Estruturao do Processo de Compras em Organizaes Governamentais: o caso

de uma Instituio Federal de Ensino Superior

Gabriela Musse Branco, Angela Brodbeck, Isaac da Silva Torres
Pr-Reitoria de Planejamento e Administrao
Escola de Administrao
Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS
gabriela.branco@proplan.ufrgs.br, afbrodbeck@ea.ufrgs.br, isaac.torres@proplan.ufrgs.br
Resumo: A crescente necessidade de o setor pblico alcanar melhores nveis de eficincia e
eficcia contribuiu para que as organizaes governamentais implementassem a Gesto por
Processos. Esta viso tem muito a contribuir com as atividades de compras, pois, tradicionalmente,
as compras do setor pblico so burocrticas, demoradas e ineficientes. Assim, este artigo
apresenta a estruturao do processo de compras em uma instituio federal de ensino superior. O
trabalho foi realizado com os setores chave envolvidos na execuo do processo atravs das etapas
de mapeamento do macroprocesso, de modelagem dos processos, de validao e anlise dos
processos e de definio das aes de melhoria. A principal contribuio do trabalho foi a
definio do padro do processo de compras, permitindo o seu gerenciamento e a melhoria
contnua dos resultados. Alm disso, o artigo contribui com um modelo estruturado do processo de
compras que pode ser estudado e replicado em outras organizaes.
Palavras-chave: Gesto por Processos, Compras Pblicas, Modelagem de Processos
Abstract: The growing need for the public sector achieves greater levels of efficiency and
effectiveness is a key factor to government organizations to implement Business Process
Management. This view has much to contribute to the activities of procurement, because
traditionally the public sector procurement is bureaucratic, time consuming and inefficient. Thus,
this paper presents the design of procurement process in a federal institution of higher education.
The study was conducted with the key sectors involved in the implementation process through these
steps: macroprocess design, modeling processes, processes validation and analysis and
improvement actions definition. The main contribution of this work was to define the procurement
process model, allowing its management and continuous improvement of the results. Furthermore,
the article contributes with a model of structured procurement process that can be studied and
replicated in other organizations.
Keywords: Business Process Management, Public Procurement, Process Modeling

1. INTRODUO
Diante de um cenrio cada vez mais competitivo, as organizaes tiveram que desenvolver
novas iniciativas para melhorar tanto sua produtividade, como a qualidade de seus produtos e de
suas operaes. Essas iniciativas originaram as prticas da qualidade: gesto da qualidade total
(TQM), controle da qualidade total (TQC) e melhoria contnua da qualidade (CQI). Neste contexto,
as organizaes perceberam que a qualidade de seus produtos e servios poderia ser aperfeioada
atendo-se na melhoria dos processos que geram esses produtos e servios em vez de olhar apenas
para os prprios (Elzinga et al., 1995).
Essa orientao para os processos a base da Gesto por Processos, ou BPM (Business
Process Management), que, segundo Lee & Dale (1998), uma abordagem que gerencia, mede e
melhora sistematicamente todos os processos com o objetivo de aperfeioar o desempenho da
organizao. Essa abordagem apresenta diversos benefcios para as organizaes que a
implementam de forma estruturada e completa, tais como foco no cliente, alinhamento dos
objetivos estratgicos com os objetivos dos processos, padronizao das atividades, aprimoramento
do fluxo de informaes entre os setores, foco nos resultados finais, combate viso departamental,
aumento da confiabilidade das operaes, menor tempo de resposta, aumento da satisfao dos
clientes, melhora no moral do pessoal, aumento dos lucros e reduo da burocracia (Zairi, 1997; De
Toro & McCabe, 1997; Harrington 1993 apud Mller, 2003).
Nas organizaes governamentais a implementao da Gesto por Processos se torna
fundamental, uma vez que a sociedade pressiona por uma administrao pblica mais eficiente e
eficaz, capaz de contribuir com crescimento da competitividade do pas. Neste cenrio, a Gesto por
Processos impulsiona as organizaes governamentais a melhorarem seu desempenho, com foco
nas exigncias da sociedade, menor tempo de resposta e, principalmente, desburocratizando as
atividades do setor pblico.
A orientao por processos permite que as organizaes do setor pblico atuem com foco no
cidado. Para tanto, necessrio modelar, aprimorar e gerenciar seus processos. Desta maneira
possvel definir os resultados esperados dos processos e, utilizando-se de indicadores de
desempenho, as organizaes governamentais podem garantir maior controle e qualidade nos
servios prestados (Guia de Gesto de Processos de Governo, 2011).
Os avanos tecnolgicos provocaram grandes transformaes na gesto dos recursos
logsticos das organizaes, principalmente na atividade de compras. Esta atividade perdeu o foco
operacional, assumindo uma abordagem mais estratgica, pois a eficcia e eficincia do processo de
compras so fatores fundamentais no sucesso das organizaes (Leenders & Fearon apud Menezes
et al., 2007).
As compras no setor pblico so regradas pela Lei 8.666, de 21 de junho de 1993. As
modalidades previstas na lei so Licitao (Art. 20 23), Dispensa de Licitao (Art. 24) e
Inexigibilidade de Licitao (Art. 25). As modalidades de licitao so concorrncia, tomada de
preos, convite, concurso e leilo. Os casos mais comuns em que a dispensa de licitao se aplica,
consiste em contratao de obras e servios de engenharia com valor at R$15.000,00 e em outros
servios e compras com valores at R$8.000,00. J a inexigibilidade ocorre quando h inviabilidade
de competio.
Conforme previsto na Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, as despesas das organizaes
pblicas s podem ser realizadas a partir de empenho prvio que, conforme consta no Art. 58, o
ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou
no de implemento de condio. Ou seja, consiste em uma reserva de dotao oramentria para
um fim especfico.
As Instituies Federais de Ensino Superior (IFES), assim como as demais organizaes
governamentais, apresentam dificuldades na realizao das compras visto que um processo
altamente regulado, burocrtico e lento. Alm disso, a eminente aposentadoria de servidores
fundamentais na execuo desse processo torna a disseminao do conhecimento urgente, visto que
o conhecimento sobre as atividades de compra est na cabea das pessoas, no sendo propriedade
da organizao.

