".
g)Elcarctercoactivodelaexpropiacinenmodoalgunoobstaaqueenlaespeciesetrate
de una adquisicin "derivada" por parte del expropiante, del mismo modo que es
"derivada"yno"originaria"laadquisicindeunbienocosaporpartedeuntercero,enuna
ejecucinjudicialforzada.
Nuestrajurisprudencia,atravsdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,alosefectos
dedeclararimprocedenteelimpuestoalasgananciaseventualessobreelimportedela

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indemnizacin, sostuvo que el expropiante adquiere la propiedad expropiada a ttulo


"originario",ynoattuloderivado,comoenlacompraventa.DeahelTribunaldistingui
entre"precio"e"indemnizacin",agregandoquesibienel"precio"enlacompraventaest
gravadocondichoimpuesto,noocurrelomismoconla "indemnizacin" enelproceso
expropiatorio,lacualnoquedacomprendidaenelconceptode"hechoimponible"(230).
Estimo poco alabable dicho fallo, pues, para declarar improcedente el impuesto a las
gananciaseventualessobreelimportedelaindemnizacinenelprocesoexpropiatorio,no
eranecesariorazonar comolohizo laCorteSuprema: bastabaconhaberdichoquela
improcedencia de ese impuesto se justificaba por el principio de que la referida
indemnizacindebeser"integral"y"justa",tantomscuantoquelaexpropiacinnopuede
sercausadelucroparaelexpropianteniparaelexpropiado(231).
Ladeterminacindesilaadquisicindeldominioporpartedelexpropianteesattulo
originario o derivado, noes desimple trascendencia acadmica: puederevestir inters
prctico. Aparte dela consecuencia quede esa distincin dedujo laCorte Suprema de
JusticiadelaNacinalacualyamehereferido(232)sedijoqueellapuedeincidirenla
validezoinvalidezdeltrmiteprocesaloprocedimientodeljuicioexpropiatorio(233).
Puede,asimismo,tenerinfluenciaenloatinentealreconocimientodeloscontratosqueel
expropiado hubierecelebrado, constituyendo derechos relativos albien (ley21499,art.
16).
1292. Antao se dijo que la expropiacin es la trasmisin de la propiedad privada al
dominio pblico (234) . De ah que algunos juristas actuales hayan dicho que la
expropiacinsacalapropiedaddelmbitoprivadoparatransferirlaalpblico(235).Pero
esto no siempre es as, pues la expropiacin, por s sola, no es constitutiva de
dominicalidad,esdecirnoconvierte,pors,en dominical o pblico albienexpropiado.
Esteltimopuedepasaraintegrareldominiopblicoopuedeseguirsiendo"privado"del
"Estado"odeotro"particular",apesardelaexpropiacindequefueobjeto.Unbienque
seexpropieaunapersonaprivadapuedepasaraldominiodeotrapersonaprivada,siel
respectivo inters pblico o la utilidad pblica hallaran satisfaccin a travs de dicha
personaparticular(236).Desdeluegoestonovulneraelprincipiodequenopuedequitarse
lapropiedaddeA.paraentregarlaaB.,puestalprivacindelapropiedaddeberobedecer
inexcusablementeaunaefectivarazndeutilidadpblica.
Acercadeestascuestionesdijeenotraoportunidad:"Elsolohechodelaexpropiacin,por
s,nobastaparaconvertirendominialunbienocosa".Yagregu:"Sinembargo,puede
ocurrir que al producirse la expropiacin yal quedar consagrado el bien al fin que la
motiv,dichobienadquiera calidad `pblica. Ental casoes necesarioadvertir quela
calidad dominial adquirida por el bien expropiado, no deriva precisamente del acto
expropiatorio, sino de que ese bien, de acuerdo con la legislacin nacional (es decir,
dictadaporlaNacin),puedaserconsideradocomodependenciadeldominiopblico,para
lo cual, adems de aquella norma legal (elemento normativo), deben concurrir los
elementossubjetivo,objetivoyteleolgico.Endospalabraslacalidaddominialdeunbien
nuncaderivadelmeroactoexpropiatorio,sinodequedichobien,porlasituacinque
tendrenlosucesivoyporelfinquesatisfar,deacuerdoconunaleydictadaporla

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Nacin, pueda ser considerado como formando parte del dominio pblico. Pero la
expropiacin,pors,nuncaesconstitutivadedominicalidad"(237).
1293.La naturalezajurdica delaexpropiacinfuecontrovertidaatravsdeltiempoy
siguesindoloactualmente.
Desdeluegonoesposibleaceptarlaafirmacindequelaexpropiacin "esundespojo
legal" (238) . Los "despojos" nunca son "legales". La locucin "despojo legal" es un
contrasentido:ningn"despojo"eslegal.Siunactodedesapropioes"legal"noesentonces
"despojo".Laexpropiacinesunainstitucinjurdicadebase"constitucional".
Tresteorasfueronexpuestasacercadelanaturalezajurdicadelaexpropiacin.
Teoradederechoprivado
En una primera poca la expropiacin fue ubicada en el mbito del derecho privado,
calificndoselacomo"compraventaforzosa".Nuestrocodificador,doctorVlezSarsfield,
asloconsider,segnclaramenteresultadelartculo1324,inciso1delCdigoCivil,
sin perjuicio de que en la nota pertinente dijera que una ley especial fijar todas las
condicionesdelaexpropiacin.Esaeralaopiningeneralizadaantao.Perolascosasno
sonas:laexpropiacinniesuna "compraventa",nipertenecealderechoprivado.Esa
equivocadacalificacinjurdicaatribuidaalaexpropiacinsedebiaqueantao,enlas
antiguas doctrinas, sus expositores no conceban que una transmisin de la propiedad
pudieseefectuarsesinoporlosmediosdederechocivil,esdecirmediantelosmediosaque
esos antiguos expositores hallbanse habituados: de ah que antao, como lo advierte
Mayer,paralaopinindominante,laexpropiacinnoerasinouna ventaforzosa (239).
Dichaopininhoyestrechazada(240).Laexpropiacin,pues,nopertenecealderecho
privado,nicorrespondesertratadaolegisladaenelCdigoCivil.
EnnuestropasvariasrazonesobstanaquelaexpropiacinseaconsideradaenelCdigo
Civil:
a)PorquelalegislacinsobreexpropiacinnofuedelegadaporlasprovinciasalaNacin:
trtasedeunaatribucinconcurrentedelaNacinydelasprovincias(241).
b)PorqueenelCdigoCivilslocorrespondetratarcuestionesde derechoprivado (ver
notaalartculo31delmismo),entantoquelaexpropiacinesmateriaexclusivamentede
derechopblico.Vermsadelante,estemismopargrafo,yeltomo1,n43,punto5,
pgina175;adems,vaseelpropioCdigoCivil,artculo2611 ,debindoserecordar
acercadeesteltimotextoquelaexpropiacinestambinuna"limitacin"alapropiedad
porrazonesdeinterspblico,yprecisamentelalimitacinmxima.
c)PorqueelCongresocarecedefacultadesparadictarunaleygeneraldeexpropiacinque
hayaderegiruniformementeentodoelpasyquelasprovinciastuvierenqueaplicarpara
resolversus propiosproblemas locales. Encambio, elCdigoCivil constituye unaley
generalderigurosaobservanciaporlasprovincias,puesfuedictadoporelCongresoen

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ejerciciodeunaexpresaatribucindelegadaporlaprovinciasalaNacin(Constitucin
Nacional,art.67,inciso11).
Teoradederechomixto(actomixto)
Desestimada la tesis que sostena que la expropiacin era una institucin de derecho
privado,seubicpartedeellaenelderechopblicoyparteenelderechoprivado("civil").
Eralatesisdederecho"mixto",ode"actomixto",queconsiderabaalaexpropiacincomo
unainstitucindecarctermixto.
De acuerdo con ella, todo lo atinente a la primera etapa del proceso expropiatorio
("declaracinocalificacindeutilidadpblica"),correspondaalderechopblico;todolo
vinculadoalasegundaetapadedichoproceso("fijacindelaindemnizacinycobrode
sta")correspondaal derechoprivado ("civil").Eslatesissostenidaennuestropaspor
Bielsa (242) y que fue seguida por otros expositores (243) . Como lo advertir ms
adelante,dichocriteriotambinfueseguidoduranteuntiempoporlaCorteSupremade
JusticiadelaNacin;peroenlaactualidadlohaabandonado.
Teoradederechopblico
Laposicinqueconsideraalaexpropiacincomounainstitucinmixta,dederechopblico
en la primera etapa y de derecho privado en la segunda etapa, no es compartida por
destacadosadministrativistas.Seestimaquelaexpropiacinesuninstitutohomogneo,de
derecho pblico en todo su proceso (244) . Es la tesis que actualmente tiene mayor
aceptacinyquecompartototalmente.Tambinesstalaaceptadaenlaactualidadporla
jurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,segnasloharverluego.
La"calificacindeutilidadpblica"yla"indemnizacinpreviaalexpropiado",elementos
inexcusablesdelaexpropiacin,aparecencolocadosenelmismoplanoenlaConstitucin
Nacional (derecho pblico): son elementos interdependientes que forman un complejo
jurdico nico.Taleselementos,queformanlasdosetapasesencialesdelaexpropiacin,
constituyen,comobiensehadicho,un"institutohomogneo",dederechopblico.
Aparte de lo expuesto, pueden sintetizarse en la siguiente forma los argumentos que
corroboranelcarcter"pblico"delaexpropiacinentodassusetapas,entodoelcursode
suproceso,desdela"calificacindeutilidadpblica"hastael"pagodelaindemnizacin":
1 La expropiacin deriva inmediatamente de un acto de poder que, por su naturaleza
misma,perteneceesencialmentealderechopblico(245).La"causa"delaexpropiacin,o
seaelintersolautilidadpblicos,transmitesuesenciaatodoelrespectivoprocedimiento
(246).La "indemnizacin" quedaasimismoinfluidaporelcarcterpblicodelinstituto
expropiatorio(247).
2ElEstadoexpropiantenocontrataconelexpropiado:losometeasuimperio,ysial
expropiadolecorrespondeunaindemnizacin,stanoesprecisamenteelpreciodelacosa,
sinolacompensacinporelsacrificioquesufrearazdelaexpropiacin(248).

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3Elderechodelexpropiadoapercibirindemnizacinesunderechopblicosubjetivo.La
indemnizacinacargodelexpropianteeslaformajurdicadeefectivizarsuresponsabilidad
poractolcito(249).
4Elderechoindemnizatorioconcurrepormandatodelanormaconstitucional,esdecirde
derecho pblico.Noseabonaindemnizacinporqueloestablezcaunadelaspartes.La
indemnizacinesunaordenconstitucional(250).
Paranegarelcarcter "pblico"detodoelprocesoexpropiatorio(calificacindeutilidad
pblica e indemnizacin), resultara intrascendente aducir que se trata de la propiedad
"privada",contempladaensusdetallesporelCdigoCivil(251).Elloesas:
a)Antetodo,porqueelreconocimiento delderechodepropiedadprivadanosurgedel
CdigoCivil,sinodelaConstitucinNacional(artculos14y17).ElCdigoCivilslo
seocupadelaregulacindeesederecho.
b)Porquelaexpropiacinnoslopuedereferirsealapropiedadprivada,sinotambinala
propiedad"pblica",esdeciralosbienesdominicalesodeldominiopblico.Aslopondr
demanifiestoalocuparmedel"objeto"expropiable.
c)Porqueloatinentea "indemnizacin" noslopuedecorresponderalderecho privado,
sinotambinal"pblico",comoocurreenmateriadeexpropiacin,porejemplo,dondela
indemnizacineslaresultantedelaresponsabilidadestatalporelejerciciodeunapotestad
de obvia sustancia pblica. En este supuesto como acertadamente se dijo el derecho
indemnizatorio concurre por mandato de la norma constitucional, es decir de derecho
pblico(verprecedentementepunto4).
Lanaturalezajurdicadelaexpropiacin,pues,entodassusetapas,entodoelcursodesu
proceso,inclusiveentodoloatinentealaindemnizacinalexpropiado,esde derecho
pblico.Trtasedeuninstitutohomogneo,quealrespectonoadmiteescisinentresus
diversasetapas.
Acercadeestamateria,nuestrajurisprudencia,atravsdelasdecisionesdenuestraCorte
SupremadeJusticiadelaNacin,haevolucionado.Sibienprimeramentesesostuvoel
carcter de "acto mixto" del instituto expropiatorio ("pblico" en la primera etapa y
"privado" en la segunda) (252) , actualmente el criterio del Tribunal ha cambiado:
consideraquelanaturalezajurdicadelaexpropiacines "pblica" entodassusetapas,
valedecirlaconsiderauninstitutojurdico"homogneo"dederechopblico(253).
Delaexpresadanaturalezajurdicareconocidaalaexpropiacin,surgeunaconsecuencia
procesaldegranimportancia:encasodecontiendapromovidaporelexpropiadocontrael
Estado,seaimpugnandolacalificacindeutilidadpblica,seareclamandolafijacinoel
pagodela "indemnizacin",laaccinesdecarcter"contenciosoadministrativo"y,por
tanto, corresponde sustanciarla ante los respectivos tribunales con jurisdiccin en lo
contenciosoadministrativo;deahqueloatinentealaindemnizacinnocorrespondaala
jurisdiccinoriginariadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,puesnosetratarade

p.63

una causacivil.Todoloatinente ala indemnizacin es de derecho pblico; la accin


tendienteahacerlaefectivatieneesemismocarcter(254).
1294.Laexpropiacin tiene "caracteres" que contribuyen aperfilarla comoinstitucin
jurdica.
Apartedelos"principiosrectores"querigenenmateriadeexpropiacin,aloscualeshice
referenciaeneln1283,yquetambincontribuyena"caracterizarla",puedenmencionarse
lossiguientescomocaracteresdeella:
a)Noespotencial,sino"actual":nopuedeexpropiarseparael"futuro";delocontrarioen
elmomentodedisponerselaexpropiacinfaltarala"causa"jurdicaquelajustifique,ya
quela "utilidadpblica" asatisfacernosera actual: faltara,pues,la"utilidadpblica"
indispensableparaqueprocedalaexpropiacin(255).
Loqueantecedeseexplicafcilmente,puessilaexpropiacinpudieseefectuarseparael
futuro,dichoinstitutoconvertiraseenunmediodeespeculacinoficial,contraviniendo
entoncesunodelosprincipioscapitalesorectoresquelarigen(vaseeln1283,letrac.).
Peroloqueantecedehadeinterpretarseyentenderseracionalmente:sibiennosepuede
expropiarconvistasalfuturo,sinquelautilidadpblicaasatisfacerseaactual,spuede
disponerseunaexpropiacinparasatisfacerfinesdeutilidadpblicaacuyorespectola
individualizacin correctadelosbienesaexpropiarseefecteoportunamentecuandolos
estudiosrespectivoshayanllegadoasutrmino.Talseraelsupuestodeunaexpropiacin
dispuestaparallevaracabounaobradecarctergeneral,querequieraestudiosdefinitivos
para poder entonces determinar concretamente los bienes a utilizar; as ocurrira, por
ejemplo, con la calificacin de utilidad pblica dispuesta para la construccin de un
camino, de una lnea frrea, etc., donde la determinacin especfica de los bienes a
expropiarpuedenoserconcomitanteconlarespectivadeclaracindeutilidadpblica.Es
entalsentidoyconesealcancequedebeentenderselodeclaradoporlaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,encuanto,refirindoseaunaobradecarctergeneral(construccin
de lneas frreas), habla de "expropiacin, subordinndola a necesidades futuras, que
debernjustificarse",ydeque"elart.17citadonoestablecequelautilidadpblicaaque
lasleyesdeexpropiacinresponden,seainmediataydebaseratendidadentrodetrminos
perentorios"(256).Vaseeln1303,dondemeocupodeladeclaracin "especfica" y
"genrica"deutilidadpblica.
b)Consideradacomoactojurdicodederechopblico,laexpropiacines"unilateral"en
suformacinoestructura:lavoluntaddelexpropiadonointegradichoacto.Enlaantigua
teoraqueencuadrabaalaexpropiacinenelderechoprivado,tenindolacomounaventa
forzosa,lascosasseconsiderabandedistintomodo.Perolanaturalezajurdicareconocida
actualmentealaexpropiacin actode "poder" excluyeelconcursodelavoluntaddel
administrado(257).
Loqueantecedeesastratndosedelaexpropiacinpropiamentedicha,pues,cuandose
tratadela "cesinamistosa" o "avenimiento" lascosasocurrendedistintomodo:dicha

p.64

cesin o avenimiento es un negocio jurdico de estructura bilateral. Ms adelante, al


referirmeala"cesinamistosa"volversobreestacuestin.
c)Dadalanaturalezajurdicadelaexpropiacin,vadesuyoquealdisponerstaelEstado
ejercitauna "potestad" ynoun "derecho".Trtasedeuna potestad deanlogasustancia,
porejemplo,aaquellaencuyomritoelEstadoestablece"impuestos"(potestadtributaria)
(258).
Tratndosedeuna"potestad"ynodeun"derecho",laatribucindelEstadoparaexpropiar
noesprescriptible,nirenunciable(259).
Enconcordanciaconloquedejoexpuesto,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindijo
"quelaexpropiacineselejerciciodeunapotestadirrenunciabledelEstado"(260).
d)Elejerciciodelpoderdeexpropiacintienecarcter"personal"o"real"?
PrecedentementesostuvequelaadquisicindelbienporpartedelEstadoexpropianteesa
ttulo"derivado"(vaseeln1291).
Laaccindelexpropiantetiendeaadquirirla"propiedad"o"dominio"delbienrespectivo.
EseeselobjetofundamentaldelaaccinexpropiatoriaquededuzcaelEstado.Nosetrata
deunamerademandacontralapersonatitulardelbienqueseexpropia.Silaaccinse
dirigecontradichopropietarioesporquesetratadeltitulardelbienocosaaexpropiar.La
accintiene,pues,carcter"real"(261).
1295. La generalidad de la doctrina considera a la expropiacin por causa de utilidad
pblicacomounadelas "limitaciones" alapropiedad.Perohayquienesnosiguenese
criterio.
Para algunos expositores la expropiacin no constituye una "limitacin", sino una
prestacinobligatoriadelosparticulares innatura (262).Quienesasopinanconsideran
quelanaturalezajurdicadelaexpropiacinnopuedeserexplicadamediantelaideade
limitacin,porque,unavezproducidalaexpropiacin,eltitulardelbienexpropiadopierde
su respectivo derecho de propiedad. Cmo se explica una "limitacin" en esas
circunstancias? Encambio,conrelacin ala "restriccin" yla "servidumbre",unavez
producidasuoperadas,eltitulardelrespectivobiencontinasiendosupropietario.Enla
expropiacinnoocurreestoltimo:elpropietariodejadesertal.
Estimoquelanaturalezajurdicadelaexpropiacinseexplicasatisfactoriamenteatravs
delaideade"limitacin",conformelosostienendiversostratadistas.Racionalmentenoes
necesario recurrir a la nocin de prestacin obligatoria de los particulares "in natura",
resarcible.
La "limitacin",diceZanobini,nosurgecuandolaexpropiacinsellevaacabo,puesen
esemomentolapropiedadcesa:lalimitacinsurgeconlapropiedadmismaacompandola
mientras exista. "Tal limitacin consiste, por consiguiente, en el peligro, al cual la
propiedadestexpuesta,deserobjeto,encualquiertiempo,deunaeventualexpropiacin"

p.65

(263).VillegasBasavilbasosiguelaopinindelautorcitado(264).Bielsaexplicaesto
diciendo que "es una limitacin a la inviolabilidad de la propiedad, mejor dicho a la
perpetuidaddelderecho"(265).
Conloexpuestojuzgodebidamenteaclaradoporqulaexpropiacindebeconsiderarse
como"limitacin"alapropiedad,comoasquelaprdidadelapropiedadqueproducela
expropiacinenmodoalgunoresultaincompatibleconlaideade"limitacin".
SECCIN2ELEMENTOSDELAEXPROPIACIN
SUMARIO: 1296. Mencin de los mismos. A. CALIFICACIN DE UTILIDAD
PUBLICA. 1297. Nocin conceptual de "utilidad pblica". 1298. Significado
institucionaldeladeclaracinde"utilidadpblica".1299.Suimportanciaenmateriade
expropiacin:a)como"causa"delaexpropiacin;b)comogarantaconstitucional.1300.
Organocompetenteparahacerla"calificacindeutilidadpblica".Sistemas.Legislacin
argentina y comparada. 1301. Evolucin del concepto de expropiacin: la "causa"
expropiante y la "materia" expropiable. 1302. Terminologa para expresar la "causa
expropiante".Locucionesutilizadasalrespecto.1303.Lacalificacindeutilidadpblica
puedeser"especfica"o"genrica".Significadodeesto.Casosenqueprocedeunouotro
tipodecalificacin. 1304. Supuestosqueconfiguran "utilidadpblica" enmateriade
expropiacin,ysupuestosquenolaconfiguran.Ausenciade "utilidad pblica". 1305.
Impugnacinjudicialdelacalificacindeutilidadpblicaatribuidaporellegisladorauna
expropiacin.Doctrina;jurisprudencia.Elcontroldelajusticia. 1306. Continuacin.La
indebidacalificacindeutilidadpblicaconstituyeunactoenjuiciableoimpugnableantela
justicia. El acto "institucional" y el acto de "gobierno". 1307. Continuacin. Para la
impugnacin judicial de la calificacin de utilidad pblica, no es indispensable que la
inexistenciadetalutilidadpblicasurjamanifiestayclaradelpertinenteactolegislativo.El
vicio "clandestino". 1308. Continuacin. En qu momento del proceso expropiatorio
puedeimpugnarsejudicialmentelaindebidacalificacindeutilidadpblica.B.SUJETOS
DELARELACINEXPROPIATORIA.1309.Consideracingeneral.1Sujetoactivoo
expropiante.1310.Cuestinpreviaparadeterminaresesujeto:aquinlecompetelegislar
sobreexpropiacinyefectuarlarespectivacalificacindeutilidadpblicaalaNacinoa
lasprovincias?La"concurrenciadefines".1311.Sujetoactivooexpropianteslopuede
ser un rgano estatal. Nacin y provincias. Los rganos pblicos estatales menores:
municipalidadesyentidadesautrquicasinstitucionales.Aclaracionesalrespecto. 1312.
Expropiacinefectuadaporadministradosoparticulares:losconcesionariosdeserviciosy
obraspblicos.1313.Adquisicindelapropiedadsobreelbienqueseexpropie.Principio
general.Supuestosenqueelbeneficiariodelapropiedaddelbienqueseexpropieesun
particularoadministrado.Requisitoesencial.1314.Puedendisponerexpropiacioneslos
gobiernos "defacto"?2 Sujetopasivooexpropiado. 1315.Quinpuedeserelsujeto
pasivo,osujetoexpropiado,enlarelacinexpropiatoria?Personasdederechoprivado:
individuales o jurdicas. Personas pblicas: Nacin y provincias. Los incapaces. C.
OBJETOEXPROPIABLE.1316.Tericamentequpuedeserobjetodeexpropiacin?.
1317. El objeto expropiable ante el derecho positivo. La cuestin en la Repblica
Argentina. 1318. Expropiacin de "inmuebles" para construir obras pblicas. La

p.66

"extensin"expropiable.Puedeexpropiarsemayorreaquelaespecficamenterequerida
por la obra a construir? Supuestos que admiten la expropiacin de mayor rea: a)
realizacin"fsica"delaobra;b)"financiacin"delaobra.Lallamada"expropiacinpor
zonas". 1319. Pretendida expropiacin por "plus vala" ("mayor valor"). 1320.
Expropiacin "parcial". Concepto. Cundo procede? Principio general. El derecho
positivo. 1321. Continuacin.Expropiacin "parcial" respectoainmueblesposedosen
"propiedadhorizontal".Cuestionesysupuestosaconsiderar.La"utilidadpblica"refleja.
Aplicacin de los principios sobre "expropiacin irregular". 1322. La potestad
expropiatoria con relacin a supuestos especiales. Enumeracin de stos. 1323.
Continuacin.a)BienesdelaNacinydelasprovincias,pertenecientesaldominioprivado
opblicodeellas.Expropiacindebienes "pblicos" delaNacinporlasprovincias.
1324.Continuacin.b)Expropiacinporcapashorizontales:subsuelo(parteslidaoparte
fluida);edificiosposedosenpropiedadhorizontal(ley13512).1325.Continuacin.c)
Espacio areo. 1326. Continuacin. d) Dinero. Es expropiable el dinero? 1327.
Continuacin.e)Universalidades, pblicas yprivadas. 1328.Continuacin.f)Lugares
histricos.1329.Continuacin.g)Bienesinmateriales.1330.Continuacin.h)Derechos
emergentes de contratos. 1331. Continuacin. i) Bienes afectados a empresas de
concesionarios deservicios pblicos. 1332. Continuacin.j)Cadveres.Sucondicin
jurdica. A quin le corresponde la titularidad de los cadveres? Son expropiables?.
1333.Continuacin.k)Iglesias.1334.Continuacin.l)Edificioscorrespondientesasedes
deembajadasextranjeras.Sonsusceptiblesdeexpropiacin?.1334bis.Continuacin.ll)
Canteras.D.INDEMNIZACIN. 1335. Suineludible procedencia.Trascendenciadela
misma. Su fundamento positivo. 1336. Qu debe entenderse por "indemnizacin" en
materiaexpropiatoria.1337.Naturalezajurdicadeella.Aspectosquedebenanalizarse.El
rgimenjurdico delaindemnizacin expropiatoria frenteal rgimendeotrostipos de
indemnizacin.1338.Loatinenteala"unicidad"o"multiplicidad"delaindemnizacin.
1339. Sumontodebeestablecerlo un "tercero" imparcial. 1340. Quindebepagarla
indemnizacin? Expropiacin llevada a cabo por particulares o administrados. 1341.
Valores computables a los efectos de la indemnizacin. Consideraciones de carcter
general.1342.Continuacin.a)"Valorobjetivo".Nocin.1343.Continuacin.b)"Daos
que sean una consecuencia directa e inmediata de la expropiacin". Jurisprudencia al
respecto. 1344. Continuacin. c) "Valores afectivos". 1345. Continuacin. d) Las
"gananciashipotticas".Elllamado"valordelporvenir".1346.Continuacin.e)El"lucro
cesante". 1347. Continuacin.f)El "valor derivadode hechos decarcter histrico".
Derecho positivo argentino en el orden nacional. Inconstitucionalidad de la norma
pertinente.Ladoctrina.1348.Continuacin.g)El"valorpanormico".Derechopositivo
argentinoenelordennacional.Inconstitucionalidaddelanormarespectiva.Ladoctrina.
1349.Continuacin.h)Bienesafectadosaunaconcesindeserviciopblico."Rescate"de
laconcesin:"expropiacin"delosbienes.Valorescomputables.El"derecho"nacidodela
concesin:el "valordeempresaenmarcha".Otrascuestiones. 1350. Qu "valor" del
bienexpropiadodebecubrirlaindemnizacin?Valorvenal;valorpotencial.Loatinentea
la"subdivisin"posibleenmateriadeinmuebles.Valoresdezona.1351.La"plusvala"
que,arazdelaexpropiacin,recibelaparterestantedelinmuebleexpropiadoinfluyeo
noenelmontodelaindemnizacin?. 1352. Sistemasomecanismosparafijarel "valor

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venal"delbienexpropiado.1353.Aqufechaopocadebereferirseelavalodeunbien
aefectosdeestablecerelmontodelaindemnizacinenmateriaexpropiatoria?Elcostode
"origen" o "histrico" y el costo de "reproduccin" o de "reposicin". Diversas
cuestiones.1354.Conrelacinaqu"momentopreciso"debefijarseelcostoovalordel
bienqueseexpropia?.1355.Fijacindelvalordelbienobjetodelaexpropiacincuando
aqulsehallareeninfraccinalrgimenlegal,verbigraciaalrgimendecambios.Criterio
aseguirentalsupuesto.1356.Elcriteriobasadoenelvalorocostode"reproduccin"o
"reposicin" tiene vigencia incluso en materia de bienes afectados a una concesin de
serviciopblico.1357."Momento"quedebeconsiderarseparaestablecerelvalordelbien
enlossupuestosdeexpropiacin "irregular". 1358. "Caracteres"delaindemnizacin.
Mencindestos.1359.a)Laindemnizacindebeser"justa".Fundamentoysignificado.
1360. b)Laindemnizacindebeser "actual".Significadoytrascendencia. 1361. c)La
indemnizacindebeser "integral".Significadoyalcance.Consecuenciasquederivande
ello. 1362. Continuacin. Debe computarse la depreciacin de la moneda. 1363.
Continuacin.Institutojurdico utilizadoparaajustarlaindemnizacin expropiatoriade
acuerdoconlafluctuacindelsignomonetario.Deudasde"valor"ydeudasde"dinero".
LoatinentealaculpadelEstado.Sumaspercibidasacuentaporelexpropiado. 1364.
Continuacin.La"doctrina"ylacomputacindeladepreciacinmonetariaenmateriade
expropiacin. 1365. Continuacin. La "jurisprudencia" y la computacin de la
depreciacinmonetariaenmateriadeexpropiacin.1366.Continuacin.Ladepreciacin
delsignomonetarioconstituyeun "hechonotorio" querelevadeprueba.Loatinenteal
"grado"o"ndice"detaldepreciacin. 1367. Continuacin.Paralacomputacindela
depreciacin de la moneda no se requiere una peticin expresa y especfica del
expropiado. 1368. Continuacin. "Momento" con relacin al cualdebe considerarse el
valordelbienexpropiado,afindeactualizardichovalordeacuerdoconelcoeficientedela
depreciacin monetaria. 1369. Continuacin. El ndice de depreciacin monetaria se
aplicaindistintamente,yenformaigual,atodoycualquiertipodebienes.Secorrigeel
valordelsignomonetario ynoelmontodelatasacindelbien. 1370. Continuacin.
Supuestoenquelamonedaadquiere"mayor"valor.Aquinfavoreceesacircunstancia?
1371. Continuacin. "Intereses". Deben computarse los correspondientes a la
indemnizacin.Supuestosenquenocorrespondesucomputacin.Desdecundoyhasta
cundosedebenlos"intereses".Losinteresesylaadmisindelrubropor"depreciacinde
lamoneda".1372.Continuacin.Paralacondenaalpagodeinteresesnoserequierequeel
expropiadolosoliciteexpresayespecficamente. 1373. Continuacin.Laindemnizacin
no puede ser gravada con impuestos. Lo atinente a impuestos "provinciales". 1374.
Continuacin. La improcedencia de "impuestos" que graven la indemnizacin debe ser
resueltadentromismodeljuiciodeexpropiacin.1375.Continuacin.Laindemnizacin
nodebe ser disminuida por el hecho de hallarse ocupado el inmueble por terceros. El
llamado"coeficientededisponibilidad".1376.d)Carcter"previo"delaindemnizacin.
Estadebepagarseantesdelatransferenciadelapropiedadodominioalexpropiante.Plazo
parahacerlaefectiva.Elartculo19delaley13264:suinconstitucionalidad.1377.e)La
indemnizacin debe pagarse en "dinero efectivo". Lo atinente al pago en especie o en
ttulosdecrditopblico. 1378. "Prescripcin" delaaccinparareclamarelpagodela
indemnizacin.

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1296.Elinstituto expropiatorio tiene "elementos" queloconfiguran,ycuyoestudioes


indispensableparasuadecuadacomprensin.
Ladoctrina,engeneral,mencionacinco elementos:a)calificacindeutilidadpblica;b)
sujetoexpropiante;c)sujetoexpropiado;d)objetoexpropiado;e)indemnizacin(266).
Algntratadistaempleaelvocablo"recaudo"parareferirseaalgunodeesoselementos(a
la"calificacin deutilidad pblica") (267),yalgn otroexpositormenciona unsexto
elemento:el"procedimiento"(268).
Estimoqueal"procedimiento"nocorrespondemencionarlocomounelementopropiodel
instituto expropiatorio, pues, aparte de que toda cuestin judicial est sometida a un
procedimiento,enmateriaexpropiatorialaLeySupremanadapreceptaacercadelmismo,
elcualquedlibradoalalegislacin.Portanto,elprocedimientopuedesercualquiera,
siempreycuandosusnormasnovulnerenalgunadisposicinogarantaestablecidaenla
Constitucin(269).
A.Calificacindeutilidadpblica
1297.Elconceptode"utilidadpblica"noesunvoco.Puedevariarsegnellugar,pocay
ordenamiento jurdico que se consideren. Lo que es de utilidad pblica en un lugar y
momentodeterminadospuedenoserloenotros.Deahquehayapodidodecirsequeel
conceptodeutilidadpblicaescontingente,circunstancial(270).
EnunfamosodictamenemitidocomoProcuradorGeneraldelaNacin,eldoctorEduardo
Costa,despusdepreguntarsequhadeentendersepor utilidadpblica, dice:"Nilos
profesores dederecho nilas cortes dejusticia han acertado aencerrar en unafrmula
concretaquesloquedebaentenderseporutilidad pblica. Biensealcanzaque todo
aquelloquesatisfaceunanecesidadgeneralmentesentida,olasconvenienciasdelmayor
nmero,esdeutilidadpblica"(271)."Latosensu",ases.Encadacasoconcretohabr
que establecer si la expropiacin dispuesta llena o no el requisito de satisfacer una
necesidadgeneralmentesentida,olasconvenienciasdelmayornmero.Taleselprincipio.
Pararesolveryaclararsilacalificacindeutilidadpblicadispuestaporellegisladorenun
caso dado es o no correcta, habr que tener presente todo lo que aqu se diga como
integrante delrgimen jurdico dela "calificacin deutilidad pblica",vgr.: a)quela
utilidadpblicatantopuedeser directa como indirecta; b)quenohayutilidadpblica
cuando la expropiacin slo da como resultado la satisfaccin del inters particular o
privadodeunapersona;c)quetampocolahaycuandolaleyquedisponelaexpropiacin,
lejosdeconcretaryespecificarculeslautilidadpblicaaqueellaserefiere,yenlugarde
expresar el destino a que el bien quedar afectado, deja librada al criterio del Poder
Ejecutivolaatribucindedestinarlootransferirloaloqueasuarbitriojuzguedeinters
general,puestalcomportamientodelCongresodemuestraclaramentequeenlaespecieno
existecomolorequierelaConstitucinunaconcretafinalidadpblicaasatisfacer,aparte
dequesemejanteactitudimplicaraunailcitadelegacindecompetenciadelLegislativo
enelEjecutivo(272);etc.

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Soninnumerableslossupuestosquepuedenconcretarla"utilidadpblica"requeridapara
queprocedalaexpropiacin.Noslopuedenreunirelrequisitode "utilidadpblica" la
construccindeuncamino,deunpuente,deunaescuela,deunaerdromo,laformacinde
unacoloniaagrcolaoganadera,sinoque,enlaslegislacionesqueleasignanalapropiedad
privadaunamarcadafuncinsocial,inclusoseconsiderade"interspblico",alosefectos
de la expropiacin, el desapropio que tienda a evitar la ineptitud y negligencia del
propietarioenelempleoycuidadodesusbienes,olainobservanciadelasnormasque
imponenobligacionesdemejoramientodedichosbienes(273).Tododependedellugarde
quesetrateydelderechovigenteenelmismo.Lasexigenciasylosgustosdelasociedad
sehadichosontanmltiplesyvarios,queesimposibledefinirlos:laconstruccindeuna
plaza de toros sera una abominacin en Inglaterra, pero quiz ocurra lo contrario en
Espaa(274).
1298.Ladeclaracindeutilidadpblica"calificacindeutilidadpblica"tieneunobvio
significado institucional: ella inicia el proceso expropiatorio, pues tal declaracin de
utilidadpblicatieneporobjetoaseverarquelostrabajosdequesetrata,oelbienquese
deseaadquirir,sonefectivamenterequeridosporelinterspblico(275).Enbaseatal
declaracinocalificacin,laexpropiacinsehaceentoncesprocedentedeacuerdoconel
procedimientoqueestablezcalaley:"primafacie"quedaacreditadala"causa"jurdicaque
lahaceadmisible.
1299. La "calificacin de utilidad pblica" tiene gran importancia o trascendencia en
materia de expropiacin. Ello por dos razones: a) porque dicha utilidad pblica es la
"causa" que justificar la "expropiacin"; b) porque la exigencia de que concurra esa
utilidadpblicaimplicaunagarantaconstitucionalalainviolabilidaddelapropiedad.
a)BiensehadichoquenotodaslasnecesidadesdelEstadoexigen,parasusatisfaccin,el
ejerciciodelpoderexpropiatorio.Paralaprocedenciadesteesprecisolaexistenciadeuna
causa. Distintos criterios aparecen a travs del tiempo para la determinacin de la
denominada"causaexpropiante"(276);ennuestraConstitucinNacionaldicha"causa"es
la"utilidadpblica"calificadaporley.AslodiceexpresamentelaLeySuprema(artculo
17)(277).
Laefectivaysinceraexistenciadela "utilidadpblica" queseinvocareparadisponerla
expropiacin en un caso concreto es, pues, requisito fundamental y esencial para la
procedencia de la expropiacin y para la validez del acto estatal que la disponga. La
Constitucinsloreconoceyadmitelaexpropiacinqueobedezcaa causa de "utilidad
pblica".Sienelcasoconcretonoexistiere "utilidad pblica",laexpropiacin quese
dispusiereserarrita,apesardelaleyqueordenlaexpropiacin.Siasnofuere,la
propiedaddeloshabitantesdelpasquedaraamerceddelcapricho,rencorespersonalesy
arbitrariedad de quienes ejerzan el poder en ese momento. Previendo todo esto, los
constituyentespusieronunfrenoalejerciciogubernamentaldelapotestaddeexpropiar.La
existenciade"utilidadpblica"es,entonces,requisitoindispensableparalaprocedenciade
laexpropiacin.Tal"utilidadpblica"esla"causa"expropiatoria.

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Todoello,comolopondrdemanifiestomsadelante,explicayjustificaquecuandose
dispongaunaexpropiacinquenollenelosrequisitosque,parasuprocedencia,exijala
ConstitucinNacional,elagraviadoportalactotengaaccinparaimpugnareninstancia
judicial la procedencia de semejante expropiacin, ya que sta, en tal supuesto,
evidentementelesionarsuderechodepropiedad.
b) Una "garanta" bsica establecida por la Ley Suprema para proteger la propiedad
privada,consisteenquelaprdidadestaporexpropiacindeberesponderafinesde
"utilidadpblica"."Laexigenciadequelaexpropiacinrespondaaunacausadeutilidad
pblica,representa,desdeelpuntodevistadelosparticulares,unagarantaconstitucional
establecidaenresguardodelapropiedadprivada"(278).
1300.La"utilidadpblica"quesirvedecausaybasealaexpropiacinseconcretaenuna
declaracinqueformulaelEstado.Aqurganodestelecompeteefectuarla?
La legislacin de los diversos pases ofrece dispares soluciones. Existen tres sistemas
(279):
a)ElqueleatribuyetalcompetenciaexclusivamentealrganoLegislativo.Asocurreen
nuestropas(ConstitucinNacional,artculo17),yenUruguay(280),Espaa(281),etc.
b)ElqueparaellofacultaexclusivamentealrganoEjecutivo.Asocurreactualmenteen
Francia(282).
c)Sistemamixto,encuyomritoenunoscasosdichacompetencialepertenecealrgano
EjecutivoyenotrosalLegislativo.EsloquehoysucedeenItalia(283).
Ennuestropas,comoqueddicho,lacompetenciaparalacalificacinodeclaracinde
utilidadpblicaalosefectosdelaexpropiacin,lecorrespondeexclusivamentealrgano
legislativo.LaConstitucinesclarayterminantealrespecto:"laexpropiacinporcausade
utilidadpblicadebesercalificadapor ley" (artculo17 ).Sehaentendidoquenadie
mejorquelospropiosrepresentantesdelpuebloparadeterminarcundoexisteycmodebe
satisfacerseunrequerimientopblico(284).Vadesuyoqueelcarcter"exclusivo"deesa
atribucindelCongresosloserefiereala"competencia"delmismo,nosignificando,en
modoalguno,queesaprerrogativaseaabsolutaeilimitadaymenosanarbitraria(285).
Lapropia"utilidadpblica",requeridainexcusablementeporlaConstitucincomobasede
laexpropiacin,restringeylimitalaactividaddelCongreso,quien,portanto,nopuede
disponervlidamenteexpropiacionesquenorespondanalconceptojurdicoyracionalde
utilidadpblica.DeahquecuandoelCongresoextralimitasusatribuciones,disponiendoo
autorizandounaexpropiacinquenorespondaalconceptocabalde"utilidadpblica",el
propietarioagraviadodispongadeunaaccinantelajusticiaparaimpugnarsemejanteacto
inconstitucional.
1301.Atravsdeltiempoydelespacio(esdecir,enlosdistintospases)elconceptode
expropiacinfueevolucionando,amplindose,evolucinqueseopernoslorespectoala

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amplituddela"causaexpropiante",sinotambinrespectoala"materia"susceptibledeser
expropiada.
Enloquerespectaaloquepodaser"causaexpropiante",enuncomienzolaexpropiacin
seconcretabaolimitabaala construccindeobraspblicas (acueductos,caminos,etc.);
posteriormenteeseconceptoseextendiatodolorelacionadoconla"salubridadpblica",
ensusmltiplesaspectos(vgr.,obrasytrabajostendientesasanearlaspoblacionesya
mejorarlosmedios dealojamientodelas personas,urbanizacin,etc.).Pocoapocola
"causaexpropiante"fueabarcandotodoaquellocuyapromocinfuesedeintersgeneral
("latosensu"),inclusocuestionestendientesaproporcionarsatisfaccionesespiritualesala
colectividad(cultura,arte,esttica,etc.)(286).Poreso,paraexpresarlaideade "causa
expropiante" hoysehablade "perfeccionamientosocial",comointegrandolasantiguas
expresiones"necesidadpblica","utilidadpblica"y"usopblico"(287).
Laevolucindelconceptodeexpropiacintambinseoperenloatinenteala"materia"
susceptibledeserexpropiada.Enuncomienzo,comoconsecuenciadequelaexpropiacin
tena entonces por objeto la construccin de obras pblicas, ella se limitaba al "rea"
indispensableparalainstalacindelaobraproyectada(288).Actualmentenoocurreas:
seadmite laexpropiacin deunasuperficie superioromsextensa quelafsicamente
requeridaporlaobraaconstruir,locualtiende:1afacilitarlaconstruccin"fsica"dela
obra(porejemplo, respectoacaminos ocarreteras seadmite laexpropiacin dezonas
lateralesalasuperficiequeocuparnaqullos,locualtieneporobjetoobtenerlatierray
dems elementos necesarios para darle alcamino unnivel oaltura adecuados: sonlos
denominados "prstamos");2mediantelallamada "expropiacinporzonas" setiendea
facilitarla"financiacin"delaobra,paralocualsevendenlassuperficiesqueexcedenala
queocuparlaobrarespectiva.Msadelante,alreferirmeal"objetoexpropiable",volver
sobreestacuestin.
Pero no entra en el concepto de "causa expropiante" todo aquello que implique o se
traduzcaenuna "especulacin" oficialporpartedelEstadoyacostadelexpropiado.De
estomeocuparluego(n1304,letraB.,punto3,textoynotas).
1302.Laterminologautilizadaparaexpresarla"causaexpropiante"eshartovariadayno
siempreconcretaensusentidoyalcance.
Alrespectoseutilizanlossiguientestrminosolocuciones:
a)Necesidadpblica.
b)Usopblico.
c)Utilidadpblica.
d)Utilidadsocial.
e)Intersgeneral.

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f)Interssocial.
g)Interspblico.
h)Perfeccionamientosocial.
Todasesaslocucionestienenunfondooalcancecomn:trasuntanalgoquenointeresaal
"individuo" en particular, sino a conglomerados sociales especificados o al total
conglomeradosocial.Perodentrodetalideaoconceptoexistendiferenciasentreesas
expresionesotrminos?
Lalocucin"necesidadpblica"apareceenFrancia,enlaDeclaracindelosderechosdel
hombreydelciudadano,de1789,artculo17.ElCdigoCivilfrancs,art.545,reemplaz
aquellaexpresinpor"utilidadpblica"(289).Aunqueesteltimotrminoesmsamplio
ycomprensivoqueelanterior,unautorfrancsdicequeparalosredactoresdelCdigo
Civil,lasdosexpresiones necesidadyutilidad eranidnticas(290).Lociertoesque,
conceptualmente,ambaslocucionesdifierenentres. "Necesidad" expresaunaideams
limitadaque"utilidad".Alguiendijoque"necesarioesloquenopuedemenosdeser;lo
tilpuedeseronoser"(291).Lo"til"esconveniente,peronoindispensable(292).Enun
pargrafoanteriormehereferidoalconceptode"utilidadpblica"(vaseeln1297).
Laexpresin"usospblicos"apareceenlaConstitucindelosEstadosUnidosdeAmrica,
enmiendaV,sinperjuiciodequeantesdichalocucinfueempleadaenaquelpasporla
ConstitucindelEstadodeMassachusetts(293).Mascomoloadvirtiaprincipiosde
siglounescritorargentino,"lostrminosutilidadyuso,enmateriadeinterspblico,son
casisinnimos,porestarestrechamenteunidos"(294).
Sehandiferenciadoentreslasexpresiones "utilidadpblica"y"utilidadsocial".Aesta
ltimaseleasignaunsignificadoespecfico:lautilidadsocialbeneficiaatodos;lautilidad
pblica, se dice, muy raramente se extiende a toda la comunidad: generalmente se
circunscribeaunazonaolocalidad(295).
Asimismosepretendediferenciar"utilidadpblica"de"interssocial",dndoleasteun
significado propio. Habra expropiacin por razones de "inters social" cuando se la
efectaparadarlessolucinaproblemassociales,propiamentetales,encualquieradesus
diversosaspectos,verbigraciaexpropiandounagranextensindetierraparasubdividirlay
adjudicarlaenpequeasparcelas,formandoasunacolonia(296).Perolociertoesqueel
conceptode"interssocial"yaestcomprendidoenelde"utilidadpblica"(297).
Los conceptos "inters general" e "inters pblico" son sustancialmente correlativos a
"utilidadpblica"(298).
Sehapropuesto,adems,otralocucinparaexpresarla"causaexpropiante".Merefieroal
"perfeccionamientosocial",concuyotrminoquieresignificarsequelaexpropiacines
procedentenoslopararequerimientosdendolematerial,sino,incluso,"paraalcanzarla
finalidaddepoder,debelleza,deproteccinyderecho"(299).Quedancomprendidasen
ellolasrazonesomotivosdecultura,esttica,arte,yengenerallassatisfaccionesdendole

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espiritual.Laderogadaleyn13264,art.1,incluaenelconceptode"utilidadpblica"
todos los casos en que se persiga la satisfaccin de una exigencia determinada por el
"perfeccionamientosocial".Vaselaprecedentenota278.
Puedeafirmarsequelafrmula "utilidadpblica",tenidacomo"causaexpropiante"por
nuestraConstitucinNacional,eshartocomprensivayampliacomoparacubrircualquier
supuestoexpropiatorio(300).
1303.Lacalificacinde"utilidadpblica"delosbienesafectadosalaexpropiacinpuede
ser "especfica" o "genrica",valedecirpuedereferirseaunbien "determinado" oalos
bienes necesariosparallevaracabounadeterminadaobraoparaobtenerdeterminado
objetoofinalidad.EnelsegundocasoelPoderEjecutivodebercomplementarelacto
legislativo,indicandoculessonesosbienesnecesariosparalaobraarealizar.Demanera
queelprocedimientoaseguirparalaindividualizacindelodelosbienesaexpropiar
dependedequesetratedeobrasdecarcterespecficoogeneral.
EltemperamentoqueprecedeseajustaaltextodelaConstitucin,elcualsloexigequela
"calificacin"deutilidadpblicaseahechaporelCongreso,peronoexigequelosbienes
afectadosalaexpropiacindebansiempreserespecificadosporellegislador:essuficiente
conqueseandeterminables.Deahquetratndosedeobrasdecarctergeneral,bastecon
queellegislador califiquedeutilidadpblica losbienesnecesariosparadichaobra,los
cualessernluegoespecificadosporelPoderEjecutivo;"perolareferenciaalosbienes
afectados debe ser precisa yclara, de manera que quede bien limitado el objeto de la
expropiacin y no permita extender la accin expropiatoria a otros bienes que los
necesariosparaefectuarlaobrapblicaprevista"(301).Encambio,silaobraarealizar
tuvierecarcterespecfico,ellegisladornoslodebeefectuarla"calificacin"deutilidad
pblica, sino tambin la individualizacin concreta del respectivo bien: "lo contrario
importaraunadelegacinconstitucionalmenteinadmisiblequeelPoderLegislativohara
enelPoderEjecutivo, conlaconsecuencia dequeeste ltimo ejercera unaatribucin
privativadelprimero"(302).
Lajurisprudenciasehapronunciadoenelsentidoexpuesto(303),ytambinladoctrina
(304).Laactualleydeexpropiacin,n21499,artculo5,siguedichocriterio(305).
Unaobratienecarcter especial cuandosuubicacin,precisayconcreta,seconocede
antemano;ejemplo:expropiacindelinmuebleubicadoentalocuallugarparaconstruiren
steunaescuela.Entalcasoelbienaexpropiardebeserindividualizadoporellegisladoral
efectuarlarespectivacalificacindeutilidadpblica.
Unaobratienecarctergeneralcuandosuubicacin,precisayconcreta,noseconocede
antemano; ejemplo: construccin deuncaminoqueunirdos pueblos.Enestecasoel
legisladorslodebercalificardeutilidadpblicalosbienesqueresultenafectadosala
respectivaexpropiacin,perolaindividualizacinconcretadetalesbieneslaefectuarel
PoderEjecutivodeacuerdoconlascircunstancias(306).

p.74

1304.Despusdelodichoenlospargrafosqueanteceden,resultaoportunomencionar
algunos casos que configuran "utilidad pblica" en materia de expropiacin y algunos
supuestosque"no"configurantalutilidadpblica.Estocontribuiraclarificarconceptos.
A.Casosqueconfiguranesa"utilidadpblica"
1 Cuando el bien expropiado se incorpora al dominio pblico, la utilidad pblica en
cuestin existir tanto cuando el respectivo uso pblico sea directo o indirecto; igual
conclusindebeaceptarsecuando,pasandolacosaobienaldominioprivadodelEstado,
losparticularesoadministradosutilicenesebienenformadirectaoindirecta.Valedecir,la
utilidadpblicaexistiryaseaqueelbienexpropiadosedestinealusodirectooinmediato
deloshabitantesoalusodelasautoridadesdelEstado(307).LaConstitucinNacionalno
hace distincin alguna en este orden de ideas: slo exige que la utilidad pblica sea
calificadaporley.
2En ciertos supuestos, la "utilidad pblica" puede quedar configurada aun cuando el
beneficiariodelaexpropiacinseaunapersonaounaentidadparticularoprivada,acuyo
dominiopaseendefinitivaelrespectivobien.Esloqueocurrira,porejemplo,cuandose
expropiaunaextensindecampoqueluegosesubdivideenparcelasqueseentreganen
propiedadaotrastantaspersonasparticulares,queformarnasunacolonia.Entalescasos,
la utilidad pblica, representada por la "colonia", se logra a travs de esas personas
particulares(colonos)(308).Lomismoocurriracuandolaexpropiacinsedispongaen
favordeunapersonaparticularoprivadaqueutilizarlacosaeninterspblico,como
sucederaconelconcesionariodeunserviciopblico.Igualmenteasocurriracuandoa
unaempresaprivada,deevidenteutilidadpblica,selereconozcaestecarcteryenmrito
aelloseautoriceunaexpropiacinquefavorezcasudesarrollo(309).
B.Casosque"no"configuranlautilidadpblica
Haysupuestosenlosquelaexpropiacindispuestauordenadanoresponde,desdeelpunto
devistajurdicoyracional,alconceptode utilidadpblica queinexcusablementedebe
servirle de base. En tales casos la expropiacin dispuesta por el legislador debe ser
desestimadaporlosjueces.Attulodeejemplos,puedenmencionarselossiguientescasos
dondefaltalareferida"utilidadpblica":
1Cuandolaexpropiacinseefectaenintersmeramenteprivadodeunparticular(310).
NopuedeexpropiarseelbiendeA.paradrseloaB(311).As,porejemplo,nosepueden
expropiarestablecimientosqueporsuorganizacinyfuncineconmicaestnsirviendoal
inters general, para venderlos o donarlos a otros que se proponen realizar la misma
actividad; unacto semejante sera arbitrario, como losonlos impulsados paradaar a
algunos,oparafavorecerilcitamenteaotros(312).
2Cuandoelpblicosebeneficieincidentalmenteporlaexpropiacin,peroelverdaderoy
efectivobeneficiarioesunparticulardeterminado,laexpropiacinesimprocedente,porque
entalcasoloseraparafinespuramenteparticulares(313).Lavidadiariasueleofrecer
ejemplos de esas desviaciones al orden jurdico; la determinacin de esos supuestos

p.75

constituyeunacuestindehechoadilucidarencadacasoconcreto:unsupuestodeesa
ndole lo constituira la expropiacin tericamente dispuesta para construir un camino
pblico, que en realidad slo beneficie a una o dos personas. En hiptesis tales la
comunidadocolectividadnoeslaverdaderamentebeneficiada,yelinstitutoexpropiatorio
habrasidoilegtimamentepuestoenmovimientoyutilizado.Lautilidadpblicadebeser
efectivayevidente(314).
3Nollenaelrequisitode "utilidadpblica" laexpropiacinquerespondaarazonesde
"intersfiscal"(315).Ahnohabra"utilidadpblica",sinoutilidadpecuniaria(316).Por
talraznnosepodraexpropiarcampos,mirandoaunfuturodistantedeprogreso,para
adquirirlos ahora a menor precio y revenderlos luego (317) , tampoco concurrira el
requisitode"utilidadpblica",aqueserefierelaLeySuprema,siconlaexpropiacinse
trataredehacerunnegocioparaelEstado,comprandoyrevendiendotierrasconelnico
objetodeadquirirdineroparaelerariopblico,tantomscuantoenlaConstitucinquedan
claramente establecidos los recursos con que debe contar el Estado para su
desenvolvimiento(318).
4Tampocoquedasatisfechalaexigenciaconstitucionalde"calificarlautilidadpblica",
queservirdebaseaunaexpropiacin,cuandoel legislador noespecificaniconcretala
"causaexpropiante",limitndose,porejemplo,afacultaralPoderEjecutivo"paradestinar
otransferirlosbienesqueseexpropianafinesdeintersgeneral"(319).Semejanteactitud
ambiguaoinciertadelPoderLegislativorevelatotalausenciadela "utilidadpblica" a
satisfacer,utilidadpblicaquedebeexpresarsecalificarseenlaleyrespectiva,talcomolo
exigelaConstitucin.Vaseeln1297,textoynota263bis.
1305.Lacalificacindelautilidadpblicaquehadeservirdebasealaexpropiacin,es
potestadquelecompeteexclusivamentealCongresodelaNacin(yalaslegislaturasenel
mbitoprovincial).Assurgedelartculo17 delaConstitucin,encuyomritodicha
utilidad pblica debe ser calificada por "ley". La "competencia" del Congreso, a esos
efectos,esexclusiva.Taleselprincipio.
El Poder Judicial no puede declarar la utilidad pblica que ha de servir de base a la
expropiacin,puesellocorrespondealacompetenciaconstitucionaldelCongreso;peroel
PoderJudicialpuedecontrolarlarespectivacalificacinquehagaelPoderLegislativo,a
efectos de establecer si la utilidad pblica existe o no. Si existiere, en el sentido
constitucionalyracionaldeltrmino,enmodoalgunopodrserinvalidadaporelPoder
Judicial,puesalrespectoelCongresoesjuezexclusivo.
Advirtasequeelcarcter "exclusivo" deesaatribucindelCongresosloserefiereala
"competencia" del mismo, no significando, en modo alguno, que esa prerrogativa sea
absoluta eilimitada ymenos andeposible ejercicio arbitrario (320);deahqueel
Congresonopuedadisponervlidamente expropiaciones quenorespondanalconcepto
jurdico y racional de "utilidad pblica". La existencia de una "utilidad pblica",
honestamenteconfiguradadeacuerdoconlasconclusionesdelajurisprudenciaydelos
postulados cientficos, constituye una de las vallas insalvables para la admisin y
procedenciadeunaexpropiacin.

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Deloexpuestodedcesequesiladeclaracinocalificacindeutilidadpblicarealizada
porelCongreso oporunaLegislatura fuesearbitraria,onoexistieretalutilidad,por
tratarseentoncesdealgunodelossupuestosquelajurisprudenciaoladoctrinacientfica
consideranquenoconfiguranlautilidadpblicaquealefectoexigelaConstitucin(vase
eln1304,B.),lacalificacindesemejanteutilidadpblicapuedeserimpugnadaporquien
seconsidereagraviado,recurriendoalefectoantelaautoridadjudicialendefensadesu
derecho(321).Estaautoridad, comoyaloexpres,sibiennosehalla facultada para
calificarodeclararlautilidadpblicaquehadeservirdebasealaexpropiacin,esten
cambiohabilitadapara"controlar"dichacalificacin,declarando:a)quelautilidadpblica
consideradaocalificadaporellegisladorexisteefectivamente,siendo,portanto,correcta
talcalificacin;b)quelaexpresadautilidadpblicanoexisteenelcasoconcreto.Nootra
cosapuedehacerodeclararlajusticia.
Si la "utilidad pblica" calificada o considerada por el legislador no existiere, el acto
legislativohallaraseviciado,porqueenlopertinenteestaracontraviniendolodispuesto
porlaConstitucinNacionalenelartculo17.Lacalificacinde"utilidadpblica"que
realiceelCongresonopuedeserirrazonableocondesviacindepoder.Talesviciostornan
rritoporinconstitucionalelactolegislativoqueloscontenga.
Demaneraquecuandolacalificacinlegislativadeutilidadpblicacontuvierealgunade
las caractersticas que excluyen la existencia jurdica y racional de tal utilidad pblica
(vase el n 1304, letra B.), la ley pertinente puede ser objetada o impugnada ante la
autoridadjudicialconcompetenciaenlocontenciosoadministrativo,aefectosdequesta
declare inconstitucional dicha ley sobre expropiacin por no concurrir en el caso la
"utilidadpblica" exigidaporlaConstitucinNacional.Cuandotalsituacinextremase
produce,ladoctrinaestconformeenqueprocedelaimpugnacindesemejanteleyantela
justicia (322) ; tambin es sa la actual posicin de la jurisprudencia (323) . Ante la
impugnacin a una ley que adolezca de tal falla, la justicia debe declarar su
inconstitucionalidad.
Si bien el rgano Legislativo es el nico competente en nuestro pas para hacer la
calificacindeutilidadpblicaalosefectosdeunaexpropiacin,laleypertinentequeda
sujetaaimpugnacionesantelajusticiasilautilidadpblicainvocadanoexistiere.Ental
casolajusticia"controla"elactolegislativo.
La "utilidad pblica" debe existir efectivamente, requiriendo, para su satisfaccin, la
utilizacin del bien respectivo. Trtase de un doble requisito: existencia efectiva de la
utilidad pblica y que la ocupacin del bien o cosa de que se trate sea, asimismo,
racionalmente requerida para la obtencin de esa utilidad pblica. Entre la "utilidad
pblica",cuyasatisfaccinsebusca,ylaexpropiacindeesebienocosaparasatisfacertal
utilidad,debeexistir,pues,unaconexinevidente.Unaexpropiacinquenorenaesos
requisitos es una expropiacin arbitraria, que trasunta un ejercicio abusivo de su
competenciaporpartedelCongreso.Enesesentidosedeclarinconstitucionallaleyque,
sopretextoaparentededestruirunsupuestomonopolio,dispusoque,entreotrosbienes,se
expropiaralacasahabitacindelapersonaimputada:lajusticiaconsiderquenohaba

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conexin alguna entre la expropiacin de esa casa habitacin y la destruccin de tal


monopolio(324).Esparacontrolarsemejantescomportamientosyotrosdeigualndole
que los administrados pueden impugnar ante los tribunales de justicia la indebida
calificacinde"utilidadpblica"querealiceellegislador.
1306.Noimportandoelactodecalificacindeutilidadpblicaun"actoinstitucional",sino
un"actodegobierno",vadesuyoquenadaobstaasuenjuiciamientoeimpugnacinante
lajusticia(325).
Sienelcasocontrovertidonoexistierela"utilidadpblica"requeridaporlaLeySuprema,
la calificacin o declaracin que al respecto efecte el Legislativo lesionara derechos
patrimoniales,agraviandoalaConstitucin.Semejantescircunstanciasleotorgan"accin"
alpresuntosujetoexpropiadoparaocurrirantelajusticiaendefensadesuderecho.
1307.Comolainexistencia de "utilidad pblica" puederesponderauna desviacinde
poder de parte del Congreso o Legislatura, considero que en modo alguno resulta
indispensable que la inexistencia de utilidad pblica, en el sentido constitucional del
trmino,surjaoresultemanifiestayclaradelapropialeyquehacelacalificacin,puesese
vicio la desviacin de poder es un vicio "clandestino" que se intenta disimular con
aparienciasdelegalidad,ycuyaverdaderaexistenciarequiereseracreditadaconlaprueba
correspondiente.Vaseeltomo2,n495,pginas535543(326).
1308.Enqumomentolapersonaagraviadaporunaexpropiacindondefalteelrequisito
de"utilidadpblica",puedeimpugnarlanormaquedispusodichaexpropiacin?
Conforme a nuestro sistema legal, la jurisprudencia se ha pronunciado con acierto al
respecto: la impugnacin de referencia puede hacerse antes o durante el juicio de
expropiacin, esto ltimo si es "durante" ste que surge o aparece la inexistencia de
utilidadpblica(327).Sidichainexistenciadelautilidadpblicasurgiere "despus" de
terminadoeljuiciodeexpropiacineldamnificadodeberecurriralaaccinderetrocesin
(328).
Noobstantequelaindicadaeslasolucinqueprevaleceenelterrenodoctrinario,algunas
legislacionesdisponenquelacontroversiaacercadelainexistenciade"utilidadpblica"no
puedeplantearsedentrodelprocedimientoexpropiatorio,sinoenjuicioposterior(329).
C.Objetoexpropiable
1316. Todo aquello que tenga un valor patrimonial o econmico, todo aquello que
constitucionalmenteintegreelconceptode"propiedad",tericamentepuedeserobjetode
expropiacin (340) . La propia Constitucin Nacional vincula la "expropiacin" a la
"propiedad" (artculo 17 ). En tanto se trate efectivamente de "propiedad", ni la
Constitucinnilaleyestablecenlmitealgunoaloquepuedaserobjetodeexpropiacin.
Ques"propiedad"desdeelpuntodevistaconstitucional?"Lapropiedadqueprotegela
Constitucin,diceCooley,estodaaquellaquetieneunvalorquelaleyreconocecomotal,
yrespectodelacualeldueotienederechoaunrecursoencontradecualesquieraque

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pueda interrumpirlo en su goce. No tiene importancia el hecho de si la propiedad es


tangibleointangible,osielintersenellaespermanenteomeramentetransitorio.Una
franquiciapuedeserexpropiada,lomismoquelatierra,yelintersdelosdueosenellaes
protegidodelamismamanera"(341).NuestraCorteSupremadeJusticiadelaNacinse
hapronunciadoensentidosimilaralexpuesto:dijoas:"Eltrminopropiedad,cuandose
empleaenlosartculos14y17delaConstitucinoenotrasdisposicionesdeeseestatuto
comprende,comolohadichoestaCorte,todoslosinteresesapreciablesqueunhombre
puedeposeerfueradesmismo,fueradesuvidaydesulibertad.Tododerechoquetenga
unvalorreconocidocomotalporlaley,seaqueseorigineenlasrelacionesdederecho
privado,seaquenazcadeactosadministrativos(derechossubjetivosprivadosopblicos),a
condicin de que su titular disponga de una accin contra cualquiera que intente
interrumpirloensugoce,asseaelEstadomismo,integraelconceptoconstitucionalde
propiedad"."Losderechosemergentesdeunaconcesindeusosobreunbiendeldominio
pblico(derechoaunasepultura),odelosquereconocencomocausaunadelegacindela
autoridad del Estado en favor de particulares (empresas de ferrocarriles, tranvas, luz
elctrica,telfonos,explotacindecanales,puertos,etc.),seencuentrantanprotegidospor
lasgarantasconsagradasenlosartculos14y17delaConstitucincomopudieraestarlo
eltitulardeunderechorealdedominio"."Elprincipiodelainviolabilidaddelapropiedad,
aseguradaentrminosampliosporelartculo17,protegeconigualfuerzayeficaciatanto
los derechos emergentes de los contratos como los constituidos por el dominio y sus
desmembraciones"(342).Talesloquedebeentendersepor"propiedad"deacuerdoconla
Constitucin.
Ningnbiendecarcterpatrimonial,devaloreconmico,sesustrae,pues,alaposibilidad
deserexpropiado.Eslareglageneral.
Perohadetratarsedeunbiendecarcterpatrimonial,devaloreconmico.Sielbienno
reneestecarcter,laexpropiacinserimprocedente,porqueentalescasosel"bien"en
cuestinnointegraelconceptoconstitucionalde"propiedad".Paraqueestoltimoocurra,
comodijolaCorteSupremaenelfallotranscripto,hadetratarsedeinteresesapreciables
queelhombreposea"fueradesmismo,fueradesuvidaydesulibertad".Portanto,los
bienes o valores que no constituyan una "propiedad" en el sentido constitucional del
trmino,losvaloressuperiores,losextrapatrimoniales,losqueestnfueradelmercado
econmico, aquellos que sefunden con la personamisma, hllanse al margen de toda
posibleexpropiacin;deahquenopuedaexpropiarselavida,lalibertad,lapersonalidad
que,entreotrosatributos,comprendeelderechoalnombreyaldelapropiaimagen,etc.
(343) . Si se pretendiere expropiar bienes o valores que no integren el concepto
constitucional de "propiedad", la expropiacin de referencia sera rrita, por
inconstitucional:slopuedeexpropiarsela"propiedad".
Demodoquepuedeser"objeto"deexpropiacin"cualquier"bienqueintegreelconcepto
constitucionaldepropiedad.Comoacertadamentesedijo,laexcepcinnodependedela
naturalezadelinstituto,sinodedisposicionesdelderechopositivo(344)quesueleexcluir
laexpropiacindeciertosbienes.

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1317.Comoqueddichoenelpargrafoanterior,por"principio"todobienqueconstituya
una"propiedad"puedeserobjetodeexpropiacin.Taleslaregla;perolalegislacinde
algunospasessueleestablecerexcepciones.
Enelderechoargentinonohaylimitacinalgunaacercadelposibleobjetoexpropiable:
puedeserlotodoaquelloqueintegreelconceptoconstitucionaldepropiedad.
Enotrospases,encambio,lalegislacinestablecelimitacionesalapotestaddeexpropiar.
As,enFranciayenItalia,porejemplo,lasleyeslimitanlaexpropiacinalos"inmuebles"
yalosderechosrelativosastos,quedando,enprincipio,excluidoslos"muebles"(345).
Losquesostienenquelascosas"muebles"nodebenserobjetodeexpropiacin,consideran
quealEstadoleesfciladquirirtalescosassinrecurriralprocedimientoexpropiatorio,por
loqueextenderlaexpropiacinalos "muebles" implicaraunaexcesivaynojustificada
limitacin al derecho de propiedad (346) . Esta posicin no es compartida por otros
expositores,quienesrecuerdanyafirmanquemuchasvecesalEstadoleesconvenienteo
indispensablerecurriralaexpropiacindebienes "muebles"paraestarencondicionesde
satisfacerunaexigenciaoconvenienciapblica(347).
Ensntesis:laextensindelaexpropiacinaotrosbienesquealascosas"inmuebles"ya
losderechosrelativosastos,slodependedelcriterioquealrespectodeseeseguirse,sin
queestenjuego"principio"alguno.
1318.Tratndosede"inmuebles"cuyaexpropiacinsedispongaaefectosdellevaracabo
una obra pblica (verbigracia, "camino", "avenida", "calle", "aerdromo", etc.),
corresponde establecer si la expropiacin debe limitarse al terreno que fsica o
materialmente ocupar la obra a construir, o si puede extenderse o comprender una
extensinoreamayor,queabarqueinmueblesoporcindeinmueblesadyacentes.As,
porejemplo,tratndosedelaaperturayconstruccindeunacalleoavenidaenunaciudad,
cuyacalleoavenidatendrunanchodetreintametrosydosmildelargo,setratade
establecer si la expropiacin debe limitarse a inmuebles que cubran estrictamente esas
medidas o si, por el contrario, puede extenderse a inmuebles adyacentes, considerados
necesariosparallevaracabolaobra.
Esta expropiacin de fracciones adyacentes a la que estrictamente ocupar la obra a
construir,comprendedosespecies:1expropiacindelaextensinadyacenteaefectosde
extraerdeellamateriales("tierra", "arena", "pedregullo",etc.),afindeutilizarlosenla
construccindelcamino,calleoavenida,alosqueentonces,mercedalautilizacindeesos
materiales, podr drseles el nivel y estructura necesarios. A estos terrenos excedentes
expropiadosselesdenomina "prstamos",dadoquemercedaellospodrejecutarsela
obra;2expropiacindeunazonaadyacenteaefectosdevenderlayutilizarsuproductoen
la"financiacin"delaobraaconstruir.Enestecasonopuedehablarsede"especulacin"
departedelEstado,porquelaventadelosinmueblessobrantesnotieneprecisamentepor
objetoprocurarfondosparaelerariopblico,sinoconcretayespecficamentearbitrarlos
mediosparallevaracabolaobrapblica,determinantedelaexpropiacin(348).Enlos
dossupuestosindicados,laobrapblicanopodrallevarseacabosinrecurriralareferida

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expropiacin de las fracciones laterales, que en un caso permitir la construccin


"material"delaobrayenotrocasopermitirla"financiacin"delaobra(349).
Entrenosotros,ladoctrinaprevalecienteaceptalaposibilidaddeque,enlosdossupuestos
mencionados,laexpropiacinincluyazonaslateralesalaqueestrictamenteocuparlaobra
aconstruir,esdeciraceptaquelaexpropiacincomprendaunreamayoralaestrictamente
requeridaporlaobraproyectada(350).
Nuestrajurisprudenciahaevolucionadoenestamateria.Enunprincipio,laCorteSuprema
deJusticiadelaNacin,noadmitiquelaexpropiacinabarcaraunaextensindeterreno
queexcedaalaqueocuparalaobraproyectada(351).Conposterioridad elTribunal
cambi de parecer, aceptando el criterio extensivo, o sea la posibilidad de que la
expropiacin comprenda una extensin de terreno mayor que la que especficamente
ocuparlaobraarealizar(352).
Debeaceptarselaposibilidaddequelaexpropiacincomprendaunasuperficiedeterreno
mayor que la que ocupar la obra que se proyecta, siempre y cuando concurran las
circunstanciasaquemehereferidoenlosdossupuestoscontemplados,puesentalescasos
setiendeefectivamenteasatisfacerexigenciasqueencuadranenelconceptodeutilidad
pblica.Comobiensehadicho,"lamedidadelanecesidadnoladeterminalaporcindel
biensobrelacualhayadeconstruirselaobra,sinolaquepermitarealizaresaconstruccin.
Noser,pues,laextensinquehayadeocuparseconlaobramisma,sinolaquedeba
tomarseparahacerlafactible.Quieredecir,pues,quesiparalograrelpropsitoperseguido
se considera conveniente extender la expropiacin a porciones mayores, tal accin es
permitida,siemprequeesamayoradquisicintengaporobjetofacilitarlaobraynoseaun
mediodeacrecimientoposteriordelerariopblico(353).
1319.Losexpositoressuelenhablar,einclusojustificar,lallamadaexpropiacinpor"plus
vala" ("mayor valor") (354) , en cuyo mrito el Estado puede expropiar, y luego
beneficiarse con su venta, los inmuebles que, por ser adyacentes a una obra pblica
construida,adquierenunmayorvalorarazdetaladyacencia.
Desdeluego,esaexpropiacinpor "plusvala" esmuydistintaalaexpropiacindeuna
extensinmayoradyacentealarequeridamaterialofsicamenteporlaobraaconstruir,
cuando"ab initio"estaexpropiacintengaporobjetofacilitarla"financiacin"delaobra
proyectada,financiacinqueselogramediantelaventadeesamayorextensindeterreno.
En este caso la expropiacin de esa mayor porcin del inmueble es jurdicamente
inobjetable.Vaseelprecedentenmero1318.
Encambio,lareferidaexpropiacinpor "plusvala" ("mayorvalor"),encuyomritoel
Estadoexpropiaporelsoloynicohechodequelosrespectivosinmueblesadquirieronun
mayor valor como consecuencia de su vecindad con la obra pblica construida, no es
procedente a la luz de los principios aplicables. La expropiacin por "plus vala",
determinadaporelsolohechodequestaexista,escontrariaalanocindejusticia:enella
faltalaideade"utilidadpblica",yaqueslosetrataradeunautilidad"pecuniaria"que
lograra el Estado. Como ya lo advert, hay otros medios jurdicos de inobjetable

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procedencia de acuerdo con los cuales la comunidad o colectividad puede lograr


resarcimientoocompensacinacausadeesa"plusvala"obtenidaporalgunospropietarios
comoconsecuenciadesuproximidadaunaobrapblica.Vaseeln1304,textoynota
305.
1320.Muchasvecesla"utilidadpblica"asatisfacernorequierelaexpropiacin totalde
uninmueble,sinosloladeunapartedelmismo.Esloquesedenomina "expropiacin
parcial", cuya procedencia no siempre es admisible. Cundo procede la expropiacin
parcialycundoesellainadmisible?
La ley italiana art. 23 suministra el criterio racional que permitir decidir cundo el
propietariotendrderechoalaexpropiacintotal:elloocurreendossupuestos:a)cuando
elinmueblehayasufridounareduccintalquenopuedaelpropietariodarleun"destino
til";b)queseanmenester"trabajosconsiderables"paraconservarousarlapropiedadde
unamaneraproductiva (355)."Latosensu", sossonlossupuestosqueautorizaran a
exigirlaexpropiacintotaldelinmueble,yseseraendefinitivaelrazonablecriteriopara
resolverlosproblemasquealrespectoseplanteen,criterioqueensuaplicacinprcticaha
decorrelacionarseconlandoleyvalordelbiendequesetrate.
Laleynacionaldeexpropiacinn21499artculo8,hacereferenciaavariassituaciones
creadas por la expropiacin parcial que autorizan al propietario para requerir la
expropiacintotal(356).Setratadejuiciosasaplicacionesdelprincipiogeneralaquehice
referencia precedentemente, "principio general" al que siempre podr recurrirse para
resolvercasosnocontempladosespecficamenteporlaley.
1321.Dadaslasparticularidadesqueofrece,correspondehacerunaespecialreferenciaala
expropiacin "parcial" de edificios posedos conforme al rgimen de la propiedad
horizontal.Endichosinmueblescundoprocedeycundonolaexpropiacinparcial?
Antetodo,hadeadvertirsequeaefectosdedeterminarsilaexpropiacindebesertotalo
puede ser parcial, los departamentos o unidades de vivienda de cada piso deben
considerarsecomounamismaunidadorgnica,aunquepertenezcanadistintospropietarios.
Elloseexplicadadalauninfsicaqueformanesasunidades.Porlodems,lacalificacin
deutilidadpblicaefectuadarespectoaldepartamentoounidaddelfrente,surteopuede
surtirefectosquesereflejanenlaunidadinteriorodelcontrafrente:deaheleventual
derechodelpropietariodeestaunidadparaaccionarsolicitandolaexpropiacin"total",es
decirquelaexpropiacincomprendatambinsuunidadodepartamento.Laaccinque
entonces ejerza el propietario de la unidad interior sera un reflejo de la que le
corresponderaaltitulardeldepartamentodelfrente.Enesteordendeideas,lostitularesde
ambosdepartamentosounidadeseldelfrenteyeldelcontrafrenteaparecenvinculadoso
influidosporundestinocomnaambos:la expropiacin quesedispusiererespectoal
departamentodelfrentepuedeincidireneldelcontrafrente.
Realizadalaaclaracinprecedente,hayquedistinguirdossituaciones:A.Cadapropietario
esdueodeunpisoentero;B.encadapisohaydosdueos:unodelaunidaddelfrentey
otrodelaunidadinternaocontrafrente.

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Enelprimerodeloscasosmencionados,oseaelA.,laexpropiacindebesertotal,detodo
elpiso.Elloesasporquelaexpropiacindelaparteexterior,odelfrente,rompeoquiebra
la unidad funcional de ese inmueble, que puede resultar privado de habitaciones o
ambientesquehaganalaesenciamismadeesavivienda.
Enelsegundocaso,oseaelB.,debehacerseunanuevadistincin:a)sielbienexpropiado
(propiedadsituadaalfrente)serutilizadoporelexpropianteenelmismoestadoenquese
leexpropia;b)sielbienexpropiadoserdemolidoparadarlugaraotraobra(vgr.,una
calle).Enelsupuestoa)laexpropiacinpuedeser"parcial",pueslaunidadodepartamento
interiornosufrealteracinalguna;enelsupuestob)laexpropiacinpodraser"parcial"en
lossiguientescasos:1,sielactoexpropiatorionoafectaselaestructuraarquitectnicadel
departamento ounidadinterior;2,sielpropietario deldepartamentoounidadinterior
estuviereconformeconqueasseproceda,aunquesuunidadsufrierealgnmenoscabo
arquitectnico.
Tratndose de expropiacin de unidades posedas de acuerdo con el rgimen de la
propiedad horizontal, la accin para exigir que la expropiacin sea de todo el piso,le
correspondealtitulardeldepartamentoounidadinteriorporquestecomodigoformaun
todofsicoconlaunidaddelfrente.La"utilidadpblica"declaradaparalaexpropiacinde
estaltimaunidad,sirveentoncesparaqueelpropietariodelaunidadinteriorhagavalersu
derechoaqueseleexpropielosuyo.Laaccinquepromuevaelpropietariodelaunidad
interior, requiriendo la expropiacin de sta, es una consecuencia o accesorio de la
expropiacin dispuesta para la unidad del frente, aunque se trate de dos propietarios
distintos:tratarasedeunsupuestodeejerciciodelaaccindeexpropiacinirregular(357)
.
1322. En pargrafos precedentes qued dicho que, en nuestro derecho, puede ser
expropiadotodoaquelloqueintegreelconceptoconstitucionalde"propiedad".
Peroexistenalgunosbienescuyandoleonaturalezarequiereunareferenciaespecial,a
efectosdeestablecersisononosusceptiblesdeexpropiacin.Esloqueocurreconlos
siguientes:
a)BienesdelaNacinodelasprovincias,pertenecientesyaseaaldominioprivadoo
pblicodeellas.
b) Expropiacin por capas horizontales. Esto comprende la llamada expropiacin del
subsuelo(parteslidaopartefluida)yladeedificiosposedosenpropiedadhorizontal(ley
n13512).
c)Espacioareo.
d)Dinero.
e)Universalidades.
f)Lugareshistricos.

