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XVII.

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS


DE POLTICAS
S tuart S. N agel

captulo examinaremos las evaluaciones que se han hecho del


campo de los estudios de la poltica pblica. Nos interesa especialmente
la observacin de que la mayora de las evaluaciones son opuestas en el
sentido de que se critica a los estudios de la poltica pblica por tener
demasiado de cierta caracterstica y por tener muy poco de ella.
Entre las caractersticas opuestas se incluyen: a) la de ser una moda
pasajera o un material obsoleto, b) demasiado prcticos o demasiado
tericos, c) demasiado multidisciplinarios o demasiado concentrados en
la ciencia poltica, d) demasiado cuantitativos o demasiado subjetivos,
e) utilizados deficientemente o utilizados en exceso, y f) demasiado libe
rales o demasiado conservadores.
En cada una de esas dimensiones, este captulo adopta la postura de
que los estudios de la poltica pblica son una combinacin de ideas
diversas que permiten al campo examinar mejor la evaluacin sistemtica
de polticas pblicas alternativas. En ese sentido, el campo se basa en
principios filosficos a largo plazo y en nuevos mtodos analticos y pro
blemas sustantivos, en la teora y en la prctica, en la ciencia poltica y en
otras disciplinas, en la subjetividad inherente y la objetividad potencial,
en el uso ocasional y la no utilizacin frecuente que se requieren para
generar los xitos importantes y en los usos liberales y conservadores.1
E n este

Los ESTUDIOS DE POLTICAS COMO UNA MODA TEMPORAL


0 UN MATERIAL OBSOLETO

Antigua preocupacin filosfica por los estudios de polticas


Podemos definir la filosofa como el estudio de la verdad ltima, la
belleza y la bondad. La verdad se refiere generalmente a la realidad1
1Vanse mayores detalles sobre la naturaleza de los estudios de polticas pblicas en Di or
(1971), Lasswell (1971) y Nagel (1980b, 1983, 1984a). Vanse en Nagel (1984a, 33-36) algunos
materiales que se refieren especficamente a las evaluaciones opuestas de estudios de polticas.
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observable tal como se manifiesta en la ciencia natural y social. La


belleza alude a las cualidades deseables en sentido subjetivo, sensual,
del arte visual, la msica, la literatura y la naturaleza. La bondad se
refiere a lo que debieran hacer los individuos, los grupos y las socieda
des cuando interactan porque es algo inherentemente correcto o por
que ello conduce a metas superiores.
La filosofa ha existido desde que los seres humanos fueron suficien
temente inteligentes para preguntarse qu es la verdad, la belleza y la
bondad. En una etapa temprana de esa clase de pensamiento, los seres
humanos estaban probablemente preocupados por conocer verdades
como cul sera el efecto de la adopcin de una regla acerca de cues
tiones como la divisin del trabajo dentro de los primeros grupos huma
nos. Entre los primeros ejemplos de las polticas grupales se podra
incluir una decisin colectiva de que los hombres debieran cazar y
pescar, mientras que las mujeres debieran ocuparse de los nios. La
adopcin de tal poltica se basaba en la percepcin implcita de que ello
sera ms eficiente en trminos de los beneficios menos los costos para
el grupo. Tal percepcin implcita se obtuvo no mediante el anlisis
estadstico, sino mediante la experiencia impresionista; sin embargo,
era una forma de encontrar la verdad pertinente para las polticas. Era
tambin una forma de la tica o la filosofa social acerca de lo que se
deba hacer, aunque no se basara en la investigacin de operaciones, la
ciencia de la administracin o el anlisis de decisiones.
As pues, los seres humanos han venido practicando el anlisis de
polticas desde siempre. Han venido registrando el anlisis de polticas
desde que existen lenguajes escritos. Podemos encontrar un anlisis
implcito de polticas en las reglas legales de los babilonios, los antiguos
hebreos y los egipcios, as como en los sistemas legales escritos y no
escritos de grupos antiguos de Asia, Amrica Latina y frica. Entre los
primeros libros filosficos de la antigua Grecia podemos encontrar un
inters por los principios polticos, a saber: por la forma como debieran
estructurarse los gobiernos. La Repblica de Platn y la tica de
Aristteles representan un inters por evaluar la poltica pblica,
aunque estos autores no usaran las mismas clases de anlisis utilizadas
por los analistas de polticas contemporneos.
Vemos as que el origen de la evaluacin de la poltica pblica se
encuentra en pocas prehistricas y antiguas. Los ejemplos ms filosfi
cos han sobrevivido en parte gracias a su inters por un alto nivel de
generalidad. Los ejemplos que calificaran como un anlisis de eventos
actuales se han perdido generalmente en la Antigedad, pero son men
cionados por historiadores antiguos. La evaluacin de las polticas en la
poca medieval no era tan viva como en la Grecia o la Roma antiguas.

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En la Edad Media era mayor la tendencia a aceptar los asuntos guber


namentales como un dado, algo que no se cuestiona. Es ms probable
que encontremos un vigoroso anlisis de las polticas cuando se alienta
la libertad de pensamiento y la oposicin poltica constructiva, la inves
tigacin cientfica de las causas y los efectos de fenmenos naturales y
sociales, nuevos procedimientos para mejorar la calidad de la vida a
travs de la accin colectiva.
El Renacimiento trajo consigo una inundacin de ideas de evaluacin
poltica a manos de filsofos polticos como Maquiavelo, Hobbes, Locke,
Montesquieu, Rousseau y Hegel, quienes echaron los cimientos filosfi
cos del Estado moderno. Les siguieron utilitaristas como Adam Smith,
Jeremy Bentham, John Stuart Mili y, ms recientemente, John Dewey,
quien se refiri explcitamente a la adopcin de polticas pblicas que
maximizaran los beneficios menos los costos.
En el siglo xix se volvi ms clasista la evaluacin de las polticas. Un
conjunto de evaluadores de las polticas vea especialmente con buenos
ojos las polticas favorables para la clase trabajadora y el igualitarismo,
como era el caso de Carlos Marx, Len Trotsky, Nikolai Lenin, Harold
Laski y los idelogos contemporneos de los partidos polticos socialis
tas. Otro conjunto de evaluadores de las polticas consideraba muy favo
rablemente las polticas orientadas hacia el capitalismo y los elementos
elitistas; tal era el caso de Nietzsche, Pareto, Hitler y los idelogos con
temporneos de partidos conservadores. Sin embargo, debemos distin
guir entre las filosofas del socialismo y el capitalismo democrticos y
dictatoriales.
La ciencia poltica tambin se inici a fines del siglo xix. Hizo su
aparicin en universidades donde investigadores jurdicos, filosficos y
sociales procedieron a explicar sistemticamente las causas y los efectos
de variaciones en las estructuras y las polticas gubernamentales. A me
dida que se desarrollaba una divisin del trabajo entre los investigado
res sociales, los economistas destacaban problemas de polticas como el
desempleo, la inflacin, las relaciones laborales y la organizacin em
presarial. Los socilogos, por su parte, destacaban problemas de polti
cas como los delitos, la familia, el suicidio, el alcoholismo, el racismo y
los servicios sociales. Los politlogos, en cambio, destacaban problemas
de polticas relacionadas con la guerra internacional, la libertad de ex
presin, las salvaguardias para los inocentes en el proceso penal, los
procedimientos electorales, las finanzas pblicas, la eficiencia guberna
mental* etctera.
Para el siglo xx se haba formado la American Political Science
Association (apsa ). Entre sus presidentes y activistas ms conocidos se
encuentran muchos politlogos muy interesados en la evaluacin de

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instituciones y polticas gubernamentales, como Woodrow Wilson,


Charles Merriam, Harold Lasswell, William Willoughby, Arthur Bentley,
Stephen Bailey y V. O. Key. Podramos mencionar en particular a
Charles Merriam por su activo papel en el ofrecimiento de prescripcio
nes de polticas sistemticas para la administracin de la ciudad de
Chicago durante los aos veinte y el Nuevo Trato en los aos treinta. En
un nivel ms terico, podramos considerar a Harold Lasswell como el
fundador de la ciencia sistemtica de las polticas en virtud de su com
pilacin de The Policy Sciences (1951). Muchos lo consideran tambin el
ms influyente de los politlogos modernos en virtud de su importante
papel en el desarrollo de la investigacin conductista dentro de la cien
cia poltica, as como por la orientacin de la ciencia de las polticas.
Por lo tanto, es difcil acusar a los estudios de polticas de ser slo una
moda temporal. Por el contrario, ha estado presente desde el amanecer de
la humanidad y es probable que siempre lo estar. Eso no significa que
los estudios de polticas sean una presencia agria e inmutable. La nove
dad de los estudios de polticas es el tema del que ahora nos ocuparemos
como la otra cara de esta dimensin de las evaluaciones opuestas.2
Novedad de los estudios contemporneos de las polticas
La evaluacin de las polticas ha crecido sustancialmente durante los
ltimos 10 aos en los programas de la ciencia social y las agencias
gubernamentales. Los indicadores de ese crecimiento incluyen nuevas
organizaciones, escuelas, revistas, planes de estudio, nuevos empleos en
gobiernos y universidades, libros y series de libros, conferencias, artcu
los, ensayos acadmicos, informes, cursos, disposiciones legislativas y
agencias gubernamentales evaluadoras.
El crecimiento general, iniciado alrededor de 1970, se ha visto esti
mulado por tres conjuntos de factores. Entre los factores o fuerzas
sociales de impulso se encuentra el intenso inters revelado hasta 1970
por problemas de polticas relacionados con los derechos civiles, la
pobreza, Vietnam, la liberacin femenina y la proteccin ambiental. En
los aos ochenta hubo mayor inters por la inflacin, el desempleo, el
gasto federal Centroamrica, el Medio Oriente y el comercio interna
cional, pero todava con una intensidad considerable. A fin de convertir
estos factores de impulso en productos importantes del anlisis de las
2 Vanse mayores detalles del inters filosfico a largo plazo, por los estudios de polti
cas, en historias clsicas del pensamiento poltico, como las de Sabine (1950) y Wanlass
(1953). Vanse tambin historias de la ciencia poltica, como las de Somit y Tanenhaus
(1967) y Seidelman y Harpham (1985).

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polticas, las ciencias sociales desarrollaron mejores mtodos, rela


ciones interdisciplinarias, bancos de datos y equipo de procesamiento
de datos, todo lo cual ocurri durante los ltimos 20 aos. El anlisis de
las polticas se ha visto estimulado tambin por la mayor atraccin del
gobierno como fuente de financiamiento de la investigacin y opor
tunidades de empleo, as como por el mayor inters del gobierno por
obtener mayor produccin con un menor gasto de dlares de los im
puestos.
El anlisis de las polticas tiene cuatro elementos principales, los que
han venido cambiando durante los ltimos 10 aos: a) las metas de in
ters para el anlisis de las polticas, b) los medios para el logro de tales
metas, c) los mtodos para determinar los efectos de medios alterna
tivos sobre el logro de las metas, y d) la profesin del anlisis de polti
cas que est aplicando tales mtodos relacionando los medios con las
metas.
Novedad de metas o valores. Los analistas de las polticas han tomado
tradicionalmente como dadas a las polticas; tratan de determinar sus
efectos, sobre todo en relacin con las metas buscadas. Sin embargo, se
observa una tendencia a tomar las metas como dadas y luego tratar de
determinar cules polticas las maximizarn u optimizarn. El enfoque
de los efectos o la influencia se asocia ms a menudo con la sociologa y
la psicologa, mientras que el enfoque de las metas o la optimacin se
asocia ms a menudo con la economa y la investigacin de opera
ciones. El campo de la reduccin de los delitos constituye un buen
ejemplo de ambos enfoques. La investigacin de la influencia sobre la
reduccin de los delitos incluye estudios de los efectos del uso de casas
de tratamiento para los convictos liberados, la modificacin del proce
dimiento penal tradicional en la acusacin de las personas arrestadas, y
el empleo de mujeres policas en los arrestos. Estos proyectos de investi
gacin pueden producir resultados interesantes y posiblemente tiles,
pero tienden a ser enfoques casuistas para el problema de la reduccin
de los delitos. En cambio, si partimos de la meta de la reduccin de los
delitos, nos estimular pensar en las polticas que no se han adoptado o
cuya influencia no se ha verificado. Las categoras generales incluyen la
disminucin de los beneficios de los delitos, el incremento de los costos
de los delitos, la disminucin de la probabilidad de que se obtengan
beneficios y el incremento de la probabilidad de que se impongan cos
tos. Luego podramos pasar al estudio de polticas potenciales ms
especficas, aunque los pensadores conservadores tendern a hacer hin
capi en polticas diferentes de las preferidas por los pensadores li
berales. Por ejemplo, en lo tocante al incremento de los costos de los
delitos, los conservadores tienden a preferir las sentencias de prisin

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ms largas, mientras que los liberales tienden a preferir los costos de


oportunidad en el sentido de perder oportunidades para convertirse en
profesional, ejecutivo privado, etc., si se es atrapado.
Los analistas de las polticas se estn volviendo ms sensibles a los va
lores sociales con mayor cuestionamiento de las metas al evaluar polti
cas alternativas. Varios programas de investigacin y adiestramiento
por todo el pas destacan ahora el anlisis de las metas en lugar del
logro de las metas, o aparte de tal logro, como ocurre con los programas
de Notre Dame, Maryland, Georgetown, Duke, Delaware y el Hastings
Institute. Las metas pueden analizarse mediante investigaciones que
determinen la medida en que tales metas sean apoyadas, el anlisis relacional para determinar cmo afectara un logro a valores superiores o el
anlisis filosfico para determinar cmo encajan las metas en sistemas
filosficos ms generales. Los politlogos estn cuestionando cada vez
ms la suficiencia de las metas econmicas tradicionales de las tres E de
la eficacia, la eficiencia y la equidad en el anlisis de las polticas.
Algunos politlogos sealan la necesidad de tener mayor sensibilidad
hacia las tres P de la participacin, la previsibilidad y la justicia pro
cesal.
Novedad de los mtodos o las polticas para el logro de las metas. La
evaluacin de las polticas est revelando un refinamiento creciente en
la consideracin de la viabilidad poltica y administrativa. En el pasado,
el anlisis de las polticas ha conducido a menudo a recomendaciones
que no consideraban adecuadamente la probabilidad de su adopcin
por los tomadores de decisiones polticas, o lo que podra ocurrir en la
ejecucin o administracin de las recomendaciones de polticas. El in
ters por la viabilidad poltica y administrativa refleja el creciente papel
de la ciencia poltica y la administracin pblica en el anlisis de las
polticas. A principios de los aos setenta, los analistas de polticas
tendan a recomendar un sistema de impuestos a la contaminacin para
proveer a las empresas privadas de un incentivo con el fin de reducir su
contaminacin. Tal sistema es poco viable en el terreno poltico, en
vista de la oposicin que genera entre las empresas, en comparacin
con un sistema de subsidios y regulaciones. A principios de los aos
setenta, los analistas de polticas recomendaban programas de pro
piedad de viviendas para los pobres. Tales programas eran poco viables
en el terreno administrativo en vista de los abusos a los que estaban
sujetos por parte de la industria inmobiliaria. Un programa administra
tivamente viable habra involucrado a los empleados pblicos que actua
ban como intermediarios de los pobres, como se hace en el Programa de
Servicios Legales libres de escndalos, en comparacin con el Programa
de Medicare/Medicaid afectado por el escndalo.

