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Oramento e Direitos

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Oramento e Direitos:
Construindo um Mtodo de Anlise do Oramento
Luz dos Direitos Humanos

Expediente
INESC - Instituto de Estudos Socioeconmicos
End: SCS - Qd. 08, Bl B-50 - Salas 431/441 Ed. Venncio 2000 - CEP. 70.333-970 - Braslia/DF Brasil - Fone: (61) 3212 0200 - Fax: (61) 3212 0216 - E-mail: protocoloinesc@inesc.org.br - Site:
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Faleiros, Fernando Paulino, Jurema Werneck, Luiz Gonzaga, Oswaldo Braga Jr. e Taciana Gouveia Colegiado de Gesto: Atila Roque, Iara Pietricovsky, Jos Antnio Moroni - Assessores(as): Alessandra
Cardoso, Alexandre Ciconello, Cleomar Manhas, Edlcio Vigna, Eliana Magalhes Graa, Mrcia Acioli,
Ricardo Verdum - Assistentes: Ana Paula Felipe, Lucdio Barbosa.
Instituies que apiam o INESC:
Actionaid
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Christian Aid
Charles Stewart Mott Foundation
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Fastenopfer
Fundao Avina
Fundao Ford
International Budget Partnership (IBP)
Instituto Heinrich Bll
Kindernothilfe
Norwegian Church Aid
Oxfam Novib
Unicef
Este texto o resultado de reflexes coletivas da equipe do Inesc, sendo a sua redao coordenada por um
Grupo de Trabalho composto por: Alexandre Ciconello, Eliana Magalhes Graa, Evilsio Salvador e Lucdio
Barbosa. Contamos tambm com a colaborao do consultor Leandro Lamas Valarelli.
Editor responsvel
Alexandre Ciconello
Revisor Paulo Henrique de Castro
Traduo
Demerval Aires Jr.
Projeto Grfico/ Diagramao
Clarissa Teixeira
Apoio diagramao
Essa publicao contou com o apoio das seguintes agncias: Fundao Avina, Fundao Ford e International
Budget Partnership (IBP).

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Oramento e Direitos

Apresentao
O Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) impe um conjunto de obrigaes sobre os governos que o ratificaram. O artigo 2 (1) do PIDESC requer especificamente que os governos
deem passos valendo-se do mximo dos seus recursos disponveis para
alcanar a realizao dos direitos reconhecidos pelo Pacto. Essa frase
geralmente reconhecida como uma afirmao relativamente vaga, e o registro histrico no detalha com preciso o que ela deve significar. Ainda
assim, ela traz consigo uma obrigao potencialmente poderosa, para a
qual a maioria das Constituies nacionais no dispe de um dispositivo
equivalente. Um dos desafios enfrentados pelo ativismo dos direitos econmicos e sociais em nossos dias a tarefa de atribuir um contedo
substancial a essa obrigao internacional.
As organizaes da sociedade civil em todo o mundo vm trabalhando,
h muitos anos, utilizando os oramentos dos governos para avaliar em
que medida o mximo disponvel de recursos financeiros est sendo usado
para a realizao dos direitos econmicos, sociais e culturais. As abordagens empregadas tm variado entre os pases, mostrando um amplo leque
de exemplos de como o sistema de direitos humanos pode se relacionar
ao modo de um governo decidir sobre o emprego de recursos escassos.
Na Tanznia, por exemplo, a HakiElimu tem usado informaes do oramento pblico daquele pas para cobrar a prestao de contas pelo governo da realizao do direito educao, afirmando que no basta aumentar
as taxas de matrcula dos estudantes. De igual forma, a citada organizao
salienta que recursos suficientes devem ser investidos no aumento da qualidade da educao para as crianas daquele pas. Na frica do Sul, o Centre
for Social Accountability (CSA) pressiona o governo da provncia de Eastern
Cape para garantir um processo amplo de gesto das finanas pblicas no
qual os direitos dos cidados tenham um papel central. Trabalhando com
sade, habitao e outros direitos, o CSA tem cobrado as secretarias da
provncia por terem falhado em planejar suas polticas pblicas levando
em conta os direitos das pessoas e suas necessidades reais, que persistem.

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Na Amrica Latina, o objetivo de usar informaes do oramento pblico

para avanar na direo da realizao dos direitos humanos tem apresentado muitas expresses. Nossa regio tem liderado esse esforo por quase dez anos, tentando e testando uma multiplicidade de abordagens. H
alguns anos, uma iniciativa regional sobre direitos humanos e HIV/Aids, na
Argentina, no Chile, no Equador, no Mxico e na Nicargua, examinou os
oramentos dos referidos pases para requerer que a Comisso Interamericana de Direitos Humanos continue produzindo medidas cautelares pelo
provimento de medicamentos antirretrovirais nesses e em outros pases.
O Centro de Investigaciones Internacionales en Derechos Humanos (CIIDH),
na Guatemala, tem sistematicamente acompanhado e analisado o oramento daquele pas a partir da perspectiva dos Acordos de Paz da Guatemala e os seus componentes especficos de direitos humanos. A Fundar, no
Mxico, tem liderado e construdo coalizes em torno de um amplo leque
de questes e iniciativas de direitos humanos, pressionando o governo
para que o oramento se torne uma ferramenta central no planejamento,
na realizao e na avaliao de polticas pblicas de direitos humanos. Dos
direitos das mulheres at o direito sade, de iniciativas da sociedade civil
a esforos governamentais, a Fundar tem testado muitas abordagens no
trabalho com oramento e direitos humanos.
O Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC) tem realizado um trabalho igualmente consistente tanto no Brasil quanto em nvel internacional. Ao trabalhar diretamente com o governo brasileiro na integrao da
perspectiva de direitos humanos no oramento nacional, o INESC tem
consolidado bases para iniciativas amplas em nvel internacional, como o
constante monitoramento conduzido pelo Social Watch, para ilustrar as
conexes entre os dois campos.
A hiptese subjacente a muitos desses esforos semelhante: para que os
direitos humanos assumam a proeminncia que merecem, no basta haver
um sistema jurdico em nvel internacional. Essas normas internacionais
precisam ser devidamente integradas s leis nacionais, e o seu completo
cumprimento deve ser testado continuamente. Ademais, se as normas no
forem traduzidas em termos de polticas pblicas capazes de elencar as

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Oramento e Direitos

aes prioritrias para o avano constante na realizao desses direitos,

com base em uma avaliao de direitos humanos, o cumprimento amplo
das normas falhar. Se dermos esse simples passo lgico, torna-se evidente que, sem um oramento para a sua implementao, as polticas no tm
para onde ir.
Todo o objetivo do trabalho de oramento e direitos humanos remonta a
isto: a garantir que os governos usem o nosso dinheiro que provm das
pessoas e dos bens nacionais, como o petrleo e outros recursos norenovveis naquilo que deve ser a prioridade mais alta, ou seja, para
garantir o direito das pessoas. Alguns poderiam dizer que estamos pedindo demais, que os governos tm muitas coisas a fazer e que os direitos
humanos no podem ser o nico propsito das polticas governamentais.
Porm, na verdade, qual poltica no est ligada realizao dos direitos
humanos? O problema reside no no escopo dos direitos humanos em
si, e sim na compreenso limitada que os nossos governos tm sobre os
direitos humanos.
O trabalho com direitos humanos nunca foi fcil. Tampouco o trabalho
com o oramento. A combinao dos dois um desafio, em funo das
linguagens extremamente diferentes nas quais ambos os elementos esto
codificados. Mas esse um passo inevitvel para a construo de pontes
entre eles, pois sem polticas e oramentos, os direitos humanos continuaro sendo uma questo para a justia, e no para as aes dirias que
dizem respeito s vidas das pessoas e possuem impactos no viver de crianas, mulheres e homens.
Precisamos continuar pressionando.

