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Para qu sirve el Plan de Desarrollo?

Jorge Gaitn Villegas

1. El ritual de cada cuatro aos


Dentro de pocos das, hacia el 6 de febrero, se radicar el Plan Nacional de Desarrollo 1 ante el
Congreso, ltima fase del trmite que culminar con la expedicin de la Ley del Plan para el
perodo 2010-2014.
Es un proceso largo y difcil, que con cada cambio de gobierno moviliza todas las energas y los
recursos tecnocrticos del Ejecutivo entrante. La elaboracin del Plan requiere consultar al
interior del gobierno y someterlo al escrutinio de la sociedad civil representada por el Consejo
Nacional de Planeacin, para finalmente ser presentado a discusin amplia y detallada en el
Congreso.

Algunos se preguntan si este procedimiento iniciado en los aos 60 todava tiene algn sentido.
Es un ritual vaco que se repite cada cuatro aos, un baile estructurado entre la tecnocracia, la
sociedad civil y los polticos, para tratar de dar un sentido concreto a la accin pblica durante el
perodo presidencial de turno?
Al pasar de una planeacin normativa a una planeacin indicativa, es decir, de una concepcin
del Estado como motor de la sociedad a un Estado regulador que interviene lo mnimo posible en
la economa de mercado, hoy nos encontramos en realidad ante una planeacin rutinaria con
bajos niveles de gobernabilidad. Es pertinente, por lo tanto, preguntarse si sirve para algo el
Plan Nacional de Desarrollo.
En la grfica siguiente se presentan los resultados para Colombia del estudio mundial de
Indicadores de Gobernabilidad2. Cada ao, un equipo liderado por Daniel Kaufmann de
1 Bases del Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad para Todos. DNP. Noviembre de
2010. http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/LinkClick.aspx?fileticket=PmpNQzO2JFg
%3d&tabid=1157

2 Kaufmann, Daniel , Aart Kraay y Massimo Mastruzzi . The Worldwide Governance


Indicators Methodology and Analytical Issues. Policy Research Working Paper 5430 .
Brookings Institution and The World Bank Development Research Group - Macroeconomics
and Growth Team. September 2010. http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp

Brookings Institution, famoso think tank de Washington D.C., entrega la investigacin ms


completa conocida sobre gobernabilidad para ms de cien pases.
Se han priorizado seis indicadores: Voz y Rendicin de Cuentas, Estabilidad Poltica, Efectividad
del Gobierno, Calidad Regulatoria, Imperio de la Ley y Control de la Corrupcin

Frente a los resultados obtenidos por Colombia desde 2002, francamente mediocres al
compararlos a simple vista con los de Chile, por ejemplo, cabe preguntarse sobre la capacidad
real de ejecutar este Plan de Desarrollo o cualquier otro.
2. La estructura y la naturaleza mltiple del Plan Nacional de Desarrollo
Pero como de todas maneras va a haber un nuevo Plan Nacional de Desarrollo, as se tenga o no
la capacidad para ejecutarlo, conviene tratar de entender su contenido, pues puede ser un buen
revelador de las verdaderas intenciones del Ejecutivo, una vez decantadas las emociones de la
campaa electoral, con sus promesas y compromisos coyunturales, para pasar a gobernar en
serio.

La estructura del Plan de Desarrollo Prosperidad para Todos, elaborado por el Departamento
Nacional de Planeacin, es la siguiente:

