CRISE AMBIENTAL, DIREITOS

AGUA E SUSTENTABILIDADE:
vises multidisciplinares

FUNDAO UNIVERSIDADE
DE CAXIAS DO SUL
Presidente:
Roque Maria Bocchese Grazziotin
Vice-Presidente:
Orlando Antonio Marin

UNIVERSIDADE DE CAXIAS DO SUL

Reitor:
Prof. Isidoro Zorzi
Vice-Reitor:
Prof. Jos Carlos Kche
Pr-Reitor Acadmico:
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Adir Ubaldo Rech (UCS)
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Paulo Fernando Pinto Barcellos (UCS)

Maria de Ftima S. Wolkmer

Milena Petters Melo
(Organizadores)

CRISE AMBIENTAL, DIREITOS

AGUA E SUSTENTABILIDADE:
vises multidisciplinares

EDUCS

c dos organizadores
Reviso: Izabete Polidoro Lima
Editorao: Trao Diferencial

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Universidade de Caxias do Sul
UCS BICE Processamento Tcnico
C932

Crise ambiental, direitos gua e sustentabilidade [recurso eletrnico] : vises

multidisciplinares / orgs. Maria de Ftima S. Wolkmer e Milena Petters
Melo. Dados eletrnicos. Caxias do Sul, RS: Educs,
2012......................................................................
189 p.; 23 cm.
Apresenta bibliografia
ISBN 978-85-7061-680-7
1. Direito de guas. 2. Direito ambiental. 3. Recursos hdricos. 1. Wolkmer,
Maria de Ftima S. II. Melo, Milena Petters.

CDU 2. ed.: 347.247

ndice para o catlogo sistemtico:
1. Direito de guas
2. Direito ambiental
3. Recursos hdricos

Catalogao na fonte elaborada pela bibliotecria

Mrcia Servi Gonalves CRB 10/1500

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347.247
349.6
556.18

Sumrio
Apresentao / 7
Maria de Ftima S. Wolkmer e Milena Petters Melo
Los recursos hdricos frente al cambio climtico en la Unin Europea /11
lvaro A. Snchez Bravo
guas no novo cdigo civil (Lei 10.406/2002) / 33
Celso Antonio Pacheco Fiorillo
O novo direito gua no constitucionalismo da Amrica Latina / 47
Antonio Carlos Wolkmer, Sergio Augustin e Maria de Ftima S. Wolkmer
O desafio tico da gua: de necessidade bsica Direito Humano / 67
Maria de Ftima S. Wolkmer e Antonio Carlos Wolkmer
Aspectos inovadores do novo constitucionalismo latino-americano: Estado
Plurinacional e pluralismo jurdico / 83
Antonio Carlos Wolkmer e Lucas Machado Fagundes
Cenrio dos recursos energticos na Unasul e o protagonismo do Brasil,
Venezuela e Bolvia: breve anlise comparativa, luz do direito ambiental
internacional e constitucional, de seus regimes jurdicos e polticos / 115
Germana de Oliveira Moraes e William Paiva Marques Jnior
Desenvolvimento sustentvel: das Declaraes internacionais
planificao estratgica e governance local / 149
Milena Petters Melo

Desenvolvimento sustentvel e a incluso social: a importncia do respeito

diversidade cultural para o exerccio da cidadania / 173
Silvio Pinto Ferreira Junior
A governana transnacional ambiental na Rio + 20 transnational
environmental governance / 191
Zenildo Bodnar e Paulo Mrcio Cruz

Apresentao
A sociedade moderna apresenta um complexo cenrio de contradies.
O modelo de desenvolvimento capitalista no pode mais avanar sem o
enfrentamento da crise ambiental. O uso crescente dos recursos da natureza
gera resduos que alteram os ecossistemas, bem como o funcionamento
dos ciclos vitais, impossibilitando a capacidade regenerativa da natureza.
Ao contrrio das civilizaes anteriores, atualmente a natureza no alcana
o ritmo do sistema econmico de produo, e as consequncias j so
visveis nas mudanas climticas, na perda da biodiversidade, na alterao
do ciclo da gua, entre tantos outros fatores que colocam em risco diferentes
formas de vida e modos de viver.
Alm do desperdcio, o desenvolvimento entendido como crescimento
econmico busca incessantemente o aumento da produo para alimentar
um modelo de consumo notadamente suprfluo e excludente como
apontam alguns, seriam necessrios mais trs planetas para que todos
pudessem ter o nvel de vida de um norte-americano. Em tal panorama, a
Amrica Latina tem sido alvo da cobia das transnacionais, na medida em
que 70% das reservas da biodiversidade do planeta e grande parte das
guas doces esto em seu territrio, principalmente em terras indgenas.
Sendo assim, no basta, segundo alguns movimentos da regio, ressaltar
somente a importncia dos direitos humanos e dos direitos fundamentais,
como o direito universal a um meio ambiente sadio, pois esse discurso
insuficiente diante da mercantilizao da natureza, cujas consequncias
apontam para um preocupante agravamento da crise socioambiental. Dessa
forma, ganha corpo a proposta de ir alm da dignidade humana,
ultrapassando os limites do utilitarismo antropocntrico, para respaldar
uma tica da Vida, aportando valores que promovam uma nova poltica
biocntrica, fundada em outras formas de relao com a natureza. Como
salienta Leonardo Boff: um imperativo tico falar da crise que estamos
vivendo, porque pode ser terminal.

Nessa perspectiva, o propsito deste livro contribuir para que a

cidadania ambiental possa informar-se sobre temas que reflexionem a crise
ambiental, a partir do direito, das evolues normativas no plano
constitucional e internacional, especialmente no que tange aos novos
direitos, com aportes e interfaces multidisciplinares.
Os artigos que conformam o livro falam de diversos lugares, mas revelam
o interesse comum em estimular a reflexo e sensibilizao crtica frente
aos problemas ambientais e institucionais do Estado moderno, no contexto
de intensificao das relaes transnacionais e interculturais.
Nesse cenrio, o maior desafio repensar o desenvolvimento
fundamentado numa tica biocntrica, desde uma nova institucionalidade
do Estado e de novas frmulas de exerccio da cidadania, cuja proposta
vem delineada nos artigos que trazem os aportes do novo constitucionalismo
latino-americano e da cosmoviso andina, assim como nos artigos que
discutem a boa governana e a participao ativa e responsvel dos cidados
na elaborao e execuo de polticas pblicas.
Em efeito, as inovaes introduzidas pelas recentes Constituies
latino-americanas para a teoria constitucional revelam-se significativas e
estimulantes, tanto no que se refere proteo da biodiversidade quanto
em relao valorizao da sociodiversidade e do pluralismo.
O conceito multifacetado de governana foi ressignificado com as
contribuies recentes do pensamento cientfico, mas no h consenso
em torno da sua definio. No entanto, trata-se de um conceito amplamente
utilizado para descrever a interao entre governantes e governados, entre
diferentes atores e setores da sociedade, tendo na participao o eixo
articulador da boa governana.
Diversos acontecimentos, especialmente as mudanas climticas, a
poluio e os riscos de escassez, tm alertado sobre a crise da gua,
enfatizando a preocupao com o futuro da humanidade e com a
continuidade da vida no nosso planeta. Assim, empenham-se esforos para
fortalecer a tutela dos direitos gua no mbito dos Estados, das relaes
internacionais e interaes transnacionais e, ao mesmo tempo, busca-se
uma nova fundamentao tica para o direito humano gua numa viso
intercultural.
Espera-se que a leitura das linhas que se seguem instigue a reflexo
sobre a crise ambiental e as diferentes dimenses dos fatores nela
envolvidos, de modo a estimular uma reviso crtica e criativa das
modalidades de resposta aos problemas e s oportunidades colocados

atualmente pelos interrogativos em torno da sustentabilidade

socioambiental, que sirva para ampliar o olhar sobre esses temas, na busca
de solues alternativas.
Maria de Ftima S. Wolkmer
Milena Petters Melo
organizadoras

10

LOS RECURSOS HDRICOS

FRENTE AL CAMBIO CLIMTICO
EN LA UNIN EUROPEA
lvaro A. Snchez Bravo*

1 Introduccin
De manera genrica, denominamos cambio climtico a la variacin
global del clima de la tierra, debida a causas naturales, pero tambin a la
accin del hombre.
Existe consenso en la comunidad cientfica internacional respecto a
que el modo de produccin actual y el consumo energtico estn generando
una alteracin climtica global. Nuestro planeta se calienta, ya que en el
discurrir del siglo XX su temperatura se elev alrededor de 0,7 C. Pero,
como indica el 4 Informe del IPCC,1 lo ms grave es que se sigue
calentando cada vez ms rpido: 0,2C por dcada.
*

Profesor de Teora y Filosofa del Derecho y Profesor de Poltica Criminal del Instituto
Andaluz Interuniversitario de Criminologa de la Universidad de Sevilla. Presidente de la
Asociacin Andaluza de Derecho, Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. Coordinador de
Relaciones Internacionales del Instituto Brasilero de Direito Urbanstico (IBDU).
1
Al detectar el problema del cambio climtico mundial, la Organizacin Meteorolgica
Mundial (OMM) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (Pnuma)
crearon el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (IPCC) en
1988. Se trata de un grupo abierto a todos los Miembros de las Naciones Unidas y de la
OMM. La funcin del IPCC consiste en analizar, de forma exhaustiva, objetiva, abierta y
transparente, la informacin cientfica, tcnica y socioeconmica relevante para entender los
elementos cientficos del riesgo que supone el cambio climtico provocado por las actividades
humanas, sus posibles repercusiones y las posibilidades de adaptacin y atenuacin del mismo.
El IPCC no realiza investigaciones ni controla datos relativos al clima u otros parmetros
pertinentes, sino que basa su evaluacin principalmente en la literatura cientfica y tcnica
revisada por homlogos y publicada. Una de las principales actividades del IPCC es hacer
una evaluacin peridica de los conocimientos sobre el cambio climtico. El IPCC elabora,
asimismo, Informes Especiales y Documentos Tcnicos sobre temas en los que se consideran
necesarios la informacin y el asesoramiento cientficos e independientes, y respalda la

11

12

Las principales conclusiones del Informe apuntan a que el futuro es

inquietante. Segn los distintos modelos planteados, el aumento de la
temperatura en el siglo XXI oscilar entre 1,8 y 4C. Ello depender,
dentro de lo problemtico y complejo que es prever el clima, de la evolucin
de la poblacin mundial, de las decisiones tecnolgicas (carbn/renovables),
del tipo de crecimiento (servicios e informacin/consumo material).2
La inercia fsica bsica del sistema climtico significa que el
soslayamiento de las advertencias cientficas conllevar consecuencias sin
precedentes, costosas y potencialmente imposibles de gestionar.3
Para limitar el aumento de la temperatura media del planeta a un
mximo de 2C respecto a la poca preindustrial, las emisiones globales
deben alcanzar su nivel mximo antes de 2020 y, a partir de ah, reducirse
hasta llegar en 2050 a un valor inferior al 50% de los niveles de 1990.4
Pero debemos distinguir entre los pases desarrollados y los que no o
son, pues las responsabilidades son diferentes, as como deben ser las
soluciones, y los mecanismos para conseguir resultados.
Los pases desarrollados debern reducir sus emisiones en un 30%
para 2020, respecto a los niveles de 1990, y en un 80% para 2050.
Los pases en desarrollo debern limitar, igualmente para 2020, un
15% sus emisiones colectivas. Pero para que ello sea factible debern
conseguir una rpida reduccin de las emisiones provocadas por la
deforestacin tropical, as como a adoptar estrategias de desarrollo bajas
en carbono que cubran los principales sectores emisores antes de 2011.5
La consecucin de estos objetivos requiere evidentemente fuertes
inversiones, que como indica el Informe Stern,6 sern mucho ms elevados
en caso de inaccin. As el Informe estima que si no actuamos, los costes
globales y los riesgos del cambio climtico equivaldrn a la prdida de al

Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (CMCC) mediante
su labor sobre las metodologas relativas a los inventarios nacionales de gases de efecto
invernadero. http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr_sp.pdf
2
Demasiado tarde para quedarse esperando, en Research eu. Revista del Espacio Europeo de
Investigacin, n. 52, junio 2007, p. 8.
3
Comunicacin de la comisin al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comit Econmico y Social
Europeo y al Comit de las regiones. Hacia la consecucin de un acuerdo a gran escala sobre el
cambio climtico en Copenhague. COM (2009) 39. Bruselas. 28.01.2009.
4
IP/09/141. Bruselas. 28.01.2009.
5
Ibid.
6
http://www.ambientum.com/documentos/general/resumeninformestern.pdf

menos un 5% del PIB global anual, ahora y siempre. Teniendo en cuenta

una mayor diversidad de riesgos e impactos, las estimaciones de los daos
podran alcanzar un 20% o ms del PIB.
Si se pretenden reducir las emisiones las inversiones adicionales
mundiales netas tendrn que incrementarse en 175.000 millones de euros
anuales en 2.020. Ello implicar configurar un nuevo sistema de ayudas y
de financiacin internacional que permita a cada Estado adaptarse a las
consecuencias inevitables del cambio climtico segn sus potencialidades
y peculiaridades.
Superar los 2C implicar un aumento de la escasez de alimentos y de
agua, de los fenmenos meteorolgicos extremos, y un agrave amenaza
para los ecosistemas nicos. Ahora bien, no todo es negativo. Si decidimos
actuar, y actuar bien, se abrirn nuevas oportunidades de solucionar
conjuntamente el cambio climtico, la seguridad energtica y la recesin
econmica. Como ha sealado la Comisin Europea, Controlar el cambio
climtico necesitar significativas inversiones pblicas y privadas y ayudar a la
transicin hacia una economa hipocarbnica, lo que abrir nuevas posibilidades
de crecimiento y empleo y fomentar el desarrollo sostenible.7
Iniciativas de lucha contra el cambio climtico en la Unin Europea
Bajo la denominacin Ganar la batalla contra el cambio climtico
mundial,8 se establecieron a comienzos de 2005, las bases de la estrategia
comunitaria sobre el cambio climtico que, sobre la base del estudio de
sus efectos y de los costes y beneficios de una actuacin en este campo,
debera integrar una serie de medidas, que tengan en cuenta cuatro mbitos
distintos: el cambio climtico en si mismo y la voluntad poltica de hacer
frente al mismo, la participacin internacional en la lucha contra el cambio
climtico, la innovacin necesaria para un cambio en los mtodos de
produccin y utilizacin de la energa y la adaptacin de los pases a los
efectos inevitables del cambio climtico.

COMUNICACIN.... cit. COM (2009) 39. Bruselas. 28.01.2009.

Comunicacin de la Comisin, de 9 de febrero de 2005, Ganar la batalla contra el cambio
climtico mundial, COM (2005) 35. DOUE C 125. 21.05.2005.
8

13

Las acciones que se planteaban eran:

Garantizar la aplicacin inmediata y efectiva de las polticas de
reduccin de emisin de gases establecida por Kioto. Dichas
medidas son las relativas a la modificacin del abastecimiento
energtico, la poltica de transportes y la promocin de las
ecotecnologas;
sensibilizacin y educacin ambiental para permitir la
modificacin de lo hbitos ciudadanos;
intensificar y orientar la investigacin para mejorar los
conocimientos sobre el clima y sus repercusiones; as como el
desarrollo de estrategias de reduccin y evitacin de sus efectos;
cooperacin con terceros pases, especialmente con los pases
en desarrollo, para propiciar una adecuada colaboracin cientfica
y de tecnologas respetuosas con el clima.
Con el propsito de concretar las medidas establecidas en 2005,
se elabor en 2007, por parte de la Comisin una Comunicacin,9
con el objetivo de reducir el calentamiento global a 2C. Con el
mismo objetivo, se present por la Comisin una Comunicacin10
sobre energa. En ambas se instaba al resto de las instituciones
comunitarias a asumir:

14

Un compromiso independiente de la UE para reducir la menos

en un 20% las emisiones de gases de efecto invernadero hasta
2020 en comparacin con los niveles de 1990 y el objetivo de
una reduccin del 30% de aqu a 2020, si se concreta un acurdo
internacional global sobre el cambio climtico.
Un objetivo obligatorio para la UE 20% de energa renovable
de aqu a 2020, incluyendo un objetivo del 10% de
biocombustibles.

Comunicacin de la Comisin, de 10 de enero de 2007, Limitar el calentamiento mundial

a 2 C. Medidas necesarias hasta 2020 y despus. COM (2007) 2.
10
Comunicacin de la Comisin al Consejo Europeo y al Parlamento Europeo, de 10 de
enero de 2007, Una poltica energtica para Europa, COM (2007) 1; y Comunicacin de la
Comisin, de 10 de enero de 2007, Programa de trabajo de la energa renovable. Las energas
renovables en el siglo XXI: construccin de un futuro ms sostenible. COM (2006) 848.

En materia de lucha contra el cambio climtico se asuma, por

primera vez, la necesidad de desarrollar una poltica de captura y
almacenamiento geolgico de carbono. Igualmente se optaba por
reforzar el rgimen comunitario de comercio de derechos de
emisin de gases de efecto invernadero, en los siguientes extremos:
ampliando el rgimen a otros gases y sectores; armonizando los
procedimientos de atribucin de cuotas, aumento de la duracin
de atribucin de stas a ms de cinco aos; y relacionar el rgimen
comunitario de comercio con otros sistemas obligatorios
compatibles existentes en otros Estados.
En materia de transporte, se instaba a la inclusin de los transportes
areos en el mecanismo de mercado, as como a la modulacin de
los impuestos de turismos en funcin de sus emisiones de CO2
(ya se aplica en Espaa).

El 23 de enero de 2008, en la presentacin del paquete de propuestas

para cumplir el compromiso del Consejo Europeo de luchar contra el
cambio climtico e impulsar las energas renovables, sealaba el Presidente
de la Comisin Europea, Jos Manuel Durao Barroso: Responder al desafo
del cambio climtico es la prueba poltica suprema para nuestra generacin.
Nuestra misin, es ms, nuestro deber, es proporcionar el marco poltico adecuado
para que la economa europea se desarrolle en un entorno favorable y seguir
liderando la actuacin internacional para proteger nuestro planeta. Este paquete
de propuestas no slo responde a ese desafo, sino que tiene la respuesta adecuada
al de reto de la seguridad energtica y es una oportunidad que podra permitir
crear miles de nuevas empresas y millones de puestos de trabajo en Europa.
Debemos aprovecharla.11
En la elaboracin de las propuestas interactuaron dos factores: una
consideracin de la situacin que permita alcanzar los objetivos de la forma
ms rentable posible; el esfuerzo que se exige a determinados Estados e
industrias es proporcionado, equilibrado y adaptado a las propias
peculiaridades de cada uno.
Las medidas que ya adoptaron se fundamentan en cinco criterios
claves:

11

IP/08/80 Bruselas. 23 de enero de 2008.

15

 Los objetivos deben ser cumplidos. Las propuestas deben ser

efectivas y lo suficientemente solidas para ser crebles y contar
con instrumentos para su supervisin y cumplimiento.
El esfuerzo que deben desarrollar cada uno de los miembros de
la Unin Europea debe ser justo, con la flexibilidad suficiente
para considerar las peculiares circunstancias y posibilidades de
cada uno.
Los costes de la adaptacin a los nuevos escenarios deben
minimizarse, y deben tenerse presente a la hora de disear los
mecanismos para conseguir aqulla.
La UE debe continuar su liderazgo a partir de 2020, y lograr la
reduccin total de emisiones de gases a la mitad en 2050.
Debe propiciarse, sin demora, un acuerdo internacional amplio
para reducir las emisiones de gases de efectos invernadero. En tal
sentido, la UE est en disposicin de lograr el objetivo de
reduccin del 30%, en lugar del 20% que se ha fijado.

16
Las medidas adaptadas, vinculadas entre si son:
1. Directiva para perfeccionar y ampliar el rgimen comunitario
de comercio de derechos de emisin de gases de efecto
invernadero.12
2. Decisin sobre el esfuerzo de los Estados miembros para reducir
sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los
compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020.13
3. Directiva relativa al fomento del uso de energa procedente de
fuentes renovables.14

12

Directiva 2009/29 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que
se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el rgimen comunitario de
comercio de derechos de emisin de gases de efecto invernadero. DOUE L 140. 05.06.2009.
13
Decisin del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, sobre el esfuerzo de
los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de
cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020. DOUE L 140.
05.06.2009.
14
Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa
al fomento del uso de energa procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y
se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE. DOUE L 140. 05.06.2009.

4. Directiva relativa al almacenamiento geolgico de dixido de

carbono.15
5. Directiva con el fin de incluir las actividades de aviacin en
elrgimen comunitario de comercio de derechos de emisin de
gases de efecto invernadero.16

Previsiones del IPCC para Europa en materia de cambio climtico y

agua
El informe de la AEMA Water resources across Europe confronting
water scarcity and droughten17 seala que en Europa en su conjunto, el
44% de la captacin de agua se emplea para la produccin de energa, el
24% para agricultura, el 21% para el abastecimiento pblico y el 11 %
para actividades industriales. No obstante, estas cifras ocultan diferencias
significativas por lo que al uso del agua se refiere desglosado por sectores.
En el sur de Europa, por ejemplo, la agricultura representa hasta el 60 %
del total de agua captada, llegando hasta el 80 % en ciertas zonas.
En Europa, las aguas superficiales como ros y lagos, suponen el 81 %
del agua dulce total captada y son la principal fuente de agua para la
industria, la energa y la agricultura. Por el contrario, las redes de
abastecimiento pblico de agua dependen en gran medida de las aguas
subterrneas, debido en general a su mayor calidad. La prctica totalidad
del agua utilizada para la produccin de energa vuelve a las masas de
agua, al contrario de lo que ocurre con el agua utilizada para la agricultura.
La desalinizacin no ha tardado en convertirse en una alternativa a
las fuentes de agua convencionales, especialmente en las regiones de Europa
afectadas por estrs hdrico. Sin embargo, sus elevadas necesidades
energticas y las salmueras resultantes del proceso deben tenerse en cuenta
a la hora de evaluar el impacto global de la desalinizacin sobre el medio
ambiente.
15

Directiva 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa
al almacenamiento geolgico de dixido de carbono y por la que se modifican la Directiva
85/337/CEE del Consejo, las Directivas 2000/60/CE, 2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/
12/CE, 2008/1/CE y el Reglamento (CE) no 1013/2006 del Parlamento Europeo y del
Consejo. DOUE L 140. 05.06.2009.
16
Directiva 2008/101/del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008,
por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE con el fin de incluir las actividades de
aviacin en el rgimen comunitario de comercio de derechos de emisin de gases de efecto
invernadero. DOUE L 8. 13.01.2009.
17
http://www.eea.europa.eu/es/pressroom/newsreleases/sequia-y-consumo-excesivo-de-aguaen-europa

17

18

El IPCC, en su Documento Tcnico relativo al Agua,18 seala como

el calentamiento observado en las ltimas dcadas est relacionado con
los cambios acaecidos en los ciclos hidrolgicos. Como consecuencia de
ello, las previsiones apuntan que la escorrenta fluvial y la disponibilidad
de agua disminuirn en la cuenca mediterrnea, pero podrn aumentar
en las latitudes altas.
La intensidad y la variacin de las precipitaciones implicarn un nuevo
escenario de riesgos evidentes de inundaciones y sequias en numerosas
reas, lo que tendr una notable influencia en la cantidad y calidad del
agua y agudizarn, la polucin de la misma. Adems, tendr un efecto
directo en la disponibilidad, estabilidad, accesibilidad y utilizacin de
alimentos.
En Europa, la sensibilidad al cambio climtico presenta unas notables
variaciones entre el Norte y el Sur, pareciendo constatar los datos e informes
que ser la Europa Meridional la ms afectada. El clima, ya clido y
semirido, de Europa meridional se calentar y resecar an ms. La
precipitacin estival disminuir en Europa central y oriental, agravando
ya su existente estrs hdrico.
Respecto a los cambios previstos, y siguiendo el Documento Tcnico
precitado, pueden agruparse en:
1. AGUA. En todos los escenarios previstos por el IPCC, la
precipitacin anual media aumentar en el norte de Europa y disminuir
en el sur. Sin embargo, el cambio de las precipitaciones variar
sustancialmente de unas a otras estaciones y de unas regiones a otras en
funcin de la circulacin de las corrientes a escala global y de la carga de
vapor de agua.
La estacionalidad de los caudales aumentar, con ms caudal en la
estacin de mximos valores, y menores, en las estaciones de valores mnimos
o sequia prolongada. El deshielo de los glaciares provocar, al principio,
un aumento de los caudales de los ros en las reas alpinas. Como
contravalor, disminuir el caudal estival hasta un 50% en Europa central,
y hasta un 80% en algunos ros de Europa meridional.
Las regiones ms proclives a sufrir sequias son las mediterrneas, y
parte de Europa central y oriental, donde se prev adems un aumento de
demanda de agua para riego. Ello obligar al desarrollo de planes
18
Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climtico. El cambio climatico y el
agua. Documento Tcnico VI del IPCC. OMM y Pnuma. Junio 2008.

contundentes para la correcta gestin del suelo y un uso sostenible del

mismo.
En lo tocante a crecidas y sequias, el riesgo de crecidas aumentara en
todo el continente, especialmente en Europa oriental, Europa septentrional,
costa atlntica y Europa central. Las sequias aumentaran sobre todo en la
Europa meridional y suroriental.
La conjuncin del aumento de las temperaturas y de la disminucin
de las lluvias veraniegas incrementar las olas de calor y de sequa. En la
Europa meridional estos fenmenos intensificarn la evaporacin, lo que
conducir inevitablemente a una disminucin de la humedad el suelo, y
provocar sequias mas frecuentes e intensas.

19

2. ENERGA. Con un 19,8% de la electricidad generada, la energa

hidroelctrica es una de las principales fuentes de energa renovable de
Europa. Las previsiones hasta 2070, es que la generacin de energa
hidroelctrica disminuir un 6%, lo que equivaldra a una disminucin
del 20-50% en torno al Mediterrneo, un aumento de 15-30% en la
Europa septentrional y oriental.
3. SALUD. El cambio climtico afectar a la cantidad y calidad del
agua en Europa. Consecuentemente, se incrementar el riesgo de
contaminacin de las fuentes de suministros pblicos y privados. Tanto
los escenarios de precipitacin extrema, como los de sequia extrema
aumentarn la carga microbiana total del agua dulce, con el riesgo de
brote de enfermedades.

4. AGRICULTURA. El aumento de los fenmenos extremos

modificar la variabilidad de las producciones agrcolas, reduciendo la
produccin media. En la Europa mediterrnea se prev un escenario en el
que la mayor frecuencia de extremos climticos durante la fase de desarrollo
de determinados cultivos, sumada a una mayor intensidad de precipitacin
y a una mayor duracin de perodos secos, reducir sensiblemente el
rendimiento de determinados cultivos estivales.19
5. BIODIVERSIDAD. Los modelos de previsin apuntan a la
desaparicin de numerosos sistemas. Es probable la prdida de permafrost
en la regin rtica, ocasionando la disminucin de ciertos tipos de
humedales.

20

Igualmente, una de las consecuencias puede ser un mayor riesgo de

floracin de algas y una mayor crecimiento de cianobacterias txicas en
los lagos.
El aumento de las temperaturas provocar probablemente el aumento
de especies en ecosistemas de agua dulce del norte de Europa, que
disminuir en partes de Europa suroccidental.
Por su parte, el informe de la AEMA Water resources across Europe
confronting water scarcity and droughten20 pone de relieve que, si bien el sur
del continente sigue experimentando los mayores problemas de escasez, el
estrs hdrico est aumentando tambin en lugares del norte de Europa.
Adems, el cambio climtico incrementar la gravedad y la frecuencia de
las sequas en el futuro, exacerbando el estrs hdrico, especialmente durante
los meses de verano.
Por lo que al agua se refiere, estamos viviendo por encima de nuestras
posibilidades. La solucin a corto plazo para la escasez de agua ha consistido
en extraer volmenes cada vez mayores de agua superficial y subterrnea.
La sobreexplotacin no es sostenible. Tiene un gran impacto sobre la calidad
y cantidad del agua restante as como sobre los ecosistemas que de ella
dependen. Hemos de reducir la demanda, minimizar la captacin de
agua y potenciar un uso eficiente. afirma Jacqueline McGlade, Directora
Ejecutiva de la AEMA.

19
Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climtico. El cambio climatico y el
agua, cit., p. 101.
20
http://www.eea.europa.eu/es/pressroom/newsreleases/sequia-y-consumo-excesivo-de-aguaen-europa.

Desplazar la gestin del agua hacia la reduccin de la demanda en

lugar de hacia el aumento de la oferta implica aplicar polticas y prcticas
de gestin diferentes:
En todos los sectores, incluido el agrcola, las tarifas del
agua deberan estar en funcin del volumen consumido.
Los gobiernos deberan introducir ms planes de gestin de
sequa y centrarse en el riesgo ms que en la gestin de la
crisis.
Los cultivos bioenergticos, con un elevado consumo hdrico,
deberan evitarse en aquellas zonas en las que haya escasez de
agua.
Una combinacin de seleccin de cultivos y de mtodos de
irrigacin puede mejorar sustancialmente la eficiencia hdrica
de la agricultura si se complementa con programas de
asesoramiento a los agricultores. Los fondos nacionales y
europeos, incluida la Poltica Agrcola Comn de la Unin
Europea, pueden jugar un papel importante a la hora de fomentar
un uso sostenible y eficiente del agua en la agricultura.
Las medidas orientadas a sensibilizar a la poblacin, como el
etiquetado ecolgico, la certificacin ecolgica o los programas
educativos en las escuelas son esenciales para lograr un uso
sostenible del agua.
Es preciso corregir las fugas en la red pblica de
abastecimiento. En ciertos lugares de Europa, las prdidas
provocadas por las fugas de agua pueden llegar a superar el
40 % del total del abastecimiento.
La captacin ilegal de agua, a menudo para fines agrcolas,
es una prctica habitual en determinadas zonas de Europa.
Para solucionar el problema es preciso implantar una vigilancia
apropiada y un sistema de multas y de sanciones.
Las autoridades deberan generar incentivos para un uso
ms generalizado de suministros de agua alternativos, como
las aguas residuales tratadas, las aguas grises y la recogida de
aguas pluviales, a fin de ayudar a mitigar el estrs hdrico.

21

22

Adaptacin y mitigacin frente al cambio climtico: escasez, sequias

e inundaciones
El Sexto Programa de Accin Comunitario en Materia de Medio
Ambiente21 (2002-2012), incluye como una de los cuatro mbitos de
accin prioritarios el cambio climtico. Los esfuerzos de la Comunidad
por dar respuesta a los retos que plantea el cambio climtico se establecan
a distintos niveles:
integrar los objetivos del cambio climtico en las distintas polticas
comunitarias, especialmente en las polticas de energa y transporte;
reducir las emisiones de gases de efecto invernadero por medio de
medidas especficas con el fin de mejorar la eficiencia energtica,
utilizar mejor las energas renovables, fomentar los acuerdos con la
industria y ahorrar energa;
desarrollar un comercio de derechos de emisin a escala europea;
mejorar la investigacin en el mbito del cambio climtico;
mejorar la informacin facilitada al ciudadano en materia de cambio
climtico;
examinar las subvenciones energticas y su compatibilidad con los
desafos que plantea el cambio climtico;
preparar a la sociedad para el impacto del cambio climtico.
Con anterioridad, la Directiva Marco de Aguas de la Unin Europea,22
establece y disea el nuevo y unificado marco de gestin del agua con el
fin de prevenir y reducir su contaminacin, fomentar su uso sostenible,
proteger el medio acutico, mejorar la situacin de los ecosistemas acuticos
y paliar los efectos de las inundaciones y de las sequas.
Ahora bien, aunque no establece ninguna previsin especfica relativa
al cambio climtico y sus impactos en los recursos hdricos, sin embargo
constituye un instrumento clave en las polticas de adaptacin, al incluir
los requisitos necesarios para hacer frente al mismo.

21

Decisin n 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de 2002,

por la que se establece el Sexto Programa de Accin Comunitario en Materia de Medio
Ambiente. DOUE L 242. 10.9.2002.
22
Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por
la que se establece un marco comunitario de actuacin en el mbito de la poltica de aguas.
DOUE L 327. 22.12.2000.

Con base en las previsiones de la Directiva Marco, se desarrollaron

otras iniciativas muy vinculantes relacionadas con el agua, y que presentan
una conexin directa con las cuestiones relativas al cambio climtico. Van
referidas a las inundaciones, y posteriormente a la escasez de aguas y sequias.
Siguiendo las propias consideraciones de la Comisin, transcribimos los
elementos relevantes de ambas normas.
Inundaciones
Entre 1998 y 2004, Europa sufri ms de 100 inundaciones
importantes que causaron unos 700 muertos y obligaron al desplazamiento
de alrededor de medio milln de personas y que ocasionaron unas prdidas
econmicas, cubiertas por seguros, de por lo menos 25 000 millones de
euros.
Las inundaciones son un fenmeno natural que no puede evitarse.
Sin embargo, su probabilidad y sus efectos se ven incrementados por causa
de la actividad humana. Los riesgos de inundacin y la importancia de los
daos por ellas ocasionados van a aumentar en el futuro, debido
principalmente al cambio climtico, a la inadecuada gestin de los ros, a
la edificacin de construcciones en las zonas inundables y al ascenso del
nmero de personas y de bienes presentes en esas zonas.
La mayor parte de las cuencas hidrogrficas de Europa estn
compartidas entre varios pases. Resulta por ello ms eficaz emprender
una accin a escala comunitaria, ya que con ella es posible evaluar mejor
los riesgos y coordinar las distintas medidas adoptadas por los Estados
miembros.
En 2007, se aprueba la Directiva relativa a las inundaciones,23 cuyo
objetivo fundamental es crear un marco comn que permita evaluar y
reducir en la Unin Europea (UE) los riesgos de las inundaciones para la
salud humana, el medio ambiente, los bienes y las actividades econmicas.
La Directiva cubre todo tipo de inundaciones, desde las que afectan
a riberas y zonas costeras de la UE, hasta las ocasionadas en medio urbano
por la escorrenta o por la saturacin de la red de evacuacin de aguas.
Las medidas contempladas para la prevencin y gestin de los riesgos
se organizan por demarcaciones hidrogrficas. Estas demarcaciones, que

23
Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007,
relativa a la evaluacin y gestin de los riesgos de inundacin. DOUE L 288. 06.11.2007.

23

24

pueden abarcar varias cuencas hidrogrficas, son las que se establecen en

la Directiva Marco del agua. Las medidas prevn principalmente la
realizacin de una evaluacin preliminar de los riesgos, la confeccin de
mapas de las zonas de riesgo y la elaboracin de planes de gestin de las
inundaciones.
Los Estados miembros deben proceder no despus del 22 de diciembre
de 2011 a una evaluacin preliminar de los riesgos por cada demarcacin
o porcin de demarcacin hidrogrfica situada en su territorio. Dicha
evaluacin ha de incluir, entre otra informacin, los datos referentes a la
ubicacin de las cuencas hidrogrficas dentro de las demarcaciones, a las
inundaciones sufridas en el pasado, a la probabilidad de inundaciones
futuras y a las consecuencias que se prevea pueden tener stas.
Basndose en esa evaluacin, los Estados miembros deben clasificar
cada cuenca hidrogrfica como zona de riesgo potencial significativo o
como zona sin riesgo potencial significativo. Tanto la evaluacin como
la clasificacin resultante de ella deben ponerse a disposicin del pblico
y han de revisarse, por primera vez no despus del 22 de diciembre de
2018 y, subsiguientemente cada seis aos.
Igualmente, los Estados miembros deben cartografiar todas las zonas
de riesgo confeccionando mapas que delimiten y clasifiquen esas zonas
segn su nivel de riesgo (alto, medio o bajo), y que indiquen los daos
potenciales que pueda ocasionar una inundacin a la poblacin local, a
los bienes y al medio ambiente.
Estos mapas, que deben quedar establecidos no despus del 22 de
diciembre de 2013, tienen que ponerse a disposicin del pblico y han de
revisarse cada seis aos.
Deben elaborarse y aplicarse por los Estados Miembros, a nivel de
demarcacin hidrogrfica un plan de gestin de los riesgos de inundacin.
Si la zona considerada se sita en varios pases, los Estados miembros
tienen que cooperar con el fin de llegar, en la medida de lo posible, al
establecimiento de un solo plan de gestin.
Los planes deben fijar un nivel de proteccin adecuado para cada
cuenca hidrogrfica, subcuenca o franja litoral, y han de establecer medidas
que permitan respetar ese nivel de proteccin.
Las medidas de gestin deben encaminarse a reducir el riesgo de
inundaciones y la amplitud de las consecuencias que puedan tener stas.
Su objetivo ha de ser la prevencin, la proteccin y la preparacin, y en su

elaboracin han de tenerse en cuenta todos los aspectos pertinentes, como

la gestin del agua y del suelo, la ordenacin del territorio, los usos de la
tierra y la proteccin de la naturaleza. Estas medidas no deben traer consigo
un aumento del riesgo de inundacin en pases vecinos, a menos que
hayan sido coordinadas y que los Estados miembros interesados hayan
acordado una solucin.
Los planes de gestin deben contener cierto nmero de datos
(particularmente, el grado de proteccin que ofrezcan y las medidas que
contemplen), as como mapas que representen los riesgos de inundacin
en presencia. En el caso de los planes posteriores, ha de incluirse una
evaluacin de los avances realizados desde la aplicacin del plan anterior.
Los mapas de riesgo de inundacin y los planes de gestin deben
ajustase a la Directiva marco del agua, especialmente en lo que se refiere a
la caracterizacin de las cuencas hidrogrficas y a los planes de gestin de
stas, as como a los procedimientos de consulta y de informacin al
pblico.
Toda parte interesada tiene derecho a participar de forma adecuada
en la elaboracin de los planes de gestin. stos deben completarse y
ponerse a disposicin del pblico no despus del 22 de diciembre de
2015, y han de revisarse cada seis aos.24
Escasez de Agua y Sequa
Como hemos visto anteriormente, la conjuncin del aumento de las
temperaturas y de la disminucin de las lluvias veraniegas incrementar
las olas de calor y de sequa. Los problemas vendrn de su insuficiencia,
bien por una disminucin temporal de la cantidad disponible debido, por
ejemplo, a un dficit pluviomtrico (sequa), o bien por una situacin
permanente en la que las necesidades de agua sean superiores a los recursos
hdricos explotables (escasez de agua). En la Europa meridional estos
fenmenos intensificarn la evaporacin, lo que conducir inevitablemente
a una disminucin de la humedad el suelo, y provocar sequias mas
frecuentes e intensas.

24

http://europa.eu/legislation_summaries/environment/water_protection_management/
l28174_es.htm
25
Comunicacin de la Comisin, de 18 de julio de 2007, Afrontar el desafo de la escasez de
agua y la sequa en la Unin Europea COM (2007) 414. Bruselas. 18.07.2009.

25

26

Ante esta constatacin, la Comisin elabor una Comunicacin relativa

a la escasez de agua y sequa en la Unin Europea.25
El punto de partida para una correcto justiprecio de la situacin, ha
de tener en cuenta una serie de elementos importantes, entre los que cabe
destacar los siguientes:
a necesidad de proseguir la aplicacin de la Directiva marco en el
sector del agua;
la ineficacia que suelen presentar a nivel nacional las polticas actuales
de tarificacin del agua;
la ordenacin del territorio;
la necesidad de privilegiar medidas que tiendan a ahorrar agua, lo
que supone jerarquizar las prioridades tanto en las soluciones que se
adopten (para evitar en lo posible el recurso a infraestructuras de
abastecimiento suplementarias), como en el destino que se d al agua
(el suministro a las poblaciones es, en este sentido, prioritario);
la necesidad de actuar de forma integrada y de basarse en informacin
cientfica.
La Comunicacin presenta un abanico de orientaciones que pueden
aplicarse a la gestin de los problemas de escasez de agua y de sequa,
tanto en el mbito de la UE como en el de los Estados miembros, y cita
una serie de buenas prcticas que existen ya en varios pases.
En aplicacin del art. 9 de la Directiva marco del agua,26 los Estados
miembros deben fijar un precio justo para el agua gracias, por una parte, a
26

Artculo 9 Recuperacin de los costes de los servicios relacionados con el agua.

1. Los Estados miembros tendrn en cuenta el principio de la recuperacin de los costes de
los servicios relacionados con el agua, incluidos los costes medioambientales y los relativos a
los recursos, a la vista del anlisis econmico efectuado con arreglo al anexo III, y en particular
de conformidad con el principio de que quien contamina paga. Los Estados miembros
garantizarn, a ms tardar en 2010:
que la poltica de precios del agua proporcione incentivos adecuados para que los
usuarios utilicen de forma eficiente los recursos hdricos y, por tanto, contribuyan a los
objetivos medioambientales de la presente Directiva,
una contribucin adecuada de los diversos usos del agua, desglosados, al menos, en
industria, hogares y agricultura, a la recuperacin de los costes de los servicios relacionados
con el agua, basada en el anlisis econmico efectuado con arreglo al anexo III y teniendo en
cuenta el principio de que quien contamina paga.
Al hacerlo, los Estados miembros podrn tener en cuenta los efectos sociales, medioambientales
y econmicos de la recuperacin y las condiciones geogrficas y climticas de la regin o
regiones afectadas.

una poltica de tarificacin que se base en el anlisis econmico de los usos

y del valor del agua y, por otra parte, a la puesta en marcha de programas
que obliguen a medir su consumo.
Para limitar los efectos negativos del desarrollo econmico de algunas
cuencas hidrogrficas y fomentar el uso racional del agua, es necesario
hacer ms eficaz el reparto de los recursos hdricos y de los fondos a ellos
vinculados. En este sentido, debera hacerse hincapi en medidas que
permitieran mejorar la ordenacin del territorio. Entre ellas se cuentan,
de forma especial, las siguientes: integrar los problemas de disponibilidad
de agua en la explotacin de las tierras agrcolas, aplicar estrictamente la
Directiva sobre la evaluacin estratgica de los efectos del medio
ambiente,27 efectuar el censo de las cuencas hidrogrficas que sufran con
frecuencia o de forma permanente problemas de falta de agua y adoptar
normas de gestin que sean adecuadas para dichas cuencas.
Adems, la financiacin de los usos racionales del agua exige, entre
otras medidas, las siguientes: perfilar mejor las directrices comunitarias
para la financiacin de las estructuras de suministro de agua, evaluar si es
preciso establecer condiciones ambientales suplementarias previas a esa
financiacin, financiar con fondos comunitarios medidas sectoriales que
contribuyan a una gestin eficaz del agua, garantizar que esos fondos se
utilicen de forma adecuada y adoptar a nivel nacional incentivos fiscales
que favorezcan el uso racional del agua.
La Comunicacin contiene orientaciones concretas para mejorar la
gestin de los riesgos de sequa. La Comisin preconiza as, como se prev
en la Directiva marco del agua, que cada Estado miembro elabore un plan
2. Los Estados miembros incluirn en los planes hidrolgicos de cuenca informacin sobre
las medidas que tienen la intencin de adoptar para la aplicacin del apartado 1 y que
contribuyan al logro de los objetivos medioambientales de la presente Directiva, as como
sobre la contribucin efectuada por los diversos usos del agua a la recuperacin de los costes
de los servicios relacionados con el agua.
3. Lo dispuesto en el presente artculo no impedir la financiacin de medidas preventivas o
correctivas especficas con objeto de lograr los objetivos de la presente Directiva.
4. Los Estados miembros no incumplirn la presente Directiva si deciden no aplicar, de
acuerdo con prcticas establecidas, las disposiciones de la segunda frase del apartado 1 y, a
tal fin, las disposiciones correspondientes del apartado 2, para una determinada actividad de
uso de agua, siempre y cuando ello no comprometa ni los objetivos ni el logro de los objetivos
de la presente Directiva. Los Estados miembros informarn en los planes hidrolgicos de cuenca
de los motivos por los que no han aplicado plenamente la segunda frase del apartado 1.
27
Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001,
relativa a la evaluacin de los efectos de determinados planes y programas en el medio
ambiente. DOUE L 197. 21.07.2001.

27

28

de gestin de esos riesgos de aqu a 2009 basndose en las buenas prcticas

intercambiadas con otros pases y en los mtodos elaborados a nivel
comunitario. La Comisin contempla tambin la creacin de un
observatorio y de un sistema de alerta rpida para las sequas (la adopcin
de su prototipo y de sus disposiciones de aplicacin est prevista para no
despus de 2012), y propone optimizar la utilizacin del Fondo de
Solidaridad de la UE y del Mecanismo Europeo de Proteccin Civil para
permitir que los Estados miembros gravemente afectados por la sequa
reciban una ayuda rpida y adaptada.
La Comisin estima que la creacin de infraestructuras de
abastecimiento de agua suplementarias slo deber contemplarse cuando
ya se hayan establecido todas las disposiciones preventivas y todas las
medidas de ahorro de agua y de eficacia en su uso que sean necesarias. La
creacin de esas infraestructuras debe sujetarse a condiciones rigurosas,
privilegiando las medidas alternativas que tengan por objeto ahorrar agua,
minimizando lo ms posible el impacto causado en el medio ambiente
(por ejemplo, por el almacenamiento o la desviacin de masas de agua o
por la creacin de plantas de desalinizacin) y garantizando la
compatibilidad de estas intervenciones con las otras prioridades
medioambientales y energticas de la UE.
El despilfarro y las prdidas de agua podran reducirse aplicando
tecnologas y prcticas que permitiesen un uso racional de este bien. La
Comisin propugna as, entre otras, las medidas siguientes: establecer
normas para los materiales que utilizan agua (particularmente para fines
agrcolas), estudiar la conveniencia de una normativa especfica para los
productos que no consumen energa pero s agua (por ejemplo, grifos,
alcachofas de ducha, inodoros, etc.), integrar las consideraciones relativas
al uso del agua en las normas aplicables a los productos y a los edificios,
impulsar la investigacin, analizar la posible creacin de un indicador de
eficiencia basado en el uso del agua o establecer acuerdos voluntarios con
los sectores que utilizan agua en sus procesos de fabricacin.
Es necesario, asimismo, implicar a los consumidores y a los agentes
econmicos, favoreciendo el nacimiento de una cultura de ahorro de agua
en Europa. Para ello, debe estudiarse la adopcin de medidas que tengan
por objeto informar y responsabilizar a unos y otros, como, por ejemplo,
las siguientes: emprender una iniciativa coordinada para el uso racional
del agua en las empresas que estn comprometidas en el mbito de su
responsabilidad social, integrar normas de gestin del agua en los sistemas

de garanta de calidad y de certificacin, ampliar los sistemas de etiquetado

comunitario y prestar apoyo a nivel nacional a los programas de educacin,
a los servicios de asesora, al intercambio de buenas prcticas y a las
campaas de informacin que se centren en la disponibilidad del agua.
La toma de decisiones ha de basarse en una informacin de calidad,
lo que obliga a aumentar los conocimientos y mejorar la recogida de datos.
Para ello, debera desarrollarse en toda Europa un sistema de informacin
sobre la escasez de agua y las sequas que se basara en el Sistema de
Informacin sobre el Agua (WISE), as como en una evaluacin europea
anual realizada con indicadores adecuados y en la informacin facilitada
por la iniciativa GMES.28 Adems, es preciso estimular las perspectivas en
materia de investigacin y desarrollo tecnolgico promoviendo las
actividades de I+D a travs del Sptimo Programa Marco de Investigacin,
dando una amplia difusin a los resultados de dichas actividades y
facilitando su explotacin.
En lo relativo a la adaptacin y mitigacin, debe considerarse el Libro
Blanco de la Comisin sobre adaptacin al cambio climtico.29
Las razones de la necesidad de actuacin a nivel europeo se justifican
por la asimetra en las diferentes respuestas de los Estados miembros, y los
beneficios de una accin integrada y coordinada a nivel comunitario. Las
razones que justifican dicha iniciativa pueden concretarse en:
El cambio climtico tendr efectos transfronterizos.
Las medidas de adaptacin debern incorporar necesariamente el
valor de la solidaridad, dado los efectos e intensidad en cada una de
las regiones geogrficas.
El cambio climtico afectar a sectores muy integrados a escala
comunitaria a travs del mercado nico y las polticas comunes.30

28

Vigilancia Mundial del Medio Ambiente y la Seguridad (GMES). Comunicacin de la

Comisin al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit
de las Regiones, de 12 de noviembre de 2008, Vigilancia Mundial del Medio Ambiente y la
Seguridad (GMES): por un planeta ms seguro. COM (2008) 748. Bruselas. 12.11.2008.
29
Livro Branco. Adaptacin al cambio climtico: hacia un marco europeo de actuacin. COM
(2009) 147. Bruselas. 01.04.2009.
30
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LA COMISIN que acompaa al LIBRO BLANCO.
Adaptacin al cambio climtico: hacia un marco europeo de actuacin. RESUMEN DE LA
EVALUCIN DE IMPACTO. SEC (2009) 338. Bruselas. 01.04.2009.

29

El agua constituye un rea prioritaria, dada su fuerte implicacin

poltica y la necesidad de determinar las medidas a adaptar, como las ya
sealadas respecto a sequas e inundaciones.

30

Conclusiones
Como seal el Informe de la Comisin al Consejo y al Parlamento
Europeo, sobre la escasez de agua y la sequa en la Unin Europea, A
pesar de los avances realizados, an queda mucho por hacer para mejorar la
gestin de la demanda de agua en el conjunto de Europa y evitar la mala
gestin de los recursos hdricos, especialmente en las reas con escasez de agua.
La UE y los Estados miembros deben continuar realizando esfuerzos en los siete
mbitos clave definidos en la presente Comunicacin, como la tarificacin del
agua, la asignacin del agua y su financiacin, la gestin del riesgo de sequa,
las infraestructuras adicionales de suministro de agua, las tecnologas y prcticas
de eficiencia hdrica, la difusin de una cultura de ahorro de agua y la mejora
de los conocimientos y de la recogida de datos. Se debe prestar especial atencin
a la aplicacin de la Directiva Marco del Agua, a la mejora de la ordenacin
territorial del suelo, a las medidas de ahorro del agua y de eficiencia hdrica, y a
la integracin de los asuntos hdricos en todas las polticas sectoriales.31
Es evidente que queda mucho por hacer. Pero no de cualquier manera.
Las opciones no pasan, como algunos sostienen an, por crear nuevas
infraestructuras de almacenamiento de agua para garantizar una demanda
siempre insatisfecha y galopante. La opcin por modelos de control y
austeridad, garantizando las necesidades bsicas, es una necesidad
acuciante. Una nueva cultura del agua, requiere nuevos mecansimso, y
nuevas actitudes.
Como ha sealado la Comisin Europea, adaptarse al cambio climtico
es en gran parte una cuestin de coherencia poltica, planificacin de futuro y
una accin constante y coordinada. Sin embargo, el enfoque de que lo mismo
vale para todos no es la respuesta, ya que cada zona se enfrenta a desafos
diferentes. La adaptacin requerir que los Estados miembros sean solidarios
entre ellos, para que las regiones ms pobres y las ms castigadas por el cambio
climtico tambin puedan actuar de manera acorde.32

31

Informe de seguimiento de la Comunicacin sobre la escasez de agua y la sequa en la

Unin Europea COM (2008) 875. Bruselas.
32
Comisin Europea, La accin de la UE contra el cambio climtico, cit., p. 21.