Helena Hofbauer

International Budget Partnership (IBP)

Mxico, outubro de 2009

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Introduo
O Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC) uma organizao da sociedade civil brasileira fundada em 1979 com a misso de contribuir para o aprofundamento da democracia e a promoo dos direitos humanos, com um foco de
atuao no Parlamento e nas polticas pblicas. Desde 1991, o INESC elegeu o
oramento pblico como um instrumento estratgico para a anlise e o controle
social das polticas pblicas. A incidncia sobre o oramento pblico brasileiro
tem estruturado a ao do INESC desde ento.
A estratgia e as metodologias utilizadas pelo INESC para a incidncia e o monitoramento do oramento pblico vm se aprimorando ao longo dos anos. No
incio da dcada de 90, com a recente promulgao da Constituio Federal de
1988, que estabeleceu os marcos do planejamento oramentrio do Estado brasileiro (Planos Plurianuais, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria
Anual), nosso trabalho era o de desvendar as relaes entre as polticas pblicas
e o oramento e lutar pela transparncia e pelo acesso s informaes oramentrias.
Posteriormente, por meio de alianas com diversos movimentos sociais, avanamos no sentido de contribuir com mudanas significativas na qualidade da gesto
oramentria e tambm na anlise do oramento destinado para algumas reas
(indgenas, meio ambiente, crianas e adolescentes, reforma agrria, segurana
alimentar e seguridade social), especialmente com relao alocao dos recursos pblicos e sua execuo. Nesse sentido, criamos, em parceria com outras
organizaes, ferramentas importantes para o monitoramento do oramento,
tais como o Oramento da Criana e do Adolescente (OCA), o Oramento da
Segurana Alimentar e Nutricional (OSAN) e o Oramento Indigenista.
Parte fundamental da atuao do INESC foi a de buscar a atuao em rede. Nesta direo, o INESC foi um dos fundadores e atualmente integra a coordenao
do Frum Brasil do Oramento (FBO), que foi criado em 2002 e rene 57 organizaes, movimentos e sindicatos com o objetivo de monitorar e influenciar
o oramento pblico no Brasil na perspectiva da justia social e da promoo de
polticas de redistribuio, ampliando a participao social.

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Oramento e Direitos

A partir de 2007, impulsionado pelos debates e pela participao em redes internacionais e nacionais de direitos humanos,1 o INESC se desafiou a avanar na
metodologia de anlise do oramento, buscando articular o marco dos direitos
humanos e das desigualdades, com a medida de sua efetivao por meio das polticas pblicas e do oramento.2
Assim, apresentamos a seguir os elementos conceituais e metodolgicos que temos utilizado para a construo da metodologia de Oramento e Direitos Humanos, que estaremos aprimorando ao longo dos prximos anos. Nosso objetivo
socializar, com um nmero maior de organizaes da sociedade civil e parceiros,
os caminhos que estamos trilhando na busca por criar um instrumento poltico
e metodolgico til para que possamos avanar na anlise do oramento sob a
perspectiva da realizao dos direitos humanos e do combate s desigualdades.

Direitos humanos e combate s desigualdades como um

marco poltico e operacional
A luta por direitos uma construo histrica. Eles no so dados, mas sim
conquistados por aqueles/as que vivem situaes de opresso, invisibilidade e
violao. Os direitos s existem, portanto, pela contnua luta de sujeitos polticos
pelo reconhecimento de suas identidades, ao longo da histria, e por uma luta
redistributiva dos recursos gerados pela sociedade. Trata-se de um movimento
dinmico de lutas e avanos que eleva progressivamente a comunidade internacional a novos patamares de liberdade, igualdade, respeito e dignidade.
Utilizar os direitos humanos como um marco conceitual para a anlise do oramento pblico significa considerar os compromissos que o Estado brasileiro
assumiu internacionalmente em tratados e convenes. Significa considerar tambm os direitos garantidos em nossa legislao constitucional e infraconstitu1 Social Watch, International Budget Partnership, Plataforma Dhesca Brasil, Frum de Entidades Nacionais de Direitos
Humanos, Processo de Articulao e Dilogo (PAD) entre as agncias ecumnicas europeias e parceiros brasileiros.
2 Cabe ressaltar o importante apoio dado pela Fundao Avina durante todo este processo, assim como a contribuio valiosa dos seguintes profissionais: Marcelo Paixo, Suzana Cavenaghi, Myllena Calasans, Paulo Carbonari,
Leandro Lamas Valarelli, Silvia Cristina Yannoulas e Ronaldo Sales.

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cional. Estamos falando de um conceito poltico, normativo e operacional que

impe obrigaes ao Estado brasileiro (e aos seus/suas representantes, gestores/
as, servidores/as). Essas obrigaes foram e so pactuadas tanto na comunidade
internacional como na prpria sociedade brasileira e se expressam por meio de
um sistema jurdico-normativo, que os indivduos, os governos e a comunidade
internacional devem respeitar e promover.
Ao Estado cabe respeitar (no violar direitos), proteger (evitar que os direitos
sejam violados por terceiros) e promover (garantir direitos para todos/as). a
isso que chamamos de um Estado Social e Democrtico de Direitos, que ainda
no se efetivou para uma grande parte de nossa populao. sociedade cabe
respeitar os direitos humanos, a diversidade e os diferentes modos de vida, construindo relaes baseadas na solidariedade e na justia, abolindo as discriminaes e os preconceitos.
Por direitos humanos entendem-se no s os direitos civis e polticos (previstos
nos artigos 5 e 14 da nossa Constituio), mas tambm os direitos sociais, econmicos, culturais, ambientais, sexuais e reprodutivos (previstos nos artigos 6,
7 e nas sees especiais da nossa Constituio, bem como em outras normas
nacionais e internacionais).
Ou seja, na construo da nossa metodologia consideramos a moderna definio de direitos humanos (direitos civis, polticos, econmicos, sociais, culturais,
ambientais, sexuais e reprodutivos) com suas caractersticas expressas na Conferncia Mundial de Viena de 1993, de universalidade, indivisibilidade e interdependncia.
Muito se avanou aps a Constituio Federal de 1988 na construo de um arcabouo legal de garantia de direitos. Contudo, pouco se avanou na efetivao
de direitos dentro de um contexto de grandes desigualdades.
No caso da sociedade brasileira, essa dimenso essencial. No h como se
falar em direitos sem considerar o ambiente de desigualdades estruturais, que
permite que certos sujeitos de direitos (em razo de fatores como cor, sexo, faixa etria, orientao sexual, etnia, etc.) tenham maiores dificuldades de acessar
direitos ou tenham seus direitos negados e violados.

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Oramento e Direitos

Combater a pobreza no Brasil ou as desigualdades de renda passa necessariamente pelo entendimento de que aqui ambas tm relao com as variantes de
cor e sexo. As mulheres negras so as mais pobres e tm menor grau de escolaridade, enquanto os homens jovens e negros so os que mais sofrem com a
violncia, por exemplo. As inaceitveis distncias que ainda separam negros de
brancos, em pleno sculo XXI, se expressam no microcosmo das relaes interpessoais dirias e se refletem nos acessos desiguais a bens e servios, ao mercado
de trabalho, educao que persistem apesar das melhorias nos indicadores
tomados para o conjunto da populao , bem como ao gozo de direitos civis,
polticos, sociais e econmicos.
Portanto, nossa opo pela nfase dimenso das desigualdades de raa e
gnero no oramento pblico, pois consideramos que o racismo e o sexismo
so duas das principais causas estruturantes das desigualdades sociais no pas.
Pode-se concluir que uma metodologia que queira enfatizar, dentro da questo
oramentria, a tica dos direitos no Brasil deve necessariamente integrar, em
seu conceito, a discriminao de gnero e raa como definidora do acesso a
esses direitos. Alm disso, deve tambm levar em conta as vrias formas de interseco dessas duas discriminaes.

Oramento pblico e direitos humanos: uma abordagem

O oramento pblico a materializao da ao planejada do Estado para a
manuteno de suas atividades e a execuo de seus projetos, o que permite
a visualizao do direcionamento das aes do Estado e de suas efetivas prioridades. O oramento pblico tambm , ao mesmo tempo, um espao de luta
poltica onde as diferentes foras da sociedade buscam inserir seus interesses
e a sua resultante.
Nesta perspectiva, entendemos que a anlise do oramento pblico uma porta
de entrada para o debate sobre:
como os recursos pblicos so arrecadados e distribudos;
a correlao de foras/poder dentro da sociedade;
quem se apropria preferencialmente do fundo pblico; e

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a construo de polticas pblicas e de uma legislao que promova os

direitos humanos e a sustentabilidade, reduzindo as desigualdades.
Nesse sentido, as estratgias do INESC ao longo dos anos tm sido:
a produo de anlises oramentrias (sobre a alocao e a execuo
dos recursos);
a ampliao dos espaos de participao (no executivo e no legislativo)
para o debate e sua incidncia sobre o oramento pblico;
a ampliao da transparncia e o acesso s informaes pblicas sobre
os dados oramentrios; e
o acompanhamento e a influncia na elaborao do oramento e na sua
execuo, tanto no executivo como junto ao Parlamento.
Estabelecer relaes concretas entre o oramento pblico, a garantia dos direitos e o enfrentamento das desigualdades sociais no Brasil o objetivo da metodologia de anlise do oramento pblico sob a perspectiva dos direitos humanos.
O desafio est em criar um instrumento de anlise das polticas pblicas e do oramento que seja compreensvel, simples e aplicvel tanto pelo INESC como por
outras organizaes da sociedade civil. A seguir, apresentamos o modo como o
estado da arte da estratgia e da metodologia formulado pelo INESC est at o
presente momento.