Lo que resulta menos obvio es la naturaleza estratgica del Plan. Se podra decir que este
documento necesariamente es complejo y mltiple: debe ser a la vez Carta de Navegacin del
gobierno de turno (figura retrica de cajn propia de la maa eufemstica colombiana), tambin
debe ser la Exposicin de Motivos de la Ley del Plan, que los congresistas tratarn de despedazar
con rigor a ver qu prebendas logran arrancar al gobierno en el inevitable tira y afloje que llaman
discusin del articulado.
Y en fin, pasando a lo que vinimos, el Plan debe ser tambin un plan plurianual de inversin
pblica bien estructurado expuesto a la rapia de los polticos y de las regiones. El gobierno
tratar de salvar lo esencial de polticas pblicas tejidas racionalmente en las oficinas de
Planeacin por sus tcnicos, que esta vez parecen tener conciencia clara de los intereses
superiores de la Nacin. Pero el gobierno no tiene los medios de su ambicin: requiere
convencer al sector privado de aportar el 72 por ciento de los recursos para el cierre financiero
del Plan.
Con frecuencia se observa en todo Plan de Desarrollo una tensin entre el diagnstico de un
lado, generalmente lcido y con base en buenas evidencias empricas, y el eje central de polticas
pblicas, del otro lado.
Se trata de un difcil ejercicio de priorizacin de objetivos, generalmente mediado por modelos y
prejuicios del propio equipo econmico que estrena su poder, no tan grande como se cree, pero
con una tremenda capacidad de dao si se equivoca.
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3. Los retos centrales y las locomotoras


Las Bases del Plan ofrecen un diagnstico completo y muy interesante de la situacin general del
pas, su entorno y las tendencias en el futuro prximo y ms lejano. El gobierno ha encontrado
su foco estratgico en tres objetivos de igual importancia: lograr un crecimiento sostenible de la
economa, corregir las inequidades mediante la promocin de la igualdad de oportunidades y el
desarrollo social, y en fin, fortalecer la institucionalidad tanto en el nivel central como en las
entidades territoriales, consolidando la paz.
El primer reto significa concretamente impulsar a la economa unos 2 puntos por encima del
escenario base. Dada la inercia que lleva el pas, Colombia normalmente deber crecer sin
mayores estmulos alrededor del 4,5 por ciento anual. Lo difcil va a ser pasar del 6 por ciento.
Al ritmo normal del escenario base, sin embargo, el pas no podr resolver en los prximos
cuatro aos sus problemas ms delicados: el desempleo, el subempleo, la informalidad y la
pobreza. Todos estos desequilibrios tenderan a corregirse creciendo al 6 o 7 por ciento durante
un perodo continuo de unos diez a quince aos y con una condicin: entrar realmente en la
economa del conocimiento propia del siglo XXI. Pero el pas se resiste, especialmente los
empresarios rentistas y protegidos, los terratenientes y los polticos regionales.
De manera que el primer reto crecimiento por encima del 6 por ciento est ntimamente
conectado con el segundo igualdad de oportunidades mediante una correa de transmisin: la
innovacin a nivel masivo a todo lo largo de la cadena de valor y educacin de alta calidad para
todos.
El tercer reto resulta indispensable: la institucionalidad fortalecida mejorar precisamente la
gobernabilidad que tanta falta hace, viabilizando la ejecucin de polticas pblicas bien pensadas
desde el centro, pero que requieren ser adaptadas en forma flexible en las regiones, para que
tengan un efecto real en el territorio.
Sintetizando la interaccin entre los tres objetivos centrales del Plan Nacional de Desarrollo, se
ha ideado una imagen algo barroca, pero que refleja efectivamente la necesidad de superar los
obstculos estructurales que estn frenando al pas y que seala la presencia de un cncer
econmico: la baja productividad, tanto del capital, como laboral, pero especialmente la baja
productividad total de los factores (PTF).
Esta imagen incluye las famosas locomotoras, que en forma algo pueril ha impactado
excesivamente a periodistas y comunicadores, oscureciendo la concepcin global de la estrategia
de desarrollo propuesta por el gobierno. Hasta los propios progenitores de la criatura y sus
crticos estn hablando de deslocomotorizar el Plan de Desarrollo. 3
Fuente: Presentacin en PowerPoint . Juan Mauricio Ramrez, Subdirector del DNP.

3 Dilogo entre Juan Mauricio Ramrez y Alejandro Gaviria en Uniandinos, el jueves


20 de enero de 2010.
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A propsito de las locomotoras, la siguiente tabla presenta informacin detallada de los aportes
especficos de cada una al logro de cuatro importantes metas, todas necesarias: crecimiento de la
productividad, reduccin del desempleo, crecimiento de la inversin productiva y crecimiento
del producto interno bruto.

