PER

Ministerio
de Economa y
Finanzas

Instrumentos del PpR:

Programas Presupuestales, Seguimiento,
Evaluaciones Independientes e Incentivos

Jorge Mesinas Montero

Direccin de Calidad del Gasto Pblico
Direccin General de Presupuesto Pblico
Noviembre, 2012

Breve diagnstico
Escasa claridad acerca de los objetivos del gasto
pblico (resultados) y sobre las prioridades de poltica.
Escasa informacin sobre el diseo de las
intervenciones pblicas as como de su desempeo.
Escasa cultura de evaluacin en el sector pblico
(como sistema de aprendizaje e innovacin).
Escasa rendicin de cuentas (sobre los resultados).
Como consecuencia:
Escasos incentivos para la innovacin, es decir, para la
mejora de la calidad del gasto.
Predominancia de un criterio inercial de asignacin del
presupuesto.
2

Cambio que busca el PpR

Mejorar la calidad del gasto a travs del

fortalecimiento de la relacin entre el
presupuesto y los resultados,
Mediante el uso sistemtico de la informacin
de desempeo considerando las prioridades de
poltica; y,
Guardando siempre la consistencia con el
marco macro fiscal (Marco Macroeconmico
Multianual).
3

Asignacin de recursos bajo el

PpR (misin)
Prioridad
Alta prioridad
Bajo desempeo

Alta prioridad
Alto desempeo

A
Baja prioridad
Bajo desempeo

Baja prioridad
Alto desempeo

Desempeo
4

Requisitos del PpR

Prioridades claras, ordenadas en funcin de resultados y

presupuestadas; con responsables de rendir cuentas
sobre ellas: PROGRAMAS PRESUPUESTALES

Informacin de desempeo confiable, oportuna y til

(desempeo: efectividad, eficiencia y calidad).
SEGUIMIENTO Y EVALUACION DE PROGRAMAS PRESUPUESTALES

Mecanismos que sealizan a las entidades pblicas a

esforzarse hacia el logro de resultados en temas
prioritarios. MECANISMOS DE INCENTIVOS

Instrumentos
1. Programas presupuestales
2. Seguimiento
3. Evaluacin independiente
4. Mecanismos de incentivos

Instrumento 1: Programas Presupuestales

Un Programa Presupuestal (PP) es una unidad de
programacin de las acciones de las entidades pblicas,
las que integradas y articuladas se orientan a proveer
productos para lograr un Resultado Especfico en la
poblacin y as contribuir al logro de un Resultado Final
asociado a un objetivo de poltica pblica.

Es una categora presupuestal.

Es un instrumento del PpR.

PP: Estructura lgica

Diagnstico

Contenidos

Nivel de
objetivos

Indicadores

Matriz

Programacin
fsica y
financiera

Medios de
verificacin

Seguimiento y
Evaluacin

Supuestos

Resultado final
Resultado
especfico
Producto
Actividad

PP: Contenidos (Anexo 2)

Informacin general (nombre, responsable, coordinador territorial).

Diagnstico

Identificacin del problema especfico

Cuantificacin de la poblacin

Causas del problema identificado

Diseo del programa

Resultado especfico

Anlisis de medios

Anlisis de alternativas

Transicin de las alternativas a los productos

Actividades, tareas e insumos

Indicadores de desempeo (fichas de indicadores)

Supuestos

Resultado final

Matriz lgica del PP

Programacin fsica y financiera

Programacin de la produccin anual

Estimacin de los recursos presupuestales para la produccin proyectada

Seguimiento y evaluacin

Valores anuales de indicadores de desempeo

Resultados de evaluaciones recientes

9

PP: Avances recientes

Consolidacin metodolgica: Difusin, capacitacin,

asistencia tcnica.
Apropiacin de resultados por parte de los dueos
del negocio.
Ampliacin de la cobertura del gasto en funcin de PP
(productos/resultados). 67 PP (2013)
Articulacin territorial. 35 PP (2013)
Progresividad en el diseo:
Estructura lgica
definida (Registro
ordenado del
gasto)

Generacin de
informacin de
desempeo confiable y
oportuna (Seguimiento)

Evidencia de
causalidad real
(Evaluacin)

APRENDIZAJE
10

PP: Ventajas

Coloca la ciudadano como objetivo principal.

