Reforma de La Politica Educativa PDF

La reforma de la poltica educativa: gestin y competencia institucional...
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Sociolgica, ao 19, nmero 54, enero-abril de 2004, pp. 77-123

Fecha de recepcin 22/09/03, fecha de aceptacin 07/01/04
La reforma de la poltica educativa:

gestin y competencia institucional
frente a la tradicin corporativa
Francisco Miranda Lpez*
RESUMEN
En este documento se realiza un anlisis de la poltica educativa del gobierno de
Vicente Fox en Mxico. Se toma como eje de anlisis el concepto de Estado nacional
de competencia para derivar las implicaciones y retos de las polticas de competencia institucional en educacin, orientada a garantizar calidad y equidad frente
a las crecientes desigualdades sociales del pas. Con base en ello se valoran las
tendencias de cambio y las tensiones de la competencia institucional respecto a
la estructura corporativa tradicional, que ha sido el centro de las decisiones en
materia de recursos, representacin, organizacin, procedimientos, culturas y
prcticas institucionales en el sistema educativo mexicano.
PALABRAS CLAVE: globalizacin, neoliberalismo, poltica pblica, Estado nacional
de competencia, corporativismo, competencia de mercado, competencia social,
competencia institucional.
ABSTRACT
This document analyses the current educative policy of the government of Vicente
Fox in Mexico. The essence of the analysis has to do with the concept of national
state of competence in order to derive the implications and challenges as regards
the policies of institutional competence within the education that is oriented
towards guaranteeing quality and equity when dealing with the increasing social inequalities of the country. Based on the last mentioned, the tendencies
of change are valued as well as the tensions of institutional competence in regards
to the traditional corporate structure, which has been the core of the decisions
pertaining to resources, representation, organization, procedures, cultures and
institutional practices within the Mexican educative system.
KEY WORDS: globalization, neo-liberalism, public policy, national state of competence, corporativism, market competence, social competence, institutional
competence.
* Investigador del Centro para el Desarrollo de la Investigacin en Ciencias Sociales (Cedicso
XXI) de la Universidad Autnoma del Estado de Hidalgo. Carretera Pachuca-Actopan km 4,
C.P. 42160 Pachuca, Hidalgo. Correo electrnico: fmiranda@sep.gob.mx
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Francisco Miranda Lpez
A Paco y Camila
INTRODUCCIN
ESTE TRABAJO tiene el propsito de construir un marco de interpretacin sobre la reforma de la poltica educativa que se expresa actualmente en el gobierno de Vicente Fox. Se considera a este gobierno un
parteaguas en la historia poltica de Mxico, debido a que representa
el primer gobierno de alternancia desde que el PRI tom el poder en
1929, condicin que permite evaluar las decisiones y estrategias de
poltica en un sector que ha sido de capital importancia para la estabilidad y la legitimidad del rgimen, hoy en da sometido a las presiones
de la competencia global y las exigencias de igualdad y desarrollo interno.
En el texto se toma como eje de anlisis la idea de competencia institucional por considerar que encierra diversos temas de inters para
discutir la poltica educativa actual. Debido a que el intento es ms
terico que descriptivo, se otorga mayor relevancia a la construccin
analtica y slo se alude a la evidencia emprica para ilustrar tendencias. Por razones de espacio omitimos la especificacin detallada de
los hechos y procesos de poltica limitndonos a realizar los sealamientos bsicos.
Presentaremos argumentos y algunas evidencias que servirn como
elementos para discutir dos hiptesis centrales: 1) que el sistema corporativo est siendo cuestionado desde la competencia institucional, lo que
ha propiciado al menos una tendencia de transformacin en la lgica convencional de la poltica y la organizacin del sistema educativo;
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y 2) que los procesos de tensin y cambio, que afectan en particular

al componente organizativo y de gestin de la poltica y del sistema,
se confrontan con la reproduccin de los mecanismos tradicionales de
arreglo poltico, vinculados con la representacin, la agregacin de intereses y la participacin poltica en el sistema educativo.
La estructura analtica del trabajo tiene distintos componentes:
inicia con un balance de los enfoques de anlisis de la poltica educativa con la idea de justificar un marco analtico de poltica pblica considerado como un paradigma emergente y desde donde parte la reflexin
del presente trabajo.
En segundo lugar, se plantea un marco general de referencia para
discutir la poltica educativa desde la globalizacin y el neoliberalismo con base en el concepto de Estado nacional de competencia como
gua de anlisis e interpretacin. En seguida se presenta una breve descripcin de la arquitectura de la poltica educativa del gobierno de
Fox con el fin de identificar el peso que tienen las orientaciones de competencia gerencial. En cuarto lugar, se realiza un ejercicio de anlisis
para la interpretacin de la poltica en trminos de las tendencias y
tensiones entre el corporativismo y las lgicas de competencia institucional, con base en las cuales se discuten varios niveles de la poltica
pblica en educacin: recursos, representacin, organizacin, procedimiento, cultura y prcticas. Finalmente, se hace un resumen de los
argumentos centrales presentados a lo largo del trabajo y se formulan diversas lneas de reflexin que intentan delinear la agenda pendiente
de la transformacin de la poltica educativa mexicana.
EL
CAMPO DE LA INVESTIGACIN
SOBRE POLTICA EDUCATIVA EN
MXICO
Los estudios y anlisis de las polticas educativas en Mxico tienen

una trayectoria importante. Desde que el sistema educativo mexicano
se consolid y se incrementaron las acciones del Estado en esta materia con un proyecto amplio de penetracin social, la reflexin sobre
la poltica educativa tambin adquiri mayor relevancia. Sin embargo,
tales reflexiones estaban muy vinculadas a los mbitos del debate poltico e ideolgico, propios de los crculos intelectuales asociados al poder
o a la formacin de la opinin pblica. En el marco de las propuestas
tericas y metodolgicas de algunas ciencias sociales, el estudio
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sistemtico de la poltica educativa es un fenmeno reciente que, con

avances graduales y parciales, cubre un periodo de inters de poco
ms de diez aos.
Nos parece til construir un breve marco de referencia acerca de
las enseanzas que han aportado los estudios sobre la poltica educativa en Mxico, con el propsito de aprender algunos elementos
bsicos que ilustren lo que consideramos el eje de la transicin de la
poltica educativa: la crisis del corporativismo y la emergencia de una
nueva propuesta de organizacin (paulatina y sinuosa) y el funcionamiento institucional, marcado por los imperativos de la competencia
institucional y la modernizacin de la gestin.
Conviene sealar que en el proceso de consolidacin del campo
hay algunos momentos y trayectorias que han dejado huellas y, en conjunto, constituyen el espacio de contribuciones y vacos que hoy caracterizan la investigacin sobre las polticas educativas en Mxico.
Es pertinente reconocer el mapa de su evolucin para situar el anlisis
del presente ensayo, que parte de las perspectivas recientes de policy
analysis y plantea una preocupacin medular por las transformaciones polticas de orden estructural y organizacional del sistema
educativo. En particular, se usan como criterios de periodizacin las
perspectivas y temas dominantes que se pueden identificar en distintos
bloques de indagacin.1
En un primer intento de periodizacin se pueden observar las siguientes tendencias y contribuciones.
LA MIRADA HISTRICA2
Sin lugar a duda, los primeros anlisis sistemticos para pensar la
poltica educativa en Mxico han corrido a cargo de los historiadores.
En ocasiones, como parte de los esfuerzos de reconstruccin de la historia general de la educacin o de la pedagoga en Mxico, y en otras
1
El ejercicio de periodizacin se justifica slo en trminos de un esfuerzo de agregacin de temas y nfasis de trabajo, sin tomar en cuenta el grado de sistematizacin de la obra realizada.
En ese sentido, se hace referencia a trabajos de investigacin, ensayos y diversos esfuerzos
monogrficos que pretenden ilustrar tendencias y particularidades fundamentales de la reflexin dentro del campo de estudio de las polticas educativas en Mxico.
Esfuerzos connotados en este mbito han sido los desarrollados por personalidades como
Francisco Larroyo, Ernesto Meneses, Fernando Solana, Cardiel Reyes y Josefina Zoraida Vz-
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ms especficas, los diversos anlisis histricos manifestaron preocupacin sobre la poltica educativa y permitieron establecer sistemas
de clasificacin en esa materia, incluso en algunos casos se desarrollaron descripciones exhaustivas de momentos, hechos cruciales y programas educativos fundamentales elaborados por el gobierno en turno,
considerando diversos criterios de reconstruccin y anlisis: factores
ideolgicos, relacin entre los grupos de poder y las fuerzas polticas
con mayor presencia, estilos personales de gobernar, atencin a los diversos grupos tnicos o sociales en el pas, recepcin nacional de los
debates pedaggicos y polticos del momento o compromisos fundacionales y sociales del Estado para favorecer la integracin nacional.
LA PERSPECTIVA ECONMICA3
Durante la dcada de los setenta inici la trayectoria de trabajos de
investigacin que hicieron nfasis en la contribucin de la educacin
al desarrollo econmico, de acuerdo con las capacidades y las oportunidades que la educacin ofreca a las personas para ingresar al mercado de trabajo y el incremento monetario que se esperara de stas.
Al respecto, debe sealarse que durante las dcadas de los aos setenta
y ochenta la poltica educativa fue influida por las teoras del capital
humano, que subrayaban que la educacin era un bien de inversin
y quienes invertan en sta fueran personas o gobierno, podran
verlo reflejado en una utilidad posterior cuando el individuo, al desarrollar las capacidades obtenidas en la escuela dentro del mbito laboral, pudiera mejorar su ingreso de manera sustancial y experimentara
una movilidad social ascendente. A la par crecieron los enfoques de
la funcionalidad tcnica de la educacin y perspectivas que evalua-
quez, slo por mencionar algunos nombres que, por lo menos hasta la dcada de los aos setenta y principios de los ochenta, ilustraron con sus trabajos diversas zonas de sombra
que existan sobre la poltica educativa mexicana. Aunque actualmente esa mirada histrica
existe y se revitaliza, lo cierto es que convive con otras propuestas de indagacin terica y
emprica de las ciencias sociales.
En Mxico, entre los trabajos que se caracterizaron por incursionar en el anlisis de la poltica educativa desde ese mbito de discusin se encuentran los desarrollados por Carlos Muoz Izquierdo y su grupo de colaboradores que, sin duda, arrojaron pistas sugerentes para
repensar a la poltica educativa ms desde una economa poltica de las desigualdades que
desde la mirada mecnica de una macroeconoma del crecimiento. El tema, aun en la actualidad,
es una preocupacin para el gobierno y diversos analistas de la educacin.
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ban la poltica educativa para impulsar algunos servicios educativos,

orientados a satisfacer las necesidades de los mercados de trabajo y
reas ocupacionales en la economa (man power approach). En contraposicin con estas opiniones y supuestos se desarrollaron trabajos de
investigacin que postulaban los equvocos del capital humano y su
inadecuacin para pases como Mxico, generndose un espacio propicio para discutir la funcin de los mercados segmentados y de la credencializacin escolar como mecanismos efectivos para entender la
relacin de la educacin con el empleo y los ingresos.
EL ENFOQUE POLTICO DE COYUNTURA4

