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DIREITO ADMINISTRATIVO I

UniverCidade
Taquara e Freguesia

Professor:Marcio Rodrigues Oliveira

1 ADMINISTRAO PBLICA. CONCEITO E CARACTERSTICAS


Basicamente temos dois sentidos a dar ao vocbulo Administrao Pblica (Pietro, 1998,
49-56):
a) Em sentido Subjetivo, formal ou orgnico, ela designa os entes que exercem a
atividade administrativa ; compreende pessoas jurdicas, rgos e Agentes Pblicos.
b) Em sentido Objetivo, material ou Funcional, designa a natureza da atividade exercida
pelos referidos entes ; nesse sentido, a Administrao Pblica a prpria funo
administrativa que incumbe predominantemente ao Poder Executivo.
Comecemos pelo aspecto objetivo. Nesse sentido Administrao Pblica cabe as
seguintes tarefas:
a) Fomento: Incentivo iniciativa de utilidade pblica (subvenes, financiamentos,
favores fiscais);
b) Polcia Administrativa: Compreende toda atividade de execuo das chamadas
limitaes administrativas;
c) Servio Pblico: toda atividade que a Administrao Pblica executa, diretamente,
para satisfazer a necessidade coletiva, sob regime jurdico preponderantemente pblico
(CF, art. 21, incisos X, XI, XII e 175);
Ainda dentro do aspecto objetivo, podemos elencar as principais caractersticas da
Administrao Pblica:
a) uma atividade concreta, no sentido que pe em execuo a vontade do Estado contida
na lei;
b) A sua finalidade a satisfao direta e imediata dos fins do Estado;
c) Seu regime jurdico de direito pblico;
Quanto ao aspecto subjetivo da Administrao Pblica, vejamos a classificao contida no
art. 4 do Dec.Lei 200/67:
1 Administrao direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura
administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios;
e-mail: marciodrigues@aol.com.
Tel: 8114-5089

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2 A Administrao indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades,


dotados de personalidade jurdica prpria:
a) Autarquias;
b) Empresas pblicas;
c) Sociedades de Economia Mista;
d) Fundaes pblicas;
Vejamos o esquema abaixo:

ADMINISTRAO DIRETA
- A Administrao exercida pelo prprio Estado
- RGOS:
* DE DIREO;
* CONSULTIVOS;
* DE EXECUO
ADMINISTRAO INDIRETA
- A atividade administrativa descentralizada exercida pessoa distinta do Estado
- ENTIDADES:
* AUTARQUIAS;
* FUNDAES PBLICAS;
* EMPRESAS PBLICAS;
* SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA;
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Esses servios e atividades podem ser prestados pelo Estado de forma centralizada ou
descentralizada, que so formas tcnicas de Organizao Administrativa.
a) Centralizao: a prestao de servios diretamente pela pessoa poltica prevista
constitucionalmente, sem delegao a outras pessoas. Diz-se que a atividade do Estado
centralizada quando ele atua diretamente, por meio de seus rgos.
b) Descentralizao: a transferncia de execuo do servio ou titularidade do servio
para outras pessoas, quer seja de direito pblico, quer seja de direito privado.
No mbito da mesma pessoa jurdica temos:
a) Desconcentrao: a distribuio interna de competncias, ou seja, dentro da mesma
pessoa jurdica. Sabe-se que a Administrao Pblica organizada hierarquicamente, como
se fosse uma pirmide em cujo pice se situa o Chefe do Poder Executivo. As atribuies
administrativas so outorgadas aos vrios rgos que compem a hierarquia. Isto feito
para descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuies, para
permitir o seu mais adequado e racional desempenho. A desconcentrao liga-se
hierarquia.
b) Concentrao: Ocorre o inverso da desconcentrao. H uma desconcentrao das
atividades dos rgos perifricos para os centrais.

1.1 - ADMINISTRAO DIRETA.


