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Resumo
No incio de 2014, a crise ucraniana, que culminou com a anexao da Pennsula
da Crimeia pela Rssia, dominou o noticirio nacional e internacional. As anlises
polticas e geoestratgicas foram abundantes no meio acadmico, mas as jurdicas
mostraram-se mais escassas. O objetivo do presente artigo analisar os aspectos
jurdicos envolvidos na crise, de modo a avaliar a juridicidade internacional dos fatos
ocorridos. Inicialmente, verifica-se se houve ilcito internacional na anexao da
Crimeia, em seguida, analisam-se as consequncias internacionais do ilcito e, por fim,
constatam-se as possibilidades de implementao da responsabilidade internacional
russa.
Palavras-chave: Direito Internacional; uso da fora; responsabilidade internacional.
Abstract
In early2014, theUkrainian crisis, which culminated inthe annexationof the
CrimeanPeninsulaby Russia, dominated thenational andinternational news. The political
andgeostrategicanalyzes
wereabundantin
scholarship,
butthe
legal
ones
were
Os fatos
Em dezembro de 2013, teve incio em Kiev, capital da Ucrnia, uma srie de
protestos contra a rejeio de um acordo com a Unio Europeia por parte do ento
presidente Viktor Yanukovich. As manifestaes, que se prolongaram por alguns meses,
deixaram o pas dividido entre aqueles que defendiam uma aproximao com o
Ocidente, em particular com a Europa, almejando eventual entrada na Unio Europeia, e
os que apoiavam a manuteno de relaes mais prximas com a Rssia e, da
perspectiva econmica, o ingresso na Unio Eurasiana. Aps alguns choques entre
manifestantes e foras de segurana, que deixaram um saldo de cerca de uma centena de
mortos, os protestos culminaram, em fevereiro de 2014, com a deposio do presidente
pelo Parlamento e com a constituio de governo interino.
Logo aps a destituio de Yanukovich, homens armados tomaram dois
aeroportos e o Parlamento da regio autnoma da Crimeia. A pennsula de localizao
estratgica para a Rssia, porque abriga sua frota no Mar Negro. Em seguida, o
presidente Vladmir Putin obteve a autorizao da Duma para fazer uso da fora na
Ucrnia e iniciou mobilizao militar para concentrar tropas na fronteira com o pas.
Em maro de 2014, o Parlamento da Crimeia convocou referendo local para
decidir sobre a possvel proclamao de independncia e subsequente incorporao ao
territrio russo. Segundo autoridades locais, 83% dos eleitores participaram do
referendo, e 97% dos votos foram pela separao da Ucrnia 2. Diante do resultado das
urnas, o Parlamento da Crimeia declarou a independncia da pennsula e requisitou
Rssia a anexao do territrio. No mesmo ms, o presidente russo formalizou a
anexao, por meio de acordo internacional celebrado com as autoridades da Crimeia.
Todo o processo foi permeado por arroubos retricos da mdia ocidental e da
mdia russa. Ambos os lados denunciaram flagrantes violaes do Direito
Internacional pela outra parte. Os Estados Unidos e a Unio Europeia argumentaram
que a Rssia havia no apenas violado um acordo internacional, celebrado em
Budapeste, em 1994, mas tambm normas imperativas de Direito Internacional, ao
violar a soberania e a integridade territorial da Ucrnia por meio do uso ilegtimo da
Crimeia
declara
independncia
e
pede
anexao
Rssia.
Disponvel
em
http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2014/03/140317_ucrania_crimeia_bg.shtml. Acesso em 29 de
abril de 2014.
fora. A Rssia, por sua parte, alegou que a independncia da Crimeia encontrava
respaldo em precedente internacional, o do Kosovo, cuja declarao de independncia
foi apreciada pela Corte Internacional de Justia, que, em parecer consultivo, entendeu
no ter havido violao do Direito Internacional. Diante da multiplicidade de
argumentos, a anlise jurdica dos fatos deve ser feita com cuidado.
Inicialmente, deve-se analisar se o uso da fora pela Rssia seria legal no caso
concreto em apreo. sabido que, durante a maior parte da histria da sociedade
internacional, a guerra foi usada como meio legtimo de os Estados se relacionarem uns
com os outros. Sob a gide do Direito Internacional clssico, no se discutia a
legalidade da guerra, apenas sua justeza. Um estado de ausncia de conflagrao armada
em que no houvesse justia os telogos da Escola de Salamanca no o chamavam paz,
chamavam-no letargia. Santo Toms de Aquino redigiu, em sua Suma Teolgica, de
1263, a formulao clssica de guerra justa. Para ele, a guerra seria justa se fosse
declarada por autoridade competente, o prncipe; se houvesse causa justa, a saber, se
aqueles que so impugnados merecem, por alguma culpa, essa impugnao; e inteno
reta dos beligerantes, dispostos a promover um bem, ou a evitar um mal.
