Politica Trabalhista e Fundiaria Emprego Agricula Estrutura

*
TEXTO PARA DISCUSSO N 1108
POLTICAS TRABALHISTA E FUNDIRIA

E SEUS EFEITOS ADVERSOS SOBRE O
EMPREGO AGRCOLA, A ESTRUTURA
AGRRIA E O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL RURAL NO BRASIL
Gervsio Castro de Rezende
Rio de Janeiro, agosto de 2005
TEXTO PARA DISCUSSO N 1108
POLTICAS TRABALHISTA E FUNDIRIA

E SEUS EFEITOS ADVERSOS SOBRE O
EMPREGO AGRCOLA, A ESTRUTURA
AGRRIA E O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL RURAL NO BRASIL*
Gervsio Castro de Rezende**
Rio de Janeiro, agosto de 2005
* Esta uma verso ligeiramente modificada de trabalho de mesmo ttulo preparado para apresentao no painel sobre
mercado de trabalho agrcola no XLIII Congresso da Sober, realizado em Ribeiro Preto (SP), de 24 a 27 de julho de 2005.
Agradeo os comentrios de Arcio dos Santos Cunha, Marcelo Nonnenberg, Paulo Srgio Tafner e Steven Helfand a
verses anteriores deste trabalho, o qual parte integrante de bolsa de pesquisa do CNPq e do projeto BASIS/CRSP/
University of Wisconsin, apoiado pela USAID e coordenado por Steven Helfand.
**Da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do IPEA e da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ).
grezende@ipea.gov.br
Governo Federal
TEXTO PARA DISCUSSO

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Uma publicao que tem o objetivo de

divulgar resultados de estudos
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exclusiva e inteira responsabilidade dos autores,
no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista
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para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO
2 SAZONALIDADE AGRCOLA E MERCADO DE TRABALHO NO CAF APS A ABOLIO
3 MUDANAS INSTITUCIONAIS INTRODUZIDAS A PARTIR DO BINIO 1963-1964:

A EXTENSO DA CLT AO CAMPO 7
4 UMA DISCUSSO CRTICA DAS PROPOSTAS DE REFORMA DA POLTICA TRABALHISTA
AGRCOLA NO BRASIL 11
5 MUDANAS INSTITUCIONAIS INTRODUZIDAS A PARTIR DO BINIO 1963-1964:
A POLTICA FUNDIRIA 14
6 MERCADOS FINANCEIRO E DE ALUGUEL DE TERRA NO BRASIL E POLTICA FUNDIRIA
7 A MECANIZAO AGRCOLA COMO REAO DO SETOR AGRCOLA AO CONTEXTO
INSTITUCIONAL ADVERSO 20
8 SUMRIO E CONCLUSES
BIBLIOGRAFIA
27
23
19
SINOPSE
Este trabalho procura discutir a questo do padro concentrador do desenvolvimento
agrcola brasileiro recente, expresso no predomnio da produo em grande escala,
elevado ndice de mecanizao e baixa absoro de mo-de-obra no-qualificada. Propese, inicialmente, a existncia de duas posies antagnicas que procuram explicar esse
fato: uma, que culpa a herana latifundiria de nossa agricultura, com a implicao de
que a soluo requereria uma reforma agrria radical, e a outra, que v nisso um
determinismo tecnolgico, no havendo, assim, possibilidade de atuar sobre esse
problema sem incorrer em uma perda em termos de eficincia econmica. Discordando
radicalmente dessas duas posies, este trabalho atribui s polticas trabalhista agrcola e
fundiria, que foram institudas na dcada de 1960, e poltica de crdito agrcola,
instituda na mesma poca, a responsabilidade maior por esse problema. Conforme a
anlise apresentada, essas polticas inviabilizaram o mercado de trabalho agrcola
temporrio e a agricultura familiar, ao mesmo tempo em que fomentaram a mecanizao
agrcola e o predomnio da produo em grande escala. O trabalho aponta, ainda, que
um subproduto adicional desse processo concentrador de crescimento agrcola foi um
aumento do xodo rural e um menor desenvolvimento territorial rural, um tema
atualmente to valorizado no Brasil. O trabalho termina propondo, de modo consistente
com a anlise apresentada, que a nica maneira de iniciar a desconcentrao de nosso
crescimento agrcola e criar condies para o desenvolvimento territorial rural atravs de
uma desregulamentao radical dos mercados de trabalho e de aluguel de terra,
instituindo, no Brasil, enfim, a livre contratao, a caracterstica maior do capitalismo e
que ainda no foi instituda no Brasil.
ABSTRACT
This paper discusses the question of the concentrated pattern of agricultural development
in Brazil, as expressed in the predominance of large-scale production, high level of
mechanization and low absorption of non-qualified labor. It is proposed, initially, the
existence of two conflicting explanations for this fact: the first, that blames our historical
heritage, characterized by the predominance of the latifndio, with the implication that
the solution requires a radical agrarian reform; and the second, that sees in these
concentrated pattern of agricultural growth in Brazil a technological determinism, with the
implication that lesser concentration in agriculture would imply a loss in economic
efficiency. Diverging radically from these two lines of arguments, this paper attributes to
the agricultural labor and to the land policies that were instituted in the decade of 1960,
and to the agricultural credit policy, instituted by the same time, the major responsibility
for this problem. As argued in the paper, these policies turned unviable in Brazil not only
the agricultural temporary labor market, but also family farm, at the same time that
stimulated agricultural mechanization and the predominance of large-scale production.
The paper points out, also, that an additional by-product of this concentrated pattern of
agricultural growth was an increase in rural exodus and a lower level of territorial rural
development, a theme so stressed nowadays. The paper ends up proposing, in a manner
consistent with the analysis presented, that the only way to initiate the de-concentration
of our agricultural growth and to create the pre-conditions for territorial rural
development would be through a radical de-regulation both of agricultural labor and
land markets, instituting in Brazil, at last, free contracting, the most basic capitalistic
institution.
O papagaio come o milho e o periquito que leva a fama.
1 INTRODUO
O setor agrcola tem assumido um papel estratgico na atual fase da economia
brasileira, em funo de sua capacidade de contribuir para uma adequada oferta
interna de alimentos e matrias-primas agrcolas e para o aumento das exportaes.
Entretanto, o crescimento agrcola tem sido marcado pela adoo de uma
tecnologia intensiva em capital e em mo-de-obra qualificada, o que tem limitado a
sua contribuio para a reduo da pobreza e da desigualdade no Brasil.
A adoo do atual padro tecnolgico agrcola foi acompanhada, ao longo do
tempo, pela reduo do nmero de pequenos produtores e de trabalhadores
assalariados agrcolas, que tiveram de migrar para o meio urbano. Uma vez que esses
pequenos agricultores e trabalhadores no tinham as qualificaes requeridas pelas
atividades econmicas urbanas, j que eram dotados de uma qualificao especfica
agrcola, o resultado foi um aumento da pobreza e da desigualdade no Brasil.
A anlise dessa questo deu origem a uma intensa controvrsia, envolvendo duas
posies antagnicas. A primeira atribui a culpa nossa formao histrica, e em
particular concentrao da propriedade da terra, cujo papel determinante teria sido
reforado, no perodo recente, pela poltica de crdito agrcola subsidiado, criada no
final da dcada de 1960.
A segunda v esse padro de desenvolvimento agrcola como decorrncia de um
imperativo tecnolgico, j que seria invivel, do ponto de vista econmico, a
produo em pequena escala na agricultura, e nem existiria tecnologia absorvedora de
mo-de-obra. Assim, esse padro tecnolgico e o predomnio da produo em grande
escala na agricultura seriam um subproduto do livre funcionamento das foras do
mercado, e qualquer tentativa de interferir nisso implicaria um custo de eficincia
para a economia.
Este trabalho pretende no s criticar essas duas posies, como tambm
apresentar uma explicao alternativa. Ao contrrio dos autores que vo buscar no
passado remoto a explicao das nossas mazelas atuais, este artigo vai argumentar que
a situao atual foi fruto de um processo de transformao que se iniciou na dcada
de 1960, e que foi muito condicionado pelas polticas trabalhista agrcola, fundiria e
de crdito agrcola. Procurar-se- argumentar que essas polticas pblicas, e em
particular as polticas trabalhista e fundiria, embora tendo sido adotadas com o
objetivo explcito de beneficiar os mais pobres, na realidade acabaram por atingir
resultados opostos, contribuindo, ento, para o aumento da pobreza e da
desigualdade no Brasil.
Assim, este artigo pretende propor que o padro concentrador do
desenvolvimento agrcola brasileiro foi um produto de condies contemporneas, e
no de estruturas herdadas do nosso passado colonial, embora, como se ver, nossa
anlise tambm atribui estrutura agrria concentrada, herdada historicamente, um
papel relevante na determinao desse padro concentrador, hoje prevalecente na
nossa agricultura.
texto para discusso | 1108 | ago 2005
Por sua vez, a crtica aos autores que postulam um determinismo tecnolgico vai
se basear na teoria econmica mainstream. Argumentar-se- que o padro tecnolgico
hoje prevalecente na agricultura brasileira foi resultado de escolhas que tiveram por
base os preos relativos dos fatores, que resultaram das polticas pblicas mencionadas
anteriormente. Essas polticas fizeram com que os preos relativos dos fatores
especialmente da mo-de-obra e do capital ficassem distorcidos, o custo privado
da mo-de-obra tendo ficado superior ao seu custo social e o custo privado do capital
tendo ficado inferior ao seu custo social. A escolha da tecnologia atual foi, portanto,
condicionada para no dizer determinada por esses preos relativos distorcidos
dos fatores de produo. Alm disso, nova tecnologia pode tambm ter sido criada,
ou induzida, Hicks e, como desenvolvido no modelo de Hayami e Ruttan, por
essa elevao do preo relativo da fora de trabalho vis--vis o capital.
Ora, ao se aceitar que esse padro tecnolgico atual resulta de uma escolha
tcnica, condicionada pelos preos relativos dos fatores, ento infere-se que uma
eventual mudana desses preos relativos dos fatores poder dar lugar a um novo
padro de desenvolvimento agrcola, com o uso de tecnologia menos intensiva em
capital e mais intensiva em mo-de-obra no-qualificada.
Voltando agora questo da poltica trabalhista agrcola, a anlise a ser
apresentada neste trabalho enfatiza a grande diferena existente entre essa atividade e
os demais setores da economia, devido existncia de sazonalidade na agricultura, o
que torna o mercado assalariado temporrio muito mais importante nesse setor do
que nos demais setores da economia.
Uma vez que a poltica trabalhista adotada no Brasil nunca levou em conta essas
caractersticas peculiares do setor agrcola, a conseqncia que sua inadequao
mais dramtica no meio rural do que no meio urbano. Devido, tambm, a essa
caracterstica peculiar da agricultura, as anlises de mercado de trabalho que tm sido
feitas para o meio urbano no so adequadas para a anlise dos problemas de mercado
de trabalho agrcola.
Quanto poltica fundiria que teve como marco inicial o famoso Estatuto
da Terra, de 1964 , este trabalho pretende argumentar que ela tem inviabilizado
tanto a parceria como o pequeno arrendamento de terra no Brasil.
Em relao aos efeitos adversos que essas polticas tm causado sobre a pequena
agricultura no Brasil, o trabalho prope as seguintes hipteses. Em primeiro lugar, o
desestmulo ao mercado de trabalho agrcola temporrio tem fomentado o xodo
rural de regies onde se concentra um nmero muito grande de pequenos agricultores
pobres, que poderiam valer-se, em grau maior do que acontece hoje, do trabalho
assalariado sazonal para fins de complementao de renda.
Em segundo, agricultores familiares tm perdido a oportunidade de aumentar
suas escalas de produo, por no poderem contar com um mercado adequado de
fora de trabalho assalariada e nem terem acesso s tecnologias poupadoras de mode-obra (como o uso de tratores e colheitadeiras). Essas limitaes acabam tambm
gerando subemprego da mo-de-obra familiar nos tempos mortos da atividade
agrcola.
Em terceiro, a poltica fundiria, ao suprimir os mercados de aluguel de terra,