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g)Bienesinmateriales.
h)Derechosemergentesdecontratos.
i)Bienesafectadosaempresasdeconcesionariosdeserviciospblicos.
j)Cadveres.
k)Iglesias.
l)Sedesdeembajadasextranjeras.
ll)Canteras.
1323.a)LosbienesdelEstado,tantodelaNacincomodelasprovincias,sonsusceptibles
deexpropiacin,seaqueintegreneldominioprivadooeldominiopblicodelasmismas.
LaNacinpuedeexpropiarbienesdelasprovincias,seanellos"pblicos"o"privados".De
estomeheocupadoenotraoportunidad(358).DijolaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin: "La facultad de expropiar del gobierno federal no est supeditada al
consentimientodelasprovincias,niauncuandolosbienesafectadosestuvierandestinados
afinesdeutilidadpblicaenelordenlocal"(359).Niauntratndosedebienesintegrantes
del"dominiopblico"esnecesarioelconsentimientodelasprovincias,tantomscuantosi
enrealidadhubiere"consentimiento",odesafectacindelbiendeldominiopblico,nose
precisararecurriralaexpropiacin(vaseeltomo5delapresenteobra,n1776,punto
3).
Concarcter"excepcional",lasprovinciaspuedenexpropiarbienesdeldominiopblicoo
deldominio privado dela Nacin situadosenelterritoriodelarespectivaprovincia.De
estotambinmeheocupadoconanterioridad(360).Hiceresaltarquelaposibilidaddeque
lasprovinciasexpropienesosbienesdelaNacinera"excepcional",yqueellodependa,
esencialmente,delaeventual"preeminenciadefines"delaprovinciarespectoalosdela
Nacin;agreguquedebatratarsedeunapreeminencia "vital".Dije,asimismo,queesa
potestad de las provincias forma parte de uno de los tantos poderes retenidos y no
delegados alaNacin.Agreguqueelprimeroymsimportantepoderretenidoporlas
provincias eselderechoa existir "integralmente", esdecir,enel todo oensus partes
constitutivas. Cuando ese obvio derecho a "existir" se viere amenazado o estuviere en
peligro,yparaconjurartalamenazaopeligrofueremenesterlaexpropiacindeunbiende
laNacinsituadoenterritoriodelaprovincia,vadesuyoqueestaltimapodrefectuaresa
expropiacin, porque en tal caso habra una manifiesta "preeminencia de fines" de la
provinciarespectoalosdelaNacin,preeminenciaqueresultarcomparandolafinalidada
quelaNacintienedestinadoelbienylanecesidadprovincialquemotiveoreclamela
expropiacindelmismo.Talpoderretenidoelexpresadoderechoaexistirintegralmente
hllaseporencimadetodoloque,expresaoimplcitamente,sedigaenlaConstitucin
Nacional;estporencimadetodadelegacindepotestades,expresaoimplcita,efectuada
alaNacin.Esederechoalaexistencia"integral"esparalasprovinciasloqueelderechoa
lavidaesparalaspersonasindividuales,derechoquesiempresepresupone,aunquenose

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lemencione,yqueenlajerarquadelosatributosjurdicosocupaelprimerplano.Sera
absurdo pensar que las provincias puedan haber renunciado a su propia existencia,
integralmenteconsiderada.Comoyaloexpres,meremitoaltomo5,n1776,punto6.
Noobstante,untratadista,invocandorazonesdeordenprocesal,hadichoquemiexpresada
solucinesdedifcilrealizacinprctica;alexpresadotratadistaleresultadifcilubicarel
tribunal donde la provincia radicara la demanda pertinente (361) . En modo alguno
compartolasdudasdeeseescritor.Unacuestinprocesalnopuedeenervarlaconcrecin
de underecho. Si el derecho existe, la accin para defenderlo tambin existe. Nohay
derechosinaccin.Enlaespecie,laProvinciapodraocurrir directamente antelaCorte
SupremadeJusticiadelaNacin(artculos100101delaConstitucinNacional),lacual,
paratomarintervencinenunasuntoas,nonecesita leyreglamentariaalguna, pueslos
preceptosylos"principios"constitucionalestienenoperatividadporsmismos(362).
1324.b)Procedelaexpropiacindeinmueblesporcapashorizontales?Estocomprende
dos supuestos: la expropiacin del subsuelo (parte "slida" o parte "fluida") y la de
edificiosposedosenpropiedadhorizontal(ley13512).
Laexpropiacindelsubsuelo,conindependenciadelapropiedadsuperficial,fueadmitida
desdeantaoporlaCorteSupremadeJusticia delaNacin,quiendispusoquepuede
expropiarseelsubsueloparaconstruiruntnelenprolongacindeunavafrreaconcedida
porleydelCongreso(363).Medianteeltneldereferencialaempresaprolonglava
frreadesdelaestacinRosariohastaelpuerto.
Algunosjurisconsultos,comoLafaille,enmritoaquesegnelartculo2518delCdigo
Civil,"lapropiedaddelsueloseextiendeatodasuprofundidad,enlneasperpendiculares",
consideraronimprocedentelaexpropiacindelsubsueloenformaseparadadelasuperficie
(364).AestocuadraadvertirqueelsolohechodequeelCdigoCivilleatribuyaal
propietariodelasuperficielatitularidaddelsubsuelo,ennadaobstaaquelapropiedad
sobreesteltimoseaobjetodeexpropiacin.Precisamente,sielsubsueloespropiedaddel
dueodelasuperficie,vadesuyoquepuedeserobjetodeexpropiacin.Lageneralidadde
ladoctrinaaceptalaprocedenciadelaexpropiacindel"subsuelo"conindependenciadela
propiedadsuperficial(365),concordandoenestoconlaantiguajurisprudencia,citada,de
laCorteSupremadeJusticiadelaNacin.
Nadaobstajurdicamenteaquetambinpuedaserexpropiadalapartefluidadelsubsuelo,
osealasaguassubterrneasexistentesenl(366).
Laleynacionaldeexpropiacin,n21499 ,expresamenteautorizalaexpropiacindel
subsuelo.Diceas:"Essusceptibledeexpropiacinelsubsueloconindependenciadela
propiedaddelsuelo"(art.6).
Enlosedificiosposedosconformealrgimendepropiedadhorizontal(leyn13512),no
hay inconveniente alguno para la expropiacin de cualquiera de los diversos pisos o
unidadesdeviviendas.Silalegislacinactualadmiteesaclasedepropiedad,vadesuyo
quelareferidaexpropiacinesposible,puestodoloqueintegreelconceptoconstitucional
de"propiedad"essusceptibledeexpropiacin.Vaselaley21499,art.6,segundaparte.

p.85

1325.c)Elespacioareoessusceptibledeexpropiacin.Nadaobstaaello,yasetratedel
espacioareopertenecientealdominioprivadooaldominiopblico(367).
1326. d) El "dinero" no es susceptible de expropiacin. Carece de sentido hablar de
"expropiacin"deldinero:
1Porquelaindemnizacinenesetipodeexpropiacin,comoentodos,debeconsistiren
"dinero",dedondenosealcanzaacomprendercmovaaexpropiarse"dinero",siendoque
elexpropiado,attulodeindemnizacin,recibirnuevamenteesacantidaddedinero.Qu
objetotendrasemejanteexpropiacin(368)?
2Porquesilamonedaes,oficialmente,lamedidadelosvaloresapartedelvalorqueella
mismarepresenta,alindemnizarsealexpropiadoseleentregarmonedaporelequivalente
deloqueselesustraemediantelaexpropiacin.
Ladoctrinarechazalaposibilidaddequeel "dinero" seaobjetodeexpropiacin(369).
Comobiensedijo,cuandoelEstadonecesite "dinero",noesala expropiacin alaque
deberecurrir,sinoal"impuesto".
1327. e) Las "universalidades", sean ellas pblicas o privadas, pueden ser objeto de
expropiacin(370).
As, podran expropiarse un museo, una biblioteca, una empresa que presta servicios
pblicos, un establecimiento ganadero (inmuebles, muebles, semovientes, automotores,
implementosdetrabajo),etc.
1328.f)Los"lugareshistricos"tambinpuedenserobjetodeexpropiacin,todoellosin
perjuiciodeaclararloatinentealaindemnizacindel "valorhistrico",delocualme
ocuparmsadelantealreferirmeala"indemnizacin".
Ennuestropashubocasosdeexpropiacinde"lugareshistricos",habindoseexpedido
alrespectolostribunalesdejusticia.Asocurriconmotivodelaexpropiacindelacasa
enquesediscutiyfirmelAcuerdodeSanNicols(371).
1329.g)Losbienes"inmateriales",encuantoseansusceptiblesdevalor,puedenserobjeto
de expropiacin. As, podran expropiarse las "vistas panormicas" que poseyera una
heredad;igualmentepodraexpropiarsela"fuerzahidrulica"o"energadelagravedad".
1330.h)Losderechosemergentesdeuncontratopuedenexpropiarse,puesellosintegran
elconceptoconstitucionaldepropiedad.Vaseeln1316.Puedetratarsedeuncontratode
derechoprivadocelebradoentrepersonasparticularesoentrestasyelEstado,opuede
tratarsedeuncontrato"administrativo"strictosensu.
1331.i)Losbienesafectadosaempresasdeconcesionariosdeserviciospblicostambin
puedenserobjetodeexpropiacin(372).

p.86

Advirtase que se trata de la expropiacin de "bienes" individualmente considerados


afectadosalaprestacindelserviciopblico.
Sisetrataredela "empresa",ensutotalidad, paraqueelEstadolasigaexplotandoy
prestandoelservicio,nodeberhablarseprecisamentedeexpropiacin,sinode"rescate",
que es la figura jurdica adecuada en la especie (373) . Si bien el "rescate" apareja
indemnizacinafavordelconcesionario,esdeadvertirqueelapoderamiento,porpartede
laAdministracinPblica,delosbienesqueelconcesionarioafectalaprestacindel
serviciopblico,requierelaconsiguiente"expropiacin"deellos.
Loatinenteala"indemnizacin",tratndosedelaexpropiacindebienesafectadosauna
concesin de servicio pblico, ha dado lugar a diversas controversias que analizar al
referirme,engeneral,ala"indemnizacin".
1332.j)Puedenexpropiarseloscadveresdelossereshumanos,vgr.,parainvestigaciones
oestudioscientficos?Elinterrogantesurge,precisamente,porqueesosdespojosproceden
desereshumanos,circunstanciaquelesdaunsignificadopropio,tantomscuantoatravs
detodoelcursodelacivilizacintalescadveresfueronobjetodeuntratamientoespecial:
asloatestiguaelcultoalosmuertos,yloconfirmalaarqueologajurdicaalestudiarlos
testimoniosmaterialesdejadosporlahumanidadprimitiva.
Elcadverdeotrosseresporejemplo,eldelosseresirracionalesosimplementeanimales
esobvioquesloconstituyeun"objeto"delderecho,delmismomodoqueloconstituyeron
esosseresdurantesuvida.
Loscadveres delossereshumanos noconstituyen un "sujeto" delderecho,puesslo
representan restos deloquefueunserhumano,cuyaexistencia concluy conlamuerte.
Perodebeaceptarsequeloscadveresdelossereshumanos,sibiennoson"sujetos"del
derecho,son"objetos"cualificadosdelmismo,cualificacinquederivadelhechoesencial
detratarsededespojosorestosdel"hombre",centrodetodaslasprerrogativasconcebidas
y reconocidas por la civilizacin, destinatario de la solidadridad de las comunidades
sociales.Fueel "hombre" quienenvidadesplegsuactividadintelectualymaterialen
beneficiodesussemejantes;fueel"hombre"quienenvidaamasufamiliayleprodig
atencionesycuidados;fueel"hombre"quienconquistelafectodelossuyos.Sucadver,
sibienconstituyeun "objeto"delderecho,ynoun"sujeto"delmismo,esunobjetoque
continainfluidoporsuorigen:serhumano.Es,pues,un"objeto"cualificadodelderecho
(374).
Sonexpropiablesestoscadveres?Apesardesurespetableorigen,apesardelosnobles
sentimientos que ellos atraigan, estimo que s son expropiables cuando una causa de
utilidadpblicavgr.,finescientficosaslorequiera,todoellosinperjuiciodelasobvias
ygravesdificultadesparafijarelmontodela"indemnizacin".Entalformael"hombre",
quefuetilalacomunidad,quefuesolidarioconlasociedadenquevivi,seguirsiendo
tilysolidario con staandespusdelamuerte. LaConstitucin Nacional enmodo
algunoprohbelaexpropiacindeloscadveres.Lasdificultadesparafijarelresarcimiento
nopuedenobstaralaexpropiacin.

p.87

Ladoctrinaestdividida.AlvarezGendnsepronunciaporlaafirmativa;advirtiendo,sin
embargo,sobrelasdificultadesparafijarlaindemnizacin;alrespectosugierequesta
consistaentodoaquelloqueimplicgastosdesepelio,ajuiciodelafamilia,y"nadams,
puesestvedadoporlaticacomerciarconcadveres,aunenvaadministrativa"(375).
Seabra Fagundes se pronuncia por la negativa; para opinar as se basa en la
"inestimabilidad" delvalordelcadver,yaquesetratadealgoqueexcedelosvalores
econmicosyslorepresentaunvalormoral(376).
Pero el Estado necesita recurrir a la expropiacin para disponer de los "cadveres"?
Puedenlosparientesdelosfallecidospretenderunderechosubjetivosobreloscadveres
destos?Son"resnullius"loscadveres?Mientrasel"hombre"tuvovida,susparientes
tenansobrelciertasprerrogativassuperioresquelescreabanderechosyobligaciones,
prerrogativascuyofundamentoesencialeselamoryelafectoquesepresuponenentodo
ncleo familiar bien organizado. Ciertamente se trata de prerrogativas
"extrapatrimoniales", pero de "prerrogativas" al fin de cuentas. Al fallecer la persona
humana, y dejar de ser, entonces, "persona", su cadver, sntesis fsica de lo que esa
personafueenvida,continaimpregnadodeamorydeafecto,queeranelfundamentode
lasprerrogativascreadasporelparentesco,amoryafectoqueahoraseperpetanatravs
delcultoalosmuertos.Esteinvisiblelazoespiritualhacequeandespusdelamuertede
una persona, los parientes que la sobrevivan continen manteniendo sobre aqulla un
reflejo de la prerrogativa que tuvieron durante la vida. Quines ms que los buenos
parientescontinuarnreverenciandoloscadveres?
Elcadverdelserhumanonopuedeconsiderarse"resnullius":espiritualmentepertenecea
susparientes,encalidadde"objetocualificado"delderecho.Portanto,sielEstadodesea
disponerdelporrazndeutilidadpblica,afaltadeconformidaddelaspartes,debe
expropiarlo.Estoseimponecomosolucinjurdicaycomosolucinmoral(377).
1333. k) Pueden expropiarse las "iglesias", es decir los edificios conocidos con esa
denominacin?Merefieroalasiglesiascatlicas(378).
Paramayorclaridaddelarespuesta,correspondedistinguirlosdossupuestosposibles:a)
iglesiasnoconsagradasan,oseanolibradasohabilitadasalserviciopblicodeculto;b)
iglesiasconsagradas.
En el primer supuesto las iglesias son expropiables, pues hasta entonces no aparejan
carcterjurdicoalgunoquelasdistingadelarestantepropiedadcomnuordinaria.
Enelsegundosupuesto,lasiglesias queconstituyen bienes "privados" afectados aun
servicio pblico (379) , salvo "tratado" especial en sentido contrario, son asimismo
expropiables,apesardelaltosentidoespiritualdelserviciopblicoqueseprestaatravsde
ellas(380).Sisonexpropiableslosbienesdel"dominiopblico",propiamentedicho,nose
advierteraznqueobstealaposibleexpropiacindeuna "iglesia",queesunbienslo
afectadoaunserviciopblico(381)(382).

p.88

1334. l) Otro problema vinculado al posible objeto expropiable es el referente a los


edificios pertenecientes a embajadas extranjeras (pases extranjeros), donde tales
embajadastienensusede.Sonsusceptiblesdeexpropiacinesosedificios?Desdeluego,
partodelsupuestodequenoexistaun"tratado"quecontempleeseproblema.
LacuestinhasidoconsideradaporexpositoresdeDerechoAdministrativo,sean stos
tratadistas o autores de trabajos especficos sobre expropiacin. Para algunos la
expropiacindelinmueblepertenecienteaunpasextranjero,dondefuncionalaembajada
delmismo,noesprocedenteporquedichoinmuebleseconsideraubicadoenpasextranjero
(principiodelaextraterritorialidad)(383);otrosescritoresestimanquesibienescomnla
prohibicindeexpropiaresaclasedeedificios,ellonoaparecejustificadoporlosprincipios
generalesrelativosalainmunidaddiplomtica,cuyafinalidadesasegurarlaindependencia
delapersona,nolapropiedaddelosinmuebles(384).
ConsideroquelosedificiospertenecientesaEstadosextranjeros,ocupadosporlassedes
diplomticasdelosmismos,nopuedenserobjetodeexpropiacin.Culeselfundamento
detalafirmacin?Desdeluego,hoynoesposibleinvocar,comoantao,elprincipiodela
extraterritorialidad,puesactualmentesetiendeaabandonareseprincipio(385).
Laimposibilidaddequelosedificiospertenecientesaembajadasextranjeras,yocupados
por stas, sean objeto de expropiacin, obedece a lo siguiente: si se recurre a la
"expropiacin", propiamente dicha, es porque no hubo ni hay avenimiento o cesin
amistosa;entalescondiciones,laexpropiacindebeagotarseyconcretarseinevitablemente
enunjuicio("litis"o"pleito")quedebepromoverelEstadoquedeseaexpropiar:sindicho
"juicio"o"litis"laexpropiacinnopuedetenerlugar.PerocomolosEstadosextranjeros,
sinsupropioconsentimiento,nopuedensersometidosajuicioantelostribunalesdeotro
pas, va de suyo que el referido "juicio" de expropiacin no podra tramitarse ante la
negativadecompareceralmismoqueformulareelEstadotitulardelinmueblequedesea
expropiarse.NuestraCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadeclaradoqueungobierno
extranjero no puede ser llevado a juicio ante los tribunales de otro pas sin su propio
consentimiento(386).
Msan:antelaoposicindelrespectivoembajadorextranjero,losfuncionariosdelpasen
queestubicadoeledificioquesedeseaexpropiar,nisiquierapodranpenetrarastepara
realizarlosestudiosyoperacionestcnicaspreliminaresrequeridosporunaexpropiacin
encierne(387).
1334bis.ll)Canteras.
Evidentemente,stassonsusceptiblesdeserexpropiadas,puesconstituyenuna"propiedad"
enelsentidoconstitucional.PerolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,invocandoel
art. 11 de la hoy derogada ley 13264, ha declarado que el valor de las canteras no
trabajadasaltiempodelaexpropiacinnoesindemnizable(388).Consideroobjetable
dichadeclaracindelaltoTribunal.

p.89

Aunquelaley13264estderogada,estimoquesutextosimilaraldelactualart.10dela
ley21499noautorizabaladeclaracinaquelleglaCorteSuprema.Piensoqueelalto
Tribunalseconfundealdistinguir,comodehecholohace,entre"derechoadquirido"y
"derecho ejercido" asignndole a cada uno de stos una diferente proteccin jurdica,
diferenciaque,desdeluego,noestestablecidaniadmitidaporlaLeySuprema.
Negarlarespectivaindemnizacinporelhechodequelacanteraqueseexpropianoest
explotada o utilizada, no trasunta una expropiacin, sino un despojo, repudiado por la
ConstitucinNacionalyporlamselementalideadejusticia.
Tantoelderechomeramente"adquirido",comoelderecho"ejercido",sonsimplesetapas
enquepuedeencontrarseundeterminadoderecho,porejemploelderechodepropiedad.En
laetapadelderechomeramente"adquirido"setrataradeunderechodepropiedadensu
aspecto"esttico",mientrasquesiestederechoestuviere"ejercido"constituiraunderecho
depropiedadenestado "dinmico".Peroenamboscasossetratadeunmismoderecho,
tomado o considerado en momentos distintos. El orden jurdico positivo no establece
diferenciasubstancialalgunaencuantoalaproteccindeesederechodepropiedad,quees
igualmenteinviolableencualquieradelasetapasoestadosenquesehallare,esdeciryase
tratedeunderechodepropiedadmeramente"adquirido"odeunderechodepropiedadque
sehayaejercidooseestejerciendo.
LaConstitucinNacional,artculo17 ,garantizaelderechodepropiedadporelsolo
hechode existiren elpatrimonio deunapersona (derecho "adquirido"),pero enparte
algunasupeditaesagarantaoproteccinaquelapropiedadestutilizadaaltiempodela
expropiacin(derecho"ejercido").Lanicalgicadiferenciaque,entalessupuestos,puede
deducirse,esquelaindemnizacinseramayorenelcasodeunapropiedad(cantera,por
ejemplo)utilizadaoexplotada,esdecirenelcasodeunapropiedadquerepresenteun
derechoejercido,yqueseramenorenelsupuestodeunapropiedadexistenteoadquirida,
peronoutilizadaoexplotada.Enamboscasosla"indemnizacin"debeexistir:sermayor
enunsupuestoymenorenelotro,perosiempredebeexistirenambos.
Paralorelacionadoconlaexpropiacinde"canteras"yconespecialreferenciaalfallodela
Corte Suprema de Justicia de la Nacin que he mencionado (tomo 301, pg. 1205 y
siguientes), vase mi publicacin "Derecho adquirido y derecho ejercido: pretendias
diferenciasencuantoasuproteccinjurdica",aparecidoen"LaLey",14demarzode
1989.Asimismo,vaseeltrabajodeVctorH.Martnez,"Rgimenlegaldelascanteras",
en "Jurisprudencia Argentina", Doctrina, Serie Contempornea, 1972, pgina 569 y
siguientes.
D.Indemnizacin
1335. Lo mismo que la efectiva existencia de "utilidad pblica" calificada por ley, la
"indemnizacin"constituyeunrequisitodelalegitimidaddelactoexpropiatorio(389).Es
loqueresultadelartculo17delaConstitucinNacional.Ellorevelalaimportanciade
todoloatinenteala indemnizacinenestembitodelderecho.Deacuerdoconelcitado
textodelaLeySuprema,laexpropiacindebeserpreviamente"indemnizada".

p.90

Los principios esenciales a que debe ajustarse la expropiacin no dependen de la ley


formal,sinodelaConstitucin,alaqueaqulladebeconformarserespetandosuletraysus
principios. De manera que todo lo atinente al rgimen jurdico de la indemnizacin
expropiatoriaserige,esencialmente,porlaletrayelespritudelaConstitucin(artculo17
), y subsidiariamente por la ley de expropiacin, en cuanto esta ltima no vulnere la
Constitucin.
Unaexpropiacinsinindemnizacin,osinadecuadaindemnizacin,noesotracosaque
unaconfiscacin(390):deahsuantijuridicidad(391).
Lautilidadpblica,oelinterspblico,noconstituyenttuloparadespojaraalguien,ni
autorizanaqueloshabitantesseanprivadosdelosuyosinindemnizacin.Asresultadel
artculo17delaConstitucin.
1336.Qudebeentendersepor"indemnizacin"enmateriaexpropiatoria?(392).
Portaldebeentenderseelresarcimientodetodolonecesarioparaqueelpatrimoniodel
expropiado quede en la situacin que tena antes de la expropiacin (393) . Tal es el
principio. Por eso se ha dicho que la expropiacin se resuelve en una conversin de
valores:losbienesexpropiadossereemplazanporsuequivalenteendinero(394).
Lalegislacinsueleypuedeexcluirdelresarcimientoalgunosvalores,exclusinqueser
jurdicamenteadmisibleentantosea"razonable",esdecirentantonoseextiendaavalores
esenciales integrantes del respectivo derecho de propiedad. Los valores excluidos del
resarcimiento no deben integrar la consistencia jurdica del bien expropiado; de lo
contrario,laexclusinserinconstitucional.
1337.Lanaturalezajurdicadelaindemnizacindebereferrselaatresaspectos:
a)Estregidaporelderechopblicoypertenecealmismo.Estoesunaconsecuenciadela
naturalezajurdicadelaexpropiacin.Vaseeln1293.Deahresultaqueelrgimen
jurdicodelaindemnizacinenmateriadeexpropiacin,esdistintodelrgimenjurdicode
otrostiposdeindemnizacin:talesdiferenciasradican,esencialmente,enqueenmateria
expropiatorialaindemnizacindebeser"previa"alatransferenciadeldominiodelbieno
cosaexpropiado;enqueel "contenido" delaindemnizacinexpropiatoriaestintegrado
porrubrosespeciales,quenosiemprecoincidenconlosqueintegranel"contenido"de
otrostiposdeindemnizacin.
b)Noconstituye"precio"(395).Elloesasporquelaexpropiacin,propiamentedicha,no
esuncontrato,sinouncoactivoactounilateraldelEstado.Estoconcuerdaconeltexto
constitucional, pues, con referencia a la "expropiacin", la Ley Suprema dice que la
propiedadexpropiadadebeserpreviamente"indemnizada"(art.17);nodicequedebeser
previamente"pagada".
Lascosascambiantratndosedela "cesinamistosa" o "avenimiento",pues,implicando
steuncontratoadministrativo,strictosensu,elpagoquerecibeeltitulardelbienobjetode
lacesinamistosaoavenimiento,es"precio"yno"indemnizacin"(396).

p.91

c)Noesdeudade"cantidad"o"pecuniaria",sino"deudadevalor",dependientedeuna
determinacin ulterior acerca del monto; al menos "originariamente" no es deuda de
"cantidad", sino de "valor", carcter que mantiene hasta el pago total de ella. Tal
circunstanciaqueentoncesescapaalprincipionominalistadelart.619delCdigoCivil
requierequeladepreciacindelamonedaseaconsideradaenlamedidanecesariapara
satisfacerlaexigenciaconstitucionaldequelaindemnizacinseajusta(397)(398).
Noobstante,hadeadvertirsequelanecesidaddeutilizarlosargumentosquederivande
consideraralaindemnizacinexpropiatoriacomodeudade "valor" ynocomodeudade
"dinero",esconsecuenciadeunindebidocomportamientodelEstadoexpropiante:siste
cumplieraconpulcritudlaexigenciaconstitucionaldequeesaindemnizacinsea"previa"
a la expropiacin, nosera necesario considerar depreciacin monetaria alguna, porque
entre la desposesin y el pago total definitivo no habr transcurrido lapso apreciable.
Vanselosnros.13621363.
1338.Laindemnizacinpuedeser"nica",sialefectosefijaunasolasumasobrelacual
deben hacer valer sus pretensiones, no slo el expropiado, sino todos aquellos que se
consideren con un derecho sobre el bien que se expropia, o puede ser "divisible" (o
"mltiple"),siacadareclamanteselefijalaindemnizacinquelecorresponda.
Adoptar uno u otro sistema no es cuestin de "principio", sino de "poltica procesal"
(399).Elsistemadela"unicidad",conreferenciaaldela"multiplicidad"o"divisibilidad",
espreferiblenosolamenteenvirtuddelaeconomadelprocesoalevitarlaintervencinde
terceros, con las consiguientes dilaciones procesales, sino principalmente porque el
expropiantepuedeconocerdesdeelcomienzodeljuicioeltotaldelaspretensionesdel
expropiado(400).Losqueseinclinanporelsistemadelamultiplicidad,consideranque
stecontemplamejorlasituacineinteresesdelostercerosafectadosporlaexpropiacin.
Enelterrenodoctrinarioambossistemastienensusdefensores(401).
Laleynacionaldeexpropiacinhaseguidoelcriteriodelaunicidad(402).
1339. El monto de la indemnizacin no puede ser fijado o establecido por el propio
expropiante, quien acta a travs de la Administracin Pblica. Debe ser fijado o
establecido por un tercero imparcial, que en la especie es el rgano del Estado
constitucionalmenteinvestidodelafuncinde"juzgar"yadministrarjusticia,anteelcual
eladministradoharvalersusderechoscontodaslasgarantasdel"debidoproceso"(403).
Siasnofuere,ylaindemnizacinfuesefijadaporlapropiaAdministracinPblica,se
violaraelprincipiodeseparacindelospoderes,puesunafuncintpicamentejudicial
estaraejercindoseporlaramaejecutivadegobierno.
1340.Vadesuyoquelaindemnizacinalexpropiadodebesersatisfechaporquienllevea
cabolaexpropiacin,queinclusopuedeserunadministradooparticular(vaseeln1312).
Algunos tratadistas discutenacercadesi,endefinitiva, tratndose deunaexpropiacin
llevadaacaboporunadministradooparticular,laAdministracinPblica("Estado")eso
noresponsableanteelexpropiadoporelimportedelaindemnizacin.Prevalecelaopinin

p.92

dequelaAdministracinPblicaessiempreresponsabledelimporterespectivo:1porque
esellaquiendebeactualizarelintersolautilidadpblicaaqueserefierelaexpropiacin;
2porquelaexpropiacinlallevaacaboeladministradooparticularsinlaanuenciadel
expropiado,quienpermaneceextraoalasrelacionesdedichoadministradooparticulary
laAdministracinPblica(404).
Noobstante,consideroqueestacuestin,desdeelpuntodevistaterico,norevistemayor
inters,porcuanto,debiendolaindemnizacinser "previa",elbienexpropiadonopuede
pasaraldominiodequienlleveacabolaexpropiacinsinqueantestengalugarelpago
correspondiente.
1341.Culessonlosvalorescomputablesalosefectosdelaindemnizacin?
Conforme al artculo 17 de la Constitucin Nacional es expropiable y, por tanto,
indemnizable todoaquelloqueintegreelconceptoconstitucionalde "propiedad",delo
cualmeheocupadoenunpargrafoprecedente(n1316).
Pero la ley n 13264, artculo 11 , reglamentando aquel precepto de la Constitucin,
establecaquelaindemnizacinslocomprender:a)el valorobjetivo delbien;b)los
daosqueseanunaconsecuenciadirectaeinmediatadelaexpropiacin.Nadams.Luego
establecequvaloresnosetomarnencuenta;dicealrespecto:"Nosetomarnencuenta
circunstancias de carcter personal, valores afectivos, ni ganancias hipotticas. No se
pagarlucrocesante.Enmateriadeinmuebles,tampocoseconsiderarelvalorpanormico
oelderivadodehechosdecarcterhistrico"(405).
Correspondeestablecerqudebeentenderseporvalorobjetivodelbien,qudaospueden
considerarseconsecuenciadirectaeinmediatadelaexpropiacin,comotambinsiesono
correcta la exclusin de los valores que menciona la ley para fijar el monto del
resarcimiento.Asloharenlospargrafosquesiguen.
1342.a)NuestraCorteSupremadeJusticia,siguiendolasenseanzasdeladoctrina,ha
explicadoconaciertoenquconsistelanocinde"valorobjetivo".
En principio, dijo el Tribunal, valor objetivo es el equivalente al valor en plaza y al
contado,porquesetieneencuentaellibrejuegodelaofertaylademanda.Agregluego:
elcriteriodelaobjetividadpermite,alosefectosdesurazonabilidad,ajustarloencada
caso,nosolamentealascualidadesintrnsecasdelacosaexpropiada,sinotambinalas
circunstanciasdelugarytiempo(406).
1343. b) La indemnizacin comprende los daos que sean una consecuencia directa e
inmediatadelaexpropiacin(art.10delaley21499).
Establecercundoundaohadeconsiderarsecomounaconsecuenciadirectaeinmediata
de la expropiacin, constituye una cuestin de hecho que debe aclararse en cada caso
concreto. No obstante, tanto la doctrina como la jurisprudencia mencionan diversos
supuestos de daos que resultan indemnizables porque son una consecuencia directa e

p.93

inmediatadelaexpropiacin.Entreotros,vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,
"Fallos",tomo296,pgina55ysiguientes;tomo300,pgina131ysiguientes.
1)Losperjuiciosderivadosdela expropiacinparcial sonindemnizables.Enunantiguo
fallo, dijola Corte Suprema deJusticia: "Encuanto alos perjuicios, deben tenerseen
cuenta, para su justa apreciacin, el fraccionamiento sufrido por las propiedades que
conservaelexpropiado,elalejamientoenquealgunasfraccioneshanvenidoaquedarde
loscentrosdecomercio,lasdificultadesdeltransporte,elencarecimientodelaexplotacin
porseparado"(407).
2)Son,asimismo,indemnizables,losgastosdemudanzaefectuadosporeldueodelacasa
expropiadaquevivaenella(408).
3)Loqueelexpropiado,arazdelaexpropiacin,leabonpordespidoasusempleados
debeincluirseenlaindemnizacinexpropiatoria(409).
4) Deben incluirse dentro del monto indemnizatorio, en caso de expropiacin, los
honorariosdelosingenierosoarquitectosqueelpropietariohabacontratadoaefectosde
quepreparenlosplanosyproyectosparalaconstruccindeunedificioenelinmuebleque
luegofueobjetodeexpropiacin(410).
1344.c)Laleydeexpropiacinn21499,artculo10 ,noacuerdaindemnizacinpor
"valoresafectivos".Dichanormanodistingueentremuebleseinmuebles:enamboscasos
quedaexcluidalaconsideracindelvalorafectivo.Engeneral,essalaposicindela
doctrina(411).
Excepcionalmentehayquienesaboganporelreconocimientodelvalorafectivocomorubro
indemnizable en la expropiacin, mxime si se tratare de una cosa "mueble", de un
"semoviente"(412).Apesardelasnoblesrazonesinvocadas,eltextodelaleyactual
excluyelaindemnizacindelvalorafectivo,sindistincinentremuebleseinmuebles.
Elvalorafectivonoseindemnizaenestoscasosporquenointegraelvalor"objetivo"del
bien. Constituye un simple valor "subjetivo" que, para ms, por principio general, se
mantiene en lo interno de la mente del propietario, sin manifestaciones exteriores
permanenteseinequvocas.Laexclusindelvalor"afectivo"comorubroaindemnizares
razonable:deahsujuridicidad.
Enrealidad,desdequeelvalor"afectivo"noesunvalor"objetivo",laexclusindelmismo
comointegrantedelaindemnizacin,resultajustificada.
1345.d)Las"gananciashipotticas"tampocoseindemnizan(art.10delaley21499).
Vinculadoenciertamaneraalas"gananciashipotticas",osupuestas,puedemencionarse
alllamado "valordelporvenir",quetomaencuentavaloresanterioresyposterioresala
fechadelatomadeposesin.LaCorteSupremahaconsideradoqueel"valordelporvenir"
esajenoalvalorobjetivo,nicoquedebetomarseencuentaparalaindemnizacin,ynunca
conrelacinafechasposterioresaladetomadeposesin(413).

p.94

1346.e)Laleydeexpropiacinn21499 ,noslohaexcluidodelresarcimientolas
"ganancias hipotticas", sino tambin ciertas ganancias efectivas, pues excluye de la
indemnizacin el "lucro cesante" (art. 10). Esto ltimo se refiere a beneficios que el
expropiadodejadepercibirarazyconmotivodelaexpropiacin.
1347.f)Elvalorderivadodehechosdecarcter"histrico"debeserindemnizado?
Laleynacionaldeexpropiacin,n13264,artculo11,establecaquedichovalornodebe
ser objeto de indemnizacin. Considero que tal precepto es rrito, porque implica un
agravioalagarantaconstitucionaldeinviolabilidaddelapropiedad(414).
Ladoctrinaestdividida.Hayquienesexcluyenelresarcimientodelvalorhistrico,porque
consideran que la indemnizacin expropiatoria slo contempla el plano estrictamente
econmico (415).Otrosexpositores,cuyaopinincomparto,afirmanqueelexpresado
valoresresarcible,porqueintegraelvalordelacosaaquelsevincula(416).
En nuestro pas la cuestin fue planteada en el mbito judicial con motivo de la
expropiacin dela casaen quesediscuti yfirmel AcuerdodeSanNicols; en tal
oportunidad la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, como la Cmara Federal de
ApelacionesdeLaPlata,hicieronsuyoelfallodeljuezfederal,doctorClodomiroZavala
(417) . Pero como lo advierte A. Wlter Villegas, el fallo respectivo no contiene una
definicin conceptual precisa, aun cuando prcticamente lleg a una solucin justa. El
doctor Zavala sostuvo que las glorias nacionales de donde derivan ciertos hechos
histricosnopertenecenalospropietariosdelbiensinoalpas:porellonegelderechode
losparticularesalvalorhistrico;noobstante,eljuez,aunqueencubiertamente,dispuso
indemnizar ese valor histrico (418) . Esto resulta de las siguientes expresiones de la
sentencia:"Perosiestoesverdad(esdecir,quelasgloriasnacionaleslepertenecenalpas
ynoalosparticulares),noloesmenosqueenmanosdelaspropietariashaestadoelpoder
yfacultaddehaberdesnaturalizadoeledificio,yadestruyndoloomodificndolo,para
destinarloaotrosusosquelehubierandadomayorutilidady,siashubiesesido,laNacin
no habra tenido la oportunidad de conservar una casa histrica, que ensear a la
posteridadellugarenquenuestrosantepasadossellaronlauninyconcordiadetodaslas
provinciasargentinas.Yesaestettuloqueelinfrascriptoconsideraquedebeindemnizarse
alaspropietariasequitativamente,comosehizoenelcasodelaexpropiacindelacasadel
GeneralMitre"(419).Estefallo,justoensusolucinprctica,fueobjetodeunaacertada
crticaporpartedeA.WlterVillegas(420).Ultimamentevolviaplantearseantela
justicialorelativoalaindemnizacindel valorhistrico, habindoseinclusoalegadola
inconstitucionalidaddelart.11 delaleydeexpropiacinn.13264,dicindosequeal
excluir del resarcimiento el valor histrico se afectaba la garanta del art. 17 de la
ConstitucinNacional;perolaCorteSupremaomitipronunciarsealrespecto,sosteniendo
quelacuestinhabasidoalegadaextemporneamente(421).
Insistoenqueelvalorhistrico,enlossupuestosdeexpropiacin,debeintegrarlosrubros
indemnizables.

p.95

El "valorhistrico" es distinto alvalordelarespectivacosa materialmente considerada,


perointegrayacrecientaelvalordelamisma.El"valorhistrico"sntesisdedestacables
hechosdelpasadoesunimponderableointangibledecarctersuperiorqueletransmite
unaesenciadeespecialrespetoalobjetorespectivo.Ese "imponderable" o "intangible",
que ante todo es de carcter espiritual, queda consubstanciado con la "cosa" misma,
formandocon staunasolaunidad,dndole unvalorespecial conrelacin acosas de
idntica especie pero no vinculadas al acontecimiento histrico. El "hecho histrico"
intensificaelvalordelobjetoaqueelmismoserefiere;portanto,enlossupuestosde
expropiacindichovalordebesermateriaderesarcimiento,puesformapartedelconcepto
constitucionaldepropiedad(422).
1348. g) Es indemnizable el "valor panormico"? La ley de expropiacin n 13264,
artculo11,establecaquetalvalornoesresarcible.Considerorritataldisposicin,pues
trasuntaundesconocimientodelagarantaconstitucionaldeinviolabilidaddelapropiedad
(423).
Elvalordereferenciadebeserindemnizado,porqueintegralaconsistenciajurdicadel
respectivoinmueble.Noeslomismounapropiedadbiensituada,queunapropiedadmal
ubicada.Uninmueblerodeadodebellezaspanormicasesuninmueblebienubicado.La
"buenaubicacin"esdeporsun"valor"(424).
Eladministradovecinodellugardondesehallala bellezapanormica, tienealrespecto
unaprerrogativa jurdica acentuada, quenoposeen quienes notengan esasituacin de
vecindad. Tal "prerrogativa" integra entonces la consistencia jurdica de su inmueble
(425).
Un edificio o "chalet" construido a la vera de un lago, rodeado de bosques, en cuyo
trasfondoesposiblelacontemplacinconstantedeunamontaaencuyascrestaslanieve
seapermanente,tieneunvalormuysuperioraldeunedificioo"chalet"deidnticoestiloy
construccinperoubicadoenlossuburbiosdeunpueblo,ofrenteaunafbricadepescado.
El panorama aledao (el "ambiente", en suma) es, pues, decisivo en el aumento o
disminucindelvalordeuninmueble.YaelcodificadordoctorDalmacioVlezSarsfield
advirtiquela"situacin"delbienincideenelvalordelacosa(notaalartculo2511del
CdigoCivil).
El valor panormico forma parte, indiscutiblemente, de la consistencia jurdica de la
respectivapropiedad.Negarestoesdesconocerunarealidaddelavidadiaria,oseaque
valemsunapropiedadbiensituadaqueunapropiedadmalubicada.El"ambiente"aledao
incideenelvalordelinmueble.
Noindemnizarelvalorpanormicosignificaapoderarsedeunapartedelapropiedadsin
resarcimiento,locualvulneralagarantaconstitucionaldeinviolabilidaddelapropiedad.
El valor panormico queda comprendido en el concepto constitucional de "propiedad"
(426).

p.96

Elartculo11 deladerogadaleynacional deexpropiacinn13264,alexcluirdela


indemnizacinelvalorpanormico,erarrito,porinconstitucional.
1349.h)Losbienesafectadosaunaconcesindeserviciopblicopuedenserobjetode
expropiacin(vaseeln1331).Estopuedeobedeceradiversasrazones,entreellasal
"rescate"delaconcesin,dispuestoporelEstado(427).
El"rescate",porssolo,dalugararesarcimientoenfavordelconcesionario.Peroloqueel
Estado "rescata" es la facultad de prestar el servicio, es decir el "derecho" que el
concesionario,mediantelaconcesin,habaadquiridoaprestarelserviciopblico.Los
"bienes" del concesionario afectados a la prestacin del servicio no pueden ser
"rescatados" por el Estado, porque no son suyos: debe "expropiarlos" y,
consiguientemente,indemnizaralconcesionario,queeseldueootitulardetalesbienes.
Cuando se habla de "expropiacin" de una "empresa" que presta determinado servicio
pblico,debeentendersequesimultneamentesetratadel"rescate"delaconcesinydela
"expropiacin" de los respectivos bienes. Tanto el "rescate" como la "expropiacin"
aparejanlaobligacindeindemnizaralconcesionario.Qubienesquedancomprendidos
enese "rescate expropiacin"?Quvaloresdebenserresarcidos?Qucriterio hade
seguirseparafijarelmontodelaindemnizacin?
La llamada "expropiacin de empresas" que prestan servicios pblicos dio lugar a
complejas cuestiones (428) , que esencialmente consisten en determinar qu valores o
bienesdebenserobjetodeindemnizacinyqucriteriodebeseguirseparaestablecersta.
Comoyaloexpres,jurdicamenteelloimplicaun"rescate expropiacin".
Lareferida "empresa" constituyeuna "universalidadjurdica",integradaporvaloresde
distinta ndole (cosas inmuebles, muebles, derechos, etc.). Lo que se expropia es la
empresamisma,ynoslolascosasobienesdesupropiedad(429).
Sobrelasbasesqueanteceden,puedendarselassiguientesconclusiones:
a)Esindemnizableoresarcibletodoaquellodequeseaprivadoelconcesionario,yque
constitucionalmente integre el concepto de "propiedad". Vase el n 1316. Tal es el
principio.
b) Los bienes afectados a la prestacin de un servicio pblico, pertenecientes al
concesionario,hllansebajoelamparoconstitucionalalapropiedad,comopudieraestarlo
cualquierotrotipodebienes(430).
c)Vadesuyoqueelvalordelos"bienesfsicos"queelconcesionarioafectalaprestacin
del servicio, debe serle reintegrado a dicho concesionario, mediante la respectiva
indemnizacin(431).Perosielplazodevigenciadelaconcesinanestvigente,yen
especialsiparalaexpiracindelmismoanfaltareuntiempomsomenoslargo,para
establecer el valor de esos bienes fsicos ha de considerarse a stos en funcin de la
finalidad a que se hallan afectados y como integrantes de la universalidad jurdica
"empresa"(432).

p.97

d)El "derecho" nacidodeunaconcesindeserviciopblicoconstituyeuna "propiedad"


delconcesionario.Ese"derecho"consisteenlafacultadoatribucindeprestarelservicio.
Vaseelcitadon1316,yeltomo3B.,n1160,pgina601.
Siendoas,vadesuyoque,enelsupuestoderescate,einclusoenelsupuestoderevocacin
delaconcesinporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia,elvalorquerepresente
ese"derecho",portratarsedeuna"propiedad"delconcesionario,debeserresarcido(433).
Racionalmente,nopuedeserdeotramanera,puesel"derechoaejercerlaconcesin"esel
ejequeledavida,valoryrazndeseralcomplejodebienesmaterialesqueutilizael
concesionario para prestar el servicio. Pretender, como alguien lo ha afirmado, que la
revocacin de la concesin (revocacin por razones de "oportunidad", "mrito" o
"conveniencia",seentiende),nodaderechoaresarcimiento(434),implicanegarlafuerza
ticojurdica de los contratos, posicin inatendible en todo sentido, y que se halla
desautorizadaporlagarantaconstitucionalalainviolabilidaddelapropiedad.
Enel"monto"detalindemnizacin,apartedeotroselementos,influyenesencialmenteel
lapsoqueanfalteparaqueseopereelvencimientodeltrminoporelcualseotorgla
concesin,comoaselresultadodelosnegocioslogradohastaelmomentodel"rescate"o
de la revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia. Esto no significa
reconocer o pagar "lucro cesante", sino resarcir el valor del derecho nacido de la
"concesin" (que es un "contrato"), desde el "rescate" de sta hasta la fecha de su
vencimiento(435).El "lucrocesante" noseindemniza,pueslaleydeexpropiacinlo
excluye(artculo10);encambio,sdebepagarseelvalorquerepresenteel"derecho"que
laconcesinleotorgalconcesionarioparaprestarelservicio.
e)Losdosvaloresmencionadosenelprrafoanteriorosea,ellapsoqueanfalteparael
vencimientodeltrminooplazodelaconcesinyelresultadodelosnegocioshastaelda
delrescate determinanunrubroquesueledenominarse "valordeempresaenmarcha".
Trtasedeun"intangible"cuyoresarcimientoprocedersialdisponerseelrescateelplazo
delaconcesinan"no"hubierevencido.
En realidad, ese valor de "empresa en marcha" se confunde con el valor que pueda
corresponderporlaprivacindelejerciciodelaconcesincuandoanfaltaalgntiempoo
lapsoparasuvencimiento.Nopuedepretenderseresarcimientopor"empresaenmarcha"
sielplazodelaconcesinhavencido(436).
f) El avalo de los respectivos rubros indemnizables, por principio, debe efectuarse
siguiendoelmismomecanismoutilizableenloscasoscomunesocorrientes esdecir,en
loscasosdondenoestenjuegolanocindeserviciopblico,salvoquesetratarede
algnrubroosupuestoqueslosepresenteenlaexplotacindeunaconcesindeservicio
pblico, en cuyo evento podr utilizarse o seguirse el criterio especial adaptado a las
circunstancias(437).Msadelante,alreferirmealadeterminacindelvalordelosbienes
queseexpropien,volveracercadelossistemasexistentesparaello.
1350.Laindemnizacin,cualquierefuereeltipodebiendequesetrate,debecubrirel
valor"venal"delrespectivobien.Desdeluego,estevalorestcondicionadoalandoledel

p.98

bien. Dicho valor consiste en el "justo precio" que habra tenido el bien en una libre
contratacin(438).Haycorrelacinentre "valorvenal" y "valorobjetivo" (vaseeln
1342).
El valor venal puede acrecentarse con el llamado "valor potencial", que es el que
correspondeasignarlealbienconsiderandorazonablementesusaptitudesparaexplotarlode
acuerdoconsuscaractersticas,conelresultadolgicodeunamsproficuaobtencinde
valores(439).Perohadetratarsedeconsideraciones"razonables",factibles,ynodemeras
fantasas(440);delocontrarioestarasefrentea"gananciashipotticas"ynofrenteaun
"valorpotencial".As,porejemplo,laCorteSupremadeJusticiadelaNacinresolvique
las posibilidades de unfraccionamiento, aobjeto dedeterminar la indemnizacin, slo
puedenconsiderarsecuandoelproyectodesubdivisinrespondeaunpropsitoefectivode
realizarla, y cuando el plan de subdivisin contemple posibilidades ciertas de un
fraccionamientovalorizador,enatencinalaubicacindelinmueble(441).Estoesloque
algunosllaman"mtododepasajedeloteabloque"(442).
Paraladeterminacindel "valorvenal",especialmentetratndosedeinmuebles,pueden
influirlosllamados"valoresdelazona",quesonlosalcanzadosencompraventasdetierras
enzonasaledaasalinmueblequeseexpropia.Hayquienesestimanquetalesvaloresno
deben tomarse en consideracin (443) . En modo alguno comparto tal punto de vista.
Afirmo,encambio,queesosvaloresdebentenerseencuentaparafijarelvalordelbienque
se expropia, pues trasuntan la computacin de una situacin honesta, amparada por el
derecho,yqueestdeacuerdoconelviejoaforismojurdicoencuyomritoelquese
perjudicaconlasconsecuenciasdainasdeloshechos("periculumrei"),debeasimismo
favorecerseconlasconsecuenciasbeneficiosasdeellos("commodumrei").
1351.La "plusvala" (aumentodelvalor)que,arazdelaexpropiacin,recibelaparte
restantedelinmuebleexpropiadodebetomarseenconsideracinparafijarelmontodela
indemnizacin?
Por de pronto, como lo advierten algunos expositores, esa "plus vala" nunca puede
compensarse con la indemnizacin, reemplazando a sta (444) . Ello es as porque el
temperamento contrario no suple la exigencia de que la expropiacin se realice previa
indemnizacin,laquedebetenerlugaren"dinero"ynoenespecie,comoocurriraenese
caso(445).
En cambio, la generalidad de la doctrina acepta que si la parte restante del inmueble
expropiadoaumentadevalorcomoconsecuenciadelaexpropiacinydelasobrasquela
motivaron, ese mayor valor, esa "plus vala", se deduzca del monto total de la
indemnizacin,laque,portanto,sefijarteniendoencuentaesa"plusvala"(446).
Consideroquela"plusvala",elaumentodevalorquerecibalaparterestantedelinmueble
expropiado,nodebetomarseencuentaparafijarelmontodelaindemnizacinporlaparte
expropiada.Elloesas:1porqueenmateria expropiatoria laindemnizacinslodebe
regularseconrelacinconcretaalaparte expropiada, entantoquelaparte restante del
respectivoinmuebleestfueradelaexpropiacin,puesnohasidoobjetodeella.Quizsea

p.99

poresoquelaslegislaciones,engeneral,enloscasosdeexpropiacinparcialquehaga
inutilizableoinexplotablelaparterestantedelinmueble,leconfierenoreconocenaldueo
desteelderechoaexigirlaexpropiacintotal,ynoprecisamenteunaaccindedaosy
perjuicios. 2 Porque la indemnizacin al expropiado debe ser en "dinero" y no en
"especie",carcterqueenelcasotendrael"mayorvalor"o"plusvala".
Estimoquesilaexpropiacindiocomoresultadouna"plusvala"delaparterestantedel
inmuebleexpropiado,paraqueelEstadoserestituyadeeseaumentodevalorexistenotras
vasjurdicas,distintasalasdedescontardelmontoindemnizableelimportedela "plus
vala".Comoyaloexpresprecedentemente,esasvasjurdicasseranla"contribucinde
mejoras"oellgico aumento deloque,poreseinmueble, serecaudeenconcepto de
impuestoterritorialocontribucindirecta,yaquemientrasmsvalgaesapropiedadd,ms
deberabonarseenconceptodecontribucinterritorial.Vaseloqueexpuseeneln1304,
nota305;adems,puedeverseeln1319.
1352. Para fijar el "valor venal" del objeto expropiado existen varios sistemas o
mecanismos:
a)Elquesefundaobasaeneldictamende"peritos".Estesistema,enelordennacional,se
practicentrenosotros.Susresultadosfueronmalos,engeneral,porcuantolosperitos,en
lugardeactuarconobjetividad,seconvertanendefensoresdelosinteresesdequieneslos
proponan(447).Lalegislacinactualleyn21499,artculo15haprescindidodeese
sistemaenmateriade "inmuebles",actuando,ensureemplazo,elllamado "Tribunalde
Tasaciones".Enmateriade "muebles",encasodedisconformidadconelvalorasignado
porlasoficinascorrespondientesdelEstado,elJuezdispondrpruebapericial(art.17).
b)Sistemaencuyomritoelvalordelosinmueblessedetermina exclusivamente porel
avalopracticadoparaelimpuestoterritorialocontribucindirecta.Estesistema"noes
admisibleennuestropas,almenosmientrasnoseestablezcanenlasleyesquerigenese
avalonormasquesalvaguardendebidamentelosderechosdelospropietarios"(448).En
esesentidosepronuncilaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,hacedeellomuchos
aos(449).
c) Sistema de acuerdo con el cual el valor de los "inmuebles" es determinado por un
organismo administrativo especfico. As ocurre en nuestro pas, en el orden nacional,
dondealrespectoexisteelllamado "TribunaldeTasaciones" (artculo15 delaleyn
21499).
1353.Conrelacinaqufechaopocadebereferirseelavalodeunbienalosefectosde
establecerelmontodelaindemnizacinenmateriaexpropiatoria?Elcriterioqueseacepte
requierealgunamodificacinsisetrataredelrescateyexpropiacindeunaconcesinde
serviciopblicoydelosbienesafectadosalamisma?
Aunqueparaestablecerelvalordelosbienesqueseexpropien,anteriormenteproponanse
sistemashoyabandonados(450),enlaactualidadloatinentealafijacindetalvalorse
rige por el sistema de los "costos" (costo "histrico", o de "origen" y costo de

p.100

"reproduccin" o de "reposicin"), aplicable a cualquier tipo de bienes, incluso a los


comprendidosenunaconcesindeserviciopblico.Sirespectoaalgunodelos "bienes"
queintegrendichaconcesin,suvalordebeestablecersesiguiendouncriterioespecial,ello
sloobedecealandoleoespeciedelrespectivobien;pero,enprincipio,lavaluacinde
cualquiertipodebienseefectaporlosmismoscriteriososistemas.
Elcriteriodelcosto "histrico"ode "origen"significaloquedebiinvertirse"abinitio"
paraobtenerlaunidaddequesetrataenestadonuevo,listaparafuncionar(451).
El sistema del costo de "reproduccin" o de "reposicin" significa lo que habra que
invertir para obtener, actualmente, un bien igual al de que se trata, y ponerlo en
funcionamiento.Eselvaloractualdemercadodeesaunidadconsideradanueva.Delvalor
presente o actual segn el costo de reproduccin debe deducirse lo que importe la
depreciacincorrespondientealestadoactualdelbienquesevala(452).
Avecessuelehablarsedecostodeorigen "revaluado" altiempodeladesposesinyde
costodereproduccin "menosdepreciacin".Esasfrmulas,asexpresadas,tienengran
equivalenciaconceptual,ytraducenlamaneraracionaldeponerenejerciciolosexpresados
criteriosdeavalobasadosenlosrespectivoscostos(de"origen"ode"reproduccin").Las
frmulas mencionadas dan como resultado la aproximacin o el acortamiento de las
diferenciasquedeloscriteriosdecosto"histrico"ycostode"reproduccin"resultanenel
avalodeunbien.
Serainconcebiblereferirlaindemnizacinalpagodelcostodeorigensinrevaluacinal
tiempodeladesposesin,puesporesavapodrallegarsealescndalocomoocurricierta
vezdequesepretendieraexpropiarunbienconsiderandosucostodeorigen,descontando
de l la amortizacin consiguiente, lo que en ese caso daba como resultado que se
expropiabasinpagarsumaalgunaenconceptodeindemnizacin,porquesegneljuez
intervinientelosrespectivosbieneshabansidototalmenteamortizados(453).
Delmismomodoserainadmisiblepretendercomoindemnizacinelcostodereproduccin
del bien, sin descontar la depreciacin consiguiente, pues ello determinara un
enriquecimientoilcitodepartedelexpropiado.
Culdelossistemasmencionadosdebeaceptarse,eldelcostode"origen"revaluado,oel
delcostode"reproduccin"menosdepreciacin?
Ladoctrinaestcontesteenquedebeaplicarseelsistemadel "costodereproduccin,
menos depreciacin" (454) . Si as no fuere, el expropiado, desde el punto de vista
econmico, no quedara en la misma situacin que tena antes de la expropiacin,
resultandoasquestanotraduciraelreemplazodeunvalorporotroequivalente,sinola
privacin de un valor que es reemplazado por otro demenor cuanta. Desde luego, el
descuentopordepreciacinslocorresponderrespectoalosbienesdepreciables,vgr.,un
motor,queinclusopuedellegaraltotalobsoletismo,peroenmodoalgunorespectoalos
bienesnosusceptibles deesaprdidadevalor,porejemplo un inmueble, yaqueestos
ltimos,porprincipio,oaumentanelvalorolomantieneninalterable.Todoestorespondea

p.101

principios racionales. Ultimamente, tambin la jurisprudencia sehaorientado en forma


substancialporelsistemadelcostode"reproduccin"(455).
Soncontadoslosqueauspicianelsistemadecostohistrico.Estimanqueconsagraresta
frmula es aplicar el aforismo "in dubio pro societate" al derecho indemnizatorio del
concesionarioexpropiado(456).Enciertasocasioneslajurisprudenciatambinsiguiese
criterio(457).Precedentementesostuvequedichoaforismoesinaplicableenestoscasos
(vaseeln1283,letraf.);adems,elsistemadelcostode"origen"o"histrico"noestde
acuerdo con la exigencia constitucional en cuanto a los requisitos que ha de reunir la
indemnizacinenmateriaexpropiatoria:dichaindemnizacindebeser justa y,paraello,
debecorresponderalvalor"actual"delbienexpropiado,queesloqueseleprivaaltitular
delmismo(458).
Alexpropiadodebeabonrseleelvalor"actual"delacosaobiendequeselepriva.Estose
logramedianteelcriteriobasadoenelcostode"reproduccin"o"reposicin".Elcriterio
basadoenelcostode"origen"ocosto"histrico"norevelanitrasuntaelvalor"actual"de
losbienes:slorevelaelquelacosaobientuvieron"abinitio"alseradquiridosporel
expropiado;poresoestesistemaesinaceptableparafijarelmontodelaindemnizacinen
elordendeideasdequeaqusetrata.
1354.Deacuerdoconloexpresadoenelpargrafoprecedente,elsistemaaseguirparafijar
elvalordelbienqueseexpropia,eseldel costodereproduccin ode reposicin.Pero
conrelacinaqumomentoprecisosefijaoestablecedichocosto?Enestohaydisparidad
conceptual.
Algunos autores y tribunales estiman que este momento es el de la "desposesin" del
expropiadoporelexpropiante(459);otrosconsideranquedebefijarsealmomentode
dictarse"sentenciadefinitiva",porque"entoncessetransfiereeldominioyelpagosiguea
esasentenciasinapreciabledilacin"(460),yvadesuyoqueenestamateriaeldominiose
transfiereconel "pago" totalydefinitivo;otrosexpositoresconsideranel momentodel
pago comoelquedebeconsiderarseparafijarelvalordelbienqueseexpropia(461).
Finalmente,hayquienesestimanqueelmomentoaconsiderarparaestablecerelvalordel
bienexpropiado,esaquelenquesedisponeysellevaacabolaexpropiacin(462).
Lociertoesqueelmomentoalcualdebereferirseelvalordelbienqueseexpropiapuede
ser,indistintamente,eldela"desposesin",eldel"pago"definitivooeldela"sentencia"
definitiva,mximesientreesosmomentosnomediaremayortranscursodetiempo.Laley
actual,n21499,sigueelcriteriodela"desposesin"(art.20).
Vadesuyoquequienessostienenqueelmomentoalcualdebereferirseelvalordelbien
queseexpropiahadesereldela"desposesin",oeldela"sentenciadefinitiva",oeldel
"pago"totalydefinitivo,oeldelafechaenquesedisponeyefectalaexpropiacin,no
hacenotracosaquesostenerelcriteriodelvalorocostode"reposicin"o"reproduccin"
ynoeldelcostohistricoodeorigen.Todosaquellos"momentos"porser"actuales"lato
sensuquedancomprendidosenelconceptodecostodereposicinodereproduccin.

p.102

1355.Porprincipio,pues,paradeterminarelvalordelbienexpropiadosetomaencuenta
su valor de "reposicin" o "reproduccin". Ello ocurre, como digo, por "principio" y
cuandoelbienrespectivonoseencuentreeninfraccinlegal.
Excepcionalmente, cuandoelbienqueseexpropieseencuentreeninfraccinalrgimen
legal (vgr., al de "cambios"), para fijar su valor no se toma en cuenta el costo de
"reproduccin" o "reposicin", sino el del costo de "origen" o "histrico" o de
"adquisicin"(463).
AsloresolvilaCorteSupremadeJusticiadelaNacinconmotivodelaexpropiacinde
unautomvilintroducidoalpasinfringiendoelrgimendecambios,encuyaoportunidad
seestableciqueelvaloraconsiderareraeldeadquisicin,ynoelquetuviereenplaza
dicho automotor. Dijo el Tribunal: "Admitir lo contrario significara, a los fines
indemnizatorios,acordaralexpropiadounlucroilegtimo,desdequeladesproporcinentre
elpreciodeventaenelpasdeorigenyeldecompraenelmercadointerno,comoest
probadoeneljuicio,importaraotorgarleunprivilegioporhaberinfringidounaprohibicin
delpoderadministrador"(464).
1356. La fijacin del valor del bien expropiado atenindose al costo o valor de
"reproduccin"o"reposicin",tienevigenciainclusoenmateriadebienesafectadosauna
concesindeserviciopblico.
Enel rescate yenla expropiacin deunaconcesindeserviciopblicoydelosbienes
afectadosalamisma,lafijacindelvalordelosrespectivosbienessiguerigindoseporel
criteriodelvalorocostodereproduccinoreposicin.Estesistemaseaplicaacualquier
tipodebienes.
Losbienesdelconcesionariodeunserviciopblico,queseexpropien,setasandeigual
modoquecualquierbien,teniendoencuenta,desdeluego,sundoleparticular,yaquecada
bienseavaladeacuerdoconsunaturalezaoespecie.Perolacircunstanciadetratarsede
bienesquecorrespondenyestnafectadosaunaconcesindeserviciopblico,noexcluye
quesuavalo alosefectosexpropiatoriosselleveacabodeacuerdoconelsistemade
costoovalordereproduccinoreposicin.
As,porejemplo,el"derecho"quelaconcesinleotorgalconcesionarioparaprestarel
servicio,alser"rescatada"laconcesin,dadalandoledetalderecho,requiereuncriterio
especialparaestablecersuvalor.Perolociertoesqueelvalor"actual"quetengaelmismo
debeserresarcido.
Lo mismo ocurre con los bienes fsicos de un concesionario de servicio pblico. La
Constitucinquenosrigenohacedistincionesbasadasenqueelrespectivobienestono
afectadoalaprestacindeunserviciopblico.Entodosloscasoslaindemnizacindebe
ser "justa" y,porende, "actual".Esto slo selograaplicando elcriterio basadoenel
llamado"costodereposicin".Lagarantaconstitucionaldeinviolabilidaddelapropiedad
esgeneral:protegeyamparaporigualalosbienesdelaspersonasparticularescomunesy
a los bienes de las personas concesionarias de servicios pblicos. Si, al extinguirse

p.103

normalmentelaconcesin,elconcesionariohubieredeseadovenderdichosbienesfsicos
verbigracia,unmotor,uninmueble,habraobtenidoporlosmismosel valoractualde
plaza, sinqueobstare aello elhechodehaberestado afectados alaprestacindeun
serviciopblico.
1357. Cul es el "momento" para establecer el valor del bien en los supuestos de
expropiacin"irregular"?(465).
En estos casos, y no existiendo desposesin material del bien, con prudente juicio la
jurisprudenciaconsideraqueelvalorindemnizatoriodebefijarsenoalafechadelactoque
originlalimitacindelderechodepropiedad,sinoalapocaenque,dentrodeljuicio,se
realizalaestimacindeaquelvalor(verbigracia,dictamendelTribunaldeTasaciones),por
sertalestimacinlamscercanaalasentencia(466).
Desde luego, el temperamento expuesto no obsta a la eventual consideracin de la
depreciacindelamonedayalcursodeintereses,silaoportunidaddelpagoefectivose
alejadelafechadeaquellaestimacinydelasentencia.
1358.Deacuerdoconnuestroordenjurdico(sistemaconstitucional),laindemnizacinen
materia expropiatoria tiene "caracteres" que actan como verdaderos requisitos de
cumplimientoineludible.
Entalordendeideas,laindemnizacindebeser:
a) "Justa".Estacomprendedossubcaracteres,quecontribuyenadarlecabalsignificado.
Paraser"justa"laindemnizacindebeser:
1"actual".
2"integral".
b)"Previa".
c)Debetenerlugaren"dinero"efectivo.
Ladoctrina,engeneral,mencionalosexpresadoscomocaracteresdelaindemnizacinen
estamateria(467).
1359.a)Laindemnizacindebeser"justa".
Laexpropiacintrasuntaunasustitucindevalores:elvalordelbienocosaexpropiadose
reemplazaporunvalorequivalenteendinero.Laafirmacindequelaindemnizacindebe
ser"justa",significaquedebeexistirunarigurosaequivalenciadevaloresentreelobjeto
expropiadoyelmontodelaindemnizacin.Sinesaequivalencia,laindemnizacinnoes
"justa"(468).
LaConstitucinNacionalnodiceexpresamentequeestaindemnizacindebeser"justa",
peroloimperiosodequeasseafluyeimplcitodelcomplejodetextosdelaLeySuprema.

p.104

Los constituyentes argentinos, se ha dicho, estimaron redundante incluir el calificativo


"justo"alreferirseaestaindemnizacin(469).Laexigenciadequelaindemnizacinpor
expropiacindebeser"justa"tiene,pues,razconstitucional(470).Encambio,elCdigo
Civilestablecequedichaindemnizacindebeser "justa" (artculo2511 ).Entantola
indemnizacinnoseaintegralyjusta,laexpropiacinsernadamsqueunaconfiscacin
oundespojo.NadahayenlaConstitucinquepermitaafirmarqueelEstado,alexpropiar
unbien,puedadejarsinindemnizaralgnoalgunosdeloselementosque,enelmomento
deladesposesin,integranel"valor"delbienocosadequeseapodera.
Deacuerdo,pues,connuestraConstitucin,yapesardelsilenciodelamisma,enmateria
expropiatorialaindemnizacindebeser justa.Estoesasporqueelrequisitodelajusta
indemnizacin,alnoexistirenlaLeySupremauntextoquelodesconozca,frenteala
inviolabilidad de la propiedad asegurada por el art. 17 de la misma, constituye una
garanta constitucional innominada, cuya esencia es de derecho universal, mxime en
pasescomoelnuestrodondelaConstitucinaseguraenrgicamentelainviolabilidaddela
propiedad,sinexcepcin.
Enmateriaexpropiatoria,anteelsilenciodelaConstitucin,serainconcebiblequelos
tribunalesdejusticia,encargadosdehacerefectivaslasgarantasindividuales,actuasenen
otra forma que de acuerdo con lo justo. Precisamente, para imponer este concepto
ticojurdicofueroninstituidoslostribunalesdejusticia.
Elrequisitodequelaindemnizacinenelprocesoexpropiatoriodebeser "justa" surge,
entonces,delpuntomselevadodelordenjurdico:dela"Constitucin",nodela"ley".La
leyysuinterpretacindebenadaptarsealaConstitucin.
QuienescreeninterpretarnuestraConstitucindandopieaindemnizacionesque nosean
integralmente justas, olvidan que el derecho del que nuestra Ley Suprema es fina y
acabadaexpresin,quetiendeadarleacadaunolosuyo("suumcuiquetribuere"),no
puedeaceptarsemejantetesiscontraviniendounodesuspreceptoscapitales.Tampocoha
deolvidarsequeel"intersgeneral",representadoenlaespecieporelexpropiante,noes
ttuloparaexpoliaraalguien(471).
Laexpropiacin jams puedesermotivo uocasindelucroparaalgunadelas partes,
expropianteoexpropiado.Enelprocesoexpropiatoriocadapartedeberecibirunvalor
"equivalente".Siasnofuere,nosehabrarespetadoelprincipiodequelaindemnizacin
debe ser "integralmente justa", ya que entonces una de las partes habra lesionado o
perjudicadoalaotra(472).Enlaexpropiacinseoperauna"conmutacin"devalores.
1360.b)Laindemnizacindebeser"actual".Trtasedeuncomplementodelacalidadde
"justa"quedeberevestirlaindemnizacin.
Conformeaelloelexpropiadodebeserresarcidodelvalorquetieneelrespectivobienal
serstetransferidoalexpropiante.

p.105

Corolariodeloexpuestoesqueelvaloraconsiderarnoeseldel "costodeorigen" o
"histrico",sinoeldel"costodereproduccin"o"reposicin".Vaseeln1353.
1361. c) La indemnizacin debe ser "integral". Esto refirese al "contenido" de la
indemnizacin.Trtaseasimismodeuncomplementodelacalidadde "justa" quedebe
revestirlaindemnizacin.Esta,paraser"justa",debeser"integral".
Como consecuencia de que la indemnizacin debe ser "integral", sta debe incluir o
comprendertodoaquelloqueintegrelaconsistenciajuridicadelbienqueseexpropie(vgr.,
intereses,valordelsignomonetario),nopudiendoser disminuida mediantededucciones
improcedentes(vgr.,impuestos,indisponibilidaddelbien).
La indemnizacin ser "integral" cuando ella trasunte efectivamente un equilibrio de
valoresentreelbienobjetodelaexpropiacinyloqueendefinitivarecibirelexpropiado
porlaprivacindedichobien(473).
Elpatrimoniodelexpropiadodebepermanecerinalterado.
Comoconsecuenciadequelaindemnizacindebeser "integral",elresarcimientodebe
involucrar y considerar diversos rubros: la depreciacin monetaria; los intereses; la
exencindeimpuestos;todoslosvaloresqueintegrenlaconsistenciajurdicadeloquese
expropie.Poranloga razn,laindemnizacin nodebeverseafectada pordeducciones
improcedentes(vgr.,coeficientedeindisponibilidad).
Enlospargrafosquesiguenmereferiracadaunodeesosrubros.
1362.Ladepreciacinmonetaria.
Ladepreciacindelsignomonetariopuedeincidirenelmontodelaindemnizacin:esto
ocurrecuandoelEstadodemoraenpagarelresarcimientodebidoalexpropiado,osea
cuandoladesposesinyelpagonocoinciden,circunstanciaqueentalsupuestogravita
desfavorablemente sobre el expropiado, a quien se le indemnizara con una moneda
depreciada de valor adquisitivo disminuido (474) . Pero el ineludible requisito
constitucionaldequelaindemnizacinexpropiatoriahadeser integralmentejusta,exige
quedichaindemnizacinseaaumentadaoactualizadaenproporcinaladepreciacindela
moneda: delo contrario laindemnizacin acordada implicara unagravio ala garanta
constitucionaldeinviolabilidaddelapropiedad.Dichaactualizacindelvalordelamoneda
debeefecturselaporelperodocomprendidoentrelatomadeposesinyelpagototaly
definitivo.Asloestablecelaactualleydeexpropiacin,n21499,artculos10 y20
(475).
Sielexpropiantecumplierecabalmentesudeberdeabonarlaindemnizacinconcarcter
"previo",talcomoloestablecelaLeySuprema,elquebrantopordepreciacinmonetariano
tendralugar,porqueentreladesposesinyelpagonotranscurriralapsoalgunoapreciable
(476) . El quebranto por depreciacin monetaria se produce, entonces, por culpa del
expropiante, quien por tanto debe sufrir las consecuencias que pudo evitar respetando
escrupulosamente la Constitucin, o sea satisfaciendo la indemnizacin con carcter

p.106

efectivamente"previo"alaexpropiacin.Elincumplimientodeexigenciasconstitucionales
trasuntaunaculpadelmximogrado.
La larga duracin de los trmites de un juicio de expropiacin no causa mayores
alteracionesenelvalordelbienexpropiado,sisetrataredepocasnormales,deestabilidad
econmica, donde el reconocimiento de "intereses" al expropiado suple el perjuicio
econmicoquelrecibeconlademora;peroenpocasde"inestabilidadeconmica"los
"intereses" no bastan para mantener inclume el principio de la indemnizacin
"integralmentejusta";serequiereactualizarelvalordelsignomonetarioconsideradopara
fijarelvalorasignadoalbien(477)."Elvalorobjetivodelacosadebeserindemnizadosin
disminucin alguna, porque es ese valor el que el Estado incorpora realmente a su
patrimonio.Sinolohaceasosilopaga sintomarencuentaladesvalorizacindela
moneda,suenriquecimientoinjustoesmanifiestoyestambinmanifiestalaviolacinno
justificada del derecho de propiedad. El pago en moneda depreciada constituye un
enriquecimiento injusto del Estado a costa de los particulares, tanto menos justificable
cuantoqueelEstadotomaencuentaesadepreciacinparareajustarlosimpuestos,tasasy
contribucionesexigiblesaaqullos,lasjubilacionesypensiones,lasremuneracionesasus
funcionariosyempleadosytambinlasremuneracionesbsicasdelosempleadosenlas
actividadesparticularesdelaindustriaydelcomercio"(478).
1363. Como qued expresado en el pargrafo precedente, cuando el expropiado queda
expuestoalasfluctuacionesdelvalordelamoneda,ellosedebeauncomportamientono
plausibledelEstado,quiennosiemprecumpleconlaexigenciaconstitucionaldeque,en
materia de expropiacin, la indemnizacin debe ser "previa" a aqulla. Si el Estado
cumplieraconeserequerimientodelaLeySuprema,elexpropiadonoseveraafectadopor
la depreciacin monetaria, pues el pago se efectuara en forma simultnea con la
desposesin(479).
Peroenvistadelosreiteradoscasososituacionesdonde,porlatardanzaenelpagodela
indemnizacin,elexpropiadosufrelasconsecuenciasdeladepreciacindelamoneda,los
juristas,parajustificarlaactualizacinoelreajustedelvaloratribuidoalbienexpropiado
conelvalorqueenelmomentodelpagotengaelsignomonetario,hanrecurridoaun
mediotcnicosuministradoporlacienciajurdica:ladistincinentredeudasde"valor"y
deudasde"dinero".
Aestaclasede"indemnizacin"seleatribuyecalidaddedeudade"valor"ynodedeuda
de"dinero"ode"cantidad".Ladeudade"valor"quedasujetaaunadeterminacinulterior
acercadesumonto.Todoestodacomoresultadoqueladepreciacindelamonedasea
consideradaenlamedidanecesariaparasatisfacerlaexigenciaconstitucionaldequela
indemnizacinseaintegralmentejusta(480).
Perohadeadvertirsequelaconsideracindeladepreciacinmonetariaparafijarelmonto
de la indemnizacin en esta materia se impone, adems, en mrito a la culpa grave
cometidaporelEstadoaldesorlaexigenciadelaLeySupremadequelaindemnizacin
debeser"previa"alaexpropiacindelbien.

p.107

Vadesuyo,yhuelgadecirlo, quelaconsideracin deladepreciacin delamoneda a


efectosdeactualizarlaindemnizacin,sloynicamentecorresponderespectoalassumas
nopercibidasanporelexpropiadoenelmomentodelaliquidacinypagodefinitivo,pero
en modo alguno respecto a sumas ya percibidas a cuenta por el expropiado con
anterioridadalaentregadelaposesindelbienobjetodelaexpropiacin.Locontrario
careceradesentido,porcuantoelexpropiadohabradispuestodeesasumaenelmomento
oportuno, por lo que al respecto no puede alegar perjuicio alguno. Precisamente, el
problemadeladepreciacindelamonedacomoyaloexpresapareceporqueelEstado
nocumplesuprimordialobligacindepagarlaindemnizacinconcarcter "previo"ala
expropiacin,talcomolodisponelaLeySuprema.Sidichopagoserealizareefectivamente
con carcter "previo", no habra problema alguno en materia de "depreciacin de la
moneda".Portanto,conrelacinalassumasentregadasacuentaporelexpropiante,con
anterioridadalaadquisicindelaposesindelbienexpropiado,nocorrespondetomaren
cuentandicealgunoporrazndedepreciacinmonetaria,delmismomodoquetampoco
habracorrespondidotomarencuenta,enproporcinalguna,taldepreciacinsielpago
total delaindemnizacin sehubiereefectuado concarcter "previo" alaexpropiacin
(481).
1364. En nuestro pas, la generalidad de la doctrina hllase conteste en que el monto
definitivodelaindemnizacinenmateriaexpropiatoriadebearmonizaryguardarestricta
relacinconelndicededepreciacindelamoneda(482).
En el derecho extranjero las opiniones nosonuniformes. Algunos tratadistas, como el
profesoruruguayoSayagusLaso,consideranqueladepreciacinmonetariadebetomarse
encuentaparafijarelmontodefinitivodelaindemnizacin(483);enBrasil,afinde
cumplirconlaexigenciaconstitucionaldela"justaindemnizacin",enelao1965sedict
unaley especial, encuyomrito "transcurrido unplazosuperior aunaoapartir del
avalo,eljuezotribunal,antesdeladecisinfinal,determinarlacorreccinmonetariadel
valorestablecido(484).Encambiootrostratadistas,argumentandosobrelabasedeun
derechopositivodistintoalnuestro,excluyenlaposibilidaddequelaindemnizacinenesta
materiaseaarmonizadaconelndicededepreciacindelamoneda;assucedeenItaliacon
Carugno;Sandulli,etc.(485).
1365.Elanlisisdelajurisprudenciadenuestropas,enloatinenteasiladepreciacin
monetaria debe o no tenerse presente para actualizar el monto de la indemnizacin al
expropiado,requiereunareferenciaespecialalaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,
porunaparte,yporotraalosdemstribunalesargentinos(nacionalesyprovinciales).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,noobstantehabercontadoensusenocon
eminentes magistrados que le advirtieron lo errado de la posicin por ella asumida,
mantuvohastahacepocotiempoelcriteriodequeladepreciacindelamonedanodeba
tomarseencuentaparaactualizaryfijarendefinitivaelmontodelaindemnizacinal
expropiado(486).EnqusebasabaelaltoTribunalparaopinaras?

p.108

Lacuestinfueconcretamenteplanteadaenlasentenciaqueseregistraeneltomo241,
pgina 73 y siguientes, de la coleccin de la Corte Suprema (in re "Administracin
GeneraldeObrasSanitariasdelaNacinc/ErnestoM.TorquinstyBernalyotros").
LamayoradelTribunal(doctoresVillegasBasavilbaso,ArozdeLamadridyOyhanarte)
sostuvoqueladepreciacinmonetarianointegranicorrespondeal "valorobjetivo" del
bien,niconstituyeundaoindemnizabledeacuerdoconlaleydeexpropiacinn13264.
Entre otras cosas, textualmente dijo as: "Dentro del rgimen de la ley 13264 , es
incuestionablequeparalaapreciacindelvalorobjetivodelinmuebleexpropiado,nodebe
tenerseencuentaelementoalgunodehechoquenohayasidocomputadooavaluadoporel
TribunaldeTasaciones.Siseadmitieralocontrario,resultaradesvirtuadoelrgimenlegal,
yaque,envezdelvalorobjetivoestablecidoenbasealasactuacionesydictmenesdeun
cuerpotcnico,setendraunvalordiscrecionalmentefijadoporeljuzgadorconformecon
el ndice de revaluacin que estimase justo. As, el ms importante de los captulos
indemnizatoriosescaparaalestrictorgimendepruebasquelaley13264instituyconel
finderesguardarlosinteresesdelacolectividad"..."Que,enconsecuencia,elnicorbitro
de la integralidad de la indemnizacin expropiatoria, como ya se ha expresado, es el
legislador,enquienhasidodelegadaprivativamentelapotestaddereglarla".("Fallos",
tomo241,pginas80y83).AsombrasemejantecriteriodelamayoradelTribunal,quese
atiene ala "ley" yprescindedela "Constitucin",dndole preferencia alomeramente
formalfrentealosubstancial.
LaminoradelTribunal,representadaenlaespecieporeldoctorAlfredoOrgaz,sostuvo
queelconceptode "valorobjetivo" resultadela Constitucin, nodela ley.Dijoqueel
"valor objetivo", para respetar el criterio de "justa" indemnizacin, comprende la
depreciacinmonetaria.Agreg:"Ningunaleyespecialesnecesariaparaquesecumpla
estareparacindelamaneraqueexigelaConstitucin"("Fallos",tomo241,pginas88,89
y91).
En ocasin de la sentencia mencionada, emitida el 7 de julio de 1958, se impuso la
expresadatesisdelamayora,queconstituyhastaelao1967larespectivajurisprudencia
delaCorteSuprema.
SenecesituncambioenlacomposicindelTribunalparaquelascosassemodificasen.
Apartirdelasentenciadictadael26dejuniode1967, inre "ProvinciadeSantaFec/
CarlosAurelioNicchis/expropiacin"("Fallos",tomo268,pgina112ysiguientes),la
CorteSupremamodificsuexpresadajurisprudencia,aceptandoqueladepreciacindel
signomonetariofueseconsideradaparafijaryactualizarelmontodelaindemnizacinal
expropiado. Despus de recordar que, en efecto, el Tribunal haba decidido que la
indemnizacin debe cubrir el valor del bien a la fecha de la desposesin, sin admitir
compensacinalgunaporladesvalorizacinmonetariahabidaentreesemomentoyeldela
sentencia,dijo:"EstaCorte,ensuactualcomposicin,nocompartetalcriterio.ElEstado
ejercealexpropiarunpoderjurdicoquelereconocelaConstitucin,peroelejerciciode
esepoder,autorizadoporcausadeutilidadpblica,suponeelsacrificiodeunderechoque
tienetambinbaseconstitucionalyqueobligaaindemnizardebidamentealexpropiado".

p.109

"Que no es constitucional ni legal una indemnizacin que no sea justa (Constitucin


