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Rio de Janeiro
Universidade Gama Filho
2007
Direito,
Rio de Janeiro
Universidade Gama Filho
2007
Estado
___________________________________________________________________
Prof. Dr. Leonardo Greco Orientador
___________________________________________________________________
Prof. Dra. Zoraide Amaral de Souza
___________________________________________________________________
Prof. Dr. Gregrio Assagra de Almeida
AGRADECIMENTOS
RESUMO
ABSTRACT
This study examines Public Prosecution Service intervention in civil procedure, which is an
interesting theme, since it must be guided by the limits imposed by the 1988 Federal
Constitution, or else the entity would lose the focus of its own work. The 1988 Federal
Constitution elevated the institution of the Public Prosecution Service to a conceptual, organic
administrative and functional level never before seen in Brazilian constitutional history. The
Public Prosecution Service then began to play a new role, as it was given responsibility to
defend the legal system, the democratic government, social and individual inalienable
interests. The implications of this new format attributed to the institution led to the passing of
a great deal of legislation after the 1988 Constitution was promulgated. This legislation
governed the activities of the Public Prosecution Service, especially concerning matters
related to common and collective rights, such as environmental, consumer, and child and
adolescent protection, administrative probity, and health. Likewise, it became necessary to
adapt the institution with respect to the classic criminal and civil functions. In all the areas
where the institution is active, it is evident that the Federal Constitution was inspired by and
considered the ideal of the Public Prosecution Service in its role as an agent, focused on
promoting and ensuring the effectiveness of measures pertinent to the issues protected by the
institution. In the field of civil procedure, inspired by the Italian procedural system, the Public
Prosecution Service, in addition to exercising the right to file suits, has legitimacy and the
duty to intervene in the hypotheses listed in Article 82 of the Civil Procedure Code. Adapting
the Procedure Code with the novelty introduced by the Federal Constitution, we can confirm
the requirement that the interest at stake in the lawsuit must be inalienable for the Public
Prosecution Service to intervene. The Public Prosecution Service does not intervene when the
right or interest in question is alienable. The same logic applies to all legal hypotheses in
which Public Prosecution Service intervention is established, such as voluntary jurisdiction
procedures and injunctions. The expected adjustment to constitutional parameters,
administrative growth, budgetary limitations, and other factors led to studies of the
intervention function in civil procedure by the Public Prosecution Service itself. These studies
led to concrete guidelines by the upper level organs, respecting functional independence of
the members, for rationalization, and above all, increased efficiency in performance of
functions.
Keywords: Public prosecution service. New constitutional profile. Civil procedure.
Intervention. Rationalization.
SUMRIO
1 INTRODUO.............................................................................................................
10
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34
34
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112
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136
10
140
6 CONSIDERAES FINAIS.......................................................................................
149
REFERNCIAS ..............................................................................................................
155
ANEXOS...........................................................................................................................
ANEXO I Carta de Ipojuca..........................................................................................
ANEXO II Minas Gerais..............................................................................................
ANEXO III So Paulo...................................................................................................
ANEXO IV Santa Catarina..........................................................................................
ANEXO V Bahia...........................................................................................................
ANEXO VI Par............................................................................................................
ANEXO VII Gois........................................................................................................
ANEXO VIII Rio Grande do Sul.................................................................................
166
166
168
170
173
175
178
181
183
141
144
145
10
1 INTRODUO
11
ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Codificao do direito processual coletivo brasileiro, p. 35-40.
12
13
14
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p. 9.
15
Embora possa variar a viso que se tem do Ministrio Pblico no mundo,3 a regra de
que na maioria dos pases ocidentais a instituio constitui-se em guardi e defensora dos
interesses sociais mais importantes perante o Poder Judicirio. a partir desse paradigma que
se far esta anlise.
O termo ministrio deriva do latim ministerium, minister, que revela o significado
de ofcio do servo, funo de servir, mister ou trabalho.
Hugo Nigro Mazzilli e Luiz Pinto Ferreira entenderam importante anotar que,
etimologicamente, a palavra ministrio se prende ao vocbulo latino manus e aos derivados
ministrar, ministro, administrar, surgindo da a ligao inicial aos agentes do rei (le gens du
roi), uma vez que, como se ver, os agentes ministeriais seriam, nos primrdios, a mo do rei.
Atualmente seria o mesmo que dizer a mo da lei.4
Sobre a origem da palavra ministrio, fazendo a comparao entre magister, palavra
derivada do comparativo de superioridade latino magis quam (maior que), e minister,
proveniente de minus quam (menor que), Gabriel de Rezende Filho explica:
Encontra-se em ambos vocbulos o terminativo ter, que significa
comparao ou graduao.
Magister e minister, portanto, so trmos comparativos, isto , magister o
maior, o chefe, o guia, e, da, os sentidos derivados magistrado e
magistrio; ao passo que minister o menor, o que serve, o servidor.
De fato, o Ministrio Pblico o servidor da lei.
o representante da lei, diz CHIOVENDA, a personificao do intersse
coletivo ante os rgos jurisdicionais.
O Ministrio Pblico representa a ao do Poder Social do Estado junto ao
Poder Judicirio.5
VELLANI, Mario. Il Pubblico Ministero nel processo, p. 16. Autor de obras sobre o Ministrio Pblico na
Itlia, exemplifica a dicotmica viso da instituio na Unio Sovitica, constituindo-se no rgo controlador
geral sobre a execuo das leis por parte dos ministrios, funcionrios pblicos e cidados.
4
MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime juridico do Ministrio Pblico, p. 9; FERREIRA, Luiz Pinto. Comentrios
Constituio brasileira, v. 5, p. 95-96.
5
REZENDE FILHO, Gabriel Jos Rodrigues de. Curso de direito processual civil, v. 1, p. 90.
16
Na Grcia, embora poucos a considerem o nascedouro do Ministrio Pblico, atribuise certa similitude ao funcionrio conhecido por thesmotetis ou desmodetas, que era
incumbido de zelar pela regular aplicao das leis. A acusao em relao aos crimes era
formulada pelas prprias vtimas dos ilcitos ou seus familiares.9
RIBEIRO, Diaulas Costa. Ministrio Pblico: dimenso constitucional e repercusso no processo penal, p. 19.
VELLANI, Mrio. Il Pubblico Ministero nel proceso, v. 1, p. 15.
8
REZENDE FILHO, Gabriel Jos Rodrigues de. Curso de direito processual civil, v. 1, p. 91.
9
GARCIA, Emerson. Ministrio Pblico: organizao, atribuies e regime jurdico, p. 8.
7
17
10
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
11-12.
11
GARCIA, Emerson. Ministrio Pblico: organizao, atribuies e regime jurdico, p. 8.
12
BONUM, Joo. Direito processual civil, v. 1, p. 415.
13
GARCIA, Emerson. Ministrio Pblico: organizao, atribuies e regime jurdico, p. 9.
14
GOULART, Marcelo Pedroso. Ministrio Pblico e democracia: teoria e prxis, p. 71.
18
O que se tem por certo, porm, que o surgimento do Estado e sua correspondente e
contnua complexidade organizacional induziram criao de um sujeito, ou melhor, uma
funo estatal encarregada de distribuir a justia em nome dos soberanos, conhecida,
posteriormente, na trplice diviso de Montesquieu, como Poder Judicirio.
Paralelamente, em face da progressiva autonomia dos tribunais, por vezes decidindo
contrariamente ao prprio poder do qual se originaram, os reis soberanos foram levados a
instituir funcionrios, denominados procuradores do rei, que tinham como atribuio a
defesa dos interesses do soberano e, excepcionalmente, a defesa dos interesses sociais.
Como ensina Emerson Garcia a origem da instituio est associada
individualizao da funo judiciria, outrora exercida de forma concentrada pelo soberano, e
que passou a ser desempenhada por agentes especializados, os magistrados.15
Para Hugo Nigro Mazzilli, esta a origem do Ministrio Pblico moderno:
Embora possam ser buscadas razes histricas do Ministrio Pblico em
alguns funcionrios e magistrados antigos, como na Roma clssica ou no
antigo Egito, na verdade o Ministrio Pblico moderno originou-se dos
procuradores do rei, e o Ministrio Pblico brasileiro, por sua vez,
desenvolveu-se efetivamente a partir dos procuradores do rei do Direito
16
lusitano.
19
Por essas razes, a tese mais aceita a de que o Ministrio Pblico uma instituio
originria do direito francs, que inclusive foi contemplada no texto da Constituio francesa
de 1791. Como assinala Emerson Garcia, a primeira Constituio a contemplar o Ministrio
Pblico foi a de 1791, arts. 25, 26 e 27, insertos no captulo do Poder Judicirio, denominando
seus membros de comissrios do Rei, com a funo de fiscalizar a aplicao da lei e velar pela
execuo dos julgamentos, sendo necessariamente ouvidos sobre todas as acusaes.19
A consolidao da instituio ocorreu, em definitivo, aps a Revoluo Francesa,
precisamente em 1790 e 1792, com a conquista das garantias da inamovibilidade e da
independncia em relao ao Executivo, mesmo que precrias, bem assim com a edio do
Cdigo de Instruo Criminal francs de 1808, que incumbiu o Parquet da tradicional funo
de acusador pblico.
Um novo paradigma da instituio comeava a se configurar. A seguir, foram editados
diplomas legislativos preocupados em delinear os contornos, funes essenciais e,
principalmente, suas diferenas com relao aos rgos do Judicirio, do Legislativo e do
Executivo. A representao de interesses da coroa no mais tinha cabimento: o vis norteador
de sua finalidade institucional tornou-se a representao dos interesses superiores e
indisponveis da sociedade.
Por exemplo, no mbito do processo civil, o Ministrio Pblico atuava nas aes de
anulao de casamento, no suprimento das omisses referentes ao estado civil das pessoas,
entre outras.20
Outrossim, importante anotar neste tpico o paralelo histrico de surgimento do
Ministrio Pblico em Portugal, at mesmo pela evidente influncia em nosso direito. A
propsito, tambm os lusos passaram por processo semelhante ao francs de luta da realeza
pelo monoplio da jurisdio, intervindo nos tribunais senhoriais e fortalecendo o poder real
com a prerrogativa deste em decidir uma causa, conforme a Lei de 19/3/1317, editada pelo
18
20
Por sua vez, conforme ressalta Antnio Cludio da Costa Machado, as Ordenaes
Manuelinas fizeram a primeira referncia explcita ao Promotor de Justia, cometendo-lhe a
funo de fiscalizar o cumprimento da lei e sua execuo. Sem dvida, revelou-se nesse
momento a primeira formatao legal sobre a funo do Ministrio Pblico direcionando
nosso direito.23
Posteriormente, foram editadas as Ordenaes Filipinas, codificao portuguesa que
por mais de dois sculos vigorou tambm nas instituies jurdicas da colnia brasileira. No
referido instrumento legal, alm do Promotor da Justia da Casa de Suplicao, foram
previstos o Procurador dos Feitos da Coroa, o Procurador dos Feitos da Fazenda e o
21
21
De outro lado, sobreleva notar que o estudo sobre o Ministrio Pblico demonstra
tratar-se a instituio de um fenmeno jurdico-social de contedo complexo, considerando-se
a ausncia de um padro mundial.
Cada pas levado a construir o seu prprio modelo institucional, estabelecendo em
sua estrutura as funes a serem exercidas pelo Ministrio Pblico nas relaes
intraprocessual e extraprocessual. As experincias e necessidades nicas de cada contexto
social induzem a instituio ao perfil e influncias nacionalistas, de acordo com os problemas
e elementos da sua prpria histria, desconsiderando-se, no raras vezes, as experincias
externas.25
Nas palavras de Hlio Tornaghi: o Ministrio Pblico no surgiu de repente, num s
lugar, por fora de algum ato legislativo. Formou-se lenta e progressivamente, em resposta s
exigncias histricas. 26
O mesmo no se repete em relao aos poderes, ou rgos de poder. Cada um dos
poderes concorre para a realizao dos fins do Estado, participando do exerccio das vrias, e
j definidas, funes da soberania. Ao Executivo, ao Legislativo e ao Judicirio compete o
exerccio de atividades tpicas do Estado, cabendo-lhes, sem qualquer subordinao
hierrquica ou funcional, o controle mtuo e recproco, sem embargo da execuo de suas
24
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
15-16.
25
RIBEIRO, Diaulas Costa. Ministrio Pblico: dimenso constitucional e repercusso no processo penal, p. 356.
26
TORNAGHI, Hlio. Comentrios ao cdigo de processo civil, v. 1, p. 297.
22
23
Consolidao das Leis do Processo Civil, instrumento que foi alm da mera compilao de
disposies para reinterpretar e reelaborar textos legais.
No entanto, se verificada a inovao e o avano no campo do processo civil, nenhuma
novidade nesse mister houve no tocante ao Ministrio Pblico naquela poca, restringindo-se
sua regncia ao precitado Cdigo de Processo Criminal e legislao esparsa.
Importantes novidades seguiram-se com a proclamao da Repblica, em 15/11/1889.
A maior delas a abarcar o Ministrio Pblico, sem dvida, foi o Decreto n. 848, de
11/10/1890, da autoria e iniciativa do Ministro da Justia Campos Sales, garantindo
independncia instituio, conforme atribuies prprias. De grande valor tambm a edio
do Decreto n. 1030, de 14/11/1890, que consagrou a autonomia da instituio, cometendo-lhe
nas palavras de Marcelo Pedroso Goulart, a defesa e a fiscalizao da execuo das leis e dos
interesses gerais, assistncia dos sentenciados, alienados, asilados e mendigos e a promoo
da ao pblica contra todas as violaes de direito.29
Contudo, a Constituio de 1891 foi silente quanto ao Ministrio Pblico, prevendo
to-somente, na seo destinada ao Poder Judicirio, a figura do Procurador-Geral da
Repblica, a ser designado pelo Presidente da Repblica, dentre os membros do Supremo
Tribunal Federal, cujas funes deveriam ser definidas em lei.
A Constituio de 1934 conferiu destaque ao Ministrio Pblico, distinguindo-o em
captulo autnomo dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, isto , a instituio foi
prevista ao lado do Tribunal de Contas e dos Conselheiros Tcnicos no Captulo VI: Dos
rgos de Cooperao nas Actividades Governamentaes. Nesse momento, o legislador
constituinte elevou o princpio da independncia da instituio ao status constitucional, at
ento restrito legislao infraconstitucional, conforme os decretos acima referidos, bem
como regulamentou o ingresso na carreira mediante concurso pblico e conferiu estabilidade
aos membros, uma vez que limitou as hipteses de perda do cargo exigncia de sentena
judicial ou processo administrativo, assegurada a ampla defesa.