tambm limita as possibilidades de crescimento da pequena agricultura no Brasil.
Como reflexo desse contexto institucional adverso ao florescimento dos
mercados de trabalho agrcola e de aluguel de terras, e como decorrncia, tambm, da
poltica de crdito subsidiado que foi instituda quase que simultaneamente a essas
duas polticas , o setor agrcola no Brasil acabou adotando a mecanizao em larga
escala, contornando, assim, sua maneira, as barreiras que foram criadas ao seu
desenvolvimento pelas polticas trabalhista e fundiria.
Essa mecanizao agrcola provocou uma concentrao maior na agricultura, j
que a mecanizao, pelas razes a serem expostas neste trabalho, no acessvel ao
pequeno agricultor. Ou seja, ela tornou-se um fator adicional na inviabilizao da
pequena agricultura.
Finalmente, esse desestmulo ao mercado de trabalho agrcola e pequena
agricultura contribuiu, sem dvida, para a excessiva urbanizao no Brasil, j que
teria havido maior reteno de mo-de-obra no campo se os mercados de trabalho
assalariado agrcola e a prpria pequena agricultura no tivessem sido to
desestimulados pelas polticas trabalhista e fundiria.
As regies onde a mecanizao permitiu que o setor agrcola superasse as
restries impostas pelas polticas trabalhista e fundiria ainda puderam se
desenvolver, embora ostentando um padro distributivo concentrador.
Entretanto, nas regies onde menor a aptido agrcola, inclusive pela
inviabilidade da mecanizao como no caso das agriculturas de montanha, a
Zona da Mata de Minas Gerais sendo um exemplo tpico , a conseqncia dessas
polticas pblicas foi uma decadncia total do setor agrcola, com impactos negativos
sobre toda a economia dessas regies.
Sem essas polticas trabalhista e fundiria, o desenvolvimento territorial rural,
um objetivo hoje to importante, certamente teria sido muito mais vivel no Brasil.
Mantidas essas polticas na forma atual, duvidoso que se possa reverter esse padro
histrico de desenvolvimento regional concentrador e dotado de vis urbano e
antiterritorial rural.
Alm desta introduo, o trabalho inclui outras seis sees. Com o objetivo de
mostrar como funcionava o mercado de trabalho agrcola no perodo anterior
adoo, na dcada de 1960, das atuais polticas, a Seo 2 apresenta uma anlise do
mercado de trabalho na produo de caf, como se formou em substituio ao
trabalho escravo e se manteve at a dcada de 1960. Mostra que o ento problema da
sazonalidade agrcola foi resolvido atravs da cesso ao trabalhador e sua famlia de
moradia (na colnia) e um lote de terra dentro da fazenda, utilizvel para produo
prpria. Atravs dessa frmula, o trabalhador obtinha uma renda parte em espcie,
parte em dinheiro , o que explica a grande aceitao que esse esquema teve na
atrao dos imigrantes italianos a So Paulo.
A Seo 3 discute a mudana que ocorreu na dcada de 1960, em seguida
aprovao, pelo Congresso, em 1963, do Estatuto do Trabalhador Rural (ETR), que
estendeu a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) ao campo. Como se sabe, esse
ETR levou destruio das antigas relaes de trabalho na agricultura, com os ex-
colonos e ex-moradores tendo de passar a morar fora das fazendas e a trabalhar apenas
parte do ano, tornando-se, assim, volantes ou bias-frias.
Essa seo discute tambm as mazelas que esse mercado de trabalho enfrenta, em
parte devido s suas prprias caractersticas, mas em parte tambm devido ao da
poltica trabalhista. Ao mesmo tempo, aponta o papel estratgico que esse mercado de
trabalho poderia estar cumprindo no Brasil, no sentido de reduo da pobreza e da
desigualdade. Tendo em vista esse argumento, discutem-se, na Seo 4, as propostas
de mudana na atual poltica trabalhista, inclusive aquelas que j foram apresentadas
antes, mas que, por vrios motivos, no foram adotadas at agora.
A Seo 5, por sua vez, mostra que, logo aps essa extenso da CLT ao campo,
deu-se incio, atravs do Estatuto da Terra, institucionalizao de uma nova poltica
fundiria no Brasil, que se completou com a Constituio de 1988. Essa seo
defende o argumento de que essa poltica fundiria tem causado o aumento da
pobreza e da desigualdade no Brasil, contrariando seus prprios objetivos. A Seo 6
discute a relao entre mercado financeiro e mercado de aluguel de terra no Brasil, e
sugere que a nossa poltica fundiria impediu que a especulao com terras pudesse
acabar beneficiando a pequena agricultura no pas.
A Seo 7, baseando-se na teoria microeconmica convencional e tambm no
modelo de inovaes induzidas de Hayami e Ruttan, prope que essas polticas
trabalhista e fundiria foram responsveis pela mecanizao exagerada da agricultura
brasileira, ao elevarem o custo da mo-de-obra. Contudo, essa seo aponta que a
mecanizao agrcola foi tambm estimulada pelas polticas industrial e agrcola, esta
ltima atravs da poltica de crdito rural, que tornou mais barato o custo do capital
para a agricultura. Essa seo prope, tambm, a hiptese de que essa mecanizao
agrcola vem contribuindo para tornar mais concentrada a estrutura agrria brasileira,
uma vez que uma tecnologia menos acessvel ao pequeno agricultor.
Finalmente, a Seo 8 apresenta um sumrio e as principais concluses do artigo.
2 SAZONALIDADE AGRCOLA E MERCADO DE TRABALHO

NO CAF APS A ABOLIO
O mercado de trabalho agrcola formado no final do sculo XIX, como tipificado
pelo colonato no caf, tinha por caracterstica principal o fato de que a mo-deobra era residente nas fazendas e no se limitava a trabalhar na atividade econmica
principal, pois dedicava-se, nos tempos mortos do caf, a uma atividade agrcola
por conta prpria, em terra cedida pelo fazendeiro.
Atravs dessa cesso de terra ao colono para produzir parte de sua subsistncia, o
fazendeiro conseguia reduzir o custo monetrio da mo-de-obra, que se limitava,
ento, ao pagamento pela carpa do cafezal e pela colheita do caf. Note-se que essa
cesso de terra para a atividade de subsistncia do colono no rivalizava com a
necessidade de trabalho no caf, j que o perodo em que o colono e sua famlia
dedicavam-se produo prpria coincidia com os tempos mortos do calendrio
agrcola do caf. claro, contudo, que, ao ceder essa terra ao colono, o fazendeiro
incorria no custo de oportunidade dado pela renda alternativa que essa terra geraria se
ela fosse alocada ao caf.
interessante notar que, em anlise anterior do autor [Rezende (1980)],

admitiu-se, implicitamente, que os calendrios agrcolas da produo de milho, por
exemplo, e de caf rivalizavam entre si, razo pela qual havia um conflito entre
alocao de trabalho na lavoura de milho e na de caf. Em face disso, essa anlise de
Rezende (1980) concluiu que o tamanho e a qualidade do lote de terra cedido ao
colono tinham de ser de certa maneira comprimidos, de forma a se evitar que o
colono dedicasse a maior parte de seu tempo de trabalho atividade de subsistncia,
em detrimento do trabalho no caf.
Por outro lado, uma vez que os calendrios agrcolas das atividades de
subsistncia e do caf sejam complementares entre si, fica claro que deveria ser muito
atraente empregar-se como colono na fazenda de caf, j que o trabalhador podia
obter, assim, uma renda de subsistncia e uma renda monetria, cujos montantes
dependiam inteiramente da capacidade e da disposio de trabalho do colono e sua
famlia. Sobretudo, a possibilidade de obteno de renda monetria devia exercer
grande atrao sobre os imigrantes estrangeiros, recm-chegados ao pas. Fica fcil,
tambm, explicar por que a mo-de-obra do imigrante era mais atraente para o
fazendeiro do que para os ex-escravos, j que o trabalho intensivo na fazenda de caf
no devia ser atraente para esses ex-escravos, especialmente considerando as amplas
possibilidades da agricultura de subsistncia e o baixo padro de vida dessa categoria
de trabalhadores, herana da escravido. Nem ao fazendeiro interessava a mo-deobra desses ex-escravos, j que era vital para a economia da fazenda que a terra cedida
ao colono fosse utilizada intensivamente, sem detrimento do trabalho intensivo
tambm na atividade cafeeira. De fato, quanto maior fosse a renda gerada no lote,
menor poderia ser o salrio monetrio pago pelo trabalho no caf.
Note-se, tambm, que nada devia impedir que pequenos produtores
independentes, moradores prximos das zonas cafeeiras ou at mesmo em locais
distantes, participassem da colheita de caf, com o objetivo de obter uma renda
monetria.
Por outro lado, essa produo, no seio da prpria fazenda, de lavouras como o
milho e arroz, deveria certamente reduzir o mercado para esses produtos, dando lugar
dicotomia lavouras de subsistncia/lavouras comerciais, que por tanto tempo
marcou a agricultura brasileira.
interessante notar como esse arranjo produtivo tornou atraente a formao da
grande propriedade no caf. Com efeito, essa alocao de terra da fazenda aos
colonos, assim como a reserva de terra virgem, necessria substituio dos cafezais
velhos e expanso dos novos, fazia com que a fazenda de caf tpica fosse muito
extensa, mas, em compensao, era assim que a atividade cafeeira conseguia reduzir
sua despesa financeira no item mo-de-obra. A fazenda de caf exigia grandes
investimentos na formao do cafezal, assim como elevadas despesas anuais nas
atividades de colheita, beneficiamento, classificao e transporte do produto, e essa
reduo do custo monetrio com a fora de trabalho em regra, muito numerosa
devia afigurar-se muito importante para a economia cafeeira, sobretudo
considerando-se que o fazendeiro normalmente dependia de financiamento externo,
obtido custa de elevadas taxas de juros.
Essa relao direta entre rea de terra da fazenda e viabilidade econmicofinanceira do caf no poderia seno fomentar o predomnio do latifndio no setor
cafeeiro. A constituio do latifndio na agricultura brasileira teve por base,
inicialmente, a concesso de sesmarias pela Coroa Portuguesa, tendo em vista seus
prprios interesses na ocupao do territrio colonial. Aps 1822, passou a iniciar-se
com a posse o processo de obteno do ttulo de propriedade da terra no Brasil.
Chegou-se a tentar mudar esse sistema atravs da Lei de Terras de 1850, que previa
que a obteno de terra s poderia se dar atravs da venda pelo Estado. Entretanto,
como apontou Carvalho (1988), essa lei virou letra morta, mantendo-se, para todos
os efeitos, a posse como o primeiro passo no processo legal de formao da
propriedade da terra no Brasil. Um sistema como esse, sem qualquer presena
ostensiva do Estado em franco contraste, a propsito, com a experincia
americana, conforme Guedes (2005) bem mostrou no poderia seno fomentar a
violncia no campo e resultar no predomnio da grande propriedade. O que se pode
notar melhor agora, com base na anlise da economia cafeeira aqui apresentada,
que a grande propriedade decorria da necessidade de a fazenda prover toda a
necessidade de subsistncia do trabalhador, no podendo se limitar a pagar apenas
pelo trabalho na atividade principal. Note-se que o uso de mo-de-obra assalariada
sazonal de pequenos produtores independentes tampouco satisfaria a essas
necessidades da fazenda, uma vez que seria sempre uma dependncia arriscada. Alis,
no toa que Furtado (1972), em anlise discutida em Rezende (1975) e que
depois serviu de base para a anlise adicional de Rezende (1976 e 1980), viu que a
concentrao da propriedade da terra no Brasil, ao limitar o acesso terra aps a
abolio da escravido, cumpriu um papel decisivo na garantia de uma oferta de mode-obra de que o latifndio precisava.
Foi diante desse imperativo que a economia cafeeira passou a requerer formas
fceis e baratas de acesso terra, do que resultou o sistema latifundirio. que, assim,
conseguia-se reduzir o custo de oportunidade, para o fazendeiro, da cesso do lote ao
colono para este produzir parte da sua subsistncia.
Note-se que esse sistema do colonato, assim como outros sistemas de emprego
da mo-de-obra que se formaram aps a abolio da escravido (como o sistema de
morador de condio, na Zona da Mata do Nordeste, em que o trabalhador
ganhava um lote de terra para produo prpria, em troca do trabalho gratuito na
cana, o que ficou conhecido como cambo) somaram-se s mais variadas formas de
parceria e arrendamento para deixar claro no s a predominncia do sistema
latifundirio na agricultura brasileira, mas tambm sua lgica interna: todos esses
sistemas de emprego da fora de trabalho e de aluguel de terra s se viabilizavam
economicamente graas ao predomnio da grande propriedade territorial.
interessante notar que, embora divergindo quanto ao grau de integrao ao
mercado, todos esses sistemas latifundirios tinham em comum o fato de que os
trabalhadores tinham algum tipo de acesso terra. Isso tornou-se um fato que
estimulou a mobilizao poltica tipificada pelas ligas camponesas, que rapidamente
encontrou eco em sua bandeira de propriedade da terra para os que j a utilizavam
para o seu consumo prprio, o que predominava no Brasil. Essa facilidade que a
estrutura agrria preexistente a 1960 colocou para a radicalizao poltica no campo
foi, tambm, o que gerou seu corolrio o golpe militar de 1964.
3 MUDANAS INSTITUCIONAIS INTRODUZIDAS A PARTIR DO

