PREAL

PROGRAMA DE PROMOO DA REFORMA EDUCATIVA NA AMRICA

LATINA E CARIBE

Srie Documentos Ocasionais

No. 5

AS ATUAIS REFORMAS EDUCATIVAS NA AMRICA LATINA: QUATRO

ATORES, TRS LGICAS E OITO TENSES

Cecilia Braslavsky e Gustavo Cosse *

Maio de 1997

*Os autores so funcionrios do Ministrio da Cultura e Educao da Repblica Argentina. So,

tambm, professores da FLACSO/Argentina e das universidades de Buenos Aires e de Lujn,
respectivamente. As opinies expostas no presente trabalho no comprometem as instituies em
que trabalham.
Os documentos desta srie esto disponveis em formato eletrnico na Internet (www.preal.cl).
Traduzido por Paulo Martins Garchet

AS ATUAIS REFORMAS EDUCATIVAS NA AMRICA LATINA:

QUATRO ATORES, TRS LGICAS E OITO TENSES
Apresentao
Ns, os autores do presente trabalho, nos consideramos pesquisadores
profissionais. No cabe relatar aqui o histrico de nossas atividades profissionais,
apenas indicar alguns traos que definem a perspectiva na qual se escreve este texto. Na
dcada

dos

oitenta

estvamos

dedicados

gerao

de

conhecimentos.

Compartilhvamos essa tarefa com uma srie de colegas latino-americanos, da Argentina

e de outros pases da regio, com quem trocvamos trabalhos e reflexes. De outro
lado, alternvamos a tarefa de pesquisa com a de formao, no nvel de ps-graduao.
A imensa maioria de ns havia sido excluda das universidades nacionais pelos governos
militares. Trabalhvamos nas sedes da Argentina e do Equador da FLACSO (Faculdade
Latino-americana de Cincias Sociais), um dos novos centros de produo e distribuio
de conhecimento sobre a sociedade e o Estado na regio, com caractersticas peculiares
em relao s universidades: ausncia ou escassez de financiamento regular para o
pagamento de salrios, funcionamento centrado na execuo de programas e projetos de
pesquisa e de ensino, forte ligao com os circuitos internacionais de produo de
conhecimento, progressiva orientao para pesquisa direcionada para a informao de
tomada de decises, pretenses de pluralismo e excelncia acadmica.
Os processos de democratizao da Amrica do Sul trouxeram para ns a
possibilidade de insero nos processos de elaborao e desenvolvimento de polticas
pblicas do setor educacional. Esta possibilidade no foi um feito isolado ou pessoal.
Foi parte de um significativo movimento de um grupo relativamente numeroso de
intelectuais que se voltou para a ao. Tal movimento seria um dos muitos indicadores
do surgimento, tambm na Amrica Latina, de uma nova estrutura ocupacional, da qual
uma das categorias seria a dos analistas simblicos. 1
1

A metodologia utilizada clara. Formulou-se uma pauta de entrevistas que foi apresentada aos

colegas mencionados na prxima nota. Atentos s altas responsabilidades de vrios deles em

governos ou organismos internacionais, garantimos que no haveria referncias pessoais nos
pontos de vista expressos. Vale ressaltar, contudo, que muitas das idias aqui colocadas, ou
desenvolvidas, se baseiam em sugestes ou idias colhidas nessas entrevistas.

Segundo Brunner e Sunkel (1993) os pesquisadores sociais latino-americanos

ou, pelo menos, um setor deles fariam parte dessa categoria que surge agora, de
analistas simblicos, e que estaria ...com a inteno de produzir, transportar, usar e
aplicar conhecimentos para identificao, resoluo e arbitragem de problemas; (e que
teria) a habilidade de manipular conhecimentos para o cumprimento dessas funes, seja
por si mesma, seja pela identificao de outros analistas, equipes ou redes que possam
dispor desses conhecimentos (p.12).
Os analistas simblicos se diferenciariam dos funcionrios tradicionais por sua
conscincia sobre a relao entre conhecimento e poder e sua convico de que
possuem os conhecimentos relevantes para o exerccio efetivo do poder. A partir deste
posicionamento, e acostumados marginalizao e dissenso, tentariam manter um
certo distanciamento crtico em relao a outros atores que tambm se inserem no
Estado, ainda que com outros saberes menos especficos em relao aos campos ou
reas de atuao em que trabalha cada analista simblico.

Ao mesmo tempo,

procurariam estabelecer com as estruturas hierrquicas de governo uma lgica de

interao, antes que de subordinao ou obedincia.
A manuteno dessa distncia crtica e o esforo para horizontalizar as tomadas
de decises no seriam nada simples, nem dentro, nem fora do Estado, j que
romperiam com aspectos da cultura poltica tradicional (Coll 1995), contribuindo
junto com as mudanas tentadas por setores das estruturas partidrias impulsionados
pela demanda social de modernizao do sistema poltico para fazer frente ao hiperpartidarismo e burocratizao autoritria das prticas governamentais e estatais.
Como conseqncia de algumas das questes expostas, os analistas simblicos
tenderiam a promover a elaborao de polticas de Estado que perdurem para alm das
gestes de governo, no apenas por uma questo de convico sobre suas necessidades,
mas tambm e talvez fundamentalmente porque esse tipo de poltica seria mais
conveniente para a manuteno e ampliao de sua influncia.
Tanto no espao da elaborao, conduo e implantao de polticas educativas
do Chile, da Argentina, do Uruguai , do Brasil e, em menor escala, do Mxico, como de
outros pases encontram-se, em certo grau, esses analistas simblicos, dos quais, um
dos grupos pode ser denominado pesquisadores, ou intelectuais reformadores.

Os

membros deste subgrupo procedem de instituies com FLACSO e CEDEL, na

Argentina, CEPAL, no Uruguai, das Fundaes Carlos Chagas e Getlio Vargas, no

Brasil e, no Chile, de FLACSO, CIDE e PIIE.

Os profissionais deste perfil

compartilham certos modos de encarar e analisar os processos de reforma educativa,

com variantes, claro, derivadas de suas diversas posies polticas, tericas e
ideolgicas.
Estes analistas simblicos construram sua viso dos sistemas educativos e
traaram grandes linhas para sua transformao no contexto de um crescimento
significativo de ONGs, de organismos regionais internacionais autnomos (como a
FLACSO), de instituies privadas ou federa es de instituies acadmicas
independentes (como a CLACSO e o CSUCA) que desempenharam um papel relevante
na anlise das estruturas e processos sociais e polticos.

Em alguns pases este

crescimento esteve relacionado com as dificuldades, de diversos tipos, para que as

universidades desempenhassem, elas mesmas, este papel. Na Amrica do Sul, isto
constituiu uma resposta ao desaparelhamento das universidades nacionais para o
exerccio do pensamento autnomo e da pesquisa gerado pelas polticas dos regimes
militares autoritrios.

Tais polticas tornaram as Universidades Nacionais no

elegveis para as fontes de financiamento do primeiro mundo.

As ONGs, os organismos regionais e as instituies e federaes privadas se
beneficiaram grandemente dessa situao.

Primeiro, pelo fluxo de recursos que

receberam, mas, em segundo lugar, porque as exigncias de qualidade e universalidade

de alguns de seus financiadores constituram um impulso adicional para uma necessria
renovao do pensamento latino-americano em termos de nveis de anlise, paradigmas
e propostas de transformao, assim como para o surgimento de um perfil de
funcionrios simblicos que, em muitos casos, logo se inseriram nos organismos estatais
como intelectuais reformadores.2
O presente documento pretende recuperar algumas reflexes produzidas por
estes pesquisadores reformadores sobre alguns aspectos das dinmicas estabelecidas
Agradecemos de forma muito especial o tempo que nos concederam os colegas entrevistados.
Entre parnteses esto indicados dois de seus principais mbitos de atuao, o de definio e
execuo de polticas pblicas e o de pesquisa: Jos Joaqun Brunner (FLACSO-Ministrio de
Governo do Chile), Cristian Cox (CIDE-Ministiro da Educao do Chile), Daniel Filmus
(FLACSO-Secretaria de Educao da Municipalidade da Cidade de Buenos Aires), Daniel
Hernndez (CEDEL-Ministrio da Educao da Argentina), Francisco Dellich (CLACSOMinistrio da Educao da Argentina), Germn Rama (CEPAL-CODICEN, Uruguai), Pedro
2

para atender os desafios educativos, reconhecendo neles alguns elementos facilitadores e

outros obstaculizadores para a viabilizao das reformas educativas ora em curso na
Amrica Latina. O foco das reflexes estar nos processos de reforma educativa do
Chile, da Argentina e do Uruguai, sem descartar referncias a outros que esto em
andamento, por exemplo, no Brasil e na Repblica Dominicana.
Para tanto, est apoiado em nossa prpria experincia vivida, em comentrios e
colquios incidentais com vrios colegas e em dez entrevistas com alguns de nossos
velhos conhecidos reencontrados. Na primeira seo comearemos por caracterizar o
cenrio do ensino contemporneo como um ambiente de ressurgimento das reformas
educativas. Na segunda seo tentaremos especificar um aspecto comum aos contextos
em que tais reformas tm lugar: a pretenso de reformar o Estado. Na terceira seo
apresentaremos alguns dos elementos obstaculizadores e facilitadores das reformas
educativas, organizados como tenses, do ponto de vista dos intelectuais
reformadores.

Finalmente, procuraremos apresentar algumas concluses sobre as

culturas em conflito por trs das tenses que se manifestam nos processos de gesto das
reformas educativas.

Ravela (CEPAL-CODICEN/Uruguai), Sonia Scaffo (Universidade Catlica do UruguaiCODICEN, Uruguai) e Esther Mancebo (FLACSO-CODICEN, Uruguai).

1. O RESSURGIMENTO DAS REFORMAS EDUCATIVAS

Os sistemas educativos da regio nunca estiveram estticos. Depois da onda de
reformas produzidas em articulao com as propostas da Aliana para o Progresso na
dcada de sessenta, verificaram-se vrios processos de transformao, produzidos como
resultado de certas polticas pblicas orientadas para a modificao de alguns aspectos
de seu funcionamento. Por outro lado, e ao mesmo tempo, produziram-se tambm
certos processos de transformao como resultado da ao, em numerosas instituies,
dos atores do quotidiano do ensino diretores, pais, alunos, docentes que nem
sempre estiveram explcita e claramente articulados com os primeiros.
A partir da dcada de sessenta surgiu e permaneceu, na Amrica Latina, uma
srie de polticas e estratgias efetivas na determinao de uma mudana nas relaes
entre o centro de conduo dos sistemas e cada uma das instituies que oferecem
servios educativos. Os processos de descentralizao levados a cabo em vrios pases
da regio, a municipalizao ensaiada em outros e a desconcentrao de funes iniciada
em ainda outros, so algumas das polticas e estratgias que contriburam para tal
mudana.