Desde la dcada de los aos setenta y hasta la actualidad, los anlisis
de la poltica educativa tuvieron como referente importante las opiniones y ensayos sistemticos de observadores vinculados con los medios de opinin pblica y algunos crculos acadmicos importantes,
quienes por mucho tiempo orientaron sus crticas a la poltica educativa
y ofrecieron los marcos de anlisis para reflexionar en los alcances y
limitaciones de las acciones educativas emprendidas por los gobiernos en turno. El trabajo desarrollado por Pablo Latap, formador de
grupos de investigacin educativa y cuya presencia ha sido relevante
en los crculos de opinin pblica sobre diversos temas de la educacin,
ofreci perspectivas de anlisis y orientaciones tericas e ideolgicas
para el estudio de las polticas educativas. Desde el campo de la pedagoga y diversas aristas de reflexin sobre la equidad, la formacin
en valores, el crecimiento econmico y el financiamiento educativo, se
inici una trayectoria con carcter propiamente poltico de la educacin, para pensarla tanto como las acciones gubernamentales y los
sentidos, significados y repercusiones de sus resultados.
La contribucin de Pablo Latap es un referente indispensable en los enfoques polticos de

coyuntura. Asimismo, el trabajo desarrollado por Olac Fuentes Molinar y Gilberto Guevara
Niebla abrieron el camino para pensar a la poltica desde las cercanas de los juegos de poder y los problemas asociados de legitimidad y, sobre todo, de efectividad de la educacin y de
las acciones de gobierno en la sociedad. Hoy, con una diversidad y pluralidad mayor y con
mejores herramientas de anlisis y disponibilidad de informacin nacional e internacional,
instituciones, grupos de investigacin y lderes de opinin pblica (como lo refleja el equipo
del observatorio ciudadano) siguen acercando elementos de anlisis y discusin sobre la poltica educativa en Mxico.
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LAS VISIONES DESDE LA POLTICA5

El crecimiento y la diversificacin del sistema educativo, as como el
incremento en los problemas de eficiencia, equidad y legitimacin
por los que atraves la enseanza pblica durante la dcada de los
ochenta y principios de los noventa, abri una veta de exploracin
en el campo educativo, que sealaba a la poltica como uno de los factores primordiales que explicaban buena parte de las acciones gubernamentales en ese rubro; en particular la funcin de los principales
sujetos sociales y polticos que intervenan en la poltica educativa
como lo han sido el sindicato y la burocracia de la Secretara de Educacin Pblica (SEP). Desde la ciencia poltica y desde la sociologa
poltica varias investigaciones resaltaron el efecto que generaban los
procesos de negociacin en los avances y en las limitaciones de los diversos programas educativos gubernamentales. Por ejemplo, se discuti el papel de la movilizacin poltica y social del magisterio entre
las vertientes oficialistas y disidentes, y la emergencia de grupos con
ideologa tecnocrtica en la SEP que confrontaban a los polticos tradicionales, para explicar la definicin e instrumentacin de espacios
de reorganizacin sectorial de la educacin como la descentralizacin educativa. En otros casos se observaba el papel de la negociacin
poltica en el diseo y desarrollo de diversas instituciones educativas
que pretendan ser innovadoras y, en otros casos ms, se habl de la
funcin de las estructuras corporativas y autoritarias en la definicin
y resultados de la poltica educativa.
LA PLANEACIN GUBERNAMENTAL6
Es indudable que la informacin elaborada por el propio gobierno
sobre poltica educativa, as como los esfuerzos de sistematizacin,
Diversos autores ilustran esta trayectoria de trabajo, entre los que destacan Susan Street,
Karen Kovacs, Jos ngel Pescador, Carlos A. Torres y Alberto Arnaut, entre otros. En fechas
recientes, la perspectiva poltica que privilegia la visin de diversos actores sociales, como
los empresarios, la Iglesia, las agencias internacionales, los partidos polticos y las organizaciones no gubernamentales ha ganado en presencia y profundidad analtica, como lo demuestran los trabajos de Aurora Loyo y otros investigadores.
Los esfuerzos de planeacin educativa en el gobierno mexicano han sido diversos y cada vez
ms importantes, sobre todo a partir de los aos cuarenta. Sin embargo, conviene tener
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diagnstico, evaluacin y formulacin de escenarios prospectivos

plasmados en los planes sexenales de educacin, constituyen no slo
un referente de anlisis sino una perspectiva que evidencia el posicionamiento poltico del Estado ante el problema de la enseanza. Sin
embargo, no debe confundirse el estudio de la poltica educativa con el
anlisis y la crtica de los planes nacionales de educacin; stos, en su
caso, son instrumentos para el anlisis y marcos de contextualizacin
y evaluacin de su desarrollo, pero no constituyen el nico referente ni el ms importante para su discusin. La advertencia es pertinente
porque en la intuicin generalizada de investigadores y personas vinculadas con la educacin, la idea de poltica educativa se reduce al
estudio de los planteamientos formales, los discursos oficiales y los
programas educativos sin considerar las mediaciones tericas y metodolgicas para su estudio.
LOS ENFOQUES SECTORIALES7

En la ltima dcada se ha observado un crecido inters en la poltica
educativa desde mbitos concretos de indagacin, sobre todo a raz
de 1992, fecha en que se firm el Acuerdo Nacional para la Modernizacin Educativa, pues dio la pauta para replantear varias reas de
organizacin, de funcionamiento y de relaciones de la educacin pblica con la sociedad y el magisterio nacional. Entre los temas ms frecuentes destacan: el financiamiento educativo, las polticas de equidad
y los programas compensatorios, las polticas de evaluacin y estmulos diferenciados al personal docente, sobre todo en educacin superior, la funcin de los organismos internacionales en la definicin de
las polticas educativas, la formacin y actualizacin de profesores y
algunos temas relacionados con la formacin del educando (como
las competencias laborales y la formacin en valores), las nuevas tecnologas y los procesos de flexibilizacin curricular. Igualmente importantes son los estudios de evaluacin de poltica educativa patroci-
presente los esfuerzos de planificacin que reflejan los programas sectoriales de educacin
de los ltimos cinco periodos gubernamentales.
Autores como Margarita Noriega, Pablo Latap, Roberto Ulloa, Carlos Ornelas, Alberto Arnaut,
Mara del Carmen Pardo, Rollin Kent, Adrin Acosta y Francisco Miranda, entre otros, dejan
constancia de su esfuerzo en la investigacin sobre polticas.
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nados por la propia SEP o los realizados por grupos de investigadores

independientes sobre la relacin entre la federalizacin y la innovacin educativa en los estados de la repblica.
LA PERSPECTIVA DE LAS AGENDAS GLOBALES

Conviene sealar que los anlisis sobre la poltica educativa en el marco de la globalizacin hoy adquieren un especial inters. De hecho se
realizan importantes estudios e investigaciones acerca del papel de diversos organismos internacionales en las acciones gubernamentales
en educacin, tomando como criterios las presiones financieras, la
legitimidad mundial y los procesos de organizacin que generan dichas instituciones al intervenir en diversos programas educativos de
alcance regional o nacional. Estudios relacionados con el Banco Mundial, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
(OCDE) y la UNESCO, entre otros, dan cuenta de estas preocupaciones. Igualmente las visiones crticas que se oponen a las llamadas polticas neoliberales han hecho valiosas contribuciones para repensar el papel de la
educacin en una nueva propuesta de desarrollo e integracin nacional.
LA MIRADA EMERGENTE: LA POLTICA PBLICA

Es obvio que las distintas trayectorias de investigacin nos han legado
valiosas enseanzas y abierto el camino hacia lo que hoy en da, en
nuestra opinin, se constituye como el nuevo mbito de indagacin de
las polticas educativas: el enfoque de poltica pblica. Lo que parece ser una tradicin de larga data en los Estados Unidos y otros pases
europeos, en Mxico apenas se ha introducido como preocupacin
primordial desde hace poco ms de un lustro. Paulatinamente esta
matriz terica y poltica se ha discutido desde otros enfoques analticos
que provienen de la tradicin latinoamericana o de enfoques crticos o
posmodernos, y ha dado origen a divergencias de orden terico e ideolgico que nos plantean un marco frtil para el reordenamiento conceptual y la formulacin de alternativas innovadoras.
El reto que tenemos frente a nosotros es doble: incorporar los
avances, contribuciones y vacos de la tradicin de investigacin de
la poltica educativa mexicana, e integrar nuevos dilogos y propuestas
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de teorizacin e indagacin emprica sobre los temas que rodean a

las polticas pblicas en la actualidad.8
Es necesario valorar las contribuciones sin caer en reduccionismos,
pues ello nos permitir seguir aprendiendo de la investigacin sobre polticas educativas que se realicen desde distintos enfoques. Por lo tanto,
creemos preciso formular propuestas de anlisis que interpreten el
proceso de elaboracin de polticas vinculando las implicaciones de
la reforma estatal en funcin de las transformaciones de los contextos polticos y sociales, con las exigencias de desarrollo educativo en los
nuevos espacios de configuracin de lo pblico y las estrategias gubernamentales.
A continuacin se realiza un ejercicio que intenta plantear algunos procesos de tensin y cambio de la poltica corporativa a la poltica
por gestin y competencia institucional. Para ello se propone una lectura de las tendencias de reforma del Estado en el marco de las transformaciones del contexto econmico, poltico y social, para dar paso
a una breve caracterizacin de la arquitectura poltica educativa del rgimen actual, y para identificar algunos de los cambios potenciales
respecto al tradicional corporativismo de la enseanza en Mxico.
Si se consideran los planteamientos y recepciones crticas ms relevantes, el enfoque de

poltica pblica permite recuperar algunas cuestiones fundamentales para el anlisis de la poltica educativa en Mxico. Razones de espacio impiden ampliar los argumentos sobre esta
propuesta; sin embargo, conviene tener presente algunas cuestiones medulares, tales como:
a) El problema de la interdisciplinariedad, que alude a la necesidad de articular e integrar
enfoques para el anlisis de la poltica educativa que provienen de la teora educativa y la
sociologa de la educacin, la teora poltica y la gestin. Se trata de articular el conocimiento
pblico disponible con lo polticamente pertinente. b) El problema de la reforma del Estado,
cuyos ejes bsicos de discusin en educacin remiten a problemas de orden global y estructural sobre las nuevas relaciones que mantienen con la cultura, sociedad y el mercado. De
ah que sea interesante la discusin sobre las polticas pblicas desde las matrices de bienestar
social, neoliberal, multiculturalista y democrtica. c) Los procesos de formacin de poltica
pblica, que remiten a propuestas de anlisis de la poltica educativa de acuerdo con los criterios de participacin, transparencia, rendicin de cuentas y eficiencia de las acciones del
gobierno. d) Lo pblico de la poltica, que considera a la poltica educativa qua poltica pblica en el marco de las redefiniciones de los espacios pblicos en su relacin con lo privado,
los cambios del Estado y el problema de la vulnerabilidad social y sustentabilidad del desarrollo. e) Problemas de desarrollo educativo, que toma en cuenta los criterios de progreso
social y poltico en la educacin en la medida en que las necesidades sociales se articulen con
el conjunto de oportunidades, capacidades y realizaciones que puedan construirse individual, colectiva e institucionalmente desde la productividad econmica, la formacin de ciudadana y el fortalecimiento de la solidaridad social; todo ello en el mbito de la eficiencia, efectividad,
legitimidad y gobernabilidad de los sistemas educativos.
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LA GLOBALIZACIN Y LOS ESTADOS NACIONALES