BINIO 1963-1964: A EXTENSO DA CLT AO CAMPO
Esse sistema do colonato, assim como todas as demais relaes sociais de produo
que vigoravam no campo brasileiro no incio da dcada de 1960 fazia parte tambm
de um sistema de poder que ficou conhecido como o Pacto Populista, surgido com
a Revoluo de 1930 e que durou at a crise desse pacto, a partir da segunda
metade da dcada de 1950. Nos termos desse pacto, em troca do apoio poltico dos
fazendeiros, as relaes de trabalho no setor agrcola ficavam imunes interferncia
estatal, que paulatinamente aumentou com a subida de Getlio ao poder, em 1930,
atravs da regulamentao trabalhista, at redundar na CLT.
Essa legislao trabalhista envolvia, tambm, o controle sindical por parte do
Ministrio do Trabalho, o que, alis, pode ter sido um dos principais objetivos do
governo na poca em que isso foi institudo, j que significava uma blindagem do
meio sindical influncia comunista, que se revelou um problema srio em 1935,
com a Intentona Comunista, e manteve-se assim ao longo da dcada de 1930.
Essa autonomia do meio rural em face da CLT refletia, tambm, o fato de que
essa necessidade de manter sob controle o meio sindical sempre foi muito menor no
campo do que na cidade. Alm disso, dada a importncia da agricultura para o
equilbrio da balana de pagamentos deve-se lembrar que o caf representava mais
de 60% das nossas exportaes ainda por volta de 1960 , pode-se ter preferido no
correr o risco da extenso da CLT ao campo e de, assim, provocar uma crise
econmica de grandes propores.
Entretanto, como Moraes (1970) argumentou, a partir da segunda metade da
dcada de 1950 o meio rural passou a ser alvo de movimentos revolucionrios, o
exemplo maior tendo sido as Ligas Camponesas. Em parte, isso se devia exatamente
ao fato de a CLT no se estender ao campo, o que significava a impossibilidade de
constituio dos sindicatos rurais nos seus limites e, portanto, sob controle
governamental. Possivelmente, isso explica a facilidade com que se deu essa extenso
da CLT ao campo, com pouca oposio at mesmo da classe proprietria rural.
necessrio, tambm, ter presente o contexto internacional da poca, incluindo
a Revoluo Cubana de 1959 e o acirramento da Guerra Fria, como tipificado pela
crise dos msseis. Foi nesse contexto que surgiu a Aliana para o Progresso, que
passou a apoiar polticas de reforma agrria e de melhoria das condies sociais no
campo, j que se acreditava que os movimentos de esquerda radical iriam se basear
exatamente na explorao dos conflitos que ocorriam no campo. Entende-se, assim,
porque essa extenso da CLT ao campo, atravs do ETR (Lei 4.214, de 2/3/1963), e
da legislao que se lhe seguiu (Lei 5.889, de 8/6/73, e Decreto 73.626), foi mantida
intacta pelo governo militar que tomou o poder em 1964. Na realidade, toda a CLT
com a exceo de alguns bvios exageros, como a estabilidade no emprego aps 10
anos de trabalho foi mantida intocada no s pelos militares no poder, mas
tambm, como aponta Gomes (2004), pela Constituio de 1988, que manteve,
assim, o monoplio da representao, presente na unicidade sindical e no direito de
cobrar contribuies a toda a categoria profissional.
Assim, de uma hora para outra, devido ao do Estado estabelecendo direitos

aos trabalhadores e criando sindicatos semi-oficiais, tornaram-se inviveis econmica
e socialmente as relaes de trabalho que existiam at ento, em que os trabalhadores
residiam nas fazendas e obtinham sua renda em parte por meio de produo prpria,
tudo isso num contexto de relaes paternalsticas entre empregadores e empregados,
como bem conhecido e foi assinalado por Cunha (1975). Como conseqncia,
ocorreu uma sada em massa dessa mo-de-obra antes residente nas fazendas, tendo
de ir parar na periferia das cidades e passando a contar, agora, apenas com o trabalho
sazonal na atividade principal, a exemplo do caf e da cana-de-acar.
Do ponto de vista do empregador, esse mercado de trabalho agrcola temporrio,
que passou a existir desde ento, padece dos seguintes problemas: a) baixa
qualificao da mo-de-obra, j que no h incentivo nem para o empregador, nem
para o empregado, em investir na qualificao da fora de trabalho, devido alta
rotatividade;1 e b) incerteza quanto oferta de mo-de-obra, por um problema de
informao, j que os trabalhadores, muitas vezes, moram em regies distantes.2
Note-se que o mercado de trabalho assalariado temporrio agrcola, em todo o
mundo, apresenta esses mesmos problemas. Da surgiu uma literatura internacional
que procurou atribuir a superioridade competitiva da agricultura familiar, nos pases
desenvolvidos, ao fato de que esta consegue ser menos dependente desse mercado de
trabalho agrcola, j que conta com mo-de-obra prpria.3 Alm disso, a limitada
dotao de mo-de-obra prpria no impede que essa forma de produo agrcola
atinja a escala tima de produo, dado seu acesso facilitado ao crdito, nesses pases.
A agricultura familiar tambm, em geral, mais capaz de diversificar suas atividades
diminuindo, assim, os picos sazonais de necessidade de mo-de-obra , sem falar
no fato de ostentar um menor custo de superviso, um problema reconhecidamente
mais importante na agricultura do que na indstria.
Note-se que uma forma adicional de a agricultura familiar ter-se beneficiado
desse problema do mercado de trabalho agrcola decorrente da sazonalidade da
atividade agrcola teria sido os proprietrios de terra no a administrarem
diretamente, mas ced-la em parceria ou arrendamento para produtores familiares.
Dessa maneira, o aluguel da terra tornar-se-ia uma forma alternativa ao seu uso
direto, com contratao de empregados assalariados, por parte desses proprietrios.
Entretanto, como se ver na Seo 5, esse caminho no foi trilhado pelos
proprietrios de terra, j que, devido poltica fundiria, o mercado de aluguel de
terras no Brasil envolvendo pequenos agricultores foi virtualmente suprimido.
Ao contrrio do que ocorreu nos pases capitalistas desenvolvidos, no Brasil foi a
agricultura familiar, sobretudo a mais pobre, que acabou sendo a mais afetada
adversamente por esse tipo de mercado de trabalho agrcola. Uma das causas disso
1. Esse problema, no caso da agroindstria canavieira nordestina, muito bem analisado em Ricci, Alves e Novaes
(1994, p. 86-97).
2. interessante notar que essa separao geogrfica entre o domiclio e o local de trabalho faz a Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (PNAD) subestimar a importncia das ocupaes agrcolas nas regies mais desenvolvidas,
superestimando, portanto, a importncia relativa das ocupaes rurais no-agrcolas.
3. Mann e Dickinson (1978), em particular, focalizam bem essa questo, embora pequem por basear sua anlise na
teoria do valor do trabalho marxista, e de forma inadequada, ainda por cima.
as outras sero discutidas oportunamente deve-se no s ao elevado custo da mode-obra contratada por hora trabalhada no Brasil como conseqncia da legislao
trabalhista , mas, principalmente, ao fato de esse custo ser maior para a pequena do
que para a mdia e a grande agricultura.
A esse respeito, Zylberstajn (2003) mostrou que, devido ao prazo menor de
contratao da mo-de-obra na agricultura fruto da sazonalidade agrcola , o
custo relativo da demisso acaba sendo maior na agricultura do que nos demais
setores.
Por outro lado, o cumprimento da legislao trabalhista impe custos fixos
relevantes ao empregador, como os seguintes (s para dar alguns exemplos): a)
manter-se informado sobre a legislao, ou ento contratar um contador para isso; b)
ter de ir ao banco para abrir contas individuais de Fundo de Garantia do Tempo de
Servio (FGTS), regularizar a situao de seus empregados junto ao Instituto
Nacional de Seguro Social (INSS), e depois voltar outras vezes e fazer os depsitos
mensais no s do FGTS como do INSS; c) manter atualizado o registro para cada
empregado, mesmo que cada um tenha trabalhado somente uns poucos dias.
Alm de despender tempo e dinheiro para o cumprimento dessas obrigaes
trabalhistas com nus evidente para sua atividade produtiva , o agricultor tem
tambm de cumprir um sem-nmero de normas relativas segurana do trabalho,
como descrito em detalhe em Teixeira, Barletta e Lemes (1997).
Tendo por referncia a situao reinante na Zona da Mata de Minas Gerais, e
aps descrever, com muita criatividade e bom humor, a via-crcis de um agricultor
mdio tentando promover a legalizao de seus empregados, Aad Neto (1997, p. 20)
conclui que o maior custo advindo da atual Legislao Trabalhista na Agricultura de
Montanha o de ordem operacional.
So esses custos administrativos, em grande parte invariantes com o tamanho da
fora de trabalho, sendo assim, fixos, que acabam fazendo com que o custo unitrio
da mo-de-obra seja no s muito alto, mas muito maior para o trabalhador
temporrio do que para o trabalhador fixo, e, dentro do grupo dos empregadores
dessa mo-de-obra temporria, para os pequenos empregadores do que para os
grandes. So os pequenos empregadores, tambm, que, no caso de serem multados
por descumprimento da legislao trabalhista, podem chegar ao ponto de ter sua
atividade inviabilizada, devido arbitrariedade das multas impostas pela Justia do
Trabalho, sem falar no tratamento discriminatrio que o reclamado normalmente
recebe no mbito dessa Justia do Trabalho.4 Esse risco trabalhista, naturalmente,
deve tambm ser considerado um custo fixo, cujo montante e cuja probabilidade de
ocorrncia variam de agricultor para agricultor, sendo certo, porm, que isso deve
afetar mais os pequenos do que os grandes agricultores.5
Por outro lado, em face da dificuldade de comunicao entre os dois lados desse
mercado de trabalho temporrio, surgiu o intermedirio, mais conhecido como
4. Ver Moraes (2004) para a caracterizao desse tratamento discriminatrio que a Justia do Trabalho dispensa aos
reclamados (os empregadores) vis--vis os reclamantes (os trabalhadores).
5. Cunha (1975) tambm aponta que o impacto negativo da poltica trabalhista agrcola no Brasil foi maior para os
pequenos e mdios agricultores do que para os grandes.
turmeiro, que normalmente detm a informao sobre os dois lados e atua