No mbito federal: o conjunto de rgos integrados na estrutura administrativa da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios;
No mbito Estadual: o conjunto de rgos integrados na estrutura administrativa do
Governo do Estado e dos Secretrios de Estado.
No mbito Municipal: o conjunto de rgos integrados na estrutura administrativa da
Prefeitura e das Secretarias Municipais;
rgos so os integrantes da Administrao Direta e apresentam as seguintes
caractersticas:
- So caractersticos da desconcentrao de servios pblicos;
- No so pessoas jurdicas;
- So partes integrantes de um conjunto que possui funo definida;
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- So caracterizados como plexo de competncias definido por lei;


- Tm capacidade judiciria ou processual (Meirelles, 1999, 63).

1.2 - ADMINISTRAO INDIRETA.


A criao de entidades da Administrao indireta de iniciativa privativa do Poder
Executivo, seja Federal , Estadual ou Municipal.

1.2.1 - AUTARQUIAS:
Pessoa jurdica de direito pblico. criada por lei especfica a pessoa jurdica surge da
prpria lei, sem necessidade de registro. No pode ser criada por decreto ato
administrativo, mas apenas por lei no sentido formal e material lei do Poder Legislativo.
As autarquias so criadas para desempenharem atividades tpicas da Administrao Pblica
e no atividades econmicas. So exemplos de Autarquias, no mbito federal, INSS;
IBAMA; INCRA .
So caractersticas bsicas das Autarquias:
1 - pessoa jurdica - titular de direitos e obrigaes prprios distintos da pessoa que a
instituiu;
2 - de direito pblico - regime jurdico-administrativo de direito pblico quanto a
prerrogativas (privilgios) e restries (amarras);
3 - criao e extino por lei especfica - CF/88, art. 37, XIX, redao da EC n 19;
4 - desempenha servio pblico descentralizado;
5 - o seu pessoal ocupante de cargo pblico;
6 Os contratos celebrados pelas autarquias devero ser precedidos de licitao;
7 - regime tributrio - imunidade de impostos (sobre patrimnio renda e servios)
relacionados a suas finalidades essenciais;
8 responsabilidade objetiva pelos danos causados a terceiros (CF, art. 37, 6)
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9 os bens so impenhorveis, imprescritveis e inalienveis;


10 proibio de acumulao de cargos, empregos ou funes;

1.2.2 - FUNDAES:
Segundo Hely Lopes Meirelles, as fundaes pblicas so pura e simplesmente espcies do
gnero autarquias. A diferena se d em relao a sua base estrutural. Enquanto as
autarquias possuem base corporativa (associativa), as fundaes possuem base fundacional
(patrimonial).
As principais caractersticas das fundaes so as seguintes:
1 - pessoa jurdica - titular de direitos e obrigaes prprios distintos da pessoa que a
instituiu;
2 - de direito pblico - regime jurdico-administrativo de direito pblico quanto a
prerrogativas e restries; pode ser de direito privado;
3 - criao autorizada por lei especfica - CF/88, art. 37, XIX, redao da EC n 19;
4 - lei complementar definir as reas de sua atuao - CF/88, art. 37, XIX, redao da EC
n 19;
5 - o seu pessoal ocupante de cargo pblico;
6 os contratos celebrados pelas fundaes so precedidos de licitao;
7 - regime tributrio - imunidade de impostos (sobre patrimnio renda e servios)
relacionados a suas finalidades essenciais.
8 responsabilidade objetiva pelos danos causados a terceiros (CF, art. 37, 6)
9 - os bens so impenhorveis, imprescritveis e inalienveis;
10 proibio de acumulao de cargos, empregos ou funes;

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1.2.3 - EMPRESAS PBLICAS.