No sculo XX, contudo, a guerra seria proscrita pelo Direito Internacional. Aps
alguns ensaios de proibio da guerra nas relaes entre os Estados, como o Pacto
BriandKellog, de 1928, e o Tratado Saavedra Lamas, de 1933, a guerra se tornaria ilegal
por fora da Carta da ONU, em 1945.O Direito Internacional contemporneo, fundado
sob os escombros da Segunda Guerra Mundial, por uma gerao de publicistas que
havia sofrido, em sua gerao, duas vezes o flagelo da guerra, proibiu o uso da fora
como instrumento de poltica externa dos Estados.
Atualmente, a guerra proibida no s por fora de tratado internacional 3, mas
tambm de norma costumeira. Na resoluo 2625 (XXV) da Assembleia Geral, de
Carta da ONU, Art. 2 (4): Todos os Membros devero evitar em suas relaes internacionais a ameaa
ou o uso da fora contra a integridade territorial ou a dependncia poltica de qualquer Estado, ou
qualquer outra ao incompatvel com os Propsitos das Naes Unidas.
expresso para tentar justificar legtima defesa preventiva, que inexiste em Direito
Internacional. O ataque a um Estado pela mera suspeita de que ele possa um dia vir a
representar uma ameaa consiste em agresso, sendo, portanto, violao de norma
imperativa de Direito Internacional. Se no h constatao de ataque real ou iminente,
no h que se falar em legtima defesa.
A legtima defesa tampouco precisa responder a ataque ao territrio de um
Estado. A resoluo 3314 (XXIX) da Assembleia Geral da ONU, de 1974, define
agresso, e prev a possibilidade de um ataque a aeronaves ou embarcaes de um
Estado ser considerado agresso, ainda que fora do territrio do Estado agredido 8. A
Rssia no poderia, no entanto, invocar esse dispositivo no caso concreto, porque no se
verificou nenhum ataque a aeronaves ou embarcaes russas por parte da Ucrnia.
Atualmente, o direito de intervir em outros Estados para proteger nacionais,
ainda que no esteja previsto expressamente na Carta da ONU, conta com substancial
apoio doutrinrio. Os que advogam em favor dessa doutrina de legtima defesa de
nacionais afirmam que a intervenodeve respeitar certos limites, quais sejam: deve
haver ameaa real segurana dos nacionais,o Estado territorial deve ser incapaz de
proteger esses indivduos e a interveno para sua proteo deveser limitada a esse
objetivo.
O exerccio da legtima defesa deve, em qualquer hiptese, respeitar os
princpios da necessidade e da proporcionalidade. Nesse sentido, o uso da fora pelo
Estado agredido deve-se limitar necessidade de repelir o ataque armado prvio ou
iminente, diante da inexistncia de outros meios para faz-lo. Deve, da mesma forma,
ser proporcional agresso sofrida.
A Rssia no poderia invocar a legtima defesa para usar a fora na Crimeia. Seu
territrio no estava sob ameaa de ataque iminente, nem foi atacada sua frota no Mar
Negro. Na pennsula da Crimeia, mesmo que se considere que nacionais russos
poderiam estar ameaados pelo governo de Kiev, evidente que a ao russa extrapolou
os limites legais dentro dos quais o argumento da interveno para proteo de
AGNU Res. 3314 (1974), art. 3: Any of the following acts, regardless of a declaration of war, shall,
subject to and in accordance with the provisions of article 2, qualify as an act of aggression: () d) An
attack by the armed forces on the land, sea or air forces or marine and air fleets of another State;
nacionais poderia ser invocado. O apoio secesso da pennsula constitui violao dos
princpios da proporcionalidade e da necessidade.
Em anos recentes, alguns Estados passaram a adotar a doutrina da interveno
humanitria, para justificar o uso da fora em dissonncia com o disposto na Carta da
ONU. Segundo a doutrina, os Estados poderiam promover intervenes militares em
outros Estados com o propsito de pr fim a graves violaes de direitos humanos,
independentemente de autorizao do Conselho de Segurana ou do recurso legtima
defesa. O Reino Unido, por exemplo, usou esse entendimento para tentar justificar a
imposio de zonas de excluso area e de corredores humanitrios para curdos no
Iraque, na dcada de 1990. A prtica dos Estados, contudo, no clara, e a doutrina ,
na melhor das hipteses, controversa.