facilitando o contato entre eles. Entretanto, como a figura jurdica desse turmeiro
no est definida em lei e a Justia do Trabalho o considera mero preposto do
empregador, a conseqncia que a participao do agricultor nesse mercado, como
empregador final, embute um risco trabalhista muito grande.6
Note-se que esse mercado de trabalho temporrio agrcola tambm muito
inadequado do ponto de vista dos trabalhadores principais da famlia, j que oferece
trabalho apenas em algumas pocas do ano, e assim mesmo de maneira incerta.7
Contudo, o que uma desvantagem para um tipo de mo-de-obra, torna-se uma
vantagem para a agricultura familiar de regies pobres no Brasil (como o norte de
Minas e o Nordeste), j que esse mercado oferece uma alternativa de trabalho
complementar produo por conta prpria. Esse mercado tem a vantagem, ainda,
de que o ganho derivado do trabalho assalariado no envolve o risco que a produo
prpria envolve.
Esse fenmeno do trabalho fora por parte dos pequenos agricultores de regies
pobres foi objeto de anlise de Rezende (1978), que descobriu que 20% da fora de
trabalho dos pequenos estabelecimentos labutavam em outros estabelecimentos, nas
lavouras de cacau. Em outro estudo, Rezende (1979) apresentou evidncia de que
esse trabalho fora era um fenmeno muito importante no Nordeste brasileiro como
um todo e, de fato, era muito importante para a viabilidade econmica da atividade
agrcola prpria.
Estudo recente de Cazella (2003) investigou um grupo de pequenos agricultores
na comunidade de Vargem Bonita, em So Jos do Cerrito, municpio localizado a
280 km de Florianpolis, e que, para se manterem agricultores, tm de trabalhar fora,
em regies prximas, como a serra de So Joaquim, onde colhem ma. Dessa
maneira, a plantao de ma junto com sua forma de produo familiar acaba
ficando viabilizada, tambm.8 Outros trabalhos recentes que fazem meno a esses
trabalhadores agrcolas migrantes so os de Ferreira e Ortega (2004a e b) e Ortega e
Jesus (2003).
Uma viabilizao do mercado de trabalho agrcola temporrio e, portanto, a
criao de melhores oportunidades de trabalho fora por parte desses agricultores
residentes em regies agrcolas pobres tambm significaria, obviamente, uma
6. Na justificativa do Projeto de Lei 2.371, de 1976, que ser discutido depois, consta uma referncia a uma reportagem
no jornal O Estado de S. Paulo (1976) a respeito desse risco trabalhista: Sempre que h uma reclamao trabalhista (...)
o volante ganha a questo. O gato desaparece e o fazendeiro indeniza os reclamantes. Em caso de acidente, paga
todas as despesas, mesmo que ele tenha ocorrido com o caminho do gato fora da fazenda, na ida ou na volta. O biafria sempre tem, perante a justia, um caminho de testemunhas para provar que trabalha numa fazenda.
7. Rezende (1985, p. 58-60) notou, com efeito, que essa mo-de-obra volante, j residente no meio urbano, era
composta, basicamente, de mulheres, crianas e velhos, j que os trabalhadores principais da famlia procuravam evitar o
emprego agrcola, devido sua sazonalidade.
8. Em relato pessoal do professor Cazella ao presente autor, essa percepo de comunho de interesses entre
empregados e empregadores se manifestou da forma mais interessante possvel. Ao visitar uma propriedade onde se
colhia ma na serra catarinense, e onde Cazella sabia de antemo estarem trabalhando agricultores da regio de
Cerrito, esses no foram, inicialmente, encontrados, at o professor revelar sua condio de professor da Universidade
Federal de Santa Catarina (UFSC). Esclarecido esse fato, o proprietrio gritou para os trabalhadores/agricultores
autorizando sua sada de uma pequena mata adjacente. que o carro usado por Cazella tinha a chapa branca, razo por
que ele foi confundido com um Fiscal do Trabalho.
10
melhoria econmica dessas regies, viabilizando-se, assim, no s um padro de

desenvolvimento regional menos desequilibrado no Brasil, mas, alm disso, uma
viabilizao maior de regies rurais, o que permitiria desafogar o meio urbano. Isso
quer dizer: mais desenvolvimento territorial rural.
interessante notar, ainda, que a dimenso atual desse mercado de trabalho
temporrio agrcola muito inferior dos anos 1970 ou 1980, em face do grande
aumento que ocorreu na mecanizao agrcola. Na realidade, esse mercado de
trabalho temporrio j chegou mesmo a ser incompatvel com a prpria manuteno
de atividades agrcolas importantes, como a cana-de-acar e a laranja em So Paulo.
Isso se deveu ecloso sucessiva de greves exatamente na poca da colheita, o que
gerou um grande incentivo mecanizao, conforme Ricci, Alves e Novaes (1994, p.
108) e Moraes e Pessini (2004, p. 49 e 58) notaram. O risco de inviabilizao
econmica da atividade, devido a essas greves, fez da mecanizao um imperativo, no
importando os investimentos necessrios em pesquisa para se chegar at ela. Isso se
tornou verdadeiro especialmente no caso dos usineiros cuja mudana de atividade
implicaria uma perda muito grande, devido aos elevados investimentos incorporados
nas prprias usinas e ao investimento necessrio reconverso das terras para seu uso
em outra atividade.
Essa grande suscetibilidade do setor agrcola s greves, at que a mecanizao
eliminou o problema, deveu-se ao aumento da sazonalidade da prpria demanda de
mo-de-obra agrcola, ao longo do tempo. Segundo Graziano da Silva (1982),
enquanto as atividades de preparo da terra e plantio cedo puderam ser mecanizadas,
j que havia tecnologia disponvel no exterior, as atividades de colheita de atividades
como cana-de-acar, caf e laranja tiveram de continuar sendo manuais, j que no
havia, no exterior, tecnologia disponvel. Por outro lado, o maior uso de fertilizantes
fez aumentar a quantidade a ser colhida por hectare, enquanto os defensivos
(inseticidas e herbicidas) reduziam a demanda de fora de trabalho nesse perodo
intermedirio entre o plantio e a colheita. A conseqncia de tudo isso foi um
aumento da demanda de mo-de-obra na poca da colheita e queda fora desse
perodo.
4 UMA DISCUSSO CRTICA DAS PROPOSTAS DE REFORMA

DA POLTICA TRABALHISTA AGRCOLA NO BRASIL
Tendo em vista os efeitos positivos sobre a pobreza e a desigualdade no Brasil, que se
podem esperar de uma viabilizao maior do mercado de trabalho temporrio
agrcola, cabe discutir as medidas que tm sido propostas nesse sentido, bem como
outras que poderiam ser sugeridas.
Uma soluo buscada inicialmente foi a formao das cooperativas de mo-deobra, que tiveram uma grande expanso, conforme Carneiro (2001) aponta, j que,
assim, evitava-se a legislao trabalhista. Entretanto, cedo essa frmula deixou de ser
vivel, j que o Ministrio do Trabalho e a Justia do Trabalho passaram a enquadrar
esses trabalhadores na CLT.
Um tipo de soluo que tem sido proposto a que consta do Projeto de Lei
2.371, de 1976, do deputado Guau Piteri, e que no foi aprovado. Consiste na
11
legalizao do turmeiro, que se tornaria uma empresa de trabalho temporrio,

que ento alugaria a mo-de-obra para os agricultores, com as obrigaes trabalhistas
ficando a cargo dessa empresa. A proposta envolve a exigncia de um capital social
superior a 500 vezes o valor do maior salrio mnimo vigente, o que basta para
tornar essa proposta completamente absurda. Alm disso, a proposta prev que a
empresa teria de garantir aos trabalhadores todos os direitos previstos na legislao,
supondo-se, implicitamente, que a empresa seria capaz de, aps contratar esses
trabalhadores, sempre encontrar demanda para eles por parte dos agricultores,
repassando, assim, as suas despesas, supostamente com lucro. Essa proposta, na
realidade, apenas estende ao meio rural o modelo da empresa de mo-de-obra
existente no meio urbano, pela qual uma empresa contrata um grupo de
trabalhadores, j tendo, previamente, uma firma ou repartio pblica interessada na
utilizao dessa fora de trabalho. O objetivo dessa empresa de mo-de-obra , na
maior parte das vezes, voltada para atender o setor pblico, que tem de recorrer a essa
forma indireta de contratao, j que se quer evitar a alternativa de contratao
segundo as regras do Regime Jurdico nico (RJU).
Isso nos leva concluso de que a viabilizao do mercado de trabalho
temporrio agrcola requer, antes de mais nada, uma especificao, na lei, de uma
figura adequada do trabalho temporrio, de maneira a viabilizar a contratao dessa
mo-de-obra e, inclusive, viabilizar a atuao do turmeiro. Uma proposta nesse
sentido foi apresentada pelo deputado Alex Canziani, atravs do Projeto de Lei
2.639-A/2000. Essa proposta conta com o apoio do ex-ministro Almir Pazziannoto,
para quem a principal caracterstica da atividade rural a sazonalidade, razo por
que (...) o registro em carteira torna-se invivel.9 De maneira consistente com essa
percepo do problema, a proposta cria a figura jurdica do trabalhador rural
contratado para execuo de atividade de curta durao; o prazo dessa contratao
seria no superior a 30 dias, prorrogvel at atingir 90. A novidade consiste em retirar
toda a carga que hoje pesa, de forma desproporcional, sobre a contratao desse tipo
de trabalhador, como se essa forma de trabalho fosse em tudo igual ao emprego fixo,
com a nica diferena do tempo de contratao.
No caso de regies com atividade agrcola diversificada, havendo, assim,
demanda de fora de trabalho durante a maior parte do ano, embora por
empregadores diferentes, surgiu a soluo do condomnio de empregadores, que
uma pessoa jurdica que cumpre todas as exigncias da legislao trabalhista e capaz
de contratar o trabalhador de forma permanente, passando esse, ento, a trabalhar
para diferentes empregadores, segundo uma escala predeterminada.10 Consegue-se,
assim, matar dois coelhos com uma cajadada s: reduz-se substancialmente no s o
custo da mo-de-obra para o empregador individual, mas tambm a sua rotatividade,
beneficiando tanto o empregado (que passa a ter uma renda previsvel, o que torna
esse mercado mais atraente do seu ponto de vista), quanto os empregadores, j que
9. Ver entrevista de Pazziannoto na revista Dinheiro Rural, 2005, p. 32.

10. Sobre isso, ver Zylberstajn (2000 e 2003), Dornelas et alii (2001) e Lemes (2004). Ver tambm Ministrio do
Trabalho e Emprego (2000).
12
passam a contar com um empregado mais interessado em manter-se no emprego, o

que os estimula a investir na formao da mo-de-obra.11
Essa soluo dos condomnios de empregadores pressupe, contudo, que a
agricultura da regio seja suficientemente diversificada, de modo a garantir uma
demanda contnua de trabalhadores todo o ano. Nas regies especializadas em poucas
atividades, como a demanda de mo-de-obra ser concentrada no tempo, deixa de ser
possvel essa forma de contratao.
Uma outra proposta de poltica tem por objetivo viabilizar esse mercado de
trabalho temporrio agrcola atravs da concesso de um lote de terra ao
trabalhador, capaz de permitir a ocupao da mo-de-obra familiar durante os
perodos mortos da atividade agrcola demandante de mo-de-obra assalariada.
Com isso, reconstituir-se-ia, de certa maneira, o sistema que existia antes da extenso
da CLT ao campo, com a diferena de que, agora, o lote de terra se localiza fora da
fazenda, e propriedade do trabalhador.
Essa proposta foi colocada em prtica pelo governo do Paran, atravs das vilas
rurais, objeto de anlise da Fundao Getulio Vargas (FGV) (1998) e Souza e Del
Grossi (2000). Segundo a FGV, de 1995 a 1998 foram criadas 156 vilas em 138
municpios, beneficiando 5.934 famlias no Paran. Ao criar essas vilas rurais, o
governo do Paran visava tornar vivel o mercado de trabalho agrcola, com o que se
evitava a inchao das cidades, esse sim o principal problema a ser evitado.
Ao adotar essa soluo, o governo paranaense nada mais fez do que colocar em
prtica uma proposta antiga do saudoso Igncio Rangel (2000, p. 97 e 103-106),
para quem dever-se-ia recriar, agora fora do latifndio, a propriedade minifundiria
familiar, de maneira a se viabilizar o mercado de trabalho agrcola e, assim, evitar-se
a inchao das cidades brasileiras, coisa que, infelizmente, ocorreu, para desgosto do
prprio Rangel e de todos ns.12
Essa uma experincia de poltica que deveria merecer mais ateno em pesquisa
futura sobre o assunto. Caberia verificar, contudo, em particular, se a inexistncia de
um status legal especial para o trabalho temporrio agrcola inviabilizaria tambm
com essa soluo, ao tornar muito cara essa mo-de-obra para o empregador agrcola.
Finalmente, seria interessante contrastar essa situao do mercado de trabalho
agrcola em outros pases, como o Chile e a Argentina, por exemplo, ou os Estados
Unidos. possvel que o impacto adverso da poltica trabalhista agrcola no Brasil
seja mais adverso do que nos demais pases, j que, aqui, no s a CLT muito mais
11. Conforme disse um trabalhador reporter responsvel pela matria publicada no Globo Rural (2000, p. 68): Com o
condomnio, sabemos que quem fizer o servio direito vai ser chamado de novo a trabalhar. A menor rotatividade da
mo-de-obra estimula os empregadores a investir na formao da mo-de-obra, conforme apontaram Camargo (2004) e
Zylberstajn (2000 e 2003).
12. Marcelo Nonnenberg, do IPEA, relatou ao autor a entrevista que fez, por volta de 1978, quando trabalhava na
Assessoria do Ministro do Planejamento, a um usineiro de Pernambuco, que tinha vendido, a prazo, terras da sua usina
para seus trabalhadores, na expectativa de que, assim, ficaria viabilizada uma oferta estvel de mo-de-obra para o
corte da cana. O usineiro queria, ento, que o governo estudasse a experincia dele para formular um programa mais
amplo, com o mesmo objetivo. Evidentemente, nada foi feito na poca. Como se sabe, a mecanizao da cana invivel
na Zona da Mata de Pernambuco, e possvel que, por isso, a regio tenha entrado na crise profunda em que se debate
hoje.
13
rgida, mas uma mesma poltica trabalhista adotada nos setores agrcola e noagrcola. A experincia desses demais pases poder indicar as solues para esse
problema no Brasil.
5 MUDANAS INSTITUCIONAIS INTRODUZIDAS A PARTIR