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La evaluacin de las polticas se est volviendo crecientemente inter


disciplinaria, recurriendo a diversas fuentes disciplinarias en busca de
ideas como medios o polticas para el logro de metas dadas. Entre las
disciplinas pertinentes se encuentran la economa, la ciencia poltica, la
sociologa y la psicologa como disciplinas bsicas, y la administracin
de empresas, la planeacin, la administracin pblica, el derecho, el tra
bajo social y la educacin como disciplinas aplicadas. Un buen ejemplo
de la necesidad de tener una perspectiva ms interdisciplinaria sobre
los problemas de poltica podra ser el experimento del impuesto nega
tivo al ingreso, realizado alrededor de 1970 en Nueva Jersey. El experi
mento estuvo dominado por economistas y psiclogos a quienes inte
resaba sobre todo la relacin existente entre los dlares entregados a los
receptores de beneficencia y su ambicin de obtener un empleo. Dentro
del conjunto permisible de cantidades alternativas de dlares, se obser
v muy escasa diferencia en la obtencin de empleos. Si los politlogos
y los administradores pblicos se hubiesen involucrado en el experi
mento, quiz hubiesen recomendado que se determinara la relacin
existente entre los sistemas de entrega alternativos y la ambicin. Es
posible que los receptores de sistemas muy opresivos o muy permisivos
mostraran una ambicin sustancialmente menor que la de quienes ope
raran en un sistema intermedio.
Novedad de los mtodos utilizados en la verificacin de las relaciones.
La evaluacin de las polticas se ha venido basando en el anlisis empre
sarial, pero est desarrollando su propia metodologa. El anlisis de las
polticas se basa en el principio empresarial de la maximizacin del
ingreso menos los costos. Sin embargo, hay por lo menos cuatro reas
en las que los analistas de las polticas estn reconociendo creciente
mente la necesidad de desarrollar sus propios mtodos. La primera de
estas reas es la medicin de los beneficios, que a menudo son no mo
netarios y muy subjetivos en el anlisis del sector pblico. Un ejemplo
podra ser la evaluacin del trabajo de las firmas legales privadas, en
oposicin a las agencias de servicios legales gubernamentales. La segun
da es la consideracin de los problemas de la equidad. Un ejemplo
podra ser la necesidad de proveer asignaciones mnimas a todos los
estados, basadas en la poblacin, para el programa de asistencia en la
aplicacin de la ley. Las empresas privadas pueden asignar recursos a
sus oficinas de ventas interestatales en trminos de la eficiencia, sin ne
cesidad de incluir a ningn estado en particular. La tercera consiste en
trabajar con los detrimentos negativos tales como la comisin de de
litos, la contaminacin y las enfermedades; por ejemplo, es muy difcil
analizar si una ciudad con 100 delitos y 50 dlares de gastos contra los
delitos es ms o menos eficiente que una ciudad con 200 delitos y 25 d

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lares de gastos contra los delitos. No hay ningn procedimiento claro


para dividir los delitos por dlares a fin de obtener el equivalente de una
razn de beneficio/costo. La cuarta rea se ocupa de los problemas en el
sector pblico intensivo en trabajo; por ejemplo, una agencia guberna
mental podra ser ineficiente pero mostrando gran mejora, mientras
que una segunda agencia podra ser eficiente pero mostrando escasa
mejora. Si utilizamos el anlisis econmico, podramos asignar el total
de un presupuesto incremental a la agencia que mejora, que tiene la
pendiente o la tasa marginal de rendimiento ms elevada, pero eso
podra desmoralizar a la agencia eficiente.
La evaluacin de polticas est desarrollando mayor precisin en sus
mtodos, pero al mismo tiempo hay un reconocimiento creciente de que
los mtodos simples pueden bastar para muchos problemas de las po
lticas. Esto es especialmente as porque el problema tpico de las pol
ticas pregunta cul poltica es la mejor, no cunto mejor es que la se
gunda poltica mejor, y no cmo se comparan entre s todas las polticas
en una escala de intervalos o incluso en una escala ordinal. A menudo
podemos obtener muchas ideas para analizar las polticas listando sim
plemente las alternativas viables en una hoja de papel y las metas con
venidas generalmente al lado. Luego podremos incluir calificaciones de
ms y menos en cada hilera para indicar cules polticas funcionan rela
tivamente bien y cules no lo hacen para cada meta. A partir de esa
matriz, podemos concluir a menudo cul poltica o cul combinacin
de polticas es mejor para el logro de un conjunto dado de metas con
pesos diferentes, o sin ellos, para cada meta.
La evaluacin de las polticas se est volviendo crecientemente proac
tiva o preadopcin, antes que reactiva o posadopcin. Con gran frecuen
cia no se pueden determinar eficazmente los efectos de una poltica
adoptada porque no se dispone de un grupo de control o experimental
adecuado, o por la carencia de datos anteriores o posteriores. Si se
espera la adopcin de polticas antes de su evaluacin, podr causarse
un dao antes de que se modifiquen las polticas inadecuadas. Tambin
puede generarse una inercia e intereses creados que se resistan a los
cambios necesarios. Por lo tanto, hay una tendencia creciente a utilizar
proyecciones anteriores a la adopcin o modelacin deductivas, antes
que la adopcin posterior y el anlisis de antes y despus. Un buen
ejemplo de la modelacin predictiva incluye un intento por determinar
los efectos, sobre las tasas de condena, del cambio de jurados de 12 per
sonas a jurados de seis personas. La comparacin entre los estados
carece de sentido porque los estados difieren en cuanto a las leyes, los
procedimientos y los habitantes. Tampoco se pueden hacer compara
ciones a travs del tiempo, porque los casos llevados a juicio difieren

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cuando un estado cambia de los jurados de 12 personas a los jurados de


seis personas. Si se muestra un video de un juicio penal tpico a un con
junto aleatorio de jurados de 12 y seis personas, tender a obtenerse
100% de condenas con ambas clases de jurados porque un caso penal
tpico conduce a una condena. Sin embargo, podremos deducir los efec
tos del cambio de tamao de los jurados si sabemos cmo se comportan
los jurados de 12 personas. La Suprema Corte de los Estados Unidos utili
z tal enfoque de modelacin deductiva a fines de los aos setenta, pero
a principios de ese decenio utilizaba una investigacin de la ciencia so
cial ms tradicional, menos eficaz.
Novedad de la profesin de la poltica pblica. Est ocurriendo un cre
cimiento sustancial en los programas de adiestramiento para la eva
luacin de polticas, los institutos de investigacin, las fuentes de financiamiento, las empresas editoras, las asociaciones acadmicas, las
agencias gubernamentales y otras instituciones de asuntos pblicos.
Adems de tal crecimiento, hay un proceso de filtracin y fusin que
est uniendo a diversas clases de instituciones. En el campo del adies
tramiento, los programas de anlisis de polticas estn mostrando ms
inters por la administracin pblica, y viceversa. Entre los institutos de
investigacin, las universidades se estn esforzando en satisfacer las
especificaciones de una forma ms responsable. Los institutos no uni
versitarios estn tratando tambin de mejorar su creatividad, en parte
recurriendo en mayor medida a los investigadores universitarios. Las
casas editoriales y las asociaciones se estn fundiendo y reorganizando,
al igual que las agencias gubernamentales que se ocupan del anlisis de
las polticas.
La evaluacin sistemtica de las polticas se est utilizando creciente
mente en el gobierno, a nivel federal, estatal y local y en las ramas eje
cutiva, legislativa y judicial. Esa utilizacin refleja mayor sensibilidad
entre los analistas de las polticas para utilizar datos reales, no meras
abstracciones. Al mismo tiempo, el anlisis de las polticas est des
arrollando principios amplios que se aplican a diversas cuestiones
especficas. Las ideas del anlisis de las polticas se usan sobre todo
mediante el adiestramiento de funcionarios gubernamentales que se po
nen en contacto-con los mtodos del anlisis en cursos de licenciatura y
de posgrado. Es posible que las versiones ms simples de tales mtodos
se enseen pronto en las clases de ciencias sociales de la escuela pre
paratoria. La evaluacin sistemtica de las polticas se menciona tam
bin con mayor frecuencia en las audiencias del Congreso, los reportes
de agencias administrativas y las opiniones de la Suprema Corte. Sin
embargo, las decisiones gubernamentales rutinarias probablemente no
se vern influidas por tales mtodos en forma directa. Adems del uso

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LA POLTICA PBLICA

de las ideas del anlisis de polticas, se prefiere tambin a los solici


tantes de empleos gubernamentales que tengan capacidades analticas
junto con las capacidades sustantivas, y se observa una tendencia a dar
adiestramiento analtico en los programas gubernamentales.
Debido a la accin de fuerzas causales, es probable que la evaluacin
de las polticas contine creciendo, o por lo menos se estabilice a un alto
nivel de la actividad acadmica y gubernamental. Entre tales fuerzas
causales se encuentra el inters pblico por los problemas de las pol
ticas pblicas, el mejoramiento de la capacidad de las ciencias sociales
para tratar los problemas de polticas y la relativa atraccin del gobier
no como empleador y patrocinador de la investigacin de cientficos so
ciales, incluido el mayor inters gubernamental por tratar de aumentar
sus recursos escasos. En general, la investigacin del anlisis de polti
cas parece estar prosperando como una subdisciplina de diversas cien
cias sociales, como una disciplina en s misma y como una interdisci
plina que utiliza a personas, cursos e ideas de otras disciplinas. En vista
de su crecimiento y vitalidad, sta es en efecto una poca estupenda para
estar en el campo del anlisis de las polticas.3
E studios d e polticas demasiado prcticos o demasiado tericos

Naturaleza terica de los estudios de polticas


Cinco metas-problema. En un elevado nivel de generalidad, hay por lo
menos cinco metas-problema que afectan a todos los problemas me
todolgicos y sustantivos de los estudios de polticas. Tales metas-pro
blema son: a) cules tomadores de decisiones decidirn entre las for
mas alternativas de tratar los problemas sustantivos y metodolgicos?,
b) cmo se obtendrn los valores que habrn de usarse como criterios
y las percepciones de las relaciones existentes entre las alternativas y los
criterios?, c) cules metas conviene alcanzar y cul es su importancia
relativa?, d) cules son las alternativas en un elevado nivel de generali
dad? y e) qu es un buen anlisis de las polticas?
Por lo que toca a los tomadores de decisiones adecuadas, la respuesta
depende del tema de que se trate, por ejemplo: la Suprema Corte es una
autoridad por lo que toca a las metas legtimas en la satisfaccin de la
clusula de la Sexta Enmienda de la Constitucin, que establece el dere
cho de asesora legal. La Corte ha dicho que el ahorro de dinero no es
3 Por lo que toca a la novedad de los estudios de polticas, vanse Nagel (1 984b) y los
libros citados en la nota 1. Vase en Nagel (1980a) un punto de vista sobre la novedad de
la metodologa. Nagel (1975a) destaca la novedad de la sustancia.

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una meta apropiada, mientras que s lo es la meta de evitar que personas


inocentes sean condenadas. Pero si el problema consiste no en dar
asesora legal sino en la forma de darla, el ahorro de dinero se convierte
en una meta apropiada. En este caso seran adecuadas las metas de una
junta de condado porque es la que generalmente aporta el dinero desti
nado al pago de abogados defensores de oficio que representen a los
pobres. Tales metas podran incluir la satisfaccin de la barra local al
mismo tiempo que se minimizan los gastos. Por lo tanto, la junta podra
decidir acerca de un sistema de defensores de oficio asalariados, en lugar
de un sistema menos caro pero menos polticamente viable de defen
sores asignados, o de un sistema voluntario que sera menos viable desde
el punto de vista legal. Para otros problemas de polticas, las autoridades
o los tomadores de decisiones adecuadas podran ser la opinin legislati
va, la opinin pblica, el jefe de una agencia administrativa, etctera.
Sobre la forma como debern determinarse los valores y las rela
ciones, las respuestas se refieren a cuatro fuentes que no son mutua
mente excluyentes: a) la autoridad, o sea, la consulta de una o ms per
sonas, libros, artculos u otras fuentes consideradas confiables; b) el
anlisis estadstico o de observacin, o el anlisis de casos especficos a
fin de generalizar acerca de metas, polticas o relaciones; c) la deduc
cin, o sea, obtener una conclusin a partir de premisas establecidas
por la autoridad, la observacin y/o la intuicin, y d) el anlisis de sensi
bilidad, o sea, la conjetura de metas, polticas o relaciones, para deter
minar luego el efecto de los valores conjeturados sobre la decisin final
acerca de cul sea la mejor poltica.
Por lo que toca a las metas que conviene alcanzar y su importancia
relativa en un alto nivel de generalidad, estamos hablando de la eficacia,
la eficiencia y la equidad. La eficacia se refiere a los beneficios obte
nidos con polticas pblicas alternativas. La eficiencia alude a la reduc
cin de los costos al brindar los beneficios, medidos como beneficios
menos costos o beneficios divididos entre los costos. La equidad se
refiere a la provisin de un nivel mnimo de beneficios o un nivel mxi
mo de costos para personas, grupos o lugares. sas son las tres E ge
neralmente asociadas con la economa. Hay tambin tres P como metas
de alto nivel, generalmente asociadas con la ciencia poltica, incluidos
la participacin pblica, la previsibilidad y el debido proceso. La partici
pacin pblica se refiere a la toma de decisiones por el grupo escogido,
el pblico en general, los grupos de inters adecuados u otros tomado
res de decisiones cuya participacin corresponde a nuestro deseo de usar
procedimientos democrticos para alcanzar metas dadas. La previsibi
lidad se refiere a la toma de decisiones siguiendo criterios objetivos en
la toma de decisiones, de modo que otros que sigan los mismos criterios

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LA POLTICA PBLICA

llegaran a una decisin similar. El debido proceso, o la justicia procesal,


significa que quienes hayan sido tratados injustamente tendrn derecho
a ser advertidos de lo que estn haciendo mal, el derecho a presentar
pruebas, el derecho a ser careado con sus acusadores, un tomador de
decisiones que no sea tambin un acusador, y la oportunidad de presen
tar una apelacin por lo menos.
En cuanto a las alternativas de polticas a un alto nivel de generali
dad, se relacionan especialmente con el uso de incentivos positivos y
negativos, la disminucin de los abusos discrecionales al mismo tiempo
que se preserva la flexibilidad, un equilibrio de la ejecucin por el sector
pblico y el sector privado, y la estructuracin del gobierno para obte
ner mayor logro de las metas. Los incentivos se refieren a los beneficios
crecientes del obrar bien, la disminucin de los costos del obrar bien, la
reduccin de los beneficios del obrar mal, el incremento de los costos
del obrar mal, el aumento de la probabilidad de que surjan beneficios y
costos, y la disminucin de las situaciones en las que debe decidirse
entre obrar bien u obrar mal. Los abusos discrecionales pueden dismi
nuirse reduciendo la discrecin, canalizando la discrecin mediante
incentivos y controlando la discrecin con frenos y equilibrios. Los
problemas de la estructura econmica se refieren a la controversia entre
el socialismo y el capitalismo, con el hincapi tradicional del socialismo
en la propiedad gubernamental y la igualdad del ingreso, as como el
nfasis ms contemporneo del socialismo en el control ejercido por
trabajadores y consumidores y en la igualdad de oportunidades. Los
problemas de estructura gubernamentales se refieren a los sistemas de
mayor importancia, especialmente las relaciones gubernamentales-electorales referentes a los derechos del voto universal de adultos y los dere
chos de las minoras para tratar de convencer a la mayora.
En cuanto a lo que constituya un buen anlisis de las polticas, los cri
terios fundamentales se relacionan con la validez, la importancia, la
utilidad, la originalidad y la viabilidad.
Elementos de un buen anlisis de las polticas. La validez, en general,
se refiere a la correccin. En el contexto de la evaluacin de polticas, la
validez se refiere a la consistencia interna de la obtencin lgica de una
conclusin que se sigue de las metas, las polticas y las relaciones; la
consistencia externa con la realidad emprica al describir las relaciones
existentes entre las polticas y las metas alternativas; las polticas consi
deradas engloban todo el conjunto de alternativas viables (la viabilidad
se refiere en este contexto a la capacidad para ser adoptado y aplicado
por los elaboradores y aplicadores de polticas adecuadas), y las metas
listadas incluyen todas las metas principales y slo las metas de los ela
boradores de polticas apropiadas en este contexto.