Para Roberto Lyra, a independncia e a autonomia do Ministrio Pblico so
corolrios de seu posicionamento topogrfico em captulo distinto aos poderes do Estado,
sendo a consagrao de tais caracteres em princpios constitucionais uma limitao imposta
tambm aos Estados-Membros no que se referir respectiva atividade legislativa em relao
29
24
30
25
Federal a representao da Unio em juzo, podendo tal encargo ser cometido, atravs de lei,
ao Ministrio Pblico Estadual nas comarcas do interior.
Marcelo Pedroso Goulart adverte que se trata de um hibridismo inaceitvel entre um
Ministrio Pblico-Defensor do Povo e um Ministrio Pblico-Procurador do Rei e acresce
dizendo que nos Estados-Membros tal contradio foi sendo aos poucos superada com a
criao das Procuradorias do Estado, liberando os respectivos Ministrios Pblicos para as
funes tpicas e exclusivas de defesa dos interesses da sociedade.31
Lado outro, alguns princpios foram elevados ao status constitucional, como: ingresso
na carreira mediante concurso pblico; estabilidade do membro aps dois anos de exerccio
no cargo, somente podendo ser demitido por sentena judicial ou processo administrativo,
assegurada a ampla defesa; inamovibilidade, exceto por representao do chefe da instituio
com fundamento na convenincia do servio; sistema de promoo na carreira de entrncia a
entrncia, observando-se tudo isso tambm quanto organizao do Ministrio Pblico
Estadual (arts. 127 e 128).
Por sua vez, o regime militar, mediante subserviente Congresso, promulgou nova
Constituio em 1967, durante a presidncia do Marechal Humberto de Alencar Castelo
Branco, sob o mesmo enfoque autoritrio e antidemocrtico da Carta Poltica de 1937. Mais
uma vez, o vis de um Ministrio Pblico independente foi rompido, sendo a instituio
topograficamente tratada em uma seo inserida no captulo destinado ao Poder Judicirio
(arts. 137 a 139).
Na oportunidade, manteve-se o regime de nomeao e demisso do Procurador-Geral
da Repblica e a atribuio de defender os interesses da Unio em juzo, com o que, dada a
evidente sujeio ao Poder Executivo, demonstrou-se mais uma vez inadequada a posio
topogrfica. No entanto, foram preservadas e ampliadas algumas conquistas do anterior texto
constitucional, a saber: o ingresso na carreira por concurso pblico, explicitando-se aqui a
forma por provas e ttulos; a estabilidade no cargo aps dois anos de exerccio; a
inamovibilidade; alm de aos membros do Ministrio Pblico se estenderem as mesmas
regras de aposentadoria e vencimentos dos magistrados (art. 139, pargrafo nico).
Noutro giro, em agosto de 1969, foi acentuado o autoritarismo que perpassava a
Constituio de 1967. O governo brasileiro foi assumido por uma Junta Militar, composta de
representantes da Marinha, Exrcito e Aeronutica. Na ocasio, editou-se o Ato Institucional
31
26
27
28
direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, por infrao da ordem
econmica e da economia popular, ordem urbanstica, enfim, a qualquer outro interesse
difuso ou coletivo (arts. 1 e 5). Alm disso, foi prevista a obrigatria atuao interveniente
nos casos em que a instituio no integrasse o plo ativo da ao.
Outro antecedente marcante e preparatrio Constituio de 1988 foi a aprovao, em
1986, no 1 Encontro Nacional de Procuradores-Gerais de Justia e Presidentes de
Associaes, de proposta concernente ao regulamento da instituio e de suas principais
aspiraes, instrumento denominado Carta de Curitiba. Em linhas gerais, o Ministrio
Pblico brasileiro apresentou naquele importante momento algumas sugestes que acabaram
recepcionadas pelo constituinte originrio logo depois.
Feitos os principais apontamentos evolutivos infraconstitucionais, a Constituio
Federal de 1988 apresenta o Ministrio Pblico topograficamente no Ttulo IV, intitulado Da
Organizao dos Poderes, inaugurando a primeira seo do Captulo IV que, por sua vez,
prev as funes essenciais justia.
A importncia e a magnitude da atual Carta Poltica, com especial nfase no novo
enquadramento institucional, so resumidas por Antnio Cludio da Costa Machado como a
primeira Constituio que outorga ao Ministrio Pblico um tratamento digno da excelncia
do seu papel social e o consagra definitivamente como grande instituio republicana, tal qual
sonhara Campos Sales.33
De acordo com os fundamentos e objetivos da Repblica Federativa do Brasil,
estatudos nos arts. 1 e 3 da Constituio de 1988, verifica-se que o constituinte reconheceu
no Ministrio Pblico um dos instrumentos cruciais de busca da cidadania e, mais, um dos
canais de que a sociedade poderia dispor na defesa de seus interesses maiores.
o que se revela da leitura do caput do art. 127 da Constituio Federal, em que o
novo perfil do Parquet consolidado e definido como instituio permanente, essencial
funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.
As funes institucionais do Ministrio Pblico foram elencadas no art. 129, incisos I
a IX. Para a interveno no processo civil, a legitimao institucional encontra guarida no
inciso de encerramento do retromencionado artigo, cabendo ao Parquet exercer outras
33
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
20.
29
funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua finalidade, vedando-se
expressamente a representao judicial e a consultoria jurdica de entidades pblicas.
Logicamente, extrai-se tambm o fundamento de tal interveno do prprio caput do art. 127.
De toda forma, desenvolve-se neste trabalho a atuao do Ministrio Pblico
relativamente sua interveno no processo civil, conforme as hipteses do art. 82 do Codex,
sempre levando em considerao as interfaces efetivadas pelo novo papel democrtico de
defesa da ordem jurdica e dos valores sociais e individuais indisponveis.
O relevante, por ora, a constatao de que a novel ordem constitucional garantiu a
independncia instituio diante de demais rgos de poder do Estado. A j mencionada
posio topogrfica indica o Ministrio Pblico como instituio autnoma e independente.
Alm dos princpios da unidade, indivisibilidade e independncia funcional de seus
membros, foi assegurada, de forma explcita, a autonomia funcional e administrativa,
observados os limites e proposta oramentrios, bem assim a iniciativa de lei para a respectiva
organizao e funcionamento, como a criao e extino de cargos, provendo-os por certame
pblico, a definio da poltica remuneratria e dos planos de carreira prprios (art. 127, 1
a 6).
A forma de nomeao e destituio dos Procuradores-Gerais tambm foi alterada. Os
avanos se deram, principalmente, quanto ao exerccio do cargo por integrante da carreira,
com mandatos determinados (dois anos, admitida uma reconduo). No plano federal, o
Procurador-Geral da Repblica nomeado pelo Presidente da Repblica, aps a aprovao de
seu nome por maioria absoluta do Senado Federal. Nos Estados e Distrito Federal a nomeao
do Procurador-Geral de Justia efetivada pelo correspondente Chefe do Executivo,
conforme lista trplice elaborada pelos respectivos pares do Ministrio Pblico. A destituio
tornou-se mais complexa, uma vez que precede de deliberao da maioria absoluta das casas
legislativas, federal e estaduais, no mais se admitindo seja ela ad nutum, conforme preceitua
a norma do art. 128, incisos I e II, 1 a 4, da Constituio Federal.
Outrossim, a Constituio de 1988 determinou a equiparao, no que couber, do
Ministrio Pblico com a Magistratura no tocante carreira, remunerao (subsdio),
aposentadoria, entre outros regramentos (art. 129, 4).
Discusso interessante diz respeito ao tratamento dispensado ao Parquet do ponto de
vista de sua insero ou vinculao a algum dos poderes do Estado. Como visto, a
Constituio de 1937 sequer contemplou a instituio. A Carta de 1946 previu o Ministrio
30
Pblico em ttulo especfico, desvinculado dos trs poderes. A Constituio de 1967 incluiu a
instituio na estrutura do Poder Judicirio e a de 1969, em captulo destinado ao Poder
Executivo.
Conforme Hugo Nigro Mazzilli,34 h quem sustente que o Ministrio Pblico esteja
atrelado ao Poder Legislativo, porquanto este est incumbido de elaborar as leis e ao Parquet
se comete sua fiscalizao e fiel cumprimento. Outros advogam que a atividade do Ministrio
Pblico jurisdicional, razo pela qual est a instituio vinculada ao Poder Judicirio. Por
fim, h quem argumente que, considerando a atuao de fiscalizar e promover a execuo das
leis, a atividade do Ministrio Pblico eminentemente administrativa, por isso est inserido
no Poder Executivo.
A histria brasileira do Ministrio Pblico demonstra que a instituio esteve, de uma
forma ou de outra, sempre vinculada ao Poder Executivo, em especial pela instabilidade do
cargo exercido pela respectiva chefia.
De outro lado, percebida claramente a alterao evolutiva desse quadro na
Constituio em vigor. Principalmente o tratamento em captulo separado, a autonomia
administrativa e funcional, as garantias de independncia para o exerccio das funes e a
explcita atribuio de zelar pelo efetivo respeito dos poderes pblicos e dos servios de
relevncia pblica aos direitos assegurados na Constituio, com incumbncia de promoo
das medidas necessrias sua garantia, induzem concluso da no-existncia de nenhuma
subordinao do Ministrio Pblico aos demais poderes do Estado.
Nessa esteira, Hely Lopes Meireles arrola o Ministrio Pblico entre os rgos
independentes:
[...] rgos independentes so os originrios da Constituio e
representativos dos Poderes de Estado Legislativo, Executivo e Judicirio
colocados no pice da pirmide governamental, sem qualquer
subordinao hierrquica ou funcional, e s sujeitos aos controles
constitucionais de um Poder pelo outro. Por isso so tambm chamados
rgos primrios do Estado. Esses rgos detm e exercem precipuamente as
funes polticas, judiciais e quase judiciais outorgadas diretamente pela
Constituio, para serem desempenhadas pessoalmente por seus membros
(agentes polticos, distintos de seus servidores que so agentes
administrativos), segundo normas especiais e regimentais.
[...] de se incluir, ainda, nesta classe, o Ministrio Pblico federal e
estadual, e os Tribunais de Contas da Unio, dos Estados-membros e
34
Sobre a polmica, cf. MAZZILLI, Hugo Nigro. Introduo ao Ministrio Pblico, p.19-20.
31
32
Para regulamentar a organizao do Ministrio Pblico da Unio foi editada a Lei Complementar n. 75/93. A
Lei n. 8.625/93 regulamenta a organizao do Ministrio Pblico dos Estados.
41
Art. 130-A da Constituio Federal.
33
34
Neste segundo captulo ser realizada uma anlise do Ministrio Pblico brasileiro,
basicamente, a partir de duplo enfoque, qual seja, verificando-se o perfil da instituio antes
da Constituio Federal de 1988 e posteriormente a ela.
Ato contnuo, sero feitas as consideraes quanto aos dois modelos de Ministrio
Pblico que se apresentam para a consecuo de suas finalidades institucionais, o demandista
e o resolutivo.
E finalizando o captulo, as principais manifestaes legislativas, posteriores
Constituio vigente, que cometeram atribuies ao Parquet nacional, sero anotadas.
O objetivo apresentar o suporte terico imprescindvel devida contextualizao
institucional do Ministrio Pblico.
35
42
MACEDO JNIOR, Ronaldo Porto. Evoluo institucional do Ministrio Pblico brasileiro. In: FERRAZ,
Antnio Augusto Mello de Camargo (Coord.). Ministrio Pblico: instituio e processo, p. 46.
36
O Cdigo Penal brasileiro, de acordo com a redao dada pela reforma ocorrida em
1984 (Lei n. 7.208), de forma clara e concisa, no caput do art. 100 e em seu 1, estabelece
que, em geral, a ao penal pblica, devendo ser promovida pelo Ministrio Pblico, exceto
quando expressamente a lei declarar privativa do ofendido.
Explica Jos Frederico Marques que a instituio do Ministrio Pblico uma
exigncia do processo acusatrio,43 uma vez que inserida no sistema persecutivo adotado no
Brasil, no qual se apresentam as figuras do acusador, do defensor e do juiz. Como corolrio
do direito de punir de que titular o Estado, geralmente, ao Ministrio Pblico cometida a
atribuio de deflagrar a tutela criminal sempre que violado algum bem jurdico penalmente
protegido (vida, liberdade, patrimnio, etc.). Assim, como dito, o Parquet o legtimo titular
da ao penal pblica, mesmo antes de consagrada tal funo na Constituio Federal de 1988
(art. 129, I).
Como consignado no segundo captulo, a legislao infraconstitucional teve o condo
gradual de consolidar o Ministrio Pblico, o que, no campo criminal, ocorreu por intermdio
do Cdigo de Processo Penal de 1941. Importante ratificar que a carreira e atribuies
funcionais do Parquet, nesse particular, se deram, sobretudo, por meio do Cdigo de Processo
Criminal de 1832, do Regulamento 120/1842, do Decreto n. 4.824/1871 e dos Avisos de
20/10/1836 e 31/10/1859.
Diz o art. 257 do Cdigo de Processo Penal que o Ministrio Pblico promover e
fiscalizar a execuo da lei. A respeito do mencionado artigo do diploma processual penal,
leciona Hlio Tornaghi que o Ministrio Pblico ora funciona como parte, ora como fiscal da
aplicao da lei.44
No primeiro caso, incumbe-lhe exercer a funo de acusar, tendo em vista estar o
processo organizado em forma contraditria; carrear todas as provas de culpabilidade do
suposto autor do fato delituoso; chamar a ateno do julgador para todas as circunstncias que
podem agravar a pena ou qualificar o crime; e, se pertinente espcie, convencendo-se da
inocncia do acusado, pedir a sua absolvio.
De outro lado, no exerccio da funo fiscalizadora, o Ministrio Pblico deve agir de
maneira imparcial na vigilncia e no zelo da lei, atento ao seu cumprimento no tempo, na
43
44
37
forma e no lugar que ela prescrever, mormente no que puder ser favorvel ao acusado, como o
fato de impetrar habeas corpus em benefcio de quem esteja sofrendo constrangimento ilegal.