DO BINIO 1963-1964: A POLTICA FUNDIRIA
A poltica fundiria inaugurada com o Estatuto da Terra (Lei 4.504, de 30/11/1964),
e que se mantm at hoje, se baseia em dois princpios bsicos: a) necessidade de
estrita regulamentao do mercado de aluguel de terra, j que, devido ao elevado grau
de concentrao da terra, necessrio proteger parceiros e arrendatrios da
explorao por parte dos proprietrios de terra; e b) resoluo do problema
fundirio atravs da redistribuio da terra, via desapropriao da terra das
propriedades improdutivas e sua distribuio na forma de pequenos lotes, dentro dos
assentamentos de reforma agrria.
A adoo desses princpios visou, na realidade, ao desestmulo dos mercados de
aluguel de terra. De fato, como apontado por Romeiro e Reydon (1994, p. 106):
(...) o arrendamento e a parceria no so considerados formas de acesso terra
(ver artigo 17 do Estatuto), sendo a preocupao do legislador apenas regulamentar
um tipo de relao de trabalho e produo que se apresentava costumeiramente
distorcida.
Toda a legislao foi elaborada em um contexto de que tanto o parceiro noproprietrio como os arrendatrios seriam pequenos produtores, quando no,
trabalhadores rurais estigmatizados pelo desemprego sazonal. H, assim, uma
preocupao permanente em proteg-los contra possveis exploraes do proprietrio,
tambm quase sempre emblematizado pelo latifundirio absentesta.
Essa estrita regulamentao envolvendo a parceria e o arrendamento
provavelmente decorria do diagnstico, prevalecente na poca, de que conflitos como
os fomentados pelas ligas camponesas antes de 1964 se deviam, em ltima anlise,
concentrao da propriedade da terra, que levava formao de monopsnios ou
oligopsnios no mercado de aluguel de terras. Assim, o problema agrrio, que foi
um dos fatores principais na crise que deflagrou o golpe militar em 1964, s seria
resolvido atravs da reforma agrria redistributivista, nico caminho possvel para o
fomento da pequena propriedade agrcola (o homestead).
Essa viso aparece, com nitidez, no documento que serviu de base ao Estatuto da
Terra, e que foi preparado antes ainda de os militares tomarem o poder.13 Assim, na
pgina 67 desse documento, afirma-se que:
No pela expanso do salariado ou do arrendamento que se difundem na
massa trabalhadora as aptides necessrias a um processo contnuo, estvel e
democrtico de desenvolvimento. pela propriedade da terra que se formam
13.Trata-se do relatrio produzido no mbito do Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais (Ips) (1964), com tiragem
limitada a 3 mil exemplares, todos assinados, e que acabou sendo publicado pela Editora Expresso e Cultura. frente
desse relatrio esteve Paulo de Assis Ribeiro, primeiro presidente do Instituto Brasileiro de Reforma Agrria (IBRA). O
Ips, como se sabe, foi o think tank dos militares que tomaram o poder em 1964.
14
qualidades bsicas de previso e capacidade administrativa, bem como se dissemina

uma forte motivao de melhoria educacional e de progresso cultural.
O diagnstico acerca do problema agrrio brasileiro envolvia, tambm, a noo
de que o direito de propriedade da terra deveria ser condicionado ao cumprimento de
sua funo social, representada pela sua utilizao adequada, com conseqente
gerao de empregos e produo de alimentos. Tendo em vista garantir o
cumprimento, pelo proprietrio, dessa funo social da terra, criou-se a tributao
progressiva Imposto Territorial Rural (ITR) e viabilizou-se financeiramente a
desapropriao das terras consideradas improdutivas, o que, conforme Silva (1971, p.
143-146) mostrou, s se tornou vivel quando, atravs da Emenda Constitucional
10, de 1964, se admitiu o pagamento da indenizao em ttulos da dvida pblica (at
ento, era exigido o pagamento prvio em dinheiro), e mais ainda, em 1967, quando,
atravs do Ato Institucional 9, se retirou da Constituio a palavra prvia antes de
indenizao.
Graas descrio detalhada em Romeiro e Reydon (1994, Cap. 3), da evoluo
no tempo e do contedo dessa legislao fundiria, possvel limitar, aqui, nossa
discusso, s questes mais bsicas. O ponto principal que queremos ressaltar o fato
de que essa legislao de maneira consistente com as premissas j apontadas
resulta, basicamente, de uma restrio liberdade contratual nos mercados de aluguel
de terra, impondo, de forma ultradetalhada, as formas especficas que os contratos de
parceria e arrendamento devem assumir. Em especial, isso inclui a determinao dos
valores de arrendamento e parceria e a maneira como se dariam as indenizaes aos
parceiros e arrendatrios pelas benfeitorias feitas no imvel sempre procurando,
naturalmente, beneficiar os parceiros e arrendatrios. Alm disso, a lei restringia os
direitos dos proprietrios e, naturalmente, garantia direitos aos parceiros e
arrendatrios , no caso de venda da terra.
Um dos pontos mais interessantes dessa legislao e que revela, mais do que
qualquer outra coisa, a restrio livre contratao por parte dos agentes econmicos
, a proibio, imposta aos parceiros e arrendatrios, de renncia aos seus
direitos ou vantagens previstos na legislao. (Nisso, alis, essa legislao igual
CLT.)
H ainda alguns dispositivos certamente preocupantes do ponto de vista dos
proprietrios de terra, como o que admite que os contratos, quaisquer que sejam
seus valores e suas formas, possam ser provados por testemunhas.
No se pode, tampouco, exagerar o efeito adverso sobre o mercado de aluguel de
terra do famoso dispositivo do art. 95, n. XIII, do Estatuto da Terra, dando
preferncia, para o acesso terra, a todo aquele que ocupar, sob qualquer forma de
arrendamento, por mais de cinco anos, imvel desapropriado em rea prioritria de
Reforma Agrria. Esse dispositivo contribuiu para minar as bases de confiana que
deveriam marcar as relaes nos mercados de aluguel de terra e contribuiu para a
percepo generalizada de que a cesso de terra em arrendamento ou parceria, no
Brasil, embute um risco de perda da terra, via desapropriao para fins de reforma
agrria.
15
Na realidade, outros dispositivos legais vigentes atualmente tambm contribuem

para essa percepo de que a cesso de terra em arrendamento ou parceria no Brasil
embute um risco ao direito de propriedade da terra. Com efeito, conforme mostra
Alvarenga (1997, p. 107), o artigo 9 da Constituio de 1988 inclui entre as
condies para que a terra cumpra sua funo social, a explorao que favorea o
bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores, o que acrescenta, em particular,
que:
A observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho implica tanto
o respeito s leis trabalhistas e aos contratos coletivos de trabalho, como as disposies
que disciplinam os contratos de arrendamento e parceria rurais.14
Como bem sintetizou Brando (2002, p. 279), a conseqncia de toda essa
regulamentao dos mercados de aluguel de terra foi a prpria supresso desses
mercados, induzida principalmente por leis que impem restries a contratos de
parceria, controlam os valores dos aluguis e do garantias excessivas de posse aos
arrendatrios. Alm disso, direitos de propriedade inseguros para os proprietrios,
freqentemente no contexto de reforma agrria, contribuem para reduzir a oferta de
terras nesse mercado.
No mesmo diapaso, De Janvry e Sadoulet (2002), ao criticarem legislaes
similares no conjunto dos pases da Amrica Latina, propem, conforme bem
sintetizado por Olinto (2002, p. 297).
(...) duas explicaes para a baixa atividade dos mercados de arrendamento na
Amrica Latina: (i) Leis que, apesar de serem bem intencionadas, do excesso de
direitos aos arrendatrios e fragilizam os direitos de propriedade, e portanto resultam
em uma oferta reduzida de terras no mercado de aluguel, prejudicando ambos,
trabalhadores rurais sem terra e proprietrios; (ii) Insegurana de direitos de
propriedade causada por leis de reforma agrria que qualificam terras arrendadas
como sendo improdutivas, ou no exercendo sua funo social.
De Janvry e Sadoulet (2002, p. 263), alis, mostram que a incidncia de
arrendamento e parceria no baixa apenas no Brasil, mas se estende a toda a
Amrica Latina, e isso contrasta fortemente com o que ocorre no resto do mundo.
Com efeito, esses autores notam que a percentagem de rea arrendada em 1997 foi de
71% na Blgica, 48% na Holanda, 47% na Frana e na Inglaterra, 40% na Esccia,
33% em Luxemburgo, 34% na Itlia e 22% na Alemanha. No caso dos Estados
Unidos, esses autores assinalam (op. cit., p. 264), que tenancy in general and
sharecropping in some situations are indeed very important (...). A mesma evidncia
mostrada para os demais continentes, a sia inclusive.
Assim, tudo mostra que as mesmas concepes e as mesmas polticas antiarrendamento e antiparceria e a favor da reforma agrria redistributivista grassaram
em toda a Amrica Latina, e na mesma poca, coincidentemente, quando a Aliana
para o Progresso, com sua forte motivao anticomunista, estava em seu auge. O
14. Note-se que o artigo 9 da Constituio de 1988 que d margem desapropriao da terra no caso de trabalho
escravo, embora essa expresso no seja mencionada. Como se no bastasse, vem-se tentando, recentemente,
transformar a desapropriao, nesses casos, em expropriao. Sobre isso, ver Barretto (2004, p. 6-7).
16
problema que o mundo mudou e as polticas daquela poca continuam vigentes no

Brasil e na Amrica Latina.
interessante notar, por outro lado, que as evidncias revelam que esses efeitos
deletrios da atual poltica fundiria so muito regressivos, pois s atingem os mais
pobres, uma vez que, aparentemente, os contratos de arrendamento envolvendo
agricultores mdios e grandes no vm sendo desestimulados, como revelam os casos
de arroz no Rio Grande do Sul e de soja no Centro-Oeste.
A explicao para esse fato pode estar na diferena de atitude dos arrendatrios e
parceiros, conforme seu tamanho, e dos demais agentes sociais relevantes, como o
Judicirio. possvel que os pequenos agricultores se sintam mais incentivados a
recorrerem a essa legislao, ainda mais porque certamente contam, para isso, com o
permanente estmulo de sindicatos, escritrios de advocacia etc. Devem contar,
tambm, com a simpatia do prprio Judicirio. O mesmo no ocorreria, contudo,
com o mercado de aluguel de terras envolvendo agricultores mdios e grandes, j que
esses agricultores no devem considerar de seu interesse apelar para o Judicirio,
porque isso fecharia esses mercados para eles no futuro e provavelmente no lhes
renderia grande coisa, pois o Judicirio no necessariamente tomaria decises em seu
favor, j que no se veria fazendo, nesse caso, justia social.
A propsito, vale a pena mencionar os resultados de pesquisa baseada em
entrevistas realizadas com magistrados, relatada por Pinheiro (2003). Segundo
Pinheiro (2003, p. 25), entre outras coisas, perguntou-se aos juzes se, levados a
optar entre duas posies extremas, respeitar sempre os contratos,
independentemente de suas repercusses sociais (A), ou tomar decises que violem os
contratos na busca de justia social (B), qual dessas opes eles escolheriam, o
resultado foi que 73% dos juzes escolheram a opo B.
Ora, esse tipo de postura, combinada com uma situao em que a prpria
legislao praticamente probe a livre contratao, tomando claramente o lado do
mais fraco, atravs de uma especificao detalhada dos contratos, no difcil
prever o comportamento do Judicirio em qualquer disputa envolvendo parceria e
arrendamento em que um dos lados um pequeno produtor.15
A esse respeito, vale a pena referir a proposta de Consrcios e Condomnios
para Arrendar Terra Viva Terra, de Rocha et alii (2002), em que um grupo de
pequenos agricultores arrendaria a terra de um dado proprietrio, de forma coletiva,
aproveitando, assim, economias de escala. O problema com essa proposta que, no
caso, seria no s um pequeno agricultor contra o proprietrio da terra, mas vrios,
sendo certo que lado um juiz favoreceria, em qualquer disputa judicial.
Essa inviabilizao, pelo Estatuto da Terra e pela ao do Judicirio, da parceria
e do pequeno arrendamento de terra no Brasil tem tido uma conseqncia muito
danosa do ponto de vista distributivo na agricultura. Em primeiro lugar, porque,
devido ao conhecido problema de custo de superviso do trabalho agrcola (de novo,
uma peculiaridade da agricultura vis--vis a indstria), a parceria poderia se tornar,
em vrias situaes, mais atraente do que o assalariamento, tanto do ponto de vista do
15. Para uma discusso mais ampla dessa questo da relao entre o Judicirio e a economia no Brasil, ver Pinheiro
(2000).
17
empregador quanto do empregado.16 Este ltimo, em particular, ao se empregar como