DE COMPETENCIA: ENTRE LA COMPETENCIA DE
MERCADO Y LA COMPETENCIA SOCIAL
GLOBALIZACIN Y NEOLIBERALISMO
El tema de la globalizacin es sin duda el tema de moda en los principales escenarios de discusin sobre economa, sociedad, poltica y
cultura. No es exagerado afirmar que hemos incorporado a nuestro lenguaje, pensamiento y accin la gramtica de la globalizacin. Esta
nueva gramtica abre un espacio para la definicin de ideas y la construccin de otras reas de significado para la accin (Brunner, 1998);
sin embargo, su alcance no debe dejar de lado la matriz que le dio
origen y sustancia genealgica. Nos referimos especficamente al mercado y su incesante dinmica tecnolgica, productiva y comercial que
constituye el eje de la globalizacin de la vida social y humana
(Wallerstein, 1996; Heilbroner, 1996). La creciente y sofocante mercantilizacin de la sociedad, dominada por los esquemas de la economa de mercado, ha sido la matriz histrica, ideolgica y poltica que
ha dado el impulso principal a la gramtica de la globalizacin (Ferrer,
1996; 1999a y 1999b).
Como lo ha subrayado recientemente Joachim Hirsch:
Desde sus inicios el desarrollo del capitalismo tuvo lugar en el contexto de un
mercado mundial; la globalidad es uno de sus rasgos fundamentales. Por lo
tanto, cabe preguntarse qu es lo que este proceso tiene en realidad de nuevo.
Tcnicamente con esto se hace referencia por lo pronto a que los sistemas de
trnsito, transporte y, en particular, de comunicacin, han avanzado a tal punto
que permiten unir on line lugares distantes del globo con medios relativamente
sencillos... (Hirsch, 2002).
Globalizacin y neoliberalismo se engarzan de manera que conforman una nueva matriz histrica: un bloque tan poderoso que, con el
instrumento fundamental del cambio tecnolgico, ha desarrollado
un nuevo escenario para la vida econmica, social y poltica (Joyanes,
1997). Desde los individuos y las familias hasta las instituciones vinculadas a la produccin y la organizacin del trabajo estn creando diversas actitudes y relaciones encaminadas a una mayor flexibilidad,
apertura y disponibilidad para asumir riesgos (Laidi, 1997).
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En ese marco, es claro que los gobiernos nacionales cumplen un

papel fundamental para emprender polticas econmicas orientadas
al control inflacionario, al estmulo de la competitividad y la productividad, a la desregulacin y privatizacin de reas importantes de
actividad gubernamental para estimular las iniciativas privadas, la
liberalizacin del mercado internacional y la integracin de bloques
regionales que permiten dinamizar los mercados domsticos mediante
estrategias de apertura a los mercados mundiales (Lipsey, 1999).
La matriz histrica globalizacin-neoliberalismo tiene repercusiones fundamentales en los estados nacionales:
...la poltica estatal va concentrndose de manera creciente en generar al capital,
que acta con mayor flexibilidad, condiciones de valorizacin ms favorables
compitiendo con otros Estados. Precisamente esto es lo que choca, cada vez ms,
con las condiciones de un desarrollo socioeconmico equilibrado y democrtico
al interior de las sociedades. En este sentido se puede hablar de la conformacin
de un nuevo tipo de Estado capitalista: el Estado nacional de competencia
(Hirsch, 2002).
Sin embargo, se debe reconocer que la conformacin y funcionamiento de los estados nacionales tienen mbitos de confrontacin y
resistencia: la competencia global de mercado y la democracia plural
y el multiculturalismo, esto ltimo ligado al tema del desarrollo humano (Touraine, 1997; Thurow, 1992). En el marco de sus contradicciones bsicas, se trata de procesos que parecen dar forma a los estados
nacionales de competencia y remiten a cuestiones ms complejas que
a la mera cesin de derechos y activos estatales, al mercado o a procesos
automticos de legitimacin democrtica. Esto significa que la globalizacin tiene una suerte de efecto segmentado sobre diversos espacios
institucionales, en parte derivado de las tendencias contrapuestas y
tensiones que supone, y tambin por el efecto que generan las grietas
de la integracin global o los smbolos flotantes que generan sus contradicciones y vacos de racionalidad (Ianni, 1996; Laidi, 1997; Beck,
1998; Giddens, 1990).
As, la reestructuracin institucional implica la capacidad para
incrementar la competencia en dos sentidos: la de mercado y la social,
esta ltima con sentido de legitimidad, participacin y atencin de los
problemas de desigualdad social. De ah que,
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...pese a la retrica neoliberal de privatizacin y desregulacin, la evolucin

del Estado de seguridad al Estado nacional de competencia no representa ms
que una nueva fase de la penetracin del Estado en la sociedad. No puede hablarse en general de una retraccin del Estado frente a la sociedad, aun cuando las
formas de regulacin administrativas estatales se modifiquen considerablemente
(Hirsch, 2002).
En tales trminos, la competitividad institucional del Estado tiene

que ver con un proceso de racionalizacin sistmica que:
...demanda la existencia de un complejsimo sistema de condiciones marco, las
cuales no pueden ser simplemente compradas ni tampoco creadas por las empresas mismas; se trata de sistemas de provisin de energa y transportes, infraestructuras sociales y administrativas, fuerza de trabajo especialmente calificada,
adems de las correspondientes condiciones habitacionales y de vida acordes,
empresas de logstica y servicios, recursos cientficos y tecnolgicos, condiciones
de mercado, escalas de valores socioculturales y pautas de conducta, estabilidad
poltica, posibilidades de acceso a recursos ecolgicos, medidas de apoyo administrativo y subvenciones (Kamppeter; Messner y Meyer-Stamer, cit. en Hirsch, 2002).
A ello se suma otro proceso importante asociado con la diversificacin de las esferas sociales y su capacidad poltica para actuar frente a las atribuciones convencionales y capacidades hegemnicas del
Estado,9 y obliga a ste a transformar sus sistemas de coordinacin y
control de corte tradicional, montados en las estructuras de autoridad,
burocratizacin y ejercicio de la fuerza, de modo que incremente su
capacidad de coordinacin, regulacin y compatibilidad con los diversos subsistemas sociales. Con ello se crean distintas lgicas de autolimitacin reflexiva, mecanismos de negociacin intersistmica y nuevas
estrategias de diseo institucional.10
9
10
La base de esta evolucin es atribuida a una creciente independencia de los sistemas parciales dentro de la sociedad: poltica, economa, ciencia, etctera, los cuales siguiendo su
propia lgica cuestionan cada vez ms la unidad y cohesin social, eludiendo principalmente
cualquier influencia direccional externa. Se habra conformado una constelacin en la cual
la capacidad de actuar no es ms una prerrogativa (es decir, privilegio) del subsistema estatal, sino una pluralidad de subsistemas de la sociedad, que ha alcanzado un grado de relativa
autonoma, autocomplejidad e indispensabilidad para el sistema total, se les permite oponer
opciones propias ante los imperativos direccionales del Estado (Hirsch, 2002).
Desde esta perspectiva es difcil percibir un remedio para este proceso que pone en riesgo la
eficiencia y la democracia. Wilke cree encontrarlo en la medida en que Estado y sociedad
podran actuar, aunque no como estamentos concretos, s como ideas regulativas, como mo-
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Lo anterior parece indispensable para establecer una caracterizacin de las polticas educativas actuales en Mxico. Se trata de definir
los rasgos fundamentales que adquiere la relacin del Estado con la
educacin, a diferencia de las relaciones que mantiene con otros mbitos sectoriales de la sociedad.
LA EDUCACIN EN EL ESTADO DE COMPETENCIA SOCIAL

En la relacin del Estado con la educacin es importante reconocer,
por la historia y la estructura de nuestro sistema educativo, el problema intrnseco que tiene la figura del Estado neoliberal debido a que es
difcil postular una poltica mercantil de los servicios educativos. Aunque esta tendencia puede observarse en algunas acciones polticas orientadas al fomento e impulso de la educacin privada, as como en la
bsqueda de mecanismos para obtener ingresos propios o autogenerados por las propias instituciones (como el cobro de cuotas o la venta
de servicios en la educacin superior, o la constitucin de fideicomisos
para la educacin primaria), se trata de acciones complementarias no
centrales que se articulan con cambios de tipo poltico e institucional.
Las polticas educativas actuales parecen responder mejor a una
configuracin estatal emergente y cercana a lo que Philip Cerny (cit.
en Dale, 2001) ha denominado Estado competitivo, el cual se vincula
de manera estrecha con las necesidades de competencia de la economa global y acta en sectores, como el educativo, modificando algunos
criterios, mecanismos e instrumentos para adecuarlos a la dinmica
de competencia global, pero sin que necesariamente se reflejen en lgicas de mercantilizacin. Al operar con criterios desmercantilizados,
el Estado nacional de competencia extiende su accin poltica educativa en varios mbitos estratgicos: los esquemas regulatorios, las formas
delos internos y realidades virtuales, los cuales, actuando sobre los subsistemas de fuerzas divergentes, podran llevarlos a una autolimitacin reflexiva, es decir, al reconocimiento de la
necesidad de evitar opciones autodestructivas (Wilke, cit. en Hirsch, 2002). Scharpf, en su
estudio del problema, no desde el enfoque terico sistmico sino ms bien desde el anlisis
terico de la accin, seala que entre las instituciones y centros de poder de la sociedad con
fuerzas internas divergentes podran conformarse sistemas de negociacin que pueden estar
en condiciones de establecer un ptimo de bienestar en la sociedad. De manera similar,
aunque ms simple, apuesta Offe a un nuevo diseo institucional que alivie al Estado de tareas
que lo han excedido, recortndolo a la funcin de establecer reglas para los procesos de negociaciones que equilibren los intereses ( Sharpft, 1993 y Offe, 1987, cit. en Hirsch, 2002).
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de organizacin y funcionamiento, la distribucin y dotacin de recursos y el impulso a nuevos imaginarios sociales y la constitucin de identidades y ethos vinculados con la competitividad, el desempeo y los
resultados. Tal como lo sanciona Roger Dale:
...el principal cambio en la gobernacin de la educacin es menos probable que
sea desde las instituciones estatales a las instituciones del mercado, y ms probablemente ser desde el Estado burocrtico al competitivo y tambin al regulador
(Dale, 2001: 84).
Es necesario destacar que si bien el Estado de competencia en educacin deriva del eje estructural entre economa y Estado en la era de
la competencia global,11 enfrenta un conjunto de mediaciones y restricciones polticas, sociales e institucionales que impiden sostener un esquema general de mercantilizacin. En tal sentido, el Estado debe definir
polticas que, desde lgicas no mercantilizadas, impulsen la competencia, la innovacin y la rentabilidad social de la escuela pblica.
En consecuencia, se trata de un impulso mercantilizado indirecto,
podramos decir virtual, que recupera e inserta criterios e imaginarios
de competencia econmica que provienen de mecanismos no mercantilizados, y utilizan diversos espacios de la democracia, la cultura, la
ideologa y la tecnologa para construir y potenciar nuevos campos
de interaccin, rendimiento y resultados.
Para decirlo en otros trminos: la funcin del Estado en el mbito
de la escuela pblica, sobre todo en pases como el nuestro, caracterizado por crecientes niveles de desigualdad social y heterogeneidad
cultural, debe salvaguardar situaciones bsicas de integracin, frente
a la diversidad y riesgos potenciales de atomizacin social de los sistemas pblicos de educacin; de resguardo de la unidad y la gobernabilidad institucional y, en especial, de equidad social frente a los efectos
diferenciadores del mercado (Aguerrondo, 2002).
11
Expresado de manera sencilla, la lgica de la funcin del Estado nacional de competencia

se basa en conducir todas las esferas de la sociedad hacia lograr la capacidad competitiva en
dimensin global, en aras de la rentabilidad de los emplazamientos para un capital internacional que se torna cada vez ms flexible. Se trata de la movilizacin total de la poblacin
para una guerra econmica, que tendra mayores probabilidades de ser ganada si la misma
nacin se concibe como una empresa capitalista; estructurada jerrquicamente orientada a
una meta econmica, subdividida en centros de rentabilidad, funcionando sin asperezas y
con eficiencia, conducida autoritariamente, con personal central y perifrico, con derechos de
cogestin limitados, crculos leales a la innovacin, productividad y calidad (Balibar, cit.
en Hirsch, 2002).
92
Lo anterior plantea una lectura diferente a los issues y arenas de la