Nacional,art.17;CdigoCivil,art.2511).Ylaindemnizacinesjustacuandorestituye
alpropietarioelmismovaloreconmicodequeseloprivaycubre,adems,losdaosy
perjuicios que son consecuencia directa e inmediata de la expropiacin". "Que para
mantener intangible el principio de la justa indemnizacin frente a la continuada
depreciacindelamoneda,elvalordelbienexpropiadodebefijarsealdadelasentencia
definitiva, supuesto que entonces se transfiere el dominio y que el pago sigue a esa
sentenciasinapreciabledilacin.Porquesiasnofuese,debeinclusoquedarasalvoel
derechodelexpropiadoaserresarcidodelamorainjustificadaqueloperjudique"("Fallos",
tomo268,pginas113114,considerandos2,3,4y7).Taljurisprudenciafuereiterada,
mantenindoseactualmente(487).
Con relacin a la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, puede afirmarse que le
correspondialdoctorOrgaz,comomiembrodelamisma,defenderlaadmisindela
depreciacinmonetariaparafijaryactualizarelmontoindemnizablealexpropiado.Aslo
hizoensufecundovotoendisidencia,yamencionado,quepreparellgicocambiodela
jurisprudenciadelTribunal.
Losdemstribunalesdenuestropas,engeneral,contrariamentealoacontecidoconla
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,sostuvierondesdeunprincipiolabuenatesis,osea
queladepreciacindelamonedadebecomputarseparaestablecerelmontodefinitivodela
indemnizacinalexpropiado.Todoelloprestigiaalosrespectivosmagistrados(488).
1366. La depreciacin de la moneda, como dato a considerar para establecer la
indemnizacin al expropiado, constituye, ciertamente, un hecho notorio cuyas
consecuenciaslasadviertenypadecentodosloshabitantes.Trtasedeunaobviaverdadde
experiencia.
Portanto,tratndosedeun hechonotorio, ladepreciacindelamonedanorequiereser
probadaenjuicio.Enesesentidosepronunciaronlostribunalesdejusticia(489).Desde
luego,otracosaocurreconel"grado"o"ndice"detaldepreciacin,elcualsrequierela
pruebapertinente(490).
1367. Para que sea procedente considerar la depreciacin de la moneda, a efectos de
actualizardeacuerdoconellalaindemnizacinalexpropiado,lacuestindebehabersido
expresayespecficamenteplanteadaosolicitadaenlademandaocontestacin?
Los tribunales se han pronunciado por la afirmativa, o sea que la compensacin por
depreciacin monetaria requiere que el propietario haya planteado esta cuestin en su
escritodedemandaodecontestacin.Agreganquesidichadepreciacinnoformpartede
lalitis,lasentencianopuedetomarlaenconsideracinparafijarelmontodelacondena,
conformeconconocidosprincipiosdeordenprocesal(491).
No comparto el criterio que antecede. Estimo que la consideracin de la depreciacin
monetariaparafijaroactualizar,deacuerdoconsta,laindemnizacinalexpropiado,no
requiere peticinexpresaniespecfica.Esaconsideracinprocedeanteelsolohechode

p.110

queelexpropiadohayareclamadoelpagodela"indemnizacin".Reclamadodichopago,
laconsideracindeladepreciacindelamonedaparaajustardeacuerdoconellaelmonto
delaindemnizacin,procededeoficio:norequierepeticinespecfica.Bastaconelpedido
"genrico"deindemnizacin,enlaquevancomprendidostodoslosrubrosqueintegrenel
requisitode"justa"aquehaderesponderlaindemnizacinexpropiatoriadeacuerdoconla
LeySuprema.
Esexigenciaconstitucional,paralajuridicidaddelaexpropiacin,queelexpropiadoreciba
una "justa" indemnizacin,loqueasuvezrequierequelaindemnizacinsea "integral",
comprensivadetodoaquelloqueseamenesterconsiderarparaqueelvalorquerecibeel
expropianteseaequivalentealvalorconquesecompensaalexpropiadoporlaprdidade
losuyo.
Silaexpropiacinsloesadmisibleprevia"indemnizacin",ysistaenlaespeciehade
ser "integralmente justa", va de suyo que en este concepto de "indemnizacin" queda
incluida la consideracin de la depreciacin monetaria, pues, de no ser as, la
indemnizacinnosera integralmentejusta.Deahqueelsolopedidooreclamodela
indemnizacin, incluya o comprenda todos los rubros que han de integrarla
constitucionalmente,entreellosladepreciacindelamoneda.Eselcriteriodelaactualley
n21499,art.10infine.
Elprincipiogeneraldederechoprocesal,encuyomritolasentenciaslopuederecaer
sobreloquefuemateriadedemandaycontestacin,nadatienequeverconestecaso,que
se gobierna por otros principios, derivados stos del artculo 17 de la Constitucin
Nacional,deacuerdoconelcuallaexpropiacinsloeslcitaprevia "indemnizacin",
cuyo concepto comprende todos aquellos rubros indispensables para que sta sea
"integralmentejusta".
Laconsideracindeladepreciacinmonetariaaefectosdefijaryactualizarelmontodela
indemnizacin al expropiado, va implcita al acordarse dicha "indemnizacin". Al
liquidarse sta dentro del juicio, entre los rubros a contemplar hllase el atinente a la
depreciacindelamoneda.
Elcarcterde "integralmentejusta" queinexcusablementedebereunirlaindemnizacin
que se le acuerde al expropiado, importa una garanta constitucional establecida en
resguardodelapropiedadprivada.Deahquelosjueces,encumplimientodesuelemental
deberdeasegurarlasgarantasconstitucionales,alacordarlarespectiva"indemnizacin"al
expropiado, han de considerar y tener en cuenta todos los rubros que, virtualmente,
caracterizanaunaindemnizacin"integralmentejusta",entreloscualesquedaincluidala
depreciacin de la moneda. Advirtase que todo aquello que implique una "exigencia
constitucional"esdeordenpblico.
Demaneraqueloatinentealaactualizacindelosvalorespordepreciacinmonetaria,no
esnecesariohaberlorequerido"especficamente"enlademandaoenlacontestacin,pues
suadmisibilidadesobviaconsecuenciadela"indemnizacin"(latosensu)correspondiente
alexpropiado.Al"liquidarse"dichaindemnizacin,unodelosrubrosaconsiderareselde

p.111

ladepreciacindelamoneda.Siasnosehiciere,laexigenciaconstitucionaldequela
indemnizacinexpropiatoriadebeser"integralmentejusta"quedarasoslayada(492).
Algo similar ocurre en materia de "intereses", los cuales, por integrar el concepto de
indemnizacinintegralmentejusta,aquealudelaConstitucinNacionalensuart.17 ,
correspondequeseancomputadoscomointegrantesdelaindemnizacin,apesardequeel
expropiado,pornohabercontestadolademanda,nopidieraendichaoportunidadquela
condena incluyera este rubro. En tal sentido se expidi la jurisprudencia a travs de
prestigiososmagistrados(493).Estambinelcriteriodelaactualley21499,artculo10
infine.
1368.Conrelacinaqu"momento"debeconsiderarseelvalordelbienexpropiado,afin
deactualizardichovalordeacuerdoconelcoeficientededepreciacindelamoneda?
Haydisparidaddeopiniones.Paraalgunosdichomomentodebesereldela sentencia
definitiva (condena),comoelmsprximoaldelpagodelaindemnizacinyque,por
razones prcticas, puede sustituir a ste con mnima inexactitud (494). Para otros ese
momentodebesereldeladesposesinalexpropiado,apartirdelcualelpreciototaldebe
seracrecidoconelcoeficientedeladepreciacindelamoneda,debiendo,luego,deducirse
delmismolasumayadepositadaypercibidaencuenta(495).UnaleydeBrasilestablece
quetranscurridounplazosuperioraunao,apartirdel"avalo",eljuezotribunal,antes
deladecisinfinal,determinarlacorreccinmonetariadelvalorestablecido(leyn4.868,
del21dejuniode1965,art.2),criterioquesehaconsideradoinconveniente,porloquese
sugierequeesaleyseamodificada,establecindosequeelmomentoaconsiderarparala
correccinmonetariaseaeldela"condena"(sentencia)ynoeldelavalo(496).
Alberto D. Schoo, en un meditado estudio sobre la depreciacin monetaria en su
vinculacin con la expropiacin por causa de utilidad pblica, sostiene que hay tres
variantesparaqueenpocasdealteracionesmonetariaselexpropiadonoseveaprivadode
supropiedadsinpercibirunaindemnizacinintegralmentejusta:1)Fijarelvalordelacosa
alafechadeladesposesinyactualizarlaenlasentencia;2)Determinarlodirectamenteen
la sentencia; 3)Mismasolucin,perocon actualizacin delvalorenelmismomomento
delpagoefectivo.Luegoagrega:"Sientrelostemposdelasentenciaydelpagotranscurre
unbrevelapso,cualesquieradelasdosprimerasvariantessonviablesenlaprctica"."Si
pasaeltiemposinqueseopereelpagoordenadoenlasentenciayelvaloradquisitivodela
monedacontinaenfrancadeclinacinpodrarecurrirsealatercerasuerteindicadasupra"
(497).
Estimoqueel"momento"alcualdebereferirseelvalordelbien,quedespusseactualizar
de acuerdo con el ndice de depreciacin monetaria, es el que tena en el acto de la
desposesin.Apartirdeentonces,yhastaeldadelpagoefectivo,elvalordelbiendebe
seracrecidoconelcoeficientededepreciacindelamoneda(498).La"desposesin"aque
merefiero,tantopuedeserla"provisoria"comola"definitiva",puesencualquieradelos
dossupuestoselexpropiadopierdelautilizacindelacosa.

p.112

1369.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,despusdeaceptarqueladepreciacinde
lamonedaseconsidereparaestablecerelvalordelbienexpropiado,declar"quenopuede
aplicarseautomticaeindiscriminadamenteatodognerodeexpropiacionesunndiceque
corrijaladesvalorizacinmonetaria,puesalosfinesdelaindemnizacinhayqueteneren
cuentalanaturalezaylasalternativasdelbienexpropiado,cuyovalornosiemprerefleja
aumento aunenpocasdeinflacin sinoqueavecesdisminuye"."Quecuantosedice
anteriormentenosignifica,pues,enmodoalguno,sostenerquedebaaadirsealvalorde
tasacin, como lo ha hecho el tribunal aquo, un plus en concepto de desvalorizacin
monetaria, aplicandolastablas deencarecimiento delavidaemanadas delaDireccin
NacionaldeEstadsticayCensos".Dice,luego,quenotodoslosbienessiguenunacurva
parejadeencarecimiento.Loshay,agrega,queenlosltimosaoshansufridorebaja,tal
comoocurreconalgunosvaloresmobiliarios.Encuantoalosvaloresinmobiliariosnohan
seguidounencarecimientoparaleloalndicegeneraldelcostodevida,apartedequeel
encarecimiento efectivamente registrado en la propiedad inmueble no es uniforme. La
CorteSupremadeJusticiadelaNacinterminadiciendo:"Noesposible,porconsiguiente,
aplicaratodosellos elmismo ndicederevaluacinsinevidente injusticia. Losjueces
debenponderarencadacasolanaturalezadelbiendequesetrataysuscaractersticasy
apreciarsuvalorrealalmomentodedictarsentencia"(499).
No comparto el expresado criterio del alto Tribunal, quien pudo evitar semejante
declaracin:
1Antetodo,cuadraadvertirque,coneltemperamentosustentadoporlaCorteSuprema,la
inseguridadjurdicacobraimperioencontradelexpropiado,quien,envezdecontarconun
criteriociertoalcualajustarsuspretensiones,quedalibradoalcriteriosubjetivodeljuez,a
quienelTribunalhabilitaparaponderarencadacasolanaturalezadelbiendequesetratay
suscaractersticas yapreciarsuvalorrealalmomentodedictarsentencia.Ladeseable
"certezadelderecho"estausenteaqu.
2ElrazonamientodelaCorteSupremadeJusticianoesaceptable,pues,contrariamentea
loqueldaaentender,nosetratadeasignarleun"nuevovalor"albienqueseexpropia,
cuyovalorquedaestablecidoconrelacinalmomentodela"desposesin":slosetratade
darleunvalor actual alamonedaenquesefijelvalordelbien,ycuyomontonofue
pagadoporelexpropiante.Nosetratadeactualizarelvalordelbienqueseexpropia:se
trata de actualizar el valor de la "moneda" utilizada para establecer el valor del bien
expropiado,cuyomonto,debidoaqueelEstadonocumplisudeberdeindemnizaral
expropiadoconcarcter"previo"alaexpropiacincomoloexigelaLeySuprema,conel
transcursodeltiempoaparecefijadoenunamonedadepreciada.Seactualizaelvalordela
moneda,noelvalororiginarioasignadoalbien,elcualnosealtera.
Insisto:nosetratadeactualizarla "tasacin" oel "avalo" delbiendeacuerdoconla
depreciacinmonetaria.Slosetratadeactualizarel valordelamoneda quesetuvoen
cuentaparaestablecerelvalordelbienqueseexpropia.Unacosaeselvalordelbienque
seexpropiayotracosadistintaelvalordela moneda enqueaquelvalorfuefijado.De
acuerdoconelvaloractualdela moneda, y sobrelabasedelatasacinoportunamente

p.113

efectuada, seactualizaelvalordelbien.La "tasacin" nosealtera:sloseactualizael


valordelamoneda.
Nadatienequever,pues,landoledelacosaexpropiada,lacualyahabrinfluidoparala
fijacindelvalorquedespusresultaanacrnicodebidoaladepreciacinmonetaria.Enla
actualizacindelvalordelamonedatenidaencuentaparaestablecerelvalordelacosaque
seexpropia,nadatienequeverlandoledeesacosa,porquenosetratadeunanueva
tasacindesta,sinodeconsiderarelactualvalordela moneda quesetuvoencuenta
cuandosetaslacosaqueseexpropia.
Seactualizaelvalordeldinero,nola"tasacin"delbien.Siempresetrataradeunadeuda
de"valor"ynodeunadeudadedinero,puesoriginariamentefuedeudade"valor",siendo
poresoqueprocedesureajuste.LamoraenelpagoenqueincurrielEstado,alnocumplir
laexigenciaconstitucionaldequelaindemnizacindebeser"previa"alaexpropiacin,en
modoalgunopuedebeneficiar alexpropiante morosoquedej decumplir tanesencial
deber.
1370.Puedeocurrirque,habiendoelexpropiantetomadoposesindelbien,sinpagarla
"justa"indemnizacin"previa"aqueserefiereimperativamentelaConstitucinNacional,
lamoneda,enlugardeexperimentardepreciacin,sevalorice.Aquindebefavoreceresta
circunstanciaalexpropianteoalexpropiado?
Acertadamentesedijoquenopudiendolamoraserfuentedebeneficioparaningndeudor,
esevidentequelavalorizacinmonetariahadecomputarseafavordelexpropiado(500).
Estoaparecetantomsexactoenmateriadeexpropiacin,siseadviertequeesamora
resultadelincumplimientodeunaexigenciadelaConstitucinNacional,exigenciaquepor
tantohadetenersecomodeordenpblico.Apartedeello,lainterpretacindelasnormasy
principiossobreexpropiacin,debefavorecersiempreal expropiado (CorteSupremade
JusticiadelaNacin,"Fallos",tomo15,pgina254ysiguientes).
1371.Los"intereses"correspondientesalaindemnizacin.
Talcomoocurreconla"depreciacinmonetaria",tambinlos"intereses"correspondientes
almontodelaindemnizacindebenconsiderarseparaestablecerelimportedesta.Estos
"intereses" integran el concepto de "justa" correspondiente a la indemnizacin, la que,
debiendoser"integral",incluyelosreferidosintereses.
Lajurisprudencia,uniformemente, siemprehaentendido quelos "intereses" integranla
indemnizacin expropiatoria. Se ha considerado que, aparte de integrar el justo
resarcimientodebidoalexpropiado,supagocorrespondealbeneficiodelaocupacinde
quehadisfrutadosincontraprestacinelexpropiante(501).Porcierto,sielexpropianteno
tomposesindelbien,onoloocup,osielexpropiadocontinaocupandoelinmueble
sinpagaralquilernicompensacinalguna,nocorrespondeelpagoenconceptodeintereses
(502).

p.114

Desdecundoyhastaqufechaprocedelacomputacindeintereses?Elloocurredesdela
ocupacinoapoderamientodelbienocosaexpropiadoporelexpropiante,hastaelpagode
laindemnizacin, debindosededucir comocapital productordeintereses lacantidad
depositada "ab initio" (antes de la desposesin o apoderamiento del bien) por el
expropiante(503).Msan:seharesueltoque"laactora,enunjuiciodeexpropiacin,no
puede eximirse del pago de los intereses por el lapso en que el expediente, sin su
consentimiento,fueremitidoaotroJuzgado,puesnadaleimpidireclamarladevolucin
delosautos,cosaquenoefectuapesardeincumbirleurgireltrmitedeljuicio"(504).
El pago de los mencionados intereses procede no obstante la admisin del rubro por
"depreciacindelamoneda",puesambosrubrosdelaindemnizacinresponden,enel
juicio deexpropiacin, aprincipios distintos. Trtase derubros independientes entre s
(505).Eselcriteriodelaley21499,artculos10y20.
1372.Paralaprocedenciadelacondenaalpagode intereses stosdebenserexpresay
especficamentesolicitadosporelexpropiadoensucontestacinalademanda?
En sentido afirmativo se pronunci la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, quien
sostuvoqueparalaprocedenciadelacondenaalpagodeesosintereses,stosdebenhaber
sido "pedidos" porelexpropiado,conformealosprincipiosfundamentalesquerigenel
proceso civil, que no sufren ninguna derogacin, expresa o tcita, en el juicio de
expropiacin(506).
PerounodelosmiembrosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,enunconstructivo
votoendisidencia,yotrostribunales,sepronunciaronensentidocontrarioalseguidoporla
CorteSuprema.
As,elmiembrodeestealtoTribunal,doctorCarlosJuanZavalaRodrguez,sostuvoque,
"paraincluirlosinteresesquecorresponden,porlaprivacindelusodelinmueble,enla
indemnizacinocompensacinquedebeotorgarelEstadoporlaexpropiacinbastaqueel
expropiadohayareclamadolaindemnizacindelart.14,ley13264paraqueselotenga
por peticionante, indudable, de los intereses, sin que sea necesaria una formal e
independientepeticinalrespecto"(votoendisidencia,enelfalloquesetranscribeen
"JurisprudenciaArgentina",1966I,pgina573ysiguientes,especialmentepgina579).
LaCmaraCivildeApelacionesdelaCapital,porelvotodeldoctorBorda,alcualse
adhirieron los doctores Llambas y de Abelleyra, sostuvo: "En cuanto a los intereses,
considero que forman parte de la indemnizacin, por lo cual deben ser a cargo del
expropiantenoobstantequeelexpropiadonocontestlademanday,porconsiguiente,no
pidi en dicha oportunidad que la condena incluyera este rubro" (507) . En idntico
sentidosepronuncilaCmaraFederaldeApelacionesdelaCapital(508).
LaexpresadajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,encuyomrito
para que se incluya el rubro de "intereses" en la indemnizacin expropiatoria, es
indispensablequestoshayansido"pedidos"porelexpropiado,conformealosprincipios
fundamentales que rigen el proceso civil, la juzgo inaceptable, por ser contraria a los

p.115

principiosconstitucionalesaplicablesenlaespecie.Encambio,estimoalabableentodo
sentido la expresada posicin entonces asumida por el miembro de la Corte Suprema,
doctorZavalaRodrguez,ylaquealrespectomantienenlaCmaraCivildeApelacionesde
laCapitalylaCmaraFederaldeApelacionesdelaCapital.
Dirase que en materia de doctrina jurdica sobre expropiacin, la Corte Suprema de
JusticiadelaNacinvaalazagadeotrostribunalesdelpasespecialmentedelaCmara
CivildeApelacionesdelaCapital,quedesdeuncomienzosentaronlosbuenosprincipios,
porqueadvirtieronconclaridadlaverdadlegal.Enestamateria,laCorteSuprema,recin
despusdefallosinjustos,aciertaconlaverdadycambiadejurisprudencia.Lapersistencia
enelerror,despusdesealadoste,noesplausible.Recurdeseloocurridoconsularga
persistencia en negar que la depreciacin monetaria fuese considerada al fijar la
indemnizacinalexpropiado,contrariamentealoquesistemticamenteresolvansobreese
puntolosdemstribunalesdelpas.HoylaCorteSupremarepiteesasituacindeerrore
injusticiaencuantopretendequeelrubrorelativoa"intereses"sloprocedeincluirloenla
indemnizacin si el expropiado solicit expresa y especficamente tal inclusin. Como
acertadamente losostuvoensudisidencia elexmiembrodelaCorteSuprema,doctor
ZavalaRodrguez,yloresolvilaCmaraCivildeApelacionesdelaCapital,dichorubro
va implcito como integrante de la "indemnizacin" "integralmente justa" que le
correspondealexpropiadodeacuerdoconlaLeySuprema.
Lainclusindelos"intereses"paraestablecerlaindemnizacinalexpropiado,norequiere
peticin expresa ni especfica. Esa inclusin procede ante el solo hecho de que el
expropiadohayareclamadoelpagodela"indemnizacin".Reclamadoelpago,lainclusin
delos "intereses" comointegrantesdelaindemnizacin, procededeoficio: norequiere
peticin especfica. Basta con el pedido "genrico" de indemnizacin, en la que van
comprendidostodoslosrubrosqueintegrenelrequisitode"justa"aquehaderesponderla
indemnizacinexpropiatoriadeacuerdoconlaLeySuprema.
Comoyalodijeprecedentemente(n1367),esexigenciaconstitucional,paralajuridicidad
delaexpropiacin,queelexpropiadorecibauna "justa" indemnizacin,loqueasuvez
requierequestasea"integral",comprensivadetodoaquelloqueseamenesterconsiderar
paraqueelvalorquerecibeelexpropianteseaequivalentealvalorconquesecompensaal
expropiadoporlaprdidadelosuyo.
Silaexpropiacinsloesadmisibleprevia"indemnizacin",ysistaenlaespeciehade
ser "integralmente justa", va de suyo que en este concepto de "indemnizacin" queda
incluido el rubro sobre "intereses", pues, de no ser as, la indemnizacin no sera
integralmentejusta.Deahqueelsolopedidooreclamodela"indemnizacin",incluyao
comprenda todos los rubros que han de integrarla constitucionalmente, entre ellos los
"intereses"delcapitaldebidoalexpropiado.
Elprincipiogeneraldederechoprocesal,queinvocalaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,encuyomritolasentenciaslopuederecaersobreloquefuemateriadedemanda
ycontestacin, nadatiene queverconestecaso,quesegobiernaporotrosprincipios,
derivadosstosdelartculo17 delaConstitucinNacional,deacuerdoconelcualla

p.116

expropiacin slo es lcita previa "indemnizacin", cuyo concepto comprende todos


aquellosrubrosindispensablesparaquestasea"integralmentejusta".
La inclusin del rubro correspondiente a "intereses", va implcita al acordarse dicha
"indemnizacin".Alliquidarsestadentrodeljuicio,entrelosrubrosacontemplarhllase
elatinentea"intereses"(509).
Elcarcterde "integralmentejusta" queinexcusablementedebereunirlaindemnizacin
que se le acuerde al expropiado, importa una garanta constitucional establecida en
resguardodelapropiedadprivada.Deahquelosjueces,encumplimientodesuelemental
deberdeprotegerlasgarantasconstitucionales,alacordarlarespectiva"indemnizacin"al
expropiado,handeconsiderarytenerencuentatodoslosrubrosquecaracterizanauna
indemnizacin "integralmente justa", entre los cuales queda incluido el atinente a
"intereses".Advirtasequetodoaquelloqueimpliqueuna"exigenciaconstitucional"esde
ordenpblico.
Demodoquelorelativoalainclusinde "intereses" noesnecesariohaberlorequerido
"especficamente" en la demanda o en la contestacin, pues su admisibilidad es obvia
consecuenciadela "indemnizacin"(latosensu) correspondientealexpropiado.Pediday
acordadadichaindemnizacin,alprocederseasuliquidacinunodelosrubrosaconsiderar
eseldelosrespectivos"intereses"debidosalexpropiado.Siasnosehiciere,laexigencia
constitucional de que la indemnizacin expropiatoria debe ser "integralmente justa"
quedarasoslayada.
1373. Tal como ocurre con la depreciacin de la moneda y con los intereses, como
corolariooconsecuenciadequelaindemnizacinexpropiatoriahadeser,porimperiodela
Constitucin Nacional, "integralmente justa", no es posible gravar con impuestos el
importedelaexpresadaindemnizacin;delocontrariostaseveradisminuida,dejando
entoncesdeserintegralmentejusta.Ladoctrinaestdeacuerdoconello(510)(511).
Tambinlajurisprudenciasepronuncienelsentidoindicado.Aslosostuvorespectoal
impuesto a las "ganancias eventuales" (512) , exencin extensible al supuesto de
"avenimiento" o "cesin amistosa" (513) . Igualmente as lo sostuvo con referencia al
impuestoalos"rditos"(514);peroestoltimosloconrelacinalcapitalquerepresenta
laindemnizacin,noasrespectoalos"intereses"dedichocapitaldevengadosapartirde
ladesposesindelexpropiado,loscualesestngravadosporesetributo(515).Delmismo
modo,lajurisprudenciadeclarquelaindemnizacindebidaalexpropiadonoestgravada
porelimpuestoalos"beneficiosextraordinarios"(516).
Comofundamentodelaexencindepagodelosimpuestosalas"gananciaseventuales",
"rditos" y "beneficios extraordinarios", los tribunales dieron las siguientes atendibles
razones:a)la indemnizacin noleproduceenriquecimientoalgunoalexpropiado:slo
trasuntaun"reemplazo"devalores,puesentreloqueelexpropianteobtieneyloquesele
restituyealexpropiadoattulodeindemnizacindebehaberuna"equivalencia"devalores;
b) la expropiacin se agota en un cambio de valores, realizado coactivamente; c) la
indemnizacin al expropiado no implica "lucro" alguno para ste; d) la referida

p.117

indemnizacin noconstituye ni representa una ganancia proveniente deactividades del


expropiado(vaseelcomplejodefalloscitadosenlasnotas484,485,486y488).
Encambio,lajurisprudencia(CorteSupremadeJusticiadelaNacin),aunqueenlosfallos
fundamentales se observan esenciales "disidencias", ha declarado que el impuesto al
"mayor valor" ("plus vala"), y otros impuestos establecidos por las provincias, deban
aplicarsesobrela"indemnizacin"reconocidaalexpropiado(517),conclusinque,como
loexpresoenlanota,consideroequivocada(518).
1374. Dnde debe decidirse si una carga impositiva puede o no aplicarse a la
"indemnizacin" expropiatoria,dentrodeljuiciodeexpropiacin,alresolversesobrela
indemnizacin,oenotrojuiciodistinto?
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadeclaradoreiteradamentequeesacuestinno
corresponde resolverla dentro del juicio de expropiacin, por lo que al respecto el
expropiadodebehacervalerenotrojuiciolosderechosquecreaqueleasisten(519).
Nocompartotalpuntodevista.Loatinenteasitalocualcargaimpositivapuedeono
gravarlaindemnizacinqueseleacuerdealexpropiado,constituyeunacuestinpropiadel
juiciodeexpropiacin,quedebeserresueltadentrodelmismo.Eltemperamentocontrario,
apartedeafectarlaexigenciaconstitucionaldequelaindemnizacindebeser "justa" e
"integral", al exigir que esa cuestin se plantee por otra va, desvirta ponderables
principiossobre"economaprocesal"yquiebralaunidadconceptualquedebeexistirenun
juicio de expropiacin, en el que corresponde debatir todas las cuestiones atinentes al
mismo.
1375.Delmismomodoquelaindemnizacinacordadaalexpropiadonopuedeserafectada
odisminuidamediantelaaplicacindeimpuestos,porqueelloafectaraelrequisitodeque
talindemnizacindebeser"integralmentejusta",tampocoesposibledisminuirelmontode
elladeducindolesumaalgunaporelhechodequeelinmuebleexpropiadoestocupado
porterceros.Estoseexpresadiciendoquelaindemnizacin nopuedeserafectada por
raznde"indisponibilidad"delbien,oquealefectodefijaraqullanocorrespondetomar
encuentaloquesehallamado"coeficientedereduccinpordisponibilidad".
Lajurisprudenciaesuniformeenelsentidoindicado(520).Comoacertadarazndeellose
dijoqueelexpropiante puedellevaracaboeldesalojocuandoaslodisponga(521),
afirmacinquehallaapoyoenlosartculos23,24y26delaley13264,equivalentesalos
arts.26,27y28delaley21499.
Enestesupuestoquedacomprendidalaocupacindelinmuebleporcualquiertercero,ya
seaquesteinvoqueuncontratodelocacinuotrocontratoquetuvierecelebradoconel
propietario(ley13264,textoscitados).Conmayorraznquedacomprendidalaocupacin
delostercerosquecarezcandetododerechoparaello.
1376.d)Otrodeloscaracteresdelaindemnizacinenmateriaexpropiatoriaesqueella
debeser"previa"alatransferenciadelapropiedadalexpropiante.Trtasedeuncarcter

p.118

quesurgedeunaexpresadisposicinconstitucional:elart.17delaLeySuprema,encuyo
mrito la expropiacin por causa de utilidad pblica debe ser calificada por ley y
"previamente"indemnizada.
CuandolaConstitucinexigequelaindemnizacinseaprevia,serefierealaoportunidad
enquedebeefectuarseelpago,peronoalcontenidodelamisma(522).
Laindemnizacin "previa"debeserloconrelacinalatransferenciadeldominioafavor
delexpropiante.LapropiaConstitucinNacionalaslodaaentender,puesdicequela
"expropiacin",osealaprdidadelapropiedad,debeserpreviamenteindemnizada.La
mera "desposesin"norequiereimperativamenteque,alllevrselaacabo,elexpropiante
haya depositado el monto total de la indemnizacin que correspondiere: basta con un
depsito de adecuado monto razonable, que despus sera actualizado en la forma
correspondiente, antes del traspaso o transferencia de la propiedad del bien o cosa
expropiado(523).
El requisito de que la indemnizacin debe ser previa constituye, pues, una garanta
constitucionalalainviolabilidaddelapropiedad.Mercedaello,dijoantaountratadista,
elpropietarionopuedeserprivadoalavezdesubienydelpreciocorrespondiente(524).
Algunas constituciones no establecen en qu momento debe hacerse efectiva la
indemnizacin,esdecir,nodicenqueelladebaser "previa" alaexpropiacin.Entales
casos, la cuestin quedara supeditada a lo que establezcan las leyes formales y la
jurisprudencia (525) . Con todo, la "oportunidad" de dicho pago no podra revestir
caracteresirrazonables,postergndolaosupeditndolaaunplazoquedesvirtelasreglas
generalessobreeltiempoenquedebeefectuarseelpago.Ennuestroderechonoexisteese
problema, dado el texto expreso de la Constitucin Nacional, en cuyo mrito la
indemnizacindebeser"previa"alaexpropiacin.
Unavezfijadoelmontodefinitivodelaindemnizacin,nuestrostribunaleshanestablecido
quesupagodebeefectuarsedentrodelplazodetreintadashbilesapartirdelafechaen
quequedefirmelasentencia(526).
ApesardelorequeridoporlaConstitucinNacional,ensuartculo17,yloexpuestoen
losprrafosqueanteceden,encuyomritoenmateriadeexpropiacinlaindemnizacinal
expropiadodebeser"previa",esdeciranterior,alatransferenciadelapropiedaddelbien
alexpropiante,laleydeexpropiacinn13264,ensuartculo19,establecaqueefectuada
laconsignacinprovisional,ynotificadodeelloelpropietario,eljuezdeclarartransferida
lapropiedad,sirviendoelautoysusantecedentesdesuficientettulotraslativo(527).De
manera que la ley 13264, artculo 19 , contravena lo establecido por la Constitucin
Nacionalensuartculo17,puescontrariamentealcarcter"previo"quesegnstadebe
tener la indemnizacin respecto a la expropiacin, la ley 13264 aceptaba que la
transferencia deldominioseefecte antes delpagodefinitivo delaindemnizacin. La
inconstitucionalidaddelcitadoartculo19 delaley13264eraevidente;aslopusode
manifiesto la doctrina de nuestros juristas (528) . La actual ley 21499 suprimi esa
disposicin.

p.119

1377. e) Finalmente, otro carcter de la indemnizacin en materia expropiatoria, es el


relacionadoacmodebesatisfacerseopagarseaqulla.
Dicha indemnizacin debe pagarse en "dinero" efectivo (529) , salvo conformidad del
expropiadoparaqueleseapagadaenotraforma,porejemploenttulospblicos(530).Es
elcriteriodelaactualley21499,art.12.
Se explica que dicha indemnizacin deba ser pagada en dinero efectivo, porque la
expropiacin apareja para el expropiante la "obligacin" de indemnizar, lo que ha de
efectuarseendinero("moneda"),yaquesloste,porprincipio,extinguelasobligaciones
confuerzadepago.Elrequisitodequetalpagodebarealizarseen"dinero",fluyeimplcito
de la exigencia constitucional de una "indemnizacin" previa, la que entonces debe
efectuarsemediante dinero, dadoelobjetoyfinalidaddeste.La "moneda" dinero es,
oficialmente,lamedidadelosvalores,apartedelvalorqueellamismarepresenta.
Ennuestroordenjurdico,salvoconformidaddelexpropiado,lareferidaindemnizacinno
puede tener lugar en "especie" (531) , ni mediante ttulos, bonos o papeles de crdito
pblico(532).Semejanteformadepago quetienecaracteresdeunaforzadapermuta:
entregadeunacosaenreemplazodeotracosanoestautorizadaporlaConstitucin,nies
lamaneranormaldeextinguirobligaciones.Deahqueesaindemnizacinnopuedaser
compensadaconla"plusvala"queadquieranlosrestantesbienesdelexpropiado(vern
1351,textoynotas),yquenodebatenrselaporsatisfechainvocandola"amortizacin"de
quepuedahabersidoobjetoelbienexpropiado(vern1335,nota375).
En los supuestos de expropiacin, los ttulos o papeles de crdito pblico,
constitucionalmente, no son medios de pago de la respectiva indemnizacin. La "ley
formal"nopodraobligaraqueelexpropiado,attulodeindemnizacin,recibaotracosa
que dinero efectivo, pues la materia expropiatoria est substancialmetne regida por la
ConstitucinNacionalynoporlasleyesformales.Estasdebenrespetarnoslola letra,
sinotambinlos"principios"delaConstitucin.
Unicamenteenelsupuestoderequisicionesmotivadasporlatremendasituacinefectivade
guerra,elentoncesagudo"estadodenecesidad"yelprincipio"saluspopulisupremalex
est", justifican y hacen concebible el pago en bonos o ttulos del Estado, que, al
entregrselesalospropietariosenelactomismodeldesapoderamiento,suplenelrequisito
constitucionaldequelaindemnizacindebeserprevia.Elexcepcionalestadode"guerra"
justificaralaexcepcinalprincipioconstitucionaldequelaindemnizacinexpropiatoria
debeseren"dineroefectivo".
EnBrasil,undecretoleydel31dejuliode1941autorizabaelpagodelaindemnizacinen
ttulosdeladeudapblica,cotizables enlabolsa.Estadisposicinfuecriticadaporla
doctrina(533);alreformarselaConstitucinesanormafuederogada,establecindose,en
cambio,quelaindemnizacinexpropiatoriadebaabonarseen"dinero"(534).
Esdeadvertirqueenalgunospases,enloatinentealallamada "reformaagraria",se
autoriza que la indemnizacin se pague en bonos o ttulos pblicos. As ocurre en

p.120

Venezuela,dondeelloestautorizadoporlaConstitucin(535).Nocompartosemejante
criterio,pues,comolodiceunautor,nohayraznalgunaquejustifiquequeenloscasos
querespondanalallamada"reformaagraria",elpagodelaindemnizacinseefecteen
formadistintaqueenlosdemssupuestosdeexpropiacin (536).Noobstante,noha
faltadoquienconsiderevlidoquela"ley"ynoyalaConstitucindispongaqueentales
casoslaindemnizacinseefectemediantebonosdeladeudapblica(537).Ennuestro
pas,aunenelsupuestodeexpropiacionesefectuadassopretextodereformaagraria,sera
rritaladisposicindeuna "ley" queautorizareelpagodelaindemnizacinenbonoso
ttulospblicosynoendineroefectivo.NuestraLeySuprema,alosefectosdelpagodela
indemnizacinexpropiatoria,nohacedistincinalgunaacercadelacausaaquerespondael
desapropio.
1378.Antesdedarporterminadoloatinenteala"indemnizacin"enmateriaexpropiatoria,
correspondehacerreferenciaala"prescripcin"delaaccinparahacerlaefectiva.Dentro
dequlapsoseprescribelaaccindelpropietariodelbienocosadequeseapropiel
Estado,paraexigirdesteelpagodela"indemnizacin"correspondiente?(538).
Dadoquenicayexclusivamentecuadrahablarde "expropiacin",seasta"regular"o
"irregular",cuandoexistaunaleyquedeclarede"utilidadpblica",yporellosusceptible
deexpropiacin,albienocosarespectivo,alhacerreferenciaala "prescripcin" dela
accinparareclamarelpagodelapertinenteindemnizacin,prescindirdelsupuestoen
que,noexistiendotaldeclaracindeutilidadpblica,elEstadolatosensuseapropiade
unbienocosasinobservarlosrequisitoslegalescorrespondientes:casosasquedanfuera
delmbitodelaexpropiacin.Slomeocupardelossupuestosenque,existiendounaley
quecalifiquedeutilidadpblicaalbienocosa,elEstado,seaporsyantes,oatravsde
la justicia, toma posesin del bien o cosa sin pagar todo o parte de la indemnizacin
correspondiente.Entales casosenqulapsoseprescribelaaccindecobrodedicha
indemnizacin, cuando sta no hubiere sido oportuna y fehacientemente requerida con
anterioridad?
Laaccindereferenciaes"personal",yenmodoalguno"real",pues,existiendounaley
quedeclaredeutilidadpblicaalrespectivobienocosa,elpropietariodestenopuede
pretenderquedichobienocosaleseadevueltoporelEstado:slopuedereclamarelpago
delapertinenteindemnizacin.AslodeclarlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin
(539).
Tratndose de una accin "personal", en tanto no exista una norma que expresamente
contemplelaprescripcindelaaccinparareclamarlaindemnizacinenlossupuestosde
expropiacin, su prescripcin se regira por la norma general aplicable a las acciones
personales:CdigoCivil,artculo4023,quefijadichotrminoendiezaos.
Portanto,nohabiendoleyquecontempleexpresamenteelcaso,laaccinparaexigirel
pagodelaindemnizacinenmateriadeexpropiacinseprescribiraalosdiezaos(540).
Peroenlaactualidadesaleyexpresaexisteennuestropas,estableciendoelplazodentro
delcualseprescribedichaaccin.Alrespecto,elartculo31delaley21499,deenerode

p.121

1977,diceas:"Laaccindelexpropiadoparaexigirelpagodelaindemnizacinprescribe
a los cinco aos, computados desde que el monto respectivo quede determinado con
carcterfirmeydefinitivo".Enconsecuencia,actualmentelaprescripcindereferenciase
operaaloscincoaos,computadosenlaformamencionada.
SECCIN3DEL"PROCEDIMIENTO"ENLAEXPROPIACIN
SUMARIO: 1379. Qudebeentendersepor"procedimiento"enmateriadeexpropiacin.
Supuestosquecomprende:elavenimientoyelcontencioso."Procedimiento"expropiatorio
y"procesodelaexpropiacin":diferencias.1380.El"procedimiento"expropiatoriosurge
de la "legislacin" y no precisamente de la Constitucin. A. "Cesin amistosa" o
"avenimiento".1381.Surazndeser.Lostextoslegales.Inmueblesybienesquenosean
races. 1382. Naturaleza jurdica de la cesin amistosa o avenimiento. 1383.
Continuacin. Naturaleza jurdica de la "cesin amistosa" o "avenimiento" cuando el
expropianteesunparticularoadministrado,vgr.,unconcesionariodeserviciopblico.
1384.LacesinamistosaoavenimientonosurgendelaletradelaConstitucinNacional,
perosdesuespritu.1385.Lacesinamistosaoavenimientocuandoeltitulardelbien
fuere "incapaz"otuvierealgn impedimento.1386. Lacesinamistosaoavenimientoy
los derechosdeterceros sobrelacosaobien declarado deutilidad pblica. 1387. La
cesin amistosa o avenimiento respecto a la transferencia de inmuebles requiere el
otorgamiento de escritura pblica ante escribano? 1388. La contraprestacin que el
expropiadorecibedelexpropianteenlacesinamistosaoavenimientoconstituye"precio"
y no "indemnizacin". Consecuencias derivadas de ello. B. Del "contencioso
expropiatorio". 1389. Cundo tiene lugar dicho procedimiento? Ausencia de cesin
amistosaoavenimiento.1390.Quinessonlas"partes"endichojuicio?Consecuencias
deesto:situacindelosterceros.1391.Noprocedelareclamacinadministrativaprevia.
1392. Cuestiones que pueden debatirse en el "juicio de expropiacin" (contencioso
expropiatorio). 1393. Caracteres del procedimiento contencioso expropiatorio en la
legislacin nacional argentina. Mencin de los mismos. 1394. Juez competente para
entender en el contencioso expropiatorio. Accin promovida por el Estado y accin
promovidaporeladministradooparticular.Cosasinmueblesycosasquenoseanraces.
1395. Continuacin.Improcedenciadela jurisdiccinoriginaria delaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,cualquierasealodebatidoosolicitadoeneljuiciodeexpropiacin.
Accin promovida por el Estado y accin del administrado o particular. 1396.
Continuacin. El juicio de expropiacin es ajeno al fuero de atraccin de los juicios
universales.1397.Eltrmitedeljuicio.Susnotascaractersticas.Landole"sumaria"del
mismo. 1398. La "prueba".Sobrequdebeversar:a)casonormal; b)casoanormal.
1399. Continuacin.Eltrminode "prueba". 1400. Continuacin.La "prueba".Enqu
puede consistir. 1401. Continuacin. La "prueba". Expropiacin de inmuebles. El
"TribunaldeTasaciones":su"nomeniuris".NaturalezajurdicadedichoTribunalydesus
dictmenes. Grado de imperatividad de estos ltimos; jurisprudencia. Norma que
actualmenterigelaorganizacinyelfuncionamientodeeseTribunal.Elexpropiadoysu
"representante".1402.Continuacin.La"prueba".Expropiacindecosasobienesqueno
sonraces. 1403. La "sentencia".Contenidode sta.Efectos delamisma. Plazopara
cumplirla.1404.Las"costas"eneljuiciodeexpropiacin.Principio"general":elart.28

p.122

delaley13264.Doctrina;jurisprudencia.Diversosprincipios"concretos"establecidospor
lajurisprudencia.Lascostasenlanuevaleydeexpropiacin,n21499 . 1405. Los
"recursos" contra la sentencia definitiva. Apelacin en "tercera" instancia y recurso
"extraordinario de inconstitucionalidad". 1406. La "perencin o caducidad de la
instancia".Principiosquelarigenenmateriadeexpropiacin.1407.El"desistimiento"en
laexpropiacin:principiosquelegobiernan.
1379.Qudebeentendersepor"procedimiento"enmateriadeexpropiacin?
Cuandoenesteordendeideassehablade"procedimiento",seentiendereferiraltrmite
para hacer efectiva la expropiacin dispuesta por el legislador. Dicho "procedimiento"
comprendedossupuestos:a)eldela"cesinamistosa"o"avenimiento";b)eldel"juicio"
de expropiacin, propiamente dicho ("contencioso expropiatorio"), es decir el de la
contiendaentreelexpropianteyelexpropiado.Msadelantemereferiracadaunodeesos
supuestos.
Demaneraqueelexpresado"procedimiento"noserefierealasetapasdelprocesodela
expropiacin,considerado,ensugeneralidad,comoinstitucinjurdica.Esteprocesodela
expropiacin comprende: 1 la calificacin legislativa de utilidad pblica; 2 la
determinacin administrativa del o de los bienes a expropiar, si se tratare de una
declaracin genrica deutilidad pblica;3lossupuestosqueconstituyenelexpresado
"procedimiento" propiamente dicho, en materia de expropiacin ("cesin amistosa" y
"juicioexpropiatorio").
1380.Sibienla "expropiacin" esuninstitutodebase constitucional, elprocedimiento
expropiatorio,propiamentedicho,noestreguladoporlaConstitucin,nisurgedesta.De
modo que al respecto la legislacin tiene amplio campo, pudiendo adoptar y seguir
cualquiercriterio,entantosterespeteloscorrelativosprincipiosbsicoscontenidosenla
LeySuprema:calificacindelautilidadpblicaporleyformaleindemnizacinprevia
(Constitucin,artculo17 ),yacatamientoalasexigenciasdel "debidoprocesolegal"
(Constitucin,artculo18)(541).
As, en nuestro pas, la primitiva ley nacional de expropiacin, n 189 , del 13 de
septiembrede1866,considerabadostiposdeprocedimientocontencioso:eldeurgenciay
elnormalocomn;encambio,laderogadaleynacionaldeexpropiacinn13264,slo
contemplabaelprocedimientode "urgencia".Laactualleynacionaldeexpropiacinn
21499 disponequeeltrmiteserealizarpor "juiciosumario" conlasmodificaciones
establecidasendichaley.Todosesossistemasresultanarmnicosconlasexigenciasdela
Constitucin.
A."Cesinamistosa"o"avenimiento"
1381.Esdebuencriterioqueentantoseaposiblesolucionaramistosamenteunacuestin,
stanoseallevadaalosestradosjudiciales(542),alosquedebeocurrirsecomomedida
extrema.

p.123

Enlossupuestosdeexpropiacin,ellegisladorsehizoecodeesaregladebuensentido,
aceptando la posibilidad de que el expropiante, en lugar de promover un juicio de
expropiacin, llegue a un acuerdo amistoso, o avenimiento, con el titular del bien a
expropiaryadquiera,poresava,lapropiedadodominiodeste.Alrespecto,diceasla
ley21499 :"Declaradalautilidadpblicadeunbien,elexpropiantepodradquirirlo
directamentedelpropietario,dentrodelosvaloresmximosqueestimenaeseefectoel
TribunaldeTasaciones delaNacinparalosbienes inmuebles,olasoficinas tcnicas
competentes que en cada caso se designaran, para los bienes que no sean inmuebles.
Tratndosedeinmuebleselvalormximoestimadoserincrementadoautomticamentey
portodoconcepto,enundiezporciento"(artculo13).
1382. Si no hubiere avenimiento o cesin amistosa, el Estado debe recurrir a la
"expropiacin",propiamentedicha,obteniendolarespectiva"sentencia"queletransfierael
dominioopropiedaddelacosaobien(ConstitucinNacional,artculo17,primeraparte).
Pero si el bien o cosa se transfiere por "cesin amistosa", en la especie no habr
precisamente "expropiacin" aunque se est dentro de su mbito, sino "acuerdo de
voluntades"delaspartes.Dequnaturalezaeseste"acuerdodevoluntades"?Muchose
haescritosobreesto.
Pordepronto,dichoacuerdodevoluntadesseproduceenelcampodelderechopblico,
cuyasreglaslegobiernan.Comobiensedijo,"lacesinamistosanoimplica perse su
extraamientodelmbitoexpropiatorio"(543).
Nofaltquienesequiparenlosefectosdela"cesinamistosa"alosdela"sentencia"quese
dicteeneljuiciodeexpropiacin(544).Talasimilacinesinaceptable,porqueentrela
"cesinamistosa"ylaexpresada"sentencia"noexisteanalogaalguna;msan:sonactos
quesedisociantotalmente,puesmientrasunodeellosapareja"acuerdodevoluntades",el
otroloexcluye,porprincipio.
Hayquienessostienenquesetratadeun "actoadministrativo" (545).Sienrealidadse
tratare de un "acto administrativo" ste sera "bilateral", tanto ms cuanto la "cesin
amistosa"o"avenimiento",sibienhllaseautorizadaporlalegislacin,enelcasoconcreto
nosurgedesta,sinodela "voluntad" delaspartes,delasqueelactoadministrativoes
slo expresin.Enrealidad, esecarcter de "actoadministrativo" atribuido alacesin
amistosaoalavenimiento,noseraobjetablesiseaceptasequelacompraventa,conlaque
dicha cesin amistosa o avenimiento tiene evidente analoga substancial, no es
precisamenteun"contrato",sinounmero"actojurdicobilateral"(vaseeltomo3B.,n
915,pginas190195;adems,n918,pginas204206),tesisannogeneralizadaenla
doctrina,lacualconsideraalacompraventacomo"contrato".
Hayautoresparaquienesla"cesinamistosa"o"avenimiento"noessinouncontratode
compraventa (546) , aunque no aclaran si se trata de un contrato de compraventa de
derechocomnodederechoadministrativo,pueshaycompraventasquepuedenostentar
estecarcter(vaseeltomo3A.,n613,pgina117ysiguientes,letraf;ytomo3B.,n
1222,pginas682683).Noobstante,OttoMayerestimaquesetratadeuncontratode

p.124

compraventa de derecho comn (547) . Se ha sostenido que en estos casos no puede


hablarsede "compraventa" porquenopuedehaberdiscusinencuantoalprecio(548);
estaobjecinnoesdecisiva,pueshaymuchossupuestosdecompraventadondeelprecioes
"fijo",yque,portanto,noadmitediscusionesasurespecto.Contodo,yporlasrazones
queluegomencionar,consideroqueefectivamenteenestoscasosnohaycompraventa
alguna,nisiquierauncontrato"administrativo"decompraventa,pueslaexpresada"cesin
amistosa"o"avenimiento"presentacaracteressingularesquelaalejandelacompraventa.
Hayautoresparaquienesla"cesinamistosa"constituyeun"contrato",aunquenoaclaran
siesdederechopblicooprivado(549).Paraotrosesuncontratodederecho"pblico",
dederecho"administrativo"(550),peronoespecificandequcontratodederechopblico
oadministrativosetrata.
Estimoquela "cesinamistosa" o "avenimiento" esuncontrato"administrativo", stricto
sensu,porrazndesu"objeto",dadalafinalidadaqueresponde.Peroenmodoalgunoes
un contrato administrativo de compraventa. Trtase de un contrato administrativo
"innominado",sindoleaplicableelrgimencorrespondiente(vaseeltomo3B.,n1235,
pgina693).
Nopuedehablarse,aqu,decompraventa,pueshaydoselementosodatosquenoconcurren
enella:1elbienocosarespectivofuedeclaradodeutilidadpblica,yesteantecedentees
labasedelnegocioqueahorasellevaacabomediante "cesinamistosa";2setrata,en
definitiva,deunaetapadelprocesoexpropiatorio,loquetrasuntaunindiscutibletrasfondo
decoaccin,apesardequeeltitulardelbienocosaoptevoluntariamenteporlacesin
amistosaoavenimiento,conlocualevitaeljuicio "expropiatorio",propiamentedicho.
Talesdatosoelementosnosedanenelcontratodecompraventa,seasteadministrativoo
dederechocomn.
Laexpresada"cesinamistosa"o"avenimiento"implica,pues,uncontratoadministrativo
"innominado".Talessunaturalezajurdica.
1383.Culeslanaturalezajurdicadela "cesinamistosa" o "avenimiento" cuandoel
expropianteesunparticularoadministrado,vgr.,unconcesionariodeserviciospblicos?
Hayquedistinguirsegnqueelbienocosaqueseadquieramediantela"cesinamistosa"
quede, "abinitio", como "propiedad" del administrado o particular que acte como
expropiante("concesionariodeserviciospblicos",porejemplo),oquedichapropiedadla
adquiera,tambin"abinitio",elEstado.
Cuando el particular o administrado expropiante adquiere "abinitio", por "cesin
amistosa"o"avenimiento",lapropiedaddelbienocosa,aqulactaensupropionombre,
ejercitandouna atribucin queleconfirielEstado.Entalsupuestoelcontrato("cesin
amistosa") es de derecho comn o privado, no pudiendo hablarse de contrato
"administrativo" porque para ello faltara el elemento "subjetivo": intervencin de la
AdministracinPblica"Estado"comoparteenelmismo.Peroesecontratodederecho
comnoprivadonoseraprecisamentedecompraventa,porquetambinaqusepresentan

p.125

las dos notas extraas adichocontrato, aquehicereferencia enelpargrafoanterior.


Tratarasedeuncontratodederechoprivado"innominado".
Sielparticularoadministradoselimitaatramitarlatransferenciadelbienocosamediante
"cesinamistosa",perolapropiedaddelmismo,"abinitio",lecorrespondealEstado,dicho
particularnoactaensupropionombre,sinoennombreyrepresentacindelEstado.Las
"partes" del contrato son, en realidad, el "Estado" y el expropiado. El contrato sera
"administrativo" e innominado. Militan aqulas mismas razones quecuandointerviene
directamentelaAdministracinPblica,delocualmeocupeneln1382.
1384.LaConstitucinNacional,alreferirseala"expropiacin",nopreviexpresamentela
cesinamistosaoavenimientoaqueserefierenlasleyessobreexpropiacin;peroenmodo
algunoprohibitalprocedimiento.
Por tanto, dicha cesin amistosa o avenimiento hllase implcitamente permitida
(ConstitucinNacional,art.19infine),porque,lejosdeprohibirla,lasleyeslapermiten.
1385. Podra ser que el titular del bien declarado de utilidad pblica a efectos de su
expropiacin,fueseunincapaz,otuvierealgnimpedimentoparadisponerdelbienocosa
mediantecesinamistosaoavenimiento.
En tales supuestos, tal como ocurre en los casos comunes donde una de las partes es
incapaz, osehallare impedida, elobstculolegalqueexistierepodrobviarsemediante
autorizacinjudicial(551).
1386. Si sobre la cosa declarada de utilidad pblica existieren indudables derechos de
terceros, la transferencia de esa cosa al Estado y eventualmente al administrado o
particularqueactecomoexpropiante,porprincipio,deberefectuarseprescindiendode
lacesinamistosaoavenimiento,ysiguiendoelprocedimientojudicial(552),salvoquela
existenciadetales terceros fuesefehacientementeconocidaystosfuesendebidamente
desinteresados.
Tratndosedeinmuebles,automotoresysemovientes,quienactecomoexpropiantedeber
requerirlospertinentescertificadosalosrespectivosregistros;adems,deberinspeccionar
losinmueblesaefectosdecomprobarsienlosmismosexistenpersonasconderechoscomo
inquilinos.Siquienactecomoexpropiantenocumpleconesosrecaudos,incurriren
negligencia,delmismomodoqueeltitulardelacosaquesilencielosderechosdeterceros
respectoaella,incurreenfalta,queinclusopodraserdolosa.
1387.Silacosatransmitidamediantecesinamistosaoavenimientofueseinmueble,para
dar por transferido el dominio se requiere el otorgamiento de escritura pblica, ante
escribano?
No es necesario el otorgamiento de dicha escritura pblica. Basta con que el Poder
Ejecutivoapruebela "cesinamistosa", cuyo "decreto" seinscribirenelRegistrodela
Propiedad.Estainscripcin,elpagodelprecioestipuladoylatradicin,sonelementos
suficientesparatenerportransferidoeldominioafavordelEstado(553).

p.126

1388.Dadoquelanaturalezajurdicadela "cesinamistosa" o "avenimiento" eslade


contratoadministrativoinnominado,vadesuyoquelacontraprestacin(sumadedinero)
queentalescasoselEstadoleentregaaltitulardelacosaobiendeclaradodeutilidad
pblica, no tiene carcter de "indemnizacin", sino de "precio". La indemnizacin
correspondecuandonoexistecontrato;elpreciocuandoexistecontrato.
En materia expropiatoria, la consecuencia prctica que deriva de la distincin entre
"indemnizacin" y "precio",consisteenqueaqulladebeserjudicialmenteintegradapor
diversos rubros considerados por el ordenamiento jurdico; en tanto que el precio lo
establecen"ab initio",enunasumadeterminada,laspartescontratantes,deacuerdoconlo
quelasmismasconvengan.
Adems, dadas las caractersticas de la mencionada "indemnizacin" y del expresado
"precio",aqullaesunadeudade "valor" (vaseeln1337,letrac.),entantoque ste
constituyeunadeudade"cantidad",de"dinero"o"pecuniaria".
B.Del"contenciosoexpropiatorio"
1389.SielbienocosadeclaradodeutilidadpblicanofuesetransferidoalEstado oa
quienactecomoexpropiante porcesinamistosaoavenimiento,elexpropiador,para
logrartaltransferencia,debeentoncesrecurriral juiciodeexpropiacin, promoviendola
respectivaaccinjudicial.
1390.Eneljuiciodeexpropiacinson"partes"nicamenteelexpropiadoryelpropietario
expropiado.
Los derechos que terceras personas tuvieren respecto al bien o cosa que se expropia,
debernhacersevaler porla vaordinaria,enjuicio por separado (artculo 27 ,ley
21499). Esto es as aunque el propietario expropiado hubiere vendido el inmueble,
mediante boletode compraventa, recibido partedel precio yentregado laposesindel
inmueble,perosinhaberotorgadolaescriturapblicadetraslacindeldominio,porcuya
razncontinafigurandocomotitulardelbienenelRegistrodelaPropiedad;aunendicha
hiptesis,elcompradornopuedeintervenircomo "parte" eneljuiciodeexpropiacin,
debiendopromovereljuicioordinarioaquehacereferenciaelartculo27delaley21499
(554).
1391.Yaseaqueelexpropiado,conmotivodeunaexpropiacinrealizadaopromovidapor
elEstado,inicieunaaccinparaqueleseaabonadalaindemnizacincorrespondiente,oya
seaqueeltitulardelbienpromuevaunaaccinde "expropiacinirregular" (algunosle
llaman "expropiacin inversa"), el administrado de referencia est exento de la
reclamacinadministrativapreviaaquehacenreferencialasleyes3952y11634(555).
Enlossupuestosmencionados,esdeciralrealizaropromoverlaexpropiacinyalrealizar
comportamientosquedenlugaralaaccindeexpropiacinirregular,consuactitudel
Estadohabra"expresado"suclaradecisinalrespecto,loqueentonceshaceinnecesaria
esareclamacinadministrativaprevia,cuya"ratioiuris"noconcurreenlaespecie.

p.127

Enesteordendeideas,laCorteSupremadeJusticiadelaNacinhizounadeclaracinque
bienpuedeinvocarsecomoel "principio" querigeestacuestin.DijoelTribunalquela
reclamacinadministrativaprevianoprocede,porserinnecesaria,cuandodedecretosdel
PoderEjecutivo("comportamientos"delmismo)seaobvioquetalreclamacintendrauna
ineficaciacierta(556).
Vadesuyoyessensatosuponerloasqueningunainfluenciapodratenerlareclamacin
deladministradoparaqueelEstadodejesinefectolaexpropiacinpromovidaorealizada,
oparaquedejesinefectolasactitudes hechosoactos quedanlugaraunaaccinde
expropiacinirregular.Setratadehechosya consumados, quesensatamenteautorizana
queselestengapordefinitivos(557)(558).
1392.EneljuiciodeexpropiacinquepromuevaelEstado,eltitulardelbienocosaquese
pretendaexpropiarnohadelimitarseadiscutirelmontodelarespectivaindemnizacin:
tambinpuedeimpugnarladeclaracinlegislativadeutilidadpblica(sosteniendo,por
ejemplo,queenelcasoconcretostanoexiste),yeventualmentetambinpuedeimpugnar
laindividualizacinodeterminacinadministrativadelbienaexpropiar,sisetrataredeuna
declaracingenricadeutilidadpblica.
Todasesascuestionespuedendebatisedentromismodeljuiciodeexpropiacin(559).
Laimpugnacinalacalificacinlegislativadeutilidadpblicaesalgoesencial,debiendo
analizrsela en primer trmino. Si la calificacin de "utilidad pblica" no existiere
jurdicamente,lapretendidaexpropiacinseraimprocedente(560).
Demaneraqueesinaceptablelaafirmacinquesuelenhacerlosautoresacercadequeel
juicio de expropiacin se concreta y limita a una discusin sobre el monto de la
indemnizacin.
1393.Enlalegislacinnacionalargentina(ley21499),loscaracteresdelprocedimiento
expropiatorio("contenciosoexpropiatorio")son:
1Dichoprocedimientoes"sumario"(artculo19delaleycitada).
Juicio"sumario"significaquenoestsometidoalassolemnidadesdeljuicio"ordinario".
Latramitacines,odebeser,rpida,ylostrminos(plazos)sonbreves.
Lainterpretacindelalcancededichocarcter"sumario"nofueuniforme."Esasdiceun
expositorquealgunostribunalesnoadmiten,porejemplo,lapresentacindealegatos,en
tantoqueotroslosconsideranconvenientesynoreidosconelprocedimientosumarioy
verbal"(561).Enefecto:lapresentacindedichosalegatos,apartedenoafectardemodo
alguno el carcter "sumario" del juicio de expropiacin, es de gran utilidad porque
contribuyeaesclarecerlacuestindebatidaenlalitis.Actualmente,vaseley21499,art.
19.
Msan:elcarcter "sumario" deestejuiciosloserefiereasu "tramitacin",noasu
"contenido";deahque,comoloexpresenelpargrafoanterior,endichojuicionosloel

p.128

expropiadopuedeimpugnarel"monto"delaindemnizacin,sinotambinlavalidezdela
declaracindeutilidadpblica,etc.
2Elprocedimientodereferencia,ademsde"sumario",es"urgente".Qusignificaesto?
Significaqueaefectosdequeelexpropiadorpuedadisponerenseguidadelbienocosa,
sta le es entregada sobre la base del depsito de una suma provisional, cuyo monto
definitivoseestablecerdespus.
Enlaprimitiva leydeexpropiacin, n189,las expropiaciones podanserdelas dos
siguientesformas:"normal"yde"urgencia"(art.4deesaley).
De acuerdo con la primera de esas formas o sea la "normal" la expropiacin no se
perfeccionaba mientras no hubiere sido entregada, o judicialmente consignada, la
indemnizacintotal.
Deacuerdoconlasegundadedichasformasosealade"urgencia"laocupacindelbien,
porpartedelexpropiante,tienelugardesdequesteconsigne,adisposicindelpropietario,
elprecioofrecidoynoaceptado,quedandoambosobligadosalasresultasdeljuicio.Eso
ocurraenlaleyn189,hoyderogada.
Paralaleyposterior,n13264,todaslasexpropiacionesdeinmueblestenancarcterde
"urgentes":noreprodujolaformallamada"normal".Deacuerdocondichaley,laposesin
delbienexpropiadolaobtenaelexpropianteporlaconsignacindeunaindemnizacin
"provisional" (arts.18y19).Sisetrataredebienesque noeranraces, elexpropiante
obtena igualmente su posesin inmediata, previa consignacin judicial del valor
determinadoporlatasacinoficialdeellos(art.25).
Laactual leynacional deexpropiacin regula enformaconcreta lorelacionado conel
procedimiento(562).
3Laindemnizacinenmateriade inmuebles esfijadaenbasealasconclusionesdeun
organismoadministrativo,llamado"TribunaldeTasaciones"(art.15).
4Cuandosetratedebienesquenoseanraces,elprecioseestimarmediantetasacina
efectuarseporlasoficinascompetentesdelEstado.Nohabiendoavenimiento,paraeste
solocasopodrsustanciarsepruebapericial(art.17).
5Siexistierenhechoscontrovertidosseabrirlacausaapruebaporelplazoqueeljuez
estimeprudencial(art.19).
6Otorgadalaposesinjudicialdelbien,quedarnresueltoslosarrendamientos,etc.(art.
26).
7Lasresolucionesjudicialessonsusceptiblesdelosrecursosautorizadosporlasleyes
nacionalesdeprocedimiento,inclusiveparalasreparticionesnacionalesdescentralizadas
(art.19,infine).

p.129

8Losderechosdeterceroscontraelexpropiadosesubstanciarnenjuicioporseparado
(art.27).
9Ningunaaccindetercerospodrimpedirlaexpropiacinnisusefectos.Losderechos
delreclamanteseconsiderarntransferidosdelacosaasupreciooalaindemnizacin,
quedandoaqullalibredetodogravamen(art.28).
10Respectoalas "costasdeljuicio",laleyseremitealasnormasdelCdigoProcesal
CivilyComercialdelaNacinyalasrespectivasleyesdearanceles(art.19).
11Siseignoraseeldomiciliodeldemandado,sepublicarnedictosdurantecincodasen
eldiariodepublicacioneslegalesdelaNacinyeneldelaProvinciacorrespondiente(art.
19 ).Sieltitulardelbienaexpropiarfuereincapazotuvierealgnimpedimentopara
disponerdesusbienes,laautoridadjudicialpodrautorizaralrepresentantedelincapazo
impedidoparalatranferenciadirectadelbienalexpropiante(art.14).
Talessonloscaracteresgeneralesdelprocedimientoexpropiatoriodeacuerdoalaleyn
21499.
1394.Enloquerespectaaljuezcompetenteparaentenderenjuiciosdeexpropiacin,han
detenerseencuentadosprincipiosesenciales:
a)Laexpropiacinesunainstitucinintegralmentedisciplinadaporelderechopblico,sin
quealrespectocorrespondadistinguirentrelaetaparelativaala declaracindeutilidad
pblica ylacorrespondienteala indemnizacin.Trtasedeuninstitutohomogneo,de
derechopblicoenambasetapas.Vaseeln1293.Elderechoprivadonotieneaplicacin
enestossupuestos.
b)Laexpropiacinimplicaelejerciciodeunaaccinreal.Vaseeln1294,letrad.
Enmritoalosprincipiosqueantecedenculeseljuezcompetenteparaentenderen
materiaexpropiatoria?
SilaaccinlapromueveelEstadoexpropiante,serjuezcompetenteelque,deacuerdo
conlasituacindelbien,tenga asignadajurisdiccin enlo contencioso administrativo.
Conformealaleynacionaldeexpropiacin,n21499,tratndosedeinmuebles,incluso
por accesin, ser competente el juez federal del lugar donde se encuentre el bien a
expropiarconjurisdiccinenlocontenciosoadministrativo.Tratndosedebienesqueno
seaninmuebles,sercompetenteeljuezdellugarenqueseencuentrenoeldeldomicilio
deldemandado,aeleccindelactor.LosjuiciosenquelaMunicipalidaddelaCiudadde
BuenosAiresseaparte,tramitarnantelaJusticiaNacionalenloCivildelaCapitalFederal
(art.21).
1395.Delosprincipiosesencialesvigentesenmateriadeexpropiacin,mencionadosenel
pargrafoanterior,surgeunaconsecuenciaprocesaldegrantrascendencia:seaqueeljuicio
lopromuevaelEstado,aefectosdeadquirir,porvaexpropiatoria,laposesinprovisional
yluegoeldominioopropiedaddelacosa,oseaqueeljuiciolopromuevaeladministrado

p.130

oparticularparaobtenerdelEstadolaindemnizacincorrespondiente,enningncasoel
juicio corresponderala jurisdiccin originaria delaCorteSupremadeJusticia dela
Nacin,puesnosetratadeunacausacivil,requisitoindispensableparalaprocedenciade
tal jurisdiccin. En cualquiera de esos supuestos tratarase de una accin
contencioso administrativa, de una causa de derecho pblico, que, por s, excluye,
"rationemateriae",lajurisdiccinoriginariadelaCorteSuprema.Vaseelprecedenten
1293,yeltomo3A.,n614,pgina124ysiguientes,especialmentenota143(563).
1396.Losjuicios deexpropiacin noestnsujetos alfuerodeatraccin delos juicios
universales.Aslodisponaexpresamentelaley17484,delao1967(564).
1397. Una vez promovido el juicio de expropiación, éste debe ser
"tramitado". Al efecto se aplican las reglas cuyas notas características puse de
manifiesto en el n 1393. Ha de tenerse presente la nota esencial de esa litis: su
carácter"sumario".
1398. Va de suyo que, habiendo hechos controvertidos, el juicio debe ser abierto a
"prueba".Sobrequhadeversarsta?
Debedistinguirseeljuiciodeexpropiacin "normal",dondeladiscusinocontroversia
slo se refiere al monto de la "indemnizacin", del juicio de expropiacin "anormal",
dondeelexpropiadoobjetalaprocedenciamismadelaexpropiacin,pornoconcurrirenla
especiela"utilidadpblica"requeridainexcusablementeporlaConstitucin.
Enelsupuestodeexpropiacin"normal"lapruebahadereferirseal valor delosbienes
expropiados.
Enelsupuestodeexpropiacin"anormal"laprueba,siesqueellonosurgedelapropialey
queordenalaexpropiacin,tendrporobjetodemostrarlaausenciadela"utilidadpblica"
alegadaporelexpropiante.
1399.Laleynacionaldeexpropiacinnoestablececuleseltrminoporelquelacausase
abriraprueba.Slodisponequesiexistierenhechoscontrovertidosseabrirlacausaa
pruebaporelplazoqueeljuezestimeprudencial(art.19)(565).
Elhechodequelaleynoestablezcauntrminodeprueba,enmodoalgunosignificaque
stapuedaofrecersedentrodecualquierlapso,porextensoquestefuere.Delocontrario
desvirtuarase el esencial carcter "sumario" del juicio de expropiacin, carcter que
entoncesquedarasinsentido.Pormssilencioqueguardelaley,eltrminodeprueba
debearmonizarconelcarcter"sumario"expresamenteatribuidoaljuiciodeexpropiacin.
Noestandosealadoenlaleypertinenteeltrminodentrodelcualdeberofrecersela
prueba,estodeberefectuarsedeacuerdoconlasreglasqueelCdigoProcesalCivily
ComercialdelaNacinestableceparaeljuiciosumariooparaeljuicioejecutivo,conlo
cuallaspartestendrntiemposuficienteparaaportarloselementosquehaganaladefensa
desuderecho.

p.131

Si ofrecida la prueba, el interesado deja transcurrir un lapso razonable sin producirla,


deber atenerse a los principios generales sobre negligencia en la produccin de las
pruebas.
1400.Los"medios"depruebaquelaspartes,especialmenteelexpropiado,podrnutilizar
eneljuiciodeexpropiacin,dependendeloqueseamateriadelpleito.
Sienesteltimoelexpropiadosostuvierelainexistenciade"utilidadpblica",lapruebade
estopuederealizarseporcualquieradelosmediosaceptadosenderecho.Nohayrestriccin
alguna,ylaleynacionaldeexpropiacinnadadicealrespecto.
Sielpleitoversaresobreel"valor"delosbienesexpropiados,lascosascambian,puesla
leyrespectivacontienedisposicionessobreello,sinperjuiciodeloestablecidotambinpor
lajurisprudenciayporladoctrina.Enesteordendeideas,laleydeexpropiacindistingue
entre "inmuebles" y bienes que "no sean races". As lo pondr de manifiesto en los
pargrafosquesiguen.
1401.Tratndosede inmuebles, alosefectosdeestablecersuvalor,laleyconfiereesa
misinaunorganismoadministrativodenominado"TribunaldeTasaciones"(566).Vase
elartculo15delaley21499.
Apartedeello,ytantomscuantolaleynoloprohbeniloexcluye,elexpropiadopuede
utilizar y ofrecer otros medios de prueba (vgr., testigos, informes, peritos, etc.), sin
perjuiciodela preeminencia, comopruebaesencial,quelecorrespondealdictamendel
TribunaldeTasacionesenmateriadeinmuebles(567).Laley21499admite"otrosmedios
probatorios"(art.15).
No obstante el valor preeminente que de acuerdo con la propia ley nacional de
expropiacioneslecorrespondealdictamendelTribunaldeTasaciones,puedenrecordarse
lassiguientesreglasestablecidasalrespectoporlajurisprudencia.
a)Niaunla unanimidaddelTribunaldeTasacionespuedeincidirobligatoriamenteenla
decisin judicial (568) . El acierto de tal criterio se comprende fcilmente, porque el
"error"puedeserdetodoslosmiembrosdelTribunaldeTasaciones.
b)SielTribunaldeTasacionessehaexpedidoporunanimidad,participandodeesaopinin
losrepresentantesdelaspartes,ystasmanifiestanexpresamentequenotienenobjecin
queformular,correspondedictarsentenciaajustadaalasconclusionesdedichoTribunal
(569).
c)Constituyelapruebaesencialatenerencuenta,peronoesobligatorioparalosjueces.El
tribunaljudicialpuedeapartarsedeldictamendel"tribunaldetasaciones"cuandomedien
motivosqueasloaconsejen(570).
d)Debeestarseasusconclusionescuandonomedianelementosconcretamenteeficaces
reveladoresdeerroruomisinenladeterminacindelvalor(571).

p.132

e) La sola disidencia del representante del expropiado, no desvirta la conclusin del


TribunaldeTasaciones,siensudictamennoseadviertenerroresonotoriasdeficiencias
(572).
1402.Silaexpropiacinversasesobrebienesquenoseanraces,nohabiendoavenimiento,
sinperjuiciodelaintervencindelasoficinastcnicasaquealudeelartculo13,deber
sustanciarsepruebapericial.Cadapartedesignarunperitoyeljuezuntercero,anoser
quelosinteresadossepusierendeacuerdoenelnombramientodeunosolo(ley21499,art.
17).
Laderogadaley13264establecalaactuacindeunperitonico,locualfueimpugnado
comoinconstitucional,perotalobjecinfuedesestimada(573).
Vadesuyoque,talcomoacaeceenmateriadeinmuebles,tratndosedebienesquenosean
raceselexpropiadopodracreditarsuverdaderovalormedianteotrosmediosdeprueba,
apartedelapericial,cuyaoportunaapreciacinquedalibradaalcriteriodeljuzgador.
1403.Unavezconcluidalatramitacindeljuicio,eljuezdebedictar"sentencia".Cules
el"contenido"desta?Dependedelodebatidoenelpleito.
Sielexpropiadoimpugnlaconstitucionalidaddelaexpropiacin,sosteniendoquefaltala
"utilidadpblica" inexcusablementerequeridaparaello,lasentenciahadedecidirsital
"utilidadpblica"existeono.Siexiste,eljuicioserllevadoadelante;delocontrario,la
accinexpropiatoriaserrechazada.
Silodiscutidoenlalitiseselvalordelosbienesexpropiados,lasentenciahadefijarel
montototaldela indemnizacincorrespondientealexpropiado,tomandoencuentatodos
losrubrosqueintegranunaindemnizacin "integralmentejusta",cuestindelaqueme
ocupenpargrafosanteriores.
Qu carcter o efectos tienen las sentencias que condenan al Estado a pagar una
indemnizacin al expropiado? Son meramente "declaratorias" o,por el contrario, son
"ejecutorias"?Talessentenciasson"ejecutorias",porquedeacuerdoconelartculo17de
la Constitucin Nacional la expropiacin debe ser previamente indemnizada. Si tales
sentencias no fueren "ejecutorias" quedara burlada esa exigencia constitucional. En
consecuencia,enestossupuestosnorigeelartculo7delaley3952.Lajurisprudenciase
hapronunciadoentalsentido(574).
Una vez que la sentencia establece el monto definitivo de la indemnizacin, nuestros
tribunales han dispuesto que su pago debe efectuarse dentro del plazo de treinta das
hbilesapartirdelafechaenquequedefirmelasentencia(575),temperamentorazonable
sisetieneencuentaelcarcter"sumario"deljuicio.
1404. Lo relacionado con las "costas" en los juicios de expropiacin, si bien est
contemplado por una norma expresa de la ley, su tratamiento fue objeto de diferentes
criteriosenlalegislacin.

p.133

Laderogadaley13264decaensuartculo28:
"Las costas del juicio de expropiacin sern a cargo del expropiante cuando la
indemnizacinexcedadelaofrecidamslamitaddeladiferenciaentrelasumaofreciday
lareclamada;sesatisfarnenel ordencausado, cuandonoexcedadeesacantidadosi
siendosuperioralaofrecidaelexpropiadonohubiesecontestadolademandaonohubiese
expresado la suma por l pretendida; y sern a cargo del expropiado cuando la
indemnizacinsefijeenigualsumaquelaofrecidaporelexpropiante".
Ladoctrinacriticdichanorma,considerndolavacuaderazonabilidad(576).Inclusose
impugnlavalidezconstitucionaldeesetexto,sostenindosequeviolabalasgarantasde
igualdadantelaleyydelderechodepropiedad;sibienenunprincipioseadmitiesa
inconstitucionalidad(577),reiteradasdecisionesposterioresrechazaronsta,declarandola
validezconstitucionaldeaquelprecepto(578).
Por tanto, en el juicio de expropiacin las costas se imponan conforme al criterio
"general"delartculo28delaley13264(579).
Enloquerespectaalaaplicacin"concreta"delexpresadoartculo28delaley13264,se
tuvieronpresenteslassiguientesconsideraciones:
a)Elrgimendelascostasquepreconizaelartculo28,citado,seaplicasobreelimporte
totaldelaindemnizacinynosobreelvaloratribuidoalbienalafechadeladesposesin
(580).
b)Lascostas,enprimerainstancia,serigenporelartculo28 delaley13264;peroen
segundaytercerainstanciasseregulandeacuerdoconelresultadodelosrecursos(581).
c) En los juicios de expropiacin, aun cuando se trate de una expropiacin irregular
(inversa),laregulacindehonorariosnoserigeporelrespectivoarancel;sufijacinqueda
libradaalprudentearbitriojudicial,tomandolaescalacomopautaorientadora(582).
d)Elart.14delaley13264,enlapartequedisponeelcarcterdecargapblicahonoraria,
slo se extiende a los integrantes del Tribunal de Tasaciones que en l desempean
"funciones",oseaaquienesactanenresguardodeinteresespersonalesyobjetivos;pero
noalrepresentantedelexpropiado,quetiene,as,derechoapercibirhonorarios(583).
Enmritoaesosantecedentesydificultadesaquediolugarelmencionadoartculo28de
laley13264,laleyactualn21499adoptalrespectootrocriterio.Diceas:"Elcargo
delascostasdeljuicio,ascomosumontoyeldeloshonorariosprofesionales,seregirn
porlasnormasdelCdigoProcesalCivilyComercialdelaNacinyporlasrespectivas
leyesdearanceles"(art.19).
1405.Lasentenciaquerecaigaenunjuiciodeexpropiacinpuedeagraviaracualquierade
laspartes:expropianteoexpropiado.Estostienen"recursos"procesalescontraelfallopara
defendersuderecho.Culessonestos"recursos"?

p.134

Por de pronto tienen el recurso ordinario de apelacin para ante la cmara o tribunal
correspondiente.Sobreestonohaydudaalguna.
Peroelordenjurdicotambinreconoceotros"recursos"procesales;vgr.,laapelacinen
tercera instancia ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, como as el recurso
extraordinariodeinconstitucionalidadantedichoTribunal.Procedenestosrecursosenel
juiciodeexpropiacin?Culdelaspartespuedededucirlos?
Deacuerdoconelartculo19 delaley21499,laspartespodrninterponertodoslos
recursosadmitidosporelCdigoProcesalCivilyComercialdelaNacin.
Asuvez,conformealaleyn21708,delao1977,quemodificaldecreto1285/58,la
tercera instanciaprocedeenlas"causasenquelaNacin, directa o indirectamente, sea
parte,cuandoelvalordisputadoenltimotrmino,sinsusaccesorios,seasuperiora$
200.000.000(584).Ydeacuerdoconlaleyn48 ,enlossupuestosqueellaprev,
procedeel recursoextraordinariodeinconstitucionalidad paraantelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin.
Portanto,delostextosprecedentesresulta:
a)Quelosrecursosexistentes tercerainstanciayextraordinariodeinconstitucionalidad,
tantoprocedenafavordelexpropiantecomodelexpropiado(585).
b)Paralaprocedenciadela tercera instancianoesindispensablequeenelpleitoacte
directamente la Nacin: puede hacerlo indirectamente a travs de uno de sus entes
autrquicos,odeentidadesenquelaNacintengaintereses(enelcasosetratabadeuna
sociedaddelEstado)(586).
c)Paralaprocedenciadelatercerainstancia,elmontodeloreclamadoenltimotrmino,
sinsusaccesorios,debesersuperioradoscientosmillonesdepesos.Aestosefectoslos
"intereses"yelndicede"depreciacindelamoneda"nodebenconsiderarse"accesorios",
puessonintegrantesdelconceptomismode"indemnizacin"(ley21499,art.10 ).De
modoqueparaestableceresemnimodedoscientosmillonesdepesos,debencomputarse
dichosinteresesyelndicededepreciacindelamoneda.Ensentidoconcordante:Corte
Suprema,"Fallos",tomo304,pgina919.
Asimismo,paralaprocedenciadela"tercera"instancianohadeserindispensablequeel
recurrenteaporte nuevoselementosoargumentos quepermitanapartarsedelasentencia
apelada. Es suficiente con que insista en argumentos ya propuestos en las instancias
anteriores,yque,asucriterio,fueronmalvaloradosporlosjuecesdeprimeraydesegunda
instancias,cuyasdecisionespuedeentonceslimitarseaimpugnarenla tercerainstancia.
Denoseras,estanuevavaoposibilidadjurdicacareceradetodosentido.
Desdeluego,paralaprocedencia del recursoextraordinariodeinconstitucionalidad es
indispensablequeelagraviadonopuedarecurriralatercerainstanciaordinaria,pues,de
no ser as, no existira la sentencia definitiva indispensable para la promocin del
mencionadorecursoextraordinario.

p.135

(584)SinperjuiciodelaactualizacinsemestralqueefectuarlaCorteSupremadeJusticia
delaNacin(art.4delaley21708).Verresolucin103dedichoTribunal,del16279.
(585)Ensentidoconcordante,respectoalatercerainstancia,puedeverse:CorteSuprema
deJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo225,pginas296298;tomo240,pginas3438;
tomo241,pginas218223;tomo314,pginas129y133.
Enloatinentealrecursoextraordinariodeinconstitucionalidadenestaclasedejuicios,la
CorteSupremadeJusticiadelaNacindijoqueaunqueelagraviodelrecurrenteaparezca,
enprincipio,referidoacuestionesdendoleprocesal,ellonoobstaalaprocedenciadel
recurso extraordinario, por va de excepcin, si tales cuestiones afectan el fondo del
institutojurdicoenconflictoyresultaverosmilque,envirtuddeellas,lainterpretacin
hechaenlasentenciaimplicaopuedeimplicarlafrustracindelderechofederalquese
alega."Talesloqueocurre dijolaCorteSuprema cuando,planteadaenelmemorial
presentadoalaCmaralacuestinreferentealainfraccindelart.11,infine,delaley
13264, el tribunal no la trat por considerar que debi haber sido propuesta por el
representantedelexpropiadoranteelTribunaldeTasacionesquien,porlodems,haba
manifestado conformidad con el dictamen de dicho organismo" ("Fallos", tomo 242,
pginas1114,sentenciadel1deoctubrede1958).
(586)Vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo303,pgina1747y
siguientes, in re "Industrias Metalrgicas Pescarmona S.A. c/Agua y Energa Elctrica
SociedaddelEstado",considerando4,yeldictamendelProcuradorGeneraldelaNacin,
Dr.MarioJustoLpez,compartidoporelTribunal.
1406.Procedelaperencinocaducidaddelainstanciaenlosjuiciosdeexpropiacin?
Hay que distinguir segn que las leyes sobre expropiacin establezcan o acepten la
perencinocaducidaddelainstanciaenestaclasedeasuntos(assucedeenlalegislacin
dealgunasdenuestrasprovincias),osegnquedichasleyesnadadiganalrespecto,tal
comoocurraconlaleynacionaldeexpropiacinn13264.
En el primer supuesto va de suyo que la caducidad o perencin de la instancia ser
procedenteenlostrminosenquelaadmitanlasrespectivasleyessobreexpropiacin.
Quocurreenelsegundocaso,esdecircuandolasdisposicionessobreexpropiacintal
comosucediconlaleynacionaln13264guardansilencioalrespecto?
Algunosautoresestimanqueaunenesteltimosupuestolaperencinocaducidaddela
instancia es procedente ante el mero hecho del transcurso de los trminos o plazos
respectivos(587).
Lajurisprudenciasehapronunciadoalrespecto,haciendounadistincin:sielexpropiante
tomonoposesindelbienocosaqueseexpropia.Enelprimercasolaperencino
caducidaddelainstanciaes improcedente; enelsegundosupuesto procede.Trtasede
jurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,cuyasconclusionescomparto
porajustarseaunalgicaestricta,esdecirporserrazonables.