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

551

El concepto de la importancia puede definirse en dos formas: primera,


se ocupa la investigacin de problemas en los que puedan analizarse
grandes beneficios sociales y/o grandes costos sociales? Por ejemplo, la
investigacin para evitar la guerra nuclear es ms importante que la in
vestigacin acerca de si la ciudad de Campaa debiera tener una forma
de gobierno de alcalde fuerte o un administrador urbano. Segunda, se
ocupa la investigacin de un tema o un conjunto de hiptesis causales
que en potencia tengan gran poder explicativo? sta es la importancia
terica, por oposicin a la importancia prctica.
La utilidad en su nivel ms bajo involucra la realizacin de investiga
ciones de polticas que no mencionan las personas que elaboran las
polticas en esa rea. En el nivel siguiente es la investigacin menciona
da por los elaboradores de polticas en forma oral o en una cita, aunque
la investigacin citada no se encuentre del lado ganador. En un nivel
ms elevado, es la investigacin que refuerza las decisiones preconce
bidas. Los investigadores de polticas debieran sentirse satisfechos si su
investigacin acelera una decisin meritoria que de otro modo podra
demorarse. En el nivel ms alto se encuentra el caso raro de la investi
gacin de polticas que convierte a los tomadores de decisiones de nega
tivos en sensitivos, o viceversa, sobre una cuestin.
La originalidad se refiere a la medida en que la investigacin de las
polticas difiere de la investigacin previa, aunque incluso la investi
gacin muy original se basa en la investigacin previa que sintetiza. La
viabilidad es un criterio adicional para juzgar la investigacin de polti
cas que se propone, por oposicin a la investigacin ya completada. La
viabilidad se refiere a la facilidad con que pueda realizarse la investi
gacin, dadas las limitaciones de tiempo, conocimiento, intereses, fon
dos y otros recursos del investigador.4
Naturaleza prctica de los estudios de polticas
Es probable que el mejoramiento de la productividad social sea la
actividad ms prctica de los estudios de polticas. Puede definirse el
mejoramiento de la productividad al nivel social como el incremento de
los beneficios menos los costos sociales. En ese contexto, los estudios
de polticas se refieren a un conjunto de habilidades asociadas con la de
cisin de cules de varias polticas pblicas alternativas maximizarn o
aumentarn los beneficios menos los costos en el logro de un conjunto
dado de metas. La evaluacin de polticas es especialmente capaz de
4 Por lo que toca a los aspectos tericos de los estudios de polticas, vase Frohock ( 1979),
Goodin (1982), Diesing (1982), Gregg (1976) y Nagel (1984c).

552

LA POLTICA PBLICA

incrementar el mejoramiento de la productividad haciendo hincapi en


los mtodos de la ciencia de la administracin aplicados al nivel de las
polticas sociales o pblicas. Tales mtodos tienden a ubicarse en cinco
categoras bsicas que incluyen el anlisis de beneficio-costo, la teora
de la decisin, el anlisis del nivel ptimo, la teora de la asignacin y
los modelos de optimacin del tiempo.
El anlisis de beneficio-costo (eleccin ptima entre alternativas discre
tas sin probabilidades). En este contexto, las alternativas discretas son
aquellas que se refieren a un proyecto de suma fija. Una agencia guber
namental puede adoptar eficazmente slo una unidad de tal proyecto,
no varias unidades ni partes de una unidad. En tales circunstancias,
una agencia interesada en la maximizacin del bien que realiza debiera
gastar todo su presupuesto, o la mayor cantidad posible, mientras no se
presenten los rendimientos absolutos decrecientes. La agencia debiera
gastar su presupuesto en cada uno de sus proyectos alternativos por
orden de sus razones de beneficio/costo. Esta situacin puede ilustrarse
en la eleccin de la combinacin ptima de un conjunto de proyectos de
construccin de presas.
La teora de la decisin (eleccin ptima con probabilidades contin
gentes). En este contexto, las probabilidades contingentes significan
probabilidades de que ocurran eventos que influyan en los beneficios
y/o los costos de proyectos o decisiones alternativas. En estas circuns
tancias, si la probabilidad de que ocurra el evento contingente es mayor
que la razn de beneficio/costo o mayor que la razn de los costos del
error de tipo 1 a la suma de los costos de los errores, el proyecto debiera
adoptarse; de otro modo, debiera rechazarse. Esta situacin puede ilus
trarse con el problema de decidir si se recolectarn o no datos caros, y
el problema de cmo clasificar a las personas para un tratamiento es
pecial.
El anlisis del nivel ptimo (encontrar una poltica ptima cuando sea
indeseable hacer demasiado o muy poco). Estas situaciones involucran
polticas que generan beneficios al principio, pero luego los beneficios
alcanzan un continuo de pico donde se maximizan. Estas situaciones
pueden involucrar tambin polticas que reduzcan los costos al princi
pio, pero luego los costos llegan a un fondo y empiezan a aumentar. Se
trata entonces de encontrar el punto, en un continuo de polticas, en que
los costos se minimizan. Esa situacin puede ilustrarse con el problema
de decidir el porcentaje ptimo de los acusados que debern permane
cer en prisin antes de que se lleve a cabo el juicio, el nivel ptimo de la
contaminacin o el lmite de velocidad ptimo en las carreteras inter
estatales.
La teora de la asignacin (anlisis de la combinacin ptima). Se trata

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

553

generalmente de asignar nuestros recursos escasos entre actividades o


lugares de tal modo que se utilice todo el presupuesto disponible al mis
mo tiempo que se igualan las tasas marginales de rendimiento de las
actividades o los lugares, de modo que no se gane nada con el cambio
de una actividad o lugar a otro. Esa clase de asignacin reconoce que
una actividad o un lugar buenos no debieran recibir demasiados recur
sos. Despus de cierto tiempo, la tasa marginal del rendimiento decre
ciente se vuelve menor de lo que se puede ganar cambiando un dlar o
una unidad de esfuerzo a otra actividad u otro lugar normalmente
menos productivo. Esta situacin puede ilustrarse por la asignacin de
los recursos de la Legal Services Corporation entre el manejo rutinario
de casos y las actividades de reforma de las leyes, o por la asignacin de
los recursos de la Law Enforcement Assistance Administration entre un
conjunto de ciudades.
Los modelos de optimacin del tiempo (sistemas para la toma de deci
siones diseados para minimizar el consumo de tiempo). Los modelos de
optimacin del tiempo incluyen a menudo ciertas variaciones del anli
sis de la eleccin, el riesgo, el nivel o la mezcla ptimos, pero se aplican
a situaciones en que la meta es la minimizacin del tiempo. Algunos
modelos de optimacin del tiempo son peculiares de un tema temporal,
como la teora de las colas para el pronstico y la reduccin del tiempo
y los retrasos con informacin referente a las tasas de llegadas y servi
cios, la secuencia ptima para determinar el orden en que debieran
procesarse las materias para minimizar el promedio del tiempo de
espera, y el anlisis de rutas crticas para determinar cules rutas son
mejores de principio a fin en lo tocante a los esfuerzos de reduccin de
las demoras.
En general, la evaluacin de las polticas basada en los mtodos de la
ciencia de la administracin parece capaz de mejorar los procesos de
toma de decisiones. Entonces aumenta la probabilidad de que se tomen
decisiones que maximicen o por lo menos incrementen los beneficios
menos los costos sociales. Tales mtodos de la toma de decisiones
pueden ser ms importantes an que la motivacin de los trabajadores
o la innovacin tecnolgica en el mejoramiento de la productividad. El
trabajo arduo significa poco si se producen bienes inadecuados en tr
minos de los beneficios y los costos sociales. De igual modo, se nece
sitan polticas correctas para maximizar la innovacin tecnolgica, lo
que no ocurrir probablemente sin un ambiente de poltica pblica
apropiado.5
5 Por lo que toca a la naturaleza prctica de los estudios de polticas, vase Frohoek
(1979), Goodin (1982), Diesing (1982), Gregg (1976) y Nagel (1984c).

554

LA POLTICA PBLICA
E studios de polticas como dem asia d o m ultidisciplinario s
o demasiado co n cen tra d o s e n la c ie n c ia poltica

El importante componente de ciencia poltica en los estudios de polticas


Podemos mostrar la pertinencia de todos los campos de la ciencia po
ltica para todos los problemas de la poltica pblica. Como un ejemplo
concreto, podemos referirnos a la poltica pblica para los ancianos. La
ciencia poltica puede definirse como el estudio de las estructuras, los
procesos y las polticas de las entidades que establecen los individuos
para tomar decisiones colectivas en una sociedad o una comunidad. Las
estructuras gubernamentales son las entidades que establecen o aplican
reglas de legislaturas, administradores pblicos y tribunales. Sin embar
go, los tres poderes del gobierno tienden a participar en las tres clases
de actividades. Los procesos son las actividades mismas y las polticas
son las reglas o decisiones que derivan de las actividades.
Los campos de la ciencia poltica pueden organizarse en trminos de
instituciones gubernamentales, niveles gubernamentales y asuntos ge
nerales. Entre los campos que destacan ciertas instituciones guberna
mentales se incluyen el derecho pblico (tribunales), la administracin
pblica (agencias ejecutivas), el proceso legislativo (legislaturas) y la di
nmica poltica (votantes, grupos de inters y partidos). Entre los campos
que destacan los niveles gubernamentales se incluyen los gobiernos es
tatales y locales, el gobierno nacional de los Estados Unidos, el gobierno
comparado y las relaciones internacionales. Entre los campos ms gene
rales se incluyen la teora poltica y la metodologa de la ciencia poltica.
Instituciones gubernamentales y polticas. En el campo del derecho
pblico dentro de la ciencia poltica se incluyen las libertades civiles y el
proceso judicial. Las libertades civiles se refieren a las libertades de la
Primera Enmienda, salvaguardias para los inocentes en los procedi
mientos legales y la proteccin igual bajo la ley. Los tres subcampos
afectan la poltica de los ancianos y la edad madura. La libertad de
expresin es especialmente importante porque si no existe libertad para
comunicar que se estn violando los derechos de los ancianos, tales de
rechos se volvern sustancialmente menos significativos. La libertad de
expresin garantiza que los ancianos puedan pedir al gobierno la repa
racin de toda injusticia, reunirse para escuchar a personas con ideas
oportunas y comunicarse por los medios impresos y electrnicos. Ni
siquiera tales derechos constitucionales tendrn mucho sentido si no se
ejercen. El campo de la dinmica poltica que forma parte de la ciencia
poltica se ocupa del ejercicio de tales derechos por los ancianos. Las

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

555

salvaguardias para los inocentes incluyen el debido proceso elemental


en el caso de una negativa de los beneficios de la seguridad social u
otros beneficios gubernamentales que son importantes para los ancia
nos. En el debido proceso elemental se incluye el derecho a conocer los
cargos, presentar testigos, repreguntar a los testigos de la otra parte,
tener un tomador de decisiones neutral que no sea responsable de la
acusacin y el derecho a la asistencia de un abogado, aunque no nece
sariamente pagado por el gobierno. La proteccin igual significa que el
gobierno no puede categorizar arbitrariamente a los individuos para los
fines de la recepcin de beneficios que sean importantes para los ancia
nos. Por ejemplo, para la provisin de viviendas pblicas para los an
cianos, sera inconstitucional clasificar a la gente por su origen racial.
Tambin es inconstitucional proveer ms beneficios de la seguridad
social a las mujeres que a los hombres alegando que estos ltimos
pueden encontrar un empleo con mayor facilidad. Sin embargo, no es
inconstitucional proveer mayores beneficios a los ancianos que a las
madres de hijos dependientes bajo la teora de que esas madres puedan
encontrar un empleo con mayor facilidad que los ancianos.
Los politlogos que estudian el proceso judicial, como los politlogos
en general, se ocupan a veces del papel que desempean los ancianos en
el proceso poltico, antes que de la influencia del proceso sobre los
ancianos. Los estudios de cmo difieren los jueces o los jurados ms
viejos de los ms jvenes se incluiran en esta contienda. El consenso es
que los tomadores de decisiones ms viejos son ms conservadores,
pero no porque se hayan vuelto ms conservadores con el tiempo. Por el
contrario, los jueces ms viejos, y los individuos ms viejos en general,
son de ordinario ms liberales despus de los 70 aos que antes de los
30 porque se han vuelto ms liberales a medida que la sociedad se
vuelve ms liberal sobre las cuestiones referentes al igualitarismo y el
papel ms positivo del gobierno en la economa. Los jueces ms viejos
son ms conservadores que los jueces ms jvenes porque se socializa
ron en una poca anterior, cuando la no discriminacin y la planeacin
gubernamental no eran ideas bien aceptadas. Un problema de poltica
relacionado ha sido la jubilacin obligatoria de los jueces despus de
cierta edad. Esa cuestin fue particularmente controversial durante los
aos treinta en la Suprema Corte, aunque se planteaba en trminos de
la contratacin de jueces adicionales por cada juez que continuara
sirviendo despus de los 70 aos.
El campo de la administracin pblica dentro de la ciencia poltica
afecta grandemente a los ancianos en virtud del contacto incrementado
de los ancianos con los burcratas gubernamentales. Los principios ela
borados en la administracin pblica para la administracin eficiente

556

LA POLTICA PBLICA

de los programas gubernamentales se aplican a programas para los


ancianos, como la seguridad social, el Medicare y otros servicios socia
les. La administracin pblica tiende a destacar las actividades guber
namentales relacionadas con la organizacin estructural, la adminis
tracin general, el financiamiento, el personal, las relaciones pblicas y
el control administrativo. En la organizacin estructural se incluye el
estudio de los efectos de la operacin por separado del Departamento
de Salud y Servicios Humanos, que es el departamento federal ms im
portante entre los que se ocupan de los problemas de los ancianos. Se
incluye la administracin de la vejez, que administra varios programas
de servicios, la administracin de la seguridad social, que administra el
programa de seguro de ancianidad y sobrevivientes, y la administracin
del financiamiento de la atencin mdica, que administra el programa del
Medicare destinado a proporcionar beneficios de asistencia mdica para
los ancianos. Es probable que el establecimiento de agencias especia
lizadas para el tratamiento de los problemas especiales de los ancianos
haga que tales problemas reciban ms consideracin. En el contexto de
los ancianos, la administracin general se refiere a la operacin de una
agencia gubernamental para obtener el mximo de produccin con el
mnimo de dinero. La administracin de personal afecta a los ancianos
porque determina la calidad de quienes administran los programas,
pero puede hacerlo ms directamente mediante programas de accin
afirmativa para contratar a los ancianos y de incentivos para su jubi
lacin del empleo pblico. Los burcratas gubernamentales se estn
volviendo cada vez ms sensibles a las relaciones pblicas con los ancia
nos a medida que se organizan mejor. El control administrativo se
refiere en parte a la revisin judicial y legislativa, que son temas cubier
tos en otros campos de la ciencia poltica.
El campo de la ciencia poltica que se refiere al proceso legislativo se
ocupa en particular del funcionamiento de los comits legislativos, ya
que tienden a ser responsables de la mayor parte de las decisiones
tomadas en los organismos legislativos. Dentro del Senado y la Cmara
de Representantes de los Estados Unidos hay comits para los ancianos.
En todos los comits legislativos, los legisladores ancianos tienden a ser
especialmente importantes porque, el sistema de antigedad es el mto
do prevaleciente para la eleccin de los presidentes de comits. Por lo
tanto, los valores de los ancianos pueden recibir un impulso adicional
en el proceso legislativo. Los legisladores son particularmente sensibles
a la reeleccin, lo que significa un inters por los grupos grandes que
probablemente votarn. Los ancianos forman un grupo grande, el cual
se vuelve ms grande con el paso del tiempo. Los ancianos tienen tam
bin mayor probabilidad de votar que cualquier otro grupo de edad, en

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

557

particular el de los votantes relativamente nuevos. Eso podra otorgar a


los ancianos una ventaja desproporcionada a su nmero. Los ancianos
piensan tambin ms en trminos de un sentimiento de inters comn,
lo que no hacen los votantes ms jvenes porque tienen intereses ms
diversos.
El campo del proceso legislativo se relaciona estrechamente con el
campo de la dinmica poltica, el cual destaca a los partidos polticos,
los grupos de inters, la opinin pblica y el comportamiento de vota
cin. El comportamiento de votacin de los viejos y sus opiniones acer
ca de las relaciones internacionales y las libertades morales o civiles
tienden a ser ms conservadores que los de los votantes ms jvenes.
Pero en las cuestiones econmicas, los ancianos tienden a favorecer
algunos servicios pblicos financiados con los impuestos, y la regula
cin gubernamental de la economa para combatir la inflacin y el
desempleo. Su liberalismo econmico moderado deriva de su propia
situacin econmica, que a menudo es precaria; no se consideran con
tantas probabilidades de enriquecerse como los votantes ms jvenes e
igualmente pobres. El liberalismo de bolsillo de los ancianos se aplica
especialmente a los beneficios de la seguridad social, en oposicin a la
Ayuda Federal para la Educacin o la Ayuda a Familias con Hijos De
pendientes (afdc ). El conservadurismo social y el limitado liberalismo
econmico de los ancianos tienden a alinearlos con el Partido Republi
cano; sin embargo, ese alineamiento depende en parte de la cohorte de
edad en la que se encuentren; por ejemplo, los ancianos que llegaron a
la edad de votar durante los aos de la Gran Depresin tienden a ser
demcratas en mayor medida que los ancianos que llegaron a tal edad
durante los prsperos aos veinte. Uno de los grupos de inters o de
presin organizados en defensa de los ancianos es el de las Panteras
Grises, fundado a principios de los aos setenta por Maggie Kuhn como
una organizacin agresiva destinada a mover barcos, no mecedoras, en
favor de los ancianos. Entre sus actividades se incluyen piquetes al esti
lo de un grupo de derechos civiles de los aos sesenta, as como el ms
tradicional envo de cartas y visitas a los congresistas. Las Panteras
Grises parecen tener cierta importancia perdurable, en vista de sus
intereses amplios y sus numerosos miembros ms jvenes, a diferencia
de lo que ocurra con los grupos de presin transitorios en favor de los
ancianos, como el movimiento de Townsend de los aos treinta.
Niveles gubernamentales. El campo del gobierno estatal y local de la
ciencia poltica se ocupa primordialmente de los problemas de polticas
relacionadas con la vivienda, la transportacin, la pobreza, la delin
cuencia, la educacin y la proteccin ambiental. La mayora de estos
campos tienen una contrapartida importante que se relaciona con los