Estratgia central da metodologia de Oramento e Direitos

Humanos
O oramento pblico deve alocar recursos suficientes e de forma progressiva
para a realizao dos direitos, conforme expresso em tratados internacionais de
direitos humanos dos quais o Brasil signatrio. Quanto mais concentrado o
poder poltico e econmico nas mos de poucos e mais imperfeitas so nossas
instituies democrticas, maior ser a tendncia de que os recursos pblicos sejam aplicados para beneficiar os interesses de uma minoria e no com o objetivo
central de assegurar direitos e reduzir as desigualdades.

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Oramento e Direitos

Do ponto de vista da anlise oramentria, para alm de verificar os recursos

alocados para as polticas pblicas e como foram executados, estamos nos colocando dois novos desafios, traduzidos nas seguintes perguntas:
Em que medida os programas e as aes governamentais esto efetivando os direitos e combatendo as desigualdades?
Como as polticas pblicas so financiadas? Em outras palavras, sobre
quem recai o financiamento tributrio do Estado brasileiro?
Para respond-las, partimos do pressuposto de que o oramento pblico deve
alocar recursos suficientes (mximo de recursos disponveis para a promoo
dos direitos) e de forma progressiva para a realizao dos direitos, conforme
expresso no compromisso assumido pelo Estado brasileiro quando da ratificao do Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
(PIDESC), em 1992. Alm disso, o financiamento das polticas pblicas deve
se basear na justia tributria, evitando o aprofundamento das desigualdades
sociais na arrecadao e fazendo a redistribuio de renda do ponto de vista da
arrecadao tributria.
Disso decorre que uma estratgia de anlise do oramento sob a tica dos direitos humanos deve pautar-se pela anlise do cumprimento das obrigaes do
Estado em:

aplicar o mximo de recursos disponveis para a promoo dos direitos

humanos;
garantir o seu financiamento com justia social; e
promover a realizao progressiva dos direitos humanos direitos civis,
polticos, econmicos, sociais, culturais, ambientais, sexuais e reprodutivos (contemplando a dimenso das desigualdades, especialmente de gnero
e raa/etnia).

Nesta perspectiva, a estratgia e a metodologia de Oramento e Direitos propostas pelo INESC estruturam-se a partir de quatro eixos.

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Figura 1: Eixos da estratgia de Anlise do Oramento Pblico sob a tica dos

Direitos Humanos

Estratgia de Anlise do
Oramento Pblico sob a tica
dos Direitos Humanos

1. Financiamento
do Estado com
justia social

2. Mximo
de recursos
disponveis para
a promoo dos
direitos, tendo em
vista as restries
impostas pela poltica
econmica

3. Realizao
progressiva dos
direitos humanos,
analisando-se em
que medida os
programas e aes
governamentais
esto efetivando
direitos e reduzindo
as desigualdades
sociais, em especial
as desigualdades de
gnero e raa/etnia

Detalharemos, a seguir, cada uma dessas estratgias.

4. Oramento
alternativo para
propor o quanto
o governo deveria
gastar em reas
e programas
determinados para
efetivar os direitos
humanos

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Oramento e Direitos

1. Financiamento do Estado
com justia social
Para o INESC, a anlise do oramento pblico deve se dar a partir das despesas
e tambm das receitas. Ou seja, o oramento possui dois lados: a parte da arrecadao, que se constitui a partir da estruturao de um sistema tributrio, e
a parte dos gastos, por meio da implementao de programas e aes. Assim,
consideramos uma parte essencial na anlise oramentria sobre uma perspectiva de direitos, a anlise do financiamento do oramento pblico, isto , a forma
como so extrados os recursos, particularmente a arrecadao tributria, na
sociedade para a realizao das polticas pblicas. Nesse sentido, a nossa anlise
leva em conta a necessidade de que o financiamento tributrio seja feito com justia social, considerando os elevados nveis de desigualdade social existentes na
sociedade brasileira, de maneira que tambm se tenha por objetivo a promoo
ou a reduo da desigualdade de gnero e raa.
O debate sobre o financiamento e os gastos pblicos no Brasil tem sido feito de
forma a se isolar as duas dimenses do problema, ou seja, trata-se, por exemplo, a questo tributria como evento descolado do gasto pblico e das polticas
sociais, da necessidade de reduo das desigualdades, das injustias sociais e do
combate pobreza.
No Brasil, h uma perversa e regressiva estrutura de financiamento do Estado
que onera as pessoas mais pobres. Pesquisa recente realizada pelo Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) revelou que a populao de menor renda
tem de trabalhar quase duas vezes mais do que a de alta renda para arcar com o
pagamento de tributos.3
3 Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA). Comunicado da Presidncia n 22, de 29 de junho de
2009.

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As famlias com renda mensal de at dois salrios mnimos gastam 53,9% de

seus rendimentos com impostos, tendo de trabalhar 197 dias por ano para arcar
com o pagamento de tributos. Em comparao, as famlias com renda mensal de
mais de 30 salrios mnimos pagam proporcionalmente menos impostos no Brasil
(31,7%), dedicando 106 dias por ano para o pagamento de tributos (vide tabela
1, a seguir).
Tabela1: Porcentagem da renda das famlias comprometidas
com o pagamento de tributos no Brasil
Faixas de renda
At 2 mnimos
De 2 a 3 mnimos
De 3 a 5 mnimos
De 5 a 6 mnimos
De 6 a 8 mnimos
De 8 a 10 mnimos
De 10 a 15 mnimos
De 15 a 20 mnimos
De 20 a 30 mnimos
Mais de 30 mnimos
Total

CT 2004
48,8%
38%
33,9%
32%
31,7%
31,7%
30,5%
28,4%
28,7%
26,3%
32,8%

CT 2008
53,9%
41,9%
37,4%
35,3%
35%
35%
33,7%
31,3%
31,7%
29%
36,2%

Fonte: Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA).

Comunicado da Presidncia n 22, de 29 de junho de 2009.
Nota: CT = carga tributria.

Assim, podemos responder a pergunta sobre quem financia os gastos pblicos

no Brasil e quem dele se apropria com uma nica frase: o oramento pblico
no Brasil financiado pelos pobres e apropriado pelos ricos. O INESC
defende, portanto, a necessidade de vinculaes diretas entre as dimenses do
financiamento da estrutura tributria e dos gastos pblicos, ou seja, da estrutura
fiscal. Um aspecto importante na relao entre arrecadao e gastos pblicos diz
respeito perversidade da imensa transferncia de renda que est se processando no Brasil, para os setores financeiros da economia, por meio do pagamento
de juros da dvida (como veremos a seguir).

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Oramento e Direitos

Em suma, a marca principal do sistema tributrio brasileiro, que tem permanecido indelvel ao longo dos anos, a sua enorme regressividade em funo da
preferncia pela tributao indireta, que possui efeitos perversos sobre a camada
mais pobre da populao. Isso ocorre devido elevada incidncia de tributos
sobre o consumo.4
Cabe dizer, tambm, que a questo de gnero e raa tem sido ausente no debate
tributrio. Devido regressividade do nosso sistema tributrio, as mulheres e a
populao negra representam os estratos populacionais que proporcionalmente
pagam mais tributos, pois de acordo com os dados da PNAD/2005 do contingente que ganhava at 2 salrios mnimos, 61,9% eram mulheres e 72% pessoas
negras. Somente com esse dado, podemos verificar que quando o Estado arrecada os recursos da sociedade, ele onera mais as mulheres e a populao negra,
aprofundando as desigualdades.

4 Ver, nesse sentido, a Nota Tcnica 120 do INESC.

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Oramento e Direitos

2. Mximo de recursos
disponveis para a promoo dos
direitos: as restries impostas
pela poltica econmica
A atividade de analisar qual o mximo de recursos disponveis para a promoo de direitos que devem ser aplicados pelo governo federal em polticas que
objetivem a garantia dos direitos humanos passa necessariamente pela anlise da
poltica econmica.
O governo, ao fazer as escolhas de polticas macroeconmicas (fiscal, cambial
e monetria), tambm define, na prtica, quais sero suas prioridades no oramento pblico e quais sero os recursos que sero destinados universalizao
de direitos. Caso a poltica econmica seja de cunho conservador e inspirado
nos preceitos neoliberais, que predominou nos ltimos anos, ela vai impor fortes restries para os recursos destinados garantia de direitos no oramento
pblico. Por exemplo, quando o governo faz a opo por uma poltica monetria contracionista, com elevadas taxas de juros, significa que o oramento
pblico vai ampliar o montante gasto com o pagamento de juros. Assim como
ao praticar, desde 2000, um elevado supervit primrio, a poltica econmica
restringe e no permite a destinao do mximo de recursos para a realizao
dos direitos por meio do oramento pblico.
No perodo de 2000 a 2007, o oramento da Unio gastou R$ 794,65 bilhes
(US$ 429,54 bilhes5) em juros, encargos e amortizao da dvida pblica, excluindo o refinanciamento. Esses recursos equivalem a 35% de um PIB mdio do
perodo que foram transferidos ao setor financeiro da economia.
As opes de polticas monetria e fiscal que aceleram a expanso do rendimento financeiro real no pas so articuladas na inter-relao entre o oramento
5 Cmbio mdio em agosto de 2009 (R$ 1 = US$ 1,85).