Ahora bien, no podemos caer en una postura conformista o relajada

pensando que todo est resuelto. La mejor manera de adaptarse es evitando
en el origen las causas de los posibles desastres. Para ello, la accin individual
y colectiva, resulta imprescindible para ser conscientes que nuestras
actitudes, nuestra forma de vida, nuestra forma de consumir no son slo
inadecuadas, sino altamente lesivas para los ecosistemas naturales, y por
ende, para nosotros mismos.
La concepcin de la naturaleza y de sus mecanismos de funcionamiento
desde una visin egostamente antrpica, no es solo una estupidez, sino el
obviar que nosotros y nuestras civilizaciones somos el producto del planeta
que nos acoge y ampara. Destruirlo a l, significa un suicidio colectivo.
La generosidad intergeneracional es un valor que hay que seguir
fomentando entre los ciudadanos y la clase poltica. En estas cuestiones
no podemos mirar en la relatividad de una vida personal, y mucho menos
en el rdito de compromisos electorales. Debemos esforzarnos por mantener
aquello que las generaciones anteriores nos legaron, intentar reducir lo
que de mal hicieron, e intentar legar al futuro una sociedad mejor y ms
vivible.
La Unin Europea, una vez ms, se muestra precozmente sensible
con un problema mundial, e inicia el camino para intentar adaptarse y
reducir sus efectos. El objetivo es no estar solos, nuestras inquietudes deben
ser las de todos, y las soluciones tambin. La ayuda a terceros dar buena
cuenta de lo bien o mal que se articulan esta iniciativas.
No olvidemos que estamos hablando de cambio climtico, pero
fundamentalmente de seres humanos. No es slo una cuestin cientfica,
es sobre todo una cuestin de supervivencia y dignidad para millones de
personas del planeta.

31

32

GUAS NO NOVO CDIGO CIVIL

(Lei 10.406/2002)1
Celso Antonio Pacheco Fiorillo*

A Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002, instituiu o novo Cdigo

Civil brasileiro, que entrou em vigor em 11 de janeiro de 2003.2

Texto vinculado palestra proferida no 8o Congresso Brasileiro de Direito Ambiental.

Livre-Docente em Direito Ambiental pela PUC/SP (1999), Doutor em Direito das Relaes
Sociais pela PUC/SP (1994), Mestre em Direito das Relaes Sociais pela PUC/SP (1989) e
Graduado em Direito pela PUC/SP (1982). o primeiro professor Livre Docente em
Direito Ambiental do Brasil. Coordenador e do professor no Programa de Ps-Graduao
em Direito da Sociedade da Informao (Mestrado) do Centro Universitrio da Faculdades
Metropolitanas Unidas FMU, bem como do curso de Especializao em Direito Ambiental
Empresarial do mesmo Centro Universitrio. Professor no curso de Mestrado Interdisciplinar
em Sade Ambiental da FMU. Professor visitante/pesquisador na Facolt di Giurisprudenza
della Seconda Universit Degli Studi di Napoli-ITALIA e professor convidado visitante da
Escola Superior de Tecnologia do Instituto Politcnico de Tomar-PORTUGAL (Tutela jurdica
do Patrimnio Cultural em face do Direito da Sociedade da Informao) . ainda professor
convidado em vrios programas de Ps-Graduao (Doutorado / Mestrado / Especializao /
Extenso) no Brasil e no Exterior. Assessor cientfico da Fundao de Amparo Pesquisa do
Estado de So Paulo, parecerista ad hoc do Centro de Estudos Judicrios do Conselho da
Justia Federal, professor efetivo na Escola de Magistratura do Tribunal Regional Federal da
3 Regio, professor na Escola Nacional de Formao e Aperfeioamento de MagistradosEnfam. Miembro Honorario da Escuela Judicial de Amrica Latina. Coordenador/lder do Grupo
de Pesquisa Meio Ambiente Cultural e a Defesa Jurdica da Dignidade da Pessoa Humana no
Mundo Virtual CNPq e Pesquisador no Grupo de Pesquisa Sustentabilidade, Impacto e
Gesto Ambiental CNPq/ Universidade Federal da Paraba UFPB. Presidente do Comit
de Defesa da Dignidade da Pessoa Humana no mbito do Meio Ambiente Digital/Sociedade
da Informao da OAB/SP. Professor efetivo nas Escolas Superiores do Ministrio Pblico do
Estado de So Paulo, do Estado de Santa Catarina, do Estado do Mato Grosso e do Instituto
Superior do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro. Elaborador, coordenador do e professor
no I e II curso de Especializao em Direito Ambiental da Escola Superior de Advocacia da
Ordem dos Advogados do Brasil-Seco de So Paulo (ESA-OAB/SP), no curso de
Especializao em Direito Ambiental da Faculdade de Direito de So Bernardo do Campo
(Autarquia Municipal), bem como no curso de Ps-Graduao em Direito Ambiental do
Instituto Superior do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro (ISMP). Professor do
*

33

Dentre os temas desenvolvidos pela nova lei, est o das GUAS3

curiosamente regrado na Parte Geral, Livro II (Dos bens), Ttulo nico
(Das diferentes classes de bens), Captulo III (Dos bens pblicos) arts.
99, I, e 100 -, assim como na Parte Especial, Livro III (Direito das coisas),
Ttulo III (Da propriedade), Captulo V (Dos direitos de vizinhana),
Seo V (Das guas) e Seo VII (do direito de construir) arts. 1.288 a

34

MBA Direito Empresarial promovido pela Fundace vinculada Universidade de So Paulo

(USP). Diretor de Comunicaes, Presidente do Conselho Consultivo/Comisso de Seleo
e Membro Titular da cadeira 43 da Academia Paulista de Direito. Presidente e coordenador
da Revista Brasileira de Direito Ambiental, da Revista Brasileira de Direito da Comunicao
Social e Liberdade de Expresso, da Revista Brasileira de Direito Civil Constitucional e Relaes
de Consumo e da Revista da Academia Paulista de Direito (BRASIL). Mmembro convidado do
Conselho Editorial da Revista Aranzadi de Derecho Ambiental (ESPANHA). Integrante do
Comitato Scientifico do periodico: Materiali e Studi di Diritto Pubblico da Seconda Universit
Degli Studi Di Napoli, bem como do Comit Cientfico do Instituto Internacional de Estudos
e Pesquisas sobre os Bens Comuns, com sede em Paris (Institut International dtudes et de
Recherches sur les Biens Communs) e Roma (Istituto Internazionale di Ricerca sui Beni Comuni).
Membro da UCN, The International Union for Conservation of Nature.
2
Ao contrrio do antigo Cdigo Civil (Lei 3.071/1916), que estabelecia de forma
absolutamente clara, no art. 1o, como DISPOSIO PRELIMINAR, que o Cdigo regulava
os direitos e obrigaes de ordem privada concernente s pessoas, aos bens e s suas relaes
(grifo meu), o Cdigo Civil em vigor (Lei 10.406/2002) omisso no sentido de esclarecer os
direitos e as obrigaes que regula, tendo seu primeiro artigo disciplinado a capacidade da
pessoa (art. 2o do Cdigo de 1916) como aspecto inicial a ser considerado na legislao
nova. Todavia adotamos a viso de Nelson Nery Junior e Rosa Maria De Andrade Nery
(Novo Cdigo Civil e Legislao Extravagante anotados, 2002, Revista dos Tribunais), que
entendem que o Cdigo Civil regula as relaes jurdicas civis, vale dizer, as relaes jurdicas
entre as pessoas naturais e jurdicas entre si e em face das coisas que possam ser de sua
titularidade. Dispe, tambm, sobre temas centrais fundamentais do Direito Comercial,
unificando, por assim dizer, o direito obrigacional. Nem todas as relaes jurdicas de direito
privado so regidas pelo CC, pois, por exemplo, as relaes trabalhistas e as de consumo tm
regulamento prprio, na CLT e no CDC, respectivamente. Pode-se afirmar, tambm, que as
relaes jurdicas mercantis que permanecem regidas pelo CCom (comrcio martimo) e leis
esparsas (v. g., sociedades annimas), continuam sob esses regimes especiais. O CC se aplica
subsidiariamente; entretanto, quando a norma invocada for compatvel com o sistema da lei
especial. Claro est que, de qualquer forma e em face de qualquer outro posicionamento
doutrinrio, todos os subsistemas jurdicos (Cdigo Civil, Cdigo de Defesa do Consumidor,
Consolidao das Leis do Trabalho, Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei do
Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, etc.) devem obedincia ao sistema
constitucional, sendo verdadeiramente despicienda qualquer outra anlise que no venha a
observar o comando da Carta Magna.
3
Composta de dois elementos qumicos (conforme demonstrado por Antoine-Laurent
Lavoisier no sculo XVIII), o hidrognio e o oxignio, a gua um composto qumico contendo
dois tomos de hidrognio e um tomo de oxignio (H2O) observando-se todavia que,
dependendo de alguns fatores, como, principalmente, a temperatura, podemos encontrar
misturas em diversas propores de: H2O; H4O2; H6O3, e da alguns especialistas sugerirem,

1.296 e 1.309/1.310 -, repetindo viso do sculo passado (que tinha como

substrato ideolgico o sculo XIX), como se as normas do sculo XXI,
principalmente para o Brasil e em face de sua estrutura de guas,4 pudessem
nos dias de hoje, que as molculas de gua deveriam ser representadas por (H2O)n, indicando
agrupamento de n molculas de gua sendo a substncia mais abundante sobre o globo
terrestre e o constituinte essencial vida. A gua existe nos trs estados da matria: gs,
slido e lquido. A forma gasosa, a saber, o vapor de gua, preponderante na atmosfera; o
estado slido apresenta-se em cerca de dez formas cristalinas diferentes (uma das estruturas
de gelo mais frequentes consiste em um cristal molecular), observando-se ainda, conforme
nos informa o Dicionrio de Cincias, sob a direo de Lionel Salem, que a gua lquida tem
a propriedade de ser transparente (incolor) em pequenas espessuras e azul em grandes
espessuras, sendo a fase mais estudada por ser o solvente de maior utilidade tanto na indstria
como na vida cotidiana. O ciclo da gua ou hidrolgico est ligado ao ciclo energtico terrestre,
ou seja, distribuio da energia proveniente do Sol, que a responsvel pelo transporte da
gua do mar e da prpria Terra para grandes altitudes, de onde se derrama, na forma de
chuva e de neve, sobre os continentes, conforme ensina Samuel Murgel Branco. A energia
calorfica do Sol aplicada superfcie das guas (oceanos, lagos ou do prprio solo mido)
produz a sua evaporao (enriquecimento do ar em vapor), que, uma vez no absorvida pelo
ar, condensa-se, voltando ao estado lquido; da totalidade das chuvas que caem superfcie
da Terra, somente 30% escoam diretamente para os rios, ficando a maior parte infiltrada no
solo, preenchendo os espaos vazios existentes entre os gros de argila, de areias ou de rochas
mais consolidadas (guas subterrneas).
4
A bacia amaznica a maior bacia hidrogrfica do mundo, com uma drenagem de 5,8
milhes de km,2 sendo 3,9 milhes no Brasil (o rio Amazonas responsvel por 20% da
gua doce despejada anualmente nos oceanos por todos os rios do mundo, sendo o maior do
mundo em volume de gua). A bacia do Prata a segunda maior bacia da Amrica do Sul,
drenando uma rea correspondente a 10,5% do territrio brasileiro, com 3,2 milhes de
km.2 A bacia do rio So Francisco a terceira bacia hidrogrfica do Brasil e a nica totalmente
brasileira drenando uma rea de 640.000 km2 e ocupando 8% do territrio nacional. A
bacia Araguaia-Tocantins drena 767.000 km,2 sendo certo que, ao longo do litoral brasileiro,
existem pequenas bacias hidrogrficas denominadas bacias do Atlntico Sul, divididas em
trs trechos: Norte-Nordeste, Leste e Sudeste. Merecem tambm grande destaque as guas
subterrneas em nosso Pas (responsvel pelo abastecimento de 72% dos 645 municpios do
Estado de So Paulo, segundo a Cetesb, sendo 47% inteiramente abastecidos pelas guas
subterrneas, como as cidades de Ribeiro Preto, Catanduva, Caapava, etc.), e particularmente
o Aqufero Guarani, maior manancial de gua doce subterrneo transfronteirio do mundo,
localizado na regio centro-leste da Amrica do Sul, que ocupa uma rea de 1,2 milhes de
km2, estendendo-se pelo Brasil, Paraguai, Uruguai e pela Argentina, e que se constitui em
importantssima reserva estratgica para o abastecimento da populao, para o desenvolvimento
das atividades econmicas e de lazer. Em volume dgua, a maior cachoeira do mundo est
localizada na fronteira entre o Brasil e a Argentina as Cataratas do Iguau (que significa
gua grande, na lngua dos ndios guaranis , possuindo uma vazo mdia de 1.756 metros
cbicos por segundo. As chuvas so, em geral, abundantes no Brasil, com exceo do Serto
Nordestino (semirido quente com chuvas escassas e mal-distribudas, local onde se encontra
o polgono das secas): ocorrem chuvas o ano todo na Amaznia (clima equatorial), no vero,
no Brasil Central (clima tropical quente e mido ou sub-mido), assim como no Sudeste
(tropical de altitudes) e Sul (subtropical ou temperado quente).

35

continuar adstritas a valores bem como a concepes pensadas e criadas

em momento histrico e dentro de uma cultura absolutamente diferente
do momento e cultura dos dias atuais.5,6,7

36

5
muito interessante a lembrana de Martin Wolff ao destacar que en el antiguo derecho
alemn, las aguas, igual que los bosques, son de uso de todos os naturales de la comarca o
nacion. Por outro lado, sublinha: El derecho romano prevea el uso pblico slo para las
aguas de corriente constante: los flumina perennia se consideran como flumina publica; los
rios que, intermitentemente, se secan y los riachuelos (rivi) no se prestan para el uso pblico,
y son privata. Tambin esta distincin pas al derecho comn alemn. Vide Derecho de
Cosas, por Martin Wolff, volumen primero, Bosch, Barcelona, 1971, passim.
6
O tema das guas era estabelecido no Cdigo Civil de 1916 tanto na Parte Geral, Livro II
(Dos bens), Ttulo nico (Das diferentes classes de bens), Captulo III (Dos bens pblicos
e particulares) como na Parte Especial, Livro II (Direito das coisas), Ttulo II (Da propriedade),
Captulo II (Da propriedade imvel), Seo V (Das guas arts. 563 a 568, e Do direito de
construir arts. 584 e 585).
7
Como explicam Francisca Neta A. Assuno e Maria Augusta A. Bursztyn, integrantes do
Centro de Desenvolvimento Sustentvel da UnB, datam da poca do Brasil Colnia as primeiras
normas legais que afetavam direta e indiretamente os recursos hdricos do Brasil, a saber: 1)
Ordenaes Afonsinas e Filipinas bastante avanadas para sua poca, pois foram elaboradas
para a Pennsula Ibrica, que convivia com escassez de gua; 2) a proibio, pelos holandeses,
do lanamento de bagao de cana nos rios e audes pelos senhores de engenho; 3) as Cartas
Rgias de 1796 e 1799, a primeira criando a figura do juiz conservador das matas, e a
segunda proibindo o corte da floresta e a derrubada de algumas espcies madeireiras de valor
comercial; 4) a Ordem de 9 de abril de 1809, que prometia liberdade aos escravos que
denunciassem os contrabandistas de madeira (pau-brasil e tapinho); 5) a Lei 317, de 1843,
que previa multa e apreenso das embarcaes que fossem encontradas com contrabandos de
pau-brasil; e 6) a Lei 601, chamada Lei das Terras, que estabelecia pena de priso de dois
a seis meses e multa de cem mil-ris pela derrubada e queimada das matas. Explicam a
pesquisadora e a professora que, com a proclamao da Repblica, a maior parte dos
dispositivos legais vigentes, da poca do Brasil Colnia, foram extintos e novas leis foram
elaboradas e aprovadas, como o Cdigo Penal brasileiro (estabelecido pelo Decreto 847, de
11-10-1890), que previa pena de priso para a pessoa que envenenasse fontes pblicas ou
particulares, tanques ou viveiros de peixes e vveres destinados ao consumo, e corrompesse a gua
potvel de uso comum ou particular, tornando-a impossvel de beber ou nociva sade. Destacam
as autoras do artigo As polticas das guas no Brasil que o governo s veio se preocupar
com a elaborao de normas legais que regulamentassem atividades produtivas (minerao,
agricultura e pesca) e normatizassem a utilizao de recursos naturais, como floresta e gua,
a partir de 1906, sendo que, no caso dos recursos hdricos, o Projeto do Cdigo de guas
foi elaborado no ano seguinte (pelo jurista Alfredo Vallado, a pedido do Ministro da Industria,
Viao e Obras Pblicas) e encaminhado Cmara dos Deputados para apreciao. Mas a
edio do Cdigo de guas s veio a ocorrer quase trs dcadas depois, devido a sua inadequao
tanto aos dispositivos da Constituio Federal vigente, quanto aos problemas relacionados s
secas peridicas que ocorriam no semi-rido nordestino (grifos nossos). De fato o Decreto
24.643, de 10 de julho de 1934, Decreto do Governo Provisrio com fora de lei, elaborado
com base em legislaes vigentes na Europa, principalmente Frana e Itlia, que so pases
de clima mido, criou um Cdigo de guas em certa medida inadequado para a realidade
brasileira, o que demonstra ser costume no Brasil a elaborao de leis no plano civil sempre
com esprito europeu e nunca verdadeiramente destinadas aos interesses dos brasileiros.

Com efeito, conforme ensina Maria Helena Diniz,8 ante o grande

valor das guas pelo papel que tm na satisfao das necessidades humanas9
e no progresso de uma nao,10 impe-se a existncia de normas idneas
para atender a esses reclamos e solucionar os conflitos que, porventura,
surgirem.
De fato, a alegada existncia de normas idneas, vinculadas a delimitar
juridicamente o grande valor das guas na satisfao das necessidades de
brasileiros e estrangeiros residentes no Pas, encontra verdadeiro amparo
nos dias de hoje, fundamentalmente na Constituio Federal de 1988,
devendo os subsistemas jurdicos obedecer s diretrizes maiores da Carta
Magna.

Curso de direito civil brasileiro: Direito das Coisas. 14. ed. atual., So Paulo: Saraiva, 1999.
p. 224. v. 4.
9
Como fator indispensvel manuteno da vida de todos os seres terrestres, a gua utilizada
na irrigao dos solos, na dessedentao de animais de criao e no abastecimento das cidades,
aspecto mais complexo nos dias de hoje na importante viso de Samuel Murgel Branco.
Todavia merece destaque, como lembra Ilza Araujo Leo de Andrade, docente da UFRN, a
importncia da gua para os brasileiros sobretudo como um bem necessrio vida. Explica a
professora em seu artigo A poltica de guas no Nordeste: o conflito entre o pblico e o
privado e as tentativas de democratizao de gesto, que o nordeste brasileiro convive com
ndices extremos de escassez que atingem o prprio consumo humano, tornando o acesso
agua uma questo de sobrevivncia e um elemento primrio no rol das necessidades bsicas
da populao (grifos nossos), principalmente a que se encontra localizada na regio semirida
onde o problema quase uma constante. O Nordeste, segundo a autora, possui a segunda
maior concentrao de populao do Pas e tem apenas 3% dos recursos hdricos nacionais
(grifos nossos), estando boa parte do seu territrio localizado no polgono das secas. Os
estados do Cear, Rio Grande do Norte, da Paraba e de Pernambuco, por exemplo, tm
mais de 80% do seu territrio circunscrito no polgono.
10
A agresso dos Estados Unidos contra o Iraque tambm foi pela gua (alm do petrleo),
conforme ficou demonstrado no 1o Frum Alternativo Mundial realizado em Florena
Itlia. O Iraque o pas do Oriente Mdio mais rico em gua, sendo certo que o controle da
rea significa o controle da gua em toda a regio. fundamental ressaltar que h mais de
sete mil anos os rios Tigre e Eufrates, cujas nascentes se encontram na Turquia, vm garantindo
a irrigao dos campos no grande planalto da Mesopotmia (que significa a terra entre os
rios), bero das primeiras cidades da histria. Vale lembrar que, aps a 1a Guerra do Golfo,
ocorreu uma grande discusso internacional a respeito da possvel construo de um Aqueduto
da Paz, que levaria a gua do Tigre e do Eufrates at os pases do Golfo Prsico e, por
extenso, at Israel, pas que atualmente controla toda a gua do vale do Rio Jordo, utilizando
80% dos recursos hdricos palestinos (a disponibilidade mdia de gua per capita de 260
litros dirios para os israelenses e de 70 litros para os palestinos, sendo certo que para cavar
poos necessria a autorizao do Exrcito israelense). Destarte fica impossvel evitar as
disputas polticas para o controle da gua em todo o mundo, disputas que normal e
historicamente se transformam em guerras...

37

38

Destarte, a gua, ao ser definida constitucionalmente como exemplo

didtico de bem essencial sadia qualidade de vida, passou a ser
caracterizada juridicamente como bem ambiental (art. 225 da Constituio
Federal),11 levando o legislador a definir, no plano infraconstitucional
imediatamente ligado ao comando da Carta Magna, as guas interiores,
superficiais e subterrneas assim como os esturios e o mar territorial
como recurso ambiental no s em face da Lei 9985/2000 (Lei de Unidades
de Conservao da Natureza, que regulamentou o art. 225, 1o, I, II, III e
VII, da Constituio Federal), como evidentemente em decorrncia do
que determina a Lei 6938/81(Lei da Poltica Nacional do Meio
Ambiente).12
Por via de consequncia, a gua, por determinao superior, repita-se,
passou a ser regrada em face de relaes jurdicas disciplinadas a partir do
comando constitucional, ou seja, normatizada em funo de sua natureza
jurdica (natureza jurdica de bem ambiental conforme indicado no
mencionado art. 225 da Carta da Repblica) e harmonizada ordem
econmica do capitalismo (art. 1o, IV, e 170 e s. da Carta Maior). Da a
possibilidade de inserir a gua, como bem ambiental, em diversas relaes

11

O bem ambiental, conforme explica o art. 225 da Constituio Federal, de uso comum
do povo, ou seja, ningum no plano constitucional pode estabelecer relao jurdica com o
bem ambiental que venha a implicar a possibilidade do exerccio de outras prerrogativas
individuais ou mesmo coletivas (como as de gozar, dispor, fruir, destruir, fazer com o bem
ambiental, de forma absolutamente livre, tudo aquilo que for da vontade, do desejo da
pessoa humana no plano individual ou metaindividual), alm do direito de usar o bem
ambiental. Enfim, a Constituio Federal do nosso pas (a nica que faz referncia expressa
ao bem ambiental, inexistindo qualquer meno em outras Cartas mais recentes, como a de
Portugal 1976, ou mesmo a da Espanha 1978) no autoriza fazer com o bem ambiental,
de forma ampla, geral e irrestrita, aquilo que permite fazer com outros bens em face do
direito de propriedade, hiptese muito bem apontada pelo Supremo Tribunal Federal,
conforme j tivemos oportunidade de mencionar em nosso Curso de direito ambiental brasileiro,
12a edio, Saraiva, 2012.
12
Embora a Lei 9.433/97(Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos), inspirada no
modelo francs, tenha criado (ou pelo menos tentado...) uma legislao sobre recursos hdricos
(inclusive reconhecendo a gua como bem ambiental adaptado ordem econmica do
capitalismo), ficou seriamente comprometida toda sua estrutura, sob o aspecto jurdico, em
face da edio da Lei 9.984/2000, que criou a Agncia Nacional de guas (ANA), entidade
destinada exatamente a implementar referida Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Isso
porque teria duvidosa constitucionalidade a Lei 9.984/2000, criada para atuar ao largo do
Estado Democrtico de Direito, dentro de um modelo, alm de lesivo, ao que tudo indica,
destinado nica e exclusivamente a proteger servios transferidos pura e simplesmente
iniciativa privada.

jurdicas absolutamente adaptadas ordem econmica do capitalismo

(Relaes de Consumo, Ordem Econmica etc.), sempre em funo da
possibilidade de gerenciar seu uso; jamais em face de um direito de
propriedade.13
Cabe sempre lembrar que, como recurso ambiental, a gua j era
preocupao do mundo greco-romano no s por sua importncia vital
mas tambm pela preocupao que havia, originariamente na Grcia, em
13

Quando a atual Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988,

entendeu por bem organizar nosso Estado Democrtico de Direito, em face dos fundamentos
da dignidade da pessoa humana, garantiu a brasileiros e estrangeiros residentes no Pas, pela
primeira vez na histria do direito constitucional brasileiro, a inviolabilidade do direito
propriedade no s na perspectiva dos fundamentos estabelecidos no art. 1o, mas como
direito e garantia fundamental em face dos direitos individuais e coletivos, nos termos do
inciso XXII ( garantido o direito de propriedade), condicionado porm a atender quilo
que a Carta Magna de 1988 chamou de funo social (art. 5o, XXIII), regra oriunda, ao
que tudo indica, do art. 153 da Constituio alem de 1919 (Constituio de Weimar), que
no art. 153, in fine, estabeleceu sob inspirao do civilista Martin Wolff, o princpio de que
a propriedade obriga (Eigentum verpflichtet ) e o da funo social da propriedade (Gebrauch
nach Gemeinem Besten). Todavia, importante destacar que EM MOMENTO ALGUM A
CONSTITUIO FEDERAL EM VIGOR DEFINE O CONTEDO DA
PROPRIEDADE, ainda que utilize a expresso propriedade em vrias outras oportunidades.
Como produto cultural que , a Constituio do nosso Pas, entendeu por bem, ao longo de
mais de um sculo, no estabelecer de forma positivada a definio ou mesmo o contedo do
instituto, que est na base do capitalismo, como afirma GILISSEN, deixando ao legislador
infraconstitucional a misso de explicar bem como delimitar o direito de propriedade (caso
a caso). Todavia, a interpretao doutrinria do instituto da propriedade em nosso Pas acabou
sendo fortemente contaminada por fora da enorme influncia do subsistema material civil
em nossa cultura jurdica (e mesmo na de outros pases), evidenciando frequentemente os
conceitos e fundamentos elaborados a partir da ideologia triunfante que assegurou a vitria
dos valores burgueses to bem observados no Cdigo de Napoleo, assim como nas legislaes
dos demais pases europeus. O Cdigo de Napoleo, como instrumento normativo
importantssimo destinado a organizar desde o sculo XIX a ordem econmica europeia e de
suas colnias, acabou inspirando fortemente nossos doutrinadores e evidentemente as
concepes de propriedade estabelecidas no plano jurdico atravs de nossas Constituies
(Constituies de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967, e 1969). Da ser relativamente
comum enfrentarmos interpretaes jurdicas no sentido de que o direito de propriedade no
sistema constitucional brasileiro o direito de propriedade indicado em nosso subsistema
civil, subsistema fortemente influenciado a partir do direito regrado no art. 544 do Cdigo
de Napoleo. Podemos concluir que, independentemente do conceito de propriedade que se
queira observar, no podemos em hiptese alguma confundir as relaes jurdicas que envolvem
determinados bens vinculados s pessoas humanas, em face da propriedade (propriedade
concebida como relao jurdica em que se pode gozar, dispor, fruir, destruir, fazer com o
bem aquilo que for da convenincia ou mesmo vontade de seu proprietrio), com as relaes
jurdicas que envolvem os bens ambientais (relao adstrita nica e exclusivamente ao uso do
bem por fora constitucional), como o caso da gua. Para um estudo mais aprofundado,
vide nosso Curso de direito ambiental brasileiro, Saraiva, 2003.

39

relacionar as guas incolumidade fisco-psquica da pessoa humana,14

justamente no sentido de observar os fatores do meio fsico, em face das
doenas tanto endmicas como epidmicas. Quando Roma conquistou o
mundo mediterrneo, no s assumiu o legado da cultura grega como
tambm a Medicina e as ideias sanitrias gregas, imprimindo, no entanto,
como bem observado por George Rosen, s importantes concepes dos
gregos seus interesses prprios. Da a genialidade dos romanos como
construtores de sistemas de esgotos e de banhos e de suprimentos de gua
e outras instalaes sanitrias, oferecendo exemplo ao mundo e deixando
sua marca na Histria,15 particularmente com a construo de aquedutos.16

14

40

George Rosen ensina que a crena na harmonia entre o homem e ambiente se evidencia
muito no livro Ares, guas e Lugares. Nunca demais enaltecer essa obra, o primeiro esforo
sistemtico para apresentar as relaes causais entre fatores do meio fsico e doena e, por
mais de dois mil anos, o terreno terico para a compreenso das doenas endmicas (do
grego endo + demo, designando as doenas endgenas, nativas, que sempre existem dentro de
uma populao) e epidmicas (que significam doenas que vm de fora e cuja prevalncia
supera os valores habituais, sendo certo que, quando se alastram geograficamente, se tornam
pandemias). A esse respeito, no se deu nenhuma mudana fundamental at o final do
sculo XIX, quando as novas cincias da Bacteriologia e da Imunologia se instituram. O
autor de Ares, guas e lugares reconhecia a presena contnua de certas doenas na populao;
chamava-as endmicas, termo que ainda usamos. Sabia, ainda, que a frequncia de outras
doenas, nem sempre presentes, por vezes aumentava em demasia, chamou-as epidmicas,
um termo tambm corrente. No livro, tenta-se responder pergunta: Quais so os fatores
responsveis pela endemicidade local? Os oito pargrafos introdutrios apresentam e resumem
esses fatores essenciais: clima, solo, gua (grifo meu), modo de vida e nutrio (in Uma
histria da Sade Pblica. 2. ed. So Paulo:Ed. da Unesp, p. 37).
15
15. A obra De Aquis Urbis Romae (Os aquedutos da cidade de Roma), de Sexto Jlio
Frontino (c.40 104 d.C) uma das mais importantes como fonte de informao sobre o
suprimento de gua em Roma.
16
Os aquedutos de mais remota origem de que h notcia so os pr-histricos e teriam sido
construdos na China. Embora existam vestgios de canalizao de gua encontrados nas
antigas cidades da Babilnia, Assria e Prsia, assim como na Judeia, foram os romanos que
efetivamente desenvolveram tcnica apurada visando obteno de guas no contaminadas,
resolvendo o problema do abastecimento, com a construo dos denominados aquedutos.
Meios caros de captao, como explica Daniel Roche, os aquedutos impunham por toda
a parte imagem de uma fidelidade romana e monumental, antiga, de uma grandeza urbana
e de uma liberalidade aqutica fora do comum e de todas as propores com as disponibilidades
que eles traziam. Seu desaparecimento, entre os sculos V e XII, nos antigos territrios da
Glia foi muito mais pela brutalidade das invases brbaras do que pelo desaparecimento do
urbanismo e a ruralizao da civilizao. Seu reaparecimento progressivo estava ligado ao
esforo conjunto dos poderes leigos e eclesisticos desejosos de responder s necessidades das
novas aglomeraes: abastecer os bairros afastados dos rios e lutar contra os incndios, temveis
das cidades de madeira. O aqueduto da cidade espanhola de Segvia, construdo nos primeiros
anos da era crist e utilizado at o final do sculo XX, retrata bem a imagem antes descrita.

Ocorre que, conforme se observa da evoluo do papel da gua diante

das necessidades das pessoas humanas, a tutela jurdica de referido bem
ambiental necessita, nos dias de hoje, de uma viso que possa transcender
a singela (porm notvel poca) hiptese de se regrar juridicamente
canais, galerias ou mesmo encanamentos destinados a conduzir a gua de
um lugar para outro, tendo como destinatrios uma populao e
principalmente uma economia, que em nada lembra a complexidade
contempornea.
Como bem ambiental que , definida pelo art. 225 da Constituio
Federal, a gua desde 1988 deixou portanto de ser considerada bem
pblico,17 sendo incompatveis com a Carta Magna os arts. 99, I, e 10018
do novo Cdigo Civil.
Trecho final de um sistema de 12 quilmetros que captava gua do rio Frio, na vizinha Serra
de Guadarrama, e a trazia bem fresca at a parte alta da ento romana Segobriga, traa um V
ao longo de seus 728 metros de extenso, tendo 118 arcos (mais da metade duplos) e 25.000
blocos de granito encaixados a seco, sem nenhuma argamassa. Fruto da excelente engenharia
da poca, em que uma nica e decisiva pedra, a chave, se encarregava de transferir todo o
peso da estrutura para o solo, mantendo-a suspensa, atravessa nos dias de hoje a Plaza del
Azoguejo, antigo mercado ao ar livre e atual corao de Segvia. No Brasil, o Aqueduto da
Carioca, tambm conhecido como os Arcos da Lapa, foi construdo no sculo XVIII (1719/
1750) visando ao abastecimento de gua na cidade do Rio de Janeiro (fundada exatamente
para impedir a ocupao francesa e implantada em lugar estratgico a entrada da Baa da
Guanabara visando aos futuros combates) diante da dificuldade dos habitantes que, para
ter acesso gua, tinham de recorrer ao rio Carioca, situado fora dos limites da cidade. O
aqueduto mais famoso do Brasil atravessa o vale entre o morro de Santa Teresa e o morro de
Santo Antnio, percorrendo uma extenso total de 6600m, sendo que a parte das arcadas
constituda de duas sries de 42 arcos de volta completa, atingindo 17,60m de altura e
270m de extenso. Vide Histria das coisas banais: nascimento do consumo sc. XVII-XIX, Rocco,
Rio de Janeiro, 2000, passim; Arcuatum Opus-Arcos da Carioca, de Jos de Souza Reis, bem
como Vida Urbana, de Verssimo, Bittar e Alvarez.
17
So bens ambientais os indicados no art. 20 e seus incisos da Constituio Federal. De fato
referidos bens, de natureza difusa e pertencentes a todos, devem ser geridos e protegidos
pelo Poder Pblico, assim como pelo cidado, conforme prev o art. 225 da Constituio da
Repblica. Vide, no sculo XXI, dentre outros, os posicionamentos de Beatriz Souza Costa
(Meio ambiente como direito vida no direito comparado, Dissertao de Mestrado defendida
na Universidade Federal de Minas Gerais UFMG, 2003), Ana Paula Fernandes Nogueira
da Cruz (A tutela ambiental do ar atmosfrico, Dissertao de Mestrado defendida na Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo PUCSP, transformada em livro publicado pela Editora
Esplanada, 2002), Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida (Poluio em face das cidades no
direito ambiental brasileiro: a relao entre degradao social e degradao ambiental, Tese de
Doutorado defendida na Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUCSP, 2001),
Filippe Augusto Vieira de Andrade (O patrimnio cultural e os deveres de proteo e preservao,
artigo publicado na obra Temas de direito urbanstico, do Caohurb, vinculado ao Ministrio
Pblico do Estado de So Paulo, Imprensa Oficial do Estado, 2001), Liliana Allodi Rossit
(O meio ambiente do trabalho no direito ambiental brasileiro, Dissertao de Mestrado

41

Por outro lado, a gua, como bem de natureza jurdica difusa, est,
por via de consequncia, muito mais agregada execuo de uma poltica
urbana, com a utilizao de instrumentos de garantia de tutela do meio
ambiente artificial, determinada juridicamente pelo Estatuto da Cidade
Lei 10.257/200119 (passando portanto a ser orientada em decorrncia
dos principais objetivos do direito ambiental constitucional e, em especial,
pela realizao dos valores estabelecidos pelo art. 1o da Constituio Federal
adstritos ao meio ambiente artificial), do que pura e simplesmente vinculada
a uma tutela privada adaptada a um arcaico direito de vizinhana, de
duvidosa constitucionalidade, disciplinador de temas como o da
propriedade de nascente,20 o direito de construo de audes,21 o direito
de aqueduto22 ou ainda delimitador de deveres impostos ao possuidor de

42

defendida na Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUCSP, transformada em livro

publicado pela LTr, 2001), Durval Salge Jnior (Instituio do bem ambiental no Brasil pela
Constituio Federal de 1988, Dissertao de Mestrado defendida na Universidade
Metropolitana de Santos Unimes, 2001) e Rui Carvalho Piva (Bem ambiental, Dissertao
de Mestrado defendida na Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUCSP,
transformada em livro publicado pela Editora Max Limonad, 2000).
18
Ao contrrio do que estabelece o art. 100 do novo Cdigo Civil, no existem impedimentos
constitucionais no sentido de que os rios e mares possam ser utilizados, como bens ambientais,
em proveito da ordem econmica do capitalismo (art. 1o, IV, e 170 e s. da Constituio
Federal).
19
19. Para uma viso com pormenores, vide nosso Estatuto da Cidade Comentado, Lei 10.257/
2001 Lei do Meio Ambiente Artificial, Revista dos Tribunais, 5 edio, 2012.
20
O art. 1.290 do novo Cdigo Civil trata da extica e inconstitucional figura do proprietrio
de nascente, copiando o art. 565 do Cdigo Civil de 1916, que adotava entendimento,
combinado posteriormente com o Cdigo de guas (Decreto 26.643/34), que a fonte ou
nascente (nascentes, para os efeitos legais da poca, como as guas que surgem naturalmente
ou por indstria humana, e correm dentro de um s prdio particular, e ainda que o
transponham, quando elas no tenham sido abandonadas pelo proprietrio do mesmo) fazia
parte do terreno em que brotava e, por isso, seria tambm de propriedade do dono do
terreno em que estava localizada, assim como a gua na extenso em que o atravessava. O art.
1.290 do novo Cdigo Civil, ao adotar o entendimento de que a fonte propriedade do
dono do prdio, autorizando o mesmo a gozar e dispor da gua da maneira mais absoluta,
viola a Constituio Federal, conforme j tivemos oportunidade de aduzir.
21
Os audes (palavra portuguesa de origem rabe) foram e ainda so concebidos como
construes (de terra, pedra, cimento, etc.) destinadas a represar guas. Claro est que, em
face da atual orientao constitucional, no que se refere natureza jurdica das guas, tornase complexa a real possibilidade de algum ser proprietrio do contedo do aude,
principalmente em locais susceptveis desertificao (como no semirido brasileiro, que
representa 57% do territrio nordestino); no do aude propriamente dito...22 Como meio
pelo qual se transportava a gua (canal), o aqueduto foi disciplinado, tanto no Cdigo Civil
de 1916 como no Cdigo de guas de 1934, dentro de uma concepo estruturada em face
do direito privado ortodoxo. importante ressaltar que o sistema constitucional aplicvel,

imvel em face de poluio de guas, institutos jurdicos pensados com

base em momento histrico (1916) em que no Brasil possuamos apenas
27.540.614 habitantes, o que corresponde, no ano 2000, a um nmero
menor que a populao do Estado de So Paulo (36.966.527 pessoas).
Destarte, ao continuar a tratar a gua, em pleno sculo XXI, como
simples tema adaptado ao direito de vizinhana, vinculado ao direito de
propriedade, desconsidera o novo Cdigo Civil a realidade brasileira: uma
realidade marcada pela necessidade de acomodar quase 170.000.000 de
seres humanos com a existncia de mais de 1 milho de pessoas em algumas
capitais do Pas dentro de estruturas em que grande parte das moradias se
encontram em bairros espontneos, que necessitam no s de aquedutos
mas de uma completa e bem-estruturada organizao, visando a adequar a
pessoa humana ao meio ambiente artificial.
Longe de pretender criticar o notvel trabalho desenvolvido pelos
juristas idealizadores do novo Cdigo Civil, precisamos lembrar que sem
gua no existe respirao, reproduo, fotossntese, quimiossntese, hbitats
e nichos ecolgicos para a maioria das espcies existentes. A sua ausncia ou
contaminao implica forma de poluio,23 cujas consequncias no so
outras seno degradar diretamente a prpria vida.24
quando da entrada em vigor do Cdigo Civil de 1916, era o da Carta Magna de 1891,
elaborado em proveito da Repblica mas ainda delimitado, de forma absolutamente clara,
em decorrncia dos dois grandes interesses que formavam o direito desde a Constituio
Imperial de 1824: o Direito Pblico e o Direito Particular. clssica a lio de Jos Antonio
Pimenta Bueno, pela oportunidade de estabelecer comentrios a respeito da Constituio do
Imprio, ao ensinar que O Direito Pblico, jus publicum, quod ad statum reipublicae spectai,
tem por domnio todas as relaes do cidado com o Estado, relaes de interesse geral, e que
por isso mesmo no pertencem ordem privada, sendo o Direito Particular, jus privatum,
quod ad singularum utilitatem spectat, aquele que tem por domnio as relaes que se agitam
no entre o cidado e o Estado, mas entre os indivduos na razo ou intuito de seus interesses
particulares. A tradicional diviso entre direito pblico e direito particular refletiu seu
contedo em todas as Cartas Magnas brasileiras at que a Constituio Federal de 1988,
rompendo com a viso tradicional, absolutamente imprestvel para a tutela dos direitos
fundamentais da pessoa humana em nosso pas, no final do sculo XX e incio do sculo
XXI, estabeleceu a tutela dos direitos difusos e coletivos e a configurao dos bens ambientais
como tertium genus em face dos bens particulares e dos bens pblicos.
Destarte os arts. 1.293, 1.294, 1.295 e 1.296 do novo Cdigo Civil, elaborados em face de
uma estrutura jurdica hoje superada, tanto no plano constitucional como no plano
infraconstitucional, s podero ser efetivamente observados e aplicados, no campo normativo,
se eventualmente adaptados (se que possamos adaptar...) s determinaes da Carta Maior
de 1988, particularmente no que se refere ao art. 225.
23
O art. 1.309 do novo Cdigo Civil probe construes capazes de poluir, ou inutilizar,
para uso ordinrio, a gua do poo, ou nascente alheia, a elas preexistentes, bem como no
permite escavaes ou quaisquer outras obras que tirem ao poo ou nascente de outrem a

43

Por outro lado, o prprio governo reconhece, atualmente, a necessidade

de se combater a fome no Brasil, o que significa viso destinada a combater
a sede.25

44

gua indispensvel s suas necessidades normais (art. 1.310). Referidas regras j estavam
disciplinadas de forma bem mais ampla e adequada realidade brasileira pela prpria Lei
6.938/81 (Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente), quando o legislador, ao definir
poluio como a degradao da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou
indiretamente possam afetar recursos ambientais (e dentre eles as guas), tambm relacionava
a poluio sade, segurana, ao bem-estar da populao, etc.
24
Um ndice mundial de pobreza da gua cuja sigla em ingls WPI, Water Poverty Index
demonstra que algumas das mais importantes naes do mundo, sob o ponto de vista
econmico, nem sempre esto bem posicionadas. Desenvolvido por uma equipe de vrios
pesquisadores, e deixando bem estabelecida a ntima ligao entre pobreza, privao social,
integridade ambiental, disponibilidade de gua e sade apontando a evidente conexo
entre pobreza de gua e baixa renda aludida escala internacional classifica mais de 140
pases de acordo com cinco diferentes medidas, a saber: 1) recursos; 2) acesso; 3) capacidade;
4) uso; 5) impacto ambiental. De acordo com a escala mencionada, as dez naes mais ricas
em gua so Finlndia, Canad, Islndia, Noruega, Guiana, Suriname, ustria, Irlanda,
Sucia e Sua; as mais pobres so Haiti, Niger, Etipia, Eritreia, Malawi, Djibouti, Tchad,
Benin, Ruanda e Borundi. Com a maior populao da Amrica do Sul, o Brasil obteve 61,2
WPI pontos, com variveis baixas para uso e meio ambiente, figurando no bloco intermedirio
alto ocupa a posio 50 mas figurando entre os dez piores no que se refere ao acesso
gua para sua populao, alm da China, ndia, Nigria, Indonsia, Etipia, Vietnam, Turquia,
Paquisto e Congo. Por outro lado, um relatrio publicado pela ONU no dia 5 de maro de
2003, como parte dos preparativos para o 3 o Frum Mundial da gua em Kioto (Japo), de
16 a 23 de maro de 2003, a escassez de gua estar afetando em 2050 de 2 bilhes a 7
bilhes de pessoas, dependendo de fatores como o crescimento da populao e das medidas
tomadas pelos governantes para lidar com a crise de gua existente hoje no mundo (reservas
de gua do planeta estariam secando rapidamente, sendo certo que exploses populacionais,
poluio desenfreada e aquecimento global vo combinar-se de tal forma que o suprimento
de gua por pessoa dever cair em um tero nos prximos 20 anos). O Nordeste brasileiro
mencionado nas duas projees antes referidas, embora o Brasil possua, conforme j tivemos
oportunidade de indicar no presente trabalho, significativas reservas de gua doce do planeta.
Num ranking de 180 pases sobre a quantidade anual de gua disponvel per capita, o Brasil
aparece na 25a posio com 48.314 m3 sendo o pas mais pobre em gua o Kuwait,
estando na outra ponta, excetuando-se a Groenlndia, a Guiana Francesa, como o pas de
maior oferta (812.121 m3), seguida por Islndia (609.319 m3), Guiana (316.698 m3) e
Suriname (292.566 m3).
25
No adianta nada atacar a fome sem combater a sede. preciso ensinar o povo a usar bem
a gua, porque sem gua no se consegue o que comer, afirma o gegrafo Alo Rebouas,
Professor da Universidade de So Paulo e Pesquisador do Instituto de Estudos Avanados
(Jornal O Estado de S. Paulo, 31-01-2003, A7).
26
26. No que se refere tentativa de atualizar o Cdigo de 1916 diz o jurista que [...]
convidado pelo ento Ministro da Justia, Luiz Antonio da Gama e Silva, o primeiro cuidado
que tive foi indagar das razes do insucesso de meus antecessores. Convenci-me de que o
obstculo insupervel consistia na infeliz idia de dividir a Lei Civil em vigor para instaurar,
ao lado de um amplo Cdigo de Direito das Obrigaes, um mirrado projeto de Cdigo

Da causar estranheza o retorno do tratamento da gua na evoluo

legislativa, superadas as vises do Cdigo Civil de 1916 e do Cdigo de
guas (Decreto 26.643/34), para o Direito civil das coisas,
desconsiderando inclusive a importncia desse precioso bem ambiental
inclusive como produto em face das relaes jurdicas de consumo existentes
em pases de estrutura jurdica capitalista como o Brasil (art. 3o, 1o, da
Lei 8.078/90).
O novo Cdigo Civil, ainda que estruturado ideologicamente em sua
Parte Geral, com base na obra imperecvel de Teixeira de Freitas e de
Clvis Bevilquia, como reconhece o ilustre mestre de todos ns, professor
Miguel Reale,26 merece ser aplaudido na medida em que procura adequarse s novas necessidades da pessoa humana no Brasil do sculo XXI.
Todavia, precisamos reconhecer que seu aperfeioamento dever de
toda a sociedade brasileira.27 Da a contribuio do Direito Ambiental
Constitucional, criado para as presentes e futuras geraes, no sentido de
compatibilizar os avanos reconhecidamente observados na nova lei, com
as fundamentais diretrizes encontradas em nossa Carta Magna, visando,
fundamentalmente, a assegurar a dignidade da pessoa humana em nosso
Pas, dignidade que, sem uma viso adequada do controle jurdico dos
bens ambientais essenciais sadia qualidade de vida, efetivamente no
existir.

Civil, decepado de sua Parte Geral, obra imperecvel de Teixeira de Freitas e de Clvis
Bevilqua. Resolvi, assim, manter, quanto possvel, a estrutura e as prescries do cdigo
vigente, acrescentando-lhe, porm, uma parte nova sobre o Direito de Empresa, dado o
obsoletismo do Cdigo Comercial de 1850, que j acarretara a unidade das obrigaes civis
e comerciais na jurisprudncia nacional, por se aplicar sempre o Cdigo Civil em ambas as
hipteses. Embora tentado pela idia da unificao do Direito Privado, compreendi que era
necessrio manter a autonomia do Direito Comercial, mas injetando-lhe a idia fora da
livre empresa, visto no ser mais o comrcio a atividade econmica dominante, em concorrncia
com as poderosas criaes das indstrias e dos servios de comunicao. Embora no se
tenha feito nenhuma referncia a esse ponto, o certo que o modelo final do novo Cdigo
Civil foi originariamente por mim concebido, em 1969, com uma Parte Geral e cinco Livros
Especiais, sem o que, penso eu, a reforma no teria vingado. Vide artigo A engenharia
jurdica, jornal O Estado de S. Paulo, sbado, 1 de maro de 2003, A2.
27
O prprio deputado Ricardo Fiza (PPB-PE), que exerceu a relatoria geral do Projeto n.
634/75, que deu origem Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002, reconhece a necessidade
de complementao de alguns dispositivos, cuja modificao no foi possvel fazer
anteriormente, face aos impedimentos regimentais j longamente expostos, quando da votao
final do PL 634. Destarte apresentou Projeto de Lei Cmara dos Deputados prevendo a
alterao de mais de 150 artigos do texto da Lei 10.406/2002, que instituiu o novo Cdigo
Civil.

45

46

O NOVO DIREITO GUA

NO CONSTITUCIONALISMO
DA AMRICA LATINA1
Antonio Carlos Wolkmer*
Sergio Augustin**
Maria de Ftima S. Wolkmer***

Introduo
Nas ltimas dcadas, em um cenrio mundializado, marcado pela
globalizao neoliberal, pelo capitalismo flexvel e pela retrica
intelectualizada da Ps-Modernidade, bem como pela emergncia de lutas,
reivindicaes e propostas desencadeadas por novos atores coletivos, tm
ocorrido processos que permitem construir novos paradigmas,
impulsionadores de mudanas radicais na direo de sociedades mais justas,
igualitrias e solidrias, capazes de gerar alternativas desde sua prpria
diversidade, pluralidade e especificidade.
A chamada crise paradigmtica cultural, social e poltica, vivenciada
pela modernidade, chega tambm aos espaos perifricos e ps-coloniais,
como os da Amrica Latina. A crise dominada por contradies internas e

Este artigo foi publicado anteriormente na Revista INTERthesis, Florianpolis, v. 9, n. 1,

p. 51-59, 2012.
* Professor Titular nos cursos de Graduao e Ps-Graduao em Direito da UFSC. Doutor
em Direito e Pesquisador PQ 1 do CNPq. Professor Visitante de cursos de ps-graduao em
vrias Universidades do Brasil e do Exterior.
** Professor e coordenador do Programa de Ps-Graduao em Direito Ambiental da
Universidade de Caxias do Sul. Doutor em Direito e Magistrado.
*** Professora na Faculdade de Direito da Universidade de Caxias do Sul. Doutora em Direito
pela UFSC. Pesquisadora no Projeto Direito humano gua e ao saneamento bsico nos pases
da Unasul: formulao de polticas pblicas e de marcos regulatrios comuns CNPq. Pesquisadora
no Projeto Rede Guarani/Serra Geral.