p.136

El alto Tribunal fund sus decisiones en el siguiente argumento: habiendo


desapoderamientodelbienocosaqueseexpropia,"lamateriapropiadelprocesojudicial
contradictorio,quedaasreducidaaladeterminacindelajustaindemnizacinaquetiene
derecho elpropietario comoconsecuencia deldesapoderamiento quesufreen raznde
actosdefinitivosquenopuedecontrovertir.Losealaelart.14delaley13264.Noresulta
entoncesarbitrarioasimilareltrmitejudicialporexpropiacinalasactuacionessobre
ejecucin de sentencia, que han sido excluidas del rgimen de caducidad (art. 8 , ley
14191)"(588).
Portanto,cuandolaleysobreexpropiacinguardesilenciorespectodelaperencino
caducidad de la instancia, para decidir acerca de si tal caducidad o perencin procede
deberaclararsesienlaespecieelexpropiantetomonoposesindelbienocosaquese
expropia,talcomoacertadamenteloharesueltolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin
(589).
1407.ElEstado,noobstantehaberdispuestoefectuarlaexpropiacindeunbienocosa,y
dehaberpromovidoeljuiciorespectivo,puedecambiardeactitudyconsiderarpertinente
desistirdeesalitis.Puedehacerlo?
La ley 13264 nada deca al respecto. Slo hablaba del supuesto de "abandono" de la
expropiacin(artculo29),cosamuydistintaal"desistimiento"deljuiciodeexpropiacin.
En aqul la expropiacin dispuesta porel legislador no selleva a cabo; en ste dicha
expropiacintuvocomienzodeejecucinmediantelainiciacindelcorrespondientejuicio,
alqueahorasedeseadejarsinefecto.
Esdedoctrinaqueelreferido"desistimiento"procede.Todoestendeterminarhastaqu
momentodelosprocedimientosjudicialeselloesposible.
Vadesuyoquetaldesistimiento,dadalandoleyfinalidaddeljuiciodeexpropiacin,slo
puedeefectuarloelexpropiante,noelexpropiado(590).
Hastaqumomentoelexpropiadorpuededesistirdeljuicio?Puedehacerloentantola
expropiacin nohayaquedado perfeccionada, locualocurrir cuando jurdicamente se
hubieretransferidolapropiedad(591).Cundoseoperajurdicamentelatransferenciade
la propiedad expropiada? Ello tiene lugar cuando el expropiante, habiendo tomado
posesindelbienocosa,hayapagadolaindemnizacintotalydefinitivadelmismofijada
enlasentencia.Mientrasestonoocurra,laexpropiacinnoestperfeccionada,pudiendo
entoncesdesistirsedelrespectivojuicio.Cuadrarecordaraquque,apesardelodispuesto
enelartculo19delaley13264,acercadequeeldepsitoprovisionalaqueahsehaca
alusinoperabalatransferenciadelacosaexpropiada,estonoesas,porque,comoyalo
expresenunpargrafoanterior(n1376,textoynotas498y499),talpreceptoerarrito
porserinconstitucional;demodoquenoobstanteesaposesindelacosayesedepsito
provisionaldedinero,laexpropiacinenmodoalgunopodaconsiderarse"perfeccionada",
porlocualhastaesemomentoeldesistimientodebaseradmitido(592).

p.137

Desdeluego,silaconductadelexpropiadorquedesistelehubiereocasionadoperjuiciosal
expropiado,stetendrderechoalcobrodedaosyperjuicios(593),apartedequeel
expropiantetendrasucargoelpagodelascostasdeljuicio(594).
Dadaslasreferidasgravesconsecuenciasdel"desistimiento",laexistenciadesteatravs
deactosoconductasdelexpropiantedebeserdeinterpretacinrestrictivaynoampliatoria.
As,porejemplo,sehaconsideradoqueladeclaracindelexpropiantedequehadispuesto
no ejecutar la ley expropiatoria, efectuada al contestar la demanda por expropiacin
inversa, no implica un desistimiento estrictamente tal (595) : esa declaracin del
expropiantesloimplicunamanifestacindel"abandono"delaexpropiacin.
Nocompartolatesisdequienesestimanqueelhechodequeelexpropiantehayatomado
posesindelbienocosaleimpidedesistir(596).Lasolaadquisicindela"posesin"del
bienocosaexpropiado,enmodoalgunoperfeccionalaexpropiacin:paraqueestoocurra
esmenester,adems,eldepsito,encalidaddepago,delaindemnizacintotalydefinitiva
delvalordelbienocosaexpropiado,paralocualserequierelasentenciacorrespondiente.
Mientraslaexpropiacinnoquede"perfeccionada",eldesistimientoesposible.
SECCIN4EL"ABANDONO"DELAEXPROPIACIN
SUMARIO:1408.Advertencia:nopertenecealcontenciosoexpropiatorio.1409.Nocin
conceptual.1410.Ladisposicinlegalvigente.1411.Diferenciaconel"desistimiento",
conla "perencinocaducidaddelainstancia" yconla "retrocesin". 1412. Efectoso
consecuenciasdel"abandono":a)afianzamientodelaseguridadjurdica;b)caducidadde
lapotestadexpropiatoriaenelcasoconcreto.
1408.Losestudiossobreexpropiacinrequierenelanlisisdelllamado"abandono"dela
misma.
Hadeadvertirsequeelexpresado "abandono" delaexpropiacinconstituyeuninstituto
extraoalcontenciosoexpropiatorio.Lanocindetal "abandono" excluyesuinclusin
comotemadelprocedimientojudicialdelaexpropiacin.
1409.El"abandono"dereferenciaconsisteenuncomportamientooconductadelEstado
encuyomritoste,durantedeterminadoslapsosquedependendequbienessetrate,no
ledacumplimientoalaleyqueautorizodispusolaexpropiacin,dejandoentoncesqueel
tiempotranscurrasinpromoverlapertinenteaccinjudicial.
1410.Laderogadaleynacionaldeexpropiacin,n13264,adiferenciadeloqueaconteci
en la antigua ley n 189 , contempl expresamente el "abandono". De su artculo 29
resulta:
"Sereputarabandonadalaexpropiacin salvodisposicinexpresadeleyespecialsiel
sujetoexpropiantenopromueveeljuiciodentro:
a)Delosdosaosdesancionadalaleyquelaautorice,cuandosetratedellevarlaacabo
sobrebienesindividualmentedeterminados.

p.138

b)Decincoaos,cuandosetratedebienescomprendidosdentrodeunazonadeterminada.
c)Dediezaoscuandosetratedebienescomprendidosenunaenumeracingenrica,cuya
adquisicinporelsujetoexpropiantepuedapostergarsehastaqueelpropietariomodifique
ointentemodificarlascondicionesfsicasdelbien.
No regir la disposicin precedente en los casos en que las leyes orgnicas de las
municipalidades autoricen a stas a expropiar la porcin de los inmuebles afectados a
rectificacionesoensanchesdecallesyochavas,envirtuddelasordenanzasrespectivas"
(597).
1411. El "abandono" se diferencia o distingue netamente del "desistimiento", de la
"perencinocaducidaddelainstancia"ydela"retrocesin".
Mientras el "abandono" trasunta inercia total del Estado respecto al cumplimiento o
ejecucindelaleyqueautorizodispusolaexpropiacin,el"desistimiento"consisteenun
acto concreto del Estado, realizado dentro del juicio que promovi llevando a cabo la
expropiacin, en cuyo mrito deja sin efecto la accin expropiatoria promovida. El
"abandono"seproducenohabiendo"juicio"o"litis";el"desistimiento"tienelugardentro
deljuicioolitis.
La"perencinocaducidaddelainstancia"seproduceporlainactividadoparalizacinen
que,dentrodeciertolapso,elexpropiantemantienelaaccinexpropiatoriaquepromovi.
El "abandono",encambio,comoyaloexpres,seconcretafueraoalmargendetoda
relacinlitigiosa.
La"retrocesin"seproduceotienelugarcuandoelexpropianteafectaelbienexpropiadoa
unusooutilidadpblicadistintodelquedeterminlaexpropiacin,onoledadestino
algunodeutilidadpblica.Sudiferenciaconel"abandono"es,pues,evidente.
Enconcordanciaconloexpuesto,conaciertosehadichoque"elnicoactoquepuededar
lasensacinevidentedequelaexpropiacinnoseabandonaeslademandajudicial"(598),
queentoncesactacomoactointerruptivodelabandono.
1412.Cules sonlos "efectos" o "consecuencias" del"abandono"delaexpropiacin?
Talesefectosoconsecuenciassondedosrdenes:
a) Desde el punto de vista ticojurdico, el "abandono" tiene como efecto afianzar la
seguridad jurdica, la certeza del derecho, pues impide que el titular del bien o cosa
declaradodeutilidadpblicaalosfinesdesuexpropiacin,quedesinedieenunasituacin
deincertidumbrerespectoasilaexpropiacinseefectuarono.Sehadichoconraznque
"elmantenimientoindefinidodeladeclaracinlegislativapuederesultarperjudicialyhasta
serunmedioparalegalizarlaconductadefuncionariosdesorbitados.Esasafectaciones
debentener,paranoserdesvirtuadasensupropsito,unplazodecaducidad"(599).

p.139

b)Desdeelpuntodevistajurdicopuro,eltranscursodelrespectivoplazoparatenerpor
operado el abandono, da como lgica consecuencia la "caducidad" de la potestad de
expropiarenelcasoconcreto(600).
Laleynacionaldeexpropiacin,vigenteenlaactualidad,n21499,contieneunextenso
artculoenelcualseestablecequeloreferentealabandononoseraplicableenloscasos
de reserva de inmuebles para obras o planes de ejecucin diferida, calificados por ley
formal(art.34).
SECCIN5EXPROPIACIN"IRREGULAR"
SUMARIO: 1413.Nocinconceptual.1414.Terminologa.El "nomeniuris"aceptado.
1415.Fundamentodelaaccindeexpropiacin"irregular":suorigenes"constitucional",
no "jurisprudencial". 1416. Requisitos para su procedencia. Los diversos actos o
comportamientos estatales que autorizan la promocin de la accin de expropiacin
"irregular".Alcancedeestetipodeaccinexpropiatoria.1417.Continuacin.La"utilidad
pblica"declarada,exigidacomorequisitoinexcusable,puedeser"directa"osimplemente
"refleja".Los supuestos de "propiedadhorizontal". 1418. Para promoverla accin de
expropiacin"irregular"noserequiereeltrmitedelareclamacinadministrativaprevia.
1419.Valoresindemnizablesenlaexpropiacin"irregular".Computacindelosmismos.
"Momento"aconsideraralrespecto."Intereses"."Depreciacindelamoneda".1420.El
"procedimiento" judicialenlaexpropiacin "irregular". 1421. Las "costas" deljuicio.
1422.Prescripcindelaaccinenlaexpropiacin"irregular".
1413. La expropiacin es llamada "irregular" cuando la iniciativa procesal parte del
propietariootitulardelbienocosaaexpropiar,afindequeelEstado elexpropiante
cumpla la decisin por l tomada de adquirir ese bien o cosa al haberlo declarado de
utilidadpblica.Encambio,enlaexpropiacin"regular"dichainiciativaprocesalpartedel
expropiante.
Laexpropiacin "irregular" tiene,pues,elsignificadoindicado,yenmodoalgunoelde
unaexpropiacin"viciada"oeldeunactoilegal.
Porprincipio,sehadicho,laaccinexpropiatoria,ysuejercicio,correspondealEstadooa
quienstehayafacultadoparaejercitarla;enprincipio,entonces,escapaalavoluntaddel
expropiadolapromocindeljuiciopertinente.Peroestareglaseagregasufreexcepcin
cuando la conducta del sujeto expropiante produce menoscabo y lesiona derechos del
propietario del bien afectado. De ah que si, no obstante la respectiva declaracin de
utilidad pblica, el expropiante no promueve la accin de expropiacin, y en cambio
realizaciertosactosoasumeciertaconductalesivosparaeltitulardelbienocosadeclarado
deutilidadpblica,eldueodetalbienocosaestfacultadoparasuplirlainactividad
procesal del expropiante y promover l la accin correspondiente (601) , denominada
entonces"expropiacinirregular",conlocualpodrlograrladefensadesuderecho.
1414. La terminologa en esta materia no es unvoca. Se usan distintas expresiones:
expropiacininversa(602),irregular(603)eindirecta(604).

p.140

Sibienlageneralidaddelosautoresusaesostrminoscomoequivalentes,enelsentidode
quesetratadeunaexpropiacin"instada"porelexpropiado,ynoporelexpropiante,hay
expositoresquealhablar,porejemplo,deexpropiacin"irregular"o"indirecta"entienden
queelloserefierealapoderamientoilcitodelapropiedadprivadaporelEstado,pues
consideranquelaexpropiacin irregular "consisteenlaapropiacindeunacosaporla
AdministracinPblica,sinelprocedimientoconstitucionaldelaleyformalquecalifique
deutilidadpblicaaesacosa"(605),oqueexpropiacin"irregular"eslarealizadasegn
el procedimiento establecido por la ley, "pero incurrindose en errores que lo vician"
(606).Nadadeestoesaceptable,pueslanocindeexpropiacin"irregular"sloserefiere
alapromovidaoinstadaporel expropiado.Elapoderamiento deunacosaobiendel
administradosinlaexistenciadeunaleyquecalifiquedeutilidadpblicaaesacosaobien,
noesexpropiacindeespeciealguna:esunactoilegaldelEstado(607)queinclusopuede
constituirundespojo.Asuvez,laexpropiacinpromovidaytramitadaporelEstado,pero
con viciosdeprocedimiento, noestcnicamenteunaexpropiacin "irregular",sinouna
expropiacin "regular" afectada devicios procesales,queinclusopuedendeterminar la
nulidad de lo actuado. El concepto de "irregular", referido a la expropiacin, es un
conceptotcnicoespecfico,queslotrasuntalaidea,comoyalodije,deunaexpropiacin
cuyo procedimiento ha sido "instado" o "promovido" por el expropiado y no por el
expropiante.
Culeseltrminorecomendable?Expropiacin"inversa","indirecta"o"irregular"?
Lasexpresionesexpropiacin "indirecta" e "inversa" nosonplausibles,pues,aunqueel
accionanteseaelexpropiado,steenmodoalgunopuedeconsiderarsecomo"expropiante",
pues la accin de expropiacin es, siempre, del Estado. El expropiado jams es
"expropiante",aunqueinste opromueva elprocedimiento. El trmino recomendable es
expropiacin "irregular" (608) . Es sta la denominacin utilizada por la actual ley
nacionaldeexpropiacin,n21499,artculo51ysiguientes.
LaterminologautilizadaporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacines indefinida.Si
bien,tratndosedeunaexpropiacininstadaporeladministradootitulardelbienocosa,
enocasioneshabladeexpropiacin"inversa"(609)o"indirectaoinversa"(610),enotras
haceunaconfusindelosconceptos"inversa","indirecta"e"irregular"(611).
1415.Culeselfundamentodelaaccindeexpropiacin"irregular"?
Sedijoqueesdeorigenjurisprudencial,dadoquedichoinstitutonosehalladisciplinadoen
"ley"alguna(612).(Actualmenteloest).
Talafirmacintrasuntaunaverdadsimplemente"relativa",pues,sibienesexactoquela
"legislacin"noreglamentabalaexpropiacinirregular,noesmenosciertoqueelorigen
destanoeslajurisprudencia,sinolaConstitucin,delaquelajurisprudenciahaceuna
acertadaaplicacin.Silajurisprudenciareconocelaexpropiacinirregular,quecomose
dijoenelpargrafoprecedentealgunosllamaninversayotrosindirecta,esporqueatravs
deellalograrespetolaexigenciaconstitucionaldeinviolabilidaddelapropiedadasegurada
porelartculo17delaLeySuprema(613).

p.141

El"apoderamiento"indebido,porpartedelEstado,deunbiendeclaradodeutilidadpblica
a los efectos de su expropiacin, o la indebida "restriccin o limitacin" que la
AdministracinPblicaleimpongaalderechodelpropietarioparasuusoodisposicin,
lesionan ciertamente el derecho de propiedad que garantiza la Constitucin; ambos
constituyendatosquehacenviableodanlugaralaaccindeexpropiacinirregular.
Demaneraquela expropiacinirregular tienesuimplcito origen o fundamento enel
artculo17delaConstitucinNacional.La"jurisprudencia"quehacelugaraesetipode
expropiacin, no implica otra cosa que ejecucin de la Constitucin. El origen de la
expropiacinirregular es,pues,laLeySuprema:lajurisprudenciaslohasidoelmedio
porelqueesanormaconstitucionalsehizoefectivaenloscasospertinentes.
1416.Laprocedenciadelaaccindeexpropiacin "irregular" requierelaconcurrencia
simultneadedosrequisitosinexcusables:
a) Que el bien o cosa respectivos hayan sido objeto de una declaracin legislativa de
utilidadpblica,alosefectosdesuexpropiacin.Sinesadeclaracindeutilidadpblicano
puede haber expropiacin de tipo alguno, pues toda expropiacin, por exigencia
constitucional,requieredichadeclaracin(art.17delaLeySuprema.Vaseeln1417.)
SielEstadoseapoderadeunbienocosadeladministrado,sinquetalbienocosahayasido
objetodelareferidadeclaracindeutilidadpblica,eltitulardeesebienocosanotendr
contraelEstadoaccinalgunadetipo expropiatorio, sinotanslolas dems acciones
resarcitorias,petitorias,posesoriasopoliciales,reconocidasporelordenamientojurdico.
b)QueelEstadosehaya"apoderado"o"posesionado"indebidamentedeunbienocosa
declaradodeutilidadpblica,oleimpongaalderechodeltitulardetalbienocosauna
indebida "restriccin"o"limitacin",queimportenunalesinasuderechodepropiedad
(614).
Concurriendosimultneamenteesosrequisitos,laprocedenciadelaaccindeexpropiacin
"irregular" esobvia,yasfuereconocidoporlajurisprudencia(615)yporladoctrina
(616).
Desde luego, la finalidad de la accin de expropiacin "irregular" es obtener la
"indemnizacin"correspondientealvalordelrespectivobienocosa,peroenmodoalguno
obtenervgr.,enelcasodeunpreviodesapoderamientoporpartedelEstadoladevolucin
enespeciedelrespectivobienocosa.AsloharesueltoacertadamentelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,haciendounaplausibleaplicacindelosrespectivos "principios"
(617).
Como ya lo expres, los actos estatales que autorizan la promocin de la accin de
expropiacinirregularsonel"apoderamiento"indebidodelbienocosadeladministrado
(ocupacinmaterialdelacosa)ola "restriccin"o "limitacin" indebidasalderechodel
administrado o particular, que importen una lesin a su derecho de propiedad. La
jurisprudenciahizoaplicacindetalesprincipiosennumerososcasos,entrelosque,aparte

p.142

delaocupacinmaterialdelacosa,abundanlosdedenegacininjustificadadelpermiso
municipal para edificar; la autorizacin que aese efecto seconcede condicionada a la
renunciaalmayorvalordelasobrasproyectadas;asimismoseconsiderquelaindebida
negativaaqueseconstruyaoedifiquenoesnecesarioquesurjadeunactoadministrativo
expreso,porcuantotalnegativapuederesultarimplcitadeloactuadoadministrativamente
yestarimpuesta,adems,porelconjuntodeordenanzasydecretosquereglamentanlos
permisos de edificacin en la zona del inmueble objeto del litigio (618) ; tambin la
doctrina menciona los distintos supuestos que hacen viable la accin de expropiacin
"irregular"(619).
1417.Enelpargrafoprecedentequeddichoqueunodelosrequisitosinexcusablespara
laprocedenciadelaaccindeexpropiacin "irregular" esqueelrespectivobienocosa
hayasidolegalmentedeclaradoocalificadodeutilidadpblica.
Peroesadeclaracindeutilidadpblicanoslopuedeser"directa",sinotambin"refleja",
comoocurreenlossupuestosde "propiedadhorizontal",dondeeltitulardelaunidado
departamentointeriorpuedeexigir,enciertoscasos,quelaexpropiacinseadetodoelpiso
ynoslodelaunidaddelfrentecomosehabradispuesto"abinitio".Vaseeln1321,
especialmentetextoynota344bis(620).
1418.Parapromoverlaaccindeexpropiacin"irregular"noesnecesarialareclamacin
administrativaprevia,aquehacereferencialaleydedemandascontralaNacin(621).
Verelart.53 delaley21499.Deestomeheocupadoenunpargrafoprecedente,n
1391,alcualmeremito.
1419.Culessonlosvaloresindemnizableseneljuiciodeexpropiacin"irregular"?A
qu"momento"debenreferirsestos?Verart.54delaley21499.
Esdeprincipioqueenestaclasedejuiciolaindemnizacindebefijarsesegnelvalordel
bienalapocadesutasacinporelorganismorespectivo(622),loqueestantoms
exactonohabiendodesposesinmaterialodesapoderamientodelbien(623).
La expresada "desposesin" o "desapoderamiento" del bien o cosa tiene trascendental
importanciaenloatinentealcobrode"intereses"porpartedeltitulardedichobienocosa.
Sitaldesposesinodesapoderamientotuvieronlugar,eltitulardelbientienederechoa
percibir intereses sobre el valor de la cosa desde la fecha de la desposesin o
desapoderamiento.Desdeluego,sitaldesposesinnoseprodujo,losreferidos"intereses"
nocorresponden(624).
Elaumentodelaindemnizacin,computandoelndicede"depreciacindelamoneda",es
procedente en la expropiacin "irregular" (625) , en tanto se opere la demora que lo
justifique.Rigenalrespectosimilaresprincipiosqueenlaexpropiacinnormaloregular,a
losqueyahicereferenciaenlospargrafospertinentes.
1420.Qu"procedimiento"judicialhadeseguirseenlaexpropiacin"irregular"?Verart.
55delaley21499.

p.143

Porconsiderarquetambinenestossupuestoselbienocosahasidodeclaradodeutilidad
pblica,conacertadasrazonessehadichoqueelprocedimientoencuestineselmismo
queeneldelaexpropiacinregular,oseaeldeljuicio"sumario"aquehacereferenciala
ley21499art.19(626).
Sihubierecontroversiasobrelacalidadde"propietario"dequienpromuevalaaccinde
expropiacin"irregular",lacuestindebetramitarseporvade"incidente",perosiempre
dentrodeljuicio"sumario"(627).
1421.Eneljuiciodeexpropiacin"irregular",lorelacionadoconlas"costas"serigepor
lasdisposicionesdelCdigoProcesalatinentesaladistribucinycargodeaqullas(628).
Esloquesurgedelaactualleysobreexpropiacin(629).
1422.Loatinente ala "prescripcin" dela accin dequien promuevala expropiacin
"irregular"diomargenasolucionesquerespondenadiferentescriterios.
Dentrodequlapsoseproduceuoperaesaprescripcin?
Antetodo,yporqueellodebeservircomopuntodepartidadelrespectivorazonamiento,
cuadrarecordar,comoyaloadverteneln1416,textoynota580,quelanicayexclusiva
finalidaddeesaaccinexpropiatoriaesobtenerla "indemnizacin" correspondienteyen
modoalguno,aunenloscasosdeunprevio desapoderamiento porpartedelEstado,la
devolucinenespeciedelbienocosadequesetrate.
LaCmaraCivildeApelacionesdelaCapitalhadeclaradoquesilaMunicipalidadtom
posesindeuninmueblecondestinoaunaobradeutilidadpblica,elderechoalcobrodel
precioporpartedelpropietariodesposedosubsisteysustituyealderechodereivindicarla
cosa.Enconsecuencia,nopuedetalderechoconsiderarsecomocrditopersonalsujetoala
prescripcindelartculo4023delCdigoCivil.Dichaprescripcinagregaseoperaalos
treintaaosdesdelafechadelaocupacinhastaeldaenquesepromovilademanda
(630).
No comparto el expresado criterio del ilustrado Tribunal. Estimo que lo atinente a la
reivindicacin delacosaobiennadatienequeverenestoscasos,dedonderesultaque
todo argumento o razonamiento que tome en cuenta lo relacionado con esa
"reivindicacin" debedesecharse "inlimine".Si,comoloexpresprecedentemente,ylo
reconoce la propia Cmara Civil de Apelaciones, lo relacionado con la reivindicacin
("accinreal")quedaexcluidodelaaccindeexpropiacin"irregular",cuyafinalidadse
reducealcobrodeuna"indemnizacin"("accinpersonal"),lorelativoalaprescripcinde
estaaccindebecircunscribirseylimitarsealaexpresada"accinpersonal"decobrodela
indemnizacin.Nosetratadequelaaccinparaelcobrodelaindemnizacinreemplacey
entreenlugardelaaccindereivindicacin:sencillamentesetratadequeestaltimano
procede,ydequesloesadmisiblelaaccinpersonalparaelcobrodelaindemnizacin.
Es,entonces,aesteaspectoquedebeceirseloatinentealaprescripcindelaaccinenla
expropiacin"irregular".

p.144

Demodoqueelproblemadelaprescripcindelaaccinqueeladministradoponeen
movimientoenlaexpropiacin"irregular",sereduceadeterminarenqulapsoseextingue
esaaccinpersonal.
Paraello,antetodo,debeaclararsequderechorigealrespectoelprivadooelpblico?
Siendo la expropiacin ya se trate de la "regular" o de la "irregular" una institucin
homognea,exclusivamentedederechopblico,vadesuyoqueloatinentealplazodela
prescripcin de esa accin tambin debe regirse por el derecho pblico, nacional o
provincial,segnlaesferajurdicaenqueselleveacabodichaexpropiacin(631).Slo
en ausencia de normas especficas de derecho pblico, en subsidio, como ocurre, en
general,enderechoadministrativo,sondeaplicacinlasdisposicionesdelderechoprivado,
"civil"enlaespecie(632).
Enmritoaloqueantecede,encuantonoexistannormasespecficasdederechopblico,la
accindeladministradoquepromovilaexpropiacin "irregular" tendienteaobtenerel
pagodelarespectivaindemnizacin,seprescribiraeneltrminodediezaos,queesel
establecidoporelartculo4023 delCdigoCivilparalaprescripcindetodaaccin
personalpordeudaexigible,salvodisposicinespecial(633).
El plazo de referencia se computar desde la fecha en que tuvieron lugar los actos o
comportamientos del Estado que hacen viable la accin de expropiacin "irregular"
("desposesin" o "desapoderamiento" del bien o cosa, o indebida "restriccin" o
"limitacin" del derecho del administrado que determinen un agravio al derecho de
propiedadgarantizadoporlaConstitucin).
Peroenlaactualidadlascosashancambiado,enmritoaloquedisponelanuevaley
nacionaldeexpropiacin,n21499,cuyoartculo56diceasi:"Laaccindeexpropiacin
irregularprescribealoscincoaos,computadosdesdelafechaenquetuvieronlugarlos
actosocomportamientosdelEstadoquetornanviablelareferidaaccin".Demaneraquela
prescripcindereferencia seoperaalos cinco aos,computados enlaformaindicada
(634).
SECCIN6DELA"RETROCESIN"
SUMARIO: 1423. Nocin conceptual. "Desviacin de poder". 1424. Procede no slo
respectoabienestransferidosmercedalprocedimiento "contencioso" delaexpropiacin,
sinotambin respecto alos transferidos por "cesin amistosa" o "avenimiento". 1425.
"Retrocesin"y"abandono"delaexpropiacin.Diferencias.Unaspectoanlogo.1426.El
CongresonopuededelegarenelEjecutivolaatribucindecambiareldestinoatribuidoal
bien a expropiar. 1427. La "retrocesin" en el derecho argentino. Fundamento de la
misma.Lanormalegal.LaConstitucin.1428.Supuestosenqueprocedela"retrocesin".
Mencinyanlisisdelosmismos;requisitosacumplir.Cundo,apesardelcambiode
destinodelbienocosa,laretrocesinesimprocedente? 1429. Continuacin.Bieneso
cosas que habiendo sido expropiados y debidamente afectados al fin que determin la
expropiacin, posteriormente, por haber cumplido su destino y no ser ya necesaria la
satisfaccindelarespectivaactividad,sondesafectadosporelEstadoyutilizadosporste

p.145

enotrosmenesteres.Procedela"retrocesin"respectoaesosbienes?1430.Naturaleza
jurdicadelaaccinderetrocesin.Accin"real"de"derechopblico".1431.Puedeser
objetoderetrocesintodoocualquierbienocosaquehayasidoexpropiado.Laretrocesin
y la expropiacin parcial. Procede la retrocesin de slo una parte del bien o cosa
expropiado? 1432. Lacontraprestacindelexpropiadoparaobtenerlaretrocesindel
bien. El llamado "precio de la retrocesin". El "valor" a restituir por el expropiado.
Situacionesaconsiderar:aumentoodisminucindelvalordelbien;actosdelEstadoy
actosajenosaste. 1433. Continuacin.Elexpropiadonodebe "intereses" porlasuma
quereintegra.1434.Continuacin.La"depreciacindelamoneda"noescomputableen
laretrocesin. 1435. El "procedimiento"enlaretrocesin.Existenciadeunadobleva.
Cundopuede tener lugarla retrocesin? 1436. Continuacin.Retrocesin mediante
simplegestinadministrativa.1437.Continuacin.Retrocesinmedianteaccinjudicial.
Radicacindeljuicio.Juezcompetente.Supuestosaconsiderar. 1438. Continuacin.Se
requiere cumplir con el trmite de la reclamacin administrativa previa. 1439.
Continuacin. A quines le compete el ejercicio de la accin de retrocesin? 1440.
Continuacin. El "procedimiento" aplicable. 1441. Continuacin. Lo atinente a la
devolucinoconsignacindelasumarecibidaconmotivodela"expropiacin".Distintos
casos a considerar. 1442. Continuacin. Plazo dentro del cual el expropiante deber
devolverlealexpropiadoelbienocosaqueexpropi.1443.Continuacin.Supuestoen
que el inmueble a devolverle al expropiado estuviere ocupado por terceros, intrusos.
1444. Loatinenteala"prescripcin"delaaccinderetrocesin.Losdiversoscriterios
propuestos.Plazodelaprescripcinycomputacindelmismo.
1423.Enpargrafosprecedentesqueddichoquelaexpropiacineselmediojurdicopara
queunbienocosasalgacoactivamentedelpatrimoniodesutitularyseadestinadoporel
Estado"latosensu"aundeterminadofindeutilidadpblica,establecidoporellegislador.
Cuandoalbienocosaexpropiadoseledaundestinodiferenteodistintoalprevistoporel
legislador,onoseledadestinoalgunodeutilidadpblica,eldueootitulardeesebieno
cosatienederechoaquetalbienocosalesearestituido.Estoselogramedianteelejercicio
delallamadaaccinde"retrocesin"(635).
Demodoquela "retrocesin" eslafacultaddereclamarladevolucindelbien,previo
reintegro del importe recibido con motivo de la expropiacin, o de la suma que en
definitivaresultesielbienocosahubieresufridociertasmodificacionesqueaumenteno
disminuyansuvalor(vanselosnmeros1432y1441).Laretrocesinimportavolverlas
cosasalestadoanterioralactoqueorigineldesapoderamiento.Taleselconceptode
"retrocesin"(636).
Laretrocesintienesubstancialmentelugararazdeuna"desviacindepoder":elbieno
cosadestinadoporellegisladorparasatisfacerdeterminadouso,parallenarunaconcreta
necesidad de utilidad pblica, es destinado por la Administracin Pblica a un uso o
utilidaddistintos,onoesafectadoausoalgunodeinterspblico.
1424.Laretrocesinnosloprocedeenlossupuestosenqueelbienocosasalidel
patrimoniodelexpropiadomercedalprocedimiento"contencioso"delaexpropiacin,sino

p.146

tambincuandosalidedichopatrimoniomercedalprocedimientodela"cesinamistosa"
o"avenimiento"(637)."Eademratio,idemjus".
1425.Nodebenconfundirse "retrocesin" con "abandono".Trtasedefigurasjurdicas
diferenciadasdentrodelcomplejoexpropiatorio.
El "abandono" seproducejurdicamentecuando, sinhaberpromovidojuicioalguno, el
Estadodejatranscurrirdeterminadolapsosinrequerirlaexpropiacin.
La "retrocesin",encambio,slopuedetenerlugarenlas dos siguientes hiptesis: a)
cuando,despusdelacesinamistosaoavenimiento,odespusdeterminadoeljuiciode
expropiacin, elexpropiante afecta elbienocosaaundestino diferente deltenidoen
cuentaporellegisladoraldisponerlaexpropiacinyhacerlarespectivacalificacinde
utilidadpblica;b)cuandoefectuada lacesinamistosaoavenimiento,oterminado el
juiciodeexpropiacin,ytranscurridociertoplazo,elexpropiantenoledaalbienocosa
destinoalguno.
Comoquedadicho,unodelossupuestosqueautorizanla"retrocesin"tienelugarcuando
elexpropiante,apesardehaberllevadoacabolaexpropiacin,noafectaelbienrespectivo
aldestinoprevistoalexpropiarlo,dejandoadichobiensinutilizarloparafinalidadalguna
deutilidadpblica.Estaactituddetotalpasividaddelexpropianteguardaanalogaconel
supuestode "abandono" delaexpropiacin, alextremodequealgunos problemas que
plantea el caso de referencia pueden hallar solucin recurriendo a ciertas reglas sobre
"abandono".Vaseeln1428,infine.
1426.VadesuyoqueelCongresonopuede delegar enel Ejecutivo suatribucin de
cambiareldestinodelbienobienesaexpropiarse,aunqueellotrasuntareelcumplimiento
deunafinalidaddeutilidadpblica.
Tal delegacin serarrita,porqueimplicara,departedelCongreso,elrenunciamientoa
unapotestademinentementelegislativa,asconsideradaporlaConstitucinNacionalensu
artculo17(638).
ElPoderEjecutivo,pues,carecedeatribucionesparaafectarelbienocosadelexpropiado
aundestinodiferentedeltenidoencuentaporellegisladoralefectuarlacalificacinde
utilidadpblicaydisponerlaexpropiacin.
1427.Elderechoderetrocesinnoestuvoexpresamentemencionadoenladerogadaleyde
expropiacinn13264.Loestabaenlaleyanterior,n189,artculo19 (639).Pero
aqulla,alderogarsta,nohizoreservaalgunarespectoala"retrocesin".Significaello
queelderechoderetrocesindejdeperteneceralordenjurdicoargentino?Deninguna
manera:apesardelsilenciodelaley13264,esederechoexisti,puesesnsitoanuestro
sistemajurdicopositivo.Laexistenciadelderechode retrocesin nodependede "ley"
formal alguna: surgede la Constitucin, que est por encima de la ley formal. As lo
reconoceladoctrina(640)ylajurisprudencia(641).

p.147

Perolociertoesquelaleydeexpropiacin,n13264,contrariamentealoquesuelen
afirmaralgunosautoresytribunales,nosuprimi,ymenosaun"prohibi",elderechode
retrocesin: simplemente fue silenciado tal derecho, omitindose su tratamiento o
regulacin.La"ley"dereferenciamalpoda"suprimir"o"prohibir"laretrocesin,yaque
elderechoastanonacedela"ley",sinodela"Constitucin",comoimplcitagarantaala
inviolabilidaddelapropiedad.La"retrocesin"esunodelosmediosdehacerefectivala
expresadagarantadeinviolabilidaddelapropiedad.Deestoresultaquesilamencionada
leydeexpropiacinhubiereenverdadsuprimidooprohibido,concretayexpresamente,el
derecho a retrocesin, la norma que as lo hubiera dispuesto sera rrita, por
inconstitucional.Laretrocesin,pues,existiennuestroordenjurdico,apesardelsilencio
queasurespectoguardlaleyn13264.
En nuestro derecho la retrocesin acta como garanta constitucional innominada. Su
fundamentopositivonoesotroqueelartculo17delaConstitucinNacional:constituye
unodelos principios inherentesalsistemaexpropiatorioinstituidoporlaLeySuprema.
Trtase de un corolario de que la expropiacin slo procede mediante calificacin
legislativa de la pertinente "utilidad pblica". Si al bien expropiado se le asigna otro
destino,onoseleasignadestinoalguno,laretrocesinserprocedente, porqueental
supuesto habrase prescindido de la utilidad pblica que sirvi de causa jurdica a la
expropiacin.
La actual ley nacional de expropiacin, n 21499, deenero de 1977, regula expresa y
minuciosamentelorelacionadoconlaretrocesin(artculos3550).
Entrelasmsantiguasleyesquepreceptansobreretrocesin,estnlasdeFrancia,de1833
y1841(642),dedondeelinstitutopasalalegislacindeotrospases(643).
1428.La"retrocesin"procedeendossupuestos:
a)Cuandoelexpropianteledaalbienexpropiadoundestinodistintoaltenidoencuenta
comocausadelaexpropiacin.Estorequiereunaaclaracinacercadecundoeldestino
efectivamenteasignadoalbienpuedeconsiderarse, jurdicamente, distintodeltenidoen
cuentacomocausadeterminantedelaexpropiacin.
b)Cuandoelexpropiante,apesardehaberllevadoacabolaexpropiacin,noafectaelbien
respectivoaldestinoprevistoalexpropiarlo,dejandoentoncesadichobiensinutilizarlo
parafinalidad alguna deutilidad pblica. Hay,aqu,unaactitud detotal pasividad del
expropiante,anlogaaladel"abandono"delaexpropiacin.Desdeluego,estasituacinde
pasividadodeabandonohallaexpresinatravsdeunlapso,esdecir,deltranscursodeun
espaciodetiempo,cuyaextensinymaneradecomputarlocorrespondedeterminar.
Ladoctrinaestdeacuerdoconquelasdosexpresadassituacionesconstituyensupuestos
queautorizanla"retrocesin"(644).Tambinloestlajurisprudencia(645).Inclusolas
legislaciones,engeneral,siguenesecriterio(646),queeselaceptadoporlaley21499.
Primersupuesto

p.148

Sehadicho,conrazn,quelacircunstanciadeasignarlealbienun destinodiferente del


tenidoencuentaaldisponersuexpropiacin,autorizalaretrocesin,porquedeotramanera
el expropiante se estara convirtiendo en rgano legislativo al cambiar o sustituir la
finalidaddeutilidadpblicaconsideradapordichorgano(647).Como"principio"estoes
exacto,peronopuedeaceptrseleentrminosabsolutos.Todoestendeterminarcundo,
desdeelpuntodevistajurdico,hayefectivamentecambiodedestinonoobstantequecon
elnuevodestinotambinsesatisfagaunrequerimientodeutilidadpblica.Cundoocurre
talcambiodedestino?Cundo,noobstantequeelbiennoesafectadoalespecficoy
concretofindeutilidadpblicaquedeterminsuexpropiacin,debeadmitirsequeesta
finalidaddeutilidadpblicaquedaigualmentesatisfechaorespetada?
Elbienexpropiadodebedestinarseasatisfacerlaespecficautilidadpblicaquefuesu
causaexpropiatoria;delocontrario,laexpropiacinestaraviciadaporfaltadecausa.Tal
es,comodije,el"principio",queadmitenoobstanteunaexcepcincuandoentrelautilidad
pblicadeclaradaporellegisladoryaquellaaqueelbienfueconcretamentedestinadoa
satisfacer,aunquenosetrate"exacta"y"especficamente"delamismafinalidadpblica,
entreladeclaradaporellegisladoryaquellaacuyasatisfaccinfuedestinadoendefinitiva
elbienporlaAdministracinPblicaexistaunaevidenteydirectaconexidad,correlacin
ointerdependencia.Siestoltimoocurre,aunquelaconcretafinalidadpblicaconsiderada
paradisponerlaexpropiacinseadistintadelafinalidadacuyocumplimientoseafecten
definitiva el bien, la retrocesin sera "improcedente", pues aquellas conexidad,
correlacinointerdependenciaobstanaquelasrespectivasfinalidadesseantenidascomo
diferentes o distintas entre ellas (648) . As, por ejemplo, si el Congreso declarase de
utilidad pblica el inmueble A, para el establecimiento de una base naval y el Poder
Ejecutivo lo destinase a una escuela pblica o barrio para vivienda de agentes de la
AdministracinPblica,laretrocesinesprocedente(649),porcuantoentrelareferida
basenavalylamencionadaescuelapblica(oelbarrioparaviviendadeagentespblicos)
noexisteconexidad,correlacinointerdependenciaalgunas.Encambio,silaexpropiacin
deunosterrenossedisponeparaconstruiruna "ciudadhospital",yenlugardestase
instalaenellosuna"coloniadelaborterapia",destinndolosalaproduccinagropecuaria
paraabastecerlasnecesidadesdeesa"ciudadhospital",debetenerseporcumplidoelobjeto
de utilidad pblica de la expropiacin, siendo entonces improcedente la demanda de
retrocesin(650);entalcasolaconexin,interdependenciaocorrelacinentrelafinalidad
deutilidadpblicaquedeterminlaexpropiacinylafinalidadaqueendefinitivafue
afectadoelbienseramanifiesta,resultandodeestolaimprocedenciadelaretrocesinque
sesolicitare.Delmismomodo,tampocoesprocedentelaretrocesindeunterrenoquese
expropiparaconstruirenlunaseccindeuncamino(un"rond point"),enreemplazodel
cual la Administracin General de Vialidad Nacional construy e instal depsitos y
talleres para la misma obra pblica (651) ; tambin existe aqu manifiesta conexidad,
interdependenciaocorrelacinentrelafinalidadquedeterminlaexpropiacinyeldestino
definitivoqueseledioalbienexpropiado.
Determinar si en el caso concreto existen las expresadas conexidad, correlacin o
interdependencia entre la causa de utilidad pblica quedetermin la expropiacin y el

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destinoqueendefinitivaseleasignalbienexpropiado,constituyeunacuestindehecho
quedebedilucidarseencadacasoconcreto.
Segundosupuesto
Laotrahiptesisquehaceprocedentela "retrocesin" consisteenqueelexpropiante,a
pesardehaberllevadoacabolaexpropiacin,mantienealbiensindarledestinoalgunode
utilidadpblica,guardandoasurespectounatotalpasividad,anlogaaladel"abandono"
delaexpropiacin.Qurequisito"formal"debecumplirelexpropiadoparapoderexigirla
retrocesin,oseaqueelbienocosaleseadevueltooreintegrado?Quduracindebe
teneresainactividadopasividaddelexpropiante?
Desdeelpuntodevista "formal" esdeprincipioqueantelainaccindelexpropiante,el
expropiadodebehacerleunareclamacin,intimacinointerpelacinalaAdministracin
Pblica,afindeque,anteel silencio desta,oantesurespuestabasadaenargumentos
irrazonables, transcurridoqueseaelplazo correspondiente sehagalugaralaaccin o
demandaderetrocesin(652).
La referida reclamacin, interpelacin o intimacin puede efectuarse
"administrativamente"o"judicialmente",siesteltimoprocedimientoeselrequeridopor
laley(653).
Dentrodequplazoelexpropiantedebe realizar laobrao comenzar suconstruccin?
(654).Algunasleyesestablecendichoplazo,encuyahiptesishayqueatenersealmismo
(655).Silasleyesnoloestablecen,ladoctrinaconsideraquehadetratarsedeunaplazo
"razonable"o"prudencial",cuyafijacinquedalibradaalprudentearbitriojudicial(656).
Estimo que esta solucin es poco satisfactoria, por lo incierto que el plazo resulta de
acuerdo con ella. Este debe resultar de una norma o disposicin concreta, sea ella de
aplicacinespecficaodeaplicacinsubsidiaria.Cuandonoexistaleyquefijeoestablezca
dichoplazo,stedebeserelquelaleyestableceparauncasoanlogo:elde"abandono",
cuyaaplicacinseimpone.Portanto,nohabiendoleyespecialalrespecto,losplazospara
hacer lugar a la retrocesin cuando el expropiante no le da destino alguno al bien
expropiado, sern los que la ley establezca para los supuestos de "abandono" de la
expropiacin,criterioqueseimponedeacuerdoconlosprincipiossobreanalogajurdica.
Laactualleydeexpropiacinfijaeseplazoendosaos(art.35).
1429.Puedeocurrirqueunbienocosaquefueronexpropiadosyoportunamenteafectados
alfinconcretodeutilidadpblicaquedeterminlaexpropiacin, porhabercumplidosu
destino y no requerirse ms la atencin de la actividad a cuya satisfaccin fueron
destinados, seandesafectadosdeaquellafinalidadporelEstadoyutilizadosporsteen
otros menesteres, totalmente distintos a los que determinaron la expropiacin. En tales
condiciones,eloriginariotitulardeesebienocosapuedeobtenerla"retrocesin"delos
mismos?Larespuestanegativaseimponesinlugaralamenorduda.
Antetodo,conrelacinaunbienocosaqueseexpropia,advirtasequesuafectacin
vlida,seaelloaldominiopblicooalasatisfaccindeunafinalidaddeutilidadpblica,

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enmodoalgunorequierequetalafectacinseaoresulte"perpetua".Sloserequiereque,
enelmomentodelaexpropiacin,efectivamenterespondaalafinalidadquelamotiv,y
continerespondiendomientraselcumplimientodetalfinalidadestuviesependiente.La
desaparicindedichafinalidaddeutilidadpblica,conlaconsiguientedesafectacindel
bienocosa(queentoncesporcircunstanciasinexistentes"abinitio"slohabraresultado
"temporaria"), en modo alguno torna ilegtima la pertinente expropiacin y correlativa
afectacin,requisitoquehabrasidoindispensableparaadmitirla"retrocesin"(657).
Cuandounbienocosaexpropiadocumpleeldestinoparaelquefueafectado,aunquetal
afectacinendefinitivaslohayarequeridounlapsodeterminado,yesenconsecuencia
desafectadodelaoriginariafinalidad,elbienocosanopuedenserobjetode"retrocesin",
porcuantolaexpropiacindelosmismosfuecorrectayporqueeldestinoquearazdeello
selesasigntambinfuecorrecto.Habiendoelbienocosaexpropiadocumplidoconla
finalidadtenidaencuentaalproducirselaexpropiacin,desaparecidaestafinalidad,paralo
sucesivoelEstadoexpropiantepuededisponerlcitamente,conenteralibertad,ycomolo
juzguemejorparaelinterspblico,detalbienocosa,sobreloscualeselanteriortitularha
perdidodefinitivamentetododerecho.La "retrocesin",pues,noprocede.Eselcriterio
seguidoporlaactualleynacionaldeexpropiacinn21499,art.40.
Lageneralidaddeladoctrinasepronunciaenelsentidoexpuesto(658).Astambinlo
decidilaCorteSupremadeJusticiadelaNacin(659).
Aisladamentealgnexpositorsepronunciaensentidocontrario(660).
1430.Laaccinderetrocesinquelecompeteaquienfuetitulardelbienocosaquese
expropi,afindeobtenersureintegro,esdenaturaleza"real",nopersonal(661).
Dichaaccintieneporobjetoobtenerladevolucindelbienocosa,enespecie,yenmodo
algunolograrunresarcimientodedaosyperjuiciosporlaindebidaafectacindeesebien
ocosaaundestinodiscordanteconlacausaquedeterminsuexpropiacin(662).Nose
trata,pues,deunaaccin"personal".
La correcta calificacin jurdica de la accin de retrocesin es trascendente, pues ello
permitiraplicarlosdebidosprincipiospararesolverlosdiversosproblemasquepuedan
presentarse. As, por ejemplo, para definir lo relacionado con la "prescripcin" de esa
accin, corresponder tener en cuenta los principios correspondientes a las acciones
"reales" yenmodoalgunoalas "personales";lomismocuadradecirrespectoal juez
competente para entender, en principio, en el juicio de retrocesin (juez del lugar de
situacin de la cosa), todo ello sin perjuicio de la conexidad entre tal juicio y el de
expropiacin,cuandoesteltimohubieseexistidoynosetrataredeunatransferenciade
propiedadsobrelabasedeuna"cesinamistosa"o"avenimiento".
Desdeluego,trtasedeunaaccinrealde"derechopblico",puespertenecealcomplejo
jurdicodela expropiacin, institucinexclusivamentedederechopblico,segnqued
dichoenunpargrafoprecedente(n1293).Nosetrata,pues,deunaaccinde derecho
comn,nireguladaporste.Elderechoprivadonadatienequehaceralrespecto.

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Finalmente,laaccinderetrocesin,noobstantesucarcterreal,notrasuntatcnicamente
elejerciciodeunaaccinreivindicatoria,sinolaimpugnacinaunaexpropiacindondela
afectacindelbienocosanosehizoaldestinocorrespondiente(663),porloquedicha
expropiacinresultaencontravencin conlagarantadeinviolabilidad delapropiedad
aseguradaenlaConstitucin.Laaccines"real"porlafinalidadquepersigue:reintegrode
unbienocosa.
1431.Puedeserobjetodelaaccinderetrocesintodoocualquierbienocosaqueasuvez
haya sido objeto de una expropiacin (664) . Slo se requiere que concurran las
circunstancias o supuestos que autorizan la retrocesin, de lo cual me he ocupado
precedentemente(n1428).
Tratndosedeinmuebles,pocointeresaquestoshayansidoexpropiadosensutotalidado
sloenparte(expropiacin"parcial").Enambossupuestoslaaccinderetrocesinpuede
ser viable si concurren los requisitos para su procedencia (665) . Nada autoriza para
establecerdistincionesalrespecto.
Procedelaaccinderetrocesinslorespectoaunapartedelbienexpropiado,esdecir
procede"parcialmente"?Lageneralidaddeladoctrina,avecesinvocandounaleyexpresa,
otras sobre la base de un razonamiento lgico, acepta la procedencia de la accin de
retrocesinejercidaslosobreunapartedelinmuebleexpropiado,entantoasurespectose
d alguna de las circunstancias que tornan viable aquella accin (666) . Es el criterio
seguidoporlaley21499,art.41.
1432.Paralograrqueelbienocosaexpropiadoleseadevueltoarazdelaaccinde
retrocesin,elantiguotitulardedichobienocosadebe,asuvez,reintegrarelimporteque
recibidelexpropiantecomoindemnizacinoprecio,segnquelatransferenciadelbiense
hubiereefectuadomediante"juiciodeexpropiacin"omediante"cesinamistosa"(vase
eln1388).Aesasumaareintegrarsuelellamrsele"preciodelaretrocesin".
Qu importe debe devolver el expropiado? Debe reintegrar el monto que recibi del
expropiante(667).Talesel"principio",perohayexcepciones;stassurgencuandoelbien
ocosahayasufridoalteracionesensuvalorcomoconsecuenciaoconposterioridadala
expropiacin,alteracionesqueasuvezpuedenserobradelexpropianteoserajenasatodo
comportamientodeste(668).
As,sielbienocosahubiesendisminuidodevalorarazdemodificacionesintroducidaso
realizadasporelexpropiante,vadesuyoqueelexpropiadonodebedevolverelequivalente
deesasmodificaciones,yaqueelvalordestasnoleesrestituido(669).Porejemplo:si
paraconstruirunaerdromoseexpropiauninmueblecultivadoconvidocaadeazcar,y
elEstadoaladquirireldominiodelinmuebledestruyeoarrancalasvidesylacaade
azcar,comoastambinloscorrespondientesalambrados,vadesuyoquealpromoverla
accin de retrocesin el actor slo puede pretender que le devuelvan el "terreno", el
inmueble, mas no las plantaciones ni los alambrados, porque stos ya no existen
fsicamente, y ya le haban sido abonados o pagados; correlativamente, slo deber
depositaruofrecerdepositarelvalordelrubro"terreno"queesloqueseledevolver;el

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valordelosotrosrubros "plantaciones"y"alambrados" nocorresponderdepositarlo,


porque,alhaberdejadodeexistir,noserobjetodelaaccinderetrocesin.
A la inversa, si el expropiador hubiere introducido en el bien o cosa modificaciones
("mejoras") que aumenten el valor del bien o cosa, el expropiado debe incrementar el
montodelasumaadevolverenproporcinalvalordeesasmodificacioneso "mejoras"
(670).Delocontrario,elexpropiadoseenriqueceraacostadelexpropiante(671).Desde
luego,sielexpropiadonoestuvieredispuestoareintegrarelvalordetalesmodificacioneso
mejoras,deberopodrabstenersedeobtenerlaretrocesindelbienocosa,yaqueel
ejerciciodeestaltimaaccinessimplementefacultativo(672).
Finalmente,sielbienocosaarestituirhubiere,porsmismosinlaaccindelexpropiante
aumentado de valor, tal mayor valor no es susceptible de reclamacin al antiguo
propietario.Estoesasporque,conformeaunprincipiodederechogeneral,quiendejde
cumplirconlaobligacindedaralacosaeldestinoprevistoporlaley,nopuedelograrun
beneficioeconmicomercedalincumplimientodesudeber(673).Sehadicho,adems,
queenestesupuestoelEstadoquedaasimiladoaunposeedordemalafeysujetoalmismo
rgimenestablecidoparasteporlalegislacincomn(674).Alainversa,sielinmueble,
porsmismosinlaaccindelexpropiantehubieredisminuidodevalor,elexpropiadono
tendraderechoasolicitarunaumentoproporcionaldelooriginariamenterecibido,"pues
elloimportaratantocomoalterarsustancialmentelanaturalezadelaretrocesin,quenoes
nipuedeserasimiladaaunasuertedeventadelexpropiantealexpropiado,asimilacinque
tampoco seproduceen laexpropiacin que,comoinstitucin dederecho pblico, est
regidaporprincipiospropios"(675).
Lasprecedentesconclusioneshansidoincorporadasalaleynacionaldeexpropiacinn
21499,art.42,incisoc.
1433.Elexpropiadoqueejercitalaaccinderetrocesinnodebesatisfacerinteresesporla
sumaqueabonar,dadoquestossecompensanconlosfrutosproducidosoquepudo
producirelbien,frutoscuyapercepcincorrespondealexpropiante(676).
1434.La"depreciacinmonetaria"noescomputableenlaretrocesin.
Sibientaldepreciacindebeserconsideradaenla"expropiacin",noocurrelomismoen
la "retrocesin", por presentar sta caractersticas propias que impiden juzgarla con
idnticocriterioqueaaqulla.Alconsiderarloydecidirloas,dijolaCorteSupremadela
Nacin: "En efecto, obvio parece decir que el fundamento jurdico del instituto de la
retrocesin es distinto al de la expropiacin, como que se origina por el hecho de no
destinarseelbienexpropiadoalfindeutilidadpblicaprevistoporlaley.Siestafinalidad
nosecumple,elexpropiantenopuedepretenderbeneficiarseconelmayorvaloradquirido
porelinmuebleysuderecho,comoprincipio,selimitaarecibirloquepagporl"(677).
Hay,aqu,unarazonableaplicacindelprincipiodederechoencuyomritocadacualdebe
soportarlasconsecuenciasderivadasdesupropiaculpaodesupropiocomportamiento,
todoelloapartedequetambineserubroapareceracompensadoconelvalordelosfrutos
queelexpropiantepercibiopudopercibirmientrastuvolaposesindelbienocosa.

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1435.El"procedimiento"enlaretrocesin.
Laretrocesinpuedelograrsepordosdistintostiposdeprocedimiento:a)administrativo;b)
judicial.
Ambos procedimientos tienen lugar una vez terminado o concluido el trmite de la
expropiacin (678),queasuvezpuedehabersido "contractual" ("cesinamistosa"o
"avenimiento") o "judicial" ("contencioso expropiatorio"). No es concebible ejercer el
derechoderetrocesinsinquepreviamentehayatenidolugarlaexpropiacin,puesaqulla
esconsecuenciadeunincumplimientodelafinalidaddesta.
1436. Nada obsta a que la "retrocesin" se logre sin contienda judicial, mediante una
gestinadministrativa.Ascomolaexpropiacinpuedetenerlugarporcesinamistosao
mediante contienda judicial, del mismo modo la retrocesin retracto puede hallar
cumplimiento por va amistosa "instancia administrativa" o mediante accin judicial.
Existe,pues,entrelaexpropiacinylaretrocesinunevidenteparalelismodelasformasen
queambaspuedenconcretarse.
EsplausiblequesilapropiaAdministracinPblicareconocenohaberledadoalbieno
cosaexpropiadoeldestinoquedeterminlaexpropiacin,seallaneadevolverdichobieno
cosaalexpropiado,sindarlugaraqueparaelloserecurraalainstanciajudicial.Siempre
quepuedaevitarseunpleito,seaelloentrepersonasparticulares,oentrestasyelEstado,
debe hacrselo, lo cual se impone cuando la solucin del respectivo negocio o asunto
depende de personas de buen sentido y bien inspiradas. En tales supuestos, el directo
reintegroodevolucindelacosaporvaadministrativaimplicarunhomenajealderechoy
unapruebaderespetoalasgarantasconstitucionalesalapropiedad.
La "retrocesin" logradadirectamenteensedeadministrativa,sejustificaanmssise
tiene en cuenta que la "retrocesin" promovida ante la justicia requiere la previa
reclamacinadministrativa (vaseeln1438),oportunidadenquelasautoridadesdela
Administracin Pblica, haciendo lugar a dicha reclamacin, pueden acceder a la
devolucindelrespectivobienocosa.
Desde luego, para la procedencia de la "retrocesin" que disponga la Administracin
Pblicaserequiereelpertinente"decreto"delPoderEjecutivo,salvolaexistenciadeuna
normavlidaqueleatribuya"competencia"paraelloaunorganismodelaAdministracin.
Vaseelart.38delaley21499.
1437. Si el expropiado no obtuviere que la Administracin Pblica le reintegre
directamente el bien o cosa que se le expropi, debe requerir tal devolucin mediante
demandajudicialporretrocesin,promoviendoeljuiciorespectivo.
Dndedeberadicarsedichademanda?Hayquedistinguirsegnquelaexpropiacinse
hayaefectuadopor"cesinamistosa"o"avenimiento"omediante"juiciodeexpropiacin".
En el primer supuesto expropiacin llevada a cabo mediante "cesin amistosa" o
"avenimiento"laaccinderetrocesindeberpromoverseanteeljuezquedeberahaber

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entendidoenelcasodequehubieseexistidoun"juiciodeexpropiacin".Entalsentido,la
leydeexpropiacindelaProvinciadeBuenosAires,n5708,artculo46,dicequeel
juicioderetrocesin"deberventilarseanteelmismojuezqueintervinoenlaexpropiacin
odebiintervenirenella"(679).Vaseelart.43delaley21499.
En el segundo caso expropiacin llevada a cabo mediante "juicio" la demanda de
retrocesin deberadicarseanteelmismojuezqueintervinoeneljuiciode expropiacin
(680).Estoesasportratarsededosjuiciosentrelosqueexisteunaobvia "conexidad"
(681).
1438.Paraquelaaccinjudicialderetrocesinquesepromuevaseaviable,requireseque
el titular del bien o cosa que ahora gestiona su reintegro, realice el previo reclamo
administrativo aqueserefierelaleydedemandascontralaNacin(682).Seconsidera
quedichareclamacinadministrativapreviaconstituyeunrequisito"formal"delaaccin
de retrocesin (683) . Por lo dems, debe considerarse que se trata de un requisito
"general",comna toda accinderetrocesin,seastadirigidacontralaNacin,contra
unaprovinciaocontraunamunicipalidad,inclusolaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenos
Aires(684).Landoledela accinderetrocesin justificaesaexigencia,queaparece
entoncescomo"razonable".Vaseelart.39,infine,delaley21499.
1439.Aquinlecompeteelejerciciodelaaccinde"retrocesin"?
Vadesuyoqueelejerciciodetalaccinlecorrespondeaquienfuetitulardelbienocosa
expropiado,yasus"derechohabientes"attulouniversal(685).Algunasleyes,comolan
5708,artculo45,delaProvinciadeBuenosAires,dicenqueesaaccinlecompeteal
"propietario expropiado"; pero razones obvias extienden esa atribucin a los
derechohabientes a ttulo universal (686) . En Brasil, sobre la base de textos legales
expresos,sesostienequeelderechoderetrocesines"personalsimo",notransmisible,por
tanto,alosherederos,nisusceptibledeserobjetodecesin(687).
Elderechoderetrocesintambinlecompetealsucesorattulo "singular",aquienel
propietario expropiado hizo cesin "expresa" de su derecho de retrocesin, presente o
futuro."Loquenodebeadmitirseesqueeladquirentedelaporcinremanente,cuandola
expropiacinhayasidoparcial,tengattulosuficiente,porelsolohechodesuadquisicin,
a ejercer aquel derecho si no le ha sido trasmitido de manera especial y en trminos
expresos"(688).
Finalmente, correspondeadvertirquenodebenconfundirseoasimilarse los "sucesores
particulares" del expropiado, con las personas que tengan celebrado con ste algn
contrato (arrendamiento,sociedad,anticresis,etc.),pueslosderechosdeestas personas
estncontempladosenlosartculos27y28delaley21499."Sucesoresparticulares"del
expropiadosonsussucesoresenel "dominio" dealgunodesusbienes,verbigraciaenel
"remanente"delaporcinexpropiada.
1440.Culesel"procedimiento"aplicableeneljuiciode"retrocesin"?

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Nohadeolvidarsequetaljuicioesconsecuenciadeotroquerevisticarcter"sumario",
circunstancia que debera influir en el juicio de "retrocesin", tanto ms cuanto son
conocidaslascuestionesquemotivarnelposibledebateentaljuicio:a)laprescripcin,si
seopusiere;b)sihamediadoonoabandonoocambiodeldestino;c)sisehandestruidoo
introducidomejorasydeterminacindelvalordelasmismas,ensucaso(689).
Si bien las circunstancias expuestas aconsejan que el juicio de retrocesin sea de
tramitacin "breve",habindosellegado asugerirelprocedimiento establecido paralas
excepciones dilatorias (690) , no falta quien, ante la inexistencia de un texto expreso,
sostengaqueeltrmitedebeserelcorrespondientealjuicio"ordinario"(691).Enrealidad,
enlaprcticaesesteltimoelprocedimientoquegeneralmentesesigue,admitindose,
incluso,quelaspartespresenten"alegatos"sobreelmritodeloactuado.Peroinsistoen
que,aunnohabiendountextoexpresoqueestablezcael"procedimiento"aseguirenestos
casos, la circunstancia de que el juicio de retrocesin es resultado del juicio de
expropiacin,quefue"sumario",debesertenidabienencuentaalosefectosdeltrmitede
laaccinderetrocesin.Noseolvidequeentreambosjuicioseldeexpropiacinyelde
retrocesinexisteunaobviaconexidad.
Por tanto, aun en el supuesto de que al juicio de retrocesin se le asigne carcter de
"ordinario",losantecedentesmencionadosrequierenquelos "incidentes" sereduzcanal
mnimo y que su procedencia sea de interpretacin restringida. Esto contribuir a la
celeridaddeljuicioderetrocesin.Vaseelart.47delaley21499.
1441.Sabidoesqueelaccionantepor"retrocesin",paraobtenerladevolucinoreintegro
delbienocosaqueseleexpropi,deberestituirlealexpropiantelasumaquestepagpor
la expropiacin. Esta suma debe ser consignada a la orden judicial al promoverse la
demanda.Talesloqueocurrecuandoelbienocosasehamantenidoenelmismoestadoen
quefueexpropiado;peroelprocedimientocambiacuandodichobienocosahubieresido
objeto, por parte del expropiante, de modificaciones que alteren suvalor en ms oen
menos.Enestesupuesto,elaccionanteporretrocesindebedevolveralexpropianteuna
sumamenoromayordelaquestepagconmotivodelaexpropiacin.Ellorequierela
previafijacindelvalorcorrespondiente.Vaselodichoeneln1432.
Deloexpuestoresultaquesielbienocosaquemotivalademandaderetrocesinhubiese
sido objeto de modificaciones por parte del expropiante, al presentar la demanda de
retrocesin el actor debe limitarse a ofrecer el inmediato depsito de la suma
corespondiente, tan pronto como se conozca su monto. En estos casos, pues, no
corresponde la previa consignacin de la indemnizacin oportunamente recibida del
expropiante(692).Vanselosarts.42,letrac.,y48delaley21499.
Unavezfijadodefinitivamenteelpreciodelaretrocesin,elquedemandstadeber
consignar el importe correspondiente dentro del plazo que seale el juez, bajo
apercibimientodecaducidaddelaaccin(693).Consignadoelprecio,eljuezdeclarar
transferidoelbien,acordandountrminoprudencialalexpropianteparasudevolucin
(694).

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1442.Dentrodequplazoelexpropiantedebedevolverlealexpropiadoelbienocosaque
expropi?
Ellodependerdelascircunstanciasdelcasoconcreto;peronuncaeseplazodeberser
muyextenso,puesellodesvirtuaralaesenciamismadeljuicioderetrocesin,quedebe
considerrseleinfluidoporelcarcter"sumario"deljuiciodeexpropiacin,delqueesuna
consecuencia.
En general, los tribunales de justicia suelen fijar el plazo de treinta das para que el
expropiante devuelva al expropiado el bien o cosa respectivos (695) . Es un trmino
razonable.Vaseelart.48delaley21499.
1443.Sielinmueblequeelexpropiantedebedevolveralexpropiadoconmotivodela
accinderetrocesinestuvieseocupadoporterceros,encalidadde"intrusos"(esdecir,sin
"ttulo" alguno),elinmuebledebeserdevuelto "desocupado",porloquetales intrusos
debenserpreviamentedesalojadosporelexpropiante.Enelsentidoindicadosepronunci
laCmaraFederaldeApelacionesdeLaPlata,pormayora,pueshubodisidencia(696).
Vaseelart.49delaley21499.
LamayoradedichoTribunal,parafundarsudecisin,invocelartculo24 delaley
13264,queconsideraplicableenlaespecie.Elvocaldisidenteconsiderinaplicabledicha
norma,porqueeldesalojodelosintrusosnosellevaraacabopararealizar "laobrade
bien pblico perseguido por el juicio de expropiacin", sino para el caso inverso:
"restituir"elbienexpropiadoasuantiguodueo.Compartolaposicindelamayorade
dicho Tribunal: a) en primer trmino, porque si el inmueble, aunque indebidamente,
estuviere afectado al dominio pblico, el Estado, en ejercicio de sus potestades de
"autotutela" puede proceder, por sy ante s sinrecurrir ala justicia, al desalojo de
quienes ocupen el bien careciendo de ttulo para ello (697) ; b) porque entre la
expropiacinylaretrocesinhayunaobvia "interdependencia";c)porqueladevolucin
deunbienasudueo,obedeciendoello comoocurreenlaretrocesin aunimplcito
mandatoconstitucional,esdeinterspblico,tantomscuantoellocontribuyeaafianzarla
seguridadjurdica,quealafianzarla "justicia" contribuyealcumplimientodeunodelos
grandesfinespreconizadosenelprembulodelaConstitucinporlosredactoresdela
misma.
1444.Antesdedarporterminadoeltratamientojurdicodela"retrocesin",corresponde
hacerreferenciaalaprescripcindelarespectivaaccin.
Advirtase que voya referirme a la prescripcin dela accin deretrocesin, no a la
prescripcin adquisitiva que pueda invocar el expropiante respecto al bien o cosa que
expropi. Trtase de cuestiones distintas, todo ello sin perjuicio de cul sea la norma
aplicable,ensubsidio,paradefinirlorelativoalaprescripcindelaaccinderetrocesin
cuandoalrespectonoexistaunanormaespecfica.

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Es prescriptible la accin deretrocesin quepromueva elexpropiado para obtener el


reintegroodevolucindelbienocosaquelefueexpropiado?Encasoafirmativoqu
plazocorrespondeaplicar?Desdecundodebecomputarseelplazodelaprescripcin?
Ningunanormalegalespecficaserefierealaprescripcindelaaccinderetrocesinenel
orden nacional. Debe entonces buscarse una norma adecuada de aplicacin subsidiaria
(698).
Diversoscriteriosfueronexpuestosalconsiderarloatinenteaestaprescripcin.
a)Sedijoqueesaaccines"imprescriptible"(699).Comofundamentodetalafirmacin
sesostiene:1quesetratadeunarelacindederechopblico,queimpideaplicarleotras
normasquelasderivadasdesupropiocarcter,imposibilitandoasimismoqueeltranscurso
deltiempopuedaliberarporprescripcinalEstadodesuobligacindecumplirconla
finalidad de utilidad pblica (Cmara Federal de Apelaciones de Tucumn); 2 "la
retrocesinseimponeporqueseexhibeunactoinconstitucional,porqueesrepugnanteala
Constitucin,yestonosesalvarconlaprescripcin"(Fiorini).
b)Sedijo,asimismo,quelaaccinderetrocesinseprescribealostresaos,porserste
elplazoquefijaelartculo1381delCdigoCivilparalaretroventa,alaquesevincula
por"analoga"laretrocesin(700),criterionocompartidoporlajurisprudencia(701),y
queenefectodebedesestimarsedeplano,puesnilaexpropiacin,nilaretrocesin,pueden
considerarseniequipararsealacompraventadelderechoprivado.
c)Quesiendolaaccinderetrocesinunaaccin"real",noesposibleaplicarlelasnormas
sobreprescripcindeacciones "personales",vgr.,laqueestableceelartculo4023 del
CdigoCivil.Queesaplicablelaprescripcinadquisitivadediezaosdelartculo3999
dedichoCdigo.Eljustottuloconqueelexpropianteadquirielinmueblehasidola
sentenciadefinitivaquehizolugaralaexpropiacin(arts.4010 y4011)ysubuenafe
surge de la existencia de la ley que autoriz la expropiacin y de los propsitos que
motivaronsusancin,dedestinarelbienalaconstruccindelaobrapblica,propsitos
queporlomenosexistieronalpromoverseeljuicioyobtenerlaposesin(arts.4006 y
4008)(votodelDr.EduardoA.OrtizBasualdo,comomiembrodelaCmaraFederalde
Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina", 1966IV, pgina 186 y
siguientes, especialmente pgina 190, in re "Juan J. Blaquier c/Gobierno Nacional",
sentenciadel21deabrilde1966)(702).
d)Sesostuvoquelaprescripcindelaaccinderetrocesinseoperaalos30aos(artculo
4016delCdigoCivil,redaccindeVlezSarsfield)(703);peroesdeadvertirqueese
plazofuereducidoa veinte aosporlaleyn17711 del22delabrilde1968,sobre
reformasalCdigoCivil(704).Noobstante,dichopreceptocareceaqudeaplicacin,por
cuanto,comobiensehadicho(verelprecedentepuntoc.),enestoscasosdebeadmitirse,al
menoscomo"principio",quelaadquisicindelbienocosaporpartedelEstadocontcon
eljustottuloylabuenafeaquehacereferenciaelartculo3999delCdigoCivil.

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Qudecir,pues,deloscriteriosexpuestosenloatinentealaprescriptibilidaddelaaccin
deretrocesin?
Contrariamentealoquesehasostenido,consideroprescriptibledichaaccin.Apesarde
tratarse de una accin de carcter "pblico", emergente de la Constitucin Nacional
(artculo17),ellanodejadeserunaaccindecarcter"patrimonial"(705):elderecho
pbliconoobstaalaexistenciadeprerrogativasjurdicasdeesandole;enesembito
abundan los derechos pblicos subjetivos. Esto es elemental. Y nada impide que tales
derechospblicossubjetivosse extingan por prescripcin.Sialrespectonohubiereuna
especficanormadederechopblicoaplicable,deacuerdoconloqueocurre,engeneral,en
derecho administrativo, cuando una cuestin no halle solucin aplicando normas de
derechopblico,puederecurrirseparaelloanormasde derechoprivado, entantostas
seancompatiblesconlacuestindederechopblicoquesedebate.
Pero dentro de qu lapso se prescribe la accin de retrocesin? Al respecto juzgo
pertinenteelrazonamientodequedicuentaenelpuntoc.(votodelDr.OrtizBasualdoen
la Cmara Federal de Apelaciones de la Capital): tratndose de una accin "real", no
correspondeaplicarlelasnormassobreprescripcindeaccionespersonales.Esentoncesde
advertirque,sibienelartculo4023delCdigoCivil,ensuactualredaccin,tampoco
admite la prescripcin de la nulidad absoluta (carcter que reviste todo aquello que
impliqueviolacindelaConstitucin)queentoncesesimprescriptibledichotextoslose
refierealasacciones "personales",noalas "reales",comoladeretrocesin(706).Por
tanto,talcomoloexpreselmagistradomencionado,yporlosfundamentosdadosporel
mismo, ante la falta de un texto de derecho pblico que contemple expresamente la
cuestin, laaccinderetrocesinseextingueporprescripcinalos diez aos(art.3999
del Cdigo Civil), pues en la especie no es posible desconocer que la adquisicin del
dominiodelbienporelEstadocontconjustottuloybuenafe(argumentosdelvotodel
Dr.OrtizBasualdo).Laprescripcindelaaccinderetrocesinseopera,entonces,alos
diezaos.Peroactualmente,dadolodispuestoporlaleydeexpropiacinn21499,las
cosashancambiado,segnloexpresaralfinaldeestepargrafo.
Desdecundosecomputaeselapsodediezaos?Puedenpresentarsedossituaciones:a)
albienocosaexpropiadoseleasignaundestinodistintoaldispuestoenlaleyenquese
orden la expropiacin; b) al bien o cosa expropiado no se le asigna destino alguno,
guardandoelexpropiantetotalpasividad.
Enelprimersupuesto,elplazodelaprescripcinsecomputadesdequealbienocosa
expropiadoseleasignundestinoajenoalquedeterminsuexpropiacin(707).
Qudecirrespectoalsegundocaso?VillegasBasavilbasohaceunadistincin:1sila
obranoseiniciaporfaltadefondos,laaccinderetrocesinesimprocedente;2silano
ejecucindelaobrarespondealadecisindelexpropiante,laprescripcindelaaccinde
retrocesincomienzadesdequeelexpropiadoesnotificadodeladecisindelexpropiante
denorealizarlaobra.Enunoyenotrodelossupuestos,VillegasBasavilbasoconsidera
queelexpropiadodebehacerleunainterpelacinjudicialalexpropianteparasaberqu
decidesteyporqu(708).Pordepronto,consideroinadmisiblesemejante"interpelacin

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judicial". La falta de fondos para ejecutar la obra, en modo alguno podr impedir la
retrocesin,puesesasituacinrevelagraveculpadelEstado,quiennuncadebiexpropiar
sincontarcondichosfondos.Ysielexpropiantedecidinodarledestinoalgunoalbieno
cosaexpropiado,elextitulardestenotieneporquefectuarlealgnemplazamientoal
Estado,yaqueenestahiptesislaretrocesinsebasa,precisamente,enla negligencia o
pasividaddelexpropiante,siendoentoncescontrariaalaesenciamismadelaretrocesin
semejante "interpelacin". En este caso (no asignacin de destino al bien o cosa
expropiado,cualquierasealacausadeello),laprescripcindelaaccinderetrocesin
comienza desde que la expropiacin qued jurdicamente perfeccionada (709) . (La
reclamacinadministrativaprevia,comorequisitoparaquelaaccinderetrocesintenga
curso,escuestindistintaaladela"prescriptibilidad"deesaaccin).
Todoloqueantecede,actualmente slorevisteinters informativoodidctico, puesla
nuevaleynacionaldeexpropiacinharesueltoexpresamentelorelacionadoconlareferida
prescripcin.Elartculo50delaley,alcualdebeatenerseelintrpretepararesolverlos
problemassobreprescripcin,diceas:"Laaccinporretrocesinprescribealostresaos,
computados desde que, habiendo quedado perfeccionada la expropiacin en la forma
previstaenelartculo29,albienseledioundestinoajenoalqueladetermin,odesde
quenohabindoseledadoalbiendestinoalguno,hubierentranscurridolosplazosprevistos
enlosartculos35y39.Eltrmiteprevistoenelartculo39suspendeelcursodeesta
prescripcin".
CAPTULOV"OCUPACINTEMPORNEA"
SUMARIO: 1445. Nocin conceptual. 1446. Su importancia institucional. 1447. El
"nomen iuris". Terminologa. 1448. Su diferencia con otras figuras jurdicas: a)
expropiacin;b)servidumbreadministrativa;c)requisicin;d)secuestropolicial.1449.La
"ocupacintempornea"ysuvigenciaenelderechoprivado.Textosquelacontemplanen
ste.1450."Caracteres"jurdicosdelaocupacintempornea.a)Aspectosdelderechode
propiedad que resultan afectados. Ocupacin tempornea que afecte lo "perpetuo" del
derechodedominio:actosqueimpliquenunaalteracinmaterialyeconmicadefinitivade
lacosa(extraccindetierra,arena,etc.).b)"Duracin"determinadaodeterminable.1451.
Continuacin. "Duracin" o "plazo" de la ocupacin tempornea en el orden nacional
argentino. 1452. Requisitos que deben concurrir para la procedencia de la ocupacin
tempornea.Mencindelosmismos. 1453. Continuacin.La "utilidad pblica" como
requisito indispensable en la ocupacin tempornea. 1454. Continuacin. La
"indemnizacin"comorequisitoenlaocupacintempornea.Carcterdelaindemnizacin
encuantoalaoportunidaddesupagoyasucontenido.Rubrosquelaintegran.Loatinente
a"ocupacionestemporneas"paraextraertierra,piedras,arenas,rboles,etc.Ocupaciones
temporneasqueexcluyenelderechoaindemnizacin. 1455. Naturalezajurdicadela
ocupacintempornea. 1456.Fundamentojurdicopositivodelaocupacintempornea.
ConstitucinNacional;CdigoCivil.Nacinyprovincias.1457.Supuestosquejustifican
yhacenprocedentelaocupacintempornea. 1458. Elbienocosaocupadonopuede
destinarse a otro uso que el que motiv la ocupacin. 1459. "Sujetos" de la relacin
jurdica en la ocupacin tempornea. 1460. El "objeto" sobre el cual puede recaer la

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ocupacin tempornea. 1461. Laocupacin tempornea ylos derechos de "terceros".


1462. La ocupacin tempornea puede hacerse efectiva por "cesin amistosa" o
"avenimiento", o con intervencin de la autoridad judicial. 1463. Los dos tipos de
ocupacin tempornea: "anormal" y "normal". Caracterizacin de los mismos. El
procedimiento aplicablesegneltipodeocupacintempornea dequesetrate. 1464.
Derechosdelpropietariodelbienocosaocupadomientrasdurelaocupacindelmismo.
1465. Conclusin o terminacin de la ocupacin tempornea. Circunstancias que la
determinan. 1466. Jurisdiccin y competencia en "contiendas" o "controversias"
motivadasporlaocupacintempornea.1467.Loatinentealareclamacinadministrativa
previa.1468.AqurganoestatalEjecutivooJusticialecorrespondehacerefectivala
"ocupacintempornea" encasodeoposicindelpropietariodelbienocosa?Distintos
supuestos: ocupacin "anormal" y ocupacin "normal". 1469. "Prescripcin" de las
acciones del propietario en la ocupacin tempornea (cobro de la indemnizacin y
devolucindelacosa).
1445. "Ocupacin tempornea" es una limitacin a la propiedad, en cuyo mrito la
AdministracinPblicaseposesionamaterialmente,yenformatransitoria,deunbieno
cosaajenoparasatisfacerunrequerimientodeutilidadpblica.
Laexpuestaconstituyeen general, lanocinde ocupacintempornea aceptadaporla
doctrina(710).
1446.Porlasaplicacionesdequeessusceptible,porlasnecesidadesquemedianteella
puedensatisfacerse,laocupacintemporneaesunafigurajurdicadeobviaimportancia
institucional.
Muchasveces,porsabersedesdeunprincipioquelanecesidadasatisfaceresmeramente
transitoria,talnecesidadpuedehallaradecuadasatisfaccinmediantelasimple"ocupacin
tempornea",sinqueseamenesterqueserecurraala "expropiacin",queextingueel
dominio del administrado respecto al bien sobre el cual recae. Es conveniente para el
administrado que se recurra a la ocupacin tempornea cuando pueda evitarse la
expropiacin, pues as aqul conserva surespectivo derecho de dominio, y es tambin
convenienteparaelEstado,quienentoncesnotendrqueadquirirlapropiedaddeunbieno
cosaquenoleesnecesario.
1447.Laterminologa,el "nomeniuris",deestalimitacinadministrativaalapropiedad
privadanoesunvoca.Seladenominadediversasmaneras:ocupacintempornea(711),
ocupacintemporaria(712)yocupacintemporal(713).Apartedeello,enotrospases,
comoItalia,seledenomina"ocupacindeurgencia"(714).
Estimoquetodasesasexpresionessoncorrectasyquetraducenconclaridadlaideaque
con ellas quiere expresarse. No obstante, la que tiene un uso ms generalizado es
"ocupacintempornea".