Ainda que os discursos destas polticas e estratgias estivessem

fundamentados de maneiras muito diversas e que elas tenham sido executadas em

ritmos distintos e com peculiaridades prprias de cada caso, na maior parte perseguiram
objetivos econmico-financeiros, principalmente a melhoria do equilbrio fiscal.
Entre os processos de transformao que resultaram da ao dos atores do
quotidiano do ensino surgiu uma situao diferenciada. Por um lado, comeou-se em
algumas instituies a gestao de um processo de construo de maior autonomia
institucional, em resultado da qual comearam a tomar decises acerca de aspectos de
currculo e administrao que podem ser qualificados, em alguns casos, como
promotores de qualidade e eqidade.

Por outro, um nmero talvez maior de

instituies consolidou estilos de funcionamento orientados para o cumprimento

rotinizado de atividades, com a conseqente perda da noo dos fins contribuindo para
sua deteriorao.
O resultado foi o agravamento de alguns dos velhos problemas do sistema
educativo nos segmentos dedicados ao cuidado das populaes mais pobres e o
aparecimento de outros, novos, fortemente ligados fragmentao dos sistemas como

tais. Para fazer frente a esta situao alguns pases e administraes descentralizadas
comearam a executar polticas e estratgias voltadas para a reorganizao ou criao de
certos dispositivos de orientao e regulao do funcionamento dos sistemas educativos.
O governo Pinochet ps em marcha o PER (Programa de Evaluacin de Rendimiento
Escolar). A municpalidade da cidade de Buenos Aires elaborou um novo Desenho
Curricular.
A recuperao da democracia, no caso da Amrica do Sul, e a generalizada
aceitao de novas regras do jogo econmico internacional, tais como a globalizao da
economia e o desafio da competitividade internacional, fizeram que estes esforos de
polticas e estratgias parciais se mostrassem absolutamente insuficientes para alcanar o
tipo de educao exigido para toda a populao. Em conseqncia, voltaram a aparecer
os discursos de reforma educativa, na Amrica Latina.
Mesmo quando em vrios pases como o Chile, por exemplo e menos
coerentemente, Argentina, Repblica Dominicana e outros tais discursos se
apresentam evitando a convocao para uma reforma educativa, tm, em geral, a
pretenso de substituir um padro de mudanas errticas e descontinuadas por outro, do
tipo incremental e contnuo (Cox 1994). Tm em comum com os discursos da dcada
de sessenta o fato de acolherem propostas abrangentes, s que desta vez mais orientadas
para a reconverso que para a expanso. Muitos dos novos discursos parecem ter a
inteno de re-inventar as formas pelas quais as sociedades satisfazem suas
necessidades educativas. J no se trata de propor a expanso do que existe, ou seu
melhoramento atravs de tal ou qual poltica ou estratgia (descentralizao,
municipalizao, novo currculo, sistemas de avaliao), mas de repensar o conjunto de
dispositivos discursivos, normativos e institucionais que regulam e conformam a
educao.

Em certo sentido, est em questo a prpria existncia dos sistemas

nacionais de ensino, pela generalizao de novos mecanismos de regulao e por sua

nova configurao, que poderiam transform-los em redes quase irreconhecveis,
comparadas a suas ancestrais.
Um indicador de tal inteno de re-inveno a forte presena de novas leis de
educao geral na regio, ou a adoo de amplos planos nacionais de reforma, que

incluem princpios e propostas organizacionais, administrativas, curriculares e didticopedaggicas diferentes das que caracterizavam etapas anteriores.3
Numerosos autores se encarregaram de investigar e refletir sobre as tendncias
de transformao e reforma educativas.4 Contudo, a produo bibliogrfica mostra
certos desequilbrios.

Enquanto alguns aspectos esto mais considerados, outros

permanecem, ou significativamente ausentes, ou merecem apenas um par de pginas no

mbito do tratamento de outro conjunto de temas.
Em termos gerais, pode-se dizer que h numerosos trabalhos nacionais, e alguns
regionais, sobre o qu, o por qu e o para qu das transformaes e reformas (veja-se,
por exemplo, Carnoy e de Moura Castro 1996 e Remiers e Tiburcio 1994), mas muito
escassa a produo acerca das pessoas que as esto realizando, e como, e que facilidades
e dificuldades esto encontrando.
Nesta ltima ordem de idias encontram-se algumas tentativas de narrar e de
refletir sobre a articulao entre os distintos atores - a que existe e a que seria desejvel na hora de produzir definies acerca das polticas e estratgias a seguir no setor
educao (veja-se, por exemplo, FLACSO e outros 1995 e Coraggio 1995), ou sobre os
paradigmas prprios da administrao do ensino em perspectivas conceituais (Sander
1996), mas muito poucos para descrever, e refletir sobre o que ocorre com as prticas
dos atores no dia-a-dia da elaborao e da implantao das polticas educativas nos
nveis superiores e intermedirios da administrao pblica.
A maior parte das pesquisas existentes esto centradas no nvel da anlise do
sistema educativo como um todo, no de cada instituio escolar, ou no das aulas no
no nvel de anlise da gesto municipal, provincial ou nacional. Recentemente, alguns
grupos investigaram processos especficos da administrao pblica, tais como a
incorporao de conhecimentos (ver, por exemplo, Brunner e Sunkel 1993 e Briones e
outros 1993) e equipes responsveis por algumas das gestes tentaram recuperar o fato
introduzindo componentes de reflexo acerca dos conceitos e tenses existentes em sua
ao (veja-se, por exemplo, Devries e colaboradores 1993).
Vejam-se, por exemplo, as novas leis gerais de educao da Argentina, de 1993; da Colmbia, de
1994; do Chile, de 1991; do Mxico, de 1993; do Paraguai, de 1992, ou o Plano Decenal de
Educao da Repblica Dominicana, de 1992.
4 Nesta altura do texto, convm esclarecer que se reserva o termo reforma educativa para fazer
referncia ao conjunto de polticas pblicas orientadas para produzir mudanas nos processos e
servios educativos, enquanto o termo transformao se emprega para designar as mudanas
que neles ocorrem, sejam, ou no, resultado das polticas educativas.
3

Na realidade, porm, a pesquisa educativa e a investigao sobre o Estado deram

pouca ateno questo do funcionamento quotidiano do Estado no setor da educao,
o que acarreta uma sria carncia na hora de se tentar construir outro Estado, que sirva
para produzir outras polticas (Gurrieri 1987). Parece que, ao menos no que tange ao
setor da educao, as reflexes e propostas acerca de como construir outro Estado
tendem a vir mais da mo dos economistas, primordialmente preocupados com as
contas fiscais, que dos socilogos e cientistas polticos da educao e nem falar dos
pedagogos. Como se acaso fosse possvel administrar as reformas e impulsionar as
transformaes sistmicas necessrias sem reforar a viso e as capacidades
proposicional e gerencial a respeito desse como.

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2. QUEM PRODUZ AS TRANSFORMAES EDUCATIVAS LATINOAMERICANAS?

Os primeiros estudos acerca das transformaes educativas latino-americanas
partiam do princpio de que elas eram o resultado quase direto, pouco influenciado e
pouco intermediado por outros, da aplicao das leis dos poderes legislativos pelos
poderes executivos: os governos geravam polticas educativas inspiradas nas leis; tais
polticas modificavam a realidade, produzindo transformaes.
H j tempo se sabe que nas transformaes educativas como em qualquer
outra transformao social intervm os discursos e as atuaes de numerosos atores.
Neste sentido pode-se afirmar que o prprio desenho das polticas educativas
fortemente influenciado pelos interesses, pelas representaes e pelas prticas de
numerosos atores, em diversos cenrios, e no apenas pela atividade do Congresso e seu
resultado normativo. Ainda mais, porm, esses cenrios, representaes e prticas esto
inscritas em um campo que determina suas possibilidades, o qual certamente elas
mesmas co-determinam.
Sem embargo, e em que pese tal multiplicidade de presenas, parece que, em
todos os pases da Amrica Latina, so os Estados Nacionais que esto propiciando,
articulando, liderando e determinando em maior medida os processos de nova
regulamentao e configurao dos sistemas educativos, de forma sustentada ao longo
do tempo. Os empresrios, os dirigentes sindicais e outros atores mais ainda que os
polticos que ciclicamente propem reformas atuam no setor de forma errtica e
descontinuada: em certos momentos preocupam-se e se ocupam da educao, em
outros, prolongados, se despreocupam ou delegam as iniciativas aos Estados Nacionais.
Isto parece corroborar uma hiptese relativamente recente, segundo a qual seria
intil discutir se o Estado deveria, ou no, intervir nas transformaes latino-americanas,
porque, de fato, j o estaria fazendo (Gurrieri 1987). O debate deveria deslocar-se para
outras questes.

A primeira consistiria em revisar que polticas deveria o Estado

implantar, e a segunda, em revisar como deveria transformar-se a si mesmo para poder

cumprir seu novo contrato.
Com relao primeira questo, as sociedades latino-americanas deveriam
chegar a novos consensos com respeito a quais tarefas deixar nas mos dos Estados e

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quais assumir atravs de suas outras instituies. A segunda metade da dcada dos
oitenta e o primeiro qinqnio dos anos noventa parece ter sido o tempo de avanar
na consecuo de um certo consenso prvio em relao a estas questes. Amplas
correntes de opinio e os grupos hegemnicos dentro dos partidos dos governos
parecem ter concordado com a necessidade de mudar o foco das prioridades referentes
s tarefas que, de acordo com este novo contrato, ficariam nas mos dos Estados
nacionais. A prestao direta dos servios educativos, sem haver sido alienada dos
Estados, foi visualizada, mais clara e abertamente, como uma responsabilidade a ser
compartilhada com a sociedade. A convocao para o pacto, a informao e avaliao, a
compensao de diferenas e a promoo da inovao e transformao pedaggicas
foram, em troca, enfatizadas como funes dos Estados (Tedesco 1987; Braslavsky 1990
e Filmus 1996).
Em princpio, isto parece ter significado uma opo entre duas alternativas, que
no so as mesmas que foram colocadas h trinta anos. J no se trata de optar entre o
Estado Docente e o Estado Subsidirio, mas entre Estado Prescindente e Estado
Promotor, em que o primeiro se constituiria canalizador e financiador das foras do
mercado, e o segundo, em regulador e conformador de um novo sistema educativo.
A opo pelo Estado Prescindente teria representado atribuir-lhe uma funo de
regulamentao mnima, que lhe teria exigido enfocar a ateno nas demandas por
educao e nos resultados esperados do processo educativo, de um ponto de vista de reatualizao da modernidade, sem preocupao com seus lados escuros (Giddens
1994) representados, no caso da educao, pela desistncia, pela repetncia, pelo
fracasso escolar e pela segmentao.
A opo pelo Estado Promotor reclama que se focalize a ateno nos marcos
dos sistemas e processos necessrios ao atendimento das necessidades educativas, de um
ponto de vista de atualizao da modernidade passando pela preocupao mais ou
menos conseqente de superar seus lados escuros. Por este motivo d ateno ao
conjunto de funes acima enunciado, incluindo entre elas a promoo da inovao e
transformao pedaggica, certamente omitidas em todo planejamento orientado para a
construo de um Estado Prescindente.
Ocorre que o setor educao da rede institucional do Estado foi criado quando
ele precisava assumir o papel principal e predominante na funo da prestao direta