47

48

profundos conflitos abre espao para estratgias no s institucionaliadas

(via Estado), mas, sobretudo, prticas de ao social e coletiva, processos
que se constroem no desenvolvimento, tornando-se sujeitos das mudanas
paradigmticas.
Trabalhar por uma nova cultura, ainda que tenha em conta os
parmetros convencionais do Estado, do mercado e da sociedade civil,
implica ir mais alm, incorporando a natureza e sua preservao como
bem mais precioso, uma nova cultura que harmonize a vida humana com
a natureza, compartilhando princpios, estratgias e novos Direitos. Nessa
nova cultura, orientada para o bem viver, essencial e irrenuncivel um
novo Direito, o Direito Humano aos bens, como patrimnio comum. Ora,
no cenrio mundial, a ONU reconheceu, em 28/07/2010, a gua potvel
e o saneamento bsico como um Direito Humano fundamental, em duas
histricas Resolues. Em tal horizonte, complexo e fundamental, a questo
dos recursos naturais, como patrimnio comum na Amrica Latina,
compreende um gerenciamento ambiental no tecnocrtico (via estatismo
ou ordem privada), mas comunitrio, participativo e plural. A proposta,
aqui, trazer para a pauta e destacar o desafio tico da importncia dos
recursos naturais (como a gua), como novo direito, um Direito Humano
construdo no mais de cima para baixo, mas como estratgias construdas
desde baixo, ou seja, desde a comunidade em sintonia com a
sustentabilidade da natureza. Na verdade, trata-se de uma ruptura
paradigmtica, de projetar uma nova cosmoviso.
Essa cosmoviso contra-hegemnica vem sendo projetada em nvel
terico e em nvel prtico pelas experincias recentes da cultura social,
poltica e jurdica dos Andes Latino-Americanos, mais especificamente
pelos modelos desenhados e oficializados, como os Estados da Amrica
Latina, dentre os quais, Equador e Bolvia. Trata-se de horizontes inovadores
e privilegiados, que podero oferecer subsdios para se repensar a temtica
de um novo Direito, um Direito Humano aos recursos naturais como
patrimnio comum, destacando a gua, quer subterrnea, quer superficial,
no mbito mais abrangente da Amrica Latina, e mais especfico dos pases
andinos e do sul do continente.
com esse propsito, que importa trazer e sublinhar alguns elementos
institucionalizados, nas recentes Constituies do Equador, de 2008, e da
Bolvia, de 2009. Tal ilustrao ser, agora, desenvolvida,
epistemologicamente, nos marcos tericos do pluralismo jurdico e,
metodologicamente, na instrumentalidade prtica de Constituies latino-

americanas, compreendendo, em um nvel mais abrangente, o chamado

fenmeno poltico-jurdico do Constitucionalismo.
2 Tradio constitucionalista latino-americana: ausncia de direitos
aos recursos naturais e gua
significativo que, na Amrica Latina, tanto a cultura sociopoltico
imposta pelas metrpoles ao longo do perodo colonial, quanto as
instituies jurdicas, formadas aps o processo de independncia
(tribunais, codificaes e constituies), derivam da tradio europeia,
representada pelo modelo de Estado e de democracia representativa, bem
como pelas fontes clssicas do Direito, em sua matriz romana, germnica
e cannica. Ora, na formao do sistema de legalidade e do processo de
constitucionalizao latino-americano ps-independncia, h de se ter em
conta a herana das cartas polticas burguesas e dos princpios iluministas
inerentes s declaraes de direitos, bem como o legado proveniente da
modernidade capitalista de livre-mercado, pautada na tolerncia e no perfil
liberal-individualista. Nesse sentido, a incorporao do modo de produo
capitalista e a insero do liberalismo individualista tiveram uma funo
importante no processo de positivao do Direito estatal das antigas colnias
ibricas. Cabe reconhecer que o individualismo liberal e o iderio iluminista
dos Direitos do Homem penetraram na Amrica luso-hispnica, no sculo
XIX, dentro de sociedades fundamentalmente agrrias e, em alguns casos,
escravagistas, em que o desenvolvimento urbano e industrial era
praticamente nulo. Desse modo, a juridicidade moderna de corte liberal
vai repercutir diretamente sobre as estruturas institucionais dependentes e
reprodutoras dos interesses coloniais das metrpoles.2
Tem sido prprio na tradio latino-americana, seja na evoluo terica,
seja na institucionalizao formal do Direito, que as constituies polticas
acabaram consagrando, abstratamente, igualdade formal perante lei,
independncia de poderes, soberania popular, garantia liberal de direitos,
cidadania culturalmente homognea e a condio idealizada de um Estado
de Direito universal. Na prtica, as instituies jurdicas so marcadas

2
DE LA TORRE RANGEL, Jesus Antonio. Sociologa jurdica y uso alternativo del derecho. Mxico:
Instituto Cultural de Aguascalientes, 1997. p. 69-70 e 72-73. Para um maior
aprofundamento, constatar: WOLKMER, Antonio Carlos. Sntese de uma histria das ideias
jurdicas: da Antiguidade clssica Modernidade. Florianpolis: Fundao Boiteux, 2006.
p. 95-97.

49

50

por controle centralizado e burocrtico do poder oficial; formas de

democracia excludente; sistema representativo clientelista; experincias
de participao elitista e ausncias histricas das grandes massas populares.
Certamente, os documentos legais e os textos constitucionais elaborados
na Amrica Latina, em grande parte, tm sido a expresso da vontade e do
interesse de setores das elites hegemnicas, formadas e influenciadas pela
cultura europeia ou anglo-americana.3 Poucas vezes, na histria da regio,
as constituies liberais e a doutrina clssica do constitucionalismo poltico
reproduziram, rigorosamente, as necessidades de seus segmentos sociais
majoritrios, como as naes indgenas, as populaes afro-americanas, as
massas de campesinos agrrios e os mltiplos movimentos urbanos.
Tampouco nessa tradio individualista contemplaram-se os direitos aos
recursos naturais como patrimnio comum e/ou os direitos do ser humano
em sintonia com a natureza.
Esse cenrio perifrico e continental tem sofrido mudanas com a
insero de nova cosmoviso trazida pela valorizao do mundo indgena.
Assim, os movimentos polticos insurgentes ocorridos recentemente em
pases sul-americanos (Venezuela, Equador e Bolvia) tentam romper com
a lgica liberal-individualista das constituies polticas tradicionalmente
operadas, reinventando o espao pblico a partir dos interesses e
necessidades das maiorias alijadas historicamente dos processos decisrios.
Assim, as novas constituies surgidas no mbito da Amrica Latina so
do ponto de vista da filosofia poltica e jurdica, uma quebra ou ruptura
com a antiga matriz eurocntrica de pensar o Direito e o Estado para o
continente, voltando-se, agora, para refundao das instituies, a
transformao das idias e dos instrumentos jurdicos em favor dos interesses
e das culturas encobertas e violentamente apagadas da sua prpria
histria.4
Cabe ter em conta, assim, o que vem a ser esse chamado novo
Constitucionalismo, que est ocorrendo majoritariamente nos pases
andinos, o qual tem sido a mais recente faceta no estudo do Direito
3

WIARDA, Howard J. O modelo corporativo na Amrica Latina e a latino-americanizao dos

Estados Unidos. Petrpolis: Vozes, 1983. p. 82, 85-86. Consultar igualmente: CARBONELL,
Miguel; O ROZCO, Wistano; V AZQUEZ, Rodolfo (Org.). Estado de Derecho: concepto,
fundamentos y democratizacin em Amrica Latina. Mxico: Siglo Veintiuno, 2002.
4
WOLKMER, Antonio Carlos; FAGUNDES, Lucas Machado. Tendncias contemporneas do
Constitucionalismo latino-americano: Estado plurinacional e pluralismo jurdico. Pensar,
Revista de Cincias Jurdicas, Fortaleza: Unifor, v.16, n. 2, p. 377-378, jul./dez. 2011.

Constitucional, determinando mudanas nas esferas do poder poltico e

na ordem do Estado de Direito, passando a inovar em diversos aspectos,
dentre estes a destacada ateno, pela primeira vez, aos novos direitos aos
bens como patrimnio comum, em que o ponto nodal projeta a questo
ao Direito do bem viver e o Direito da natureza. Nesse contexto, reconhecese como um novo Direito o uso e benefcio gua potvel, no s como
um patrimnio da sociedade, mas como um componente essencial da
prpria natureza.
3 A fundamentao jurdica do direito humano a gua
O conhecimento que alavanca os processos de mudanas
constitucionais, em vrios pases da Amrica Latina, est fundamentado
no paradigma comunitrio orientado para o bem-viver. Esse paradigma,
adquirido atravs dos povos indgenas, projeta uma compreenso da
comunidade em harmonia, respeito e equilbrio com todas as formas de
vida. Tendo como referente o viver em plenitude, esses povos religam as
noes disjuntivas do projeto da modernidade, na medida em que
compreendem que, na vida, tudo est interconectado e interdependente.
A relao do homem com a natureza, no paradigma dominante,
entende o indivduo como o nico sujeito de direitos e obrigaes. Essa
concepo redutora, descontextualizada, que elege o indivduo como o
nico referente, acaba estruturando o sistema jurdico a partir dos direitos
meramente individuais. Naturalmente, tendo no mito do desenvolvimento
o valor fundamental, a partir do modelo capitalista, tal modelo no distribui
as riquezas produzidas, aprofundando as desigualdades entre pessoas e
pases. Assim, a racionalidade quantificadora, que ignora a vida e a
diversidade cultural est sendo questionada por vises mais abrangentes e
solidrias, que tentam frear o processo que est destruindo a Me Terra.
Diante da crise multifacetada do sistema-mundo, que tem no
esgotamento e na destruio dos ecossistemas seu maior desafio, nasce,
ento, como resposta, a cultura da vida. No dizer de Mamani,
todas las culturas tienen una forma de ver, sentir percibir y
proyectar el mundo, al conjunto de estas formas se conoce como
Cosmovisin o Visin Csmica. Los abuelos y abuelas de los
pueblos ancestrales, hicieron florecer la cultura de la vida inspirados
en la expresin del multiverso, donde todo est conectado,

51

interrelacionado, nada est fuera, sino por el contrario todo es

parte de parte del todo...; la armona y equilibrio de uno y del
todo es importante para la comunidad.5

52

A partir desse novo marco terico, as Constituies que compem o

mosaico do novo constitucionalismo na Amrica Latina representam, hoje,
uma das vozes mais fortes contra o modelo econmico predatrio e
excludente, que predomina no mundo atual.
Essas constituies, ao partirem de um conceito de cultura da vida
expresso no bem-viver, ultrapassam a perspectiva desenvolvimentista de
viver melhor, consumir mais, em detrimento dos outros e da natureza.
Como observa Mamani, ideologicamente isso implica:
1. a reconstituio da identidade cultural da herana ancestral milenar;
2. a recuperao de conhecimentos e saberes antigos;
3. uma poltica de soberania e dignidade nacional;
4. a abertura para novas relaes de vida comunitria;
5. a recuperao do direito de relao com a me-terra;
6. a substituio da acumulao ilimitada individual do capital pela
recuperao integral do equilbrio e pela harmonia com a natureza.6
Nesse contexto, a Constituio do Equador de 2008, em nvel
regional, tornou-se paradigmtica, ao declarar o Direito da Natureza, assim
como o direito humano gua como fundamental. A confluncia de dois
processos foi decisiva para o xito das propostas inovadoras, na fase de
elaborao da nova Constituio; por um lado, um longo processo
internacional, que foi construindo um consenso em torno das questes
ambientais e do direito humano gua. Por outro, a cosmoviso andina,
com o bem-viver, que, frente aos desafios da sustentabilidade ambiental,
vem sendo apontada como um modelo alternativo de gesto em harmonia
com a vida em todas as suas expresses.
Na perspectiva da cosmoviso andina, o Estado equatoriano passa a
assumir um papel estratgico, juntamente com os povos originrios e

MAMANI, Fernando Huanacuni. Buen vivir / vivir bien: filosofa, polticas, estrategias y
experiencias regionales andinas. Lima, Per, 2010. p. 15.
6
MAMANI, op. cit., p. 15.

cidados, na defesa do patrimnio natural, assim como na promoo de

um modelo de desenvolvimento que reconhece as razes milenares, forjadas
por mulheres e homens, celebrando a natureza, a Pachamama, da qual
somos parte e que vital para nossa existncia. Segundo Mamani, o
princpio jurdico ordenador do Direito passa a ser a sabedoria ancestral,
projetando um horizonte de bem-viver, centrado na preservao do meio
ambiente em todas as suas dimenses.7
No processo de elaborao da Constituio do Equador, os debates
constituintes em torno das questes fundamentais revelaram um conflito
entre duas concepes de desenvolvimento.
Em uma primeira posio, havia os que defendiam ao extremo a viso
centrada no mercado, para quem a gua um recurso a mais na produo.
Nessa perspectiva, o neoliberalismo, com novas formas de explorao,
mobilizou, nas ltimas dcadas do sculo passado, os governos da regio
com um sistema de valores e medidas estruturais, voltadas a atender s
necessidades do mercado, que foram impostas sistematicamente pelas
instituies multilaterais de crdito, como o Banco Mundial. Sob o influxo
dessas orientaes, iniciou-se a transferncia para o setor privado de servios
pblicos e comunitrios, como os sistemas de gua potvel e saneamento,
bem como a gerao de energia atravs de diferentes modalidades. Assim,
parte dos constituintes queriam o aprofundamento e a consolidao desse
modelo baseado na racionalidade do mercado.
Em posio contrria, havia os constituintes, em harmonia com a
cosmoviso andina, que defendiam a gua como um direito humano
fundamental e a necessidade imperiosa de dar um passo na recuperao
do controle estatal e social efetivo sobre a gua e a biodiversidade. Para
estes, o Estado, a partir do Constitucionalismo emancipatrio, no seu
papel estratgico de condutor dos interesses da Pachamama, estaria
fundamentado na aliana pblico-comunitria, projetando-se na
construo de uma soberania plural. Na prtica, seria a superao da lgica
do mercado, expressa em todos os setores considerados, em funo de sua
magnitude, essenciais para o desenvolvimento do pas.8

MAMANI, op. cit., p. 12.

ACOSTA, Alberto; MARTNEZ, Esperanza. gua: um derecho humano fundamental. Quito:
Abya Yala, 2010. p. 18-23.
8

53

Nessa disputa, entre duas formas de entender a vida, de sentido

histrico do desenvolvimento, consolidou-se o grupo de constituintes,
apoiado pelos diversos movimentos sociais e pela maioria do povo
equatoriano, que busca tornar efetivo o sumak kawsay.9
Como aponta Acosta no processo constituinte, referente gua, foram
aprovados quatro pontos fundamentais:10
a gua um direito humano;
a gua um bem nacional estratgico de uso pblico;
a gua um patrimnio da sociedade;
a gua um componente fundamental da natureza, a mesma que
tem direitos prprios a existir e manter seus ciclos vitais.

54

A partir do novo desenho institucional, so estabelecidos critrios de

gesto e uso da gua em harmonia com a natureza, ultrapassando-se a
viso mercantil no s da gua como tambm do meio ambiente.
Essa abordagem complexa no abandona o dilogo intercultural, ao
contrrio vem fortalecida por um amplo movimento em defesa dos direitos
humanos em nvel internacional, fortalecendo um dos pilares estruturantes
da Constituio equatoriana. Nesse sentido, entendem-se os quatro
princpios em relao gua, como imperativos na realizao dos direitos
humanos. A Constituio de 2008 modificou o marco legal para a gua
na medida em que, segundo Acosta e Martinez:
Enquanto direito humano, superou-se a viso mercantil da gua,
instituindo-se como um direito da cidadania, ficando o Estado obrigado
a elaborar polticas pblicas para tornar efetivo esse direito.11 No
entanto, o direito humano gua no se restringe ao ser humano,
tendo em vista que, na cosmoviso andina, a Pachamama uma
totalidade que integra o conjunto dos seres vivos e a natureza. Ora, no
sistema internacional de proteo dos direitos humanos, desde a
Conveno de Viena em 1992, prevalece o entendimento da realizao
integral de todos os direitos humanos. Nesse sentido, o direito gua
multidimensional e est intimamente relacionado a uma vida digna.

Ibidem, p. 33.
Ibidem, p. 19.
11
Ibidem, p. 33.
10

 Enquanto bem nacional estratgico, tendo como referncia o bemviver, recupera-se as potencialidades do conhecimento ancestral,
buscando construir uma governana democrtica com instrumentos
de gesto, considerados eficientes e amplamente divulgados nos fruns
internacionais da gua, como a outorga da gua. Da mesma forma,
so estabelecidos os princpios da sustentabilidade ambiental,
precauo, preveno, e da eficincia como critrios para o
planejamento de todos os setores considerados estratgicos. No entanto,
no contexto da cosmoviso andina, essa tarefa implica enfrentar alguns
desafios:
promover um modelo de Estado que assuma o controle estratgico,
garantindo gua para todos os setores da sociedade, assim como para
a natureza;
restaurar conhecimentos tradicionais na promoo de modelos
eficientes e justos de gesto, que salvaguardem as fontes e os cursos de
gua, envolvendo diretamente a cidadania, numa governana
democrtica;
superar o modelo disjuntivo e redutor, que considera o rio e o mar
uma cloaca e reconstruir, a partir da tica do cuidado, uma abordagem
complexa para a realizao do bem-viver.
Segundo a Constituio, no artigo 411: O Estado garantir a
conservao e o manejo integral dos recursos hdricos, bacias
hidrogrficas e caudais associados ao ciclo hidrolgico.
Regulamentar todas as atividades que possam afetar a qualidade
e quantidade de gua, e o equilbrio dos ecossistemas, em especial
nas fontes e zonas de recarga de gua.12

Enquanto patrimnio estratgico: essa uma das maiores conquistas

da Constituio, que no v mais a gua como um bem ou um recurso,
mas um patrimnio nacional estratgico. A viso patrimonial da gua tem
como base a harmonia e o equilbrio que se projeta nas futuras geraes,
numa dinmica que supera a lgica mercantil. Certamente, a categoria de
patrimnio estratgico converte em parte substancial de um novo sistema
12

ACOSTA; MARTNEZ, Op. cit., p. 191.

55

social e solidrio, que reconhece que os seres humanos so o centro e o fim

do desenvolvimento em harmonia com a natureza: sumak kawsay.13 Desse
modo, sendo a gua um patrimnio nacional estratgico, um elemento
vital comum, no pode ser considerada um capital natural associado ao
processo de produo, submetido racionalidade de mercado. Diante
disso, o conceito de patrimnio resgata o sentido de um direito natural, ao
conceder o usufruto para as geraes atuais que reconhecem e preservam o
direito das futuras geraes. Supera-se, assim, a definio da gua como
um bem que traz implcito um valor fortemente econmico.
Alm disso, a viso patrimonial consistente com os direitos da
natureza, o que significa a defesa desses recursos pelo seu prprio
valor, independentemente de sua utilizao comercial[...] Desarmase o conceito de capital hdrico, que uma forma de delinear a
gua dentro da lgica mercantil, quer dizer ver a gua
simplesmente como uma ferramenta do processo produtivo.14

56
Enquanto componente da natureza, a gua indispensvel para a
vida. Expressa a possibilidade da existncia, da continuidade da vida em
nosso planeta. Dessa forma, em consonncia com a tica biocntrica, a
constituio vincula o direito da gua ao direito da natureza. No poderia
ser diferente, na medida em que o novo pacto de convivncia representa o
reconhecimento dos direitos da natureza e a superao da tica
antropocntrica.
Isso significa criar bases materiais de sobrevivncia, que respeitem a
cultura e promovam o bem-viver, e a dignidade humana seja o referente
de uma vida com qualidade, em permanente construo.
A nova constituio pioneira em reconhecer direitos natureza.
Existem muitos artigos que estabelecem este direito e que propem
um modelo de desenvolvimento ao pas em harmonia com a
natureza e o ambiente. Os direitos da natureza esto em intima
relao com a proposta de um novo regime de desenvolvimento,
o regime do bem viver ou sumak kawsay . O bem viver implica
harmonia: do ser consigo mesmo, com seus congneres, com a
13
14

Ibidem, p. 26-27.
ACOSTA; MARTNEZ, op. cit., p. 27.

natureza. Neste sentido tem coerncia incorporar a natureza como

sujeito de direitos, pois sem ela no possvel a vida dos seres
humanos. A manuteno e regenerao dos ciclos vitais da
natureza, entre eles o mais importante o da gua no implica
somente o cuidado e gesto sustentvel de ecossistemas
fundamentais para a gua, seno tambm o manejo integral da
gua em seus diversos usos, desde a captao at a descarga, uma
vez que a gua utilizada. Isto implica incorporar mudanas
profundas no uso e tratamento da gua em setores urbanos, na
agricultura, na indstria, nas mineradoras, na indstria pretoleira.15

Sendo assim, com a Constituio do Equador de 2008, a gua passa a

ser compreendida como um patrimnio de todos os seres vivos, e sua
gesto deve ser pblico-comunitria. O texto constitucional relaciona a
gua com todos os direitos humanos, e tambm com os direitos da natureza.
Certamente, o direito gua visto como um direito natural; portanto,
como todo direito natural, os direitos sobre a gua constituem um direito
de usufruto; as guas podem ser utilizadas, mas no pertencem a
ningum.16 Nesse sentido, a Constituio probe a privatizao, pois a
gua pertence a todos. Nos pases andinos, ela um ser vivo que permite a
continuidade da vida. O ciclo da gua integra os seres vivos natureza, e
interage em todos os ecossistemas, permitindo a articulao entre a natureza
e as sociedades com diferentes formas de desenvolvimento.
Os representantes oficiais dos pases andinos, notadamente da Bolvia,
como porta-vozes dessa cultura, buscam a universalizao desses referentes
no mbito internacional, seno vejamos:
El 22 de abril del 2009, la Organizacin de Naciones Unidas
(ONU) acogi la iniciativa impulsada por la delegacin boliviana
y declar a esta fecha el da internacional de la Madre Tierra,
proyectando una nueva conciencia de que no es un planeta
solamente, mucho menos materia inerte: es nuestra Madre Tierra
(Pachamama). As se abre una puerta para dejar de hablar de
explotacin de recursos y emerger en el respeto a todo lo que
nos da vida y permite el equilibrio natural de todas las formas de
existencia para vivir bien. El siguiente paso ser promulgar la
15
16

COSTA; MARTNEZ, p. 37
ACOSTA; MARTNEZ, op. cit., p. 262.

57

declaracin de los derechos de la Madre Tierra y hacerla vinculante

para todos los pases.17

58

Apesar dos avanos obtidos, com o Comentrio Geral 15 (ONU,

2002), sem dvida o reconhecimento mais significativo em relao ao
direito humano gua, no mbito das Naes Unidas, ocorreu na
Assembleia Geral, com a Resoluo 64/292, em 2010, encaminhada pelo
Embaixador da Bolvia, afirmando explicitamente o direito humano
gua e ao saneamento, destacando que a sua efetivao essencial para a
realizao de todos os direitos humanos. Essa resoluo exorta aos Estados
e s organizaes internacionais a disponibilizarem recursos financeiros,
com transferncia de tecnologia, por meio de assistncia e cooperao
internacionais, prioritariamente aos pases em desenvolvimento.
Efetivamente, com essa resoluo, a Assembleia Geral das Naes Unidas
reconheceu o direito humano gua potvel e ao saneamento, como
fundamental para a realizao integral do direito vida.18
Posteriormente, o Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas
aprovou a Resoluo 15/9, de 30 em 2010, acolhendo o reconhecimento
do direito humano gua e ao saneamento, da Resoluo 64\292,
afirmando que ambos resultam do direito a um nvel de vida adequado e
esto indissoluvelmente associados ao direito ao mais alto nvel possvel
de sade fsica e mental, assim como ao direito vida e dignidade humana.
Concretamente, as duas resolues implicam um grande avano na luta
internacional, bem como so um marco contundente na luta pela justia
da gua. Uma vez destacados alguns elementos fundantes de natureza
jurdica na nova cosmoviso andina, particularmente proveniente do
constitucionalismo equatoriano, cabe a seguir ampliar o campo de anlise
de direito como direito humano aos recursos como patrimnio comum.
Aspectos do novo direito aos recursos naturais nos horizontes latinoamericanos
Parece evidente que as mudanas polticas e os novos processos sociais
de luta, nos Estados latino-americanos, engendram no s novas
constituies que materializam novos atores sociais, realidades plurais e
17

Ibidem, p. 9.
BARLOW, Maude. gua pacto azul: a crise global da gua e a batalha pelo controle da gua
potvel no mundo. So Paulo: M.Books, 2009. p. 4.
18

prticas biocntricas desafiadoras, mas, igualmente, propem, diante da

diversidade de culturas minoritrias, da fora inconteste dos povos indgenas
do Continente, de polticas de desenvolvimento sustentvel e da proteo
de recursos comuns naturais, um novo paradigma de constitucionalismo,19
o que poderia denominar-se de Constitucionalismo Pluralista sntese de
um Constitucionalismo indgena, autctone e mestio.
Possivelmente, a etapa primeira e de grande impacto para esse novo
constitucionalismo latino-americano vem a ser representado pela
Constituio do Equador de 2008 (como j foi mencionado no item
anterior), por seu arrojado giro biocntrico, admitindo direitos prprios
da natureza e direitos ao desenvolvimento do bem-viver. A inovao desses
direitos vinculados natureza no impede de se reconhecer os avanos
gerais e o enriquecimento dos direitos coletivos, como direitos das
comunidades, povos e nacionalidades, destacando a ampliao de seus
sujeitos, dentre as nacionalidades indgenas, os afro-equatorianos, comunais
e os povos costeiros (arts. 56 e 57).
Naturalmente, os temas de maior impacto esto presentes nos captulos
stimo do ttulo II sobre os princpios (arts. 12-34) e o regime dos direitos
do bem-viver (arts. 340-394)), bem como sobre dispositivos acerca da
biodiversidade e recursos naturais (arts. 395-415), ou seja, sobre o que
vem a ser o denominado direitos da natureza. Matria de controvrsia,
repercusso e de novas perspectivas, a Constituio Equatoriana rompe
com a tradio constitucional clssica do Ocidente, que atribui aos seres
humanos a fonte exclusiva de direitos subjetivos e direitos fundamentais,
para introduzir a natureza como sujeito de direitos. Trata-se da ruptura e
do deslocamento de valores antropocntricos (tradio cultural europeia)
para o reconhecimento de direitos prprios da natureza, um autntico
giro biocntrico, fundado nas cosmovises dos povos indgenas. Assim,
ao reconhecer direitos da natureza, sem sujeitos da modernidade jurdica
e, independentemente de valoraes humanas, a Constituio de 2008 se
prope a realizar uma mudana radical em comparao aos demais regimes
constitucionais na Amrica Latina.20
19

Pautas para o workshop El (Neo) Constitucionalismo Multicultural en Amrica latina.

Daniel Bonilla Maldonado e Pavel H. Valer-Belloto. Oati (Espaa), 7-8 de mayo de 2009.
20
GUDYNAS, Eduardo. El mandato ecolgico: derechos de la naturaleza y polticas ambientales
en la Nueva Constitucin. Quito: Ediciones Abya-Yala, 2009. p. 30-31, 37; CARBONELL,
Miguel. Los retos del Constitucionalismo en el siglo XXI. In: CORTE CONSTITUCIONAL
DEL ECUADOR para el perodo de transicin. El Nuevo Constitucionalismo en Amrica
Latina. Quito, 2010. p. 51.

59

60

Considerado como a pedra angular de todo o projeto constitucional

equatoriano, no dizer de Rubn Martnez Dalmau,21 o conceito de bien
vivir (que aparece no captulo sobre biodiversidade e recursos naturais),
traduo literal do quchua Sumak Kawsay, significa boa vida, proveniente
e sintonizado com as culturas indgenas andinas da Amrica do Sul e
acolhida pelo Equador como o Bien vivir. colocado uma cosmoviso de
harmonia das comunidades humanas com a natureza, no qual o ser humano
parte de uma comunidade de pessoas que, por sua vez, um elemento
constituinte da mesma Pachamama, ou Madre Tierra.22 Portanto, trata-se
de visualizar a natureza no como uma coisa ou objeto, mas como um
espacio de vida.23 Certamente, o conceito postcapitalista do bien vivir
expressa uma viso integral da convivncia humana e social com a natureza,
da justia com o meio ambiente, no podendo haver direitos do bem viver
sem uma natureza (Pachamama) protegida e conservada.24 Porm, h de se
ter presente, como adverte o uruguayo Gudynas, que acompanhou o
processo constituinte, de que as tradies culturais andinas expressadas
no buen vivir (ou Pachamama) tm muitas ressonncias com as ideias
ocidentais da tica ambiental, promovida, por exemplo, pela ecologia
profunda ou os defensores de uma comunidade de vida. [...] Igualmente,
nem todas as posturas dos povos indgenas originrios so biocntricas, e
que inclusive existe diferentes construes para a Pachamama.25
Assim, num contexto muito prximo s propostas do desenvolvimento
sustentvel e do ambiente ecologicamente equilibrado, a Constituio
Equatoriana faz referncia muito clara concreta realizao dos bens

21

MARTNEZ DALMAU, Rubn. El nuevo constitucionalismo latinoamericano y el proyecto de

Constitucin de Ecuador de 2008. In: Alter Justitia. Estudio sobre Teora y Justicia Constitucional,
Guayaquil: Universidad de Gayaquil/ Facultad de Jurisprudencia, n. 1, p.24-25, 2008.
22
QUIROLA SUREZ, Diana. Sumak Kawsay. Hacia un nuevo Pacto Social en Armona con la
Naturaleza. In: ACOSTA, Alberto y MARTNEZ, Esperanza (Comp.). El buen vivir: una va para
el desarrollo. Quito: Ediciones Abya-Yala, 2009. p. 104-105.
23
QUINTERO, Rafael. Las Innovaciones conceptuales de la constitucin de 2008 y el Sumak Kawsay.
In: ACOSTA; MARTNEZ (Comp.), op. cit., p. 83.
24
GUDYNAS, op. cit., p. 46; B UENDA, Fernando. Regimen del buen vivir, autonoma y
descentralizacin. La Tendencia, Rev. de Analsis Poltico, Quito, n. 9, p. 121, mar./abr. 2009.
25
GUDYNAS, op.cit., p. 36 e 119. Vide ainda: MARTNEZ DALMAU, Rubn. El Constitucionalismo
latinoamericano y el proyecto de Constitucin de Ecuador de 2008, op.cit., p. 24-25: WILHELM,
Marco Aparicio. Possibilidades e Limites do Constitucionalismo Pluralista: direitos e sujeitos na
Constituio Equatoriana de 2008. In: VERDUM, Ricardo (Org.). Povos indgenas:
constituio e reformas polticas na Amrica Latina. Braslia: Instituto de Estudos
Socioeconomicos, 2009. p. 144-146. (Capitulos 4 e 5).

comuns (gua, alimentao, ambiente sadio, cultura, educao, habitat,

moradia, sade, trabalho e segurana), como bens essenciais vida e ao
bem-viver, em harmonia com a natureza. Da decorre o direito ao acesso
gua como fundamental e irrenuncivel (art. 12), aos alimentos e
ambientes sadios (arts.13-14), ao hbitat e moradia seguros e saudveis
(art. 30), ao direito cidade e aos espaos pblicos sob os princpios da
sustentabilidade (art. 31) e o direito sade (art. 32). Tais benefcios
determinam obrigaes tanto para o Estado como para as pessoas e as
coletividades (arts. 277 e 278).26
Um segundo momento desse recente Constitucionalismo na Amrica
Latina vem a ser representado pelo Constitucionalismo boliviano de 2009.
Mais do que perfilar no mbito do que se pode denominar de um
Constitucionalismo andino, trata-se de um novo direito de tipo comunitrio
plurinacional e descolonial. Nesse sentido, assinala Bartolom Clavero que
a Constituio de Bolvia de 2009 a primeira Constituio das Amricas
que estabelece as bases para o acesso a direitos e poderes de todos, adotando
uma posio ntegra e congruentemente anticolonialista, a primeira que
rompe de uma forma decidida com o trato tipicamente americano do
colonialismo constitucional ou constitucionalismo colonial desde os tempos
da independncia.27 a refundao do Estado boliviano, marcadamente
indgena, anticolonialista e plurinacional.
Mais claramente, no que se refere ao direito aos recursos naturais,
como patrimonio comum, a Constituio de 2009 reconheceu sua
relevncia, bem como sua necessria proteo e preservao. Primeiramente,
dispe no captulo dos direitos sociais e econmicos, o direito ao meio
ambiente saudvel e equilibrado (art. 33), o direito sade, segurana
social e ao trabalho (arts. 35 e 46). J os recursos patrimoniais comuns
naturais do meio ambiente (art. 342), das florestas, do subsolo, da
biodiversidade (art. 348, 380), dos recursos hdricos (art. 373) e da terra
(art. 393) so merecedores de conservao, proteo e regulamentao
por parte do Estado e da populao. Significativa tambm a chamada de
ateno para as coletividades presentes e futuras, acerca da proteo especial
do espao estratgico, representado pela Amazonia boliviana (arts. 390-

26

Constitucin de la Repblica Del Ecuador. Asamblea Nacional, 2008.

CLAVERO, Bartolom. Bolvia entre Constitucionalismo colonial y Constitucionalismo
emancipatrio. Texto indito, s/ed., maio de 2009, p. 2.
27

61

62

392) e o fortalecimento de polticas ao desenvolvimento rural integral

sustentvel (arts. 405-409).
Adota a Constituio boliviana as mesmas medidas de reconhecimento,
defesa e manejo sustentvel dos recursos hdricos, que no podem ser
objeto de apropriao privada (art. 374). Possivelmente, seja o captulo
dedicado aos recursos hdricos (IV Parte, Ttulo II), um dos que melhor
foi contemplado na cosmoviso ambiental pelo constituinte boliviano.
Por sua vez, fica enfatizado dentre os principais bens comuns o uso
prioritrio da gua para a vida. Por sinal, pelo impacto e pelos desafios que
se abrem, um dos pontos significativos e desafiadores para o novo
Constitucionalismo latino-americano: o direito da natureza e o direito ao
acesso gua. Nesse escopo, a gua constitui, como dispe a Constituio,
em seu art. 373, um Direito fundamental para a vida nos marcos da
soberania do povo. O Estado promover o uso e o acesso gua sobre a
base de princpios da solidariedade, [...], reciprocidade, equidade,
diversidade e sustentabilidade.
Concluso
O novo Constitucionalismo Constitucionalismo de tipo pluralista
que se instaurou na Amrica Latina, a partir de mudanas polticas e
novos processos sociais de lutas na regio, nas duas ltimas dcadas, tem,
principalmente nas Constituies do Equador (2008) e da Bolvia (2009),
o espao estratgico de inspirao e legitimao para impulsionar o
desenvolvimento de paradigmas de vanguarda no mbito das novas
sociabilidades coletivas (povos originrios, indgenas e afrodescendentes)
e dos direitos ao patrimnio comum (recursos naturais e ecosistema
equilibrado) e aos culturais (Estado pluricultural, diversidade e
interculturalidade).
Assim, o desenvolvimento de alguns desses grandes eixos norteadores,
j previstos e consagrados no novo Constitucionalismo Pluralista da Amrica
andina, implica desafios de assimilar e de interagir na direo de sua real
materializao. Os desafios para o futuro da regio est na concretizao
efetiva e complexa de novos paradigmas epistmicos, concebidos e
projetados, que vo muito alm do institucionalizado e do normatizado
juridicamente. O desafio para continentes como a Amrica Latina est
em encontrar pontos hermenuticos de convergncia e
complementariedade com o sistema-mundo, sem perder sua identidade
autctone e mesti, como transformar-se no cenrio natural e cultural da

pluralidade, insurgncia e criatividade enquanto simbiose planetria da

vida humana e do ecosistema. A resposta, quem sabe, pode ser encontrada
nos horizontes da complexidade e da solidariedade. Uma cosmoviso
marcada por solidariedade mais ampla e flexvel, das coletividades presentes
e futuras, no sentido de preservar no s os recursos comuns naturais
(gua como bem supremo e patrimnio da humanidade), mas de sociabilizar
e resolver os problemas sociais e culturais comuns de todos no futuro.

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65

66

O DESAFIO TICO DA GUA:

DE NECESSIDADE BSICA
A DIREITO HUMANO1
Maria de Ftima S. Wolkmer*
Antonio Carlos Wolkmer**

Introduo
No cenrio internacional da crise ambiental, ressalta-se a crescente
preocupao com a degradao dos ecossistemas aquticos, colocando um
novo desafio para a humanidade: O Desafio tico da Crise Global da
gua.
As crises do petrleo e o esgotamento previsto de suas reservas
implicaram conflitos e guerras entre pases. No entanto, a humanidade
nunca se defrontou com a escassez de gua potvel. Nesse sentido, qual o
papel de pases como o Brasil, num mundo em que os acessos aos recursos
hdricos sero a principal fonte de conflitos como apontam alguns?
A questo torna-se mais complexa, se analisarmos o papel dos Estados
na administrao dos recursos naturais, com a sua soberania fragilizada
diante da expanso do neoliberalismo, com a mercantilizao da natureza
e consequentemente da gua.

Este artigo foi publicado anteriormente nos Anais do XX Encontro Nacional do Conpedi.
Florianpolis: Funjab, 2011, v. 20. p. 1-20.
* Professora na Faculdade de Direito da Universidade de Caxias do Sul. Doutora em Direito
pela UFSC. Pesquisadora no projeto Direito humano gua e ao saneamento bsico nos pases
da Unasul: formulao de polticas pblicas e de marcos regulatrios comuns CNPq. Pesquisadora
no Projeto Rede Guaran/Serra Geral.
** Professor Titular nos cursos de Graduao e Ps-Graduao em Direito da UFSC. Doutor
em Direito e Pesquisador PQ 1 do CNPq. Professor visitante em cursos de ps-graduao em
vrias Universidades do Brasil e do Exterior.

67

68

Quem controla a gua, controla a vida, a gua est em alta no

apenas devido a crescente necessidade de gua limpa, mas porque a
demanda nunca afetada pela inflao, recesso, taxas de juros, ou
mudanas de gesto. (BARLOW, 2009, p. 95).
Mais do que uma crise de sustentabilidade, governana ou da
necessidade de investimentos para gerenci-la, a crise da gua epistmica
e poltica.
Trata-se de uma crise epistmica porque aponta a necessria superao
da percepo da natureza atravs do dualismo homem/natureza, bem como
poltica na medida em que requer o desenvolvimento efetivo da cooperao
internacional, com uma refundao das Naes Unidas, tornando-a um
espao de solidariedade internacional, em que a gua seja considerada um
direito humano fundamental a ser protegido por todos os pases.
Na abordagem da gua, no podemos esquecer que seu ciclo interage
com o meio ambiente e insubstituvel para a manuteno da vida em
nosso planeta. Recorrer gua no uma questo de escolha, pois ela
uma necessidade vital. Assim, por sua relevncia, por ser a base da vida,
imprescindvel abordar o tema de maneira integral, aportando
conhecimento de diferentes reas: o dilogo de saberes promover uma
viso interdisciplinar /sistmica.
A gua est localizada territorialmente e precisa ser administrada
localmente, partindo do reconhecimento da existncia dos limites fsicos
materiais ao desenvolvimento. Ressalta-se, assim, o valor do conhecimento
e aes locais como fatores determinantes das polticas eficazes. As propostas
necessitam estar embasadas em diagnsticos interdisciplinares e em inovao
tecnolgica, mas tambm no resgate de sabedoria local que ensina maneiras,
sedimentadas pela prtica, de reproduzir a vida.
Aspectos da crise mundial da gua
Os graves problemas que a humanidade est enfrentando, relacionados
gua, como a escassez, a contaminao e a ameaa dos ecossistemas
aquticos, so o resultado de escolhas fundamentadas num modelo de
desenvolvimento predatrio e excludente. Predatrio porque, ao conceber
a natureza como recurso a ser explorado, no respeita o tempo de renovao
da vida, apontando para sua insustentabilidade e autodestruio.
Excludente, na medida em que o capitalismo mundial (na sua fase
neoliberal), com sua viso instrumental de todas as esferas da vida privilegia

com seus resultados somente 20% da populao, deixando em aberto no

s a questo da sua competncia como sistema econmico para reproduo
da vida humana, mas tambm a sua legitimidade diante de milhes de
pobres sem futuro que ficam margem dos bens produzidos.
Frente crise da gua na dimenso maior de uma crise ambiental,
mais complexa, coloca-se hoje, como questo central, uma reviso profunda
da nossa concepo de desenvolvimento sustentvel.
O avano cientfico, subordinado aos avanos do capital e s promoes
ideolgicas do progresso, nos fez acreditar que os recursos ambientais seriam
infinitos e que os benefcios desse modelo poderiam ser generalizados a
todos os povos. Isso, como sabemos, no aconteceu.
Todos os problemas que alteram a qualidade do meio ambiente atingem
em primeiro lugar a gua. As reservas de gua doce do planeta esto
ameaadas no s pelas mudanas climticas mas tambm pelo aumento
da demanda com o crescimento econmico (mais que o demogrfico),
pelo processo da degradao qualitativa (assoreamento dos rios,
contaminao por esgoto domstico, pelo industrial, por pesticidas, fenis,
etc.), pelas redes de abastecimento com perdas significativas e tcnicas de
irrigao abusivas. A sade humana fragiliza-se pelos efeitos cumulativos
das cadeias alimentares e da poluio da gua, problema que se reflete nos
altos ndices de mortalidade infantil por diarreia, para citar s uma das
consequncias que mais agridem a nossa sensibilidade, impondo uma
solidariedade ativa.
Nesse sentido, a crise da gua mais do que a crise do petrleo, j que
est diretamente ligada possibilidade de manuteno da vida no nosso
planeta (a economia assentada no petrleo recente), apresenta-se como
o nosso maior desafio.
Para fazer frente a esse desafio, inmeros movimentos sociais
mobilizam-se para defender uma nova cultura da gua, em diversos pases,
como, por exemplo, no Equador. Fundamentaram a mudana atravs de
uma viso plural e de um Constitucionalismo emancipatrio, declarando
em sua Constituio de 2008 o Direito Humano gua, como um direito
fundamental. [...] de manera que podamos construir un nuevo
acercamiento fundamentado en tradiciones pasadas, polticas actuales e
imperativos futuros de gestin de un futuro hdrico comn. Las
contribuciones para construir dicho entramado [] san urgentes. (BLACK,
2005, p. 7).

69

70

A gua no como os demais recursos naturais, pois no pode ser

substituda. o elemento mais importante para garantir a nossa
sobrevivncia, em raras ocasies somos conscientes de que a gua um
alimento essencial para o nosso corpo e nossa mente. (BLACK, 2005, p.13).
Prova disso que, em maior ou menor medida, somos feitos de gua:
70% de nossos tecidos e 55% de nosso sangue gua. (BLACK, 2005, p.
13).
O homem moderno v na gua um recurso renovvel desconhecendo
que do total de gua restante no planeta, s 3% gua doce apta ao
consumo humano, distribudo, segundo estimativa aproximada, da seguinte
forma: 29% (desses 3% de gua doce) so guas subterrneas, 70% so
calotas polares e 1% gua superficial e outras formas de armazenamento.
O ciclo hidrolgico um processo dinmico atravs do qual a gua se
transforma continuamente em seus trs estados: slida, lquida e gasosa.
No entanto, esse ciclo natural, no contexto atual, no pode mais, ao
ser analisado cientificamente, ignorar a presena do ser humano que, ao
interagir com ele, est condicionado a renovabilidade dos recursos hdricos.
(TUJCHNIDER et al., 2005, p. 7). A interveno do homem produz o que se
convencionou chamar de o ciclo ambiental da gua, e um dos problemas
mais crticos da agenda ambiental global, como estamos ressaltando:
Existe un consenso internacional que el recurso de la agua se
perfila cada vez con mayor fuerza como un pilar estratgico para
los Estados y sin lugar a dudas pues su importancia econmica
creciente parece mostrar que, en un futuro no muy lejano,
generar una restriccin severa para la calidad de vida de los
habitantes de cada pas. (TUJCHNIDER et al., 2005, p. L X).

A ONU vem alertando, nos diversos Fruns Internacionais (Mxico,

Istambul...) que no ano de 2025 um tero da populao mundial no ter
acesso gua para satisfazer suas necessidades bsicas de sobrevivncia.
No entanto, j atingimos esse patamar. Dois mil miliones de personas
viven en pases que tienen problemas con el agua. Para 2025, esa podra
ser la situacin de dos tercios de la poblacin mundial, a menos que haya
un cambio en las tendencias actuales. (ACOSTA; MARTNEZ, 2010, p. 329).
Segundo Shiva (2004), nesse cenrio, j dramtico, polarizam-se as
situaes entre os pases que detm recursos hdricos e aqueles que

apresentam um quadro de estresse ou escassez hdrica. O consumo de

gua multiplicou-se por seis no sculo XX, duas vezes a taxa de crescimento
demogrfico. Assim, o controle de gua representa o controle da vida.
Em 1995, Ismail Serageldin, vice-presidente do Banco Mundial, falou
que as guerras do sculo XX foram feitas pelo petrleo, as do sculo XXI
sero pela gua.
Em 1998, 28 pases padeciam de escassez de gua. Se prev que
em 2025 esta cifra se elevar a 56 pases [...]. Estima-se que um
pas enfrenta uma crise hdrica quando o volume de gua
disponvel por habitante inferior a 1.000 m ao ano. Abaixo
deste nvel, a sade e o desenvolvimento econmico de uma nao
podem ver-se seriamente comprometidos. (SHIVA, 2004, p. 17).

Dificultando, ainda mais esse quadro, estamos impossibilitando, como

aponta Black (2005), a capacidade regenerativa da gua pelos diversos
usos que dela fazemos. A grande maioria dos rios do leste europeu esto
contaminados por substncias qumicas, guas residuais e resduos agrcolas,
de tal forma que suas guas no podem ser utilizadas nem mesmo pela
indstria. Nos pases menos desenvolvidos, a falta de saneamento bsico
torna a gua um transmissor de doenas graves. Por outro lado, as guas
subterrneas que constituem hoje a principal fonte de gua potvel para
um tero da populao mundial esto sendo super-exploradas e
contaminadas, por produtos qumicos que, ao contrrio das guas
superficiais, uma vez contaminadas, tonam-se imprprias para o consumo.
(BLACK, 2005, p. 31, 32).
Como salienta Shiva (2004, p. 12), em todas las sociedades, en
Oriente y en Occidente, en el norte y en el sur, se estn desarrollando
guerras entre paradigmas del agua:
um paradigma que est fundamentado em dualismos, fruto da
modernidade, com uma confiana cega no desenvolvimento cientfico
e tcnico que hoje v na gua uma oportunidade de negcio;
um paradigma plural que se constri na complementaridade homem
/natureza. Complementaridade que na cosmoviso andina se expressa
no Bem-Viver.

71

Nesse sentido, diz a autora indiana:

Las guerras del agua son guerras globales, en las que participan
culturas y ecosistemas diversos que comparten una tica universal
del agua entendida como necesidad ecolgica, en pugna con la
cultura empresarial de la privatizacin, de la condeca y de la
apropiacin de las aguas comunales. (SHIVA, 2004, p. 10).

72

A disputa entre esses paradigmas demonstra que o controle da gua

uma questo de poder. O Banco Mundial publicou, aps a conferncia
Rio-92, um relatrio sobre o gerenciamento de recursos hdricos, onde
afirmou que a gua um recurso cada vez mais escasso e que necessita
de um cuidadoso gerenciamento econmico e ambiental. (BLACK ,
2005, p. 33). Desde ento vm se culpando a humanidade pelos abusos
extravagantes e desperdcios cometidos contra esse infravalorado elemento
vital.
Os fruns mundiais da gua: consolidando a viso mercantil da gua
Na construo de um consenso internacional, foi sedimentada a tese
entre grupos representativos dos pases desenvolvidos de que o enorme
desperdcio no uso e gerenciamento da gua [...] supostamente devido
ao fato de que a maioria das nossas sociedades, at o momento, considerou
a gua como um bem social e no como uma mercadoria. (PETRELLA,
2004, p. 77).
Em consequncia, o preo da gua foi mantido artificialmente baixo,
o que determinou o uso abusivo tanto na agroindstria quanto no consumo
domstico. Assim, a gua no deve mais ser tratada como se estivesse
disponvel em abundncia (Banco Mundial) e, sim, redefinida como um
bem econmico. (PETRELLA, 2004, p. 77).
A gua vista como um bem econmico deve ter preo estabelecido
pelos mecanismos de la oferta y la demanda resolvern en problema,
provocando los cambios necesarios en los hbitos domsticos, agrcolas y
econmicos, y se har un uso ms responsable del agua sin despilfarrarla
ante la amenaza de un futuro sin agua. (BLACK, 2005, p. 33).
Segundo Petrella (2004), considerar a gua uma mercadoria passou a
ser um pressuposto de gesto eficiente, bem como melhor garantia contra
as guerras da gua. O setor privado passa a ser o smbolo da eficincia,

enquanto o Estado (tanto o central como o local) sinnimo de burocracia,

ineficincia, rigidez, letargia e corporativismo. (PETRELLA, 2004, p. 77).
A participao das grandes corporaes da gua, em organizaes
internacionais, como o Conselho Mundial da gua, responsvel pela
preparao dos Fruns Mundiais da gua foram consolidando modelos
conceituais de gesto de recursos hdricos, que preparam o caminho da
privatizao da gua em inmeros pases.
Alm do respaldo legal e financeiro que as agncias internacionais
a servio do governo da economia global OMC, BM e FMI
proporcionaram no mercado global da gua, dois acontecimentos
marcaram definitivamente o desenvolvimento deste processo. Em
1992 celebraram tanto a Conferncia de Dublin, como a Rio-92
e, destas reunies surgiu a idia de criar alguns organismos
mundiais que mediaram o processo at uma gesto mais
sustentvel dos recursos hdricos. Finalmente, em 1996, o Banco
Mundial fundou o Conselho Mundial da gua e a Associao
Mundial da gua, e em 1998, a Comisso Mundial da gua para
o sculo XXI. (GARCIA, 2008, p. 82-89).