parceiro, fica mais responsvel pela tomada de decises, com o que poderia ascender
na escala social e econmica, tornando-se, eventualmente, um pequeno proprietrio.
J no caso do pequeno arrendatrio, o desestmulo sua atividade tambm muito
danoso, j que, como bem apontaram De Janvry e Sadoulet (2002), o arrendamento
de terra pelo agricultor pobre costuma servir de escada para a sua ascenso
econmica e social na agricultura. O desestmulo parceria e ao pequeno
arrendamento de terra acaba limitando, assim, no s o emprego da mo-de-obra
agrcola, mas as prprias possibilidades de expanso da agricultura familiar no Brasil.
interessante notar que, ao mesmo tempo em que a poltica fundiria brasileira
vem restringindo, via inviabilizao do mercado de aluguel de terra, a formao da
pequena propriedade agrcola, ela no tem atingido seu suposto objetivo alternativo,
que o de, atravs da desapropriao de terra e sua posterior distribuio, fomentar a
pequena propriedade independente.
Na realidade, nem mesmo dentro dos limites da poltica de assentamentos, vem
essa poltica fundiria contribuindo para a formao do homestead no Brasil. De fato,
os beneficirios da reforma agrria no Brasil no so proprietrios das terras que
ocupam, j que, conforme reza o artigo 189 da Constituio Federal de 1988:
Os beneficirios da distribuio de imveis rurais pela reforma agrria recebero
ttulos de domnio ou concesso de uso, inegociveis pelo prazo de dez anos.
Isso realado por Graziano (2004, p. 126), que destaca, tambm, o fato de que,
mesmo aps passados os dez anos requeridos, nem o Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (Incra), nem os prprios assentados, se interessam
pela emancipao dos assentamentos e a titulao definitiva das terras, pois isso
implicaria o pagamento pela terra recebida e tambm pelos crditos obtidos, como o
de instalao. Alm disso, o assentado no pode mais ter acesso ao sistema de
crdito favorecido da reforma agrria, como no caso do antigo Programa de Crdito
Especial para Reforma Agrria (Procera) e do atual Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf).
Barretto (2003, p. 37) tambm notou o fato de os assentados receberem, quando
muito, uma precria concesso de uso. Entretanto, em suas entrevistas, os assentados
sempre reclamavam desse fato, pois no se sentiam realmente estimulados a dedicar
esforos sem a garantia de se beneficiarem no futuro, especialmente atravs de
transmisso da propriedade aos seus filhos.
Essa ausncia, no programa de reforma agrria brasileiro, de um sistema
adequado de incentivos foi tambm objeto de anlise recente de Abramovay (2004).
Rezende (2001) tambm notou isso, ao analisar o antigo Procera, em que todos os
sinais transmitidos aos assentados eram no sentido da inadimplncia, com o que a
poltica deixava de atender seus objetivos.
16. Note-se que a inviabilizao da parceria (inclusive pelo risco de se caracterizar vnculo empregatcio) vrias vezes
lamentada no Seminrio sobre a Agricultura de Montanha, tratando da Zona da Mata de Minas Gerais, e j citado
neste trabalho.
18
interessante notar que o relatrio do Ips (1964, p. 68) previa, para o Brasil,
uma evoluo contrastante vis--vis a soluo sovitica de reforma agrria, que deu
ao agricultor apenas o usufruto da terra, que pertence diretamente ao Estado. Entre
ns, segundo esse relatrio, essa soluo seria desastrosa, mas foi a que teve lugar.
Assim, fugiu-se do mercado livre como linha auxiliar para o desenvolvimento da
pequena propriedade no Brasil, mas tudo revela que o caminho alternativo trilhado,
capitaneado pelo Estado, foi um verdadeiro fiasco.
6 MERCADOS FINANCEIRO E DE ALUGUEL DE TERRA NO

BRASIL E POLTICA FUNDIRIA
Devido ao elevado risco associado s aplicaes financeiras no Brasil, sempre foi
muito forte a demanda por terra como investimento, uma vez que os retornos
associados ao investimento em terra tm mostrado uma forte correlao inversa com
os retornos associados ao investimento no mercado financeiro.17 Nessas condies, o
investimento em terra passou a ser visto como atraente no tanto por seu retorno em
si, mas por minimizar o risco da carteira de investimentos em seu conjunto.
Note-se que esse investimento em terra como ativo financeiro costuma ser
explicado de maneira diferente na literatura. Partindo-se do pressuposto de que a
terra tem uma capacidade inerente de se valorizar continuamente, atribui-se a isso o
investimento em terra (a especulao com terra). Entretanto, conforme Rezende
(2003a, p. 236-240) mostrou, tomando com base as trs ltimas dcadas no Brasil,
no verdade que o valor da terra sempre se tem valorizado continuamente; na
realidade, o preo da terra tem apresentado alta volatilidade, mas sempre em
contraponto aos demais retornos do mercado financeiro.
Segundo ainda essa literatura, a especulao com terra implicaria a sua
ociosidade ou subutilizao, um problema supostamente muito presente no Brasil e
que conflitaria com a funo social da terra. Na realidade, esse foi o diagnstico do
problema agrrio brasileiro adotado pelo Estatuto da Terra, em 1964, o que,
inclusive, levou crena de que, via tributao progressiva (ITR), haveria desestmulo
a essa reteno especulativa, o que levaria queda no preo da terra, facilitando-se,
assim, a realizao da reforma agrria e o acesso terra por parte dos pequenos
agricultores.
bastante provvel que, naquela poca, fosse de fato muito importante a
demanda de terra como ativo real, devido virtual inexistncia de um mercado
financeiro. Alis, no foi toa que uma das primeiras medidas econmicas tomadas
pelo governo militar foi a concesso de uma srie de estmulos formao do
mercado financeiro, como a instituio da correo monetria.
Entretanto, como apontou Sayad (1982), a reteno de terra como ativo
financeiro no necessariamente deve implicar sua ociosidade. Com efeito, segundo
Sayad, no faz sentido o especulador manter a terra ociosa, deixando de apropriar um
17. Anlise economtrica recente [Bueno (2005)] confirmou a existncia dessa relao inversa entre o preo da terra e o
mercado de aes.
19
retorno extra, dado pela renda da terra. Mesmo o investidor inapto para o exerccio
da atividade agrcola poderia auferir esse retorno extra, via aluguel da terra.
Se supusermos que, entre esses especuladores, tendam a predominar agentes
econmicos sem capacitao para o exerccio da atividade agrcola, ento poderamos
concluir, se adotarmos a perspectiva de anlise de Sayad, que a especulao com terras
deveria levar a um aumento da oferta de terra nos mercados de aluguel no Brasil,
beneficiando, em particular, os pequenos agricultores. Nesse sentido, a especulao
no faria a terra deixar de cumprir sua funo social, bem ao contrrio.
Na realidade, contudo, a concluso de Sayad no leva em conta a poltica
fundiria existente no Brasil, j que, como foi visto, ela desestimula o aluguel de
terras agrcolas. Mesmo na hiptese de se decidir pela utilizao da sua terra, via
cesso em arrendamento, o especulador continua a correr o risco de ser atingido pela
reforma agrria, devido possibilidade de sua terra ser considerada ociosa em casos de
descontinuidades entre contratos sucessivos.
7 A MECANIZAO AGRCOLA COMO REAO DO SETOR

AGRCOLA AO CONTEXTO INSTITUCIONAL ADVERSO
Uma forma de sintetizar a discusso apresentada at aqui, empregando a linguagem
da teoria econmica, dizer que, como decorrncia dessas polticas trabalhista e
fundiria, ocorreu uma distoro no mercado de trabalho agrcola, com a mo-deobra tendo-se tornado, repentinamente, muito cara do ponto de vista do empregador,
embora, na viso do trabalhador, o salrio tivesse continuado muito baixo, ou possa
at ter-se reduzido. Como se viu, essa elevao do preo da fora de trabalho, do
ponto de vista privado, deveu-se no s ao da poltica trabalhista, mas tambm da
poltica fundiria, pois, como se notou, a supresso do mercado de aluguel de terra
foi uma maneira adicional de se elevar o preo da mo-de-obra, sempre considerando
o ponto de vista do empregador/proprietrio de terra. Passou a ocorrer, assim, uma
divergncia entre os custos sociais (o salrio recebido pelo empregado) e os custos
privados da fora de trabalho (o salrio pago pelos empregadores).
Cabe acrescentar, agora, que, quase ao mesmo tempo em que adotava essas
polticas, o governo instituiu a poltica de crdito agrcola, cuja conseqncia
principal foi baratear o custo do capital para o setor agrcola. Assim, a combinao
desses dois conjuntos de polticas pblicas acabaram produzindo uma divergncia
entre os custos sociais da mo-de-obra no-qualificada e do capital e os respectivos
custos privados. Em outras palavras, embora o Brasil fosse uma economia com
abundncia de mo-de-obra no-qualificada e escassez de capital, o que significa que,
em termos sociais, a mo-de-obra no qualificada barata e o capital caro, em
termos privados, devido atuao das polticas trabalhista e fundiria, de um lado, e
da poltica de crdito agrcola, de outro, os custos privados desses fatores foram
distorcidos, tornando a mo-de-obra cara e o capital barato na agricultura, isso
tudo do ponto de vista do empregador.
Ora, como so os custos privados que governam a tomada de deciso privada, a
conseqncia de tal distoro nos preos dos fatores foi uma rpida mudana na
20
tecnologia agrcola no sentido da mecanizao, tendo em vista poupar a mo-de-obra