Vincula planificacin con presupuesto.
Permite identificar duplicidades.
Prioriza lo potencialmente efectivo (reduce la inercia).
Mejora la focalizacin (cobertura de brechas de productos).
Genera una agenda de definicin y seguimiento de
indicadores.
La da evaluabilidad al gasto pblico (se esclarece la lgica
causal y la forma en que se van a medir las cosas).
Sealiza las prioridades y la articulacin de los niveles de
gobierno hacia el logro de resultados nacionales.

11

PP: Desafos

Capacidades limitadas en el sector pblico para el

diseo y la implementacin.
Dificultades para definir un nivel adecuado para
los programas/productos.
Dificultades en los sectores para trabajar
articuladamente con otros niveles de gobierno.
Falta de experiencia para presupuestar coberturas
de productos/actividades y para analizar/requerir
informacin de desempeo.
Informacin de desempeo se genera con rezago.
No existe informacin sistematizada sobre las
prioridades nacionales.

12

Instrumento 2: Seguimiento

Sobre la base de los PP.

A qu se le hace seguimiento?

Al gasto de los programas (ejecucin financiera).

Va SIAF.
A la entrega de productos (ejecucin fsica). Va
SIAF e informacin sectorial.
A los indicadores de desempeo de resultados y
productos. Va INEI e informacin sectorial.
Elaboracin de lneas de base de programas
nuevos (Cuna Mas, Pensin 65, Beca 18 y
Escuelas Marca Per). Va INEI.
13

Seguimiento: Indicadores de
desempeo

Se diferencian de los indicadores de produccin

fsica (de productos y actividades).
Se definen indicadores SMART para los PP.
4 posibles dimensiones: Eficacia, eficiencia,
calidad, economa.
3 mbitos de control: producto, resultado
especfico y resultado final.
Se trabajan en encuestas con el INEI, con
inferencia regional y urbana/rural.
14

Seguimiento: Pasos para la construccin

de indicadores
1. Identificacin de
resultados/productos
en la matriz de ML

2. Establecer qu se
desea medir como
desempeo

3. Establecer los
referentes
comparativos y
metodologas.

6. Recolectar datos

5.Validar el
instrumento y la
construccin de
indicadores

4. Construir
instrumentos de
medicin / generar
fuentes de
informacin

7. Analizar e
interpretar los
resultados indicadores

8. Comunicar /
reportar

15

Seguimiento: Avances

Reportes trimestrales de seguimiento de la ejecucin

financiera y fsica de los productos.
Encuestas especficas con el INEI: ENAHO, ENDES, ENEDU,
ENESA, ENAPRES, EMYPE, ENACOM. (316 indicadores al
2011)
Reportes de lnea de base y reportes anuales de progreso de
indicadores de desempeo.
Comunicacin y difusin de los reportes a los sectores, as
como al Congreso y a la Contralora General de la Repblica.
Talleres de difusin de los resultados sobre indicadores de
productos y de resultados.
Prximamente: i) Aplicativo informtico y reportes
automatizados.

16

Seguimiento: Ejemplos de indicadores y metas

PROGRAMA PRESUPUESTAL
0001. PROGRAMA ARTICULADO NUTRICIONAL
0002. SALUD MATERNO NEONATAL
0038. PROGRAMA NACIONAL DE EMPLEO
JUVENIL - JVENES A LA OBRA

INDICADOR DE RESULTADO ESPECFICO

UM
Prevalencia de desnutricin en menores de 5 aos
Puntos
(patrn NCHS)
porcentuales
Tasa de mortalidad neonatal - Nmero de nios nacidos
vivos que mueren antes de cumplir un mes por mil
Tasa
nacidos vivos
Nmero de jvenes capacitados que concluyen el
proceso de capacitacin