Diante do contexto apresentado, surge a seguinte questo de pesquisa: qual a forma mais
adequada de executar um processo de compras em uma IFES de mbito federal? No intuito de
responder essa questo, o presente trabalho tem por objetivo apresentar a estruturao do
processo de compras da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). O artigo est
organizado por sees. Na segunda seo so apresentados os procedimento metodolgicos
utilizados. Em seguida, a seo 3 apresenta o estudo de caso e os resultados obtidos. Por ltimo, na
seo 4, so apresentadas as consideraes finais do trabalho.
2. METODOLOGIA
O presente estudo de caso utilizou como mtodo a Observao Participante que consiste em
uma situao de pesquisa onde observador e observado encontram-se numa situao face a face e a
coleta de dados realizada no prprio ambiente do observado. Neste mtodo o observado deixa de
ser somente objeto de pesquisa e passa a interagir no projeto de estudo (Serva & Jnior, 1995).
O trabalho foi realizado na UFRGS, uma Instituio Federal de Ensino Superior (IFES)
localizada no Estado do Rio Grande do Sul, que est entre as melhores IFES do pas, sendo
primeiro lugar entre as universidades, conforme ltima avaliao do Ministrio da Educao
(MEC). No ano de 2011, a UFRGS conta com 32.065 alunos entre os 237 cursos de graduao e
ps-graduao, 2570 docentes e 2613 tcnicos administrativos.
O projeto foi desenvolvido pelo Escritrio de Processos (EP) da instituio que se situa na
Pr-Reitoria de Planejamento e Administrao (PROPLAN). O processo de compras foi
selecionado como objeto de estudo por ser crtico para a Universidade, pois apresenta desempenho
insatisfatrio em relao ao tempo de execuo, eficcia e utilizao dos recursos (tempo dos
servidores). Alm desses fatores, o processo de compras no padronizado, sendo realizado de
diferentes maneiras nas 53 unidades gestoras de recursos (UGRs).
Os instrumentos utilizados para coleta de dados e modelagem do processo foram formulrio
padro para anotao, quadro branco, flip-chart, software BizAgi e projeo visual. Para a coleta e
modelagem foram realizadas reunies de 2h30min de durao, no perodo de maro a novembro de
2012, com os usurios-chave dos setores envolvidos: compras das UGRs, contabilidade, licitaes,
contratos, almoxarifado e patrimnio. Os usurios selecionados so os especialistas no processo da
Universidade, tendo larga experincia na sua execuo.
Para a anlise do processo foi utilizada a tcnica de anlise de contedo, sendo realizada em
trs etapas. Primeiramente foi realizada uma anlise interna pelos membros do EP, em segundo, os
diagramas foram apresentados aos usurios para validao, gerando ajustes por parte dos
engenheiros e, por ltimo, os diagramas foram disponibilizados aos usurios no portal da instituio
(intranet) com formulrio especfico para anlise e confirmao final.
3. ESTUDO DE CASO
Nesta seo so relatados os resultados obtidos ao longo do desenvolvimento do estudo de
caso. O desenvolvimento dos trabalhos transcorreu na seguinte ordem: mapeamento do
macroprocesso de compras, modelagem dos processos, validao e anlise dos processos, definio
das aes de melhoria.
Para o mapeamento do macroprocesso de compras, foram realizadas reunies com os
gestores das reas envolvidas para se obter uma viso geral do processo de compras. Netas reunies
no foram buscados detalhes do processo, mas se focou em alcanar uma viso macro das principais
etapas do mesmo. A partir dos dados coletados modelou-se o diagrama do macroprocesso de
compras que foi validado com esses gestores. O diagrama apresentado na Figura 1.