558

LA POLTICA PBLICA

ancianos. En el campo de la vivienda hay ahora algunos proyectos es


peciales para los ancianos. Eso no se considera una segregacin ilegal,
ya que los ancianos tienen intereses legtimos en comn que aconsejan
proveerlos de instalaciones fsicas, recreativas y de otras clases. Sin
embargo, la vivienda gubernamental para los ancianos no puede segregarse legalmente por la raza. En el campo de la transportacin, los go
biernos municipales suelen establecer tarifas especiales para los ancia
nos que utilizan los transportes de propiedad municipal. En el campo
de la pobreza, los gobiernos estatales y locales tienden a ocuparse de los
ancianos pobres mediante el sistema de asistencia pblica. Sin embar
go, este sistema provee ms dignidad a los receptores ancianos que el
programa afdc , porque los trabajadores sociales son voluntarios, no
obligados. Lo que quiz se necesite es un esfuerzo ms vigoroso para
dar oportunidades de empleo a los ancianos; ello requerira la ayuda
federal, sobre todo volviendo ms prspera a la economa, lo que escapa
al control de los gobiernos estatales y locales. En el campo de la delin
cuencia, los ancianos plantean problemas especiales, dada su vulnera
bilidad como vctimas de robos; sin embargo, los ancianos tienden a
evitar las situaciones propicias para los robos. En consecuencia, tienen
tasas relativamente bajas de robos, pero ellos y la sociedad se preocu
pan especialmente por este asunto.
El campo del gobierno nacional estadunidense tiende a ocuparse par
ticularmente del federalismo, la separacin de poderes, la revisin judi
cial, el sistema bipartidista y el sufragio universal de adultos combinado
con la relativa libertad de expresar puntos de vista impopulares. El lti
mo punto es ms una cuestin de dinmica poltica y libertades civiles.
Cada uno de los otros cuatro puntos influye tambin sobre la poltica de
los ancianos en los Estados Unidos. El federalismo tiende a descen
tralizar la poltica interna estadunidense; en consecuencia, los servicios
gubernamentales recibidos por los ancianos tienden a provenir de go
biernos estatales y locales, y son desiguales en diversos estados y ciu
dades. El financiamiento tiende a provenir del gobierno federal, pero
con restricciones mnimas. Tales programas de servicios sern ms
descentralizados an, y probablemente ms desiguales, a resultas de los
programas estatales de subsidios en bloque implantados por el gobierno
de Reagan. La separacin de poderes entre el presidente y el Congreso
se manifiesta en un programa poco coordinado para los ancianos. El ex
presidente Reagan indic su deseo de incrementar la edad de jubilacin
para la seguridad social y eliminar el pago mnimo de este sistema. La
Cmara de Representantes controlada por los demcratas se opuso a
tales sugerencias, y en gran medida hizo lo mismo el Senado controlado
por los republicanos. En consecuencia, las soluciones de la crisis de

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

559

financiamiento de la seguridad social se han estancado tanto como las


soluciones de la crisis energtica.
La revisin judicial no ha retrasado tanto al sistema de seguridad
social como a otras reformas econmicas. Los Estados Unidos fueron
uno de los ltimos pases industrializados en adoptar un sistema de se
guro social porque el Congreso no lo haba establecido. Cuando lo hizo,
en 1938, la Suprema Corte sostuvo la legislacin, aunque en una decisin
dividida. Pocos aos antes, la Suprema Corte pudo haber declarado
inconstitucional a tal legislacin como una interferencia indebida con
los derechos estatales de la Dcima Enmienda y una carencia de auto
rizacin constitucional. El sistema bipartidista fue adecuado para la
cronologa del sistema de seguridad social: los republicanos se oponan
a tal sistema cuando estaban en el poder en los aos veinte, y los de
mcratas favorecan al sistema cuando llegaron al poder en los aos
treinta. El sistema adquiri una respetabilidad republicana cuando
Einsenhower lo ampli en 1952, en lugar de reducirlo como se haba
amenazado. Ahora, ambos partidos tienden a competir por la adminis
tracin ms eficiente del sistema.
Los politlogos interesados en el gobierno comparado citan con fre
cuencia al seguro social como un ejemplo del anlisis internacional. As
ocurre en los libros de texto convencionales de la poltica pblica com
parada de Heidenheimer, Heclo y Adams (1983), Siegel y Weinberg (1977)
y Groth (1971). Tenemos un buen ejemplo de tal tratamiento politolgico
en la obra de Howard Leichter (1979), quien analiza a Alemania como
pionero de la atencin mdica nacional, a Gran Bretaa como ejemplo de
la atencin mdica en un Estado benefactor moderno, a la ex Unin So
vitica que ilustra la atencin mdica en un Estado comunista, y a Japn
como ejemplo de la atencin mdica en una nacin asitica. Dado que los
ancianos necesitan desproporcionadamente la atencin mdica, ese anli
sis es especialmente adecuado para una poltica internacional de la vejez.
Como ocurre con la mayora de los estudios gubernamentales com
parados, se destaca la situacin de los pases industrializados de Europa,
tratando de explicar sobre todo por qu los Estados Unidos son diferentes
y de sugerir procedimientos que pudieran beneficiar a este pas. Muchas
de las diferencias se atribuyen a la mayor importancia del sector privado
en los Estados Unidos, lo que tiende a hacer que los aseguradores priva
dos desempeen un papel ms prominente en los programas de seguro
social. Sin embargo, podemos obtener mejores pronsticos acerca de la
poltica para los ancianos si sabemos que un pas es rico en el mbito
industrial, independientemente de que sea socialista o capitalista. Por
ejemplo, tanto la ex Unin Sovitica como los Estados Unidos daban a
los ancianos mayores beneficios econmicos que los pases en desarrollo.

560

LA POLTICA PBLICA

Es posible que el campo de las relaciones internacionales dentro de la


ciencia poltica no sea tan adecuado como otros campos para las polti
cas aplicables a los ancianos. Sin embargo, en algunas de las agencias
especializadas de las Naciones Unidas se expresan preocupaciones
serias por el bienestar de los ancianos. La Organizacin Internacional
del Trabajo se ocupa del problema de la jubilacin y de su provisin
adecuada, aunque se interesa ms por los problemas de la sindicalizacin y las condiciones de trabajo. La Organizacin Mundial de la
Salud se ocupa de los problemas de salud de los ancianos, aunque se
interesa ms por el uso de sus recursos escasos en la vacunacin de los
jvenes contra diversas enfermedades. Los politlogos que estudian
la poltica internacional expresan a veces algunas opiniones acerca de la
influencia de los ancianos. Tales opiniones son a veces contradictorias y
no estn sometidas a ningn anlisis cualitativo sistemtico; por ejem
plo, los primeros mandatarios ancianos pueden ser especialmente
cautelosos y menos dados a las aventuras y, por ende, ms fciles de
tratar en los asuntos exteriores. Por otra parte, es posible que los pri
meros mandatarios ancianos sean menos sensibles a la prdida de vidas
jvenes y, por ende, ms difciles de tratar en los asuntos exteriores. La
verdad puede ser que el hecho de ser anciano en este contexto es casi
totalmente irrelevante. La terquedad de un primer mandatario depende
de su personalidad a largo plazo, la que se ve fuertemente influida por
las condiciones ambientales, no por la edad.
Campos generales de la ciencia poltica. La filosofa poltica se ocupa
generalmente de las causas de grandes fenmenos polticos y de lo que
constituya un buen gobierno. En el campo de la poltica hacia los
ancianos, el anlisis causal tiende a manejarse mejor por la compara
cin de los gobiernos. Sin embargo, hay importantes cuestiones controversiales que interesan a la filosofa poltica normativa en este campo.
Una cuestin fundamental se refiere a la asignacin de los recursos
sociales entre los ancianos y los jvenes. Esa cuestin puede plantearse
en el contexto de la carga que debiera imponerse a los jvenes para
soportar los programas de pensiones de los ancianos, en oposicin al
estmulo que deba darse a los ancianos para que trabajen ms y/o vivan
con menos. El problema de la asignacin se ilustra ms dramtica
mente al analizar los valores ticos involucrados en la decisin de si los
ancianos enfermos sin remedio debieran recibir o no una atencin
mdica que les prolongue la vida. Eso se convierte en un problema
gubernamental cuando el gobierno est aportando la mayor parte del
financiamiento de la atencin mdica en una sociedad. La filosofa
poltica se ocupa tambin de los problemas de la equidad intergenera
cional cuando el gobierno toma decisiones de conservar recursos natu

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

561

rales para la generacin siguiente o de consumirlos ahora. Quienes de


fienden el consumo presente pueden ser desproporcionadamente ancia
nos, menos preocupados por el futuro del planeta. Por lo tanto, los
problemas de la equidad intergeneracional pueden ser en parte proble
mas de ancianos contra jvenes. Los filsofos polticos clsicos han
dicho raras veces algo explcito acerca de la asignacin de valores entre
los ancianos y los jvenes. Sin embargo, muchos de ellos Aristteles,
Toms de Aquino, Locke, Bentham y Marx han analizado cuestiones
generales de la equidad de la asignacin que seran aplicables aqu.
La metodologa de la ciencia poltica puede clasificarse en diversas
formas. Una clasificacin particularmente apropiada para el anlisis de
las polticas se refiere a los mtodos involucrados en el establecimiento
de relaciones causales y los mtodos involucrados en la eleccin entre
polticas alternativas. Los mtodos causales o relacinales tienden a ser
transversales (es decir, se aplican a diversas personas, lugares o cosas) o
longitudinales (cuando las unidades del anlisis son puntos en el tiempo
para personas, lugares o cosas dadas). Hasta hace poco tiempo, la cien
cia poltica utilizaba principalmente el anlisis transversal. Ese enfoque
puede resultar particularmente inaplicable al anlisis de los efectos
polticos del envejecimiento, por ejemplo: si comparamos a los bur
cratas ms viejos con los ms jvenes, ser probable descubrir que los
burcratas ms viejos son ms conservadores por lo que toca al debido
proceso. Pero si podemos obtener datos de decisiones de tales burcra
tas ms viejos durante los ltimos 30 aos, ser probable descubrir que
se han vuelto ms liberales a travs del tiempo, aunque no tan liberales
como los burcratas ms jvenes. Resulta interesante advertir que si
deseamos reducir tal conservadurismo, podramos proponer la jubila
cin obligatoria a una edad relativamente temprana, sin considerar que
la causa del mayor conservadurismo entre los tomadores de decisiones
ms viejos sea el proceso de envejecimiento o el periodo en el que se
adquieren los valores bsicos.
Los mtodos de evaluacin u optimacin tambin pueden clasifi
carse en diversas formas. Una clasificacin se hace en trminos de los
mtodos que involucran la eleccin de polticas sin ningn orden
inherente y los mtodos que involucran polticas que pueden ser inhe
rentemente ordenadas a lo largo de un continuo. Tenemos un ejemplo
del primer tipo de problemas en la eleccin entre el Medicare, la medi
cina socializada y las clnicas de caridad para proporcionar servicios
mdicos a los ancianos indigentes. Esas tres polticas no tienen ningn
orden inherente. La eleccin entre ellas podra involucrar la estimacin
de los beneficios de cada programa en trminos de los pacientes aten
didos y del costo total de cada programa para el gobierno o la sociedad.

562

LA POLTICA PBLICA

El mejor programa podra ser el que tenga la mayor cifra de beneficios


menos costos, tras asignar un valor monetario a los pacientes atendi
dos. Pero ningn programa podra calificar como el mejor si no satis
face una restriccin mnima de los servicios otorgados a los pacientes y
no se mantiene dentro de una restriccin mxima en los costos totales.
Tenemos un ejemplo del segundo tipo de problema cuando tratamos de
decidir sobre la edad de jubilacin ptima para un conjunto de emplea
dos gubernamentales. Las categoras de edad tienen un orden inhe
rente y pueden arreglarse a lo largo de un continuo de lo ms bajo a lo
ms alto. Cuanto mayor sea la edad de jubilacin, mayor ser la pro
ductividad perdida de tales empleados. Es probable que pueda deter
minarse esa curva de pendiente positiva correlacionando la edad con el
desempeo del trabajador. Pero cuanto menor sea la edad de la jubila
cin, mayores sern los costos totales de las pensiones que el gobierno
tendr que pagar. Esos costos pueden determinarse mediante clculos
contables. La edad ptima de la jubilacin es aquella en la que se mi
nimicen los costos monetarios de la productividad perdida ms los cos
tos de las pensiones. En otras palabras, la edad ptima ocurre en el
punto donde la curva alcanza su nivel mnimo; sin embargo, debemos
advertir que tal ptimo econmico podr no ser viable desde el punto
de vista poltico, legal o administrativo, si el Congreso no puede adop
tar esa edad de la jubilacin obligatoria a causa de las presiones polti
cas de funcionarios pblicos, si la Suprema Corte dice que la edad de
jubilacin aplicada a ese grupo es una clasificacin arbitraria de las
personas, o si la agencia descubre que mengua la administracin cuan
do se jubila a la gente a una edad temprana o se le obliga a seguir tra
bajando hasta una edad avanzada. Por lo que toca a la viabilidad polti
ca, legal y administrativa, los politlogos tienden generalmente a ser
ms competentes que en la aplicacin de mtodos relacionados con la
economa.
De ese anlisis podemos concluir que todos los campos de la ciencia
poltica son apropiados para entender la poltica pblica aplicada a los
ancianos. Algunos de los temas bsicos que distinguen especialmente a
la orientacin politolgica de la de otras ciencias sociales y las ciencias
naturales son los de un inters por la viabilidad poltica, lo que implica
formular recomendaciones que tengan buenas probabilidades de ser
adoptadas o por lo menos evaluar la probabilidad de tal adopcin; la
viabilidad administrativa de las polticas que puedan ser administradas
sin escndalo o caos; los valores de metas como la participacin pbli
ca, la previsibilidad y el debido proceso, que los economistas y otros
analistas de las polticas desatienden con frecuencia, y un inters por la
incidencia de los problemas de polticas en los campos de las relaciones

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

563

internacionales, las libertades civiles y la reforma de las instituciones gu


bernamentales.6
Naturaleza inherentemente interdisciplinaria de los estudios de polticas
Los estudios de polticas o el anlisis de las polticas puede definirse am
pliamente como el estudio de la naturaleza, las causas y los efectos de po
lticas pblicas alternativas. Todos los campos del conocimiento cientfico,
en particular los de las ciencias sociales, son pertinentes para tal estudio.
La sociologa, por ejemplo, ha desarrollado una cantidad sustancial
de conocimiento fctico y terico en campos amplios, como el control
social, la socializacin y el cambio social, lo que puede ser til para
entender los efectos de polticas alternativas y el comportamiento de
quienes elaboran y aplican tales polticas. La sociologa trata tambin
de descifrar por qu ciertas prcticas sociales se consideran problemas
sociales y cmo trata de resolverlos la sociedad. Adems, la sociologa
ha tratado de explorar (en mayor medida que otras ciencias sociales) los
problemas especficos de las relaciones raciales, los problemas fami
liares y la criminologa.
Entre todas las ciencias sociales, el campo de la economa ha desarro
llado claramente los modelos matemticos ms refinados para sinteti
zar las premisas normativas y empricas, a fin de deducir recomenda
ciones de polticas de medios y fines. Estos modelos matemticos se
relacionan con la asignacin ptima de los recursos escasos, el nivel
ptimo de la aplicacin de una poltica dada cuando es indeseable hacer
demasiado o muy poco, y la estrategia ptima a seguir cuando los be
neficios netos dependen de la presentacin de un evento contingente. El
razonamiento econmico supone que los individuos tratan de maximizar sus beneficios menos sus costos percibidos, de modo que a me
nudo puede generar modelos deductivos que permiten pronosticar los
efectos de algunas polticas antes de su adopcin. El trabajo de los eco
nomistas institucionales ha sido especialmente oportuno para analizar
las estructuras de clases econmicas, los sistemas de propiedad y la tec
nologa en la determinacin de las elecciones de polticas. Los econo
mistas se han ocupado tambin, en mayor medida que otros cientficos
sociales, de los problemas especficos de las relaciones sindicales, los
consumidores, el desempleo y la inflacin.
La psicologa es probablemente la ciencia social que ha aportado ms
6 Por lo que toca al componente de ciencia poltica de los estudios de polticas, vase
Spadaro, Dye, Golembiewski, Stedman y Ziegler (1975), Ranney (1968) y Sharkansky
(1970).

