EVIDENCIA, ARGUMENTACION Y PERSUACION EN FORMULACION DE POLITICAS

GIANDOMENICO MAJONE

RESUMEN
Uno de los rasgos ms comunes que se encuentran en la administracin pblica
son las inclinaciones que se tienen a la monopolizacin del cumplimiento de
funciones pblicas que hay en el estado y su afirmacin como un cuerpo de
expertos que sabe tomar distancia de las demandas de grupos sociales. Cuando
la racionalidad legal-burocrtica dentro de la administracin pblica atrae a las
organizaciones y algunos dispositivos del estado todo se vuelven inadministrable o
ingobernable y hace que todos los expertos en administracin no ofrezcan
evidencias y argumentos bsicos. Todos los ciudadanos deben convencer a las
autoridades de que sus problemas tienen inters pblico.
Se exige la comunicacin a la sociedad mediante las evidencias y
argumentaciones de manera que tengan un poder de convencimiento acerca de la
determinacin de cierta poltica tienen ciertos fines. El secreto es lo ms
contradictorio que se puede encontrar en la naturalidad de lo pblico. El dialogo
ayuda en el inters pblico, toda persona ya sea gobernante o gobernado tiene
que hablar sobre sus intereses.
Los proyectos de los gobernantes se identifican mediante procedimientos o
instrumentos que se descubren mediante la funcin administrativa, todo lo que
puede lograr la burocracia es un mal para la sociedad debido a que los
ciudadanos siempre sern las victimas de todas las decisiones negativas,
errneas, equivocas del resto de polticos.
Se tiene conocimiento de que los polticos son los que deciden los objetivos y los
lineamientos del gobierno al que encabezan, as mismo debe de conocer que
necesita argumentos para atraer simpatizantes.
La eficacia-eficiencia logra un valor o poder de complementacin a lo poltico y es
trabajo de los administradores pblicos, es lo que hace la divisin entre
democracia (define las necesidades del tiempo social, as como orientacin en
cuestin de leyes, presupuestos, etc.) y burocracia. Una segunda naturaleza para
los expertos en administracin cuando se reconoci que la funcin pblica
impulsara la economa social nacional era la racionalidad y la eficiencia.
Al tener una eficacia en el gobern se debe de contar con conocimientos en la
organizacin, la direccin, y procesos de administracin en funcin a las funciones
pblicas. La eficiencia del gobierno y su administracin se basa en el anlisis y la
gerencia pblica. La gestin pblica tiene relacin estrecha con el anlisis al
momento que resaltar aspectos de direccin pblica, as mismo el anlisis da
importancia a la toma de decisiones correctas, eficaces y eficientes al momento de
producir beneficios pblicos para la sociedad en general.
Yadira Guadalupe Guzmn Zacaras
Ciencias Polticas y Administracin Pblica