e usar intensivamente o capital.
Alm disso, pode-se supor que essa mudana de preos relativos dos fatores
tenha tambm induzido gerao de novas tecnologias com as mesmas
caractersticas, ou seja, poupadoras de mo-de-obra no-qualificada e intensivas em
capital. Esse teria sido o caso, principalmente, das colheitadeiras de cana-de-acar e
caf, por exemplo, que foram fruto da pesquisa e dos investimentos feitos no Brasil, j
que essa tecnologia no existia no exterior.
Essa ltima hiptese, de as mudanas dos preos relativos dos fatores induzirem
gerao de novas tecnologias, faz parte de uma literatura que teve seu incio com o
modelo de Hayami e Ruttan, que propuseram um modelo de inovaes induzidas
na agricultura, partindo da teoria das inovaes induzidas de Hicks.18 Note-se que,
atravs de seu modelo, Hayami e Ruttan visavam no s mostrar de que maneira se
d essa conexo entre mudanas de preos relativos dos fatores e inovao tecnolgica
na agricultura, mas apontar a racionalidade desse processo, na medida em que os
preos relativos dos fatores refletiriam as dotaes relativas dos fatores. bem
conhecida a comparao que esses autores fizeram entre o desenvolvimento agrcola
americano e o japons, no caso americano viabilizado por tecnologias poupadoras de
mo-de-obra e intensivas em terra, e, no caso japons, viabilizado por tecnologias
intensivas em mo-de-obra e poupadoras de terra.
No caso brasileiro, entretanto, embora se admita, neste trabalho, que tenha
funcionado o mecanismo de inovaes induzidas proposto por Hayami e Ruttan,
no possvel atribuir a esse mecanismo a mesma racionalidade econmica
identificada pelos autores nos casos americano e japons, uma vez que, no Brasil, os
preos relativos dos fatores, nesse perodo que se seguiu dcada de 1960, passaram a
no refletir a real dotao de fatores da economia, tornando-se distorcidos.
interessante notar que Rezende (1980) fez a mesma crtica aplicao do modelo de
Hayami e Ruttan para a anlise histrica brasileira, assinalando que a escravido e,
posteriormente, a concentrao da propriedade da terra fizeram com que os preos
relativos dos fatores fossem distorcidos no pas, ou seja, no refletiam a dotao
relativa dos fatores, dada pela relao homem/terra, similar dos Estados Unidos.
Essas consideraes tericas permitem explicar porque passou a ser adotada, na
agricultura brasileira, uma tecnologia baseada na mecanizao, que poupadora de
mo-de-obra no-qualificada e intensiva em capital e em mo-de-obra qualificada.
Com efeito, a mecanizao elimina ou reduz muito a demanda de mo-de-obra noqualificada, em favor da mo-de-obra qualificada, a exemplo do tratorista, alm de
usar mais intensivamente o fator relativamente mais barato o capital. A adoo
dessa tecnologia foi facilitada, inicialmente, pela sua disponibilidade no plano
internacional (colheitadeiras de gros, por exemplo) e, posteriormente, pela criao de
mquinas especificamente desenhadas para a agricultura brasileira, como as
colheitadeiras de cana-de-acar, caf e laranja, entre outras. Tratou-se, ento, tanto
da adoo de tecnologias j existentes, com base na microeconomia convencional,
como da induo de novas tcnicas, Hayami e Ruttan.
18. Para a apresentao desse modelo, ver Hayami e Ruttan (1971).
21
interessante notar que Sanders e Ruttan (1978) atriburam o elevado ritmo de

mecanizao agrcola no Brasil ao subsdio taxa de juros do crdito agrcola. Esses
autores tambm chegaram a propor [Sanders e Ruttan (1978, p. 281)] que: there is
also evidence that labor services were biased upward by minimum-wage policies,
mas aqui eles subestimam grosseiramente o papel das polticas trabalhista agrcola e
fundiria como indutoras da mecanizao agrcola.
Note-se que a atratividade da mecanizao, em certas situaes, tornou-se
mesmo imperativa, em funo das greves dos trabalhadores, que, como j se viu,
passaram a eclodir especialmente na poca da colheita.
O processo de ajustamento do setor agrcola a esse quadro institucional adverso
se expressou tambm atravs de mudanas no crop mix que ocorreram nesse perodo,
o caso tpico tendo sido o da soja substituindo o caf no Paran. Isso certamente teve
que ver com a facilidade de mecanizao da soja, graas disponibilidade da
tecnologia externa, ao financiamento subsidiado e aos incentivos do governo para a
indstria de mquinas agrcolas se instalar no Brasil.
Observe-se, tambm, que a aptido dos solos de cerrado mecanizao agrcola,
graas ao seu relevo caracterstico, permitiu s regies do cerrado escapar do problema
de mercado de trabalho causado pelas polticas trabalhista e fundiria, podendo-se at
mesmo admitir que a prpria pesquisa agronmica tenha sido estimulada pelas
condies naturais to favorveis a uma agricultura mecanizada. A esse respeito, a
disponibilidade de tecnologia mecnica no exterior e as polticas de incentivo
mecanizao por parte do governo foram fundamentais.19
Note-se, ainda, que, segundo Rezende (2003b, p. 182), o fato de a ocupao
histrica do cerrado ter-se dado base da grande propriedade territorial nica
compatvel com a pecuria extensiva associada agricultura itinerante, de baixa
produtividade facilitou a rpida adoo, pela agricultura regional, do novo padro
tecnolgico, caracterizado pela produo em grande escala. Alis, esse papel
facilitador da mecanizao, exercido pela estrutura agrria concentrada,
preexistente, foi geral, no se limitou ao cerrado, mas estendeu-se ao conjunto da
agricultura brasileira.
Foi no prprio Governo Castelo Branco que, paralelamente edio do Estatuto
da Terra e preservao da poltica trabalhista originria da era Vargas, com umas
poucas alteraes, que se instituiu a poltica de crdito agrcola, com a criao do
Sistema Nacional de Crdito Rural. Como bem sabido, essa poltica contribuiu para
o aumento da concentrao na agricultura e elevou o preo da terra, indo contra,
assim, os objetivos da poltica fundiria, instituda praticamente na mesma poca.
Na realidade, essa poltica de crdito agrcola, ao viabilizar a mecanizao,
impediu que as polticas trabalhista e fundiria levassem desarticulao do sistema
produtivo agrcola, ameaando at mesmo as metas da poltica econmica geral. A
poltica de crdito agrcola viabilizou tambm, atravs do crdito de custeio, a
19. Sanders e Ruttan (1978) apresentam uma anlise bem interessante do processo de mecanizao do cerrado,
embora, novamente, subestimem a importncia de se ter conseguido, no cerrado, fugir ao problema de mo-de-obra
agrcola, criado pela poltica trabalhista.
22
monetizao do mercado de trabalho, uma conseqncia necessria das mudanas

que ocorreram nas relaes sociais de produo que vigiam at a dcada de 1960.
Note-se que um eventual retorno a uma situao em que se verifique um vis
menor ao emprego de mo-de-obra na agricultura brasileira vai requerer a adoo de
tecnologias mais absorvedoras de mo-de-obra do que as atuais. Isso pode tomar
tempo, at que, sob o estmulo de uma mudana nos preos relativos dos fatores
(agora fazendo cair o custo de mo-de-obra na agricultura e aumentando o custo do
capital), novas tecnologias sejam adotadas, seja com base na tecnologia existente, seja
pela criao de novas tecnologias, Hayami e Ruttan. Afinal, tomou tempo tambm
para que muitas das tecnologias atuais fossem criadas, em resposta s mudanas nos
preos relativos dos fatores que ocorreram a partir da dcada de 1960.
Cabe notar, tambm, que no foi a adoo de tecnologia intensiva em capital,
em si mesma, que levou ao predomnio de produo em grande escala no Brasil. Isso
ocorreu devido ao fato de a mecanizao no se estender aos pequenos agricultores,
pelos seguintes motivos: a) falta de acesso ao crdito e, portanto, impossibilidade de
demandar mquinas adaptadas a esses produtores; e b) conseqente inviabilizao da
oferta de mquinas adaptadas agricultura em pequena escala (como os microtratores
japoneses). Nesse contexto, a indstria passou a se limitar a fabricar mquinas
apropriadas produo em grande escala, de onde surgiu o fenmeno de
indivisibilidade das mquinas, ou seja, ausncia de mquinas adequadas ao pequeno
produtor. Isso, junto com as dificuldades de operao do mercado de aluguel de
mquinas, levou ao predomnio da produo em grande escala na agricultura
brasileira, sem que seja prova de existncia de economias de escala na agricultura,
como se costuma pensar.20
Ora, na medida em que a pequena agricultura no podia adotar a mecanizao,
nem valer-se da contratao de mo-de-obra assalariada nos picos da demanda de
mo-de-obra, o resultado que sua escala de produo acabou ficando limitada, nos
perodos de picos, ao tamanho da famlia, com a gerao de subemprego nos
perodos de vales da atividade agrcola.
8 SUMRIO E CONCLUSES
Este trabalho procurou mostrar de que maneira a poltica trabalhista agrcola, a
fundiria e a de crdito agrcola tm sido responsveis pelo atual predomnio, no setor
agrcola brasileiro, de um padro tecnolgico concentrador, caracterizado pela
produo em grande escala e pela mecanizao.
Ao fazer isso, este trabalho pretendeu oferecer uma crtica s duas explicaes
correntes desse fenmeno: a primeira, que atribui todas as nossas mazelas ao
latifndio, herdado de nosso passado, e cuja desarticulao, atravs da reforma
agrria, seria indispensvel para a soluo do problema; e a segunda, que postula um
determinismo tecnolgico, excluindo, assim, qualquer possibilidade de mudana da
situao atual, do que resulta que a agricultura no teria como contribuir para a
melhoria de nosso problema atual de pobreza e desigualdade.
20. Rezende (2003b, p. 180) apresentou os argumentos mostrados anteriormente para explicar o predomnio da
produo em grande escala no cerrado.
23
Discordando frontalmente dessas duas linhas de anlise, este trabalho props

que no esto no passado, mas no presente, as causas de nossos atuais problemas, e
que so exatamente as polticas pblicas supostamente desenhadas para proteger o
pobre e fazer justia social que criaram esse padro concentrador de crescimento
agrcola. Por sua vez, a tese do determinismo tecnolgico desconsidera a mudana
drstica de preos relativos dos fatores, que ocorreu a partir da dcada de 1960. Foi
essa mudana nos preos relativos dos fatores que estimulou a adoo de tcnicas
intensivas em capital e poupadoras de mo-de-obra, o que se deu tanto atravs da
seleo de tcnicas j existentes, como tambm atravs de induo, Hayami e
Ruttan, criao de novas tecnologias com essas caractersticas.
Quanto ao latifndio, procurou-se mostrar que, de fato, ocorreu o predomnio
da grande propriedade da terra, aps a abolio da escravido, e isso cumpria o papel,
indispensvel ento, do ponto de vista das classes dominantes, de se limitarem as
alternativas de emprego e renda dos trabalhadores agrcolas. Entretanto, as mudanas
que ocorreram na dcada de 1960 extenso da CLT ao campo e instituio de
nova poltica fundiria, atravs do Estatuto da Terra atingiram em cheio a raison
dtre e a viabilidade econmica desse sistema latifundirio. Esse latifndio foi
atingido em cheio, tambm, pelo rpido processo de industrializao e urbanizao
que se seguiu dcada de 1960, j que a mo-de-obra, antes cativa, passou, ento, a
ter a alternativa de migrar para o meio urbano. Contudo, se hoje ainda se constata a
presena da grande propriedade na nossa agricultura, isso no uma herana do
nosso passado, mas produto de nosso presente. A grande propriedade, hoje, no s
uma grande extenso territorial, mas tambm uma produo agrcola centralizada, em
grande escala, base do trabalho assalariado e com alto grau de mecanizao, o que
continuamente fomentado pelas polticas trabalhista e fundiria institudas na dcada
de 1960. S marginalmente, como foi explicado ou seja, s em funo do papel
que a grande propriedade cumpre na proviso de colateral no acesso ao crdito e na
viabilizao da mecanizao, devido presena de indivisibilidades das mquinas ,
ela tem que ver com o velho latifndio. Como se mostrou, foram as polticas
trabalhista e fundiria que, pensando estar agindo ainda sobre o velho sistema
latifundirio, acabaram fomentando um processo de concentrao ainda maior do
que o que ocorria no nosso passado.21
Poder-se-ia argumentar que a extenso da CLT ao campo e a instituio da
poltica fundiria, atravs do Estatuto da Terra, teriam sido necessrias para acabar
com as relaes atrasadas preexistentes, onde o Estado no penetrava, e que tinham
inclusive um desdobramento poltico que restringia o alcance da democracia entre
ns.
luz das conseqncias adversas dessas medidas, entretanto, melhor teria sido
adotar outro tipo, visando criar alternativas para essa mo-de-obra e, assim,
estrangular o latifndio. Uma estratgia com essas caractersticas poderia ter sido a
adoo de polticas de crdito fundirio que facilitassem a aquisio de terra pelos
21. Nesse ponto, estamos totalmente de acordo com a crtica que Xico Graziano fez, no congresso da Sociedade
Brasileira de Economia e Sociologia Rural (Sober) de Juiz de Fora, em julho de 2003, ao hbito arraigado, ainda muito
freqente no Brasil, de se analisar a agricultura brasileira de hoje como se nela ainda prevalecesse esse velho latifndio.
Sobre isso, ver Graziano (2004, p. 21-24).
24
trabalhadores agrcolas, lado a lado com polticas de assistncia tcnica, de