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dos servios. Em conseqncia, a nova concepo sobre a funo dos Estados exigiu
uma importante reviso acerca de sua prpria organizao, de seus perfis profissionais,
de sua relao com os estabelecimentos de ensino e uma srie de outras questes.
Exigiu que o setor da educao dos Estados latino-americanos, no apenas fosse capaz
de alimentar um processo de nova regulamentao e configurao dos sistemas
educativos, mas tambm que fosse, ao mesmo tempo, capaz de se repensar e de tornar a
se regular e a configurar-se a si mesmo.
Em sntese, tratar-se-ia de passar da velha concepo do Estado docente, prpria
do sculo XIX latino-americano, para uma nova, de sociedade educadora,
reconhecendo, porm, que ela s se pode tornar realidade graas a um ativo papel dos
Estados nacionais, agora concebidos como promotores que articulam acordos para
definir polticas, que informam e compensam solidariamente, ao mesmo tempo que se
reorganizam a si mesmos para poder definir polticas e cumpri-las de modo mais eficaz e
eficiente.
As reformas educativas dos anos noventa puderam se iniciar na Amrica Latina
graas ao imperativo da necessidade e com uma alta dose de voluntarismo. Em muitos
casos, tal incio se realizou como veremos em maior detalhe mais adiante atravs da
montagem de estruturas paralelas organizao funcional permanente dos ministrios.
Nessas condies de precariedade deram-se passos significativos para passar de
um planejamento centralizado no livro plano para um planejamento situacional e
operacional (Matus 1987), ou de aes centradas exclusivamente na conjuntura e nos
meios, ou de outras que tentam equilibrar as conjunturas de mdio e longo prazos e pr
os meios a servio da resoluo dos problemas educativos das pessoas.
Contudo, possvel duvidar-se de que esses passos tenham iniciado em todos os
pases um processo irreversvel de reforma do setor educativo dos Estados nacionais e
provvel que sejam, todavia, insuficientes para sustentar uma transformao
modernizadora e eqitativa dos sistemas educativos. As afirmaes precedentes podem
ser tidas como inscritas em uma espcie de ceticismo otimista. Chamar, certamente, a
ateno ler esta associao de termos, que tenta refletir, por um lado, a deteco de
mltiplos sinais sobre as limitaes existentes na dinmica dos Estados nacionais para
cumprir as funes de regulao necessria que lhe so designadas. Pelo outro,
porm, reflete a convico de que, se essas limitaes forem detectadas e enfrentadas,

13

ser possvel super-las. Caso no fosse assim, certamente que as posies neo-liberais,
que neste momento no tm a penetrao no setor da educao que alguns crticos das
polticas educativas latino-americanas lhes atribuem, avanariam com suas alternativas:
destruio da educao pblica, generalizao do vale-educao e anulao de marcos
curriculares compartilhados.
Contudo, a possibilidade de configurao de um setor educativo dentro do
Estado que assuma as funes mencionadas no depende exclusivamente do que se
passe com ele mesmo, mas, em medida importante, do que venha a ocorrer com todo o
Estado, processo que as tendncias do setor da educao contriburam, por outro lado,
para co-determinar. Por isto importante examinar o que se poderia chamar a soluo
dominante dos problemas relacionados com a configurao e o tamanho do Estado, a
questo de sua reforma em primeiro lugar (Cosse 1994).
A principal estratgia para reforma do Estado, tal como est sendo proposta ou
implantada na maior parte dos pases da Amrica Latina, consiste na reduo de seu
tamanho, de seus papis de empresrio e prestador de servios, assim como de suas
funes de regulamentao e orientao. Ela confunde dois nveis totalmente distintos
de estatismo. O primeiro refere-se ao que poderia ser sintetizado como o hiperdimensionamento burocrtico: muitos funcionrios mais que o necessrio, clientelismo,
ineficincia, corrupo, lentido, opacidade, carter indiscriminadamente subsidiador do
Estado, amplitude do setor empresarial pblico, etc. O segundo, consiste nos papis
planificador, regulador e orientador, do Estado (Cosse 1994).
Desse modo, quando se fala de reforma do Estado, se alude, indistinta e
ambiguamente, ao tamanho e funo.

O super-dimensionamento excludente da

estratgia de reduzir o hiper-dimensionamento estatal est implicitamente articulado

com a desvalorizao do papel regulador e orientador do Estado, e valorizao do
mercado como organizador do desenvolvimento. Explcita ou, mais freqentemente,
implicitamente, h o conceito subjacente de que a crise fiscal que varre o mundo
basicamente atribuvel ao fato do Estado estar sobrecarregado por uma espiral
estruturalmente ascendente de demandas impossveis de satisfazer que levam, cedo ou
tarde, a uma situao de ingovernabilidade. Assim sendo, a nica e bastante soluo
seria diminuir o Estado e privatizar os servios pblicos.

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A primeira coisa a assinalar que, com freqncia mesmo em valiosos

trabalhos acadmicos ao analisar as razes do fracasso, no longo prazo, da capacidade
de reproduo expansionista do Estado de Bem Estar, ou de seu devenir em Estado do
Mal Estar (Bustelo 1993) se apontam todos os vcios da burocracia pblica
anteriormente mencionados alm de outros como uma das razes centrais.
Contudo, parece necessrio distinguir dois nveis tambm nessa questo. certo, sabese, que as organizaes complexas, especialmente as pblicas, tendem a garantir sua
reproduo, se preciso for, definindo novos fins institucionais, ou reformulando os que
se lhe destinam nos nveis polticos de deciso. Sabe-se, tambm, que a burocracia
pblica tende a estruturar um conjunto de mecanismos de auto-proteo, entre os quais
a complexidade dos procedimentos e a opacidade das informaes que maneja tm
grande importncia (Oszlak 1984; Crozier e Friedberg 1990).

Finalmente, foram

registradas inmeras situaes em que as organizaes burocrticas, ou tcnicas,

colocam forte resistncia a adaptarem-se a mudanas nas polticas, por um efeito de
arrasto de lgicas e culturas institucionais construdas historicamente (Cosse 1991).
Tudo isto certo.
Mas seria errneo atribuir os problemas do aparato estatal apenas dimenso
explicativa mencionada. Esta abordagem implica, por certo, eximir o sistema poltico de
responsabilidade por tais males. Ao contrrio e significativo que raras vezes isto seja
mencionado boa e decisiva parte desses problemas pode ser imputada ao que o
sistema poltico fez, e faz, da administrao pblica. Vejamos os exemplos.
O gigantismo da folha de funcionrios estatais se deve fundamentalmente ao
fato de que os governos usaram a administrao pblica para dar empregos que no
eram gerados pelo sistema produtivo, o que se deu, alm disso, em um contexto de
estratgias clientelistas de reproduo poltica. Deve-se, tambm, baixa capacidade da
sociedade em controlar o Estado nos perodos pr-autoritrios.
A ineficincia do Estado pode associar-se sem dificuldades a distintos fatores
que operam em diversos nveis.

A ineficincia das empresas pblicas pode ser

imputada, entre outras coisas, poltica de tarifas subsidiadas para os trabalhadores e

as empresas que tornou inviveis programas razoveis de manuteno e de
reinvestimento tecnolgico; tambm, poltica de terra arrasada das novas autoridades
s vezes de outro partido e s vezes do mesmo. Quando mudam os mandos polticos,

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mudam tambm as equipes de assessores, os tcnicos, as prioridades e, freqentemente,

as polticas. Por outro lado, importantes setores sociais e espaos do sistema acadmico
sancionam com exceo de alguns pases como, talvez, o Chile a participao em
organizaes do Estado de personalidades independentes, por considerar que isto
implica um aval partidrio. Em conseqncia, geram-se crculos viciosos dos quais
resulta que h mais polticas de governo que polticas de Estado.
Portanto, o sistema poltico tende a introduzir fatores de partidarizao,
irracionalidade e arbitrariedade na burocracia pblica. Sem mencionar o vai-e-vem dos
regimes, da democracia ao autoritarismo e vice-versa, que tornam ainda maior a
arbitrariedade e a incerteza. Por isso, reiteramos, a administrao pblica , em grande
parte e provavelmente continuar sendo o resultado do que o sistema poltico dela
fez, e faz, alm de outros fatores histricos. Por exemplo, no poucas vezes, polticas
de antecipao de aposentadorias, indenizaes, etc. orientadas para a reduo de gastos
com pessoal, produzem um esvaziamento dos melhores quadros profissionais, que tm
oportunidades alternativas, ou no setor privado, ou no estrangeiro.

Ou,

paradoxalmente, como ocorreu na Argentina, muitos deles saem da folha e reingressam

como contratados porque, afinal, para fazer certas coisas preciso algum qualificado.
O paradoxal dessa situao que, reingressando no Estado desta maneira, tornam-se
significativamente mais onerosos porque seus honorrios passam a ser regulados por
um mercado que est comeando a reconhecer os que tm altas competncias
profissionais como trabalhadores simblicos, e a remuner-los de acordo com isso.
De todo modo, alguns dos movimentos mencionados podem vir a ser
convenientes em duas perspectivas.

A primeira consiste no avano de uma

racionalidade meritocrtica e a segunda, na reduo do volume global do gasto. A

condio para que essas duas vantagens comparativas valham a pena, seria que
realmente se insiram em um processo de reforma estrutural do Estado visando um perfil
de promotor altamente eficiente na consecuo dos princpios de qualidade e eqidade
dos servios.
A reforma das lgicas de funcionamento do Estado implica abordar questes
como o aumento do grau de liberdade dos diversos segmentos institucionais na
execuo de polticas e em temas como a fixao de salrios e recrutamento de pessoal,
reduo dos regulamentos que governam os gastos e, especialmente, os controles ex

16

ante, oramentos para perodos de dois ou trs anos, maior flexibilidade no movimento
entre contas, procedimentos rigorosos de seleo de pessoal profissional, contratos de
durao entre dois e quatro anos, etc. (Cf. Crozier 1988).
Se observarmos os eixos centrais do que se convencionou chamar reforma do
Estado, percebemos que vrios desses problemas no esto sendo considerados com
suficiente energia.5 O esforo principal j foi dito , em geral, dirigido para a
reduo da estrutura estatal, dos gastos operacionais e da folha de funcionrios. , pelo
menos, discutvel que isto possa produzir, por si s, efeitos importantes em termos da
eficincia e da transparncia do Estado no cumprimento de seus objetivos, quaisquer
que eles sejam.
Na ltima dcada, contudo, surgiram duas inovaes relevantes neste quadro,
associadas durao e composio das equipes condutoras do setor educao.
Pelo menos na Argentina, no Brasil e no Chile ps-autoritarismo, essas equipes
tendem a permanecer mais tempo em seus cargos que as precedentes. No Chile h
equipes que j permaneceram oito anos. No Uruguai cujo governo da educao
consiste em um rgo coletivo e colegiado eleito com interveno do Parlamento
houve conselheiros que foram mantidos aps a mudana do governo Lacalle para o de
Sanguinetti.