O impacto da globalizao neoliberal sobre as polticas hdricas fez

com que at 2010 a ONU assumisse uma posio extremamente
contraditria ao aceitar a definio da gua como necessidade humana e,
portanto, podendo ser satisfeita, por entes pblicos ou privados. Ao ser
hoje um dos negcios mais lucrativos, a gua se encontra no corao mesmo
das estratgias globalizadoras, que tiram-na do mbito pblico e do controle
estatal, fazendo-a ingressar na lgica da economia mundial que ignora os
princpios do bem-comum e a viso ecossistmica do meio ambiente.
De fato, como traz Shiva (2004), na atualidade, o comrcio global da
gua est controlado basicamente por dez grandes empresas, entre elas,
Suez Lyonnaise des Eaux, Vivendi Environment y Bechtel, que so apoiadas
por algumas instituies globais como o Banco Mundial, a Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e
os governos do G-8.
Para formular e promover um novo programa de poltica de recursos
hdricos, o Banco Mundial criou o Conselho Mundial da gua em aliana
com as maiores empresas do setor, que em poucos anos conseguiram

73

74

formar uma rede de influncia internacional para promover a gesto da

gua no marco de uma associao pblica /privada. (GARCA, 2008, p.85).
Segundo Garcia (2008), nessa perspectiva, ento, criou-se uma
plataforma de divulgao, ou seja, os Fruns Mundiais da gua, que
acorreriam a cada trs anos, com o objetivo de consolidar um espao
adequado para construir um consenso entre todos os atores envolvidos no
setor da gua.
O I Frum Mundial da gua ocorreu em Marrakesh, de 21 a 24 de
maro de 1997, dando impulso a todo esse processo. A Declarao de
Marrakesh, resultado desse primeiro frum, reconheceu a necessidade
urgente de melhorar a compreenso dos complexos fatores qualitativos e
quantitativos, polticos e econmicos, legais e institucionais, sociais,
financeiros, educativos e do meio ambiente, que devemos ter em conta na
hora de desenhar a poltica hdrica do novo milnio. Assim, se fez um
chamado aos governos, s organizaes internacionais, ONGs e aos povos
do mundo, para trabalhar coordenadamente, colocando em prtica os
princpios de Mar Del Plata, de Dublin e Captulo 18 da Agenda 21.
O II Frum Mundial da gua ocorreu em Haya, de 17 a 22 de maro
de 2000 (lanou as bases conceituais para as Polticas de Recursos Hdricos
mundiais).
A Declarao Ministerial sobre a Segurana da gua no sculo XXI,
que foi subscrita por 100 ministros, prope vrios desafios para uma nova
gesto integral e sustentvel da gua, dos quais destacamos a prioritria
satisfao das necessidades bsicas, fundada no acesso gua como uma
necessidade humana bsica. O documento desse Frum pretendeu unificar
a perspectiva sobre o futuro dos recursos hdricos no planeta, propondo a
colaborao entre os setores pblicos e privados, como soluo principal
da crise global da gua.
O III Frum Mundial da gua realizou-se em Kyoto, de 16 a 23 de
maro de 2003, e tinha como finalidade buscar solues para os problemas
da gesto mundial da gua. A Declarao Ministerial, que foi subscrita
por 130 ministros, ressalta a importncia de se atingir um dos objetivos do
milnio, ou seja, reduzir em 50% at 2015, as pessoas que no tm acesso
gua. Isso exigira investimentos, o que supe criar condies e dar
segurana, para que esses investimentos possam ocorrer.
O IV Frum Mundial da gua ocorreu na cidade do Mxico, de 16 a
22 de maro de 2006. Apesar da presso de diversos pases, organizaes e

movimentos sociais, no se conseguiu uma declarao que reconhecesse

expressamente o direito humano gua. Na verso final da Declarao
Ministerial do IV Frum resultado da presso das grandes transnacionais,
principalmente atravs da Aquafed e das Agncias Internacionais para
manter e consolidar uma viso mercantilista dos recursos mundiais da
gua reafirmaram como meros princpios algumas questes como a
importncia da gua para o desenvolvimento sustentvel e para garantir a
segurana alimentar, a necessidade de reduzir os desastres naturais
relacionados com a gua e a de promover a igualdade de gnero nas solues
dos problemas vinculados com esse recurso.
O V Frum Mundial da gua ocorreu em Istambul, de 16 a 22 de
maro de 2009, e contou com 95 ministros, em cuja declarao tambm
no ficou definido o direito humano gua. Nesse Frum, talvez o mais
polmico, o voto do Brasil foi decisivo para que o acesso gua e ao
saneamento no fosse declarado um direito humano fundamental.
No V Frum Mundial da gua, que ocorreu em Istambul, o Brasil
provocou a indignao de vrios pases da Amrica Latina. O fato de o
Brasil, ao lado dos Estados Unidos, Egito e da Turquia, no reconhecer o
acesso gua como direito humano bsico, no foi bem recebido entre
muitos governos da regio, como da Bolvia, do Equador, da Venezuela,
de Cuba e do Uruguai.
Esse resultado mostra a diviso entre os pases no momento de se
comprometer e garantir o acesso gua como um direito essencial de todo
o ser humano. A Declarao Ministerial diz admitir [...] as discusses
dentro da organizao das naes Unidas sobre os direitos humanos e o
acesso gua potvel e ao saneamento. Reconhecemos que o acesso gua
potvel e ao saneamento uma necessidade bsica, diz o documento
final que pases como a Venezuela se negaram a assinar.
Ocorreu que, no mbito das Naes Unidas, j em 2002, o Comit
de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais havia adotado o Comentrio
Geral n 15 sobre o direito gua, em que ficou consignado que o direito
humano gua potvel uma pr-condio para a realizao de todos os
direitos humanos.
O Comentrio Geral n 15 tambm define o direito humano gua
como o direito de todos a dispor de gua suficiente, segura, aceitvel e
fisicamente acessvel para uso pessoal e domstico.

75

 Suficiente: O abastecimento de gua para cada pessoa deve ser

suficiente e contnuo para uso pessoal e domstico. Segundo a OMS,
entre 50 a 100 litros de gua por dia.
Seguro: gua potvel de qualidade.
Aceitvel: Todas as instalaes de gua e servios devem ser
culturalmente apropriadas, atendendo ao ciclo da vida, questo de
gnero e segurana (integridade fsica).
Fisicamente acessvel: A pessoa deve ter acesso fcil gua potvel.

76

Segundo o Comentrio Geral n15, o direito humano gua foi

reconhecido em vrios documentos internacionais, tais como, tratados,
declaraes e outras normas. Menciona-se, como exemplo, o pargrafo 2
do art. 14 da Conveno Sobre a Eliminao de Todas as Formas de
Discriminao Contra a Mulher, bem como o pargrafo 2 do art. 24 da
Conveno sobre os Direitos da Criana.
A gua deve ser vista como um bem social e cultural e no somente
como um bem econmico; no entanto, esse direito violado larga escala.
Como se sabe, no mbito das Naes Unidas, existem dois grupos de
direitos humanos: o grupo dos direitos civis e polticos, que so garantidos
pelo compromisso do governo no intervir em sua vida. J o grupo dos
direitos econmicos, sociais e culturais que so programticos requerem
intervenes governamentais, com polticas pblicas, para sua
implementao. Foi sob essa alegao que o governo brasileiro justificou
sua posio no V Frum Mundial da gua em Istambul. Por outro lado, a
insero do acesso gua como direito humano, teria como consequncia,
segundo o governo brasileiro, o fato de todo cidado do mundo ter esse
direito. Alm disso, segundo a Lei das guas, aprovada em 1997, a gua
um bem pblico com valor econmico.
A consequncia imediata dessa posio j visvel em nossa realidade,
quando as grandes corporaes da gua obtm, atravs de parcerias pblico
/privadas, a concesso para o abastecimento de gua e esgoto em todos os
estados da Federao.
Infelizmente, o contedo do que se entende por direito humano
gua, na prtica, significa o acesso a um sistema de fornecimento de gua.
Mesmo com a Resoluo da Assembleia Geral da ONU, de 28 de
julho de 2010, reconhecendo o acesso gua e saneamento como um

direito humano, no tendo um carter vinculante, pouco altera essa

tendncia privatizao.
A idia de que a gua deve ser considerada principalmente como
um bem econmico, ou um recurso comercializvel [...],
profundamente simplista baseada em uma escolha puramente
ideolgica que, no momento em que d prioridade ao valor
econmico em detrimento de todos os outros valores, est
enfatizando apenas uma das muitas dimenses especficas da gua.
(PETRELLA, 2004, p. 83).

Nunca demais lembrar que ter acesso gua no uma questo de

escolha, mas sim a possibilidade de viver ou no viver. A escolha, segundo
Petrella (2004), intervm somente em relao s formas de acesso ou uso.
Delimitando o direito humano gua: tica, valores e funes
Nos diferentes usos que se convergem os fatores que determinam a
crise da gua. Assim, segundo Acosta e Martnez (2010), teramos
superpostas trs crises:
crise de sustentabilidade: que provoca movimentos em defesa do
territrio e dos ecossistemas aquticos frente construo de grandes
obras hidrulicas, de desflorestamento e da contaminao de rios,
lagos e aqferos;
crise da governana: que gera movimentos em defesa dos direitos
humanos e da cidadania, frente privatizao dos servios bsicos de
gua e saneamento;
crise de convivncia: na medida em que se usa a gua como argumento
de enfrentamento, ao invs de assumir a gua como espao de
colaborao entre os povos ribeirinhos.
Segundo Wolkmer, Scheibe e Henning (2010), na verdade, estamos
diante de uma crise epistmica. Epistmica porque, para enfrentar os
desafios que se apresentam gesto das guas nos diferentes nveis
(internacional, nacional e local), h a necessidade de uma nova relao
homem /natureza. Nesse sentido, um dilogo horizontal de culturas, tendo

77

como eixo catalisador o Biocentrismo, para apontar cosmovises mais

holsticas, que possibilitam reconhecer responsabilidades diferenciadas e
compartilhadas na busca da sustentabilidade ecossistmica. As estratgias
incluem:
descobrir conjuntamente o que importante, verdadeiro e justo
para um bem viver;
um dilogo de saberes orientados para a construo de uma
racionalidade ambiental que incorpore os conhecimentos tradicionais
e culturais;
melhoria da gesto atravs de marcos regulatrios e capacitao de
atores com a utilizao de conhecimentos locais e tcnico-cientficos.

78

O desafio de uma nova tica da gua ser fundamentar com diferentes

valores a formalizao de marco normativo da gua, que atenda a todas as
suas funes, na medida em que, mesmo sendo a gua, do ponto de vista
fsico qumico, um elemento perfeitamente definido, suas funes so
diversas e os valores gerados pelas mltiplas funes so de natureza
diversa... (WOLKMER; SCHEIBE; HENNING, 2010 p.17 apud AGUDO, 2004).
Como traz Shiva (2005), o mercado evidentemente no est apto a
atender s necessidades atuais e futuras dentro de um enfoque ecossistmico,
que tenha como base de fundamento o Princpio da Vida. A viso da gua
a partir do mercado reduz seu valor ao econmico, esquecendo a
importncia espiritual, ecolgica, cultural e social dos recursos hdricos.
Acosta e Martnez (2010) trazem que, assim, tal como propem a
Declarao Europeia por uma Nova Cultura da gua, deveramos distinguir
quatro funes da gua que implicam direitos e deveres diferentes em sua
gesto:
A gua-vida: est relacionada diretamente com as necessidades vitais
do ser humano e deve ser gratuita natureza. A gua-vida, em funo
da preservao da vida, no s um Direito Humano Fundamental,
mais tambm um elemento fundamental da natureza para que possa
manter seus ciclos vitais. Neste caso, o critrio no deve ser maximizar
a eficincia, que a guia por excelncia da racionalidade econmica,
seno garantir a eficcia. (ACOSTA; MARTNEZ, 2010, p. 307).

Aqui, o maior desafio poltico, na medida em que garantir entre 30

a 40 litros de gua potvel por pessoa ao dia representa somente 1,2%
da gua que usamos. O sentido poltico a ser resgatado nas decises
que afetam a coletividade dever ser necessariamente a realizao do
Bem Comum. Esse direito dever ser estendido aos animais e natureza.
A gua-cidadania: em funo do servio pblico e interesse geral, o
que a conecta com direitos sociais. Aqui, entram critrios de
racionalidade econmico-financeira. As instituies pblicas, ao
mesmo tempo que garantem os direitos de cidadania, devem
estabelecer os correspondentes deveres cidados. (ACOSTA; MARTNEZ,
2010, p. 310). Assim, oferecer servios domiciliares de gua e
saneamento supe um salto qualitativo que ultrapassa a necessidade
de sobrevivncia, mas, cuja gesto pode ser pblica e comunitria.
O consumo e a conservao da gua envolvem diferentes custos:
humanos, econmicos, sociais, polticos, individuais e coletivos.
(PETRELLA, 2004, p. 86).
Quem tem direito gua tem o dever de cuid-la; nesse sentido, as
alianas entre o pblico e o comunitrio, como em Porto Alegre,
representam um resgate da soberania local e um exemplo de gesto
que supera a opo neoliberal de privatizao.
A gua crescimento (desenvolvimento): o maior consumo de gua
est na agroindstria. O setor agrrio utiliza 70% dos recursos hdricos,
enquanto a indstria 20%, nesse contexto que enfrentamos uma
situao-limite e a crise da relao homem /natureza. Aqui,
discordarmos do autor desse modelo conceitual, na medida em que
adotamos critrios meramente econmicos (cobrana pelo uso da gua),
no atende aos desafios da Questo Ambiental. A contaminao
um subproduto das tecnologias industriais e do comrcio global.
(SHIVA, 2004, p. 50). Para que a gua atenda s necessidades de um
desenvolvimento social e ecologicamente sustentvel, explica Shiva
(2004), precisamos de uma abordagem complexa com solues
polticas e ecolgicas. O desenvolvimento concebido, na perspectiva
do crescimento econmico, levou a humanidade a uma crise global
de mltiplas dimenses, o que demonstra a impossibilidade de
mantermos a rota extrativista e devastadora para os pases do Sul, e os
elementos padres de consumo que levaro o planeta ao colapso. Aqui
trata-se da passagem da sociedade do Bem-Estar para a sociedade do
Bem-Viver.

79


gua para fins ilcitos: deve ser combatido por lei (exemplo:
sobre explorao de aquferos). (WOLKMER; SCHEIBE; HENNING, 2010
p.17 apud AGUDO, 2004).
Assim como salienta Acosta e Martinez (2010), pode-se atribuir
gua diferentes funes em torno de diferentes valores que implicam uma
hierarquia em seus usos. Na Constituio do Equador de 2008, priorizaramse os usos da gua, na seguinte ordem: para o ser humano, para a
alimentao, para assegurar o ciclo vital dos ecossistemas e para a produo.
O que significa transitar de uma percepo da gua como mercadoria para
uma viso da gua como direitos humanos, recuperando o controle social
da gua, tendo como paradigma no s os direitos humanos, mas os direitos
da natureza.

80

Consideraes finais
O novo constitucionalismo latino-americano, especialmente a
Constituio do Equador de 2008, reconheceu o Bem Viver como a nova
base tica do desenvolvimento caracterizado por contemplar a soberania,
a equidade, a igualdade e tambm os direitos da natureza.
O Bem Viver (Sumack Kausai) reconstri espaos de soberania local e
nacional, com participao da cidadania plural e, atravs de direitos e
garantias constitucionais, inicia um processo de emancipao do atual
desenvolvimento predatrio e excludente.
No art. 3 da Constituio de Montecristi, a gua definida a partir
dos princpios da equidade, eficincia e sustentabilidade ambiental, como
um direito humano, um bem estratgico de uso pblico, um patrimnio
da sociedade, um componente essencial da natureza.
Com essa redefinio da gua, atenta a todos as suas funes, com
uma racionalidade complexa, supera-se no s a viso mercantil da gua,
recuperando o papel do Estado e a participao comunitria na gesto dos
servios hdricos, como tambm, ao introduzir o conceito de patrimnio,
supera-se a viso da gua como um bem comercializvel. A gua, como
patrimnio, transforma-se no eixo catalisador de todas as transformaes
para passarmos de uma sociedade do Bem-Estar para uma sociedade do
Bem-Viver.

Assim, deve ser garantida uma quantidade mnima de gua

gratuitamente a cada ser humano. Esse o maior desafio tico da gua, na
medida em que alguns pases possuem reservas de gua doce e outros j
sofrem a escassez e o estresse hdrico.
Como compartilhar esse elemento vital da natureza, a partir da
solidariedade num mundo onde a competio e o lucro definem as relaes
entre os Estados? Essa questo um desafio para a cidadania cosmopolita
e para todas as naes do mundo.
Recuperar o controle Estatal /Social da gua, com um direito plural /
emancipatrio, representa a oportunidade de redefinirmos o
desenvolvimento a partir da liberdade, igualdade e equidade, respeitando
os direitos da natureza, que nada mais so do que a possibilidade da
continuidade da vida em nosso planeta.
A racionalidade ambiental muda a percepo de mundo com base
em um pensamento nico e unidimensional, que se encontra na raiz da
crise ambiental, para um pensamento da complexidade. Superar as
limitaes no significa anular as diferenas, seno transcender o pensamento
analtico, no como uma sntese que rena os resultados de anlise; seno
como um pensamento holstico. Novas formas de produo sustentveis
podem propiciar a aplicao de ecotecnologias mais apropriadas a cada
regio e aos ecossistemas, rompendo as racionalidades econmicas
homogeneizantes.
necessrio, pois, continuar desenvolvendo esforos de convergncia
entre os movimentos sociais e a comunidade tcnico-cientfica, com vistas
a identificar alternativas eficientes, equitativas e sustentveis.
Referncias
ACOSTA, Alberto; MARTNEZ Esperanza. gua: um derecho humano
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HENNING, Luciano Augusto. A Rede Guarani/Serra Geral: um projeto em
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82

ASPECTOS INOVADORES DO NOVO

CONSTITUCIONALISMO LATINOAMERICANO: ESTADO PLURINACIONAL
E PLURALISMO JURDICO1
Antonio Carlos Wolkmer*
Lucas Machado Fagundes**

1 Introduo
A constituio no deve ser to-somente uma matriz geradora de
processos polticos, mas uma resultante de correlaes de foras e de lutas
sociais em um dado momento histrico do desenvolvimento da sociedade.
Enquanto pacto poltico que expressa a pluralidade, ela materializa uma
forma de poder que se legitima pela convivncia e coexistncia de
concepes divergentes, diversas e participativas. Assim, toda sociedade
poltica tem sua prpria constituio, corporalizando suas tradies, seus
costumes e suas prticas que ordenam a tramitao do poder. Ora, no
possvel reduzir-se toda e qualquer constituio ao mero formalismo
normativo ou ao reflexo hierrquico de um ordenamento jurdico estatal.
(WOLKMER , 1989, p. 14). A constituio material expressa o Poder
Constituinte (fora singular, absoluta e ilimitada), que d racionalidade
e forma ao Direito. Certamente, o Poder Constituinte que tem no povo

Este artigo foi publicado anteriormente na Revista Pensar, v.16, n. 2, p. 371-408, jul./dez.
2011.
* Professor titular nos cursos de Graduao e Ps-Graduao em Direito da UFSC. Doutor
em Direito e Pesquisador PQ 1 do CNPq. Professor visitante em cursos de ps-graduao em
vrias Universidades do Brasil e do Exterior.
** Mestre e Doutorando em Direito Programa de Ps-Graduao em Direito, Universidade
Federal de Santa Catarina UFSC, Membro do Ncleo de Estudo e Prticas Emancipatrias
(Nepe). Pesquisador bolsista no CNPq.

83

seu titular o sujeito de fundao da constituio material. (NEGRI,

2002, p. 44). A Constituio em si no s disciplina e limita o exerccio
do poder institucional, como tambm busca compor as bases de uma
dada organizao social e cultural, reconhecendo e garantindo os direitos
conquistados de seus cidados, materializando o quadro real das foras
sociais hegemnicas e das foras no dominantes. Por sintetizar um espao
estratgico e privilegiado de mltiplos interesses materiais, fatores
socioeconmicos e tendncias pluriculturais, a constituio congrega e
reflete, naturalmente, os horizontes do Pluralismo. Assim, a partir de um
nvel mais amplo e terico de constatao acerca do papel da constituio
como instrumento formal de materializao de direitos, cabe trazer para a
discusso o marco epistmico e metodolgico do Pluralismo, mas enquanto
conceito dinmico que reconhece o valor da diversidade e da emancipao.
Em sua natureza, a formulao terica do Pluralismo designa

84

[...] a existncia de mais de uma realidade, de mltiplas formas

de ao prtica e da diversidade de campos sociais ou culturais
com particularidade prpria, ou seja, envolve o conjunto de
fenmenos autnomos e elementos heterogneos que no se
reduzem entre si. (WOLKMER, 2001, p. 172).

Dentre alguns de seus princpios valorativos, assinala-se: 1) a

autonomia, poder intrnseco aos vrios grupos, concebido como
independente do poder central; 2) a descentralizao, deslocamento do
centro decisrio para esferas locais e fragmentrias; 3) a participao,
interveno dos grupos, sobretudo daqueles minoritrios, no processo
decisrio; 4) o localismo, privilgio que o poder local assume diante do
poder central; 5) a diversidade, privilgio que se d diferena, e no
homogeneidade; e, finalmente, 6) a tolerncia, ou seja, o estabelecimento
de uma estrutura de convivncia entre os vrios grupos baseada em regras
pautadas pelo esprito de indulgncia e pela prtica da moderao.
(WOLKMER, 2001, p. 175-177). Na composio e dinmica do Pluralismo,
compreende-se a interdependncia na diversidade de instituies sociais:
Igrejas, sindicatos, associaes civis e empresas. Obviamente, o Pluralismo
engloba fenmenos espaciais e temporais com mltiplos campos de
produo e de aplicao, os quais compreendem, alm dos aportes
filosficos, sociolgicos, polticos ou culturais, uma formulao terica e
prtica de pluralidade no Direito. Ora, o Pluralismo no Direito tende a

demonstrar que o poder estatal no a fonte nica e exclusiva de todo o

Direito, abrindo escopo para a produo e aplicao normativa, centrada
na fora e na legitimidade de um complexo e difuso sistema de poderes,
emanados dialeticamente da sociedade, de seus diversos sujeitos, grupos
sociais, coletividades ou corpos intermedirios. Sem adentrar numa
discusso sobre as variantes de Pluralismo jurdico, seja do paradigma desde
cima, transnacional e globalizado, seja do modelo desde abaixo, das
prticas sociais emancipadoras e dos movimentos sociais, importa sublinhar
a proposio de um constitucionalismo pluralista e emancipador. Da a
aproximao e integrao entre constituio e Pluralismo democrtico,
projetando a perspectiva de um novo Estado de Direito, de uma
constituio que consagre e reafirme o Pluralismo como um de seus
princpios basilares, prescrevendo no s um modelo de Estado
Pluridimensional, mas, sobretudo, como projeto para uma sociedade
intercultural. Para um pensamento epistemolgico e um avano
metodolgico na direo de um constitucionalismo pluralista, sem deixar
de ser democrtico e emancipatrio, torna-se necessrio um repasse crtico
sobre a trajetria do constitucionalismo do tipo convencional,
individualista, estatal e liberal, que marcou a trajetria latino-americana e
brasileira. o que se ver na anlise subsequente.
Tradio constitucionalista latino-americana desde o sculo XIX
A independncia das colnias na Amrica Latina no representou, no
incio do sculo XIX, uma mudana total e definitiva com relao
Espanha e a Portugal, mas to-somente uma reestruturao, sem uma
ruptura significativa na ordem social, econmica e poltico-constitucional.
Paulatinamente, incorporaram-se e adaptaram-se princpios do iderio
econmico-capitalista, da doutrina do liberalismo individualista e da
filosofia positivista. Por certo, para responder s necessidades locais,
compatibilizavam-se as velhas estruturas agrrias e elitistas com o surto
ecltico e com as adeses s novas correntes europeias. Na verdade, as
assertivas ideolgicas do positivismo adquiriram extrema importncia para
a construo dos novos Estados oligrquicos, pois tal filosofia no s
simbolizava a ruptura com um passado incmodo, como ainda expressava
uma nova ordem poltica e legal. Essa colonizao e dependncia da cultura
jurdica latino-americana, da poca ao modelo hegemnico eurocntrico
de matriz romano-germnica, no se realizaram somente no mbito geral
das ideias jurdicas, mas, igualmente, em nvel de construes formais

85

86

de direito pblico, particularmente da positivao constitucional. Isso se

comprova no processo de constitucionalizao dos Estados latinoamericanos, que foram doutrinariamente marcados pelas Declaraes dos
direitos anglo-franceses, pelas constituies liberais burguesas dos Estados
Unidos (1787) e da Frana (1791 e 1793), e pela inovadora Constituio
Espanhola de Cdiz (1812).2 J a positivao moderna, decodificao do
direito privado ibero-americano, foi modelada pelo iderio individualista,
romanstico e patrimonial da legislao civil napolenica (1804) e do
estatuto privado germnico (1900). (ANDRADE, 1997).
relevante lembrar que, na Amrica Latina, tanto a cultura jurdica
imposta pelas metrpoles ao longo do perodo colonial quanto as
instituies jurdicas, formadas aps o processo de independncia
(tribunais, codificaes e constituies), derivam da tradio legal europeia,
representada, no mbito privado, pelas fontes clssicas dos direitos romano,
germnico e cannico. Igualmente, na formao da cultura jurdica e do
processo de constitucionalizao latino-americano ps-independncia, h
de se ter em conta a herana das cartas polticas burguesas e dos princpios
iluministas inerentes s declaraes de direitos, bem como provenientes
agora da nova modernidade capitalista, de livre-mercado, pautada na
tolerncia e no perfil liberal-individualista.
Nesse sentido, a incorporao do modo de produo capitalista e a
insero do liberalismo individualista tiveram uma funo importante no
processo de positivao do direito estatal e no desenvolvimento especfico
do direito pblico das antigas colnias ibricas. Cabe reconhecer que o
individualismo liberal e o iderio iluminista dos Direitos do Homem
penetraram na Amrica hispnica, no sculo XIX, dentro de sociedades
fundamentalmente agrrias e, em alguns casos, escravagistas, em que o
desenvolvimento urbano e industrial era praticamente nulo. Desse modo,
a juridicidade moderna de corte liberal vai repercutir diretamente sobre
as estruturas institucionais dependentes e reprodutoras dos interesses
coloniais das metrpoles.3 (DE LA TORRE RANGEL, 1997, p. 69-70, 7273).

Constatar: Torre Villar; Garca La Guardia (1976); Gargarella (2005); Colomer Viadel
(2009); Caducci (2003).
3
Para um maior aprofundamento, constatar: Wolkmer (2006, p. 95-97).

Tem sido prprio na tradio latino-americana, seja na evoluo terica,

seja na institucionalizao formal do Direito, que as constituies polticas
consagrassem, abstratamente, igualdade formal perante a lei, independncia
de poderes, soberania popular, garantia liberal de direitos, cidadania
culturalmente homognea e a condio idealizada de um Estado de
Direito universal. Na prtica, as instituies jurdicas so marcadas por
controle centralizado e burocrtico do poder oficial; formas de democracia
excludente; sistema representativo clientelista; experincias de participao
elitista; e por ausncias histricas das grandes massas campesinas e
populares. Certamente, os documentos legais e os textos constitucionais
elaborados na Amrica Latina, em grande parte, tm sido a expresso da
vontade e do interesse de setores das elites hegemnicas, formadas e
influenciadas pela cultura europeia ou anglo-americana.4 Poucas vezes, na
histria da regio, as constituies liberais e a doutrina clssica do
constitucionalismo poltico reproduziram, rigorosamente, as necessidades
de seus segmentos sociais majoritrios, como as naes indgenas, as
populaes afro-americanas, as massas de campesinos agrrios e os mltiplos
movimentos urbanos.
O movimento do constitucionalismo latino-americano nos ltimos
anos
Importa mostrar como os movimentos do constitucionalismo ocorrido
recentemente em pases sul-americanos (Bolvia, Equador e Venezuela)
tentam romper com a lgica liberal-individualista das constituies polticas
tradicionalmente operadas, reinventando o espao pblico a partir dos
interesses e das necessidades das maiorias alijadas historicamente dos
processos decisrios. Assim, as novas constituies surgidas no mbito da
Amrica Latina so, do ponto de vista da filosofia jurdica, uma quebra ou
ruptura com a antiga matriz eurocntrica de pensar o Direito e o Estado
para o continente, voltando-se, agora, para a refundao das instituies,
a transformao das ideias e dos instrumentos jurdicos em favor dos
interesses e das culturas encobertas e violentamente apagadas da sua prpria
histria; qui, observa-se um processo de descolonizao do poder e da
justia. Diante disso, examina-se o panorama do que vem a ser esse
constitucionalismo novo, emancipatrio ou transformador que est
ocorrendo majoritariamente nos pases andinos, o qual tem sido a mais
4

Wiarda (1983, p. 82, 85-86). Consultar igualmente: Carbonell; Orozco; Vazquez (2002).

87

recente faceta no estudo do direito constitucional, mexendo nas esferas de

poder poltico e na ordem do Estado de Direito, passando a inovar em
diversos aspectos, fator diferenciado para a cultura constitucional nas suas
vrias etapas histricas. Dessa forma, cabe destacar a origem do mpeto
inovador, que comea a desenhar-se a partir da necessidade; tal
constatao parte de professores e pesquisadores mais envolvidos atualmente
em investigar sobre o constitucionalismo latino-americano, como Roberto
Viciano Pastor e Rubn Martnez Dalmau, docentes espanhis, com
experincia na discusso direta das situaes polticas dos pases que
recentemente passaram por inovaes constitucionais (Bolvia, Equador e
Venezuela). Em particular, para o ltimo autor, o contexto social de
exigibilidade da concretizao de polticas eficazes em torno das
necessidades fundamentais o principal motor que ir fomentar as novas
constituies, pois dir:

88

La evolucin constitucional responde al problema de la necesidad.

Los grandes cambios constitucionales se relacionan directamente
con las necesidades de la sociedad, con sus circunstancias culturales,
y con el grado de percepcin que estas sociedades posean sobre
las posibilidades del cambio de sus condiciones de vida que, en
general, en Amrica Latina no cumplen con las expectativas
esperadas en los tiempos que transcurren. (MARTNEZ DALMAU,
2008, p. 22).

Dito isso, percebe-se por que alguns autores, como Boaventura de S.

Santos (2009), qualificam como um constitucionalismo desde abajo,
relacionando sua origem com a exigncia popular por melhores condies
de vivncia digna. Esse constitucionalismo latino-americano busca
(re)fundar as instituies polticas e jurdicas com ideias alheias ao modelo
liberal-individualista de matriz eurocntrica, atomizado em singularidades,
como diria Jos Luis Bolzan de Morais (2002) de mnadas isoladas. O
processo prioriza a riqueza cultural diversificada, respeitadas as tradies
comunitrias histricas e superado o modelo de poltica exclusivista,
comprometida com as elites dominantes e a servio do capital externo. No
histrico constitucional, a Amrica Latina fortemente marcada por sua
trajetria de servido intelectual matriz europeia, aps sculos de
submisso aos modelos inspirados nas teorias liberais.

No presente momento, alguns pases sul-americanos intentam o

procedimento de descolonizao, utilizando-se de instrumentos jurdicos
originalmente legitimadores dos interesses das elites dominantes. Tal
movimento, diferentemente da independncia institucional do Estado no
sculo XIX, agora se revela, no mbito do pensamento e das prticas polticas
e jurdicas, mediante uma viso diferenciada e comprometida com a
transformao social e principalmente econmica. O perodo alcanado
de mudanas, transpondo ao acesso popular o modelo jurdico gestado
para os anseios liberais, o qual foi pervertido pelo positivismo conservador,
convertido em carta de interesses imperialistas e, nas ltimas duas dcadas
do sculo passado, tornado subserviente aos intentos do capital financeiro
globalizado.
Traduz-se em dar vida s palavras consagradas nos textos formais, que
se confirmam nas aes prticas, conduzindo as populaes do regime de
marginalizao poltica e social a melhores condies de vida; eis o requisito
transformador. Desde que tambm se constituam em processos
aglutinadores de foras da cosmoviso histrica do amerndio, autctone,
originrio ou campesino, na nova ordem constitucional. Trata-se da
convergncia poltica intercultural do ponto de vista a legar direitos
materiais e possibilidade ftica de exerccio deles aos setores que foram
excludos historicamente do poder decisrio. Cabe advertir que a luta
pela institucionalizao de direitos s faz sentido quando acompanhada
da exigibilidade popular, para no cair no discurso retrico quando
formalizados em um documento jurdico. Para Santos (2010, p. 80), isso
se denomina uso contra-hegemnico de instrumentos hegemnicos:
En ese momento, en que hubiera sido crucial contar con un
constitucionalismo fuerte, las sociedades se encontraron con un
concepto debilitado de constitucionalismo, que no serva para la
proteccin del Estado social. Paradjicamente, el
constitucionalismo del bienestar no poda usarse para proteger al
Estado del Bienestar. A finales de los setenta y, en particular,
durante la dcada de los ochenta, las polticas neoliberales se
extendieron sin apenas obstculos por donde antes se haba
defendido la necesidad del Estado social. Los efectos del retorno
de esa forma descarnada de liberalismo que ha dado en llamarse
neoliberalismo no necesitan palabras para ser explicados. (VICIANO
PASTOR; MARTNEZ DALMAU, 2005, p. 59).

89

Tendo em conta esses aspectos, os autores espanhis aqui privilegiados

propem trs modelos de constitucionalismo em voga nas ltimas dcadas,
numa ideia de sequncia afirmativa democrtica e poltica, voltada aos
interesses sociais; porm, teoricamente, com quebras de perspectivas que
os diferenciam entre si, ou melhor, obtm autenticidade e particularidade
dado ao contexto poltico e social no qual se inserem. Sero os momentos
denominados de Neoconstitucionalismo, Novo Constitucionalismo e Novo
Constitucionalismo Latino-americano. Veja-se a diferena entre eles:

90

El neoconstitucionalismo, como explica Carbonell, pretende

explicar este conjunto de textos constitucionales que comienzan
a surgir a partir de la dcada de los setenta. Son constituciones
que no se limitan a establecer competencias o a separar a los
poderes pblicos, sino que contienen altos niveles de normas
materiales o sustantivas que condicionan la actuacin del Estado
por medio de la ordenacin de ciertos fines y objetivos. Se aluden
como constituciones representativas la espaola de 1978 o la
brasilea de 1988 (2007, p. 9 y 10). El neoconstitucionalismo
desde ese punto de vista es una teora del Derecho y no,
propiamente, una teora de la Constitucin. Su fundamento es el
anlisis de la dimensin positiva de la Constitucin, para lo cual
no es necesario el anlisis de la legitimidad democrtica y de la
frmula a travs de la cual la voluntad constituyente se traslada a
la voluntad constituida. (CARBINELL apud VICIANO PASTOR;
MARTNEZ DALMAU, 2010, p. 17).

E, ambos os autores, seguem citando Ferrajoli:

De esa manera, el neoconstitucionalismo reivindica la
reinterpretacin desde la Constitucin del Estado de Derecho.
Como ha expresado Ferrajoli se debe distinguir entre el modelo
paleo-iuspositivista del Estado legislativo de Derecho (o Estado
legal), que surge con el nacimiento del Estado moderno como
monopolio de la produccin jurdica, y el modelo neoiuspositivista del Estado Constitucional de Derecho (o Estado
constitucional) producto, a su vez, de la difusin en Europa, tras
la Segunda Guerra Mundial, de las constituciones rgidas y del
control de constitucionalidad de las leyes ordinarias. (Apud
VICIANO PASTOR; MARTNEZ DALMAU, 2010, p. 17):

Destacada a busca da constitucionalizao do ordenamento jurdico

pelo neoconstitucionalismo, vale lembrar o contexto poltico de alguns
governos, no qual se insere a discusso. Nesse momento histrico, a
limitao aos poderes do Estado estava vinculada ingerncia autoritria,
pr-revoluo democrtica espanhola e, no caso brasileiro, ao perodo de
redemocratizao, caracterizado pelos absurdos (i)legais do longo perodo
ditatorial.
Assim, a carga de rigidez constitucional e o vasto legado das garantias
frente ao Estado esto muito atrelados aos fatos polticos anteriores,
conforme se verifica com a forte impregnao de normas constitucionais
no campo poltico, consoante se afirmou na citao dos autores espanhis
com referncia a Ferrajoli, ou mesmo [...] se trata, en definitiva, de recuperar
la centralidad de la Constituicin em el ordenamiento jurdico y de fortalecer
su presencia determinadora en el desarrollo y interpretacin del mismo.
(FERRAJOLI apud VICIANO PASTOR; MARTNEZ DALMAU, 2010, p. 17).
Entretanto, importa relacionar que o novo constitucionalismo foca
seu interesse na relao democrtica que dar origem s constituies e
difuso de mecanismos democrticos no seu seio, ou seja, mais uma
preocupao poltica do que basicamente jurdica. Diferentemente do
neoconstitucionalismo, esse novo constitucionalismo busca a legitimidade
da soberania popular, antes mesmo que a preocupao e a afirmao
jurdica positivada. Isto , importante na particularidade que lhe confere
enquanto construo poltico-democrtica participativa. Assim:
Por su parte, el nuevo constitucionalismo asume las posiciones
del neoconstitucionalismo sobre la necesaria impregnacin
constitucional del ordenamiento jurdico pero su preocupacin
no es slo la dimensin jurdica de la Constitucin sino, en un
primer orden, su legitimidad democrtica [...]. Por todo ello, el
nuevo constitucionalismo busca analizar, en un primer momento,
la fundamentacin de la Constitucin, es decir, su legitimidad,
que por su propia naturaleza slo puede ser extrajurdica.
Posteriormente como consecuencia de aqulla interesa la
efectividad de la Constitucin, con particular referencia y en
ese punto se conecta con los postulados neoconstitucionalistas
a su normatividad (VICIANO PASTOR; MARTNEZ DALMAU, 2010,
p. 18).

91

Juntamente com s distines e o cuidado com o adensamento do

campo jurdico de matria constitucional e substncia poltico-democrtica,
h que se destacar a preocupao com as causas sociais que motivaram os
novos textos constitucionais, bem como o mpeto insurgente da
transformao do Estado e o redirecionamento jurdico em favor das
populaes historicamente (so)negadas nas necessidades fundamentais,
fatores que originam o movimento caracterizado como novo
constitucionalismo latino-americano, sobre o que R. Viciano Pastor e R.
Martnez Dalmau discorrem:

92

No hay que perder de vista que este nuevo constitucionalismo

latinoamericano, adems de pretender garantizar un real control
del poder por los ciudadanos busca, como afirman Gargarella y
Courtis, responder a la pregunta aunque no sea la nica de
cmo se soluciona el problema de la desigualdad social (2009:
11). El hecho de que se trate de sociedades que no experimentaron
el Estado social, induce a pensar que las luchas sociales fueron el
fundamento de la aparicin de ese nuevo constitucionalismo
latinoamericano. (2000, p.18).

O presente fundamento das exigncias populares atribui ao conceito

elencado como novo constitucionalismo latino-americano originalidade
frente s duas primeiras teorias, no sentido de que o contexto social de
exigibilidade diferenciado e a preocupao inicial se conforma em
necessidade de acesso ao poder para atender s demandas mais urgentes,
por assim dizer, vitais. Nesse sentido, antes de uma preocupao jurdica
ou democrtico-legitimadora, existe a realidade marginalizada e com
carncias emergenciais, fator desencadeador do processo poltico e jurdico.
Sem dvida, por essas razes, vive-se a poca de constitucionalismos
na Amrica Latina, com destaque para os pases: Bolvia, Colmbia, Equador
e Venezuela, que tm sido os propulsores da nova viso do direito
constitucional; desafiam os pesquisadores e estudiosos do tema a analisarem
as mais variadas formas de manifestao jurdica surgidas na regio. E,
dessas incurses provocativas, no faltam atribuies tericas devido
riqueza do contexto e de suas particularidades inovadoras em um espao
onde las condiciones sociales en Amrica Latina no dejan muchos resquicios
para la esperanza, pero uno de ellos es el papel de un constitucionalismo
comprometido (V ICIANO PASTOR; MARTNEZ DALMAU, 2005, p. 61),

compromisso com aqueles que promoveram e garantiram, atravs da

participao democrtica, o surgimento do novo momento constitucional,
termo que traduz a esperana atual no constitucionalismo.
Relaciona-se expresso acima outra denominao, um
constitucionalismo sin padres, que traz consigo a carga histrica da
opresso, tendo em vista o fato de no mais corresponder poltica da
elite crioula e seus interesses particulares, ou seja, [...] el
nuevoconstitucionalismo latinoamericano es un constitucionalismo sin padres.
Nadie, salvo el pueblo, puede sentirse progenitor de la constitucin, por la
genuina dinmica participativa y legitimadora que acompaa los procesos
constituyentes. (MARTNEZ DALMAU, 2008, p. 19).
A construo poltica do Estado e de seus aparatos jurdicos, antes
um privilgio de setor social abastado e imposto ao povo, no atual momento
inverte o percurso e brota do seio popular; a constituio deixa de nascer
no mbito exclusivista das minorias hegemnicas para atender ao chamado
de outra forma de poder, multifacetado, diversificado, plural.
Dessa forma, cabe destaque ao protagonismo popular, durante e depois
do processo constituinte, conformado na mobilizao social para formao
do poder constituinte permanente, diferentemente do constitucionalismo
tradicional em que o poder constitudo se afasta da participao do povo.
No novo momento, a participao deve ser intensa, como afirma Santos
(2009), pois a chama da insurgncia popular no poder constituinte deve
acompanhar esse perodo de transio e experimentalismo, sob pena de
ver frustrado seu mpeto revolucionrio pela institucionalizao e imerso
no jogo poltico interno de portas e gabinetes fechados, ou ainda na lgica
econmica globalizada de capitalismo famigerado.
Sendo assim, cabe destacar o rompimento com a prevalncia da ideia
de representao poltica, no sentido da importncia que atribuda aos
referendos aprobatrios e aos novos mecanismos de participao popular
e democracia qualitativa, igualitria, inclusiva para as comunidades
indgenas, com respeito as suas formas decisrias.5 A presena da democracia

Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia: Art. 11. I. La Repblica de

Bolivia adopta para su gobierno la forma democrtica participativa, representativa y
comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres. II. La democracia se
ejerce de las siguientes formas, que sern desarrolladas por la ley: 3. Comunitaria, por medio
de la eleccin, designacin o nominacin de autoridades y representantes por normas y
procedimientos propios de las naciones y pueblos indgena, originarios campesinos, entre
otros, conforme a ley.

93

intercultural outra maneira de reconhecer a manifestao poltica da

diferena e heterogeneidade.
La democracia igualitaria es la superacin de la democracia
representativa del siglo XIX y la participativa del siglo XX, por
una democracia donde la igualdad material es el centro de la
actividad estatal, la igualdad formal se echa en el bal de la historia
hipcrita del constitucionalismo moderno. (CHIVI VARGAS, 2010,
p. 34).

94

Ainda, dentro da ideia de romper com a hegemonia da democracia

representativa, vale enfatizar, da obra de Santos e da Constituio Poltica
da Bolvia (art. 205), a importncia referida fiscalidade da organizao
poltica; isso ocorre com a incorporao junto aos tradicionais poderes de
Montesquieu, um rgo chamado Eleitoral Plurinacional, que, segundo
o autor portugus, [...] es el cuarto rgano de soberana al lado del Legislativo,
Ejecutivo y Judicial. Su competencia general consiste en controlar y supervisar
los procesos de representacin poltica. (SANTOS, 2010, p. 87).
No obstante as ideias democrticas, tm espao as questes da
institucionalidade jurdica. Assim, far-se- referncia especificamente no
interior das constituies as peculiaridades, que se deve teoricamente
exaltar. De tal modo, importa apresentar como se classificam as
modalidades na esfera formal:
A todo ello cabe aadir que han sido cuatro las caractersticas
formales que ms han caracterizado al nuevo constitucionalismo:
su contenido innovador (originalidad), la ya relevante extensin
del articulado (amplitud), la capacidad de conjugar elementos
tcnicamente complejos con un lenguaje asequible (complejidad),
y el hecho de que se apuesta por la activacin del poder
constituyente del pueblo ante cualquier cambio constitucional
(rigidez). (VICIANO PASTOR; MARTNEZ DALMAU, 2010, p. 28).

No quesito originalidade, ou mesmo inovao, h que se sublinhar a

vocao popular atravs da insurgncia advinda das necessidades dos sujeitos
oprimidos no continente latino-americano, principalmente em relao
conscincia do processo de descolonizao das prticas e do pensamento
jurdico eurocntrico, particularidade j referida acima. Resta destacar,

quanto amplitude, artigos extensos para demarcar o profundo alcance

jurdico e mesmo poltico, que a positivao constitucional proporciona.
Assim, torna-se frequente, no texto constitucional boliviano, por exemplo,
o termo e a expresso seguintes naes e povos indgenas originrios
campesinos ou mesmo a prpria confeco do primeiro artigo,6 que, na
tentativa de abranger ao mximo as diversidades, torna-se amplo e
complexo. Ademais, o fator da complexidade, tanto de tcnica quanto de
linguagem, encontra-se justificada na busca de articular diferentes
institucionalidades, desde a abordagem da questo plurinacional, como o
tribunal plurinacional boliviano e tambm as eleies para rgos do
governo como os juzes (Consejo de la Magistratura, Bolvia), at mesmo a
cosmoviso amerndia da pachamama e sumac kawsay, o sumac kamaa, o
bem-viver.
Ainda fazendo referncia a esse ponto, vale destacar a retirada do
latim como lngua jurdica, ou mesmo poder-se- dizer, na linguagem
popular, o destronar do juridiqus,7 para maior acessibilidade. Exemplo
disso a troca de termos como habeas corpus, habeas data por accin de
libertad e accin de proteccin de privacidad,8 palavreado simples e de acesso
popular; [...] se trata, por lo tanto, de textos tcnicamente complejos y
semnticamente sencillos. (VICIANO PASTOR; MARTNEZ DALMAU, 2010, p.32).
Por ltimo, dentro das questes de formalidade, vale mencionar a
rigidez constitucional, geralmente imposta ao poder constitudo, como
forma de dificultar a modificao da carta poltica pelos parlamentares
eleitos. No presente momento constitucional boliviano, por exemplo,
percebe-se a atribuio da modificao das normas constitucionais pelo
mesmo poder constituinte originrio, que prolonga, no tempo, sua
ingerncia popular sobre o ordenamento constitucional, relacionando
6

Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia: Art. 1. Bolivia se constituye en

un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre,
independiente,soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonoma. Bolivia
se funda en la pluralidad y en el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico,
dentro del proceso integrador del pas.
7
Termo correntemente utilizado no cotidiano jurdico para determinar o palavreado retrico
e sofisticado da linguagem jurdica, porm de difcil acesso aos populares, inclusive intitulou
no ano de 2005 uma campanha da Associao dos Magistrados do Brasil pela simplificao
do vocabulrio jurdico nacional, Judicirio ao alcance de todos Noes bsicas de
juridiqus.
8
Arts. 125 e seguintes, Constituio boliviana. Para ver maiores detalhes em: Se puede
Hablar de un nuevo costitucionalismo latinoamericano como corriente doctrinal
sistematizada? (Viciano Pastor e Martnez Dalmau, 2011).

95

aparatos jurdicos9 para serem acionados pelos mesmos atores que fundaram
a nova ordem poltica, e no apenas limitando tal poder aos representantes
eleitos. Fica evidente a frmula de outra democracia possvel, ou seja,
voltam-se os interesses s funes de participao popular intensa no
processo da democracia de alta intensidade. (SANTOS, 2005). o que
sustentam tambm os autores espanhis:
Por ltimo, ya se ha hecho referencia a la eliminacin del conocido
poder constituyente constituido, poder constituyente derivado,
o poder de reforma; esto es, a la prohibicin constitucional de
que los poderes constituidos dispongan de la capacidad de reforma
constitucional por ellos mismos. Se trata de una frmula que
conserva en mayor medida la fuerte relacin entre la modificacin
de la Constitucin y la soberana del pueblo, y que cuenta con su
explicacin poltica en el propio concepto de Constitucin como
fruto del poder constituyente y, complementando el argumento
terico, en la experiencia histrica de cambios constitucionales
por los poderes constituidos propia del viejo constitucionalismo
y tan extendida en el constitucionalismo europeo. (VICIANO
PASTOR; MARTNEZ DALMAU, 2010, p. 32).

96

No demais lembrar que essas novas cartas polticas buscam sempre

romper com a ordem anterior, no apenas terica e formalmente, mas, de
fato, permanentemente reinventando um poder constituinte originrio
nesse perodo poltico de transio (VICIANO PASTOR; MARTINEZ DALMAU,
2010), quando o Estado experimental (SANTOS, 2010) a alternativa
buscada para realizar uma resistncia s ofensivas dos tradicionais grupos
dominantes e seus interesses econmicos e polticos particulares, os quais
tm intentado a reao para a retomada do poder.
Dessa maneira, aps esse panorama sobre o movimento constitucional
dos pases sul-americanos nas ltimas dcadas, examinar-se-o algumas
peculiaridades separadas por relevncia na quebra de paradigma da
mentalidade jurdica de base liberal-individualista monista, bem como
alguns aportes que rompem o velho modelo de pensar e aplicar o direito
na realidade de colonizao do pensamento latino-americano.

Vide art. 411 da Constituio Poltica do Estado boliviano.

Assim sendo, ver-se-o duas caractersticas insurgentes na transformao

da realidade poltica e jurdica, e que se conformam no contexto de Estado
Plurinacional e Pluralismo Jurdico.
Algumas caractersticas do constitucionalismo insurgente latino-americano
Institucionalmente, nos ltimos anos, o movimento do
constitucionalismo latino-americano aborda algumas questes inovadoras,
que parecem romper com velhos paradigmas polticos do direito e mesmo
do direito constitucional. Nessa parte do artigo, ser mostrada uma noo
do que se entende por Estado plurinacional e Pluralismo jurdico, lanando
as bases para a compreenso inicial de algumas das principais caractersticas
do recente movimento poltico-jurdico em nosso continente. Sendo assim,
de imediato, vale alertar que no faz parte da abordagem esgotar ou
apresentar todas as categorias que possam englobar o entendimento
exaustivo do tema e as particularidades de cada constituio poltica.
Compreende-se que as temticas possam ser trabalhadas separadamente
em um estudo independente de cada ponto, porm seguindo no intuito
de oferecer o cenrio amplo para inaugurar o debate e experimentar as
tendncias referentes ao novo constitucionalismo latino-americano, do
ponto de vista da nova institucionalidade; segue, nas linhas abaixo, uma
breve explanao.
Estado plurinacional
Na etapa presente, sero destacadas algumas tipologias do Estado, as
quais expressam a ideia Plurinacional, assinalando uma das caracterizaes
que se faz do movimento constitucional na Amrica Latina. Assim, importa
resgatar posies do Estado como conceito histrico para o contexto desse
continente, no sentido de iniciar um processo de transformao e superao
das crises dos modelos estatais modernos, sendo refeita a leitura histricocrtica da sua formao e operacionalizao em Nuestra Amrica. (SANTOS,
2009).
Para refundar o Estado, faz-se preciso inferir a concepo do EstadoNao; tal fim h de comear pela ideia de Luis Villoro (1998), para
quem, na existncia da associao humana so imprescindveis quatro
condies: uma comunidade de cultura, conscincia de pertencer a esta
comunidade, projeto comum e relao com um territrio. Diante disso,
antes de adentrar na especificidade do Estado Pluricultural ou mesmo

97

Plurinacional, ir se estabelecer o que esse autor dispe na diferena entre

a nao histrica e a nao projetada:
La nacin proyectada puede rechazar una nacin histrica
antecedente e intentar forjar sobre sus ruinas una nueva entidad
colectiva. [] si la nacin histrica funda su origen y transcurso
en el tiempo, la proyectada la construye mediante una decisin
voluntaria. En aqulla, de la historia nace el proyecto nacional;
en sta, del proyecto nacional se origina la interpretacin de la
historia. Como veremos en seguida, mientras las naciones
tradicionales corresponden predominantemente a la primera clase,
el Estado-nacin moderno forma parte de la segunda. (VILLORO,
1998, p. 16).

98

Assim, resta tambm mencionar sobre as ideias de Santos em torno

do conceito de Nao, ou mesmo Estado-Nao, a existncia de dois termos
histricos:
El primer concepto de nacin es el concepto liberal que hace
referencia a la coincidencia entre nacin y Estado; es decir, nacin
como el conjunto de individuos que pertenecen al espacio
geopoltico del Estado y por eso en los Estados modenos se llaman
Estado-nacin: una nacin, un Estado. Pero hay otro concepto,
un concepto comunitario no liberal de nacin, que no conlleva
consigo necesariamente el Estado. (SANTOS, 2009, p. 202).

