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SENADO FEDERAL
CONSULTORIA LEGISLATIVA
Bruno Dantas Consultor Geral
CONSULTORIA DE ORAMENTOS
Orlando de S Cavalcante Neto Consultor Geral
CENTRO DE ESTUDOS
Fernando B. Meneguin Diretor
CONSELHO CIENTFICO
Caetano Ernesto Pereira de Araujo
Fernando B. Meneguin
Lus Otvio Barroso da Graa
Luiz Renato Vieira
Paulo Springer de Freitas
Raphael Borges Leal de Souza
Contato:
conlegestudos@senado.gov.br
URL:
http://www.senado.gov.br/conleg/centroaltosestudos1.html
ISSN 1983-0645
Introduo
J faz algum tempo vem sendo cogitada a realizao de uma constituinte
exclusiva para efetivar o que se convencional chamar reforma poltica. Ainda a
pouco, durante a campanha eleitoral para as eleies presidenciais recm findas, foi
discutida a matria.
O presente texto procura abordar dois aspectos da questo, a experincia das
constituintes exclusivas revisionais (ou seja, para revisar Constituio preexistente) no
direito comparado e a prpria constitucionalidade de uma tal assembleia perante a
Constituio de 5 de outubro de 1988.
Preliminarmente definiremos constituinte exclusiva como a assembleia formada
por parlamentares eleitos com a incumbncia nica (exclusiva) de elaborar um texto
constitucional (parcial ou total) e que uma vez alcanado o seu objetivo (ou transcorrido
predeterminado perodo de tempo) declarada dissolvida, com a extino dos mandatos
dos seus componentes.
Tambm cabe consignar que, em tese, uma constituinte exclusiva pode exercer
suas atividades paralelamente ao Parlamento, ou no (v.g. no caso de no haver casa
legislativa em funcionamento).
No caso da discusso ora existente no Pas, cogita-se da realizao de uma
constituinte exclusiva para efetuar reforma no sistema poltico do Pas, ou seja, para
realizar uma reviso parcial do texto constitucional. Em 2006, tal proposta adquiriu
relevo com o pronunciamento do Presidente da Repblica aps reunir-se com o
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil no sentido de que se a
sociedade assim desejasse poderia encaminhar uma proposta de emenda constitucional
com esse intento 1 .
Ver Anexo. A PEC n 38, de 2009 previa a realizao das eleies para a constituinte exclusiva
juntamente com as eleies ordinrias realizadas em outubro ltimo e instalao no dia 15 de janeiro
de 2011, mas tais datas podem ser readequadas.
Ferreira Filho, Manoel Gonalves, O Poder Constituinte, Ed. Saraiva, 5 edio, 2007, pp. 37 e 38.
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Miranda, Jorge, Manual de Direito Constitucional, Coimbra Editora, 3 edio, 1996, Tomo II,
pp. 153/154
Idem, p. 156.
Constituio norte-americana:
Artigo V
Sempre que dois teros dos membros de ambas as Cmaras julgarem necessrio, o Congresso propor
emendas a esta Constituio, ou, se as legislaturas de dois teros dos Estados o pedirem, convocar
uma conveno para propor emendas, que, em um e outro caso, sero vlidas para todos os
efeitos como parte desta Constituio, se forem ratificadas pelas legislaturas de trs quartos dos
Estados ou por convenes reunidas para este fim em trs quartos deles, propondo o Congresso
uma ou outra dessas maneiras de ratificao. Nenhuma emenda poder, antes do ano de 1808, afetar de
qualquer forma as clusulas primeira e quarta da Seo 9, do Artigo I, e nenhum Estado poder ser
privado, sem seu consentimento, de sua igualdade de sufrgio no Senado.
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Idem, ibidem
Constituio imperial de 1824
Art. 174. Se passados quatro anos, depois de jurada a Constituio do Brazil, se conhecer, que algum
dos seus artigos merece reforma, se far a proposio por escripto, a qual deve ter origem na Camara
dos Deputados, e ser apoiada pela tera parte delles.
Art. 175. A proposio ser lida por tres vezes com intervallos de seis dias de uma outra leitura; e
depois da terceira, deliberar a Camara dos Deputados, se poder ser admittida discusso, seguindose tudo o mais, que preciso para formao de uma Lei.
Art. 176. Admittida a discusso, e vencida a necessidade da reforma do Artigo Constitucional, se
expedir Lei, que ser sanccionada, e promulgada pelo Imperador em frma ordinaria; e na qual se
ordenar aos Eleitores dos Deputados para a seguinte Legislatura, que nas Procuraes lhes
confiram especial faculdade para a pretendida alterao, ou reforma.
Art. 177. Na seguinte Legislatura, e na primeira Sesso ser a materia proposta, e discutida, e o
que se vencer, prevalecer para a mudana, ou addio Lei fundamental; e juntando-se
Constituio ser solemnemente promulgada.
Constituio republicana de 1934
Art. 178. A Constituio poder ser emendada, quando as alteraes propostas no modificarem a
estrutura poltica do Estado (arts. 1 a 14, 17 a 21); a organizao ou a competncia dos poderes da
soberania (Captulos II III e IV, do Ttulo I; o Captulo V, do Titulo I; o Ttulo II; o Ttulo III; e os arts.
175, 177, 181, este mesmo art. 178); e revista, no caso contrrio.
1 Na primeira hiptese, a proposta dever ser formulada de modo preciso, com indicao dos
dispositivos a emendar e ser de iniciativa:
a) de uma quarta parte, pelo menos, dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal;
b) de mais de metade dos Estadas, nos decurso de dois anos, manifestando-se cada uma das unidades
federativas pela maioria da Assembleia respectiva.