564

LA POLTICA PBLICA

al desarrollo de las tcnicas de la inferencia estadstica, la tabulacin


cruzada, la investigacin por encuestas y el anlisis multivariado, espe
cialmente en el caso de variables imprecisas. A diferencia de lo que
ocurre con los econometristas, los psiclogos no se ocupan de las varia
bles medibles en trminos de dinero. En los ltimos aos, los psiclogos
han estado particularmente activos en la aplicacin de variantes de sus
metodologas experimentales a evaluar los efectos de polticas pblicas
alternativas. As han originado el campo de estudio de la evaluacin y la
metodologa de la semiexperimentacin. Esa metodologa compara los
lugares que tienen una poltica con los lugares que tienen otra, cuando
la adopcin de polticas no se hace al azar. La psicologa provee tam
bin una concentracin importante en la dinmica del comportamiento
individual o de grupo pequeo (en oposicin a las instituciones sociol
gicas), especialmente por lo que toca a las actitudes, las percepciones y
las motivaciones. La psicologa tiene tambin una relevancia especial
para los problemas sociales relacionados con el alcoholismo, el suicidio,
la drogadiccin y la salud mental.
La antropologa, la geografa y la historia dan una perspectiva ms
amplia que la de otras ciencias sociales sobre el espacio y el tiempo. Esa
clase de perspectiva intercultural e histrica puede ayudar a volver al
anlisis de las culturas menos restringido por la cultura y el tiempo. Los
hallazgos tericos y prcticos de los estudios de polticas se vuelven as
ms significativos cuando se refieren a las causas y los efectos de polti
cas pblicas alternativas. La antropologa tiene tambin una relevancia
especial para los problemas de polticas que afectan a los pueblos que
ahora o en el pasado no han conocido la escritura. Los gegrafos se in
teresan cada vez ms por la ubicacin ptima de diversas instalaciones
o distritos; a su vez, los historiadores extrapolan las tendencias o cons
truyen analogas con el pasado, y as pueden aadir un elemento futu
rista a los estudios de polticas.
Sin la filosofa, en particular la filosofa social normativa, los estudios
de polticas podran tender a carecer de direccin acerca de lo que tra
tan de alcanzar. Una de las crticas principales del anlisis de la poltica
cuantitativa es que tambin puede utilizarse para maximizar metas
socialmente indeseables. A pesar de su nfasis positivista actual, la filo
sofa es todava la disciplina ms importante para analizar lo que sea
socialmente deseable a un alto nivel de abstraccin. La filosofa provee
tambin un alto nivel de abstraccin en el estudio de las causas ltimas
de ciertas elecciones de polticas bsicas por parte de las sociedades.
Adems de sus componentes normativos y causales, la filosofa provee
los principios ms desarrollados del anlisis lgico y semntico en el
cual pueden basarse las ciencias sociales ms estrechas.

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

565

Si no contaran con los medios cuantitativos y computacionales que en


ltima instancia se asocian con las matemticas, los estudios de polti
cas podran tender a exagerar las reacciones de una evaluacin intuiti
va, la especulacin ociosa y las ancdotas histricas aisladas. Las mate
mticas dan la base de un enfoque estadstico emprico y otro enfoque
deductivo, silogstico, para los estudios de polticas. Gracias a las ma
temticas, el lgebra y el clculo, las premisas silogsticas pueden tener
una precisin mayor que la proveda por el razonamiento dicotmico,
normalmente asociado a la lgica simblica. Las ciencias fsicas y bio
lgicas proveen modelos que se pueden imitar en el desarrollo de leyes
matemticamente cientficas, a condicin de que se consideren siempre
las diferencias de la inestabilidad conductista de los individuos en com
paracin con los objetos fsicos o biolgicos. La ciencia natural es tam
bin sustantivamente relevante para problemas de polticas especficas
tales como la proteccin ambiental, el desarrollo de energticos y el
control de la poblacin.
El campo del derecho tiene importantes elementos de la ciencia social
cuando incluye el estudio de la razn de las leyes o de los efectos de
leyes alternativas, en comparacin con el estudio de las leyes vigentes y
su utilizacin por los abogados. Como ciencia social, el campo legal se
aproxima a los estudios de polticas porque virtualmente la totalidad de
los problemas de polticas puede recibir por lo menos intentos de solu
ciones de parte de las legislaturas, los tribunales o las agencias adminis
trativas que elaboran leyes. La bibliografa legal puede ayudar en la ge
neracin de hiptesis de polticas, aportando grandes cantidades de
datos, sobre todo en lo tocante a las decisiones de polticas, as como un
mejor entendimiento de las reglas sociales que se relacionan con los
problemas de instituciones como la familia, la economa y el sistema de
justicia penal.
Dado que los estudios de polticas se refieren particularmente al anli
sis de las causas y los efectos de la poltica gubernamental, sera de
esperarse que la ciencia poltica fuese especialmente apropiada, aunque
los politlogos dependan de las ciencias sociales para adquirir algunos
medios metodolgicos y algunos conocimientos sustantivos. Los polit
logos han destinado tradicionalmente gran parte de sus recursos in
telectuales al anlisis de la elaboracin y administracin de la poltica
gubernamental, con nfasis especial en el papel que desempean los
grupos de inters y, ms recientemente, en el de los tomadores de deci
siones individuales. Los politlogos se estn orientando ahora en mayor
medida hacia el anlisis de reas especficas de problemas de polticas
(como la beneficencia y la tributacin), en lugar de los estudios ms
abstractos del proceso de elaboracin de polticas. Junto con esta prc-

566

LA POLTICA PBLICA

ocupacin por los problemas de polticas especficas, los politlogos


han mostrado un inters creciente por la trascendencia de diversas po
lticas, por ejemplo, en el campo de las libertades civiles. El tema de la
ciencia poltica la ha vuelto especialmente pertinente para los proble
mas de polticas relacionados con la reforma de las elecciones, las legis
laturas, los tribunales, las agencias administrativas y otras instituciones
gubernamentales, as como los problemas de las relaciones internacio
nales y la poltica exterior.
Esta resea de las ciencias sociales permite percibir sin dificultad que
el estudio de los problemas de la poltica gubernamental es claramente
una actividad interdisciplinaria, ya que muchas disciplinas tienen algo
que aportar. Para cualquier cientfico social, sera imposible adquirir
conocimientos en todas las perspectivas apropiadas para el estudio de la
poltica pblica. En efecto, sera poco realista esperar que todo analista
de las polticas se convierta en experto en todos los subcampos de su
ciencia o disciplina social. Sin embargo, existe probablemente un con
senso acerca de que, si queremos volvemos competentes en el estudio
de las polticas, tendremos que familiarizamos en una forma general
con las potenciales contribuciones o deficiencias de diversas ciencias
sociales. Tal familiaridad permitir por lo menos saber cundo debe
mos acudir a un colega cientfico social o a un tratado de otra ciencia
social, del mismo modo que los profanos tenemos una idea general del
significado de lo que dice el doctor o el abogado.
Cabra citar muchos ejemplos de proyectos de anlisis de polticas
que podran haberse beneficiado sustancialmente de la contribucin
de los cientficos sociales y de gran variedad de disciplinas; por ejemplo,
los economistas que realizaron los experimentos del impuesto negativo
al ingreso (que destacaba la relacin existente entre los dlares otorga
dos y la ambicin de trabajar) podran haberse beneficiado con el
insumo de la ciencia poltica. Tal insumo podra haber logrado que los
experimentadores ampliaran el campo de sus experimentos para incluir
un anlisis de los efectos de diversos sistemas de entrega sobre la ambi
cin, como el hecho de tener o no obligadamente un trabajador social.
De igual modo, los economistas que aconsejan un impuesto a la conta
minacin para proteger al ambiente no toman en cuenta las grandes
dificultades involucradas en la aprobacin de tal legislacin frente a la
oposicin de los grupos empresariales afectados. Al estudiar los efectos
del cambio de jurados de 12 personas a jurados de seis personas, po
dramos pensar con mayor claridad si conociramos la psicologa social
de la toma de decisiones grupales, las matemticas de la probabilidad y
los requerimientos legales de las condenas. Quiz se necesiten ms
equipos de investigacin interdisciplinaria y ms interaccin entre indi

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

567

viduos orientados hacia las polticas de diferentes disciplinas en confe


rencias, simposios, asociaciones, revistas, programas de enseanza y
otras actividades interdisciplinarias.7
E studios d e polticas demasiado cuantitativos o demasiado subjetivos

Subjetividad inherente de los estudios de polticas


Un conjunto particularmente interesante de las cuestiones que vale la
pena discutir en el caso de los problemas del anlisis de la optimacin
en la poltica pblica se relaciona con el papel de los valores en tal
anlisis. El asunto ms bsico es la ausencia de valores al realizar una
investigacin. Por definicin, el anlisis de las polticas involucra por
lo menos en parte un esfuerzo por alcanzar o maximizar ciertos valores
o metas sociales. Pero los analistas de polticas, como otros investiga
dores, debieran estar libres de valores en el sentido de que no permitan
que sus valores influyan en la forma como registran o presentan la in
formacin. En efecto, es probable que la preocupacin por la objetivi
dad y la capacidad de reproduccin de los anlisis de polticas deba
manifestarse en la toma de precauciones adicionales, para evitar que el
sesgo de los investigadores influya sobre sus resultados. Esto es as por
que generalmente existen sentimientos ms fuertes acerca de los proble
mas de polticas que acerca de los problemas de investigacin sin im
plicaciones polticas. Entre estas precauciones se pueden incluir la
utilizacin de diversas fuentes y personas para verificar la informacin,
la entrega de los datos primarios para un anlisis secundario y la for
mulacin ms explcita de los supuestos.
Muchos problemas del anlisis de las polticas involucran metas que
se toman como datos para determinar cules polticas las maximizarn.
Pero las metas pueden ser slo valores intermedios dirigidos hacia el
logro de otros valores ms generales, por ejemplo: un problema de
anlisis de polticas podra involucrar la determinacin de cmo es
factible reducir la poblacin encarcelada antes del juicio (Y). Las pro
puestas podran relacionarse con los mtodos utilizados para incremen
tar la liberacin antes del juicio (Xj) y para reducir el tiempo que media
entre el arresto y el momento en que se pone al detenido a disposicin
del juez (X2). Sin embargo, podra haber algunos elaboradores de polti
cas para quienes debiera aumentarse (en lugar de reducirse) la pobla
cin encarcelada antes del juicio, a fin de castigar a los acusados
7 Por lo que toca al componente multidisciplinario de los estudios de poltica, vase
McCall y Weber (1984), MacRae y Wilde (1976) y Nagel (1975b).

568

LA POLTICA PBLICA

arrestados, que de otro modo podran escapar til castigo mediante el


regateo o por la ausencia de pruebas admisibles. Un anlisis de polticas
de segunda etapa podra ocuparse del efecto de la experiencia carcelaria
antes del juicio sobre la reduccin de la criminalidad (Z), la cual podra
tomarse como una meta de mayor nivel. A fin de volver ms manejable
el anlisis de las polticas entre X y Y, podramos referirnos slo a la
posibilidad de efectuar nuevas investigaciones sobre la relacin que
existe entre Y y Z, sin realizarlas efectivamente.
Como ocurre con todos los instrumentos de la investigacin (incluidas
una calculadora o una mquina de escribir), el anlisis de las polticas
puede utilizarse para propsitos buenos o malos. Por ejemplo, un anli
sis computarizado de los efectos de diversos modelos de redistritacin
de la legislatura puede utilizarse para facilitar una clase de represen
tacin proporcional, de modo que el porcentaje de los distritos domina
dos por los demcratas corresponda aproximadamente al porcentaje de
los demcratas del estado. Por otra parte, pueden utilizarse los mismos
programas de redistritacin para minimizar la representacin negra en
una legislatura estatal. Sin embargo, es menos probable que se emplee
el anlisis cuantitativo de las polticas para propsitos inconstitu
cionales o acerca de los cuales haya un consenso negativo, porque el
anlisis de las polticas tiende a volver ms explcitos los valores, los
supuestos, los datos de insumos y otros parmetros utilizados en la
toma de decisiones, en relacin con lo que ocurre en la toma de deci
siones ms tradicional. En el ejemplo de la redistritacin por computa
dora podemos examinar los programas y los datos de insumos para ver
cul fue la base de la nueva distribucin distrital.
A veces se pide a quienes estn involucrados en el anlisis de polticas
que maximicen lo que consideren metas socialmente indeseables. Esto
recuerda la necesidad de tener tica profesional. Los analistas de polti
cas deben escoger con cuidado para quin trabajan, tratar de mejorar la
tica de tales personas si ello es posible, poner en conocimiento de las
autoridades pertinentes las maniobras ilegales, y marcharse a otra parte
si no estn satisfechos con las metas de su agencia gubernamental o su
empleador. Normalmente, en una sociedad democrtica, los funciona
rios elegidos y sus designados polticos tratan de alcanzar metas que los
vuelvan populares y que sean legales. Por lo tanto, no es tan probable
que el deseo de un analista de polticas, de trabajar legalmente y en aras
del inters pblico, lo coloque en una situacin de conflicto con su
empleador.
Las decisiones valorativas son significativamente adecuadas para
analizar las polticas en el sentido de que la optimacin de soluciones se
ve muy influida por los valores incluidos en el anlisis. En el ejemplo de

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

569

la redistritacin, es probable que el plan ptimo dependa de que la meta


sea slo la provisin de una poblacin igual en todos los distritos o tam
bin la provisin de cuestiones como la proporcionalidad de la repre
sentacin y la competitividad partidistas dentro de los distritos. De
igual modo, lo que constituya un jurado de tamao ptimo depende en
parte del nmero de culpables que estemos dispuestos a absolver a cam
bio de salvar de la condena a un inocente. Una relacin mayor de 10 a
uno podra ser irrelevante si el tamao mximo razonable del jurado es
de 12 personas. Otro ejemplo: la combinacin ptima de fondos de la
Corporacin de Servicios Legales, entre la reforma legal y el manejo de
casos rutinarios, puede depender de quin est evaluando las agencias
de servicios legales que constituyen los datos en que se basa el anlisis.
Los evaluadores legales pueden tender a otorgar mejores calificaciones
a las agencias involucradas en los casos ms difciles de los tribunales de
apelacin que sientan precedentes, mientras que los representantes
de los pobres pueden otorgar mejores calificaciones a las agencias in
volucradas en las negociaciones ms fciles, pero ms inmediatas, rela
cionadas con la familia, la vivienda y el consumidor. Los analistas de
polticas debieran preocuparse particularmente por presentar anlisis
de sensibilidad en sus proyectos, a fin de demostrar cmo variara el
ptimo cuando se modifican los valores que se quiere maximizar.8
Objetividad, potencial de los estudios de polticas
Para que la evaluacin de polticas sea razonablemente objetiva, debe
tenerse un conjunto de procedimientos ampliamente aceptados para
analizar problemas analticos frecuentes. Es posible que los problemas
ms comunes en la evaluacin de polticas se relacionen con la forma
como se manejarn las metas diversas medidas en dimensiones mlti
ples, la informacin inexistente o imprecisa, las alternativas demasiado
numerosas para determinar los efectos de todas ellas, las restricciones
mltiples y posiblemente opuestas y l?t necesidad de simplificar a pesar
de toda esa multiplicidad.
Para facilitar el enfoque de los problemas con metas mltiples, po
demos determinar su importancia relativa sealando cul es la meta
menos importante y luego cuntas veces ms importante es cada una de
las otras metas en comparacin con la meta bsica. Esas importancias
relativas podrn multiplicarse en seguida por las calificaciones iniciales
de cada poltica para cada meta. Una alternativa ms cmoda consiste
8 Por lo que toca al papel de los valores en los estudios de polticas, vase Dunn (1983),
Fischer (1980), Regan y Van DeVeer (1982) y Fleishman y Payne (1980).