Ademais, h que se resgatar a luz das reflexes crticas sobre o processo

de formao do Estado latino-americano, a ideia de Estado Nacional que
atendeu s exigncias de determinado segmento social (Crioulos ou Criollos)
detentor das propriedades e herdeiro das famlias de colonizadores
europeus. Para satisfao dos interesses dessa frao social, constitui-se o
modelo especfico estatal na histria da Amrica luso-hispnica, porm
longe das pretenses populares que foram marginalizadas do poder. Uma
vez mais so apropriadas as reflexes de Villoro:
Por eso se entiende los mltiples casos en que una nacin
precede a su constitucin como Estado, o bien, una vez
constituido, se opone a l. En Amrica Latina, por ejemplo, la

conciencia de la pertenencia a una nacin especfica precedi a su

establecimiento como Estado. La nacin se form en la mentalidad
de un grupo criollo en la segunda mitad del siglo XVIII, antes de
pretender para ella la soberana poltica. (1998, p. 17).

Na realidade, o movimento poltico da criao do Estado na Amrica

Latina fortemente influenciado pelo processo europeu de unificao
poltica e jurdica, ao passo que, em terras do novo mundo, efetivou-se
distintamente (primeiro veio o Estado e depois as classes sociais). (WOLKMER,
1990). A homogeneizao poltica e jurdica, inveno e solidificao da
modernidade, importou para o continente latino-americano o modelo que
havia obtido xito para as monarquias e os Estados em uniformizao na
Europa. Ora, esse arqutipo de Estado nacional serviu tanto na metrpole
como nas colnias, para atender ao objetivo prprio de determinado setor
social dominante, que se afirma como hegemonia aps as revolues
iluministas; no continente europeu refere-se burguesia e, na regio, s
elites proprietrias de terras. (VILLORO, 1998).
Contudo, deve-se resgatar da ideia de nao liberal a quase
homogeneidade de culturas e tradies dos sujeitos submetidos ao modelo
centralizado de poder poltico denominado governo, assentado na estrutura
de democracia manipulada e fetichizada, que, hoje, encontra-se tambm
em processo de reinveno por no mais atender aos engodos do poder
historicamente hegemnico, mas, sim, s classes que despertam da sua
alienao e exigem acertar contas com a Histria.
Para Santos (2010), la plurinacionalidad es una demanda por el
reconocimiento de otro concepto de nacin, la nacin concebida como pertenencia
comn a una etnia, cultura o religin, ou seja, identificada com os interesses
da diversidade das culturas suprimidas. O que h de comum agora a
articulao de mltiplas culturas e o respeito s diferenas em vez de
igualdade em homogeneidades abstratas e reduo de complexidades.
Juntamente, no demais trazer a conceituao histrica de Villoro, quando
lembra que:
La homogeneizacin de la sociedad nunca consisti, de hecho,
en una convergencia de las distintas culturas, y modos de vida
regionales en uno que los sintetiza, sino en la accin de un sector
dominante de la sociedad que, desde el poder central, impuso su
forma de vida sobre los dems. Los nuevos Estados nacionales se

99

forman a partir del programa decidido por un sector social que se

propone la transformacin del antiguo rgimen para formar una
sociedad homognea. (1998, p. 29).

100

Sendo assim, a insurgncia poltica, nos Andes e na Venezuela,

demonstra uma postura de rompimento e transformao do paradigma
estatal dominante; a partir da historicidade crtica, os sujeitos que foram
coisificados e moldados racionalidade externa homogeneizadora emergem
no cenrio poltico de exigibilidade das suas necessidades fundamentais,
tomando o poder sob as variantes da mentalidade voltada aos interesses
populares e com vista a absorver as complexidades, sem, contudo,
uniformiz-las.
Nesse sentido, constri-se desde abajo o respeito condio cultural
diferente, para longe das determinantes simplificadoras da tradio poltica
elitista, fundar as bases do Estado que reconhea e se firma na diversidade
de culturas atravs do dilogo. A reinveno do Estado como movimento
poltico no limitado apenas insurgncia dos sujeitos histricos , tambm,
questo de realocao das esferas da interpretao sobre nacionalidade
uniforme para plurinacionalidade, com distribuio de poder e de
autonomia para as prticas polticas, jurdicas e econmicas das
comunidades autctones, originrias e campesinas. Dessa forma, interessa
que: [] la plurinacionalidad no es la negacin de la nacin, sino el
reconocimiento de que la nacin est inconclusa. La polarizacin entre
nacin cvica y nacin tnico-cultural es un punto de partida, pero no
necesariamente un punto de llegada. (SANTOS, 2010, p. 84).
Ou mesmo pode-se reafirmar que:
En el lenguaje de los derechos humanos, la plurinacionalidad
implica el reconocimiento de derechos colectivos de los grupos
sociales en situaciones en que los derechos individuales de las
personas que los integran resultan ineficaces para garantizar el
reconocimiento y la persistencia de su identidad cultural o el fin
de la discriminacin social de que son vctimas. Como lo
demuestra la existencia de varios Estados plurinacionales (Canad,
Blgica, Suiza, Nigeria, Nueva Zelanda, etc.), la nacin cvica
puede coexistir con varias naciones culturales dentro do mismo
espacio geopoltico, del mismo Estado. El reconocimiento de la
plurinacionalidad conlleva la nocin de autogobierno y

autodeterminacin, pero no necesariamente la idea de

independencia. (SANTOS, 2010, p. 81).

No processo da refundao plurinacional do Estado, vale ter presente

a condio de pluriculturalidade existente, negada e encoberta pelo processo
de colonizao, forjada no seio dos interesses patrimoniais das elites
dirigentes, em que a fundamentao violenta reformulava-se no tempo
para seguir hegemnica. O alto grau de complexidade das relaes sociais
no pode mais ser sufocado pela racionalidade positiva e reducionista,
mas direcionar-se para a racionalidade emancipatria ou, ainda, de
libertao, embasada na crtica como movimento de construo da nova
realidade edificada por aqueles que sempre tiveram os espaos de poder e
deciso negados.
O dilogo objetiva erguer outra unidade poltica, que no pressupe
a necessria uniformizao. Na realidade, o que constri nossa identidade
a multiplicidade de caractersticas culturais; logo, a partir dessa
mestiagem cultural, pode-se arquitetar um poder multifacetado, to
complexo do ponto de vista da sua composio, quanto desinibido de
reducionismos homogneos, enfim, qualitativa e quantitativamente plural.
A partir da leitura de Villoro, enfatiza-se que o resgate histrico no
consiste em trazer discusses ou rivalidades do tempo pr-invaso, mas,
sim, reconhecer o prprio processo de formao como intencionalmente
fundado para uns poucos dominarem uma maioria desintegrada, moldada
para produzir a individualidade, que lhe estranha ao modo de vida
comunal autctone. A nossa situao poltica de unidade busca, no dilogo
e na (re)distribuio intercultural decisria do poder, o melhor caminho
para satisfao das justas necessidades humanas. Como dir Villoro:
No podemos volver atrs. Los siglos XIX y XX, a travs de muchos
sufrimientos, lograron construir una nueva identidad nacional: la
nacin mestiza. Se forj una unidad real nueva, que permiti la
modernizacin relativa del pas. Sera suicida querer la disgregacin
de esa nacin de lo que se trata es de aceptar una realidad: la
multiplicidad de las diversas culturas, de cuya relacin autnoma
nacera esa unidad. Frente al Estado-nacin homogneo se abre
ahora la posibilidad de un Estado plural que se adecue a la realidad
social, constituida por una multiplicidad de etnias, culturas,
comunidades. (1998, p. 47).

101

Aps a anlise da formao do conceito de Estado-Nao moderno e

a compreenso do resgate da pluralidade de naes dentro do mesmo
espao geogrfico, pautados pela ideia de que a autodeterminao no
significa independncia (SANTOS, 2009), insere-se a questo no mbito
latino-americano: como converter o modelo colonial de nao em instncia
emancipatria? Tal modelo estar em busca da libertao para ampliao
do conceito de Estado. Para isso lembrada a reflexo do jurista boliviano
Chivi Vargas (2010), Qu es un Estado Plurinacional Comunitario?,
que nos responde da seguinte forma:

102

Quin puede negar que Bolivia esta conformada por 36 naciones

indgenas catalogadas como tales en los registros oficiales y
particulares de ONGs y agencias de cooperacin internacional
(BID, BM. FMI). Nadie Quien puede negar que debido a la
inexistencia del Estado en las reas rurales, sus habitantes
(indgenas, originarios o campesinos) tuvieron que dotarse de
mecanismos institucionales propios y efectivos. Tuvieron que
mantener mecanismos que viniendo del periodo pre colonial se
mezclaron con practicas coloniales de los espaoles y an hoy
persisten, aunque reconceptualizadas por la propia visin de los
pueblos indgenas o que fueron reconceptualizadas desde una
apreciacin por la vida en comn, en colectivo, porque solo as
era posible sobrevivir a un Estado hostil, un Estado eurocntrico
o norteamericanizado. (2010).

Sendo assim, pode-se notar que os movimentos pela refundao do

Estado latino- americano surgem da exigncia histrica por espao
democrtico, congregam interesses a partir do abandono da posio de
sujeitos passivos na relao social com os poderes institudos. A constatao
da pluralidade de naes permite exibir uma resposta indagao acima.
Pode-se converter o modelo colonial de nao em instncia emancipatria,
quando houver o rompimento com os laos e as prticas exclusivistas das
concepes liberal-individualistas, que mantinham as mesmas naes no
cabresto poltico-jurdico monista.
No entanto, para essa reinterpretao pluricultural, foi destacado o
papel do dilogo e da interculturalidade como os principais instrumentos,
na medida em que no se deve repetir os erros dos dominadores,
recolonizando o poder, ou mesmo tornando-o hegemnico novamente.

Tal ideia se prope a impedir a sobreposio de culturas, no sentido de

que haja compatibilidade dos diferentes, convergindo em dilogo
humanitrio. Para essa tarefa, Santos (2010) sugere um instrumento de
trabalho na produo da epistemologia do sul, em que a centralidade
da proposta se encontra nos pilares da ecologia dos saberes e na traduo
intercultural; tal mecanismo se denomina hermenutica diatpica,
com a qual operacionaliza as duas ideias centrais para produo
epistemolgica sulina. Assim, la hermenutica diatpica consiste en un
trabajo de interpretacin entre dos o ms culturas con el objetivo de identificar
preocupaciones isomrficas entre ellas y las diferentes respuestas que proporcionan.
(SANTOS, 2010, p. 46).
Juntamente a essas questes, importante no perder de vista o fato
de que se deve rever o Estado moderno dentro dos anseios populares e
comunitrios:
Entonces est aqu la idea de que la plurinacionalidad obliga,
mas obviamente, a refundar el Estado moderno, porque el Estado
moderno, como vamos a ver, es un Estado que tiene una sola
nacin, y en este momento hay que combinar diferente conceptos
de nacin dentro de un mismo Estado. La interculturalidad tiene
esta caracterstica que no es simplemente cultural, sino tambin
poltica y, adems, presupone una cultura comn. No hay
interculturalidad si no hay una cultura comn, una cultura
compartida. (SANTOS, 2009, p. 202).

Aps esta anlise do movimento constitucional latino-americano pelo

vis do empoderamento popular e do reconhecimento das diversidades
sociais que compem o espao poltico-jurdico do Estado, no qual pode
dar-se destaque novamente para o primeiro artigo da constituio
boliviana,10 com suas previses do direito plurinacional e intercultural,
fundando na pluralidade e no pluralismo, introduzir-se- o fenmeno
j presente nas sociedades h sculos, mas que a cultura jurdica dominante,
liberal-individualista tratou de encobrir com seu racionalismo monista,
10
Nueva Constitucin Poltica de Bolivia Artculo 1. Bolivia se constituye en un Estado
Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano,
democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas. Bolivia se funda en la pluralidad
y el pluralismo poltico, econmico, jurdico, cultural y lingstico, dentro del proceso
integrador del pas.

103

ou seja, o pluralismo jurdico, que vem como outra manifestao de produzir

e aplicar o direito e a justia.

104

Pluralismo jurdico
Seguindo com caractersticas que conferem originalidade a esse
movimento do constitucionalismo insurgente, menciona-se o pluralismo
jurdico. Tema que no novo, pois bem se sabe que o pluralismo jurdico
era vigente no tempo da Idade Mdia,11 pr-centralizao do poder poltico
e jurdico nas mos absolutas do Estado moderno em gestao. Assim
que os feudos ou mesmo reinos e organizaes comunitrias possuam seus
direitos e modos de aplicar a justia, tendo por segurana jurdica o seu
direito costumeiro, temendo qualquer ingerncia externa, somando-se ao
mosaico de normatividades s legislaes cannica, aristocrtica e romana.
(HESPANHA, 2005).
Porm, nas ltimas dcadas, essa temtica vem ressurgindo com fora
devido s crises epistemolgicas e s insuficincias do direito e da justia
moderna, fazendo emergir o velho pluralismo jurdico, adormecido no
encobrimento das culturas autctones amerndias latino-americanas. Nesse
contexto, para adequar-se ao dilogo que se apresenta sobre a refundao
do Estado, far-se- aporte ao entendimento do pluralismo jurdico, mas
um tipo peculiar, que se prope emancipatrio, democrtico e participativo,
enfim [...] como a multiplicidade de prticas jurdicas existentes num
mesmo espao scio-poltico, interagidas por conflitos e consensos, podendo
ser ou no oficiais e tendo sua razo de ser nas necessidades existenciais,
materiais e culturais. (WOLKMER, 2001). As sociedades segregadas pelo
poder institudo foram submetidas ao modelo e racionalidade do direito
aliengena, estranha ao seu modo de pensar e agir juridicamente. Tal modelo
colonizador tornou-se hegemnico e moldou o pensamento das elites
dirigentes dentro da ideia do monismo, ou seja, a fonte do direito a lei e
a lei vem do Estado; algo como ideal dogmtico, incontestvel, que as
faculdades ainda insistem em ter como seu modo jurdico de pensar.
Contrariamente, como destaca Santos (2010, p. 89), el constitucionalismo
plurinacional constituye una ruptura con este paradigma al establecer que la
unidad del sistema jurdico no presupone su uniformidad.

11

Sobre esse tema observar: Grossi (1996) ou Hespanha (1982).

Ora, o direito tradicional no se conforma suficientemente, para

satisfazer as demandas sociais por justia. As sociedades do Sul Global12
possuem um alto grau de mestiagem e complexidade, que os reducionismos
do paradigma jurdico imperante no conseguem mais dar conta. Esse
projeto liberal-individualista, com alto teor de homogeneidade legal e
abstrao, no se apresenta como instrumento eficaz na produo da justia,
qui, nunca foi, devido sua desconexo com a realidade social. Ademais,
os prprios tribunais se reorientam e intentam uma aproximao com as
camadas populares, depois de sculos de distanciamento e opresso destas.
Contudo, deve-se destacar as realidades como a dos pases andinos,
onde a produo da justia paralela ao Estado algo histrico que sobreviveu
invaso e colonizao do europeu; resgatar o pluralismo e a riqueza da
produo jurdica autctone das comunidades originrias imprescindvel
para sedimentar a ideia de interculturalidade. Dessa forma, enfatiza-se
que a mudana na mentalidade e na cultura jurdica hegemnica qual
fomos moldados no algo que acontece de imediato, pois a atual situao
de transio de paradigmas, avanos e tambm de alguns retrocessos.
Ento, como o mundo e a vida no param, estando em questo relaes
humanas, logo exigir uma lenta transio. Mais uma vez ressalta Santos:
Despus de dos siglos de supuesta uniformidad jurdica no ser
fcil para los ciudadanos, organizaciones sociales, actores polticos,
servicios pblicos, abogados y jueces adoptar un concepto ms
amplio de derecho que, al reconocer la pluralidad de rdenes
jurdicos, permita desconectar parcialmente el derecho del Estado
y reconectarlo con la vida y la cultura de los pueblos. (2009,
p. 197).

O pluralismo jurdico conformado em ncleos de justia comunitria

uma das formas de manifestao para alm da juridicidade institucional
operacionalizada pelo pensamento mecnico da cultura hegemnica (a
cultura do homem moderno ocidentalizado). Na medida em que essas

12
El primer paso es aprender con el Sur. El Sur son los pueblos, los pases y las naciones que
han sufrido ms con el desarrollo del capitalismo global, porque se mantuvieron como pases
subdesarrollados, en desarrollo permanente, sin llegar nunca el marco de los pases
desarrollados. Y por eso, aprender con el Sur significa que la comprensin del mundo es
mucha ms amplia que la comprensin occidental del mundo. (SANTOS, 2009, p. 196).

105

106

prticas observam e orientam-se pelas tradies histricas de produo

jurdica pelas comunidades, produzem seu modo de vida em comum.
Importa refletir a possibilidade do pluralismo jurdico dividir-se nas
classificaes: conservador e emancipatrio. (W OLKMER, 2001). Suas
diferenas traduzem uma das trampas que podem minorar o mpeto de
rompimento com o paradigma dominante, na medida do exemplo
conservador possuir seu embasamento na matriz liberal-individualista,
composta por indivduos isolados, mobilizados nos intentos privatistas
econmicos; ao contrrio, o tipo jurdico emancipatrio integrador, une
indivduos, sujeitos e grupos organizados em torno de necessidades comuns.
(WOLKMER, 2008).
Realizado esse resgate, recupera-se, ento, o modelo de pluralismo
jurdico de tipo comunitrio-participativo, adequado aos intentos de quebra
dos paradigmas da juridicidade monista moderna, e voltado aos mpetos
emancipatrios que o perodo exige. Esse paradigma de pluralismo jurdico
caracteriza-se pelo projeto de alteridade para o espao geopoltico latinoamericano e possui cinco caractersticas que lhe conferem originalidade,
como tal e sugerem o perodo de transio: a) legitimao de novos sujeitos
sociais; b) fundamentao na justa satisfao das necessidades humanas;
c) democratizao e descentralizao de um espao pblico participativo;
d) defesa pedaggica em favor da tica da alteridade; e) consolidao de
processos conducentes a uma racionalidade emancipatria. (WOLKMER,
2001).
Na explicitao desses fatores, primeiramente cabe a legitimao dos
novos sujeitos sociais em contraposio ao sujeito coisificado, abstrato,
privado e metafsico do liberalismo moderno. Em seguida, impe-se a
exigibilidade poltica da satisfao das necessidades fundamentais, que
so exigncias por bens materiais e imateriais de sobrevivncia. Para isso,
necessita-se da democratizao e da descentralizao do espao pblico,
ou seja, da reinveno do espao pblico tradicional dominado por
clientelismo, autoritarismo e instabilidade sociopoltica para uma cultura
de participao popular intensa. Outra caracterstica a defesa pedaggica
em favor tica da alteridade que, segundo Wolkmer (2006), [...] a tica
antropolgica da Solidariedade [...] comprometida com a dignidade do
outro. Por ltimo, a consolidao de processos conducentes a racionalidade
emancipatria, ou seja [...] racionalidade anti-tecno-formal, oposta a
concepes operacionalista, calculista [...] voltada aos interesses histricos,
da expresso de uma identidade cultural. (WOLKMER, 2006).

Sendo assim, as constituies de pases como Colmbia, Bolvia e

Equador j incorporaram o pluralismo jurdico e o direito de aplicao da
justia indgena paralela juridicidade estatal, reconhecendo a
manifestao perifrica de outro modelo de justia e de legalidade, diferente
daquele implantado e aplicado pelo Estado moderno:
En su artculo 30, la Constitucin de Bolivia establece un vasto
conjunto de derechos de las naciones y pueblos indgena originario
campesinos. Es la expresin constitucional de la correspondencia,
por primera vez en la historia del pas, entre la fuerte presencia
poblacional y el protagonismo poltico de los pueblos indgenas.
Entre los derechos est el derecho a la jurisdiccin propia cuyo
mbito queda definido en los artculos 190, 191 y 192. En la
Constitucin de Ecuador estn igualmente reconocidos los
derechos de los pueblos y nacionalidades indgenas (art. 57) y la
jurisdiccin indgena (art. 171). (SANTOS, 2010, p. 91).

107
Entretanto, existe um fator nessa seara que deve ser explorado: tratase do limite ou mbito da abrangncia de tais previses legais sobre as
competncias da justia comunitria. Em outros termos, aplica-se a justia
comunitria somente para os integrantes da comunidade ou apenas dentro
do territrio comunitrio? Isso importante, pois
la jurisdiccin indgena se aplica exclusivamente a los indgenas,
lo que suscita el problema de la jurisdiccin aplicable cuando los
conflictos envuelven indgenas y no indgenas, lo que ocurre
frecuentemente. Por otro lado, la jurisdiccin indgena se aplica
en los territorios indgenas, lo que suscita dos problemas. El
primero es la delimitacin del territorio que en muchos casos
puede no ser muy clara. El segundo es el problema de los conflictos
entre indgenas cuando ocurren fuera del territorio. (SANTOS,
2010, p. 92).

Tem-se configurado um problema a ser resolvido: conflito de culturas

jurdicas, ou, ainda, definio da juridicidade a ser aplicada quando do
encontro das diferentes vises; de um lado, a justia tradicional e, de
outro, a comunitria. Diante disso, algumas propostas so apresentadas
no mbito do constitucionalismo insurgente:

La Constitucin de Ecuador habla de conflictos internos. La

formulacin boliviana es ms amplia y explicita: se aplica a las
relaciones y hechos jurdicos que se realizan o cuyos efectos se
producen dentro de la jurisdiccin de un pueblo indgena
originario campesino. [...] Probablemente, muchos de los
conflictos entre la jurisdiccin indgena y la jurisdiccin ordinaria
terminarn siendo solucionados por las cortes constitucionales,
como ocurre en Colombia. (SANTOS, 2010, p. 92).

Ou, ainda, a Constituio da Bolvia inova quando cria um rgo

especfico para debater tal questo:

108

Otro ejemplo ser el nuevo Tribunal Constitucional Plurinacional,

una institucin clave en un Estado plurinacional, ya que le
competer resolver algunos de los conflictos ms complejos
resultantes de la coexistencia y convivencia de las varias naciones
en el mismo espacio geopoltico. Para ser verdaderamente
plurinacional no basta que el Tribunal incorpore diferentes
nacionalidades; es necesario que el proceso mismo de su
conformacin sea plurinacional. (SANTOS, 2010, p. 86).

Nesse sentido, faz-se necessrio lembrar e enfatizar a hermenutica

diatpica e a interculturalidade presentes nos atuais textos constitucionais:
o simples fato de reconhecer o pluralismo jurdico no documento poltico
mais importante do Estado no significa a soluo para a quebra de
paradigmas da justia tradicional e suas prticas indolentes. Dessa maneira,
se apresenta a relevante postura que devem demonstrar os atores polticos
na conduo de situaes semelhantes, no sentido de evitar reducionismo,
sobreposio cultural e injustias. Enfim, cumpre ressaltar, seja o novo,
seja o velho pluralismo jurdico, o atual contexto se encontra diante do
paradigma jurdico presente margem do modelo hegemnico no direito,
mas que sobreviveu e oferece amplo leque de pesquisa sobre culturas
jurdicas diferenciadas. Ora, para a satisfao da plurinacionalidade e do
Estado participativo, deve-se ter em conta as complexidades e diversidades
das vises do direito e da justia; o que serve, certamente, para leitura e
compreenso de algumas questes referentes inovao no campo jurdico
do recente constitucionalismo latino-americano.

Concluso
O constitucionalismo moderno tradicional, de matriz liberal estatista,
no mais integralmente satisfatrio, pois, na advertncia do advogado
indgena boliviano Chivi Vargas,
[...] tem sido historicamente insuficiente para explicar sociedades
colonizadas; no teve clareza suficiente para explicar a ruptura
com as metrpoles europeias e a continuidade de relaes
tipicamente coloniais em suas respectivas sociedades ao longo
dos sculos XIX, XX e parte do XXI. (2009, p. 158).

Tendo em conta essa preocupao, que se introduz e ganha fora a

proposta do constitucionalismo insurgente (denominado por alguns de
Constitucionalismo andino), que comea a gestar-se nos pases latinoamericanos, diante das mudanas polticas e dos novos processos
constituintes com suas caracterizaes. O impulso inicial do recente
momento constitucional na Amrica Latina foi marcado por um primeiro
ciclo social e descentralizador das Constituies Brasileira (1988) e
Colombiana (1991).13
Na sequncia, perfazendo o segundo ciclo, encaminhou-se para um
constitucionalismo participativo popular e pluralista, em que a
representao nuclear desse processo constitucional passa pela Constituio
Venezuelana de 1999.14
O terceiro ciclo do insurgente constitucionalismo latino-americano passa
a ser representado pelas recentes e vanguardistas Constituies do Equador
(2008)15 e da Bolvia (2009);16 para alguns publicistas, tais textos polticos
13

Dentre algumas das significativas conquistas da Constituio Colombiana de 1991, ressaltase: a) proclama, dentre seus princpios, a Democracia Participativa e Pluralismo (art. 1); b)
jurisdies especiais: indgena (art. 246), juzes de paz (art. 247); c) jurisdio arbitral e
conciliadores (art. 116); d) jurisdio eclesistica (art. 42). consultar, a propsito: Velsquez
Betancur (2008).
14
Em seu Captulo IV do segundo ttulo (Dos Direitos Polticos e do Referendo Popular),
dispe nos arts. 62, 70, da Participao Popular, mesclando representao com democracia
participativa. J em seu art. 136, introduz inovadoramente um Poder Pblico Nacional,
dividido em cinco poderes: Legislativo, Executivo, Judicial Cidado (art. 273) a instncia
mxima e Poder Eleitoral. Algumas observaes sobre a Constituio Venezuelana: Pisarello
([s./d.], fl. 03); Dussel (2007, p. 153-154).
15
A Constituio do Equador de 2008, alm de ampliar e fortalecer os direitos coletivos
(arts. 56-60: povos indgenas, afrodescendentes, comunais e costeiros), estabelece um inovador
captulo VII, que prescreve dispositivos (arts. 340-415) sobre o regime de bem viver e a

109

110

expressariam um constitucionalismo plurinacional comunitrio,

identificado com um outro paradigma no universal e nico de Estado de
Direito, coexistente com experincias de sociedades interculturais
(indgenas, comunais, urbanas e camponesas) e com prticas de pluralismo
igualitrio jurisdicional (convivncia de instncias legais diversas em igual
hierarquia: jurisdio ordinria estatal e jurisdio indgena/camponesa).
Parece evidente que as mudanas polticas e os inovadores processos sociais
de luta nos Estados latino-americanos engendraram no s novas
constituies que materializaram novos atores sociais, realidades plurais e
prticas desafiadoras, mas, igualmente, propem, diante da diversidade
de culturas minoritrias e da fora inconteste dos povos indgenas do
Continente, um novo paradigma de constitucionalismo, o que poderia
denominar-se Constitucionalismo Pluralista Intercultural
(compreendendo, aqui, as expresses que j vm sendo utilizadas:
constitucionalismo andino ou indgena). Nesse processo, essencial que a
Teoria do Direito e do Estado Constitucional tome em considerao o
exame do Pluralismo Jurdico,17 para compreender a nova realidade
constitucional latino-americana.
Sem dvida, a refundao das concepes polticas de Estado e direito
esto sofrendo, nesse perodo de transio, importantes mudanas. No se
descarta a hiptese de retrocessos e reaes contrrias no movimento, at
mesmo em razo do grau de presso que realizam os setores conservadores
e reacionrios; porm, indubitavelmente, esses pases andinos jamais
retornaro submisso velada de um silncio violentado e oprimido da
colonizao; a insurgncia popular nos processos constituintes inaugura o
novo perodo da jovial democracia latina-americana, que , sem dvida,
um importante momento de amadurecimento das concepes polticas
pensadas para nossa realidade.

biodiversidade e recursos naturais, ou seja, sobre o que vem a ser denominado direitos da
natureza. Sobre a Constituio do Equador, observar alguns captulos da obra coletiva:
Verdum (2009). (Captulos 4 e 5).
16
Sobre a Constituio da Bolvia de 2009, consultar: Verdum (2009) Igualmente: Chivi
Vargas (2009); Martinez Dalmau, Rubn. (2008); Clavero (2009).
17
Pautas para o Workshop El (Neo) constitucionalismo multicultural en Amrica Latina.
Org.: Daniel Bonilla Maldonado e Pavel H. Valer-Bellota. Oati (Espaa), p.7-8 mayo
2009.

Portanto, ainda que incertezas, desconfianas e ceticismos planem

sobre o continente, no iro faltar vozes para acudir em defesa do
prosseguimento dessa marcha popular, e sero milhares de vozes;
entendendo que se apropriar do direito e do Estado no basta, preciso
um processo de transformao dessas instituies, para que a Histria possa
contar a descolonizao pelo vis emancipatrio, libertrio e insurgente
do povo que contornou seu passado, marcado por sangue inocente e
verdadeiras catstrofes de desumanidade, impetrada pelo prprio ser
humano aos seus pares, com a justificativa civilizatria imposta pela
modernidade e por sua racionalidade. Enfim, a direo que aponta esse
novo constitucionalismo insurgente na Amrica Latina pela introduo
e consolidao de princpios, pontuados no pluralismo, na emancipao,
interculturalidade e no bem-viver com dignidade.
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113

114

CENRIO DOS RECURSOS ENERGTICOS

NA UNASUL E O PROTAGONISMO
DO BRASIL, DA VENEZUELA E DA
BOLVIA: BREVE ANLISE
COMPARATIVA, LUZ DO DIREITO
AMBIENTAL, INTERNACIONAL E
CONSTITUCIONAL, DE SEUS REGIMES
JURDICOS E POLTICOS
115
*

Germana de Oliveira Moraes

William Paiva Marques Jnior**

1 O cenrio energtico sul-americano e o protagonismo do Brasil,

da Venezuela e da Bolvia
Brasil, Venezuela e Bolvia so as naes protagonistas no cenrio
energtico da Amrica do Sul, porque detentoras de grandes reservas de
* Professora na Universidade Federal do Cear. Juza Federal da 5a Regio. Doutora em
Cincias Jurdico-Polticas pela Universidade de Lisboa, 1998. Diretora do Ncleo Seccional
CE da Escola da Magistratura Federal da 5 Regio. Conselheira da Escola Nacional de
Formao e Aperfeioamento de Magistrados. Representante para a Amrica Latina da
International Association of Women Judge. Coordenadora do Projeto Direito humano gua e
ao saneamento bsico nos pases da Unasul: formulao de polticas pblicas e de marcos regulatrios
comuns CNPq.
** Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Cear, 2009. Doutorando
em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Cear. Professor Assistente no
Departamento de Direito Privado da Universidade Federal do Cear. Vice-coordenador do
curso de Direito da UFC. Pesquisador no Projeto Direito humano gua e ao saneamento
bsico nos pases da Unasul: formulao de polticas pblicas e de marcos regulatrios comuns
CNPq.

116

petrleo e gs natural e ainda conta da liderana da produo de energias

renovveis pelo Brasil. Por essa razo, far-se- uma breve anlise comparativa
entre os regimes jurdicos de direitos ambientais e de recursos energticos
nesses pases. Lanar-se- um ligeiro olhar sobre as condies naturais,
histricas e culturais da regio, e concentrar-se- maior diretriz no
diagnstico do quadro energtico sul-americano e nas condicionantes de
ordem cultural e axiolgica, incorporadas a seus novos textos
constitucionais, como consectrio do neoconstitucionalismo consagrado
em tais pases.
O modo de desenvolver a anlise das disciplinas constitucionais dos
direitos ambientais e das polticas energticas nacionais assenta-se no
pensamento de Hesse,1 segundo o qual a norma constitucional no tem
existncia autnoma em face da realidade. A sua essncia reside na sua
vigncia, ou seja, a situao por ela regulada pretende ser concretizada na
realidade. Essa pretenso de eficcia no pode ser separada das condies
histricas de sua realizao, que esto de diferentes formas, numa relao
de interdependncia, criando regras prprias que no podem ser
desconsideradas. Devem ser contempladas aqui as condies naturais,
tcnicas, econmicas e sociais. A pretenso de eficcia da norma jurdica
somente ser realizada se levar em conta essas condies. H de ser,
igualmente, contemplado o substrato espiritual que se consubstancia num
determinado povo, isto , as concepes sociais concretas e o baldrame
axiolgico que influenciam decisivamente a conformao, o entendimento
e a autoridade das proposies normativas. A Constituio no configura,
portanto, apenas expresso de um ser, mas tambm de um dever ser; ela
significa mais do que o simples reflexo das condies fticas de sua vigncia,
particularmente as foras sociais e polticas. Determinada pela realidade
social e, ao mesmo tempo, determinante em relao a ela, no se pode
definir como fundamental nem a pura normatividade nem a simples
eficcia das condies sociopolticas e econmicas. A fora condicionante
da realidade e a normatividade da Constituio podem ser diferenadas;
elas no podem, todavia, ser definitivamente separadas ou confundidas.
Avana-se, para alm de um olhar nacional para uma escala
internacional, no pressuposto, apontado por Flvia Piovesan 2 que as

HESSE, Konrad. A fora normativa da Constituio. Trad. de Gilmar Ferreira Mendes.

Porto Alegre: S. A. Fabris, 1991, p. 14-15.
2
PIOVESAN, Flvia. Temas de direito internacional. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 47.

Constituies latino-americanas estabelecem clusulas constitucionais

abertas, que permitem a integrao e complementaridade entre a ordem
constitucional e a ordem internacional. Ao processo de constitucionalizao
do Direito Internacional conjuga-se o processo de internacionalizao do
Direito Constitucional.
As fontes principais em que se assenta a matriz energtica sul-americana
atual so basicamente o petrleo e derivados, o gs natural, a energia
eltrica, os bicombustveis (biodiesel e produtos derivados da cana-deacar), com destaque destas duas ltimas para o Brasil, o Chile, o Paraguai
e o Uruguai, e, em menor expresso, o carvo mineral, abundante na
Colmbia e a energia nuclear, com experincias consolidadas no Brasil e
na Argentina, alm de contar com a incipiente utilizao de novas formas
alternativas, principalmente no Brasil, como a elica e a solar.
H maior disponibilidade de petrleo e gs natural na Venezuela, no
Equador, Brasil, na Bolvia e Peru, os dois ltimos contando com mais
reservas de gs natural do que de petrleo. O Brasil, aps as recentes
descobertas, em especial na camada do pr-sal no Campo Tupi, emerge, a
mdio prazo, como um gigante do petrleo e do gs, pois aumentou muito
seu potencial de produo, estimando-se que at 2020 alcance posio de
5 maior produtor de petrleo do mundo.
Segundo dados collhidos de estudos tcnicos da Fiesp,3 mais da metade
da produo4 energtica sul americana 53% de petrleo e derivados,
aparecendo em segundo lugar combustveis renovveis, que compem 15%
e, em terceiro, a de gs natural, que representa 14%. A produo de
energia eltrica, predominantemente hidrulica, representa 9% e a de
carvo mineral, concentrada na Colmbia, 8%. A energia nuclear, produzida
no Brasil e na Argentina, representa apenas 1% da produo total de
energia da regio.5
3

FIESP. Segurana energtica na Amrica do Sul 10: um panorama brasileiro. Departamento

de Energia, Maio de 2010. Coordenadores do Estudo: Carolina Lembo e Marcelo Costa
Almeida. Disponvel em: <www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2010/05893a05.pdf>. Acesso
em: 19.1.2011. Os estudos da Fiesp utilizaram como fontes o Balano de Energia para os
pases no pertencentes OCDE, Edio 2009 (base 2007) da Agncia Internacional de
Energia e os dados da base de comrcio das Naes Unidas, COMTRADE (base 2008).
4
A produo corresponde quantidade de energia produzida localmente.
5
A Amrica do Sul tem no petrleo e gs natural suas principais fontes de energia,
correspondendo a mais de 65% de toda a sua produo. uma regio exportadora de energia,
possuindo uma Balana comercial energtica global favorvel. importante mencionar que
a comercializao das commodities de energia (petrleo e carvo mineral) ocorre em maior
intensidade com os Estados Unidos e outros pases no sul-americanos. O petrleo e seus

117

No quadro do consumo final total6 energtico sul americano, o petrleo

e derivados, assim como na produo, tambm aparecem em primeiro
lugar, com 47% do consumo, ficando as energias renovveis em segundo
lugar com 19%, sendo seguidos pela hidroeletricidade, com 17% e gs
natural com 14%. O carvo mineral responde por 3% do consumo.7 Na
Amrica do Sul, h oferta interna bruta8 de 31% de energias, que provm
de fontes renovveis energia hidrulica (12%) e biocombustveis 19%,9
o que equivale a quase o triplo daquela ofertada no mundo, que de
aproximadamente 11%.
Depois do petrleo, que desponta em primeiro lugar com 53% da
energia produzida na regio, o modelo de combustveis renovveis aparece
em segundo lugar entre as principais fontes energticas da Amrica do
Sul, representando, segundo a Fiesp, 15% da produo da energia sul
americana, sendo 56% da produo no Chile; 43% no Uruguai, 35% no
Paraguai, 34% da produo brasileira e 21% da peruana.10

118

derivados constituem a principal fonte de produo de energia na Venezuela (81%), principal

produtor da Amrica do Sul e nico membro da Opep, e tambm no Equador (92%), Peru
(45%), Brasil (41,9%). O gs natural a energia mais produzida na Argentina (47%) seguida
de petrleo e derivados (45%). Na Bolvia, a principal fonte de igual modo o gs natural
com a produo de 78% da energia e de 16% decorrente de petrleos e derivados. Na
Colmbia, o carvo mineral a principal fonte energtica. O Chile e o Uruguai apresentam
a situao energtica mais crtica na Amrica do Sul, porque dependem da importao de
petrleo, gs natural e carvo. O Paraguai apresenta-se igualmente forte na produo de
energias renovveis. Tal pas no produz petrleo, embora seu consumo represente 33% da
energia. Fonte: FIESP Segurana energtica na Amrica do Sul 10: um panorama brasileiro,
Maio 2010. p. 18. Disponvel em <www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2010/05893a05.pdf>
. Acesso em: 19 jan. 2011.
6
O consumo final total equivale quantidade de energia consumida.
7
FIESP Segurana energtica na Amrica do Sul 10: um panorama brasileiro. Departamento
de Energia, Maio de 2010. Coordenadores do Estudo: Carolina Lembo e Marcelo Costa
Almeida. Disponvel em: <www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2010/05893a05.pdf>. Acesso
em: 19 jan. 2011.
8
Oferta interna bruta significa quantidade de energia disponibilizada para ser transformada
ou para consumo final. (Produo+Importao-Exportao).
9
Colhem-se os seguintes dados relativos oferta interna bruta de energia da Amrica do Sul:
Petrleo e derivados 43%; Gs Natural 20%; Nuclear 1%; Hidreltrica 12%;
Combustveis Renovveis 19% e Carvo Min. e derivados 5%. Fonte: FIESP Segurana
energtica na Amrica do Sul 10: um panorama brasileiro. Departamento de Energia, Maio de
2010. Coordenadores do Estudo: Carolina Lembo e Marcelo Costa Almeida. Disponvel
em: <www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2010/05893a05.pdf>. Acesso em: 19.1.2011.
10
Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai destacam-se por possurem matrizes energticas limpas,
sendo a brasileira a mais limpa do mundo. No Brasil, segundo o Relatrio do Balano Anual
Energtico, de 2010, da Empresa Nacional de Energia do Brasil (ENE), em 2009, h um
relativo equilbrio entre a oferta interna de energia renovvel e a no renovvel. A oferta

Diante da falta de financiamento, de cooperao e de uma adequada

transferncia de recursos para que cada pas possa vender energia a preos
justos aos vizinhos, a soluo dos desafios, no campo energtico na Amrica
do Sul, depende em grande parte da coordenao e solidariedade
energticas. Nada obstante tais dificuldades, trata-se de um dos poucos
locais da Terra, onde possvel colher bons resultados no campo da
integrao energtica.
As propostas de integrao energtica sul-americana
A integrao energtica que compreende alm da interligao
energtica no plano fsico, porque envolve no apenas questes tcnicas,
mas tambm aspectos polticos, avanou a partir de 2002, com a Deciso
CAN 536.11 Criou-se, ento, por intermdio da Deciso CAN, 557 de
2003, o Conselho de Ministros de Energia, Eletricidade, Hidrocarbonetos
e Minas da Comunidade Andina.
H pelo menos trs propostas de integrao energtica da Amrica do
Sul: (1) via petrleo, feita pela Venezuela; (2) via gs natural, pela Bolvia
e (3) atravs da energia eltrica, pelo Brasil. Elas se justificam em funo
da maior abundncia de cada um dos recursos energticos nessas respectivas
naes, o que se depreende, conforme j visto, do protagonismo do Brasil,
da Venezuela e da Bolvia no cenrio energtico dos pases da Unasul.
Registram Queiroz e Vilella,12 o processo recente de internacionalizao
da Eletrobras, associando-o a um projeto de integrao energtica que a
empresa pretende promover na Amrica Latina.
interna de energia renovvel representa 46,8% do total. Destes 46,8% de energias renovveis
produzidas no Brasil, so 18,8% advindos de produtos de cana, 13,9% de energia eltrica,
10,2% de lenha e 3,8% de outras fontes renovveis, como a energia elica, por exemplo. A
partir de fontes no renovveis, produziram-se 53,2% da energia: o petrleo com 41,9%,
seguido de 8,7% de gs natural, 0,9% de carvo vapor e 1,7% de urnio (U308). Importante
observar, segundo consta no Relatrio anual, que o Brasil apresenta uma matriz de gerao
eltrica de origem predominantemente renovvel, sendo que a gerao interna hidrulica
responde por montante superior a 76% da oferta. Somando as importaes, que essencialmente
tambm so de origem renovvel, pode-se afirmar que aproximadamente 85% da eletricidade no
Brasil originada de fontes renovveis sem considerar que parte da gerao trmica originada
de biomassa...
11
Tal documento dispe sobre a comercializao de energia entre os pases membros, tendo
como objetivos consolidar um mercado integrado, otimizar os recursos em um mercado com
critrios de beneficio geral, priorizar as transaes de curto prazo, assegurar o livre aceso aos
enlaces internacionais e criar um mercado comum para o intercmbio com outros mercados.
12
QUEIROZ, Renato; VILELLA, Thas. Integrao energtica na Amrica do Sul: motivaes,
percalos e realizaes. Disponvel em: <blogln.ning.com/profiles/blogs>. Acesso em: 30 dez. 2010.

119

120

No modelo de integrao via eletricidade, seguido pelo Brasil, por

intermdio da Eletrobras, a implantao de hidroeltricas binacionais
favorece o processo de integrao entre as naes, por intercmbios que
aproveitam as diferenas de custos marginais entre dois sistemas
interconectados e por comercializao de energia firme entre pases, em
atendimento aos princpios internacionais da cooperao e solidariedade
em matria energtica e ambiental.13
Destacam-se trs importantes empreendimentos hidreltricos
binacionais que marcam o processo de integrao via eletricidade: a UHE
de Salto Grande entre a Argentina e o Uruguai, que teve o incio da
construo em 1973, no rio Uruguai entre Concrdia, na Argentina e
Salto, no Uruguai; a UHE de Itaipu, entre Brasil e Paraguai, cujo incio da
construo ao longo do rio Paran ocorreu em 1974 e foi concluda em
1982, com 20 unidades geradoras fornecendo 700 MW cada; e a UHE
Yacyret entre a Argentina e o Paraguai, construda para aproveitar o
potencial do rio Paran.14
Para Cervo e Bueno,15 as dvidas surgidas por ocasio de sua fundao,
quanto ao desempenho da Unasul, evocam o excesso de burocracia, a

13

Sobre a integrao via eletricidade nos pases da Unasul, tem-se que as indstrias de
eletricidade, assim como de gs natural possuem caractersticas de redes que favorecem o
processo de interligao entre as regies. No caso da integrao via eletricidade, as interconexes
eltricas podem ser motivadas pela implantao de hidroeltricas binacionais, por
intercmbios, que aproveitam as diferenas de custos marginais entre dois sistemas
interconectados e por comercializao de energia firme entre pases. Em 2004, a
comercializao de eletricidade atravs das interconexes representou, aproximadamente,
0,7% da demanda por energia na Amrica do Sul. Assim, como exemplo de interligaes
eltricas, podem-se citar: (1) as duas interligaes eltricas com a Argentina e o Brasil
(Uruguaiana e Garabi), sendo ambas feitas atravs de conversores de frequncia do tipo backtoback; (2) entre o Brasil e o Uruguai, estando uma j em operao (Rivera), realizada, tambm,
atravs do conversor back-to-back e uma outra, a interligao de San Carlos, cujos estudos
elaborados por ambos os pases foram finalizados em 2007; e (3) tambm uma interligao
entre o Brasil e a Venezuela que interliga a subestao de Boa Vista no Brasil subestao
Macagua na Venezuela.
14
Acerca de tais empreendimentos hidreltricos binacionais nos pases da Unasul ressalte-se:
(a) a UHE de Salto Grande entre a Argentina e o Uruguai que teve o incio da construo em
1973, no rio Uruguai entre Concrdia, na Argentina e Salto, no Uruguai; (b) a UHE de
Itaipu, entre Brasil e Paraguai, cujo incio da construo ao longo do rio Paran ocorreu em
1974 e foi concluda em 1982; e (c) a UHE Yacyret entre a Argentina e o Paraguai, construda
para aproveitar o potencial do rio Paran.
15
CERVO, Amado Luiz; BUENO, Clodoaldo. Histria da poltica exterior do Brasil. 3. ed. 2.
reimpr. Braslia: Ed. da Universidade de Braslia, 2010. p. 515.

superposio de rgos regionais, a escassez de recursos financeiros e a

dificuldade, diante do culto soberania e das empfias polticas, de elaborar
e executar projetos para a melhoria da infraestrutura e da integrao
energtica. Em contrapartida, condies favorveis na Amrica do Sul
explicam esse novo passo no processo de integrao: o crescimento
econmico nos ltimos cinco anos e o aumento da incluso social, alm
da constituio de reservas financeiras e da disponibilidade de estoques de
energia.
No que concerne integrao por meio do gs natural, a cooperao
verificada nos pases da Unasul permite a complementaridade do recurso
natural, a capacitao tecnolgica e investimentos nos diversos setores da
cadeia de gs natural, possibilitando, assim, ganhos reais aos pases
integrados. Entretanto, apesar de tais vantagens, a comercializao de gs
natural ficou restrita, entre as dcadas de 60 e 90, Bolvia e Argentina.
Somente a partir de 1996, houve uma expanso do comrcio de gs na
Amrica do Sul, sendo construdos at 2002, diversos gasodutos entre os
quais: Argentina Chile; Bolvia Brasil; Argentina Brasil; e Argentina
Uruguai. Dessa forma, tem-se que a integrao via gasoduto, ainda que
seja benfica para os pases da Unasul, depende da superao de dilemas
polticos, institucionais e sociais para a sua plena aplicabilidade.16
A disciplina internacional e constitucional do direito ambiental e
energtico do Brasil, da Venezuela e da Bolvia no contexto da unasul
Durante o processo de anlise comparativa entre os regimes dos recursos
energticos nos sistemas constitucionais do Brasil, da Venezuela e da Bolvia,
16
A regio dos pases da Unasul apresenta condies bastante favorveis integrao energtica
via gs natural. J existe na regio uma espcie de anel, conectando Brasil e Argentina, grandes
pases consumidores, Bolvia, um dos maiores produtores de gs da Amrica do Sul. Contudo,
a expanso da estrutura de produo e transporte de gs natural encontra diversas barreiras,
entre elas a distncia fsica entre os centros produtores e consumidores, o que implica a
construo de gasodutos longos e caros. O gasoduto entre a Bolvia e o Brasil. A poltica de
nacionalizao, por exemplo, decretada pela Bolvia implicou a busca, pelo Brasil, no s de
fontes de energia alternativas, como tambm na diversificao da matriz de fornecedores de
gs, apesar do investimento anterior na construo do Gasoduto Bolvia Brasil. Assim,
apesar dos avanos, o processo de integrao energtica sofreu alguns desgastes. Esses, por
sua vez, foram gerados: (I) pelo aumento significativo do preo internacional do gs natural;
e (II) pela instabilidade poltica, econmica e institucional de alguns pases da Amrica do
Sul. Tal situao, em determinados casos, levou ruptura unilateral de contratos de longo
prazo (exemplo, Chile e Bolvia). O gs natural possui um papel protagonista no processo de
integrao energtica nos pases da Unasul.

121

122

recm-reformados, detectam-se convergncias, o que pode ser considerado

um vetor favorvel integrao regional.
A intrnseca concatenao existente entre a regulao dos recursos
energticos e o meio ambiente ecologicamente equilibrado (nos planos
interno e internacional) encontra-se esposada por Hans Jonas17 ao dispor
que os combustveis fsseis, como carvo, petrleo e gs natural produzidos
por sntese orgnica de centenas de milhes de anos e agora constituem,
de longe, a principal fonte de energia, so, como sabido, limitados, no
renovveis e com a taxa de utilizao atual (essencialmente beneficiar
apenas uma parte da humanidade, a dos pases industrializados), estamos
a aproximar rapidamente o esgotamento.
O homem est a ponto de gastar em poucos sculos o que o Sol
acumulou no mundo vegetal atravs das eras. Os fertilizantes qumicos
so derivados desses combustveis fsseis, e do esgotamento dessa base
inicial, a sua sntese, prestados pela natureza a ttulo gratuito, deve ser
realizada ab ovo, isto , a partir de materiais inorgnicos, utilizando energia
sem procedncia * orgnica de forma rpida e imediata, em vez de usar a
atividade do Sol e dos organismos ao longo dos tempos. Assim, mesmo a
ideia de um paraso agrrio (se no industrial) est ligada s condies de
energia.
Ainda sobre a relao simbitica entre recursos energticos e o direito
ambiental, averba Almeida18 que o procedimento de Avaliao de Impacto

17

JONAS, Hans. El principio de responsabilidad: ensayo de una tica para La civilizacin

tecnolgica. Trad. de Javier Ma-Fernndez Retenaga. 3. impres. Barcelona: Herder Editorial,
2008. p. 305-306. Traduo livre: Los combustibles fsiles, como el carbn, el petrleo y
el gas natural, producidos mediante una sntesis orgnica de centenares de milliones de aos
y que constituyen hoy con diferencia la principal fuente de energa, son, como es notorio,
limitados, no renovables, y ya con la tasa de utilizacin actual (esencialmente en beneficio
tan slo de una parte de la humanidad, la de los pases industrializados) estamos acercndonos
a pasos agigantados a su agotamiento. El hombre est a punto de gastar en pocos siglos lo
que el Sol ha ido acumulando en el mundo vegetal a travs de los eones. Los abonos qumicos
son derivados de esos combustibles fsiles, y con el agotamiento de esta base inicial, su
sntesis, que la naturaleza nos proporcionaba gratuitamente, tendra que ser efectuada ab
ovo, esto es, a partir de matrias inorgnicas: mediante energas de procedencia no orgnica,
con rapidez y al momento, en lugar de mediante la actividad del Sol y los organismos a lo
largo de los tiempos. As, pues, incluso la idea de un paraso agrrio (por no decir industrial)
queda ligada a las condiciones energticas.
18
ALMEIDA, Jos Mrio Ferreira de. Energia e conservao da natureza. In: MIRANDA,
Jorge et al. (Coord.). Cadernos o direito: temas de direito da energia. Lisboa: Juridireito,
2008. p. 182-183. v. 3.