Na Argentina e no Brasil, ou em outros paises, como a Repblica

Dominicana, a durao das equipes nacionais tem sido bem mais breve, mas tendeu-se a
manter no setor os profissionais formados e eficientes, substituindo lentamente os
funcionrios com formao e eficincia inferiores. Na Repblica Dominicana vrias
equipes profissionais permaneceram depois da mudana do governo do Presidente
Josqun Balaguer e da posse de Leonel Fernandez. Em vinte porcento das provncias
argentinas e em alguns estados brasileiros, tende-se tambm a manter as equipes nos
cargos, pelo menos durante um perodo eleitoral e, tambm, quando se reelegem
governadores, o que ocorre com certa freqncia. Isto , sem dvida, um fator de
estabilidade no desenvolvimento de polticas e uma condio necessria (ainda que no

H, por certo, excees, que se refletem em algumas mudanas significativas. Na Argentina, por
exemplo, pode ser mencionada a generalizao do Oramento por Programa e sua aprovao
antes de iniciar-se o ano de execuo, o estabelecimento de salrios razoveis para o nvel de
direo e coordenao de programas, nos ministrios, a paulatina introduo do juizado oral, de
forte impacto sobre a igualdade no acesso justia rpida, o progresso na definio do papel de
planificao, avaliao e conveno pelo Ministrio da Educao e o maior controle das empresas
privadas.
5

17

suficiente) para que as polticas possam instrumentar uma interveno estatal com
objetivos ao menos de mdio prazo. 6
A composio das equipes de conduo do setor educativo modificou-se
consideravelmente. Embora haja particularidades importantes em cada um dos pases,
em todos eles participam tal como se antecipara na apresentao certos perfis de
trabalhadores simblicos: pesquisadores que fizeram seu itinerrio em instituies
acadmicas dinmicas, ou em organismos internacionais, decidem, por si mesmos,
ingressar na poltica atravs de cargos eletivos, ou so convocados por governos de
perfis poltico e ideolgico diversos (Alfonsn, Menem, Sanguinetti, Alwin, Frei, Borja,
Balaguer, Fernandez, etc.) para serem ministros, secretrios, diretores de programas, etc.
Um exemplo de fora do setor educativo a nomeao de Domingo Cavallo para o
Ministrio da Economia da Argentina, que convocou um nmero importante de
funcionrios provenientes de outro circuito de instituies acadmicas geis, como o
IERAL, da Fundao Mediterrnea, por exemplo,
nutrido por egressos de universidades norte-americanas de alto prestgio.
Outro ainda, Fernando Henrique Cardoso, realiza uma carreira poltica que
termina na presidncia. No que se refere convocao para postos executivos, no se
trata sempre, necessariamente, de melhorar com isto a capacidade profissional instalada
no aparato estatal ainda que combinada com outras de efeito parcial mas,
fundamentalmente, de algo como incrustar nos nveis de deciso esses ex-acadmicos ou
funcionrios internaciona is, dando-lhes margens de liberdade e de recursos
relativamente significativas. Convivem nesses espaos com colegas recrutados, por
mrito, de outros espaos, tais como escolas inovadoras da prpria poltica e estruturas
intermedirias de gesto.

Em muitos pases convivem, tambm, com elementos

recrutados segundo uma lgica clientelista ou corporativista, de acordo com velhas

prticas que no deixaram de existir e de serem exigidas. 7

sugestivo o fato de que pelo menos dois dos ministros da educao desta etapa tenham sido
premiados: Ricardo Lagos, do Chile, e Jorge Rodrguez, da Argentina, deixaram seus cargos
para assumir funes de igual ou maior hierarquia. No caso deste ltimo, sua substituio por
Susana Decibe, que tambm teve uma passagem significativa por instituies acadmicas
dinmicas e que j havia ocupado o cargo de Secretria de Programao e Avaliao Educativa,
demonstra claramente a vontade de assegurar continuidade no setor da educao.
7 interessante a leitura de um anncio, veiculado em um dirio de Buenos Aires, no qual a
administrao eleita para o governo autnomo da cidade decidiu solicitar aos candidatos a cargos
tcnicos seus Currcula Vitae, o que provocou polmicas e resistncias entre os lderes partidrios
6

18

Sem embargo, e apesar de tudo, a inovao no deixa de ser importante em

termos da tradio de recrutamento das equipes executivas do setor educativo,
habitualmente em grupos partidrios leais. Mas, em geral, poder-se-ia observar que esta
persistente tendncia incorporao de trabalhadores simblicos, particularmente dos
pesquisadores pedagogos reformadores pode ser vista como uma forma pouco
tradicional e, portanto, inovadora, de renovao dos partidos. Por cima de uma tradio
em que era comum que para os cargos no sistema decisrio pblico se privilegiassem a
lealdade, o esforo e a antigidade partidrias, se insere a prtica de premiar a produo
e a criatividade, intelectuais e pedaggicas. Isto implica, alm disso, abrir um espao
inovao e criatividade que supe-se estes novos atores podem gerar.
Por outro lado, esta inovao no deixa de introduzir, junto com as novas
oportunidades, novos conflitos e tenses, que tm, em cada pas e setor, sua
especificidade. Em um contexto onde o discurso hegemnico de uma parte significativa
dos grupos de poder confunde reforma com reduo do Estado, dando pouca ateno
necessidade de que haja um novo Estado, com novas e fortalecidas funes, ou, ao
contrrio, em que entre as lgicas de funcionamento do mesmo aparece,
paradoxalmente, esta nova realidade: estabelece-se um consenso social prvio a respeito
das novas funes que o Estado Nacional tem de cumprir no setor, e um nmero nada
desprezvel de intelectuais deixa de focalizar a explicao em seus trabalhos, passando
ao, transformando-se em trabalhadores simblicos que em adequada articulao
com outros podem contribuir para a criao desse Estado, para uma transformao
democratizante, a partir de suas novas funes como atores-chaves dos processos de
reforma educativa.
Nesse novo papel, discriminam uma srie de obstculos, mas, tambm, um bom
nmero de facilitadores das reformas e das transformaes do ensino.

de bairros, que se consideravam com direito a exerc-los por seus mritos como cabos eleitorais na
campanha que levara vitria.

19

3 COMO SE PRODUZEM AS REFORMAS EDUCATIVAS DOS ANOS 90?

Ningum pode hoje duvidar de que haja na Amrica Latina os processos de
transformao e reforma educativas a que se fez referncia nas pginas anteriores. A
existncia de um processo de transformao e reforma no interior das instituies
estatais encarregadas de impulsion-las que v alm das caractersticas assinaladas
maior continuidade e mudana de perfil das equipes de governo , em contrapartida,
menos evidente. Contudo, estas duas caractersticas, combinadas com a necessidade de
se prestarem contas, sempre presente nas sociedades democrticas, e com o fato de
haver algo por fazer, foram configurando certas tenses no acionamento das
instituies encarregadas da conduo das reformas educativas que sendo resolvidas
satisfatoriamente podem constituir o incio de uma dinmica de inovao permanente
no seio do aparelho estatal.
Tais tenses podem ser reconstitudas a partir da identificao dos aspectos em
conflito, que no deveriam ser assumidos como dilemas. Isto quer dizer que o estilo de
gesto a ser construdo deveria assumir que existe o problema de compatibilizar,
articular ou harmonizar questes que parecem colidir permanentemente. Da efetiva
articulao dessas questes pode depender a viabilidade das reformas e seu impacto na
direo e articulao das transformaes. Por isto, cada uma das tenses encerra um
desafio, cujo maior ou menor grau de superao condicionar, em alguma medida, o
tipo de reforma e transformao educativas que iro ocorrer em cada pas, j que a
reforma no um objeto que possa ser instalado em um lugar determinado, nem tem
propriedades essenciais que esto espera de serem descobertas (Popkewitz 1995, 41).
, antes, o resultado de uma dinmica particular estabelecida pelos atores em torno dos
pontos da agenda.
1. As tenses acerca da funo da educao.
A orientao educativa no incio da reconstruo da democracia na Amrica do
Sul foi caracterizada em pesquisa realizada em um dos pases da regio como deshierarquizao cognitiva (Braslavsky e Tiramonti 1990). O estilo de gesto assim
qualificado consistia em que os atores responsveis pelos desenho, execuo e avaliao

20

das polticas educativas tendiam a atribuir-se funes vagas e indeterminadas,

desvinculadas dos processos de transmisso de conhecimentos.
As gestes de des-hierarquizao cognitiva se associavam ao que se passou a
chamar esvaziamento de contedos significativos das escolas e colgios e a uma viso da
democracia como um conjunto de regras de jogo, fundamentalmente vinculadas
participao dos atores e no eficincia de tal participao na melhoria da qualidade de
vida.

Desse ponto de vista, era coerente que nas primeiras fases da recuperao

democrtica na Amrica do Sul se desse mais ateno s modificaes nas pautas ou

regulamentos de convivncia como ocorreu, por exemplo, nos casos argentino,
uruguaio e de alguns estados brasileiros que s questes ligadas distribuio e
enriquecimento do saber.
Por outro lado, tais gestes percebiam tambm os estragos causados no ensino
pela deteriorao das condies de vida e trabalho de significativos setores da
populao.