570

LA POLTICA PBLICA

en convertir primero las calificaciones iniciales en porcentajes, dividien


do cada calificacin inicial entre la suma de las calificaciones iniciales
de cada meta. Eso crea un conjunto de nmeros sin dimensin para
examinar mejor el problema de la adicin de manzanas y naranjas.
Para facilitar el enfoque de los problemas de falta de informacin,
seleccinese una programacin con la que se pueda computar el anli
sis condicional (what-if). Las metas y las alternativas podrn modifi
carse entonces para apreciar rpidamente los efectos de los cambios
sobre el nivel mnimo de la alternativa que se adoptar. Si se desconoce
la ponderacin de una meta o la calificacin de una relacin de poltica
a meta, escjase una programacin que pueda procesar el anlisis de
umbral, el que determina el valor de umbral de la ponderacin de cada
meta o calificacin de una relacin. La conclusin mnima de la alterna
tiva que deber adoptarse depende de que el evaluador se encuentre por
encima o por debajo de un valor de umbral para una ponderacin o
relacin. Es ms fcil determinar si nos encontramos por encima o por
debajo de un valor de umbral que determinar el valor exacto de una
ponderacin o relacin. Si se desconocen las ponderaciones o las rela
ciones mltiples, adoptemos una programacin que pueda conducir al
anlisis de curvas de indiferencia. La pantalla de la computadora mos
trar entonces una curva o un conjunto de curvas por encima de las cua
les una alternativa es mejor y por debajo de las cuales otra alternativa es
mejor. Es ms fcil determinar si una combinacin de incgnitas se en
cuentra por encima o por debajo de tal curva, que determinar los valo
res exactos de las ponderaciones y relaciones.
Quiz debamos afrontar el problema de decidir entre un nmero
infinito de alternativas en un continuo. Para tal efecto, dividamos el
continuo en intervalos o categoras, de modo que los intervalos finales
se encuentren por debajo y por encima de cierto nmero si es necesario.
Quiz debamos afrontar el problema de decidir entre un nmero infini
to de procedimientos alternativos para asignar recursos escasos a diver
sos objetos. Para tal efecto, asignemos calificaciones relativas a los obje
tos de la asignacin y utilicemos luego tales calificaciones relativas
como porcentajes de asignacin.
Para facilitar el enfoque de las restricciones mnimas o mximas a las
alternativas o metas, sigamos los principios anteriores para la optimacin
sin considerar las restricciones. Observemos luego si no se satisface algu
na de las restricciones y hagamos algunos ajustes para satisfacerla. Si al
gunas de las restricciones estn en conflicto, establezcamos entre ellas una
prioridad para satisfacer las ms importantes en forma total o parcial.
Para simplificar la obtencin y presentacin de las conclusiones, uti
licemos un cuadro de polticas y metas (p g ). Las alternativas de polticas

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

571

se muestran en las hileras, mientras que las metas y los criterios apare
cen en las columnas. Bajamos por una columna de metas a la vez para
relacionar cada poltica con cada meta. Para expresar la relacin, uti
lizamos palabras o smbolos, en lugar de nmeros, si es necesario. Ms
tarde convertiremos las palabras o los smbolos en nmeros. Despus de
registrar cada relacin, examinamos cada hilera de polticas para for
mular una declaracin global acerca de cada poltica. Concluimos sea
lando cul poltica o combinacin de polticas es mejor a la luz de las
metas y relaciones. Este anlisis de PG puede auxiliarse por una microcomputadora, cuya pantalla muestra cmo cambian los resultados cuan
do se modifican las metas, sus ponderaciones, las polticas, sus restric
ciones, las relaciones y su medicin, lo que acelera la operacin.9
Estudios de polticas utilizados de ms o de menos
Podemos criticar fcilmente el anlisis de polticas como algo deficien
temente utilizado, destacando los numerosos ejemplos de dicho anlisis
no empleados en modo alguno por los elaboradores de polticas. Resul
ta ms difcil criticar el anlisis de polticas por ser demasiado utiliza
do, pero Laurence Tribe sostiene que dicho anlisis tiene ese potencial
porque lleva a los elaboradores de polticas a creer que tal anlisis resul
ta ms significativo de lo que realmente es. Lo cierto es que el anlisis
de polticas se utiliza a veces y a veces no. El cuestionamiento ms inte
resante es ste: cules factores explican que algunos anlisis de polti
cas se empleen ms que otros? Y tambin: cmo podrn usarse tales
factores para aumentar la utilizacin de los buenos anlisis de polticas,
tal como se definieron antes?
Hay cerca de una docena de factores que pueden facilitar la utiliza
cin (por los elaboradores de polticas legislativas, judiciales y adminis
trativas) de las evaluaciones de polticas basadas en gran medida en la
investigacin de operaciones y la ciencia de la administracin. En este
contexto, la evaluacin de polticas se refiere al anlisis de los efectos de
polticas pblicas alternativas para determinar cul de esas polticas, o
cul combinacin de ellas, optimar o mejorar los beneficios o los cos
tos del logro de metas dadas bajo diversas restricciones, condiciones y
relaciones. La utilizacin se refiere a la utilidad o influencia de la evalua
cin en la toma de decisiones gubernamentales en cualquier rama o ni
vel del gobierno.
9 Por lo que toca a la objetividad del anlisis de polticas, sobre todo en el contexto del
procedimiento utilizado para analizar los problemas metodolgicos, vase Quade (1982),
Pitzy McKillip (1984), Thompson (1980) y Nagel (1986).

572

LA POLTICA PBLICA

Muchos artculos sobre el uso de la investigacin sostienen o implican


que las claves para tal uso son la realizacin de investigaciones vlidas y
su comunicacin adecuada. Ms apropiados pueden ser los factores
relacionados con la oposicin y el apoyo, las metas buscadas, los efectos
logrados y la naturaleza de los tomadores de decisiones. Tales factores
son ms sustantivos que metodolgicos. Tambin se relacionan ms con
la ciencia poltica (sobre todo porque destacan los factores de oposicin
y apoyo) y la economa (sobre todo porque destacan los beneficios y los
costos de la aplicacin de los hallazgos de la investigacin). La evalua
cin de polticas relacionada con la ciencia de la administracin y la
investigacin de operaciones ( m s /o r ) tiene ms probabilidades de usarse
cuando es vlida y se comunica bien, hay escasa oposicin y posible
mente gran apoyo, la comunicacin se establece con los tomadores de
decisiones gubernamentales pertinentes, se orienta hacia las metas bus
cadas y produce ms beneficios que costos en opinin de los tomadores
de decisiones.
Escasa oposicin y gran apoyo
Un conjunto de factores especialmente importantes para el uso de la
investigacin ms / o r en la elaboracin de polticas pblicas son factores
relacionados con quines son los opositores y quines los apoyadores de
los hallazgos de la investigacin. Es muy probable que se use la investi
gacin que cuenta con un apoyo bipartidista: hallazgos de investigacin
que agradan a liberales y conservadores, demcratas y republicanos.
Tenemos un buen ejemplo en la investigacin que recomienda senten
cias determinadas de los acusados condenados, es decir, sentencias fijas
antes que discrecionales. Los liberales tienden a favorecer tales resulta
dos de la investigacin porque perciben que la sentencias fijas dismi
nuyen las prcticas discriminatorias; a su vez, los conservadores tien
den a favorecer tales resultados de la investigacin porque perciben que
las sentencias discrecionales son demasiado suaves.
El hecho de que los hallazgos de la investigacin tengan mayores
probabilidades de ser utilizados si agradan a las ideologas bipartidistas
no debiera hacer que los investigadores de ms/ o r cambiaran sus hallaz
gos por otros que no revelen los datos. Tampoco debiera hacer que los
investigadores eludieran los temas controversiales que puedan conducir
a hallazgos desagradables para un grupo ideolgico u otro. Sin embar
go, el factor del apoyo bipartidista debiera influir en los investigadores
m s / or para que experimenten con alternativas de polticas que sean
compromisos entre alternativas ms puras, pero polticamente menos

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

573

viables, que de otro modo podran preferir. Tenemos un buen ejemplo


en la investigacin sobre la provisin de servicios legales para los pobres.
Los liberales atacan los hallazgos de la investigacin que han aconseja
do el empleo de abogados voluntarios o pagados del sector privado, por
que creen que es improbable que tales sistemas provean abogados visi
bles, especializados, audaces y con mentalidad suficientemente abierta
para defender los intereses de los pobres. Los conservadores atacan los
hallazgos de la investigacin que han aconsejado el empleo de abogados
pblicos a tiempo completo porque los consideran socialistas y muy des
tructivos. La investigacin reciente que ha resultado mucho ms acep
table se ha ocupado de un sistema de compromiso que involucra aboga
dos pagados a tiempo completo, una de cuyas funciones principales es
coordinar el trabajo de abogados privados voluntarios a quienes se adies
tra para que puedan ser ms eficaces.
El mero hecho de contar con buen apoyo para nuestros hallazgos
puede no ser suficiente para que stos sean utilizados por los tomadores
de decisiones atinadas. Esto es cierto independientemente de la validez de
la investigacin y de lo bien que se comunique, si hay oposicin de un
grupo de inters contrario. Tenemos un buen ejemplo en la extensa in
vestigacin demostrativa de la conveniencia de establecer impuestos
graduados a la contaminacin para internalizar el dao externo causa
do por los contaminadores y dotarlos de un incentivo para reducir su
contaminacin al mismo tiempo que se crea un fondo para la limpieza,
la investigacin, la compensacin y otras actividades anticontaminan
tes. Las recomendaciones de esa investigacin no se han adoptado por
que la ventaja de tal legislacin es su principal desventaja. La amenaza
de echar la carga del pago de los costos de la contaminacin sobre los
hombros de los contaminadores los lleva a reunir sus fuerzas mediante
numerosas asociaciones de fabricantes que en grupo son suficientemen
te fuertes para bloquear toda legislacin. Incluso algunos ambientalistas
se oponen a los impuestos para la contaminacin. Lo hacen porque creen
que su condonacin equivale a pagar premios por cumplir con las leyes
anticontaminantes, y no debiera premiarse a la gente por hacer lo que
de todos modos est obligada a hacer.
Por otra parte, el mero hecho de no tener una oposicin fuerte para
nuestros hallazgos podra no ser suficiente para que se utilicen si no se
cuenta con el apoyo sustancial de un grupo de inters. Tenemos un
buen ejemplo en la investigacin de los efectos de la exclusin de las
pruebas ilegalmente adquiridas en los juicios penales. La investigacin
revela que la exclusin de tales pruebas no disuade grandemente el
comportamiento ilegal de la polica, pero podra conducir a la absolu
cin de un acusado culpable. Esa investigacin recomienda a menudo

574

LA POLTICA PBLICA

un sistema de suspensiones y despidos de policas como un enfoque


ms eficaz para disuadir a la polica de obtener pruebas de modo ilegal
sin afectar la condena del acusado. El sistema ha sido aprobado por el
presidente de la Suprema Corte de los Estados Unidos. Sin embargo,
ninguna legislatura ha adoptado sus ideas, en gran medida porque no
hay ningn grupo de inters sustancial que apoye tal poltica legislativa.
Los tomadores de decisiones gubernamentales apropiados
Al evaluar las polticas pblicas alternativas para el logro de metas
dadas, debiramos considerar la jurisdiccin sustantiva, de los tomado
res de decisiones que habrn de usar la evaluacin. Se cuentan fre
cuentes historias de investigadores m s / o r que realizaron evaluaciones
sin estar debidamente conscientes de las restricciones constitucionales
bajo las que operan diversos tomadores de decisiones gubernamentales.
Una de tales historias habla de una prestigiada firma de Washington,
D. C., que recibi un contrato para encontrar procedimientos que redu
jeran las demoras del sistema de justicia penal de esa ciudad. Despus
de gastar considerable tiempo y dinero realizando diversos anlisis de
colas, rutas crticas, programacin dinmica y de otras clases, la firma
concluy que un procedimiento fundamental para reducir las demoras
era eliminar la etapa de enjuiciamiento del gran jurado, que constitua
un gran cuello de botella. Su informe no mostraba ningn conocimiento
del hecho de que los administradores judiciales no tenan ninguna juris
diccin sobre el gran jurado: ste es un requerimiento de la Quinta En
mienda de la Constitucin.
Al evaluar las polticas pblicas alternativas, debiramos considerar
tambin que distintos tomadores de decisiones gubernamentales operan
de acuerdo con procedimientos y estructuras diferentes que pueden
influir en su reaccin favorable ante una evaluacin. Por ejemplo, las
evaluaciones que concluyen a favor de una expansin de la libertad de
expresin, de las salvaguardias para los inocentes o de proteccin igual
para las diversas razas tienen mayores probabilidades de ser favorable
mente recibidas en los tribunales federales que en los tribunales es
tatales de la misma ubicacin geogrfica. Esto es as sobre todo porque
los jueces federales tienen nombramientos vitalicios, mientras que los
jueces estatales son generalmente elegidos por periodos limitados. Por
lo tanto, los jueces federales tienden a verse ms inmunizados contra las
presiones mayoritarias que los jueces estatales y, por ende, a simpatizar
ms con los derechos de las minoras. Los testimonios rendidos en una
audiencia legislativa en la cual los testigos tienen considerable discre

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

575

cin pueden ser tambin muy diferentes de los testimonios rendidos en


una audiencia judicial sujeta a las repreguntas de la otra parte. La
capacidad para trabajar dentro de esos contextos puede ser tan impor
tante como la capacidad para realizar una investigacin vlida.
Orientacin hacia metas buscadas
No es muy probable que se utilice una evaluacin de polticas si sus
metas, sus criterios o sus funciones de objetivos no son considerados
aceptables por los tomadores de decisiones que deciden entre las polti
cas alternativas y deben justificar sus decisiones. Un buen ejemplo
podra ser la controversia sobre si los jueces debieran ser elegidos o de
signados y si debieran servir por periodos cortos o largos. Se supone que
la meta social aceptable en tal situacin es la maximizacin de la com
petencia de los jueces escogidos por mtodos de seleccin alternativos.
Por lo tanto, una evaluacin destinada a mostrar cmo difieren los jue
ces elegidos de los jueces designados en lo tocante al liberalismo-con
servadurismo de sus decisiones econmicas o en sus decisiones sobre
las libertades civiles, podra ser interesante para un comit judicial de la
legislatura. Sin embargo, es probable que el comit rechace el uso
explcito de la evaluacin, porque los resultados ideolgicos no se con
sideran una meta social aceptable al escoger entre mtodos alternativos
de la seleccin judicial. sa fue una de las razones del rechazo de la
evaluacin politolgica de propuestas alternativas de seleccin por
parte del Illinois House Judiciary Committee en 1979.
Es posible que no se use una evaluacin aunque utilice metas sociales
aceptables, cuando dichas metas entran en conflicto con las metas de
grupo o individuales de los tomadores de decisiones responsables. Las
evaluaciones alternativas de la redistritacin legislativa son un buen
ejemplo de esto. Muchas de estas evaluaciones involucran modelos de
m s / or que se relacionan por analoga con el almacenamiento, la trans
portacin, los modelos combinatorios o la programacin por enteros.
Tales evaluaciones se concentran generalmente en satisfacer la restric
cin constitucional de que ningn distrito deber desviarse en su po
blacin ms de unos cuantos puntos de porcentaje del distrito medio.
Sin embargo, es posible que no tomen debidamente en cuenta los efec
tos de diversos planes de redistritacin sobre el nmero de distritos que
dominarn los demcratas o los republicanos, o los negros, los his
panos, los blancos u otros grupos tnicos. Es posible que tampoco con
sideren la influencia de diversos planes de redistritacin sobre los
gobernantes actuales. Esa falta de consideracin puede volver sustan