poltica educativa, alineados en trminos de los requerimientos de una
competencia social que trasciende y reorienta la competencia tradicional
de mercado. Esta exigencia social hace que el Estado busque integrar
elementos contradictorios, tales como: la relacin entre solidaridad y
competencia, libertad e igualdad, individualidad y cooperacin, calidad y equidad, rentabilidad y necesidades.
La competencia social supone que para que una sociedad pueda
enfrentar los requerimientos de la competencia econmica del mercado, primero debe resolver varias cuestiones ligadas a condiciones
sociales, culturales y polticas bsicas, entre las cuales pueden mencionarse:
a) las tareas reguladoras y compensatorias fundamentales que permitan excluir las metforas de la guerra y la presencia de la
violencia como eje bsico de la resolucin de las diferencias
y los conflictos;
b) la formacin de capacidades bsicas en las personas que permita consolidar las energas individuales y sociales, y disponer de
un umbral mnimo de condiciones y oportunidades para vincular el desarrollo social con las alternativas de trabajo y las capacidades productivas de los diferentes sectores nacionales de
actividad;
c) la generacin de ambientes de comunicacin e integracin sobre criterios de legitimidad que permitan la construccin de
esfuerzos comunes y la creacin de expectativas de sentido con
capacidad para llevar a coordenadas comunes las voluntades
y acciones de los sujetos en su cotidianidad; y
d) la creacin de un espacio pblico vinculante y con posibilidades
de transformacin desde enfoques de participacin, agregacin
y representacin de intereses que propicien la construccin de
una idea de gobernabilidad bajo los criterios democrticos de inclusin, equidad y libertad.
De ese modo el Estado de competencia en educacin produce reglas, funciones e identidades de competencia sin renunciar a sus compromisos y responsabilidades pblicas. El cambio de la racionalidad
administrativa y poltica del Estado de competencia incluye y adapta
distintas lgicas asociadas a su poder de coordinacin, control, fomen-
93
to y desarrollo. Replantea las lgicas burocrticas tradicionales que

caracterizan a los sistemas de autoridad derivados de la constitucin
del Estado-nacin, y adecua los sistemas de participacin y representatividad ligados a la democracia y los procesos de cooperacin y solidaridad entre los distintos actores sociales y sujetos educativos. Utiliza
tambin distintas herramientas tcnico-instrumentales de organizacin, gestin y financiamiento, y redefine los procedimientos para
distribuir y redistribuir los recursos y para crear las condiciones que
impulsen o restrinjan las acciones y las iniciativas institucionales, de
grupos e individuos.
En consecuencia, el mensaje de la competencia social en educacin
es claro y contundente: no slo se trata de mejorar capacidades productivas y capital humano para insertarlo en el marco de la competencia global, sino tambin es indispensable garantizar las condiciones
bsicas de viabilidad social, estabilidad poltica, bienestar pblico y
desarrollo. Para ello son necesarios una racionalidad diferente y criterios redistributivos que generen un nuevo contexto de competencia
de las instituciones pblicas en funcin de su pertinencia, efectividad e
implicaciones frente a la diversidad de condiciones y oportunidades de
acceso, permanencia y resultados educativos.
Generar las articulaciones bsicas entre la competencia de mercado y la competencia social no est exenta de contradicciones, puntos de
tensin e imbricaciones, sobre todo porque, al efecto diferenciador
de mercado, se agrega el hecho de que en la globalizacin se incorporan otras lgicas que exigen cumplir con lineamientos internacionales
sobre equidad, calidad y efectividad de los servicios pblicos educativos.12
En el nuevo marco de tensiones entre competencia de mercado y
competencia social hay un punto de articulacin posible en el funcionamiento de las instituciones educativas, cuya tarea primordial
es construir arreglos razonables en los que se establezcan puntos bsicos de contacto y funcionamiento entre ambas competencias.
12
La situacin en la que se coloca el Estado de competencia considera la fuerte influencia de

agencias internacionales que tienen que ver con la educacin, tanto las que ataen al financiamiento (BM, BID, OCDE) como aquellas relacionadas con el desarrollo econmico (CEPAL) y
humano, as como con la educacin (UNESCO). Los procesos de internacionalizacin educativa
y la creacin de estndares mundiales para evaluar los resultados y el desarrollo en esta materia constituyen los principales aspectos que rigen las decisiones sobre polticas educativas
orientadas a la competencia global (Meyer y Ramrez, 2002).
94
La competencia institucional del sistema y la poltica educativa se

relacionan con la competencia social, y tambin con la de mercado
por supuesto sin excluir tensiones e imbricaciones, a travs de la
capacidad estatal para garantizar eficiencia y efectividad en sus acciones sociales y polticas. Tal competencia institucional se observa en
las acciones encaminadas a garantizar equidad en el acceso, permanencia y resultados educativos, con perspectiva compensatoria y de
accin afirmativa, pertinencia social a las necesidades de la diversidad
social y tnica y calidad en la formacin obtenida y en los desempeos
educativos de las personas. Se trata, pues, de un conjunto de estrategias y de una vocacin institucional pblica y social de los estados nacionales, que para constituirse como estados nacionales de competencia tienen que favorecer el bienestar y el desarrollo social, no slo
por razones de competencia de mercado sino por requerimientos de
gobernabilidad con sentido pblico, bienestar y desarrollo social.13
Estructurar una poltica orientada por estos criterios ha sido uno de
los retos fundamentales de la poltica educativa durante las ltimas dos
dcadas, especialmente para el gobierno del presidente Fox, quien adems de reivindicar la legitimidad poltica de la alternancia, debe enfrentar varios retos econmicos, sociales y educativos.
Por lo anterior consideramos que el actual rgimen debe proponer
una nueva estrategia de competencia institucional del sistema educativo que, entre otras cosas, exige replantear la lgica corporativa para
introducir nuevos criterios de gestin y calidad capaces de articularse
con los nuevos desafos de participacin y democracia.
A continuacin se plantean los rasgos bsicos de esa bsqueda, y
se destacan los elementos bsicos de su configuracin poltica en
funcin de los retos, las tendencias y tensiones de su transformacin.
13
Recientemente, Bernardo Kliksberg ha llamado la atencin sobre la urgencia de construir

una institucionalidad social inteligente para Amrica Latina. Y menciona varios aspectos
a considerar: 1) la gerencia no se puede marginar pero tampoco se puede tomar como panacea; 2) el significado de gerencia en el campo social es totalmente distinto que la gerencia
en la economa; 3) es necesaria una institucionalidad fuerte, jerarquizada y profesionalizada; 4) la optimizacin de resultados en el campo social requiere tratamientos intersectoriales;
5) se necesita aprender gerencia interorganizacional; 6) es menester superar la oposicin
entre gobierno, las ONG y la sociedad civil; 7) la eficiencia se consigue sumando descentralizacin ms participacin; y 8) llevar a cabo pactos y concertaciones sociales para una gerencia social eficiente (Kliksberg, 2001).
LA
POLTICA EDUCATIVA DEL GOBIERNO DE
95
FOX
Uno de los elementos iniciales que se deben tomar en cuenta para caracterizar el perfil de la poltica educativa, si se quiere mejorar la
competencia institucional del sistema educativo, tiene que ver con
las tendencias demogrficas, sobre las cuales hay que considerar las implicaciones econmicas, sociales y polticas de los servicios educativos.
De acuerdo con las estimaciones de crecimiento demogrfico del
Consejo Nacional de Poblacin (Conapo), en las que se considera el descenso de las tasas de mortalidad, de fecundidad y el comportamiento
de la migracin internacional, no slo se mantendr el proceso de
envejecimiento de la poblacin mexicana, sino que se acelerar durante la primera mitad de este siglo. Ello implicar, entre otras cosas,
atender las necesidades de desarrollo de un grupo de poblacin joven,
en su mayora, que expresar la gran ola receptora de la transicin
demogrfica durante la primera mitad del siglo XXI (ANUIES, 2001).
Se trata de advertir uno de los efectos fundamentales del proceso
de envejecimiento de la poblacin en los siguientes trminos: 1) nacern menos personas y la gente incrementar su periodo de vida; 2) la
cohorte infantil entre los 0 y 9 aos y los adolescentes entre 10 y 14
detendr su crecimiento; 3) la poblacin adulta mayor de 30 aos continuar su periodo de envejecimiento; y 4) la franja de jvenes entre
16 y 30 aos se sumarn a la franja de adultos y viejos en los prximos
50 aos.
En las estimaciones demogrficas realizadas por el Conapo y el
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) se
ha advertido que la poblacin de escolarizacin obligatoria (de 5 a 14
aos) mostrar una disminucin importante hacia el ao 2010. La
cohorte poblacional de 5 a 9 aos, que afecta a la educacin primaria, mostrar un decremento de 9%, con ello se espera garantizar
este nivel educativo para el conjunto de la poblacin; tambin permitir la concentracin de esfuerzos de cobertura en las reas sociales
de mayor rezago, en particular las zonas rurales. La cohorte de 10 a
14 aos, correspondiente a la poblacin que cursa la educacin secundaria, si bien disminuir 2%, la inercia de crecimiento en el nivel de
primaria har que la matrcula en secundaria se incremente en 33%,
lo que obligar a este nivel a mejorar la eficiencia para garantizar, hacia el ao 2010, que la poblacin de 15 aos tenga al menos 9 aos
de escolaridad. Este incremento ejercer una presin importante en
la demanda de servicios en la enseanza media superior y superior.
96
En ese contexto, la poltica educativa reciente ha especificado distintas

acciones que articulan adecuadamente la educacin con las cuatro transiciones de Mxico: la demogrfica, la social, la econmica y la poltica.
Ante ello se refrenda el compromiso de ampliar la cobertura de los servicios educativos sin dejar de lado la equidad en el acceso, la distribucin
y los resultados;14 el mejoramiento de la calidad15 de los procesos educativos y de los resultados acadmicos, as como mejorar la coordinacin
institucional y la participacin social en la educacin.
La equidad en la educacin constituye una de las cuestiones principales de la agenda nacional.