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1448. Es oportuno distinguir la "ocupacin tempornea" de otras limitaciones a la


propiedad, vgr., de la "expropiacin", de la "servidumbre administrativa", de la
"requisicin",del"secuestropolicial".
a)Ladiferenciaentreexpropiacinyocupacintemporneaesclarayterminante:1la
expropiacinextingueeldominiodeltitulardelbienexpropiado;laocupacintempornea
slotransfierealocupanteelusoygocedelbienocosaocupado;2enlaexpropiacinla
satisfaccindelautilidadpblicaquelamotivanotiene,"abinitio",limitacinalgunaen
cuanto al tiempo, pues la afectacin del bien se efecta, por principio, con carcter
definitivo,permanente,sinperjuiciodequedespus,porcircunstanciassobrevinientesyno
tenidasencuenta,niexistentes,enelmomentodelaafectacin,stanodebamantenerse
paralosucesivo(vaseeln1429);encambio,enlaocupacintempornealaafectacin
delbienocosaaunafinalidaddeutilidadpblicaestransitoria,yestosesabedesdeun
principio.Poresoesquela expropiacin noprocedeparalossupuestosenquehayaque
satisfacer un requerimiento de utilidad pblica de duracin transitoria: en este caso se
imponelaocupacintempornea.
Esasmarcadasdiferenciasentre"expropiacin"y"ocupacintempornea"noobstan,sin
embargo,aqueladoctrinasealeentreambosinstitutosunantimacorrelacin,alextremo
deconsiderarloscomoinstitutosengranmedidaconexos(715)yafinesentres(716).Pero
no obstante esa conexidad y afinidad existentes entre expropiacin y ocupacin
tempornea,estaltima,lomismoquelaexpropiacin,esunafigurajurdica"autnoma"
(717)dentrodelasespeciesdelimitacionesadministrativasalapropiedad.Demodoque
as como la "expropiacin" no podr considerarse como una "ocupacin tempornea",
tampoco sta podr considerarse como una "expropiacin": cada una tiene su propia
finalidady,desdeluego,enloesencial,supropiorgimen.Expropiacinesunacosa,y
ocupacintemporneaesotracosa.
Lodichoenelprrafoqueantecedenoobstaaqueciertahiptesisquemuchosautores
consideran como "ocupacin tempornea", verbigracia ocupacin de un inmueble para
extraerdeltierra,piedras,pedregullo,arena,arbustos,etc.,otrosexpositores,conbuen
criterio,considerencomo"expropiacin"dedichosproductos.Deestovolveraocuparme
alreferirmeala"indemnizacin"enmateriadeocupacintempornea.
b)Entrelaocupacintemporneayla"servidumbreadministrativa"lasdiferenciasson:a)
la ocupacin tempornea slo tiene, desde un comienzo, una duracin limitada; la
servidumbrenoaparejaesacaractersticaencuantoasuvigencia,yaquetantopuedeser
perpetuacomotemporaria.b)Laocupacintemporneapuedeimplicarunaprivacintotal
del usoy goce dela cosa mientras est impuesta: las servidumbres slo implican una
privacinparcialdelusoygoce(718).
c) La diferencia entre "ocupacin tempornea" y "requisicin" ha preocupado a los
expositores,enquienesseobservadisparidaddecriterios.
Nadaseaclaracondecirquela ocupacintempornea esuna requisicin delusodeun
inmuebleydelapropiedaddeciertosmaterialesparalaejecucindeobraspblicas(719),

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o que la ocupacin temporal es substancialmente un supuesto de requisa de bienes


inmuebles(720).Talesexpresionesahondanelestadodedudaquesuscitaelproblema.
Unaprimeradiferenciaentreambosinstitutos,compartidaportodoslosintrpretes,esla
siguiente:laocupacintemporneasloserefierealderechodepropiedad,entantoquela
requisicin puede comprender prestaciones de servicios, es decir puede comprender la
actividad humana (721) . Pero la cuestin aparece cuando se trata de distinguir la
ocupacin tempornea y la requisicin, referidas ambas a un bien o cosa objeto de
propiedad.Qucriteriodedistincinhadeaceptarse?
Zanobiniestimaqueladistincinhadebasarseenundatoquelllama "exclusivamente
jurdico": el carcter de acto constitutivo de derechos reales, propio de la ocupacin
temporneayquefaltaencualquierformaderequisicin(722).Nocompartoestecriterio,
pues enla requisicin elEstado tambin puede adquirir underecho realsobrela cosa
respectiva(vgr.,requisicindesemovientesenpropiedad).
Tampoco considero aceptable establecer la diferencia entre ocupacin tempornea y
requisicin sobre la base del distinto "procedimiento" adoptado por la legislacin para
hacerlas efectivas, como lo estiman algunos expositores (723) . Tal criterio no es
"cientfico",porcuantolosdistintos"procedimientos"quealefectoestablezcanlasleyes
sonsimpleselementoscontingentes,sinvalorde"principios".
Ami criterio, ladiferencia entre "requisicin" y "ocupacin tempornea" radica enlo
siguiente:
Larequisicines,porprincipio,unamedidadeaplicacin"general",que,conestealcance
general,sehaceefectiva,yseconcreta,sobrelosbienesdecualquierpersonaquerequieran
laaplicacindeesamedida,paraasconjurarlosefectosdeunasituacinpblicageneral:
vgr.:a) trastornoseconmicos queprovocan,opuedenprovocar,alzasindebidasenlos
preciosdelosproductosdeprimeranecesidad,locualpuedejustificarlarequisicinde
stos;b) estadodeguerra, queexige,porpartedelEstado,lainmediataadquisicinde
determinados bienes, por ejemplo, ganado vacuno o lanar para consumo de su carne,
automotores,caballosparausodelejrcito,etc.Larequisicin,pues,seponeenprcticaa
razdeunasituacin"general"existente.
Encambio,laocupacintemporneaesunamedidadecarcter"particular",queseaplica
cuandoenelcasoindividualyaisladoqueseproduce,seamenesteradoptaresasolucin
paraasdarlesatisfaccinaundeterminadoyconcretorequerimientodeutilidadpblica:
vgr.,ocupacindeuninmuebleparainstalarenleldepsitodelosmaterialesdeunaobra
pblicaoedificioaconstruir;etc.,etc.Laocupacintempornea,pues,seponeenejercicio
arazdeasrequerirlounasituacin"particular","aislada".
Demaneraquelarequisicinesunmediojurdicoparasolucionarproblemascreadospor
unasituacin"general",queafectaatodalasociedadoaunsectordeella;laocupacin
tempornea, en cambio, es un medio jurdico para solucionar problemas aislados,
"particularizados"o"individualizados"(724).

p.163

Desdeluegoque,apartedeesadiferenciaesencialentredichas"figurasiuris",existenotras
diferencias; por ejemplo: la requisicin puede tener carcter definitivo, verbigracia
requisicindeproductosalimenticios,requisicindeganadoparaconsumodelapoblacin
odelejrcito;laocupacintemporneaslopuedeser transitoria, siendostesurasgo
fundamental.
d)Tambinsedistinguela"ocupacintempornea"del"secuestropolicial".
Untratadistaconsideraqueelartculo2512delCdigoCivilnocontempla,precisamente,
lameraocupacintempornea,sinoelsecuestropolicial(725).Estimoquenoesas,pues
elsecuestropolicialdeunacosatienelugarcuandoesacosaestvinculadaaunhecho
delictuoso,o,porlomenos,aunhechoilcito;denoseras,dichosecuestrooincautacin
esinconcebible.Conimpropiedad,desdeluego,enelcitadoartculo2512 delCdigo
Civilsehablade"expropiacin",locualbastadesuyoparaexcluirdeesesupuestotoda
alusinal"secuestropolicial".
Ladiferenciabsicaentre"ocupacintempornea"y"secuestropolicial"seraentoncesla
siguiente: la primera tiene lugar para satisfacer ciertas exigencias particularizadas de
utilidad pblica; el segundo tiene lugar cuando la cosa o bien del administrado fue
utilizado,oestvinculado,aunhechodelictuosooaunhechoilcito,cuyoesclarecimiento
osancinrequierequelaAdministracinPblicaseincautededichobienocosa.
1449.Enelderechoprivado,aunquecatalogadasbajootrosrubros,tambinsecontemplan
situacionesquesubstancialmenteimplicanuna "ocupacintempornea" deuninmueble
porelpropietariovecinoalmismo.Desdeluego,trtasede"ocupacionestemporneas"que
guardanrelacinconlaesferadelderechoenquesedesenvuelven,porloquedifierendela
"ocupacintempornea"regidaporelderechopblico,"administrativo"enlaespecie:la
distincin esencial radica en la "causa" de cada uno de esos tipos de ocupaciones
temporneas,comoasenla"finalidad"destas.
Esloqueocurreconlossupuestosaquehacenreferencialosartculos2627y3077del
Cdigo Civil, respectivamente ubicados en el ttulo de las "restricciones y lmites del
dominio"yenelcaptulosobre"servidumbresdetrnsito".
Deacuerdoconelprimerodedichostextos,"siparacualquierobrafueseindispensable
ponerandamios,uotroservicioprovisorioenelinmuebledelvecino,eldueodesteno
tendrderechoparaimpedirlo,siendoacargodelqueconstruyeselaobralaindemnizacin
deldaoquecausare".
Segnelsegundodedichostextos,"elqueparaedificarorepararsucasatenganecesidad
indispensabledehacerpasarsusobrerosporladelvecino,puedeobligarasteasufrirlo
conlacondicindesatisfacerlecualquierperjuicioqueselecause"(726).
Lasdisposicioneslegalestranscriptasimplican,substancialmente,supuestosde"ocupacin
tempornea", establecidos por el derecho privado, en inters de una persona sobre el
inmuebledesuvecino.Comodije,trtasedeocupacionestemporneasque,porcierto,se

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diferenciandela"ocupacintempornea"contempladaporelderechopblico,puessus
modalidades estn de acuerdo con el derecho privado, que en la especie no trata de
satisfacerrequerimientosde"utilidadpblica",sinode"utilidadprivada".
Contodo,esinteresantelareferenciaaloscitadosartculos2627 y3077 delCdigo
Civil,porquepermitenadvertirquela"ocupacintempornea"aunqueconmodalidadeso
caractersticasdiferentesalasdelderechopblicotambintieneaplicacinenelmbito
delderechoprivado.Demodoquela ocupacintempornea aquehacenreferencialos
artculos2627 y3077 delCdigoCivil,escorrelativaala ocupacintemporneadel
derechopblico,todoellosinperjuiciodelas modalidades ocaracteres quedistinguen
dichafigurajurdicaencadaunodeesosmbitosdelderecho.
Noslola "ocupacintempornea" delderechopblicohallasucorrelativafiguraenel
derechoprivado.Lomismoocurreconvariasotrasfigurasdelderechopblico.Esloque
sucede,porejemplo, conelcontratoadministrativo deobrapblica, queenelderecho
privadotienesucorrelativoenlalocacindeobra(727);conelcontratodesuministro,que
substancialmenteesunacompraventa(728);conelcontratodeemprstitopblico,quees
elparalelodelcontratodeprstamocivilocomercial(729);etc.
1450. Despus de lo expresado en los pargrafos que anteceden, pueden indicarse los
"caracteres"jurdicosdelaocupacintempornea.
a)Enprimerlugar,ellasloafectalo"absoluto"ylo"exclusivo"delderechodepropiedad
(730).Enmodoalgunoafectaalcarcter "perpetuo" deeste ltimo,yasetratedela
totalidaddelacosaodealgunadesuspartesconstitutivas(731).
b) Es, siempre, de duracin determinada o determinable (732) . No se concibe una
"ocupacintempornea"deduracinindefinida,permanenteodefinitiva;siasnofuere,y
se estableciere una "ocupacin tempornea" de duracin indefinida, permanente o
definitiva, ella, como tal, sera rrita, porque su procedencia resultara desvirtuada. El
propio "nomeniuris" delinstituto "ocupacintempornea" estsignificandoquehade
tratarsedealgoqueslopuededurarunlapso,esdecirunperododetiempodeterminadoo
determinable.
En Francia, laocupacintemporneanopuedetenerunaduracinmayorde cinco aos
(733).En Italia nopuedeexcederde dos aos(734),pasadosloscuales,sinpoderse
restituirlacosaasudueo,deberecurrirsealaexpropiacindelamisma(735).EnBrasil
la ley no establece el "plazo" de duracin de la ocupacin tempornea, por lo que la
doctrinaconsideraquetalocupacindebecesaralconcluirlaconstruccinquelamotiv;
elplazo,pues,noestdeterminado,peroes"determinable"(736).
1451. Cul es en nuestro pas, en el orden nacional, la situacin respecto al plazo o
duracindela"ocupacintempornea"?
Ningunanormageneralcontemplaelpunto(737).Enconsecuencia,habrqueatenerseal
plazoconcretoquesefijareencadacasoparticular;delocontrario,elplazosurgirdela

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ndole de la ocupacin de que se trate (plazo que entonces sera "determinable"),


debindosetenerpresenteque,parasuvalidez,dichoplazodebeser "razonable" ensu
duracin, es decir no debe ser o resultar de una amplitud que exceda lo comn en
situacionessimilares;denoserasseestaraenpresenciadeunaactitudarbitrariadela
Administracin Pblica, que incluso podra dar lugar a la accin de ilegitimidad de la
ocupacin,oalaaccinde expropiacinirregular enfavordeltitulardelbienocosa
ocupado. (Recurdese que en Italia, por ejemplo, cuando ha vencido el plazo de la
ocupacinyelbienocosanopuedeserledevueltoaldueo,laAdministracinPblica
debeexpropiarlo;vaseprecedentemente,textoynota693).
Entrenosotros,nohabiendounanormaconcretaquecontempleelpunto,todoloatinentea
laextensindelplazodelaocupacintempornea,todoloatinenteasuduracin,debeser
deinterpretacinrestringida,esdecirdebetenderalimitarrazonablementeeselapso(738).
1452. Para la procedencia de la ocupacin tempornea requirese la concurrencia
inexcusablededosrequisitos:utilidadpblica,queesla "causa" jurdicadeaqulla,e
"indemnizacin"altitulardelbienocupado.
Ambosrequisitosactancomo "garantasconstitucionales" alderechodepropiedaddel
titulardelbienqueseocupar.
Losrequisitosdereferenciadebenconcurrirsimultneamente.
1453. No se concibe una ocupacin tempornea para fines que no sean de "utilidad
pblica"(739).Estoseexplicafcilmente,puescomoloadvertirenotropargrafoel
fundamento de la ocupacin tempornea es anlogo al de la expropiacin, cuya
procedenciaslosejustificaporcausadeutilidadpblica.Nohadeolvidarsequetantola
ocupacin tempornea, como la expropiacin, son especies dentro de las limitaciones
administrativasalapropiedadporrazonesde"interspblico".
Laocupacintemporneaquenorespondaaunaraznocausadeutilidadpblicanoser
otracosaqueunactoilcitodelEstado,uncomportamientoabusivooarbitrariodelmismo
(740).
Enqupuedeconsistiresa "utilidadpblica" queactuarcomo "causajurdica" dela
ocupacintempornea?Esimposibleagotarenunaenumeracinlossupuestosquepueden
servircomo"causa"delaocupacintemporneaportrasuntarutilidadpblica.Infinidadde
situacionespuedenquedarcomprendidasenella.As,el"estadodenecesidad"espropicio
paradarlugaraunaocupacintemporneavlida;vgr.,ocupacindeunautomotor,enla
calle,paraeltrasladourgentedeunenfermograveodeunaccidentadoaunhospital(ver
precedentemente, texto y nota 682); ocupacin de un ingenio azucarero, cerrado por
hallarsesudueoenestadodeconvocatoriadeacreedores,conelobjetodepoderentonces
realizarlainmediatazafraprxima,conlocualseledaratrabajoalpersonaldelmismo,a
lavezqueselemantendraelmercadoconsumidordesusfrutosalosproductoresdecaa
de azcar de la zona, que venden habitualmente esos frutos al aludido ingenio. En el
ejemplodado,alevitarselaconmocineconmicosocialqueseproducirasisedejasesin

p.166

trabajoagrancantidaddepersonas,yalosproductoresdecaadeazcardelazonasin
mercadoconsumidordesusfrutos,quedaampliamentesatisfechoelrequisitode"utilidad
pblica"delarespectivaocupacintempornea,cuyajuridicidadseraentoncesobvia.La
mencindeejemplosocasosconcretosqueporimplicarutilidadpblicajustificaranla
ocupacintemporneaes,pues,deimposibleagotamiento.Elbuensentido,yladignidad
deprocederes,handeserlamejorguaparaestablecersienlaespecieconcurrelautilidad
pblicaindispensableparaunaocupacintemporneavlida.
1454. Otro requisito inexcusable en una ocupacin tempornea es la respectiva
"indemnizacin" altitulardelbienocupado.Esto,en general, nadieloniega,esdecirla
doctrinaestcontesteenello,aunquenosiempreseahondeneltratamientodeltema.Hay
aspectosodetallesdelmismoquerequierenunareferenciamsprecisa.
La procedencia de esa "indemnizacin" es unnimemente aceptada como corolario de
obvios principios jurdicos, por cuanto la ocupacin tempornea importa un verdadero
sacrificio para el titular del bien ocupado, sacrificio que se concreta en un
desmembramientodelapropiedad,quedisminuyeelvaloreconmicodelbien(741).Pero
ennuestropas esaindemnizacinseimponecomolgica consecuencia de "principios
constitucionales".Culessonestos"principios"?SonlosquelaLeySupremacontieneen
loatinentea"expropiacin",pues,comolomanifestenotrolugardeestaobra,loquela
Constitucinestablecerespectoaindemnizacinenmateriadeexpropiacin,constituyeun
principiogeneraldederecho,aplicableatodaslashiptesisenqueunderechopatrimonial
cedeporrazonesdeinterspblico(742).
Portanto,ennuestropas,talcomotambinocurreenmateriadeexpropiacin,enmateria
deocupacintempornealaindemnizacindebeser"previa"yno"aposteriori",todoello
sinperjuicio de que,provisionalmente, elpago odepsitoseefecte porunadecuado
montorazonable,quemsadelanteseraactualizadoporlajusticia.Astambinocurreen
materiadeexpropiacin.Estacuestinnoapareceuniformementeresueltaenlalegislacin
delosdistintosEstados.En Francia laindemnizacines "aposteriori" (743).En Italia
debeser"previa"(744).EnBrasilseconsideraquepuedeser,vlidamente,"aposteriori"
(745).Peroennuestropas,porimperiodelartculo17 delaConstitucinNacional,
cuyosprincipiossobreexpropiacinsonaplicablesenmateriadeocupacintempornea,la
indemnizacindestadebeser"previa",sinperjuiciodelasalvedadquecorrespondehacer
respectoaloscasosdelallamada"ocupacintempornea"anormal,dondetodoocurreyse
desarrollacontalrapidezyurgenciaquenoesposibleatenerseanormasdeprocedimiento
preestablecidas,porimpedirlolagraveyagudasituacinaresolverdeinmediato(Deesto
meocupareneln1463,alreferirmealasespeciesdeocupacintempornea:normaly
anormal).
Asimismo, tal como acaece en materia de expropiacin, en materia de ocupacin
tempornealaindemnizacindebeser"integral"y"justa".Qurubroshadecomprender?
Ladoctrina,conbuencriterio,consideraalrespecto:

p.167

a)Engeneral,debecomprenderelpreciodelusodelbienduranteellapsodelaocupacin
(746);mientrasmayorseadicholapso,mayordeberserlaindemnizacin.Vaseelart.62
delaleyn21499.
b) Disminucin del valor del fundo, producida como consecuencia de la ocupacin
tempornea y de modificaciones o alteraciones efectuadas en l a raz de sta (dao
emergente).
c)Prdidadelosfrutospendientes(daoemergente).
d)Cualquierotracircunstanciacomputable,entrelasquehadetenerseencuentael"valor
venal esdecir,elprecioenelmercado delosmaterialesextradosdelfundo" (747).
Vaseelartculo62delaleyn21499.
Noobstante,el "lucrocesante" nodebeintegrarlosrubrosindemnizablesenmateriade
ocupacintempornea,puestampocolosintegraenmateriadeexpropiacin(ley21499,
artculo10),cuyosprincipiossonaplicablesenlaespecie.
Cuando se trata de la "ocupacin tempornea" de un inmueble, dispuesta para extraer
tierra,piedras,pedregullooripio,arena,rbolesoarbustos,etc.,condestino,porejemplo,a
laconstruccinoreparacindeunaobrapblica,seestimaqueah,msqueunamera
ocupacintempornea, hayunaverdadera expropiacin, alaqueseranleaplicableslas
reglas pertinentes (748) . Ciertamente, la extraccin de esos elementos y la alteracin
materialquesufrenloslugaresenqueellosseencontraban,excedenelmbitodelasimple
ocupacintempornea(749).Contodo,laadecuadaindemnizacinaltitulardeldominio
obsta a que la distinta o equivocada calificacin de la figura jurdica ("ocupacin
tempornea" en lugar de "expropiacin"), produzca lesin en el patrimonio de dicho
propietario.
Todo tipo de "ocupacin tempornea" apareja derecho a indemnizacin? Como lo
expresar ms adelante, en otro pargrafo, hay dos tipos de ocupacin tempornea: el
normal y el anormal, segn que estn determinados por una urgencia o necesidad no
inminentes,oporunaurgenciaonecesidadinminentes,muyintensasyhastaangustiosas.
Noseponeendudalaprocedenciadelaindemnizacinenelprimersupuestodeocupacin
tempornea,esdecirenelcaso"normal".Perolascosascambianconrelacinalsegundo
supuesto,oseaenloatinentealallamadaocupacintempornea"anormal";porejemplo,
laocupacinoincautacindeunautomotor,enlacalle,paratransportarunenfermograve
ounaccidentadohastaunhospital.Elpropietariodeeseautomotor,tienederechoaser
indemnizadoporelexpresadousodedichoautomotor?Estimoquenotienetalderecho,
pues se est en presencia de un elemental deber de solidaridad social, que hace
improcedentesemejanteindemnizacin.Unarazn "moral" apoyatalconclusin.Noes
concebible ychocaatodosentimientodelicado quealguienpretendaserresarcidocon
dineroporelhechodehabercontribuidoasalvarlavidadeunenfermograveodeun
accidentado.Unapretensinsemejanteseracontrariaalamoral,justificandoentoncesla
intervencin delosmagistrados paranegarle apoyo(argumento delartculo 19 dela
ConstitucinNacional).Lasolidaridadsocialtambintienesusimperativosyexigenciasen

p.168

unasociedadculta.Perosilaautoridadpblica,alutilizarelautomotordeladministradolo
daaseodeteriorase,elpropietariodelmismotendrindiscutiblederechoaquetalesdaos
leseanresarcidos:aquseestfueradelasexigenciasdelasolidaridadsocial,ydentrode
losprincipiosderesponsabilidadporculpa(750).
1455.Culeslanaturalezajurdicadelaocupacintempornea?Alrespectoladoctrina
noesuniforme.
Algunostratadistasconsideranquelaocupacintemporneaimplicaunderechorealque,
sinidentificarseconlasfigurasdelderechoprivadodeusoydeusufructo,hacepartedelas
servidumbres personales (751) , criterio no aceptable, porque entre la "ocupacin
tempornea"ylas"servidumbres",inclusolas"administrativas",haynotablesdiferencias
(vaseeln1448,letrab).Otrostratadistasnieganquesetratedeun"derechoreal"(752).
Hay quien pretende que se trata de un "arrendamiento forzado" (753) , criterio hoy
abandonado,porqueubicalacuestin enel mbito delderechoprivado, siendoquela
ocupacintempornea,dequeestoyocupndome,correspondealderechopblico(754).
Otrosconsideranquesetratadeunafigurajurdica "autnoma",queseconcretaenun
poderdelEstadoparaobtenerlaposesincoactivadeunbien(755).
Cul es, pues, la naturaleza jurdica de la ocupacin tempornea? No es posible
desconocerqueellasetraduceenunapotestaddelEstadosobreelbienocosaobjetodela
ocupacin,potestadreferidaalusoygocedeesebienocosa("jusutendi"y"jusfruendi").
Trtasedeun "derechoreal"delEstadosobreelbienocosaqueseocupa.Perodadoel
mbitojurdicoenqueseproducenodesarrollanloshechosoactos,comoasdadala
finalidad de stos, ese "derecho real" es de evidente carcter "pblico": trtase de un
"derechorealadministrativo".Nuestradoctrinacompartetalcriterio(756).
1456.Laocupacintemporneatienesuimplcitofundamentopositivoenelartculo17de
laConstitucinNacional,especialmenteenlos"principios"emergentesdelmismo.
Sidichotextoadmitela"expropiacin",queeslamximalimitacinalapropiedadprivada
eninterspblico,evidentementeadmitetambinlasimple"ocupacintempornea",que
enmateriadelimitaciones alapropiedadesdegradomuchomenor.Pordepronto,la
expropiacinespara"siempre",perpetua;entantoquelaocupacintempornea,comosu
nombreloindica,sloesporunplazoolapsodeterminadoodeterminable.Adems,la
expropiacinserefiereal"dominio"ytodossuselementos(jusutendi,fruendiyabutendi),
entantoquelaocupacintemporneasloserefierealjusutendiyaljusfruendi.
Demodoqueelfundamentojurdicopositivodelaocupacintemporneaeselmismoque
eldelaexpropiacin:elartculo17delaLeySuprema.Tiene,pues,baseconstitucional.
Autorizadadoctrinacompartedichocriterio(757).
El hecho de que entre nosotros no exista una ley reglamentaria de la ocupacin
tempornea,ennadaobstaalaprocedenciadesta,pues,surgiendoelladelaConstitucin,
caberecordarqueparalaaplicacindelospreceptosyprincipiosconstitucionalesnoes
necesarioqueelloshayansidoreglamentadosporleyalguna:lospreceptosyprincipiosde

p.169

laConstitucintienenoperatividadporsmismos.Vaseeltomo1delapresenteobra,n
58,pginas200202(758).
Va de suyo que implicando la ocupacin tempornea una cuestin de derecho
administrativo, lapotestaddelegislarasurespectoes,porprincipio,decarcter "local",
provincial,porsersalandoledelderechoadministrativoennuestropas,sinperjuiciode
la indiscutible potestad de la Nacin para legislar sobre ello en cuanto sea de su
incumbencia constitucional (vase el tomo 1, n 33, pginas 149150). De modo que
respectoalapotestadparalegislaroestatuirenmateriade "ocupacintempornea",tal
comoocurreenmateriadeexpropiacin,hayconcurrenciadefinesentrelaNacinylas
provincias: cada una de ellas puede legislar al respecto dentro de la esfera de su
competencia.
Laocupacintempornea,comolimitacinalapropiedadprivadaeninterspblico,esy
debe ser materia ajena al Cdigo Civil, ya que en ste, como lo advirti el propio
Codificador(notaalartculo31delCdigo)sloselegislasobrederechoprivado(759).
Este criterio, de indiscutible exactitud, aparece corroborado por el artculo 2611 del
CdigoCivil,segnelcuallasrestriccionesimpuestasaldominioprivadosloenelinters
pblico,sonregidasporelderechoadministrativo.Noobstante,enelCdigoCivilsehizo
referencia a la "ocupacin tempornea" por causa de utilidad pblica: as resulta del
artculo2512 delmismo,quecontemplaelcasodeocupacintempornea "anormal"
(760).Lageneralidaddeladoctrinaestcontesteenquedichoartculo2512serefierea
la ocupacin tempornea (761) . Este precepto, por implicar una norma de derecho
administrativo,slotienevigenciaenlugaresdondelaNacintengajurisdiccin,oparael
cumplimientodefinalidadesqueestnacargodelaNacin.
1457.Sonmuchos los supuestos que puedendarlugar ala ocupacin temporrea por
razones de utilidad pblica. Si bien, como lo expres en un pargrafo precedente, es
imposible agotar la referencia a esos casos pues ellos dependen de la infinidad de
situacionessusceptiblesdepresentarseenlavidadiariapuedenindicarselossiguientes,a
ttulodeejemplos.
Esossupuestosrespondenadosgrandesgrupos:
a) Ocupacin tempornea para responder a exigencias del "estado de necesidad" (en
general,ocupacintempornea "anormal")(762).Enestecasolaocupacintempornea
serprocedentenoslocuandosehaya"producidoundesastre",sinotambincuandohaya
"peligrodedesastre"(763).
Apartedelosdiferentessupuestosquealrespectomencionaladoctrina(vaselanota716),
cabemencionarespecialmentecomoposiblecasodeocupacintemporneaporrazonesde
urgencia imperiosa, sbita (ocupacin "anormal"), la incautacin u ocupacin de un
automotor,enlacalle,paratrasladarunenfermograveoaccidentadohastaunhospital
(vaselaprecedentenota682).

p.170

b)Ocupacintemporneaparasatisfacerrequerimientosdeutilidadpblica,paraloscuales
noseamenesterrecurriraotrasfiguras,vgr.,alaexpropiacin (engeneral,ocupacin
tempornea"normal").
Entrelosnumerososcasosquepuedenencuadrarseenestasegundahiptesisdeocupacin
tempornea(ocupacin"normal"),caberecordar:
1Ocupacindeuninmuebleparapermitirofacilitarlaconstruccin,oelmantenimiento
de una obra pblica (764) . As, el inmueble ocupado puede destinarse a depsito de
materiales, a la colocacin de andamios, etc. El derecho privado, en relaciones
interindividuales entre particulares, tambin reconoce la ocupacin tempornea con
finalidadessimilaresalaindicada(vaseeln1449).
Silaocupacintemporneadelinmuebletuvieseporobjetoextraerdeste,condestinoala
construccinoalmantenimientodeunaobrapblica,tierra,arena,piedras,pedregulloo
ripio, arbustos, rboles, etc., el caso no debe juzgarse precisamente como "ocupacin
tempornea",sinocomo"expropiacin".Vaseeln1454,textoynotas704y705.Desde
luego, al propietario del inmueble de donde se extraigan dichos materiales deber
indemnizrseleporelsolohechodeextraerlosmismosdesufundo,sinquelaprocedencia
detalindemnizacindependadequeelpropietarioexploteoutilicedichosmateriales,ysin
que para la procedencia de la indemnizacin el propietario deba demostrar que los
materiales en cuestin tienen valor econmico en el mercado, pues esto ltimo va
presupuesto.Slosetrataradeacreditar,encasodecontroversia,elverdaderovalordelos
materiales de referencia, tal como ocurre, en general, en los casos de expropiacin,
propiamentedicha.Locontrarioocurreenlalegislacinespaola(765),cuyocriterionose
ajustaraalaletrayalespritudenuestraConstitucin,puessemejante temperamento,
aparte de otras deficiencias, importa confundir "derecho adquirido" con "derecho
ejercido".Ennuestropas,paraelresarcimientodeunderechoquecedeporrazonesde
utilidad pblica, basta con que se trate de un derecho "adquirido", aunque no sea
"ejercido".Estoltimopodrincidirenel"monto"delaindemnizacin,peronuncaensu
"procedencia".
2Lavidarealofreceinfinidaddesituacionescuyasolucinpuedelograrseatravsdela
ocupacintempornea.Entreesoscasospuedemencionarseelsiguiente,queesilustrativo:
lostitularesdeuningenioazucarerohallbanseenestadodeconvocatoriadeacreedores,
por cuya circunstancia el ingenio dej de funcionar, causando ello un impacto
econmicosocialmuygrandeymuygrave,pues,apartedequeunacantidadconsiderable
depersonasquedsintrabajo,otracantidadconsiderabledeproductoresdecaadeazcar
quedsinmercadoconsumidordelamisma,pueshabitualmenteselavendanadicho
ingenio.ParaobviartaningrataylamentablesituacinsedispusoqueelEstado,mediante
indemnizacinprevia,seincautaratemporariamentedelusoygocedelaludido"ingenio",a
efectosdeatenderlazafrainmediata,conlocualseledaratrabajoatodoelpersonal,
abonndoleloscorrespondientessueldosyjornales,alavezqueseabonaraelpreciodela
caadeazcaralosproductoreszonalesquelaentregarenalingenio.Entalformase

p.171

conjuraba,almenostemporalmente,lagravecrisismencionada,sinquefuesemenester
recurriralaexpropiacindelingeniodereferencia.
3Enfin,muchasotrassituaciones,aunquenorevistanniaparejen urgenciaimperiosa,
puedenhallarsolucinrecurriendoalaocupacintempornea(766).Setratadesupuestos
deocupacintempornea"normal".
1458. En un pargrafo precedente qued dicho que no obstante ser la "ocupacin
tempornea"unainstitucin"autnoma"dentrodelaslimitacionesalapropiedadprivada
eninterspblico,tenaunaobviaconexidadoafinidadconla"expropiacin",queesotra
especiedentrodelasmencionadaslimitaciones.Deahquemuchos"principios"vigentes
enmateriaexpropiatoriatenganvirtualaplicacinenmateriadeocupacintempornea.
Conformealoqueantecede,yporanlogasrazonesqueenmateriadeexpropiacin,en
materiade"ocupacintempornea"noesposibledarlealbienocosaocupadoundestino
diferentealquemotivodeterminlaocupacin(767).Lacontravencinaestecriterio
puedetraeranlogasconsecuencias queenelmbitodelaexpropiacin,cuyorgimen
jurdicoseraaplicableenlopertinente.Elloesascualquieraseaeltipodeocupacin
temporneadequesetrate,esdeciryaseestenpresenciadeunaocupacintempornea
"normal"odeuna"anormal".Encualquieradeestossupuestoshaderespetarselacausa
concretaquedeterminlaocupacintempornea.
As,tratndosedelaincautacindeunautomotor,enlacalle,paratrasladarunenfermo
grave o un accidentado a un hospital (ocupacin "anormal"), despus de lograda tal
finalidad,elautomotornopodraserutilizadoporlaautoridadpblicaparaotromenestero
destino;porejemplo,dichaautoridadnopodraocuparesevehculoparatrasladarseasu
domicilioparticular,opararealizarotradiligenciatotalmenteajenaalaquedeterminla
ocupacin.Msan:sielautomotorfueseutilizadoparaunmenesterajenoalquedio
origenalaocupacin,mientras duretalnuevodestinoelEstadodebesertenidocomo
ocupante de "mala fe", lo que aumenta su responsabilidad en el supuesto de que el
automotorsufrieradaosodeterioros.Vadesuyoquelodichoacercadelaresponsabilidad
delEstadoenestossupuestos,essinperjuiciodelaresponsabilidaddelagentepblico
(empleadoofuncionario)queactuenestascircunstancias.
Delmismomodo,siuninmueblefueocupadoaefectosdeutilizarloparacolocarandamios
ycomodepsitodematerialesdetipocomnogeneralparalaconstruccindeunaobrao
edificio pblico (ocupacin "normal"), dicho inmueble no podra ser afectado a otro
destino,vgr.,depsitodecombustiblesoinflamablesextraosenabsolutoalaconstruccin
delareferidaobraoedificio.Mientrasseprolongueel indebido destinodelbienocosa
ocupado,alEstadodebeconsiderrselecomoocupantedemalafe,conlasconsecuencias
respectivas.
Todoloexpresadorespectoalcambiodedestinodelbienenlaexpropiacin locualfue
analizadoconreferenciaala "retrocesin" esaplicable,enprincipio,enloatinenteala
"ocupacintempornea".

p.172

Elcriterioparadeterminarsienlaocupacintemporneahayonocambiodedestino,esel
mismoqueelaplicableenmateriadeexpropiacin.
1459. Los posibles "sujetos" de la relacin jurdica en la ocupacin tempornea son
exactamentelosmismosqueenlarelacin"expropiatoria"(768).
Porlotanto,ennuestropas,talcomolopusedemanifiestoalreferirmealaexpropiacin,
dichossujetosson:
a)Sujetoactivo.Unentepblicoestatal(Nacin,provincia,etc.).
b)Sujetopasivo.Unapersonaprivada(individualojurdica),ounentepblico,estatalo
noestatal.
Vaselodichoenmateriadeexpropiacin:nmeros13091315.
1460.Acercadel"objeto"susceptibledeocupacintemporneanoexisteuniformidadenel
mbitolegislativonienelmbitodoctrinario.
Destacadosjuristas,invocandolalegislacindesupas,estimanqueslolos"inmuebles"
sonsusceptiblesdeocupacintempornea(769).Diversosautoresargentinos,aunqueen
nuestro pas no existe norma alguna que as lo autorice, sostienen que la ocupacin
temporneasloprocederespectoa"inmuebles"(770).
Nocompartolasideasprecedentes.Nohabiendounanormalegalvlidaqueexpresamente
limitealos "inmuebles" laocupacintempornea,stapuedetenerlugarsobrecualquier
bien o cosa con el que haya de satisfacerse un determinado requerimiento de utilidad
pblicadeduracintemporaria.El "objeto" sobreelcualrecaelaocupacintempornea
puedeser,pues,cualquierbienocosa,talcomoenmateriadeexpropiacin.Tododepende
delrequerimientodeutilidadpblicaasatisfacer.Puedetratarse,entonces,deinmuebles,
demuebles,derechos,etc.Vaseelart.57delaley21499.
Frecuentemente,porserelcasomsgeneralocomn,laocupacintempornearecaer
sobreun "inmueble".Peronadaobstaaquerecaigasobreunacosa "mueble".Esloque
sucedecuandolaautoridadpblicaseincauta,enlacalle,deunautomotorparaeltraslado
urgentedeunenfermograveodeunaccidentadohastaunhospital.Esteesunsupuestode
"ocupacintempornea" yenmodoalgunode "requisicin".Vaseprecedentemente,n
1448,textoynota682.
Otrosupuestodondela ocupacintempornea puedecomprenderacosas "muebles",es
cuandodichascosasmuebles automotores,vehculosdetraccinasangre,semovientes,
herramientas de trabajo, etc. integran una universalidad jurdica, vgr., establecimiento
agrcolaganaderoovitivincola,uningenioazucarero,unafbricaindustrial,etctera.
Comoyaloexpresenunpargrafoprecedente(n1456,textoynotas714y715),el
artculo2512 delCdigoCivilcontemplaunsupuestode "ocupacintempornea" por
razndeutilidadpblica(ocupacin "anormal" enestecaso).YaunqueelCdigoCivil

p.173

nadatienequehacerenestamateriaporserajenaalderechoprivado,dichoartculo2512
corroboraquelaocupacintemporneatantopuedereferirseainmueblescomoamuebles,
pueshabladeurgenciadela"expropiacin",institutostequetantocomprendeinmuebles
comomuebles.
1461.Laocupacin deunacosaenlos supuestosde "ocupacin tempornea" tambin
puededaaroafectarlosderechosqueterceraspersonastuvierenrespectoadichacosa,a
raz,porejemplo,decontratoscelebradosconeltitulardeella.Cmoseprotegenlos
derechosdeesos"terceros"?
Los derechos de stos se protegen por los mismos medios que en materia de
"expropiacin" (771),donde aigualqueenmuchasotraslegislaciones laleynacional
argentinasigueelsistemadela"unicidad",encuyomritolosderechosdelostercerosse
consideran transferidos a la indemnizacin, quedando libre la cosa en s. Vanse los
nmeros1338y1390.
Ser difcil o poco frecuente que se produzcan cuestiones planteadas por "terceros"
respecto a ocupaciones temporneas "anormales", determinadas por una exigencia de
utilidadpblicasbitacuyasatisfaccinaparejeurgenciaygranpremura,mximecuando
enalgunodeestossupuestosdeocupaciones "anormales" eltitulardelacosaocupada
carecedederechoaserindemnizado(vereln1454infine).
Pero la reclamacin o queja del "tercero" puede tambin tener lugar en supuestos de
ocupaciones temporneas "normales", donde el titular del bien o cosa ocupado tendr
derechoaserresarcido.Entalhiptesis,losderechosdelos "terceros" debernhacerse
valersobreelimportedela"indemnizacin",talcomoocurreenmateriadeexpropiacin,
cuyasreglassonaplicablesenlofundamental.Vaseelart.67delaley21499.
1462. Tal como ocurre en la "expropiacin", figura afin y conexa a la "ocupacin
tempornea",nadaobstaaqueestaltimasehagaefectivaporlosmismosmediosque
aqulla:cesinamistosaoavenimiento,odelocontrariopordecisindelajusticia(eneste
ltimocaso,"ocupacincontenciosa").Vaseelart.61delaley21499.
Las mismas razones que hacen procedentes esos procedimientos en materia de
expropiacin,subsistenparasuadmisinenmateriadeocupacintempornea.
1463. Como surge de lo dicho en pargrafos precedentes, hay dos tipos de ocupacin
tempornea:el"anormal"yel"normal".
Ambos tienen la misma "causa jurdica": la "utilidad pblica". Pero sta, en un caso
(ocupacin"anormal")semanifiestaotraduceenunanecesidadquerequieresersatisfecha
concarcterurgente,premioso,sinlugaralamenordemoraodilacin.Trtasedeuna
hiptesissimilaralaqueprevielcodificadorVlezSarsfieldenelartculo2512 del
CdigoCivil.Encambio,enlaocupacin"normal"lanecesidadasatisfacernorenelos
caracteresdelaquedalugaralaocupacin"anormal":enlaocupacin"normal"noexiste
aquellapremiosaurgencia;laocupacin,sibiendeberealizarse,debeserloypuedeserlo

p.174

cumpliendo con los indispensables requisitos de "forma" exigidos por las reglas del
"debido proceso legal". En este supuesto no concurren las razones que justifican la
prescindenciadelasreglasdeldebidoproceso.
Siencualquieradelosdostiposdeocupacintemporneafaltarela"utilidadpblica"que
esla"causa"queledajuridicidadalaocupacin,ynoobstantesellevaseacabodicha
ocupacintempornea, elEstadodeberresponderporlasconsecuenciasdesuilegtimo
comportamiento.
Esos dos distintos tipos de ocupacin tempornea dan lugar a dos diferentes
"procedimientos"parahacerlaefectiva.
Cuandoelprocedimiento no estuviereonofuere "reglado" o "vinculado",laocupacin
tempornea "anormal" efectivamente tal puede lograrse por decisin directa de la
autoridad administrativa, procediendo por s y ante s. En esta hiptesis el acto de la
Administracin Pblica tiene ejecutoriedad propia (772) . La urgencia y premura
("urgenciaimperiosa")delanecesidadasatisfacer,el "estadodenecesidad",ensuma,
justificanyexcusanqueenelcasoseprescindadeciertasformalidadescuyaobservanciaes
ineludibleenlossupuestosnormalesporasexigirlolasreglasdeldebidoprocesolegal.Es
loque,siguiendolasenseanzasdeDemolombe(773),establecielcodificadorVlez
Sarsfieldenelartculo2512 delCdigoCivil,quediceas:"Cuandolaurgenciadela
expropiacintengauncarcterdenecesidad,detalmaneraimperiosaqueseaimposible
ningunaformadeprocedimiento,laautoridadpblicapuededisponerinmediatamentedela
propiedadprivada,bajosuresponsabilidad"(774).
Si se tratare de una ocupacin tempornea "normal" y el procedimiento no estuviere
"reglado" o "vinculado",aunastalprocedimientodeberllevarseacaborespetandolas
reglasesencialesdeldebidoprocesolegal,puesstasderivandelaConstitucinNacional.
Slo la ocupacin "anormal" excusa el cumplimiento y observancia de las reglas del
"debidoprocesolegal".Dichoprocedimientoseasemejaenmuchoalvigenteenmateriade
expropiacin: si no hubiere avenimiento o cesin amistosa, se seguirn los trmites
esencialesdelcontenciosoexpropiatorio,queconcuerdanconlosrequerimientosbsicos
deldebidoprocesolegal:a)declaracindeutilidadpblicaoseaexpresindela"causa"
delaocupacin,efectuadamediante"leyformal".Tratndosedeun"sacrificio"impuesto
alapropiedadprivada,serequiereimprescindiblementelaintervencindellegislador:no
basta el mero decreto del Poder Ejecutivo; b) indemnizacin previa, siguiendo en lo
pertinenteelmismotemperamentoqueenmateriadeexpropiacin(depsitoinicialdeuna
razonablesumadedineroparacubrirprovisionalmentelaindemnizacin,cuyoimporte
definitivo lofijaroportunamente laautoridad judicial), sinperjuicio delas salvedades
propiasoparticularesrequeridasporla"ocupacintempornea"(775);c)intervencinde
la autoridad judicial para autorizar la ocupacin efectiva del bien o cosa. Adems,
tratndose de una "ocupacin tempornea", al disponerse sta debe quedar claramente
establecidoellapsodeduracindelamisma,oresultarimplcitodicholapsodelandole
delaocupacin,puescomoqueddichoenpargrafosanteriores,ellapsodeduracindela
ocupacintemporneadebeestardeterminadooserdeterminable.

p.175

Cuandoelprocedimientoparalaocupacintemporneaestuviere"reglado"o"vinculado",
lasrespectivaslegislacionesestablecencriteriosotrmitesdistintossegnquesetratede
ocupacin "normal" o "anormal". Tales criterios responden, en general, a las ideas
precedentes(776).Vanselosarts.61y65delaley21499.
1464.Elpropietariodelbienocosaocupadomantiene,mientrasdurelaocupacinporel
Estado,elejerciciodetodoslosderechosinherentesasucalidaddepropietario,entantotal
ejercicio sea compatible con la "ocupacin tempornea" existente; por tanto, puede,
incluso, enajenar su propiedad, hipotecarla, como as ejercer todo otro derecho que en
modo alguno obstaculice los derechos correspondientes al titular de la "ocupacin
tempornea"(777).
En materia de ocupacin "tempornea" no rige, como ocurre en la "expropiacin", la
indisponibilidaddelbienocosa.Estoseexplica,porqueenlaexpropiacinelpropietario
"pierde" definitivamente su derecho de tal, circunstancia que no se produce en la
"ocupacintempornea".Vaseeln1290,letrac.
1465.La"ocupacintempornea"terminaoconcluyepordiversascausas:
a)Sisetrataredeunaocupacin "anormal",porelcumplimientodelafinalidadquela
determin.As,porejemplo,sisetratdelaincautacinuocupacindeunautomotorpara
trasladarunenfermograveounaccidentadohastaunhospital,laocupacincesaunavez
queelenfermooelheridohayansidotrasladadosalhospital.
b) Si se tratare de una ocupacin "normal", por vencimiento del trmino expreso
establecido,oporvencimientodeltrminoimplcitoresultantedelandoledelaocupacin.
c) Por declararse "ilegal" la ocupacin. Esa ilegalidad puede ser declarada por la
AdministracinPblica"revocandoporilegitimidad"elactoadministrativoquedispusola
ocupacin, o por la autoridad judicial disponiendo la "nulidad" de dicho acto
administrativo.
Desde luego, el efecto fundamental de la conclusin o terminacin de la ocupacin
temporneaconsisteenlaobligacindelocupantededevolverleasudueoelbienocosa
ocupado;sinolohaceas,apartirdeentoncesseconvierteenocupanteilegtimo,con
todassusconsecuencias(778).
1466.La"ocupacintempornea"quedispongalaAdministracinPblicapuededarlugar
acontiendasocontroversiasdeterminadasporunadisconformidaddelpropietariodelbien
ocosaquesepretendeocupar.Estascuestionespuedenconsistirenlaafirmacin,departe
delpropietariodelbienocosa,dequeenlaespeciefaltala "utilidadpblica" quedebe
servirde causa delaocupacin,oenladisconformidadconlaindemnizacinquesele
ofrece.Dndedebendirimirsetalescuestiones?
La"ocupacintempornea"aquemeestoyrefiriendoseimponeporrazonesde"inters
pblico".Estregidaporelderechoadministrativo,ramadelderechopblico.Nadatiene
quehaceralrespectoelderechoprivado.

p.176

Por tanto, la jurisdiccin donde han de tramitarse dichas cuestiones es la


"contencioso administrativa". Ello es as ya se trate de lo atinente a la existencia o
inexistenciade "utilidadpblica",oalmontodela indemnizacin.Puedeverseloque,
sobreunacuestinsimilar,expuseeneln614,pginas124131,deltomo3A.,cuyos
argumentos bsicos tambin tienen vigencia en esta oportunidad. Aqu rigen iguales
principiosqueenmateriadeexpropiacin:vaseeln1394.Advirtasequelaexpresada
"ocupacintempornea"esuninstitutodederechopblico,homogneoentodassusetapas
ycontenido,talcomoocurreenmateria deexpropiacin: nocabedisociarlaetapa de
imposicin delaocupacintemporneadelaetapacorrespondienteala indemnizacin;
ambaspertenecenalamismaesferajurdica:elderechopblico.
Ladoctrinanoesuniformealrespecto.Hayasentimientoacercadequelorelacionadocon
laimposicindelaocupacintempornea,comoastodacontroversiasobresienlaespecie
existe o no la "utilidad pblica" necesaria, corresponde debatirlo en la jurisdiccin
contencioso administrativa (779) . En cambio, se sostiene que lo atinente a la
"indemnizacin",porconstituir unacuestin patrimonial,civil, debetramitarse antelos
tribunalesordinariosdejusticia(780).Porlasrazonesdadasalcomienzodeestepargrafo,
consideroequivocadoesteltimopuntodevista.Insistoenqueinclusotodolorelacionado
conla "indemnizacin" hadetramitarseenlajurisdiccincontenciosoadministrativa,tal
comoocurreenmateriadeexpropiacin.Vaseelart.65delaley21499.
Vadesuyoqueesajurisdiccin "contencioso administrativa" sernacionaloprovincial
segnculdeesasautoridadeshayadispuestolaocupacintempornea.
Loexpresadoprecedentementerigeparalossupuestosde"ocupacintempornea"normal.
Enlossupuestosdeocupacin"anormal",dadala"premiosaurgencia"queladetermina,
dadalarapidezconquedebeactuarse,laautoridad judicial notieneintervencinenlo
relacionadoconla"imposicindelaocupacintempornea""anormal",dispuestaporla
AdministracinPblica,cuyoactoodecisintiene"ejecutoriedadpropia".Lasituacines
similaralaqueprevielcodificadorVlezSarsfieldenelartculo2512delCdigoCivil
(781).
1467.Lascuestionesqueplanteeopromuevaelpropietariodelbienocosaconmotivode
la "ocupacintempornea",estnexentasdela reclamacinadministrativaprevia, cuya
va,portanto,nohadepretendersequesea"agotada"pordichopropietario.Estehllase
liberadodetalreclamacin.Vaseelart.68delaley21499.
Aqu ocurre lo mismo que en materia de expropiacin, institucin afn y conexa a la
"ocupacintempornea".Enconsecuencia,tngasepresentelodichoeneln1391.
Loqueantecede, quees exacto conrelacin alos dos tipos deocupacin tempornea
normalyanormal,esobviorespectoalaocupacin "anormal",dondeel propietario
prcticamenteadquiereconocimientodelasituacinenformasimultneaconlaocupacin
yunavezqueloshechosyafueronconsumados.

p.177

Un tratadista insina que en materia de reclamaciones del propietario acerca de la


"imposicin" de la ocupacin tempornea, dicho propietario debe haber agotado la va
administrativa(782).Porlasconsideracionesdadasprecedentemente,estimoinadmisible
talcriterio.Afirmoquelareferidareclamacinadministrativapreviaesimprocedenteen
estossupuestos.
1468. La ocupacin tempornea plantea tambin el siguiente problema: en caso de
oposicin delpropietariodelbienocosaaqurganoestatal EjecutivooJusticia le
correspondehacerefectivadichaocupacin?
Hayquedistinguirentreocupacintempornea"anormal"y"normal".
Respectoalaprimera ocupacin "anormal",dadassuscaractersticas,vadesuyoque
dichorganodelEstadosersiempreelEjecutivo,oalgunodelosorganismosmenoreso
reparticiones dependientes delmismo.Vanselosnmeros1463y1466.Todoellosin
perjuiciodelasconsecuenciasquederivendeuneventualcomportamientoilegtimopor
partedelaautoridadpblica.
Sisetrataredelaocupacintempornea"normal"lacuestinvara.Enestesupuestotienen
pleno imperio los requerimientos del debido proceso legal, situacin que no ocurre
tratndosedelaocupacin tempornea "anormal".QurganodelEstadodebehacer
efectivalaocupacinenelsupuestodeoposicindelpropietariodelbienocosa?
Untratadista,sindistinguirentreocupacintempornea"normal"y"anormal",estimaque
dichorganoestataleslaAdministracinPblica,quien,incluso,podrarecurrirparaello
alusodelafuerza(783).Disiento contal opinin enloquerespectaalaocupacin
tempornea"normal".
Sielpropietariodelbienocosasobreelcualrecaeralaocupacintemporneaseopusiere
aello, ysetratare de unaocupacin "normal",el rgano estatal habilitado parahacer
efectivadichaocupacineselrganoJusticia,quieninclusopuedeserlaseccindesta
queenlaespecie tengajurisdiccin ycompetencia enlo "contencioso administrativo".
Perohadetratarsedelaautoridad"judicial".Qurazonesmilitanparaello?Lasmismas
que expuse al referirme a idntica cuestin en lo que respecta a "servidumbres
administrativas": vase el n 1270, al cual me remito. Indudablemente se trata de una
materiacuyodebatejurisdiccionalintegralafuncindela"justicia".
1469.Antesdedarporterminadoeltratamientodelaocupacintempornea,corresponde
hacerreferenciaalaprescripcindelasaccionesquelecorrespondanalpropietariodel
bienocosaocupado,paraobtenerdelEstadoelpagodelarespectivaindemnizacinyla
devolucin del bien o cosa. Son prescriptibles dichas acciones? En caso afirmativo,
dentrodequlapsosseoperalaprescripcin?
Ennuestroordenjurdiconacionalnoexistetextoalgunoqueserefieraespecficamentea
esasprescripciones.Peroestonoobstaalasolucindelacuestindereferencia(784).

p.178

Debeconsiderarseseparadamentelaprescripcindelaaccinparaobtenerelpagodela
indemnizacin,delaprescripcindelaaccinparaobtenerladevolucindelbienocosa
ocupado.
Ambasacciones,aunquedederechopblico,sondetipo"patrimonial",siendo,portanto,
prescriptibles. Tal es el "principio" que impera en derecho y recibido en nuestro
ordenamientojurdico(argumentodelartculo4019delCdigoCivil).
Loatinentealaprescripcindelaaccinparaobtenerelpagodelaindemnizacinserige
por los mismos criterios que en materia de prescripcin de la accin para obtener la
indemnizacin en los supuestos de "expropiacin". As lo exiga el silencio de la
legislacinnacionalylosprincipiossobreanalogajurdica.Portanto,tratndosedeuna
accin"personal"deldueodelbienocosaocupadoparaobtenerdelEstadoelpagodela
indemnizacin, dichaprescripcinseoperabaalos diez aos(artculo4023 delCdigo
Civil).Vaseloexpuestoeneln1378.Vaseelart.69delaactualley21499.
Dentrodequlapsoseprescribelaaccinparaobtenerla "devolucin" delbienocosa
ocupado?Trtasedelejerciciodeunaaccin "real".Elocupante Estado seincautdel
bienconcarcter"temporario",requisitosinequanondelaocupacintempornea.Ensu
mrito,unavezvencidoelplazoenquedebidevolverelbienocosa,elEstadonopuede
alegaroinvocar"buenafe"enlaposesin,puessudeberoriginarioconsistiendevolverla
cosaalfenecerdichoplazo.Esporelloquenoesposibleinvocaraqulosprincipiossobre
prescripcindelaaccinde retrocesin, lacual,"abinitio",aparejaohacepresumiresa
buenafe(vaseeln1444).Enconsecuencia,tratndosedeunaaccin"real"devolucin
oreintegrodeunacosalaprescripcindelaaccinseoperabaalosveinteaos,queesel
plazoparaadquirirlapropiedaddecosasinmueblesydemsderechosreales,sinnecesidad
debuenafe(CdigoCivil,artculos4015y4016)(785).Perohoydichosupuestoserige
porelart.70delaley21499quefijaelplazodecincoaos.
CAPTULOVI"REQUISICIN"
SUMARIO:1470.Nocinconceptual.1471.Sudiferenciaesencialconlaexpropiaciny
la ocupacin tempornea. 1472. "Contenido" o "alcance" de la requisicin. 1473.
Orgenes; evolucin. 1474. Terminologa: requisicin y requisa. 1475. Especies de
requisicin. 1476. "Sujetos" delarelacincreadaporlarequisicin. 1477. El "objeto"
("bienocosa")susceptiblederequisicin.Loatinentealarequisicinde"inmuebles"en
propiedad. 1478. Naturaleza jurdica de la requisicin. 1479. Fuente jurdica de la
requisicin (fuente "inmediata" yfuente "mediata").Larequisicin ennuestroderecho
positivo nacional. Requisicin permitida y requisicin prohibida. 1480. Potestad
constitucional para legislar sobre requisiciones. Nacin y provincias. Deslinde
jurisdiccional.Distincionesaefectuar. 1481. Requisitosdelarequisicin.Mencinde
ellos. 1482. Continuacin. a) La "utilidad pblica" en la requisicin. Qu efecto
produce? 1483. Continuacin. b) La "indemnizacin". Su ineludible procedencia.
"Contenido" de la misma. Fijacin de su monto. Debe ser previa o puede serlo a
posteriori?;distincionesaefectuar.Elpagodelaindemnizacindebeserloen"dinero"o
puede efectursele en especie o en ttulos pblicos?; distinciones a efectuar. 1484.

p.179

Continuacin. c) Lo atinente a formalidades "escritas": en cuanto a la "orden de


requisicin" y en cuanto a la "recepcin" de los bienes o cosas requisados. 1485.
Continuacin.d)El "procedimiento" enmateriaderequisicin.Supuestosaconsiderar.
Principiosesencialesdetodoprocedimiento.Normasycriteriosaplicables.1486.Elacto
administrativo que ordene o disponga una requisicin tiene "ejecutoriedad propia"?
Distincinaefectuar.Trascendenciadelacuestin.1487.Laaccinde"retrocesin"enla
requisicin. Es procedente? 1488. Organo estatal habilitado para disponer y hacer
efectivalarequisicin.1489."Contiendas"motivadasporlarequisicindebienes.Enqu
puedenconsistir.Jurisdiccinantelacualdebendirimirse.
1470.La"requisicin"esunaespeciedentrodelaslimitacionesalapropiedadprivadaen
interspblico.
PuededefinrselacomolaocupacinoadquisicincoactivadeunbienporelEstado,a
efectosdesatisfacerexigenciasdeutilidadpblicaoriginadasporunasituacin"general",
queafectaatodalasociedad,oaunsectordeella.
Esecarcter "general" delasituacinquedalugaralarequisicin,esloquedistingue
esencialmente astadeotrasespeciesdelimitacionesalapropiedadprivadaeninters
pblico,vgr.,expropiacinyocupacintempornea,segnloadvertir enelpargrafo
siguiente.
Tales,amicriterio,lanocinjurdicaderequisicin.
Otrosexpositores,alexpresartalnocin,utilizanotropuntodevista:as,hacenresaltar
culessuposible "contenido" o "alcance" (prestacindeservicios,adquisicindecosas
muebles,utilizacindeinmuebles),oalgunodelosrequisitos("causa"e"indemnizacin")
(786).Peroajuiciomoenunadefinicindeloquehadeentendersepor "requisicin"
consideradacomolimitacinalapropiedadnocorrespondemencionarsu"contenido"ni
sus "requisitos": todo esto resultar o surgir despus al estudiar orgnicamente la
institucin.Porlodems,loatinenteala"prestacindeserviciospersonales"("actividad
humana"),comocontenidoposibledelarequisicin,nocorrespondeanalizarloalestudiar
larequisicincomolimitacinala "propiedad",sinoalestudiarlacargapblicaolos
diversoscasosdeprestacionespersonalesobligatorias.
1471.Despusdelodichoencaptulosprecedentesacercadelanocinde"expropiacin"
yde "ocupacintempornea",fcilesdaroponerdemanifiestoladiferencia "esencial"
queexisteentreellasylarequisicin.
Tantolaexpropiacincomolaocupacintemporneasonmediosjurdicosdeaplicacin
"particular",atravsdeloscualesseresuelveosatisfaceunanecesidaddeutilidadpblica,
determinadaporunasituacinindividualyaislada(vgr.,expropiacindeuninmueblepara
construirunaescuela;ocupacin deuninmueble parainstalar en leldepsitodelos
materialesdeunaobrapblicaoedificioaconstruir).

p.180

Encambio,larequisicines,porprincipio,unamedidadeaplicacin"general",que,con
estealcancegeneral,sehaceefectiva,yseconcreta,sobrelosbienesdecualquierpersona
querequieranlaaplicacindeesamedida,paraasconjurarlosefectosdeunasituacin
pblica general; vgr.,a) trastornoseconmicos queprovocan,opuedenprovocar,alzas
indebidasenlospreciosdelosproductosdeprimeranecesidad,locualpuedejustificarla
requisicindestos;b) estadodeguerra, queexige,porpartedelEstado,lainmediata
adquisicindedeterminadosbienes.
Larequisicin,pues,seponeenprcticaarazdeunasituacin "general" existente,que
afectaatodalasociedadoaunsectordelamisma.Encambio,enlaexpropiacinyenla
ocupacintempornealanecesidadasatisfacernoprovienedeunasituacin "general",
sinodeunasituacinparticular,individualoaislada.Vaseeln1448,letrac.
1472. El "contenido" o "alcance" de la requisicin es variado: puede responder a la
adquisicindelapropiedaddelbienocosa,asumerousooutilizacine,incluso,puede
responderalaprestacinobligatoiadeserviciospersonales("actividadhumana"),aunque
este ltimo aspecto no corresponda examinarlo en esta parte de la presente obra, slo
referidaalaslimitacionesala"propiedad".
1473.Ensusorgenes la "requisicin" fueunmediojurdico desatisfacerlasurgentes
necesidades de la "guerra". Sus antecedentes son, pues, "castrenses". Constitua un
procedimientoexclusivamentemilitar(787).
Del mbito castrense, la requisicin se desplaz al mbito civil: ya no se la limit a
satisfacer las necesidades de la guerra. Se la utiliz como instrumento jurdico para
satisfacerotrostiposdenecesidadesgeneralesquesurgandentrodelasociedad(788);
vgr.,enciertoscasosde trastornoseconmicos susceptibles deprestarsealaelevacin
inconsultadelospreciosdelosartculosdeprimeranecesidad,larequisicinfueysuele
utilizarsecomomedioparaimpedirelagio,puesmedianteellaelEstadoseincautadelas
respectivasmercaderasqueluegoredistribuyeapreciosadecuados;etc.(789).
1474.Laterminologanosiempreesunvocaenmateriaderequisicin.
Algunos autores suelen hablar de "requisa" (790) , aunque la mayora habla de
"requisicin".
Enrealidad,ambasvocesseusancomosinnimas,siendomsusualelempleodelavoz
"requisicin".LaConstitucinNacionalhablade"requisiciones" (artculo17 ,infine),
circunstanciaqueaconsejaelusodeestaltimaexpresin.
1475.Despusdelodichoeneln1473,resultaobvioqueexistendosclasesotiposde
requisicin: la militar y la civil, segn que tengan lugar en ocasin de "guerra" o en
determinadascircunstanciasdela"paz"(791).
Lasrequisiciones militares sonlasdestinadasasatisfacerlasnecesidadesdelasfuerzas
armadas(792),enelcumplimientoespecficodesusfunciones.Lasrequisiciones civiles
son las que tienden a satisfacer necesidades determinadas o creadas por una situacin

p.181

general queafectaalasociedad,conprescindenciadelestadodeguerra(vgr.,trastornos
econmicos).
Ladiferenciaesencialentreellasradicaenel"procedimiento"parahacerlasefectivas.La
requisicin militar, dadas las circunstancias en que se la efecta y la ndole de las
necesidades asatisfacer,admite queselallevevlidamente acabosinunacatamiento
rigurosooestrictoalasreglasdeldebidoprocesolegal("saluspopulisupremalexest").La
requisicin civil requiereparasuvalidezeltotalrespetoalasreglasdel debidoproceso
legal:lasgarantasconstitucionalesalapropiedadasloimponen,salvoquelanecesidada
satisfacer mediante la requisicin aparejase una urgencia imperiosa, de inaplazable
cumplimiento. Ocurre aqu algo similar a lo que sucede en materia de ocupacin
tempornea:laocupacinnormalrequiereelrespetoalasreglasdeldebidoprocesolegal,
en tanto que la ocupacin "anormal" permite prescindir de un acatamiento riguroso a
dichasreglas(vaseeln1463).
1476.Los"sujetos"enlarelacinjurdicacreadaporlarequisicinsondos:elEstado,que
disponelarequisicinylallevaacabo,yeladministradotitulardelbienrequisado(793).
1477.Culesel"objeto"("bien"o"cosa")susceptiblederequisicin?
Sabidoesquelarequisicinpuedetenerporobjetonoslo "cosas" y "derechos",sino
tambinlaprestacindeserviciospersonales,osealaactividadhumana.Peroestoltimo
nocorrespondeanalizarloenestapartedelapresenteobra,pueslohasidoalestudiarla
colaboracin forzosa de los administrados o particulares en la prestacin de servicios
pblicosyalestudiarelingresoforzadoalafuncinpblica("cargapblica"o"prestacin
personalobligatoria").Vaseeltomo2,pgina189ysiguientes,yeltomo3B.,nmeros
908,909y922.
Conreferenciaconcretaalarequisicinde"cosas"y"derechos",ladoctrinaesuniformeen
elsentidodequelarequisicinpuedecomprendertantolapropiedadcomoelusodecosas
"muebles",inclusosemovientes,comoasla utilizacin temporariadecualquierclasede
bienes, inclusive "inmuebles". La propiedad de estos ltimos no se adquiere por
requisicin,sinoporexpropiacinocesinamistosa(794).
Asimismo, la requisicin puede comprender "derechos", como patentes de invencin e
industriales(795).
Ennuestropas,laleyn16970,sobredefensanacional(796),estableceque"cuando
necesidadesdelaseguridadaslodispongan,sepodrrecurriralarequisicindebienes"
(noespecificadequbienessetrata)(artculo36).Agregaquelarequisicinde bienes
podrejercitarseattulodeuso,deconsumoodedominio(artculo38).
Deacuerdoconlosmencionadostextosdelaexpresadaley16970,ennuestropaspueden
requisarseen "propiedad"bienesinmuebles?Apesardelostrminosampliosdedicha
norma,estimoquela"requisicin"deinmueblesenpropiedadesimprocedente.Sihubiere
unagraveyurgentecausaquejustifiquelaocupacininmediatadeuninmuebleporel

p.182

Estado,stepuedeocuparlo,pueselEstadopuederequisaruninmueblealosefectosdesu
uso o utilizacin.Perounavez "ocupado" elinmueble,conlocualsehabralogradoel
objetivo o finalidad primordial de la requisicin, si el Estado necesita adquirir la
"propiedad"dedichoinmuebledeberpromoverla "expropiacin"pertinenteolograrsu
transferenciaporcesinamistosa(797).
1478.Ladeterminacindelanaturalezajurdicadelarequisicindiolugaravacilaciones.
Anteciertasexpresionessehizonotarqueellanoconstituyeun "impuesto" (798),pues
stenoaparejaparaquienlopagaalgunacontraprestacindirectaeinmediata.Elbeneficio
que recibe quien paga un impuesto es indirecto y mediato, resultante de la adecuada
atencin, por parte del Estado, de los intereses generales o pblicos. En cambio, el
administradoaquienselerequisaunbienocosarecibe,enformadirectaeinmediata,una
contraprestacin:larespectivaindemnizacin.
Adems, desde el punto de vista "tcnico", la requisicin de bienes o cosas tampoco
constituye una contribucin forzosa (799) , ya que sta, en principio, no apareja
indemnizacin.
Lanaturaleza jurdica dela "requisicin" noes otra quela deunaespecie del gnero
limitaciones alapropiedadprivadaeninterspblico.Sehadicho,conrazn,quela
requisicinesdelamismacategoraoesenciaquela expropiacin, alextremodequela
teoradelaexpropiacin puedeservirpararesolverdiversosproblemasquesurjancon
motivodelarequisicin(800).Concordandocontalcriterio,unautoritaliano,refirindose
alarequisicin,lellama:"istitutoprossimoallespropriazione"(801).
Jurdicamente,larequisicinesunalimitacinalapropiedadprivadaeninterspblico.
Talessunaturaleza.
1479. El fundamento jurdico positivo inmediato de la requisicin es la ley formal.
Ningunarequisicinesprocedentesinleyquelaautorice(802).Talesel"principio"enla
materia, que puede tener su excepcin cuando una urgente e imperiosa necesidad, de
satisfaccininaplazable,requieraqueelEstadoseincautedeunbienocosadeterminado:
laConstitucinnoseoponeaesto.
Loexpuestoesasporque,importandolarequisicinun "sacrificio" patrimonialparael
titular del bien requisado sacrificio que responde al inters o utilidad pblicos, por
aplicacindel"principio"generalquealrespectocontienelaConstitucinNacionalensu
artculo17,talsacrificiosloprocedesobrelabasedeunaleyformalqueaslodisponga.
Comoyasedijovariasvecesenelcursodeestaobra,loquelaConstitucinestableceenel
artculo17,enmateriadeexpropiacin,importaunprincipiogeneralaplicablecadavez
queunderechopatrimonialcedeporrazonesdeutilidadpblica.Estoltimoocurreen
materiade "requisiciones".Deahquelarequisicintengasufundamentooriginarioo
mediatoenlaConstitucinNacional.

p.183

Por tanto, respetando los principios bsicos contenidos en el artculo 17 de la


Constitucin, la legislacin puede instituir la requisicin (803) . De ah que, en las
condicionesmencionadas,lasleyespuedaninstituirrequisiciones"militares"y"civiles".
Ennuestropas,enelordennacional,existelaleyn16970,publicadael10deoctubrede
1966,sobredefensanacional,queautorizarequisiciones(804).Estaleypodraserobjetada
porlafrmulaambiguayvagaqueempleacomo causa genricadelarequisicin. Al
respecto,diceas:"Cuandonecesidadesdelaseguridadaslodispongan,sepodrrecurrir
a la requisicin de bienes" (artculo 36 ). As como en materia de expropiacin, la
calificacindeutilidadpblicanoquedasatisfechacuandoellegisladornoespecificani
concretala"causaexpropiante",limitndose,porejemplo,enformaambiguaeincierta,a
facultaralPoderEjecutivo"paradestinarotransferirlosbienesqueseexpropianafinesde
inters general" (vase el n 1304, letra B., punto 4), tambin en materia de
"requisiciones"lacausaquelasautoricedebeaparecerconcretayclara,yenmodoalguno
vagayambigua,puesestotrasuntaunejercicioarbitrariooirrazonabledelarespectiva
potestad(805).
De manera que la Constitucin Nacional, lejos de prohibir el instituto jurdico
"requisicin",lesirvedefundamentomediatouoriginario.La"requisicin"hallasubase
enlaLeySuprema.
Noobstante,lapropiaConstitucin,ensuartculo17infine,condenayrepudiauntipode
requisicin,quemsquetalesunactodepillajeodedespojo,medidasstasdesprovistas
delamenordosisde"juridicidad",entantoquela"requisicin",propiamentedicha,esuna
institucinjurdica,comoqueesunaespeciedelimitacinalapropiedadprivadaeninters
pblico.QutipoderequisicinprohbelaConstitucinNacional?
El artculo 17 , in fine, de la misma, dice as: "Ningn cuerpo armado puede hacer
requisiciones,niexigirauxiliosdeningunaespecie".Desdeluego,estetextonoserefierea
lossectoresregularesdelasfuerzasarmadasque,encumplimientodesumisinofuncin
especfica,seveanconstreidosaefectuarrequisiciones,encuyocaso,seaqueactenono
enbaseauna"ley"queautoricetalesrequerimientos,stossellevarnacaborespetando
lasgarantasesencialesestablecidasenlaConstitucinparaquelapropiedadprivadadelos
habitantescedaporrazonesdeutilidadointerspblico.Lasfuerzasarmadas"regulares",
esdecirlasque,perteneciendoalaNacin,yencarnandolaautoridadlegtimadesta,
realizan su actividad como rganos de la misma, pueden constitucionalmente efectuar
requisiciones.LaConstitucinnoseoponeaesto.
Perocules sonlos "cuerpos armados" que "no" puedenhacer requisiciones? A qu
"cuerposarmados"serefierelaLeySuprema?Setratadecuerposarmadosquenotienen
nirepresentanautoridadlegtimaalguna,quenoactanporcuentadelaNacinsinoen
nombre propio y para sus propios fines. Ciertamente, para prohibir que semejantes
"cuerposarmados"efectuasenrequisicionesnoeramenesterquelaConstitucinNacional
expresamenteaslodispusiere,pues,norepresentandodichos"cuerposarmados"autoridad
pblica alguna, es de advertir que la requisicin, como institucin jurdica, slo y
nicamente puede realizarla el Estado ("lato sensu", autoridad estatal) (806) . Pero el

p.184

amargorecuerdodehechosdenuestrahistoriahizoquelosconstituyentesinsertaranenla
LeySupremalaclusulaqueprohibaaloscuerposarmadoshacerrequisiciones.Dequ
"cuerposarmados"setrata?Refirindoseadichaclusulaconstitucional,diceJoaqunV.
Gonzlez:"Setrataderequisicionesyauxiliosdedinerouotrasespeciesdebienesdelos
particulares, que en la poca de la desorganizacin nacional acostumbraban exigir las
fuerzas armadas de los caudillos despojados de toda autoridad que se fundase en la
voluntaddelpueblo.Estaformadeapropiacinquesloelestadodeguerradeunanacin
constitudasueleautorizar,enhomenajealasalvacindetodos,ysiempreconcargode
indemnizacin equitativa, era la que pretendan para s aquellas fuerzas que ninguna
autoridadlegtimainvestan, sinoelsimplevnculodelaobedienciapersonalasujefe.
Importabantalesrequisicionesyauxiliosverdaderosimpuestosyexpropiacionesordenados
porpersonasparticularesojefesmilitares;yeran,porconsiguiente,contrariasatodoorden
yatodaideadegobierno.Enconsecuenciadelainviolabilidaddelosbienesprivados,la
Constitucinhasuprimidoesainjustaformadetributo,quenobeneficiabanialasociedad
nialEstado,yque,adems,seproducaporelimperiodelmiedo,porlafuerzadelas
armasysinintervencindejuezencasoalguno"(807).
Sibien,comoexpresaJoaqunV.Gonzlez,elreferidopreceptoconstitucionaltuvopor
principalesdestinatariosalasfuerzasarmadasdelosantiguos"caudillos",quecarecande
toda autoridad, esa prohibicin de la Ley Suprema es estrictamente aplicable en la
actualidadalasfuerzasarmadasregularesque,abusandodesusituacindehecho,haceno
pretendenrequisicionescuandoactanalmargendesusfuncionesespecficas,esdeciral
margendelalegalidad,verbigraciaencasodeenfrentamientosdedistintossectores,grupos
ocuerposdelasfuerzasarmadasentres.Actostalessondelictuosos:importanunagravio
alalibertadindividualyalderechodepropiedad,prerrogativasque,precisamente,deben
sersostenidasydefendidasporlasfuerzasarmadas.Elpodermilitarnoestdadoparaque
ungrupoenfrenteyseimpongaaotrogrupo,sinoparaqueelconjuntodeellosactecomo
custodiodelordenpblicoinstituidoporlaConstitucin.
1480.Ennuestropasaquinlecorrespondelegislarsobrerequisiciones?AlaNacino
alasprovincias?
Hay que distinguir entre requisicin militar y civil; a su vez, dentro de estas ltimas
corresponder hacer una nueva distincin basada en la causa y en la finalidad de la
requisicin.
Enmateriaderequisiciones "militares" slopuedelegislarlaNacin.Estoesasporque
importandoellounamanifestacindelos "poderesdeguerra",esdeadvertirquestos
fuerondelegadosporlasprovinciasalaNacin(ConstitucinNacional,artculos67 ,
inciso21,y86 ,inciso18).SilaLeySupremafacultaaquelosrganosdelgobierno
nacionalCongresoyEjecutivodeclarenlaguerra(textoscitados),vadesuyoque,entales
circunstancias,alasautoridadesrespectivaspuedeserlesnecesarioefectuarrequisiciones,
puesstassongeneralmenteindispensablesparalaadecuadaconduccindeaqulla.
En cuanto a las requisiciones "civiles", la jurisdiccin para legislar acerca de ellas es
compartidaporlaNacinylasprovincias,locualdependedelacausaydelafinalidada

p.185

querespondalarequisicin.Porprincipio,tericamente,lapotestadparalegislarsobreesta
clase de requisiciones es "provincial" o "local", pues se trata de una limitacin a la
propiedad privada en inters pblico, materia ciertamente regida por el derecho
administrativo,queesunderecholocal.Esloqueocurriracuandomediantelarequisicin
setratedesatisfacernecesidadesestrictamentelocales,circunscriptasalmbitointernode
una provincia. Desde luego, no deben confundirse los supuestos que autorizan una
expropiacinounaocupacintempornea,conlosqueautorizanrecurriralarequisicin
(808).Attulo deejemplos dondeunaprovinciapodrarecurriralarequisicin,cabe
mencionar:a)laincautacindeganadoparaalimentaraunsectordelapoblacinqueaslo
requieraarazdeunagransequaoarazdeunainundacin(fenmenosextremosque,no
obstante, pueden producir idnticas consecuencias) (809) ; b) la incautacin de ciertos
medicamentos,odeciertoselementosdecuracin,paraatenderlaspersonasheridasenun
desastrecomnogeneral(vgr.,terremoto);etctera.
Perocuandolarequisicin"civil"tengaporfinalidadlasatisfaccindeunanecesidadque
noes"local"o"provincial",sinoqueleinteresaatodoelpas,lajurisdiccinparalegislar
sobre tal tipo de requisicin es nacional; as ocurrira con las requisiciones que se
establezcanparaimpediroreprimirelagio(810).Elfundamentodelapotestaddela
Nacinparadictartalleyseraelartculo67,incisos11,12,16y28,delaConstitucin:
asimismo,cuadramencionarelartculo108delaConstitucin,encuantolesprohbealas
provinciasexpedirleyessobrecomercio.Elagioesunadeformacindelcomercio,porque
implica unejercicio anormal delmismo.Vadesuyoqueparaelcumplimiento desus
cometidosconstitucionales,laNacintieneyejercelaadecuadaocorrelativacompetencia.
1481. Para la validez de la requisicin tienen que concurrir inexcusablemente ciertos
requisitos.Estosson:
a)La"utilidadpblica",queactacomocausaomotivodelacto.
b)La"indemnizacin"alrequisado.
c) "Constanciaescrita" dela "ordenderequisicin" quedebeentregarleelrequisadoral
requisado,comoasdelarecepcindelbienocosarespectivo.
d)El"procedimiento"quedebeobservarseenlarequisicin.
Loatinente ala "indemnizacin",ascomoalareferida "constancia escrita" quedebe
otorgrselealrequisado,yal "procedimiento",serelacionanconla "forma" delactode
requisicin.
1482.Desdequelarequisicinesunadelasespeciesdelimitacionesalapropiedadprivada
eninterspblico,vadesuyoquela"causa"("motivo")detodarequisicinvlidahade
serunanecesidadcuyasatisfaccinseade"utilidadpblica".Esta"utilidadpblica"puede
sermuydiversaovariada(811),talcomotambinocurreenmateriadeexpropiacinode
ocupacin tempornea. Lo fundamental es que en el caso concreto exista esa utilidad
pblica, cualquierasealamaneracomostasemanifieste,siemprequeelhechoquela

p.186

determinesea"general",yaqueesa"generalidad"eslaquehaceprocedentelarequisicin
(vaseelnmero1471),distinguindolaentoncesdela"expropiacin"ydela"ocupacin
tempornea".Cadatipooespeciede"limitacin"alapropiedadrespondeaunaparticular
expresin,aunparticularrequerimientodela "utilidadpblica",aunautilidadpblica
"diferenciada".
Como dije, la utilidad pblica a satisfacer puede ser muy variada o diversa. As, la
necesidaddeimpediroreprimirel"agio"puedeser"causa"delarequisicin(812).Asu
vez,laactualleyn16970,sobredefensanacional,publicadael10deoctubrede1966,al
expresarla"causa"quepuededarlugaralarequisicin,diceas:"Cuandonecesidadesde
laseguridadasloimpongan, sepodrrecurriralarequisicindebienes"(artculo36)
(813).Lafrmulaempleadaalrespectoporestaleyeshartovagaeimprecisa,porloque,
enmritodeella,podrancometersearbitrariedades.Estolerestajuridicidad.Lafrmula
dereferenciafueacertadamenteobjetadaporirrazonable(814).Vaseeln1479,textoy
notas756y757.
Qu efecto produce la "declaracin de utilidad pblica" en materia de requisiciones?
VillegasBasavilbaso,refirindosealarequisicinenpropiedad,estimaqueeseefectoes
producirla"indisponibilidad"delbienocosarespectivo(815).Nocompartotalopinin.
Consideroque,salvoexpresadisposicindelaley,ladeclaracindeutilidadpblicaalos
efectosdelarequisicinnoconvierteenindisponibleelbienocosa:esadeclaracinslo
tieneporefectotornarvlidalaincautacindelbienocosa,peronolovuelveindisponible.
Esto es as: 1 porque el dominio o propiedad sobre las cosas apareja el derecho de
disponer de ellas, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio (Constitucin
Nacional,artculo14);portanto,lalimitacindeesederechorequiereuntextoexpreso
queaslodeclare;2porquela"requisicin"enmodoalgunoquedaperfeccionadaconla
sola emisin de la ley que la autorice o disponga: se requiere el acto administrativo
concretoquelahagaefectiva.Demodoque,salvoexpresadisposicindelaleyformal,la
soladeclaracindequeentalocualcasoprocedelarequisicin,enmodoalgunotorna
indisponibleelrespectivobienocosa.
1483.Lavalidez dela requisicin sujuridicidad requiere que elpropietario delbien
objetodelarequisicinseaindemnizado.Ladoctrinaesuniformealrespecto(816).Delo
contrariotratarasedeundespojo,deunasubstancial"confiscacin".
Laprocedenciadetalindemnizacinesobvia,yasetratedelarequisicinmilitarodela
civil, pues la causa que justifica cualquier tipo de requisicin es, siempre, la utilidad
pblica,enalgunadesusmanifestaciones.Portanto,conformeal"principio"delartculo
17delaConstitucinNacional,debeindemnizarseentodosloscasosenqueunderecho
patrimonialcedeporrazonesdeutilidadpblica.Laleyn16970,sobredefensanacional,
expresamenteestableceque"todarequisicindaderechoaindemnizacin"(artculo37).
Culesel "contenido" deeseresarcimiento?Enprincipio,elmismoqueenmateriade
expropiacin.Aigualqueensta,tampocoprocedeindemnizarporlucrocesante(artculo
37,infine,delaley16970),coincidiendoasconlodispuestoenelartculo10delaley
nacionaldeexpropiacinn21499.

p.187

Cmoseestableceel"monto"delaindemnizacin?Quautoridadintervienealrespecto?
Deacuerdoconlaley16970,laindemnizacinserfijadaadministrativamenteconforme
alprocedimientoquesesealeenlareglamentacinrespectiva.Encasodedisconformidad
conlaindemnizacinfijada,laspartesinteresadas,enaccinindividual,podrnrecurrirala
justiciafederal(artculos39y40).
En qu oportunidad debe pagarse dicha indemnizacin? Debe o no ser previa al
desapoderamiento?Hayquedistinguir.
Enlasrequisiciones"militares",dadalacausaquelasmotiva,esdedoctrinaqueelpagode
laindemnizacinpuedeser"aposteriori"(817),loque,apartedelasituacin "general"
quesirvedebasealarequisicin,encuentraplenajustificacinantelascircunstanciasen
queesasrequisicionessellevanacabo.La"urgencia"yla"necesidadimperiosa"explican
queenlaespecieelpagonosea "previo",sino "aposteriori" ("saluspopulisupremalex
est").Encambio,enmateriade"expropiacin",dondelaindemnizacindebeser"previa",
la utilidad pblica a satisfacer, aparte de responder a una situacin "particular" o
"individualizada",siempreesmenosagudayurgentequeenmateriaderequisiciones.
En las requisiciones "civiles" el pago de la indemnizacin debe o no ser "previo" al
desapoderamiento? Tambinaqudebehacerseunadistincin, segnquelarequisicin
respondaonoaunanecesidadurgenteeimperiosa.Silanecesidadasatisfacertuvieseeste
carcter,laindemnizacinpuedeser"aposteriori",puesalrespectoconcurrenlasmismas
razones que en materia de requisiciones militares, o que en materia de "ocupaciones
temporneas"anormales."Eademratio,idemjus".Establecersienelcasoconcretoexiste
o no urgencia y necesidad imperiosa, constituye una cuestin de hecho, que debe ser
resueltasobrelabasedelbuenyrectosentido,conespritujustoynoarbitrario.Sila
necesidadquejustificarlarequisicincivilnotuvierecarcterurgenteeimperioso,la
indemnizacin debe ser "previa" al desapoderamiento. As lo exige el "principio"
establecidoporelartculo17 delaConstitucinNacional,delqueslocorresponder
apartarse en los casos de extrema e imperiosa urgencia, pues entonces prevalece otro
"principio":"saluspopulisupremalexest".
Laindemnizacindebepagarseendineroopuedeserloenespecieoenbonosottulos
pblicos? Hay que distinguir. En las requisiciones "militares" dicho pago puede ser
efectuadoenbonosottulosdelEstado.Enlasrequisiciones "civiles",quenotrasunten
"urgenciaimperiosa",elpagodebeinexcusablementeefectuarseen dineroefectivo, pues
aslorequiereel"principio"constitucionalcontenidoenelartculo17delaLeySuprema.
Paraloatinenteasielpagodelaindemnizacinenmateriaderequisicionesdebeonoser
efectuado en dinero efectivo, tngase presente lo que al respecto dije en materia de
"expropiacin"(n1377).
1484.Laseriedadconquedebellevarseacabotodarequisicinjustificaque,enciertos
aspectosdesutrmite,seobservenformalidades "escritas",queactancomootrastantas
"garantasjurdicas"paraelparticularoadministradopropietariodelosbienesrequisados
(818).