J vimos que as Autarquias so criadas atravs de lei especfica. As Empresas Pblicas
necessitam para adquirirem a personalidade jurdica de direito privado, de registro dos seus
atos constitutivos perante rgo competente (juntas comerciais). Alm disso, faz-se
imperiosa lei autorizativa para a criao da Entidade (CF, art. 37, XIX).
A Empresa Pblica pode ser constituda de qualquer forma admitida em direito: S/A;
LTDA ou forma societria especfica. Entende-se por forma societria especfica uma
estruturao criada especificamente para uma determinada empresa pblica. Isso acontece
com algumas empresas pblicas federais, uma vez que compete Unio legislar em matria
comercial, podendo, portanto, criar uma empresa pblica com uma peculiar forma
societria. Ex. CEF.
Vejamos mais algumas caractersticas das Empresas Pblicas:
1 - pessoa jurdica - titular de direitos e obrigaes prprios distintos da pessoa que a
instituiu;
2 - de direito privado - entretanto incidem, ao menos parcialmente, normas de direito
pblico a exemplo do concurso pblico para investidura no emprego pblico e
obrigatoriedade de realizar processo de licitao pblica.
3 - criao autorizada por lei especfica - CF/88, art. 37, XIX, redao da EC n 19;
4 - desempenho de atividade de natureza econmica;
5 - o seu pessoal ocupante de emprego pblico;
6 - regime tributrio - o mesmo das empresas privadas;
7 - forma de organizao - sob qualquer das formas admitidas em direito;
8 - composio do capital - a titularidade do capital constituda unicamente por capital
pblico. No entanto, desde que a maioria do capital com direito a voto permanea de
propriedade da Unio, admite-se a participao de outras pessoas de direito pblico interno
a exemplo de Estados e Municpios, bem como de entidades da Administrao indireta dos
Estados e Municpios, inclusive de suas empresas pblicas e sociedades de economia mista
(Pietro, 1998, 335).
9 - proibio de acumulao de cargos, empregos ou funes;
10 seus bens podem ser penhorados;
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11 os seus empregados esto vinculados ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS)


1.2.4 - SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA.
A principal diferena entre Sociedades de Economia Mista e Empresas Pblicas est na
formao do capital social. No caso das Sociedades de Economia Mista, subscrito por
entidades vinculadas Administrao Pblica e por particulares, devendo, no entanto,
haver o controle acionrio das Entidades vinculadas Administrao. S ser Sociedade de
Economia Mista se houver o controle acionrio pela Entidade vinculada Administrao
Pblica.
Outra distino bsica que a Sociedade de Economia Mista s poder ser sociedade
annima.
Caractersticas:
1 - pessoa jurdica - titular de direitos e obrigaes prprios distintos da pessoa que a
instituiu;
2 - de direito privado - entretanto incidem, ao menos parcialmente, normas de direito
pblico a exemplo do concurso pblico para investidura no emprego pblico e
obrigatoriedade de realizar processo de licitao pblica;
3 - criao autorizada por lei especfica - CF/88, art. 37, XIX, redao da EC n 19;
4 - desempenho de atividade de natureza econmica;
5 - o seu pessoal ocupante de emprego pblico;
6 - regime tributrio - o mesmo das empresas privadas;
7 - forma de organizao - unicamente sob a forma de sociedade annima;
8 - composio do capital - a titularidade do capital pode ser pblico e privado;
9 - no esto sujeitas a falncia, mas os seus bens so penhorveis e executveis, e a pessoa
jurdica que a controla responde, subsidiariamente, pelas suas obrigaes (art. 242, da lei
6404/76, lei das sociedades annimas);
10 - proibio de acumulao de cargos, empregos ou funes;
11 os seus empregados esto vinculados ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS).
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As principais diferenas entre Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista so as


seguintes:
EMPRESAS PBLICAS & SOC. ECONOMIA MISTA
EMPRESAS PBLICAS - CAPITAL:
Constitudo por recursos de Pessoas Jurdicas de D. Pblico ou Entidades da Administrao
Indireta
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA - CAPITAL:
Podem se conjugar recursos de particulares com recursos de Pessoa Jurdica de Direito
Pblico ou da Administrao Indireta com maioria votante na esfera federal
EMPRESAS PBLICAS - FORMA SOCIETRIA:
Podem adotar qualquer forma societria admitida em direito
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA -FORMA SOCIETRIA:
So obrigatoriamente S/A (art. 5 Decreto-lei 200/67)
EMPRESAS PBLICAS - FORO:
Justia Federal (CF, art. 109)
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA- FORO:
Justia Estadual