Existe un consenso general en aceptar que el problema de la desigualdad sigue siendo una
de las realidades ms duras del pas. Ligada a la distribucin del ingreso, la desigualdad se expresa en diferentes formas y en educacin refleja algunas diferencias importantes en la distribucin y acceso de distintos miembros de la sociedad a las oportunidades educativas, as
como en los resultados obtenidos.
La distribucin del ingreso no muestra cambios significativos y se mantiene una alta
concentracin. En 1977 se estimaba que 10% de la poblacin ms pobre reciba 0.97% del
ingreso, en tanto que 10% de los ms ricos concentraban 42.9% del mismo. En el ao 2000,
la situacin es casi la misma: el 10% ms pobre de la poblacin concentra 1.2% del ingreso
nacional, en tanto que la dcima parte ms rica tiene 42.9% del mismo, lo cual genera diferencias importantes en las condiciones de vida de los mexicanos.
Aunque Mxico ha realizado avances importantes en el acceso a la escuela, enfrenta graves problemas de desigualdad en oportunidades y calidad educativa. En conjunto, la desigualdad educativa es incluso superior a la de algunos pases latinoamericanos. Al aplicar el
coeficiente de Gini educativo, que sirve para medir la desigualdad, en nuestro pas es de 0.46,
en tanto que en pases como Argentina es de 0.23, en Chile de 0.26 y en Colombia de 0.38.
La brecha educativa expresa que los jvenes de mayor ingreso econmico tienen ms
oportunidad de terminar un nivel educativo, comparado con el que tienen aquellos ubicados
en los menores niveles de ingreso. Estimaciones recientes permiten afirmar que en Mxico
los nios ricos que concluyen el nivel primaria es 1.5 veces mayor que los jvenes de menor
ingreso, pero en educacin media los adolescentes con mayores ingresos que la terminan es
casi siete veces mayor respecto a los ms pobres. Esto significa que las oportunidades para
culminar niveles educativos superiores a la primaria son inferiores para los jvenes con menor ingreso econmico.
15
Dentro de los retos fundamentales que enfrenta la educacin en Mxico, adems de los de cobertura, eficiencia y equidad, destaca el tema de la calidad, el cual alude a la capacidad de
las instituciones educativas y de los diferentes actores que participan en ellas profesores,
alumnos, autoridades y sociedad para lograr el dominio adecuado de los diferentes contenidos acadmicos. Dicho de otra forma: la calidad educativa se refiere al dominio pleno de
los conocimientos, habilidades y actitudes que adquieren los alumnos y la capacidad para
aplicarlos como lo exigen el avance cientfico y tecnolgico, el desarrollo social, el trabajo y
la vida privada y pblica.
Hay informacin sobre el tema de la calidad educativa en Mxico que permite identificar
problemas serios. Distintas evaluaciones nacionales e internacionales realizadas para medir el
rendimiento acadmico de alumnos evidencian la pobreza de nuestros resultados educativos.
Varios estudios con representatividad nacional han llegado a la conclusin de que Mxico
es un pas de reprobados, afirmacin que se hace con base en los resultados obtenidos de
diversos exmenes para evaluar el dominio de contenidos bsicos en materias como espaol,
matemticas, ciencias naturales y ciencias sociales. Se ha observado que la mayora de los
14
97
Aunque en la actual poltica educativa se resaltan los temas estratgicos para la educacin pblica mexicana (equidad, eficacia, calidad),
el rasgo distintivo est en el nfasis puesto en la gestin como eje de
la competencia institucional. As como en los dos sexenios anteriores
se subray el desarrollo educativo y la modernizacin educativa, respectivamente, en el gobierno actual el punto de convergencia se encuentra en la gestin, que es un espacio detonador de acciones, insumos y
procesos de innovacin. Como en ningn otro programa de gobierno
en el mbito educativo, el actual Programa Nacional de Educacin
2001-2006 dedica un captulo a la Reforma de la gestin del sistema
educativo, donde se establece con claridad el papel de gozne o bisagra
que jugar la gestin para cumplir con el enfoque educativo orientado
hacia una educacin equitativa y de buena calidad (SEP, 2001a).
El grfico 1 propone un esquema de la arquitectura de la poltica
educativa del gobierno de Vicente Fox con la finalidad de disponer de
una visin de conjunto y entender el papel de la gestin como centro
de la poltica educativa.
Hay tres grandes ideas-fuerza que constituyen el eje de la poltica
educativa nacional. Se inicia con la reivindicacin de la justicia y la
equidad, como condicin bsica de desarrollo y dignidad de las personas. Por ello se subraya la necesidad de garantizar la igualdad en el
acceso de oportunidades, con especial atencin a los grupos de mayor
vulnerabilidad: los indgenas, las poblaciones marginadas, los jvenes
y adultos en condicin de rezago educativo, las mujeres y las personas
discapacitadas. Con ese fin se refuerzan los programas compensatorios, se crea un nuevo Sistema Nacional de Becas que permitir apoyar
a jvenes en desventaja para continuar con sus estudios universitarios,
y esquemas de educacin permanente para atender las necesidades
de formacin y actualizacin que exige la sociedad del conocimiento.
alumnos no alcanza a cubrir los puntajes aprobatorios mnimos. Conviene referir los resultados de diferentes evaluaciones en diversos niveles educativos.
En algunos estudios internacionales en los que ha participado Mxico, donde se han
comparado los rendimientos escolares de alumnos de enseanza bsica, la situacin de nuestro pas es mala. Los bajos resultados obtenidos en el razonamiento matemtico y en la comprensin de lectura nos coloca en los ltimos lugares dentro del conjunto de pases
participantes. Por lo menos sa es la realidad que refleja la participacin de Mxico en el
Estudio Internacional sobre Matemticas y Ciencias (TIMSS), donde nuestros estudiantes obtuvieron rendimientos acadmicos que los colocaron en el penltimo y ltimo lugar dentro de
la muestra de pases participantes.
98
GRFICO 1
ARQUITECTURA DE LA POLTICA EDUCATIVA DE FOX
Ideas-fuerza
s
Equidad
Calidad
Gestin
Perspectiva regulatoria
1. Reorganizacin burocrtica
2. Informacin y evaluacin
3. Programas compensatorios
4. Financiamiento
Perspectiva organizacional
5. Federalismo
6. Investigacin e innovacin
7. Participacin social y liderazgo
8. Evaluacin institucional
Perspectiva pedaggica
10. Superacin profesional de

profesores
s
9. Mejoramiento del aprendizaje
Perspectiva de gestin
13. Cultura de evaluacin

s
11. Educacin permanente
Escuelas de calidad
s
14. Autonoma y liderazgo
12.Formacin de valores
15. Normalidad mnima

16. Estmulos econmicos
diferenciados (incentivos a
personas e instituciones)
99
En lo que concierne a la buena calidad de la educacin, sta considera imprescindible su relacin con la equidad y con la pertinencia,
con la capacidad de inclusin social y su carcter formativo. Alude al
logro de resultados educativos adecuados, innovadores y efectivos.
Concibe como elementos primordiales de la calidad: los niveles de aprendizaje, los profesores, la infraestructura y los recursos financieros.
En los dominios regulatorio y organizacional se plantea una reforma en varios niveles sistmicos e institucionales: desde la actualizacin
de los marcos normativos y la reestructuracin organizacional de la
SEP, hasta los sistemas de informacin y evaluacin, todo ello articulado
con la renovacin de los sistemas de participacin social en mbitos
federales, estatales y municipales, as como en las escuelas. A lo anterior se suma una estrategia de impulso a la evaluacin y los sistemas
de informacin con la intencin de establecer indicadores que permitan
identificar y hacer transparentes los resultados educativos. Asimismo se destaca el papel del financiamiento, y con ello se refrenda el compromiso del Estado para continuar sufragando los gastos de la escuela
pblica, aunque se proponen criterios para dinamizar la participacin
financiera de los gobiernos estatales y de algunos otros sectores de la
sociedad.
En el mbito pedaggico resurge el vnculo estratgico con la perspectiva de gestin, pues las cuestiones centrales asociadas con el aprendizaje, la formacin permanente y de los valores humanistas slo tienen sentido cuando se relacionan con diversos sujetos y procesos clave
que intervienen en una buena gestin institucional:16 la formacin
profesional de los docentes, el impulso a la autonoma y al liderazgo
acadmico y de gestin, los compromisos mnimos con las jornadas
escolares y tareas educativas, y la relacin con una estructura de incentivos diferenciada y orientada a establecer sistemas de mrito, responsabilidad y rendicin de cuentas.
Como consecuencia de lo anterior, la gestin articula iniciativas,
estructuras, reglas, funciones e identidades, y se acompaa de una mayor
16
El centro de gravedad del sistema estar situado en cada escuela e institucin, en tanto las
estructuras intermedias y superiores estarn al servicio de stas. Los planteles de educacin
bsica y media superior tendrn amplio margen para tomar sus decisiones y habrn desarrollado su capacidad de hacerlo eficazmente, por su parte las instituciones de educacin superior
usarn responsablemente su autonoma, cuyos alcances habrn sido claramente definidos,
y la rendicin de cuentas ser habitual (SEP, 2001a: 85).
100
participacin social, la responsabilidad de los sujetos que intervienen en la educacin y la necesidad de rendirle cuentas a la sociedad
con base en resultados concretos, que se ven reflejados en la formacin
y el aprendizaje de los alumnos. Tambin resalta la necesidad de construir nuevos liderazgos acadmicos e institucionales que conduzcan
con eficacia, eficiencia y sensibilidad al conjunto institucional por nuevas rutas de competitividad, que al mismo tiempo busquen la equidad
y mejoren la calidad de los resultados y del servicio educativo. En
todo este proceso, la evaluacin surge como el mecanismo eje para hilvanar condiciones con procesos y resultados en los mbitos tcnicos,
institucionales y, sobre todo, financieros.
Por lo tanto, la calidad en las escuelas queda definida por la articulacin de varios elementos del sistema: autonoma de gestin, liderazgo, normalidad mnima, mejoramiento de los elementos del proceso educativo, evaluacin externa, certificacin, rendicin de cuentas,
desarrollo humano, eficiencia administrativa y participacin social.
La evidencia acerca de los criterios de funcionamiento y operacin
de la poltica educativa de Fox, a la mitad del periodo gubernamental, es amplia y contundente. Al respecto, conviene mencionar, algunos
mbitos donde hay claras expresiones polticas e institucionales:
- Insumos y condiciones: currculum, formacin y actualizacin
del profesorado, materiales didcticos y uso de tecnologas en
educacin, de lo cual dan cuenta diversos programas de reforma y actualizacin curricular, programas de actualizacin
y mejoramiento del profesorado, importantes acciones de fomento de infraestructura, as como la utilizacin de tecnologas
para la enseanza en los diversos niveles y modalidades de los
sistemas educativos.
- Discurso pedaggico basado en competencias: currculum y
pertinencia de la formacin hacia los mercados profesionales, especialmente para el subsistema de educacin superior y
el subsistema tecnolgico y de formacin tcnica. Asimismo,
se ha adaptado la nocin de competencias bsicas para incluirla
en los procesos de reforma curricular de la educacin preescolar y secundaria.
- Bolsas concursables: criterios de financiamiento y asignacin
del gasto educativo cada vez ms vinculados a la presentacin de
proyectos sujetos a evaluacin externa. Ha crecido la asignacin
101
de recursos financieros en educacin superior mediante la modalidad de concursos por desempeo o proyectos a acadmicos,
investigadores, reas acadmicas y establecimientos institucionales. Aunque en enseanza bsica el financiamiento sigue
otorgndose con procedimientos convencionales, operan otros
mecanismos de financiamiento a las escuelas con base en la
formulacin y evaluacin de proyectos, como es el caso del programa Escuelas de Calidad. Hay que agregar adems los incentivos
acadmicos a docentes dentro del programa Carrera Magisterial.
- Evaluacin: rendicin de cuentas y creacin de un sistema de
indicadores estandarizados para el seguimiento de resultados.
Tanto los procesos de autoevaluacin como los de evaluacin externa han cobrado importancia y generado nuevas dinmicas
institucionales. Se produce un sistema de estndares que afloran
como el imaginario normativo o expectativas de logro sobre
distintos mbitos del funcionamiento acadmico e institucional.
La evaluacin premia o castiga a las personas, programas acadmicos e instituciones conforme a los estndares establecidos:
mientras ms se acercan a ellos se otorgan mayores incentivos, lo cual genera una lgica de forzamiento de los actores
hacia el cumplimiento de los estndares, en ocasiones ms all
del sentido o pertinencia que stos tengan.
- Descentralizacin y autonoma institucional: federalismo y mayor participacin de actores sociales y sujetos educativos. Aunque con distintos matices y significados en educacin bsica y
educacin superior, tanto la descentralizacin como la autonoma y responsabilidad de las instituciones se han convertido
en dos ejes discursivos y de diseo institucional del funcionamiento de la poltica y las organizaciones educativas. El control
a distancia, a travs de la evaluacin y los mecanismos de
asignacin financiera, intervienen en la bsqueda de iniciativas,
compromisos y capacidades locales que puedan presentar o
desarrollar los actores e instituciones desde su propio mbito de
actividad. El fomento de la participacin social se une a estos
esfuerzos buscando crear un piso social y cultural de corresponsabilidad en el funcionamiento institucional y el cumplimiento de resultados educativos.
- Colegialidad y autonoma profesional: trabajo cooperativo y
compromisos individuales para la superacin y el desarrollo
102
acadmico. Como reflejo de las tendencias descentralizadoras y autonmicas de la poltica y la organizacin de los sistemas
educativos, tanto el trabajo colegiado como la iniciativa y los
compromisos individuales son dispositivos centrales de creacin
y consolidacin de la nueva lgica de funcionamiento de las
instituciones y actores educativos. Aunque a veces surgen tensiones al sobreponer el trabajo individual a las tareas colectivas,
casi siempre se fomenta la colegialidad como criterio de poltica,
evaluacin y financiamiento.
- Gestin de la calidad: integracin de polticas y planeacin institucional de largo plazo, articulacin de insumos, procesos y
resultados. Impulso a la vinculacin interna y externa, fomento
y consolidacin de proyectos institucionales. El conjunto de
actividades institucionales se regula de manera externa e interna mediante una gestin orientada a resultados que sean
visibles y evaluables, a partir de sus contenidos, beneficios y
efectos. Estos resultados, conforme los estndares de desempeo,
se convierten en motivo principal de las acciones y decisiones
sociales e institucionales, y en fuente de legitimacin y creacin
de sentido para la poltica y los recursos que de ella emanan.
Los mbitos de accin de la poltica educativa actual se sitan en
un contexto de tensiones estructurales de fondo, pues han planteado
la necesidad y, en muchas ocasiones, la posibilidad de reformar los
viejos estilos, prcticas y arreglos de intereses y expectativas de los diversos actores educativos. Se han confrontado con la estructura corporativa
que por muchos aos gui y dio sentido a la organizacin, funcionamiento y resultados del sistema educativo. A continuacin se intenta
explicar de qu se trata esa confrontacin y cules han sido sus principales implicaciones.
DEL
CORPORATIVISMO A LA COMPETENCIA
INSTITUCIONAL: AVANCES Y DILEMAS
Para evaluar las repercusiones de las polticas de competencia institucional en la enseanza, es necesario remitirnos a un marco histrico de la poltica educativa en Mxico que, para decirlo en trminos
de Pierre Bourdieu (1995), ha impregnado estructuralmente el campo
103
de fuerzas de la educacin pblica tanto en la posicin de sus agentes