p.188

Laformalidad"escrita"seimponeendosaspectosesencialesdelarequisicin:
a)Enloscasos"normales"exentosdeurgenciasbita,imperiosaeinaplazable,laorden
derequisamientodebedarsepor"escrito"yestarfirmada(819).Conraznsehadichoque
elloconstituyeuna"garantamnima"quedebedrselealadministradotitulardelbieno
cosarequisado(820).Estoservirparadeterminarsiquiendispusolarequisicinesono
"autoridadcompetente"parahacerlo(821).
b)Encualquiercaso,esdecirauncuandosetrataredeunarequisicin"militar"odeuna
requisicin"civil"anormal(urgenteeimperiosa),alincautarsedelosrespectivosbieneso
cosaselEstadodebe, simultneamente, entregarlealtitulardelosbienesrequisadosuna
constanciaescritaespecificandoenquconsistendichosbienes,culessuestado,etc.Esto
servirparaqueeltitulardelbienocosarequisadopruebeojustifiquequelarequisicin
tuvolugaryleservirademscomoelementobsicoparagestionarlaindemnizacin.Con
acertadocriterio,laleyn16970,sobredefensanacional,alrespectodicetextualmente:
"Todarequisicindaderechoaindemnizacin. Lasautoridadescompetentesdebern,en
todosloscasos,extenderlosrecibosocomprobantescorrespondientes(artculo37)".El
agente pblico empleado o funcionario, militar o civil que se negare a otorgar esa
constanciaescritaincurrirenresponsabilidad,porqueellotrasuntarunejercicioirregular
delasobligacioneslegalesasucargo(822).
1485.Comoyaloadverteneln1475,el "procedimiento" aseguirenlarequisicin
dependedelandolemilitarocivildelamisma,odeque,siendo "civil",lanecesidada
satisfaceraparejeunaurgenciaimperiosadeinaplazablecumplimiento.
En el primer supuesto requisicin "militar" y en la requisicin "civil" anormal que
aparejaunaurgenciaimperiosadeinaplazablecumplimiento,landoledelasnecesidades
entoncesasatisfaceradmitequeselaslleveacabosinunacatamientorigurosooestrictoa
las reglas del "debido proceso legal". As, por ejemplo, la "indemnizacin" cuya
procedencia es un imperativo constitucional puede efectuarse "a posteriori" del
desapoderamientodelbienocosarequisado,nosiendoindispensablequeselaefecte"a
priori".
En el supuesto de requisicin "civil" normal, es decir donde no existe esa urgencia
imperiosadeinaplazablecumplimiento,lasreglasdel "debidoprocesolegal" debenser
rigurosamenteobservadas.As,enestecasolaindemnizacindebeser"previa",requisito
quequedarcumplidosiguiendoenlopertinenteelmismotemperamentoqueenmateriade
expropiacin.
Noobstante,portratarsedeunagarantaconstitucionalconsubstanciadaconelEstadode
Derecho,yvigenteenlospasescivilizados,entodosloscasosderequisicineltitulardel
bienarequisardebeser odo.Porello,aunenlossupuestosderequisicin "militar" en
plenasituacindeguerra,laautoridadmilitarnopuedepenetrarporsalapropiedaddel
titulardelbienocosaaefectosdeapoderarsedesteporpropiadecisin,porsyantes:
debedirigirseadichopropietarioyponerloenantecedentesdeloquesetrata,tantoms
cuantoestopuededarlugarauna "cesinamistosa" o "avenimiento",temperamentosen

p.189

modoalgunoreidosconeltrmitedelarequisicin.Lasgarantasconstitucionalesrigen
inclusodurantelasituacindeguerra,porquedurantestatambintienevigenciaplenala
Constitucin(823).
Elactoconcretodelarequisicindebeserdispuestouordenadoporautoridadcompetente.
De lo contrario podran resultar requisiciones que, de tales, slo tengan el nombre,
pudiendoencambioencubriractosdepillajeodedespojo.Nocualquierautoridadpuede
disponeruordenarrequisiciones(824).
Del mismo modo, deben ser escrupulosamente observadas cualquiera sea el tipo de
requisicinlasreglasquetiendenalaproteccindelapropiedad.As,altitulardelbieno
cosa que se requise debe drsele, simultneamente con el acto de requisamiento, una
constanciaescritayfirmadadejandoestablecidoqueentalfechaselerequisaronadicha
personatalesocualesbienes,debindose,adems,dejarconstanciadelestadoenquelos
mismosseencontraban.Estopermitirqueelpropietariodeesosbienespuedagestionarel
pago de la respectiva indemnizacin, con lo cual se habra respetado la garanta
constitucionaldeinviolabilidaddelapropiedad.
En general, en cuanto a las reglas esenciales a que debe ajustarse todo procedimiento
administrativo,inclusoeldelarequisicin,vaseeltomo2,nmeros407y408,pginas
304310.
La ley n 16970 , sobre defensa nacional, seala algunas normas de procedimiento en
materiaderequisiciones(artculos36 y43),queciertamentedeberntenersepresentes,
perosinolvidarlosprincipiosesencialesquequedanexpuestos.
Finalmente,recurdeseque,siendola expropiacin yla ocupacintempornea institutos
afinesalarequisicin,losprincipiosvigentesenmateriadeexpropiacinydeocupacin
tempornea pueden aplicarse para resolver los correlativos y similares problemas que
suscitelarequisicin.
1486. Ciertas decisiones de la Administracin Pblica, ordenando o disponiendo una
requisicin,constituyenactosadministrativosdotadosde"ejecutoriedadpropia",contodas
sus consecuencias (825).Portanto, esos actos administrativos secumplen ysehacen
efectivosporlapropiaydirectaactividaddelaAdministracinPblica,quienalefectose
valedesuspropiosmedios.
El acto administrativo que ordene o disponga una requisicin tendr "ejecutoriedad
propia"cuandosetratedeunarequisicin"militar"odeunarequisicin"civil"anormal,es
decir cuando la necesidad a satisfacer sea urgente e imperiosa, de inaplazable
cumplimiento.
Elactoqueordeneodispongaunarequisicin "civil"normal,nogozade"ejecutoriedad
propia"; en consecuencia, ante la eventual oposicin del respectivo administrado, la
Administracin Pblica debe recurrir a la autoridad judicial a efectos de lograr que la
requisicinsehagaefectiva.

p.190

Elexpuestoes,asimismo,elcriterioqueimperaenFrancia,dondelospertinentesactos
administrativos que ordenen o dispongan requisiciones gozan o aparejan lo que ah se
denomina"actiondoffice"ou"pralable"(826),entendiendopor"privilgedupralable"
o "excution doffice" laposicinquetiene laAdministracin Pblicaalatenerse asu
propiadecisin"antes"detodaverificacinporlajusticia(827).
La ley n 16970 , sobre defensa nacional, sigue el criterio expuesto, pues, luego de
establecerquesilaparteinteresadanoestuvieredeacuerdoconlaindemnizacinfijada,
puederecurriralajusticiafederal,agrega:"sinperjuiciodequelarequisicincontineen
todosuvigor,lacualnodeberinterrumpirseencasoalgunopordesacuerdodelas
partes"(artculo40).
1487.Esprocedentelaaccinde"retrocesin"enmateriade"requisiciones"?
Hayquiensostienelaimprocedencia dela retrocesin enestossupuestos.Paraellose
aduce:
a)Lanoexistencia,entrelospresupuestosdelarequisa,deunadeclaracinpreventivay
especficaacercadeldestinoadaralascosasrequisadas.
b)Lanecesidad,teniendoencuentalascircunstanciasenqueseoperalarequisa,deuna
ampliadiscrecionalidaddelaAdministracinparalaeleccindelosmediosconloscuales
debesatisfacerseelintersgeneral.
c)La naturaleza delas cosas requisadas,que enmuchas oportunidades sonmuebles y
generalmente consumibles, por lo que carecen de una caracterstica propia que pueda
justificar un inters efectivo del propietario a recobrarlas en su misma naturaleza,
transcurridoeltiemponecesarioparasatisfacerlasnecesidades(828).
Nocompartoelcriterioqueantecede.Estimoquelaaccinderetrocesines,porprincipio,
procedenteinclusoenlossupuestosde"requisiciones".Elloporlasrazonessiguientes:
1Esinexactoquealefectuarselarequisicinnoexistaunadeclaracinacercadeldestinoa
darlesalascosasrequisadas.Noseconcibeunarequisicinconsemejantealcance,pues
ello implicara dejar librada la propiedad o fortuna de los habitantes al capricho o
arbitrariedaddelasautoridadespblicas.El"destino"adarlesalosbienesquesernobjeto
de requisicin va sobreentendido: ha de ser inexcusablemente la satisfaccin a una
necesidadde "utilidadpblica".Silasnormasreguladorasdelarequisicinnadadijeren
acerca de ese destino, ste igualmente surgir en forma tcita de las enseanzas de la
doctrinacientfica,quealexpedirsehabrvaloradolosrequerimientosdelordenjurdico
positivoydelosprincipiosracionalesvigentesenlospuebloscivilizados.
La "requisicin" tiene un fundamento implcito o virtual: la "utilidad pblica". La
"validez" de toda requisicin exige que en cada caso concurra la "causa" jurdica
pertinente,causajurdicaquenoesotraqueunaespecficamanifestacindela "utilidad
pblica" (vase el n 1482). Si la requisicin no respondiere a esa manifestacin de
"utilidad pblica", ella sera "inconstitucional", pues, como limitacin a la propiedad

p.191

privadaeninterspblico,encuantoasu "procedencia" yprincipalesconsecuenciasse


rigeporlos "principios" delartculo17 delaLeySuprema,quesloaceptalacesin
coactivadelapropiedadpor causadeutilidadpblica.Demaneraquesiseefectauna
requisicinystanorespondierea"utilidadpblica",larequisicinhabrsidoarbitraria,
procediendo entonces la accin de "retrocesin", que en este caso sera el medio de
restablecerelimperiodelajuridicidad.
Sloseconcibelarequisicincuandorespondaaunacausadeutilidadpblica.Enestos
casos,elapoderamientocoactivodelosbienesdelosadministrados,quenorespondierea
satisfacernecesidadesde"utilidadpblica",sercualquiercosamenos"requisicin".
Elapoderamientocoactivodebienesdelosadministrados,invocandoparaelloelinstituto
"requisicin", pero cuyos bienes en lugar de ser destinados a satisfacer las respectivas
necesidadesdeutilidadpblica,sedestinasenasatisfacernecesidadesprivadas,odeinters
particular, o totalmente distintas a las que motivaron la requisicin, importa utilizar el
instituto "requisicin" para fines distintos a los admitidos al respecto por la doctrina
cientficayporelderechopositivo,locualimplicaunadesviacindepoder,unatraicinal
finlegal.
2Sibien,alosefectosdela"requisicin",cuadrareconocerlealaAdministracinPblica
unaamplia"discrecionalidad",estotienesuslmitesracionales,quejamspuedenllegara
confundir discrecionalidad con "arbitrariedad". De ah que todo bien requisado deba,
efectivamente,destinarseasatisfacerlanecesidadde utilidadpblica quediolugarala
requisicin;siasnofuere,ydichobiensedestinareasatisfacer,porejemplo,necesidades
de utilidad privada, o de inters particular, o distintas a las que determinaron la
requisicin,la retrocesin serprocedente,porqueinvocandola "requisicin" sehabra
agraviado al orden jurdico, hacindoles perder indebidamente a los propietarios la
titularidaddesusbienes.Nohadeolvidarsequeennuestroderecholaretrocesinactua
comogarantaconstitucionalinnominada(vaseeln1427).
3Laobjecinbasadaenlanaturalezaondoledelascosasrequisadas,queenmuchos
casos sedice sonmuebles ygeneralmente consumibles,pierdetodovalorcuandolos
bienesrequisadosnotuvierenesanaturalezaocaracterstica.
Adems,auntratndosedecosasmueblesconsumibles,elhechodehaberlasrequisadopara
unfindeutilidadpblicay,noobstanteello,haberlasdestinadoasatisfacernecesidadesde
utilidad privada o de inters particular, o total y absolutamente distintas a las que
determinaronlarequisicin,lacircunstanciadequesetratedecosasmueblesconsumibles
enmodoalgunohacedesaparecerlagroserailegitimidaddesemejantecomportamiento,
que,enltimainstancia,siporrazonesmaterialesofsicasnopudiereserdejadosinefecto
mediantelaaccinderetrocesin,porlomenosdejaasalvootraaccin:ladedaosy
perjuicios,que,noobstanteserunaaccin distinta aladeretrocesin,enestesupuesto
especial,ademsdelresarcimientoqueimplica,tieneunsignificadodesancintica,que
porlafuerzadelascosasvieneasustituiralaaccinderetrocesin.

p.192

4Tngasepresentequelaaccinderetrocesinennadainterfierealarequisicin,puesse
ladeducedespusquestatuvolugaryunavezquesetieneeldatodefinitivodequelos
bienesrespectivosnofueronafectadosasatisfacerunanecesidaddeutilidadpblica.
1488.Dentrodelosrganosesenciales integrantes delaestructuraestatal Legislativo,
Judicial y Ejecutivo a cul de ellos le corresponde disponer y hacer efectiva la
requisicin?
Separte delabasedeque,dentrodelordenjurdicodelEstado,la procedencia dela
requisicinhllase autorizada poruna leyformal, requisitoindispensableportratarsede
unalimitacinimpuestaalderechodepropiedad(vaseeln1479).
Elrganoestatalque,enloscasosconcretos, disponeyhace efectivalarequisicinesla
AdministracinPblica.Estoesasporquelaactividaddestaes"inmediata",yaqueno
sloemitedecisiones,sinoqueellamismalashacecumplir.Encambio,laactividaddelos
rganoslegislativoyjudiciales"mediata",puestalesrganos,sibienemitendecisionesy
disposiciones,nosonellosquieneslascumplenyhacenefectivas:paraestodebenrequerir
laintervencindelaAdministracinPblica.Vaseeltomo1,n5,pgina57.Talesel
"principio".
Tratndosedeunarequisicin "militar",odeunarequisicin"civil" anormal esdecir
dondeexisteunaurgenciaimperiosadeinaplazablecumplimiento,elprincipiooreglaque
antecedeesriguroso:entalescasos,larequisicinladisponeyhaceefectivalaautoridad
administrativa,cuyadecisin,porlodems,tienealrespecto"ejecutoriedadpropia"(vase
elnmero1486).
Lascosascambiancuandosetratedeunarequisicin"civil" normal, oseacuando "no"
existaunaurgenciaimperiosa.Enestesupuesto,sihubiereoposicindeltitulardelbien
quesepretenderequisar,ladecisindelaAdministracinPblicanotieneejecutoriedad
propia,porloquelaAdministracindebedirigirsealaautoridadjudicialafindequesta,
conlasgarantaspropiasdeldebidoprocesolegal,decidalopertinente.Estosejustificay
explica porque la cuestin que en tal supuesto promueva el titular del bien a requisar
constituye una materia cuyo estudio y decisin pertenece a la actividad de la justicia,
implicando el ejercicio de funciones judiciales, vedadas stas al rgano Ejecutivo de
Gobiernoporelartculo95delaConstitucinNacional.Vase,asimismo,eln1486yel
tomo2,n438,pginas379381.
Ladoctrinaestdeacuerdoconloqueantecede(829).
En concordancia con lo que dejo expuesto, la ley n 16970 , sobre defensa nacional,
establecequelarequisicinserdispuestaporelPresidentedelaNacinyejecutadapor
lasautoridadesadministrativasconcompetenciaenlosdistintoslugares.Paralossupuestos
de extrema gravedad y urgencia, estas ltimas autoridades administrativas, bajo su
responsabilidad,podrnadoptarporslasmedidastendientesalarequisicindelosbienes
necesariosparasatisfacerlasituacin,hechoquedeberncomunicarinmediatamenteala
superioridad(artculo36).

p.193

1489.Laimposicindeunarequisicinpuededarlugaracontroversiasentreeltitulardel
bienocosarequisado,oquesepretenderequisar,yelEstado.
Talescontroversiaspuedenversarsobrelaprocedenciaoimprocedenciadelarequisicin
(cuestinde"legalidad")osobreelmontodelaindemnizacin.Dndedebentramitarse
esascuestiones?
Dadoquelarequisicinesunalimitacinalapropiedadprivadaeninterspblico,regida
porel derechoadministrativo, vadesuyoquecualquiera seala ndoleomotivodela
controversia, sta debe ser dirimida por la autoridad jurisdiccional (judicial) con
competenciaenlo contencioso administrativo (830),puestodoelprocesooetapadela
requisicin lo mismo que en materia de "expropiacin" constituye una unidad
homognea, regida por el derecho pblico. Tal es el "principio". Por excepcin, si el
pretendidoactoderequisicinfueseimpugnadoporaparejarunagroseraviolacindela
legalidadqueloconvierteen"vadehecho",eseactocomotodaslas"vasdehecho",por
nosertcnicamenteunactoadministrativo,esenjuiciableantelajusticiacomnuordinaria
(831).Sobretodoloatinentealas"vasdehecho",vaseeltomo2delapresenteobra,n
376,pginas212216.
Laleyn16970,sobredefensanacional,establecequelaindemnizacinaquedarlugarla
requisicin de bienes, ser fijada administrativamente, con derecho de apelar ante la
justiciafederal(artculos39y40).Lareferenciaala"justiciafederal"debeserentendida
como la que, dentro de ese fuero, tenga atribuida competencia en lo
contencioso administrativo.
Enotrospases,comoItalia,lascontroversiasaquedalugarlarequisicindebienes,son
dirimidasporrganosjurisdiccionalescolegiadosdeconstitucinheterognea:magistrados
yrepresentantesdeentidadesconcompetenciatcnicayeconmica(832).
CAPTULOVII"DECOMISO"
SUMARIO: 1490. Ambitodeaplicacin deldecomiso. Nocinconceptual delmismo.
1491. Terminologa: decomiso; comiso. 1492. "Ratio iuris" del decomiso. 1493.
Naturaleza jurdica. 1494. El "objeto" ("cosa" o "bien") susceptible de decomiso. Lo
atinente a "inmuebles": observaciones al respecto. 1495. "Fundamento" positivo del
decomiso. Constitucionalidad del mismo. 1496. "Fuente" inmediata del decomiso. Lo
atinente a la "ley". 1497. El decomiso no apareja derecho a indemnizacin. 1498.
Eventual accin de daos y perjuicios del administrado contra el Estado, o contra los
agentespblicos,conmotivodeldecomiso.1499.Elactoadministrativoquedispongael
decomisoes"ejecutorio".La"ejecutoriedadpropia".1500.Potestadconstitucionalpara
legislarsobre"decomiso".Nacinyprovincias.Deslindejurisdiccional.
1490.El"decomiso"esunafiguraiurisdeampliocampodeaplicacin.Seleencuentraen
elderechopenalsubstantivoyenlalegislacinaduanera,comoasenel"iuspolitiae"en
materiadeseguridad,moralidadysalubridadpblicas(833).Puedeactuarcomomedidao
sancinprincipal, ocomomedida osancin accesoria,segnloscasos (834),locual

p.194

muchasvecesdependerdelos "valores" enjuego(verbigracia,importedeunaeventual


"multa"frentealvalordela"cosa"decomisada).
En la presente obra el "decomiso" interesa especialmente como sancin de "polica";
eventualmente interesa como sancin "aduanera", dada la ndole administrativa de la
autoridadqueloaplica.
Conreferenciaal"iuspolitiae",eldecomisoeslaprdidadefinitivadeunacosamueble
por razones de seguridad, moralidad o salubridad pblicas (835) . Tal es su nocin
conceptual.
1491.Tantoenlasobrasdedoctrina,comoenlostextoslegales,laterminologanoes
unvocaenmateriadedecomiso:unasvecessehablade"decomiso"yotrasde"comiso".
Culeslavozadecuada?
Setratadesinnimos(836).Ladoctrinaestdeacuerdoenello(837).Noobstante,es
msgeneralizadoelempleodelapalabra"decomiso".
1492.Peroporqu,enloscasoscomprendidosenlanocinconceptualde "decomiso",
procedeste,contodassusconsecuencias,entrestaslafaltadederechodeldueodela
cosadecomisadaaserindemnizadooresarcido?
Segnqueddichoprecedentemente(n1490)eldecomisoeslaprdidadefinitivadeuna
cosamueble,porrazonesdeseguridad,moralidadosalubridadpblicas.
Enesossupuestoseldecomisoprdidadefinitivadela"cosa"procedecomomediopara
mantenerelordenjurdicosocial.Nadietieneelderechodeposeercosasnocivas(838)o
peligrosas (839)paralosdems,oqueafectenla moralidad (840),puessuderechode
propiedad "no"seextiende aeso.Porello, aunquela propiedad enesos casos nosea
tomada para usos pblicos sino, por el contrario, para ser "destruida" procede el
decomiso,sinindemnizacin,desdeluego.Entalessupuestos,lagarantaconstitucionala
la propiedad no ejerce su imperio (841) , pues las cosas que se encuentran en esas
condicionesnosereputanen "estadolegal",segnlafelizexpresindeFreund(842):
estnalmargenyfueradelaproteccindelderecho.
Sibienenel"decomiso"lapropiedadnoestomadapara"usospblicos",lamedidasedicta
porrazonesconsideradasde"utilidadpblica":loprimerojustificalafaltaoimprocedencia
deindemnizacin al dueodela cosadecomisada; losegundojustifica la procedencia
mismadelamedida.
1493.El "decomiso" constituye,desdeluego,una "limitacinalapropiedadprivadaen
interspblico".Talessunaturalezajurdica.
No obstante, en el mbito del derecho administrativo, el decomiso aparece como una
sancinde "polica".Estonodebellamar laatencin, pues,sibien "limitaciones ala
propiedadprivadaeninterspblico"y"medidasdepolicadelapropiedad"constituyen

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nociones distintas, la diferencia entre ambas es meramente conceptual, dado queen lo


atinentealrgimenjurdicotaldiferenciaesmuypocoperceptible(843).
Demaneraqueeldecomisoesuna"limitacinalapropiedadprivadaeninterspblico"
quesehaceefectivacomo"medidadepolicadelapropiedad".
Siendoesalanaturalezajurdicadeldecomisoqucarcterosubstanciatieneelmismo
consideradocomomedidadepolicadelapropiedad?Lasubstanciadeldecomisoeslade
"sancinpenal",de carcter "preventivo represivo";asuvez, comosancin puedeser
"principal"o"accesoria"(844).
Peroeldecomiso,comomedidadepolica,nosiemprerequiere"culpa"ymenosandolo
enelpropietariodelacosadecomisada.Paralaprocedenciadeldecomisobastaconla
infraccin"formal"delanorma.As,cuandounanimalcontraeunaenfermedadpeligrosao
contagiosasinculpadesudueo,laautoridadcompetentepuedeigualmentedisponersu
sacrificio("decomiso").Desdeluego,conmayorraznserprocedenteeldecomisocuando
lainfraccinobedezcaaculpaodolodelpropietariodelacosa;verbigracia,cuandoun
animaladquiereunaenfermedadpeligrosaocontagiosapornegligenciadesupropietario
que no adopt las medidas profilcticas pertinentes. Como bien se hizo notar, "las
transgresionesconsistentesenelincumplimientodereglamentos,ordenanzas,edictos,no
siempreimplican faltas conscientes odeliberadas deundeberjurdico deconvivencia"
(845).
1494. Como "limitacin a la propiedad privada en inters pblico", es decir como
institucintpicadederechoadministrativo,eldecomiso,encuantoal "objeto" sobreel
cualpuederecaer("cosa"),tienelugarrespectoacosas"muebles"(vgr.,alimentosenmal
estado de conservacin destinados a la venta al pblico, animales afectados de
enfermedadescontagiosasopeligrosas,mercaderasintroducidaseninfraccinalasnormas
fiscales,etc.).Laprocedenciadeldecomisorespectoacosas "muebles" esadmitidasin
discrepanciasenladoctrina.
Peroqudecirdelaprocedenciadeldecomisoenmateriade"inmuebles"?Puedenstos
ser decomisados? La doctrina no se ocup de esta cuestin, a pesar de que existen
situacionesquehacenvacilaralintrprete.Esloqueocurre,porejemplo,conlademolicin
deedificiosomurosqueamenacenruina,conladestruccindeunedificio,opartedel,
construido dentro del ejido sin autorizacin de la Administracin Pblica o en
contravencin a los reglamentos existentes. Estos supuestos pueden racionalmente ser
consideradoscomo"decomiso"?Enelterrenodoctrinario,comoyaloadvert,noseanaliz
estacuestin.Alcontrario,enalgunodesusmsdestacadosexpositoresseadvierteuna
manifiesta contradiccin. As, Villegas Basavilbaso que es quien se ocup ms
orgnicamentedelorelacionadoconel"decomiso",despusdeafirmarquesteserefiere
a"muebles"(846),aldarejemplosdelmismo,entreotrossupuestos,menciona:unmuro
que amenaza inminente peligro de desmoronamiento, es peligroso y ofensivo, y su
decomisoodestruccinseimponeporrazonesdepolica(847).Lacontradiccinnopuede
sermsevidente,pueslos"muros"soncosas"inmuebles".

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Enlossupuestosquehemencionadode destruccin deinmuebles edificioomuroque


amenazanruina:edificio,opartedelmismo,construidodentrodelejidosinautorizacinde
laAdministracinPblicaocontraviniendolosreglamentosexistentes,nopuedehablarse
de"decomiso",aunquelos"efectos"deladestruccindedichos"inmuebles"coincidancon
losdeldecomiso,propiamentedicho,delascosas "muebles" que,attulodeejemplos,
mencionalcomienzodeestepargrafo.Enamboscasoshay "destruccin" dealgoque
aparececomopropiedadprivada,aunqueenlaespecienosetrateprecisamentedeuna
"propiedad legal" (ver n 1492). Pero las "causas" que en dichos casos determinan la
medidasondistintas.
Aldestruirseunedificio,opartedel,porhabersidoconstruidosinautorizacindela
AdministracinPblica,oconmenoscabodelareglamentacinenvigor,loesencialmente
sancionadoeslaviolacinalordenjurdicocometidaalprescindirdelaautoridadpblica
enmateriadesuincumbencia,violacinqueigualmentequedaperfeccionadaaunqueel
edificioquesemandadestruirnoofrezcapeligroalguno.Aqu,pues,nosesancionauna
conductaporelpeligroqueellaaparejeparael"pblico",puestalpeligropuedenoexistir;
sesancionalamerainfraccinalordenjurdicovigente,aunquetalinfraccinnoproduzca
perjuicioalguno,seaal"pblico"oaltesoropblico.
Enelcasodelademolicindeunedificioodeunmuroqueamenacenruina,ladestruccin
delosmismosnoseefectaattulode"decomiso",sinoattulodemedidadepolicasobre
lasvasocallespblicasconquelindanlosreferidosedificioomuro.Estoesasdadaslas
consecuenciasqueelmalestadodetalesedificios,odetalesmuros,puededeterminarenel
usodelascallesycaminos.Basterecordarqueelestadoruinosodeunedificionoslo
puedecausarvctimasentrelostransentesalderrumbarsesobrelavapblica,sinoque,
adems,puedeobstruiruobstaculizarelusodesta(848).Ladestruccindeeseedificioo
de ese muro no constituye "sancin" alguna, sino una medida de "seguridad" que,
esencialmente, tiende a la custodia o proteccin de una cosa dominical o del dominio
pblico:lacalleocamino.Nohabiendo"sancin"tampocohay"decomiso",puesstees
"sancin"(vaseeln1493).Esa"custodia"o"proteccin"deldominiopblicoconstituye
una prerrogativa propia del Estado e incluso un "deber" suyo (849) , por lo que, al
ejercitarlaycausarconelloladestruccinrespectiva,noincurreenresponsabilidad,porque
sehabralimitadoaejercerunadesuspotestadespropias(deahqueenelcasonoexista
obligacin de indemnizar al propietario del edificio o muro que se destruye). Tiene
aplicacin el "principio" dederechogeneralincorporadoalCdigoCivilenelartculo
1071.
Tampocohabra "decomiso" silaAdministracinPblica,enatencinalaamenazade
ruina,ordenalademolicindelaparteinteriordeunedificio,esdecirdelapartequeno
lindaconlacalleocaminopblico.Taldemolicinenmodoalgunoimplica"sancin"al
propietariodelinmueblequeseordenademoler,pues,dadalaubicacin "interior" dela
parteademoler,nopuedepresumirsedaoaterceros,alpblico.Tambinaqusetratara
de una simple medida de seguridad dispuesta en ejercicio del poder de polica. No
habiendo"sancin"tampocohay"decomiso",puesstees"sancin"segnqueddichoen
unpargrafoprecedente(n1493).Laautoridadpblica,sibiennopuede "sancionar" a

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quien es negligente consigo mismo en el orden patrimonial, puede impedirle que siga
sindolosiesopuedeponerenpeligrosuvida.Ocurreaqualgosimilaraloqueacaececon
el"suicidio":sibienelEstadonopuedecastigar("sancionar")alsuicida,puedeencambio
impedirlequesesuicide.
Eldecomiso,pues,procederespectoacosas"muebles",norespectoacosas"inmuebles".
1495.Culesel"fundamento"positivodeldecomiso?
Para contestar lo que antecede, corresponde establecer si el "decomiso" est o no
consentidoporlaConstitucinNacional.Encasoafirmativo,el"fundamento"positivodel
decomisoserlaLeySuprema,porloque,enprincipio,tratarasedeunamedidavlidapor
ser"constitucional".
Larespuestaafirmativaesindudable:eldecomisovlidoquedispusierelaleyencuadraen
lospreceptosdelaConstitucin.Estoesasporquetaldecomisoimplicarunlmiteala
respectivaactividadjurdicadeloshabitantes,lmitecuyaposibilidaddeestablecerlosurge
delartculo14delaLeySuprema,encuantostadisponequeloshabitantesdelaNacin,
gozan de los derechos que ah menciona "conforme a las leyes que reglamenten su
ejercicio".Esasleyes"reglamentarias"constituyenunlmitealejerciciodetalesderechos,
entrestoselde"propiedad"sobreelcualrecaeel"decomiso".Lasreglamentacionesde
referenciasernvlidasentantosean"razonables".
Todoaquelloqueexcedaloaceptadoporlasnormasreglamentariasaquehacereferenciael
artculo14 delaConstitucin,regulandoelejerciciodelderechodepropiedad,queda
fuera del mbito jurdico del habitante y no goza, en consecuencia, de la garanta
constitucionaldeinviolabilidaddelapropiedad(850).Portanto,siunaleyreglamentaria
prohbe, bajo sancin de decomiso, que en los domicilios particulares se guarden o
mantengananimalessalvajesdetipoferoz(vgr.,unpuma),oquesemantengananimalesde
especie domstica (vgr., vacas, ovejas, caballos, perros) afectados de enfermedades
contagiosasopeligrosas,quienposeaanimalesenesascondicionesnopodralegarsobre
ellosuna"propiedadlegal"garantizadaoprotegidaporlaConstitucin.Estanoprotegela
propiedadsobrecosasqueseencuentranenesasituacin:elinterssocialsesobreponeal
"intersindividual"dequienesposeancosasensemejantescondiciones.
Desdeluego,yestoesdefundamentalimportancia,la procedencia delasdisposiciones
legales reglamentarias que establezcan el "decomiso", la "validez" de tales normas, su
juridicidad,quedalibradaconstitucionalmenteaquesean"razonables",puessetratadeuna
manifestacindelejerciciodelpoderdepolica,queseencuentrasometido,porcierto,al
controlconstitucionalderazonabilidad(851).
De manera que el "decomiso" tiene su base o fundamento positivo en la Constitucin
Nacional.
1496.Paraqueeldecomisoseaaplicableenuncasoconcretoesmenesterqueunanorma
vlida,dictadaenmritoalartculo14 delaConstitucinNacional,aslodispongao

p.198

autorice.Dequtipohadeseresanorma?Hadetratarsedeunaleyformalodeunaley
material("reglamento"delPoderEjecutivo")?
Ladoctrinaargentinaestdividida.VillegasBasavilbasoestimaquelosreglamentosde
"ejecucin"ylosreglamentos"delegados"quesonleyesenelsentido"material"pueden
serfuentesdeldecomisoennuestroderecho(852).Encambio,Diezconsideraqueel
decomisodebeserimpuestopor leyformal ynoporleymaterial(853).Compartoesta
ltimaposicin,peronoporlasrazonesqueexpresaDiez.
Este ltimo sostiene que como la Constitucin Nacional, artculo 18 , establece que
ningnhabitantedelaNacinpuedeserpenadosinjuiciopreviopordelitosanterioresal
hechodelproceso,surgedeelloqueelcomisocomosancindebetenersufuenteenlaley
(op.yloc.cit.)(854).Dichadisposicinconstitucionalnadatienequehacerconlandole
de la norma que ha de establecer o instituir el decomiso en el mbito del "derecho
administrativo",dondeotrasnormasdelaLeySupremadanlarespuesta.
El decomiso, por ms que la cosa decomisada no se destine a uso pblico, tiene por
inexcusable"causa"lautilidadpblica("latosensu")(vaseelnmero1492).Esenmrito
aunaexpresindestaqueeltitulardelacosadecomisadapierdesupropiedadsobrela
misma.Demodoqueeldecomisoimplicaprdidadefinitivadelapropiedadsobreunacosa
por causa de utilidad pblica. Esa prdida de la propiedad debe surgir de una ley
reglamentariadelartculo14 delaConstitucin.Dequndolehadeseresta "ley"?
Debertratarsedeunaley"formal"opodrtratarsedeunaley"material"("reglamento"
delPoderEjecutivo)?
Dosrazonesjustificanquehadetratarsedeunaley"formal":
a)Laprdidaoprivacindelderechodepropiedadporcausade"utilidadpblica"requiere
laexistenciadeunaley "formal" queasloautorice(argumentodelartculo17 dela
Constitucin).
b)Cuandoelartculo14delaConstitucinhablade"leyesquereglamentensuejercicio",
ha entendido referirse, por principio, a leyes formales, es decir emanadas del rgano
Legislativo degobierno:cuandolaConstitucin hablade "leyes",seentiende que,por
principio,serefierealeyes"formales".Por"excepcin",cuandosetratedelaregulacinde
una materia cuya competencia le corresponda privativamente al rgano Ejecutivo de
gobierno,porimplicarestoelejerciciodeunaatribucinintegrantedelazonadereserva
de la Administracin, la norma pertinente debe ser un reglamento "autnomo"
(constitucional o independiente) y en modo alguno en este caso un reglamento de
"ejecucin"ounreglamento"delegado".Detodoestomeheocupadoeneltomo1,n59,
pginas202204,yn77,textoynotas332y333,alcualmeremito.Peroalemitirnormas
queautoricenodisponganel"decomiso"deuna"cosa",noseejercenatribucionespropias
delrgano Ejecutivo degobierno,sinoatribucionesexclusivasdelrgano Legislativo de
gobierno,quienexpresaotraducesuvoluntadatravsdelaley "formal",loqueeneste
caso se corrobora con la referencia del artculo 14 de la Constitucin a "leyes" que
reglamentensuejercicio.

p.199

Portanto,ydesdequeeldecomisoimplicalaprdidadefinitivadelderechodepropiedad
sobreunacosa,vadesuyoquesuimposicinrequiereinexcusablementelaexistenciade
una"leyformal"(artculos14y17delaConstitucin).Talesynoelartculo18dela
LeySupremasonlasnormasconstitucionalesaplicablesparajustificarlanecesidaddeuna
leyformalcomofuenteinmediatadeldecomiso.
Mal puede admitirse que el decomiso surja de un reglamento de "ejecucin" o de un
reglamento"delegado".Enelprimercaso,porqueelreglamentode"ejecucin"nopuede
establecero imponer un"decomiso"quenohayacontempladolaleyrespectiva,encuyo
supuestoeldecomisonosurgirdedichoreglamento,sinodeesaley.Enelsegundocaso,
porqueel"decomiso"quedispongalaAdministracinPblica,aunquenotomeencuenta
un "delito penal", dada su esencia jurdica de sancin preventiva represiva, no puede
"surgir"deunreglamento"delegado",sinodelaleypertinente,pueselrganoLegislativo
nopuededelegaratribucionesparaqueelrganoEjecutivoestablezcalos"hechos"quehan
de ser reprimidos y las sanciones que hayan de aplicarse (vase el tomo 1, n 69,
especialmentepginas251252).
NoobstantequeeldecomisodispuestoporlaAdministracinPblicaenejerciciodel"ius
politiae" es, indudablemente, una "sancin", el artculo 18 de la Ley Suprema, que
especialmenteserefierealasancinpenalaplicadaporlosjuecesdelrganoJudicialde
gobierno,noesmenesterinvocarloenestecasoniaunattulode"principio"puesotras
normasdelaConstitucinartculos14y17resuelvenadecuadamentelacuestin.
Eldecomiso,pues,debehallarsufuenteinmediataenlaleyformal.
1497.Eldecomiso,dadaslasrazonesycircunstanciasquelohacenprocedente,noapareja
derechoa"indemnizacin"algunaparaeltitulardelascosasdecomisadas.Estoesas:
1Porqueenestoscasoslapropiedadprivadanoesprecisamentetomadaparadestinarlaa
usospblicos,sinoparaevitarquemedianteellalasociedadosusintegrantessufranlesin
fsica,econmicaomoral(855).
2Porquelapropiedadprivadaquedlugaraldecomiso,pornohallarseen"estadolegal",
notieneelamparoconstitucionalalainviolabilidaddelapropiedad.
Vaseloqueexpuseeneln1492.
1498. En ejercicio de sus poderes de polica, el Estado puede, sin duda, disponer
"decomisos".Perosialrespectosuconductanoseajustareaderechoydeahresultareun
daoparaeladministradoqueseveindebidamenteprivadodelosuyo,elEstadoincurrir
en responsabilidad hacia dicho administrado, quien entonces tendr contra aqul y
eventualmentecontralosrespectivosagentespblicos una accindedaosyperjuicios.
Tratarase de un supuesto de responsabilidad aquiliana, extra contractual, del Estado,
comotambin deunsupuestoposiblederesponsabilidad delrespectivo agentepblico
(856).

p.200

No obstante, como consecuencia del carcter "ejecutorio" del acto que disponga el
decomiso cuestindelaquemeocupoenelpargrafoprximo,esdeadvertirquela
expresadaaccindedaosyperjuiciosessiempredeejercicio posterioralaejecucino
cumplimientodeldecomiso(857).
1499. En mrito a la "ratio iuris" del decomiso, y a su naturaleza jurdica (sancin
preventivarepresiva),elactoadministrativoquelodispongatiene"ejecutoriedadpropia";
portanto,eldecomisopuedehacerseefectivodirectamenteporlaAdministracinPblica,
sinqueparaelloseanecesarioquestarecurraalaautoridadjudicial(858).
Comoconsecuenciadeloexpuesto,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindesestim
una accindeamparo contraelactodelaAdministracinPblicaque,porrazonesde
policasanitaria,dispusola destruccindeaves depropiedaddelrecurrente;elTribunal
sostuvoquedichoactoadministrativonoadolecadeilegalidadmanifiesta(859).
1500.Parafinalizareltratamientojurdicodel"decomiso",correspondehacerreferenciaa
la potestad constitucional para legislar sobre el mismo. A quin le corresponde dicha
atribucinalaNacinoalasprovincias?
Desde el punto de vista del derecho administrativo que es el que fundamentalmente
interesa en esta obra, legislar sobre decomiso es legislar sobre "aduanas" (institucin
"administrativa") encuyorgimenlegislativohllaseestablecidoel"decomiso" ysobre
"poder de polica", que en la especie se concreta en la "seguridad", "moralidad" y
"salubridad"pblicas.
El ejercicio del poder de polica, como principio general, ha sido reservado por las
provincias al constituir la unin nacional. Por tanto, las provincias pueden legislar al
respecto,dentrodesusrespectivasjurisdiccionesoseccionesterritoriales,yentantonose
tratedeunamateriaque,porsundole,siempreafecteopuedaafectar,alaNacinenterao
a ms de una provincia (ejemplo de esto ltimo, la "moralidad" en materia de
cinematgrafo).
A su vez, y esto es obvio, la Nacin puede legislar sobre polica y, por ende, sobre
decomiso en materias que le hayan sido expresamente delegadas en la Constitucin
(verbigracia,sobre"aduanas",artculo67,inciso1),comoasenloslugaresdondetiene
jurisdiccinexclusiva(talesseran,deacuerdoconelartculo67,incisos14y27dela
Constitucin:loslugaresadquiridosporcompraocesinencualquieradelasprovincias;la
CapitalFederal;elTerritorioNacionaldeTierradelFuego,AntrtidaArgentinaeIslasdel
AtlnticoSur)(860).
Enconsecuencia,alasprovinciaslescorrespondelegislarsobre"decomiso",dentrodesus
respectivosterritorios,enlasmateriascomprendidasenelpoderdepolica,cuyoejercicio
sehanreservadoalconstituirlauninnacional(seguridad,moralidadysalubridad).
AlaNacinlecorrespondelegislarsobre "decomiso":a)entodoloqueelmismopueda
vincularsealrgimenaduanero,puesalaNacinlecorrespondelegislarsobreaduanas

p.201

"exteriores"(ConstitucinNacional,artculo67,inciso1);b)enloslugaresdonde,de
acuerdoconlaConstitucin,ejerzajurisdiccinexclusiva;enestoslugareslalegislacin
sobredecomisotendrlugarconmotivodelejerciciodelpoderdepolica;c)enloscasos
que,porsundole,"siempre"afectenatodoelpas,ynosloalaCapitaloaunaprovincia;
vgr.,policadelcinematgrafo,cuyamoralidaddebesercontroladaporlaNacin,quien,
incluso,puededisponereldecomisodepelculasinmorales.Lafuerzaexpansivadelcine,
sucarcterdeuniversalidad,esreconocidoporlosestudiosos(vaseeln1534).
Aparte de lo anterior, hay ciertas "materias" a cuyo respecto pueden legislar
simultneamente laNacinylasprovincias,porexistiruna concurrenciadefines entre
ellas.Setratadesituacionesque,aunestandolocalizadasenunaprovincia,ohabiendosido
originadasenunadestas,"pueden"extenderseaotraprovinciaoatodoelpas;vgr.,la
sarnaovina,laaftosa,lagarrapataovinaobovina,etc.Sobreestascuestiones,lalegislacin
tantopuedesernacionalcomoprovincial,conelconsiguiente"decomiso"delosanimales
cuyo estado de infeccin as lo aconseje. En el caso de este tipo de leyes, si hubiere
incompatibilidadoconflictoentreellas,vadesuyoque,deacuerdoconelartculo31de
laConstitucin,lasupremacalecorresponderalasleyesdelaNacin.
De acuerdo con lo expuesto, para determinar si la legislacin sobre polica debe ser
"exclusiva" delaNacin,odictadaen "concurrencia" entrestaylasprovincias,debe
distinguirse segn que la materia "siempre" afecte a toda la Nacin (ejemplo: el
cinematgrafo),osegnqueslo"pueda"afectaramsdeunaprovincia(ejemplo:sarna
ovina,aftosa,garrapataovinaobovina,etc.).Enelprimercaso,lalegislacinpertinente
slopuedeser "nacional";enelsegundotantopuedesernacionalcomoprovincial,ode
ambassimultneamente.
La doctrina se pronuncia en trminos concordantes con lo manifestado en los prrafos
precedentes(861).
CAPTULOVIII"CONFISCACIN"
SUMARIO: 1501. Nocinconceptual.Diversasmanerasdepresentarselaconfiscacin.
1502. Continuacin. Nocinconceptual.Jurisprudencia. 1503. Antecedentes ennuestro
pas. 1504.LaconfiscacinenlaConstitucinNacional. 1505.La confiscacin noslo
puede resultar de normas de tipo "penal", sino tambin de normas de ndole "civil",
"administrativa", "fiscal", etc. 1506. Confiscacin establecida en forma "expresa" y
confiscacinresultantede"hecho"o"indirectamente".1507.Naturalezajurdica.1508.
Sudiferenciaconeldecomiso.
1501. "Confiscacin" es el apoderamiento de "todos" los bienes de una persona, que
entoncespasanapoderdelEstado.Eselconceptoclsicodeconfiscacin,yserefiereala
confiscacindetipopenal,propiamentedicho.Desdeluego,talapoderamientoserealiza
sincompensacinoindemnizacinalgunaparaeldueodelosbienes.

p.202

Lanotapropiadeeseconceptodeconfiscacinesquecomprendea"todos"losbienesde
unapersona.Elactoqueslocomprendabienes"determinados"noser"confiscacin",
sinoalgunaotrafigurajurdica,vgr.,"decomiso".
AlconsiderarselarespectivaclusuladelaConstitucinenelCongresoconstituyentede
1853,elconvencionalZavala"pidiqueenelincisosobreconfiscacindebienessedijese
confiscacin general, para que no se creyera que se hablaba de comisos, multas y
embargos,queerantambinconfiscaciones,lcitas,cuandoseimponencomopenascon
arreglo a la ley". Pero Gorostiaga, miembro informante de la comisin, dio algunas
explicacionesreducidasaprobarque,"cuandolasconfiscacionessonparticulares,tienen
esos nombres especiales,comomultas, embargos,comisos,etc.;yqueseentiende por
generallaconfiscacin,siemprequenollevealgunodeesoscalificativos".Puestoelinciso
avotacindespusdeestasaclaraciones,fueaprobadoporunanimidad(862).
Demodoque"confiscacin",enelconceptoclsico,eselapoderamientode"todos"los
bienes de unapersona (863), que entonces sehace pasara propiedad del Estado, sin
compensacinalgunaparaeltitulardedichosbienes.
Laconfiscacinnoslopuedesurgirdeunacto"expreso"delEstado;puederesultarde
"hecho"o"indirectamente"(esdecir,enformanoprecisamentedeseadaoquerida),como
lo har ver ms adelante. Cuando es expresa siempre aparece como una represalia o
venganzailcitas,desdeluego contraunenemigooadversario(864).Lahistoria,tanto
argentina,comoextranjera,aslocorrobora(865).
Taleslanocingeneralizadade"confiscacin":apoderamiento,porelEstado,detodoslos
bienesdeunapersona,sincompensacinalgunaafavordesta,apoderamientorealizadoa
ttulo de supuesta "sancin" al comportamiento o conducta del titular de los bienes
confiscados,peroqueenrealidadserealizaattuloderepresaliaovenganza.Estaesla
nocinde"confiscacin"enelmbitopenal,yqueapareceexpresamenteprohibidaporla
ConstitucinNacional,aldecirstaensuartculo17que"laconfiscacindebienesqueda
borradaparasiempredelcdigopenalargentino".Trtasedeunaconfiscacin"expresa",
deliberadamentequeridaybuscada.Perojuntoaesetipodeconfiscacinexisteotro,que
resultade"hecho"o"indirectamente",cuandounanormaseastacivil,administrativao
fiscal,porelexageradomontodelasancinqueimponeodeltributocuyopagoexige,al
absorber una parte esencial del capital, o de la renta, o por exceder de un porcentaje
razonable,resultaagraviantealagarantadeinviolabilidaddelderechodepropiedad,por
loqueentoncesseleconsidera"confiscatoria";habraahunagravioalosartculos14y
17 de la Ley Suprema en cuanto sta asegura el derecho de usar y disponer de la
propiedadconformealasleyesquereglamentensuejercicio(artculo14),yencuanto
aseguralainviolabilidaddelapropiedad(artculo17)(866).
De modo que hay dos tipos de "confiscacin"; el expreso, que se concreta en la
confiscacin"penal",propiamentedicha,ylaconfiscacinde"hecho"o"indirecta",que
derivadenormas seanciviles,administrativasofiscales irrespetuosasdelagarantade
inviolabilidadquelaConstitucinleaseguraalderechodepropiedad.

p.203

1502. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin se refiri muchas veces a la


"confiscacin",intentandocaracterizarlatcnicamente.
Endosantiguosyconocidosfallos,laCorteSupremadijo:
"LasconfiscacionesprohibidasporlaConstitucin,sonmedidasdecarcterpersonalyde
finespenales,porlasquesedesapoderaaunciudadanodesusbienes;eslaconfiscacin
delCdigoPenal,yenelsentidoampliodelartculo17eselapoderamientodelosbienes
deotro,sinsentenciafundadaenley,pormedioderequisicionesmilitares;perodeninguna
maneraloqueenformadecontribucionesparafinespblicospuedaimponerelCongresoo
los gobiernos locales, salvo en los casos en que los impuestos fueran a todas luces
arbitrarios o inspirados en un espritu manifiesto de hostilidad contra determinadas
personasoclases,ocuandosumontoalcanzaseaunapartesubstancialdelapropiedadoa
larentadevariosaosdecapitalgravado,puesentalescasosnoseranimpuestossino
despojo"(867).
Enunfalloreciente,elaltoTribunalsostuvoquesilanormaestableceunasancin,attulo
de"pena"enlaespeciesecastiglamaliciosaconductaprocesaldelsancionado,dadala
naturalezapenaldelasancinnoesatendiblelatachadeinconstitucionalidaddeducidaen
razndeconsiderarconfiscatoriosumonto(868).
Si bien, en general, dichos fallos dan la nocin conceptual de "confiscacin", estimo
indispensableefectuarlassiguientesobservaciones,afindeevitarequvocos:
a)Lasconfiscacionesnoslopuedenresultardemedidasdecarcterpersonal(individualo
singular), pues, en forma simultnea, pueden resultar agraviados por la confiscacin
muchoshabitantes(plural).
b)Laconfiscacin noslopuedeconfigurarseatravs demedidas decarcter yfines
penales,sinotambinatravsdenormasquenorevistanestecarcter;vgr.,impuestosde
montoexorbitante.Vaseeln1505,enespecialtextoynota819.
c) El hecho de que el desapoderamiento resulte de una sentencia fundada en ley (por
ejemplo, sentencias de primera y segunda instancias), no es decisivo para excluir la
existencia de una confiscacin, pues la circunstancia de que exista de por medio tal
sentencianohacedesaparecer,jurdicamente,laconfiscacin,sila"ley"enquesebasla
sentencia ahora impugnada (vgr., ante la Corte Suprema) contuviere una disposicin
confiscatoria.
d) La confiscacin no slo puede resultar de requisiciones militares, sino tambin de
exigenciasabusivasdelasautoridadescivilesdelEstado.
e)Enel terreno delos principios puros,resultainaceptable laafirmacin deque sila
sancin impugnada por confiscatoria reviste carcter "penal", tal impugnacin resulta
improcedente. Vase el n 1505. Tambin las normas penales, o de substancia penal,
pueden resultar confiscatorias si agravian sensiblemente el derecho de propiedad. Los

p.204

"principios" de la Ley Suprema estn por encima de toda interpretacin o afirmacin


(869).El"excesodepunicin"viciaelactojurdicodederechopblico.
1503.Ennuestropaslaconfiscacindebienesofreceingratosantecedentes.Precisamente,
paraquestosnoserepitieren,losconvencionalesde1853introdujeronenelartculo17
delaLeySupremalaclusulaquelaprohbeparasiempre.Comolodiceuntratadista,tal
disposicin tuvo por objeto impedir que tanto las leyes penales como los gobernantes
argentinos pudieran repetir en el futuro los actos del gobierno de Rosas y de algunos
caudillos del interior que se apoderaban violenta e ilcitamente de los bienes de sus
adversariospolticosattulodevenganza(870).
Otrotratadista,refirindoseaestacuestin,dice:lapenadeconfiscacindebienesexisti
en la antigua legislacin espaola, subsistiendo en nuestro pas durante los primeros
tiempos de vida independiente. Abolida en la letra de diversas leyes y constituciones
provinciales,enlaprcticafuefrecuentementeaplicadapormotivospolticos,fueradelos
casos previstos por derecho, que eran los delitos de hereja, suicidio, falsificacin de
moneda,homicidioenlapersonadeunmagistrado,reincidenciaenlausura,matrimonio
clandestino,oincesto.Porirona,correspondiaRosassuscribirundecreto,el20demayo
de1835,declarandoabolidalaconfiscacingeneraldebienes,sinexcepcinalguna.Pero
elmismoRosasanulesedecretoel16deseptiembrede1840.Durantesugobiernofue
casi regla la confiscacin de los bienes de los unitarios, sin forma alguna de juicio.
DerrocadoRosas,elgobiernodeBuenosAiresdictundecreto,el16defebrerode1852,
declarandodepertenenciapblica"todaslaspropiedadesdetodogneropertenecientesa
donJuanManueldeRosas".Pocotiempodespus,el7deagostodelmismoao,eldirector
provisorio de la Confederacin Argentina, general Justo Jos de Urquiza, aboli la
confiscacin;yenlamismafechafuedictadootrodecretomandandoquetodoslosbienes
pertenecientesaRosasfuerenentregadosasuapoderado.Mas,separadalaprovinciade
BuenosAiresdelaConfederacin,sulegislaturasancionunaley,el29dejuliode1857,
manteniendolaconfiscacindelosbienesdeRosas(871).
Comoconsecuenciadelosexpresadosantecedentes,alconstituirselauninnacional,los
miembrosdelaConvencinconstituyenteintrodujeronenunodelosprrafosdelartculo
17delaConstitucinlaclusulaqueprohibaparasiemprelaconfiscacindebienes.
1504.LaConstitucinNacionalestableceenelartculo17:"Laconfiscacindebienes
quedaborradaparasiempredelcdigopenalargentino".Trtase,pues,delaconfiscacin
detipo"penal".
ComoloadvierteGonzlezCaldern,"aunquelosmsnoblespropsitosinspiraronalos
constituyentesalincluirdichoincisoennuestrobilldederechos,nopuedeocultarsealque
conozcanuestrahistoriainstitucionalquecometieronunasensibleinexactitudaldecir,enel
artculo17 ,quelaconfiscacindebienesquedaba borrada delCdigoPenal,porque
nuncalohuboantes deque,en1886,fuerasancionadoporelCongresoNacional.Tal
declaracin impresionar mal, sin duda, a quienes ignoren los antecedentes que la
motivaron.NoquieredecirellaquealdictarselaContitucinhubierauncdigonacional
queautorizaralaconfiscacindebienes,sinoquenilasleyespenalesnilosgobernantes

p.205

argentinospodranrepetirenelfuturoaquellosactosinicuosdeladictaduradeRosasyde
algunoscaudillosdelinteriorqueseapoderabanviolentaeilcitamentedelosbienesdesus
adversariospolticos,comocruelvenganzaparamortificarlos.Nofueotroeldesigniode
lossabiosconstituyentesdel53"(872).
Pero es de advertir que aparte de esa confiscacin de neto contenido "penal", la Ley
Suprema tambin prohbe la confiscacin que, sin tener ese carcter, implica un
desconocimientodelderechodepropiedad,seaportratarsedenormasquealestableceruna
sancinlafijanenunmonto irrazonable, oquealfijaruntributoloestablecenenun
porcentajequeresultaunagravioalexpresadoderecho.Talescircunstancias hacenque
tambinestetipodeconfiscacinsearepugnantealaConstitucinNacional.Vanselos
nmeros1505y1506.
1505.Laconfiscacindebienes,comoyaloanticipeneln1501,noslopuederesultar
de normas penales represivas (incluso de "multas" aplicadas a ttulo de sancin), sino
tambin de normas que no sean de ese tipo, sino de ndole "civil", "administrativa",
"fiscal",etc.Landoledelanormanoesdecisivaenlaespecie:sloeslaincidenciaque
dichanormatengaenelpatrimoniodeladministrado.
Unaleyodisposicin"civil","administrativa"o"fiscal",puederesultarconfiscatoriasial
establecerunasancinpecuniaria(aunqueelloseaattulode"pena"),oalexigirelpagode
untributo,lohaceenformaopresiva,fijandoalrespectounmontocuyoporcentajeexceda
dedeterminadolmite razonableoabsorbatodoogranpartedelcapitalorentadequien
resulteobligadoasemejantepagoocontribucin(873).
Adems,laconfiscacinnoslopuederesultar"expresamente"como"pena"establecidaen
elCdigoPenaloenunaleypenalespecial,sinoquetambinpuederesultarde"hecho"o
"indirectamente"atravsdeunaleyodisposicincivil,administrativaofiscal,querena
los caracteres mencionados en el prrafo que antecede. En uno de esos casos, la
confiscacinserrritaporquecontrariarelartculo17delaLeySupremaencuantosta
dispone que "la confiscacin de bienes queda borrada para siempre del cdigo penal
argentino"; en el otro caso, la confiscacin ser inconstitucional porque contrariar el
artculo14 delaLeySuprema,encuantoaseguraelderechodeusarydisponerdela
"propiedad",conformealasleyesquereglamentensuejercicio,yporquecontrariarel
artculo17 delaConstitucinencuantoestablecequelapropiedadesinviolable.Una
normaodisposicincivil,administrativaofiscalque,attulodesancinodetributo,exija
unpagocuyoporcentajeomontoresulteopresivo,constituyeunaexigencia irrazonable
que, por tanto, debe considerrsela en pugna con la garanta constitucional de
inviolabilidaddelapropiedad.SonnumerososlossupuestosenquelaCorteSupremade
Justicia de la Nacin declar la inconstitucionalidad de un tributo o impuesto (norma
"fiscal" y no penal) porque el monto de ste, al ascender a determinado porcentaje,
constituaunaconfiscacin,yaquerestringaexcesivamentelosderechosdepropiedadyde
testarquelaConstitucinconsagraensusartculos14,17y20(874).
Elcarcter"confiscatorio"deunadisposicinlegal,seaquestaestablezcaalrespectouna
"sancin"("civil"o"penal")oexijaelpagodeun tributo, noderiva nodebehacrsele

p.206

derivar delandoleosubstanciadelanorma(esdecirpenalocivil, administrativa o


fiscal),sinodel"contenido"deella,seaporsuelevadoporcentajeopornoguardarrelacin
conelcapital,orenta,gravados.LajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadela
Nacinaquehicereferenciaprecedentemente(textoynota819),corroboraloquedejo
expuesto.
Autorizadadoctrinaargentinaestdeacuerdoconloquedejodicho.Entalordendeideas,
VillegasBasavilbasoescribe:"FueradelmbitodelCdigoPenalpuedenexistirsanciones
confiscatorias?Larespuestaesabsolutamentenegativa.Elartculo17consagralagaranta
delapropiedad:nadiepuedeserprivadodeellasinoenvirtuddesentenciafundadaenley,
niexpropiadosinoporcausadeutilidadpblicaypreviamenteindemnizado;ningncuerpo
armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie. En su
consecuencia, ninguna legislacin sea o no penal con sujecin al artculo 17 17 del
EstatutoFundamentaldeSantaFe,puedeestablecernormasconfiscatorias"(875).De
modoquenienelmbito"penal",nienelmbito civil,administrativo o fiscal, pueden
existiryaceptarsenormasconfiscatorias.
Noobstante,laCorteSupremadeJusticiadelaNacin,enunfalloreciente(ao1967)
sostuvoquesilanormaestableceunasancin,attulodepenaenlaespeciesecastigla
maliciosaconductaprocesaldelsancionado,dadalanaturalezapenaldelasancinnoes
atendiblelatachadeinconstitucionalidaddeducidaenrazndeconsiderarconfiscatoriosu
monto(876).
Considerado como expresin de un "principio", por las razones que expuse
precedentemente, disiento con el criterio del alto Tribunal: la circunstancia de que la
referidasancincivilfuereimpuestaaunlitiganteattulodepena,ennadaobstaaque,si
enrealidadlasancinfuereconfiscatoriaporrazndesumonto,asselodeclare(877).La
Constitucinrepudia todo tipodeconfiscacin,seasta"penal"ocivil,administrativao
fiscal.Alailicituddeunanormapenalresultantedesucarcterconfiscatorio,seagregara
lailicituddedichanormapor"excesodepunicin":lanormapunitivaquenoguardase
relacin con el hecho o conducta reprimido, y con las circunstancias del caso, sera
irrazonable, derivando de ah su posible inconstitucionalidad. Y si bien nuestra Corte
SupremadeJusticiadelaNacin,consureconocidaautoridad,hadeclaradoquetratndose
de multas penales no es admisible alegar confiscatoriedad por razn de su monto, la
ConstitucindelosEstadosUnidosdeNorteamrica,tambinconsualtaautoridad,ensu
enmienda VIII,sindistincin alguna,establece que noseimpondrnmultasexcesivas.
Insistoenqueunamulta,cualquierafuesesuespecie,deexageradomontoquebienpuede
implicarporellounsupuestodeexcesodepunicinresultairrazonable,derivandodeesto
sueventualinconstitucionalidad.
1506.Enunpargrafoprecedenten1505dijequelaconfiscacinpuederesultardeuna
norma"expresa"queaslodisponga,vgr.,"pena"establecidaenelCdigoPenaloenuna
leypenalespecial.Estaesunaconfiscacin,sibien"expresa",burda,cuyanulidadresulta
delasolalecturadelrespectivoprrafodelartculo17 delaConstitucinNacional,en

p.207

cuantoestableceque"laconfiscacindebienesquedaborradaparasiempredelcdigo
penalargentino".
Perotambinadvertquelaconfiscacinpuederesultarde"hecho"o"indirectamente"de
unanorma seastacivil, administrativaofiscal que,sinhacerreferenciaalgunaala
confiscacin,alestablecerunasancinpecuniariaoalexigirelpagodeuntributo,lohaga
enformaopresiva,fijando alrespectounporcentaje queexceda dedeterminado lmite
razonable oabsorbatodoogranpartedelcapitalorentadelbienopropiedaddequien
resulteobligadoasemejantepagoocontribucin.Estesegundotipodeconfiscacin,lade
"hecho"o"indirecta",esasimismorrito,porque,comotambinloadvert,eneln1505,
habraahunacontravencinalosartculos14y17delaLeySupremaencuantosta
garantizalainviolabilidaddelapropiedad.Vaseelexpresadon1505,textoynota819,
dondehagoreferenciaadosfallosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,enlosque
sta, respectivamente, declar inconstitucionales por confiscatorios un impuesto que
alcanzabaal50%delvalordelbiengravadoyunacontribucindemejorascuyomonto
importabaunaprivacincasicompletadelapropiedadgravada.
Demaneraquenoslolaconfiscacinpuederesultardeunanorma"penal",propiamente
dicha,yaseaquestaestcontenidaenelCdigoPenaloenunaleypenalespecial,sino
quetambinpuederesultardeunanormaquenorevistaesecarcterestrictamentepenal,o
quenorevistacarcterde sancinpunitiva (vgr.,multa):tambinpuederesultardeuna
normacivil,administrativaofiscal(vaseeln1505).Adems,elcarcter"confiscatorio"
delanorma,comosurgedeloexpuestoenlosprrafosqueanteceden,puedesurgiren
formaexpresadedichanormaoresultarde"hecho"o"indirectamente"desustrminoso
expresiones.
1507.Culeslanaturalezajurdicadelaconfiscacinennuestroderecho?
Noconstituyeuna"limitacin"alapropiedad,puesstassondisposiciones"lcitas",enel
sentidodetenerplena"juridicidad".
La"confiscacin"estfueradenuestroordenjurdico:1porquelaConstitucinNacional
laprohbeexpresamenteenelmbitopenal,ylarechazaenelmbitocivil,administrativo
ofiscal (vanselosnmeros1505y1506);2porque,noconsintindolalaConstitucin,
ellaimplicaraunactoinconstitucional,ilcito,excluidodelordenjurdicodelaRepblica
(878).
1508.Entrela"confiscacin"yel"decomiso"lasdiferenciassonevidentes:
El"decomiso",jurdicamente,implicauna"sancin",medida"jurdica",encuadradaenel
ordenamientolegaldelpas.Esunasancinlcita,porprincipio.
La confiscacin, en cambio, cuando se la aplica como sancin, es una sancin ilcita
(Constitucin Nacional, artculo 17 ), repudiada por el ordenamiento jurdico de los
EstadosdeDerecho;esunasancinexentade juridicidad.Ycuandoellanosurgecomo
"sancin",sinoqueaparecede"hecho","indirectamente",porincidiropresivamenteenlos

p.208

bienes o propiedad del imputado, ella asimismo carece de validez, pues aun entonces
resultaenabiertacontravencinagarantasconstitucionales.
Porlodems,el"decomiso"serefiereabienesconsideradosen"particular",entantoque
la"confiscacin"penalserefierea"todos"losbienesdeunapersonaoinfluyesobretodos
esosbienes.
CAPTULOIX"SECUESTRO"
SUMARIO: 1509. Nocin conceptual. 1510. Naturaleza jurdica. No constituye una
"limitacin"alapropiedad.Razndelareferenciaalmismoenestaobra.1511.Diferencia
conel"decomiso".
1509.El "secuestro" dequeaqusetrataeslaincautacinprovisionaldeunbienocosa
muebleporlaautoridadpblica,aefectosderestablecerelimperiodelalegalidad.Los
"inmuebles" no se "secuestran": su indisponibilidad se logra por medios especficos:
embargo,anotacindelitis,inhibicin.
As,porejemplo, el "secuestropolicial" de unacosatiene lugar cuandoesacosa est
vinculadaaunhechodelictuoso,o,porlomenos,aunhechoilcito,cuyoesclarecimientoo
sancinrequierenquelaAdministracinPblicaseincautededichobienocosa.
Desdeluegoqueel"secuestro"queahoraconsidero,nadatienequeverconel"secuestro"
utilizadocomo"sancin"enmateriade"contratosadministrativos".Vaseeltomo3A.,
n741,pginas418419.Esteltimo "secuestro" tienelugarcuandolaAdministracin
Pblicaantedeficienciasenelcumplimientodelcontratoporpartedelcocontratante,toma
directamenteasucargolaejecucindelcontrato,dandolugaralallamada "ejecucin
directa".
1510.Tcnicamente,elsecuestronoesuna"limitacin"alapropiedad,puesnotienepor
objetoniporfinalidad afectarelemento algunodeldominio.Noobstante,enestaobra
cuadrahacerreferenciaalmismoafindecaracterizarloydejarestablecidoquenointegra
las"limitaciones"alapropiedadqueseanalizaronenloscaptulosprecedentes.
El secuestro sloconstituyeunamedidaque, latosensu, tieneporobjetoreestablecerla
legalidad,seadevolvindoleoreintegrndoleunacosaasudueo(879),seaobligandoa
steacumplircondisposicioneslegales(vgr.,secuestrodeunautomotorcuyopropietario
nosatisfizoonopaglapatentecorrespondientealmismo),etc.
Conacierto,pues,pudodecirsequeelsecuestroesunmedioynounfin(880).
1511.Elsecuestrosediferenciadel"decomiso".
Aqulimplicaunamedidameramentetransitoria,vgr.,incautacindeunautomotorquese
hallare en infraccin a los reglamentos municipales, incautacin que cesar al drsele
cumplimientoadichosreglamentos;el decomiso, encambio,esunamedida "definitiva"
(vaseeln1490).

p.209

TTULONOVENOPOLICA.PODERDEPOLICA
CAPTULOICONSIDERACIONESYPRINCIPIOSFUNDAMENTALES
SUMARIO: 1512. Planteamiento del problema. Situacin general de lo atinente a la
actividad"policial"("polica"y"poderdepolica").1513."Polica"y"poderdepolica".
Trtasedenocionesdistintas. 1514. El "poderdepolica".Estencrisislanocindel
mismo?Razonesalegadasparaello.Debeseguirhablndosede"polica"yde"poderde
polica"? 1515. "Poderdepolica".Nocinconceptual.Potestaddellegislador. 1516.
"Polica"y"poderdepolica".Origendeambasexpresiones.1517."Polica".Significado
y contenido: evolucin de stos. 1518. "Estado Polica". Origen y sentido de esta
expresin. 1519. "Medidasdepolicadelapropiedad" y "limitacionesalapropiedad
privada eninters pblico".Diferencia entre ambas nociones. 1520. "Contenido" del
poderdepolica.Lacuestinennuestropas.Policadela "emergencia" ypolicadela
"prosperidad". 1521. Continuacin.Losdoscriteriosexistentesrespectoal "contenido"
del poder de polica. Criterio "restringido" ("narrow") y criterio "amplio" ("broad and
plenary").1522.Continuacin.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinysuconcepto
sobreelpoderdepolica.Evolucindelajurisprudencia. 1523.Fundamentos,jurdicoy
positivo,delpoderdepolica.1524.Loatinenteala"transferencia"delpoderdepolica:
a) enajenacin; b) delegacin. 1525. Las normas de polica tanto pueden imponer
obligaciones negativas como positivas. 1526. Formas jurdicas en que se traduce el
ejerciciodel"poderdepolica"ydela"polica".
1512.Todoloatinentealaactividad"policial"(policaypoderdepolica)constituyeuna
materiacuyoconceptoycontenidoaparecenimprecisos.Deestohzoseecoladoctrina
(881).
Conceptualmente, "polica" y "poderdepolica" sonconsideradoscomocosasovalores
distintos,aunqueapreciadosdemuydiversamaneraporlostratadistasyporlostribunales
dejusticia.Deahlasmarcadasdiferenciasconceptualesacercade"polica"yde"poderde
polica"queseobservanenelmundojurdico,atravsdeltiempoydelespacio.Porde
pronto,noesigualelconceptodeestoenEuropaqueenAmrica;enaqullaelconceptoes
restringido("narrow"),enstaesamplio("broadandplenary").
Desdeluego,hayexpositoresquediscurrensinhacerdistincinalgunaentre"polica"y
"poder de polica". Hablan simplemente de "poder de polica", lo que, al menos
didcticamente no es plausible. Otros escritores critican yobjetan esta distincin. Pero
advirtasequeinclusolaaparicindeambostrminos,comoexpresindelosrespectivos
conceptos,temporalyespacialmenteesdistinta:lanocinde"polica"apareceenFranciaa
principiosdelsigloXV,pasandoluegoaAlemaniaafinesdedichosiglo;laexpresin
"poderdepolica"esdecreacinmoderna,puesapareceen1827enlajurisprudenciadela
SupremaCorteFederaldelosEstadosUnidosdeNorteAmrica,atravsdeunasentencia
deleminenteMarshall.
Dadoel"contenido"queselesasignatantoala"polica"comoal"poderdepolica",seha
consideradoquetalesconceptosonocionesdebensereliminadosdelcampodelderecho,

p.210

porque nada hay que permita diferenciar ntidamente la actividad "policial" de otras
funcionesestatales.Deahquesehablede"crisis"delanocindepolica.
Taleselcuadrogeneralqueofreceestainstitucinjurdica.
Contodo,sehaceindispensableunestudiosistemticodelorelacionadoconla"polica"y
conel"poderdepolica".
1513.Enelterrenodoctrinarioaparecenlasexpresiones"polica"y"poderdepolica".Se
tratadenocionesequivalentes,sinnimas,o,porelcontrario,implicanconceptosdistintos?
Lageneralidaddeladoctrinasostienequesetratadeconceptosdiferentes: "polica" es
funcinoactividad "administrativa",quetieneporobjetolaproteccindelaseguridad,
moralidadosalubridadpblicas,ydelaeconomapblicaencuantoafectedirectamentea
laprimera; "poderdepolica" esunapotestadatribuIdaporlaConstitucinalrganoo
"poder" legislativo a fin de que ste reglamente el ejercicio de los derechos y el
cumplimientodelosdeberesconstitucionalesdeloshabitantes(882).Talpuntodevistaha
sidoobjetado(883).
Consideradaensuaspectodidctico,laexpresadadistincinentre "polica" y "poderde
polica"esaceptable,puessuministraunabasequepermitedistinguirloque,enesteorden
deideas,estrictamenteleincumbealaAdministracinyloqueleincumbealLegislador.
1514.Sinperjuiciodelodichoenelpargrafoprecedente,desdehacetiempodiversos
autoressostienenquela"nocin"mismadelpoderdepolicaestencrisis,porloqueel
concepto de polica debe eliminarse del campo jurdico. No niegan la existencia de la
actividad delEstado quehabitualmente seencuadra enelconcepto de polica; peros
nieganqueesaactividadseadenaturalezadistintaalaactividadgeneraldelEstado,porlo
queentoncesnoesmenesterrecurriralanocindepolicaodepoderdepolicaparahacer
referenciaalamisma.Sediceque"noexistehoyendaunanocinautnomaysuficiente
depoderdepolica;noexisteporqueesafuncinsehadistribuidoampliamentedentrode
todalaactividadestatal"(884).
Enconcordanciaconloexpuesto,otroautor,queescribienVienaenelao1927,dijoque
ningunadelasnotasdiferenciativasaportadas,nilasumadetodasellas,permitedestacarla
policadiferencindoladelrestodelaactividadestatalgeneralydelrestodelapropia
actividad administrativa. Como consecuencia de esto se impone la "eliminacin del
conceptodepolica".Todoloquesedigadelaactividadpolicialestambinaplicablea
otrasfuncionesreconocidamentenopoliciales(885).
Se niega, pues, que la actividad de "polica" tenga notas especficas o propias que la
distingandelademsactividadestatal.
Lasprecedentesobjecionesalanocinde "polica" yde "poderdepolica" sonexactas,
puesefectivamenteloqueseencuadraenelconceptode"polica"yde"poderdepolica"
substancialmente no difiere de las restantes actividades y funciones del Estado: tanto
aquellas como estas actividades y funciones estatales hllanse subordinadas al orden

p.211

jurdico fundamental del pas, y tienen sus respectivos idnticos fundamentos, como
tambinsusobviaslimitaciones.Enrealidad,parareferirseatalesactividadesyfunciones
nohabraparaqurecurriralasnocionesautnomasoespecficasde"polica"yde"poder
de polica", pues bastara hacer mrito de las pertinentes atribuciones de los rganos
legislativoyejecutivo.Parajustificartalafirmacin,basteadvertirquelalocucin"poder
depolica" seladacomosinnimade "poderdelegislacin",yqueconlaexpresin
"polica" se hace referencia a una parte de la habitual actividad o funcin de la
AdministracinPblica(886).
Noobstante,comoloadvierteunautor,"eltrminopolicatieneunalargatradicinenla
literaturapublicsticaquejustificaelmantenimientodesuempleo,inclusofrenteaotros
trminos(porejemplo:intervencionismooactividaddelimitacin)quizmsacordescon
lamodernasistemticadelDerechoAdministrativo"(887).
1515.El"poderdepolica"esdefinidoporladoctrinacomounapotestadreguladoradel
ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales de los
habitantes.
Dicho"poder",dadaslaslimitacionesqueaparejaenlaesferajurdicadeloshabitantesdel
pas, es una atribucin perteneciente al rgano legislativo de gobierno, nico con
competenciaparaestablecertaleslimitaciones.
Ladoctrinahllasedeacuerdoconloexpuesto(888).
AdvirtasequelaConstitucinNacional,alreferirsealaregulacindelejerciciodelos
derechosesencialesdelhabitante,noemplealasexpresiones"polica"o"poderdepolica":
slohabladelas"leyesquereglamentensuejercicio"(artculo14);el"poderdepolica",
pues,seconcretaenlapotestaddellegisladorpararegularelejerciciodeesosderechos
individuales(889).
1516.Lasexpresiones"polica"y"poderdepolica"sondedistintoorigen.
Lanocinde"polica"apareceenFranciaaprincipiosdelsigloXV.Serefierenaellaunas
ordenanzas reales del ao 1415, que hablan de la prosperidad pblica, del bienestar
colectivo.AfinesdedichosigloesaexpresinpasaaAlemania(890).
Lalocucin"poderdepolica"esdefecharelativamentereciente.Apareceenelao1827
enlajurisprudenciadelaSupremaCorteFederaldelosEstadosUnidosdeNorteAmrica,
atravsdeunasentenciadeJohnMarshall,quienensuvotoserefirial "policepower"
(891).
1517.El"contenido"y"significado"de"polica"havariadoconeltiempo.
"Polica"vienede"poltica".Engriego"politeia"significabagobiernooadministracinde
laciudad.La polica griegasereferaatodaslasformasdiferentesdegobierno.Eraun
conceptodeampliocontenidoequivalenteaactividadtotaldelEstado;luegoselimita
actividadtotaldelaAdministracinPblica,yactualmentesloimplicaraunapartedela

p.212

actividaddesta(892).Enelterrenodoctrinal diceGarcaOviedo fuePtterquienpor


vezprimeradefendielcriteriorestrictivodelapolica:sostuvoquelapromocindelbien
comnnopertenecealaesferadelapolica(893).
1518.Enlasobrasolibrosdederechoescomnhacerreferenciaal"Estado polica".De
dndeprovieneyaqurespondeestaexpresin?
EllaseorigincomoconsecuenciadelsistemaqueimperenAlemania.Segnloadvierte
GarridoFalla,habaah"unaseriedeasuntoscivilescuyadecisinestabaenmanosdelos
Tribunales de Justicia; para otros asuntos, en cambio, estos Tribunales no tenan
competencia.Ascomolosasuntoscivilesjudicialesestndominadosporelprincipiode
legalidadyporlaposibilidadderecurrirsiempreaunainstanciajudicialindependiente,hay
otrosasuntosqueresuelveinapelablementeelPrncipeenvirtuddelviejoprincipio im
Polizeisachen gilt Keine Appellation (en los asuntos de polica no hay apelacin). La
existenciadeesteimportantepoderdiscrecionalenmanosdelPrncipe agregaelautor
citadoesunrasgotanfundamentaldelrgimen,quelaliteraturajurdicopolticaulterior
lohaconfiguradoporantonomasiacomo Estado polica" (894).Taleselorigendela
expresin.Eralapocadel Estadoabsoluto, porloqueEstadoabsolutofueidentificado
comoEstadodepolica(895).
1519. Conviene distinguir las nociones de "medidas de polica de la propiedad" y
"limitacionesalapropiedadprivadaeninterspblico".
La ciencia jurdica presenta como nociones distintas las "limitaciones a la propiedad
privadaeninterspblico"ylas"medidasdepolicadelapropiedad".Noobstante,trtase
deconceptosinterdependientes,alextremodequenosiempreserfcilafirmarsiseest
enpresenciadeunaodeotradeesaslimitaciones.
La "medidadepolica" esdemayoramplitudoalcanceposiblesquela"limitacinala
propiedadprivadaeninterspblico",pueslamedidadepolicanoslopuedereferirseal
ejerciciodelderechode"propiedad",sinotambinalejerciciodela"libertad"individual.
Deestacuestinmeheocupadoeneln1237,textoynotas,alcualmeremito.
1520.Ennuestropas,el"contenido"queseleasignaal"poderdepolica"esamplsimo,
decontornosdifcilesdeestablecer,puesenrealidadtal"poder"seconfundeconel"poder
delegislacin"(896):lainvalidezdequepuedaadolecerunaleyllamadade"polica"esla
mismadequepuedeadolecercualquierotraley,loquenoesdeextraar,puesunasyotras
sonexpresindelasoberanadelEstado.Ms:inclusorespectoala "emergencia",que
tambinseinvocacomofundamentodelaleyde"polica",laCorteSupremadeJusticiade
la Nacin dijo que est sujeta en un Estado de Derecho a los mismos principios que
amparanlapropiedadenpocasnormales(897).
Tanamplioeselmbitoatribuidoal"poderdepolica"que,apartederecurrirsealanocin
de"emergencia"parajustificarla"validez"desuejercicio,serecurretambinalanocin
de"prosperidad",conceptosambosimprecisosycarentesdelmitesfijos.

p.213

Demodoque,ademsdelosobjetivostradicionalesdelapolicaseguridad,salubridady
moralidad habra, tambin, una polica de la "emergencia" y una polica de la
"prosperidad".Aesta ltima sela fundamentaenelprembulo delaConstitucin, en
cuantohablade"promoverelbienestargeneral"yenelartculo67 ,inciso16,dela
misma, en cuanto atribuye al Congreso la facultad de proveer lo conducente a la
prosperidaddelpas"(898);laprimera policadela"emergencia"selajustificaporel
"razonable" ejercicio de la atribucin de reglamentar las garantas y derechos
constitucionales(899).
La "emergencia" como resulta comprensible se caracteriza por lo "transitorio" de la
situacinquelamotiva.Perolociertoesque,aveces,leyesllamadasde "emergencia",
comolasdelocacionesurbanas,porejemplo,tienenunaduracinmuylarga(900),loque
es inconcebible. Un pas que viva en estado o situacin de "emergencia" es un pas
institucionalmenteenquiebra(901).La"emergencia"sloseconcibeparalapsosbreves
quetrasuntanunaanormalsituacinaguda.Desdeluego,la"emergencia"puederesponder
amuydiversasyvariadascausas,sean stasfsicas,econmicas,polticas,etc.(902)
(903).
Sibienalgunosautoresexcluyenlapromocindela"prosperidad"comocontenidodelas
leyesdepolica(904),lociertoesquetalcriterionoseavienecondisposicionesdenuestra
Constitucin(905).
1521.Enelterrenodelajurisprudenciaydeladoctrinaaparecendoscriteriosacercadel
contenidoposibledelpoderdepolica:elcriterio"restringido"yelcriterio"amplio".
Elprimero,tambinllamadoeninglscriterio"narrow",imperaenEuropa,especialmente
enFranciayenItalia;elsegundo,llamadotambineningls "broadandplenary",rige,
actualmente,enlosEstadosUnidosdeAmricadelNorteytambinennuestropas(vase
eln1522).
Deacuerdoconelcriterio restringido ("narrow"),elpoderdepolicalimtaseamedidas
tendientesaprotegerlaseguridad,moralidadysalubridadpblicas.
Conforme al criterio amplio ("broad and plenary"), el poder de polica aparte de los
objetivosindicados,extindesealadefensaypromocindelosintereseseconmicosdela
colectividadyalbienestargeneraldelamisma(906).Deahqueseadmitaunapolicade
la"emergencia"yunapolicadela"prosperidad".Vaseeln1520,textoynotas.
Diraseque,arazdelampliocontenidoasignadoactualmenteal "poderdepolica",su
nocinconceptualvuelvealoriginariopuntodepartida:gobiernodelaciudad;totalidadde
lasactividadesestatales;actividadpblicaoestatal;totalidaddelaAdministracininterna.
Vaseeln1517(907).
1522.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinevolucionensuconcepcindelpoderde
polica.