Mesmo que se adotasse a doutrina da interveno humanitria, ela no teria o
condo de justificar a interveno russa na Crimeia. Conforme constatou o Alto
Comissrio das Naes Unidas para Direitos Humanos, em seu relatrio sobre a
Ucrnia, de 15 de abril de 2014, no havia, na pennsula, graves e sistemticas violaes
de direitos humanos sendo perpetradas.
Tampouco haveria de se cogitar a responsabilidade de proteger como
fundamento jurdico para a ao russa. Afinal, ela no consiste em princpio geral de
direito, aceito como fonte de Direito Internacional 9, no sendo, portanto, norma jurdica.
A responsabilidade de proteger apenas um conceito que pretende pautar as decises do
Conselho de Segurana e no afasta a necessidade de aprovao do uso da fora por
esse rgo.
A princpio, portanto, a interveno da Rssia na Ucrnia constituiu violao do
Direito Internacional. Deve-se analisar, em seguida, se h alguma excludente de
ilicitude que possa eximir a Federao Russa de sua responsabilidade internacional. Os
artigos 20 a 25 do Projeto de Artigos sobre responsabilidade internacional dos Estados,
9
O artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justia elenca as fontes de Direito Internacional que
tm o condo de produzir normas internacionais: 1. A Corte, cuja funo decidir de acordo com o
direitointernacional as controvrsias que lhe foremsubmetidas, aplicar:a) as convenes internacionais,
quer gerais, querespeciais, que estabeleam regras expressamentereconhecidas pelos Estados litigantes; b)
o costume internacional, como prova de uma prticageral aceita como sendo o direito;c) os princpios
gerais de direito, reconhecidos pelasnaes civilizadas;d) sob ressalva da disposio do Artigo 59, as
decisesjudicirias e a doutrina dos juristas mais qualificadosdas diferentes naes, como meio auxiliar
para adeterminao das regras de direito.2. A presente disposio no prejudicar a faculdade daCorte de
decidir uma questo ex aequo et bono, se aspartes com isto concordarem. (Grifo nosso).
10
Art. 20: Um consentimento vlido de um Estado comisso de umdeterminado ato por outro Estado
exclui a ilicitude daqueleato em relao ao primeiro na medida em que o ato permanecedentro dos limites
do mencionado consentimento.
11
Os artigos 48 a 52 da Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados de 1969 elencam os vcios de
consentimento reconhecidos em Direito Internacional. So eles: erro, dolo, corrupo de representante,
coao de representante e coao de Estado.
Artigo 21: A ilicitude de um ato de um Estado excluda se o ato constitui uma medida lcita de
legtima defesa tomada em conformidade com a Carta das Naes Unidas.
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Artigo 22: Contramedidas em relao a um ato internacionalmente Ilcito. A ilicitude de um ato de um
Estado em desacordo com umaobrigao internacional em relao a um outro Estado serexcluda se e na
medida em que o ato constitua umacontramedida tomada contra o ltimo Estado em conformidade como
Captulo II da Parte Trs.
14
Projeto de artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados. Art.49: 2. As contramedidas so
limitadas ao no cumprimento temporal de obrigaes internacionais do Estado que adota as medidas em
relao ao Estado responsvel. 3. As contramedidas devero, na medida do possvel, ser tomadas de tal
modo a permitir a retomada da realizao das obrigaes em questo.
15
Projeto de artigos sobre Responsabilidade Internacional dos Estados. Art. 51: Proporcionalidade As
contramedidas devem ser estabelecidas de acordo com oprejuzo sofrido, levando em considerao a
gravidade do atointernacionalmente ilcito e os direitos em questo.
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Art. 50: Obrigaes no afetadas pelas contramedidas 1. As contramedidas no devero afetar: a)a
obrigao de abster-se da ameaa ou uso de fora como disposto na Carta da ONU
17
Art. 23: Fora maior 1. A ilicitude de um ato de um Estado em desacordo com umaobrigao
internacional daquele Estado ser excluda se o atose der em razo de fora maior, entendida como a
uma vez que a violao do Direito Internacional por parte da Rssia no decorreu de
fato extraordinrio e imprevisvel, que estivesse alm do controle do Estado.