576

LA POLTICA PBLICA

cialmente menos probable el uso del reporte de redistritacin, en com


paracin con otro reporte que no tenga esa falla y en particular con uno
que trate de conciliar las metas sociales, de grupo e individuales, posi
blemente antagnicas.
Una evaluacin puede ser vlida y sensible a metas sociales acepta
bles, adems de expresar metas de grupo o individuales, sin que por ello
se utilice. As ocurre cuando las metas expresadas son principalmente
para el consumo pblico y los tomadores de decisiones desean real
mente conocer los efectos de las polticas sobre metas que no se han
expresado. Tenemos un ejemplo en la Federal Paperwork Commission
de principios de los aos setenta. Las sugerencias de la investigacin pa
ra reducir el papeleo gubernamental probablemente se recibiran mejor
si tambin redujeran la regulacin gubernamental de las empresas. Por
otra parte, la investigacin que aconsejaba la eliminacin de las deduc
ciones por renglones del impuesto al ingreso, que reducira en gran
medida el papeleo, no tena tantas probabilidades de ser favorablemen
te recibida porque significara que quienes evadan impuestos mediante
deducciones por renglones pagaran ms impuestos. Otro ejemplo es
el de la White House Conference on Productivity de 1983. La preocupa
cin expresada por el aumento de la productividad poda abarcar metas
implcitas de disminucin de las reglas relacionadas con el empleo, la
discriminacin, la proteccin ambiental y la proteccin del consumidor.
Por lo tanto, no es probable que sea favorablemente recibida la inves
tigacin que recomienda el aumento de la productividad mediante una
poltica industrial ms centralizada, comparable con la del Japanese
Ministry of International Trade and Industry.
El logro de efectos favorables
Un cuarto conjunto de principios se relaciona con los efectos probables
de los hallazgos de las evaluaciones, por oposicin a las metas o los cri
terios de los que se ocupa la evaluacin. Es mucho ms probable adop
tar las polticas recomendadas si producen efectos deseados sin efectos
colaterales adversos. Tenemos un buen ejemplo de la forma como los
efectos colaterales adversos pueden destruir la utilizacin potencial de
la investigacin en el rea del desarrollo de instrucciones ms eficaces
para los jurados. Las investigaciones revelan que, para ser probable que
los jurados apliquen una probabilidad de umbral de culpabilidad cer
cana al nivel de 0.90, debern recibir instrucciones acerca de lo que sig
nifica ms all de una duda razonable", preferiblemente en trminos
cuantitativos. De otro modo, tendern a votar por la condena si las

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

577

pruebas favorecen a la acusacin, por pequeo que sea el margen. Pero


los jueces se resisten a dar tales instrucciones cuantitativas, debido en
parte a los efectos colaterales adversos del incremento de la dificultad
de obtener condenas para acusados culpables. En consecuencia, no se
utilizan las evaluaciones adecuadas, a pesar de su posible validez y su
inters por alcanzar metas sociales importantes.
Un efecto especialmente significativo que facilita el uso de la investi
gacin de polticas es su reforzamiento de decisiones tomadas previa
mente. Esto no significa que la investigacin haya sido un desperdicio,
pues el reforzamiento podra dar el impulso que conduzca a adoptar
una poltica muy deseable. Tenemos un buen ejemplo de una eva
luacin exitosamente utilizada, quiz por su calidad de reforzamiento,
en la evaluacin de los efectos de diversos tamaos de los jurados sobre
las tasas de condena. El estudio en cuestin tenda a demostrar que un
tamao de jurado ptimo sera entre seis y 12 si se quera minimizar la
suma de los errores ponderados de la condena de acusados inocentes y
la absolucin de acusados culpables (Nagel, 1981). La Suprema Corte
destac especialmente ese estudio, quiz porque reforzaba la idea de
que eran aceptables los jurados de menos de 12 miembros, y porque
reforzaba el sentimiento de que haba un lmite inferior cercano a seis,
ms all del cual dejara de ser un jurado para los propsitos constitu
cionales.
Una evaluacin de polticas tendr mayores probabilidades de ser
adoptada si muestra cmo pueden obtenerse los resultados previos con
menos tiempo o dinero, o cmo se pueden obtener ms beneficios por
el mismo tiempo o dinero. Una evaluacin de polticas tendr menores
probabilidades de ser adoptada si muestra cmo podra ahorrarse una
cantidad de dinero sustancial pero con beneficios reducidos, y cmo
podran obtenerse ms beneficios pero con un gasto mayor. Esas cuatro
posibilidades se ordenan aproximadamente por el orden de su acep
tabilidad general. La reduccin de las demoras en los tribunales repre
senta un buen ejemplo de la clase de evaluacin de polticas que tiende
a ser utilizada cuando muestra cmo se puede ahorrar tiempo sin incre
mentar los costos. Los ejemplos se relacionan con nuevos procedimien
tos para listar los casos de modo tal que se minimicen los nombramientos
conflictivos de abogados litigantes, lo que de otro modo generara ms
peticiones de posposiciones. Una lista ms sistemtica de los casos
puede lograr tambin un uso mejor del tiempo disponible de jueces y
jurados. Los mismos sistemas de computadora utilizados para la elabo
racin de listas y otros registros judiciales pueden usarse para sealar
los casos que de otro modo excederan las restricciones de la rapidez
de los juicios. El anlisis de grficas de flujos puede revelar estrangu-

578

LA POLTICA PBLICA

lamientos que podran requerir ms personal, ms diversin de los ca


sos o un procesamiento ms acelerado. stos son ejemplos de casos en
que los beneficios incremntales en trminos del tiempo ahorrado su
peran a los costos incremntales del listado, el registro y el anlisis. Los
efectos de las evaluaciones que involucran una reduccin de los benefi
cios (aunque con una reduccin de los costos) o un aumento de los cos
tos (aunque con un incremento de los beneficios) tendern a ser ms
controversiales y de adopcin menos probable.
Las ideas presentadas pueden resumirse en trminos de 12 factores,
en lugar de cinco grupos de factores. En tales trminos, una evaluacin
de polticas relacionada con m s / o r tendr mayores probabilidades de
ser utilizada cuando se encuentre en una posicin favorable por lo que
toca a: a) el apoyo bipartidista, b) la sensibilidad al compromiso, c) la
ausencia de una oposicin aplastante, d) cierto apoyo de un grupo de
inters, e) la sensibilidad a las cuestiones jurisdiccionales, f) la sensibili
dad a procedimientos gubernamentales alternativos, g) metas sociales
aceptables, h) la congruencia entre las metas sociales, de grupo e indivi
duales, i) la sensibilidad a las metas reales de los tomadores de decisio
nes, j) la ausencia de efectos colaterales contrarios, k) el reforzamiento
de decisiones previamente tomadas, y l) el logro de resultados previos
con menos tiempo o dinero.
El tema global que incluye a todos esos factores es que la validez y la
comunicacin adecuada son importantes para el uso de la investigacin,
pero tambin debemos considerar los factores polticos y econmicos a
fin de explicar por qu se utiliza cierta investigacin ms / o r o se emplea
con mayor frecuencia que otras investigaciones. Los factores polticos
destacan la oposicin y el apoyo, mientras que los factores econmi
cos destacan los beneficios y los costos de la aplicacin de los hallazgos
de la investigacin. El deber primordial de un investigador de polticas
es conducir investigaciones vlidas, antes que una investigacin que sea
aplicada. Sin embargo, una sensibilidad mayor para los factores facili
tantes del empleo de la investigacin puede ser til para sugerir procedi
mientos legtimos destinados a aumentar la probabilidad de que se uti
lice una investigacin vlida. Esto se aplica en particular a factores como
la consideracin de alternativas de compromiso, las cuestiones jurisdic
cionales, los procedimientos gubernamentales y la mayor explicitacin
de la relaciones existentes entre recomendaciones alternativas y los be
neficios y costos prominentes para los tomadores de decisiones.10
10 Por lo que toca al uso de la investigacin de polticas, vase Weiss y Bucuvalas (1980),
Weiss (1977), Lindblom y Cohn (1979), y Glaser, Abelson y Garrison (1983).

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

579

Estudios de polticas demasiado conservadores o demasiado liberales


Algunos estudios del anlisis de polticas llegan a conclusiones conser
vadoras que favorecen a los grupos relativamente prsperos de una
sociedad. Otros estudios llegan a conclusiones liberales que favorecen a
los grupos relativamente menos prsperos. En algunos estudios conser
vadores se llega a conclusiones porque parten de metas conservadoras o
porque el investigador percibe relaciones entre alternativas y metas que
favorecen a las alternativas conservadoras. De igual modo, en algunos
estudios liberales se llega a conclusiones porque parten de metas li
berales o el investigador percibe relaciones entre alternativas y metas
que favorecen a las alternativas liberales.
Entre la clase de estudios que tienden en mayor medida a generar ob
jeciones de los liberales se puede incluir la investigacin adecuada para
la proteccin ambiental, la salud y la seguridad en el empleo y la anti
discriminacin, donde se sostiene que los costos monetarios elevados
no se justifican por los beneficios no monetarios. Tales estudios otorgan
un valor relativamente elevado al costo del equipo anticontaminante,
los instrumentos de seguridad y la accin afirmativa de los empleados
minoritarios, as como un valor relativamente bajo a la limpieza del
aire y el agua, la salud y seguridad del trabajador o la igualdad de opor
tunidades.
Los estudios que tienden en mayor medida a generar objeciones de
los conservadores pueden ser los que tratan de disminuir la contami
nacin, los accidentes laborales y la discriminacin. Tambin pueden
ser los estudios que buscan metas neutrales, como la reduccin de la
inflacin, el desempleo o la delincuencia, pero concluyen que el reme
dio se encuentra en el sector pblico y no en el sector privado. Tales
conclusiones pueden reflejar la asignacin de ponderaciones diferentes
de las mismas metas individuales, o revelar distintas percepciones de lo
que ocurre cuando se recurre a los medios pblicos, antes que a los
medios privados, para resolver los problemas sociales.
Lo importante es que no hay nada inherentemente liberal o conser
vador en el anlisis sistemtico de las polticas. Los mtodos pueden uti
lizarse para maximizar metas liberales o conservadoras, y pueden usar
los y los usan los gobiernos socialistas o capitalistas. Los conservadores
tienden a preferir tales mtodos porque suenan a lenguaje empresarial
cuando se habla en trminos de beneficios menos costos anlogos a in
gresos menos gastos. Los conservadores gustan tambin del anlisis de
polticas a causa de su hincapi en la viabilidad y su uso de analogas
de mercado en lo tocante a los incentivos. Los liberales tienden a gustar de
tales mtodos porque suenan como la planeacin econmica nacional,

580

LA POLTICA PBLICA

la planeacin urbana regional, o por lo menos el pensamiento guberna


mental positivo. Los liberales o reformadores gustan tambin del anli
sis de polticas porque los analistas ganan grandes crditos si logran
impulsar grandes cambios; por lo tanto, el anlisis tiende a estimular el
cambio. Tambin el anlisis de polticas agrada a los liberales porque en
l se utilizan los modos de la planeacin cognoscitiva y no los modos
descentralizados, individualistas, de los elaboradores de polticas pbli
cas. Es posible que el punto ms importante sea que cualquier orien
tacin ideolgica tender a ser ms eficaz y eficiente en el logro de sus
metas si utiliza el anlisis sistemtico de las polticas pblicas para
escoger entre polticas pblicas alternativas.11
E studios de polticas y la a dm in istra ci n pblica

Tal vez la mejor manera en que la administracin pblica podra rela


cionarse con los estudios polticos sea dando pie a la posibilidad de con
siderar de qu manera se pueden implementar y administrar distintas
propuestas polticas. Por muy deseable que sea una propuesta en sus
diversos aspectos, podra resultar inaceptable si, administrativamente,
no es viable ni deseable.
Necesidad de satisfacer la viabilidad administrativa
Un buen ejemplo proviene del campo de la poltica de vivienda. Los
economistas de fines de los aos sesenta recomendaban a menudo pro
gramas gubernamentales destinados a convertir a los pobres de inquili
nos en propietarios. En teora, la idea parece muy buena. Al convertirse
en propietarios, los pobres se interesaran ms por sus viviendas y, en
consecuencia, las cuidaran mejor. Sera especialmente improbable que
las quemaran, como ocurri a veces durante los aos sesenta. Al conver
tirse en propietarios, los pobres podran adquirir una autoimagen ms
positiva y una actitud ms favorable hacia la sociedad, convirtindose1
11 Vase en Greenberg (1977) un ejemplo de una evaluacin liberal de las instituciones
polticas estadunidenses. Saeger (1982) constituye un ejemplo de una evaluacin conser
vadora. Pueden encontrarse otros ejemplos del anlisis de polticas desde una perspectiva
liberal en los catlogos de libros del Institute for Policy Studies, Washington, D. C., y
ejemplos de una perspectiva conservadora en los catlogos de libros del Cato Institute,
Washington, D. C. Ligeramente a la derecha del centro se encuentra el American E n ter
prise Institute for Public Policy Research, Washington, D. C., y ligeramente a la izquierda
del centro la Brookings Institution, Washington, D. C. Estos institutos de investigacin
ilustran cmo abarca el anlisis sistemtico de las polticas todo el espectro ideolgico
desde el extremo liberal hasta el conservador.

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

581

as en mejores ciudadanos en formas distintas del mero cuidado de sus


viviendas.
Basndose parcialmente en esa clase de anlisis econmico, el gobier
no de Nixon impuls un programa de vivienda propia para los pobres
que involucraba hipotecas de garanta gubernamental con bajos pagos
mensuales, comparable con el que haba venido proveyendo durante va
rios aos, para la clase media, la Federal Housing Authority. Este pro
grama fue un gran fracaso. Las casas se vendan a los pobres a precios
inflados, a menudo porque los vendedores sobornaban a los evaluado
res gubernamentales para exagerar el valor de las casas y aumentar as
la garanta gubernamental. Tambin se vendan casas a los pobres sin
informarles adecuadamente de los grandes costos del mantenimiento y
los defectos de los sistemas de plomera, calefaccin o electricidad. En
consecuencia, los costos de mantenimiento y reparacin eran a menudo
tan elevados que no podan sufragarse. Los pagos de las hipotecas se des
tinaban a las reparaciones, de modo que las hipotecas se vencan. Algu
nas de las casas de hipotecas vencidas cambiaban de manos ms veces
que un automvil usado. El programa se vio afectado por la misma clase
de fraude de los proveedores que afect los programas de Medicaid y
Medicare: mdicos, dentistas, farmacuticos, optometristas, propieta
rios de hospicios y otros similares que cobraban de ms por servicios
prestados y no prestados.
Lo que pudo haberse requerido en el diseo del programa fue un ma
yor inters por los efectos de sistemas administrativos alternativos. Es
posible que un gran error del programa de vivienda propia de Nixon
haya sido la utilizacin de fondos gubernamentales a travs del sistema
inmobiliario del sector privado. Un procedimiento alternativo para la
administracin o ejecucin del programa sera que los empleados gu
bernamentales vendieran a los pobres las casas que el gobierno haba
obtenido previamente por remates fiscales, compras o construcciones.
Los empleados gubernamentales que vendieran a los pobres las casas de
propiedad gubernamental no tendran ningn incentivo para inflar la
valuacin de la propiedad ni para ocultar informacin sobre los costos
probables del mantenimiento o la reparacin.
Un programa gubernamental anlogo es el de la Legal Services Corpo
ration, por el que los abogados gubernamentales proveen servicios le
gales a los pobres. Ningn abogado de la Legal Services Corporation o de
su antecesora, la Office of Economic Opportunitys Legal Services Agency,
se ha visto involucrado en algn escndalo relacionado con el cobro exce
sivo a los pobres por servicios reales o ficticios. Tal sistema sera admi
nistrativamente viable para la venta de casas o la provisin de servicios
mdicos. Pero quiz no sera polticamente viable para los servicios m