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fiscal e o oramento da seguridade social.6 Nesse sentido, dois instrumentos so

importantes para viabilizar essa estratgia no oramento pblico: a Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
A DRU revela a intricada e obscura relao entre oramento da seguridade social e oramento fiscal. Por meio dela ocorre a perversa alquimia de transformar receitas da seguridade em recursos ordinrios do oramento fiscal que so
canalizados para o supervit primrio e destinados ao pagamento de juros da
dvida pblica. De cada R$ 100,00 de supervit primrio, em 2007, pelos menos
R$ 65,00 foram retirados do oramento da seguridade social por meio da DRU.
A LRF concretizou as mudanas necessrias na pea oramentria para viabilizar a
poltica econmica com o estabelecimento de metas fiscais na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) para os oramentos pblicos da Unio, dos estados, do Distrito
Federal e dos municpios. A LRF normatizou a submisso da execuo oramentria
ao cumprimento das metas fiscais, permitindo que os gastos sociais discricionrios
e os investimentos pblicos entrem na lgica da financeirizao, pois garantido
prioritariamente o pagamento de juros da dvida. No h o estabelecimento de
metas sociais ou, mais precisamente, de metas de efetivao de direitos.
Cabe descrever tambm outro instrumento utilizado para engordar o supervit primrio, funcionando como um apndice da poltica econmica adotada
pelo governo federal: so os decretos de contingenciamento do oramento. Eles reduzem os valores autorizados que devem ser gastos pelos rgos
do governo e atingem, sobretudo, aquelas funes oramentrias que no tm
gastos obrigatrios ou vinculados. Trata-se de um instrumento que limita o empenho, a movimentao financeira e os pagamentos de despesas discricionrias
no mbito federal.
Convm dizer que, desde a edio das Medidas Provisrias 435 e 4507, em 2008,
permitido que qualquer recurso vinculado legalmente a reas sociais possa ser
6 O Brasil possui trs oramentos distintos no mbito federal: o oramento fiscal (geral), o oramento da seguridade
social (com fontes tributrias exclusivas que garantem o financiamento das polticas de seguridade social: sade, assistncia social e previdncia) e o oramento de investimento das empresas estatais. Esses oramentos integram uma
nica Lei Oramentria Anual, que estabelece as receitas e as despesas no Oramento Geral da Unio.
7 Essas Medidas Provisrias foram convertidas, respectivamente, nas Leis 11.803/2008 e 11.943/2009.

21
Oramento e Direitos

destinado ao pagamento da dvida, caso seja contingenciado e no gasto at o

final do ano. Por meio dessas MPs foram redirecionados cerca de R$ 50 bilhes
das reas sociais para os gastos financeiros, tal como no caso dos R$ 20 bilhes
de royalties de petrleo pertencentes Unio que deveriam ter sido destinados
para pesquisas cientficas, para o meio ambiente e a Marinha, mas que serviram
para amortizar a dvida interna.
Aliada ao contingenciamento de recursos, a no-execuo integral da dotao oramentria autorizada tem efeito semelhante a este, pois os valores
ficam retidos no caixa nico do Tesouro Nacional, contribuindo para a realizao
do resultado financeiro do governo federal.
Assim, estes seis mecanismos (elencados a seguir) impedem que o Estado brasileiro disponibilize os seus recursos existentes para polticas pblicas que promovam os direitos humanos e reduzam a desigualdade social, racial e de gnero. Pelo contrrio, grande parte desse recurso vai para o pagamento de juros,
engordando a renda de especuladores, investidores financeiros, bancos e empresas. Em outras palavras, no capitalismo contemporneo, os juros da dvida
pblica pagos pelo fundo pblico ou a conhecida despesa servio da dvida do
oramento estatal (juros e amortizao) so alimentadores do capital portador
de juros por meio dos chamados investidores institucionais, que englobam os
fundos de penso, os fundos coletivos de aplicao, as sociedades de seguros e
os bancos que administram sociedades de investimentos.8
Portanto, estes mecanismos no Brasil so:

a poltica monetria contracionista, com altas taxas de juros;

o elevado supervit primrio;
a adoo da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU);
a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF);
o contigenciamento de recursos oramentrios; e
a no-execuo da dotao oramentria.

8 Ver, nesse sentido, CHESNAIS, Franois. O capital portador de juros: acumulao, internacionalizao, efeitos
econmicos e polticos. In: CHESNAIS, Franois (org.). A finana mundializada. So Paulo: Boitempo Editorial, 2005,
p. 35-68.

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i n e s c - I n s t i t u t o d e E s t u do s So c i o e c o n m i c o

23
23
Oramento e Direitos

3. Realizao progressiva dos direitos

O oramento pblico necessita tambm proporcionar a realizao dos direitos

humanos de forma progressiva. Um primeiro argumento a ser colocado que
a realizao progressiva dos diretos humanos significa que no pode haver retrocessos nos indicadores sociais referentes implementao e ao acesso aos
direitos. Por exemplo, se verificarmos um aumento da taxa de analfabetismo no
pas, a reduo do nmero de jovens nas escolas, a suspenso do pagamento de
aposentadorias para trabalhadores rurais, podemos deduzir que est havendo
um descumprimento legal, por parte dos gestores pblicos e dos governos, do
dever constitucional de aplicar os recursos da sociedade para a melhoria das
condies de vida da populao. Em suma, no possvel haver retrocessos de
direitos e nem uma estagnao.
Um segundo argumento que o Estado deve elaborar planejamentos de longo
prazo (como planos decenais, por exemplo), para alm dos quatro anos existentes no PPA, de forma que demonstrem quais so as metas para a progressiva
realizao dos direitos ao longo dos anos. Quais polticas sero implementadas
e qual ser a previso oramentria? As metas so razoveis? So factveis? H
dados que nos permitam observar a mudana na vida na populao?
Assim, podemos extrair outros dois elementos essenciais para se verificar a progressiva realizao de direitos. O estabelecimento de metas de efetivao
de direitos e a existncia de indicadores sociais e indicadores de direitos
humanos,9 com os quais se torna possvel verificar qual o dficit de acesso a
9 Nos ltimos anos, vem crescendo o debate sobre a criao de indicadores de direitos humanos que possam quantificar e mensurar o gozo e a efetivao de variadas dimenses de direitos pela populao. Alguns argumentam que

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direitos por parte da populao em um determinado momento e quais so as

mudanas que podem ser observadas ao longo do ano.
Do ponto de vista metodolgico, podemos ter dois caminhos:
analisar uma poltica pblica em curso (educao, sade, etc.) e verificar
se ela est permitindo mudanas nos indicadores sociais da populao,
ou seja, se est realizando os direitos de forma progressiva.
iniciar a nossa anlise a partir dos indicadores sociais (ou de direitos humanos) e nos perguntar quais polticas esto sendo implementadas para
enfrentar uma situao verificvel de dficit de direitos, buscando saber
quanto de recurso tem sido alocado para essas polticas.
Como exemplo, escolhemos o caso do acesso de jovens ao ensino mdio. Podemos verificar pelo grfico a seguir que h uma progressiva universalizao do
acesso dos/as jovens ao ensino mdio nos ltimos 10 anos. Verificamos tambm
que esse direito est longe de ser universalizado. Contudo, se os dados no estivessem desagregados por raa, estaramos deixando de observar uma dimenso
essencial da realidade, que a imensa disparidade do acesso de jovens negros/as
ao ensino mdio com relao ao acesso de jovens brancos/as.
O grfico 1 revela que cerca de dois/duas jovens negros/as em trs (64%) j
desistiram do ensino mdio ou se encontram em defasagem crescente nos nveis
educacionais anteriores, ou seja, jovens de 16 anos ainda cursando o ensino fundamental (IPEA, 2007, p. 284).

indicadores de direitos humanos seriam, na verdade, apenas uma leitura de direitos humanos sobre os indicadores
sociais. Acreditamos, contudo, que h especificidades e que o avano conceitual desse debate ir permitir a construo de instrumentos mais precisos para avaliar as mudanas das condies de vida da populao.