Figura 1: Macroprocesso de Compras

Aps validar o macroprocesso, iniciou-se

iniciou
a modelagem dos processos.
processos A partir do
macroprocesso, montaram-se equipes de modelagem que ficaram responsveis por mapear cada
processo detalhadamente. Nesta etapa foram realizadas reunies e entrevistas com os usurios e
observao in loco do processo. Alm do fluxo do processo, tambm foram levantadas informaes
sobre como cada atividade realizada, responsveis, documentos e sistemas utilizados. Alguns
processos, devido a sua complexidade, foram divididos em subprocessos, gerando uma
um rvore de
processo conforme a Figura 2.
COMPRAS

REQUISIO

REQUISIO DE
LICITAO

DISPENSA

DISPENSA
PROPLAN /
PROGESP

INEXIGIBILIDADE

SUPRIMENTO DE
FUNDOS

LIBERAO DO
CARTO

LICITAO

PREGO

ADESO

PRESENCIAIS

LIBERAO DE
SALDO

RECURSO
PARECER
HABILITAO

PRESTAO DE
CONTAS

RECURSO
CLASSIFICAO
PROPOSTAS

IMPORTAO

CONTRATOS
(confeco)

EMPENHO

REEBIMENTO

CMBIO

CONFECO
FORNECIMENTO

EMPENHO
LICITAO /
INEXIGIBILIDADE

ALMOXARIFADO

PRESTAO DE
CONTAS FRETE

CONFECO
OBRAS

EMPENHO
DISPENSA

PATRIMNIO

CONFECO
TERCEIROS

EMPENHO
SUPRIMENTO DE
FUNDOS

UGR - ITEM

CONFECO
SERVIOS GERAIS

ANLISE DE
EMPENHOS

UGR - SERVIO

ASSINATURAASSINATURA
REGISTRO

Figura 2: rvore do Processo de Compras

O processo de requisio consiste na solicitao da compra, onde o solicitante encaminha o

pedido ao comprador da unidade que verifica que tipo de compra deve ser realizada. Entre as
decises do comprador esto pedir o item ao almoxarifado central, comprar
com
por dispensa de
licitao, requisitar abertura de licitao, aderir licitao existente,
existente, comprar por inexigibilidade de
licitao, suprimento de fundos ou requisitar uma importao. Nesta etapa no utilizado nenhum