0043. LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS

Porcentaje de nios y nias de 3 a 5 aos de edad que
ESTUDIANTES DE II CICLO DE EDUCACION BASICA
acceden oportunamente a servicios de educacin inicial
REGULAR
Porcentaje de estudiantes de 2 grado de primaria en el
0044. LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS
nivel 2 de la ECE en Comunicacin
ESTUDIANTES DE PRIMARIA DE EDUCACION
Porcentaje de estudiantes de 2 grado de primaria en el
BASICA REGULAR
nivel 2 de la ECE en Matemtica
0045. LOGROS DE APRENDIZAJE DE LOS
Porcentaje de estudiantes de 15 aos de edad que
ESTUDIANTES DE SECUNDARIA DE EDUCACION
alcanzan un nivel de desempeo suficiente en
BASICA REGULAR
comunicacin, matemtica y ciencias
Incremento del coeficiente de electrificacin rural
0046. ACCESO Y USO DE LA ELECTRIFICACION
nacional (respecto a 2010)
RURAL
Incremento del consumo por usuario rural de
electricidad
Localidades beneficiarias con el servicio de telefona
pblico
0047. ACCESO Y USO ADECUADO DE LOS
Localidades beneficiarias con el servicio de telefona de
SERVICIOS PUBLICOS DE TELECOMUNICACIONES abonados
E INFORMACION ASOCIADOS
Localidades beneficiarias con el acceso a internet
Localidades beneficiarias con el servicio de telefona
mvil

META 2012
Reduccin en 2.1
puntos porcentuales
Reduccin en 1.23

Nmero

12,469 Jovenes
(Incremento en 3540
jvenes)

Porcentaje

Aumento en 4 puntos
porcentuales

Porcentaje

37%

Porcentaje

30%

Porcentaje

Aumento en 3 puntos
porcentuales en cada
uno

Porcentaje

15

Kwh per capita

Se elaborar lnea de
base

Localidades

4,751

Localidades

1,089

Localidades

1,469

Localidades

17
1,065

Seguimiento: Desafos

Sistemas de informacin sectoriales deficientes

(productos y actividades): mucha data pero poca
informacin.
Esto limita a su vez la articulacin territorial.
Insuficientes capacidades sectoriales para definir
indicadores.
Informacin de desempeo se genera con rezago.
Difusin y retroalimentacin oportuna a los que registran
la informacin (ejecutoras).

18

Instrumento 3: Evaluacin
independiente

Bsicamente, busca responder lo siguiente:

El diseo del programa es el ms apropiado (consistente) para
la obtencin de resultados esperados?
Qu tan eficiente es la gestin del programa?
Cul es el desempeo del programa?
Realizada por consultores externos.
No solo evalan PP.
Se traducen en compromisos formales de mejora: matrices de
compromisos (acciones, medios de verificacin y plazos).
MEF hace seguimiento peridico al cumplimiento de los
compromisos.
2 herramientas (por ahora): Evaluaciones de Diseo y Ejecucin de
Programas (EDEP) y Evaluaciones de Impacto (EI)
Todas las evaluaciones son pblicas.
19

Resultados

Evaluacin independiente: EDEP

Especfico
Desempeo

Diseo

Productos
Gestin

Metodologa de
Marco Lgico

Final

Eficiencia, eficacia
y calidad

Actividades

Insumos

20

Evaluacin independiente:
Contenidos EDEP

Identificacin del problema

Criterios de focalizacin y seleccin de beneficiarios
Lgica vertical (relaciones causa-efecto)
Lgica horizontal (indicadores adecuados)
Estructura organizacional
Criterios de asignacin de recursos (equidad), mecanismos de
transferencia de recursos y modalidad de pago
Funciones de seguimiento
Ejecucin presupuestaria
Eficiencia y eficacia de los productos y actividades
Gastos administrativos
Justificacin de la continuidad
21

Finales

Intermedios

Productos
Implementacin

Diseo

Resultados

Evaluacin independiente: Impacto

Se centra en la medicin de los

resultados enteramente
atribuibles a los productos
entregados, mediante la
estimacin de escenarios
contra-factuales.

Actividades

Insumos

22

Evaluacin independiente: Avances

24 EDEP culminadas

18 EDEP en camino (2012)

14 iniciadas
4 por iniciar

4 Evaluaciones de Impacto

14 matrices de compromisos formalizadas

8 matrices de compromisos en proceso de formalizacin
2 programas ya no existen.