Una mirada con lupa a las contribuciones marginales de cada locomotora revela, en la tabla
siguiente, algunas diferencias significativas: la que ms contribuye, en general, al desarrollo del
pas es claramente la Innovacin. En segundo lugar, viene la Vivienda, con un aporte notable en
reducir el desempleo. Infraestructura sigue luego, con impactos medianos en desempleo y
crecimiento econmico. En fin, la Agricultura arroja las menores contribuciones marginales.

La Minera merece mencin aparte, pues sus aportes macroeconmicos son relativamente
mediocres y voltiles, salvo en inversin. Pero existe una abrumadora evidencia emprica que
seala cmo la paradoja de la abundancia plantea una relacin inversa entre intensidad de la
explotacin de recursos naturales y crecimiento econmico4.
4 Ver Morales, Carlos Andrs. Bonanza minera una amenaza para el
crecimiento de la economa colombiana? Carta Financiera 152 (octubreDiciembre 2010). ANIF.
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Sobre una muestra de 154 pases para el perodo 1962-2000, todos los escenarios contemplados
en la estimacin economtrica generan un coeficiente de signo negativo que vincula al
crecimiento econmico y la extraccin minera. La locomotora de la minera puede estar ya
lanzada en contrava y a toda velocidad, en lnea de colisin con las otras cuatro.
Desde el punto de vista estratgico, hay que equilibrar un anlisis puramente econmico con
otras consideraciones. Por ejemplo, el rezago en Infraestructura viene frenando insidiosamente
toda la economa, lo que explica en parte la baja productividad relativa. Igualmente resulta
absolutamente estratgico atender las profundas heridas sociales y productivas del sector rural,
si se aspira a consolidar la paz algn da.
4. Innovaciones importantes para la Gobernabilidad
No todos los planes de desarrollo se han reducido a un ejercicio tecnocrtico de planeacin
econmica y social. Algunos han sido francamente exitosos, pues el pas logr impactar a largo
plazo objetivos concretos de poltica pblica. Otros pasaron sin pena ni gloria, y con frecuencia
el propio gobierno de turno los olvid a mitad de camino.
Por eso, al examinar las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para
Todos hay que reconocer que trae dos innovaciones particularmente interesantes:
i. El enfoque de la convergencia regional, que busca distribuir en forma coherente y equilibrada
los beneficios del desarrollo por todo el territorio nacional, con especial atencin de un
nuevo arreglo institucional para el manejo de las regalas. La compensacin de los
desequilibrios regionales mediante polticas pblicas flexibles y adaptadas a las
condiciones socioeconmicas propias de cada regin del pas constituye un esfuerzo
indito que merece el apoyo de la sociedad colombiana.
ii.

La introduccin a Colombia de un instrumento avanzado, sofisticado y exitoso: la


contractualizacin de la ejecucin de las polticas pblicas, mediante un proceso de
priorizacin y de negociacin, entre el gobierno central y los entes territoriales llamado
tcnicamente el Contrato-Plan.

Con la creacin de las regiones en Francia en 1983, entes territoriales ubicados entre el nivel
central y los departamentos, se invent este instrumento de poltica pblica. Se hizo primero una
clara reparticin de competencias: el nivel central tena a su cargo los grandes proyectos de
infraestructura (Trenes de Alta Velocidad TGV, autopistas), la regin se deba ocupar del
desarrollo econmico y el departamento del desarrollo social. Adems, las regiones nacan ricas
(financiadas por los fondos regionales europeos de desarrollo regional), autnomas y con
responsabilidades claras.
Lo original del dispositivo fue la metodologa de negociacin del gobierno central con cada
regin por separado, mediante un proceso cuidadosamente preparado, donde cada parte llevaba
a la mesa prioridades propias y recursos importantes. El objetivo comn era negociar la
cofinanciacin de proyectos prioritarios para ambos, una vez alcanzado el consenso y fijados los