Outrossim, a Lei de Execuo Penal, nos arts. 67 e 68, comete ao Ministrio Pblico a
incumbncia de fiscalizar a execuo da pena e da medida de segurana, devendo oficiar no
processo executivo e nos incidentes da execuo. Acrescentam-se as funes de
requerimentos de providncias respectivas, como converso das penas, progresso e regresso
de regime, o dever de interposio de recursos e a visitao mensal aos estabelecimentos
penais. O norte da atuao ser sempre efetivar as disposies da deciso criminal e
proporcionar as condies para a harmnica integrao social do condenado ou internado.
Os limites dessa abordagem no permitem o aprofundamento da anlise da funo
criminal da instituio, que tambm envolve discusses interessantes, como a possibilidade de
investigao pelo Ministrio Pblico. Repita-se que a finalidade desse tpico to-somente
contextualizar as facetas do Parquet antes da Constituio Cidad, cumprindo esclarecer, em
poucas palavras, no que consiste a respectiva atuao na seara penal.
ALMEIDA, Gregrio Assagra. Direito processual coletivo brasileiro: um novo ramo do direito processual, p.
17, grifos do autor.
38
Para a compreenso dessa recente arena de atuao, necessria uma breve digresso
histrica, e nesse sentido chama-se ateno para a Emenda n. 7 de 1977, que alterou o art. 96
da Constituio de 1969. Na ocasio foi autorizado aos ministrios pblicos que se
organizassem em carreira por leis estaduais, o que abriu a oportunidade legislativa de
inovaes ulteriores.
Antes disso, de relevncia, somente cita-se a Lei da Ao Popular (n. 4.717, de
29/6/1965), que confiou ao Ministrio Pblico a proteo do patrimnio pblico, prevendo
sua interveno e legitimidade ativa ad causam originria (art. 6, 4; art. 7, I, a, e 1),
legitimao ativa ad causam superveniente (arts. 9 e 16) e legitimidade recursal (art. 19,
2).
Posteriormente, foi promulgada a Lei Complementar n. 40, de 14/12/1981, traando
um novo perfil do Parquet at ento, definindo-o como instituio permanente e essencial
funo jurisdicional do Estado, e responsvel, perante o Judicirio, pela defesa da ordem
jurdica e dos interesses indisponveis da sociedade, pela fiel observncia da Constituio e
das Leis.
46
MARINHO, Jos Domingos da Silva. O Ministrio Pblico e tutela jurisdicional dos interesses difusos.
Revista de Processo, p. 114.
39
FERRAZ, Antonio Augusto de Mello Camargo; GUIMARES JNIOR, Joo Lopes. A necessria
elaborao de uma nova doutrina de Ministrio Pblico, compatvel com seu atual perfil constitucional. In:
FERRAZ, Antnio Augusto Mello de Camargo (Coord.). Ministrio Pblico, instituio e processo, p. 26-27.
40
supremos valores sociais, seja na posio de rgo agente, seja na qualidade de rgo
interveniente.
precisamente com base nesse atributo de rgo interveniente que, nunca
menosprezando os demais campos de sua atividade, mas sempre atento aos limites desta
dissertao, se pretende discorrer sobre importantes questes envolvendo o Ministrio Pblico
e sua atuao processual civil clssica.
A anlise que se prope neste tpico, nunca demais frisar, corresponde atuao do
Ministrio Pblico sem o enfoque inovador que lhe foi outorgado pela Constituio Federal
de 1988. Em outras palavras, a investigao, neste particular, se restringir evoluo
institucional da atuao do Parquet no processo civil, bem como ao exame, desprovido do
contedo constitucional democrtico, dessa atividade. Esta, sim, ser objeto de detida e
detalhada anlise no prximo captulo.
Inspirao introdutria temtica transmitida por Moacyr Amaral Santos,
esclarecendo que, alm de defender outros direitos sociais, tambm diferentes daqueles
consubstanciados no propsito do processo penal, o Ministrio Pblico oficia nos processos
civis para a fiscalizao da boa execuo das leis, na proteo da famlia e dos interesses de
incapazes e outros, aos quais ao Estado cumpre proporcionar especial tutela.48
A histria demonstra crescente consolidao das funes do Ministrio Pblico no
Brasil, sobretudo aps a Repblica, perodo que revelou o processo de codificao do direito
brasileiro.
De incio, importa anotar que, antes do Cdigo de Processo Civil de 1939, vigoravam
no sistema processual civil brasileiro os cdigos estaduais, que no conferiam ateno
especial ao Ministrio Pblico. No plano federal, iniciou-se o cometimento de atribuies ao
Parquet com o Cdigo Civil de 1916, que outorgou, por exemplo, a legitimidade para a ao
48
41
de anulao de casamento (art. 208, pargrafo nico, II), para a defesa dos interesses de
menores (art. 394, caput) e propositura da ao de interdio (art. 447, III).49
Posteriormente, com a publicao do Cdigo de Processo Civil de 1939, malgrado no
conferido tratamento orgnico ao Parquet, foi estabelecida a obrigatoriedade da interveno
do Ministrio Pblico em certas hipteses, enfatizando-se a condio de custos legis, de
maneira que a expresso de seu ofcio teria de vir depois da manifestao das partes.
Naquela poca, no contexto de predominncia econmica rural e agrria, a interveno
do Ministrio Pblico visava proteger basicamente os valores e interesses sociais ento
considerados indisponveis ou mais importantes, como as instituies relacionadas ao direito
de famlia, defesa dos incapazes e at mesmo defesa da propriedade privada.
Regras gerais de interveno do Parquet eram prescritas no art. 80 (previso de
nulidade em caso de preterio de formalidades legais), no 1 (representao judicial de
incapazes e ausentes) e no 2 (defesa dos interesses de incapazes); no art. 455, 3
(interveno no usucapio), e no art. 478 (interveno no inventrio). Todavia, no se
vislumbrava no Cdigo de 1939 nenhuma meno ou referncia ao interesse pblico, mesmo
por meio de outro termo ou expresso mais abrangente.
Com efeito, sem que nas Constituies do Pas (1934, 1937, 1946, 1967 e 1969)
houvesse nenhuma meno ao perfil de atuao do Ministrio Pblico que atualmente se
conhece, o Cdigo de Processo Civil de 11/1/1973 outorgou tratamento sistemtico
instituio nos arts. 81 a 85, em ttulo prprio (III) do Livro relativo ao Processo de
Conhecimento. Observe-se que, assim como no campo criminal, suas funes foram sendo
ampliadas, verificando-se na seara processual civil um papel variado e importante da
instituio.
Em linhas gerais, o cdigo processual civil atual prev a atuao do Ministrio Pblico
nas duas funes clssicas, como parte e interveniente. O art. 81 estabelece que a instituio
exercer o direito de ao nos casos previstos em lei, cabendo-lhe, no processo, os mesmos
poderes e nus das partes. J o art. 82 enumera as hipteses em que deva haver respectiva
interveno: a) nas causas em que h interesse de incapazes; b) na causas concernentes ao
estado da pessoa, ptrio poder, tutela, curatela, interdio, casamento, declaraes de ausncia
49
MACEDO JNIOR, Ronaldo Porto. Evoluo institucional do Ministrio Pblico brasileiro. In: FERRAZ,
Antnio Augusto Mello de Camargo (Coord.). Ministrio Pblico: instituio e processo, p. 42-43.
42
Quanto a este inciso III, a Lei n. 9.415 de 1996 conferiu nova redao ao dispositivo fazendo incluir na
primeira parte nas aes que envolvam litgios coletivos pela posse da terra rural e nas demais causas [...], o
que no foi citado neste momento por tratar-se de anlise anterior Constituio Federal de 1988.
51
SANSEVERINO, Milton. O Ministrio Pblico e o interesse pblico no processo civil. Revista de Processo, p.
89-90.
52
SANSEVERINO, Milton. O Ministrio Pblico e o interesse pblico no processo civil. Revista de Processo, p.
90-91.
43
Todavia, considerando que a atuao do Ministrio Pblico como agente tambm ser
objeto de anlise em item posterior, nesta ocasio torna-se relevante somente explicitar as
hipteses gerais de interveno no processo civil, averiguando-se as linhas mestras das
ocorrncias prescritas no art. 82 do Cdigo de Processo Civil, ausente ainda o augrio da
Constituio Federal de 1988, bem assim os demais preceitos em que a instituio indicada
a intervir no Codex.54
Conforme dito, o art. 82 enumera as causas em que o Ministrio Pblico deve intervir.
Importante observar que tal relao no exaustiva, havendo no prprio Cdigo outras
hipteses em que deve a instituio intervir no processo civil. Citam-se dispositivos esparsos,
como no caso da exceo de incompetncia (art. 116, pargrafo nico, e art. 121) e da ao de
usucapio de terras particulares (art. 944).
Diz o primeiro inciso do art. 82 que cabe ao Ministrio Pblico intervir nas causas em
que houver interesse de incapazes. A funo do Parquet, nessa hiptese, de precauo e zelo
para suprir eventual defeito na defesa daqueles, bem como verificar se esto devidamente
representados ou assistidos, devendo, em todo caso, prevenir e corrigir supostas artimanhas
praticadas no processo capaz de les-los.
Celso Agrcola Barbi assim resume o fundamento dessa atuao:
A disposio legal tem em vista a situao de inferioridade que pode surgir
em qualquer demanda para os incapazes. Como estes no podem agir
sozinhos em juzo, dependendo sua presena de representao ou assistncia
de outrem pais, tutores, curadores , possvel que a falta de interesse
direto e pessoal dessas ltimas pessoas no objeto do litgio diminua a
eficincia de sua atividade.55
53
44
56
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
217.
45
57
58
46
Diversamente das hipteses dos incisos I e II do art. 82, que tratam de ocorrncias bem
caracterizadas da interveno ministerial, a impreciso interpretativa do inciso III apresenta
certo gravame, uma vez que, se considerada obrigatria a atuao do Ministrio Pblico em
determinado feito pela presena do interesse pblico e no for ele intimado, o processo poder
ser anulado.
Os critrios indicadores do interesse pblico (natureza da lide e qualidade da parte)
sero elucidados com mais detalhes no desenvolvimento desta pesquisa, especificamente no
captulo quarto. No obstante, vlida por ora a transcrio de adrede esclarecedora lio de
Alcides de Mendona Lima:
Exatamente por ser obrigatria a interveno do MP, a ponto de a falta
gerar nulidade, o nosso CPC procurou indicar critrio mais ou menos
objetivo: natureza da lide e qualidade da parte. O primeiro, em ltimo
trmino, traz em seu mago o prprio interesse pblico, pois, ao contrrio,
no teria justificativa a presena do M.P.; o segundo, sim, mais facilmente
caracterizvel.59
59
60
LIMA, Alcides de Mendona. Atividade do Ministrio Pblico no processo civil. Revista de Processo, p. 74.
MARQUES, Jos Frederico. Manual de direito processual civil, v. 1, p. 399-400.
47
48
PINTO FILHO, Arthur. Constituio, classes sociais e Ministrio Pblico. In: FERRAZ, Antnio Augusto
Mello de Camargo (Coord.). Ministrio Pblico, instituio e processo, p. 67-68.
49
62
50
PINTO FILHO, Arthur. Constituio, classes sociais e Ministrio Pblico. In: FERRAZ, Antnio Augusto
Mello de Camargo (Coord.). Ministrio Pblico, instituio e processo, p. 84.
51
66
67
52
Fazendo aluso ao sistema das prticas sociais e no apenas encampando uma noo
estritamente jurdica, John Rawls assim define o que instituio:
Por instituio entendo um sistema pblico de regras que define cargos e
posies com seus direitos e deveres, poderes e imunidades etc. Essas regras
especificam certas formas de ao como permissveis, outras como
proibidas; criam tambm certas penalidades e defesas, e assim por diante,
quando ocorrem violaes. Como exemplo de instituies, ou falando de
forma mais geral, de prticas sociais, posso pensar em jogos e rituais,
julgamentos e parlamentos, mercados e sistemas de propriedade.68
68
69
53
vida e disciplina prprias, foras e qualidades particulares e uma vocao especial de bem
servir a prpria sociedade que o criou.70
Finalizando este tpico, mister se faz o registro de que, consoante Emerson Garcia, a
natureza jurdica da instituio ministerial ocupa posio intermdia entre as teorias do rgo
e da pessoa jurdica, uma vez que no seria mero plexo de atribuies e a ela no se atribui
personalidade jurdica, sendo mais correto atribuir-se-lhe a natureza de rgo sui generis
como de instituio constitucional.71
Tal concluso, bom frisar, partiu da premissa de que o Ministrio Pblico, apesar dos
caracteres intrnsecos a um poder, no considerado como tal segundo a doutrina tradicional
e mesmo segundo precedente do Supremo Tribunal Federal, apesar das argumentaes
tericas mencionadas no segundo captulo desta dissertao.
70
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
25.
71
GARCIA, Emerson. Ministrio Pblico: organizao, atribuies e regime jurdico, p. 44-47.
72
MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Juridico do Ministrio Pblico, p. 142.
54
55
das
atividades
outorgadas
pelo
constituinte
originrio
legislador
56
57
meio de que vale a lei processual para aprimorar e legitimar a atuao dos
direitos indisponveis. O Judicirio, com sua atividade, tem por escopo atuar
o direito; o parquet legitimar esta atuao na hiptese de direitos
indisponveis.
[...] toda vez que a lide ou litgio (fenmeno que se verifica no mundo
material e, por isso, extraprocessual) se formar em torno de tais interesses, o
Ministrio Pblico se legitimar a agir ou intervir em processo formado inter
alios, mas sempre na dependncia de previso legal expressa. Ausente a
qualidade jurdica de indisponibilidade a envolver o interesse, a jurisdio s
funcionar por provocao do interessado e, provocada, s alcanar seu
escopo contando com a fora da sua prpria atividade, sem a participao do
parquet (examine-se o disposto no inc. IX do art. 129 da Constituio
Federal).78
78
COSTA, Antnio Cludio Machado da. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
75-76.
58
O dever de defender a ordem jurdica implica tambm a aferio dos atos praticados
pelos rgos do Estado, admitindo-se, nesse caso, a adoo das medidas necessrias para
coibir os abusos e as ilegalidades, sempre norteando a respectiva atividade na manuteno dos
objetivos e limites da Constituio e do Direito. Este ltimo, por bvio, trazendo uma noo
bem mais ampla do que da lei.