comercializao e de pesquisa direcionadas para a pequena agricultura. Acoplado a
isso, o governo deveria acabar de vez com a posse, um instituto que acaba redundando
no fomento violncia no campo e formao da grande propriedade.
Em suma, este trabalho props que o latifndio morreu com a extenso da CLT
ao campo e com o Estatuto da Terra, mas junto com ele morreram tambm as
chances do homestead, to querido do Estatuto da Terra (e to defensvel, como se
argumentou neste trabalho), e do emprego da mo-de-obra na agricultura, tudo em
favor de um novo latifndio, completamente diferente do anterior e que s a
liberalizao dos mercados de mo-de-obra, de terra e de crdito agrcola
poder combater, em favor, agora, exatamente do homestead e de nova injeo de
nimo no mercado de trabalho agrcola, tudo isso em proveito da reduo da pobreza
e da desigualdade no Brasil.
Essa atuao sobre o nosso presente, como se ainda estivssemos em nosso
passado, marca, tambm, a justificativa bsica de nossa poltica fundiria, ou seja, a
alegao de que a terra precisa cumprir sua funo social, representada pelo uso
produtivo da terra e a conseqente gerao de empregos.
O problema com nossa poltica fundiria no est, evidentemente, no seu
objetivo de buscar que a terra cumpra sua funo social, mas no fato de que ela, ao
pretender atingir esse nobre objetivo, acaba desestimulando o prprio uso produtivo
da terra, como faz ao desestimular os mercados de aluguel de terra, especialmente
envolvendo pequenos agricultores.
Na realidade, como na questo do latifndio, tudo se passa como se ainda
estivssemos em nosso passado. Nesse passado anterior dcada de 1960 no
havia, virtualmente, um mercado financeiro no Brasil, o que explica que a
propriedade da terra, alm de servir para obteno de renda corrente, tambm servia
de peclio para a velhice. De qualquer maneira, como se viu neste trabalho, essa
conexo entre propriedade da terra e mercado financeiro no deveria implicar
ociosidade da terra, a no ser por causa da prpria poltica fundiria. Assim, essa
poltica fundiria que a um s tempo desestimula o uso da terra ao limitar a cesso
da terra em arrendamento e parceria, especialmente quando pequenos agricultores
esto envolvidos e depois pretende punir por esse no-uso! O correto deveria ser:
primeiro, estimular, ao mximo, o uso da terra, no importa de que forma, e s
depois punir pelo seu eventual no-uso.
Em especial, este trabalho prope que no se justifica a crena de que a
especulao com terra implica necessariamente ociosidade da terra. Na realidade,
essa especulao com terra, se no fosse o efeito desestimulante da prpria poltica
fundiria, deveria elevar a quantidade de terra disponvel (via arrendamento e
parceria), para o pequeno agricultor, e no o contrrio.
No bastassem todas essas incongruncias, nossa poltica fundiria foi, ainda,
incapaz de dar um destino adequado s terras desapropriadas, dentro do programa de
reforma agrria. Ao no criar um sistema de incentivos adequado comeando pela
no concesso da propriedade da terra, e estendendo-se pelo alto grau de
inadimplncia admitido no programa de crdito especial da reforma agrria , o que
25
essa poltica fundiria conseguiu foi tudo, menos a criao do to almejado homestead.
Assim, embora seja defensvel o objetivo de se fomentar esse homestead no Brasil, isso
no implica o apoio ao atual programa de reforma agrria, que teria de passar por
uma reforma radical, tornando-se, ento, parte da soluo, e no do problema, como
hoje.
Este trabalho procurou mostrar, por outro lado, que a tecnologia atual no um
dado, j que ela resultou de um determinado contexto de preos relativos dos fatores,
e poder, portanto, mudar, caso esses preos relativos dos fatores se tornem mais
consistentes com os objetivos de reduo da pobreza e da desigualdade no Brasil.
Segundo a anlise terica adotada neste trabalho, seria de se esperar que a
agricultura familiar (ou seja, o homestead to desejado pelo Estatuto da Terra) tivesse
se desenvolvido muito mais no Brasil, com base nas prprias foras do mercado livre.
Isso se deveria s caractersticas peculiares do mercado de trabalho agrcola, que cria
dificuldades para o desenvolvimento da agricultura capitalista, como reconhecido na
ampla literatura internacional sobre o assunto. A inexistncia de economias de escala
na agricultura reforaria essa tendncia de predomnio da agricultura familiar.22
Entretanto, conforme argumentado neste trabalho, esse potencial de crescimento
da agricultura familiar no se concretizou, pelas seguintes razes:
a) falta de acesso ao crdito vis--vis o agricultor mdio ou grande. Essa falta de
acesso ao crdito costuma ser atribuda falta de colateral, mas pode tambm ter sido
devida ao do Judicirio, na sua busca de justia social, relegando a segundo
plano sua funo precpua de garantidor do cumprimento dos contratos;
b) custos do trabalho assalariado temporrio maiores para os pequenos
agricultores; e
c) supresso do mercado de aluguel de terras, eliminando essa via de criao de
oportunidades de ascenso social e econmica por parte dos trabalhadores assalariados
e pequenos agricultores.
Quanto mo-de-obra assalariada, concluiu-se que a qualificada acabou se
beneficiando das polticas pblicas adotadas, j que a demanda por essa mo-de-obra
aumentou, em funo da adoo da tcnica mecanizada. Como se viu, o impacto da
CLT sobre essa mo-de-obra, em termos de elevao de custo, muito menor
quando comparado com o impacto sobre a mo-de-obra agrcola temporria. Se no
fosse a ao da poltica trabalhista, teria havido menor absoro dessa mo-de-obra
qualificada, mas, em compensao, teria havido muito maior uso de mo-de-obra
temporria, especialmente do tipo migrante sazonal, o que iria beneficiar as regies de
origem dessa fora de trabalho, do que resultaria uma homogeneidade espacial maior
no Brasil, com conseqente reduo da pobreza rural.
A concluso principal deste trabalho que a mudana do padro atual de
desenvolvimento agrcola requer a desregulamentao dos mercados de trabalho e de
22. Para uma crtica a essa crena na existncia de economias de escala na agricultura, ver Binswanger e Elgin (1989).
Ningum mais do que Georgescu-Roegen, entretanto (o economista dos economistas, segundo Paul Samuelson),
contribuiu para a crtica a essa crena, a qual, segundo ele, contaminou no s os economistas-padro como tambm
o prprio Marx e seus seguidores.
26
aluguel de terra no Brasil. Isso provavelmente teria um efeito positivo sobre o prprio
Judicirio, que passaria a velar mais pelo cumprimento das leis e dos contratos,
deixando sociedade, atravs dos demais poderes do Estado (o Legislativo e o
Executivo), escolher as formas mais adequadas de se promover justia social. Esses
contratos, por sua vez, deveriam passar a ser, o mais possvel, livremente pactuados,
sem a atual ingerncia do Estado. Isso poderia, tambm, acabar viabilizando um
maior acesso ao crdito por parte dos pequenos agricultores, que deixariam, assim, de
ficar merc do crdito oficial, como ocorre atualmente.
interessante notar, en passant, que esse problema de acesso ao crdito por parte
do pequeno agricultor tornou-se grave, em parte pelo imperativo da adoo de
tecnologia poupadora de mo-de-obra, devido poltica trabalhista. No fora essa
poltica trabalhista agrcola, o acesso ao crdito no se tornaria to fundamental na
agricultura, j que esse setor no seria forado a adotar tecnologia intensiva em capital
e poupadora de mo-de-obra. Assim, teria havido maior desenvolvimento da
agricultura familiar, paralelamente maior absoro de mo-de-obra assalariada,
tanto a temporria quanto a fixa.
V-se, assim, que essa poltica trabalhista agrcola, coadjuvada pela poltica
fundiria, conseguiu o grande feito de no s abater dois coelhos com uma cajadada
s (a agricultura familiar e a mo-de-obra assalariada no-qualificada), mas de
fomentar, ao mesmo tempo, a produo capitalista em grande escala.
Uma especificao maior da proposta, defendida aqui, de reforma dessas
polticas agrcola e fundiria requer, contudo, a colaborao de outros profissionais,
no-economistas, j que necessrio compreender melhor os fatores histricos,
sociolgicos e polticos que respondem pelo surgimento e permanncia dessas
polticas. necessrio entender melhor, afinal de contas, de onde vem a peculiaridade
de o Brasil ser o pas onde mxima a desconfiana em relao ao capitalismo, ou s
foras do mercado, como expresso no fato de sermos o pas onde o grau de
interveno no mercado de trabalho que , exatamente, o corao do sistema
capitalista mximo. Essa averso ao capitalismo se manifesta, tambm, no
mercado de aluguel de terra, como este trabalho mostrou, deixando claro que a
reforma dessas polticas dever ser uma empreitada muito difcil. Enquanto isso no
ocorre, teremos de conviver com nosso processo de desenvolvimento concentrador no
setor agrcola, que alguns continuam atribuindo ao nosso passado, ou ento, ao
capitalismo, como tal.
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2005
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Politica Trabalhista e Fundiaria Emprego Agricula Estrutura

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TEXTO PARA DISCUSSO N 1108

POLTICAS TRABALHISTA E FUNDIRIA

Gervsio Castro de Rezende

Rio de Janeiro, agosto de 2005

TEXTO PARA DISCUSSO N 1108

POLTICAS TRABALHISTA E FUNDIRIA

Gervsio Castro de Rezende**

Rio de Janeiro, agosto de 2005

TEXTO PARA DISCUSSO

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do

Uma publicao que tem o objetivo de

As opinies emitidas nesta publicao so de

2 SAZONALIDADE AGRCOLA E MERCADO DE TRABALHO NO CAF APS A ABOLIO

3 MUDANAS INSTITUCIONAIS INTRODUZIDAS A PARTIR DO BINIO 1963-1964:

O papagaio come o milho e o periquito que leva a fama.

texto para discusso | 1108 | ago 2005

texto para discusso | 1108 | ago 2005

Em terceiro, a poltica fundiria, ao suprimir os mercados de aluguel de terra,

texto para discusso | 1108 | ago 2005

2 SAZONALIDADE AGRCOLA E MERCADO DE TRABALHO

texto para discusso | 1108 | ago 2005

interessante notar que, em anlise anterior do autor [Rezende (1980)],

texto para discusso | 1108 | ago 2005

texto para discusso | 1108 | ago 2005

3 MUDANAS INSTITUCIONAIS INTRODUZIDAS A PARTIR DO

texto para discusso | 1108 | ago 2005

Assim, de uma hora para outra, devido ao do Estado estabelecendo direitos

texto para discusso | 1108 | ago 2005

texto para discusso | 1108 | ago 2005

turmeiro, que normalmente detm a informao sobre os dois lados e atua

texto para discusso | 1108 | ago 2005

melhoria econmica dessas regies, viabilizando-se, assim, no s um padro de

4 UMA DISCUSSO CRTICA DAS PROPOSTAS DE REFORMA

texto para discusso | 1108 | ago 2005

legalizao do turmeiro, que se tornaria uma empresa de trabalho temporrio,

9. Ver entrevista de Pazziannoto na revista Dinheiro Rural, 2005, p. 32.

texto para discusso | 1108 | ago 2005

passam a contar com um empregado mais interessado em manter-se no emprego, o

texto para discusso | 1108 | ago 2005

5 MUDANAS INSTITUCIONAIS INTRODUZIDAS A PARTIR

texto para discusso | 1108 | ago 2005

qualidades bsicas de previso e capacidade administrativa, bem como se dissemina

texto para discusso | 1108 | ago 2005

Na realidade, outros dispositivos legais vigentes atualmente tambm contribuem

texto para discusso | 1108 | ago 2005

problema que o mundo mudou e as polticas daquela poca continuam vigentes no

texto para discusso | 1108 | ago 2005

empregador quanto do empregado.16 Este ltimo, em particular, ao se empregar como

texto para discusso | 1108 | ago 2005

6 MERCADOS FINANCEIRO E DE ALUGUEL DE TERRA NO

texto para discusso | 1108 | ago 2005

7 A MECANIZAO AGRCOLA COMO REAO DO SETOR

texto para discusso | 1108 | ago 2005

tecnologia agrcola no sentido da mecanizao, tendo em vista poupar a mo-de-obra

texto para discusso | 1108 | ago 2005

interessante notar que Sanders e Ruttan (1978) atriburam o elevado ritmo de

texto para discusso | 1108 | ago 2005

monetizao do mercado de trabalho, uma conseqncia necessria das mudanas

texto para discusso | 1108 | ago 2005

Discordando frontalmente dessas duas linhas de anlise, este trabalho props

texto para discusso | 1108 | ago 2005

trabalhadores agrcolas, lado a lado com polticas de assistncia tcnica, de

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