3 culminadas (PAN, Piloto Retn-Servicio-Franco, Trabaja Per)

1 en proceso (acompaamiento pedaggico)
Lneas de base para 4 EI (en elaboracin, colaboracin INEI)

Cumplimiento de compromisos a diciembre 2011:

Nmero de compromisos: 73
% de cumplimiento total: 32%
% de cumplimiento parcial: 49%
23

Evaluacin independiente: EDEP 2012

Intervencin Pblica Evaluada
1 Seguridad Ciudadana
2 Nuevo Cdigo Procesal Penal

S ector
Interior
Justicia, Interior, PJ, M P

3 Sistema Penitenciario

INPE

4 Programa Techo Propio

M VCS

5 Agua y saneamiento rural

M VCS

6 Atencin de IRAs y EDAs;

Salud

7 Atencin de partos normales

Salud

8 CRED y M unicipios saludables

Salud

9 Productividad de M YPES y cooperativas

10 Sanidad agraria: animal, vegetal e inocuidad alimentaria
11 Facilitacin de las actividades aduaneras de comercio exterior

Produccin
Agricultura
M EF (SUNAT)

12 Conservacin de reas naturales

Ambiente

13 Acompaamiento Pedaggico

Educacin

14 Formacin inicial de docentes Carrera Pblica M agisterial

Educacin

15 PRONIED (Infraestructura educativa)

Educacin

16 Programa Una Laptop por Nio

Educacin

17 Sistema de determinacin de plazas incrementales de personal de la EBR

Educacin

18 Acreditacin de la Calidad Universitaria (CONEAU-SINEACE)

Educacin

24

Evaluacin independiente: Desafos

Calidad de la informacin administrativa sectorial.

Escasa cultura de evaluacin en el sector pblico (como sistema de
aprendizaje e innovacin).
Percepcin inicial evaluacin = control de la legalidad.
Participacin del evaluado (preguntas de evaluacin, feedback y
apropiacin).
Uso efectivo dentro del MEF y fuera del MEF (difusin, digestin).
Eficiencia en la definicin y eficacia en el cumplimiento de compromisos.
Nivel de influencia (creciente pero insuficiente).
Oferta de evaluadores.
Oportunidad.
Modalidades de contratacin inexistentes en normas nacionales.
Compromiso del sector y celeridad en la implementacin de programas
nuevos.

25

Instrumento 4: Plan de Incentivos a la Mejora

de la Gestin y Modernizacin Municipal (PI)

Transferencia condicionada de recursos financieros por el

logro de metas semestrales (nace en 2009).
Metas definidas por los ministerios (gobierno central)
Cada meta tiene un ponderador y se aplica a una tipologa
de municipios.
Recursos adicionales al presupuesto.
Participan todos los municipios (1,838).
Los saldos por no cumplimiento se reparten entre los que
cumplieron 100% de metas.
~US$ 415 millones en 2013 (6% ppto. municipios).
nico instrumento PpR enteramente destinado a GGLL.

26

Objetivos del PI

Incrementar la recaudacin de tributos municipales

(auto-sostenibilidad fiscal).

Simplificar trmites (clima de negocios).

Reducir la desnutricin crnica infantil.

Mejorar la provisin de servicios pblicos; y

Prevenir riesgos de desastres.

27

Tipologa del PI
40 Municipalidades de Ciudades Principales
Tipo A (rojo)

209 Municipalidades de Ciudades

Principales Tipo B (verde)

555 Municipalidades no consideradas

ciudades principales, con 500 o ms
viviendas urbanas (azul)

1034 Municipalidades no consideradas

ciudades principales, con menos de 500
viviendas urbanas (marrn)

28

Operatividad del Pl
1
Decreto Supremo
con Metas y
Procedimientos
Difusin de metas contenidas en
el DS, previamente coordinadas
con los sectores
( MINAM, VIVIENDA, MINSA,
etc.).