Ambiental (AIA) a verdadeira prova dos nove da sustentabilidade dos

projetos, em especial daqueles que visam a aumentar ou modernizar o
parques energticos. Hoje no basta invocar o interesse pblico nem
suficiente a constatao da mais-valia ambiental dos projetos que visam
produo de energia custa de fontes renovveis, pelo seu efeito positivo,
no que respeita s emisses, por exemplo. absolutamente necessria
numa perspectiva de desenvolvimento sustentvel, ponderar os efeitos nas
diferentes formas de vida. O procedimento de AIA obriga, pois, as empresas
e os decisores a fazerem outras contas, em especial no que respeita
necessidade de garantir um nvel superior de proteo da biodiversidade.
O direito ambiental energtico no neoconstitucionalismo do Brasil,
da Venezuela e da Bolvia
Segundo Usera,19 o reconhecimento legal das preocupaes ambientais
que aconteceram mais recentemente, tm sucedido sua
constitucionalizao. Na Europa, as Constituies grega, portuguesa e
espanhola e alguns dos pases do Leste Europeu, depois da queda do Muro
de Berlim, incorporaram o interesse ambiental e at o reconhecem como
um direito constitucional, o gozo dos bens ambientais. Tambm nas mais
novas Constituies da Amrica Latina ou nas recentes reformas
constitucionais incorporadas nelas esto a aumentar o nvel de hierarquia
das regras de defesa dos interesses ambientais. Para ele, se na ordem
internacional, o conhecimento do direito muito raro e sua incluso nos
tratados no melhorou a situao dos cidados ante os bens ambientais,
tal conhecimento muito frequente nas novas constituies.
Cite-se como exemplo, na Europa, a Constituio Portuguesa de 1976,
que insere a defesa do ambiente e a conservao da natureza (arts. 9,

19

USERA, Ral Canosa. Constitucin y medio ambiente. Madrid: Editorial Dykinson, 2000.
p. 31-32. Traduo livre: Al reconocimiento legal de lo intereses ambientales ha sucedido,
ms recientemente, su constitucionalizacin. En Europa las Constituciones griega, portuguesa
y espaola y algunas de los pases del Este europeo, despus de la cada del muro de Berln,
incorporan el interes ambietal e incluso reconoce, como un dercho constitucional, el goce de
los bienes ambientales. Tambin las ms novedosas constitucionales iberoamericanas o las
recientes reformas introducidas en ellas materializan esta elevacin del rango jerrquico de
las normas protectoras de intereses ambientales. Si en el orden internacional el conocimineto
del derecho es muy raro y su inclusin en los tratados no ha mejorado la situacin de los
individuos frente a los bienes ambientales, es frecuentsimo en las nuevas constituciones.

123

alnea e, 20 6621 e 9022) entre as tarefas fundamentais do Estado.

Canotilho23 tem defendido o Estado Social Democrtico de direito e
ambiental; para ele, em seu conjunto, as dimenses jurdico-ambientais e
jurdico-ecolgicas permitem falar de um Estado de Direito Ambiental e
Ecolgico. O Estado de Direito, hoje, s Estado de Direito se for um
Estado protetor do ambiente e garantidor do direito ao ambiente. Para
Loewenstein,24 a Amrica Latina continua a ser, ento como agora, o

124

20
Artigo 9. Tarefas fundamentais do Estado. So tarefas fundamentais do Estado: [...] e Proteger
e valorizar o patrimnio cultural do povo portugus, defender a natureza e o ambiente, preservar
os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do territrio.
21
Artigo 66. Ambiente e qualidade de vida 1. Todos tm direito a um ambiente de vida humano,
sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender. 2. Para assegurar o direito ao ambiente,
no quadro de um desenvolvimento sustentvel, incumbe ao Estado, por meio de organismos
prprios e com o envolvimento e a participao dos cidados: a) prevenir e controlar a poluio e
os seus efeitos e as formas prejudiciais de eroso; b) ordenar e promover o ordenamento do
territrio, tendo em vista uma correcta localizao das actividades, um equilibrado desenvolvimento
scio-econmico e a valorizao da paisagem; c) criar e desenvolver reservas e parques naturais e de
recreio, bem como classificar e proteger paisagens e stios, de modo a garantir a conservao da
natureza e a preservao de valores culturais de interesse histrico ou artstico; d) promover o
aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovao e a
estabilidade ecolgica, com respeito pelo princpio da solidariedade entre geraes; e) promover,
em colaborao com as autarquias locais, a qualidade ambiental das povoaes e da vida urbana,
designadamente no plano arquitectnico e da proteco das zonas histricas; f) promover a integrao
de objectivos ambientais nas vrias polticas de mbito sectorial; g) promover a educao ambiental
e o respeito pelos valores do ambiente; h) assegurar que a poltica fiscal compatibilize
desenvolvimento com proteco do ambiente e qualidade de vida.
22
Artigo 90. Objectivos dos planos Os planos de desenvolvimento econmico e social tm por
objectivo promover o crescimento econmico, o desenvolvimento harmonioso e integrado de
sectores e regies, a justa repartio individual e regional do produto nacional, a coordenao da
poltica econmica com as polticas social, educativa e cultural, a defesa do mundo rural, a
preservao do equilbrio ecolgico, a defesa do ambiente e a qualidade de vida do povo portugus.
23
CANOTILHO, J. J. Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). Direito constitucional ambiental
brasileiro. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 56.
24
LOWENSTEIN, Karl. Teora de La Constitucin. Traducin: Alfredo Gallego Anabitarte. 2. ed.
Barcelona: Ediciones Ariel, 1970. p. 220. Traduo livre: La constitucin nominal encuentra su
terreno natural en aquellos Estados en los que el constitucionalismo democrtico occidental se ha
implantado, sin una previa incubacin espiritual o madurez poltica, en un orden social de tipo
colonial o feudal-agrario. Aqu juega un papel importante la ausencia de una clase media consciente
intelectualmente de s misma y con independencia econmica. Por otra parte, la eliminacin del
analfabetismo sigue siendo un requisito indispensable para el funcionamiento con xito de una
constitucin normativa. Ni la radio ni los smbolos electorales recientemente empleados para
analfabetos son instrumentos vlidos. Iberoamrica contina siendo, tanto antes como ahora, el
terreno tradicional en el que se asienta la constitucin nominal. No se pude desconocer, sin e
mbargo,los progresos innegables hacia un proceso normativo; Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
Uruguay, Mxico y Costa Rica persisten, aunque con interrupciones ocasionales, en un autntico
normativismo.

domnio tradicional em que se senta a constituio nominal. No se pode

ignorar, sem embargo, o inegvel progresso rumo a um processo normativo,
na Argentina, no Brasil, no Chile, na Colmbia, no Uruguai, no Mxico e
na Costa Rica continuam, embora com interrupes ocasionais, em um
autntico normativismo. Para ele, a constituio nominal encontra seu
terreno natural naqueles Estados em que o constitucionalismo democrtico
ocidental foi introduzido, sem uma prvia incubao espiritual ou
maturidade poltica, de uma ordem social do tipo colonial ou feudalagrria. Desempenha um papel importante aqui a ausncia de uma classe
mdia intelectual autoconsciente e financeiramente independente. Alm
disso, a eliminao do analfabetismo continua a ser um pr-requisito para
o bom funcionamento de uma constituio normativa. Nem o rdio nem
os smbolos eleitorais recentemente empregados para os analfabetos so
instrumentos vlidos.
Ressalta Viciano, 25 ao comentar, com base na classificao de
Loewenstein, as reformas constitucionais do Equador e da Venezuela e
qualificar a primeira como semntica e esta ltima como nominal, a
necessidade de extirpar de raiz da conscincia social a crena de que a
reforma constitucional resolva todos os problemas. Segundo diz, ainda
que se trate de uma reforma constitucional normativa ou nominal, ela por
si no basta. H que mudar polticas pblicas, hbitos sociais, gerir
eficazmente. A reforma constitucional um elemento decisivo para a
mudana do modelo poltico e social e sem ela em muitas ocasies no
possvel atacar o processo de mudana real. Porm continua ele, a reforma
constitucional no resolve os problemas que aquejam a cidadania. Se a
uma reforma constitucional no se une a uma clara concepo de objetivos
e aos meios a empregar novas polticas pblicas, a reforma constitucional
pode ser estril.

25

PASTOR, Roberto Alfonso Viciano. Algunas consideraciones crticas sobre los procesos
constituyentes en Ecuador y Venezuela La creencia de que la reforma constitucional resuelve los
problemas existentes en el pas debe ser extirpada de raz de la conciencia social. [...] Pero aun
cuando se trate de una reforma constitucional normativa o nominal, ello no basta. Hay que
cambiar polticas pblicas, hbitos sociales, gestionar eficazmente... La reforma constitucional es
un elemento decisivo para el cambio de modelo poltico y social. Sin ella, en muchas ocasiones no
es posible acometer el proceso de cambio real. Pero la mera reforma constitucional no resuelve los
problemas que aquejan a la ciudadana. Si a una reforma constitucional no se le une una claridad
en los objetivos y los medios a emplear para implementar nuevas polticas pblicas, la reforma
constitucional puede ser estril. Disponvel em: <www.esmarn.org.br/ojs/index.php/revista>.
Acesso em: 30 dez 2010.

125

A partir da tipologia de Constituies nominais, observa-se que, no

campo energtico, em linhas gerais, elas foram, em tese, capazes de, nada
obstante a pluralidade dos atores envolvidos no processo, conformar e
regular a poltica energtica, com certa autonomia, e fixar diretrizes bsicas
aplicveis s condutas dos agentes econmicos interessados em energia,
reservando maior atuao do Poder Pblico.
Essa opo permite que as Constituies sul-americanas dediquem
mecanismos de configurao de verdadeiras democracias econmicas
preocupadas com a questo energtica atrelada ao equilbrio ecolgico
sustentvel. No Brasil, no plano constitucional, diversos dispositivos da
Carta Poltica de 1988 dispem acerca das matrizes energticas.26 A
26

126

Conferir: (1) de acordo com o art. 20, inciso VII so bens pblicos federais os potenciais
de energia hidrulica; (2) de acordo com o art. 20, 1 assegurada, nos termos da lei, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta
da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos
hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo
territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao
financeira por essa explorao; (3) para o art. 21, XII, b da competncia da Unio explorar,
diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso os servios e instalaes de
energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os
Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos; (4) segundo o art. 22 inciso IV da
competncia legislativa da Unio guas e energia; (5) consoante o art. 176 as jazidas, em
lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem
propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem
Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra. Complementa o 1
que a pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere
o caput deste artigo somente podero ser efetuados mediante autorizao ou concesso da
Unio, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e
que tenha sua sede e administrao no Pas, na forma da lei, que estabelecer as condies
especficas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indgenas.
Determina ainda o mesmo dispositivo em que assegurada participao ao proprietrio do
solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei. A autorizao de pesquisa
ser sempre por prazo determinado, e as autorizaes e concesses previstas neste artigo no
podero ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prvia anuncia do poder
concedente, bem como que no depender de autorizao ou concesso o aproveitamento do
potencial de energia renovvel de capacidade reduzida; (6) para o art. 177 constituem
monoplio da Unio: I a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros
hidrocarbonetos fluidos; II a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro; III a importao
e exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes das atividades previstas nos incisos
anteriores; IV o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de derivados
bsicos de petrleo produzidos no Pas, bem assim o transporte, por meio de conduto, de
petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer origem; V a pesquisa, a lavra, o
enriquecimento, o reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios e minerais
nucleares e seus derivados, com exceo dos radioistopos cuja produo, comercializao e
utilizao podero ser autorizadas sob regime de permisso, conforme as alneas b e c do

Constituio Boliviana de 200927 tratou da poltica energtica de forma

bastante detalhada. Por uma questo de segurana nacional, a Constitucin
de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999 preleciona um regime
detalhado acerca de sua regulao energtica.28 Em compasso com essa
preocupao mundial com o ambiente, as Constituies do Brasil (1988),
da Venezuela (1999) e da Bolvia (2009) dispensam tratamento ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado como um direito de todos,
inciso XXIII do caput do art. 21 da Constituio Federal; (7) o art. 231, 3 vaticina que
o aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais energticos, a pesquisa e a
lavra das riquezas minerais em terras indgenas s podem ser efetivados com autorizao do
Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao
nos resultados da lavra, na forma da lei; (8) o art. 238 estabelece norma programtica consoante
a qual a lei ordenar a venda e revenda de combustveis de petrleo, lcool carburante e
outros combustveis derivados de matrias-primas renovveis, respeitados os princpios desta
Constituio.
27
Nesse sentido devem ser conferidos os seguintes dispositivos: (1) estabelece o art. 298, II
No.: 8 (Artculo 298. [...]II. Son competencias exclusivas del nivel central del Estado: [...]
Poltica de generacin, produccin, control, transmisin y distribucin de energa en el sistema
interconectado) que so competncias exclusivas do nvel central do Estado, a gerao de
polticas, a produo, transmisso, controle e distribuio de energia no sistema interligado;
(2) segundo o art. 300, I, Nos.: 6 e 16 (Artculo 300. I. Son competencias exclusivas de los
gobiernos departamentales autnomos, en su jurisdiccin: [...] 6. Proyectos de generacin y transporte
de energa en los sistemas aislados [...] 16. Proyectos de fuentes alternativas y renovables de energa
de alcance departamental preservando la seguridad alimentaria) so competncias exclusivas
dos governos autnomos regionais em sua jurisdio projetos de gerao e transmisso de
energia nos sistemas isolados; (3) consoante o art. 302, I, No.:12 (Artculo 302. I. Son
competencias exclusivas de los gobiernos municipales autnomos, en su jurisdiccin: [...] 12. Proyectos
de fuentes alternativas y renovables de energa preservando la seguridad alimentaria de alcance
municipal) so competncias exclusivas dos governos municipais autnomos, em sua jurisdio
a elaborao de projetos de fontes alternativas e renovveis de energia em nvel departamental,
enquanto preservam a segurana alimentar; (4) vaticina o art. 304, III, No.: 04 (Art. 304
[...]III. Las autonomas indgena originario campesinas podrn ejercer las siguientes competencias
concurrentes: [...]Sistemas de riego, recursos hdricos, fuentes de agua y energa, en el marco de la
poltica del Estado, al interior de su jurisdiccin. ) que a autonomia dos camponeses indgenas
originais podero exercer os seguintes poderes concorrentes: irrigao, recursos hdricos,
recursos hdricos e energticos, no mbito da poltica do Estado, no interior de sua jurisdio;
(5) em captulo destinado energia tm-se os arts. 378 (Artculo 378. I. Las diferentes formas
de energa y sus fuentes constituyen un recurso estratgico, su acceso es un derecho fundamental y
esencial para el desarrollo integral y social del pas, y se regir por los principios de eficiencia,
continuidad, adaptabilidad y preservacin del medio ambiente. II. Es facultad privativa del Estado
el desarrollo de la cadena productiva energtica en las etapas de generacin, transporte y distribucin,
a travs de empresas pblicas, mixtas, instituciones sin fines de lucro, cooperativas, empresas privadas,
y empresas comunitarias y sociales, con participacin y control social. La cadena productiva energtica
no podr estar sujeta exclusivamente a intereses privados ni podr concesionarse. La participacin
privada ser regulada por la ley) e 379 (Artculo 379. I. El Estado desarrollar y promover la
investigacin y el uso de nuevas formas de produccin de energas alternativas, compatibles con la

127

consolidando uma das questes mais palpitantes do neoconstitucionalismo

latino-americano. Neste jaez vale ressaltar a quase uniformidade normativa
a esse respeito, merecendo meno, a ttulo exemplificativo, os arts. 225

128

conservacin del ambiente. II. El Estado garantizar la generacin de energa para el consumo
interno; la exportacin de los excedentes de energa debe prever las reservas necesarias para el pas)
consoante os quais as diferentes formas de energia e suas fontes constitutem-se em um recurso
estratgico, seu acesso um direito fundamental e essencial para o desenvolvimento global e
desenvolvimento social e rege-se pelos princpios da eficincia, continuidade, adaptao e
preservao ambiental. O Estado detm competncia exclusiva para desenvolver a cadeia de
produo de energia nas etapas de gerao, transmisso e distribuio atravs de empresas
pblicas, mistas, instituies sem fins lucrativos, cooperativas, empresas privadas e da
comunidade e as empresas sociais, com participao e controle social. A cadeia de produo
de energia no pode ser sujeita exclusivamente a interesses privados e concessionrios. A
participao privada ser regulada por lei, bem como determina que o Estado dever
desenvolver e promover a investigao e a utilizao de novas formas de produo de energia
alternativa, compatvel com a conservao ambiental, assim como o Poder Pblico assume o
compromisso de garantir a gerao de energia para consumo domstico, a exportao de
energia excedente deve fornecer as reservas necessrias para o pas.
28
Nesse sentido, conferir: em seu art. 41 (Artculo 41 Slo los venezolanos y venezolanas
por nacimiento y sin otra nacionalidad podrn ejercer los cargos de Presidente o Presidenta de la
Repblica, Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, Presidente o Presidenta y
Vicepresidentes o Vicepresidentas de la Asamblea Nacional, magistrados o magistradas del Tribunal
Supremo de Justicia, Presidente o Presidenta del Consejo Nacional Electoral, Procurador o
Procuradora General de la Repblica, Contralor o Contralora General de la Repblica, Fiscal
General de la Repblica, Defensor o Defensora del Pueblo, Ministros o Ministras de los despachos
relacionados con la seguridad de la Nacin, finanzas, energa y minas, educacin; Gobernadores
o Gobernadoras y Alcaldes o Alcaldesas de los Estados y Municipios fronterizos y de aquellos
contemplados en la Ley Orgnica de la Fuerza Armada Nacional) que apenas os venezuelanos
e venezuelanas natos podero exercer dentre outros cargos de relevante interesse nacional os
atinentes aos Ministrios relacionados com energia e minas. O art. 156 determina em seu
No. 29(Artculo 156 Es de la competencia del Poder Pblico Nacional: [...] 29. El rgimen
general de los servicios pblicos domiciliarios y, en especial, electricidad, agua potable y gs) que
da competncia do Poder Pblico Nacional o regime geral dos servios pblicos domiciliares
e, em especial, eletricidade, gua potvel e gs. Para o art. 178 No. 06 (Artculo 178.
Son de la competencia del Municipio el gobierno y administracin de sus intereses y la gestin de
las materias que le asignen esta Constitucin y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida
local, en especial la ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social, la dotacin y prestacin
de los servicios pblicos domiciliarios, la aplicacin de la poltica referente a la materia inquilinaria
con criterios de equidad, justicia y contenido de inters social, de conformidad con la delegacin
prevista en la ley que rige la materia, la promocin de la participacin, y el mejoramiento, en
general, de las condiciones de vida de la comunidad, en las siguientes reas: [...] 6. Servicio de
agua potable, electricidad y gas domstico; alcantarillado, canalizacin y disposicin de aguas
servidas; cementerios y servicios funerrios) so da competncia do governo municipal a
administrao dos seus interesses e da gesto dos assuntos atribudos por essa Constituio e
as leis nacionais em matria de vida local, especialmente da gesto e a promoo do
desenvolvimento econmico e social, o fornecimento e prestao de servios pblicos, a
implementao de uma poltica sobre o assunto inquilinos com critrios de equidade, justia

caput da Constituio brasileira de 1988; 29 127 da Constituio

venezuelana de 199930 e 33 da Constituio boliviana de 2009.31 Ao
comentar os dispositivos da Carta Magna de 1988, atinentes proteo
ambiental, expe Borges32 que, sob esse aspecto, as normas constitucionais
respectivas instrumentam, com efetiva potencialidade de eficcia, a
integrao do Brasil no espao comunitrio ou, mais especificamente, num
ecossistema comunitrio.
Consequentemente, no se deve circunscrever a anlise dos problemas
de Direito Ambiental ao campo restrito s relaes intraestatais, mas projetar
o seu estudo, pari passu com o da solidria disciplina normativa do meio
ambiente, ao mbito do direito comunitrio. Os mbitos estatal e
comunitrio entram aqui em relaes de complementaridade. Borges33
e contedo de interesse social, em conformidade com a delegao prevista na lei que rege a
matria, promoo da participao e melhora das condies gerais de vida da comunidade,
nas seguintes reas: servio de gua potvel, electricidade e gs de cozinha, esgoto, drenagem
e esgotos, cemitrios e servios funerrios. Em seu art. 303 (Artculo 303 Por razones de
soberana econmica, poltica y de estrategia nacional, el Estado conservar la totalidad de las
acciones de Petrleos de Venezuela, S.A., o del ente creado para el manejo de la industria petrolera,
exceptuando las de las filiales, asociaciones estratgicas, empresas y cualquier otra que se haya constituido
o se constituya como consecuencia del desarrollo de negocios de Petrleos de Venezuela, S.A) estabelece
a mesma Carta Constitucional que por razes de soberania econmica e poltica e estratgia
nacional, o Estado dever manter todas as aes da Petrleos da Venezuela SA (PDVSA) ou o
rgo criado para gerenciar o setor de petrleo, exceto as de suas subsidirias, joint ventures, sociedades
e qualquer outra que seja constituda ou estabelecida como uma consequncia do desenvolvimento
de negcios da Petrleos da Venezuela, SA.
29
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum
do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o
dever de defend-lo e preserv lo para as presentes e futuras geraes.
30
Artculo 127. Es un derecho y un deber de cada generacin proteger y mantener el ambiente
en beneficio de s misma y del mundo futuro. Toda persona tiene derecho individual y
colectivamente a disfrutar de una vida y de un ambiente seguro, sano y ecolgicamente equilibrado.
El Estado proteger el ambiente, la diversidad biolgica, los recursos genticos, los procesos
ecolgicos, los parques nacionales y monumentos naturales y dems reas de especial importancia
ecolgica. El genoma de los seres vivos no podr ser patentado, y la ley que se refiera a los principios
bioticos regular la materia. Es una obligacin fundamental del Estado, con la activa participacin
de la sociedad, garantizar que la poblacin se desenvuelva en un ambiente libre de contaminacin,
en donde el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas, sean
especialmente protegidos, de conformidad con la ley.
31
Artculo 33. Las personas tienen derecho a un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado.
El ejercicio de este derecho debe permitir a los individuos y colectividades de las presentes y futuras
generaciones, adems de otros seres vivos, desarrollarse de manera normal y permanente.
32
BORGES, Jos Souto Maior. Curso de direito comunitrio: instituies de direito comunitrio
comparado: Unio Europia e Mercosul. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 526.
33
BORGES, Jos Souto Maior. Curso de direito comunitrio: instituies de direito comunitrio
comparado: Unio Europia e Mercosul. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 527.

129

delimita o motivo de a proteo ao meio ambiente apresentar carter de

direito difuso, uma vez que um dano causado por acidente ambiental
afeta no apenas o mbito intrafronteirio de um determinado pas, mas
extravasa-o, nos seus efeitos extraterritoriais, alongando a poluio at os
Estados circunvizinhos e pode at, dependendo de sua extenso, afetar a
humanidade como um todo. Em conformidade com o novo paradigma
ambiental, observa-se uma reviso das formas tradicionais na produo
energtica na Amrica do Sul, que busca integrar-se e limpar-se,
abandonando vetustos mtodos no mais condizentes com o
desenvolvimento sustentvel, que hoje toma por base energias limpas.34 O
art. 177, 4-, inciso II, b da Constituio Brasileira de 1988 determina
que, do produto da contribuio de interveno no domnio econmico,
relativa s atividades de importao ou comercializao de petrleo e seus
derivados, gs natural e seus derivados e lcool combustvel (CIDECombustveis), uma parcela dos recursos ser destinada ao financiamento
de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do gs.

130

34

Nesse sentido, a legislao infraconstitucional segue a tendncia constitucional de proteo

ao meio ambiente: dessa forma, no Brasil, o art. 1-, incisos IV e XII da Lei 9.478/97,
concatena a proteo ambiental e os objetivos da Poltica Energtica Nacional, consoante os
quais as polticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia visaro aos
seguintes objetivos, dentre outros, proteo do meio ambiente e promoo da conservao
de energia e incremento, em bases econmicas, sociais e ambientais, a participao dos
biocombustveis na matriz energtica nacional. Dentre outras incumbncias da Agncia
Nacional de Petrleo (ANP), o art. 8 inciso IX da Lei 9.478/97 estabelece que a mesma
deve fazer cumprir as boas prticas de conservao e uso racional do petrleo, gs natural,
seus derivados e biocombustveis e de preservao do meio ambiente. O art. 44, inciso I da
Lei 9.478/97 estabelece como clusulas obrigatrias adoo, pela concessionria, em todas
as suas operaes, das medidas necessrias para a conservao dos reservatrios e de outros
recursos naturais, para a segurana das pessoas e dos equipamentos e para a proteo do meio
ambiente. Como forma de minimizar os danos causados ao meio ambiente, a Lei 9.478/97,
alterada pela Lei 11.921/2009, em seu art. 49, inciso I, determinou que fossem destinados
25% (vinte e cinco por cento) da parcela do valor do royalty que exceder a cinco por cento da
produo; quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres ter a
seguinte distribuio ao Ministrio da Cincia e Tecnologia para financiar programas de
amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do petrleo,
do gs natural, dos biocombustveis e indstria petroqumica de primeira e segunda gerao,
bem como para programas de mesma natureza, que tenham por finalidade a preveno e a
recuperao de danos causados ao meio ambiente por essas indstrias.

Direito ambiental e energtico no plano das relaes internacionais dos

pases da Unasul
Inexistem fronteiras ambientais, o que exige a conjugao de esforos
dos Estados, em nvel internacional, para a proteo do ambiente. Cada
Estado no pode atuar sozinho na proteo ambiental, sendo necessrio
que antes se coordene com os demais. Wolkmer35 averba que o processo
de mudana e construo da nova ordem jurdica internacional passa,
necessariamente, pela resoluo dos problemas poltico-ideolgicos e
socioeconmicos das naes perifricas.
A tentativa de superao dessa realidade assimtrica no plano externo
pode se consolidar atravs da concatenao entre as normas constitucionais
internas de Brasil, Bolvia e Venezuela, no tocante ao Tratado Constitutivo
da Unasul, diante das convergncias de tratamento do direito ambiental,
que reverberam no plano da normatizao da integrao energtica sulamericana. Um dos princpios-reitores da poltica energtica nos pases da
Unasul a promoo do desenvolvimento econmico concatenado
proteo ambiental, ou seja: o desenvolvimento sustentvel e solidrio em
matria de energia.36
Durante muito tempo, produtores e usurios das matrizes energticas
se colocaram em campos opostos no que diz respeito aos impactos
ambientais decorrentes da gerao e utilizao das diferentes formas de
energia. Todavia, logo perceberam que era preciso facilitar a relao entre
a sociedade e o setor energtico, para que os problemas fossem minimizados.
O desperdcio de energia e a degradao do meio ambiente pela explorao
descontrolada dos recursos naturais comearam, ento, a ser objeto de
preocupao mundial.
No complexo regramento jurdico dessa matria, as competncias da
ordem comunitria e constitucionais no se preexcluem, mas se
complementam, com vistas sua efetividade, pois, conforme averba
Borges,37 a proteo ao meio ambiente tambm se inscreve dentre os
35
WOLKMER, Antnio Carlos. Introduo ao pensamento jurdico crtico. 6. ed. So Paulo:
Saraiva, 2008. p. 144.
36
Nesse sentido, cite-se o art. 3 d e e do Tratado Constitutivo da Unasul: Artigo 3.
Objetivos Especficos A Unio de Naes Sul-americanas tem como objetivos especficos:
[...] d) a integrao energtica para o aproveitamento integral, sustentvel e solidrio dos
recursos da regio; e) o desenvolvimento de uma infra-estrutura para a interconexo da regio
e de nossos povos, de acordo com critrios de desenvolvimento social e econmico sustentveis;
37
BORGES, Jos Souto Maior. Curso de direito comunitrio: instituies de direito comunitrio
comparado: Unio Europia e Mercosul. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 527.

131

132

objetivos fundamentais do direito comunitrio. Esse campo, como tantos

outros, regulado por normas de direito constitucional estatal e por normas
de direito comunitrio.
Para Trindade,38 nos ltimos anos, o corpus juris normativo do Direito
Internacional dos Direitos Humanos se enriqueceu com a incorporao
dos novos direitos, como, por exemplo, o direito ao desenvolvimento
como um direito humano e o direito a um meio ambiente sadio. O direito
a um meio ambiente sadio recebeu reconhecimento expresso tanto da
Carta Africana (art. 2439) como no I Protocolo Adicional Conveno
Americana sobre Direitos Humanos em Matria de Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais de 1988 (art. 11).40 Um e outro ingressaram, assim, no
Direito Internacional Convencional dos Direitos Humanos.
No plano dos pases da Unasul, Argentina e Peru so aqueles que
passaram a ter uma propriedade totalmente privada transnacionalizada de
hidrocarbonetos. Outros pases produtores de petrleo decidiram manter
a propriedade sob estado de ateno, com ajustes para enfrentar os desafios
crticos do negcio concorrncia internacional. Ressalte-se a Lei 26.221
do Peru (Ley Organica de Hidrocarburos), que estabelece em seu art. 241
que o Estado promove o desenvolvimento de atividades de hidrocarbonetos
baseado na livre-concorrncia e no livre acesso atividade econmica,
com a finalidade de atingir o bem-estar da pessoa humana e o
desenvolvimento nacional.
Segundo estabelece Carbonell,42 o princpio da subsidiariedade, no
domnio dos direitos humanos, pode ser aplicado levando-se em
38

TRINDADE, Antnio Augusto Canado. A proteo internacional dos direitos humanos e o

Brasil (1948-1997): as primeiras cinco dcadas. 2. ed. Braslia: Ed. da Universidade de Braslia,
2000. p. 97-98.
39
Artigo 24 Todos os povos tm direito a um meio ambiente geral satisfatrio, propcio ao
seu desenvolvimento.
40
Artigo 11. Direito a um meio ambiente sadio 1. Toda pessoa tem direito a viver em meio
ambiente sadio e a contar com os servios pblicos bsicos. 2. Os Estados Partes promovero
a proteo, preservao e melhoramento do meio Ambiente.
41
Artculo 2. El Estado promueve el desarrollo de las actividades de Hidrocarburos sobre
la base de la libre competencia y el libre acceso a la actividad econmica con la finalidad de
lograr el bienestar de la persona humana y el desarrollo nacional.
42
CARBONELL, Miguel. Los derechos humanos en la actualidad: una visin desde Mxico.
Bogot: Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita, 2001. p. 51.
Traduo livre: El principio de subsidiariedad, dentro del campo de los derechos humanos,
se puede aplicar teniendo en cuenta el diferente impacto que puedem tener cada uno de los
derechos; as, por ejemplo, para aquellos derechos que tengam consecuencias marcadamente
supranacionales como los que tienen que ver con el medio ambiente la competencia

considerao o impacto diferenciado que poder apresentar para cada um

dos direitos; assim, por exemplo, para aqueles direitos que tenham
consequncias marcadamente supranacionais como aqueles relacionados
com o ambiente a competncia recairia nas instncias internacionais,
enquanto os outros recairiam em princpio abaixo da tutela dos Estados
com os termos e as limitaes resultantes do reconhecimento dos diversos
instrumentos internacionais de defesa dos direitos humanos.
Para Ferrajoli43 tambm a partir dessa funo da cultura jurdica de
onde pode surgir, em apoio s grandes mobilizaes pacifistas nos ltimos
anos, esse novo sentido comum, sobre a ilegitimidade da ordem existente
e do carter vinculante do direito internacional, que constitui o principal
fator de efetividade dos direitos por ele reconhecidos.
Nesse jaez, tem-se uma diversidade de regimes jurdicos adotados na
regulao do sistema energtico (com caractersticas cada vez mais
transnacionais); em cada pas da Amrica Latina decorre, por exemplo, da
adoo do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e polticos foi adotado
pela XXI Sesso da Assemblia Geral das Naes Unidas, em 16 de
dezembro de 1966 que determina em seu art. 1-, n.: 02 que para a
consecuo de seus objetivos, todos os povos podem dispor livremente de
suas riquezas e de seus recursos naturais, sem prejuzo das obrigaes
decorrentes da cooperao econmica internacional, baseada no princpio
do proveito mtuo, e do Direito internacional. Dispe o art. 47 do mesmo
documento internacional, que nenhuma disposio do aludido Pacto poder
ser interpretada em detrimento do direito inerente a todos os povos de
desfrutar e utilizar plena e livremente suas riquezas e seus recursos naturais.
Com base no art. 1- do Pacto das Naes Unidas de 1966 declara
Miranda44 que o movimento de afirmao ou reivindicao desses direitos
dos povos corresponde, por certo, a uma significativa tendncia da poltica

recaera en las instancias internacionales, mientras que los otros quedaran en principio bajo
la tutela de los Estados con las modalidades y limitaciones que se deriven del reconocimiento
de los diferentes instrumentos de defensa internacional de los derechos humanos.
43
FERRAJOLI, Luigi. Garantismo: debate sobre el derecho y La democracia. Traduccin:
Andrea Greppi. 2. ed. Madrid: Editorial Trotta, 2009. p. 118. Traduo livre: Es tambin
a partir de esta funcin de la cultura jurdica de onde puede surgir, en apoyo de las grandes
movilizaciones pacifistas de estos ltimos aos, ese nuevo sentido comm acerca de la
ilegitimidad del ordem existente y del carter vinculante del derecho internacional, que
constituye el principal factor de efectividad delos derechos por l reconocidos.
44
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional: direitos fundamentais. 4. ed. Coimbra:
Almedina, 2008. p. 74. t. IV.

133

134

e do Direito Internacional dos dias de hoje, ligadas deslocao de relaes

entre as potncias, ao despertar do Terceiro Mundo e ao avolumar dos
seus problemas, crescente circulao de pessoas ou bens, s novas
estratgias de matrias-primas e energia.
Neste jaez, em 2004, foi realizada em Bonn (Alemanha) a Conferncia
Internacional sobre Energias Renovveis. Como corolrio dos documentos
antecedentes, eis que surge um elemento importante da poltica integrada
em matria de energia e alteraes climticas, com o escopo de promoo
da eficincia energtica tambm no contexto internacional, por meio do
qual restou acordada a criao da Parceria Internacional para a Cooperao
no domnio da Eficincia Energtica (Ipeec) na Declarao adotada pela
Comisso, pelos membros do G8 e pela China, ndia e Coreia do Sul em
Aomori, Japo, em junho de 2008. O objetivo constituir um frum de
alto nvel que vise promoo e a coordenao dos nossos esforos conjuntos,
no sentido de acelerar a adopo de prticas slidas de melhoria da eficincia
energtica. A Parceria Ipeec proporcionar uma plataforma para o debate,
a consulta e o intercmbio de informaes. O Mandato do Ipeec foi assinado
pelos membros do G8 e pela China, Coreia do Sul, Brasil e Mxico, em
Roma.
O tratamento jurdico proteo ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, aliado ao desenvolvimento ecologicamente sustentvel e
solidrio, uma das questes fundamentais do neoconstitucionalismo
latino-americano e pano de fundo da integrao energtica da Unasul.
Como reflexo do tratamento constitucional das naes sul-americanas, o
Tratado Constitutivo da Unio de Naes Sul-Americanas (Tratado da
Unasul), preambularmente anuncia que um de seus princpios basilares
a harmonia com a natureza para um desenvolvimento sustentvel.
Um desenvolvimento econmico sustentvel, tal como preconiza o
Tratado constitutivo da Unasul incluiu logo em seu Prembulo45 essa
preocupao ecolgica atrelada integrao energtica, porque, caso assim
no o fizesse, os objetivos da integrao econmica comunitria estariam,

45

Leia-se o original: AFIRMANDO sua determinao de construir uma identidade e cidadania

sul-americanas e desenvolver um espao regional integrado no mbito poltico, econmico,
social, cultural, ambiental, energtico e de infra-estrutura, para contribuir para o
fortalecimento da unidade da Amrica Latina e Caribe; CONVENCIDAS de que a integrao
e a unio sul-americanas so necessrias para avanar rumo ao desenvolvimento sustentvel e
o bem-estar de nossos povos, assim como para contribuir para resolver os problemas que
ainda afetam a regio, como a pobreza, a excluso e a desigualdade social persistentes.

em grande parte prejudicados. Integrao no convive, sem suportar

obstculos, com fatores de desintegrao, como a poluio do meio
ambiente e a degradao ambiental.
Nos ltimos anos, a grande maioria dos pases tem trabalhado e se
organizado em busca de fontes alternativas de energia; na promoo de
polticas de aumento da eficincia energtica; no combate ao desperdcio,
e na criao de condies adequadas implementao do desenvolvimento
sustentvel.
O caso boliviano emblemtico, para exemplificar o papel importante
dos recursos naturais nos acontecimentos polticos recentes e como isso
influencia a dinmica do mercado energtico no subcontinente sulamericano. Pela dimenso e pela importncia estratgica das reservas
gasferas bolivianas, a mistura explosiva de fatores histricos, polticos,
econmicos e sociais, que definem a poltica interna e externa dos governos
do pas uma questo que ultrapassa as fronteiras nacionais e interessa a
toda a comunidade sul-americana. Nesse sentido, dois fatos assumem
especial relevncia para esta anlise: a nacionalizao dos hidrocarbonetos
no pas, em 2006 e a mediterraneidade da Bolvia,46 cuja falta de acesso
ao mar condiciona sua poltica energtica.
Esclarece Zanella47 que, no caso da Venezuela, suas reservas de petrleo
e gs so argumentos irrefutveis para que o pas seja lembrado. Com
efeito, a Venezuela tem boa parte das reservas sul-americanas de petrleo
e gs natural. No setor dos hidrocarbonetos lquidos, ela figura como o
quinto maior exportador de petrleo do mundo. J com relao ao gs
natural, sua produo majoritariamente destinada ao consumo domstico,
que, por ser um mercado pequeno, revela o grande potencial exportador
do pas. Como ponto negativo integrao da matriz energtica dos pases
da Unasul e como retrocesso das estratgias de desenvolvimento de sua
integrao, existem divergncias significativas em relao s vises de
integrao energtica sul-americana, pois cada nao defende um modelo
com base em matrizes diferentes: o Brasil prefere a energia eltrica e os
biocombustveis como vetores de integrao; a Venezuela, o petrleo e a
Bolvia defende uma integrao fsica a partir da construo de gasodutos.

46

ZANELLA, Cristine Koehler. Energia e integrao: oportunidade e potencialidades da

integrao gasfera na Amrica do Sul. Iju: Ed. da Uniju, 2009. p. 29-30.
47
ZANELLA, Cristine Koehler. Energia e integrao: oportunidade e potencialidades da
integrao gasfera na Amrica do Sul. Iju: Ed. da Uniju, 2009. p. 44-45.

135

Nesse ponto, destacam-se a oposio venezuelana opo brasileira pelos

biocombustveis (como o etanol), em substituio aos derivados do petrleo,
o que pode ser visto, segundo a tica de Gonalves,48 como um bice
conjuntural.

136

Regimes jurdicos e aspectos polticos dos recursos energticos no

Brasil, na Venezuela e na Bolvia
O desenvolvimento energtico nos pases da Unasul, com seus avanos
histricos, filosficos, sociais e econmicos, tecnolgicos, polticos e
jurdicos, viabilizou e fundamentou o aprimoramento da disciplina
constitucional e legal dos recursos energticos em seus pases membros,
conforme se demonstrar em seguida, com destaque para a poltica
energtica e os regimes jurdicos do petrleo, do gs natural, da energia
eltrica e dos bicombustveis no Brasil.
No Brasil, um importante marco na regulao do petrleo surgiu com
a criao da Petrobras em 1953, pelo ento presidente da Repblica Getlio
Vargas a partir das reivindicaes sociais advindas de campanha social
intitulada: O petrleo nosso. O saldo sociopoltico da criao da
Petrobras, que culminou no suicdio de Getlio Vargas, delimitado por
Ribeiro.49
Na Venezuela, aps promulgada a Lei de Nacionalizao, em 1970
foi criada a PDVSA (Petrleos de Venezuela, S.A.) No contexto boliviano,
a nacionalizao do petrleo e do gs natural deu-se em 2006 por iniciativa
do presidente Evo Morales. As atividades relacionadas sua explorao
ficam a cargo da Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB), estatal
criada em 1936 aps a Guerra do Chaco (1932-1935). Vrios pases da
Amrica Latina alteraram a legislao petrolfera, com a finalidade de
48
GONALVES, Reinaldo. Estratgias de desenvolvimento e integrao da Amrica do Sul:
Divergncia e retrocesso. IN: Seminrio sobre integrao da Amrica do Sul, 2009, Rio de Janeiro.
[Textos acadmicos]. Disponvel em: <http://www.funag.gov.br/eventos>. Acesso em: 14
mar. 2010.
49
RIBEIRO, Darcy. O povo brasileiro: a formao e o sentido do Brasil. So Paulo: Companhia
das Letras, 2006, p. 185-186: Essa poltica de capitalismo de Estado e de industrializao
de base provocou sempre a maior reao por parte dos privatistas e dos porta-vozes dos
interesses estrangeiros. Assim que, quando Getlio Vargas se prepara para criar a Petrobras
e a Eletrobras, uma campanha unssona de toda a mdia levou seu governo a tal desmoralizao
que ele se viu na iminncia de ser enxotado do Catete. Venceu pelo prprio suicdio, que
acordou a nao para o carter daquela campanha e para os interesses que estavam atrs dos
inimigos do governo.

atrair e captar investimentos estrangeiros, mas no foi considerada a

possibilidade de entregar a propriedade do gs e do petrleo para empresas
estrangeiras: so os casos do Equador, da Venezuela, do Mxico, Brasil e,
mais recentemente, da Bolvia.50
No contexto dos anos 70, produz-se uma srie de acontecimentos
geopolticos de grande importncia internacional, como, por exemplo, a
crise energtica e o fortalecimento da OPEP no negcio de petrleo contra
o cartel das empresas. Tais acontecimentos reverberam no plano interno
da Venezuela, que tende a favorecer um novo rumo na poltica nacional
de petrleo, expresso na reforma do imposto de renda, com a finalidade
de aumentar o imposto sobre os rendimentos lquidos de petrleo, o Estado
fixa os preos das exportaes de petrleo venezuelano. Eis que surgem: a
Ley de Reversin Petrolera (1971), a Ley que Reserva al Estado la Industria del
Gas Natural (1971) e a Ley del Mercado Interno de los Hidrocarburos (1973).
No caso boliviano, como corolrio da revolta popular de outubro de
2003, verificou-se a capacidade de articular mais a sua sociedade atravs
da afirmao central da necessidade de nova Lei de Hidrocarbonetos, a
partir de reinvidicaes que incluam aspectos como a recuperao de
direitos de propriedade a favor do Estado boliviano, a industrializao do
gs natural, substituio da YPFB, os mercados prioritrios, preo e
utilizao pretendida teve suscetveis recursos financeiros de diferentes
projetos. Nesse jaez, com a ascenso de Evo Morales em 2006, foi
promulgado o Decreto Supremo 28.701, que nacionalizou os recursos
naturais de hidrocarbonetos do pas, atravs do qual o Estado recuperou a
propriedade, a posse e o controle total e absoluto dos aludidos recursos
(art. 1).51 Sobre a natureza jurdica e atuao da YPFB dispe o art. 361
da Constituio da Bolvia de 2009.52
50

Sobre o tema, conferir: QUIROGA, Carlos Villegas. Rebelin popular y los derechos de
propiedad de los hidrocarburos. Disponvel em: <http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/
osal/osal12/d1quiroga.pdf>. Acesso em: 3 maio 2011.
51
ARTICULO 1. En ejercicio de la soberana nacional, obedeciendo el mandato Del
pueblo boliviano expresado en el Referndum vinculante del 18 de julio del 2004 y em
aplicacin estricta de los preceptos constitucionales, se nacionalizan los recursos naturales
hidrocarburferos del pas. El Estado recupera la propiedad, la posesin y el control total y
absoluto de estos recursos.
52
Artculo 361. I. Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB) es una empresa
autrquica de derecho pblico, inembargable, con autonoma de gestin administrativa,
tcnica y econmica, en el marco de la poltica estatal de hidrocarburos. YPFB, bajo tuicin
del Ministerio del ramo y como brazo operativo del Estado, es la nica facultada para realizar
las actividades de la cadena productiva de hidrocarburos y su comercializacin. II. YPFB no

137

Devem-se analisar, ento, os principais pontos relativos poltica

energtica e aos regimes jurdicos dos recursos naturais que so as matrizes
energticas mais abundantes no Brasil, a saber, o petrleo, o gs natural, a
energia eltrica e os biocombustveis.

138

Noes gerais sobre a poltica energtica e os regimes jurdicos do petrleo,

do gs natural, da energia eltrica e dos biocombustveis no Brasil
3.1.1 O petrleo
a) O monoplio do petrleo no Brasil
No Brasil, os arts. 3-, 4- e 5 da Lei 9.478/97 regulam a titularidade
e o monoplio do petrleo e do gs natural exercidos pela Unio Federal.
Ao interpretar os dispositivos constitucionais atinentes ao regime de
monoplio da atividade de explorao do petrleo, do gs natural e de
outros hidrocarbonetos fluidos determina o Supremo Tribunal Federal53
que o conceito de monoplio pressupe apenas um agente apto a
desenvolver as atividades econmicas a ele correspondentes. No se presta
a explicitar caractersticas da propriedade, que sempre exclusiva, sendo
redundantes e desprovidas de significado as expresses monoplio da
propriedade ou monoplio do bem.54
poder transferir sus derechos u obligaciones en ninguna forma o modalidad, tcita o expresa,
directa o indirectamente. Ou seja consagra-se que a YPFB que tal pessoa jurdica uma
autarquia de direito pblico, imprescritvel, com autonomia administrativa, tcnica e
econmica, no mbito de uma poltica estatal de hidrocarbonetos. A YPFB, sob superviso
do Ministrio da Indstria e, como o brao operacional do Estado, tem a nica autoridade
para conduzir as atividades da cadeia produtiva de hidrocarbonetos e de sua comercializao.
A YPFB no poder transferir seus direitos ou obrigaes de qualquer forma ou de outra,
implcita ou explcita, direta ou indiretamente.
53
Nesse sentido, conferir: STF ADI 3273 / DF, Relator: Min. Carlos Britto, Relator para
acrdo: Min. Eros Grau, julgamento: 16/03/2005 . Fonte: DJ 02-03-2007 PP-00025.
54
Os monoplios legais dividem-se em duas espcies: (I) os que visam a impelir o agente
econmico ao investimento a propriedade industrial, monoplio privado; e (II) os que
instrumentam a atuao do Estado na economia. A CF/88 enumera atividades que
consubstanciam monoplio da Unio [art. 177 CF/88] e os bens que so de sua exclusiva
propriedade [art. 20 CF/88]. A distino entre atividade e propriedade permite que o domnio
do resultado da lavra das jazidas de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos
fludos possa ser atribuda a terceiros pela Unio, sem qualquer ofensa reserva de monoplio
[art. 177 da CB/88]. A propriedade dos produtos ou servios da atividade no pode ser tida
como abrangida pelo monoplio do desenvolvimento de determinadas atividades econmicas.
A propriedade do produto da lavra das jazidas minerais atribudas ao concessionrio pelo
preceito do art. 176 da Constituio do Brasil inerente ao modo de produo capitalista. A
propriedade sobre o produto da explorao plena, desde que exista concesso de lavra
regularmente outorgada. Embora o art. 20, IX, da CB/88 estabelea que os recursos minerais,

Ao comentar essa deciso, Bercovici55 anota que um dos motivos que

levaram o ento ministro Eros Grau a considerar constitucional a Lei 9.478/
1997 foi, segundo o exposto em seu voto, a preservao da Petrobras. Em
sua opinio, a inconstitucionalidade do art. 26, caput da Lei 9.478/1997
reduziria a Petrobras mera prestadora de servios, pois a empresa teria
perdido sua qualidade de executora do monoplio estatal com a revogao
da Lei 2004/1953. Caso a Unio fosse impedida de licitar a contratao
das atividades previstas no art. 177 da Constituio, no poderia explorlas diretamente por meio da Petrobras. Por no ser prestadora de servios
pblicos, mas exploradora de atividade econmica em sentido estrito, a
Petrobras no poderia ser entendida como delegada da Unio e s poderia,
assim, ser contratada mediante processo de licitao pblica.
Para o mesmo autor, em relao ao Brasil, a recuperao do controle
nacional sobre os recursos naturais, especialmente o petrleo e os minrios,
no um desejo. uma necessidade. A apropriao do excedente gerado
pela explorao desses recursos, ampliados com a descoberta do pr-sal,
deve ser dirigida para o sentido emancipatrio do art. 3- da Constituio
de 1988. As alternativas so muito claras: ou esse excedente contribuir
para manter o Brasil uma economia dependente e associada, a reboque
das variaes de preos do mercado internacional de produtos primrios,
consistindo o petrleo em mais um dos inmeros ciclos econmicos vividos
na histria do pas; ou este excedente ter um papel decisivo no
financiamento das polticas necessrias para a superao do
subdesenvolvimento e, assim, completar a construo da Nao.

inclusive os do subsolo, so bens da Unio, o art. 176 garante ao concessionrio da lavra a

propriedade do produto de sua explorao. Tanto as atividades previstas no art. 176 quanto
as contrataes de empresas estatais ou privadas, nos termos do disposto no 1 do art. 177
da Constituio, seriam materialmente impossveis se os concessionrios e contratados,
respectivamente, no pudessem apropriar-se, direta ou indiretamente, do produto da
explorao das jazidas. A EC 9/95 permite que a Unio transfira ao seu contratado os riscos
e resultados da atividade e a propriedade do produto da explorao de jazidas de petrleo e
de gs natural, observadas as normais legais. Os preceitos veiculados pelos 1 e 2 do art.
177 da Constituio do Brasil so especficos em relao ao art. 176, de modo que as empresas
estatais ou privadas, a que se refere o 1 no podem ser chamadas de concessionrias.
Trata-se de titulares de um tipo de propriedade diverso daquele do qual so titulares os
concessionrios das jazidas e recursos minerais a que respeita o art. 176 da Constituio do
Brasil.
55
BERCOVICI, Gilberto. Petrleo, recursos minerais e apropriao do excedente: a soberania
econmica na Constituio de 1988. Tese apresentada ao Concurso de Professor Titular da
Fadusp, 2010. p. 266.