objetivos de largo plazo. Es decir, de lo ltimo que se hablaba era de plata. Este acuerdo se
converta en un sencillo Contrato-Plan con una duracin de cinco aos y revisiones anuales. 5
En la Ley del Plan se ha incorporado este mecanismo como una innovacin importante orientada
a fortalecer institucionalmente a los departamentos y otros entes territoriales, como los
Distritos, las reas Metropolitanas y las Asociaciones de Municipios.
Puede terminar siendo un mecanismo muy hbil para meterle la mano a las regalas, sin
disminuir la autonoma de los entes territoriales ni debilitar la descentralizacin. De tener xito,
sera un gran paso hacia recuperar la gobernabilidad democrtica sacrificada en aras de la
seguridad democrtica durante el rgimen uribista.
5. Conceptos sobre las Bases del Plan Nacional de Desarrollo
Para complementar esta mirada a vuelo de pjaro del documento de las Bases, sera
recomendable examinar el concepto emitido recientemente por el Consejo Nacional de
Planeacin6. Un ejercicio agotador, de afn y relativamente intil, puesto que solo tiene el
carcter de recomendaciones no vinculantes para el gobierno. Se rescata el hecho de ser el
ltimo vestigio que queda de una planeacin participativa donde la sociedad civil tiene voz, pero
no dice mucho.
Sin embargo, el concepto del Consejo Nacional de Planeacin mereci los honores de un
editorial crtico del Grupo Bancolombia por la falta de coherencia en poltica econmica
Parece que en Colombia no slo no tenemos clara la poltica econmica, sino que finalmente no
sabemos ni comprendemos bien cmo se logra una productividad ni una competitividad
sostenibles en el largo plazo para alcanzar altas tasas de crecimiento. 7
6. Entonces, para qu sirve el Plan Nacional de Desarrollo?
En conclusin, las Bases del Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad para Todos es un
documento de alta calidad tcnica, que contiene un diagnstico lcido sobre el punto de
arranque y las tendencias que determinan las posibilidades y los lmites de una estrategia de
desarrollo integral para Colombia.
De esta reflexin ms bien tcnica se pasa ahora al forcejeo poltico. La introduccin del eje de
convergencia regional con instrumentos para mejorar la gobernabilidad, como los ContratosPlan, de ser aprobados en la Ley del Plan, mejorar significativamente las probabilidades de
5

Ver un ejemplo francs: Contrato-Plan entre el Gobierno Central y la Regin Midi-Pyrennes, 20072013. http://www.hautegaronne.gouv.fr/automne_modules_files/standard/public/p232_53efc559b36eceb7feda78b2609b0823CPER_debut.pd
f

6 El concepto completo del Consejo Nacional de Planeacin se puede bajar del siguiente sitio en la
red:http://www.ecofondo.org.co/ecofondo/index.php?
option=com_content&task=view&id=222&Itemid=40

7 Nio, Daniel Ignacio. Conceptos del Consejo Nacional de Planeacin. Editorial


Semanal. Investigaciones Econmicas y Estrategias. Enero 17 de 2011. Grupo Bancolombia.
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xito en la apuesta por un crecimiento sostenible con igualdad de oportunidades y


fortalecimiento institucional del gobierno central y los entes territoriales. Ojal sea as, por el
bien del pas.
Bibliografa:
1. Bases del Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad para Todos. DNP.
Noviembre de 2010.
2. Kaufmann, Daniel , Aart Kraay y Massimo Mastruzzi . The Worldwide
Governance Indicators Methodology and Analytical Issues. Policy
Research Working Paper 5430. Brookings Institution and The World Bank
Development Research Group - Macroeconomics and Growth Team.
September 2010. http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp
3. Morales, Carlos Andrs. Bonanza minera una amenaza para el
crecimiento de la economa colombiana? Carta Financiera 152 (octubreDiciembre 2010). ANIF.
4. Contrato-Plan entre el Gobierno Central y la Regin Midi-Pyrennes, 20072013.
5. Concepto del Consejo Nacional de Planeacin sobre las Bases del Plan
Nacional de Desarrollo Prosperidad para Todos. Consejo Nacional de
Planeacin. 9 de enero de 2011.
6. Nio, Daniel Ignacio. Conceptos del Consejo Nacional de Planeacin.
Editorial Semanal. Investigaciones Econmicas y Estrategias. Enero 17 de
2011. Grupo Bancolombia.