Em conseqncia, visualizavam claramente a necessidade de garantir

oportunidades de educao equivalentes, a partir da compensao de diferenas atravs

de programas estatais que fornecessem aos alunos de setores populares aqueles
elementos imprescindveis participao razoavelmente bem sucedida nos processos
educativos: materiais, livros, cadernos, etc. Em tal contexto se entende que em alguns
pases o primeiro governo da recuperao democrtica chilena um exemplo se
tenha dado ateno especial elaborao de programas compensativos.
Os progressos nas elaboraes conceituais da sociologia crtica da educao e do
cognoscitivismo pedaggico, por um lado, e o lugar privilegiado junto opinio pblica
alcanado pelas teorias sobre a sociedade do conhecimento, pelo outro, contriburam
para dar outro significado ao contrato do sistema educativo e das escolas com os
contedos e, em particular, com o conhecimento. Este novo contexto ideolgico
obrigou a uma mudana na nfase das gestes educativas que, pouco a pouco, foi
posicionando o conhecimento no centro das preocupaes.

provvel que esta

mudana seja o que est na base da convocao dos intelectuais reformadores, e da

disposio para assumir responsabilidades em conjunto com eles.
Sem embargo, e provavelmente em benefcio de um equilbrio da busca dos
objetivos de qualidade e eficincia com a dos de eqidade e eficcia, a re-hierarquizao
cognitiva por parte das administraes da educao, coexiste com a presena de outra

21

srie de preocupaes, tais como a compensao de diferenas. Na hora de decidir e

executar as polticas educativas, a compatibilizao dessas questes, geralmente
enfatizadas por diferentes setores da administrao, um dos desafios a enfrentar.
2. As tenses entre consenso social e eficincia
Foi proposto aqui que a re-hierarquizao do conhecimento como elemento
central das reformas do anos 90, como uma das colunas vertebrais que orientam os
processos de seleo dos funcionrios do setor e sua atuao, vem da existncia de um
forte consenso social sobre a importncia do conhecimento. Contudo, para alm desta
questo de alto nvel de abstrao, o grau de consenso social sobre a necessidade da
reforma educativa diferente nos distintos pases da Amrica Latina., o que determina,
por um lado, uma parte importante da viabilidade e do alcance das reformas e, por
outro, o tipo de aes s quais se deve dedicar uma poro significativa da energia
institucional.
Com efeito, os casos nos quais no h um consenso forte no conjunto de atores,
estatais e de fora do Estado, que intervm no cenrio educativo, necessrio consumir
um importante volume de energia institucional, e tempo, na conquista dos montantes de
oramento necessrios para a educao e no manejo das tenses, dos atritos e conflitos
envolvidos em cada rea objeto de polticas.
possvel que o Chile, neste momento, seja o pas onde exista o mais alto nvel
de consenso a respeito da necessidade de polticas educativas voltadas, a partir do
Estado, para a transformao da educao, bem como de seu carter prioritrio no
conjunto dos gastos pblicos.

Isto somado s tendncias econmicas

comparativamente mais favorveis facilita a conquista para esta finalidade de

percentuais relevantes do oramento e reduz o dispndio de energia em rduos debates
com os atores-chaves para a educao de fora do Estado, como a Igreja Catlica (em
quase todos os pases da regio) e de segmentos de outras reas do Estado e do
governo.
No Uruguai, a falta de um consenso forte, explcito, sobre a necessidade de
produzir uma mudana na educao imps s prprias autoridades do setor, no incio
do segundo governo Sanguinetti, a necessidade de fazer campanha pblica para que o

22

Parlamento aumentasse os recursos previstos para o ensino no Projeto de Oramento

do Poder Executivo.
Na Argentina, a ausncia de consenso entre a hierarquia da Igreja Catlica e os
setores afins da educao leiga, assim como a pretenso de setores dessa igreja de impor
uma orientao fundamentalista aos contedos curriculares, obrigou as autoridades do
setor a destinar, durante quase um ano, um volume significativo de energia e a manter
numerosos debates pblicos e privados, levando a infindveis negociaes para chegar a
frmulas que pudessem ser razoavelmente aceitas por parte importante dos setores
envolvidos e afetados pela reforma educativa.
A segunda dimenso, no que se refere implantao, consiste em que, muitas
vezes, os sindicatos tm sido opositores, ou crticos no construtivos dos processos de
reforma h excees altamente significativas, como a Associao Dominicana de
Professores.8 De modo geral, esta oposio responde s mudanas que, em algum
momento, as reformas trazem para as regras histricas de jogo no sistema de ensino,
como a inamovibilidade de cargos, a antigidade como critrio central de aumento
salarial, a exigncia de capacitao, a mudana no sistema de caracterizao de uma
situao de enfermidade, etc.

Algumas dessas mudanas, a primeira delas

particularmente, so grandemente temidas em contextos de desemprego e instabilidade

trabalhista crescentes, como so os cenrios de numerosos pases da regio.
Reverter essa situao extremamente difcil em um contexto de desconfiana
derivado da constante presso para o aprofundamento do ajuste fiscal e requer, alm
disso, tempo, que, s vezes, na nsia de resultados rpidos, no se acredita ter.
Perseguindo uma eficincia imediata, supostamente possvel, deixa-se de insistir na
procura de consensos com atores significativos do quotidiano escolar, com o que se
perdem oportunidades de construir

condies para uma eficcia real atravs de

processos menos rpidos porm, em geral, tambm mais eficientes.

Obter equilbrios razoveis entre a construo de consensos e a execuo
eficiente das polticas educativas o segundo dos desafios a encarar. O mesmo est
associado, ainda, a outro grupo de tenses. Trata-se das que existem entre a tentao
8

No Uruguai, o sindicato do ensino secundrio expulsou docentes que colaboraram com

atividades da reforma, entre eles um dirigente histrico que havia sido preso e exilado durante o
regime militar.

23

dos Estados nacionais de voltarem a executar por si mesmos e a necessidade de alcanar

a mobilizao de uma grande diversidade de atores nos processos de transformao do
ensino.

3. As tenses entre executar e dinamizar e instrumentar

A questo da construo de consensos no mbito da transformao educativa
no se esgota com o acordo sobre o que fazer e o que ensinar, mas abarca, tambm,
todos os aspectos ligados s tomadas de deciso e execuo das polticas educativas.
Supondo que se consiga um acordo sobre o fato de que os sistemas educativos
existem em funo de um contrato social que lhes impe a reproduo e o acrscimo de
conhecimentos, no contexto de certos modos de fazer, prprios da modernidade, e de
valores democrticos compartilhados e que haja consensos relativamente amplos a
respeito do que significa esse contrato, ser necessrio construir efetivamente o lugar do
novo Estado no cenrio educativo, no meio do conjunto de atores que se articulam no
mesmo acordo.
Nas ltimas dcadas, tal conjunto de atores se diversificou e cresceu o papel de
cada um deles: em muitos pases, ampliou-se o setor privado; os municpios tenderam a
se envolver cada vez mais no setor e, no caso dos pases federativos, os estados ou
provncias alcanaram maior presena.
Por outro lado, o processo de recuperao de uma funo para o Estado
Nacional parece gerar, em um primeiro momento, uma necessidade de execuo direta
de aes at aos estabelecimentos de ensino. Nos pases onde no esto encarregados
da prestao direta dos servios, como a Argentina, por exemplo, o primeiro impulso
consiste em reinventar aes que beneficiem diretamente as escolas, evitando a
intermediao das administraes estaduais, ou provinciais. Trata-se de buscar uma
conexo imediata entre os organismo do Estado Nacional e cada uma das unidades
escolares. Esta busca alentada fundamentalmente por alguns funcionrios de origem
poltica, e com papis predominantemente polticos, provavelmente porque as aes
diretas com as escolas apaream como sendo as que podem ser executadas mais
rapidamente, antes at que se avance em consensos para polticas nacionais de mdio e

24

longo prazos e ao mesmo tempo como as que permitem uma capitalizao eleitoral
mais rpida.
Essa gerao de polticas de execuo direta tem muitas facetas.

Permite,

efetivamente, dinamizar com relativa rapidez um conjunto de estabelecimentos e atores.

Mas, ao mesmo tempo, pode dar incio a um foco de resistncia por parte daqueles
outros atores administraes estaduais e diretores que haviam sido os detentores do
poder em processos anteriores de delegao, no calor da alienao de responsabilidades
por parte dos Estados. Por outro lado, pode parecer contraditria em relao s
propostas de descentralizao e de fortalecimento da autonomia das instituies
educativas.
Como alternativa se prope que o Estado nacional dinamize e instrumente todos
os outros atores do cenrio educativo, quer dizer, que assuma realmente as funes
mencionadas mais acima atravs de aes de pesquisa e desenvolvimento, de
capacitao de funcionrios do nvel mdio e de assessoramento mais que a execuo
direta nos estabelecimentos de ensino.

Esta alternativa promovida com maior

intensidade pelos funcionrios com maior experincia em pesquisa e com maior

capacitao, entre eles a maior parte dos intelectuais reformadores e, em alguns casos,
por funcionrios com passagem por espaos descentralizados, ou por gestes estaduais
ou provinciais, que mantm uma dupla perspectiva: a da posio que ocupam nos
organismos centrais e a da que ocupavam na administrao estadual ou provincial.
Outros funcionrios oriundos dos estados ou provncias demorariam, por outro lado,
um certo tempo para perceber a diferena nas possibilidades de um e outro papis e
tenderiam a tentar recriar o tipo de atividades que teriam desempenhado com xito em
seus postos de origem, sem enxergar outro tipo de organizao para os novos Estados
Nacionais.
O desafio consiste, neste caso, em selecionar adequadamente alguns programas e
reas para interveno direta, em concerto, porm, com outros atores, sem que isto
iniba ou desvie da necessidade principal, a de dinamizar e instrumentar o conjunto dos
atores que intervm nos processos de transformao, cuidando para que as aes de
interveno direta sirvam para dar satisfao ao contexto de referncia das autoridades
polticas, cumprindo os requisitos de qualidade acadmica, que exigem os quadros de

25

referncia dos trabalhadores simblicos, e de segurana jurdica e administrativa, que

invocam a satisfao das estruturas permanentes.
A partir do que foi desenvolvido at aqui, pode-se perceber que as tenses
mencionadas, alm de outras, tm que ver com os variados contextos de referncia aos
quais se ligam os diversos atores que coexistem e cooperam nos processos de gesto das
reformas educativas.

4. As tenses derivadas da conexo com diferentes contextos de referncia

Com efeito, numa apresentao muito esquemtica, enquanto os funcionrios
com responsabilidade poltica (ministros, secretrios, etc.) tm por contexto de
referncia principal o governo e o sistema poltico, os intelectuais inseridos em outras
funes do Estado tm por contexto principal de referncia o sistema acadmico e o
setor da opinio pblica composto por seus antigos leitores.