O artigo 24 do projeto dispe ser o perigo extremo excludente de ilicitude18. Se
um agente de Estado comete um ilcito internacional por ser essa a nica forma de
salvar sua vida ou a de pessoas sob sua responsabilidade, a ilicitude afastada. Poderse-ia argumentar que a Rssia tinha de proteger seus nacionais, que se encontrariam em
situao de perigo extremo na Crimeia, com suas vidas em risco. No parece ter sido
esse o caso, contudo.
Finalmente, o projeto de artigos prev o estado de necessidade como fator que
pode, excepcionalmente, ser invocado para excluir a ilicitude de um ato 19. A fim de
evitar abusos por parte dos Estados, o estado de necessidade no pode, via de regra, ser
invocado, a menos que o ato seja a nicaforma de preservar um interesse essencial
contra perigo grave e desde que no afete um interesse crucial do Estado em relao ao
qual exista a obrigao. No caso da Crimeia, mesmo que se considere que havia um
interesse vital russo envolvido, o apoio secesso de parte do territrio de um
Estadoafeta frontalmente um interesse essencial da Ucrnia. O estado de necessidade
no pode, portanto, ser invocado pela Rssia.
Alm de as excludentes de ilicitude previstas pelo Direito Internacional no se
enquadrarem muito bem ao caso concreto analisado, notrio que normas imperativas
de Direito Internacional geral no podem ser afastadas por normas costumeiras,
hierarquicamente inferiores a elas. Nesse sentido, nenhuma excludente de ilicitude pode
ser aplicada a violaes de normas de jus cogens, como reconhece o prprio projeto de
artigos, que prev:
Art. 26.Cumprimento de normas imperativas
interveno em assuntos internos dos Estados, enunciado na Carta da ONU 22, no cabea
outro Estadorealizar julgamento sobre se a secesso da Crimeia se deu de modo
incompatvel com a constituio da Ucrnia. A anlise deve-se limitar aos aspectos
jurdicos internacionais do ato.
Durante a crise ucraniana, alguns pases ocidentais invocaram, insistentemente,
o Memorando de Budapeste, de 1994, mediante o qual Rssia, Estados Unidos e Reino
Unido ofereceram garantias de segurana Ucrnia, ao mesmo tempo em que esta abria
mo das armas nucleares soviticas que se encontravam em seu territrio. Em particular,
as trs potncias nucleares garantiram a integridade territorial da Ucrnia. Esses pases
ocidentais argumentaram que as aes da Rssia na Ucrnia constituam violao do
Direito Internacional, porque violavam esse acordo. Nenhum argumento mais poltico e
menos jurdico, no entanto. O Memorando de Budapeste no era um tratado
internacional. Nunca possuiu, portanto, fora jurdica vinculante. No h de se falar,
nesse aspecto, em violao de norma internacional.
O governo de Vladmir Putin, por sua vez, alegou, quando o Parlamento da
Crimeia declarou unilateralmente a independncia da pennsula e pediu sua anexao
Rssia, que a declarao era legal, uma vez que a Corte Internacional de Justia, em
2010, proferiu parecer consultivo no qual afirmava que a declarao unilateral de
independncia do Kosovo no violava o Direito Internacional geral. O argumento do
Kremlin, contudo, foi superficial, baseado em leitura seletiva do parecer da Corte de
Haia.
sabido que a Corte Internacional de Justia, no exerccio de sua competncia
consultiva, no emite decises obrigatrias para as partes envolvidas. O parecer
consultivo no , portanto, formalmente vinculante. O Direito Internacional dito pela
Corte, contudo, obriga os Estados envolvidos, nos termos interpretados pela Corte. Se,
por exemplo, o tribunal afirma, em parecer, que a construo de um muro por Israel na
Palestina ilegal, ainda que o parecer no seja formalmente vinculante, inegvel que
h um ilcito internacional. O Direito material contido no parecer , dessa forma,
22
Carta da ONU, art. 2 (7): Nenhum dispositivo da presente Carta autorizar as Naes Unidas a
intervirem em assuntos que dependam essencialmente da jurisdio de qualquer Estado ou obrigar os
Membros a submeterem tais assuntos a uma soluo, nos termos da presente Carta; este princpio, porm,
no prejudicar a aplicao das medidas coercitivas constantes do Capitulo VII.
A ilicitude dessas declaraes decorreu, portanto, no de seu carter unilateral, mas do fato de terem
sido realizadas em conexo com o recurso ilcito fora ou com outras violaes graves de normas de
Direito Internacional geral, em particular de natureza imperativa (jus cogens). Traduo do autor.