79
80
59
81
60
61
O tratamento democrtico levado a efeito pelo Estado Liberal e o Estado Social no que
tange igualdade e liberdade distinto. No primeiro, a igualdade mitigada em prol da
liberdade, enquanto no segundo a protetiva interveno pblica na ordem social e econmica
avana no sentido da igualdade.
Tal constatao curial no exame do regime democrtico brasileiro, uma vez que se
trata de um Estado Social, sede em que as normas constitucionais relativas aos direitos
fundamentais de primeira (individuais), de segunda (sociais) e de terceira gerao (meio
ambiente, desenvolvimento sustentvel, etc.), pilares da almejada transformao da realidade
socioeconmica, devem ser efetivadas no intuito de garantir a prpria ordem constitucional.
O Estado Democrtico brasileiro, com fundamento nos incisos do art. 1 da
Constituio Federal, destina-se a garantir o exerccio dos direitos sociais e individuais, a
liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores
supremos da coletividade.
Marcelo Pedroso Goulart ensina:
[...] O regime democrtico que funda constitucionalmente a Repblica
brasileira no se limita aos aspectos polticos, tcnica de escolha de
governantes, definio das formas de expresso da soberania popular. Mais
do que isso, a democracia brasileira apresenta-se como um projeto que, a
partir do desenvolvimento econmico, visa erradicar a pobreza e a
marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais, para
transformar a Repblica brasileira numa sociedade livre, justa e solidria,
promotora do bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminao (art. 3, incisos I a IV).86
86
62
87
CARMO, Glauber S. Tatagiba do. Legitimidade da atuao preventiva do Ministrio Pblico na fiscalizao
da aplicao de recursos financeiros nas reas da educao e sade. De Jure: Revista Jurdica do Ministrio
Pblico do Estado de Minas Gerais, p. 516.
88
MAIHOFER, Werner et al. Manual de derecho constitucional, p. 238.
63
seja, deve-se lutar contra a lei formalmente correta, mas que exprima qualquer forma de
despotismo, ainda que se trate de despotismo da maioria contra a minoria.89
Mesmo se considerada meramente programtica a norma constitucional que atribui ao
Ministrio Pblico a defesa do regime democrtico, no desprovida de eficcia. Vejam-se os
efeitos de tais normas, conforme Jorge Miranda:
[...] a) fazem cessar de imediato a vigncia de normas anteriores que
disponham de forma diferente; b) probem de imediato a emisso de normas
legais contrrias; c) probem a prtica de atos contrrios a seus preceitos; d)
fixam diretrizes para o legislador, provocando inconstitucionalidades por
omisso ou por ao, em caso de afastar-se desses critrios; e) so eficazes
dentro do sistema, integrando a fora interpretativa do ordenamento.90
64
65
uma vez que fundamentado nos valores sociais democrticos de alcance da justia social
legtima e material.
A respeito, Gregrio Assagra de Almeida escreve:
Observa-se que foi no Estado Social ou do bem-estar que verdadeiramente
eclodiu a conflituosidade social decorrente das novas exigncias da
sociedade de massas, o que tornou premente a regulao e a proteo dos
interesses transindividuais (difusos e coletivos). Com efeito, o Estado, que
passara a ter um vasto campo de atuao, teve que se preocupar tambm
com o meio ambiente, com o consumidor, com as crianas e os adolescentes,
com o idoso, e, inclusive, com os problemas de ordem econmica, at mais
complexos, dada a mundializao da economia.93
ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Direito processual coletivo brasileiro: um novo ramo do direito processual,
p. 53.
94
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, p. 289-290.
95
MAZZILI, Hugo Nigro. Regime juridico do Ministrio Pblico, p. 143.
66
WATANABE, Kazuo. Cdigo brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto, p.
623.
67
leso suficiente para afetar a todos. Exemplo clssico ocorre com a provocao de um dano
ambiental por determinada empresa degradadora, situao que afeta toda a sociedade,
independentemente de qualquer vinculao base entre os indivduos, sendo impossvel
calcular em que medida cada um teve o meio ambiente desequilibrado.
Vittorio Scialoja, em anlise da doutrina processual romana, j se referiu ao termo
difuso no sculo passado como direitos pblicos, que chamvamos difusos, que no se
concentram no povo considerado como entidade, mas que tm por seu prprio titular
realmente cada um dos participantes da comunidade.97
Noutro giro, os interesses ou direitos coletivos so conceituados como transindividuais
de natureza indivisvel de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si
ou com a parte contrria por uma relao jurdica-base, sendo esta preexistente a leso ou
ameaa de leso. A diferena com os interesses ou direitos difusos est na determinabilidade
dos titulares, manifestada ora por meio da relao jurdica base, ora do vnculo jurdico que os
liga parte contrria. Modelo de interesse coletivo o dos alunos e pais em relao a grupo
mantenedor de uma escola que efetue reajuste ilegal de mensalidades em desrespeito s
normas editadas pelo Poder Pblico. Outro exemplo ocorre na hiptese de, com base na sua
relao base com os contribuintes, o fisco instituir tributo inconstitucional, como no caso da
taxa de iluminao pblica, sendo perfeitamente possvel detectar as pessoas atingidas pela
medida abusiva.
J os interesses ou direitos individuais homogneos so aqueles entendidos como
decorrentes de origem comum. Tal se verifica, por exemplo, quando vrios consumidores
adquirem certo produto nocivo sade em repetidos dias ou quando so vtimas de veiculada
publicidade enganosa durante certo lapso de tempo.
A legitimidade do Ministrio Pblico para promover aes que visem reparar leses
ao interesse social, na modalidade dos interesses e direitos difusos e coletivos, induvidosa,
mesmo porque o art. 129, III, da Constituio Federal corrobora esse entendimento quando
diz que, entre as funes institucionais, est a de promover o inqurito civil e a ao civil
pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos.
No tocante aos direitos individuais homogneos, embora no seja esta a temtica deste
trabalho, vlido acrescentar que a doutrina, a exemplo de Hugo Nigro Mazzilli, entende
97
68
possvel a tutela coletiva do Parquet nesses casos quando houver extraordinria abrangncia
ou disperso dos lesados, ou quando seja necessria para assegurar o funcionamento de todo
um sistema econmico, social ou jurdico.98 O mesmo entendimento esposado por Emerson
Garcia,99 Gregrio Assagra de Almeida,100 Nelson Nery Jnior e Rosa Maria de Andrade
Nery.101
O posicionamento contrrio sobre a legitimidade do Ministrio Pblico para a defesa
dos direitos ou interesses individuais homogneos foi bem sintetizado por Rodolfo de
Camargo Mancuso:
a) que a CF, na parte reservada ao MP, fala em interesses difusos e coletivos,
no se referindo, ao menos nomeadamente, a indivduos homogneos; b)
que o texto constitucional, quando legitima o MP defesa de interesses
individuais, acrescenta o quantitativo indisponveis; c) que a isolada
circusntncia do nmero porventura expressivo de sujeitos abrangidos num
dado interesse individual homogneo no seria motivo suficiente para
imprimir a nota de relevncia social, de onde pudesse exsurgir a
legitimao do parquet.102
69
127 e, sobretudo, com os diversos dispositivos pertinentes ao plano geral da Carta Poltica de
1988, sem se descurar, por bvio, de sua aplicao para a legislao infraconstitucional, como
se ver no caso do processo civil.
Encerrada a anlise do Ministrio Pblico como defensor dos interesses sociais, passase ao exame da defesa dos interesses individuais indisponveis.
Para finalizar o estudo dos elementos do art. 127 da Constituio Federal, mister se faz
o exame dos interesses individuais indisponveis tutelados pelo Ministrio Pblico.
Como assinalado no item anterior, os direitos so os interesses revestidos de
juridicidade. O Estado, por intermdio do Poder Legislativo, que seleciona os interesses
coletivos e individuais prevalescentes em determinada coletividade. Antnio Cludio da Costa
Machado escreve que o conjunto de valores essenciais do Estado consubstanciam a
denominada essencialidade social.103
Isso quer dizer que alguns interesses, pela relevncia e necessidade de primazia, tem
incutido o carter da indisponibilidade, da inalienabilidade a quem quer que seja e a qualquer
pretexto. Ao Ministrio Pblico impe-se o dever de zelar exatamente por esses interesses
maiores da sociedade.
Chiovenda104 e Liebman105 expressaram, no sculo passado, que o fundamento nuclear
da atuao do Parquet est justamente na necessidade de serem observadas as leis de ordem
pblica.
Tanto se tratando de direito privado como de direito pblico, percebida a
indisponibilidade dos interesses tutelados. Com efeito, a insero de princpios de ordem
pblica no direito privado constitui exceo. J no campo do direito pblico, a regra a
influncia dos mencionados princpios.
103
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
44.
104
CHIOVENDA, Giuseppe. Instituies de direito processual civil, v. 2, p. 123-124.
105
LIEBMAN, Eurico Tullio. Manual de direito processual civil, v. 1, p. 135.
70
Portanto, as leis de ordem pblica, cogentes, obrigatrias e indisponveis contrapemse s leis permissivas ou supletivas que, diversamente, so chamadas dispositivas e reservadas
autonomia da vontade dos indivduos.
Evidentemente, os interesses privados relacionados aos princpios de ordem pblica
so indisponveis, seja porque ligados aos direitos materiais inalienveis (vida, causas de
estado, etc.), seja porque relativos vedao legal da parte em deles dispor, o que, no caso de
serem evidenciados, ensejam a atuao do Ministrio Pblico.
No que toca ao direito pblico, tambm necessria a presena da indisponibilidade
do interesse para fins de legitimar a atividade ministerial. Seria verdadeiro contra senso
aceitar-se somente a primeira premissa como verdadeira.
Antnio Cludio da Costa Machado, a respeito da indisponibilidade como ratio
essendi da atuao ministerial, salienta:
Refletindo seriamente acerca da indisponibilidade como nico fundamento
da atuao do Ministrio Pblico e no perdendo de vista a variada gama de
atribuies conferidas instituio, temos nos convencido ser absolutamente
ilgica a vinculao do fenmeno indisponibilidade apenas aos direitos
106
71
O mesmo autor escreve ainda sobre a existncia de direitos pblicos disponveis, como
o crdito tributrio, que no enseja, somente pela participao do Estado na relao jurdica, a
atuao do Parquet:
[...] Corolrio disto a concluso que j vimos sustentando, a contratio
sensu, de que tambm no direito pblico existem interesses disponveis.
Logo, a natureza pblica do direito (porque nascido de relao em que o
Estado um dos titulares) no justifica, por si s, a atuao do Ministrio
Pblico; necessrio um plus, que a indisponibilidade dada pela
exacerbada relevncia social do interesse, ou seja, dada por norma de ordem
pblica. Exemplos tpicos de direitos pblicos disponveis so: o crdito da
pessoa jurdica em ao indenizatria, o direito posse na desapropriao
indireta e o crdito tributrio, que sujeito transao.108
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
52.
108
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
55.
72
73
Com efeito, embora se reconhea no ser esse o debate principal desta dissertao,
interessante notar que o Ministrio Pblico deve se aproximar dos valores da sociedade civil,
identificando-se com eles. Na mesma medida, deve distanciar-se daquilo que esteja em
sentido oposto s finalidades constitucionalmente estatudas.
Nas palavras de Antnio Alberto Machado,
a instituio de que ora se trata encontra-se num permanente processo de
construo e reconstruo dos seus fins e do seu papel, dispensando, at
mesmo por fora de uma inerente vocao democrtica, qualquer tipo de
clausura institucional em esquemas rgidos de tipologizao burocrtica do
poder.113
111
74
Demonstra-se, com isso, que no processo civil, em especial quanto sua atividade
interventiva, o Parquet tambm deve ter a sua atuao voltada para os ditames
constitucionais, sendo necessria e reclamada uma diferente postura institucional para que
seja implementado um novo paradigma no exerccio de suas atribuies no processo,
otimizando o proveito e a utilidade social da instituio com o aprimoramento do modelo
demandista.
75
114
ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Direito processual coletivo brasileiro: um novo ramo do direito
processual, p. 509.
76
Por conseguinte, o Ministrio Pblico dos nossos dias deixou de ser apenas o
rgo incumbido da persecuo penal, deduzindo em juzo a pretenso
punitiva do Estado contra criminosos, ou, no juzo cvel, incumbido da
defesa de certas instituies (como a famlia, as fundaes) ou de certas
pessoas (como os ausentes, os incapazes, os acidentados do trabalho),
passando a ser, principalmente, fiscalizador e defensor da correta aplicao
das leis e da Constituio, personalizando-se, pois, como rgo de defesa
dos interesses sociais em juzo, at mesmo contra o Estado.115
115
GOMES, Maurcio Augusto. Ministrio Pblico na Constituio de 1988: breves anotaes. Revista dos
Tribunais, p. 84-85.
77
78
116
117
DINAMARCO, Cndido Rangel. Instituies de direito processual civil, v. 1, p. 709, grifos do autor.
MAZZILI, Hugo Nigro. Regime juridico do Ministrio Pblico, p. 143.
79
80
4.1 Noes processuais sobre jurisdio, ao, processo e sua relao com o Ministrio
Pblico
Art. 1 A jurisdio civil, contenciosa e voluntria, exercida pelos juzes, em todo o territrio nacional,
conforme as disposies que este Cdigo estabelece.
119
DINAMARCO, Cndido Rangel. A instrumentalidade do processo, p. 162.
81
120
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
68.
121
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
74.
82
O exame da jurisdio oportuno at mesmo para que se deixem registradas suas trs
caractersticas ou atributos que a diferenciam das demais formas de expresso do poder
estatal, relacionando-as com o Ministrio Pblico, quais sejam, a substituio da vontade das
partes, a definitividade e a inrcia.