principales, como a sus habitus, cultura y prcticas institucionales en
los mbitos macro y microsistmico.
Llamo corporativismo a este marco de estructuracin del campo de
las polticas y los procesos educativos, que ha tenido un papel fundamental en las tareas de regulacin, distribucin y redistribucin de la
educacin en el seno de las relaciones entre la sociedad y el Estado en
Mxico.
Por corporativismo no slo hay que entender una frmula de agregacin y representacin de intereses polticos en la educacin elemento que ha sido crucial en la historia de Mxico, cuyo rgimen
poltico proviene de un gran esfuerzo de institucionalizacin del conflicto social y de la participacin de masas, sino que a partir de ello
y de su propia reflexividad social, poltica e institucional se transforma
en una cultura, es decir, en una manera de pensar y comportarse en
torno a los problemas educativos. Adems, en el centro de la poltica
y la cultura corporativistas se ha construido un gran aparato de administracin y gestin donde se formulan y negocian las agendas educativas. En estos centros de poder se dirimen y articulan diversos intereses asociados a la distribucin de los recursos financieros, tcnicos y
humanos; a la formulacin de programas y proyectos; y, sobre todo,
a los instrumentos principales de transformacin organizacional e
institucional de los servicios educativos.
En la amalgama entre poltica, cultura y burocracia, el corporativismo mexicano ha sido el eje de desarrollo de las polticas estatales
(Schmitter, 1974 y 1992), con especiales repercusiones en las polticas
y procesos educativos. Es evidente que aunque nuestra nocin de corporativismo tiene un centro poltico, lo trasciende para observar sus
reflejos en la cultura y los comportamientos burocrticos, porque es en
este conjunto donde se evidencian la elaboracin de polticas y las
prcticas educativas y pedaggicas.
Claus Offe (1992) afirma que el corporativismo se entiende mejor
como recurso, representacin, organizacin y procedimiento y, nosotros agregaramos, como cultura y lgicas identitarias de comunidades
y grupos que participan en la educacin.
Como recurso, el corporativismo se convierte en una medida en
la cual los medios para la educacin son aportados por el Estado, con
todas las implicaciones polticas e ideolgicas que conlleva; como representacin, alude a los mecanismos de definicin de intereses
104
educativos que provienen de la decisin poltica; como organizacin,

refleja el marco regulatorio de las funciones y tareas educativas, pero,
sobre todo, expresa un esquema de ordenamiento de las relaciones
internas entre los miembros de base de la organizacin educativa y
quienes la dirigen; como procedimiento, el corporativismo faculta,
reconoce e invita a asumir a los diferentes grupos, comunidades e individuos que participan en la educacin, un papel especfico en la legislacin, planificacin e instrumentacin de la poltica e, incluso, concede
derechos para la autoadministracin; y como cultura y prcticas institucionales, el corporativismo es reflejo de usos y costumbres, tradiciones y comportamientos y arreglos cotidianos de tipo providencial,
clientelista y patrimonial.
En resumen, el corporativismo es un campo de fuerzas que puede
caracterizarse, para el caso de la educacin pblica en Mxico, en por
lo menos diez rasgos fundamentales: 1) su carcter jerrquico y poco
competitivo; 2) la necesidad de reconocimiento externo, en especial
por el Estado que otorga rango de oficialidad a la representacin poltica e institucional; 3) la verticalidad en los procesos de agregacin
y representacin de diversos grupos de inters; 4) su poca diversificacin interna y el carcter restringido del debate pblico de los problemas, que casi siempre se refleja en el predominio de los discursos
polticos e ideolgicos sobre los discursos cientficos y disciplinarios;
5) la superioridad de las lgicas de lealtades como frmula de gobernabilidad; 6) el predominio de sistemas patrimoniales y clientelistas en
las carreras educativas, polticas y burocrticas; 7) la fuerza de las
culturas escalafonarias y las frmulas burocrticas de control y reconocimiento de los mritos; 8) la impermeabilidad a la supervisin
social y a la rendicin de cuentas en la prestacin de los servicios educativos, administrativos y de gestin; 9) la rigidez en la coordinacin
y vinculacin intra e interinstitucional, y 10) la poca absorcin del
conocimiento pblicamente relevante para convertirlo en polticamente pertinente.
Sostenemos que los procesos de globalizacin debilitan y diluyen,
aunque no sustituyen, las lgicas y las prcticas corporativas en educacin. Los mecanismos de competencia de mercado, la necesidad de
mejorar la efectividad de las acciones estatales y el aceleramiento del
cambio tecnolgico y de los flujos de informacin estn cuestionando
los patrones tradicionales del funcionamiento corporativo y presionan
hacia lgicas y mecanismos de mayor competitividad institucional.
105
Se produce, sin embargo, un proceso de desligamiento estructural

entre el arreglo poltico corporativo y los procesos administrativos y
de gestin. Mientras la reforma fluye por los canales de la administracin, la gestin y la operacin con sentidos de innovacin importantes,
se toman decisiones desde los supuestos bsicos del arreglo poltico
fundamental en materia de participacin, representacin y agregacin de intereses, lo cual genera limitaciones en la efectividad y trascendencia de las acciones de innovacin y mejora.17
En nuestra opinin, la expresin sectorial de estos sntomas de debilitamiento est en la constitucin y emergencia de la poltica de competencia que asume los rasgos de un esquema de liberalizacin y
flexibilizacin de modelos y esquemas de poltica y gestin, apoyado
en mtodos de calidad y de planeacin estratgica.18 Esta situacin genera
cambios en dos mbitos fundamentales: 1) en los diseos organizativos, administrativos de gestin y operacin, y 2) en algunas redes
sociales vinculadas con la gestin del sistema. Sin embargo, estos mbitos de incidencia en conjunto todava no han permitido replantear
el esquema bsico del arreglo poltico-institucional (Huidobro-Garca,
2001).
Dicho arreglo tiene que ver con la presencia del Sindicato Nacional
de Trabajadores de la Educacin y otros agentes magisteriales, acadmicos, burocrticos y polticos que intervienen en los principales procesos de definicin de poltica y que sustentan la defensa de intereses
gremiales. Las repercusiones de las acciones de innovacin y transformacin en cada uno de los subsistemas, niveles y modalidades educati-
17
18
Podramos expresar este desligamiento como una tensin en varias dimensiones de la poltica:
entre la policy, la politics y la polity, es decir, los cambios en los cursos de accin gubernamental (policy) no mantienen lneas de consistencia bsica con los mecanismos de arreglo
y manejo de los conflictos polticos (politics), por lo que los efectos en los procesos de reconstitucin de las comunidades polticas (polity) se ven limitados.
El enfoque est claramente delineado y caracterizado en un documento de la SEP denominado
Memorias del proceso de enfoque estratgico en la Secretara de Educacin Pblica, en donde se especifican las caractersticas del Programa de Innovacin y Calidad en la SEP. En tal
modelo se reconocen los retos que tiene el pas en materia educativa y se seala la necesidad
de reestructurar el aparato burocrtico de la SEP, mediante una estrategia de servicio al
cliente, la facultacin (empowerment), el pensamiento lateral, la movilizacin y la participacin, los climas motivadores y creativos y el desarrollo personal. Todo ello en un marco de
planeacin estratgica que involucra el reconocimiento de hechos, el ejercicio introspectivo,
la definicin de propsitos, el establecimiento de valores, precisin de la visin, el reconocimiento de barreras, la definicin de metas y la construccin de estrategias (SEP, 2002).
106
vas, dependen del nivel de compromiso y aceptacin de las propuestas,