Os pedagogos

reformadores tm como marco de referncia as escolas e os estratos intermedirios da

administrao. Os funcionrios de longa carreira na administrao pblica e o segmento
administrativo em geral, tm por principal contexto de referncia o sistema normativo.
Uma das primeiras questes que chamam a ateno dos analistas simblicos
quando interagem com os funcionrios de origem ou, pelo menos, com larga carreira
poltica, a anlise de tudo que se prope do ponto de vista do ministrio e do
presidente. Estes novos membros das administraes educativas tm, s vezes, a
sensao de que as reformas de ensino so produzidas para dez ou doze pessoas, cujas
avaliaes de tendncias e de fatos tm, por vezes, mais peso na hora de ponderar as
polticas a seguir que as de qualquer outro grupo ou setor que se manifeste atravs da
imprensa independente. Por outro lado, uma das peculiaridades que lhes parece mais
discutida pelos quadros de origem mais poltica sua baixa disposio para a negao
de princpios em favor da viabilidade dos projetos.
Por ltimo, o fato de que o principal contexto de referncia dos funcionrios das
reas administrativa e contbil, e de muitos docentes transformados em tcnicos, 9qual
Em quase todos os pases da Amrica Latina, o universo no qual se selecionavam os especialistas
para os rgos tcnicos dos ministrios da educao era o dos professores, tendendo-se a respeitar
a antigidade e, no Uruguai por exemplo, critrios mais meritocrticos ou, em outros exemplos,
9

26

seja, o sistema de regras e rotinas de procedimento, faz que prefiram seguir as normas,
ainda que estas impeam, retardem ou dificultem a execuo das polticas. Uma
freqente conseqncia dessa conhecida lgica da burocracia pblica a alienao da
responsabilidades pelos resultados. De acordo com os depoimentos de vrios dos
entrevistados em diversos pases, os funcionrios da estrutura permanente dos
ministrios sempre h excees no se sentem responsveis pelo resultado de suas
aes, apenas pelo cumprimento das normas, enquanto os funcionrios de origem
poltica ou intelectual tendem a preferir violar ou alterar as normas antes que arriscarem
o resultado das polticas, ou a implantao dos projetos.
Por outro lado, os contextos de referncia dos funcionrios polticos e
burocrticos fazem que, nem uns, nem outros, tendam a utilizar os resultados das
pesquisas empricas, nem os dos comparativos internacionais. Para os primeiros, mais
importante a opinio geral instalada em seu contexto de referncia. Para os segundos,
a consistncia das propostas com o que havia antes. Mas, enquanto os primeiros tm
maior flexibilidade para introduzirem novas fontes de informao e maneiras de analislas, os segundos tendem a resistir a elas como forma de aumentar o monoplio que
exercem sobre a informao existente, sua forma de apresentao, seus mtodos de
produo, etc. Percebem que enquanto no se ampliar o espectro de informaes
disponveis em um determinado momento, sua fonte de poder permanecer inalterada.
Por outro lado, seu controle em questo de normas, procedimentos e rotinas,
procurando fazer que os outros atores estatais permaneam na incerteza, define um
segundo nvel de poder (Crozier e Firedberg 1990; Oszlak 1994).
Por seu lado, os intelectuais reformadores tendem a produzir novas
informaes, a relacionar de novas maneiras as variveis que as compem a produzir
novo conhecimento, enfim. Com tudo isto, perturbam, por assim dizer, a estrutura
administrativa contbil e de nvel mdio tradicional e geram, em determinados
momentos, expectativas excessivas a respeito dos produtos e processos que podem
fornecer, j que a informao sem processamentos poltico, estratgico e administrativo
como a Argentina, mais clientelistas. Um certo nmero de mestres e professores ascendia aos
rgo de planejamento, avaliao e elaborao de currculos, etc. Parafraseando a metodologia da
pesquisa social, pode-se definir que, em um primeiro momento, muitos desses tipos caram em
falcias de nvel de ao, operando nos ministrios como se estivessem em escolas. Mais
recentemente, o novo contexto permitiu fazer-se de outra maneira a seleo de perfis da mesma
origem, capazes de distinguir as especificidades de cada nvel de ao. So os que se passaram a
denominar pedagogos reformadores.

27

adequados no nunca, por si s, um insumo suficiente para garantir qualquer gesto.

Os intelectuais, de seu lado, carecem s vezes de empatia com os polticos, suas
urgncias e seus problemas de manejo de restries ou condicionamentos gerados, ou
no sistema governamental, ou no poltico.
O desafio consiste, neste caso, em compatibilizar as valncias com os diversos
contextos de referncia, em diversificar as fontes de informaes e, em conseqncia, de
poder. Isto nem sempre fica claro, particularmente porque dar ateno a estas questes
implica um manejo extremamente complexo de tempos diferentes.

5. As tenses entre os tempos polticos, profissionais e burocrticos.

Um novo olhar para os processos de deciso especficos das reformas educativas
latino-americanas da dcada dos noventa permite especificar algumas das idias centrais
geradas na teoria das decises pblicas.
Com freqncia, os processos de decises so visualizados como uma seqncia,
em termos de identificao dos problemas, sua gerao como uma questo pblica,
introduo na agenda de decises mediante um complexo jogo que envolve diversos
atores pblicos e privados, e deciso.

Este novo olhar sugere, contudo, que os

processos no so to lineares e que h diversos caminhos para se chegar deciso e,

em seguida, ao processo de implantao de acordo com seu contedo substancial e a
trama especfica de atores que se configura em cada caso. s vezes, os custos no
monetrios (tempo, energia, negociaes, etc.) so to altos, e to complexa a rede de
atores a envolver pblicos ou privados para que a deciso tenha o consenso ou
respaldo suficiente que, finalmente, ou no se toma a deciso, ou se toma quando j
passada a melhor conjuntura para faz-lo.
Isto implica que se requer um bom acoplamento entre os nveis poltico e
tcnico-profissional para no consumir inutilmente energias poltica e profissional e para
encontrar os melhores caminhos para cada processo decisrio.
Uma das principais tenses para conseguir tal acoplamento parece residir na
existncia de quatro tipos de tempos cujas lgicas so distintas: os tempos polticos, os
tempos tcnico-profissionais, os tempos burocrticos e os tempos pedaggicos.

28

Os tempos polticos se definem a partir dos objetivos e tticas do governo, ou

do ministro da educao, no contexto da relao de foras polticas, das necessidades de
consolidar ou estabelecer posies em funo das aes de outros atores polticos, ou de
tenses geradas com atores corporativos. Por outro lado, os tempos polticos se regem
por calendrios externos aos processos de reforma e transformao educativas e esto
associados s agendas eleitorais.
O tempo tcnico-profissional se define como o caminho necessrio para
construir determinado produto do conhecimento, convincente pelo aval emprico e
argumentativo que possa acompanh-lo, dando-lhe maior legitimidade e consistncia.
Tal caminho, aparentemente, tem pouco a ver com as agendas eleitorais ou, mais
genericamente, com os tempos polticos. Contudo, seu no acoplamento a ela, devido,
por exemplo, ausncia de etapas independentes que coincidam com a previso de
mudanas nas equipes governamentais, pode levar perda de grandes investimentos de
tempo e dinheiro, pela incapacidade de demonstrar s novas equipes a necessidade, e
viabilidade de se continuar com certas polticas e estratgias.
Os tempos burocrticos se definem como o caminho necessrio para cobrir
todos os passos definidos pelas normas sem correr riscos administrativos, nem jurdicos.
Em uma pesquisa j citada (Braslavsky e Tiramonti 1990) pode-se detectar que o receio
de um inqurito est fortemente presente entre os funcionrios de carreira.

No

contexto do ajuste estrutural que existe na Argentina, por exemplo, tal temor cresce a
ponto de orientar um grande conjunto de aes que tendem para o imobilismo.
Quando as alianas tcnicas e polticas so slidas e duradouras, possvel conquistar
importantes setores da administrao e utilizar seus conhecimentos sobre normas e
procedimentos, enquanto ocorre que outro setor se sente marginalizado dos processos
desencadeados e deserta, ou termina agrupado em espcies de bolses de ineficincia
que se transformam em receptculos de funcionrios refratrios s mudanas.
Os tempos pedaggicos se definem pelo caminho necessrio para que os atores
do quotidiano escolar processem e traduzam as polticas educativas e utilizem os marcos
de referncia, os sistemas e as informaes que surgem da dinamizao do Estado, para
promover uma nova configurao do sistema educativo, para desenvolver em seu seio,
processos de genunas inovaes que passem alm do cumprimento formal de novas

29

normas e requisitos. So, geralmente, os mais longos e os menos contemplados nos

processos decisrios dos Estados.
O desafio de compatibilizar os tempos polticos, os tcnicos, os burocrticos e
os pedaggicos uma das questes que requerem maior investimento de tempo e
energia institucionais. H ocasies em que to alto este preo que se foge do desafio e
as decises deixam de ser tomadas. Mais ainda, toma-se uma quantidade de decises
superior capacidade tcnica de executar tudo o que preciso para aproxim-las das
escolas e utiliz-las em benefcio de um melhor quotidiano educativo. Como parece que
o nmero de decises que se podem implantar em um certo perodo de tempo
limitado, a conseqncia desta segunda alternativa que se termina demorando ou
tornando ineficientes todas, ou grande parte delas.

6. As tenses entre o cumprimento das normas e a ao.

No incio da dcada dos noventa as instituies voltadas para a definio e
execuo de polticas pblicas no setor da educao se regiam por uma srie de rotinas e
procedimentos burocrticos gerados em dcadas anteriores e que sofrera poucas
alteraes. Tais rotinas e procedimentos foram criados em correlao com sistemas
educativos pouco desenvolvidos, Estados solventes e relativamente geis e sociedades
pouco capazes de satisfazer necessidades educativas sem o concurso desses Estados.
Consistiam em numerosas etapas e controles prvios para a execuo do oramento,
segmentao oramentria muito rgida, que permitia poucos movimentos de
compensao, no critrio, imposto pelos ministrios econmicos, de que o que no for
gasto em um exerccio se perde e o que se economiza vai para receitas gerais, na
existncia de regulamentos que s quem os aplica conhece, o que faz com que os
executores nunca saibam quais so as regras do jogo, etc.
A primeira dificuldade que todo esse emaranhado de questes pe diante dos
novos funcionrios de origem poltica, acadmica ou pedaggica, que poucas vezes
algum lhes explica algo. Em nenhum dos rgos de deciso e execuo de polticas
educativas com que tomamos contato existe o procedimento do briefing, no estilo
dos organismos internacionais, ou um perodo prvio de passagem como nos pases

30

europeus. Conscientes da necessidade de superar esta situao, algumas administraes

iniciaram a prtica de aguardar seus sucessores, ou de se aproximarem de seus
predecessores, com o intuito de realizar uma transferncia ordenada de gestes. Apesar
disso, vrias vezes aconteceu que quem realizara o perodo de reconhecimento prvio
tomada de posse no cargo acabou no sendo confirmado na hora de assumi-lo, ou que
os que estavam finalizando a gesto terminaram levando para suas casas uma parte
significativa das informaes e da documentao mais relevante.
De todo modo, com o tempo, a maior parte dos funcionrios de origem poltica
ou acadmica que persistem em suas funes, encontram a forma de funcionar com a
emaranhada burocracia, em casos de baixa produtividade, ou de contorn-la, em casos
de alta produtividade. As peculiaridades na forma de alcanar a eficincia com o
contexto normativo existente variam grandemente em funo de cada caso nacional.
Entre as formas de contorn-las, encontra-se o recurso ao financiamento
externo ou em mais de um caso a plana e simples violao das normas, seguindo o
princpio de que o que importa que seja moral, no que seja legal. Isto faz que parte
importante dos novos funcionrios se sinta permanentemente em situao de liberdade
condicional, porque tm mais computadores do que o que poderiam legalmente ter
comprado, ou porque financiaram viagens com os fundos destinados para dirias, ou
porque no se realizaram as convocaes nos prazos e formas pr-determinados. No
caso do Uruguai, por exemplo, onde a corrupo muito menor que a que existe em
pases como a Argentina ou a Repblica Dominicana, alguns casos desse tipo de
liberdades foram severamente punidos pela justia em perodos anteriores, sem que,
contudo, jamais o fossem os casos de inao.
Para os funcionrios de origem acadmica ou poltica isto implica que, em certas
circunstncias, correm, alm disso, riscos de imagem em contextos nos quais a opinio
pblica pode ter dificuldade em discriminar, diante de um descumprimento normativo,
se esto motivados pela busca de eficincia ou eqidade, ou na de benefcios pessoais,
partidrios ou corporativos contrrios tica. 10
Um intelectual reformador tpico que foi ministro do presidente Alfonsn, aceitou que em sua
rea se estabelecesse um mecanismo de compensao de remunerao entre pessoal contratado e
pessoal do quadro permanente atravs da criao de um banquinho. Quando se contratava um
profissional, acordava-se com ele que um percentual dos honorrios seria depositado em uma
espcie de conta interna para ser redistribudo entre o pessoal do quadro permanente cujos
rendimentos eram muito inferiores. A questo tornou-se pblica e houve quem, nos meios de
comunicao, tentasse apresentar este fato como um caso de corrupo da administrao poltica e
10