sistema e so utilizados diferentes formulrios nas UGRs, quando utilizado. Apenas as requisies
de licitao e importao apresentam formulrio padro para toda universidade.
A compra por dispensa ocorre na prpria UGR, sendo realizada pelo comprador que deve
fazer trs cotaes distintas para cada item a ser adquirido, conforme o Art. 24 da Lei 8.666/93. Em
alguns casos o prprio solicitante pode fazer as cotaes. Aps acertar a compra com o fornecedor,
o comprador faz o empenho.
As compras por inexigibilidade so realizadas a partir de processo montado e protocolado
pelo comprador da UGR. O processo sofre anlise da rea jurdica que examina a comprovao da
inexigibilidade. Essas compras seguem as normas da Art. 25 da lei 8.666/93 e so publicadas no
sistema do Governo por setor nico na Universidade.
Compras por suprimento de fundos so aquelas realizadas por um carto de pagamento,
semelhante aos cartes corporativos das empresas privadas. Na UFRGS, menos de 10 servidores
podem realizar este tipo de compra e h todo um processo de cadastramento e liberao do carto
para estes servidores que realizado em grande parte pelo banco. Aps a liberao do carto, o
suprido (portador do carto) solicita mensalmente a liberao de saldo e, aps usufruir, realiza a
prestao de contas. A liberao de saldo realizada no sistema do banco, j a prestao de contas
em sistema especfico do Governo Federal.
As licitaes so realizadas para toda a Universidade que conta com departamento
especfico para esta atividade. As modalidades utilizadas pela UFRGS so concorrncia, tomada de
preos, convite e leilo dos tipos prego (eletrnico e presencial), menor preo, tcnica e preo, e
melhor tcnica. Os procedimentos licitatrios so realizados nos sistemas do Governo Federal e por
processo fsico.
A adeso pode ser realizada de duas maneiras: interna e externa. A interna significa a adeso
de uma UGR a uma licitao aberta da UFRGS por outra UGR. A externa quando a Universidade
adere a uma licitao de outro rgo pblico. As adeses so realizadas e controladas pelo
departamento de licitaes.
As importaes da Universidade so centralizadas em departamento especfico. A compra
por importao requisitada via processo fsico protocolado, tendo subprocessos de contratao de
cmbio e prestao de contas do frete. Neste processo so utilizados sistema do banco, sistema
prprio da Universidade e servios de despachante terceirizado.
Em relao aos contratos, considerou-se que apenas os processos de confeco e
assinatura/registro fazem parte do macroprocesso de compras, pois ao ter um contrato assinado e
apto a ser implementado, o processo de compras j cumpriu seu objetivo. As demais etapas
(implementao, execuo, controle e alteraes) fazem parte do macroprocesso de gesto de
contratos. Na Universidade os contratos so divididos em quatro tipos: fornecimento, obras,
terceirizados e servios gerais. A confeco e assinatura dos contratos so responsabilidades de
departamento especfico que tambm deve registr-lo em sistemas do Governo Federal. Alm desse,
utilizado sistema prprio da Universidade e a tramitao se d em processo fsico via protocolo.
Na UFRGS existem trs subprocessos de elaborao de empenho para pagamento de
compras. Um para empenhos de licitao e inexigibilidade, outro para suprimento de fundos e outro
para compra por dispensa. Primeiramente o empenho elaborado na UGR para em seguida ser
analisado e registrado pela contabilidade e, por ltimo, a nota de empenho (NE) ser gerada e
enviada ao fornecedor. Cada UGR possui um ordenador de despesa que a autoridade responsvel
pelos atos que resultam na emisso de empenho, autorizao de pagamento, suprimento ou
dispndio de recursos da Unio ou pela qual esta responda ( 1 do art. 80 do DL 200/67). No
processo de empenho so utilizados sistemas do Governo Federal e sistema interno da
Universidade.
Por ltimo h o recebimento da compra que pode ocorrer no almoxarifado, na UGR ou no
setor de patrimnio, dependendo da natureza do item adquirido. Os bens patrimoniais so entregues
no patrimnio para tombamento antes de serem entregues ao requisitante. Alguns itens de material
de consumo so gerenciados pelo almoxarifado central que atende toda a organizao. Aps o

recebimento do item/servio adquirido aberto o processo de pagamento que segue os processos de

liquidao e pagamento que fazem parte do macroprocesso financeiro.
Aps a diagramao destes processos com os usurios, foi realizada a anlise interna do EP,
que consiste na apresentao do diagrama pelo elaborador para os outros integrantes. Nesta
apresentao foram analisados os aspectos tcnicos (conformidade com as regras de mapeamento e
notao BPM), a compreenso do processo e oportunidades de melhoria percebidas pelo EP.
Para a validao e anlise dos processos, os diagramas foram apresentados aos usurios e,
aps ajustes pelos engenheiros do EP, os processos foram disponibilizados no portal da
Universidade para anlise e confirmao final. Junto aos processos no portal (figura 3), foi entregue
aos usurios um formulrio para anlise do processo. O formulrio encontra-se no apndice 1 e tem
como principal objetivo levantar as oportunidades de melhoria na viso de quem executa o
processo.