A jurisdio substitutiva, uma vez que ao dizer o Direito o juiz substitui a vontade
das partes, acertando o caso concreto lei. Essa caracterstica, como se v, pouco se ajusta
atividade do Ministrio Pblico no processo. Jos Fernando da Silva Lopes afirma, entretanto,
que o Parquet, quanto substitutividade, faz o que juiz pode, mas no deve fazer, bem como
o que a parte deveria, mas no fez.122
Ressalve-se que o mesmo enfoque, porm enfatizando a necessidade de ativa
participao do Ministrio Pblico nos casos em que exista alta significao do direito em
jogo, revelada pelas relaes indisponveis, manifestado por Piero Calamandrei.123
Outro atributo da jurisdio a definitividade, que se atrela ao instituto da coisa
julgada, conferindo fora e permanncia deciso judicial. Nesse aspecto, ao Ministrio
Pblico cumpre zelar eficazmente pelos objetivos a que se prope defender durante o
processo, de modo a resguardar uma instruo e final deciso na qual sejam efetivamente
assegurados e prevalentes os interesses indisponveis, mesmo aps o trmino do processado.
Nesse caso, apesar da omisso do Cdigo de Processo Civil, registre-se a
obrigatoriedade da interveno do Ministrio Pblico nas aes rescisrias, tendo em vista o
fundamento pblico constitucional de garantir-se a coisa julgada (art. 5, XXXVI, CF),
interessando ordem jurdica a estabilidade das relaes jurdicas.124
J a inrcia o carter mais interessante. H extremada distino nesse aspecto entre
os rgos jurisdicionais, que s agem quando acionados, e o Ministrio Pblico. que a
defesa da ordem jurdica e dos direitos indisponveis por parte do Parquet to importante
que lhe foi atribuda, por diversos mecanismos legais, a possibilidade de provocar diretamente
a jurisdio, na qualidade de rgo agente.
Assim, nos casos previstos em lei, competir ao Ministrio Pblico propor aes
judiciais, de modo a proteger os bens que tutela. Por outro lado, como se ver adiante, se a
122
83
125
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
80.
126
GRINOVER, Ada Pellegrini; CINTRA, Antnio Carlos de Arajo; DINAMARCO, Cndido Rangel. Teoria
geral do processo, p. 58, grifos da autora.
127
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
81.
128
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
82.
129
GRECO FILHO, Vicente. Direito processual civil brasileiro, p. 41.
84
prprio titular ou sujeito da relao jurdica discutida no processo e sofreu a leso de direito.
Essa a regra.
J a legitimidade extraordinria consiste nas situaes em que algum que no seja o
titular da relao jurdica discutida no processo demande, em nome prprio, a defesa dessa
relao jurdica e do direito objeto de leso ou ameaa de leso. A legitimidade extraordinria
(ou substituio processual) exceo e deve ser expressamente prevista em lei.
O interesse de agir tem duplo aspecto: consiste tanto na efetiva existncia de motivo
para a instaurao do processo (leso ou ameaa de leso) quanto no uso adequado da forma
prescrita em lei para a demanda. Equivale, portanto, necessidade de recorrer ao Judicirio,
utilizando a adequada forma legal.130
A possibilidade jurdica do pedido consiste, por sua vez, na formulao de pedido, em
tese, possvel, isto , que no seja vedado pelo ordenamento jurdico ptrio.
Ausente alguma dessas trs condies, impossvel estabelecer o acertamento entre a
ao e a situao material deduzida em juzo, tornando prejudicada meritoriamente, por
conseqncia, o exerccio da jurisdio.
Como se pode ver, o direito de ao no incondicional e genrico, dependendo, para
o seu exerccio, do preenchimento das trs condies acima transcritas. Uma vez preenchidas
essas condies e exercido o direito de ao, o juiz tem o dever de proferir a deciso judicial
de mrito, finda a instruo. Quer dizer, as partes tm o direito de provocar o Estado e exigir
dele a manifestao decisria sobre a lide.
No direito processual vigora, por regra, o princpio do dispositivo, isto , o particular
decide, por sua vontade, se vai, ou no, demandar a defesa de seus direitos em juzo.
tambm chamado de princpio da disponibilidade processual. Esse princpio, segundo Ada
Pellegrini Grinover,131 quase absoluto no direito processual civil, sofrendo limitaes,
entretanto, quando se tratar de interesses indisponveis. Neste ltimo caso se faz obrigatria a
atuao do Ministrio Pblico.
que, conforme j visto, cabe ao Parquet a defesa dos direitos sociais e individuais
indisponveis. Assim, a exemplo do que ocorre no direito penal, no qual vigora o princpio da
indisponibilidade (que obriga o Ministrio Pblico propositura da ao penal nos casos
130
131
85
132
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
85-86.
133
ESTELLITA, Guilherme. O Ministrio Pblico e o processo civil, p. 32.
86
134
87
137
138
88
Como rgo agente, caber ao Ministrio Pblico o impulso necessrio para a defesa
dos interesses que tutela, ou seja, a defesa dos interesses pblicos, traduzidos pela Lei Maior
como direitos sociais e individuais indisponveis.
Nesse aspecto, o legislador constituinte traou ntido perfil ao Ministrio Pblico,
consubstanciando-o no papel de promotor de providncias. Tanto assim que nos quatro
primeiros incisos do art. 129 da Constituio Federal, que trata das funes institucionais do
Parquet, foi empregado o verbo promover.
Fala-se da Constituio Federal de 1988 porque, como comentado, a Carta Magna
quem confere definitividade e prevalncia atuao da instituio como agente, uma vez que,
antes, somente a legislao esparsa estabelecia tal possibilidade e mesmo assim em hipteses
especficas. Tanto verdade que o Cdigo de Processo Civil, no artigo inaugural do Ttulo III
(art. 81), deixava claro que ao Parquet cabe o exerccio do direito de ao somente nos casos
previstos em lei.140 Tal regra, alis, coaduna-se com a norma do art. 6 do Codex, segundo a
qual ningum poder pleitear direito alheio, em nome prprio, salvo se autorizado por lei.
Voltando Carta Magna, cumpre lembrar que nos incisos I a IX do art. 129, onde
esto delineadas as funes institucionais do Ministrio Pblico, percebe-se que estas, em
geral, resumem-se de forma destacada ao exerccio do direito de ao, atuao investigativa
e s atividades de controle.
139
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
98.
140
Art. 81. O Ministrio Pblico exercer o direito de ao nos casos previstos em lei, cabendo-lhe, no
processo, os mesmos poderes e nus que s partes.
89
141
90
conforme a real vontade do direito material, denotado pela necessria presena do interesse
pblico nas causas em que oficia, sujeitando-se sempre ao contraditrio.142
Vlido citar a assertiva feita por Jos Roberto dos Santos Bedaque, que defende que a
instituio sempre parte na relao processual, independentemente de revelar-se, a princpio,
como autora ou interveniente:
[...] O Promotor de Justia sempre parte no processo.
A questo bastante controvertida. Costuma-se distinguir o Ministrio
Pblico parte do fiscal da lei. Essa distino, todavia, nada tem de cientfica,
visto que, mesmo atuando como fiscal da lei, o Curador no perde a
qualidade de parte. Como bem pondera Dinamarco, a qualidade de parte
reside na titularidade dos deveres, nus, poderes, faculdade, que
caracterizam a relao processual; partes so os sujeitos do contraditrio
institudo perante o Juiz, que imparcial e desinteressado do resultado final
da causa.
Na verdade, sempre que o Ministrio Pblico intervm em uma relao
processual civil, assume ele todas as posies inerentes a tal relao jurdica.
O fato de estar ou no vinculado a um dos interesses em conflito no lhe
retira a qualidade de ser sempre titular de nus e deveres na relao
processual.143
A idia que pretende firmar a de que o Ministrio Pblico sempre parte na relao
processual. Tal entendimento visa, sobretudo, traar o perfil de atribuies do Parquet no
processo (notadamente como interveniente), definindo o que ele pode e o que no pode fazer
durante a instruo, quais os seus deveres e seus direitos. O pensamento de Bedaque o de
que o Ministrio Pblico parte em sentido formal. Desse entendimento se destaca, ainda, a
inexistncia de interesse pessoal do Parquet nas aes que patrocina ou intervm, como
Promotor de Justia e no exerccio de suas atribuies.
Noutro giro, Paulo Cezar Pinheiro Carneiro critica a qualificao do Ministrio
Pblico como parte formal, sui generis, esclarecendo que parte significa to-somente o fato de
figurar no plo ativo ou passivo da relao jurdica processual, com direitos, poderes e nus,
142
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
102-103.
143
BEDAQUE, Jos Roberto dos Santos. O Ministrio Pblico no processo civil: algumas questes polmicas.
Revista de Processo, p. 37-38.
91
144
145
CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. O Ministrio Pblico no processo civil e penal: promotor natural,
atribuio e conflito, p. 8-9.
MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Apontamentos para um estudo sistemtico da legitimao extraordinria.
Revista dos Tribunais, p. 9-14.
92
146
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
104-114.
93
mesmo a penal pblica, para defender direito alheio, mas, sim, para fazer valer o seu prprio
direito em relao aos interesses particulares.
Idntico o posicionamento quanto legitimao ordinria para a ao civil pblica
esposado por Ephraim de Campos Jnior:
Agindo por este interesse, o qual geralmente s tem esta forma de
presentao, o Ministrio Pblico no substitui ningum, mas simplesmente
exerce a funo para a qual foi criado. No exerccio da sua funo, de
presentao do interesse coletivo, o Ministrio Pblico no substitui a
sociedade, mas apenas exprime o seu interesse. Ordinariamente, s o
Ministrio Pblico pode atuar juridicamente pelo interesse coletivo da
sociedade.147
Qual o mbito de atuao do Ministrio Pblico agente? O art. 129 da Lex Mater
traou as diretrizes gerais para a resposta a esse questionamento. A complementao do artigo
vem nas diversas legislaes esparsas existentes e em vigor, verificando-se vasto campo de
atuao do Parquet.
A propsito, torna-se importante a exemplificao. Na rbita do Ministrio Pblico da
Unio, notadamente no texto dos arts. 5 e 6 da Lei Complementar n. 75, de 20 de maio de
1993, que dispe sobre a organizao, as atribuies e o estatuto do Ministrio Pblico Federal, so plasmadas, respectivamente, as funes institucionais e os instrumentos de atuao
que materializam a posio ativa do Parquet-Autor.
certo que ao cometer-lhe funes postulveis na qualidade de rgo agente, os
mesmos nus, deveres e poderes caractersticos de qualquer relao processual so imputados
ao Parquet, embora, na espcie, o interesse em litgio seja o da sociedade, e no do membro
da instituio.
Outrossim, os correspondentes deveres e proibies so aplicveis ao Ministrio
Pblico, conforme prescrevem os arts. 14 e 15 do Cdigo de Processo Civil. Alis, ainda que
interveniente na relao processual, tais disposies tm aplicabilidade ao Parquet.
Entretanto, o Ministrio Pblico detm tratamento privilegiado pelo Cdigo de
Processo Civil em determinadas hipteses. Seu prazo para contestar contado em qudruplo e
para recorrer em dobro, sempre que for parte.148 No que tange s intimaes, o Ministrio
147
148
94
Pblico, igualmente, tem prerrogativas conferidas pelo Cdigo, uma vez que dever, sempre,
ser intimado pessoalmente.149
O Ministrio Pblico, como autor, no presta depoimento pessoal, no paga custas,
no pode dispor dos direitos que defende e, por conseguinte, no pode confessar. Igualmente
o membro do Parquet no beneficiado nem condenado em honorrios de sucumbncia.
Estes, se existirem, so carreados ao Estado.150
permitida ao Parquet a desistncia e a renncia de recurso, desde que de forma
fundamentada (art. 129, VIII, CF 88). Atitude sria, entretanto, que exige percuciente anlise
prvia, para que no se lesem os direitos objeto de tutela pela instituio.151
O Ministrio Pblico dispe de meios para agir antes da propositura da ao. Assim,
se um termo de ajustamento de conduta no atingiu o fim desejado, ou se um inqurito civil
entende pela culpabilidade do investigado, como deve o Parquet agir? A resposta simples: o
direito de ao mais que direito subjetivo para o membro do Ministrio Pblico. Dessa
forma, esgotadas as vias administrativas, o membro da instituio tem o dever de buscar a via
judicial adequada para a tutela dos direitos que guarda.
Igualmente, se no curso da instruo perceber o Parquet que no h elementos
necessrios para julgar procedente o pedido da ao por ele proposta, pode o promotor
requerer a extino do processo sem resoluo do mrito ou a improcedncia do pleito,
dependendo da situao. que sua funo transcende o pedido contido na inicial, atingindo,
sobretudo, a ordem, a justia e o equilbrio social.152
Tal contorno encetado para a instituio influenciou, no por acaso, a legislao mais
recente, uma vez que ao Ministrio Pblico, invariavelmente, conferida legitimidade para
agir, conforme visto no item 3.4 deste estudo.
Se fizermos uma contextualizao entre a Constituio Federal de 1988 e a realidade
histrica vivida pelo Pas fica mais fcil compreender o porqu de sua atuao como rgo
agente. A carncia social por um rgo neutro, independente, com a funo de equilibrar a
sociedade, uni-la e promover a harmonia entre os interesses do Estado e de seus cidados foi
delineada com a Constituio Federal de 1988, funcionando o Ministrio Pblico como a
alavanca necessria para a proteo dos bens e dos valores de interesse da sociedade.
149
Art. 236. [...] 2. A intimao do Ministrio Pblico, em qualquer caso, ser feita pessoalmente.
MAZZILI, Hugo Nigro. Regime jurdico do Ministrio Pblico, p. 728.
151
MAZZILI, Hugo Nigro. Regime jurdico do Ministrio Pblico, p. 732.
152
MAZZILI, Hugo Nigro. Regime jurdico do Ministrio Pblico, p. 731.
150
95
Como patente, o olhar na atuao do Parquet como rgo agente faz-se fundamental
para que se tenha uma idia da importncia de seu papel na defesa do Estado de Direito
perante a ordem jurdica em vigor, e para que da se (re)defina a sua participao como rgo
interveniente.
Observe-se que, para a delimitao deste estudo, no sero tecidas consideraes sobre
a funo desempenhada pelo Ministrio Pblico com base no art. 9 do Cdigo de Processo
Civil, denominada por alguns, como Paulo Cezar Pinheiro Carneiro e Nelson Nery Jnior, de
funo atpica da instituio,153 at porque referida atividade entendida como no
recepcionada pela Constituio Federal no tocante ao Parquet, seja por ser incompatvel com
a sua finalidade, seja por se tratar de funo institucional da defensoria pblica.154
153
154
CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. O Ministrio Pblico no processo civil e penal: promotor natural,
atribuio e conflito, p. 14-15. NERY JNIOR, Nelson; ANDRADE NERY, Rosa Maria de. Cdigo de
processo civil comentado e legislao processual civil extravagante em vigor, p. 352.