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ADMINISTRAO PUBLICA.
PRINCIPIOS E ORGANIZAO.
Antes de falar sobre a estrutura da Administrao Pblica brasileira, importante que sejam
dados conceitos de alguns importantes institutos, quais sejam: Estado, Governo e
Administrao Pblica. O Estado, sinteticamente, o ente que necessariamente composto
por trs elementos essenciais: povo, territrio e governo soberano. Para que o Estado exera
suas funes, este manifesta-se por meio dos Poderes do Estado (ou Funes do Estado),
que so o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si,
conforme assevera a nossa Constituio Federal (art. 2). A funo principal do Poder
Legislativo a elaborao de leis (funo legislativa), a funo principal do Poder
Executivo a execuo das leis (funo administrativa), enquanto que a funo principal do
Poder Judicirio a aplicao das leis aos casos concretos (funo judicial). Aqui, cabe um
primeiro alerta aos leitores, pois em vrias questes de prova, tenho visto que os
examinadores tentam confundir os concursandos ao tentar vincular a funo administrativa
exclusivamente ao Poder Executivo, o que um erro, pois conforme expliquei, cada um dos
trs Poderes desempenham cada uma dessas funes de maneira precpua, mas todos eles
desempenham todas as funes. Ou seja, o Poder Executivo, tambm legisla e julga; o
Poder Legislativo, tambm executa e julga e o Poder Judicirio, tambm executa e legisla,
mas em todos esses casos de forma secundria. Governo, conforme nos ensina o eminente
autor Hely Lopes, " a expresso poltica de comando, de iniciativa, de fixao de
objetivos, do Estado e da manuteno da ordem jurdica vigente.No que se refere
Administrao Pblica, os autores tm vrias formas de conceitu-la. Novamente, aqui,
utilizaremos a definio de Hely Lopes, "a Administrao o instrumental de que
dispe o Estado para pr em prtica as opes polticas de governo." (Direito
Administrativo Brasileiro, 1993, Malheiros, pgs. 56-61)
A Administrao Pblica pode classificar-se em: Administrao Pblica em sentido
objetivo, que "refere-se s atividades exercidas pelas pessoas jurdicas, rgos e agentes
incumbidos de atender concretamente s necessidades coletivas", e Administrao
Pblica em sentido subjetivo, que "refere-se aos rgos integrantes das pessoas jurdicas
polticas (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exerccio
de funes administrativas." (Direito Administrativo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 1997,
Atlas, pgs. 55-56)
Cada um desses entes polticos possui sua organizao administrativa. Ser objeto do nosso
estudo, a estrutura administrativa federal, ou seja da Unio. O Decreto-Lei n. 200, de 25 de
fevereiro de 1967, dispe sobre a organizao da Administrao Federal, e em seu art. 4
estabelece a diviso entre administrao direta e indireta. A Administrao Direta
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constitui-se dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica


e dos ministrios, enquanto que a Administrao Indireta constitui-se nas autarquias,
empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas. As autarquias e as
fundaes pblicas tm natureza jurdica de direito pblico, enquanto que as empresas
pblicas e sociedades de economia mista tm natureza jurdica de direito privado.
Cabe frisar ao leitor a grande importncia deste texto legal, objeto de vrias questes de
prova. O leitor deve ter em mente que esses entes citados pertencem Administrao
Pblica federal e esto no ordenamento jurdico legal, ou seja, esto positivados (na lei).
Existem vrios outros entes, que pertencem Administrao Pblica Indireta segundo a
doutrina (ou seja, o sistema terico de princpios aplicveis ao direito positivo,
consubstanciado pelo consenso dos escritores) e no esto positivados, tais como os entes
cooperativos (ou entes de cooperao), que sero objeto de estudo em outra aula.
Conforme j vimos, a Administrao federal, segundo o Decreto-Lei n 200/67,
compreende a administrao direta e a indireta.
Na Administrao Indireta encontramos: as autarquias, as empresas pblicas, as
sociedades de economia mista e as fundaes pblicas. Essas entidades vinculam-se ao
ministrio em cuja rea de competncia enquadra-se sua principal atividade e so
responsveis pela execuo de atividades de Governo que necessitem ser desenvolvidas de
forma descentralizada. Cabe enfatizar que todos os entes da administrao indireta citados
so pessoas administrativas, com personalidade jurdica prpria, enquanto que a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios so pessoas polticas.
Destaca-se o conceito de Autarquia de Maria Sylvia Di Pietro (Direito Administrativo,
8 edio),"a pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de
auto-administrao, para o desempenho de servio pblico descentralizado, mediante
controle administrativo exercido nos limites da lei." Cabe destacar ao leitor, neste ponto,
a importncia da exigncia de criao das autarquias por meio de lei, que est prevista no
art. 37, inciso XIX, da Constituio Federal, seno vejamos: "XIX somente por lei
especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de
sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso
definir as reas de atuao;"
J, Fundao Pblica pode ser, sinteticamente, conceituada como o ente dotado de
personalidade jurdica de direito pblico, sem fins lucrativos, com patrimnio
prprio, criado para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por
rgo ou entidade de direito pblico. A Lei n 7.596, de 10 de abril de 1.987, deu nova
redao ao art. 4 do Decreto-Lei n 200, para nele incluir as fundaes pblicas. Como
exemplo de fundaes pblicas, podemos citar as universidades federais.

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Sociedade de Economia Mista o ente dotado de personalidade jurdica de direito


privado, institudo por meio de autorizao legislativa para explorao de atividade
econmica, sob a forma de sociedade annima. Como exemplo podemos citar o Banco do
Brasil.
Empresa Pblica a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com
patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criada para explorao de atividade
econmica que o Governo seja levado a exercer por fora de contingncia ou convenincia
administrativa, podendo assumir qualquer das formas admitidas em direito. Como exemplo,
temos a Caixa Econmica Federal.
No h no ordenamento jurdico positivo brasileiro um cdigo, que possa dar as vigasmestra da Administrao Pblica, diferentemente de outros ramos do direito. O que temos
so centenas de leis e decretos esparsos, muitas vezes de difcil consulta e, em se tratando
de concursos pblicos, de rdua memorizao.
J vimos que o Decreto-Lei n. 200/67 define alguns parmetros na Administrao Pblica,
estabelecendo a composio da Administrao Pblica direta e indireta. Entretanto, essa
estrutura no to simples, existindo vrios outros componentes que se inserem nesse
contexto, tais como veremos na aula de hoje: os rgos pblicos.
rgos Pblicos, nas palavras de Celso Antnio Bandeira de Mello, "so crculos de
atribuies, feixes individuais de poderes funcionais repartidos no interior da
personalidade estatal e expressados por meio dos agentes neles providos." Cabe
destacar que rgo no se confunde nem com a pessoa fsica - agente pblico -, que
aquele que exerce suas funes em um determinado rgo pblico; e nem com a pessoa
jurdica, que a entidade na qual o rgo esta inserido. O rgo pblico existe para que a
vontade estatal seja realizada, por meio do desempenho das atribuies dos agentes
pblicos. Vrias so as formas de classificao dos rgos pblicos, destacamos a de Maria
Sylvia Di Pietro (Direito Administrativo 8 edio):
"Quanto estrutura, os rgos podem ser simples ou unitrios (constitudos por um nico
centro de atribuies, sem subdivises internas, como ocorre com as sees integradas em
rgos maiores) e compostos (constitudos por vrios rgos, como acontece com os
Ministrios, as Secretarias de Estado, que compreendem vrios outros, at chegar aos
rgos unitrios, em que no existem mais divises).
Quanto composio, classificam-se em singulares (quando integrados por nico agente) e
coletivos (quando integrados por vrios agentes). A Presidncia da Repblica e a Diretoria
de uma escola so exemplos de rgos singulares, enquanto o Tribunal de Impostos e Taxas
exemplo de rgo colegiado."