p.214

Originariamente,enunasentenciabreveyclara,considerincluidaenelpoderdepolicala
facultaddeproveerloconducentealaseguridad,salubridadymoralidadpblicas.Poreso
estimcorrectalaleydictadaporlaProvinciadeBuenosAiresqueprohibalascorridasde
toros(908).ElaltoTribunal, atravsdesureferidasentencia, aparecesosteniendoel
criterio"restringido"("narrow")depoderdepolica.
Pero posteriormente, ao 1922, la Corte Suprema ampli su concepto sobre poder de
polica,sosteniendoqueelEstadonoslotenalaobligacindeatenderala seguridad,
salubridadymoralidaddeloshabitantes,sinoquetambintenaeldeberdeprotegerlos
intereseseconmicos delacomunidad.Fueasquedeclarvlidalaleyn11157,que
prohiba cobrar, durante dos aos contados desde su promulgacin, por la locacin de
casas,piezas ydepartamentos,destinados ahabitacin, comercio oindustria,unprecio
mayorqueelquesepagabaporlosmismoselprimerodeenerode1920.DijoelTribunal
que tal proteccin de los intereses econmicos se justifica ante el requerimiento de la
comunidad amenazada por el aprovechamiento abusivo de una situacin excepcional
(909).DemodoqueatravsdeestepronunciamientolaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin abandon el criterio restringido ("narrow") de polica, para adoptar el criterio
amplio ("broadandplenary"),temperamentoquemantienehastaelpresente.Vaseeln
1520.
1523.Culessonlosfundamentos,jurdicoypositivo,delpoderdepolica?
Aunque la Constitucin Nacional en parte alguna menciona dicho poder (funcin o
potestad),stesurgenoobstantedesustextos.Vaseeln1515.
Antetodo,advirtasequeelpoderdepolicaesinherenteatodogobierno.CampbellBlack
citadoporGonzlezCaldern dijoquetalpoderesunatributonecesarioeinherentea
toda soberana, anterior a las leyes, y nonecesita ser concedido ni reconocido porlas
constitucionesporqueesinalienable(910)."Elpoderdepolicaes,desdeluego,comolo
reconocentodoslosautores,underechoincontrovertibledetodasociedadjurdicamente
organizada, esencial a su propia conservacin y defensa, y pertenece a todo gobierno
constituido seadelaNacin,seadelasprovincias paraasegurarellogrodelosfines
socialesmedianteelusodelosbienesqueaeseefectoseanadecuados"(911).
Enelderechoargentino,elfundamento"jurdico"delpoderdepolicaradicaenelcarcter
relativo, y en modo alguno absoluto, de las prerrogativas del individuo, verbigracia
"libertad"y"propiedad"(912).
Desdequela"polica"aparejaesencialmenteunpoderde"reglamentacin"delejerciciode
losdeberesyderechosconstitucionalesdeloshabitantes,vadesuyoqueelfundamento
"positivo"deesepodereselartculo14delaLeySuprema,encuantodisponequetodos
loshabitantes delaNacingozandelossiguientes derechos conformealasleyesque
"reglamenten"suejercicio(913).
Talessonlosfundamentos,"jurdico"y"positivo",delpoderdepolicaenelordenamiento
constitucionalargentino.

p.215

1524. Puede ser "transferido" el llamado "poder de polica", o sea la atribucin de


reglamentacinlegalquelimplica?
Esa"transferencia"requiereelanlisisdedossupuestos:la"enajenacin"delarespectiva
atribucin;la"delegacin"delamisma.
Elejerciciodelpoderdepolicanopuedeserenajenado;es inalienable, pues,siendoun
atributodelasoberana(vern1523),esinseparabledelamisma(914).Deahqueel
rganoLegislativonopuedetransferirloaindividuosoasociaciones(personasindividuales
ojurdicas)(915).Dicha"inalienabilidad"relacinaseconpersonasdederecho privado,
surgiendoelladesuperioresprincipiosdendoleconstitucional.
Peroelejerciciodelpoderdepolicapuedeser"delegado"porelrganoLegislativoenel
rganoEjecutivodegobiernooenrganosadministrativosmenoresdependientesdeste,
verbigraciaenlas"municipalidades"?Comoseadvierte,la"delegacin"contrariamentea
lo que ocurre con la "enajenacin" de la atribucin refirese al rgano Ejecutivo del
Estado o a organismos administrativos menores; no se refiere a personas de derecho
privado.
Yaenotrolugardeestaobradijequdebaentenderse,tcnicamente,por"delegacin"de
funciones(tomo1,n69).Meremitoalodichoeneselugar(916).Por principio, tal
delegacin es improcedente.Por excepcin, laCorteSupremadeJusticia delaNacin
acepta la validez de la delegacin, cuando las facultades o atribuciones normativas
otorgadas al rgano Ejecutivo lo sean dentro de un mbito cierto y determinado
expresamente(vaseeltomo1,lugarindicado).
Perotambinhedichoenotrolugardelapresenteobraque,sintratarseprecisamentede
una"delegacin"defunciones,puedetratarsedeuna"imputacindefunciones"odeuna
"atribucindecompetencia"(tomo1,n195,pginas558559).Estoltimo,porprincipio,
esprocedentedesdeelpuntodevistaconstitucional,inclusotratndosedeejerciciodel
poderdepolica.
Enconsecuencia,sibienelrganoLegislativonopuededelegar("traspasar"elejercicio
delafuncinenelrganoEjecutivooenunrganoadministrativomenor,verbigraciauna
municipalidad, descargando su respectiva atribucin en stos), s puede asignarle al
Ejecutivooaunamunicipalidad,porejemplo,laatribucindeestatuirsobredeterminadas
materiasdentrodeciertoslmitespreestablecidosenlaleyqueefectaesaimputacinde
funcionesoqueatribuyeesacompetencia.Vaselanota34.Deah,verbigracia,queel
Congresoolaslegislaturaspuedanfacultaralasmunicipalidadesparaquestas,dentrode
lmites precisos,estatuyanenmateriasde "polica" (salubridadlocal,moralidadpblica,
ornato,trnsito,etc.),ysancionenlasinfraccionesrespectivas,debindosetenerpresente
quelaconfiguracindelaspertinentesfigurasdelictivas,porlevesquesean,yloslmites
delassancionesdelcaso,debenserestablecidasporelrganoLegislativo(917).
En sntesis: a) El ejercicio del poder de polica es "inalienable"; b) es, asimismo,
"indelegable",peroasurespecto,enlascondicionesindicadas,puedeserobjetodeuna

p.216

"imputacindefunciones" odeuna "atribucindecompetencia",alrganoEjecutivode


gobiernooaunrganoadministrativomenor,verbigraciauna"municipalidad".
1525.Lasnormasdepolicatantopuedenimponerobligacionesnegativas(denohacer,de
abstenerse),comopositivas(dehacer).
Sibiensonmsfrecuenteslasobligacionesdenohacer,excepcionalmentepuedenconsistir
enobligacionesdehacer(918).Comoejemplosdeestasltimaspuedenmencionarse:la
decombatirciertasplagasenlosanimales,verbigracialasarnaovina;ladevacunarse;lade
identificarlasmercaderasoproductos;ladeinstalarserviciosdecloacasyaguapotable;la
depintarodistinguircondeterminadoscoloreslosautomotoresdealquiler("taxmetros");
ladeusardeterminadaindumentaria,impuestaaquienesejercenciertasactividades.Slose
requierequelamedidaexigidaseajustayrazonable(919);etc.
1526. Ya en pargrafos precedentes (nmeros 1513 y 1514) qued dicho que toda la
actividad"policial",sealaejercidaporelrgano"legislativo"degobiernoatravsdelas
respectivas leyes reglamentarias del ejercicio de los derechos y cumplimiento de los
deberesconstitucionalesdeloshabitantes("poderdepolica"),olaejercidaporelrgano
"ejecutivo"degobiernoatravsdeactosadministrativos(actividad"policial",propiamente
dicha), en nada difiere de la restante actividad legislativa o de la restante actividad
administrativa del Estado. Si alguna diferencia existe, sta refirese al "objeto" del
respectivoactolegislativooadministrativo,peroenmodoalgunoserefiereal rgimen
jurdico de los mismos. Este "rgimen jurdico" es esencialmente igual en todos los
respectivossupuestos.Deahquelosrequisitosparalavalidezdelas"leyes"depolica,o
delos actosadministrativosdecontenidopolicial,seansubstancialmentelosmismosque
paralavalidezdelasdemsleyesydelosdemsactosadministrativos.
Ocupndosedeestascuestiones,Merkldijoacertadamente:"Enloqueserefierealaforma
delderechodepolica,stepuedemanifestarse,fundamentalmente,entodaslasfuentes
jurdicasenqueapareceelderechoadministrativo.Noexisteningunafuenteespecialdel
derechopolicaco.Ysilapolicanosediferenciadelrestodelderechoadministrativopor
la forma de la norma, tampoco existir, desde este punto de vista, ninguna necesidad
sistemticaparadesglosarlodelcomplejototaldelaadministracin.Ciertoqueelderecho
depolicasediferenciadeotrasramasdelderechoadministrativoporelhechodepreferir
determinadas fuentes jurdicas. Peroestosignifica unadiferencia de grado,peronode
esencia,ynoimplicaunacisuraprofundaentreelderechopolicacoyelrestodelderecho
administrativo, sino que revela una insensible transicin hacia esas otras secciones del
derechoadministrativo,quesecomportanigualmenteenloqueserefierealasfuentes"
(920).
Portanto,elejerciciodel"poderdepolica",alimplicarlimitacionesaderechosesenciales
delindividuo("libertad"y"propiedad"),requiereunaleyformal,entantoquelaactividad
"policial", propiamente dicha, slo requiere la existencia de un acto administrativo,
poltico ode gobierno, queporprincipiodebehallarfundamento enunanorma "legal
formal"; excepcionalmente puede fundarse en un reglamento autnomo o en un acto
administrativo,polticoodegobierno,originario,decontenidoindividual.Comoejemplo

p.217

demedidadepolicaexpresadaenunactooriginario,decontenidoindividual,emanadodel
Poder Ejecutivo, puede mencionarse la conmutacin de pena (Constitucin Nacional,
artculo86,inciso6),quenoesacto"administrativo",sino"poltico"ode"gobierno"
(921).Trtasedeunacto "originario" delPoderEjecutivo:suexistencianodependede
"ley formal" alguna, su fuente directa es la Constitucin Nacional. La potestad de
"conmutar" penas pertenece a la zona exclusiva reservada ala Administracin Pblica
("PoderEjecutivo")porlaLeySuprema.
Ensuma:larespectiva actividad "policial" delEstadoseexpresaatravs deidnticos
instrumentos jurdicos queladems actividad delEstado.El "rgimenjurdico" delos
respectivosactoses,entodosloscasos,elmismo:la"ley"depolicanotieneunrgimen
juridicodistintoaldelasdemsleyes;el"actoadministrativo","poltico"ode"gobierno",
emanadoenejerciciodeunaactividad "policial" tieneelmismorgimenquelosdems
actos administrativos, polticos o de gobierno: todos estos tienen idnticos "elementos
esenciales"cuyaobservanciaesfundamentalparalavalidezdelacto.
Deacuerdoconloexpuesto,elactoadministrativodecontenido"policial",tantopuedeser
de"alcance"general,comode"alcance"individualoparticular(922).
Encuantoalas"formas",elactoadministrativodecontenido"policial"puedeserexpreso,
carcterquesemanifiestaatravsdelaescritura,delapalabraoralodeactitudes,gestosy
seas(comportamientosmaterialesdelaAdministracin),pudiendoprovenirestosltimos
directamentedelagenteoagentespblicos(verbigracia,indicaciones deuninspectoro
agentedetrnsito;actitudasumidaporpersonaldelapolicadeseguridadqueimpideuna
manifestacin pblicaounareunin),odelascosasdequesevalelaAdministracin
(verbigracia, semforos). El acto puede tambin contener una declaracin "tcita" o
"implcita"delavoluntaddelaAdministracin(923).
Finalmente, cuadra advertir que la actividad "policial" de la Administracin Pblica,
conceptualmente,segnloscasos,puedeconcretarseenactosadministrativosoenactosde
gobiernoopolticos(ejemplodeestoltimo:medidasdepolicaadoptadasenelcursode
unaguerra,contralosextranjerosoriginariosdelpascontraelcualseestenguerra)(924).
CAPTULO II JURISDICCIN NACIONAL Y PROVINCIAL RESPECTO AL
PODERDEPOLICA:SUDESLINDE
SUMARIO:1527.Elprincipiogeneral.Laexcepcin.1528.Elejercicio"concurrente"del
poderdepolica.Cundoprocede?1529.Lospoderesconcurrentesenmateriadepolica
yla"regulacindelcomercio".AmbitodelasprovinciasymbitodelaNacin.Comercio
"interno"delasprovincias;comercio"interprovincial".Trficointerprovincialdefrutosy
productosdelaganaderaydelaagricultura(ganadoenpie,carne,leche,cueros,lana,
frutas, granos, hortalizas, vinos, azcar, maderas). Transporte de personas y cosas.
Comunicaciones."Doctrinadelacorrientedelcomercio".1530.JurisprudenciadelaCorte
SupremadeJusticiadelaNacinsobreregulacindelcomercio"interno"delasprovincias
e "interprovincial". 1531. Deslinde jurisdiccional entre la Nacin y las provincias en
materia"impositiva"."Poderdepolica"y"poderdecrearimpuestos".El"principio"ysus

p.218

"excepciones". Los artculos 10 y 11 de la Ley Suprema. Circulacin "territorial" y


circulacin "econmica". La "produccin agropecuaria". Transacciones sobre frutos y
productos.Elcomercioconlasnacionesextranjerasydelasprovinciasentres:diversos
supuestosquecomprende.JurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin.
1532. Concesindeserviciopblicodetransporte, interprovincial, depersonasycosas,
otorgadaporlaNacin.Jurisdiccin:supuestosaconsiderar.Pasajerosqueasciendeny
desciendendentrodelmismoterritoriodeunadelasprovinciasqueatraviesalaempresa
interprovincial. 1533. Otras actividades que requieren una aclaracin acerca de la
autoridad, nacional o provincial, competente para reglamentar su ejercicio. 1534. a)
Actividadcinematogrfica.1535.b)Atribucinparalegislarsobre"decomiso".1536.c)
Legislacin sobre "trabajo". 1537. d) Profesiones liberales. 1538. e) Actividades
profesionales.1539.f)Fijacindeprecios.1540.g)Policasanitaria:animalyvegetal.
Jurisdiccinpertinente.Lasnormas.El"decomiso"ylaindemnizacin.Las"sanciones"en
materiadesanidadanimal:observacionesalrespecto.1541.h)Elpoderdepolicaenlos
lugaresadquiridosporlaNacin,porcompraocesin,enlasprovincias.
1527. Desde el punto de vista constitucional, el ejercicio del poder de polica est
distribuidoentrelaNacinylasprovincias.Enunossupuestos,tantolaNacincomolas
provincias lo ejercitan en forma exclusiva y excluyente; en otros casos en forma
concurrente, porexistir "concurrencia defines".Tododepende dela actividad decuya
regulacinsetrate.
Por principio general, el poder de polica corresponde a las provincias: trtase de una
potestadquestassereservaronalconstituirlauninnacional. Excepcionalmente, dicho
poderlecorrespondealaNacin,cuandostaejerciteatribucionesquelaConstitucinle
otorgaexpresamente,oimplcitamente,ocuandoelejerciciodeidnticasatribucionespor
lasprovinciasresulteincompatibleconigualejercicioporpartedelaNacin.
Sibienlasprovinciassehan"reservado"elpoderdepolica,puesnolohan"delegado",la
Nacingozaigualmentedetalpoderparaelcumplimientodelosrespectivosfinespuestos
asucargoporlaConstitucin.Enestoltimodebeverse,departedelasprovincias,una
delegacinexpresaoimplcitadelarespectivaporcindelpoderdepolica.
Lasafirmacionesprecedentessoncompartidasporladoctrina(925)yconfirmadasporla
jurisprudencia(926).
1528. El poder de polica puede ser de ejercicio "concurrente" entre la Nacin y las
provincias.
En sentido tcnico dice Gonzlez Caldern "poderes concurrentes" significa que, en
determinadoscasos,ciertospoderespuedenserindiferentementeejercidosporlaNacino
por las provincias. Son consecuencia tales facultades concurrentes de la armona de
conjunto,delaunidaddefinesyconcordanciadepropsitosquesuponenuestrorgimen
degobierno(927).

p.219

Cundo el poder de polica ser de ejercicio "concurrente" entre la Nacin y las


provincias?CundoelejerciciosimultneodeesepoderporlaNacinylasprovincias
resulta"incompatible"?Enunamismaactividadomateriaaqupuedereferirseelpoder
delaNacinyaqueldelasprovincias?
Esaspreguntasaparecencerteramentecontestadas,yaclaradas,porlaCorteSupremade
JusticiadelaNacinenunasentenciarelacionadaconlaindustriaycomerciovitivincola,
sentenciacuyasconclusionessonvlidasparatodoslossupuestosdeejerciciodepoderes
concurrentes entre la Nacin y las provincias. Dijo el Tribunal: "De acuerdo con lo
preceptuadoporlosartculos67,incisos16y107delaConstitucin,tantoelCongreso
comolasprovinciastienenelpoderdedictarleyessobrepromocindelaindustria,estoes,
funciones concurrentes; el Congreso, en virtud de la delegacin conferida por las
provinciasalaNacin;lassegundas,porquelohanreservado.Cabe,entonces,preguntarse
culeseldeslindedelejerciciodeestospoderesdelegislacinsobrelamismamateria?
Enqucasoshayincompatibilidadenestaslegislacionesdictadasporrganosdistintos?
"EstaCortetienedeclaradoalrespecto:paraqueresulteincompatibleelejerciciodelosdos
poderes("Fallos":137:212,consids.5y8)noesbastantequeelunoseaeldecrearo
protegeryelotrodeimponerodestruir...,sinoqueesmenesterquehaya repugnancia
efectiva entreesasfacultadesalejercitarse...encuyocasoysiemprequelaatribucinse
hayaejercitadoporlaautoridadnacionaldentrodelaConstitucin,prevalecerelprecepto
federal,porsucarcterdeleysuprema.
"Queenelcasodeautos,laProvinciadeMendozaenejerciciodesupoderdepolicasobre
laindustriavitivincola(Const.Nac.,art.107 )hapodidodictarlaleyn47quetiene
exclusivamenteimperiodentrodesuterritorio, yelCongresoenejerciciodelpoderde
policadelegadoporlasprovinciasalaNacin(Const.Nac.,art.67,inc.16)hatenido
facultadesparadictarlaley12372 quetieneporfinalidad proveerloconducenteala
prosperidaddelpas.
"Son,as,funcionesconcurrentesquemantenindoseensuspropiasesferasjurisdiccionales
permitensucoexistencialegislativa,y,porlotanto,noaparecerepugnanciaefectivaentre
laleynacionalylaleylocal.
"Queencuantoalapolicadelcomerciovitivincolaquelaley12372hadisciplinadocon
aplicacinentodoelterritoriodelaNacin(art.1),esdesealarquedichocomerciose
refiere, con arreglo al art. 67 , inc. 12, de la Ley Fundamental, al interprovincial e
internacional,noalcomerciointernodelasprovinciascuyapolicanohasidodelegadaal
GobiernodelaNacin.
"EsteTribunalenreiteradasdecisioneshasentadoladoctrinadequecorrespondealas
provinciaslapolicadelcomercioylaproduccinlocales,yalaNacinlegislarsobrelos
aspectos de las actividades interiores de las provincias susceptibles de menoscabar u
obstruirelcomerciointerprovincialyexterior,operturbarelbienestargeneralenelorden
nacional("Fallos":178:308;182:170;201:336).

p.220

"Queestainterpretacinfinalistaquedavalidezalaleyprovincialn47,eslaquese
deducedeldebateparlamentariodelproyectodeley12372,comobienlohaanotadola
sentenciadel"aquo",enelcualquedaclaradoenmodoindubitablequelaatribucindel
Congresodereglarelcomerciointerprovincialeinternacionalnosignificabaprivaralas
provincias del ejercicio de su poder de polica, en materia de industria y comercio
vitivincola,dentrodesusrespectivoslmitesjurisdiccionales(Vid:DiariodeSesionesde
laCmaradeDiputados,1935,IV,738).
"Que,enconsecuencia,laProvinciadeMendoza,enejerciciodesupoderdepolicaha
podidodictarvlidamentelaleyn47ysusreglamentacionesconelobjetodepromover
su industria vitivincola, garantizando al pblico la genuinidad y calidad del producto,
estableciendounnecesariocontrolenellugardelaelaboracin.Comolodicelameditada
sentenciaenrecurso,mientraselartculoseproduzca,vendayconsumaenlaprovincia,es
unfenmenodelconsumointerno,sometidoalajurisdiccinlocal.Esalegislacin(lato
sensu)secircunscribeyseaplicaexclusivamenteenelterritorioprovincial.
"Queesacompatibilidaddelegislacionesdedistintoordenycondistintasfinalidadesque
permite su coexistencia est de conformidad con la doctrina de este Tribunal, que ha
establecidoelsiguienteprincipio:ElGobiernodelaNacinnopuedeimpediroestorbara
las provincias el ejercicio de aquellos poderes de gobierno que no han delegado o
reservado,porqueporesavapodrallegarseaanularlosporcompleto("Fallos":147:239).
"Queenelcasodeautos,laactorahadispuestodeunapartidadevinointervenidaensu
bodegaporlaautoridadprovincialhechoirrevisibleenestainstanciaextraordinariayeste
hechoconstitutivodeinfraccinalaleylocalesloquehaoriginadolamultaimpuestaala
recurrente.
"Lacircunstanciaalegadaporelapelantedehabersenegociadocondestinoalexteriordela
provinciaunvinoconanlisisdelaOficinaQumicaNacional,cualquierasealaexactitud
deesaafirmacin,porotrapartenodemostradaenautos,esajenaalacorrectaaplicacin
de la ley local n 47 . Ese producto estaba intervenido por la autoridad competente
provincial,noporlanacional,porquenoestabaencondicionesdeaptitudparaelconsumo,
estoes,parasercomercializado.Mientrasesevinopermanecabajolavigilanciadela
administracin pblica local, quedaba sujeto a las disposiciones de la legislacin
provincial"(928).
1529.Elejerciciodelosllamados"poderesconcurrentes"hallaintensaaplicacinenlo
atinente ala regulacindelcomercio.Alrespectoculeselmbitodeaccindelas
provinciasyculeldelaNacin?
Elcomercio meramenteinterno delasprovinciascorrespondequeseareguladoporstas
(artculo 108 de la Constitucin, que al prohibir a las provincias dictar leyes sobre
comercio interior se ha referido al comercio "interprovincial") (929) . El comercio
interprovincialointernacionalcorrespondequeseareguladoporlaNacin(art.67,inc.
12, de la Constitucin). Pero qu ha de entenderse por comercio "interno" de las
provinciasyquporcomercio"interprovincial"?

p.221

Comercio"interno"delasprovinciaseselexclusivamente"local"decadaunadeellas,
realizado estrictamente dentrodeloslmites territoriales delarespectiva provincia,sin
conexin de especie alguna con otra provincia, con la Capital Federal o con un pas
extranjero(930).Hoy,estonoaparejadificultades.
Encambio,lanocinde"comerciointerprovincial",porsermscompleja,requiereser
detenidamenteaclarada.Quhadeentendersepor"comerciointerprovincial"?Ladebida
aclaracin de esto es trascendental para la vida econmica de nuestro pas y para los
derechosdeloshabitantes:eltrficointerprovincialadquieretrascendenciaenmateriade
frutos y productos delaganaderaydelaagricultura;verbigracia:ganadoenpie,carne,
leche,cueros,lanas,frutas(uvas,manzanas,naranjas,sandas,melones,etc.),granos(trigo,
maz, etc.), hortalizas (papas, etc.), vinos, azcar, maderas. Asimismo, el comercio
interprovincial puedeexpresarseatravsdeotrasmateriasoactividades: transporte de
personasocosas,inclusoelectricidad;comunicaciones,seanstaspostalesotelegrficas(a
hilosoradioelctricas).Etctera.Eltrficodetodosesosbienesocosasdeunaprovinciaa
otra,oalaCapitalFederal,oalexterior,olarealizacindeactividadesquetrasciendanlos
lmites de una provincia, suscita problemas que requieren ser resueltos por el jurista,
cuandosetratadeestablecerlavalidezoinvalidezdelasleyesqueenalgunamaneralos
contemplan.
Dichasleyessernvlidassi,procediendodelaLegislaturadeunaprovincia,serefieren
exclusivamente alcomercio"interno"delarespectivaprovincia,comerciocuyoconcepto
qued expresado precedentemente (texto y nota 48). Pero qu ha de entenderse por
"comerciointerprovincial"?
Larespuestaaestefundamentalinterroganteyaantaofuedadaporelpresidentedela
SupremaCorteFederaldelosEstadosUnidosdeAmricadelNorte,JohnMarshall,enel
conocidocaso"Gibbonsv.Ogden".Losprrafosesencialesdeesasentenciamemorable
son:"Elpodersobreelcomercio,incluyendolanavegacin,fueunodelosprincipales
objetosqueelpueblodeAmricatuvoenmiraparaadoptarsugobiernoactual,yquefue
contempladoparacrearlo...Aquespeciedecomerciopuedeextenderseestepoder?La
Constitucinnosinformasobreesteparticular:alcomercioconlasnacionesextranjeras,y
entrelosdiversosestados,yconlastribusindias...Lamateriaaqueelpoderenseguidase
aplicaesalcomercioentrelosdiversosestados.Lapalabra"entre"significaentremezclado
con("intermingledwith").Unacosaqueestentreotrasestentremezcladaconellas.El
comercioentrelosestadosnopuededetenerseenloslmitesexterioresdecadaEstado,sino
quepuedeintroducirseenelinterior.Nointentamosdecirqueestaspalabrascomprendan
aquelcomercioqueescompletamenteinterno,queserealizaentreunhombreyotroenel
EstadooentrediferentespartesdelmismoEstado,yquenoseextiendeaotrosEstadoso
no los afecta. Tal poder sera inconveniente, y, ciertamente, es innecesario. Por ms
comprensivaquesealapalabra"entre",debeellamuypropiamenteserrestringidaaaquel
comercioqueconcierneamsdeunEstado....Elcomerciocompletamenteinternodeun
Estado,porconsiguiente,debeserconsideradocomoreservadoalmismoEstado.Peroal
reglarelcomercioconlasnacionesextranjeraselpoderdelCongresonopuededetenerse
antelaslneasjurisdiccionalesdelosdiversosEstados.Seraunpoderintilsinopudiera

p.222

pasardeesaslneas....SielCongresotieneelpoderparareglarlo,estepoderdebeser
ejercido donde quiera que tal cosa exista. Si existe dentro de los Estados, si un viaje
exteriorpuedecomenzaroterminarenunpuertodentrodeunEstado,entonceselpoderdel
CongresopuedeserejercidodentrodeunEstado.Esteprincipio,siesposible,esanms
clarocuandoseaplica al comercio "entre los diversos Estados"...Llegamos ahoraala
siguientepreguntaquesestepoder?Eselpoderparareglar;estoes,paraprescribirlas
reglas porlas queelcomercio esgobernado.Estepoder,comolosotrosconferidos al
Congreso,escompletoensmismo,puedeserejercidohastasumsgrandeextensinyno
reconoceotroslmitesquelosqueestndeterminadosenlaConstitucin(931).
Taleslanocinde"comerciointerprovincial"originariamenteconcebidayexpresadapor
elafamadochiefjusticedelaSupremaCorteFederaldelosEstadosUnidosdeAmricadel
Norte,JohnMarshall,enelclebrecaso"Gibbonsv.Ogden",nocinqueposteriormentela
jurisprudenciayladoctrinaprecisaronyconcretaronmsan,aclarandosusentido.Cuadra
tenerpresentequelaclusuladelartculo67 ,inciso12denuestraConstitucin,fue
tomadaporlosconstituyentesargentinosdelaConstitucindelosEstadosUnidos,loque
ledatrascendenciaentrenosotrosalainterpretacinqueadichaclusulaseledioensu
pasdeorigen(932).
Esdeadvertirquenosloconstituye"comercio"eltrficodelasmercaderas,sinotambin
todos los medios o instrumentos que se utilizan generalmente para ese objeto. El
"transporte" y las "comunicaciones" son, por cierto, una de las principales formas del
comercio:transporteporferrocarril,poragua,porcarreteras,poraire;comunicacionespor
correo, telgrafo, telfono, radiotelegrafa, televisin. Las diferentes "transacciones" o
"negociaciones" (compraventas, permutas, etc.) sobre mercaderas, cosas o bienes son,
ciertamente,"comercio"(933).
Quhadeentenderse,entonces,por"comerciointerprovincial"?Porstehadeentenderse
laproduccin,transaccin,negociacin,trfico,transporteocomunicacin,cuyosefectos
oincidenciastrasciendanloslmitesterritorialesdelaprovinciadeorigen,incidiendoenlos
intereseseconmicosgeneralesdelpas,esdecirenlosinteresesdela Nacin toda.Esta
ideabsica,aceptadahoysindiscrepancias,esoriginariadelaSupremaCorteFederalde
losEstadosUnidosdeNorteAmrica,pasdecuyaConstitucinfuetomadalaclusula
contenidaenelartculo67,inciso12denuestraLeySuprema.Esloqueactualmentese
llama"doctrinadelacorrientedelcomercio".ComoloadvierteBidegain,"estadoctrina
aportuncriteriomselsticoqueeldelasfrmulasanteriores,enfavordelpoderdel
Congresoderegularaspectosque,consideradosaisladamente,escapabanala rbitadel
comercio interestatal, pero con el cual estaban estrechamente vinculados" (934) . "El
comercioentrelosestados dijolaexpresadaSupremaCorteFederal noesunconcepto
tcnicolegalsinoprctico,extradodelcursodelosnegocios.Cuandoseenvaganado
paralaventa,desdeunlugardeunEstado,conlaprobabilidaddequesutrnsitotermine
despus de la compra en otro (Estado), y cuando ocurre as en efecto, con slo la
interrupcinnecesariaparaencontraruncompradorenloscorrales,ysteesuncasotpico,
constantementerepetido,lacorrienteasexistenteesunacorrientedecomercio entre los
Estados y la compra del ganado es una parte y un incidente de tal comercio" (935) .

p.223

Confirmando tal doctrina, dijo en otro fallo la Suprema Corte Federal de los Estados
Unidos:"Loscorralesnosonlugaresdedescansoodedestinofinal.Milesdecabezasde
ganadoenpiearribandiariamenteencamionesyentrenesydebenservendidas,colocadas
ymovidasrpidamenteparadejarlugaraltrficoqueafluyeconstantementeyquepresiona
desde atrs. Los corrales no son sino la garganta de la que fluye la corriente y las
transaccionesqueallocurrensonsloincidentesdeestacorrientedelOestealEsteydeun
Estadoaotro.Talestransaccionesnopuedenserseparadasdelmovimientoalqueellas
contribuyenycuyocarcter adquieren.Loscomisionistas sonesenciales parahacer las
ventas,sinlascualeselcursodelacorrienteresultaraobstruido,noimportandoqueellas
seanhechasafrigorficosoaintermediarios.Losintermediariossonesencialesparalas
ventasalosganaderosyalosalimentadores.Lasventasnosonenesteaspectomeras
transacciones locales. Es cierto que crean un cambio local de ttulo, pero no paran la
corriente;cambiansimplementelosinteresesprivadosenelsujetodelacorriente,perono
interfierenenellasinoque,porelcontrario,sonindispensablesparasucontinuidad.El
origendelganadovivoestenelOeste;sudestinofinal,conocidoysobreentendidopor
todoslosquesededicanaestenegocio,estenelMedioOesteyenelEste,yaseacomo
productosdelacarneocomoganadoparaalimentacinyengorde.Esteeselcursodel
negociodefinidoybienentendido.Loscorralesylasventassonfactoresnecesariosenla
mitaddeestacorrientedecomercio"(936).
Lodichoenlosprrafosqueantecedenserefierealcomerciode ganadoenpie, yalde
carne.Aidnticasconclusionessellegaconsiderandootrosfrutosoproductos,verbigracia
losgranos.Alrespecto,diceA.WlterVillegas:"Elcomerciodegranoshadesbordadoen
nuestro pas los mbitos locales, para constituir, por sus caractersticas, trfico
interprovincialeinternacional.Tantolosindustriales,quetransformanlamateriaprima,
comolosexportadores,quenegocianconelextranjero,adquierenlosgranosdentroyfuera
del territorio provincial en que se encuentra el lugar de ejecucin del contrato; y los
vendedores cumplen su obligacin entregando mercadera producida o depositada en
cualquierlugar,siemprequeseajustealaclasificacingeneralexistenteyqueprovengade
lazonarespectiva.Enmateriadegranosnohay,prcticamente,operacioneslocales.Todo
elpasconstituyeungranmercado,divididoenzonasquenoseajustanalasdelimitaciones
provinciales". ..."Dada la gran extensin territorial argentina productora de granos yla
importanciaquesutrficoimportaparanuestraeconoma especialmenteenelcomercio
internacional,alrepresentarlamayorpartedelasexportaciones,todasycadaunadelas
operaciones que con esos productos se realizan influyen en el conjunto, sin que en el
supuestodeuncontratontegramentelocalseaposiblecircunscribirsusefectosalterritorio
provincialdentrodelcualserealiz.Directaoindirectamente,todalanegociacindelos
granosimportacomerciointerprovincialointernacional"(937).
Loexpuestoacercadelganado,delacarneydelosgranos,esenterayabsolutamente
aplicable a las "lanas" y "cueros". Lo mismo cuadra decir de la "leche", "frutas" y
"hortalizas",cuyocomercioimplicatrfico"interprovincial",mximesiseadvierteque
tantolalechecomolasfrutasyhortalizasqueseconsumenenlaCapitalFederal,proceden
siempredeotrasjurisdiccionesterritoriales.Similaresconsideracionescorrespondehacer
respectoaltrficodel"vino","azcar"y"maderas".

p.224

Loreferenteal"transporte"yalas"comunicaciones",aefectosdeconsiderarlosonocomo
constituyendo"comerciointerprovincial",esmssencilloqueloatinenteaigualcuestin
respectoalosfrutosyproductosdelaagriculturaydelaganadera,puesaqullostrasuntan
un solo hecho objetivo de fcil comprobacin. Los transportes y las comunicaciones
implicarn"comerciointerprovincial"o"internacional"cuandoellosponganencontacto
provincias entre s, o stas con la Capital Federal, o sta o aqullas con algn pas
extranjero.
Laregulacindel"comerciointerprovincial",o"internacional",estacargodelaNaciny
no de las provincias. Estas ltimas slo pueden reglar su propio comercio "interno" o
"local",cuyoconceptoquedexpresadoenprrafosprecedentes.
1530.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinsehapronunciadoenconcordanciacon
las conclusiones bsicas mencionadas en el pargrafo que antecede. En tal sentido, el
Tribunalreconocilossiguientes principios, queciertamentesonaplicablesa todas las
hiptesissimilares:
a)Lasnormasreguladorasdictadas porunaProvincia,respectoalremovidodeganado
exclusivamentedentrodesuspropioslmitesterritoriales,correspondenalacompetencia
constitucionaldelasprovincias(938).
b)"Cuandoexisteunacorrientedetrficocomercialentredosomsprovinciascomoen
elcasoocurreconlaventa de ganado vacunodeSantiagodel EsteroenCrdoba,la
situacinjurdicaquedeellodimanaesunadelasprevistasenelart.67,inc.12,dela
Constitucin Nacional, desde que hay comercio interprovincial establecido y,
consiguientemente,lasprovinciasnopuedeninterrumpirloconprohibicionespermanentes
o transitorias sin exceder la esfera de competencia que les es propia". ...La industria
ganadera"porsusproyeccionessobrelaeconomadelpasysobreelconsumopopular,se
encuentrarelacionada,demaneradirectayvital,confinesfederalesdemximajerarqua
("Fallos":199:483,pgs.527y529).Dedondesesigueque,auncuandoseaadmisibleque
lasprovinciasregulenciertasmanifestacionesparcialesdeella,loquenopuedeaceptarse
es que tengan atribuciones para suprimirla o prohibirla. Porque todo lo que afecte la
existencia misma de esa industria, o la de las diversas actividades que la integran
transporte,comercializacin,etc.sobrepasaellmitedelomeramenteprovincial,y,enla
medidaenquecompromete altos intereses nacionales,representaunbienjurdico cuya
tutelacorrespondealosrganosdotadosdelacompetenciaydelosmediosmateriales
indispensables,esdecir,alosdelgobiernofederal(art.67,inciso16,delaConstitucin
Nacional)"(939).
1531. El deslinde jurisdiccional entre la Nacin y las provincias requiere una especial
referenciaenmateria"impositiva".Culeselmbitoenquealrespectopuedenactuarlas
provinciasyculelquelecorrespondealaNacin?
Ciertamente, "poder de polica" y "poder de crear impuestos" son cosas o nociones
distintas, aunqueaveces aparecen simultneamente, porqueseconfundeunocon otro.
Advirtasequelafinalidaddeambospoderesesdistinta:elpoderimpositivoesejercido

p.225

conelpropsitodeobtenerrenta,mientrasqueelpoderdepolicaseejercedirectamente
para obtener bienestar pblico, mediante la respectiva reglamentacin, bienestar que, a
veces, puede ser logrado mediante la imposicin de gravmenes. El poder de polica
coexisteconelpoderimpositivo,peroenningunamaneradependedeste(940).Comolo
expresaunautor,eldistingoentreambostiposdepoderesoatribucionestieneparticular
importanciaalosefectosdedilucidarsi,bajounamedidaimpositiva,noseencubreen
realidadunaregulacinpolicial(941),oalainversa,esdecir,sibajounamedidade
policanoseencubreelejerciciodelpoderimpositivo.LaCorteSupremadeJusticiadela
Nacindejestablecidoquelasprovinciasnopuedenlograrconmedidasfundadasenel
poderdepolicaloquelesestprohibidorealizarmedianteelejerciciodelpoderimpositivo
(942).
Elpuntodepartidaenestamateria es,comoloadvierteGonzlez Calderncitando y
transcribiendounfallodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"quelacreacinde
impuestos,eleccindeobjetosimponiblesyformalidadesdepercepcin,sondelresorte
exclusivo de las provincias" (943) . Tal es el "principio" que, desde luego, tiene sus
"limitaciones"constitucionales.
Detales"limitaciones",lasquesuscitaronmayorescontroversiassonlasdelosartculos10
y11delaLeySuprema(944).Comosurgedeestospreceptos,lasprovinciasnopueden
gravarlacirculacindelosefectosdeproduccinofabricacinnacional,ascomoladelos
gnerosymercancasdespachadasenlasaduanasexteriores.Todoest,pues,enaclararel
significadoosentidodelapalabra"circulacin"empleadaporlaConstitucin.Yaantao,
en1893,laCorteSuprematuvooportunidaddepronunciarsealrespecto,conmotivode
unaleydeimpuestosdictadaporlaprovinciadeSantaFe,cuyoartculo1deca:"Toda
transaccinsobretrigosolinosqueseefecteenlaprovincia,pagarporunasolavezun
impuestodepesosmonedanacionalcursolegal0,10porcada100kilosdetrigoypesos
0,10porcada100kilosdelino".Laleyfueimpugnadacomoinconstitucional,criterio
rechazadoporlaCorteSuprema.Esta,ensufallo,advirtiqueelalcancequedebedarsea
la palabra circulacin es la clave con que ha de buscarse la inteligencia que los
constituyentesargentinosdieronalaclusulaquelacontiene.ElaltoTribunalestableci
quela"circulacin",cuyalibertadaseguralaConstitucin,esla"circulacinterritorial",
pero en manera alguna la libertad de "circulacin econmica", que forma la base del
comercioyquetieneporfineslastransacciones,actosycontratos,conelobjetodeadquirir
ytransmitirlascosassujetasalcomerciodeloshombres.Deahquelasprovinciaspuedan
establecerimpuestossobretodaslascosasque,incorporadasalapropiedadcomndesus
habitantes,integransuriquezageneral,formandopartedelapropiedadentregada alas
transaccionesdelcomercio(945).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadeclarado,asimismo,"queparalosfinesde
laConstitucin,esriquezapblicaimponibleencadaprovincialaquenoestdetrnsitoen
lamismanirecinimportada,ocorrespondealaNacinoformapartedeinstitucioneso
empresascreadasporleyesnacionalesenejerciciodelasfacultadesconcedidasalPoder
FederalparafomentarelprogresodelaRepblica"(946).AgregelTribunalqueson
vlidoslosimpuestoslocalesalcomercioexclusivamenteinterno(947).

p.226

Tambin declar la Corte Suprema que cuando se gravan productos o mercaderas


introducidas de fuera, pero sin el propsito de gravar el transporte o el comercio
interprovincial, sino algunos de los productos derivados de su elaboracin o
transformacin,elimpuestonoescontrarioalasdisposicionesdelaConstitucin(948).
Elimpuestoalaproduccinagropecuaria,queafectauniformementeatodoslosocupantes
delosprediosrsticos dentrodelajurisdiccin delaprovincia,noesrepugnanteala
Constitucin(949).
OtroprincipiodefundamentalimportanciasentadoporlaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,sobrelabasedeunaacertadainterpretacindelostextosconstitucionales,consiste
enque,entantolaventaserealiceunavezquelahaciendaseencuentraenotrajurisdiccin
provincial, escapa al gravamen establecido por la provincia de donde proviene dicho
ganado(950).Lasconclusionesdeesteexcelentefallo,relativasaventasdehaciendao
ganado,sonenteramenteaplicablesaotrosfrutosoproductosdelasindustriasganaderao
agrcola,verbigracia"lanas","cueros","vinos","azcar",etc.Demodoquelasprovincias
nopuedengravarlasventasefectuadas"fuera"desujurisdiccin,deproductosofrutos
obtenidos "en" su jurisdiccin. Va de suyo que, tratndose de una actividad que,
claramente,constituya"comerciointerprovincial",larespectivaactividadquedaexcluida
de la potestad tributaria provincial, pues tratarase de una materia perteneciente a la
jurisdiccin nacional (Constitucin, artculo 67 , inciso 12) (951) . Ya Joaqun V.
Gonzlez dijo al respecto: "Sera inconstitucional la injerencia de una provincia que
siguieseconsulegislacinaunacosa,productoomercaderadestinadoalaexportacin,
despus que hubiese entrado en las vas de transporte interprovincial o internacional"
(952).
Enfin,la"limitacin"delpoderimpositivodelasprovincias,sobrelabasedelartculo
67 , inciso 12, de la Constitucin ("comercio martimo y terrestre con las naciones
extranjeras,ydelasprovinciasentres")fuedeclaradaporlaCorteSupremadeJusticiade
laNacinconreferenciaalasmsvariadascircunstancias.Asporejemplo:
1 En cierta oportunidad declar que el consumo de energa elctrica necesario para
transmitiryrecibirmensajes,haciaydesdeelexterior,noconstituyeunhechosusceptible
desergravadoporlaProvinciadeBuenosAires,atentaladesvinculacindeesosactoscon
elcomerciointernodedichoEstado.Parallegaratalconclusin,elTribunaldijo:"Las
atribuciones impositivas de las provincias, derivadas de los poderes no delegados a la
Nacin, reconocen las limitaciones que surgen de lo dispuesto en el art. 108 de la
ConstitucinNacionalyenaquellas clusulas mediante lascuales sehaconferidoala
Nacin,entreotros,elpoderdereglarelcomercioconlasnacionesextranjerasydelas
provincias entres(art.67 ,inciso12),conelobjeto, precisamente enunciado enel
Prembulo,depromoverelbienestargeneral".AgregelTribunal:"ningunadudacabeque
siendoelsistemadecomunicaciones(enelcaso,inalmbricasde"TransradioInternacional
S.A.")interprovincialesointernacionalunaliadoindispensabledelcomercio,elderechode
reglamentarlocorrespondedemodoexclusivoalgobiernocentral"(953).

p.227

2PorigualesrazoneslaCorteSupremadeclarinconstitucionalelimpuestoprovincial
sobrelossegurosmartimos(954).
3 Asimismo, por similares razones declar inconstitucionales las multas aplicadas y
cobradasporunaprovinciaaunaCompaadeTransporteAutomotorinterprovincial(955)
. Si bien es cierto que las "multas" por infracciones a normas sobre trnsito no son
expresindelpoderimpositivo,valelapenamencionarestefalloporqueconcuerdaconlos
"principios"quefluyendelaConstitucin.
4Delmismomodo,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindeclarimprocedenteel
impuestoprovincialalasactividadeslucrativasrespectoaunaempresadetransporteareo
internacionaleinterprovincialdepasajerosycargas(956).
1532. Las facultades de la Nacin y de las provincias requieren ser delimitadas,
debidamentedeslindadas,cuandoseestenpresenciadeunaconcesinotorgadaporla
Nacinparaqueunaempresapresteelserviciopblicodetransportedepersonasocosasa
travsdelaCapitalFederalyunaomsprovincias,oatravsdevariasprovincias.
Despusdelodichoenlospargrafosanteriores,nohaydificultadalgunacuandosetrate
depasajerosocosastransportados atravs dedosoms jurisdicciones territoriales: la
jurisdiccinentalcasoesexclusivamentedelaNacin.Perolacuestinaparececuandola
empresadetransporteinterprovincialtambinaceptapasajerosqueasciendenydescienden
dentrodeunamismaprovinciaojurisdiccinterritorial,orecibecosasquesoncargadasy
descargadas dentro de una misma provincia o jurisdiccin territorial. En estos ltimos
supuestosalaprovinciarespectivalecompetealgunajurisdiccinsobredichotransporte?
Hay quien considera que en tales supuestos la respectiva provincia tiene jurisdiccin
exclusiva en ese aspecto del trnsito, porque trasunta, dice, "comercio interno de la
provincia"ynocomercio"entre"lasprovincias(957).Disientocontalopinin.
Estimoque,aunenelcasomencionado,lajurisdiccines nacional.Comoloadvirtien
unodesusvotosenlaSupremaCorteFederaldelosEstadosUnidosdeNorteAmricael
juez Hughes, "el pleno control por el Congreso de los asuntos sometidos a su
reglamentacin no debe ser negado o desfigurado entremezclando las operaciones
interestataleseinfraestatales"(958).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,refirindoseaserviciospblicosdecarcter
"interprovincial", dijo que la jurisdiccin nacional comprende tambin el aspecto
meramente"local"delosservicios,sielserviciointerprovincialyellocal formasenun
complejo "inescindible" dentro del cometido del concesionario (959) . La aclaracin
concretadetodoestoconstituyeuna"cuestindehecho"quedebeserresueltaencadacaso
particular. Como lo expres el alto Tribunal en el caso mencionado, el complejo
inescindiblepuederesultardequeenlosdosmodosenquesepresteelserviciodentrode
una sola jurisdiccin territorial o dentro de dos o ms jurisdicciones el concesionario
ocupaelmismopersonal,utilizaunmismomaterialylafinanciacindelconjuntoesnica.
Porello,como principio, estimoquelosserviciosqueimpliquenadmitirpasajerosque

p.228

asciendanydesciendandentrodeunamismajurisdiccinterritorial,cuandolaempresa
prestaelserviciodetransporte"interprovincial",paraelconcesionarioconstituyeunsolo
servicioquenoadmiteescisinalgunaentreelrecorridodentrodeunasolajurisdiccin
territorialyelqueabarquemsdeunadetalesjurisdicciones,tantomssieltextodela
respectivaconcesinnohacereservaalgunadelaeventualjurisdiccinlocaloprovincial.
Por otra parte, no siempre ser fcil establecer si el traslado del pasajero se efectu
estrictamentedentrodeloslmitesdeunaprovincia,pues,enocasiones,elviajeempezary
terminar"enelcamino",ynoprecisamenteenpueblosoestacionesterminales(960).La
situacinestarsiempreregidaporelartculo67,inciso12,delaConstitucinNacional.
1533.Haydiversasotrasactividadesquerequierenunaaclaracinrespectoaquautoridad,
nacionaloprovincial,tienejurisdiccinparareglamentarsuejercicio.Esloqueocurrecon
lasquemencionoenlospargrafosquesiguen.
1534.a)Actividadcinematogrfica.
Esta no tiene carcter ni influencia simplemente "local", sino nacional; ms an:
"universal".Yalaencclica"VigilantiCura",deS.S.PoXI,del29dejuniode1936,habla
dela"accinuniversal"delcine,desu"universalidad",desufuerzaexpansiva(961).
Deahquelaregulacindelcinequeendefinitivaesunaexpresindel"comercio"(962)
competaprincipalmentealaNacin,sinperjuiciodelasatribuciones reconocidasalas
provincias(963).
Yaeldecretoleyn8205/63pusobajolaautoridaddelaNacinlaregulacindelcine,sin
perjuiciodelasatribucionesdecarcter"policial"ahreconocidasalasprovincias(964).
Laley17741 ,del30demayode1968,reiteralajurisdiccin nacional enmateriade
regulacindelaactividadcinematogrficaentodoelterritoriodelaRepblica.Tngase
presentelaleyn23052.
Qudecirdela"calificacinpreviadelaspelculas",respectoala moralpblica, para
que, en mrito a ello, se autorice o no su exhibicin libre? Esa exigencia vulnera la
prohibicinconstitucionaldelacensurapreviaalaprensa?Elrequisitodeesa"calificacin
previa"novulneragarantaalgunadecarcterconstitucional,porloquesuprocedenciaes
jurdicamente inobjetable. Ensentidoconcordante, refirindose aestacuestin,diceun
tratadista:dicha calificacinpreviadelapelcula "noesunaformadecensuraquedeba
reputarseprohibidaporanalogaconlainterdiccinconstitucionaldelacensurapreviaala
prensa". Pero esa calificacin "no debe estar exenta de control judicial para rever la
eventual arbitrariedad" de la misma. "El examen a cargo de un organismo calificador,
efectuadoconcarcterprevioparaanalizarlamoralidaddelaspelculas,yfuncionando
como requisito obligatorio para autorizar la posterior exhibicin en caso de opinin
favorable,noconstituyecensuracinematogrficaquepuedaequipararsealacensuraprevia
prohibidaparalaprensa"."CreemosqueennuestraConstitucin,elcontrolpreventidode
moralidadquerecaeenlaspelculasnoesinconstitucional,ypuedefuncionarvlidamente
enrazndemoralidad pblica" (965).Finalmente, recurdese quela proteccindela
"moral pblica" queda bajo la autoridad de los magistrados (Constitucin, art. 19 ).

p.229

Aparte de ello, recurdese que en opinin de Burdeau, el cinematgrafo pertenece al


dominiodel comercio ydela industria msquealdela libertaddeexpresin (verla
precedentenota79).
1535.b)Atribucinparalegislarsobre"decomiso".
Eneln1500delpresentevolumenmehereferidoaestacuestin.Advertque,segnde
qusetrate,dichalegislacinser"nacional"o"provincial".Meremitoaloexpuestoenel
pargrafoindicado.
1536.c)Legislacinsobre"trabajo".
La Constitucin Nacional reconoce el derecho de "trabajar", conforme a las leyes que
reglamentensuejercicio(artculo14).
Existennumerosasnormaslegalesquereglamentantalejercicio:enprimerlugarelCdigo
Civil,dictadoporlaNacinenmritoaloquedisponeelartculo67,inciso11,delaLey
Suprema,seocupadela locacindeservicios, queensubstanciaimplicael"contratode
trabajo"(artculo 1623 ysiguientes), elcualtiene lugarcuandounadelas partes se
obligareaprestarunservicioylaotraapagarleporeseservicioun precio endinero.
Existen,adems,muynumerosasdisposicionesrelacionadasconlallamada"polica"del
trabajo(verbigracia,entreotras,normasquetienenporobjetovelarporlasalud,seguridad
ymoralidaddelaspersonasquetrabajan).
Enpresenciadeesecomplejonormativoatinenteal"trabajo",cuadraestablecercules,al
respecto, el mbito correspondiente a la Nacin y cul a las provincias, ya que stas
conservantodoelpodernodelegadoalGobiernoFederal.
Ladoctrinadenuestropasesuniformeenelsentidodeque,enestamateria,alaNacinle
correspondelegislarsobretodoaquelloquedirectamenteserelacionaconel"contrato"de
trabajoens,mientrasquealasprovinciaslescorrespondedictarlasreglasreferentesalas
condicionesopolicadeltrabajo(966).Poraplicacindetalcriterio,yporreferirseelloal
"contrato"detrabajoensynoala"polica"deltrabajo,laCorteSupremadeJusticiadela
Nacindeclar inconstitucional unaley delaProvincia de Mendozaqueestableca un
salariomnimoobligatorioparalosparticulares(967),puesel"salario"relacinaseconel
"precio"enelcontratodetrabajo,materiapropiadelalegislacinsubstantivaodefondo.
Noobstante,siempreexistieroncuestionesdecompetencialegislativaentrelaNacinylas
provinciasenestamateria.EllodiolugaraqueelGobiernoNacionaldictarelaley18608,
del26defebrerode1970,delimitandolasrespectivasatribucionesencuantoaesteaspecto
delpoderdepolica(968).
Conformealart.1,"elGobiernoNacionalejercerentodoelterritoriodelpaselpoder
depolicaenelordenlaboralconrelacinaloslugaresymateriascomprendidosenlas
disposicionesdelapresenteley".

p.230

De acuerdo con el art. 2 , "en los lugares sujetos a jurisdiccin federal exclusiva,
conformealoestablecidoporelart.1 delaley18310,elindicadopoderseejercer
respectodetodaslasactividadesquesedesarrollenenlosmismos".
Elart.3diceas:"Enloslugaressujetosajurisdiccinprovincial,elejerciciodelpoder
depolicaporpartedelorganismonacionaltendrlugarcuandosetrate:
a)Actividadesqueporsuscaractersticasestnvinculadasalcomerciointerprovincialo
internacional. La reglamentacin enumerar las actividades que corresponda tener por
comprendidasenelpresenteinciso.
b)EmpresasqueactenenvirtuddeconcesionesotorgadasporelGobiernoNacionaloque
realicenlaboresparaelmismocomoconsecuenciadecontratosadministrativoscelebrados
condichoGobierno.
c)Establecimientosubicadosenlugaresque,norevistiendoelcarcterindicadoenelart.2
, sean de propiedad del Gobierno Nacional y se encuentren afectados a servicios o
explotacionesqueestnvinculadosalagestinqueelmismocumple.
d)Funcionesquelehayanotorgadonormasdecarcternacionalylasqueenelfuturole
atribuyanconreferenciaamateriasycasoscomprendidosenlosincisosanteriores".
Elartculo5admitelacelebracindeacuerdosentrelaNacinylasprovincias,aefectos
deque,recprocamente,tomenasucargofuncioneslaboralesquelecorrespondanaunade
ellas.
1537.d)Profesionesliberales.
Elejerciciodelasprofesionesllamadas"liberales",quepresuponenestudiosuniversitarios,
puedeserreglamentadotantoporlaNacincomoporlasprovincias,expidiendoambaslos
diplomas o ttulos que acrediten la obtencin del respectivo "status" (de mdico, de
abogado,etc.)porhabercumplidoconlosrequisitosrespectivos.Losdiplomasottulos
expedidos por la Nacin, habilitan el ejercicio profesional en todo el mbito de la
Repblica; los expedidos por las provincias habilitan dicho ejercicio nicamente en
jurisdiccindelaprovinciaquelosemiti(969).
LapotestaddelaNacinparaexpedirlosdiplomasatinentesaprofesionesliberalessurge
delartculo67,inciso16,delaConstitucin,encuantoahsefacultaalCongresopara
"dictarplanesdeinstruccingeneralyuniversitaria".Lapotestaddelasprovinciaspara
expedir tales diplomas, pero con eficacia exclusiva dentro de sus lmites territoriales,
constituyeunodelostantospoderesreservadosporellasynodelegadosalaNacin,yque
noleshasidoprohibidoporlaLeySuprema.
Las provincias pueden "reglamentar" el ejercicio de las profesiones liberales
correspondientesadiplomasottulosotorgadosporlaNacin,peroenmodoalgunotal
reglamentacinpuedeimplicarunaalteracinomenoscabodelderechoreconocidoenel
diplomaotorgadoporlaautoridadnacional.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin

p.231

declarquelasprovinciaspuedenreglamentarelejerciciodelasprofesionesliberales,a
cuyo respecto la Nacin haya otorgado el correspondiente diploma, siempre que esa
reglamentacinnoimpliqueenervarelvalordelttuloniinvadirelrgimendelacapacidad
civil;portalesrazoneselaltoTribunaldeclarinconstitucionalunaleydelaProvinciade
Jujuyqueimpedaalosprocuradoresconttulonacionalejercersuprofesinenelterritorio
de aqulla mientras no probaren haber residido en el mismo durante los dos aos
inmediatamenteanterioresalpedidodeinscripcinenlamatrcularespectiva(970).
Hadetenerse presenteque elpoder depolica de las provincias sobre las profesiones
liberales,noincluyelaatribucindedeterminar,ensusjurisdicciones,los"alcances"delos
ttulosalefectoexpedidosporUniversidadesNacionales;tal"alcance"loestablecenlas
propiasUniversidadesemisorasdelosttulos,porserestonsitoalaatribucindeexpedir
losdiplomaspertinentes.Vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo
315,pgina1014.
1538.e)Actividadesprofesionales.
Existenciertas actividadesprofesionalesacuyorespectoelCongresoNacionalconsider
oportunolegislar, porestimarlas trascendentes dentrodelaactividad civil ocomercial.
Cuandoelloocurre,ylarespectivaactividadestincluidayreguladaenalgunodelos
cdigossubstantivosdictadosporlaNacinenmritoalodispuestoenelartculo67,
inciso11,delaConstitucin,lasprovincias,sibienpueden"reglamentar"elejerciciode
esasactividadesdentrodesusjurisdicciones,enmodoalgunopuedenmodificaroalterar
substancialmentelosrequisitosquealefectoexijalanormanacional,puessta,respectoa
lanormaquedictarelaprovincia,es"suprema"conformelodisponelaConstitucinensu
artculo31.
Esloocurridoennuestropasconlaactividadoprofesinde"martillero",o"rematador",
reguladaenelCdigodeComercio(artculo113ysiguientes)(971).LaProvinciadel
Chaco,alreglamentarelejerciciodeesaprofesin,exigielcumplimientodeunrequisito
noexigidoporelCdigodeComercio:poseerttulossecundarioscompletos.Llevadoel
caso a conocimiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, sta declar
inconstitucionalesaexigenciadelaleydelChaco,desdeque"incorporaunacondicin
nueva y extraa a las requeridas por la ley nacional, excediendo por tanto la facultad
reglamentariaquecompetealosgobiernosdeprovinciaentodoloreferentealgobiernoy
organizacindelamatrculadequesetrata"(972).EstefallodelaCorteSupremafue
emitidopor"mayora";la"minora",encambio,considervlidalaexigenciadelaley
provincialimpugnada,puesestimqueloexigidoporstaera"razonable".Compartoel
voto de la "mayora", pues la referida exigencia de la ley del Chaco, considerada
"razonable"porla"minora"delTribunal,enrealidaddebiserimpuestaporellegislador
nacional.
1539.f)Fijacinde"precios".
Todolorelacionadoconlafijacinde"precios",porserellounelementoesencialdel
respectivocontratoseastedelocacindeservicios,decompraventa,etc.,constituyeuna

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materia reservada ala Nacin, quees aquien lecorresponde legislar sobre cuestiones
substantivas.Elreferidoprincipioesinclusoaplicableenmateriadeleyesrepresivasdel
agio,puesste,endefinitiva,esunadeformacindelcomercio,materiacuyalegislacinle
correspondealaautoridadnacional.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinasloha
entendido(973).
1540.g)Policasanitaria:animalyvegetal.
Enmateriadepolicasanitaria,yasetratedesanidadanimalovegetal,cuandoelmalo
plaga aunsiestuvierelocalizadoenunaprovincia,ohabiendosidooriginadoenunade
stas,"puede"afectaramsdeunaprovincia(ejemplos:sarnaovina,aftosa,garrapata
ovina o bovina, filoxera, etc.), hay "concurrencia" de facultades entre la Nacin y las
provinciasparalegislaralrespecto,dadalaconcurrenciade"fines"existenteenlaespecie.
En tales supuestos, ambas pueden legislar simultneamente; pero si hubiere
incompatibilidadoconflictoentreesasleyes,vadesuyoque,deacuerdoconelartculo31
de la Constitucin, la supremaca le corresponder a las leyes de la Nacin. No debe
olvidarsequeenestoscasos esdecirqueafectenamsdeunaprovinciaoalaNacin
entera lapotestadparalegislarsobrepolicasanitaria,animalovegetal,constituyeuna
preeminenteatribucinnacional(974).
Diversasnormaslegalessancionadasporlaautoridadnacional,leatribuyencompetenciaa
laNacinenmateriadesanidadanimalovegetalcuandosetratedeenfermedadesoplagas
extendidasamsdeunaprovinciaoque,aunquereveladasenunasola,ofrezcanelpeligro
depropagarsefueradeella(975).
Son numerosas las disposiciones legales dictadas por la Nacin en materia de sanidad
animalyvegetal(976).
Siconmotivodelaaplicacindenormassobresanidadanimalovegetalseprocedieseal
"decomiso" (destruccin, en el caso) de la respectiva cosa (animal, rbol o planta), la
"indemnizacin"alpropietario,salvoquelaleyexpresamentelodispongaoautorice,noes
procedente.Vaseeln1497.Laleydesanidadanimal,n3959(artculo24)ylaleyde
defensaagrcola,n4863(artculo15),autorizandichaindemnizacin,mientrasquelaley
2384,sobresanidadvegetal,relativaala"filoxera"(enfermedaddelasvides)disponeque
noseabonarindemnizacinalgunaalpropietarioporlascepasatacadasdefiloxeraquese
ledestruyan(artculo2)(977).
Loatinentealassancionesporinfraccionesalaleydesanidadanimal,actualmenteresulta
inorgnicoyconfuso,debidoalassucesivasnormasquefuerondictndose,delascuales
unasresultanmodificatoriasdelasotras.Sibienlacalificacinodeterminacindeloque
ha de entenderse por infraccin, continu rigindose por la ley 3959 , la penalidad
aplicable,apartirdelasancindelactualCdigoPenal(ao1922),noserigeporaquella
ley,sinoporesteCdigo,cuyoartculo206serefiereaestacuestin,ycuyoartculo305
derogtodadisposicin"queseopusiereaesteCdigo";asuvez,laley17567,delao
1968,quemodificadichoCdigo,tambinmodificelexpresadoartculo206,tantoenla
penalidadaplicablecomoenla materia incriminada(978).Peroyaconposterioridadal

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ao 1922, fecha de sancin del Cdigo Penal vigente, se haban dictado diversas
disposiciones donde se insiste en la aplicacin de multas o prisin, en supuestos de
infraccionesalaleydepolicasanitariaanimal(verbigracialeyes12566 y15945 ;
adems,decretoley6134/63).
Elactualrgimendelas sanciones enmateriadeinfraccionesalalegislacindelucha
contrala"garrapata"bovina,apartedeinorgnico,carecedelgica:segnconquzona
(infestada, de lucha o indemne) se relacione la infraccin cometida, sta deber ser
considerada originariamente porelPoderEjecutivoNacionaloporelJuezFederaldel
lugar. No hay razn para que esto ocurra: el juzgador debe ser siempre el mismo,
cualesquieraseanlaszonascomprendidasenlainfraccin(979).
Enmateriadesancionesporinfraccionesalasleyesdepolicasanitaria,tantoanimalcomo
vegetal,seimponeunordenamientoydepuracindelostextos.
1541.h)ElpoderdepolicaenloslugaresadquiridosporlaNacin,porcompraocesin,
enlasprovincias.
AquinlecompetelegislarenesoslugaresalaNacinoalasprovincias?Existeal
respectounpoderconcurrente?
De acuerdo con el artculo 67 , inciso 27, de la Constitucin, la Nacin ejerce una
legislacinexclusivaentodoelterritoriodelaCapitaldelaRepblica,"ysobrelosdems
lugaresadquiridosporcompraocesinencualquieradelasprovincias,paraestablecer
fortalezas,arsenales,almacenesuotrosestablecimientosdeutilidadnacional".
A pesar de la aparente claridad de ese texto, su aplicacin dio lugar a dificultades
interpretativas(980).
Eneldeseodeterminarconesaincertidumbre,en1967elGobiernoNacionaldesignuna
Comisinparaestudiarlacuestinprovocadaporlainterpretacindelmencionadotexto
constitucional.Deahsurgielproyectodeloquehoyconstituyelaleyn18310 ,de
agostode1969(vaseelmensajeconqueseacompaeseproyecto)(981).Estaleyfue
objetodecomentarios,favorables(982)yadversos(983).Vaselaactualleyn22006.
LaposicindelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,expresadaenlaltimadesus
sentencias(984),noesexactamentelaseguidaenlaley18310.Estoposiblementedar
lugaranuevascontroversias quepondrnendiscusinlavalidezdelopreceptuadoen
dichanorma.(Vasemsadelante,nota99bis).
Desdeluego,comoelintrpretefinaldelaConstitucinnoeselrganoLegislativo,sinola
CorteSuprema,vadesuyoquesistaconsiderasequelaley18310 noseajustaala
exgesiscorrespondientealinciso27delartculo67delaLeySuprema,puededeclararla
inconstitucional,conloqueendefinitivaelverdaderoalcanceysentidodelcitadoinciso27
noloestablecerelrganoLegislativo,sinoelrganoJudicial,respresentadoenlaespecie
por la Corte Suprema. Por tanto, a pesar de lo dispuesto por la ley 18310 , resulta
fundamentalypreeminentelajurisprudenciadelaltoTribunal.Esdedesear,entonces,que

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stemantenga sudecisinatravs deltiempo,paraascontribuiralacertidumbredel


derechoyalaseguridadjurdica,valoresindispensablesparaelgoceefectivodelalibertad.
(Vasemsadelante,nota99bis).
Ensultimoytrascendentepronunciamiento,laCorteSupremadeJusticiaestablecilos
siguientes principios acercadelsentidoyalcance delinciso27delartculo 67 dela
Constitucin:
"Queelrecurrentecuestiona,enefecto,laconstitucionalidaddelasmultasquelefueron
aplicadasporautoridadlocalconmotivodesupuestasinfraccionesaleyesdepolicadel
trabajodelaProvinciadeSantaFe,noobstantehallarseubicadosuestablecimientodentro
delPuertodelmismonombre.
"Queyaen`Fallos:103:408estaCortedejsentadoque:`esladestinacindeloslugaresa
laconstruccinenellos defortalezas, arsenales,almacenes uotrosestablecimientos de
utilidadnacional,loquedeterminayjustificaelejerciciodelalegislacinexclusivadel
Congreso,osea,lajurisdiccindelasautoridadesfederales(art.67,inc.27,Constitucin
Nacional).
"Que interpretando tambin esta clusula, en `Fallos: 154:312, se ha dicho que de su
propiotextosedesprendesindudaque:`adiferenciadeloqueocurreenEstadosUnidos,
dentro de nuestras instituciones no es indispensable la intervencin de las legislaturas
provinciales para que el Congreso ejerza el derecho de legislacin exclusiva sobre los
lugares adquiridos por compra o cesin, en cualquiera de las provincias, para el
establecimiento de fortalezas, arsenales, almacenes u otros establecimientos de utilidad
nacional,puescuandolaConstitucinhaqueridoquelaslegislaturasdensuconsentimiento
paralacesindeterritorios,lohadichoexpresamente,comoseconsignaenlosarts.3y
13.
"...Si el Poder Ejecutivo o el Congreso, hubiesen de esperar el consentimiento de las
legislaturasprovincialesparaelejerciciodetalesfacultadesylasquedeellassederivan,
hubirasecreadounaintervencinextraaydestructivadeaqullasylaNacinaparecera
subordinada a las provincias, para desenvolver sus planes generales de obras pblicas,
canales,ferrocarriles,arsenales,camposdemaniobras,todavezqueparaelloesnecesario
laadquisicindeldominiodeinmuebles...Lafacultaddelegislarexclusivamentequese
estudia, no significa la de hacerlo respecto de todos los inmuebles adquiridos por el
GobiernoNacional,sinosloenaquellosdestinadosaobjetosdebiengeneral,demanera
quedominioyjurisdiccionnosonsiempreconceptosequivalentes nicorrelativos,pues
puedeexistirunosinlaotrayviceversa(`Fallos:103:403;111:179).Queconarregloa
estosprincipiosresultaclaroynocontradictorioelpropsitodenuestraConstitucin:se
necesitaelconsentimientodelasprovinciasparadisponerdeterritoriossituadosenellas
condestinoadesmembracionespolticas(arts.3y13);nosenecesita,paralacomprao
cesindeaqulloscuandosondestinadosaobjetosdecarcternacionalydebienpblico
general.

p.235

"Que,porelcontrario,tratndoseenlaactualidaddeunlugaradquiridoalaProvinciade
SantaFeporcompraocesin,enelquefuncionaunestablecimientocuyautilidadnacional
no puede discutirse porque indudablemente un puerto reviste tal carcter como lo
demuestraladisposicindelart.67 ,inc.9,delaConstitucin,correspondeenel sub
iudicedeterminarsilaProvinciadeSantaFehaconservado,noobstanteeltraspasodela
propiedaddelpuertoalaNacin,poderesdeinspeccinenestecaso:policadetrabajo
sobrelosestablecimientosprivadosexistentesendicholugar.
"Queesciertoqueen`Fallos:240:311;248:824;259:413,considerando7;262:186
yotros,seestableciquelasfacultadeslegislativasyadministrativasdelasprovinciasno
quedanexcluidasdeloslugaresaqueserefiereelart.67 ,inc.27,sinoentantoyen
cuantosuejerciciointerfieraenlarealizacindelosfinesdeutilidadnacionaldelaobray
laobstedirectaoindirectamente.
"Quesinembargo,sonevidenteslasdificultadesqueentraalaadopcindetalcriterio
porque siempre, en alguna medida, la coexistencia de las jurisdicciones nacionales y
provincialessobreunmismombitodalugarasuejerciciosuperpuesto,comolodemuestra
lacantidaddecuestioneslitigiosasquesehansuscitadocontalmotivo.
"Queporesarazn,interpretandoconfidelidadlaletrayelespritudelart.67,inc.27,
estaCortezanjtodoproblemaalrespectoen`Fallos:155:104,cuandorefirindosealos
establecimientosdeutilidadnacionalmencionadosenelart.67,inc.27,afirmque:`En
cuantoalapretendidalimitacindelafacultaddelegislarexclusivamente,enelmodoy
formadichos,yasehaexpresadoquesuextensineslamismaquelaejercidaporel
Congreso sobre la Capital Federal, y que slo a ste corresponde fijar su alcance. En
consecuencia si la Nacin adquiri de la provincia, adems del Puerto, los terrenos
adyacentes quereput tiles,nodebesuponersedichautilidad comoreferidaalinters
privado de la Nacin, sino en cuanto aqullos son convenientes para el mejor
desenvolvimientodelosinteresesnacionalesogeneralesdelpas.Porotraparte,constituye
unerrorpensarquelajurisdiccinnacional,enelpuertoysuzona,nacedelacesinquela
provinciahagaalefectoalaNacin,envirtuddelaleyexpresa;no,ellanacedelimperio
propiodelaConstitucinNacional,delhechodelaadquisicinyenvirtuddeunodelos
poderes delegados en aqulla. Que tratndose de la cuestin de poderes nacionales y
provincialesnohayqueperderdevista,unsolomomento,elhechofundamental,dequela
unidadnacionaleselobjetivoesencialdelaConstitucinyquenuncapuedeseratentatorio
alrgimenautnomodelasprovincias,elejerciciolegtimoporlaNacindelasfacultades
quelehansidoexpresamentedelegadasenaqulla,pormsquestasdebanejercitarseen
elpropioterritoriodelosEstadosautnomos.
"Queestatesisfueenfticamenteratificadaen`Fallos:168:96y197:292,sobretodoenel
primerodetalescasos,cuandosesostuvo:`Quelaextensindelajurisdiccinnacional,en
elPuertodeLaPlata,noesrestringida,sinoampliayexclusiva,yellaseejerceporel
Congresoylasautoridadesadministrativasenlamismamedidaquesobreelterritoriodela
CapitalFederal,comofluyeclaramentedeltextoyespritudelinc.27,art.67 ,dela
ConstitucinNacional.LafacultaddelCongresoparalegislarexclusivamente,eliminatoda

p.236

otralegislacinconcurrente,ynopuedeadmitirselgicanilegalmente,queunalegislatura
provincialpuedaestablecerimpuestos sobreterritorios nacionales.Laautonoma delos
Estados,cedeantelasoberananicadelaNacin,amparadaporlaConstitucincomo
principiofundamentaldelaunidad,delaRepblica,dentrodesurgimenfederativo(art.
31delaConstitucinNacional).
"Queasfijadoelsentidointergiversabledelapalabraexclusivaquequieredecirnica,y
nocompartida,resultaclaroquesloelGobiernoFederaltienelapotestaddelegislar,
ejecutar y de juzgar en los lugares que la Constitucin ha querido reservar para su
jurisdiccinenrazndelautilidadcomnqueellosrevistenparatodalaNacin.Delocual
sesiguequetalpropsitoresultarafrustradosiseadmitieraelejerciciosimultneode
poderesprovincialesenlosestablecimientosdequesetrata.
"QuedeloexpuestoestaCorteconcluyequelaclusula delart.67 ,inc.27,dela
ConstitucinNacionalimportareservaralaNacinelderechodeejercersujurisdiccin
exclusivayexcluyenteentodosloslugaresadquiridosporcompraocesin,encualquiera
delasprovincias,parainstalarestablecimientosdeutilidadnacional;yporlotanto,quetal
exclusividadimplicalanegacindelejerciciosimultneodepoderesprovincialesenesos
lugares;mxime siseconsideraquelos establecimientos deutilidad nacional hansido
colocadospordichaclusulaenunpiedeigualdadconlosarsenalesyfortalezas,lugares
stosenlosque,porrazonesobvias,nuncapodraaceptarseinjerenciadeningunaespecie
porpartedelasprovincias.
"Que,enconsecuencia,correspondedeclararviolatoriasdelaConstitucinNacionallas
sancionesaplicadasporsupuestasinfraccionesaleyeslocalesdelaProvinciadeSantaFe
cometidasporlafirmaMarconettiLtda.S.A.I.C.conasientoenelPuertodeesaprovincia"
(985).
Encambio,laley18310establecelosprincipiosquesiguen:
Art. 1 "La jurisdiccin ejercida por la Nacin sobre las tierras adquiridas en las
provincias slo es exclusiva en los casos de cesin dentro de los procedimientos
constitucionales que producen la desmembracin de territorio con prdida del dominio
eminente; o en los casos de transmisin por compra o en otra forma legal de lugares
destinadosafinesdedefensanacional".
Art. 2 "Tratndose deadquisiciones hechas porla Nacin de tierras situadas en las
provincias para establecimientos de utilidad nacional, imperar la jurisdiccin y leyes
nacionalesnicamenteenloafectadooinherenteaesautilidadnacionaldestinadosaservir
objetos expresamente encomendados al Gobierno Federal por la Constitucin y leyes
nacionales.
"Tambinimperarnlajurisdiccinyleyesnacionalesenaquelloscasosenqueeseusode
utilidadpblicanacionalseefectaporgestinprivadaenvirtuddeunaconcesinotorgada
porlaAdministracinNacional".