Dar-se- por aprovada a emenda que for aceita, em duas discusses, pela maioria absoluta da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal, em dois anos consecutivos.
Se a emenda obtiver o voto de dois teros dos membros componentes de um desses rgos, dever ser
imediatamente submetida ao voto do outro, se estiver reunido, ou, em caso contrrio na primeira sesso
legislativa, entendendo-se aprovada, se lograr a mesma maioria.
2 Na segunda hiptese a proposta de reviso ser apresentada na Cmara dos Deputados ou
no Senado Federal, e apoiada, pelo menos, por dois quintos dos seus membros, ou submetida a
qualquer desses rgos por dois teros das Assembleias Legislativas, em virtude de deliberao
da maioria absoluta de cada uma destas. Se ambos por maioria de votos aceitarem a reviso,
proceder-se- pela forma que determinarem, elaborao do anteprojeto. Este ser submetido,
na Legislatura seguinte, a trs discusses e votaes em duas sesses legislativas, numa e noutra
casa.
3 A reviso ou emenda ser promulgada pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal. A primeira ser incorporada e a segunda anexada com o respectivo nmero de ordem, ao texto
constitucional que, nesta conformidade, dever ser publicado com as assinaturas dos membros das
duas Mesas.
4 No se proceder reforma da Constituio na vigncia do estado de stio.
5 No sero admitidos como objeto de deliberao, projetos tendentes a abolir a forma republicana
federativa.
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Ao primeiro exame concorrem o sinal do bom direito, o risco de manter-se com plena eficcia o ato
normativo estadual e a convenincia de suspenso no que, mediante emenda constitucional aprovada
por assembleia legislativa, previu-se a reviso da Carta local, estipulando-se mecanismo suficiente a
torn-la flexvel, ou seja, jungindo-se a aprovao de emendas votao em turno nico e por maioria
absoluta. Ao Poder Legislativo, federal ou estadual, no est aberta a via da introduo, no
cenrio jurdico, do instituto da reviso constitucional (ADI 1.722-MC, Rel. Min. Marco Aurlio,
julgamento em 10-12-97, DJ de 19-9-03) (Grifo nosso).
BONAVIDES, Paulo, Curso de Direito Constitucional, Ed. Malheiros, 23 edio, p. 209.
Revista Jus Vigilantibus (eletrnica), 10 de agosto de 2006 http://jusvi.com/artigos/22198
Curso de Direito Constitucional Positivo, Ed. Revista dos Tribunais, 5 edio, p. 59).
A questo do mrito
De outra parte, quanto ao mrito da proposta, temos a convico de que uma
constituinte exclusiva no atual momento histrico do Pas poderia provocar grave
instabilidade institucional, com uma inevitvel tendncia a conformar uma situao de
dualidade de poder entre o Congresso Nacional e a Constituinte, o que, segundo
entendemos, no seria desejvel.
Nesse sentido, devemos ponderar que, uma vez instalada tal assembleia, no
seria tarefa das mais fceis estabelecer entendimento consensual sobre que matrias
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seriam objeto de sua apreciao e quais no seriam. A expresso reforma poltica para
delimitar o objeto a ser reformado pode ter vrias interpretaes, mais amplas ou mais
restritas. Tomando como exemplo a PEC n 384, de 2009, o caput do seu art. 3
consigna que sero objeto de reviso os Captulos 4 e 5 do Ttulo II (que tratam dos
partidos polticos e dos direitos polticos) e os Captulos 1 e 2 do Ttulo IV da
Constituio Federal (que tratam do Poder Legislativo e do Poder Executivo), o que nos
parece um campo temtico bastante amplo.
E mesmo que se reduza o campo temtico, o que em tese pode ser efetivado se
a expresso reforma poltica for entendida em seu sentido estrito ainda assim a
delimitao do objeto sujeito reviso no ser fcil e certamente ser objeto de
controvrsia e disputa poltica.
Ademais, mesmo que se conseguisse formar um consenso majoritrio, vale dizer
uma maioria poltica expressiva, sobre o alcance e os limites da reviso, mais frente
surgiria necessariamente outro dilema complexo tecnicamente e complicado
politicamente: as incongruncias e contradies que apareceriam em outros tpicos da
Constituio, em razo das alteraes promovidas.
No por acaso o pargrafo nico do art. 3 da mesma PEC n 384, de 2009
(conforme Anexo), preceitua que os artigos da Constituio Federal que no constem
dos Captulos indicados no caput no podero ser alterados, exceto com o fim de
eliminar incongruncias eventualmente criadas pelas alteraes neles introduzidas. E
ocorre que localizar essas incongruncias e uma vez localizadas san-las no seria tarefa
de fcil deslinde tcnico e muito menos de fcil entendimento poltico.
Por essas razes temos a convico de que, uma vez instalada uma Constituinte
exclusiva, fatal e necessariamente teremos um indesejvel e perigoso por
desestabilizador processo de dualidade e disputa de poder entre tal assembleia e o
Congresso Nacional.
E a respeito da inoportunidade da realizao da constituinte exclusiva cogitada,
trazemos aqui as ponderaes do atual Presidente da Cmara dos Deputados e
constitucionalista Michel Temer 13 (agora Vice-Presidente da Repblica eleito), que nos
parecem de todo adequadas, em especial quando aponta a inspirao elitista da proposta
que aqui discutimos:
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ANEXO
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