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importante enfatizar que so caractersticas dos rgos administrativos: competncia,


estrutura, quadro de servidores e poderes funcionais. Entretanto, os rgos administrativos
no possuem personalidade jurdica.
Como j vimos em aula anterior, na Administrao Indireta encontramos: as autarquias, as
empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as fundaes pblicas. No que se
refere criao desses entes da Administrao Indireta, extramos importante lio da
Constituio Federal, que frise-se, tem sido por diversas vezes alvo de questo de
concursos:
"art. 37, XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo
lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;"
Quanto s fundaes (institudas pelo Poder Pblico), importante saber que h
divergncia doutrinria quanto a sua natureza: se somente de natureza jurdica pblica ou se
de natureza jurdica pblica ou privada. Veremos com detalhe este assunto e comentarei as
razes da divergncia em aula especfica sobre o assunto, mas para adiantar destaco o
ensinamento de Maria Silvia Di Pietro:
"Formaram-se, basicamente, duas correntes: de um lado, a que defende a natureza
privatstica de todas as fundaes institudas pelo poder pblico, e, de outro, a que entende
possvel a existncia de fundaes com personalidade pblica ou privada, a primeira da
quais como modalidade de autarquia. Aps a Constituio de 1988, h quem entenda que
todas as fundaes governamentais so pessoas jurdicas de direito pblico.
Colocamo-nos entre os que defendem a possibilidade de o poder pblico, ao instituir
fundao, atribuir-lhe personalidade de direito pblico ou de direito privado. Isto porque
nos parece incontestvel a viabilidade de aplicar-se, no direito pblico, a distino que o
Cdigo Civil contm entre as duas modalidades de pessoas jurdicas privadas: associao e
sociedade, de um lado, e fundao de outro (art. 16, I)."
Observe-se que, apesar de as sociedades de economia mista e as empresas pblicas terem
natureza jurdica de direito privado, como j frisamos em aula anterior, elas no se regem
totalmente pelas normas de direito privado (vide art. 173 e seguintes da Constituio
Federal). Esses entes no podero gozar de privilgios fiscais no extensivos aos do setor
privado (art. 173, pargrafo 2).
Novamente trataremos aqui do conceito de rgo, visto por outro prisma, e das teorias que
tentam explicar a forma por meio da qual o Estado e as pessoas jurdicas expressam a sua
vontade.
rgos Pblicos, no conceito de Hely Lopes Meirelles, so:
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"centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus


agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem. Os rgos integram a
estrutura do Estado e das demais pessoas jurdicas como partes desses corpos vivos,
dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair obrigaes para a consecuo de
seus fins institucionais. Por isso mesmo, os rgos no tem personalidade jurdica, nem
vontade prpria, que so atributos do corpo e no das partes."
Trs so as teorias que tentam explicar a forma de o Estado e suas pessoas jurdicas
externarem a sua atuao, quais sejam: a teoria do mandato, a teoria da representao e a
teoria do rgo. No discorrerei aqui sobre as teorias, pois veremos o assunto em detalhe
em aula especfica, mas lembrarei que a teoria do rgo a aceita, ou seja, os agentes
pblicos, quando de sua atuao, no exerccio das funes pblicas, agem em nome da
pessoa jurdica a que pertencem, sendo sua atuao imputada quele ente. Lembro que este
um dos fundamentos da teoria da responsabilidade objetiva do Estado, que tambm
veremos em outra aula.
Destacarei algumas novidades trazidas pela Emenda Constitucional n. 19, de 04 de junho
de 1998, relativas aos entes da Administrao Pblica.
No que tange ao acesso aos cargos e aos empregos pblicos, temos o art. 37, II da
Constituio Federal e a Lei n. 9.962, de 22 de fevereiro de 2.000, a reger a matria. A
citada norma constitucional possibilitou a criao de empregos pblicos na Administrao
Pblica e a referida lei disciplinou o regime de emprego pblico do pessoal da
Administrao federal direta, autrquica e fundacional.
Ainda com relao aos cargos e empregos pblicos, temos a norma constitucional do art.
37, XVI e XVII da Lei Maior, que probe a acumulao de cargos, empregos e funes
pblicos.
No que se refere criao dos entes da Administrao Indireta, como vimos em aula
anterior, o art. 37, XIX da Carta Magna trouxe importante modificao, que frise-se, tem
sido por diversas vezes alvo de questo de concursos:
"art. 37, XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo
lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;"
importante o leitor ter em mente que a explorao direta de atividade econmica pelo
Estado exceo, e s ser permitida, ressalvados os casos previstos na Constituio
Federal, quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei. Esta norma limita a criao das empresas pblicas e
sociedades de economia mista.