4
Verificacin de
cumplimiento de
metas
Proceso de verificacin de
cumplimiento de metas por parte de
los sectores:
-MEF (DGPP, DGCP, DGDFAS)
-MINSA
-MINAM
-VIVIENDA

Resolucin
Ministerial con
Montos Mximos
Asignables

Capacitacin y
asistencia tcnica

Difusin (El Peruano,

Portal Web del MEF, correo
electrnico de
coordinadores).

Presentacin de metas para

el ao, capacitaciones
especficas (coordinada con
sectores), monitoreo y
acompaamiento.

Resolucin
Directoral con
resultados de
evaluaciones

Decreto Supremo
de Transferencia
de recursos

Resultados provenientes
de los informes de
evaluacin elaborados
por los sectores
intervinientes.

Transferencia monetaria
de los incentivos por el
cumplimiento de metas del
PI .

29

Metas 2012 del PI

Recaudacin de impuesto predial.

Tiempo de otorgamiento de licencia de funcionamiento.
Recoleccin selectiva de residuos slidos domiciliarios.
Eliminacin de tramites innecesarios para otorgamiento de
licencia de edificacin.
Identificacin de zonas de riesgo de accidentes de trnsito.
Estudio tcnico de riesgo de desastres.
Actualizacin de registro de beneficiarios de programas
sociales.
Actualizacin de registro de nacimientos.
Implementacin de centro de promocin y vigilancia comunal
del cuidado integral de la madre y del nio.
30

Logros del PI en 2011

Recaudacin predial:

La meta fue recaudar poco ms de S/. 732 millones y se logr recaudar

ms de S/. 855 millones. Lnea de base (2010) era de S/.658 millones.
Simplificacin de trmites:

Se logr que 645 municipalidades de 804 simplifiquen determinados

trmites municipales, entre ellos plazos para emisin de Licencias de
Funcionamiento.
Reduccin de la desnutricin crnica:

Seguro Integral de Salud (SIS). La meta fue incrementar la afiliacin al

SIS de nios menores de 5 aos en poco ms de 309 mil nios y se
logr un incremento superior en 1 Milln de nios.

Identidad. La meta fue incrementar en ms de 766 mil el registro de

identidad (DNI) de nios menores de 5 aos y se logr un incremento
cercano a 1.5 millones de nios registrados.

Controles de Crecimiento y Desarrollo (CRED). La meta fue incrementar

el CRED oportuno en nios menores de un ao en ms de 130 mil
casos y se logr casi 230 mil casos en todo el pas.
31

Logros del PI en 2011 (2)

Prevencin de riesgos de desastres:

Al 2011, se logr 1156 estudios que tienen un mapa de peligro de

riesgo de desastre y 181 estudios que identifican sectores crticos de
desastres. Lnea de base (2010) era 140 estudios.
Mejora de los servicios pblicos: gestin de residuos slidos:

Implementacin de programas de segregacin en la fuente en 137

municipalidades con un impacto a 177, 578 viviendas sensibilizadas y
capacitadas. Lnea de base (2010) era 5 municipios.

Cumplimiento agregado de 77.5% del total de las metas

32

Desafos del PI
Incentivos representan una segunda generacin de instrumentos de
PpR (asignacin directa vs. presupuesto informado).
Informacin de registros administrativos es clave: disponibilidad
(nivel de desagregacin) , confiabilidad, oportunidad.
Complejidad en determinacin de metas especficas para cada
distrito:
Nivel de la meta (producto)
Ambiciosas pero no imposibles.
Impliquen un costo menor que el incentivo.
Metas vs. compromisos
Requiere de ministerios comprometidos:
Definicin de metas por grupo
Desarrollo de instructivos para guiar el cumplimiento
Asistencia tcnica (a escala)
Verificacin de cumplimiento de metas
33

PpR: Reflexiones finales

PpR es una reforma reciente, silenciosa.

PpR no es solo un ejercicio de programacin
presupuestaria.
Aplica buenas prcticas internacionales.
Tiene enormes desafos (no es la panacea).
Progresividad es clave.
Requiere del trabajo articulado con otros sistemas
(para acelerar los resultados).
Ha ganado muchos intangibles.
Muestra sostenibilidad.
34