582

LA POLTICA PBLICA

dicos, en vista del temor de la American Medical Association de que tal


sistema conduzca a la medicina socializada para toda la poblacin. En
virtud de que no hay ninguna probabilidad de que el gobierno se dedi
que al negocio inmobiliario para toda la poblacin, quiz fuese poltica
mente viable que los empleados gubernamentales encontraran casas
para los pobres.
Necesidad de considerar sistemas de defensa alternativos
Los experimentos del impuesto negativo al ingreso representan un ejem
plo relacionado en el que la modelacin econmica puede haber perdi
do algunas ideas importantes por no considerar de forma adecuada los
sistemas administrativos alternativos. Ms especficamente, en New
Jersey se gastaron ms de 10 millones de dlares en la verificacin de
relaciones, como los efectos de la recepcin de sumas alternativas de di
nero por parte de los desempleados. Las familias se asignaron al azar a
diversos grupos de receptores de ingresos. Un grupo pudo haber recibi
do dinero suficiente para satisfacer slo cerca de 33% de las necesida
des mnimas, como ocurra en el sistema de beneficencia de Misisipi; un
segundo grupo pudo haber recibido ingresos al nivel de 66%, que co
rresponde aproximadamente al sistema de beneficencia de Texas, y un
tercer grupo pudo haber recibido ingresos al nivel de 100%, como ocurra
en la mayora de los estados del Noreste. Los conservadores postulan
que, a medida que se elevan los pagos de beneficencia, disminuye la am
bicin de obtener un empleo, porque el beneficiario tiene menos necesi
dad de lograr un empleo. Los liberales postulan que, a medida que aumen
tan los pagos de beneficencia bajos, la ambicin de obtener un empleo
puede aumentar tambin, porque el beneficiario puede saciar su apetito
y elevar sus expectativas. Las relaciones verdaderas podran involucrar
el aumento del empleo en un punto y luego su disminucin. Pero el ex
perimento caro revela una relacin casi constante entre la obtencin de
empleos y los pagos de beneficencia, dentro del intervalo monetario del
experimento.
Es posible que se hubiese observado una relacin mucho ms sensible
si las familias hubiesen sido asignadas al azar a sistemas de pagos alter
nativos adems, o en lugar, de cantidades de beneficencia alternativas.
Los sistemas de pagos bsicos son los del trabajador social obligatorio
que existe bajo el sistema actual de ayuda a los hijos dependientes, o el
envo de cheques por correo asociado al sistema del impuesto negativo
al ingreso que trata de minimizar la interferencia administrativa en las
vidas de los pobres. Es posible que el trabajador social obligatorio es

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

583

timule la obtencin de empleos informando al beneficiario de su exis


tencia u hostigndolo para que busque un empleo por su cuenta. Por otra
parte, es posible que el trabajador social obligatorio disminuya la autoes
tima del beneficiario y lo vuelva ms dependiente. Desafortunadamente,
nunca se verific esa clase de hiptesis administrativa alternativa, quiz
porque los administradores pblicos no participaron en los experimen
tos del impuesto negativo al ingreso.
Necesidad de conocer la bibliografa que vincula ambos campos
Muchos libros vinculan los estudios de polticas a la administracin
pblica. Un ejemplo es la obra de Rhodes, Public Administration and
Policy Analysis (1979). Es probable que ste sea el mejor tratamiento del
tema en forma de libro, aunque gran parte de lo que incluye es particular
mente aplicable a Gran Bretaa, donde ensea el autor en la University
of Essex. El libro tiene seis captulos. Tras un breve captulo introducto
rio que indica el contenido de los captulos siguientes, el autor analiza El
campo de la administracin pblica estadunidense en los aos setenta",
destacando el papel del comportamiento organizacional, la teora poltica
y la economa poltica. El captulo 3 se ocupa de "La bsqueda del anli
sis de polticas, incluidas diversas clases del anlisis de polticas, el papel
de los cientficos sociales en la elaboracin de polticas, y teoras de la
toma de decisiones como la racional frente a la incremental. Entre las
variedades del anlisis de polticas, el autor se refiere a los estudios de
polticas como un tipo del anlisis de polticas que destaca el contenido
de las polticas, en oposicin a las variedades que destacan la metodolo
ga evaluativa. Hasta cierto punto, esa distincin refleja la asociacin del
trmino estudios de polticas con la ciencia poltica y el trmino anlisis
de polticas ms bien con la economa, aunque a menudo los utiliza como
sinnimos.
En el captulo 4 se estudia La enseanza de la administracin pblica
y el anlisis de polticas en los Estados Unidos, destacando los progra
mas vinculados a la National Association of Schools of Public Affairs
and Administration, incluidos los de Syracuse, Michigan, Berkeley y
Stanford. En el captulo 5 se hace lo mismo para Gran Bretaa, usando
a la University of Birmingham como un ejemplo ilustrativo. El ltimo
captulo lista las conclusiones principales, como la naturaleza multidisciplinaria de la administracin pblica; el anlisis de las polticas como
una administracin pblica prescriptiva antes que descriptiva; la diver
sidad de los programas de administracin pblica, en particular la me
dida en que adiestran a generalistas en lugar de especialistas; el crec-

584

la p o l t ic a p b l ic a

miento del anlisis de las polticas de administracin pblica en Gran


Bretaa y los Estados Unidos, y la conveniencia de estimular diversos
enfoques de la administracin pblica y el anlisis de polticas.
Otros libros que se ocupan de las relaciones existentes entre la admi
nistracin pblica y los estudios de polticas tienden a ser de tres tipos,
todos ellos menos generales que la obra de Rhodes. Un tipo podra lla
marse libro exhortatorio, pues representa un llamado a los administra
dores pblicos para que se interesen ms en la orientacin prescriptiva
del anlisis de las polticas. Hay buenos captulos de esa naturaleza en la
obra de Robert Golembiewski (1977) y en la de H. George Frederickson
y Charles Wise (1977). Un segundo tipo trata de describir la medida en
que los administradores pblicos utilizan los modelos de evaluacin
y optimacin, y est bien representado por Amold J. Meltsner (1976) y
Michael J. White, Michael Radnor y David Tanski (1975). Un tercer tipo
es el libro de texto de administracin pblica, a nivel de licenciatura y de
graduados, que muestra un inters por encima del promedio en la cien
cia de la administracin, la evaluacin de programas y los mtodos prescriptivos relacionados, como los de Nicholas L. Henry (1975) o Barry
Bozeman (1979).
Tambin podramos sealar los nmeros especiales recientes del
Policy Studies Journal, la Policy Studies Review y libros de la serie de la
Policy Studies Organization (pso ) que contienen simposios sobre temas
multidisciplinarios. Aqu se incluyen en David H. Rosenbloom (1985),
Gerald Caiden y Heinrich Siedentopf (1982), George Edwards (1984) y
Edwin Benton y David R. Morgan (1986).
O tras relaciones entre los estu d io s de polticas
Y LA ADMINISTRACIN PBLICA

El campo de la administracin pblica se ha ocupado desde hace largo


tiempo de los medios utilizables con el fin de administrar las polticas
con mayor eficacia para alcanzar metas dadas. Los administradores p
blicos han mostrado tambin cierto inters por el desarrollo de estructu
ras que puedan generar un alto grado de logro de las metas. El campo
de la presupuestacin dentro de la administracin pblica se ha vuelto
particularmente importante por cuanto explica y evala decisiones de
asignacin alternativas. La administracin pblica contempornea ana
liza el mejoramiento de la administracin pblica, ms all de los clichs
obvios acerca de la necesidad de contratar personal ms competente y
gastar el dinero ms eficientemente. Tambin ha ido ms all de la des
cripcin institucional de las reglas de contratacin y los procedimientos

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

585

de presupuestacin para hacer mayor hincapi en la psicologa del com


portamiento organizacional y en las asignaciones que reflejan una combi
nacin de incrementalismo, funcionalismo y ciencia de la administracin.
En un nivel ms general, la administracin pblica puede ser especial
mente til para aclarar los diversos arreglos administrativos destinados
a ejecutar las polticas gubernamentales.
Tambin podramos sealar que el campo de los estudios de polticas
se subdivide virtualmente del mismo modo que el campo de la adminis
tracin pblica. Las subdivisiones de los estudios de polticas pueden
observarse sealando las secciones en que se subdivide el ndice de la
Encyclopedia of Policy Studies (Nagel, 1983). Las subdivisiones de la ad
ministracin pblica pueden observarse sealando las secciones en que
se subdivide la American Society for Public Administration. Ambos
campos tienen subcampos generales relacionados con la metodologa
de la investigacin, el anlisis de las decisiones, las relaciones intergu
bernamentales y las comparaciones internacionales. Los campos sus
tantivos o de lnea dentro de la administracin pblica corresponden de
cerca a los problemas de polticas especficas que interesan a sus estu
diosos, como la justicia penal, la seguridad nacional, los derechos ci
viles, las relaciones laborales, la regulacin de empresas, la proteccin
ambiental y los servicios humanos.
C onclusiones

A veces dicen los polticos que estn siendo atacados por grupos izquier
distas y derechistas, de modo que algo deben estar haciendo bien. Esto
implica que el hecho de ser atacado desde los dos extremos de una con
troversia indica que estamos adoptando una posicin moderada o ra
zonable.
Sin embargo, un ataque desde ambos lados de un espectro ideolgico,
metodolgico o de otra clase puede ser peor que el ataque desde un solo
lado. Puede indicar que uno es demasiado moderado, indeciso o indepen
diente: tan alejado hacia la izquierda, la derecha, o de otro modo fuera del
espectro apropiado que no nos quiere la izquierda normal ni la derecha
normal; o tan extrao en lo defendido por l que todos convienen en que
est equivocado, como otorgar licencias de manejo a las salamandras.
La posicin ideal no es la de ser atacado por todos, sino la de ser elo
giado por todos, si debe elegirse entre el ataque universal y el elogio uni
versal. Podra ser mejor an que nos ataquen quienes estn equivocados
y nos elogien quienes se hallan en lo correcto. Sin embargo, puede hu-

586

LA POLTICA PBLICA

ber considerable desacuerdo acerca de quin est en lo justo y quin


est equivocado.
Es posible que en este captulo se hayan exagerado las evaluaciones
negativas en conflicto de los estudios de polticas. El otro lado de ese
anlisis consiste en destacar las evaluaciones positivas en conflicto de
los estudios de polticas. Podemos sealar, por ejemplo, que el campo
de los estudios de polticas es simultneamente elogiado por ser una pers
pectiva nueva para los fenmenos polticos y sociales, al mismo tiempo
que preserva principios sustantivos y metodolgicos desarrollados a lo
largo de muchos aos; eminentemente prctico por ser adecuado para
el incremento de la productividad social y al mismo tiempo interesado
en las cuestiones de alto nivel de la teora poltica, la filosofa social y la
filosofa de la ciencia; una perspectiva interdisciplinaria que abarca to
dos los campos del conocimiento, al mismo tiempo que destaca la impor
tancia de la ciencia poltica en la formacin, uso y evaluacin de polticas;
un campo cientfico con recursos metodolgicos tomados del anlisis
estadstico, la investigacin de la optimacin, la modelacin matemtica
y el anlisis psicolgico de la decisin, al mismo tiempo que se interesa
por cuestiones altamente normativas, como la buena sociedad, los valo
res finales y la buena poltica; cada vez ms utilizado a nivel nacional,
estatal y local, as como en las agencias administrativas, las legislaturas
y los tribunales, y al mismo tiempo vctima del escepticismo refinado de
los elaboradores de polticas al nivel de la calle, y empleado por los libe
rales como una forma de la planeacin econmica y al mismo tiempo
utilizado por los conservadores como un procedimiento para llevar al
gobierno el buen sentido de los negocios.
De ese anlisis podemos concluir que el campo de los estudios de po
lticas califica bien en muchas dimensiones. Tiene un fundamento filo
sfico a largo plazo, originalidad, un aspecto terico, un aspecto prctico,
un importante componente de ciencia poltica que involucra a todos los
campos de esta ciencia, un componente multidisciplinario que involu
cra a todos los campos del conocimiento, especialmente a las ciencias
sociales, un aspecto cualitativo de orientacin valorativa, un modo cuan
titativo, razonablemente objetivo, de examinar los problemas analticos,
una capacidad para ser utilizado cuando se justifique a la luz de los pro
cesos democrticos, para no ser utilizado cuando se justifique a la luz
de los mismos procesos democrticos, valioso tanto para los elaboradores de polticas conservadores como para los elaboradores de polticas
liberales.
Un problema fundamental del anlisis de polticas no es que vaya a
ser rechazado. Por el contrario, el anlisis de polticas podra volverse
demasiado aceptado, de modo que no haya un cuestionamiento sufi-

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLTICAS

587

cente de sus procedimientos, sus supuestos y su sustancia. Tambin


podra volverse una parte tan importante de la ciencia poltica y la cien
cia social que perdera su existencia separada. Eso sera igualmente des
afortunado, porque los mtodos y la sustancia del anlisis de polticas
son parcialmente distintos y parcialmente iguales que los de otros cam
pos de la ciencia poltica y la ciencia social. Es posible que la metodo
loga de la optimacin, tal como se aplica al sector pblico, sea el aspec
to ms distintivo del anlisis de polticas que merece un tratamiento
separado.
En su discurso presidencial de 1985 para la International Political Science
Association ( ipsa ), Klaus von Beyme coment que el desarrollo del
anlisis de polticas podra ser el ms importante ocurrido en la ciencia
poltica durante los 20 aos de existencia de la ipsa . ste es ciertamente
un gran elogio para un campo que ha evolucionado con tanta rapidez.
Es posible que el campo se est estancando ahora a un alto nivel de
importancia y actividad.
Ha habido ciertos esfuerzos para lograr el reconocimiento como un
campo en los planes de estudio, las revistas acadmicas, los programas de
convenciones, la publicacin de libros, las becas, los centros de investi
gacin, las asociaciones y otros indicadores de la actividad acadmica.
Tales esfuerzos han tenido xito en gran medida.
Es posible que debamos considerar a 1985 como un ao de graduacin
o inicio en el sentido de que los estudios de polticas se han consolidado
efectivamente, como se refleja en el discurso presidencial de la ipsa . Tras
haber alcanzado esa respetabilidad, ha llegado el momento, a medida que
nos internamos en el decenio de 1990, de avanzar mediante el desarro
llo de nuevas aplicaciones de la ciencia poltica y la ciencia social a
importantes problemas de polticas.
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XVIII. LA IMPLEMENTACIN: UNA RESEA


Y UN MARCO QUE SE SUGIERE
H elen I ngram
D e s d e 19 73 , cuando Pressman y Wildavsky bautizaron un rea de estu
dio naciente con el nombre de implementacin (implementation), han
ocurrido un crecimiento y un desarrollo prodigiosos (Pressman y
Wildavsky, 1973, 19 79 , 1 9 84 ). La laguna existente entre los politlogos
en lo tocante a entender la poltica pblica, que Erwin C. Hargrove lla
mara en cierta ocasin el "eslabn perdido, se ha llenado ahora de art
culos de revistas, libros y textos.1 La popularidad de los estudios de
implementacin ha hecho que los investigadores de la poltica pblica,
que anteriormente centraban su atencin casi exclusivamente en la pol
tica de la elaboracin de leyes, consideren en la actualidad lo que ocurre
despus de que las leyes son promulgadas. Adems, los politlogos que
estudian la implementacin han renovado su apreciacin de la herencia
intelectual del estudio de la administracin pblica. Administrar e
implementar tienen grandes semejanzas, y mientras que los investiga
dores de la implementacin tienden a destacar las polticas antes que la
organizacin, como lo hacen los investigadores de la administracin
pblica, en todo estudio de la implementacin se utilizan en gran medi
da las ideas clsicas y contemporneas de la administracin pblica
(Hargrove, 1980, p. 3; Sabatier y Mazmanian, 1 9 83 , p. 143).
Aunque el crecimiento desmesurado de la poblacin bibliogrfica de
estudios de la implementacin ha ayudado mucho a incrementar el enfo
que de las implicaciones de la administracin en las polticas, el campo
de la implementacin no ha alcanzado todava la claridad conceptual.
Los investigadores de la implementacin muestran grandes diferencias
en varios aspectos cruciales y han criticado la escasez de teora (Har
grove, 1980) y de verificacin emprica (Goggin, 1986). Sin embargo, este
campo est dando muestras de una madurez creciente. Est surgiendo
cierta convergencia de opinin sobre cuestiones conceptuales (Sabatier,
1986) ; adems, junto con la serie de estudios de casos particulares sin
teora del que algunos se han quejado (Hargrove, 1980, p. 2; Ingram,
1987) , la bibliografa de la implementacin est incluyendo ya una teora

1 Sabatier y Mazmanian (1983) aportan una buena visin panormica.


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