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Cabe o alerta sobre a importante modificao ocorrida no art. 173, pargrafo 1 da Carta
Magna, que antes da EC n 19, previa que a empresa pblica e a sociedade de economia
mista e outras entidades que explorem atividade econmica sujeitavam-se ao regime
prprio das empresas privadas. No texto atual observamos a preocupao do legislador com
o estabelecimento de limites, meios de fiscalizao e, principalmente, com a sujeio da
atuao desses entes aos princpios da Administrao Pblica.
Observa-se claramente com esta amostra, portanto, a nfase em caracterizar o Estado como
agente normativo e regulador da atividade econmica, buscando-se a diminuio da
participao da mquina estatal na atividade de execuo, e a delimitao de seu campo de
atuao s atividades de planejamento e fiscalizao.
ATOS ADMINISTRATIVOS.
Inicialmente cabe destacar que ato administrativo espcie do gnero ato jurdico, estando
este definido no art. 81 do Cdigo Civil, como sendo, todo ato lcito, que tenha por fim
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos.
A primeira grande questo que se apresenta no estudo desse assunto a diversidade de
definies que podem ser dada a ato administrativo. Os doutrinadores no tm uma
unanimidade sobre o tema. Destacaremos aqui a lio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro
(2001:180), seno vejamos:
"Pode-se definir o ato administrativo como a
declarao do Estado ou de quem o
represente, que produz efeitos jurdicos
imediatos, com observncia da lei, sob
regime jurdico de direito pblico e sujeita a
controle pelo Poder Judicirio."
Para melhor entender a definio, cabe analis-la por partes.
Inicialmente, temos que o ato administrativo uma declarao do Estado, aqui entendido,
por todos aqueles rgos que o compem, tanto no Poder Executivo, como nos demais
poderes.
O regime jurdico o administrativo, ou seja, aquele em que a Administrao atua com
supremacia em relao aos particulares.
A sujeio ao controle judicial outra caracterstica inafastvel do ato administrativo, em
razo do mandamento constitucional do art. 5, XXXV (indeclinabilidade da jurisdio).
Cabe lembrar que nesse posicionamento doutrinrio, o ato administrativo (ou ato
administrativo propriamente dito) espcie do gnero ato da Administrao, ao lado dos
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atos de direito privado (ex.: doao, compra e venda); os atos materiais da Administrao
(ex.: demolio e apreenso); os atos de conhecimento, opinio, juzo ou valor (ex.: parecer
e certido); os atos polticos; os contratos, os atos normativos (ex.: decretos e portarias).
Sendo o ato administrativo, espcie do ato jurdico, muitas so as semelhanas, mas aquele
tm atributos que o torna diferente desse.
Os atributos tambm no so unanimidade entre os autores. A presuno de legitimidade,
a imperatividade, a auto-executoriedade so os atributos, digamos, clssicos, enquanto
que a tipicidade o novel atributo dado ao ato administrativo.
Assim como o ato jurdico, o ato administrativo pode ser analisado sobre o prisma da
perfeio, da validade e da eficcia. Sobre o tema, oportuna a lio de Celso Antnio
Bandeira de Mello (1999:272-273), verbis:
"O ato administrativo perfeito quando
esgotadas as fases necessrias sua
produo. (...)
O ato administrativo vlido quando foi
expedido em absoluta conformidade com as
exigncias do sistema normativo. (...)
O ato administrativo eficaz quando est
disponvel para a produo de seus efeitos;
ou seja, quando o desencadear de seus efeitos
tpicos no se encontra dependente de
qualquer evento posterior, como uma
condio suspensiva, termo inicial ou ato
controlador a cargo de outra autoridade."
Aps termos estudado a definio e termos identificado quais so os atributos dos atos
administrativos, passaremos agora a conhecer um pouco mais sobre cada um desses
atributos, sob o prisma de preparao para concursos pblicos.
Cabe lembrar que os atributos so caractersticas que os atos administrativos possuem que
os diferenciam dos atos de direito privado, em razo de aqueles atos serem originrios da
Administrao Pblica, que sempre atua em busca do interesse pblico. Por conseguinte,
esses atos gozam de determinados privilgios para possibilitar que o Poder Pblico atue
com supremacia em relao aos interesses privados.
O primeiro atributo a ser considerado a presuno de legitimidade. Destaca-se que
alguns autores tratam como sinnimo deste atributo, a veracidade e a presuno de
legalidade.
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Considerando-se que a Administrao Pblica s atua em proveito pblico e com vista