139

140

b) O petrleo, a poltica energtica e o papel das agncias reguladoras

O art. 6, inciso I da Lei 9.478/97,56 define o petrleo para os fins do
aludido diploma normativo. Em sede administrativa verifica-se a instituio
da agncia reguladora (autarquia de regime jurdico especial) ANP (Agncia
Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustves), atravs do art. 7
da Lei 9.478/97.57 O art. 3 da lei 12.351, de 22.12.2010, dispe que a
explorao e a produo de petrleo, de gs natural e de outros
hidrocarbonetos fluidos, na rea do pr-sal e em reas estratgicas sero
contratadas pela Unio sob o regime de partilha de produo, na forma
por ela regulada. Por seu turno, o art. 9- da Lei 12.351, de 22.12.2010,
dispe acerca das competncias do Conselho Nacional de Poltica Energtica
(CNPE).58 Em relao ao setor energtico, o Tribunal de Contas da Unio
(TCU) constatou, aps auditorias realizadas na Aneel e na ANP, a ausncia
de uma poltica energtica que orientasse a atuao das agncias reguladoras,
evidenciando a necessidade de atuao efetiva do Conselho Nacional de
Poltica Energtica (CNPE), institudo pela Lei 9.478/1997.
Verificou-se que a lacuna deixada por esse conselho vinha sendo
ocupada, de forma anmala, pelas agncias, que deveriam ser responsveis,
to-somente pela implementao, nas suas esferas de atribuies, da Poltica
Energtica Nacional proposta pelo CNPE.59
56

Art. 6. Para os fins desta Lei e de sua regulamentao, ficam estabelecidas as seguintes
definies: I Petrleo: todo e qualquer hidrocarboneto lquido em seu estado natural, a
exemplo do leo cru e condensado.
57
Art. 7. Fica instituda a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustves
(ANP), entidade integrante da Administrao Federal Indireta, submetida ao regime
autrquico especial, como rgo regulador da indstria do petrleo, gs natural, seus derivados
e biocombustveis, vinculada ao Ministrio de Minas e Energia. Pargrafo nico. A ANP ter
sede e foro no Distrito Federal e escritrios centrais na cidade do Rio de Janeiro, podendo
instalar unidades administrativas regionais.
58
Art. 9. O Conselho Nacional de Poltica Energtica CNPE tem como competncias,
entre outras definidas na legislao, propor ao Presidente da Repblica: I o ritmo de
contratao dos blocos sob o regime de partilha de produo, observando-se a poltica energtica
e o desenvolvimento e a capacidade da indstria nacional para o fornecimento de bens e servios;
II os blocos que sero destinados contratao direta com a Petrobras sob o regime de partilha
de produo; III os blocos que sero objeto de leilo para contratao sob o regime de partilha
de produo; IV os parmetros tcnicos e econmicos dos contratos de partilha de produo; V
a delimitao de outras regies a serem classificadas como rea do pr-sal e reas a serem classificadas
como estratgicas, conforme a evoluo do conhecimento geolgico; VI a poltica de
comercializao do petrleo destinado Unio nos contratos de partilha de produo; e VII a
poltica de comercializao do gs natural proveniente dos contratos de partilha de produo,
observada a prioridade de abastecimento do mercado nacional.
59
ZYMLER, Benjamin. Direito administrativo e controle. 2. ed. Belo Horizonte: Frum,
2010. p. 230.

Em outubro de 2000, o TCU determinou ao ento ministro de Estado

de Minas e Energia-presidente do Conselho Nacional de Poltica Energticaque adotasse as medidas necessrias imediata implementao do CNPE
(Deciso TCU Plenrio 833/2000-Ata 39/2000, Sesso: 04.10.2000), o
que veio a ocorrer efetivamente em novembro de 2000.60
No setor de petrleo, o TCU tem acompanhado as licitaes de bloco
para explorao do petrleo e gs natural, tendo sido feitas diversas
determinaes ANP com vistas ao aperfeioamento do processo licitatrio,
notadamente no sentido de dar maior transparncia aos interessados e
garantir adequadas condies para a atuao da prpria agncia durante a
execuo contratual (Deciso TCU Plenrio 351/1999, Sesso de
10.06.1999).61
Acerca das competncias do Ministrio das Minas e Energia, na questo
atinente explorao de petrleo e gs natural das reas de pr-sal, no se
deve olvidar o disposto no art. 10 da Lei 12.351/2010.62 Com a Lei
12.351/2010, verificou-se alterao nas competncias da Agncia Nacional
do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) consoante verifica-se
em seu art. 11.
Sobre as receitas governamentais no regime de partilha de produo
merecem registro os arts.42 e 43 da Lei 12.351, de 22.12.2010 (royalties
e bnus de assinatura).

60

ZYMLER, op. cit., p. 230-231.

ZYMLER, op. cit., p. 31.
62
Art. 10. Caber ao Ministrio de Minas e Energia, entre outras competncias: I planejar
o aproveitamento do petrleo e do gs natural; II propor ao CNPE, ouvida a ANP, a
definio dos blocos que sero objeto de concesso ou de partilha de produo; III propor
ao CNPE os seguintes parmetros tcnicos e econmicos dos contratos de partilha de
produo: a) os critrios para definio do excedente em leo da Unio; b) o percentual
mnimo do excedente em leo da Unio; c) a participao mnima da Petrobras no consrcio
previsto no art. 20, que no poder ser inferior a 30% (trinta por cento); d) os limites,
prazos, critrios e condies para o clculo e apropriao pelo contratado do custo em leo e
do volume da produo correspondente aos royalties devidos; e) o contedo local mnimo e
outros critrios relacionados ao desenvolvimento da indstria nacional; e f ) o valor do bnus
de assinatura, bem como a parcela a ser destinada empresa pblica de que trata o 1o do
art. 8o; IV estabelecer as diretrizes a serem observadas pela ANP para promoo da licitao
prevista no inciso II do art. 8o, bem como para a elaborao das minutas dos editais e dos
contratos de partilha de produo; e V aprovar as minutas dos editais de licitao e dos
contratos de partilha de produo elaboradas pela ANP. 1o Ao final de cada semestre, o
Ministrio de Minas e Energia emitir relatrio sobre as atividades relacionadas aos contratos
de partilha de produo. 2o O relatrio ser publicado at 30 (trinta) dias aps o
encerramento do semestre, assegurado amplo acesso ao pblico.
61

141

Gs natural
O art. 6, inciso II da Lei 9.478/97 define gs natural para os fins
legais. O Brasil precisava ampliar a sua matriz energtica, com novas opes
voltadas principalmente para fortalecer o parque industrial nacional.
Quando se negociava a implantao do gasoduto Bolvia-Brasil, ainda no
havia, no plano interno, uma exata noo do uso do gs natural para
operacionalizar as termeltricas.63

142

Energia eltrica
No plano brasileiro, a Lei 9.427, de 1996, criou a autarquia de regime
especial denominada Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), cuja
finalidade disposta em seu art. 2- regular e fiscalizar a produo,
transmisso, distribuio e comercializao de energia eltrica, em
conformidade com as polticas e diretrizes do governo federal.
Ao tratar de exemplos prticos da atividade fiscalizadora do Tribunal
de Contas da Unio no plano eltrico, Zymler64 destaca os processos de
reviso de tarifa das empresas distribuidoras de energia eltrica. Esses
procedimentos so complexos e envolvem elevadas somas de recursos. Por
essa razo, foi elaborada norma especfica para definir critrios e
procedimentos para o acompanhamento das mais de 50 revises tarifrias
que ocorreram a partir de 2003.
Igualmente importante foi a determinao do TCU para que a Aneel
regulamentasse o processo de reviso tarifria para os servios de transmisso
de energia eltrica, prevendo, nessa regulamentao, mecanismos para
repassar aos consumidores possveis ganhos de alavancagem financeira caso
a instituio financeira fosse pblica (Deciso TCU Plenrio 300/2001
Ata 20/2001, Sesso de 23.05.2001).65
A exemplo do ocorrido no setor de telecomunicaes, o critrio de
fixao do preo mnimo para outorga de aproveitamentos hidreltricos
tambm foi objeto de avaliaes da Corte de Contas Federal (TCU).66
63

poca predominava a utilizao do potencial hdrico (as grandes barragens, por exemplo),
que atendia de modo satisfatrio demanda interna. Pelo contrato comercial firmado entre
a Petrobras e a YPFB, foram definidos preos, condies e formas de gerenciar a compra e
venda do gs. Por outro lado, determinou-se que contrato s entraria em eficcia no momento
em que o gasoduto fosse vivel. Isto , tendo mercado que estivesse disposto a bancar o preo,
com reservas suficientes para garantir o fluxo de abastecimento.
64
ZYMLER, op. cit., p. 230.
65
ZYMLER, op. cit., p. 230.
66
ZYMLER, op. cit., p. 230.

Biocombustveis
A Lei 11.097/2005 incluiu os incisos XXIV (alterado pela Medida
Provisria 532, de 28/04/2011) e XXV ao art. 6- da Lei 9.478/9767 e
estabeleceu, respectivamente, a delimitao conceitual de biocombustvel
e biodiesel. O art. 2- da Lei 11.097/200568 introduziu o biodiesel na
matriz energtica brasileira.
Concluso
Como corolrio do processo de globalizao econmica, poltica, social
e jurdica, eis que surge a Unasul, que congrega doze naes da Amrica
do Sul. Os pases da Amrica do Sul possuem uma variedade de fontes de
energia, tanto hidreltricas como petrolferas e de gs, s quais se soma
agora a produo em longa escala de biocombustveis, que vm diversificar
ainda mais a matriz energtica atualmente existente.
A problemtica atinente matriz energtica comum para os pases da
Unasul est intrinsecamente concatenada a do modelo produtivo para a
67
Art. 6. Para os fins desta Lei e de sua regulamentao, ficam estabelecidas as seguintes
definies: [...] XXIV Biocombustvel: substncia derivada de biomassa renovvel que
pode ser empregada diretamente ou mediante alteraes em motores a combusto interna
ou para outro tipo de gerao de energia, podendo substituir parcial ou totalmente
combustveis de origem fssil, tal como biodiesel, etanol e outras substncias estabelecidas
em regulamento da ANP; XXV Biodiesel: biocombustvel derivado de biomassa renovvel
para uso em motores a combusto interna com ignio por compresso ou, conforme
regulamento, para gerao de outro tipo de energia, que possa substituir parcial ou totalmente
combustveis de origem fssil.
68
Art. 2. Fica introduzido o biodiesel na matriz energtica brasileira, sendo fixado em 5%
(cinco por cento), em volume, o percentual mnimo obrigatrio de adio de biodiesel ao
leo diesel comercializado ao consumidor final, em qualquer parte do territrio nacional.
1 O prazo para aplicao do disposto no caput deste artigo de 8 (oito) anos aps a publicao
desta Lei, sendo de 3 (trs) anos o perodo, aps essa publicao, para se utilizar um percentual
mnimo obrigatrio intermedirio de 2% (dois por cento), em volume. (Regulamento) 2
Os prazos para atendimento do percentual mnimo obrigatrio de que trata este artigo podem
ser reduzidos em razo de resoluo do Conselho Nacional de Poltica Energtica CNPE,
observados os seguintes critrios: I a disponibilidade de oferta de matria-prima e a capacidade
industrial para produo de biodiesel; II a participao da agricultura familiar na oferta de
matrias-primas; III a reduo das desigualdades regionais; IV o desempenho dos motores
com a utilizao do combustvel; V as polticas industriais e de inovao tecnolgica. 3
Caber Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP definir os
limites de variao admissveis para efeito de medio e aferio dos percentuais de que trata
este artigo. 4 O biodiesel necessrio ao atendimento dos percentuais mencionados no
caput deste artigo ter que ser processado, preferencialmente, a partir de matrias-primas
produzidas por agricultor familiar, inclusive as resultantes de atividade extrativista.

143

144

regio, j que no se tratam apenas de propostas ou alternativas de

desenvolvimento nacionais, mas sim da matriz regional que comunidades
transnacionais vm construindo. A realidade do potencial da regio sul
americana quanto produo de energia outorga aos pases componentes
da Unasul, caractersticas interessantes para sua incorporao ao mercado
global, como provedora de recursos energticos necessrios ao
desenvolvimento econmico sustentvel no plano das relaes
internacionais. Suas naes representam um verdadeiro celeiro das fontes
energticas existentes em nosso planeta.
Um dos desafios da Unasul para a sua consolidao efetiva perpassa
necessariamente pelo aumento da oferta de energia, mormente na busca
de uma matriz energtica comum, capaz de satisfazer todos os desafios:
econmicos, ambientais, polticos e sociais comuns (em atendimento aos
princpios internacionais da cooperao e solidariedade). preciso ampliar
a capacidade de gerao, melhorando o aproveitamento de fontes
convencionais como gua, carvo, gs, fontes renovveis, dentre outras,
bem como se faz necessrio o domnio e aperfeioamento nas novas
tecnologias em prol das fontes de energia, dentre as quais avultam em
importncia os biocombustveis.
A questo atinente busca de uma matriz energtica comum nos
pases da Unasul, em especial Brasil, Bolvia e Venezuela, merece especial
coordenao em relao aos fatores ambientais relacionados ao
desenvolvimento sustentvel e solidrio, uma vez tratar-se de um ponto
em comum no neconstitucionalismo latino-americano. As riquezas naturais
de Bolvia (gs natural), Venezuela (petrleo) e Brasil (biomassa) criam as
bases fticas necessrias e devem servir como fator de convergncia
implementao da matriz energtica comum compartilhada, em
atendimento aos ditames da solidariedade e paz comunitrias. As bases
foram lanadas desde a dcada de 70, com o compartilhamento da energia
produzida por Itaipu Binacional, que reverbera at os dias de hoje com a
construo do gasoduto Bolvia-Brasil.
O aproveitamento integrado das matrizes energticas deve buscar a
plenitude econmica, social, poltica e ambiental dos pases latinoamericanos to sufocados por crises em todos os nveis e que se perpetuaram
ao longo de toda a sua evoluo histrica, na busca de uma sociedade
comprometida com o combate s desigualdades e a efetivao dos direitos
fundamentais para seus membros.

Um dos trunfos do mundo contemporneo a deteno dos recursos

atinentes produo de energia. Saber utiliz-los de maneira adequada
o segundo degrau da longa escada que leva ao desenvolvimento econmico
atrelado construo de uma sociedade madura sob os aspectos social e
poltico, com instituies fortes e duradouras comprometidas com a
consolidao da democracia cidad.
Faz-se premente pelo bloco dos pases integrantes da Unasul o
desenvolvimento de tecnologia para a utilizao das tradicionais e das
novas fontes energticas, na busca de uma unio efetiva e atenta aos
clamores dos sul-americanos e, de modo prioritrio, ao imperativo de
preservao e cuidado da Me-Terra.
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147

148

DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL:
DAS DECLARAES INTERNACIONAIS
PLANIFICAO ESTRATGICA E
GOVERNANCE LOCAL
Milena Petter Melo*

1 Introduo
A partir dos anos 70, com a crescente relevncia que a questo
ambiental passou a ter no debate poltico, a comunidade internacional e a
transnacional amadureceram a ideia de desenvolvimento sustentvel,
integrando aos direitos da pessoa e do gnero humano inclusive s futuras
geraes garantias relativas qualidade da vida e preservao do
ambiente. Um quadro normativo, enriquecido pela paulatina positivao
da tutela ambiental nas Constituies de diversos Estados e nas legislaes
especficas dos diferentes mbitos, nacionais, regionais ou locais, passou a
ser caracterizado por ulteriores elementos de complexidade, envolvendo

Professora na Universidade de Blumenau (FURB). Doutorado em Direito, Universit degli

Studi di Lecce Itlia, 2004. Coordenadora para a rea lusfona e anglfona do Centro
Didtico Euro-Americano sobre Polticas Constitucionais da Universidade do Salento Itlia.
Pesquisadora no Centro de Pesquisas sobre as Instituies Europeias da Universidade Suor
Orsola Benincasa de Npoles, Itlia. Pesquisadora e responsvel pelas relaes com o Brasil,
do Instituto Internacional de Estudos e Pesquisa sobre os Bens Comuns IISRBC, Paris,
Frana. Professora convidada no Programa Mster-Doutorado Oficial da Unio Europeia,
Derechos Humanos, Interculturalidad y Desarrollo Universidade Pablo de Olavide/
Univesidad Internacional da Andaluzia, Espanha. Professora convidada no Mestrado em
Direitos Fundamentais e Democracia das Faculdades Integradas do Brasil UniBrasil. Membro
do Ncleo de Pesquisas em Direito Constitucional da UniBrasil. Consultora em projetos de
internacionalizao, intercmbio de good practices e cooperao acadmica, cultural e cientfica
entre a Europa e a Amrica Latina. Pesquisadora do projeto Direito humano gua e ao
saneamento bsico nos pases da Unasul: formulao de polticas pblicas e de marcos regulatrios
comuns CNPq. Pesquisadora no projeto Rede Guarani/Serra Geral.

149

150

riscos diretamente coligados s escolhas de governo cotidianas e necessidade

de uma planificao estratgica de mdio e longo prazo nos diferentes
nveis, qual todos so chamados a participar e contribuir com solues
inovativas e eficazes.
Examinando a questo ambiental e a evoluo normativa do
desenvolvimento sustentvel no plano internacional e mais especificamente
no sistema das Naes Unidas, a primeira parte do percurso terico que
segue inspira-se no trabalho apresentado no Congresso Mundial de Filosofia
do Direito e Filosofia Social, realizado em Pequim, em 2009,1 e focaliza a
mobilidade do fundamento da proteo ambiental, de modo a evidenciar
as interaes entre desenvolvimento sustentvel, direitos humanos, polticas
pblicas, governance e participao democrtica: temticas que se apresentam
cruciais para cobrir a distncia hoje existente entre as leis e os direitos efetivos,
tanto no plano internacional quanto no mbito nacional, regional ou local.
Na inteno de contribuir para a reflexo sobre a planificao estratgica
e participativa e as modalidades de gesto local para o desenvolvimento
sustentvel, a segunda parte se concentra na questo das metodologias
organizacionais, particularmente nos princpios da comunidade indagante,
da democracia deliberativa e do confronto criativo.
A questo ambiental e a evoluo normativa do desenvolvimento
sustentvel
Foi a partir das dcadas de 60 e 70 que cresceu em relevncia a
questo ambiental no plano internacional. Nesse perodo, nascem as
primeiras associaes ambientalistas: World Wildlife Fund (1961), Friends
of the Earth (1969), Greenpeace (1971), e so adotadas as primeiras medidas
normativas importantes para a proteo ambiental, entre as quais se destaca
o National Environmental Protection Act (Nepa-1969), que marca um
momento de mudana de direo para a legislao norte-americana, e que
passar a ser fonte de inspirao para muitos outros pases.2
1

MELO, Milena Petters. Intangible Heritage preservation and environmental sustainability in

global cities: sustainable development, human rights and citizenship. Texto apresentado no Special
workshop: Efficiency, Sustainability, and Justice to Future Generations Congresso Mundial de
Filosofia do Direito e Filosofia Social (XXIV World Congress of Philosophy of Law and social
Philosophy in Beijing IVR World Congress, 15-20 September 2009), Pequim, China, 16.9.09.
2
Essas consideraes sobre a evoluo normativa do desenvolvimento sustentvel segue o
percurso analtico traado por Francesco La Camera, em Corso Introduzione allo sviluppo
sostenibile, um conjunto de textos que integraram o material didtico do Master Manager per
lo Sviluppo Sostenibile, Formambiente, Npoles/So Paulo, 2007.

Nesse mesmo perodo, lanada, por iniciativa do Clube de Roma

uma associao voluntria, formada em 1968, por um grupo internacional
de trinta profissionais, entre cientistas, educadores, economistas,
humanistas, industriais e funcionrios de Estado uma reflexo sobre os
limites do desenvolvimento e do crescimento econmico, em relao aos
problemas ambientais e sociais. Depois de um encontro na Accademia dei
Lincei, o Clube de Roma encarrega um grupo de pesquisadores de realizar
um estudo, no Massachusetts Institute of Technology (MIT), para indagar as
causas e consequncias, a longo prazo, do crescimento de cinco fatores
determinantes: populao, capital industrial, produo de alimentos,
consumo de recursos naturais e poluio. Os resultados desse estudo foram
publicados em 1972, em New York, com o ttulo The limits to growth (Os
limites do crescimento).
A evoluo dos fatores considerados, se mantido o modelo de
desenvolvimento, alcanaria, no lapso temporal de um sculo, os seus
limites, com um repentino e incontrolvel declnio do nvel da produo
e do sistema industrial; por isso era necessrio modificar tal linha de
crescimento, optando por um modelo de desenvolvimento com base na
estabilidade ecolgica e econmica. Estas, em sntese, so as concluses
do relatrio que animaram o debate nos anos sucessivos.
A partir de ento, a relao entre economia e ambiente e a necessidade
de preservar a qualidade dos recursos naturais passa a ocupar um espao
central na agenda internacional, que culminar na histrica Conferncia
de Estocolmo, em 1972.
A Conferncia de Estocolmo
Trata-se da primeira Conferncia das Naes Unidas em escala mundial
sobre as temticas ambientais, ocasio em que foi adotada uma Declarao.
Dentre os princpios elencados na Declarao, encontra-se o conceito
de responsabilidade para a proteo do ambiente e da conservao dos
recursos naturais, em relao s futuras geraes. reconhecida a
necessidade de introduzir a tutela ambiental nos programas de
desenvolvimento e de adotar medidas integradas e coordenadas na
administrao dos recursos, de modo a assegurar que o desenvolvimento
seja compatvel com a necessidade de proteger e melhorar o ambiente.
De fato, os princpios da Declarao contm elementos contraditrios,
decorrentes das diferentes aspiraes dos diversos pases signatrios. Junto

151

152

com a inteno de priorizar a questo ambiental, vinha expressa, por parte

sobretudo dos pases do terceiro mundo, a prioridade de colocar em
primeiro plano o desenvolvimento sem condies limitativas com o
crescimento e maior riqueza se poderia, ento, dar a devida ateno s
questes ambientais.
A Declarao marca, todavia, uma passagem histrica: a resoluo
sobre os aspectos institucionais e financeiros, que recomenda Assembleia
Geral das Naes Unidas a criao do Governing Council, a fim de guiar o
horizonte poltico da direo e coordenao dos programas ambientais no
mbito do sistema ONU e abre a estrada ao nascimento do Programa
para o Ambiente das Naes Unidas (Unep).
Numerosas outras circunstncias contriburam para chamar a ateno
sobre as temticas ambientais e enriquecer o debate em torno do
desenvolvimento: grandes catstrofes ambientais, incidentes industriais,
problemas com a radioatividade de usinas nucleares, como, por exemplo,
o incidente com um petroleiro no Golfo do Mxico (1979) e o incidente
nuclear de Chernobyl (1986), entre outros. De frente a essas circunstncias
dramticas, seguidas no tempo por numerosas catstrofes naturais, causadas
sobretudo por terremotos ou inundaes, a opinio pblica foi capturada
pelas campanhas de informao, promovidas pelas associaes
ambientalistas.
As implicaes polticas e o problema de definir o desenvolvimento sustentvel
Um aspecto particularmente problemtico do debate que se seguiu s
concluses do relatrio sobre os limites do crescimento, estava ligado s
implicaes polticas do mesmo: questionava-se se o relatrio deveria ser
um convite para rever a explorao dos recursos naturais nos pases pobres,
pelos pases ricos, ou se, de fato, evidenciava a necessidade de formas mais
avanadas de imperialismo.3

3
Para uma anlise crtica e eficaz das diferentes conotaes que assumiu o tema do
desenvolvimento na histria recente e suas implicaes no cenrio poltico e no debate
internacional, v. SACHS, Wolfgang. The development dictionary a guide to knowledge as
power. 3. ed. Johannesburg: Witwatersrand University Press, 1993; London & New Jersey:
Zed Books, 1993.

Mas o aspecto mais relevante tocava as relaes crticas, evidenciadas

pelo relatrio, entre crescimento econmico e ecossistema, em que a
necessidade do crescimento encontrava o limite dos recursos disponveis e
colocava em jogo a razo de fundo do funcionamento do sistema econmico
dominante, baseada no crescimento sem limites atravs da opo pelo
mercado livre.
Em 1980 foi lanado, pelo Council of Environmental Quality, por
encomenda de Jimmy Carter, um relatrio sobre as prospectivas globais
para o ano 2000. Esse relatrio, coordenado por Gerald Barney, nas
concluses afirmava que:
Se continuarem as tendncias atuais, o mundo no ano 2000 ser
mais povoado, mais poludo, menos estvel ecologicamente e
mais vulnervel destruio do que o mundo no qual vivemos
agora. As graves dificuldades nas relaes entre populaes,
recursos e ambiente, progridem visivelmente. No obstante o
aumento da produo global, sob muitos aspectos a populao
mundial ser mais pobre no futuro. Para centenas de milhares de
pessoas, desesperadamente pobres, as possibilidades de se
alimentar e de satisfazer outras necessidades vitais no melhoraro,
e em muitos aspectos iro piorar [...] Salvo progressos
revolucionrios da tecnologia, a vida para a maior parte das pessoas
na Terra ser mais precria no ano 2000, a menos que as naes
do mundo realizem aes decisivas para modificar o andamento
atual.

Nos anos seguintes, o debate passa a ser alimentado pela crescente

ateno da comunidade cientfica s inter-relaes entre os sistemas
econmicos e ecolgicos.
No que concerne em particular economia, desenvolveu-se
rapidamente uma nova disciplina, a economia ambiental, com o escopo
de estudar o impacto da economia sobre o ambiente, e as modalidades
apropriadas para regular a atividade econmica, de modo a balancear os
objetivos econmicos e ambientais com outros objetivos sociais.
Na trilha desses acontecimentos, o direito ambiental passou a ter uma
maior relevncia entre as disciplinas jurdicas.
Na direo de sentido da Declarao de Estocolmo, as atenes para
a proteo da qualidade ambiental e a responsabilidade em relao s

153

154

futuras geraes, passam a ser acompanhadas pelas demandas sociais que,

em conjunto, impem um esforo para um projeto que mira o futuro,
assegurando a continuidade do crescimento econmico, a proteo
ambiental e uma melhor distribuio dos benefcios nos pases em via de
desenvolvimento. Esse projeto, que atribui igual importncia s dimenses
econmica, social e ambiental, ganha forma no conceito de sustentabilidade
ou de desenvolvimento sustentvel.
Na histria recente, de fato, poucos conceitos atraram tanto a ateno
poltica, popular e acadmica como o conceito de desenvolvimento sustentvel.
A definio mais difusa de desenvolvimento sustentvel
decididamente aquela contida no relatrio Brundtland (1987) que define
como sustentvel o desenvolvimento capaz de satisfazer as necessidades das
geraes atuais, sem comprometer a possibilidade que tambm as futuras
geraes possam satisfazer as prprias necessidades, delineando a
sustentabilidade como uma estratgia de desenvolvimento, que coloca em
relao diferentes elementos os recursos naturais e humanos, os aspectos
fsicos e financeiros para o incremento da riqueza e do bem-estar, pensado a
longo prazo.
Como objetivo, portanto, o desenvolvimento sustentvel afasta as
polticas e as prticas que mantm os atuais standards de produo e
consumo, que deteriorando a base produtiva e os recursos naturais, deixam
as futuras geraes com projees mais pobres e com maiores riscos.
No que concerne s necessidades, a definio do Relatrio Brundtland se
refere, em particular, s necessidades dos pobres do mundo e inclui a ideia
dos limites, da capacidade tecnolgica e das organizaes sociais, no que se
refere possibilidade de que o ambiente satisfaa as necessidades atuais e
futuras.
Pensando sobre os objetivos do estudo em andamento, oportuno
sublinhar que o conceito de desenvolvimento sustentvel, evidenciando a
distino entre elementos quantitativos (por ex. o mero crescimento do
PIB) e elementos qualitativos, abre-se a consideraes sobre o nvel dos
servios e a garantia efetiva de direitos, como, por exemplo, a sade e a
educao, e introduz valores ticos: a justia, a liberdade, a relao com a
natureza e as futuras geraes, etc. Comporta, portanto, uma viso de
mundo, e de futuro do mundo, que engloba o plano pessoal e a esfera da
comunidade. O conceito de sustentabilidade assume, assim, um carter
ao mesmo tempo analtico e dialtico, e por isso aberto, ambivalente e em
construo.

Para a definio das conotaes e dos reais significados do

desenvolvimento, passaram a contribuir e concorrer agncias para o
desenvolvimento, governos, analistas, movimentos sociais, ONGs,
associaes, etc., coligando e reforando as interaes em diferentes mbitos:
locais, nacionais, regionais, internacionais e global. Um processo de
crescente abertura participao dos diferentes atores, que levau
Conferncia Mundial do Rio de Janeiro, em 1992.
Uma outra observao necessria segue no sentido de sublinhar que
algumas importantes Convenes sobre ambiente foram estipuladas antes
da Conferncia Mundial do Rio de Janeiro 1992, dentre as quais se
destacam: a Conveno Internacional sobre a Regulamentao da Caa s
Baleias (Washington, 1946); a Conveno da Organizao Martima
Internacional, sobre a segurana nos mares e a preveno da poluio;
Conveno sobre as Zonas midas de Importncia Internacional, habitat
dos pssaros aquticos (Ramsar, 1971); Conveno sobre a Proteo do
Patrimnio Cultural e Natural Mundial (Paris, 1972, Unesco); a Conveno
sobre a Poluio Atmosfrica Transfronteiria a Longa Distncia (Genebra,
1979); Conveno sobre o Direito do Mar (Montego Bay, 1982, ONU);
Conveno sobre o Controle dos Movimentos Transfronteirios dos
Resduos Perigosos (Basilea, 1989); Conveno sobre a Avaliao do
Impacto Ambiental no Contexto Transfronteirio (Espoo, 1991);
Conveno sobre os Efeitos Transfronteirios dos Incidentes Industriais
(Helsinki, 1992).
Com essas convenes estreitamente ambientais, oportuno ter
presentes, pensando-se o quadro normativo internacional do
desenvolvimento sustentvel, alm da histrica Declarao Universal sobre
os Direitos Humanos (1948) e os Pactos Internacionais de Direitos Humanos
de 1966 (Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos e o Pacto
Internacional sobre os Direitos Sociais, Econmicos e Culturais) a Declarao
sobre o Direito ao Desenvolvimento (ONU, 1986), a Conveno sobre a
Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres (1979) e
a Conveno sobre os direitos da infncia (New York, 1990), bem como
outros documentos internacionais, bilaterais ou multilaterais, relacionados
com a especializao e regionalizao dos direitos humanos,4 a proteo
4

Do processo de internacionalizao dos direitos humanos e do desenvolvimento de sistemas

regionais, conjugados com o processo de multiplicao e especificao desses direitos, resultou
um complexo sistema internacional de proteo, marcado pela coexistncia do sistema geral
e do sistema especial de proteo, que interagem de forma complementar. A propsito e para

155

do patrimnio natural e cultural da humanidade, o uso dos recursos

naturais e energticos.

156

A Conferncia das Naes Unidas Sobre o Ambiente e o Desenvolvimento

(Unced), ECO 92 Rio de Janeiro
A ECO 92 marca uma nova fase das relaes internacionais em questo
de sustentabilidade. Com a crescente conscientizao sobre a seriedade
das questes relativas aos limites do crescimento econmico e com uma
emblemtica tomada de posio por parte da comunidade internacional,
pela primeira vez chega-se definio de um conjunto de aes globais.
Na ocasio foram aprovados trs documentos fundamentais a
Declarao do Rio sobre o Ambiente e o Desenvolvimento, a Declarao
sobre Princpios das Florestas e a Agenda 21 que definem uma viso
conjunta e complexa dos temas ligados sustentabilidade e ao
desenvolvimento e que ainda hoje atual para as aes internacionais
relativas a esses temas. Foram tambm adotadas duas importantes
Convenes: a Conveno sobre a Biodiversidade e a Conveno-quadro sobre
as Mudanas Climticas.
Do ponto de vista da governance internacional, uma importante
novidade foi a criao da Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel.
De fato, a Assembleia Geral das Naes Unidas tinha chamado uma
conferncia mundial para formular estratgias integradas que neutralizassem
ou pudessem inverter o impacto negativo das atividades humanas sobre o
ambiente fsico, e estarem aptas a promover um desenvolvimento econmico
ambientalmente sustentvel em todos os pases. A organizao da Agenda
21, as decises tomadas, as Declaraes e Convenes aprovadas, que
refletem o complexo debate sobre a sustentabilidade, representam a resposta
da Conferncia do Rio ao mandato recebido.
aprofundamentos: PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e direito constitucional internacional.
So Paulo: Max Limonad, 2000. p. 181 ss.; TRINDADE, Antnio Augusto Canado. El derecho
internacional de los derechos humanos en el siglo XXI. Santiago: Juridica de Chile, 2001. p. 48
ss; TRINDADE, A. A. Canado. Tratado de direito internacional dos direitos humanos. Porto Alegre:
Fabris, 1997. p. 177 ss.; DENNINGER, Erhard. Diritti delluomo e legge fondamentale. Torino:
Giappichelli, 1998. p. 52 ss. Para uma anlise filosfica sobre a evoluo histrica e normativa
dos direitos humanos consultar a obra clssica BOBBIO, Norberto. Let dei diritti. Torino:
Einaudi, 1990. Para uma aproximao a partir da teoria crtica dos direitos humanos: HERRERA
FLORES, Joaqun. Elementos para una teoria critica de los derechos humanos. In: HERRERA
FLORES, Joaqun et al. El vuelo de Anteo. Descle de Brouwer: Bilbao, 2000.

Depois da ECO 92, foram aprovados diversos acordos globais e

multilaterais com base regional, sobre as temticas relativas ao
desenvolvimento sustentvel. Entre estes, e dentre os mais importantes,
encontram-se o Protocolo de Kyoto (1997) a Conveno-quadro das Naes
Unidas sobre as Mudanas Climticas, a Conveno de Aarhus (1998) e a
Declarao do Milnio das Naes Unidas (UN Millennium Declaration,
2000).
Com o Protocolo de Kyoto, os pases industrializados se comprometeram
a reduzir, at o perodo de 2008-2012, o total das emisses dos gases que
incidem sobre o efeito estufa, de ao menos 5% em relao aos nveis de
emisses de 1990.
A Conveno de Aarhus trata do acesso s informaes, da participao
dos cidados e do acesso justia em matria ambiental, tendo sido definida
pelo ento Secretrio-Geral das Naes Unidas, Kofi Annan, como o
mbito mais ambicioso na rea da democracia ambiental. A Conveno
o primeiro instrumento de direito internacional que atua no princpio 10
da Declarao do Rio e constitui uma pedra basilar do processo de
integrao dos direitos humanos com as questes ambientais.
A Declarao do Milnio das Naes Unidas (UN Millennium
Declaration, 2000) se props a elencar os valores sobre os quais deveriam
se fundar as relaes internacionais do terceiro milnio, indicando uma
srie de aes, objetivos e targets a serem alcanados em diversos setores
relacionados com o desenvolvimento sustentvel que foram sucessivamente
retomados no Plano de Ao de Johannesburg.
O Summit Mundial para o desenvolvimento sustentvel, Johannesburg
2002
Foi uma deciso da Assembleia Geral das Naes Unidas que a reviso
da atuao da Agenda 21, passada uma dcada da ECO92, fosse realizada
em forma Summit, contando, portanto, com a participao de chefes de
governo e de Estado, a fim de revigorar o compromisso global para um
desenvolvimento sustentvel.
Os principais outcomes dessa Assembleia foram: a Declarao de
Johannesburg sobre o desenvolvimento sustentvel, o Plano de atuao e
o estabelecimento de partnership entre governos e outras instituies de
representao e portadoras de interesse, incluindo nessas parcerias empresas,
associaes e ONGs.

157

158

A Declarao de Johannesburg retoma os preceitos maturados na

comunidade internacional, coligando os eventos de Estocolmo (72) e do
Rio (92). Efetivamente, em matria de desenvolvimento sustentvel, ainda
que com algumas novas referncias a eventos recentes, como a globalizao,
a dramtica difuso da Aids, etc., Johannesburg fortemente ancorada e
constri sobre as bases da Agenda 21, reafirmando os compromissos
assumidos no Rio.
No entanto, as bases dos acordos e do plano de atuao, fundados no
reconhecimento que o futuro est no multilateralismo, foram rapidamente
demolidas na ocasio dos eventos dramticos no Iraque, que a comunidade
internacional no conseguiu evitar e no foi capaz de conduzir nos termos
e na sede da Organizao das Naes Unidas.
Contudo, importantes observaes defluem da Declarao e seguem
no sentido de destacar que o profundo contraste que divide a sociedade
humana entre ricos e pobres constitui uma sria ameaa estabilidade,
segurana e prosperidade global; a globalizao est dando novas
dimenses aos desafios do desenvolvimento sustentvel, pois os benefcios
e os custos da globalizao no so equitativamente distribudos nas
diferentes regies do planeta; a falta de uma atuao capaz de provocar
mudanas efetivas, nas condies de vida das populaes que sofrem mais
as disparidades globais, pode induzir os pobres do mundo a perderem a
confiana nos sistemas democrticos; o setor privado tem o dever de
contribuir para a evoluo de comunidades e sociedades mais igualitrias
e sustentveis, e deve atuar na aplicao de regras transparentes e estveis
para a contabilidade societria; necessrio melhorar e reforar a governance
em todos os nveis, para a efetiva atuao da Agenda 21, dos objetivos do
desenvolvimento e do Plano de Atuao de Johannesburg; so necessrias
instituies multilaterais e internacionais mais eficazes, democrticas e
responsveis.
Alm disso, os pases desenvolvidos, que ainda no tinham realizado
esforos concretos para atingir os parmetros concordados em sede
internacional, no campo da Official Development Assistance (0,7% do Pib
para ajuda ao desenvolvimento), foram solicitados a faz-lo em tempo
breve. E foi sublinhado o apoio ao nascimento de alianas e colises mais
fortes no mbito local, para a promoo e o controle dos progressos em
termos de desenvolvimento sustentvel.

Um acordo semntico e poltico para o desenvolvimento sustentvel

A partir de Johannesburg ganha sempre maior espao uma concepo
mais ampla e mais complexa de desenvolvimento sustentvel, que pode
ser traduzida nos seguintes termos: sustentvel o modelo de
desenvolvimento que mira a eliminao da pobreza, a melhoria dos
standards nutricionais, da sade e da educao, garantindo um adequado
acesso aos servios e aos recursos (energia, gua, etc.), eliminando
progressivamente as disparidades globais e as desigualdades na distribuio
de renda; assegurando iguais oportunidades entre os sexos e aos jovens,
promovendo modelos de produo e de consumo que respeitem as
exigncias de proteo e gesto dos recursos naturais; que garanta a paz, a
segurana, a estabilidade e o respeito aos direitos humanos, tambm
mediante o empowerment5 da governance em todos os nveis, e promova
ajuda ao desenvolvimento, em quantidade e qualidade, por parte dos pases
mais desenvolvidos e atravs da cooperao internacional.
Nessa perspectiva, a falta de um acordo claro sobre o governo dos
recursos alimenta a ambiguidade de fundo que vem caracterizando os
processos de globalizao e os discursos sobre e as polticas para o
desenvolvimento sustentvel, e coloca em risco os objetivos socioeconmicos
prefixados pela comunidade internacional, em diferentes documentos
internacionais.
De fato, enfatizando as disparidades em termos de crescimento
econmico e fazendo uso da propalada metfora da torta a ser dividida,
pode parecer que somente um significativo crescimento da torta disposio

O conceito de empowerment passou a ter uso frequente quando se trata de cidadania

participativa e governana democrtica. Esse conceito traduzido como empoderamento ou
apoderamento. Sobre as diferentes cargas semnticas dos dois vocbulos em portugus, consultar
MEIRELLES, Mauro. Perspectivas toricas acerca do empoderamento de classe social. Revista
Eletrnica Frum Paulo Freire, ano 2, n. 2, agosto 2006. Disponvel em: <http://
www.ufpel.edu.br/fae/paulofreire/novo/br/pdf/Mauro%20Meirelles%20e%20Thiago.pdf>.
Acesso em: 27 set. 73. Neste trabalho, o termo utilizado no sentido atribudo por John
Friedman, no contexto das suas reflexes em prol de um modelo do desenvolvimento alternativo
e inclusivo, para denotar o incremento do poder social, e na transformao deste em poder
poltico, comeando com o fortalecimento da capacidade econmica e comunicativa das
classes subalternas no seu habitat. Nesse sentido, a teoria poltica do empowerment se estende
a todas as categorias de sujeitos excludos, de fato ou de direito, do pleno exerccio dos
direitos polticos, limitados ou excludos em seu status de cidado. (FRIEDMAN , John.
Empowerment: the politics of alternative development. Cambridge: Blackwell Publishers,
1993).

159

160

poder assegurar que as fatias, distribudas aos pases em desenvolvimento,

encontre a satisfao dos elementos caracterizantes da sustentabilidade
que deflui dos documentos internacionais. De modo generalizado, e
generalizante, essa ainda a filosofia proposta pelo Banco Mundial quando
afirma, mesmo reconhecendo os prprios erros do passado, que o desafio
o crescimento da renda e da produtividade demandado nos pases em
desenvolvimento, para eliminar a pobreza de um modo que seja
ambientalmente e socialmente sustentvel. Contudo, essa filosofia evita
questionar, no conotar a necessidade da sustentabilidade ambiental, sobre
a possvel existncia de eventuais limites ecolgicos a esse crescimento.6
E exatamente nesse ponto que a questo do desenvolvimento
sustentvel se abre para a qualidade da participao democrtica, informada
e responsvel. Com o reconhecimento de novos sujeitos de direito, no
mbito das jurisdies dos Estados e no plano internacional, com os acordos
multilaterais e com os sempre mais frequentes contatos e relaes
interculturais, os diferentes sujeitos reclamam pelo reconhecimento de
suas especificidades no modo de compreender os problemas relativos ao
desenvolvimento socioambiental e humano. E reivindicam espaos para
poder participar mais ativamente nos processos de regulamentao,
elaborao e atuao das polticas pblicas; e fiscalizao do bom andamento
desses processos, na defesa de interesses e direitos que, nesse contexto, so
de todos e de cada um.
Desenvolvimento sustentvel e direitos humanos: uma abordagem integrada
Hodiernamente, considerando os princpios da Declarao do Rio,
de 1992, e os xitos do Summit de Johannesburg, de 2002, no complicado
compreender uma abordagem integrada aos direitos humanos e o
desenvolvimento sustentvel, que abraa um elenco articulado de direitos
emanados para a proteo dos recursos naturais e humanos, e prioriza a luta
contra a pobreza, o respeito ao direito de autodeterminao dos povos, a
promoo e proteo dos direitos civis, sociais, econmicos, culturais e
polticos e que valoriza a diversidade cultural como fonte de inovaes,
indispensvel good governance e sustentabilidade socioambiental.

6
LA CAMERA, Francesco. Corso Introduzione allo sviluppo sostenibile Master Manager per lo
Sviluppo Sostenibile. Formambiente, Npoles/So Paulo, 2007.

No final desta breve anlise, e tomando em considerao tambm os

documentos internacionais emanados da dcada de 60 at hoje, em temas
de direitos humanos, meio ambiente e proteo do patrimnio natural e
cultural, possvel observar uma gradual abertura cognitiva que sublinha
a multidimensionalidade desses temas caracterizados por aspectos sociais,
econmicos, culturais e ambientais e a tendncia de evidenciar as conexes
e recprocas relaes de interdependncia e reforamento. 7 Este
patrimnio jurdico comum, amadurecido no plano internacional, em
grande parte dos Estados democrticos previsto na Constituio e foi
incorporado pela legislao.
Hoje, portanto, no mais possvel pensar a sociedade e as polticas
pblicas sem levar em considerao a complexidade da temtica do
desenvolvimento sustentvel nas suas multifacetadas dimenses ecolgica,
econmica, social, cultural e nas suas repercusses nos diversos nveis:
global, nacional, regional e local. E posto que a semntica do
desenvolvimento permanece ligada ao crescimento econmico, alguns autores
e movimentos sociais preferem usar a terminologia sustentabilidade
socioambiental.
Do global ao local
Um problema de efetividade ou de eficincia?
No obstante o quo interessante podem ser, e so, essas evolues
normativas relacionadas ao desenvolvimento sustentvel no plano
internacional e dos direitos fundamentais concernentes temtica, no
contexto dos Estados Democrticos de Direito cujo garantismo ambiental
leva a se falar de um novo modelo de Estado, o Estado de bem-estar
ambiental8 , quando se pensa na concretizao desses direitos, princpios
e regras de promoo e proteo, que a questo se torna muito mais
complexa.
7
Essa observao resulta evidente nos documentos mais recentes, como a Declarao sobre
Direitos Humanos de Viena (ONU, 1993), a Declarao Universal sobre a Diversidade Cultural
(Unesco, 2001), a Conveno para a Salvaguarda do Patrimnio Imaterial (Unesco 2003), a
Declarao Universal sobre Biotica e Direitos Humanos (Unesco, 2005) ou a Carta da Terra
(Comisso da Carta da Terra, 2000).
8
Rogrio Portanova refere o Estado de Bem-Estar Ambiental como um Estado que resgate
as conquistas do Estado de Bem-Estar Social, tratando de seus excessos, porm baseado no
quadro mais geral da sustentabilidade. (PORTANOVA, Rogrio. Direitos humanos e meio ambiente:
uma revoluo de paradigma para o sculo XXI. In: LEITE, Jos Rubens Morato; BELLO FILHO,

161

162

Na era da globalizao e da hegemnica presena dos mercados, a

efetividade dos direitos muitas vezes substituda pelo princpio da
eficincia econmica. A predominncia de interesses monetrios acentua
os aspectos negativos do capitalismo, 9 como desigualdade de renda
mundial, mercados de trabalho instveis e degradao ambiental. Alm
disso, a consequente queda das atividades econmica e financeira levanta
srias dvidas sobre o que comumente reconhecido como aspecto positivo
do capitalismo: a capacidade de gerar riqueza.10 Porque a riqueza produzida
tem provado ser ilusria, como demonstrou a crise econmica que
recentemente atingiu diferentes regies do planeta e que continua a surtir
efeitos, evidenciando a urgncia de repensar os modelos do desenvolvimento
para colocar o homem e seu ambiente no centro das prioridades.
Ao mesmo tempo, quando se trata da sustentabilidade socioambiental
e da defesa do patrimnio natural e cultural, faz-se referncia a vnculos
com o futuro, perspectivas que ainda esto por projetar: um programa
ambicioso que requer responsabilidade, criatividade, curiosidade
epistemolgica, competncia tcnica, abertura ao dilogo com os vrios
sujeitos e setores da sociedade e com os diferentes campos do saber.
Sinergias e governance
por isso que os planos de ao e os esforos, nos diferentes nveis
internacional, nacional e local , seguem no sentido de criar informao,
conscientizao, cooperao e sinergias. Promovendo o intercmbio de
good practices (exemplos prticos de iniciativas bem sucedidas) e fomentando
um dilogo multidisciplinar e pluralista, entre os diferentes campos do
saber e os diversos setores da sociedade o setor pblico, a iniciativa

Ney de Barros. Direito ambiental contemporneo. So Paulo: Manole, 2004. E uma leitura
indispensvel, sobre o garantismo ambiental no constitucionalismo brasileiro e no direito
comparado, a obra de CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.).
Direito constitucional ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007.
9
As reflexes crticas sobre os processos de globalizao geraram uma vasta bibliografia, a
propsito e para a profundamentos: p. ex.: GALLINO, Luciano. Globalizzazione e disuguaglianze.
Roma: Laterza & Figli, 2000; BAUMAN, Zygmunt. Dentro la globalizzazione: le conseguenze
sulle persone. Laterza, 2002. SANTOS, Boaventura de Sousa. La globalizacin del derecho: los
nuevos caminos de la regulacin y la emancipacin. Santaf de Bogot: Universidad Nacional
de Colmbia, 1999.
10
IKEDA, Daisaku. Peace Proposal. Toward Humanitarian Competition: A New Current in History.
Soka Gakkai International United Nations Organization, January 26, 2009.

privada e a sociedade civil , mirando uma planificao estratgica que

tenha em conta a complexidade dessas temticas e os riscos envolvidos.
Em sntese, este em tese o ncleo principal das teorias da governance
democrtica: uma nova concepo de cidadania, concebida em termos de
participao democrtica, que atua em cooperao com os rgos
governativos e no quadro da normatividade do Estado (government) em
prol da salvaguarda dos interesses coletivos e difusos, para a satisfao das
demandas sociais, superando a distino clssica de espao pblico e
privado, entre Estado e sociedade civil, ou seja, a participao de grande
parte dos sujeitos envolvidos nos problemas do territrio (e quando possvel
de todos os sujeitos) nos processos de decision-making, na tomada de
decises, na elaborao das polticas pblicas e dos planos de ao para a
melhoria da qualidade de vida no espao social.
Planificao estratgica e modalidades de gesto: princpios, procedimentos,
metodologias e dois exemplos de good practices
Contudo, nesse cenrio de abertura da participao poltica e
administrativa a novos sujeitos, surge o interrogativo de como estimular e
garantir, na prtica cotidiana da gesto dos problemas da comunidade, a
participao do maior nmero de cidados e criar as condies para uma
otimizao dos resultados e ao mesmo tempo neutralizar os riscos de
decises tecnocrticas11 e/ou de uma instrumentalizao dos interesses
privados dos lobbies.12
11

Sobre a ambivalncia das teorias sobre a governance, no sentido de que, ao mesmo tempo
em que defendem uma maior participao ativa dos cidados e dos grupos representativos
dos diferentes setores da sociedade, abrem a estrada para uma flexibilizao da responsabilidade
pblica e das garantias do direito administrativo; e especialmente sobre os riscos da tecnocracia,
em particular da tecnocracia econmica, substituir-se efetividade de direitos. (AMIRANTE,
Carlo. Dalla forma Stato alla forma mercato. Torino: Giappichelli, 2008). Por outro vrtice,
sobre os riscos dos excessos tecnocrticos de juristas e juizes. (HISCHL, Ran. Towards Juristocracy:
the origins and consequences of the new constitutionalism. Harvard University Press, 2004).
12
A propsito Alberto Lucarelli chama a ateno para um necessrio redimensionamento do
quadro dos possveis efeitos benficos da participao na ao administrativa. O juspublicista
italiano observa que, de fato, os valores democrticos contidos no instituto da participao
perdem espao quando o pluralismo difuso, no depurado por elementos de compensao
da situao objetiva dos sujeitos e interesses em jogo, e portanto substancialmente no
equitativo, d origem a fenmenos lobbisticos provenientes de grupos de presso organizados
e/ou cria um confusionismo social caracterizado pela soma de interesses individuais
heterogneos que podem desviar a administrao pblica das finalidades pblicas e sociais.
LUCARELLI, Alberto. La partecipazione al procedimento amministrativo tra democrazia e
disordine sociale. Politica del Diritto, Il Mulino, v. XXXIV, n. 1, p. 130, mar. 2003.

163

Nesse sentido, para contribuir para a eficincia do dilogo participativo

na gesto das polticas pblicas, 13 podem ser oportunos dois
desenvolvimentos tericos relacionados s metodologias organizacionais,
respectivamente: os princpios da comunidade indagante e a democracia
deliberativa.