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Art.3 "Enlonocomprendidoeneseuso,lasprovinciasmantendrnsujurisdicciny
podrn ejercer los actos que de ella se deriven, en tanto no interfieran, directa o
indirectamenteenlasactividadesnormalesquelautilidadnacionalimplique,siempreque
nohubierenhechorenunciaexpresadeesepodermedianteelprocedimientoestablecidoen
larespectivaconstitucinprovincial".
Art.4"Alosfinesdesolucionarlosproblemasdehechoquesepuedenpresentarenla
aplicacin de la presente ley, la Nacin celebrar con las provincias involucradas los
conveniosquefuerennecesarios".
EntreloestablecidoporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacinenelfallotranscriptoy
lodispuestoporlaley18310,hayfundamentalesdiferencias(986).
Perorecientemente,conunanuevacomposicindelTribunal,laCorteSupremadeJusticia,
sinpronunciarsesobrelainconstitucionalidaddelaley18310 (verconsiderando7del
fallo),pormayorapueselPresidentevotendisidencia,dejsinefectoladoctrinaque
sentenelrecordadocaso"S.A.MarconettiLtda.".Vaselasentenciadel30demarzo
de1978,dictadaen"CompaaSwiftdeLaPlataS.A.c/ProvinciadeBuenosAires"("La
Ley",t.1978C,pgina296).Taleselestadoactualdeestacuestin.Ensntesis,elfallo
llegaalaconclusindequeen"losdemslugares"aquehacereferenciaelart.67,inc.
27, de la Constitucin Nacional, pueden coexistir las dos jurisdicciones: nacional y
provincial(987).
CAPTULOIIILA"CONTRAVENCIN"
SUMARIO:1542.Nocinconceptual.1543.Terminologa.1544.Puedeconsistirenuna
accinoenunaomisin. 1545. La "falta" norequiere culpa ymenosan "dolo" enel
infractor. 1546."Delito"y"contravencin".Diferencias.Lasprovinciasylalegislacin
sobrefaltas. 1547. La "contravencin" o "falta" policialrequiereinexcusablementeuna
"ley" quelaconfigure. 1548. Clasificacindelascontravencionesofaltas. 1549. El
"sujeto activo" de la infraccin policial. Personas jurdicas y personas fsicas. Los
incapaces.1550.Potestadparalegislarsobrecontravencionesyfaltas.Lasprovinciasyla
Nacin.
1542.La "contravencin" latosensu seconfiguraporunasituacindehechoencuyo
mritounapersonaapareceencontradiccinconlodispuestoenunanormadepolica.
Paraquesurjalacontravencinnoesnecesarioquelaexpresada"situacindehecho"haya
sido provocada o querida por quien aparece en conflicto con la norma policial. Como
advertirluego,lacontravencin norequiereindispensablemente "culpa",ymenos aun
"dolo", de parte de quien aparezca como infractor. De ah que, en ocasiones, puede
aplicarseuna"sancin"sinqueelhechosancionadosedebaaculpaodolodelapersona
querecibe lasancin.Vaseeln1545.Algunasveces lanormapolicial exige, como
mnimo,el"obrarculposo"paraqueseconsiderepuniblelafalta(verbigracia,Cdigode
ProcedimientosdeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires,aprobadopor

p.238

eldecretoleyn6637/63,artculo5).Perocomodije,puedehaber"infraccin"sinculpa
(988).
1543.La"contravencin"policialtambinrecibeotrosnombres:"falta","transgresin"o
"infraccin".
ElCdigodeProcedimientosdeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires
establecequelostrminos"falta","contravencin"e"infraccin"seusanindistintamente
endichoCdigo(artculo3).
1544.Talcomoocurreconel"delito"delderechopenalsubstantivo,tambinla"falta"o
"contravencin"policialpuederesultardeunaaccinodeunaomisin.
Todoloquelospenalistashandichoalrespectoenmateriade"delitos"esaplicablealas
"faltas",porqueestructuralmente"delito"y"falta"seidentifican.
1545.Comoyaloexpres(n1542),paraquesurjala"contravencin"o"falta"policial,y
apareje la consiguiente "sancin", no es necesario que la "situacin de hecho" que
configurelacontravencinofaltahayasidoprovocadaoqueridaporquienapareceen
conflictoconlanormapolicial.Puedeaplicarseuna"sancin"depolicaaquiennohaya
actuadoculposamenteymenosaundolosamente(989).
Bielsa,advirtiendoloqueantecede,escribilosiguiente:"Lastransgresionesconsistentes
en el incumplimiento de reglamentos, ordenanzas, edictos, no siempre implican faltas
conscientesodeliberadasdeundeberjurdicodeconvivenciaadiferenciadeldelitonide
preceptos de moralidad media observados en la sociedad en que la reglamentacin se
aplica;poresociertasdisposicionessonaveceshastaarbitrariasyextraasatodosentido
deprudenciaymoral"(990).
La "sancin",pues,nosiemprerequiereculpaenquienaparezcaendescubiertoconuna
normadepolica.Asocurriracuandounanimalcontraeunaenfermedadcontagiosao
peligrosasinculpadesudueo,yarazdetalenfermedadlaautoridadpblicadisponeel
sacrificiodedichoanimal.El"decomiso"essubstancialmenteuna"sancin".
Desdeluego,lasancindepolicatambinpuederespondera "culpa" dequienresulte
"infractor"; verbigracia, cuando un animal adquiere una enfermedad contagiosa por
negligencia del propietario que no adopt las medidas profilcticas pertinentes, y a
consecuenciadeellolaautoridadpblicadisponeelsacrificiodeeseanimal.
Yaeneln1493,textoynota795,alreferirmeal "decomiso",hicemritodelasideas
precedentes.Dijeahqueel"decomiso"puedeprocederantelamerainfraccin"formal"de
lanorma.
1546.Ascomo mero "infractor" es distintoa "delincuente",delmismomodo "falta",
"contravencin","transgresin"o"infraccin"esmuydistintoa"delito".

p.239

El delincuente comete delitos. El infractor comete faltas. El "infractor" es socialmente


menospeligrosoqueel"delincuente".
Inclusoeltratamientorepresivocorrespondientealosinfractoresyalosdelincuenteses
distinto.ElCdigodeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAiresestablece
que en los supuestos de arresto, en ningn caso el contraventor ser alojado con
delincuentes(artculo20).
Pero qu distingue, concretamente, el "delito" de la mera "falta" o "contravencin"?
Muchosehaescritosobreesto.Entrenosotros,lacuestindebeexaminarsesinolvidarlas
particularidades denuestraestructurajurdicopoltica, circunstancia que,comosever,
facilitalasolucinbuscada.Sibienla Nacin puedelegislarsobre "delitos" yenciertos
casossobre "faltas",las provincias slopuedenlegislarsobrefaltas yenmodoalguno
sobre delitos. As surge de "principios" contenidos en nuestra Constitucin Nacional.
Cundo, entonces, las provincias pueden considerar "falta" o "contravencin" a una
determinadaconductaoaunasituacindehecho?
Ennuestropas,el delito trasuntaunhechodeposiblerealizacin "general" entodala
Repblica;las "faltas",porprincipio,relacinanseconinfraccionesdetipo "local",pues
tienenenmirastransgresionesrelacionadasconelambienteparticulardecadalocalidado
provincia:deahquesucastigoorepresincorrespondealasprovinciasynoalaNacin
(991).
Deloexpuestoresultaqueeldelitotrasuntamayorgravedadquelafalta,loquesetraduce,
engeneral,enunapenalidadmayorparaeldelito.Deahquelasancin sedijoseaun
"ndice"importanteparasabersiunhechoesjuzgadocomodelitoocontravencin(992).
Estructuralmente nocabefundardistincionesentre "delito" y "falta":ambosofrecen,en
principio, los mismos elementos constitutivos, todo ello sin perjuicio de que un hecho
puedaaparejar"sancin"(vgr.,decomisodeunanimalenfermo)sinquemedie"culpa"de
quienresultesancionado(993).
Tampococreoprocedentecaracterizarlaconductacontravencional"comolaomisinde
prestar ayuda a la actividad administrativa tendiente a favorecer el bienestar pblico
estatal"(994),puesnosiemprelasancinpolicialcorrespondeaunaconductadeltipo
expresado.
Sehasostenido,asimismo,queladiferenciaentre"delito"y"contravencin"radicaenel
sujetopasivodelainfraccin:enlosdelitoslavctimainmediataeseltitulardelderecho
atacado, mientras que en las infracciones o faltas el sujeto pasivo es la sociedad o
comunidad (995) . Esta posicin doctrinaria fue objetada por Diez, quien dice as:
"EntendemosqueestateoranoesaceptableydecimosasporcuantoelCdigoPenal
configuraunaseriededelitosenlosqueladirectamenteafectadaeslacomunidadynoun
sujetoenparticular.Asporejemplo,elCdigoserefierealosdelitoscontralosmediosde
transporte y de comunicacin, a los delitos contra la salud pblica, que afectan
evidentemente a la sociedad y no a una persona determinada. Si siguiramos la tesis

p.240

propiciadaporRojasPellerano,nosencontraramosfrenteaunacontravencin,cuandoen
realidadsetratadeverdaderosdelitos"(996).
Porsuparte,Diezdistinguelacontravencindeldelitoteniendoencuentaelrganoque
aplicalapena.Sielrganofueraadministrativo,seestarafrenteaunacontravencin;si
fuesejudicial,frenteaundelito(997).Peroestatesisesasimismoobjetable,porquela
calificacin deuncomportamiento comodelitoocontravencin dependeradelarbitrio
legislativo,yaqueelLegisladorpodraconfiareljuzgamientodeuna "contravencin" al
rganojurisdiccionaljudicial,conloque,deacuerdoconlaexpresadatesis,esa"falta"o
"contravencin"noseratalsinoundelito.Lareferidaposicindoctrinariacarecedebase
lgica.
Ennuestropas,dadoslosrecprocos poderes delaNacinydelas provincias, puede
afirmarsequesilaNacinatravsdelCdigoPenalodeleyespenalesespeciales,creauna
figura "delictiva", las provincias no podrn considerar a esa figura como "falta" o
"contravencin",yportantonopodrnreprimirlaconsulegislacin.SielCdigoPenal
legislasobre"homicidio",sobre"hurto",etc.,considerandoesoshechoscomodelitos,las
provinciasnopodrnreprimirlosconsiderndolos "faltas" o "contravenciones",puesello
implicaraunaviolacindelartculo108delaLeySuprema,encuantoprohbequelas
provincias dicten, entre otros, el Cdigo Penal, despus que el Congreso lo hubiese
sancionado.
Las provincias pueden considerar como "contravencin" o "falta", dentro de sus
jurisdicciones,acualquiersituacin,hechooconductaque,nohabiendosidoconsiderado
"delito"porellegisladornacional,impliqueunaalteracinefectivadelordenjurdicoode
lasreglasdeconvivenciadentrodesusrespectivosmbitos,pudiendoasimismoestablecer
laspertinentespenalidadesosanciones,respetandoalefectolasreglasderazonabilidado
de buen sentido, reglas que hallan su fundamento en principios constitucionales. Sera
irrazonable y,porende,rrita unapenalidadexcesivaporunamerainfraccindetipo
policial(998).Cmoaceptarlavalidezdeunacondenaamsdeunaodeprisin,por
ejemplo,arazdeunasimpleinfraccinanormassobretrnsitourbano?Porotraparte,una
"multa" excesiva puede resultar rrita por confiscatoria. Tngase bien presente que la
imposibilidad de que las provincias establezcan sanciones que resulten "irrazonables"
debidoasuelevadomontoogravedadpor"faltas"o"contravenciones",nosurgedeley
algunadictadaporelCongreso,sinodeprincipioscontenidosenlaConstitucinNacional.
Estoesfundamental.
Ennuestroordenamientojurdico,pues,son "delitos" lasinconductasincriminadasenel
Cdigo Penal, o en leyes penales especiales dictadas por la Nacin. Son "faltas" o
"contravenciones"loscomportamientosque,noestandocontempladosenelCdigoPenal
nienleyespenalesespecialesdelaNacin,estnvlidamentereprimidosyaseaporla
Nacinenloslugaresdondestatengajurisdiccinexclusivaoporlasprovinciasdentro
desurespectivombito.LarecprocapotestaddelaNacinydelasprovinciasparalegislar
sobre"delitos"ysobre"faltas"o"contravenciones"surgedelaConstitucinNacional.Si
bien las provincias delegaron en la Nacin la facultad de legislar sobre "delitos", se

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reservaron el poder de legislar sobre faltas o contravenciones. Todo est en que las
provincias,alejercerestaatribucinreservada,noladesvirtenconsancionesexorbitantes
que conviertan la conducta castigada en verdaderas figuras "delictivas", excediendo el
mbitodelomeramente "contravencional".Estoltimoserarrito:noesposiblehacer
indirectamenteloquenopuedehacersedirectamente(999).
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en certera sentencia, ha establecido que,
dejandoensalvoelmbitodelalegislacincomn(ConstitucinNacional,artculo6767,
inciso 11) y el debido respeto a las garantas constitucionales, el poder de polica
correspondealasprovincias,yquelosactosdestasnopuedenserinvalidadossinoen
aquelloscasosenquelaConstitucinconcedealCongresoNacionalentrminosexpresos
unexclusivopoder,oenlosqueelejerciciodeidnticospodereshasidoexpresamente
prohibidoalasprovincias(1000).EstadeclaracindelaltoTribunalconfirmaloexpuesto
enlosprrafosqueanteceden:a)lasprovinciasnopuedenlegislarsobredelitosporquetal
facultadhllasedelegadaalaNacinquienlaejercitaldictarelCdigoPenalydems
leyespenalesespecialesyprohibidaalasprovincias(ConstitucinNacional,artculos67
,inciso11,y108);b)quelasprovinciasnopodrancastigarinfraccionespolicialescon
penalidades exorbitantes verbigracia "multas" cuyo monto resultase confiscatorio;
"arresto"o"prisin"cuyolapsoexcedieredetoda"razonabilidad",etc.,puesestosera
agravianteagarantasconstitucionales;c)respetandoloslmitesmencionadosenlospuntos
ayb,elpoderdepolicacorrespondealasprovincias,quienes,portanto,dentrodeese
mbitojurdicopuedenlegislarestableciendoqusupuestosconstituyen"contravenciones",
"infracciones"o"faltas"policiales.
1547.Lapenadepolica aplicableaunacontravencin,alimplicarunmenoscaboala
libertad individual o a la propiedad privada, de acuerdo con el "principio general"
contenidoenelartculo18delaConstitucinNacional,debesurgirdeuna"ley"anterior
alhecho,pueslapenadepolica,lomismoquelapenadelderechopenalsubstantivo,
asintaseeneldogma "nullumcrimennullapoenasinelege" (1001).Trtasedelaley
"formal", que, segn los supuestos, puede emanar del Congreso Nacional o de las
legislaturasprovinciales.
Lasautoridades administrativas, nacionalesoprovinciales,cualquieraseasujerarquao
rango,carecendeimperioparaconfigurarocrearfigurascontravencionalesofaltas.Tal
configuracin o creacin debe ser, indefectiblemente, obra del legislador: el Poder
Ejecutivoyconmayorraznsussubordinadostanslopodrreglamentaresaley,alos
efectosdesuejecucinocumplimiento,perocuidandosiempredenoalterarsuespritu.
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en una sentencia medulosa, consagr los
principios que dejo expuestos. Sobre la base de un extenso y meritorio dictamen del
Procurador General de la Nacin, doctor Sebastin Soler, el alto Tribunal declar
inconstitucionaleslosedictospoliciales,vigentesenlaCapitalFederal,sobre"desrdenes"
y "escndalo" porque stos, al no basarse en "ley", vulneraban principios de la
Constitucin.ElTribunaldijo:

p.242

"EstaCortehaestablecidotambinencausasqueversabansobremateriasanlogas(se
referaapenasestablecidasenedictospoliciales),queesunadelasmspreciosasgarantas
consagradasporlaConstitucinladequeningnhabitantedelaNacinpuedeserpenado
sinjuiciopreviofundadoenleyanterioralhechodelproceso("Fallos":136:200);quetoda
nuestraorganizacinpolticaycivilreposaenlaley.Losderechosyobligacionesdelos
habitantes as como las penas de cualquier clase que sean, slo existen en virtud de
sancioneslegislativasyelPoderEjecutivonopuedecrearlasnielPoderJudicialaplicarlas
sifaltalaleyquelasestablezca("Fallos":178:355);yquelaconfiguracindeundelitopor
levequesea,ascomosurepresin,esmateriaquehacealaesenciadelPoderLegislativo
yescapadelarbitadelasfacultadesejecutivas.Nadieestobligadoahacerloquelaley
nomandaniprivadodeloqueellanoprohbe(art.19delaConstitucin).Deahnacela
necesidaddequehayaunaleyquemandeoprohbaunacosa,paraqueunapersonapueda
incurrirenfaltaporhaberobradouomitidoobrarendeterminadosentido.Yesnecesario
quehaya,almismotiempo,unasancinlegalquereprimalacontravencinparaqueesa
personadebasercondenadaportalhecho(art.18).Estosdosprincipiosfundamentalesy
correlativosenelordenpenal,imponenlanecesidaddequeseaelPoderLegislativoquien
establezcalascondicionesenqueunafaltaseproduceylasancinquelecorresponde,ya
queelP.E.solamentepuedereglamentarlaley,proveyendoasuejecucin,perocuidando
siempredenoalterarsusentido(art.86,inc.2)("Fallos":191:245).
"Que la necesidad de queel rgimen de faltas tenga carcter legislativo yemane, por
consiguiente,delCongresocomolegislaturalocalparalaCapitalyTerritoriosNacionales,
y de las Legislaturas provinciales para sus respectivas jurisdicciones, fue asimismo
reconocidaydestacadaenlosantecedentesdelCdigoPenalenvigor(confr.,Rodolfo
Moreno,hijo,ElCdigoPenalysusantecedentes,t.I,nms.93ysiguientes).
"Que,conformeaestadoctrina,la`leyanteriordelagarantaconstitucionalcitadaydel
principio`nullumcrimen,nullapoenasinelege,exigeindisolublementeladobleprecisin
porlaleydeloshechospuniblesydelaspenasaaplicar,sinperjuiciodequeellegislador
deje a los rganos ejecutivos la reglamentacin de las circunstancias o condiciones
concretasdelasaccionesreprimidasydelosmontosdelaspenasdentrodeunmnimoy
mximo ("Fallos": 148:430). En el sistema representativo republicano de gobierno
adoptadoporlaConstitucin(art.1)yqueseapoyafundamentalmenteenelprincipiode
la divisin de los poderes, el legislador no puede simplemente delegar en el Poder
Ejecutivooenreparticionesadministrativaslatotalconfiguracindelosdelitosnilalibre
eleccindelaspenas,pueselloimportaraladelegacindefacultadesquesonporesencia
indelegables. Tampoco al Poder Ejecutivo le es lcito, so pretexto de las facultades
reglamentariasqueleconcedeelartculo86,inciso2,delaConstitucin,sustituirseal
legisladoryporsupuestavareglamentariadictar,enrigor,laleypreviaquerequierela
garantaconstitucionaldelartculo18.
"Queesinnegablelanecesidaddemantenerestrictamentelavigenciadelprincipio`nullum
crimen,nullapoenasinelege,contenidoenlagarantaconsagradaporelartculo18dela
Constitucin, no slo porque se trata de un principio constitucional y esta nica
consideracinbastaraparaaquelefectosino,tambin,porqueesnotorioquelasmodernas

p.243

formas de autoritarismo o despotismo utilizan los edictos policiales como uno de los
instrumentos ms eficaces para la opresin de los ciudadanos y la restriccin de las
libertadespblicas"(1002).
Ya anteriormente la Corte Suprema de Justicia de la Nacin haba declarado la
inconstitucionalidad de la condena aplicada a quien mat de un tiro a un perro en la
ProvinciadeSantaFe(multadecienpesoso,ensudefecto,quincedasdearresto,y
prdidadelarmaempleada).LasentenciadelaCortesefundenquetalcondenafue
aplicadanoenmritoaunaleydelaLegislaturaqueconfiguraseesehechocomo"falta"o
"contravencin",sinosobrelabasedeunreglamentodelPoderEjecutivo(1003).
1548.Lascontravencionesofaltassuelenclasificarseenlassiguientesespeciesprincipales
(1004).
a)Instantneas,permanentesycontinuadas.Estaclasificacinserefiereala"duracin"de
lainfraccin.
Contravencinofalta"instantnea"eslaqueseagotaenelmomentomismoenquesecrea
oconfigura.Ejemplo:desviacineneltrnsito,comoseraeladelantarseaotrovehculoen
unlugaropuntoprohibidoalefecto.
Contravencinofalta"permanente"esaquellaenqueelinfractorpersisteensuconducta
durantelarespectivaunidaddetiempo.Ejemplo:actituddelcomerciantequemantiene
abiertoalpblicosunegociodurantetodoeldaenqueunanormaloprohbe.
Contravencinofalta "continuada" eslaqueserelaciona conlateora delaunidady
pluralidaddedelitos.Vaseeltomo1,n39,pginas161162,nota60.
Estostiposdecontravencionessegobiernanporlosmismosprincipiosdelderechopenal
substantivo,quetambintienenvigenciaenderechoadministrativo.As,porejemplo,esa
clasificacinservirdebaseparaaplicarlasreglassobre "prescripcin" delasacciones
punitivas.Lomismocuadradecirrespectoalateorasobre unidadypluralidad delos
delitos,aefectosdedeterminarsienelcasoconcretohayunaomsinfraccionespunibles
(1005).
Ladeterminacinespecficadeltipodeinfraccinofaltadequesetrate,constituyeuna
cuestindehechoquedeberesolverseencadacasoquesepresente.
b)Contravenciones ofaltas por accin opor omisin, segnquesetrate deunhecho
positivoodeunaabstencin.
1549.Elsujeto activo delainfraccinpolicialtantopuedeserla personafsica (persona
"individual")comolapersonajurdica.
Enderechoadministrativolaresponsabilidadseextiendealaspersonasjurdicas(1006).
Deahquelasancindepolicalesseaaplicablealassociedadesocompaas.

p.244

Una persona jurdica "sociedad annima", por ejemplo puede ser sancionada por
infraccin a reglamentos de polica sanitaria animal o vegetal, o por infraccin a
reglamentossobretrnsito,etc.ElCdigodeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudadde
BuenosAires somete asus disposiciones alas personasjurdicas odeexistencia ideal
(artculo 12). Los tratadistas que estudian las diferencias actuales entre delito y
contravencin,sealanquelasancinenlacontravencinpuedeseraplicadaapersonade
existenciaideal,mientrasquelasancineneldelitoesaplicablealhombre(1007).
Vadesuyoqueaunapersonajurdicaslopodraplicrselepenalidadescompatiblescon
sunaturaleza.Portanto,sibiennopodraaplicrselelapenadearresto,spuedeaplicrsele
lasdemulta,decomiso,etc.
Encuantoalaspersonas"fsicas",paraquepuedansertenidascomosujetosactivosdela
infraccinpolicial,debedistinguirseentrepersonaplenamentecapazypersonasincapaces.
Lapersonaplenamentecapazesobvioquepuedeser sujetoactivo delainfraccin.La
capacidad aconsideraralefectoeslaquelereconoceelderechoprivado,segnlohar
notarenseguida.
En cuanto a los incapaces su aptitud para ser sujetos activos de la infraccin o falta,
dependedequesetratedeunasancincuyaaplicacinnorequiera"culpa"enelautordel
hecho.As,porejemplo,aunmenordeedady,engeneral,aunincapaz,lessonaplicables
lassancionespolicialesporinfraccinalasleyessobresanidadanimal(multaporviolacin
alasleyesoreglamentossobreluchacontralasarnaovina;decomisodeanimalesatacados
deaftosa,hidrofobia,etc.).Estoesasporqueenlaespecieseprescindedela"voluntad"
delsujetoactivo,elementoquedenoserasobstaraalaimputabilidaddeunainfraccino
faltaaunincapaz.Vaseeln1545.Puedeverseelart.1,infine,delCdigodeFaltasde
laMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires.
Enlasinfraccionesquerequieranejerciciodela"voluntad",paraqueellasseanimputables
a la perona individual, presunto infractor, es menester que tal sujeto activo tenga la
adecuada"capacidad"paraserimputableaundentrodelderechoadministrativo.Cules
esacapacidad?Yaenotrolugardeestaobradijeque,enprincipio,talcapacidadeslaque
la legislacin substantiva o de fondo (en este caso, Cdigo Civil) le reconozca a la
respectiva persona,pues,porprincipio, eladministrado concurrealcampo delderecho
administrativo con la capacidad bsica que le otorga la respectiva legislacin de la
Repblica(1008).Deahqueelincapazdehechonopuedasersujetoactivodeestetipo
deinfraccionesofaltaspoliciales,yaquenopuedeexpresarunavoluntadvlida(1009),
todo ello sin perjuicio de la eventual responsabilidad civil que corresponda a sus
representanteslegaleseinclusoalguardinjurdicodelacosa(verbigracia,unautomotor)
conqueelincapazdehechohayacometidolasupuestainfraccin.
Lalegislacinlocal,delasprovincias,nopodraalterarvlidamentelasreglasbsicasdela
capacidadcivil,pueselloesmateriadelegadaporlasprovinciasalaNacin(LeySuprema,
artculo67,inciso11),quienejercitlarespectivaatribucinaldictarel CdigoCivil,
expresindelderechoprivado,queesdondecorrespondelegislarsobrecapacidaddelas

p.245

personas; por lo dems, tal facultad les est vedada a las provincias, a quienes la
ConstitucinnacionallesprohbedictarelCdigoCivildespusdequestehubieresido
sancionadoporelCongreso(artculo108).YalaCorteSupremadeJusticiadelaNacin
declarquelalegislacindepolicaquedictarenlasprovincias,servlidaentantodejen
ensalvoelmbitodelalegislacincomn(ConstitucinNacional,artculo67,inciso11)
(1010).
1550. Las provincias, si bien han delegado en la Nacin la potestad de legislar sobre
"delitos", pues le han conferido la atribucin de dictar el Cdigo Penal (Constitucin
Nacional, artculo 67 , inciso 11), se han reservado la potestad de legislar sobre
"contravenciones" o "faltas" depolica,estableciendoenquconsistirnstas.Talesel
principio.
Pero cundo, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, las provincias pueden
legislarsobre"faltas"o"contravenciones"sinqueelloimpliqueinvadirlaspotestadesdela
Nacinparalegislarsobredelitos,osinqueelloimpliqueunactorrito?
Detodoestomeheocupadoprecedentemente,n1546,especialmentetextoynotas108y
109.Meremitoadicholugar.
CAPTULOIVLA"PENA"CONTRAVENCIONAL
SUMARIO:1551.Nocinconceptual.1552.Dedndesurgelapotestadparaestablecere
imponer dicha pena? 1553. La configuracin o creacin de penas o sanciones
contravencionalesodepolicarequiereinexcusablementebaselegal.1554.Jurisdiccinde
laNacinydelasprovinciasparalegislarsobre"penas"contravencionalesodepolica.
1555.Delasdiferentesespecies tericamenteposiblesdepenasdepolica. Mencinde
las mismas. 1556. a) Multa. Su carcter jurdico. La "ejecutoriedad" del acto
administrativoqueimponemulta.Lmitejurdicodelamulta.Laregla"solveetrepete"y
lamultaporfaltasocontravencionespoliciales.Lasmultasyla"prescripcin"delaaccin
y de la pena. 1557. b) Privacin de la libertad. Prisin y arresto trasuntan alguna
diferencia?El"lapso"deprivacindelalibertadenlasfaltasocontravenciones.1558.c)
Decomiso.1559.d)Inhabilitacin.1560.e)Clausura.1561.f)Amonestacin.1562.g)
Caducidad.1563.h)Retirodelapersonerajurdica.1564.Extincindelaspenasde
polica.Mencindelascausalesrespectivas. 1565. La prescripcin delaaccinydela
penacontravencional.1566.Laaplicacindesancionespolicialesylasreglasdel"debido
proceso legal". Lo atinente al recurso extraordinario de inconstitucionalidad. 1567.
Continuacin.ElTribunaldeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires.
Naturaleza jurdica. Decisiones de ltima instancia de este Tribunal y el recurso
extraordinariodeinconstitucionalidad.1568.La"condenadeejecucincondicional"yla
"libertad condicional" en las contravenciones de polica. 1569. Concurso de
contravenciones. 1570. La reincidencia enlacontravencin. 1571. La tentativa enla
contravencin.
1551.La pena contravencionalodepolicaeslasancinquelaleyestableceparaquien
incurraenunaaccinoenunaomisinconsideradacomoinfraccinofalta(1011).

p.246

1552.Lafacultaddeestablecerpenasporcontravencionesadisposicionespolicialesse
consideracomoun complementonaturaleinseparabledelejerciciodelpoderdepolica
(1012).
NobastaconquelaAdministracinPblicacompruebelaexistenciadeinfraccionesde
tipo policial. Es menester darle los medios para reprimir esas faltas, lo cual se logra
mediantelaaplicacindepenascontravencionales.
Noes,pues,necesarioqueunanormaautoriceexpresamentealEstadoparaestableceresas
penalidades:estoesnsitoalpoderdepolica.Sinlaposibilidaddeestableceryaplicartales
penas,dichopodercareceradesentido.
1553. Como consecuencia del principio "nullum crimen nulla poena sine lege", la
configuracinocreacindepenasosancionesdepolicarequiereinexcusablementebase
"legal".
Deestomeheocupadocondetenimientoenotropargrafo,n1547,alcualmeremito.
1554. La jurisdiccin para legislar estableciendo "penas" o "sanciones" para las
contravencionesofaltaspoliciales,escorrelativaalapotestaddelegislarsobre"polica"
(ejerciciodelpoderdepolica).Vaseeln1552.Deahqueendeterminadossupuestos
esapotestadlecorrespondaalaNacinoalasprovincias,oaambassimultneamente
(ejercicio"concurrente"delpoderdepolica).
CundoelejerciciodetalpoderlecompetealaNacinycundoalasprovincias,oa
ambassimultneamente?Deestomeheocupadoenpargrafosanteriores:nmeros1527y
siguientes,1546y1550.Meremitoaloexpuestoenesoslugares.
Quien,pues,enelcasoconcretotengajurisdiccinparalegislarsobre"polica"tiene,por
implicancia, el respectivo poder de legislar configurando o creando figuras
contravencionalesyestableciendolascorrespondientespenalidadesparaesasinfracciones.
Jurisdiccin sobre "polica" y jurisdiccin para crear figuras contravencionales y sus
correlativas sancionesopenas, sonatribuciones interdependientes.Unamaneradehacer
efectivoelpoderdepolicaconsisteensancionarlasfaltasocontravencionesrespectivas.
1555.Desdeelpuntodevistaterico,laspenasdepolicapuedenserdedistintasespecies.
Estrestas cabemencionar:a)multa; b)privacindelalibertad(arrestooprisin);c)
decomiso; d) inhabilitacin; e)clausura; f)amonestacin; g)caducidad; h)retiro de la
personerajurdica.
1556.a)Multa.
Sehadichoquela"multa"eslapenatpicadelacontravencinofalta(1013).Estoes
exacto;perohadeadvertirsequesibienlamultaeslapenatpicadelacontravencin,no
eslanicadeesaspenas,pueshaymuchasotras(vaseeln1555),apartedequenotodas
lascontravencionessonsancionadasconmulta.

p.247

Trtase efectivamente de una "pena" (1014) . La circunstancia de que la multa pueda


convertirseen"arresto"(privacindelalibertad),aclarasuefectivocarcterde"pena":de
locontrarioestarasefrenteaunsupuestode"prisinpordeudas",temperamentoodiosoy
noaceptadoennuestroordenamientojurdico.Noobstante,sehasostenidoquelamultano
esunasancinpenal,yqueporestoesposiblesancionarapersonasmorales(1015);
disientocontalcriterio:laposibilidaddesancionarconmultasalaspersonasjurdicasno
esotracosaqueunaconsecuenciadeladistincin entre"delito"y"falta"(vaseeln
1549);lasancindela"falta"seextiendealaspersonasjurdicas;trtasedeunasancin
penaldetipoadministrativo,perosancinpenalendefinitiva.
Elactoadministrativoqueimponelasancinde"multa"carecedeejecutoriedad"propia";
deahqueencasodefaltadepagoporpartedelsancionado,elcobrocompulsivodebe
gestionarlolaAdministracinPblicaanteelrganojudicial.Vaseeltomo2,n438,
pginas379381.
Lapotestaddeestablecerlapenademultatienesulmitejurdico:lamultanopuedeser
"confiscatoria"(loqueasuvezaparejara"irrazonabilidad")(1016).Peroestoserefiereal
monto de la multa correspondiente a cada infraccin, y no al conjunto de idnticas
infracciones quehubiere cometido eladministrado oacuyaconfiguracin stehubiere
dadolugar(1017).
Cuando se impugne judicialmente la aplicacin de una multa impuesta como pena de
polica, y no como pena fiscal, para la promocin del recurso o accin judicial no se
requiereel"pagoprevio"delamulta:norigeentalcasoelprincipio"solveetrepete".La
multafiscalparticipadeloscaracteresdelosimpuestos,cuyapercepcintiendeaasegurar
paraquenoseinterrumpanlosserviciosdelEstado:deahlaexigenciadelpagoprevioala
accinderepeticin.Peroenmateriademultasadministrativasdepolica,elpagoprevio
sloprocedeexcepcionalmentecuandolanormarespectivaaslodisponga(vgr.,multas
por infracciones de trnsito, cuyo pago previo se justificara por la inseguridad de la
posteriorpercepcin)(1018).
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha establecido que ningn precepto
constitucionalseoponeaqueelCongresofacultealPoderEjecutivoaobrarcomojuez
administrativoeimponersancionesdemulta,siemprequesedejeexpeditalainstancia
judicial(1019).
Tantola"accin"paraimponermultascomola"pena"demultaquesehubiereaplicado,
sonsusceptiblesdeextinguirseporprescripcin(1020).Desdeluego,paradeterminarsien
uncasodadolaaccinolapenaestnprescriptas,enprimertrminoelintrpretedebe
recurriralaleyrespectiva,puesstasueleconteneralgunadisposicinalrespecto;as,el
CdigodeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires,modificadoporlaley
n21318,establecequelaaccinpenalseprescribealosdosaosdecometidalafalta,y
quelapenaseprescribealosdosaosdedictadalasentenciadefinitiva.
1557.b)Privacindelalibertad.

p.248

Otrapenadepolicaeslaprivacindelalibertadpersonal,osealaprisinoelarresto.
Algunos tratadistas distinguen en este mbito la prisin del arresto. Dicen que los
contraventores condenados a "prisin" estn sujetos a trabajo obligatorio (1021) . No
comparto esta afirmacin. Estimo que en materia contravencional la penalidad no se
extiende a la imposicin del "trabajo forzado" al infractor; la propia ndole del hecho
incriminadoexcluyesemejantegravesancin,quesloseconciberespectoadelincuentes
enelderechopenalsubstantivo,dondelapenadeprisinsedistinguedeladereclusinen
queestaltimaaparejaeltrabajoobligatorioparaelcondenado.Enlarepresindemeras
"faltas",respectoalaprivacindelalibertad,"prisin"y"arresto"significanlamisma
cosa.
Vadesuyoquelaexpresada"privacindelalibertad"debesertemporariay,dentrode
esto, por breve lapso, no pudindose privar de la libertad por un trmino que, por su
duracin,msresultepropiodelarepresindeun"delito"quedeuna"falta":estosera
rritopor"irrazonable".Vaseeln1546,textoynotas108y109.Noesadmisibleque,de
hecho,seconfundanoasimilenelmerocontraventorconeldelincuente.
1558.c)Decomiso.
Deesta"figuraiuris"meheocupadocondetenimientoenlospargrafosnmeros1490a
1500.Meremitoaellos.
1559.d)Inhabilitacin.
Estaconsisteenlaincapacidadparaelejerciciodedeterminadosderechos.Puedeserpena
principal o accesoria. Desde el punto de vista de su duracin, puede ser perpetua o
temporaria (1022) . Por lo general incide en el retiro de la autorizacin dada por la
Administracineimplicaunactoextintivodelamisma(1023).SegnelCdigodeFaltas
de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, las inhabilitaciones pueden ser
temporariasodefinitivas(art.15,infine).
1560.e)Clausura.
Estaimportaunasancinaccesoriaoconjunta:verbigracia,clausuradeunestablecimiento
ganaderoporinfraccinalalegislacindesanidadanimal(luchacontralasarnaovina,por
ejemplo),clausuraqueasuvezpuedeaparejarlaaplicacindeunamulta.
Significa la cesacin, o suspensin, del ejercicio de una actividad, ya sea comercial o
industrial de cualquier tipo. Puede ser definitiva o temporaria (1024) , o por tiempo
indeterminado:estoltimoesloqueocurreconlaclausuradeunestablecimientoganadero
por infraccin a la legislacin sobre sanidad animal (lucha contra la sarna ovina, por
ejemplo), en cuyosupuesto laclausura es "levantada" odejada sinefecto cuando se
compruebequelainfeccindelosanimaleshadesaparecido.ElCdigodeFaltasdela
MunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAiresestablecequelasclausurasqueseimpongan
podrnsertemporariasoportiempoindeterminado(art.15).

p.249

Laclausurarecaesobreellocaloestablecimientodondeseejercelaactividadquedio
margenalasancin(1025).
1561.f)Amonestacin.
Tratndose deunainfraccin nograve,puede aplicarse, attulo desancin nica, una
"amonestacin". Es lo que ocurre, por ejemplo, con ciertas contravenciones a los
reglamentosdetrnsitourbano.ElCdigodeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudadde
BuenosAirescontienelapenaqueahsedenomina"amonestacin"(art.15).(1026).
1562.g)Caducidad.
Sielcontraventoraquiense"inhabilita"paraelejerciciodelarespectivaactividad,ejerca
staarazdeuna"autorizacin"(vgr.,"permiso"deusodeldominiopblico),lareferida
"inhabilitacin"puedeaparejarlaextincindeesaautorizacinopermiso,recurriendopara
ello a la "caducidad" de tal permiso, si el contraventor hubiere incurrido en algn
incumplimientodesusdeberesytalincumplimientolefuereimputable.
1563.h)Retirodelapersonerajurdica.
En los supuestos de "inhabilitacin" definitiva, si se tratare de una persona jurdica
autorizada por el Estado, dicha inhabilitacin puede aparejar, adems, a ttulo
complementario,elretirodelapersonerajurdicaqueselehubiereotorgadoconmotivo
delejerciciodelaactividadquemotivalasancin.
1564. Las sanciones policiales tanto en lo atinente a la accin, como a la pena se
extinguenpordiversascausas,entrestas:a)elcumplimientodelasancin;b)elperdn;c)
ladeclaracindeilegitimidaddelasancin;d)lamuerte;e)elpago;f)laprescripcin.
En todo aquello no expresamente previsto en las especficas y respectivas normas
policiales, los principios generales del derecho penal substantivo tiene plena vigencia
(computacindeplazos,etc.).
Detodasestasposiblescausalesdeextincindelaaccinydelapenameheocupadoal
referirme a la extincin de las sanciones disciplinarias aplicables a los agentes de la
Administracin Pblica (funcionarios y empleados). Vase el tomo 3 B., n 1067 y
siguientes,pgina439ysiguientes,acuyoslugaresmeremito,puesdichascausalesson
asimismovlidasparalassancionesopenascontravencionales(1027).
Noobstante,correspondehacerunareferenciaespecialalaprescripcin.
Encuantoal"perdn"o"condonacin",cuadraadvertirqueelCdigodeFaltasdela
MunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAiresloadmiteexpresamente(artculo10).
1565.Laprescripcindelaaccinodelapenaenmateriacontravencionalesadmitidapor
lageneralidaddenuestradoctrina(1028),apartedequediversasdisposicioneslegalesla
aceptanexpresamente(1029).

p.250

Algunostribunaleshannegadolaprocedenciadelaprescripcinenmateriade"faltas"
cuando la ley pertinente no la admite en forma expresa. Para ello han invocado dos
argumentos:1quelaomisindedisposicionessobreprescripcinenleyesdepolica,no
puedesersuplidaporanalogarecurriendoaotrasleyes;2quelaprescripcinenmateria
penalnoesunainstitucinqueporsunaturalezaestimplcitaenlasbasesdenuestro
ordenamiento jurdico o proceda de alguna garanta constitucional (1030) . Juzgo
equivocadoslosdosargumentos.
Esinexactoqueanteelsilenciodelarespectivaleydepolicaacercadelaprescripcin,no
puedarecurrirseporanalogaalodispuestoenotrasleyes,verbigraciaenelCdigoPenal
delaNacin(argumentodelSuperiorTribunaldeJusticia deCrdoba).Talaplicacin
analgica es procedente, porque la analoga prohibida es la que d como resultado un
aumentodelapretensinpunitivadelEstado,yenmodoalgunolaqueresultefavorableal
imputado,comoocurraconlaprescripcin.
Considero,asimismo,inexactoquelaprescripcinenmateriapenalnoseaunainstitucin
queporsunaturalezaestimplcitaenlasbasesdenuestroordenamientojurdicooproceda
dealgunagarantaconstitucional(argumentosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin
ydelSuperiorTribunaldeJusticiadeCrdoba).Comoyaloexpresenotraoportunidad,
no habiendo una norma que declare imprescriptible una accin, dicha accin es
prescriptible.Noserequierequeuntextoexpresoautoricelarespectivaprescripcin.Todo
estoesunaobviaconsecuenciadelrespetoal"debidoprocesolegal",garantaimplcitao
innominadacontenidaennuestraConstitucinNacional,garantaquetiendealaproteccin
absolutamenteintegraldelaesferajurdicadelindividuo.El"derechoalalibertadintegral
del ciudadano" tiene, entre nosotros, sustento constitucional, y encuentra aplicacin
concretaatravsdediversasinstitucionesjurdicasactuales,entrestaslaatinenteala
prescriptibilidaddelasaccionespunitivas(1031).
Portanto,silaleydepolicaencuestinnadadijereacercadelaprescripcindelaaccino
delapena,lasancinpertinenteesprescriptible.
Culeseltrminodelaprescripcinenmateriacontravencionalodefaltas?Sidicho
trminoestuviereprevistoenlarespectivanormadepolica,esobvioquehayqueatenerse
almismo.Siesanormanadadijerealrespecto,dadalanaturaleza"penal"delasancinde
polica,seaplicanensubsidiolasreglasestablecidasporelCdigoPenal(1032).
1566.Laaplicacindesancionesopenaspolicialesrequiereelrespetoal"debidoproceso
legal".
Deahquenoslolasancinopenadebahallarseestablecidaenunaleyanterioralhecho,
sinoquealinfractoroimputadodebeorseleparaqueexpongasudefensayofrezcalas
pruebaspertinentes(1033).Respectoaljuzgamientoyaplicacindepenasdepolicarigen
substancialmente las mismas garantas que enel procesopenal para el juzgamiento de
"delitos"(1034).

p.251

En materia de "prueba" de las contravenciones, se ha resuelto que la declaracin


testimonialdelosempleadosdepolicaintervinienteshacefe,mientrasnoexistapruebaen
contrario (1035) . Esto se justifica ante la "presuncin" de legitimidad de los actos
administrativos,presuncinque,noobstante,noesabsoluta:puedeserdesvirtuadaporel
interesado,demostrandoqueelactocontroviertealordenjurdico(1036).
Elacto definitivo delaAdministracinPblicaencuyomritoseapliqueuna sancin
penal por contravencin a normas de polica, si no existiere un recurso de apelacin
ordinarioantelaautoridadjudicial,essusceptibledeserimpugnadoantelaCorteSuprema
medianteelrecursoextraordinario(ley48,artculo14),siemprequedichoactoaparejeun
agravioaunderechoogarantaconstitucional(1037).Noobstaaellolacircunstanciade
tratarsedeejerciciodelpoderdepolica,puesentalejerciciolaAdministracinPblicano
estexentadeldeberdeobservarla"juridicidad":la"polica"noesuninstitutoextralegal,
nimetajurdico.
Si bien la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, por principio general, acepta la
procedenciadelrecursoextraordinariodeinconstitucionalidadcontraactosadministrativos
que hayan sido emitidos en ejercicio de una actividad jurisdiccional, la doctrina, con
sobradarazn,sostienequetalrecurso,contralosactosadministrativos,tambindebeser
admitido aunque dichos actos no se hubieren dictado en ejercicio de una actividad
jurisdiccional, bastandoquehayansidoemitidosporlaAdministracin"activa"sitales
actos,noexistiendolaposibilidadderecurrirenapelacinordinariaantelajusticiajudicial,
agravianunderechoounagarantaconstitucional(1038).
1567.Conrelacinalagarantadel"debidoprocesolegal"enmateriadejuzgamientode
contravenciones de polica, corresponde hacer referencia al "Tribunal de Faltas" de la
Municipalidad delaCiudad deBuenos Aires.Cul es lanaturaleza jurdica dedicho
Tribunal?Esconstitucional?Cabealgnrecursocontralassentenciasdeltimainstancia
delmismo?(1039).
Trtasedeuntribunal"administrativo",peronoporesoinconstitucional (1040),pues
dichotribunalnojuzganisanciona"delitos",sino"faltas"o"contravenciones",materia
propiadelajurisdiccinadministrativa.
SiladecisindeltimainstanciadeeseTribunalimplicaseunagravioomenoscabode
algn derecho o garanta constitucional, procedera contra esa decisin el recurso
extraordinario (ley 48, artculo 14 ), tanto ms cuanto la Corte Suprema siempre ha
aceptadolaprocedenciadetalrecursocontraactosadministrativos,si stossehubieren
emitidoenejerciciodeunaactividadjurisdiccional(1041).
1568.Tienenaplicacinla"condenadeejecucincondicional"yla"libertadcondicional"
enlascontravencionesdepolica?
Lalibertadcondicionaltienepocombitodeaplicacin,esdecirescasatrascendencia,en
elderechocontravencional,dadoelcortolapsoqueabarcanenllaspenasprivativasdela

p.252

libertadpersonal,apartedeque,enelderechodepolica,generalmenteexistelaalternativa
desustituirlaprivacindelalibertadporelpagodeuna"multa".
Encambio,lacondenadeejecucincondicionalesimportanteenelderechodepolica,por
cuantosielinfractorcondenadocondicionalmentenocometeotrafaltaduranteeltrmino
paralaprescripcindelapena,noserconsideradoreincidenteenelsupuestodeunanueva
infraccin,locualaparejadiversasventajas.
Ciertamente,silarespectivanormapolicialnoloprohibiere,tantolalibertadcondicional
(1042)comola condenadeejecucincondicional (1043)sonprocedentesenelcampo
contravencional; tericamente nadaseoponeaello.Regirnlos"principios"delCdigo
Penal substantivo. Pero si a texto expreso la pertinente norma de polica prohibiere la
libertadcondicional ola condenadeejecucincondicional, stasnoseranaplicablesen
talescasos.(1044)
1569.Unapersonapuedeincurrir enloqueelderechopenal denomina"concurso"de
delitos,quepuedeser"ideal"o"real":loprimeroocurrecuandoelagente,conunasola
actividad,secolocaenmsdeunafiguradelictual;losegundosucedecuandoelagente
cometevariosdelitosindependientes.EsloqueprevelCdigoPenalensusartculos54y
55.
Esasituacinposibleenelderechopenalsubstantivo,puedeasimismodarseenelderecho
contravencional,encuyosupuesto,pararesolverelcaso,silanormadepolicaguardare
silencio, puederecurrirsealosprincipioscontenidosenelCdigoPenal(artculos54 y
58)(1045).ElCdigodeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires,enlos
artculos2425,contemplayresuelveconcretamentelorelacionadoconlos"concursosde
faltas".
Finalmente, ha de recordarse que la pluralidad de contravenciones cometidas por una
mismapersonanotiene otronexoqueeldesujuzgamiento alosefectos deunasola
condena.Portanto,cuandolasdiversasinfraccionessecometierenendistintasprovinciaso
municipiosy,enconsecuencia,debanserjuzgadospordistintasautoridades,lasnormas
reguladorasdelconcursosoninaplicables(1046).Desdeluego,esto ltimorefireseal
concurso"real".
1570.ElCdigoPenalcontemplalafiguradenominada"reincidencia",quelatosensuse
producecuandounapersonacondenadaporsentenciafirmeporcualquiertribunaldelpas,
cometiereunnuevodelito(artculo50).Esamismasituacinpuedeocurrirenmateriade
faltasdetipopolicial.Peroenesteltimombitoesdifcilqueunapersonapuedaser
tenida como reincidente a raz de "faltas" cometidas en otra jurisdiccin (provincia o
municipio), pues no existiendo an en nuestro pas el registro nico decontraventores
policiales,eltribunalquejuzguelaltimafaltapuedeignorarlasqueanteriormentehubiere
cometido elinfractor. Poreso,enmateria contravencional, lareincidencia seconfigura
prcticamenteporlarepeticindehechoscometidosenjurisdiccindelmismotribunalu
organismoqueintervieneyjuzgaenelcasoconcreto.

p.253

Silarespectivanormadepolica nada dijeresobre"reincidencia",sonaplicables, enlo


pertinente,losprincipiossobrereincidenciacontenidosenelCdigoPenal;delocontrario
seaplicarnlasdisposicionesespecialesdelaleydepolicaqueseconsidere,yenloque
stanopreceptuaseseaplicarnlasnormasdelCdigoPenal(1047).
Engeneral,salvodisposicinexpresaencuantoalagraduacindelapena,lareincidencia
enmateriadefaltasdacomoresultadocalificarcomo"buenos"o"malos"losantecedentes
delinfractor, loquepuedetenertrascendencia eneltratamiento legalquea stesele
dispense(1048).
1571. De acuerdo con el Cdigo Penal, hay "tentativa" cuando alguien, con el fin de
cometer un delito determinado comienza su ejecucin, pero no lo consuma por
circunstanciasajenasasuvoluntad(artculo42).
Enmateriacontravencionallatentativaesposibletratndosedeunaaccindolosa(1049).
Silaleydepolicareprimela"tentativa",habraqueestaraloquedichaleyestablezca;
subsidiariamentecorrespondertenerpresenteslos"principios"contenidosenelCdigo
Penal(1050).
Silaleycontravencionalnohubiereprevistolafiguradelatentativa,ellanoespunible,por
aplicacindelprincipiogeneraldequenohaypenasinley(1051).Conmayorraznla
tentativanoserpunibleenelmbitocontravencionalsilaleypertinenteaslodeclaraen
formaexpresa(1052).
CAPTULOVCLASIFICACINDELAPOLICA
SUMARIO: 1572. Consideraciones generales. Clasificaciones que se proponen:
advertencias al respecto. 1573. Clasificacin por razn de "jurisdiccin". 1574.
Clasificacinporrazndelas"formasomediosdeactividad"(preventivayrepresiva).
1572.Elmuyampliocamposusceptibledeserobjetodelpoderdepolica,sucontenidotan
vastoyheterogneo,correlativamenteseprestaadiversasclasificaciones dela polica,
orientadasendireccionesdistintas.
Seexponenlasclasificacionessiguientesquerespondenadiferentescriterios:
1Porrazndelosfines,puedeserjudicial,administrativaydegestin(estaltimasela
vinculaalosserviciospblicos).
2Porrazndelamateria.Enesteordendeideas,selarelacionaconelobjetodelamisma
(vgr.,seguridad,moralidadysalubridadpblicas:policaagraria,industrial,etc.).
3Porrazndelajurisdiccin,puedesernacional,provincialomunicipal.
4Porlasformasomediosdeactividad,puedeserpreventivayrepresiva(1053).

p.254

Notodasesasclasificacionestienenverdaderaniigualimportancia.Estimoqueslola
tienenlasqueclasificanlapolicaatendiendoala"jurisdiccin"yalas"formasomedios
deactividad":ambastienenimportanciaennuestropas(1054).
1573.Laclasificacinbasadaenrazonesdejurisdiccintieneverdaderatrascendenciaen
nuestropas,comoconsecuenciadenuestrosistemapolticojurdicodegobierno.
Ya en pargrafos anteriores qued dicho que el poder de polica, de acuerdo con los
principios de nuestra Constitucin Nacional, est distribuido entre la Nacin y las
provincias,quienesenunoscasosloejercenenformaexclusivayexcluyenteyenotrosen
formaconcurrente.Vaseeln1527ysiguientes.
Adems, en el orden municipal las provincias les atribuyen a las municipalidades la
competencianecesariaparaestatuirsobrediversasexpresionesdelpoderdepolica.Lo
mismoocurreconlaNacinrespectoalmunicipiodelaCapitalFederal,acuyorespectoel
Congreso,obrandocomoLegislaturalocal,lehaatribuidocompetenciaendeterminados
asuntosde"polica"alaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires.
Deahquelaclasificacindelapolicaporrazonesdejurisdiccin,ennacional,provincial
omunicipal,tengaobviointersprcticoentrenosotros.
1574.Enatencinalasformasomediosdeactividad,lapolicapuedeser preventiva y
represiva.Espreventivacuandonomanejasinolaamenazadelacoaccin,yrepresiva
cuandolaactualiza(1055).
Lapolicapreventivatienelugar"apriori";larepresiva"aposteriori".
CAPTULOVI ALGUNOSSUPUESTOSPARTICULARESDEEJERCICIODEL
PODERDEPOLICA
SUMARIO:1575.Justificacindeestecaptulo.1576.a)Regulacindelcomercio.1577.
b) "Transporte": Servicio pblico de transporte interprovincial. 1578. c) Actividad
cinematogrfica. 1579. d) Legislacinsobre"trabajo". 1580. e) Profesionesliberales.
1581.f)Fijacindeprecios.1582.g)Policasanitaria:animalyvegetal.1583.h)Polica
decultos(cultual).Ceremoniasreligiosas.1584.i)Policadelalibertaddeimprentaode
prensa.Diversascuestionesquedebenanalizarse. 1585. 1Textosconstitucionalesque
contemplan lacuestin.Antecedentes.Alcance dedichos preceptos. 1586. 2Enqu
consistelalibertaddeimprenta?"Libertaddeprensa"y"libertaddeimprenta".Palabra
escritaypalabraoral.Lalibertadde"expresin".1587.3La"censuraprevia".Enqu
consiste? Otros comportamientos incompatibles con la libertad de prensa. 1588. 4
Responsabilidadposteriorporpublicacionesdelictuosas.1589.5Quhadeentenderse
por"delitodeimprenta"ode"prensa"?Criterioparacaracterizarel"delitodeimprenta".
Competenciaconstitucionalparaesto.1590.6Lapolicadelalibertaddeprensapuede
ser, segn los casos, "a priori" o "a posteriori", "preventiva" o "represiva". 1591. 7
Jurisdiccinycompetencia enmateriadepolicadela "libertaddeimprenta".Naciny
provincias.Jurisprudenciaantiguayactual.1592.8Acercadel"derechoderplica"ode

p.255

"respuesta".1593.j)Policadel"derechodereunin".1Nocinconceptualde"derecho
dereunin"."Reunin"y"manifestacin".1594.2La"reunin"frenteaotrasnociones:
"aglomeracin"y"asociacin".1595.3El"derechodereunin"enelderechopblico
argentino:a)nacional;b)provincial.1596.4Clasesoespeciesde"reuniones".Notasque
las caracterizan. Criterio paraestablecer el carcter privado o pblico deunareunin.
Importanciadeesto. 1597. 5 "Objeto" posibledelareunin. 1598. 6Elderechode
reuninestsujetoalimitacionesreglamentarias.Elinstrumentojurdicodestas.Enqu
puedenconsistirlasreglamentaciones.Requisitosacumplirsegnloscasos(reunionesen
lugarpblico,abiertoalpblicoycerrado;reuninpblicayreuninprivada).Presupuesto
"sinequanon"detodareuninparaseramparadaporelderecho.1599.7Recursoscontra
actosadministrativosqueprohban,uobstaculicen,elejerciciodelderechodereunin.
1600.8Jurisdiccinycompetenciaenmateriadepolicadelderechodereunin.Naciny
provincias.1601.k)Policadeseguridad(preventivayrepresiva).Aclaracinalrespecto.
1602.1 PolicaFederal. 1603.2 GendarmeraNacional. 1604.3 Policamartimay
fluvial.Lapolicalacustre.
1575.Existendiversasmateriasuobjetoscomprendidosenel "poderdepolica",acuyo
respectocorrespondeponerdemanifiesto,yhacerresaltar,suscaracteresprincipales:ello
contribuiradeslindarelmbitodeejerciciodeaquelpoder.
Enlosprrafossiguientesmencionaresasdiferentesmaterias:
1576.a)Regulacindelcomercio.
Enlosnmeros15291531meheocupadodeestacuestin.Meremitoaloexpuestoen
esoslugares.
1577.b)"Transporte":serviciopblicodetransporteinterprovincial.
Estacuestinfueestudiadaeneln1532,alcualmeremito.
1578.c)Actividadcinematogrfica.
Eneln1534mehereferidoalaactividadcinematogrficaensuvinculacinconelpoder
depolica.Portanto,correspondetenerpresenteslasconclusionesahmanifestadas.
1579.d)Legislacinsobre"trabajo".
Eneln1536hicereferenciaaestacuestin.Meremitoadicholugar.
1580.e)Profesionesliberales.
Lo atinente a la atribucin para reglar el ejercicio de las profesiones liberales lo he
consideradoeneln1537.
1581.f)Fijacindeprecios.
Eneln1539mehereferidoaestacuestin.

p.256

1582.g)Policasanitaria:animalyvegetal.
Lorelacionadoconlapolicasanitaria,animalyvegetal,loheanalizadoeneln1540,al
cualmeremito.
1583.h)Policadecultos(cultual).Ceremoniasreligiosas.
Lalibertaddeconcienciaylalibertaddecultosoncosasdistintas(1056).Laprimeraest
exentadelaautoridaddelosmagistrados(ConstitucinNacional,artculo19);lasegunda
no.Lalibertaddeconcienciaes absoluta: nadiepuedeserobligadoa pensar o creer en
determinadaforma,tantomscuantolos "pensamientos" o "creencias" deunapersona,
mientras se mantengan en lo interno de la mente, no pueden producir trastorno social
alguno;elEstadodeDerechogarantizaesalibertad(1057).Encambio,lalibertaddeculto
es relativa (1058) , pues hllase sujeta a las leyes que la reglamenten (Constitucin
Nacional,artculo14).
Deloexpuestodedcesequelasceremonias"cultuales"(prcticaoprofesindel"culto")
noestnexentasdecontrolpolicial.Elloesastantoenloquerespectaalcultocatlico
apostlicoromano,comoaldelasiglesiasocredosdeotrasreligiones.
Elcontrolpolicialpuedehacerseefectivoenmateriadeseguridad,salubridadymoralidad
pblicas (1059) , pero con esta salvedad: dicho control, con la amplitud conceptual
mencionada,seextiende,sindudaalguna,aloscultosnocatlicos,entantoquerespectoa
esteltimoelcontrolpolicialsecircunscribeala "seguridad" y "salubridad".Talesel
principio.Elcontrolde "moralidad" excluyealcultocatlicoapostlicoromano,pues,
siendo este culto "sostenido" por el Gobierno Federal (Constitucin Nacional, artculo
2),sepresumequesusprcticassonmorales(1060).Noobstante,sienelejerciciode
dichaactividadcultualdentrodelasiglesiascatlicassecomprobasequelossacerdotesu
oficiantesrealizaron,oconsintieron,actosohechosajenosoextraosalareligin(1061),
orealizaroncomportamientosoactosadversosanuestroordeninstitucional,adversosalos
principiosrectoresdeltradicionalmododevidadelacomunidadargentina,todolocual
trasuntarauna"inmoralidad",entonceselpoderdepolicaylaactividaddepolicapueden
ydebenmanifestarseinclusosobreelaspecto"moralidad"auntratndosedelcultocatlico
apostlicoromano(1062).
Laposibilidaddelexpresadocontrolpolicialsobrelasceremonias"cultuales"surge,pues,
denuestraConstitucin,alasegurarstaatodosloshabitanteselderechode "profesar
librementesuculto",conformealasleyesque"reglamenten"suejercicio(artculo14).
Asuvez,laintensidaddelcontrolpolicialdelasceremoniascultualesvarasegnquese
refieraaceremoniasefectuadasdentroofueradeltemplooiglesia.Peroestadistincinrige
principalmenteparalasceremoniascatlicas,pueslascorrespondientesaotroscredos,por
principio,seefectan dentro desustemplosoiglesias(1063). Dentro delasiglesiasel
control de la autoridad policial se limita a la seguridad, salubridad y, eventualmente,
moralidadpblicas(1064);lorestante,osealaregulacindetodoloquesevinculaalas
ceremonias religiosas, propiamente dichas, dentro de las iglesias, corresponde a la

p.257

respectivaautoridadreligiosa(1065).Fueradelasiglesiaselcontrolpolicialseextiendea
lafielobservanciadelosreglamentosdictadosporlaAdministracinPblicarespecto,por
ejemplo, a "tranquilidad" pblica (vg.,toques o taidos de campanas), a disposiciones
sobre"trnsito"(vgr.,procesionesreligiosas),etc.(1066).
Aquinlecorrespondeennuestropaselejerciciodelpoderdepolicasobreceremonias
religiosas (actos "cultuales") a la Nacin o a las provincias? Rigen al respecto los
principiosgeneralessobredistribucindelpoderdepolicaentrelaNacinylasprovincias.
Por tanto, siendo el poder de polica una potestad "reservada" por las provincias al
constituirlauninnacional,suejercicioenmateriadeceremoniasreligiosaslescompete,
porprincipio,alasprovincias;excepcionalmentelecorresponderalaNacincuandose
tratedelugaresdondestaejerzaunajurisdiccinexclusiva,osetrataredeunaactividad
religiosaatribuidaalaNacinporlaLeySuprema(1067).
1584.i)Policadeprensaodeimprenta.
Lapolicadeprensa,odeimprenta,planteadiversosycomplejosproblemas,queasuvez
requierenelanlisisdesusdistintosaspectosonotas.
Enlospargrafosquesiguenharreferenciaaesasdistintascuestionesrelacionadasconla
"libertaddeprensa",cuestionescuyosentidoosignificadoesnecesarioaclararparallegar
aconclusionesoresultadosciertos.
1585.1Loatinentealalibertaddeimprentaactualmente hllasecontemplado endos
preceptos de la Constitucin Nacional: a) el artculo 14 , en cuyo mrito todos los
habitantesdelaNacintienenelderechode"publicarsusideasporlaprensasincensura
previa",conformealasleyesquereglamentensuejercicio; b)elartculo32 ,encuyo
mrito "ElCongresoFederalnodictarleyesquerestrinjanlalibertaddeimprentao
establezcansobreellalajurisdiccinfederal"(1068).
El primero de estos textos ya figuraba en la Constitucin de 1853; el segundo fue
incorporadoarazdelareformade1860,arequerimientodelaProvinciadeBuenosAires.
ElpropsitoclarodeestareformaeraexcluirdelacompetenciadelCongresolaposibilidad
dequestereglamentaselalibertaddeprensaconcarctergeneralparatodoelpas."La
Constitucinde1853 diceVillegasBasavilbaso,refirindosealareformade1860 slo
consagrabalapublicacindelasideassincensuraprevia,perocomolasprovinciashaban
delegadoenlaNacinlacodificacinenmateriacivil,comercial,penalydeminera,la
nicaformadedaraesareglamentacincarcterlocaleraconsignarlaexpresamente.De
estemodolosdelitosdeimprentanopodranestarlegisladosporelcdigodelamateriani
dictarseleyesespecialessobrelosmismos"(1069).
Distinguidostratadistaspiensan,sinembargo,queladisposicindelartculo32delaLey
SupremanoobstaaqueelCongresolegislesobreimprentayespecialmentesobredelitos
cometidospormediodelaprensa para toda laNacin,contaldequeno restrinja esa
libertad, en cuyo caso tales delitos seran juzgados por las jurisdicciones locales, sin
perjuiciodelajurisdiccinfederalsobreelloscuandoascorrespondiere(1070).Otros

p.258

destacadosjuristassostuvieronlocontrario,oseaque,enmritoalaletradelartculo32
de la Constitucin, aclarada y precisada por los antecedentes del mismo, el Congreso
carecadepoderparalegislarsobreimprentaconalcancegeneralparatodalaRepblica,
pudindolohacernicamentecomo legislaturalocal,sinextendersuimperioalterritorio
de las provincias (1071) . La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha sostenido
firmementeestaltimaposicin(vasemsadelante,n1591),queserobustecefrentealas
siguientespalabrasdelmiembroinformantedelaConvencindeBuenosAiresdondese
propusieron lasreformas quedespusacept laConvencinNacional de1860,doctor
DalmacioVlezSarsfield;stemanifest:"Lareformaimportadecirquelaimprentadebe
estarsujetaalasleyesdelpuebloenqueseusedeella.Unabusodelalibertaddeimprenta
nuncapuedeserundelito,diras,nacional.ElCongresodandoleyesdeimprentasujetara
eljuicioalostribunalesfederales,sacandoeldelitodesufueronatural"(1072).
1586. 2 En qu consiste la libertad de imprenta? Es el derecho de toda persona a
manifestarsusopinionesopensamientosporescritosimpresos,cualquieraseasuforma:
libro,opsculo,revista,diariooperidico,sinqueesasopinionesopensamientosestn
sujetosaningunaautorizacinocensuraprevia(1073).
Desdeelpuntodevistaconstitucional,lasexpresiones"libertaddeprensa"y"libertadde
imprenta"sonsinnimas(1074).
Lalibertaddeprensa,odeimprentacomprendeslolapalabraescritaotambinlaoral?
Unsectordetratadistas,distinguiendolosconceptosdelibertaddeimprentaodeprensa,y
libertad de "expresin", sostiene que la expresada libertad slo se refiere a la palabra
"escrita" (1075).Otrosectordeexpositoresincluyeenesalibertadlaproteccindela
palabra"oral"(1076).Siseadviertequeelartculo32denuestraConstitucinNacional
fuetomadodelaConstitucindelosEstadosUnidosdeAmricadelNorte,queprohbeal
Congresofederaldictarleyesquerestrinjanlalibertaddelapalabraodelaprensa(1077),
yqueenelinformedelacomisinrevisorasedijo:"Siendolapalabraescritaohablada
unodelosderechosnaturalesdeloshombresquederivandelalibertaddepensar,lse
hallacomprendidoentrelosderechosintransmisiblesdequesehahablado"(1078),estimo
quelapalabra"hablada"u"oral"cuenta,entrenosotros,conlamismaproteccinquela
palabra "escrita", tanto ms cuanto tal proteccin concuerda con los principios
fundamentales de respeto total a la personalidad humana contenidos en nuestra Ley
Suprema(1079).
1587.3LaConstitucinNacional,alreconoceraloshabitanteselderecho"depublicarsus
ideasporlaprensasincensuraprevia"(artculo14),simultneamenteprohbesta.
Qu debe entenderse por "censura previa"? Por tal ha de entenderse la exigencia de
cumplirdeterminadosrequisitosantesdequeseefectelapublicacindeunartculo,libro,
etc.;vgr.:sometimientodelartculo,libro,etc.,alprevioexamenyaprobacinporpartede
laautoridadestatal(1080).El"nihilobstat"notieneimperioenelderechoconstitucional
argentino(1081).ConaciertodijoBatbie:"Lalibertaddeprensanoexistedondeellaest
sometida a restricciones preventivas: la autorizacin previa, aun confiada a unhombre
liberal,esinconciliableconelderechoqueeslacondicinesencialdelalibertad"(1082).

p.259

Perolalibertaddeprensa,propiamentedicha,nosloexcluyela censuraprevia, quese


refiere a lo intelectual, moral o ideolgico de la publicacin, sino tambin todos los
comportamientos o conductas que, materialmente, impidan, obstruyan o dificulten el
ejerciciomismodelderechodeprensa,medidastangravescomolapropiacensurayque,lo
mismoquesta,hyansevacuasdejuridicidad.Entretalesmedidascabemencionar:la
expropiacintotaldelpapelsincausaexpropiante,porquefaltaralautilidadpblica;las
trabaspuestasalalibrecirculacindellibro,diariooperidico(1083);lacensurapostal,
policialoporcualquierpersonaoautoridadpblica;laexpropiacininfundadadeundiario
operidico;laexigenciadeunacaucin,fianzaodepsito,aefectosderesponsabilidades
ulteriores;distribucinoficialdelascuotasdepapel;lastrabasexcesivasalainstalacinde
imprentas;elmonopoliodelosmediosdedifusinperiodstica;ladificultadqueseponga
para llegar a las fuentes de informacin; la distribucin oficial de las noticias; la
prohibicinirrazonable,porloarbitrariaoinconsulta,depublicardeterminadasnoticias;la
imposicincoactivaenlapublicacindeavisosoficialesoprivados;laobstruccinpara
quelosperiodistascumplansusfunciones;etc.(1084).DiversasConstitucionesdenuestras
provincias hacen referencia a comportamientos o actitudes como los mencionados,
prohibindolos.
1588.4Sibientodosloshabitantestienenelderechodepublicarsusideasporlaprensa,
sin censura previa, nadie est exento de las responsabilidades civiles y penales que la
publicacinpudiereaparejar,unavezefectuada.Sobreestohayuniformidadenelcampo
jurisprudencial(1085)ydoctrinal(1086).
DijoalrespectolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin:"Puedeafirmarsesinvacilacin
quenienlaConstitucindelosEstadosUnidosnienlanuestrahaexistidoelpropsitode
asegurarlaimpunidaddelaprensa.Silapublicacinesdecarcterperjudicial,siconella
sedifamaoinjuriaaunapersona,sehacelaapologadelcrimen,seincitaalarebelino
sedicin,sedesacataalasautoridadesnacionalesoprovinciales,nopuedeexistirduda
acercadelderechodelEstadoparareprimirocastigartalespublicacionessinmenguadela
libertaddeprensa,comonolahayrespectodelapalabrahabladacuandostaesusadaen
los mismos casos para incitar a la accin que perturbe la seguridad del gobierno u
obstaculice elejercicio eficiente desus podereslegales. Esunacuestindehechoque
apreciarn los jueces en cada caso, la de saber si una ley dictada por la legislatura
castigandooreprimiendociertaspublicacionespeligrosasparalatranquilidadindividualo
paralapazyseguridaddelgobierno,constituyenonorestriccionesaportadasalalibertad
deprensa.Conestesistema,queeseladoptadoporlosEstadosUnidos(Willoughby,731,
2edicin, tomoII),seconfa alos tribunales dejusticia elevitar quelaslegislaturas
excedanloslmitesconstitucionalesaldefinirloqueconstituyeuncrimen.Lacausadela
libertaddepalabraydeprensaestampliamentecustodiadaporlasmayoraslegislativasy
porlosjueces,tantodelordenlocalcomonacional,yfueallsindudadondedesearon
colocarla los que forjaron la Constitucin (Corwin: "Libertad de palabra y de prensa",
citadoporWilloughby)"(1087).
Blakstone,citadoporGonzlezCaldern,dicequelalibertaddeprensa"esverdaderamente
esencialalanaturalezadeunEstadolibre;peroloquelaconstituyeeslaexencindetodo

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obstculo, detodarestriccin antes de lapublicacin, ynodetoda represin,detodo


castigodespusdelapublicacin,sisuobjetoescriminal"(1088).
JoaqunV.GonzlezdijoquelaConstitucin"asegurala absolutalibertad deemitirlas
ideas,peronolaimpunidaddelasofensasalamoral,alordenpblicoyalosderechosde
tercero"(1089).
GonzlezRouraexpres:"Nihayparaquperdertiempoendemostraralosquepretenden
quelaprensasehallafueradelalcancedelaley,quelalibertaddeprensanoeslomismo
quelalicenciaolalibertaddeinjuriar,calumniarocometercualquierotrodelito,comosi
lalibertad,decualquierespeciequesea,pudieseserunderechocuandoseconvierteen
instrumentodelcrimen,queeslanegacindelderecho"(1090).
1589.5Quhadeentendersepor"delitodeimprenta"ode"prensa"?
Loquedistingueeldelitocomndeldelitodeimprentaodeprensaesqueesteltimose
realizaatravsdelaimprentaoprensa.Seraabsurdopensarenundelitodeimprentaode
prensa siestaltimaestuviereausenteenlaexpresindeaqul.Lanota especfica del
delitodeimprentaodeprensaeslapresenciadestaenlarespectivarelacin.Portanto,
delitodeimprentaodeprensaeselqueserealizaocometeatravsomediantelaimprenta
oprensa.Lajurisprudencia(1091)yladoctrina(1092)compartentalcriterio.
Lostrminos "abuso" delalibertaddeimprentay "delitos" cometidospormediodela
prensasonsinnimos."Laviejadistincindeabusosdelalibertaddeimprentaydelitos
cometidospormediodelaprensa,dijounexpositor,hasidorechazadaporladoctrina
uniformedelostratadistas,yjamsseaceptenlasdiversasleyespatriasquehanregidoen
elpas.Lamismadoctrinaseconsagraentodaslasleyesdeimprentaquehansancionado
lasprovinciasargentinas(1093).Precisamente,esos "abusos" delalibertaddeimprenta
sonlasconductassusceptiblesdedeterminar"delitosdeimprenta".
Pero cundo a un hecho o acto exteriorizado a travs de la imprenta o prensa debe
tenrselocomo"delito"?Quindeclaralafaltadejuridicidaddetalhechooacto?Qu
criteriodebetenerseparaconfigurarel"delito"deimprenta?
Yaenpargrafosprecedentesqueddichoquelacompetenciaparacrearfigurasdelictivas
enmateriadeprensaoimprenta,lescorrespondealasprovincias,yquealrespectoel
CongresoslopuedelegislarcomoLegislaturalocalparalaCapitalFederalyterritorios
nacionales(actualmenteslorevisteesteltimocarcterel"TerritorioNacionaldeTierra
delFuego,AntrtidaArgentinaeIslasdelAtlnticoSur")(1094).
Qu criterio han de tener las provincias, y eventualmente el Congreso, para declarar
"delictivos"algunoshechosoactosexteriorizadosatravsdelaimprentaoprensa?Ante
todo,tngaseencuenta,comoaoshaloexpresTomsJofr,queatravsdelaprensa
puedencometersediversosdelitos,ynoslolosdeinjuriaocalumnia;entalsentidodijo
esedestacadojurista:"DebemosadvertirqueelCongresosehaquedadocortoalestablecer
lasalvedadsloparalosdelitosdecalumniaeinjuriacometidospormediodelaprensa,

p.261

desdeelmomentoquelaConstitucincontieneensuartculo32 unareglageneralque
comprendetodoslosdelitossusceptibles deperpetrarseporesemedio.Elprincipiodel
artculo114 delCdigoPenales,pues,aplicable, entreotroscasos,alaviolacin de
secretos(art.155),alaapologadeldelito(art.213),aldesacato(art.244),alosfraudes
alcomercio(art.300),etc.,etc."(1095).Enconcordanciaconesto,laCorteSupremade
JusticiadelaNacin,dijo:"Queelcriteriodeloqueespermitidoalaslegislaturasen
materiaderepresindepublicacionesdebebuscrselo,comodiceCooleyenlosstandards,
suministrados por las leyes comunes que regan cuando se establecieron las garantas
constitucionales,y,sienmritodeaqullaseraundelitolainjuria,lacalumnia,eldesacato,
lasedicin,larebelin,nopuedecreerseseriamentequesedesconozcalalibertaddeprensa
porqueselosreprimacuandosecometanpormediodeella"(1096).
Demodoqueellegisladorrespectivo(provincialonacional)puedeconsiderar "delitode
imprenta",antetodo,losdelitoscomunesprevistosenelCdigoPenalsusceptiblesdeser
cometidos por medio o a travs de la imprenta, y, adems, toda otra conducta o
comportamientoagravianteparaelsentircolectivosusceptibledehallarexpresinmediante
laprensaoimprenta.
1590.6Lapolicadelalibertaddeimprentaseejerce,porprincipio,"aposteriori";ental
casoacta comopolica "represiva".Trtasedeunaconsecuenciadelaprohibicinde
censura "previa" enestamateria,alavezquedelobvioprincipiodeque,exclusinde
censuraprevia,enmodoalgunosignificairresponsabilidadulteriorsilapublicacinfuese
delictuosa(1097).
Excepcionalmente,la polica delalibertaddeprensapuedeser "apriori";verbigracia,
prohibicinhechaaunapersonade notorios e indubitables malosantecedentesparaque
instaleunaimprentadestinadaalaedicindeundiario.Enestecaso,tratarasedeuna
medidadepolica"preventiva".
1591.7Elejerciciodelpoderdepolicaparareglarla "libertaddeimprenta" polica
"represiva"y"preventiva"(poderdelegislarydejuzgar),lescorrespondealasprovincias
dentro de sus respectivas jurisdicciones, y a la Nacin donde sta tenga jurisdiccin
exclusiva o cuando se tratare de hechos que impliquen una violacin de las leyes
nacionales,esdecirqueeldelitoafectealaNacinoaunintersnacional.
LaexpresadajurisdiccincorrespondientealasprovinciasoalaNacincomprende,pues,
elpoderde legislacin yla potestaddereprimir(juzgar) losexcesosdelalibertadde
imprenta;esdecir,enlopertinentecomprendelapotestadlegislativaylajudicial.Deah
quelajusticiafederal,noobstantelaletradelartculo32delaConstitucin,sea,aveces,
competenteparaentenderenlarepresindedelitoscometidosutilizandolaimprenta,aun
cuandoestoocurriereenterritorioprovincial(1098).
EnlaCapitalFederal,tratndosedeundelitocometidoutilizandolaprensa,peroqueno
afectealaNacinoalintersnacional,sujuzgamientolecompetealajusticiaordinaria,no
alafederal,pudiendoaplicarseelCdigoPenalsinohubiereunaleyespecialalrespecto

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(1099).SieldelitocometidoenlaCapitalFederal,pormediodelaprensa,lesionaseala
Nacin,oaunintersnacional,deberserjuzgadoporlajusticiafederal(1100).
En las provincias, para el juzgamiento de delitos cometidos utilizando la prensa, la
represin de los mismos requiere una ley local (1101) ; el Cdigo Penal slo podra
aplicarseafaltadeesaleylocal,siemprequelaprovinciarespectivalohubieredeclarado
parte integrante de su propio complejo legislativo (1102) . En varias oportunidades la
justicia declar inconstitucional la condena, efectuada por tribunales provinciales, por
delitoscometidosutilizandolaprensa,cuandotalcondenasebasenlasdisposicionesdel
CdigoPenalystenohabasidorecibidoalefectoporelordenamientojurdicolocal:se
considerqueenlaespecie,al noexistir, enrealidad,la "ley" correspondiente,sehaba
infringidolagarantaconstitucionalqueexigequelascondenassebasen"enleyanterioral
hechodelproceso"(1103).
Es de advertir que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin no
siemprefuelaindicadaprecedentemente,esdecir,enmateriajudicial,nosiempreaceptla
jurisdiccinfederalparaeljuzgamientodedelitoscometidosmediantelaprensa.Nuestros
autoresdistinguenenestodosetapasenlajurisprudenciadelaltoTribunal(1104),locual
tambinesreconocidoporste(1105).Enlaprimeradestas,conexcepcindelacausa
seguidacontraelSargentoMayorBenjamnCalvete,autordeunartculopublicadoenel
diario "El Pueblo", en cuya causa la Corte sostuvo que el juicio de las infracciones
cometidas por medio de la imprenta contra la Constitucin Nacional y las leyes del
Congresocorrespondealajusticiafederal(1106),conexcepcindeesasentencia,deca,
lasdecisionesdelaCorteSupremafueronconstantesenelsentidodequelajusticiafederal
es incompetente paraelconocimientoyjuzgamientodelosdelitosdeimprenta(1107).
Recinenelao1932comienzodelasegundaetapaelaltoTribunalcambidecriterio,
volviendo al fallo primigenio (tomo 1, pginas 297301, in re "Benjamn Calvete"),
estableciendoquelajusticia federal escompetenteparajuzgarlosdelitoscometidospor
mediodelaprensaenviolacindelasleyesnacionales,crmenesqueofendenlasoberana
ylaseguridaddelaNacin,auncuandotaleshechosfuerenrealizadosenelterritoriodelas
provincias(1108).
1592.8Enmateriadeofensas,odemerasimputaciones,directasoindirectas,hechaspor
laprensa,lacienciajurdicareconoceloquesedenomina "derechoderplica",quelos
franceses cuya legislacin lo admite desde hace ms de un siglo llaman "droit de
rponse", cuyo fundamento, segn se ha dicho, no es otro que la "legtima defensa"
(defensadelhonor,delnombre,delaverdad).
Enquconsisteesederecho?
Consiste en la prerrogativa de todo habitante designado, aludido o nombrado, en una
publicacinperiodsticaarectificarenelmismorganodepublicidadloserroresenque
stepuedahaberincurridoenrelacinasupersona.Desdeluegonosetratadeunderecho
ilimitado. Quien responda o replique tiene el deber de observar las exigencias de la
juridicidad(legalidad,moralidad,etc.)(1109).

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Sibienennuestropaslalegislacinnacionalannoconsagrel"derechoderplica",la
doctrinadenuestrosautoresseinclinaenfavordesurecepcinlegislativa.Taleslaopinin
general(1110),quenoobstantecuentaconlaopininadversadeunescritorquienjuzga
inconvenienteeinnecesarioestableceresederecho(1111)(1112).
Como lo expres, nuestra legislacin nacional an no consagr, en forma concreta y
expresa,elderechoderplica.Porello,lostribunales,enelsupuestodeunapublicacin
quedaeinjustamente los intereses deunapersona,slolehanreconocido a stauna
accindedaosyperjuicioscontraeltitulardeldiario(1113).Noobstante,estimoqueel
artculo 114 del Cdigo Penal, al obligar a los editores a insertar en los respectivos
impresos o peridicos, a costa del culpable, la sentencia o satisfaccin, admite un
"principio"o"comienzo"parcializadodederechoderplica.
Enelmbitoprovincialelderechoderplicaoderespuestaaparecereconocidoenalgunas
constituciones(1114).
1593.j)Policadel"derechodereunin".
1Por"derechodereunin"hadeentenderselaprerrogativareconocidaaloshabitantes,
quienes al efecto podrn actuar en grupos ms o menos numerosos, de concurrir
simultneamenteaunlugardeterminado,concentrndoseenlconelobjetodetrataro
resolverunasuntoocuestin(1115).
La "reunin" puede tener lugar y celebrarse en un mismo lugar, sin que el grupo de
personassedesplaceaotrolugar.Esloquecomnmenteacaece.Peropuedeocurrirquela
concentracin"reunin"delaspersonasseefecteenunpuntoolugardeterminado,para
luegodesplazarseporlascallespblicasaotrolugar,vgr,allugardondeseencuentreuna
autoridadpblicaalacualdeseeexpresrseleunaideaoformulrseleunpedido.Cuandoel
grupodepersonasreunidassedesplazaaotrolugar,seestarfrentealoquesellama
"manifestacin",quenoesotracosaqueunareuninenmarcha(1116).Comoloshechos
materialesqueexpresanlasimple"reunin"yla"manifestacin"sondistintos,elrgimen
jurdicodeambaspuedediferirencuantoalosrequisitosacumplirparallevarlasacabo
(1117).Enbuenosprincipios,elderechodehacer "manifestaciones" puedeconsiderarse
como un corolario del derecho de peticionar a las autoridades, pues el "derecho de
reunin" fluye,entreotros,delderechodepeticin, elcual,comoloexpres laCorte
SupremadeJusticiadelaNacin,asumeloscaracteresdeldereunincuandolapeticinse
hacecolectiva(1118).
1594.2Debedistinguirsela "reunin" efectuadaenejerciciodelrespectivoderecho,de
otrasnociones,vgr.,"aglomeracin"y"asociacin".
La "reunin" sellevaacabooserealiza deliberada o voluntariamente.Suduracines
breve,circunstancial:terminaosedisuelvealcumplirseelobjetivoqueladetermin(1119)
.

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La"aglomeracin",encambio,seproducecuandoelagrupamientodepersonasescasual,
impensado,noquerido,fortuito.Obedeceacircunstanciasaccidentalesajenasalavoluntad
o deseo de las personas aglomeradas. Tambin suele llamrsele "congestin".
Prcticamente,notienelapsodeduracin,puesdesapareceoconcluyealdesaparecerlas
causasocircunstanciasocasionalesquelaprodujeron.Ladoctrinaitalianadistinguecon
precisinla"aglomeracin"dela"reunin"(1120).
La "asociacin" obedecealagrupamientodepersonasque,poresemedio,persiguenla
satisfaccindesusrespectivosintereses.Es consciente ydeuna duracin quepuedeser
msomenoslarga(1121).
Ciertamente, el rgimen "policial" de la reunin, aglomeracin y asociacin, difiere
esencialmentedadalaformadeexpresarsecadaunadeellasenlavidadiaria.Lapolicade
la "aglomeracin" es la menos orgnica, pues se limita a medidas circunstanciales y
discrecionalestendientesalograrquela"aglomeracin"o"congestin"desaparezca.
1595.3El "derechodereunin" noestmencionado expresamente enlaConstitucin
Nacional.Perosuexistencia,comoderechoesencial,surge implcita delacoordinacin
razonadadediversostextosdelaLeySuprema.Asloreconoce,sindiscrepancias,nuestra
doctrina (1122) .La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica del Norte, ensu
enmienda1ra.,reconoceexpresamenteelderechodereunin.
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,enconstructivassentencias,hareconocidola
virtual e indubitable existencia del "derecho de reunin" en nuestro ordenamiento
constitucional.DijolaCorteSuprema:
"QuesibienlaConstitucinnocontienedisposicinotextoalgunoporelcualsehaya
afirmadodirectamenteelderechodelosciudadanosohabitantesareunirsepacficamente,
la existencia de tal derecho fluye no slo del principio general segn el cual las
declaraciones, derechos y garantas que aqulla enumera no sern entendidas como
negacindeotrosderechosygarantasnoenumerados,peroquenacendelprincipiodela
soberanadelpuebloydelaformarepublicanadegobierno(art.33),sinotambindel
derechodepeticionaralasautoridades(art.14),queasumeloscaracteresdeldereunin
cuandolapeticinsehacecolectiva,yespecialmentedeloestablecidoporelartculo22
de la Carta Fundamental en cuanto implcitamente admite las reuniones de personas
siemprequenoseatribuyanlosderechosdelpueblonipeticionenasunombre,y,desde
queningnhabitantedelaNacinpuedeserprivadodeloquelaleynoprohbe(artculo
19).
"Que,enrealidadelderechodereuninnoesunderechoespecfico:noesotracosa,afirma
Dicey,queunaconsecuenciadelamaneracomoesconcebidalalibertadindividualdela
personaydelapalabra.Cadaciudadanoohabitantetienelalibertaddeiradondeleplazca
ydeexpresarsusideasenprivadooenpblicoylareunindeestehabitanteociudadano
enunlugardondehayotrosconelmismoderechoparaunfinpermitido,quepuedeser
poltico, social, econmico, religioso, y de una manera legal, es lo que esencialmente
constituyeelderechodereunin.Smein,pg.578"(1123).

p.265

Enotropronunciamiento,dijoelaltoTribunal:"quesibienelderechodereuninnoest
enumeradoenelart.14delaConstitucinNacional,suexistencianacedelasoberanadel
pueblo y de la forma republicana de gobierno y resulta implcito, por lo tanto, en lo
establecidoporelart.33delamisma.Elderechodereunintienesuorigenenlalibertad
individual,enlalibertaddepalabra, enlalibertaddeasociacin.Noseconcibecmo
podranejercerse estosderechos,cmopodranasegurarselosbeneficios delalibertad
`paranosotros,paranuestraposteridadyparatodosloshombresdelmundoquequieran
habitarenelsueloargentino, segnlos trminos consagratorios delPrembulo, sinla
libertad de reunirse o de asociarse, para ensear o aprender, para propagar sus ideas,
peticionaralasautoridades,orientarlaopininpblicaytratarotrosfineslcitos"(1124).
Talesloquesucedeconelderechodereuninenelmbito"nacional".
Enelderechopblico"provincial"lascosasocurrenenformadiferente,pueselderechode
reunin est "expresamente" reconocido en la casi totalidad de las constituciones de
nuestrasprovincias(1125).
1596.4Ladoctrinadistinguedosclasesdereuniones:las privadas ylas pblicas, cuya
regulacinjurdicaesdiversa(1126).
Lacorrectacaracterizacindeambostiposdereuninesfundamental,pueselrgimen
jurdicodepolicaaplicableaunoyaotroesdistinto.
Lareunines"privada"siseefectaenunlugarprivado,cerrado(especialmentedomicilio
delconvocante),medianteinvitacinpersonal(1127).Algunostratadistas,paratenercomo
"privada"aunareunin,exigen,adems,questanoseanumerosa(1128).
Estaltimaexigenciaesdecir,quelareuninnoseanumerosanoesaceptadaporotros
juristas. As, Bielsa, despus de afirmar