Em sentido contrrio, Antnio Cludio da Costa Machado, sob o fundamento de que o direito de defesa
individual indisponvel, alm de consistir em garantia constitucional do cidado, e por isso no poder se falar
em desvio da vocao institucional do Ministrio Pblico. (A interveno do Ministrio Pblico no processo
civil brasileiro, p. 137.)
96
155
97
158
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
102.
159
LIMA, Alcides de Mendona. Atividade do Ministrio Pblico no processo civil. Revista de Processo, p. 6381.
160
LIMA, Alcides de Mendona. Atividade do Ministrio Pblico no processo civil. Revista de Processo, p. 72.
161
Art. 84. Quando a lei considerar obrigatria a interveno do Ministrio Pblico, a parte promover-lhe- a
intimao sob pena de nulidade do processo.
162
Art. 246. nulo o processo quando o Ministrio Pblico no for intimado a acompanhar o feito em que deva
intervir. Pargrafo nico. Se o processo tiver corrido, sem conhecimento do Ministrio Pblico, o juiz o
anular a partir do momento em que o rgo devia ter sido intimado.
163
PONTES DE MIRANDA. Comentrios ao cdigo de processo civil, p. 221.
98
indica, sendo lcita e possvel uma margem de liberdade de interpretao dos casos nos quais
efetivamente deva o Parquet intervir, especialmente luz da Constituio Federal.
A compreenso atual do papel do Ministrio Pblico como rgo interveniente passa
pelo estudo do que hoje se denomina de ps-positivismo. Nesse contexto, o mero legalismo
cede lugar ao constitucionalismo democrtico, sobressaindo os valores constitucionais, a
ponderao (em vez da simples subsuno) e a onipresena da Constituio sobre a legislao
ordinria.164
As concepes mais atuais em torno do neoconstitucionalismo esto inseridas no
gnero ps-positivismo. Lenio Luiz Streck critica o positivismo e assim demonstra sua
incompatibilidade com aquele:
Da a possibilidade de afirmar a existncia de uma srie de
oposies/incompatibilidades entre o neoconstitucionalismo (ou, se assim se
quiser, o constitucionalismo social e democrtico que exsurge a partir do
segundo ps-guerra) e o positivismo jurdico. Assim: a) o
neoconstitucionalismo incompatvel com o positivismo ideolgico, porque
este sustenta que o direito positivo, pelo simples fato de ser positivo, justo
e deve ser obedecido, em virtude de um dever moral. Como contraponto, o
neoconstitucionalismo seria uma ideologia poltica menos complacente
com o poder; b) o neoconstitucionalismo no se coaduna com o positivismo
enquanto teoria, estando a incompatibilidade, neste caso, na posio
soberana que possui a lei ordinria na concepo positivista. No Estado
constitucional, pelo contrrio, a funo e a hierarquia da lei tm um papel
subordinado Constituio, que no apenas formal, e, sim, material; c)
tambm h uma incompatibilidade entre neoconstitucionalismo com o
positivismo visto como metodologia, porque esta separou o direito e a moral,
expulsando esta do horizonte jurdico [...].
[...] Em sntese, o fenmeno do neoconstitucionalismo proporciona o
surgimento de ordenamentos jurdicos constitucionalizados, a partir de uma
caracterstica especial: a existncia de uma Constituio extremamente
embebedoura (persuasiva), invasora, capaz de condicionar tanto a
legislao como a jurisprudncia e o estilo doutrinrio, a ao dos agentes
pblicos e ainda influenciar diretamente nas relaes sociais. 165
.
No se quer com isso dizer que a interveno ministerial no processo civil deva
desconsiderar os ditames processuais legais, mas, sim, que a interpretao dessa atividade se
d em consonncia com o texto constitucional, por razes bvias.
164
165
99
166
BARROSO, Lus Roberto (Org.). A nova interpretao constitucional: ponderao, direitos fundamentais e
relaes privadas, p. 28.
167
GARCIA, Emerson. Ministrio pblico: organizao, atribuies e regime jurdico, p. 315.
168
Art. 28. Se o rgo do Ministrio Pblico, ao invs de apresentar a denncia, requerer o arquivamento do
inqurito policial ou de quaisquer peas de informao, o juiz, no caso de considerar improcedentes as razes
invocadas, far remessa do inqurito ou peas de informao ao procurador-geral, e este oferecer a
denncia, designar outro rgo do Ministrio Pblico para oferec-la, ou insistir no pedido de
arquivamento, ao qual s ento estar o juiz obrigado a atender.
169
CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. O Ministrio Pblico no processo civil e penal: promotor natural,
atribuio e conflito, p. 30-31.
170
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
398.
100
Processo Civil.171 Nesse aspecto, ajuizando a rescisria, o Parquet sai da condio primeva de
interveniente e se torna autor da demanda.
Os benefcios do art. 188 do Cdigo de Processo Civil no alcanam o Ministrio
Pbico se sua atuao como rgo interveniente, pois o artigo claro ao determinar que tais
prerrogativas devem atingi-lo quando for parte.
Feitas essas consideraes, passa-se anlise das hipteses de intervenes conforme
as trs dimenses indicadas. Como se ver nos prximos pontos, a identificao dos
fundamentos ensejadores da interveno que se torna a matria mais interessante, uma vez
que ser a partir dela que a instituio revelar sua verdadeira identidade constitucional.
171
Art. 487. Tem legitimidade para propor a ao: [...] III O Ministrio Pblico.
Cdigo Civil, Art. 3 So absolutamente incapazes de exercer pessoalmente os atos da vida civil:
I os menores de dezesseis anos; II os que, por enfermidade ou deficincia mental, no tiveram o
necessrio discernimento para a prtica desses atos; III os que, mesmo por causa transitria, no puderem
exprimir sua vontade.
173
Cdigo Civil, Art. 4 So incapazes, relativamente a certos atos, ou maneira de os exercer:
I os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos; II os brios habituais, os viciados em txicos, e os
que, por deficincia mental, tenham o discernimento reduzido; III os excepcionais, sem desenvolvimento
mental completo; IV os prdigos. Pargrafo nico. A capacidade dos ndios ser regulada por legislao
especial.
174
LIMA, Alcides de Mendona. Atividade do Ministrio Pblico no processo civil. Revista de Processo, p. 72.
172
101
102
177
BEDAQUE, Jos R. S. O Ministrio Pblico no processo civil: algumas questes polmicas. Revista de
Processo, p. 39.
178
SANTOS, Ernane Fidlis dos. Manual de direito processual civil, v. 1, p. 108.
179
BEDAQUE, Jos R. S. O Ministrio Pblico no processo civil: algumas questes polmicas. Revista de
Processo, p. 40-41.
103
A resposta, em poucas linhas, s trs questes esta: todas as vezes em que seja
possvel mais de uma interpretao, quer dos fatos, quer da norma, o Curador deve sempre
optar por aquela mais favorvel ao incapaz.180
Bedaque ainda esclarece que, em causas em que houver interesses de incapazes em
ambos os plos, basta a atuao Ministerial nica, devendo o Parquet manifestar-se
favoravelmente quele que tem o amparo da lei material.
Firme-se, pois, a idia de que a presena do incapaz e de seus direitos que legitima a
interveno ministerial, bem assim que essa interveno tem por finalidade zelar pela
efetividade do contraditrio, como tambm assegurar que o incapaz, como hipossuficiente na
relao jurdica, exercer efetivamente seus direitos processais.
Antnio Cludio da Costa Machado bem resume que a ratio da interveno ministerial
nas causas envolvendo incapazes diz respeito ao interesse social pertinente ao resguardo
daquele que se encontrar em situao frgil.
A propsito, escreve:
[...] O que torna indisponvel tal direito a circunstncia da incapacidade do
seu titular, ou seja, a falta, real ou presumida, de desenvolvimento mental
suficiente que lhe permita a autodeterminao no mundo do direito. A
indisponibilidade do direito do incapaz no resulta, portanto, da relevncia
social do interesse de que titular, mas da relevncia social do interesse
genrico de que se d proteo adequada quele que se encontra em situao
de extrema fragilidade.181
BEDAQUE, Jos R. S. O Ministrio Pblico no processo civil: algumas questes polmicas. Revista de
Processo, p. 41.
181
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
216.
182
DINAMARCO, Cndido Rangel. Fundamentos do processo civil moderno, p. 332.
183
MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime juridico do Ministrio Pblico, p. 734-735.
104
184
105
185
106
dito, a interveno de apenas um membro da instituio nas causas onde houver interesses
de incapazes em ambos os plos da relao processual.
Voltando questo da interveno, importante comentar outros aspectos.
Primeiramente, no h necessidade de que o incapaz seja parte no processo, bastando
que esteja presente interesse seu na causa para que esteja legitimada a interveno ministerial.
Claro exemplo o inventrio, no qual a parte o esplio, mas o incapaz herdeiro. Nesse
caso, deve haver interveno do Ministrio Pblico.
Cumpre ainda lembrar que se houver fundamentos de que, em determinada causa, a
parte ou o interessado seja incapaz, a interveno do Parquet torna-se obrigatria.186
Ao cessar a incapacidade, cessa o motivo para a interveno do Parquet. o que
ensina Nelson Nery Jnior:
Cessao da incapacidade. A partir do momento em que cessar a
incapacidade, termina a legitimidade para o MP intervir no processo. Se
houve nulidade pela no participao do MP no processo, quando o
interessado ainda era incapaz, a supervenincia de sua capacidade no
convalida aqueles atos, impondo-se a anulao do feito a partir do vcio,
nada obstante no exista razo atual para a interveno do MP.187
NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Cdigo de processo civil comentado e legislao
extravagante, p. 461.
NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Cdigo de processo civil comentado e legislao
extravagante, p. 461.
Disponvel na ntegra em: http://www.stj.gov.br/webstj/Processo/JurImagem/frame.asp?registro=
199400326939&data=31/8/1998. Acesso em: 15 maio 2007.
107
Para encerrar esse tpico, interessante anotar que Antnio Cludio da Costa
Machado191 inclui o dever do Ministrio Pblico de intervir nos feitos relacionados s
fundaes com a natureza tambm de assistncia diferenciada, em razo da obrigao legal de
zelo pelo interesse social de cumprimento dos objetivos estabelecidos, na forma da lei civil,
desde a sua constituio, administrao e at eventual extino, tendo em vista tratar-se de um
patrimnio indisponvel a servio de um escopo definido.
Contudo, a atividade interventiva assistencial tratada nesse ponto refere-se apenas ao
estudo da hiptese do inciso I do art. 82 do Cdigo de Processo Civil, at mesmo porque o
desvelo pelas fundaes e dos acidentrios do trabalho, dos indgenas, dos idosos encontra
respaldo processual na norma do inciso III do aludido dispositivo, uma vez que se evidencia o
interesse pblico nesses casos pela qualidade da parte.
189
108
192
LIMA, Alcides de Mendona. Atividade do Ministrio Pblico no processo civil. Revista de Processo, p. 72;
SILVA, Otaclio Paula. Ministrio Pblico, p. 47.
193
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p
288-289.
109
194
195
110
Desta feita, as aes que discutem o estado de nacional ou estrangeiro, bem assim as
concernentes ao estado de cidado, comportam a interveno ministerial pelo art. 82, II.
No que tange ao ptrio poder, a participao do Parquet no processo se legitima pela
relao jurdica entre pais e filhos, o que interessa ordem pblica. Da a sua separao do
inciso I, no qual se destaca o interesse do incapaz. Das causas pertinentes ao ptrio poder
decorrem as intervenes realizadas em aes de busca e apreenso de menor, aquelas nas
quais se discutem a administrao do patrimnio dos filhos, as aes de suspenso de ptrio
poder, regulao ou modificao de guarda, alm de outras. Justifica-se, enfim, a interveno,
quando se quer fazer valer as prerrogativas de pais, bem assim quando se discutem tais
prerrogativas.
A interveno nas causas concernentes tutela e curatela igualmente tem sua
essncia na relao jurdica da tutela e no na presena de interesse de incapaz. Assim,
prepondera nessas causas a discusso em torno da prpria tutela ou curatela, tal como se passa
em aes declaratrias de nulidade de nomeao de tutor ou naquelas nas quais se discute a
administrao dos bens do menor e eventual ressarcimento pelo tutor, por exemplo.
Relativamente interdio, advinda da nomeao pelo juiz de curador, que cuidar da
representao e do patrimnio do interdito, tem-se a ratio da interveno no interesse do
Estado de que se interdite o incapaz apenas e to-somente nas hipteses autorizadas, e no na
defesa do incapaz propriamente dita.196 Antnio Cludio da Costa Machado, lembrando o
texto do art. 1.182, 1, do Cdigo de Processo Civil esclarece que a funo do Parquet nas
causas de interdio se orienta tanto pelo critrio fiscalizador (art. 82, II), quanto pelo critrio
protetivo, caracterizado pelo prprio art. 1.182, 1, mencionado.197
Pouco a se falar quanto interveno na declarao de ausncia. Dado o efeito de
perda de direitos decorrente da sentena de procedncia do pedido de declarao de ausncia,
a legislao exige a participao do Parquet em todas as fases do processo judicial (curadoria
do ausente, sucesso provisria, sucesso definitiva), que zelar pela correta aplicao da lei.
Nas causas concernentes disposies de ltima vontade cumpre ao Parquet zelar
para que efetivamente se cumpra a vontade manifestada pelo de cujus em testamento. A o
196
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
298.
197
Art. 1.182 [...] 1. Representar o interditando nos autos do procedimento o rgo do Ministrio Pblico ou,
quando for este o requerente, o curador lide.
111
112
4.3.3 rgo interveniente com base no interesse pblico evidenciado pela natureza da lide
ou qualidade da parte
113
199
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
317-321.
200
ALESSI, Renato. Sistema istituzionale del diritto amministrativo italiano, p. 197-198.
201
MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime jurdico do Ministrio Pblico, p. 143-146.
114
202
203
115
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
353.
205
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional, p. 257.
206
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional, p. 258-260.
207
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional, p. 273.
208
MARINHO, Jos Domingos da Silva. O Ministrio Pblico e tutela jurisdicional dos interesses difusos.