25
Oramento e Direitos

Grfico 1: Taxa lquida de matrcula no ensino mdio, segundo raa/cor Brasil, 1995-2005

Fonte: PNAD 1995-2005 Dados sistematizados pelo IPEA (2007, p. 284).

Nota: a populao negra composta pela soma das categorias censitrias pretos e pardos.

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Ou seja, a progressiva universalizao do acesso dos/as jovens ao ensino mdio

ao longo dos ltimos 10 anos no est conseguindo diminuir a imensa desigualdade entre jovens negros/as e brancos/as. Os nmeros apontam para dados de
como o racismo e as desigualdades raciais podem estar operando para gerar
maiores dificuldades para a populao negra ter acesso aos seus direitos. A poltica universal, neste caso, no est operando para reduzir a desigualdade. Polticas afirmativas precisam ser formuladas e implementadas. E o acompanhamento
oramentrio e da execuo fsica dessas polticas deve considerar o seu impacto
na alterao dos indicadores sociais referidos no grfico 1.
Em suma, a realizao progressiva dos direitos significa:
a existncia de indicadores sociais e de direitos humanos desagregados
que nos permitam identificar o dficit de direitos da populao e de grupos e identificar populaes historicamente discriminadas;
a existncia de diagnsticos que abordem as desigualdades e os dficits
como base das propostas de polticas, programas e projetos pblicos;
o estabelecimento de metas de longo, mdio e curto prazo de realizao
progressiva de direitos;
a implementao e o acompanhamento de polticas pblicas formuladas
para provocar mudanas nessas realidades;
o acompanhamento do volume de recursos destinados a essas polticas
e a avaliao do impacto que estas tm tido na melhoria dos indicadores
de acesso da populao aos seus direitos.
Trata-se de mensurar o dficit dos direitos e a alocao de recursos necessria
para concretiz-los, monitorando ano aps ano a desejada melhoria da situao de vida da populao.
Isso envolve um conhecimento mais aprofundado do desenho de cada poltica
escolhida e de programas que se deseja acompanhar. Exige uma relao prxima
com os produtores de dados no sentido de buscar parcerias para a obteno de
informaes importantes que subsidiem os estudos, o monitoramento e a avaliao das aes governamentais. Exige tambm uma proximidade dos gestores
das polticas para se conhecer e interferir no seu desenho, na sua concepo e
propor mudanas de rumos.

27
27
Oramento e Direitos

4. Oramento alternativo

Pretendemos, tambm, que o desenvolvimento dessa metodologia permita ao

INESC, no mdio prazo, construir um oramento alternativo a partir da perspectiva dos direitos humanos, propondo o quanto o governo deveria gastar em
reas e programas determinados, para efetivar direitos assegurados em tratados
internacionais e na legislao brasileira.
A construo de um oramento paralelo possibilita criar um ambiente crtico que
exponha a atual lgica oramentria, denunciando-a e propondo uma alternativa.
Para isso, tal oramento paralelo deve ser baseado no posicionamento poltico
e metodolgico de que o oramento deve servir como um instrumento poltico
para a priorizao de gastos que garantam os direitos humanos da populao.
A criao de um oramento alternativo depender da definio de dimenses de
acesso aos direitos consideradas como estratgicas para a promoo da justia social e da sustentabilidade ambiental no pas. Alm disso, depender da explicitao
de quais metas fsicas de efetivao de direitos devem ser alcanadas ano aps ano
e de quais recursos financeiros deveriam ser disponibilizados para esse fim.
Poucos pases possuem experincias de articulaes e organizaes da sociedade civil que trabalham a anlise oramentria com a perspectiva de construo
de um oramento alternativo. A articulao do Social Watch nas Filipinas e a
organizao canadense Canadian Center for Policy Alternatives so dois exemplos
nesse sentido. Os passos que esto sendo dados na construo da metodologia
proposta Oramento e Direitos permitem ao INESC trabalhar progressivamente nesse sentido.

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Exemplo de construo de um oramento alternativo: quanto custa ampliar o Benefcio de Prestao Continuada (BPC)
para a pessoa idosa?
Contextualizao
O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) uma conquista fundamental da cidadania no Brasil. Previsto na Constituio Federal de 1988, o BPC uma garantia de renda bsica, no valor de um salrio mnimo, para o/a idoso/a acima de 65
anos e a pessoa com deficincia, em ambos os casos, com renda mdia familiar
per capita de do salrio mnimo. A amplitude da cobertura do BPC, que vem
se ampliando nos ltimos anos, um dos fatores responsveis pela diminuio do
nmero de pessoas vivendo em situao de pobreza e indigncia no pas.
Cabe reafirmar a importncia da vinculao do BPC ao salrio mnimo, em que
pese as diversas tentativas de desvinculao realizadas nos ltimos anos, feitas
por representantes de uma elite conservadora que ainda acha pouco que quase
30% do oramento federal seja destinado ao pagamento de juros e amortizaes da dvida pblica.
importante tambm registrar que o BPC s conseguiu ampliar sua abrangncia
e os valores oramentrios destinados sua implementao em razo de sua
previso constitucional. O BPC e a previdncia para trabalhadores/as rurais tm
sido um dos principais mecanismos de transferncia de renda para as camadas
mais pobres da populao. Enquanto o primeiro destinado para aqueles/as com
incapacidade para o trabalho em razo da idade ou da deficincia, a previdncia
rural garante uma vida digna na velhice aos/s milhares de trabalhadores/as rurais
deste pas.
A seguir, apresentamos um grfico com a evoluo do nmero de pessoas atendidas pelo BPC. O PPA prev atingir em 2009 aproximadamente 2,77 milhes de
pessoas, sendo que, destes, 1,41 milho de indivduos representam pessoas com
deficincia e 1,36 milho de pessoas so idosas.

29
Oramento e Direitos

Grfico 2: Evoluo do nmero de pessoas atendidas com o BPC em milhares

(1996 2007)

Fonte: SNAS/MDS. Elaborao: SPI/MP.

Quanto custaria ampliar o BPC para um nmero maior de sujeitos de direitos?

Segundo dados do IPEA, em 2005, quase oito de cada dez idosos no pas recebem benefcios pagos pelo INSS, seja de natureza previdenciria, seja assistencial.
Temos, portanto, que aproximadamente 20% da populao idosa no pas ou 4,3
milhes de idosos no conseguiram, ao longo de sua vida laboral, contribuir re-

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gularmente para a previdncia social e no esto em famlias de extrema pobreza

para fazer jus ao benefcio da assistncia social. O pagamento de uma renda
incondicional de cidadania a essas pessoas, no valor de um piso previdencirio (R$ 415,00 em 2008), implicaria uma despesa oramentria anual de R$ 23
bilhes, que poderiam ter como fonte os recursos que so desviados pela Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) do oramento da seguridade social para
o oramento fiscal. Em 2009, por meio da DRU, sero transferidos para o ora
mento fiscal cerca de R$ 40 bilhes, montante que contribui para a realizao do
supervit primrio.
Um segundo cenrio possvel trabalhar com a ampliao do nmero de pessoas idosas que teriam o direito ao BPC, tornando aptas a receber o benefcio
as pessoas idosas cuja renda mdia familiar per capita seja de salrio mnimo.
A redao original da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), que foi vetada
pelo ex-presidente Collor, previa esse corte, que foi posteriormente modificado
para famlias cuja renda per capita mdia seja de do salrio mnimo. Isso possibilitou que muitos/as idosos/as em situao de pobreza no tivessem o acesso
ao benefcio.
Apresentamos, na tabela a seguir, a projeo oramentria para a ampliao do
BPC da pessoa idosa para famlias cuja renda mdia familiar per capita seja de
salrio mnimo. Inclumos no clculo tambm o quantitativo de pessoas idosas
que hoje estariam aptas a receber o benefcio pelas regras atuais e no o recebem (vide tabela 3).
Assim, para 2009, a ao oramentria 0573 - BPC da assistncia social para a
pessoa idosa, prevista no programa 1384 Proteo Social Bsica, deveria ter
um acrscimo de R$ 7,9 bilhes para que o direito ao BPC fosse ampliado para
pessoas idosas cuja renda familiar per capita fosse de salrio mnimo. Isso significaria a incluso de mais de 1,5 milho de pessoas idosas e uma progressiva
universalizao da seguridade social no pas.