consecuo do bem da coletividade, parte-se do princpio de que todo ato administrativo
est em harmonia com os princpios que regem a Administrao Pblica, em especial com a
legalidade e a moralidade. toda evidncia, os entes pblicos no precisam demonstrar
que o ato adotado legtimo e legal. Logo, at prova em contrrio, todo ato administrativo
foi emitido em fiel observncia a todos os princpios que regem a coisa pblica.
O segundo atributo a ser considerado a Imperatividade. Por este atributo, entende-se
que o ato administrativo pode impor-se a terceiros, independentemente de sua
aquiescncia. Novamente, encontramos como fundamento justificador desse atributo a
considerao de que a Administrao Pblica atua em proveito pblico.
Vrias provas de concursos pblicos tm questionado sobre a existncia ou no desse
atributo em todo e qualquer ato administrativo. importante a compreenso de que a
imperatividade no est presente em todos os atos administrativos, mas somente naqueles
em que so impostas obrigaes.
O terceiro atributo a Auto-executoriedade, que consiste no fato de que a
Administrao Pblica ao adotar um ato administrativo, no necessita recorrer ao Poder
Judicirio para execut-lo, como a regra para os particulares.
Novamente aqui, destaca-se que nem todo ato administrativo possui o atributo da autoexecutoriedade, pois ela s cabvel quando houver previso legal ou quando tratar-se de
medida urgncia, que justifique o ato.
Lembramos que o fato de a Administrao Pblica no necessitar previamente recorrer ao
Judicirio para executar um determinado ato, essa circunstncia no exclui o controle
judicial sobre esses atos, seja previamente ou posteriormente edio dos mesmos.
Conforme enfatizamos na aula passada, a sujeio ao controle judicial uma caracterstica
inafastvel do ato administrativo, em razo do mandamento constitucional do art. 5,
XXXV (indeclinabilidade da jurisdio).
O quarto atributo a Tipicidade, entendida com a adequao do ato administrativo a
uma determinada previso legal anterior feita pela lei como apta a produzir determinado
resultado. Relembramos, em razo da importncia e pertinncia, que o fim pblico o
regente do ato administrativo; e essa finalidade que o justifica e autoriza, sendo a
tipicidade, ao mesmo tempo, um consectrio lgico do princpio da legalidade e uma
garantia ao administrado.
Existem algumas obras que recomendo, tais como: Direito Administrativo (Maria Sylvia
Zanella Di Pietro - Editora Atlas), Direito Administrativo Brasileiro (Hely Lopes de
Meirelles Editora Malheiros) e Curso de Direito Administrativo (Celso Antnio Bandeira
de Mello Editora Malheiros). So obras com bom contedo e completas. J se o leitor
tiver interesse em uma obra mais voltada para concurso pblico e que aborde as prioridades
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que so dadas em cada tipo de concurso, recomendo o nosso livro Questes Comentadas de
Direito Administrativo.

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