costos y consecuencias de las mismas (Loyo, 1997; Arnaut, 2003).
Sin embargo, creemos que la nueva poltica de competencia institucional19 enfrenta al corporativismo en mbitos que son cruciales
para definir las polticas y la regulacin y funcionamiento de los procesos educativos. Con el fin de facilitar la descripcin de algunos procesos,
utilizaremos los mbitos de operacin de la lgica corporativa sugeridos por Claus Offe para ejemplificar algunas tendencias de cambio
y obstruccin.
19
La lgica de competencia institucional de los estados nacionales ha sido influido por el modelo de reinventar el gobierno promovido por Osborne y Gaebler (1994), que representa
bien la propuesta de gerencia pblica para la conduccin de los asuntos de gobierno. De
acuerdo con los autores, resolver el dilema entre si el gobierno es una solucin o un problema
exige establecer una nueva sntesis en la idea de gobierno como socio; es decir, como un espacio de accin eficiente y eficaz, con tecnologas de punta y con actitudes empresariales, lo
que conlleva a reinventar el gobierno. Osborne y Gaebler destacan diez caractersticas centrales que, en su opinin, debe cumplir todo gobierno que desee mejorar su organizacin y
funcionamiento en trminos de la nueva sntesis: 1) direccin estratgica, ya que el gobierno
debe ser un catalizador de las iniciativas privadas antes que un realizador, debe dirigir el
timn en lugar de remar. El gobierno debe liberarse de la pesada carga de entregar servicios y productos y, en su lugar, buscar alternativas flexibles para reasignar los recursos hacia los agentes privados y la accin social colectiva; 2) participacin comunitaria, pues que
el gobierno debe facilitar la accin de la comunidad para resolver problemas. Las organizaciones comunitarias son ms eficaces que las oficinas burocrticas, puesto que conocen
mejor lo que necesitan, se enfocan a lo prioritario y gozan de las ventajas de ser ms flexibles
y creativas; 3) competencia, que aparece como principio de efectividad de las agencias
gubernamentales, ya que al competir con otras agencias, pblicas o privadas, propician la
innovacin y se obligan a pensar en el cliente; 4) cumplimiento de misin, que alude al nfasis puesto en el cumplimiento de una finalidad conductora ms que a dirigir la accin por
reglas, de lo que deriva un principio de eficacia ms ligado al cumplimiento de resultados
que al gasto de recursos; 5) flexibilidad, que hace a las estructuras del gobierno adecuadas
para el cumplimiento de un objetivo, abriendo los espacios de habilidad e inteligencia para
enfrentar obstculos y retos; 6) aplicacin de mtodos de calidad total, pues sta es la mejor
garanta de que las agencias gubernamentales satisfagan las necesidades de los clientes y no
las de la burocracia, lo cual exige implantar un sistema de control de responsabilidades y
despolitizar las decisiones de prestacin de los servicios; 7) producir ganancias, por lo que
tiene sentido la idea de un gobierno empresarial que no slo gasta sino que produce ganancias, lo que llevara a la conformacin de empresarios pblicos motivados para mejorar la
calidad de los servicios; 8) capacidad de planeacin, que har que el gobierno se mueva en
la lgica de la prevencin, ms que en las costosas tareas correctoras; 9) descentralizacin,
que equivale a un cambio sustancial de articulacin administrativa y burocrtica: de la accin controlada por jerarquas se pasa a la accin regulada por el trabajo en equipo, lo que
deber traducirse en una nueva actitud del servidor pblico en su responsabilidad y capacidad de innovacin; y 10) orientacin hacia el mercado, de ese modo el gobierno podr contribuir a mejorar la eficiencia del mercado mediante programas y acciones que incentiven
las iniciativas privadas (Osborne y Gaebler, 1994).
107
RECURSOS
Por el nivel de informacin, evaluacin y rendicin de cuentas que
exige el esquema de competencia institucional est condicionando los
recursos provenientes del Estado tanto en lo que concierne al monto
como a la distribucin y mecanismos de asignacin.
Conviene destacar el creciente efecto regulatorio que tienen los
planteamientos internacionales, en especial de la UNESCO, para orientar recursos a la educacin que permitan asignar 8% del PIB a la educacin. Esta condicin propone a la poltica educativa el incremento
de los recursos fiscales y la bsqueda de apoyos sociales y del sector
privado para alcanzar la meta. Diversas complicaciones polticas y
fiscales han dificultado el cumplimiento de este propsito y, con el
incremento de los recursos federales, en el 2003 el gasto educativo
nacional como proporcin del PIB lleg a 6.8% (SEP, 2003).20
Las restricciones financieras frente a los esquemas regulatorios
han generado la necesidad de disponer de criterios que garanticen una
mayor efectividad en el uso de recursos, por lo que los procedimientos
convencionales de negociacin presupuestal entre entidades e instituciones tienden a vincularse cada vez ms con criterios de ejercicio
y resultados.
Aunque el esquema global de financiamiento sigue montado sobre
mecanismos discrecionales, en el contexto de la propia descentralizacin, se impulsan nuevas polticas de asignacin directa para enseanza
bsica en un esquema de cofinanciamiento y a partir de la presentacin y evaluacin de proyectos escolares (SEP, 2001b; Bracho, 2001).
En las actuales polticas de financiamiento de la educacin superior, sin dejar de vincularse al erario pblico, estn cambiando las
reglas de asignacin en las modalidades de bolsas concursables,
con base en proyectos y mecanismos externos de evaluacin (Miranda,
2001; Acosta, 2000).
REPRESENTACIN
En un intento por replantear el esquema de representacin poltica,
la competencia institucional se inclina por modelos de organizacin
20
Para un anlisis sobre las condiciones, actores y montos del presupuesto educativo para el
ao 2002 puede consultarse OCE (2003a).
108
que se articulan con procesos de participacin institucional y social,

con lo cual se amplan los marcos de referencia que tradicionalmente
legitimaban los discursos educativos, y tambin los hace ms susceptibles a la crtica. Por consiguiente, se confronta la exigencia del debate
pblico con los requerimientos de estabilidad del sistema corporativo.
En agosto de 2002 se firm el Compromiso social por la calidad
de la educacin, en el cual se convoc a distintos actores del sistema
educativo, de la sociedad civil y del sistema poltico, cuyo objetivo era
formar una poderosa alianza que hiciera posible la pluralidad en las
decisiones polticas, llegar a consensos comunes y definir estrategias de
corresponsabilidad para lograr una educacin equitativa y de buena
calidad. Aunque el esquema de concertacin poltica intentaba que
todos los actores sociales asumieran su compromiso con el desarrollo
educativo del pas, lo cierto es que los intereses sectoriales predominaron en el proceso de instrumentacin y slo se lograron tareas acotadas
en el marco de la negociacin convencional de los actores polticos
tradicionales con intereses polticos y gremiales en el sistema educativo
(OCE, 2003b).
En los hechos, las modificaciones de estrategia poltica y de instrumentacin de acciones de innovacin se han mantenido en el margen
de negociacin de los grupos burocrticos, de los intereses sindicales
y de los actores de la sociedad civil institucionalizados por la lgica
corporativa (OCE, 2002a). Por ejemplo, en ese tenor se han desarrollado: la propuesta de conformacin del Consejo Nacional de Autoridades
Educativas (CNAE), las iniciativas de concurso de oposicin para obtener
plazas docentes y de directivos en educacin bsica, y las estrategias
de reforma para la educacin preescolar y secundaria, entre otras. Se
trata, en general, de acciones de negociacin acotadas que modifican
algunos tramos especficos de representacin institucional sin alterar
el arreglo poltico-institucional fundamental.
Si bien la necesidad de ampliar los horizontes hacia las discusiones
de los problemas educativos demanda una mayor pluralidad en la
representacin, as como el acopio, el anlisis, la contrastacin y sistematizacin de la informacin, con lo cual se cuestionan los estilos de
gobernabilidad basados en las lealtades de grupo, se requiere de un
nuevo diseo institucional que garantice las libertades, las responsabilidades y los compromisos institucionales que sustenten la efectividad,
pertinencia y eficiencia de las acciones institucionales. Una nueva calidad institucional exige un profundo sentido de pertenencia y de compromiso con la agenda de tareas del desarrollo educativo en el pas.
109
El trabajo ms interactivo sobre estructuras ms plurales, horizontales y participativas se enfrenta a los mecanismos verticales de los procesos de agregacin y representacin de intereses, con lo cual los procesos
de innovacin apenas han avanzado algunos tramos de gestin para
garantizar efectos de institucionalizacin de ms largo plazo. En consecuencia, los efectos de gobernabilidad del sistema bajo nuevos criterios de efectividad y desempeo siguen siendo limitados.
ORGANIZACIN
Si bien es cierto que el incremento de la interdependencia social entre
individuos, grupos e instituciones presiona para crear marcos ms
flexibles de interaccin y toma de decisiones que chocan con el carcter jerrquico y poco competitivo del corporativismo, no se debe olvidar
que la reorganizacin de la poltica y del sistema educativo pasa por
transformaciones en la cspide y en la base (Caldwell, 1993).
Como efecto del proceso de federalizacin de 1992, la SEP se constituy como un ministerio sin escuelas, debido a que la responsabilidad de la administracin de los servicios educativos fue transferida a
las respectivas secretaras de educacin de los estados de la repblica.
Tal situacin plante a la SEP diversas necesidades de redefinicin organizacional y burocrtica, con el fin de atender mejor sus nuevas
atribuciones normativas, de financiamiento y evaluacin (Covarrubias,
2000). Sin embargo, como la descentralizacin es un proceso esencialmente administrativo, las entidades federativas se vieron en serias dificultades para hacer frente a los requerimientos de innovacin y desarrollo
educativo, tareas que la SEP ha resuelto mediante la definicin de programas nacionales, los cuales han generado un proceso de recentralizacin
tcnico-pedaggico que no se corresponde con la lgica de autonoma y corresponsabilidad que se desea implantar (Arnaut, 2003).
En ese contexto la SEP ha iniciado un proceso de reestructuracin
institucional con el objetivo de convertirse en una rea estratgica
que mejore sus capacidades tcnicas, de fomento a la innovacin y el
desarrollo educativo, de accin compensatoria y de atencin a la diversidad regional para optimar la conduccin, gestin y evaluacin del sistema educativo en su conjunto.
La reorganizacin de la poltica y el sistema educativo supone nuevas reglas institucionales en materia regulatoria, en asignacin y utili-
110
zacin de recursos, en distribucin de responsabilidades y en rendicin

de cuentas, por lo que es necesario replantear las relaciones entre el
centro del sistema y las instancias de gestin y operacin. Para construir una descentralizacin de segunda generacin relativa al
fortalecimiento tcnico pedaggico de las entidades y de las capacidades locales de innovacin y desarrollo educativo se requiere reactivar las autonomas locales con nuevas atribuciones, apoyos, funciones
y responsabilidades, lo cual significa una modificacin profunda de
los arreglos poltico-institucionales que lo permitan y lo hagan viable
(Braslavsky, 2001; Braslavsky y Gvirtz, 2000).
PROCEDIMIENTOS
La informacin, el manejo de conocimientos y habilidades imprime
una nueva dinmica de negociacin que cuestiona el clientelismo y
el patrimonialismo burocrtico corporativos. La competencia institucional presiona para incorporar conocimiento pblicamente pertinente a la poltica educativa, con lo cual se obliga a los diferentes grupos
corporativos a justificar su definicin poltica mediante discursos legtimos, a partir de los problemas y los avances del conocimiento
pertinente a la educacin y la pedagoga.
El incremento de las lgicas de autonoma, responsabilidad social
y rendicin de cuentas sobre la educacin crea, en la lgica de la competencia institucional, un nuevo campo de argumentacin para discutir los papeles para participar en la formulacin e instrumentacin
de la poltica educativa, con lo cual los esquemas autogestivos ya no pasan por la regulacin burocrtica, sino que se construyen de manera
autnoma contra el mismo poder centralizado y los ejes de dominacin
corporativa.
Los cambios de procedimiento se observan tanto en el mbito central como en los mbitos locales (McGinn, 2002). En el primer caso,
con la presencia de nuevas instancias y mecanismos institucionales
de coordinacin, informacin y evaluacin; mientras que en el segundo
caso, con la presencia de mecanismos de fomento a la participacin
social y de autogestin institucional.
Un ejemplo del primer caso se encuentra en la creacin del Instituto Nacional de Evaluacin Educativa (INEE), que fue creado con la intencin de ofrecer informacin peridica y sistemtica sobre el desempeo
111
y resultados de la educacin bsica de alumnos, profesores y escuelas,

con base en distintos indicadores que alimentaran a la opinin pblica
y a las decisiones de poltica educativa. Aunque cuestionado sobre su
nivel de autonoma, debido a que es patrocinado y conducido por la
SEP, el INEE ha emprendido tareas de sistematizacin de informacin y
de formacin de recursos humanos para la evaluacin en los estados
que acepten esta herramienta como un componente central en las
decisiones de poltica educativa y de funcionamiento del sistema educativo, sin que todava cuente con el respaldo pleno de los actores polticos principales de la educacin y de la comunidad acadmica del
pas (OCE, 2002b y 2002c).
La bsqueda de autogestin institucional se ha efectuado mediante
la reactivacin de las instancias de participacin social en el mbito
escolar, municipal, estatal y nacional, aunque con limitaciones serias
sobre la pluralidad de la participacin social y atribuciones para trascender la esfera consultiva y propiciar acciones de mucho mayor contenido deliberativo. Los padres de familia, actores centrales en este
proceso, siguen subordinados a la representacin institucional de tipo
corporativo (como las asociaciones nacionales de padres de familia)
para incidir en la poltica educativa, y para las decisiones escolares
dependen an ms del control educativo que ejercen los docentes y
los directivos (Lavn y Njera, 2003).
En el terreno de la transformacin de la gestin escolar, aunque el
trabajo colegiado, la participacin social y el liderazgo directivo reivindican su papel al definir la misin y la planeacin institucional de las
escuelas, en los hechos aparecen como figuras legitimadoras de procesos burocrticos con poca presencia real y efectiva en la toma de
decisiones.
CULTURA Y PRCTICAS
La competencia institucional est generando un debilitamiento de las
culturas escalafonarias y de los controles burocrticos al incidir en
la reforma de los parmetros organizacionales de la educacin, pues
cuestiona las regulaciones excesivas, el centralismo y hasta los criterios de autoridad y toma de decisiones.
Asimismo, el aumento de la informacin disponible y del conocimiento que se divulga en los medios de comunicacin y teleinform-
112
ticos hace de la sociedad civil un agente ms activo para evaluar los