31
Oramento e Direitos

Tabela 2: Projeo de recursos necessrios para o pagamento do BPC (pessoa

idosa) com corte de salrio mnimo, incluindo os excludos
Nossa proposta
Anos

Acrscimo de
Beneficirios

2008
2009
2010
2011

1,293,249
1,520,483
1,759,241
2,009,993

SM

Acrscimo R$

Beneficirios
Total com
Acrscimo

Governo R$

405.73
6,296,458,698 12,871,381,609
433.19
7,903,965,451 15,735,132,174
462.52
9,764,229,771 19,216,102,637
493.83 11,911,222,393 23,416,775,912
Acrscimo 101.45% 35,875,876,314 71,239,392,333
em 4 anos

6,574,922,911
7,831,166,723
9,451,872,866
11,505,553,519
35,363,516,019

Total com Proposta

Acrscimo Governo
2,647,870
3,006,470
3,378,874
3,773,248

1,354,621
1,485,987
1,619,633
1,763,255

Elaborao: Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC).

Tabela 3: Projeo de recursos necessrios para o pagamento do BPC (pessoa

idosa) com corte de do salrio mnimo, incluindo os excludos
Nossa proposta
Anos

Acrscimo de
Beneficirios

SM

2008
2009
2010
2011

179,770
183,537
187,383
191,309

405.73
433.19
462.52
493.83
11.32%

Acrscimo
em 4 anos

Acrscimo R$

Beneficirios
Total com
Acrscimo

Governo R$

875,248,718
7,450,171,629
954,084,490
8,785,251,213
1,040,021,190 10,491,894,056
1,133,698,417 12,639,251,936
4,003,056,816 39,366,568,835

6,574,922,911
7,831,166,723
9,451,872,866
11,505,553,519
35,363,516,019

Elaborao: Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC).

Total com Proposta

Acrscimo Governo
1,534,391
1,669,524
1,807,016
1,954,564

1,354,621
1,485,987
1,619,633
1,763,255

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i n e s c - I n s t i t u t o d e E s t u do s So c i o e c o n m i c o

Roteiro e dimenses para a anlise das polticas pblicas e do

oramento
Para operacionalizar a metodologia de Oramento e Direitos, o INESC fez uma
opo por analisar os programas e as aes governamentais a partir dos direitos
humanos, ou seja, os direitos so o ponto de partida e de chegada da anlise do
oramento.
Esta perspectiva permite uma anlise tanto da universalidade quanto das desigualdades relativas a um determinado direito. Entretanto, tambm ser necessria uma mediao poltica para, a partir do direito, identificar as questes ou os
aspectos a ele relacionados que so mais relevantes mediao feita certamente
com o apoio dos sujeitos polticos, mas no s. Tal mediao ainda ser necessria para identificar as polticas e os programas que estariam relacionados a esses
aspectos. Essa abordagem contribui para a superao da fragmentao de anlise
oramentria por sujeitos, na medida em que a escolha de direitos e a anlise das
expresses de desigualdades (gnero, raa, regio, territrio) poderiam apontar
a necessidade de dilogos e alianas antes insuspeitos ou inusitados entre atores distintos.
Assim, propomos o seguinte roteiro metodolgico para a anlise de programas
e aes governamentais:
1) Definir os direitos e as dimenses das desigualdades que sero analisadas, a
partir da anlise da conjuntura e do contexto poltico, com base no dilogo e na
articulao com os diversos sujeitos polticos, as organizaes e os movimentos
sociais;
2) Escolher determinadas polticas, programas e aes que expressem as iniciativas governamentais para a efetivao dos direitos e tambm as dimenses das
desigualdades selecionadas;
3) Verificar a configurao e a abrangncia dos direitos, dos benefcios e dos servios na poltica pblica (programas e aes):

33
Oramento e Direitos

i)

Indicadores de situao/impacto: universalidade e desigualdade de acesso segundo gnero e raa/etnia (prioritariamente) e outras dimenses (territrio e gerao, por exemplo).

ii)

Anlise da configurao e da natureza da poltica ou do programa

pblico:
Qual a natureza do programa e de suas aes?
Qual seu desenho (diagnstico, metas e indicadores de universalizao e enfrentamento de desigualdades)?
Qual sua abrangncia (benefcios concedidos x universo potencial)?
O programa contributivo ou no?
Qual o reconhecimento legal do programa?
A execuo do programa realizada pela tica do direito ou
clientelista?
O programa contnuo ou no?
Qual o critrio de acesso e permanncia (quando estes existirem)?
Existe uma articulao com outras polticas? Se houver, como
feita?
Existe uma articulao federativa (descentralizao)? Se houver,
como feita?
Como a gesto e o controle social so feitos (relao entre as
esferas governamentais, participao da sociedade civil, espaos
de participao)?

iii)

Oramento: financiamento e gasto:

A fonte oramentria indica se o financiamento da poltica ou do
programa progressivo ou regressivo?
A direo do gasto (incluindo as perspectivas de raa e gnero)
indica quem realmente est se beneficiando do oramento pblico?
Qual a magnitude do gasto (montante de recursos destinados)?

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i n e s c - I n s t i t u t o d e E s t u do s So c i o e c o n m i c o

Figura 2: Passos metodolgicos para a anlise do Oramento sob o ngulo da

Progressiva Realizao de Direitos

35
Oramento e Direitos

Consideraes finais
Este texto traz alguns elementos e caminhos que o INESC pretende seguir nos
prximos anos na construo de suas anlises e na incidncia destas sobre o
oramento e as polticas pblicas. Acreditamos que estamos concluindo uma
primeira etapa de discusso e sistematizao de um mtodo de anlise do oramento pblico luz dos direitos humanos e das desigualdades.
Desde o princpio, ns colocamos para ns o desafio de inovar na anlise oramentria, aprofundando o enfoque da efetivao dos direitos humanos e do
combate s desigualdades por meio de sua concretizao nas polticas pblicas e
no oramento. A hiptese de que este esforo cumpriria o papel de evidenciar
com mais clareza as conexes entre o oramento e as polticas pblicas e entre
a garantia e a realizao dos direitos, o que serviria como um instrumento inovador para a ao poltica do INESC e de outras organizaes da sociedade civil.
Contudo, muitos desafios ainda so colocados para o INESC no desenvolvimento desta metodologia. Entre eles, evidenciamos os seguintes:
Aprofundar estratgias que garantam mais operacionalidade dos conceitos de financiamento do Estado com justia social e mximo de
recursos disponveis para a promoo dos direitos.
Aprofundar a anlise e a capacidade de incidncia sobre as polticas a
partir do que a metodologia orienta, priorizando dimenses de direitos,
polticas, programas e aes que tenham maior impacto no processo de
superao das desigualdades de gnero e raa;
Implementar uma estratgia de comunicao que d visibilidade e fora
ao referencial oramento e direitos com nfase na repercusso das
informaes, das anlises, das posies e dos dados construdos a partir
deste parmetro;

36
i n e s c - I n s t i t u t o d e E s t u do s So c i o e c o n m i c o

Aprofundar nossa capacidade tcnica e poltica de utilizao de dados

estatsticos e econmicos em nossas anlises oramentrias;
Dialogar com outras organizaes, redes e instituies para o contnuo
aprimoramento da metodologia.
Esperamos que estas reflexes iniciais possam auxiliar o trabalho de diversas
organizaes da sociedade civil brasileira que tm como pauta o monitoramento
do oramento e das polticas pblicas em uma perspectiva de efetivao dos
direitos humanos e reduo das desigualdades. Nosso compromisso poltico
pela transformao social, visando construo de uma sociedade mais justa
e sustentvel. Isso s ser possvel quando o oramento pblico deixar de ser
apropriado por poucos e for realmente aplicado em polticas transformadoras
que redistribuam renda e contribuam para a emancipao e o estabelecimento
de uma vida digna para toda a populao brasileira.

37
Oramento e Direitos

ANEX O

Um Olhar sobre o Oramento Pblico

Pretendemos apresentar, neste anexo, alguns aspectos da legislao que rege a
elaborao e a tramitao das leis oramentrias no Brasil, assim como algumas
reflexes sobre a estratgia de incidncia poltica no oramento federal.
Conforme dissemos ao longo do texto, o oramento pblico a materializao
da ao planejada do Estado para a manuteno de suas atividades e a execuo
de seus projetos, o que permite a visualizao do direcionamento das aes do
Estado e de suas efetivas prioridades. Segundo a metodologia apresentada, o
oramento pblico deve alocar recursos necessrios e de forma progressiva para
a realizao dos direitos, como dispe a nossa legislao e conforme o que foi
pactuado pelo Brasil em tratados internacionais de direitos humanos dos quais
nosso pas signatrio.
So vrios os prismas pelos quais podemos olhar o oramento pblico O
oramento pblico um espao de luta poltica onde as diferentes foras da
sociedade buscam inserir seus interesses. Na sua dimenso poltica, o oramento
pode ser visto como uma arena de disputa ou um espao de luta (ou cooperao)
entre os vrios interesses que gravitam em torno do sistema poltico. Portanto,
a conformao do oramento pblico se d dentro das nossas instituies
democrticas e a partir de como o poder est configurado na nossa sociedade. A
tabela 1 releva algumas dimenses do oramento.
Tabela 1: Dimenses do Oramento Pblico
1. Dimenso legal: O oramento pblico estabelece os parmetros legais para
a realizao de receitas e a execuo de despesas num determinado perodo
de tempo dentro dos limites fixados pela Constituio e por leis especficas.
2. Dimenso econmica: O oramento pblico instrumento que auxilia o
Estado a cumprir suas funes econmicas: as funes alocativa, distributiva
e estabilizadora.