24
Carta da ONU, art. 1: Os propsitos das Naes unidas so (...) 2. Desenvolver relaes amistosas
entre as naes, baseadas no respeito ao princpio de igualdade de direitos e de autodeterminao dos
povos, e tomar outras medidas apropriadas ao fortalecimento da paz universal;
25
Art. 30: Cessao ou no-repetioO Estado responsvel pelo ato internacionalmente ilcito tem a
obrigao de: a)cessar aquele ato, se ele continua; b)oferecer segurana e garantias apropriadas de norepetio, se as circunstncias o exigirem.
26
Art. 31: Reparao 1. O Estado responsvel tem obrigao de reparar integralmenteo prejuzo causado
pelo ato internacionalmente ilcito.2. O prejuzo compreende qualquer dano, material ou moral,causado
pelo ato internacionalmente ilcito de um Estado.
27
Art. 34: Formas de reparao A reparao integral do prejuzo causado pelo atointernacionalmente
ilcito dever ser em forma de restituio,indenizao e satisfao, individualmente ou em combinao,
deacordo com as previses deste Captulo.
28
ICJ Reports.Advisory opinion on Namibia, 1971.
natureza
instrumental,
enquanto
represlias
tm
natureza
punitiva.
29
Projeto de artigos sobre responsabilidade internacional dos Estados, Art. 50: Obrigaes no afetadas
pelas contramedidas 1. As contramedidas no devero afetar: a)a obrigao de abster-se da ameaa ou
uso de fora comodisposto na Carta da ONU; b)obrigaes estabelecidas para a proteo de direitos
humanosfundamentais; c)obrigaes de carter humanitrio proibindo represlias;
30
Projeto de artigos sobre responsabilidade internacional dos Estados, Art. 42: Invocao da
responsabilidade por um Estado lesado Um Estado ter o direito, como Estado lesado, de invocar
aresponsabilidade de outro Estado se a obrigao violadaexiste: a)em relao a este Estado
individualmente; ou b)em relao a um grupo de Estados, do qual este Estado faaparte, ou comunidade
internacional como um todo.
31
protegido
pelo
sistema,
independentemente
da
nacionalidade
do
Projeto de artigos sobre responsabilidade internacional dos Estados, Art. 48: Invocao de
responsabilidade por um Estado que no seja o lesado:1. Qualquer Estado, alm do lesado, pode invocar
a responsabilidade de outro Estado de acordo com o pargrafo 2, se: a)a obrigao violada existe em
relao a um grupo de Estadosincluindo aquele Estado, e est estabelecida para a proteo de um
interesse coletivo do grupo; ou b)a obrigao violada existe em relao comunidade internacional como
um todo. 2. Qualquer Estado apto a invocar a responsabilidade de acordo com o pargrafo 1 pode
reclamar ao Estado responsvel: a)a cessao do ato internacionalmente ilcito e seguranas e garantias de
norepetio, consoante o artigo 30; e b)o cumprimento da obrigao de reparao de acordo com os
artigos precedentes, no interesse do Estado lesado ou dos beneficirios da obrigao violada. 3. Os
requisitos para a invocao da responsabilidade por um Estado lesado consoante os artigos 43, 44 e 45 se
aplicam a uma invocao de responsabilidade por Estado apto a faz-lo de acordo com o pargrafo 1.
Art. 54: Medidas tomadas pelos Estados que no sejam o lesado Este Captulo no prejudica o direito
de qualquer Estado,apto, de acordo com o art. 48, pargrafo 1, de invocar aresponsabilidade de outro
Estado para tomar medidas lcitascontra o Estado a fim de assegurar a cessao da violao e areparao
no interesse do Estado lesado ou dos beneficiriosda obrigao violada.
Concluso
Carta da ONU, art. 2 (3): Todos os Membros devero resolver suas controvrsias internacionais por
meios pacficos, de modo que no sejam ameaadas a paz, a segurana e a justia internacionais. Art. 33:
1. As partes em uma controvrsia, que possa vir aconstituir uma ameaa paz e
seguranainternacionais, procuraro, antes de tudo, chegar auma soluo por negociao, inqurito,
mediao,conciliao, arbitragem, soluo judicial, recurso a entidades ou acordos regionais, ou a
qualquer outro meio pacfico sua escolha. 2. O Conselho de Segurana convidar, quando julgar
necessrio, as referidas partes a resolver, por tais meios, suas controvrsias.
Referncias Bibliogrficas
Traction
Case.ICJ
Reports.Haia: 1970.
____________________________________. Advisory opinion on Kosovo, ICJ
Reports.Haia: 2010
____________________________________. Advisory opinion on Namibia, ICJ
Reports.Haia: 1971.