servicios y los comportamientos educativos, por lo que se diluyen los esquemas endgenos y cerrados del corporativismo.
Las culturas corporativas se ven diezmadas en sus efectos y consecuencias por la complejidad que plantea el tomar una posicin cierta
frente a un mundo educativo y social en constante movimiento, con
lo cual los procesos de reproduccin cultural se ven envueltos en serios problemas de identidad en el individuo, en los grupos y en las
comunidades educativas (Rodrguez, 2000).
Los procesos de cambio cultural siguen siendo espacios de enorme
dificultad para su transformacin. La competencia institucional exige
mayor compromiso, responsabilidad y capacidad para la rendicin
de cuentas, y para ello es necesario un contexto de aprendizaje que requiere tiempo para su desarrollo y voluntad para asumir riesgos, corregir errores y propiciar iniciativas de innovacin.
Existen diversas acciones que van desde el impulso de las nuevas
tecnologas de la informacin en las escuelas y en las prcticas pedaggicas, hasta la creacin de contenidos curriculares y mejoramiento
de los ambientes escolares. Los sistemas de informacin se hacen ms
transparentes y se busca establecer un nexo ms directo entre el funcionamiento institucional y los resultados educativos con base en la
evaluacin y la acreditacin (Reimers, 2003).
Sin embargo, transformar la cultura y las prcticas institucionales tiene que ver con procesos ms amplios y complejos de democratizacin del sistema, vale decir, con la capacidad de apertura, deliberacin
y crtica a su interior, y tambin con la existencia y operacin de contrapesos reales en el funcionamiento institucional que permitan poner
lmites a la arbitrariedad e impulsar prcticas sanas de responsabilidad
y rendicin de cuentas.
La democratizacin del sistema implica a los sectores de la alta poltica, pero tambin supone la democratizacin de los ambientes culturales en la escuela. No basta con impulsar propuestas curriculares
de tica y civismo, sino que adems se requiere una transformacin
efectiva de los ambientes escolares y de la vida cotidiana en los recintos
educativos.
Para cambiar la cultura poltica en la educacin se deben modificar los esquemas regulatorios y normativos, fortalecer las capacidades
locales y la autonoma de instituciones y actores educativos, mejorar
la capacidad central para mantener la gobernabilidad y la conduccin
113
del sistema en su conjunto, ampliar la concertacin pblica, la transparencia en el uso de recursos y los mecanismos de rendicin de cuentas.
El rgimen corporativo tendr que transformarse cuando se sume
a la innovacin de la administracin, gestin y operacin, la transformacin democrtica del sistema poltico-institucional que lo sostiene, sin dejar de lado el cambio de actitudes y de espacios simblicos de
construccin de sentido para la accin educativa.
BALANCE Y REFLEXIONES FINALES

En el presente trabajo hemos intentado construir un marco inicial
para interpretar el sentido, tendencias y tensiones de la actual poltica
educativa en el contexto de un gobierno de alternancia, que constituye
para el pas un parteaguas en su historia poltica. La propuesta toma
como eje analtico el concepto de competencia institucional, el cual
se refiere a un espacio de configuracin de poltica caracterizado por
la bsqueda de mejoramiento de la efectividad, resultados e impacto de
las funciones pblicas educativas a cargo del Estado. Hemos sostenido
que la competencia institucional representa un mbito de mediacin
y articulacin entre las tendencias y contradicciones de la competencia econmica y la social, es decir, se sita entre las exigencias de la
competencia de mercado y el imperativo de atender las necesidades
sociales en un contexto nacional caracterizado por la desigualdad y la
diversidad cultural.
Con base en la descripcin analtica de la relacin entre globalizacin y neoliberalismo hemos introducido la nocin de Estado nacional
de competencia para exponer los retos y necesidades que tienen los
estados nacionales en el marco de la competencia global de mercado
con el fin de mejorar su competitividad econmica, lo cual exige de
manera ineludible garantizar la gobernabilidad poltica y construir
un mnimo de integracin social, y tambin que el Estado mantenga
sus responsabilidades para la construccin y desarrollo del espacio
pblico. Para lograr este objetivo, el Estado debe optimar el funcionamiento y la efectividad de los resultados de su aparato institucional,
con base en la definicin de nuevos criterios de diseo, organizacin
y operacin. Eso supone la necesidad de innovar la gestin pblica
mediante diversos mecanismos e instrumentos que logren no slo
la eficiencia de los servicios sino tambin, y sobre todo, la equidad y la
calidad institucional.
114
La tesis central que sostenemos es que, en el marco de condiciones

y requerimientos de un Estado nacional de competencia, la poltica
educativa del rgimen actual ha tenido que consolidar e impulsar diversos mecanismos para mejorar su competencia institucional. En
ese proceso, la poltica educativa ha recurrido a nuevos modelos de
gerencia pblica y gestin institucional para atender las necesidades
de equidad y buena calidad de los servicios. Al hacerlo ha enfrentado
la estructura poltico-corporativa tradicional generando algunas transformaciones importantes en el mbito del diseo, organizacin, administracin y operacin del sistema educativo.
Este hecho slo ha modificado de forma parcial la red de relaciones
sociales y los esquemas de funcionamiento institucional, debido a que
no ha trastocado el centro de articulacin poltica-institucional corporativa donde se condensan los intereses y las lgicas de negociacin
de las cuotas de poder del sistema educativo mexicano. Aunque con efectos diferenciados en los distintos subsistemas educativos, la competencia institucional impulsada por la poltica actual ha tenido efectos
acotados en distintos mbitos de la estructura, funcionamiento y condensacin de las fuerzas e intereses corporativos.
Las modificaciones parciales en el mbito de los recursos, representacin, organizacin, procedimientos, culturas y prcticas se explican, en nuestra opinin, por un proceso de desligamiento estructural
entre la organizacin, la gestin y la operacin del sistema educativo
y el rgimen poltico que define el juego real de fuerzas, y se caracteriza por el predominio de estructuras corporativas que son capaces de
negociar y adaptarse a las tendencias de modernizacin de la gerencia pblica y la gestin institucional del sistema educativo.
Por todo lo anterior, es urgente establecer estrategias de reforma
y transformacin que conduzcan a una nueva institucionalidad poltica en el sistema educativo mexicano.
En trminos de reflexiones finales podramos apuntar algunas sugerencias de consolidacin, profundizacin y reorientacin de la poltica de competencia institucional en educacin:
- Las estrategias de reforma deben impulsar un proceso serio y
profundo de democratizacin del sistema educativo. sta debe
partir de la integracin de una nueva y poderosa alianza social que involucre a nuevos actores educativos en un sentido
115
de pluralidad y empoderamiento efectivo, y permita construir

un sistema de contrapesos capaz de limitar y fomentar el cambio en la estructura, funcionamiento e impacto de los intereses
corporativos.
La democratizacin del sistema tambin debe propiciar un nuevo diseo institucional que favorezca un comportamiento
administrativo y de gestin ms descentralizado. ste debe sustentarse en el fortalecimiento de las competencias locales y en
el desarrollo de las autonomas locales, institucionales y personales que estimulen la autoorganizacin de los sujetos que participan en la educacin.
Se debe mantener la estrategia de mejoramiento de competencia institucional para consolidar la nocin de poltica pblica
en por lo menos tres sentidos: 1) la atencin a los grupos y
reas vulnerables en un nuevo marco de sensibilidad del Estado
hacia problemas y demandas sociales y educativas relacionados
con fenmenos de exclusin; 2) el fortalecimiento del inters
general a travs de la creacin de la infraestructura y el equipamiento social orientado a consolidar los bienes colectivos que
soporten el desarrollo de la educacin; 3) el mejoramiento de
los sistemas de coordinacin y funcionamiento institucional
relativo a la efectividad, pertinencia, relevancia y eficiencia de la
poltica educativa respecto a las necesidades sociales.
Hacer de la transformacin de la escuela pblica el centro de
las preocupaciones de la poltica educativa permitir reconstruir el sistema educativo en su conjunto, desde los niveles centrales hasta los sistemas estatales de educacin, sin dejar de lado las
mesoestructuras de supervisin y evaluacin.
Se requiere pasar de una lgica de gestin centralizada de programas educativos nacionales a una lgica de gestin de polticas en un nuevo contexto de atribuciones, corresponsabilidad
y sistema de rendicin de cuentas de los distintos actores institucionales involucrados.
La competencia institucional debe, asimismo, generar nuevas
reglas y relaciones sociales en los establecimientos educativos con
base en la participacin y la interaccin colegiada, autogestiva
y solidaria, que permita el replanteamiento de las posiciones
en el poder institucional, acadmico y administrativo en la micropoltica escolar.
116
- La legitimidad de la poltica no debe reducirse a cuestiones instrumentales y omitir las razones sustantivas, puesto que el propsito central seguir siendo redefinir los grandes objetivos
sociales de la educacin pblica y garantizar que se cumpla con
ellas en el marco de la diversidad, la subsidiariedad y los compromisos regionales y globales.
- La competencia institucional no debe traducirse en un ethos
acadmico y en prcticas educativas burocratizadas, que codifican tiempos y momentos de la gestin institucional para juntar
papeles, acopiar informacin o hacer los esfuerzos del caso para
lograr el estmulo o la bolsa financiera disponible.
- La competencia institucional debe establecer criterios y mecanismos institucionales para que la calidad y la excelencia se
resignifiquen en el dominio de las comunidades educativas, buscando que los propios actores, desde la diversidad de sus realidades locales, generen lgicas de apropiacin diferenciada
capaces de crear otras vas de calidad, eficiencia y uso racional
de recursos, que impidan la crtica reactiva, los acomodos y
las negociaciones para salir bien librados de la competencia.
Estas lneas de reflexin pretenden situarse en la perspectiva del
policy analysis, que hoy parece prometer posibilidades fructferas
para el estudio de los procesos de elaboracin e instrumentacin de
la poltica educativa. Creemos que la idea de competencia institucional
exige anlisis ms amplios e interdisciplinarios, sobre todo por la complejidad que refleja la conduccin del sistema educativo mexicano,
en un momento en que la macropoltica se refunda sobre los procesos
de la micropoltica escolar como matriz reordenadora de las relaciones
intergubernamentales y de la participacin de diferentes actores sociales. Las lgicas de competencia institucional y los mecanismos polticos que de ella derivan para reordenar la estructura corporativa
tradicional en Mxico, pueden ser un extraordinario laboratorio de
reforma del Estado y de reencuentro con la sociedad para generar
un nuevo modelo de desarrollo educativo en Mxico. A ello habr de
contribuir el trabajo en el campo de las ciencia(s) de las polticas pblicas para retomar un viejo programa de investigacin que hoy vuelve
con signos prometedores.
Para concluir diremos que entre la competencia de mercado y la
competencia social y humana que deben generar las instituciones
117
educativas en esta era de globalizacin, tecnologa y neoliberalismo,

las polticas de competencia institucional tienen frente a s el enorme
reto de reconstituir las viejas relaciones corporativas, pero sin perder
de vista las exigencias que plantea la propia sociedad (Miranda,
2003). El proyecto de mercado y de las culturas de la gerencia empresarial corren el riesgo de construir su modelo educativo y de formacin
sobre controles autoritarios, tcnicos y financieros, perdiendo la oportunidad de hacer salir las capacidades creativas para conformar un
nuevo proyecto de pas socialmente competitivo, afn a las exigencias
de la democracia, la igualdad y el desarrollo humano y que no debe reducirse slo, por razones polticas y culturales, a las competencias de
mercado.
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