38
i n e s c - I n s t i t u t o d e E s t u do s So c i o e c o n m i c o

3. Dimenso de planejamento: Fornece elementos de apoio para a boa

administrao dos recursos pblicos e para o controle e a avaliao de
desempenho das instituies e de suas gerncias.
4. Dimenso financeira: Sistematiza, por meio de categorias apropriadas, as
entradas (receitas) e as sadas (despesas), assumindo carter de autntico
plano financeiro.
5. Dimenso sistmica institucional: resultado da interao das preferncias
de atores (os mais diversos) que buscam a concretizao de seus interesses.
Essa interao ocorre sob um forte constrangimento institucional de regras
(formais e informais) que pautam tais relacionamentos. Nesse processo, as
caractersticas dos participantes, sua cultura, sua quantidade (nmero de
participantes) e as regras escolhidas para pautar as interaes dos atores so
variveis determinantes na definio dos resultados observados.
6. Dimenso poltica: O oramento pblico um espao de luta poltica onde
as diferentes foras da sociedade buscam inserir seus interesses. Na sua
dimenso poltica, o oramento pode ser visto como uma arena de disputa ou
um espao de luta (ou cooperao) entre os vrios interesses que gravitam
em torno do sistema poltico. O debate sobre o oramento deve se dar em
um espao pblico, a partir da interao entre diversos sujeitos polticos, a
fim de criar um ambiente democrtico para a resoluo de conflitos. Isso
pode ocorrer em espaos institucionais j existentes (como o Parlamento)
ou em novos espaos pblicos formais ou informais de debate.
7. Dimenso dos direitos: O oramento pblico deve ser um instrumento
para a promoo progressiva dos direitos humanos a partir da alocao do
mximo de recursos disponveis para a promoo dos direitos.

Quanto mais concentrados so os poderes polticos e econmicos nas mos de

poucos e quanto mais imperfeitas so nossas instituies democrticas, maior
ser a tendncia de que os recursos pblicos sejam aplicados para beneficiar os
interesses de uma minoria e no com o objetivo central de assegurar direitos e
reduzir as desigualdades.
A Constituio Federal (CF) de 1988, em matria oramentria, registrou avanos
considerveis, consagrando o ciclo oramentrio brasileiro em trs leis: o Plano

39
Oramento e Direitos

Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria

Anual (LOA), cada uma delas com funes bem definidas. A sistemtica envolve
uma relao entre planejamento, oramento e controles internos e externos. O
PPA um planejamento das metas e dos programas de governo para quatro anos.
A LDO, que deve ser compatvel com o PPA, vai estabelecer as diretrizes para o
oramento anual, como tambm as modificaes na legislao tributria para o
exerccio subsequente. A LOA vai quantificar os valores em relao a programas,
com os seus respectivos executores, com base nas estimativas e na autorizao
para obteno de receitas, fixando os gastos para o exerccio seguinte.
Alm disso, a Constituio Federal, em seu art. 165, 5, determina que a
Lei Oramentria Anual compreender os seguintes oramentos: fiscal, o
de investimentos e o da seguridade social. Ou seja, nossa Constituio criou
fontes de recursos e um oramento exclusivo para o financiamento das polticas
da seguridade social como forma de garantir a continuidade e a segurana no
financiamento das referidas polticas.
No entanto, quais variveis e mtodos de anlise devem constar de uma
metodologia para analisar o oramento luz dos direitos humanos? Considerados
os princpios da universalidade, da interdependncia e da indivisibilidade dos
direitos, como devem ocorrer as intervenes na realidade, passo a passo,
no tempo e no espao, de modo a concretizar os direitos e combater as
desigualdades?
No se trata apenas de traar uma estratgia para aumentar a execuo
oramentria de programas selecionados no oramento. Em outras palavras, a
realizao progressiva dos direitos mediante a alocao do mximo de recursos
disponveis para a sua efetivao vai depender da implementao, a mdio e
longo prazo, de um plano de metas coordenado pelo Estado com a participao
da sociedade civil.
Uma metodologia de anlise do oramento pblico, voltada para a
realizao dos direitos humanos, deve ser um mtodo que considere a
interao entre o sistema de planejamento e oramento, uma estratgia
de desenvolvimento e o funcionamento do sistema poltico.

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Atribuies do Executivo e do Legislativo no processo de elaborao e

aprovao das leis oramentrias
Cada Poder tem papel especfico no processo oramentrio e autonomia em
relao s suas tarefas. O Executivo tem iniciativa exclusiva (ou privativa) em
relao s leis oramentrias. Cabe a ele elaborar e apresentar projeto de lei
ao Legislativo. Os outros poderes (Legislativo, Judicirio e o Ministrio Pblico)
elaboram suas previses oramentrias e as enviam ao Poder Executivo para
consolidao na forma de um projeto de lei.
O Executivo deve considerar os valores da LOA em vigncia (ajustados aos
limites da LDO). Se as propostas dos demais poderes forem encaminhadas em
desacordo com os limites estabelecidos pela LDO, o Executivo proceder aos
ajustes necessrios para fins de consolidao e envio do projeto de lei para a
apreciao do Legislativo.
Grfico 1: Representao do Clico Oramentrio Ampliado

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Oramento e Direitos

A Constituio determina que as propostas do PPA, da LDO e da LOA sejam

analisadas pelo Legislativo. Ao Legislativo compete apreciar, modificar e aprovar
(ou rejeitar) as propostas oramentrias. No caso da Unio, essa competncia
cabe ao Congresso Nacional.
No Congresso Nacional, a proposta primeiramente analisada por uma comisso
mista de parlamentares (senadores e deputados) intitulada de Comisso Mista
de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) e depois apreciada
por todo o plenrio. Os parlamentares podem, individual ou coletivamente,
apresentar emendas ao projeto original. No caso da LOA, eles podem modificar
os crditos oramentrios previstos para cada rgo ou entidade pblica, por
exemplo.
Na prtica, o Poder Executivo defende seus interesses no Congresso de maneira
veemente. A sociedade civil busca participar de audincias pblicas sobre o
oramento convocadas pelo Congresso, quando estas so realizadas.
Legislao de referncia:
Constituio Federal (do art. 165 ao 169), que estabelece mudanas
importantes na legislao, entre as quais o superordenamento entre as
trs principais leis oramentrias: PPA, LDO e LOA.
Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, que estatui Normas Gerais de
Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos
da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal1.
Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispe sobre a
organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a
Reforma Administrativa e d outras providncias.
Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, que atualiza a discriminao da
despesa por funes de que trata o inciso I do 1 do art. 2 e 2 do
art. 8, ambos da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, que estabelece
os conceitos de funo, subfuno, programa, projeto, atividade,
operaes especiais e d outras providncias.
Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas
1 Devemos ficar atentos ao Projeto de Lei do Senado n 248/2009, em tramitao, que poder vir a ser a nova Lei
de Finanas Pblicas.