Figura 3: Processo no Portal da Universidade

A etapa seguinte foi definir as aes de melhoria. Para tanto, foi realizada uma reunio
com todos os usurios para discutir as oportunidades de melhoria levantadas por eles e pelo EP. A
partir dos resultados desta reunio, foram definidas as aes de melhoria para o processo de
compras, que se encontram no quadro 1.
Ao
Melhorias Pontuais

Implementar melhorias em atividades

Desenvolver mdulo de requisio
Desenvolver mdulo de adeso/registro de preo
Integrar sistemas UFRGS com os do Governo
Sistema
Intergrar os sistemas da UFRGS
Implementar processo eletrnico
Definir polticas de compra
Unificar compras comuns (servios)
Diretrizes Gerais
Criar comits de especialistas para as licitaes
Quadro 1: Aes de Melhoria do Processo de Compras

As melhorias pontuais so alteraes bem especficas em alguma atividade do processo,

como por exemplo, eliminao de uma atividade que s passa o processo administrativo (no faz
nada com ele), criao de um check-list, eliminao de retrabalho. Essas aes so realizadas pelos
prprios usurios em seus setores.
As aes que envolvem sistema so desenvolvidas pelo Centro de Processamento de Dados
(CPD) da Universidade. Vale ressaltar que a integrao com os sistemas do governo no dependem
somente da Universidade, sendo realizadas em parceria com o SERPRO (Servio Federal de
Processamento de Dados) que a empresa responsvel pelos mesmos.
As demais aes consistem na melhora das diretrizes gerais do processo, tornando-as mais
robustas e visam combater as compras fragmentadas entre as diferentes UGRs e os erros na
elaborao das minutas de licitao.
4. CONSIDERAES FINAIS
Considerando-se que o objetivo principal do trabalho era apresentar a estruturao do
processo de compras na UFRGS, conclui-se que o mesmo foi alcanado, visto que todo o processo
de compras foi diagramado e detalhado em todos os nveis. Alm disso, o processo foi
implementado no portal, onde os usurios podem acess-lo para realizar as atividades conforme os
padres estabelecidos.
As principais contribuies de se ter estruturado o processo de compras na viso BPM que
o processo fica documentado permitindo a melhor compreenso dos fluxos de trabalho, as
responsabilidades so claras, possvel estabelecer controles gerenciais e permite a melhoria
contnua do desempenho do processo, o que aumenta a qualidade dos resultados finais e do
desempenho organizacional (Gulledge & Sommer, 2002).
Este trabalho limitou-se na estruturao do processo de compras as is (como ). Sugere-se
para trabalhos futuros a realizao das etapas de implementao das melhorias, diagramao do
processo to be e implementao dos indicadores de desempenho para que seja realizado o
gerenciamento do processo.
Como contribuies acadmicas deste trabalho, inclui-se o modelo metodolgico utilizado
para coleta e anlise e o modelo estruturado de um processo de compras para organizaes
governamentais que, se replicado, poder servir como modelo de referncia.
REFERNCIAS
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Zairi, M., Business process management: a boundaryless approach to modern competitiveness,
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APNDICE 1 FORMULRIO PARA ANLISE DO PROCESSO

Formulrio de Reviso dos Processos Busca de Oportunidades de Melhorias
Tire um tempinho e preencha os itens abaixo ou apenas pense nos mesmos.
Faa isto antes da reunio que ser marcada com antecedncia pelo Escritrio de Processos (EP), para
reviso e aprovao do processo.
Assinale os processos em que voc est envolvido
( ) Requisio
( ) Compra por Dispensa de
Licitao

) Compra por Inexigibilidade

de Licitao

) Suprimento de Fundos

) Adeso

) Licitao

) Importao

) Contratos Fornecimento

) Contratos Terceirizados

) Contratos Servios Gerais

) Contratos Obras

) Empenho

) Recebimento UGR

) Recebimento Patrimnio

) Recebimento almoxarifado

) Liquidao

) Pagamento

) Compras PROPG

Aspectos a revisar por Processo em que voc est envolvido

Sequenciamento das atividades de cada
Descrio das atividades de cada processo
processo
Verifique se a ordem das atividades est correta,
Verifique se a descrio das atividades est
bem como se as mesmas esto alocadas no
correta, bem como seus documentos e telas de
departamento correto
sistema
OBS.: Esta reviso muito importante, pois o diagrama representa o padro do processo, ou seja, como essas atividades
devem ser realizadas na UFRGS.

Anlise de cada Processo em que voc est envolvido

Itens de Anlise
Atividades identificadas onde ocorre o item de anlise
Pontos de atraso
Pontos de
reconferncia/retrabalho
Pontos que podem ser
eliminados
Consultas no
necessrias
Informaes necessrias
para controle da
atividade/processo
Dependncias de outro
setor
Sugestes de Melhorias

A equipe do EP agradece sua contribuio na melhoria de seu processo.