Revista de Processo, p. 114 et seq.; SOUZA, Antnio Fernando Barros e Silva de. O Ministrio Pblico e a
tutela jurisdicional dos interesses coletivos. Revista de Processo, p. 274 et seq.
116
Tal como demonstrado ao longo deste trabalho, a Carta Magna ampliou a esfera de
atuao do Parquet e definiu sua misso, distinta daquela exercida pelos demais rgos
componentes do Estado, conferindo-lhe o papel de guardio dos componentes do Estado
Democrtico.
Poder-se-ia indagar se o art. 82, III, do Cdigo de Processo Civil j no conferia esse
papel ao Parquet, muito antes da Lex Mater de 1988. A resposta negativa no que tange ao
seu papel de rgo interveniente e tambm de agente.
Antnio Cludio da Costa Machado211 ensina que o art. 82, III, no se refere a
interesse pblico em sentido lato. O autor lembra que existe um enfoque instrumental e outro
material para configurar o interesse pblico legitimador da interveno. Para ele, a
209
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
339-340.
210
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social, p. 32, grifos do autor.
211
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
333 et seq.
117
212
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
327.
213
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
379-388.
118
se para os dois primeiros incisos a interveno obrigatria, por que no o seria para o
terceiro se inexiste ressalva no caput do art. 82?
Argumentos como o de que pelo art. 84 a regra da no-obrigatoriedade, devendo a
lei dizer os casos de obrigatoriedade da interveno, bem assim de que a expresso interesse
pblico vaga e imprecisa, no tm o condo da afastar a obrigatoriedade da interveno do
Parquet em tais causas. A obrigatoriedade da interveno atende exigncia processual de
reequilibrar o contraditrio ou de fiscalizar a aplicao da lei.
A releitura do art. 82, III, do Cdigo de Processo Civil envolve a prerrogativa do
Parquet sobre a existncia ou no de interesse pblico a autorizar a sua atuao. A
interpretao do inciso deve ser sistmica e conforme a Constituio Federal.
Ora, o Ministrio Pblico deve intervir se evidenciado o interesse pblico (social e
individual indisponvel) em determinada causa. A contrario senso, naquelas em que os
interesse deduzidos em juzo forem individuais e disponveis, no importar em atividade do
Parquet, ainda que haja expressa previso legal. Tanto assim que no prximo captulo sero
conhecidas inmeras causas em que a prpria instituio reconhece a falta de fundamento
para intervir.
Com efeito, aps prever de modo expresso os casos de interveno do Parquet no art.
82, o Cdigo de Processo Civil abriu espao para outras hipteses, as quais tm por norte o
interesse pblico, que se evidenciar pela natureza da lide ou pela qualidade da parte, sempre
em consonncia com a conceituao e finalidades constitucionais do Parquet.
De incio, sob o aspecto do interesse pblico evidenciado pela natureza da lide, poderse-ia afirmar que em toda causa deduzida em juzo h o interesse pblico da devida prestao
jurisdicional, levando-se equivocada ilao de que ao Ministrio Pblico, ento, cumpriria
intervir em todos os processos cveis.
Ocorre que a participao do Parquet nesse caso deve se dar de acordo com a noo
de interesse pblico, aduzida anteriormente e de acordo com a natureza da relao material ou
119
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
346-374.
120
No direito civil, vlido anotar que a interveno do Ministrio Pblico nas aes de
alimentos (Lei n. 5.478/68) se d em razo da natureza da lide, e no com base no inciso II do
art. 82 do Cdigo de Processo Civil, haja vista no se tratar de ao de estado, mas, sim, de
um direito indisponvel, caracterizado por ser irrenuncivel, inalienvel, imprescritvel e
impenhorvel. Todavia, tratando-se de partes capazes, o entendimento pela interveno
obrigatria do Ministrio Pblico mitigado, uma vez que nesse caso o direito passvel de
no-exerccio, dispensa e at renncia, o que demonstra sua disponibilidade.
Pertinente aos recursos, sustenta-se que a instituio pode interp-los, uma vez que
entenda tratar-se de sentena ilegal ou injusta. A defesa do interesse pblico pela natureza da
lide inarredvel. Destarte, mesmo a mudana de opinio do Parquet durante o processo no
215
LIMA, Alcides de Mendona. Atividade do Ministrio Pblico no processo civil. Revista de Processo, p. 74.
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
353-357.
217
Disponvel na ntegra em: https://ww2.stj.gov.br/revistaeletronica/ita.asp?registro=199800692274&dt_
publicacao=13/5/2002. Acesso em: 15 maio 2007.
216
121
No incio deste captulo fez-se vasta explanao sobre o conceito e a extenso do que
vem a ser o interesse pblico. Agora, ser ele abordado consoante o elemento da qualidade da
parte.
Trata-se da interveno como fiscal de interesses preponderantemente de certas
pessoas ou classe de pessoas, conforme escrito por Paulo Cezar Pinheiro Carneiro.
Para Antnio Cludio da Costa Machado, evidencia-se o interesse legitimador da
atividade interventiva por uma circunstncia formal de hipossuficincia ou fraqueza da parte
no processo. E conclui:
[...] chamamos a ateno para uma qualidade da parte (sujeito do
processo) e no para uma qualidade da pessoa (como titular de um direito
substancial qualquer). A circunstncia a que fazemos meno de muita
importncia, posto revelar que contrariamente natureza da lide, cujo
contedo nitidamente material, o elemento qualidade da parte tem
configurao instrumental.219
218
MAZZILI, Hugo Nigro. Regime jurdico do Ministrio Pblico, p. 732. Em sentido contrrio: ZENKNER,
Marcelo. Ministrio Pblico e efetividade no processo civil, p. 122.
219
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
375.
122
123
124
MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juzo: meio ambiente, consumidor, patrimnio
cultural, patrimnio pblico e outros interesses, p. 162.
223
GRECO, Leonardo. Jurisdio voluntria moderna, p. 153.
125
Ora, se h de ser feita uma reflexo sobre a atividade desenvolvida pelo Poder
Judicirio quanto jurisdio voluntria, tambm foroso perquerir sobre a correspondente
atuao interventiva do Ministrio Pblico em face do comando do art. 1.105 do Cdigo de
Processo Civil e, sobretudo, da vocao constitucionalmente traada para a instituio.
Segundo a doutrina dominante, os procedimentos de jurisdio voluntria identificam
o exerccio da administrao pblica de interesses privados. Neles inexiste lide, de modo
que o juiz atua homologando a vontade das partes. Com efeito, no dizer de Jos Roberto dos
Santos Bedaque, sempre que nos procedimentos de jurisdio voluntria houver restrio
autonomia da vontade das partes e interesse pblico, dever o Parquet intervir.224
Lembra tambm a existncia de procedimentos que, apesar de classificados como de
jurisdio voluntria pelo Cdigo e de, em tese, ser obrigatria a atuao do Ministrio
Pblico, na verdade no apresentam interesse pblico legitimador da interveno ministerial.
Cita como modelos os procedimentos de alienao, administrao e locao de coisa comum,
alienao de quinho em coisa comum, at mesmo tratando-se de coisa comum indivisvel e
extino de condomnio.
As hipteses citadas acima revelam a existncia de interesses disponveis, embora seja
a indisponibilidade do direito a regra na jurisdio voluntria, como nos casos de
emancipao, alienao de bem pertencente a incapaz, nomeao e remoo de tutor e
curador, de extino de usufruto e fideicomisso atinentes disposio de ltima vontade,
interdio e abertura de testamento.
Concluindo por enganos do legislador, que disse mais do que pretendeu, o autor
recomenda que se veja com reservas a classificao dos procedimentos de jurisdio
voluntria, bem como a atividade interventiva do Ministrio Pblico.
Do ponto de vista estritamente literal, formalista e restritivo, segundo dispe o art.
1.105 do Cdigo de Processo Civil, o Parquet deveria intervir em todos os procedimentos de
jurisdio voluntria, havendo interesse pblico de lege lata, posio defendida por Nelson
Nery Jnior.225
224
225
BEDAQUE, Jos Roberto dos Santos. O Ministrio Pblico no processo civil. Revista de Processo, p. 47.
NERY JNIOR, Nelson; ANDRADE NERY, Rosa Maria de. Cdigo de processo civil comentado e
legislao processual civil extravagante em vigor, p. 1.217. No mesmo sentido: MARQUES, Jos Frederico.
Manual de direito processual civil, p. 253; GRECO FILHO, Vicente. Direito processual civil brasileiro, v. 3,
p. 273; CMARA, Alexandre Freitas. Lies de direito processual civil, p. 566-567; THEODORO JNIOR,
Humberto. Curso de direito processual civil, p. 395.
126
127
Observe-se ainda que, no incio do ano em curso foi editada a Lei n. 11.441, de 4 de
janeiro de 2007,232 alterando o Cdigo de Processo Civil em diversos dispositivos, at mesmo
para fins de racionalizar e agilizar os processos de separao consensual e divrcio
consensual, prevendo a soluo pela via administrativa, mediante escritura pblica, no caso de
no haver a presena de interesses de incapazes.
A alterao dos dispositivos referentes ao processamento judicial das referidas causas,
que previam a expressa atividade interventiva do Ministrio Pblico, revela a releitura
constitucional que tambm vem se operando na prpria instncia legislativa. O que j era
objeto de reinterpretao pela doutrina e jurisprudncia acabou por ser acolhido diretamente
230
128
pela prpria legislao, que foi alm: no s tornou desnecessria a interveno ministerial
nas causas em que ausente interesse social e individual indisponvel, como possibilitou
resolver as demandas independentemente de um provimento jurisdicional ou mesmo de
homologao judicial, nos termos da Resoluo n. 35, de 24 de abril de 2007, do Conselho
Nacional de Justia, que regulamentou a aplicao da referida novidade legislativa pelos
servios notariais e de registro.
Outrossim, a mencionada a Lei n. 11.441, de 4 de janeiro de 2007, tambm quanto s
aes de inventrio e partilha, sem interessados incapazes, assumiu as vozes da doutrina, da
jurisprudncia e dos estudos institucionais, admitindo sejam realizados diretamente na via
cartorria administrativa, por meio de escritura pblica.233
233
Art. 1 Os arts. 982 e 983 da Lei n. 5.869, de 11 de janeiro de 1973 Cdigo de Processo Civil, passam a
vigorar com a seguinte redao: Art. 982. Havendo testamento ou interessado incapaz, proceder-se- ao
inventrio judicial; se todos forem capazes e concordes, poder fazer-se o inventrio e a partilha por escritura
pblica, a qual constituir ttulo hbil para o registro imobilirio. Pargrafo nico. O tabelio somente lavrar
a escritura pblica se todas as partes interessadas estiverem assistidas por advogado comum ou advogados de
cada uma delas, cuja qualificao e assinatura constaro do ato notarial. (NR) [...]; Art. 2 O art. 1.031 da
Lei n. 5.869, de 1973 Cdigo de Processo Civil, passa a vigorar com a seguinte redao: Art. 1.031. A
partilha amigvel, celebrada entre partes capazes, nos termos do art. 2.015 da Lei n. 10.406, de 10 de janeiro
de 2002 Cdigo Civil, ser homologada de plano pelo juiz, mediante a prova da quitao dos tributos
relativos aos bens do esplio e s suas rendas, com observncia dos arts. 1.032 a 1.035 desta Lei... (NR).
234
Art. 5, LXIX, conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, no amparado por
habeas corpus ou habeas data, quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade
pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico; [...].
129
235
MACHADO, Antonio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
470-474.
236
BARBI, Celso Agrcola. Mandado de segurana, p. 229-232.
237
CAVALCANTI, Themstocles B. Mandado de segurana, p. 16.
238
GRECO FILHO, Vicente. Direito processual civil brasileiro, v. 3, p. 298.
130
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
474-476.
240
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil brasileiro, p.
477.
131
A mera classificao pela parte de tratar um ato como ilegal ou abusivo no deve
desencadear a manifestao ministerial. preciso, no caso concreto, estar-se diante de um
interesse social a embasar a devida interveno do Ministrio Pblico.
241
MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno,
habeas data, p. 45-46.
242
BARBI, Celso Agrcola. Do mandado de segurana, p. 205.
243
ZENKNER, Marcelo. Ministrio Pblico e efetividade no processo civil, p. 173-174.
132
133
contra-senso patente, uma vez que a atuao do Parquet no pode ficar merc do
instrumento escolhido pela parte, mas, sim, respeitar o que reza a Lex Mater.
Impe-se consignar a esclarecedora lio de Hugo Nigro Mazzilli:
Suponham que uma autoridade cometa um ato ilegal, passvel de correo
por mandado de segurana e, dentro dos 120 dias de prazo de decadncia, o
lesado entre com a ao mandamental: l ir o promotor dar o seu parecer.
Mas suponhamos que o lesado ajuze a ao em 121 dias ou mais: em vez de
usar o mandado de segurana, ter de propor ao ordinria, com a mesma
causa de pedir e o mesmo pedido, e o Ministrio Pblico no ir nela
necessariamente intervir. Assim, nesse caso, no ser, no mais das vezes, a
relao jurdica que trar o Ministrio Pblico ao processo; ter sido apenas
o rito processual escolhido [...]. O que acaba trazendo o Ministrio Pblico
ao processo ser o fato de o indivduo ter ajuizado um mandado de
segurana e no uma ao ordinria; no ser necessariamente o direito que
ele est discutindo que tornar necessria a presena da instituio no
processo, at porque aquele mesmo direito, se for discutido fora do prazo de
decadncia do mandado de segurana, j no importar a presena do
Ministrio Pblico na ao ordinria. Ento no o direito discutido que traz
o Ministrio Pblico ao processo, mas s o rito, o que inadequado. Nem
se diga que o mandado de segurana uma garantia constitucional, pois o
prprio direito de ao tambm , e nem por isso o Ministrio Pblico oficia
em todas as aes.244
244
MAZZILLI, Hugo Nigro. A interveno do Ministrio Pblico no processo civil: crticas e perspectivas. In:
SALLES, Carlos Alberto (Org.). Processo civil e interesse pblico, p. 168-169.
245
DIREITO, Carlos Alberto Menezes. Manual do mandado de segurana, p. 101.