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de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d

outras providncias.
Resolues n 1, de 2006, e n 3, de 2008, do Congresso Nacional, que
dispem sobre a tramitao de matrias oramentrias no Congresso
Nacional.
Como se d a execuo do oramento pblico e quais so os mecanismos
de controle interno e externo existentes?
Aps a aprovao do projeto pelo Legislativo, isto , depois que o Congresso o
aprova, cabe ao Executivo gerenciar e executar o oramento. As alteraes do
Legislativo tm limites:
Elas no podem aumentar o total de despesas previsto no oramento
(com algumas excees).
Ao incluir nova despesa ou aumentar despesa j prevista, o Legislativo
deve indicar os recursos que devem ser cancelados de outra programao
para cobrir o novo gasto. Um exemplo quando as receitas oramentrias
so reestimadas.
As alteraes devem ser compatveis com as disposies do PPA e da
LDO.
As alteraes devem respeitar os limites de valor para as emendas
individuais de deputados/as e senadores/as.
proibido cancelar despesas com pessoal, benefcios da previdncia,
transferncias constitucionais, juros e amortizao da dvida pblica.
O Legislativo tem a tarefa (mediante controle externo, efetivado pelo Tribunal
de Contas da Unio) de zelar pela boa execuo do oramento. Isso porque
o Legislativo recebeu da Constituio a funo da fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
administrao direta e indireta.
O Ministrio da Fazenda e o Ministrio do Planejamento tambm tm um papel
estratgico porque so responsveis pela arrecadao dos tributos (Receita
Federal), pela gerncia do Tesouro Nacional e pela programao financeira dos
gastos e investimentos da Unio. Nesse sentido, influenciam o ritmo do fluxo de

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Oramento e Direitos

caixa, que possibilitar que os ministrios e outros rgos executores dispunham

ou no, ao longo do ano, dos recursos assinalados no oramento pblico para o
desenvolvimento de seus programas e suas aes. Um dos mecanismos utilizados
para o controle do fluxo financeiro, que tem graves impactos sobre a execuo
das polticas pblicas, o contingenciamento de recursos.
O Ministrio da Fazenda tambm exerce papel importante na gerao de
informaes, pois administra o Sistema Integrado de Administrao Financeira
(SIAFI). Por isso, tem o controle dos fluxos de caixa e de gastos do oramento
na esfera federal.
Com relao ao controle dos recursos, h uma srie de mecanismos de controle
tanto internos quanto externos. So eles:
A Controladoria Geral da Unio (CGU), que coordena o controle interno
e a elaborao do Balano Geral da Unio (BGU). A CGU, vinculada
estrutura da Presidncia da Repblica, tem status de ministrio. Alm
de ser responsvel por coordenar o controle interno, coordena a
elaborao do Balano Geral da Unio.
Cada rgo setorial executor do oramento (ministrios, autarquias e
outros) estabelece mecanismos e realiza o controle interno de sua rea
especfica.
No incio de cada novo ano, o Poder Legislativo julga as contas do
Presidente da Repblica, baseado no parecer do Tribunal de Contas da
Unio. No caso da Unio, o TCU realiza, por amostragem, auditorias
contbeis em obras e projetos sobre a aplicao de recursos do
oramento da Unio, a fim de subsidiar a tomada de decises do
Legislativo.
O poder soberano em uma Repblica pertence ao conjunto dos cidados
e das cidads de seu pas. E qualquer cidado ou cidad, partido poltico,
associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o TCU (CF, art. 74, 2).
A denncia (com indcio) tramita em sigilo e o denunciante no se sujeita
a qualquer sano administrativa, cvel ou penal em decorrncia da
denncia, salvo se for comprovada m-f (arts. 53 e 55 da Lei 8.443/92).
O controle tambm exercido por cidados e cidads em diversos

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espaos pblicos, tais como os conselhos de polticas pblicas, as

conferncias e as audincias pblicas. Para alm do controle sobre os
desvios e a improbidade no uso dos recursos pblicos, alguns conselhos
tm a atribuio de participar da formulao, do monitoramento e da
avaliao das polticas pblicas. Alguns conselhos tm a atribuio de
aprovar o oramento para a sua rea especfica, tais como, por exemplo,
os conselhos de sade.
Incidncia poltica sobre o oramento pblico realizada pelo INESC no
Congresso Nacional
A ideia de traduzir o oramento a partir do marco dos direitos afirmar os seus
princpios como orientadores da sociedade brasileira e do Estado em todas as
suas aes, oferecendo coletividade um instrumento para poder influenciar
esse processo, por meio da participao popular e do exerccio do controle
social. Isso pode ser feito em diversos momentos:
Antes mesmo da apresentao da proposta oramentria do Executivo
ao Legislativo, por meio de espaos de participao, como os conselhos
de polticas pblicas e as conferncias nacionais;
A partir da incidncia, ainda no Executivo, na elaborao dos oramentos
setoriais, que so formulados nos ministrios especficos. Acreditamos
tambm que novos espaos de participao devem ser criados na
estrutura do Poder Executivo para a participao da sociedade na
elaborao do oramento;
No Legislativo, por meio da presso para modificar as leis oramentrias
nas Casas legislativas (Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e
Cmara de Vereadores) durante a tramitao dos projetos de lei;
Aps a aprovao da pea oramentria, a sociedade deve ter
instrumentos para o acompanhamento da execuo oramentria, a
fim de verificar se os gestores pblicos esto efetivamente aplicando os
recursos autorizados pelo oramento e em que medida esses recursos
esto produzindo mudanas concretas na realidade das pessoas.
Alm disso, as organizaes da sociedade civil deveriam explorar a
possibilidade de acionar judicialmente os gestores e as autoridades do
Estado em caso da no efetivao das leis oramentrias aprovadas pelo
Legislativo.

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Oramento e Direitos

Assim, podemos descrever a participao e a incidncia no oramento em quatro

momentos:
Debate sobre
as polticas e o
oramento em
conferncias e
conselhos.

Elaborao
da Proposta
Oramentria
pelo Executivo.

Tramitao
da Proposta
Oramentria
no Legislativo.

Acompanhamento
da execuo do
oramento
(sua implementao
e a avaliao dos
resultados).

Ao longo dos anos, o INESC tem desenvolvido uma estratgia poltica de

acompanhamento e incidncia poltica durante a tramitao das leis oramentrias
no Legislativo brasileiro. Essa incidncia tem pelo menos dois objetivos: (1)
influenciar os contedos do PPA, da LDO e da LOA; e (2) democratizar os
processos internos ao Parlamento no que diz respeito tomada de decises
sobre a poltica oramentria do pas.
Para o primeiro objetivo, alguns caminhos so percorridos, como o descrito a
seguir:
To logo o Executivo encaminhe os projetos de lei para o Legislativo, a
equipe do INESC analisa o projeto do ponto de vista tcnico e poltico
e constri um consenso, em Nota Tcnica, sobre os principais pontos
que devem ser abordados. So tambm discutidas as propostas de
modificao que podero se transformar em sugestes de emendas para
os parlamentares.
Em seguida, essa Nota divulgada tanto para os nossos parceiros da
sociedade civil organizada quanto para a mdia em geral e discutida
nos fruns e nas redes dos quais o Instituto participa. Por vrios anos, o
INESC tem obtido uma grande divulgao de suas posies com relao
s leis oramentrias.
Ao mesmo tempo, essa divulgao alcana os/as parlamentares em
audincias pblicas na Comisso Mista de Oramento ou em discusses
individuais com cada deputado/a e senador/a, em geral por solicitao
deles/as. Tanto por parte dos parceiros quanto dos/as parlamentares h

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uma expectativa com relao posio do INESC a cada projeto do ciclo

oramentrio.
Em cada caso especfico so construdas formas de interveno muitas
vezes coletivas, principalmente com o Frum Brasil de Oramento
(FBO), entre outras redes e fruns parceiros.
Essas intervenes acontecem, na maioria das vezes, nas audincias
pblicas ocorridas dentro do Parlamento, onde o INESC tem deixado
clara a sua posio crtica com relao aos projetos e deixado as suas
sugestes de mudana para o texto em apreciao.
No que se refere ao segundo objetivo, a luta por um processo mais democrtico
e participativo encontra muitos desafios e est longe de ter seus intentos
alcanados. O foco da ao tem sido a Comisso Mista de Oramento -CMO. Tal
ao envolve um processo complexo de discusso com parlamentares sobre a
necessidade de aperfeioar a discusso das leis oramentrias, abrindo espao e
canais institucionais de participao da sociedade civil organizada. A democracia
representativa resiste ao convvio com a democracia participativa. Mesmo assim,
em todas as discusses em reunies ou audincias pblicas, o INESC apresenta
a proposta de se criar mecanismos concretos de participao social no debate
do ciclo oramentrio. Um bom momento para esses embates tem sido quando
a CMO discute suas resolues internas que disciplinam o seu funcionamento.
Sugestes de emendas tm sido apresentadas por intermdio de parlamentares
aliados/as.
Outros caminhos tm sido usados para se chegar CMO. A Comisso de
Legislao Participativa (CLP) tem sido uma grande aliada neste combate. Por
seu intermdio so realizados debates sobre os projetos de lei e sugestes de
emendas aos textos. Um novo passo est sendo tentado para a realizao de
audincias pblicas conjuntas entre a CLP e a CMO, mas ainda no se conseguiu
vencer todas as resistncias.
As intervenes que o INESC tem realizado ao longo dos anos junto ao
Parlamento, com relao ao contedo das leis oramentrias, na maior parte das
vezes tm sido feitas em articulao com outros movimentos e organizaes,
tendo logrado xito quanto aos objetivos propostos. Em vrias ocasies, as
emendas sugeridas foram aprovadas nas leis oramentrias.

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