31

Alm dos riscos jurdicos e de imagem que se correm, a persistncia de normas e

procedimentos inadequados a uma gesto eficiente uma fonte permanente de
perturbaes, tenses e de desvio de energia institucional, o que em algumas situaes
pode representar custos importantes, monetrios ou no. Freqentemente, esta questo
age sobre o atrito entre o tempo poltico e o profissional, prolongando o ltimo,
aumentando o hiato entre ambos, certamente com um agravante.
Na realidade, dos quatro tempos que interagem nos processos de gesto das
polticas educativas o poltico, o profissional, o burocrtico e o pedaggico o nico
programvel o profissional. O poltico no o porque depende de variveis externas
ao mbito institucional educativo, o burocrtico porque os profissionais e
freqentemente tambm os funcionrios polticos trabalham na incerteza a respeito das
restries burocrticas, e o pedaggico porque nele intervm uma variedade de atores,
com suas respectivas e distintas subjetividades. Contudo, os profissionais e os polticos
so os nicos que tm o interesse, e eventualmente o poder, para remover essas
restries burocrticas, o que logram em alguns pases, como o Chile, com mais
velocidade que em outros.
De todo modo, deve-se reconhecer que, em todos os casos, as gestes
encarregadas das reformas educativas dos anos noventa esto conseguindo que o polo
da execuo predomine sobre o das restries normativas. O maior risco que isto
implica, em um contexto de baixa renovao das normas com vistas a facilitar as
reformas, que, muitas das vezes, isto conseguido atravs de uma espcie de
onipotncia pelo fazer, o que implica em forte desgaste e um certo costume pelo
desapreo normativo, altamente imprprio nos contextos de corrupo existentes em
numerosos pases da regio. Com efeito, a suspeita da opinio pblica a que nos
referimos fundada em que, tanto se violam normas para executar as reformas, quanto
se pode viol-las para alcanar benefcios pessoais no pertinentes, para o trfego de
influncias ou, no pior dos casos, em alguns pases, pura e simplesmente para roubar.
Por isto, o desafio neste caso consiste em redefinir todos os procedimentos, e os
mtodos utilizados para estabelec-los, para que se tornem mais geis, transparentes e
condizentes com uma execuo descentralizada de programas e projetos com controle
de resultados e auditorias, antes que com minuciosos controles prvios de passos
dos funcionrios do quadro, semelhante a outros que, sem dvida alguma, perseguiam propsitos

32

impossveis de se cumprir, tais como relatado para o caso do Uruguai o

fornecimento de nmeros de cdulas para centenas de entrevistadores, a serem
informados no momento do trmino da tarefa como requisito indispensvel para que
cada um deles pudesse cobrar uns poucos dlares.

7. As tenses entre a necessidade, a disponibilidade e a utilizao de

competncias e conhecimentos.
Todos os pesquisadores reformadores e a maior parte dos trabalhadores
simblicos ocupados no setor da educao nos Estados latino-americanos concordam
em assinalar a necessidade de contarem, eles mesmos e seus colegas e membros de
equipes, com uma srie de competncias profissionais que poucos desenvolveram:
polivalncia, audcia para enfrentar desafios, abertura multicultural e capacidade de
discernimento para transferir experincias de outros pases e contextos, domnio de
idiomas estrangeiros, capacidade para comunicar projetos e resultados a diferentes
pblicos e com distintas linguagens, percepo da necessidade e conseqncia na
oramentao de toda nova iniciativa, disposio e habilidade para negociar,
treinamento para trabalhar em equipes multidisciplinares e capacidade de desenho,
acompanhamento e monitorizao de processos complexos.
So concordes, tambm, em assinalar que essas capacidades no se adquirem
atravs de nenhum estudo sistemtico, nem tampouco atravs da experincia no
desempenho de funes pblicas tal como era feito at muito pouco tempo atrs.
Por outro lado, os poucos estudos que existem acerca da utilizao de resultados
de pesquisas na elaborao e implantao de polticas educativas assinalam que so
poucas as pesquisas utilizadas entre pedagogos e polticos, entre outras razes, porque as
que se produzem so distribudas entre os produtores, e no entre os potenciais usurios
ou, ento, porque tm outros propsitos que no orientar a tomada de decises apesar
do que possa ser declarado em contrrio.
Na realidade, a baixa utilizao de resultados de pesquisas entre alguns dos
atores das reformas pode ser associada a um problema muito maior: a relao entre a
de enriquecimento pessoal ilcito.

33

ao e a pesquisa no campo da educao, que extremamente conflituosa e

contraditria (veja-se, por exemplo, Briones et al 1993). Os que esto na ao podem
desenvolver certa tendncia refratria em relao utilizao de certo tipo de resultados
de pesquisas que sustentem uma crtica aberta sua prtica e seus resultados. Este
fenmeno muito conhecido e ressaltado quando se tratam temas relacionados com o
ensino, por exemplo no alheio aos que decidem polticas pblicas, em especial aos
que tm outros contextos de referncia que no o acadmico. Por outro lado, os que,
no contexto de possibilidade de movimento em direo ao, decidiram permanecer
na pesquisa acadmica, soem sustentar em mais de um caso nacional como o
assinalam Cesar Coll, na citao transcrita no incio deste trabalho, e Jos Joaqun
Brunner, na obra tambm citada seu suposto monoplio da capacidade crtica. Isto
provoca uma tenso que leva estruturao de um crculo vicioso de dissociao entre
produes do tipo acadmico e produes orientadas pela necessidade de
desenvolvimento, ou realizadas no calor mesmo desse desenvolvimento, com a
inevitvel conseqncia do empobrecimento de ambas.
Poderia parecer, em geral, que h mais conhecimentos na gesto pblica dos que
os que se utilizam, mas, ainda assim, tudo que se utiliza insuficiente e tem certas
distores benevolentes em relao multiplicidade de pontos de vista possveis e
sobretudo no bastam para desenvolver as competncias necessrias a um exerccio
mais eficaz e eficiente da funo pblica.
Em certas ocasies, tenta-se cobrir este vazio com cursos, seminrios e outros
tipos de espaos formativos equivalentes aos espaos do mundo acadmico. Esta
estratgia parece ser inadequada para promover a formao das competncias
necessrias, algumas das quais tm mais a ver com a disponibilidade de uma slida
formao geral e com forte circulao em distintos contextos e tipos de instituies
includas as unidades de prestao de servios educativos que com aprendizados
profissionais especficos que possam ser realizados em tal ou qual carreira universitria
ou curso de capacitao.
O desafio neste caso parece ser a abertura em direo a outros cenrios, em
particular em direo s redes de instituies de ensino bem sucedidas de outros pases
do mundo e em direo a espaos acadmicos que tendam a renovar e sustentar uma
produo acadmica voltada para o melhoramento incremental de decises sem

34

perder, por isto, seu distanciamento em relao s polticas em curso, o fortalecimento

das equipes como tal, e a promoo, nas equipes, das competncias que poucos
funcionrios pblicos individualmente possuem ou podem vir a possuir em curto prazo.
A introduo nos espaos de gesto de polticas pblicas de prticas de leituras crticas,
seminrios de anlises de casos, referimentos e relatos de experincias est comeando a
ser visto como indispensvel para o melhoramento da gesto das reformas. O uso de
bases de dados e a participao em redes de intercmbio cada vez mais freqente. O
intercmbio regional muito fludo atualmente, assim como os emprstimos de
desenvolvimentos alheios, que permitem evitar erros e antecipar melhoras nos
processos.11

8. As tenses nas equipes de trabalho: a respeito da busca do profissionalismo

em um contexto de ajuste fiscal.
A insero de novos elencos no seio dos ministrios da educao, ou seus
equivalentes, para conduo das reformas educativas, assumiu diferentes modalidades,
entre as quais podem-se distinguir duas que, em nenhum caso, existem em forma pura.
A primeira consiste em formar uma equipe para que opere em um espao
institucional prprio, com autonomia e ligada somente ao mais alto nvel ministerial.
Esta equipe no apenas produz decises como se encarrega tambm de sua implantao,
articulando-se diretamente com as unidades de gesto do sistema educativo. A insero
da equipe nas estruturas administrativas e tcnicas do quadro , quando ocorre, um
processo posterior e gradual que ocorre quando a equipe reformadora j tenha
adquirido legitimidade dentro e fora do sistema educativo. De algum modo a inflexo
da transformao educativa produzida pelas polticas e estratgias do governo Pinochet,
desviando-a em direo a uma reforma educativa democratizante deu-se, no Chile,
atravs deste caminho.