134
135
247
248
Conforme nota de Marcelo Zenkner (Ministrio Pblico e efetividade no processo civil, p. 179), verbis:
EMENTA: O Ministrio Pblico na ao mandamental no tem o dever de, sempre, enfrentar o mrito da
controvrsia Consideraes. Deve, sim, manifestar-se sempre, e motivadamente, em juzo necessariamente
prvio, sobre se a demanda posta significa controvrsia sobre interesse social, ou individual, indisponvel ou
no. Negada a presena do interesse indisponvel, o feito segue sem a sua interveno, restringindo-se a res
in iudicium deducta a litgio estrito entre os que postulam.
Disponvel na ntegra em: http://cf-internet.pgr.mpf.gov.br/cnmp_pesquisa/temp/72873145483196/
CNMP%5F22%2D2005%2D92.doc. Acesso em: 13 maio 2007.
136
137
O que se tem por certo que, a partir da eleio de prioridades e de um olhar prtico
da atuao processual do Parquet, deve a instituio, mais do que fiscalizar o cumprimento da
lei, cumprir a misso conferida pela Constituio Federal de forma eficiente e de acordo com
os anseios sociais.
Tal constatao j vem sendo objeto de estudo pelo prprio Ministrio Pblico, com a
edio de posicionamentos institucionais, conforme esposado no prximo captulo.
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A Lei n. 10.257/2001 regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelecendo as diretrizes
gerais da poltica urbana e outras providncias.
A Lei Complementar n. 76/93 dispe sobre o procedimento contraditrio especial, de rito sumrio, para o
processo de desapropriao de imvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrria.
146
Com vista a consolidar o novo enfoque trazido com a Constituio Federal de 1988,
urge citar como exemplos os Ministrios Pblicos de Minas Gerais, de So Paulo, de Santa
Catarina, da Bahia, do Par, de Gois que, entre outros, adotaram uma postura explcita e de
vanguarda quanto ao tema.
Em Minas Gerais, foi editada a Recomendao n. 1, do Conselho Superior do
Ministrio Pblico, de 3/9/2001, fixando orientaes funcionais sobre a interveno do
Ministrio Pblico no processo civil, sem carter normativo, de acordo com a Carta de
Ipojuca, embora esta seja mais ampla. Posteriormente, referido ato foi ratificado pela
Corregedoria-Geral daquele Estado, conforme o Aviso n. 5, de 9/8/2004 (cf. Anexo II).
Em So Paulo foram expedidos trs atos normativos. O primeiro, n. 295, de
12/11/2002, subscrito pelo Procurador-Geral de Justia, pelo Corregedor-Geral do Ministrio
Pblico e pelo Colgio de Procuradores (cf. Anexo III), facultou a interveno ministerial nas
aes individuais de usucapio de imveis urbanos e rurais, de acordo com a mesma
inteligncia dos estudos nacionais apontados. O segundo, n. 313, de 24/6/2003, subscrito pelo
Procurador-Geral de Justia e pelo Corregedor-Geral do Ministrio Pblico (cf. Anexo III),
elencou genericamente as hipteses de dispensabilidade da interveno no processo civil
conforme a Carta de Ipojuca, acrescentando quanto a esta a hiptese da separao judicial e
do divrcio em que no haja interesse de incapazes, independentemente de haver ou no
consenso entre as partes. O terceiro, n. 387, de 22/12/2004, apenas acrescentou inciso ao
anterior ato normativo concernente faculdade da interveno em aes acidentrias
fundamentadas em direito comum (cf. Anexo III).
No Estado de Santa Catarina foi publicado pelo Procurador-Geral de Justia o Ato n.
103, de 5/10/2004, republicado em 10/5/2005, que passou a guiar a interveno no processo
civil. De igual modo, basicamente seguiram-se as mesmas proposies otimizadoras. A
propsito, inovou-se acrescentando as seguintes hipteses de interveno meramente formal
do rgo do Ministrio Pblico: os procedimentos de habilitao de casamento e os
mandados de segurana cujo objeto se restrinja transferncia ou licenciamento de veculo
sem prvio pagamento das multas de trnsito (cf. Anexo IV).
O Ministrio Pblico da Bahia, por intermdio da Procuradoria-Geral de Justia,
editou dois atos administrativos para estabelecer os parmetros de atuao na seara cvel. A
Resoluo n. 10, publicado em 15/11/2003 afirmou a obrigatoriedade de os membros se
manifestarem nas aes de mandado de segurana, sob pena de incidncia em falta funcional
147
148
ensejou a expressa mudana prtica da rotina interventiva no processo civil pelo Parquet, com
a instituio se posicionando a respeito do assunto.
A importncia do tema dever ensejar ainda futuras manifestaes advindas do prprio
Ministrio Pblico. De toda forma, o registro das principais ocorrncias nesse mbito no
poderia ser omitido, uma vez que se torna fundamental at mesmo para a compreenso prtica
das necessrias e contnuas transformaes institucionais.
149
6 CONSIDERAES FINAIS
150
funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua finalidade, vedando-se
expressamente a representao judicial e a consultoria jurdica de entidades pblicas.
Antes da Constituio Cidad, vislumbrava-se o fundamento do agir processual do
Ministrio Pblico somente a partir da legislao infraconstitucional. As funes do Parquet
nas searas processuais criminal, coletiva e civil at ento careciam de um contedo
constitucional democrtico e social.
O Ministrio Pblico foi a instituio que experimentou a mais profunda alterao
pelo legislador constituinte. O posicionamento topogrfico, inaugurando o captulo das
funes essenciais justia, e o perfil traado vincularam o Parquet na defesa da sociedade e
do prprio ncleo da Constituio, conforme se dessume dos elementos de sua conceituao.
Estabelecida como instituio, com histria, desenvolvimento, disciplina e vocao
peculiares que transcendem no tempo e no espao, o Parquet tem o carter de permanncia
afirmado pelo texto constitucional, constituindo-se em clusula ptrea. A limitao de reforma
da Constituio quanto aos direitos e garantias individuais impede o cerceamento ou proposta
tendente a abolir a existncia do Ministrio Pblico, tendo em vista ser a defesa de tais
interesses e do regime democrtico o prprio objeto da atuao ministerial.
A essencialidade funo jurisdicional do Estado concebida no para fins de
condicionar o exerccio da referida funo atividade do Ministrio Pblico, mas apenas, de
forma lgica e razovel, quando for necessria a salvaguarda dos interesses que lhe incumbe
tutelar. Se assim no fosse, ter-se-ia o absurdo de condicionar a jurisdio provocao ou
participao do Ministrio Pblico, configurando flagrante violao ao princpio
constitucional do livre acesso justia, previsto no art. 5, XXXV, da Constituio Federal.
A defesa da ordem jurdica no significa fiscalizar o cumprimento de todas as leis do
Pas. Em verdade, corresponde ao dever de zelar pelas normas inseridas no mbito de suas
finalidades institucionais, levando-se em conta sempre os interesses a tutelar e no o mero e
intil exerccio de legalismo, que muitas vezes se apresenta dissociado dos reais valores que
devem ser perseguidos. A nova definio do Ministrio Pblico o revela como instrumento de
preservao de uma legalidade qualificada como eminentemente democrtica.
Em suma, na defesa dos interesses primaciais da sociedade, o Ministrio Pblico
avoca o papel de guardio desta (custos societatis) e, de maneira especial, do prprio direito
(custos juris), arredando-se da simples misso de guardio da lei (custos legis).
151
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166
ANEXOS
Anexos contendo a Carta de Ipojuca, bem como os atos administrativos dos Ministrios Pblicos de Minas
Gerais, So Paulo, Santa Catarina, Bahia, Par, Gois e Rio Grande do Sul sobre a interveno no processo
civil.
1
Disponvel em: www.mp.mg.gov.br, link da Corregedoria-Geral. Acesso em: 22 fev. 2007.
167
2, da LC 76/93);
XV Ao que verse sobre direito individual no-homogneo de consumidor, sem a presena
de incapazes;
XVI Ao de envolva fundao de entidade de previdncia privada; e
XVII Ao em que, no seu curso, cessar a causa de interveno.
B O limite oramentrio de 2%, imposto ao Ministrio Pblico, pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, est ressuscitando a tese inconstitucional da nomeao de Promotor ad hoc,
pois tem impossibilitado a presena de Promotor de Justia em todas as Comarcas, com prejuzo ao
Estado Democrtico de Direito.
Ipojuca PE, 13 de maio de 2003.
168
169
b) aos Promotores de Justia, nos processos cveis, em que oficiam como "custos legis", para
no mais oferecer parecer recursal, no que tange s apelaes interpostas pelas partes.
(*) Republicada face incorreo.
Belo Horizonte, 10 de setembro de 2001.
NEDENS ULISSES FREIRE VIEIRA
Procurador-Geral de Justia, Presidente do Conselho Superior do Ministrio Pblico.
170
171
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175
ANEXO V Bahia5
176
177
178
ANEXO VI Par6
179
que este se manifeste em lugar do representante do Parquet no primeiro grau, congestionando ainda
mais o expediente da Chefia do Parquet e atrasando o andamento dos feitos, com prejuzos
incalculveis para as partes; CONSIDERANDO que incumbe aos Promotores de Justia de Aes
Constitucionais e Fazenda Pblica oficiar nas aes cveis, inclusive cautelares, intentadas pela
Fazenda Pblica, ou contra esta intentadas, "quando obrigatria a interveno do Ministrio Pblico"
(art. 10 da Resoluo n. 003/2000, MP/CPJ, de 26.09.2000 DOE de 20.10.2000);
CONSIDERANDO, finalmente, que ao Procurador-Geral de Justia compete "expedir recomendaes,
sem carter normativo aos rgos do Ministrio Pblico, para o desempenho de suas funes" (art. 10,
XII, da Lei n. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993),
RESOLVE:
Art. 1 RECOMENDAR aos Promotores de Justia do Estado do Par que, ressalvadas as
hipteses previstas no art. 82, I e II, do Cdigo de Processo Civil, abstenham-se de intervir no
processo civil, por no configurar o interesse pblico que justifique a interveno obrigatria do
Ministrio Pblico "pela natureza da lide ou qualidade da parte" (CPC,. art. 82, III), dentre outros:
a) nos processos de execuo fiscal (STJ Smula n. 189 e STJ-PRIMEIRA TURMA
REsp. n. 198.514-ES, j. em 19.10.99 Rel. Min. Humberto Gomes de Barros DJU, de 29.11.99)
inclusive nos embargos execuo, excees de pr-executividade e repetio de indbito fiscais,
salvo quando suscitada, como matria de defesa, inconstitucionalidade de lei ou ato administrativo
estadual ou municipal, caso em que o Promotor de Justia limitar sua manifestao questo
constitucional;
b) nas aes ajuizadas pela Fazenda Pblica, para constituio de servido (JTA 39/310);
c) nas aes de indenizao ou de reparao de danos em que figure como parte o Estado, o
Municpio ou suas entidades da administrao indireta (STF-SEGUNDA TURMA RE n. 90.286-4PR, j. em 28.09.79 Rel. Min. Djaci Falco DJU, de 30.11.79; STJ-PRIMEIRA TURMA REsp. n.
51-SE, j. em 05.03.90 Rel. Min. Vicente Cernicchiaro DJU, de 14.05.90);
d) nos processos de execuo por ttulo extrajudicial contra a Fazenda Pblica (STFPRIMEIRA TURMA RE n. 91.180-4-MG, j. em 25.03.80 Rel. Min. Rafael Mayer DJU, de
18.04.80);
e) nas aes de desapropriao, inclusive indiretas (STJ-PRIMEIRA TURMA REsp. n.
91.854-MG, j. em 25.06.96 Rel. Min . Humberto Gomes de Barros DJU, de 02.09.96; STJPRIMEIRA TURMA REsp. n. 255.219-SP, j. em 29.06.2000 Rel. Min. Jos Delgado DJU, de
21.08.2000; STJ-PRIMEIRA TURMA REsp. n. 197.586-SP, j. em 23.02.99 Rel. Min. Garcia
Vieira DJU, de 05.04.99; STJ-PRIMEIRA TURMA REsp. n. 167.894-SP, j. em 04.06.98 Rel.
Min. Garcia Vieira DJU, de 24.08.98) ou de imvel rural para fins de reforma agrria (cabendo,
neste caso, a interveno do Ministrio Pblico Federal LC n. 76, de 06.07.93, art. 18, 2), salvo se
o valor do bem comprometer a execuo da Lei Oramentria estadual ou municipal, caso em que
estar configurado o interesse pblico pela natureza da lide;
f) nas aes anulatrias de ato jurdico, em que o cancelamento de registro imobilirio seja
mera conseqncia (STJ-QUARTA TURMA REsp. 12.661-SP, j. em 20.05.97 Rel. Min. Csar
Rocha DJU, de 04.08.97);
g) nos processos em que figura como parte instituio financeira sujeita a regime de
liquidao extrajudicial (Bol. AASP 1524/168);
h) nas causas em que o usucapio argido como defesa (RP 27/293);
i) nas aes de cobrana e/ou execuo de vencimentos, proventos, penses, vantagens e
direitos de servidor pblico, quando a questo de direito material j tiver sido objeto de deciso ou
sentena judicial em mandado de segurana ou qualquer outra ao anterior;
j) nas aes de cobrana e/ou execuo contra o Estado, o Municpio ou suas entidades de
administrao indireta, salvo quando houver discusso de matria constitucional e a questo de direito
material no tiver sido objeto de deciso ou sentena judicial em mandado de segurana ou qualquer
outra ao anterior;
k) nas aes ajuizadas por entidades da administrao indireta que tenham sido privatizadas,
ou nas aes contra estas intentadas.
180
Art. 2 RECOMENDAR aos Promotores de Justia que, nos casos acima elencados, ou
semelhantes, restituam de pronto os autos ao juzo de origem, com sucinta cota indicando o motivo da
no interveno do Parquet na lide.
Art. 3 Se, em razo do disposto no artigo anterior, os autos forem devolvidos
Procuradoria-Geral de Justia, esta se limitar a referendar a manifestao do Promotor de Justia,
restituindo os autos, de imediato, ao juzo de origem.
PUBLIQUE-SE.
GABINETE DA PROCURADORIA-GERAL DE JUSTIA, em Belm, em 09 de julho de
2002.
GERALDO DE MENDONA ROCHA
Procurador-Geral de Justia
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183
Decises do rgo Especial do Colgio de Procuradores, conforme Ofcio n. 34/2007-CGMP em ateno a esta
pesquisa, subscrito pelo Corregedor-Geral do Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul, Dr. Mrio Cavalheiro
Lisboa.
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