164

Comunidade indagante
No incio dos anos 70, os estudos sobre as dinmicas de grupo em
ambientes complexos, desenvolvidos no Tavistock Institute of Human
Relations de Londres e Group Dynamics Laboratory do MIT de Boston,
revelavam que a ordem, em um sistema social complexo e turbulento,
pode ser obtida somente atravs de uma comunidade indagante, e
concluam que, para formar uma comunidade indagante, necessrio
garantir uma situao em que: a relao dialgica e acolhedora deixe as
pessoas vontade; se compartilhe um quadro de interesses e ideais comuns,
suficientemente amplo para tornar inofensivas as reas de desacordo (que
sero depois enfrentadas, mas em um clima de colaborao e de confiana
recproca); cada participante se sinta e seja visto pelos outros como um
coprotagonista.14
Os estudiosos desses grupos de pesquisa organizaram um elenco de
procedimentos e metodologias para chegar a boas decises em ambientes
complexos, o qual foi aplicado a ttulo experimental em escritrios e nas
fbricas, nas escolas e na planificao do territrio, em colaborao com
industriais e rgos polticos nacionais e locais.
Entretanto, o obstculo principal da aplicao de tal metodologia era
que mudar as formas de governo implica mudar as formas de autoridade que
do sustentao ao governo, ou seja, mudar hbitos profundamente radicados
13

O conceito de polticas pblicas usado aqui naquele sentido que se afasta do dogmatismo
e reducionismo jurdico-positivista, que restringe o termo s aes organizadas que tm o
Estado como protagonista na defesa de determinado bem ou interesse, e se aproxima de uma
viso mais adequada complexidade jurdico-social hodierna, pautada na constitucionalizao
do direito e na consequente redefinio do espao pblico, e que, portanto, concebe como
polticas pblicas as aes organizadas em defesa do interesse pblico, pautadas na garantia
de direitos fundamentais e direcionadas concretizao do desenho poltico-social contemplado
na Constituio. Aes que, em um contexto democrtico, deveriam envolver no apenas o Estado,
mas toda a sociedade e sujeitos interessados, tanto no momento da elaborao, quanto na realizao
destas: como notrio, no Estado democrtico de Direito, os cidados so agentes corresponsveis
pelo projeto de sociedade desenhado na Constituio.
14
Sobre o argumento: AAVV. Rifondare la Citt. Newton, ano 14, n. 2, RI.DO edit., p. 48-69.

relativos ao sentido que o sujeito tem de si mesmo e dos outros. Substancialmente

os resultados das intervenes, mesmo quando apresentavam um sucesso
extraordinrio, no duravam, to logo o clima da experimentao se
atenuava, as pessoas retornavam aos hbitos precedentes.15
E quando se fala em polticas pblicas para a sustentabilidade
socioambiental, essa questo evidente, pois uma planificao estratgica
requer uma mudana dos hbitos cotidianos tanto dos governos quanto
dos cidados, iniciativas que podem ser mais simples ou ambiciosas, porm
igualmente necessrias, visto que uma melhor qualidade de vida no planeta
envolve aes que vo desde a participao nos Summits e nas Conferncias
internacionais para o meio ambiente, at a deciso de reduzir as luzes
acesas no escritrio ou em casa, reduzir a temperatura do ar condicionado,
optar por um carro menos elegante mas mais econmico ou mesmo escolher
a bicicleta, separar o lixo, reusar, reciclar. Trata-se de transformaes
necessrias em todos os nveis, desde a deciso pelo plano energtico do
pas, o urbanismo da cidade, o transporte usado para ir ao trabalho, a
merenda da escola, at as escolhas de consumo e do tempo livre, que
podem privilegiar atividades mais saudveis e um modelo de turismo
ambientalmente sustentvel.
Democracia deliberativa
Os estudos sobre a democracia deliberativa nas estratgias de governance,
desenvolvidos nos Estados Unidos, oferecem instrumentos interessantes
para facilitar o enraizamento de prticas mais profcuas participao
democrtica em sistemas complexos.
O conceito de Democracia deliberativa16 prope uma evoluo da
democracia representativa clssica sobre a base de trs princpios: 1. A
diferena entre opinies brutas e opinies informadas, evidenciada com
o mtodo da sondagem deliberativa (de James Fishkin, Standford
University); 2. O princpio da maior eficcia das decises inclusivas (de
Scott Page do Cal Tech, LA, California); e 3. O approach do confronto
criativo (de Lawrence SussKind, Harvard e MIT, Boston).

15

Idem, p. 51-52.
Sobre a qual poderia ser interessante traar um paralelo com a democracia participativa e
as experincias, que se inspiraram no modelo de Porto Alegre, tanto em relao ao oramento
participativo, quanto ao Frum Social Mundial.
16

165

O direito de exprimir opinies informadas

James Fishkan demonstrou que as respostas a uma pesquisa estatstica,
de um grupo de indivduos escolhidos casualmente, mudam radicalmente
(mais de 60% dos entrevistados mudam de ideia) se esses mesmos
indivduos so postos em condio de discutir entre eles e recolher
informaes sobre o tema da sondagem.
Que as pesquisas de opinio no revelem o que as pessoas pensam,
j se sabia, mas a sondagem deliberativa d um passo frente, defendendo
o direito dos cidados de serem colocados em condies de exprimirem
opinies informadas.

166

A incluso
Scott Page demonstrou que, apresentando o mesmo problema a dois
grupos, um composto exclusivamente de experts e outro variado na sua
composio (no qual se encontrem representadas todas as diferentes posies
das pessoas envolvidas no problema, ou que se interessam pelo argumento),
o segundo grupo chega sistematicamente a solues mais eficazes, tangveis
e duradouras, em sntese: melhores.
A diferena entre os dois grupos, naturalmente, que o segundo grupo
engloba tambm os experts, e o primeiro grupo apenas estes. Ou seja, a
incluso uma ttica vencedora.17
O confronto criativo
A abordagem do confronto criativo consiste em uma evoluo de trs
elementos basilares da democracia parlamentar, ou seja, o direito de
palavra/de voz, o direito de contraditrio e o voto por maioria, que se
tornam, respectivamente: direito de ouvir, direito de colaborar na
multiplicao das opes e direito ao coprotagonismo na inveno de
novas solues.
17

Dois exemplos em nveis diferentes mas eficazes da falibilidade da tecnocracia na polticojurdica: 1. o Tratado de Lisboa e o sucessivo referendo sobre a Constituio da Unio
Europeia, que no foi aprovado pelos cidados franceses e holandeses; 2. O novo projeto do
plano diretor da cidade de Florianpolis, que no respeitou as decises tomadas pelas
assembleias comunitrias, e nem mesmo o alerta dos cidados para os vnculos de proteo
ambiental mnimos exigidos em reas de profunda importncia para o equilbrio ambiental
da Ilha de Santa Catarina (como a Lagoa da Conceio, por exemplo), e que naturalmente
est encontrando dificuldades para ser aprovado.

Nessa evoluo, atravs da valorizao da interatividade e circularidade

da comunicao, o direito de ouvir implica o direito de palavra, mas soma
a este o direito considerao recproca; assim, luz do direito de ouvir, o
direito de palavra parece uma reduo, uma perda de
multidimensionalidade.
Analogamente, no direito multiplicao das opes, o contraditrio
e as artes da argumentao so valorizados e usados numa forma diferente
dos mtodos tradicionais, ou seja, no so usados para demonstrar que um
tem razo e o outro est errado, mas contribuem para formular de modo
mais adequado as questes que consentem compreender realmente os
diferentes pontos de vista, sejam estes complementares ou divergentes.
E, por fim, mas no por ltimo, a coprojetao criativa deixa o voto
de maioria como ultima ratio, ltimo recurso a ser usado no caso de
divergncias inconciliveis, ou seja, no caso de insucesso do percurso
dialgico.
O confronto criativo nasce dos estudos sobre a gesto alternativa
dos conflitos e da sua aplicao s decises pblicas. No final dos anos 80
e na dcada seguinte, essa metodologia foi usada com sucesso em situaes
complexas e diferentes, caracterizadas pelo conflito e pela diversidade dos
interesses em jogo como, por exemplo, no processo de definio das
diretrizes para a requalificao do esturio de San Francisco, e na definio
de critrios compartilhados e transparentes sobre como usar os fundos
para a campanha de preveno da Aids.18
Alguns exemplos de good practices, ou seja, da aplicao bem-sucedida
dessa metodologia, encontram-se nas experincias dos Town Meetings, nos
Estados Unidos da Amrica e na criao e propagao da chamada Open
Space Technology (OST).
Town Meetings
Em 2000, Carolyn Lukensmeyer, como responsvel pelas polticas
participativas do prefeito de Washignton DC, Anthony Wiliams, reuniu
3.000 habitantes para enfrentar os problemas da cidade, numa estratgia
que envolveu, num primeiro momento, todos os bairros da cidade no
processo de informao e sensibilizao. Nascia, assim, o conceito de Town

18

AAVV. Rifondare la Citt. Newton, ano 14, n. 2, RI.DO edit., p. 52.

167

168

Meeting. Dispostos em mesas-redondas de oito pessoas por um dia inteiro,

sob uma grande tenda, todos os 3.000 habitantes discutiram as prioridades
para o plano estratgico do Distrito, e elaboraram um elenco de propostas,
que tiveram atuao da Prefeitura no ano seguinte, no exerccio fiscal
2001.
O principal elemento que contribuiu para o sucesso do Town Metting,
segundo sua idealizadora, foi a mudana na modalidade tradicional de
organizar uma assembleia: Todos sentados em fila como soldadinhos,
fala A, fala B, fala C, replica A, agora se vota, a maioria vence, a minoria
descontente tentar uma virada na prxima vez segundo Lukensmeyer,
a receita tradicional deste tipo resulta sempre mais indigesta e
improponvel, uma chatice, uma frustrao. 19 As novas frmulas,
decididamente mais apreciadas, so do tipo: Todos reunidos numa grande
sala, sentados ao redor de uma srie de mesas redondas, de no mximo
uma dezena de lugares para cada uma; plenria-trabalho de grupo, plenriatrabalho de grupo, plenria final onde, frequentemente, se designa um
comit misto de voluntrios e experts que traduzem as linhas-guia de um
projeto especfico, que ser objeto de futuras reunies em estilo anlogo.20
Aps o sucesso da experincia em Washignton, Lukensmeyer fundou
uma Associao, a AmericaSpeaks, que, de 2000 a 2010 organizou mais de
50 Town Mettings em partes diferentes dos Estados Unidos, envolvendo
dezenas de milhares de pessoas.
Open Space Technology OST
Um outro exemplo de sucesso se refere Open Space Technology (OST).
Harisson Owen, que inventou essa iniciativa, conta que foi concebida
numa tarde de 1985, quando tentava esboar a preparao de um Congresso
Internacional.
Com a ajuda de alguns Martinis, meditava sobre o fato de que, muitas
vezes, o momento mais produtivo, mesmo nos Congressos mais interessantes
e bem-organizados, a hora do coffe break, um espao-tempo no qual
cada sujeito pode se dirigir ao interlocutor que deseja, para falar do tema
que lhe interessa pelo tempo estritamente necessrio. Owen questionavase sobre a possibilidade de transferir para todo o perodo de realizao do
19
20

Carolyn Lukensmeyer apud Newton, op.cit, p. 52.

Idem.

Congresso essa dinmica, quando lhe vieram em mente algumas imagens,

concernentes importncia da forma circular na vida de alguns povoados
africanos, que ele havia visitado na qualidade de fotgrafo e jornalista. Em
particular: o espao vazio, circular, ao centro do povoado, onde os
danarinos fluam e refluam ininterruptamente, como ondas do mar
durante cerimnias alegres; o costume desses africanos era sentarem-se em
crculo toda vez que surgia um problema comum para ser enfrentado. A
forma circular a representao espacial de uma reunio entre pares: no
por acaso se percebe uma energia diferente entre quem est sentado em
crculo e quem est em uma sucesso de filas direcionadas a um palco ou
ctedra.21
Assim, em primeiro lugar, era necessrio comear predispondo as
cadeiras em crculo. Em segundo, se todos esto interessados em um tema
geral, como se decide de que coisa cada um pode concretamente falar,
com quem e por quanto tempo? E ento lhe veio em mente um quadro:
onde cada um poderia escrever o ttulo do tema ou da proposta de seu
maior interesse, para depois se encontrar com as pessoas que
compartilhavam do mesmo interesse, em um espao organizado para o
encontro. Para solucionar a questo sobre quando e onde se reunir, Harisson
Owen conta que lhe veio em mente a imagem de um mercado pblico,
no qual as pessoas se encontram, bebem ou petiscam algo juntas, param
em um canto para negociar e trocar ideias ou notcias.22
Dialogar entre pares, privilegiando a circularidade da informao;
criar um grande quadro; abrir o dilogo de forma descontrada e decidir
onde e quando se encontrar: quatro meses mais tarde, os 85 congressistas
que organizaram o primeiro OST decidiram repetir a experincia no ano
sucessivo. Desde ento, o OST ganhou espao e se difundiu em todo o
mundo com uma rapidez surpreendente. Em 2008, quando finalmente
Owen publica os desenvolvimentos tericos dessa experincia, Wave rider.
Leadership for high performance in a self-organizing world, o OST j estava
presente em 136 pases. Hoje, esse sistema usado pela ONU e o
Parlamento Europeu, por grandes empresas e pequenas associaes sem
fins lucrativos, em 136 pases.

21

Harrison Owen apud Newton, op. cit., p. 53.

Idem. Para maiores informaes e aprofundamentos: (OWEN, Harrison. Wave rider.
Leadership for high performance in a self-organizing world. San Francisco-California: BK
Publishers, 2008).

22

169

Hoje, tambm graas internet que tornou bvia a conexo em rede,

as metodologias organizacionais, baseadas nos princpios da comunidade
indagante, da democracia deliberativa e do confronto criativo, multiplicamse por toda parte e especialmente nos grandes aglomerados urbanos.

170

Consideraes finais
Em sntese, quando se fala em sustentabilidade socioambiental,
polticas pblicas e governance democrtica, no se trata mais de se limitar
a perguntar aos interessados: O que vocs querem? Gostam desta
soluo?, mas de criar as condies para que os atores possam se constituir
em uma comunidade indagante, informados e predispostos
aprendizagem recproca e coletiva. Visto que no existem receitas prontas
que possam ser importadas e aplicadas de modo exclusivamente cientfico
ou institucional e organizativo, fundamental que o Poder Pblico esteja
aberto gesto participativa e preparado para catalisar e potencializar a
contribuio dos cidados e dos diferentes grupos presentes no territrio.
Mudar as formas de governo implica mudar as formas de autoridade,
subentendidas nessas formas de governo e que lhe do sustentao. O que
requer criatividade e responsabilidade: no quadro da sustentabilidade
socioambiental todos so sujeitos de direitos e de deveres.
Um planejamento adequado para a sustentabilidade socioambiental,
para a proteo da biodiversidade e da vida em sociedade, no reside mais
dentre o conjunto das escolhas ideolgicas ou ticas, privadas ou pblicas:
trata-se atualmente de uma necessidade real e de um desafio iniludvel,
que se apresenta tanto no plano local quanto na esfera global. Demonstrase, portanto, sempre mais urgente a necessidade de edificar um paradigma
de relaes mais gentis com a cidade, com os vizinhos, com a humanidade,
nossa espcie, e com o planeta, nossa casa.
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172

DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E A
INCLUSO SOCIAL: A IMPORTNCIA DO
RESPEITO DIVERSIDADE CULTURAL
PARA O EXERCCIO DA CIDADANIA
Silvio Pinto Ferreira Junior*

Contextualizao
A presena da temtica sustentabilidade, constante em qualquer
discusso que promova o desenvolvimento na atualidade, no pode deixar
de abarcar, s vezes de forma duvidosa, ou melhor, questionadora, ideias
que, em conjunto, parecem contrastantes como, por exemplo, crescimento
econmico, preservao ambiental, incluso social, proteo do patrimnio
cultural e respeito diversidade, presentes em todos os encontros nacionais
e internacionais promovidos para debater sobre os caminhos alternativos
para um desenvolvimento menos predatrio, excludente e unilateral, o
que chamamos de desenvolvimento sustentvel.
A ampliao da noo de participao social se concretiza medida
que, mais notoriamente a partir dos anos 90, vem sendo amparada e
institucionalizada, dando espao democracia participativa para defender
os interesses coletivos e interferir na elaborao de polticas pblicas. A
priori salta aos olhos a seguinte questo: Como estimular o desenvolvimento
econmico num cenrio de interesses to conflitantes?
Por um lado, as empresas querem manter sua liderana no mercado,
competir, modernizar e por isso so atacadas e consideradas predadoras;
*

Socilogo, professor do Programa de Mestrado em Ambiente Construdo e Patrimnio

Sustentvel da Escola de Arquitetura da Universidade Federal de Minas Gerais, Professor da
Universidade Cruzeiro do Sul e Estcio de S de So Paulo, pesquisador do Grupo Diversitas
USP e do Observatrio das Metrpoles da PUC-SP, Vive-Presidente da ONG SDESA
Colibri.

173

174

de outro lado, o consumidor exigente quer sua disposio produtos cada

vez mais modernos, compactos, eficientes, econmicos e ao menor custo
possvel. As polticas pblicas se adaptam ao contexto disponibilizando
uma gora de debates para satisfazer os interesses poltico-econmicos do
local, sem desprezar os interesses coletivos, fazendo do objetivo
desenvolvimento sustentvel, algo utpico, vulnervel a crticas e
desacreditado.
O discurso pode ser infindvel, se tomarmos como base os interesses
de ambos os lados e confront-los; porm, o presente artigo pretende
apresentar uma anlise a respeito da importncia da valorizao da
identidade cultural do indivduo com o lugar, como vis para uma
transformao social positiva, vendo atravs dessa perspectiva uma
possibilidade de transformao autnoma, que desvie o foco de exaustivos
debates, seminrios, fruns e conferncias, que criam uma expectativa de
mudana a prazo indeterminado, sem compromissos concretos de nenhuma
parte, gerando um sentimento de frustrao e impotncia diante de um
problema global, que se distancia da responsabilidade individual quando
a responsabilidade de todos passa a ser de ningum ao menos essa a
sensao que se tem. O fato se agrava se fizermos uma retrospectiva para
analisar os compromissos, resultados e/ou as atuaes eficazes dos pases
participantes dos encontros desde o Founex (1971), Clube de Roma e
Estocolmo (1972), passando por Brundtland (1987), Encontro da Terra
ou Rio 92 (1992), Kyoto (1997) e Copenhagen (2009), s para citar
alguns.
O paradoxo do desenvolvimento sustentvel
Uma das questes mais intrigantes, motivo de discusso entre
economistas, socilogos, ambientalistas, etc., a prpria expresso
desenvolvimento sustentvel.
Em termos gerais, pode-se dizer que desenvolvimento sustentvel
aumentar a qualidade de vida satisfazendo as necessidades atuais, sem
comprometer a possibilidade de que as geraes futuras possam fazer o
mesmo.
Essa definio aponta para o ideal de um desenvolvimento harmnico
envolvendo ecologia e economia contrastante com sua raiz econmica e
positivista, em que o termo desenvolvimento est vinculado ideia de
progresso e cuja finalidade promover bem-estar para o homem. O conceito
essencialmente antropocntrico na medida em que toma o homem como

fim e a natureza como meio ou instrumento. J o conceito de sustentvel,

ao contrrio, tem raiz ecolgica e est ligado aos movimentos ambientalistas
contestatrios, que nasceram na dcada de 60 nos EUA e na Europa e se
expandiram por todo o mundo. Sendo assim, o conceito de sustentvel ou
sustentabilidade ecocntrico.
Para o filsofo Edgar Morin, a ecologizao do pensamento exige uma
reflexo sobre a capacidade de expanso dos horizontes geogrficos, com a
finalidade de englobar todo o planeta, deixando a cargo do homem toda a
responsabilidade de conservar a diversidade, fazendo do desenvolvimento
sustentvel, independentemente das contradies do termo, um ideal tico,
cuja preocupao o futuro da humanidade.
Igualdade, equidade e solidariedade, para o economista Ignacy Sachs,
esto embutidas no conceito de desenvolvimento, com consequncias de
longo alcance, para que o pensamento econmico sobre o desenvolvimento
se diferencie do economicismo redutor. (SACHS, 2008, p. 14).
A reduo da desigualdade social, a oportunidade de trabalho e o
respeito diversidade so os caminhos mais propcios para se pensar em
sustentabilidade, pois intrinsecamente estamos falando da distribuio de
renda, reduo da pobreza, dignificao do homem e reabilitao de seu
carter corrompido, numa viso mais ampla, pelo individualismo provocado
pela sociedade industrial.
Nos ltimos anos, a sustentabilidade passou a ser pensada e
subdividida em vrias dimenses, como, por exemplo, ambiental,
econmica, cultural e social.
Tendo como objetivo a qualidade de vida, meta fundamental proposta
pelo desenvolvimento sustentvel, prioridade aqui falarmos a respeito
dos princpios fundamentais, para que o ser humano em convvio social
possa viver em paz e harmonia, destacando os princpios de igualdade,
respeito, valorizao da alteridade como imprescindveis para gerar
segurana (fsica e social) e exercer plenamente a cidadania. Para tanto, o
foco principal ser dado ao vis da dimenso sociocultural da
sustentabilidade.
Sustentabilidade: a dimenso social
A dimenso social da sustentabilidade est baseada nos princpios
ticos de solidariedade compartilhada entre geraes, remetendo-nos ao
trabalho em escalas mltiplas de tempo e espao em minucioso cuidado

175

176

na distribuio de esforos, para que no haja concesso de vantagens

nem para o homem de hoje nem para um crescimento ambientalmente
destrutivo, mas socialmente benfico, ou ao crescimento ambientalmente
benfico, mas socialmente destrutivo. (SACHS, 2008, p. 15).
Uma das questes mais urgentes nos dias de hoje e h muito apontada
por Durkheim, alm da importncia da solidariedade, a valorizao do
carter. Para Durkheim, uma sociedade corrompida uma sociedade
doente, ou seja, para viver em harmonia imprescindvel reforar os valores
morais e valores ticos; por isso a importncia da famlia, do trabalho e
principalmente de uma identidade cultural que deve ser preservada e
valorizada.
Segundo o socilogo americano Sennett (ano???), a sociedade psindustrial reconfigurou esses valores. Por conta de um futuro incerto e da
extrema sensao de insegurana, num panorama de vida moderna que
muda rapidamente, sem que o homem esteja preparado para isso, resultou
numa busca imediatista de segurana no trabalho, nos relacionamentos,
financeira, etc. Como a insegurana grande e o tempo escasso, os
valores virtuosos foram deixados de lado por uma questo de sobrevivncia,
e a palavra-chave da nova ordem flexibilidade.
Ora, pouco provvel que o homem hodierno, temeroso s mudanas;
individualista, competitivo e consumista, tenha uma viso ampla,
harmoniosa e comprometida com o planeta e com as futuras geraes. O
que se percebe no carter do homem de hoje uma essncia egosta, no
porque queira conscientemente nutrir esse sentimento, mas por uma
questo de sobrevivncia nos padres da sociedade capitalista atual. Como
perceber o todo se o homem atravessa um momento crucial de
transformaes que no compreende? Como pensar global e se preocupar
com as geraes futuras se o homem de hoje atravessa um momento de
extrema insegurana? Sennett avalia como esse homem de hoje est
despreparado para arriscar, temeroso ao fracasso, descartvel, enfim, o autor
descreve o cenrio competitivo do trabalho e aponta para uma necessidade
que naturalmente o homem tem de criar vnculos e a dificuldade que est
encontrando para se adaptar superficialidade dos relacionamentos em
casa, no trabalho, com os vizinhos, com a vida em comunidade:
Lugar geografia, um local para a poltica; comunidade evoca as
dimenses sociais e pessoais de lugar. Um lugar se torna uma
comunidade quando as pessoas usam o pronome ns. Falar

desse jeito exige uma ligao particular, embora no local; um

pas pode constituir uma comunidade quando nele as pessoas
traduzem crenas e valores partilhados em prticas dirias concretas.
Rousseau foi o primeiro escritor moderno a compreender como
o funcionamento da poltica se baseia profundamente nesses rituais
da vida diria, como a poltica depende do ns comunal. Uma
das conseqncias no pretendidas do capitalismo moderno
que fortaleceu o valor do lugar, despertou o anseio de comunidade.
Todas as condies emocionais que estudamos no local de trabalho
animam esse desejo: as incertezas da flexibilidade; a ausncia de
confiana e compromisso com razes fundas; a superficialidade
do trabalho em equipe; acima de tudo, o espectro de no fazermos
nada de ns mesmos no mundo, de no arranjarmos um galho
com o nosso trabalho. Todas essas condies levam as pessoas a
buscar outra cena de ligao e profundidade.1

A identidade que o homem cria com o lugar, os laos afetivos que o

vinculam ao meio ambiente em que vive que o estimularo a uma
transformao positiva. Uma viso local, em que se percebe a princpio
um interesse particular, para que se mova para uma transformao.
O homem contemporneo precisa antes de mais nada rever seus valores
para aprofundar um discurso global, o que distancia a retrica a respeito
do planeta sustentvel e o aproxima de uma necessidade pessoal de
transformao positiva para sua vida. Isso deve ser bem-visto, pois seu
envolvimento com o lugar, sua atuao para a convivncia pacfica, seus
relacionamentos interpessoais repercutiro positivamente para um
desenvolvimento sustentvel.
A importncia das tradies culturais no contexto da globalizao
A globalizao, em termos gerais, no foi pensada como um projeto
ou iniciativa de um governo ou de um Estado, mas um grande mercado
que se formou por entidades pblicas e privadas, que comandam e
controlam hegemonicamente o mercado empresarial mundial. Tomou
forma aps a Segunda Guerra Mundial, se remodelou com a decadncia
da URSS (Unio das Repblicas Socialistas Soviticas) e do regime socialista,
consolidando o sistema capitalista representado pelo gigante EUA.

SENNETT, Richard. A corroso do carter. Rio de Janeiro: Record, 2011. p. 165.

177

Melo descreve a globalizao como um fenmeno que se relaciona

com as diversas dimenses da sociedade, nas suas feies econmica, poltica
e cultural e se perfaz atravs de processos diferenciados. Por essa sua
complexidade, no obstante as reiteradas recorrncias ao termo, ainda
hoje o debate sobre as diversas interpretaes relativas globalizao
aberto, exatamente porque a sua primordial caracterstica a
multidimensionalidade, fundada sobre e por elementos contraditrios,
que podem ser traduzidos nas dicotomias: global/local, universalismo/
particularismo, identidade/diferena, liberdade/poder.2
Um fenmeno que no novo, mas se intensificou sobremaneira
recentemente, sobretudo a partir das ltimas duas dcadas do
sculo passado. Processos que se caracterizam pela mundializao
da economia, a volatilidade do capital, a transnacionalizao e
precarizao das relaes trabalhistas, a redefinio paradoxal do
Estado (que se enfraquece como promotor do bem estar social,
mas deve se fortalecer para adequar as realidades nacionais nova
ordem econmica mundial e aos novos delineamentos da poltica
internacional), a desregulamentao de direitos, a celeridade das
informaes, o relativismo da concepo de espao e tempo (ante
as inovaes tecnolgicas na rea da informtica e
telecomunicaes, que permitem a visualizao da simultaneidade
de eventos que ocorrem no mundo todo, e confundem a percepo
do real com o virtual), a internacionalizao dos problemas
ecolgicos, entre tantos outros fatores.3

178

Porm, se de um lado as grandes potncias se consolidam e defendem

seus mercados, de outro, enfraquecidos, muitos pases no conseguem
acompanhar a velocidade dessas transformaes, seja porque no se
encontravam num nvel de industrializao competitivo, ou porque estavam
resolvendo conflitos internos de ordem poltica, religiosa, econmica, enfim,

MELO, Milena Petters. Imigrao e relaes interculturais no contexto da globalizao: entre

igualdade e diversidade, as novas fronteiras da democracia. Itlia, 2008 (Ementa do curso de
formao para as Assistentes Sociais da Prefeitura de Npoles, promovido pelo FORMEZ
em maio 2005).
3
MELO, Milena Petters. As relaes internacionais em a Unio Europia e a Amrica Latina.
Conferncia apresentada no Congresso Anual de Ventotene sobre o alargamento europeu,
Ilha de Ventotene, julho 2008, p. 3.

criando uma grande margem de excluso social. O lado negativo da

globalizao a desigualdade social que se criou, o desemprego, a
dependncia econmica de muitos pases e o grande fluxo migratrio.
O movimento humano se inverteu em apenas um sculo. At metade
do sculo XX, o grande contingente de emigrantes partia da Europa em
direo a pases como o Brasil, os EUA, a Austrlia, a Argentina, etc. Nas
ltimas dcadas, so os pases europeus que sofrem com a invaso de
imigrantes e j est havendo uma nova inverso: europeus verso pases em
desenvolvimento (Brasil, Mxico, ndia, China e Rssia, entre outros).
Na Europa, por um perodo, logo aps a Segunda Guerra Mundial,
com o dinamismo econmico e a necessidade constante de mo de obra, o
problema ainda no tinha as mesmas dimenses de agora. O problema da
imigrao naqueles tempos era soluo; porm, hoje, com os mercados
saturados, a concorrncia acirrada para obter um emprego, a tecnologia
tomando conta de diversos setores diminuindo o nmero de postos de
ocupao, o imigrante passou a ser visto com outros olhos, como invasor.
Inexperientes, esses pases tentam buscar alternativas e criam leis para
frear o fenmeno, com o objetivo de proteger suas economias, numa
clara demonstrao de despreparo, que fere os preceitos da defendida
democracia.
Esta hoje uma das grandes questes em debate na Europa: Como
lidar com o imigrante? O que cria um interessante contexto para analisar
qual o verdadeiro conceito de cidadania? Qual o valor da identidade
cultural? Como lidar com a diversidade e a multiculturalidade? So questes
que o Brasil, por exemplo, j enfrentou e que pode dialogar objetivando a
troca de experincias com os pases desenvolvidos, que no conseguem
ainda lidar com essa questo. Aponta Levy-Strauss:
Na era da mundializao, em que a diversidade externa tende a
tornar-se cada vez mais pobre, torna-se urgente manter e preservar
a diversidade interna de cada sociedade, gestada por todos os
grupos e subgrupos humanos que a constituem e que desenvolvem,
cada um, diferenas s quais atribuem extrema importncia. Em
certa medida, a diversidade cultural poder pelo menos ser mantida
e estimulada pela preservao das especificidades culturais dos
diferentes grupos sociais: assim como se criam bancos de genes
de espcies vegetais para evitar o empobrecimento da diversidade
biolgica e o enfraquecimento de nosso ambiente terrestre,

179

preciso, para que a vitalidade das sociedades no seja ameaada,

conservar, ao menos, a memria viva de costumes, de prticas e
saberes insubstituveis que no devem desaparecer. Pois a
diversidade que deve ser salva, no o contedo histrico que
cada poca lhe conferiu e que ningum saber perpetuar para
alm dela prpria. A nova legislao brasileira abre, nesse sentido,
vias que podero ser teis como inspirao para toda a comunidade
internacional.4

180

Nessa mesma direo, Melo descreve que a diversidade eclatante, que

hoje a Europa vivencia, como resultado dos processos de globalizao, no
novidade para o Brasil. Como esclarece o ex-ministro da cultura Gilberto
Gil, [...] no Brasil, j conhecamos essa mistura fina havia muito tempo,
at mesmo porque o Pas foi construdo pela miscigenao de raas e de
culturas, levas de imigrantes de diversos pases, migraes internas intensas,
etc. Mistura com a gente mesmo, vem da a riqueza cultural. (Fonte???).
Antes da Tropiclia, observa Gil, os candidatos a tropicalistas j se
encontravam imersos, de nascena, nessa mistura natural, nesse rico caldo
de cultura. Tomando o pulso do tempo, resolveram criar um laboratrio
no qual passaram a cruzar, de forma intensiva, o samba tradicional, a
bossa nova, o jazz, o rock e a msica pop internacional. Tratava-se de
apreender a cultura como entidade fragmentada, como um conjunto plural
de elementos para os quais ns buscvamos uma interlinguagem.5
Tomando como base a experincia dos festejamentos do ano do Brasil
na Frana, Melo faz uma anlise do pertinente pensamento do ministro
Gil:
Assim, segundo o Ministro, o Brasil teria chegado antes da Europa
a uma resposta cultural globalizao. Sem conseguir estabelecer
seu lugar na modernidade, o Brasil teria queimado etapa e chegado
diretamente ps-modernidade. Diversamente das antigas
potncias coloniais Frana, Gr-Bretanha, Portugal e Espanha
que tiveram de se modernizar para acertar o passo (ou pelo

LVI-STRAUSS, Laurent. Patrimnio Imaterial e diversidade cultural: o novo decreto para a

proteo dos bens imateriais. Revista Tempo Brasileiro, Rio de Janeiro: Ordecc, n. 147, p. 27,
2001.
5
MELO, Milena Petters. Tupi or not Tupi? Entre modernismo, tropicalismo e ps-modernidade:
breve ensaio sobre a identidade no Brasil. Itlia, 2007. p. 128.

menos tentar) com a potncia econmica americana, o Brasil,

que tambm deveria seguir esse caminho, no pode faz-lo.
Excludo da via da modernidade por sua situao colonial, o
Brasil experimentou os primeiros frutos daquilo que ainda no
era chamado de ps-modernidade.6

Muitos pases criam leis e medidas restritivas contra a imigrao e, da

maneira como noticiam essa questo na mdia, acabam desenvolvendo
uma sociedade xenofbica, preconceituosa e intolerante, que s vem a
agravar o problema. Para alguns pases que se sentem ameaados pela
inevitvel penetrao da cultura estrangeira, ao invs de instigar a
intolerncia, os meios de comunicao apoiados pelo Estado poderiam
criar uma forma de conscientizao da sociedade sobre o valor de seu
produto ou saber. Deveriam caminhar junto com as aes relativas ao
registro de manifestaes culturais, no s para sua preservao, mas
tambm para sua valorizao, e essa valorizao se reflete tambm na
autoestima do cidado, que se conscientiza da sua importncia e da sua
eficaz contribuio na sociedade, tornando-se, assim, alerta s
interferncias danosas.
Desde o Renascimento, compreendeu-se que nenhuma civilizao
pode pensar sobre si prpria, se no dispuser de uma ou vrias
outras que lhe sirvam de elemento de comparao. Para conhecer
e compreender sua prpria cultura necessrio aprender a v-la
do ponto de vista do outro, confrontar nossos costumes e crenas
com aquelas de outros tempos e de outros lugares,7

Muitos pases desenvolvidos veem a miscigenao, a influncia de

outras culturas, a presena do outro como uma ameaa sua prpria
identidade cultural, e nas tradies culturais incorporadas por outros
elementos tidos como inferiores, como uma influncia negativa. O que
nos faz repensar em que grau de civilidade estamos? Qual o rumo que a
globalizao est dando para essa nova concepo de mundo moderno?
Essas so questes inseridas nessa temtica, mas que no sero abordadas
6

Ibidem, p. 129.
LVI-STRAUSS, Laurent. Patrimnio imaterial e diversidade cultural: o novo decreto para a
proteo dos bens imateriais. Revista Tempo Brasileiro, Rio de Janeiro: Ordecc, n. 147, p. 27,
2001.

181

em profundidade neste trabalho. Vale, mais uma vez, apontar a contribuio

de Melo, quando analisa o Tropicalismo:
O Tropicalismo s aconteceu porque as condies certas estavam
dadas. Achvamos comenta Gil, referindo-se ao tempo da
Tropiclia, que o poder cultural de um povo dependia da sua
capacidade para digerir a realidade global, mas ao mesmo tempo
impor a sua singularidade. O verbo digerir remete fonte que
Gil no explica, mas evidente: Oswald de Andrade e a
antropofagia [...]. No manifesto Antropfago, Oswald de Andrade
declarava: S a antropofagia nos une. Socialmente.
Economicamente. Filosoficamente. [...] Com a revoluo de
64, o Tropicalismo usou as idias do Manifesto Antropofgico
de Oswald de Andrade para enfatizar a necessidade de transformar
as influncias estrangeiras em produto nacional.8

182

Porm, falar em tradies culturais em tempos de globalizao parece

colocar em evidncia o contraste entre o tradicional e o moderno, valores
e vises de mundo.
O tradicional e o moderno
A ideia de tradicional pode ser, a grosso modo, associada a certas
qualidades que nossos olhos modernos, por vezes cansados, identificam
como positivas. Entre elas esto: a passagem do tempo mais lenta; um
universo de relaes sociais pessoalizadas e face a face, no qual os
mecanismos de controle social se exercem de modo informal; formas de
comunicao que privilegiam a oralidade muitas vezes direta; a participao
mais restrita dos meios de comunicao de massa no processo social.
A ideia de moderno, ao contrrio, associa-se a uma passagem do tempo
como que acelerada; a um ritmo intenso e por vezes vertiginoso de
mudanas; s relaes sociais impessoais; a uma ampliao e intensificao
da circulao monetria e presena mais intensa das chamadas formas
de comunicao de massa. Vale ressaltar, entretanto, no seio desse conjunto,
caractersticas sobre as quais estamos de acordo em qualificar como positivas:

8
MELO, Milena Petters. Tupi or not Tupi? Entre modernismo, tropicalismo e ps-modernidade:
breve ensaio sobre a identidade no Brasil. Itlia, 2007, p. 133.

um universo de valores democrticos, com as valiosas ideias de cidadania

e direitos humanos, pelo menos tentando se adaptar ao contexto hodierno.
Encontramos comumente aspectos modernos e tradicionais integrados
num nico processo sociocultural.9
A presena e interpenetrao de tradies culturais distintas, mesmo
em pases de cultura consolidada, como a Frana, incita movimentos que
podem ser resumidos no que tem sido denominado de desterritorializao
da cultura. No h dvidas de que essa ampliao no conceito de patrimnio
cultural contribui para aproximar as polticas culturais dos contextos
multitnicos, multirreligiosos e extremamente heterogneos, que
caracterizam as sociedades contemporneas.
No mbito das polticas internacionais e nacionais, existem algumas
instncias de crtica e controle sobre as questes e situaes relacionadas
proteo do patrimnio cultural. Organismos internacionais, como a Unesco
e a Ompi (Organizao Mundial para a Propriedade Intelectual), e
nacionais, como ministrios, secretarias, centros e fundaes de cultura,
universidades, programas e projetos especficos, esto, ideal e
potencialmente, voltados para a salvaguarda das culturas tradicionais e
dos bens referenciais para as identidades coletivas; para a garantia das
condies de vida, de trabalho e dos direitos plenos para as pessoas e
comunidades produtoras desse patrimnio.
Ao longo do sculo passado, pode-se dizer que os recursos destinados
para tanto no foram suficientes entre tantos outros problemas, mas muitas
polticas e programas foram implementados, e alguns foram bem-sucedidos.
O que no deixa de ser animador diante do quadro alarmante de
desigualdade social, intolerncia tnica e subordinao sociocultural que
se apresenta neste incio de sculo XXI.
Esse quadro sinaliza, mais uma vez, a urgncia do reconhecimento e
respeito pelas diferenas culturais; a necessidade em afirmar e garantir a
possibilidade de redutos de tradies que fundam autenticidades culturais,
vises de mundo e identidades socioculturais autnomas, mas no obstante
as instncias da vida em que h maior ou menor integrao coletiva ao
modo de vida moderno. Equacionar a conservao de pluralidade cultural e
supresso de desigualdades sociais parece configurar uma das grandes
questes a serem enfrentadas pela humanidade, no incio do sculo XXI.
9
CAVALCANTI, Maria Laura. Cultura e saber do povo: uma perspectiva antropolgica. Revista
Tempo Brasileiro, Rio de Janeiro: Ordecc, n. 147, p. 69, 2001.

183

184

No mundo hodierno, vive-se uma onda crescente de situaes que

rumam em direo interculturalidade, em cenrios onde diversos sistemas
culturais se interpenetram e se cruzam. Nesses cenrios, tornam-se obsoletas
as teorias de contato cultural, pois no mais se trata de mapear apenas as
marcas do confronto entre culturas desenvolvidas separadamente,
demarcando a diferena, mas de observar que os grupos se apropriam de
maneiras desiguais dos elementos de vrias sociedades, rearranjando-os no
que Canclini denomina processo de hibridizao.10 Outros preferem utilizar
o termo transculturalismo para definir os processos que resultam em simbioses
culturais: O transcultural no a combinao de elementos que antes
eram puros; esses elementos j so produtos transculturais, e nunca, na
histria cultural do mundo, pode ser encontrado um elemento que no
tenha passado por algum processo transcultural.
O termo transcultural se aplicaria tambm s relaes entre grupos
diferentes numa mesma sociedade, uma vez que nessa coexistem grupos
detentores de uma pluralidade de tradies demarcadas a partir de
distncias sociais, diferenas tnicas, religiosas, ocupacionais. Aos indivduos
que conseguem ultrapassar essas fronteiras e promover o encontro de
mundos culturais distintos, creditou-se o ttulo de mediadores culturais.11
Ao pensar em todas essas questes que se pode criar uma ideia da
importncia das tradies culturais no contexto da globalizao. No h
soluo para resolver os problemas desse encontro cultural que a globalizao
provocou. No entanto, h experincias positivas como o exemplo que o
Brasil pode dar com relao tolerncia de se conviver com as diversidades,
com especial ateno cidade de So Paulo, centro multicultural e
Megalpole latino-americana, onde a diversidade est presente em qualquer
aspecto.
Direitos culturais e cidadania no Brasil
Do ponto de vista sociojurdico, a garantia dos direitos culturais um
elemento fundamental para a cidadania no Brasil, considerando que a
realizao plena desses direitos envolve o exerccio efetivo e amplo dos

10

CANCLINI, Nestor Garca. Culturas hbridas: estratgias para entrar e sair da modernidade.
So Paulo: Ed. da Universidade de So Paulo, 1997, p. 43. (Ensaios Latino-Americanos, 1).
11
BARRETO, Silvia G. P.; LIMA, Srgio R. Godoy. Cultura em movimento: usos
contemporneos dos ritmos tradicionais em Pernambuco. Revista Tempo Brasileiro, Rio de
Janeiro: Ordecc, n. 147, p. 81, 2001.

direitos humanos, civis e individuais, coletivos e difusos, direitos sociais,

culturais e econmicos e os novos direitos, nacional e internacionalmente
assegurados.
O Brasil foi submetido a duas dcadas de ditadura militar, que durou
de 1964 a 1985. Foi um perodo que deixou feridas ainda no cicatrizadas,
provocadas essencialmente pela supresso de liberdades pblicas e prticas
estatais de graves violaes de direitos humanos, cuja represso aos cidados
se deu de forma ampla para aqueles que se opunham ao regime autoritrio.
Essa represso se deu por meio de prises, torturas, homicdios, banimentos,
desaparecimentos forados. Muitos brasileiros foram exilados, dentre outras
violncias. Essa herana ainda dolorida e no pode ser facilmente
esquecida.
O texto constitucional brasileiro valoriza os direitos humanos e oferece
uma gama de mecanismos aptos a garanti-los, e engloba inclusive os direitos
memria e verdade, no s nos dispositivos dedicados aos direitos
humanos, mas tambm em outros mbitos, como, por exemplo, nos artigos
referentes proteo das manifestaes e bens culturais (arts. 215 e 216),
que fazem referncia expressa memria como elemento qualificador dos
bens que integram o patrimnio cultural brasileiro (art. 216), necessrios
para a reparao simblica das vtimas e da sociedade. Desde ento, o
tema de como enfrentar o legado de violncia j ocupa a agenda brasileira
de direitos humanos.
A participao ativa dos cidados, no processo de democratizao, fez
e faz-se mola propulsora para a realizao de todo o conjunto integral dos
direitos fundamentais. Quanto mais fortes as reivindicaes e a organizao
da sociedade civil, na luta por seus direitos, tanto mais provvel uma
resposta garantida do Estado, e vice-versa: um Estado promotor de direitos
tende a espelhar uma sociedade formada por cidados informados,
reivindicantes, atores possibilitadores da florao contnua de novos direitos,
segurana e da materializao expansiva de direitos j positivados.
O fato de Dilma Rousseff, ter sido vtima da ditadura militar e ter
sido presa e sofrido torturas refora a importncia de resgatar a memria e
reparar um erro do passado.
Sob a considerao dos Lugares de Memria como instrumento
a ser usado pelo Estado para cumprimento dessas obrigaes pelo
Estado, o grande desafio na seara cultural construir, consolidar
e gerir um acervo pautado na diversidade da memria brasileira

185

recente, com destaque para a memria das vtimas do regime

militar. Esse desafio no novo, nem afeta somente aos que
lidam com polticas culturais vinculadas aos direitos humanos.
Antes, refere-se a um tratamento dos conflitos e das tenses que,
longe de ser natural, tem sido muitas vezes reafirmado na histria
poltica de nosso pas.12

186

A cidadania, em sentido alargado, como todos os direitos para todos,

reflete uma noo de poltica abrangente e aberta, como um projeto a ser
realizado, superando o abismo entre retrica jurdico-polticogovernamental e realidade cotidiana.13
O direito cultura, no Brasil, no est vinculado, necessariamente, a
um sistema jurdico que estabelea mecanismos participativos e que busque
a igualdade material, j que o desenvolvimento da poltica cultural no
depende da participao popular ou da constante busca da democratizao
do acesso fruio dos bens culturais materiais e imateriais. Tanto que as
Constituies anteriores, mesmo as no democrticas, continham normas
de proteo cultura e ao patrimnio cultural.
A ditadura brasileira, que se inclui no histrico dos regimes autoritrios
latino-americanos, adotou lgicas repressivas que certamente passavam pela
excluso, pelo esquecimento e pelo aniquilamento das diferenas e dos
grupos ou indivduos que a personificavam.
Outra questo que emerge nesse novo panorama e merece ser pontuada
nas atuais preocupaes de reconhecimento do Estado, com relao ao
respeito diversidade e a pluralidade cultural, lembrando que o Brasil foi
um pas de poltica escravista, o reconhecimento da pluralidade religiosa
e que tm, no candombl e na umbanda, religies afro-brasileiras, uma
importante base cultural que h muito foi negada, e que ainda no se
encontram num patamar de igualdade de liberdade religiosa, pois, ainda
nos dias de hoje, seus adeptos sofrem preconceitos, violncia e
discriminao, assim como os rituais indgenas e tantas outras esferas da
cultura brasileira, que ainda so renegadas. Para isso merece destaque o
12

BARRETO, Silvia G. Paes; LIMA, Srgio R. Godoy. Cultura em movimento: usos

contemporneos dos ritmos tradicionais em Pernambuco. Revista Tempo Brasileiro, Rio de
Janeiro: Ordecc, n. 147, p. 81, 2001.
13
PETTERS, Milena Melo. A Concretizao-efetividade dos direitos sociais, econmicos e
culturais como elemento constitutivo fundamental para a cidadania no Brasil. Revista IIDH.
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos Costa Rica, p. 211-241, jan./jun.
2002.

trabalho do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan),

que contribui com avanos na poltica necessria para o reconhecimento
e, em conjunto com outras reas, entre elas a justia, na reparao dos
abusos cometidos pelo Estado brasileiro em seu rastro histrico.
Esses processos de excluso e represso aconteciam em algum espao
fsico que pode atualmente ser identificado e pesquisado, dependendo da
existncia de indcios. Nesse sentido, a discusso sobre lugares de memria
encontra abrigo tanto no mbito dos direitos humanos (por ser espao de
incluso para grupos vulnerveis) como tambm na tutela da memria da
dor, como bem cultural imaterial (forma de expresso). Essa investigao
incessante que dever amparar a construo democrtica de uma memria
social justa.
Na Constituio atual, o que muda, em relao ao tratamento da
cultura e dos bens culturais, decorre da prpria concepo do Brasil como
um estado democrtico de direito. No define o que patrimnio cultural
brasileiro, porm estabelece que o seu tratamento deva se pautar no respeito
diversidade e liberdade e na busca da igualdade material entre e para
os grupos formadores da sociedade brasileira, especialmente para os grupos
desfavorecidos histrica, social e economicamente. Alm disso, a sua tutela
deve buscar sempre a manuteno dos elementos essenciais vida digna e
com qualidade, que deve ser frudo tanto pelas presentes como pelas futuras
geraes.
Consideraes finais
Viver num ambiente sustentvel muito mais do que habitar uma
cidade organizada e de governana adequada, preciso principalmente
reconhecer o outro; desenvolver mecanismos de incluso social; estimular
o respeito s diversidades, os espaos pblicos para as manifestaes culturais
devem ser preservados, espaos de convivncias estimulados, para que o
homem hodierno possa viver sem medo.
A ampliao da noo de patrimnio cultural pode ser considerada
mais um dos efeitos da chamada globalizao, na medida em que ter aspectos
de sua cultura, talvez at ento considerada como primitiva e extica,
reconhecidos como Patrimnio Mundial, contribuiu para inserir um pas
ou um grupo social na comunidade internacional, com benefcios, no
somente polticos mas tambm econmicos.

187

Cada vez mais a preocupao em preservar est associada conscincia

da importncia da diversidade seja a biodiversidade, seja a diversidade
cultural para a sobrevivncia da humanidade.
Neste artigo, procurou-se realizar uma anlise de como a cultura e a
tradio popular pode e deve estar inserida nas atuais discusses sobre
desenvolvimento sustentvel. No contexto da globalizao, preciso
verificar que as transformaes acontecem em ritmo acelerado, e o
confronto entre o tradicional e o moderno inevitvel, decidindo por si o
que manter e o que deixar cair no esquecimento. Uma das formas de
garantir direito proteo do Patrimnio Cultural Material e Imaterial
manter vivas as tradies culturais, valorizando a diversidade para a
importncia do reconhecimento da identidade em suas diversas formas, e
reforando os institutos da cidadania, seja do ponto de vista dos direitos
do cidado, seja do ponto de vista das necessrias prestaes estatais, na
realizao de polticas pblicas de promoo e garantia de tais direitos.

188
Referncias
BARRETO, Silvia G. Paes; LIMA, Srgio R. Godoy. Cultura em movimento: usos
contemporneos dos ritmos tradicionais em Pernambuco. Revista Tempo Brasileiro,
Rio de Janeiro: Ordecc, n. 147, p.79-92, 2001.
CANCLINI, Nestor Garca. Culturas hbridas: estratgias para entrar e sair da
modernidade. So Paulo: Ed. da Universidade de So Paulo 1997. (Ensaios LatinoAmericanos, 1).
CASTRIOTA, Leonardo Barci. Patrimnio cultural: conceitos, polticas,
instrumentos. So Paulo: Annablume; Belo Horizonte: IEDS, 2009.
CAVALCANTI, Maria Laura. Cultura e saber do povo: uma perspectiva antropolgica.
Revista Tempo Brasileiro, Rio de Janeiro: Ordecc, n. 147, p. 69-78, 2001.
LVI-STRAUSS, Laurent. Patrimnio imaterial e diversidade cultural: o novo decreto
para a proteo dos bens imateriais. Revista Tempo Brasileiro, Rio de Janeiro: Ordecc,
n. 147, p. 23-28, 2001.
MELO, Milena Petters. Imigrao e relaes interculturais no contexto da globalizao:
entre igualdade e diversidade, as novas fronteiras da democracia. Itlia, 2008. Ementa
do curso de formao para as Assistentes Sociais da Prefeitura de Npoles, promovido
pelo FORMEZ em maio 2005.
______. As relaes internacionais em a Unio Europia e a Amrica Latina.
Conferncia apresentada no Congresso Anual de Ventotene sobre o alargamento
europeu, Ilha de Ventotene, julho 2008.

______. Tupi or not Tupi? Entre modernismo, tropicalismo e ps-modernidade:

breve ensaio sobre a identidade no Brasil. In: BAGNATI, Claudio (Org.).
Modernismo, tropicalismo e tropicus mundi. Napoli Itlia: Universit degli Studi di
NapoliLorientale, 2007. p. 127-141.
______ A Concretizao-efetividade dos direitos sociais, econmicos e culturais como
elemento constitutivo fundamental para a cidadania no Brasil. Revista IIDH. Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, San Jos Costa Rica, n. 34-35, p. 211-241,
jan./jun. 2002.
SACHS, Ignacy. Desenvolvimento: includente, sustentvel, sustentado. Rio de Janeiro:
Garamond, 2008.
SENNETT, Richard. A corroso do carter. Rio de Janeiro: Record, 2011.

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190