Trs interessantes casos a esse respeito so os que se referem ao programa chileno das 900
escuelas, Nueva Escuela Colombiana, e s sucessivas aprendizagens a partir da metodologia
desenhada para a transformao curricular na Repblica Dominicana, no contexto de seu Plano
Decenal, que facilitou o desenho dos Contenidos Bsicos Comunes, na Argentina, logo utilizado como
referncia em outros pases.
11

35

A segunda situao consiste em que as equipes reformadoras se inserem na

estrutura da linha de comando e ficam, portanto, muito envolvidas diretamente nas
rotinas, nos procedimentos, nos controles de gastos, nos mecanismos de monoplio das
informaes para reteno de poder, nas restries na organizao do oramento, nas
negociaes para obteno do consenso, na ateno s relaes clientelistas de alguns
funcionrios de origem partidria, etc. Com variantes, este o caminho seguido na atual
etapa das reformas educativas argentina e uruguaia.
Alm disso, porm, no caso argentino e, pelo menos, tambm no dominicano,
criaram-se quadros de funcionrios contratados, no permanentes, que so remunerados
de acordo com os parmetros dos mercados do ensino privado e da consultoria
internacional. Isto produziu um forte mecanismo de diferenciao interna entre os
funcionrios do quadro e os contratados, que gera inmeras tenses que requerem
uma permanente e desgastante administrao que, apesar de tudo, no consegue
contrabalanar a progressiva retirada de colaborao que o pessoal do quadro acaba
produzindo.
No caso uruguaio, em troca, a estreiteza do mercado profissional, a existncia de
uma cultura mais prxima do igualitarismo e a maior capacidade de negociao com os
bancos emprestadores, permitiu evitar a criao de um quadro de funcionrios
contratados, utilizando o mecanismo de pagamento de um adicional salarial a quem
assume cargos de responsabilidade gerencial nos rgos regulares de conduo do
sistema.
Nenhuma destas modalidades assegura a continuidade das equipes tcnicoprofissionais ao longo do tempo. Se saem os funcionrios polticos, os quadros de
funcionrios contratados correm srios riscos. Esgotando-se os crditos externos, os
mecanismos compensadores ficam sem recursos. Por outro lado, em nenhum caso
logrou-se impedir o crescente fenmeno do multi-emprego entre os trabalhadores do
quadro permanente, devido a seus baixos salrios, entre os contratados devido ao temor
da perda do emprego. Entre os empregados pblicos de menor eficincia, porque ao
retribuir-se em maior medida a eficincia e a produo, suas receitas tornam-se muito
baixas, mas, por diferentes razes, no so demitidos e se lhes perdoam numerosas
falhas. Esta tolerncia se deve a uma srie de razes: evitar mais conflitos nos contextos
onde o prprio desenho e a introduo das mudanas j os produzem em nmero

36

demasiado para que se venha ainda somar outros com o entorno mais imediato,
aproveitar certo tipo de conhecimentos acerca dos afazeres do ministrio que s eles
possuem, quando se trata de pessoas de certa idade, compreender sua situao pessoal
em contextos de recesso e crescentes exigncias de competitividade, etc. No caso dos
novos trabalhadores simblicos, o multi-emprego se deve ao fato do mercado estar
muito aquecido, oferecendo oportunidades atraentes, e a que em nenhum momento se
sentem totalmente participantes das organizaes estatais que integram. Seu interesse
em conservar referncias externas na ao quotidiana, e sua experincia anterior de
expulses e desligamentos, levam-nos a resguardar contatos atravs de trabalhos
eventuais.
O desafio consiste em construir alternativas de contratao de pessoal que
permitam superar as obstativas inamovibilidades prvias, encontrando, ao mesmo
tempo, mecanismos mais efetivos para romper a inrcia e garantir certa continuidade
aos funcionrios de alta capacidade tcnica e produtividade, preservando-os dos avatares
do clientelismo.
Na Argentina, e em outros pases, comeou-se a utilizar o mecanismo de
concursos para cobrir cargos hierrquicos com remuneraes razoveis para
competirem com os mercados privados e de consultoria internacional. Contudo, estes
concursos contm numerosos vcios e as nomeaes deles derivadas tm uma
estabilidade muito relativa, j que, caso se troquem as denominaes dos cargos, cessam
automaticamente as funes executivas, perdendo os funcionrios um percentual muito
alto de suas remuneraes, deixando-as abaixo at do mercado.
Alm das tenses at aqui mencionadas e de outras de ordem diversa, tais
como as que se derivam das altas exigncias de competitividade e do baixo nvel de
modernizao dos equipamentos, por exemplo em cada pas e em torno de cada tema
existe uma srie de tenses que especificam as anteriores, contextualizando-as (ver
Braslavsky 1996). O tipo de sistema de governo unitrio ou federativo introduz
outra srie de questes que, em cada caso, coloca desafios especficos s administraes
das reformas educativas. Na rea do currculo, ou na de capacitao dos professores,
colocam-se inmeras questes que se associam com as peculiaridades, tanto as
conceituais, quanto as dos atores que intervm em cada caso. Tratar tal conjunto de
especificaes seria j tema para outro documento. Ao enunci-las aqui pretendeu-se

37

dar uma idia de que a complexidade das gestes das reformas educativas ainda muito
maior do que se pode reconstruir para esta ocasio.

Contudo, mesmo com suas

limitaes e carncias, o que foi exposto permite adiantar algumas concluses.

38

CONCLUSES
Em concluso, parece que o ritmo e, inclusive, as modalidades de avano dos
processos de reformas do Estado necessrios para impulsionar e sustentar as reformas
educativas dependero, em medida importante, de dinmica que hegemonize a lgica de
interveno dos atores educativos.
Em princpio, pode-se sustentar que existem trs dinmicas possveis: de
inovao, de permanncia ou anti-mudanas e de mercado. A constelao de atores
que se articulam em cada uma dessas dinmicas especfica de cada pas e
relativamente instvel.
No momento atual, tendem a se articular em torno da lgica de inovao as
autoridades educativas nacionais, as instituies de origem dos intelectuais
reformadores, (em alguns casos) novos movimentos educativos em torno de
publicaes especializadas ou de outros tipos de iniciativas de capacitao ou difuso e
associaes profissionais no sindicais de educadores. Nestes ltimos dois casos a
articulao com a lgica de inovao se combina com certa distncia crtica a respeito
das polticas pblicas. Em alguns pases setores sindicais minoritrios participam dela e,
em outros, os prprios sindicatos.
H tambm uma tendncia para participarem da lgica conservadora entre
importantes setores da oposio poltica exceo daqueles pases em que se lograram
pactos educativos amplos grupos sindicais, grupos de professores universitrios e a
burocracia estatal tradicional. Entre os argumentos que esgrimem se conta em
algumas ocasies com razo o fato de no haverem sido consultados, ou o de terem
disposto de pouco tempo para analisar as propostas feitas por outros. Talvez como
indicativo do pouco treino em prticas democrticas, mencionam tambm que suas
propostas no foram seguidas ao p da letra.

Por outro lado, e para alm dos

argumentos que se esgrimem, cabe recordar, no caso dos grupos sindicais, o que j foi
exposto sobre o fato de que, nos limites das reformas em curso, se removem ou se
removero regras de jogo histricas em sua situao trabalhista e as dificuldades para
gerar alianas e acordos com os trabalhadores da educao nos contextos de crise e
busca permanente de aprofundamento dos ajustes fiscais.

39

Por ltimo, o mercado conta, entre seus adeptos, com grupos significativos do
ensino privado, especialmente os que tm interesses econmicos do tipo empresarial,
mas tambm com grupos transformadores pr-reforma, que temem ver limitadas suas
capacidades de inovao no contexto do novo papel do Estado, e com os economistas
fundamentalistas do mercado, especialmente os que esto mais afinados com a escola de
Chicago. A lgica de mercado orienta a ao dos que preconizam a privatizao dos
servios educativos, o sistema de vale-educao, ou alguma de suas variantes. Os atores
que operam exclusivamente dentro dessa lgica soem participar da oposio de direita
ou segundo o pas ter posies na prpria estrutura de governo.
A lgica de inovao se gera pela convergncia de trs fatores: a deciso poltica
de produzir mudanas, a utilizao e re-processamento criativo do conhecimento
trazido pelos intelectuais reformadores que aceitam responsabilidades decisrias no
Estado, produzido em grande parte fora do sistema educativo e, em no poucos casos,
por eles mesmos, e a experincia da dinmica quotidiana dos sistemas educativos,
trazida pelos pedagogos reformadores e por alguns funcionrios da burocracia que
aceitam tambm responsabilidades de deciso e em medida proporcionalmente maior
execuo e apoio. Contudo, os fatores que contribuem para gerar essa lgica da
inovao no so, de forma alguma, suficientes para sustent-la no tempo e transformar
o que pode ser um impulso inicial em um elemento constitutivo das culturas
institucionais no setor da educao.
Enquanto a lgica de inovao conflita e atrita em um dos flancos com a lgica
de permanncia e no outro com a de mercado, estas duas no parecem ter uma rea de
conflitos entre si.

Grupos importantes da esquerda tradicional questionam os

inovadores, qualificando-os amide como neo-liberais, mas no os prprios neo-liberais,

talvez no to visveis, ou presentes, na cena quotidiana das polticas educativas latinoamericanas atuais, mas, nem por isso menos atuantes no processo educativo. Os neoliberais, por seu lado, tentam acumular foras para o caso de fracassarem os reformistas.
As reas de atrito ou conflitos mencionadas sero manejadas com maiores ou
menores custos organizacionais e polticos de acordo com as correlaes de foras
sociais e polticas de cada pas em cada momento e, sobretudo, com a possibilidade, ou
no, de todos os atores envolvidos na lgica inovadora conseguirem construir um
contexto de referncia compartilhado e supra-setorial, demarcado pelo universo dos

40

alunos e alunas no pelo dos dirigentes polticos ou sindicais, nem dos docentes, ou
dos acadmicos, por exemplo ao mesmo tempo que criam um horizonte para sua
ao, localizada para alm do presente.
Somente a partir desse contexto de referncia compartilhado e supra-setorial,
com um horizonte de referncia no sculo XXI, ser possvel orientar as solues que se
venham a conseguir para as oito tenses mencionadas acima e para as que so
associadas a cada especificidade temtica e sistema de governo, de modo a fortalecer a
lgica da inovao at transform-la em rumo caracterizador de uma nova cultura
institucional.
Por exemplo, uma maior fora das autoridades educativas em termos da
prioridade da educao nos nveis de governo nacional e de partidos no oficialistas
e/ou a fraqueza relativa da oposio orientada pela lgica de mercado, minimizar
certos conflitos, ou atritos, entre essas autoridades e os atores de fora do Estado e
tornar, portanto, menos atritivas, por exemplo, as relaes entre o tempo poltico, o
tempo profissional e o tempo burocrtico. Em uma situao inversa, j a partir dos
contextos de referncia da ao das autoridades da educao, sero gerados problemas
de ndoles diversas que iro pression-las para que obtenham resultados profissionais
rpidos, ou diferentes dos programados, potencializando os atritos entre esses tempos e
gerando perturbaes de diferentes tipos.
Em termos gerais, pode-se dizer que a possibilidade de construo de um
Estado promotor depende, em medida importante, da consolidao da lgica da
inovao no interior do setor do Estado dedicado produo e execuo de polticas
educativas. Ao mesmo tempo, possvel sustentar que o carter mais, ou menos,
democrtico das transformaes modernizadoras em curso na regio, assim como a
possibilidade de se aprofundar o prprio sentido modernizador das mesmas, frente
presena de tendncias neo-conservadoras que no se podem analisar neste texto
dependero da capacidade do aparato estatal consolidar tal dinmica inovadora.
Retomando elementos do incio deste trabalho, possvel sustentar-se um certo
otimismo cptico. O que se exps em vrias ocasies oferece elementos para se propor
que a capacidade de gesto de reformas educativas muito superior, nos anos noventa,
que na perdida dcada dos oitenta. As dificuldades dos prprios processos de gesto, e
as que se derivam de alguns contextos econmicos, polticos e sociais que influenciaro

41

seus resultados, aconselham manter-se um olhar cptico e evitar-se todo triunfalismo

antecipado. As prticas dos atores permitiro iniciar um ciclo de mudanas incrementais
pela via da inovao permanente.

42

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