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GIANDOMENICO MAJONE

La democracia realiza gobiernos con legitimidad que pueden tomar decisiones que
involucren a lo poltico, la democracia se mueve por medio de la voluntad poltica
colectiva. Dentro de los gobiernos democrticos se tienen libertades en cuanto a
los aspectos econmicos y polticos que en ocasiones limitan las decisiones del
gobierno.
Al tomar una decisin importante esta se limita a decisiones de autoridades del
gobierno, la poltica y la sociedad. En la democracia una decisin colectiva ayuda
a argumentar y explicar a la sociedad, de una manera convincente y lograr la
rplica de algunos opositores.
Un gobierno no tiene libertades absolutas, cuentan con lmites legales, polticos e
informativos, as mismo, el gobierno ejerce con recursos pblicos que son
insuficientes o limitados, tienen la presin de grupos poderosos as como reciben
la crtica de parte de organizaciones polticas contrarias, tambin cuentan con
condicionamientos a nivel internacional. Para que se pueda gobernar en
indispensable la eficiencia publica y el consenso poltico.
La poltica debe resolver problemas que se dan cuando se realizan los objetivos,
as mismo, tambin debe resolver problemas en la comunicacin con el
ciudadano, si logra resolver ambas problemticas se podra decir ampliamente
que la poltica es eficaz y se considera que sigue la lgica en la racionalidad
instrumental comunicativa y en la razn tcnica dialgica. Se considera
tambin a la poltica como una estrategia la cual permite a toda ciudadana poder
recorrer las murallas de lo que es posible, as como quitar y eliminar obstculos
que se tienen cuando se piensan y se hacen las acciones. Cuando la poltica no
tiene la capacidad necesaria para seducir y atraer a diferentes sectores que
aporten un beneficio para la sociedad se da un veredicto que no hay factibilidad
poltica.
El objetivo o la misin que tiene el dialogo argumentativo es hacer que un hombre
comn (ignorante) se convierta en un ciudadano informado (que este enterado de
los asuntos pblicos y atienda, acepte, y contribuya a las polticas del gobierno).
Se tiene conocimiento de que cuando se manifiesta un carcter poltico inherente
es cuando se tiene un alto grado de exigencia de que se presente a la poltica, se
explique y se justifique ante toda la sociedad as como a las organizaciones que
muestran inters.
El dialogo que se tenga entre gobierno y sociedad con evidencia y argumentacin
puede ocasionar la aceptacin y el consenso poltico a travs de un debate, con el
cual se puedo descubrir una nueva propuesta para que la eficiencia administrativa
cuente con la participacin e inters de los ciudadanos en todo lo que corresponde
a la poltica pblica.
Yadira Guadalupe Guzmn Zacaras
Ciencias Polticas y Administracin Pblica

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GIANDOMENICO MAJONE

Un analista realiza aportes importantes mediante evidencias y argumentos

convincentes en relacin a aluna decisin, que su aporte no sea solamente de
ideas de expertos. El xito que se tiene en la poltica tiene relacin con la
importancia o victoria que tenga la argumentacin justificada

La argumentacin es esencial en el proceso de formacin de polticas, es un

medio para llegar a juicios morales y una eleccin de polticas. Los actores
intervienen en un proceso continuo de debate y mutua persuasin. Cada una de
las etapas de la deliberacin pblica es independiente dentro de los lmites del
proceso: lo que es libre y soberano es todo el proceso de discusin. ste es un
modelo idealizado de la elaboracin democrtica de las polticas que no tiene en
cuenta la accin del poder y la influencia. Pero hace un nfasis en el potencial de
la persuasin y la centralidad de la discusin bilateral para la democracia
ENSAYO
INTRODUCCION

DESARROLLO

CONCLUSION

Yadira Guadalupe Guzmn Zacaras

Ciencias Polticas y Administracin Pblica

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GIANDOMENICO MAJONE

Anlisis de las polticas deliberacin pblica

En forma escrita u oral, la argumentacin es esencial en todas las etapas del
proceso de formacin de polticas. Los actores intervienen en un proceso continuo
de debate y mutua persuasin. Cada una de las etapas y cada uno de los rganos
de la deliberacin pblica es independiente, pero solo dentro de los lmites del
proceso y como parte de ste: lo que es libre y soberano es todo el proceso de
discusin. ste es un modelo idealizado de la elaboracin democrtica de las
polticas que no tiene en cuenta la accin del poder y la influencia, etc. Pero en lo
que s enfatiza este modelo es en el extraordinario potencial de la persuasin y la
centralidad de la discusin bilateral para la democracia.
Institucionalizar la discusin
En todos los regmenes democrticos modernos se ha institucionalizado
cuidadosamente la deliberacin pblica. Supropsito general es asegurar la
exposicin de un gran nmero de opiniones sin obstruir el arribo a una
conclusin.Pero, sobre los nuevos temas en la arena de discusin, como la
seguridad nuclear, la evaluacin de la tecnologa y laregulacin ambiental y
sanitaria, todava no se establecen normas y procedimientos apropiados para la
argumentacin. Unade las razones de esta situacin es que este tipo de
problemas son de un tipo trascientfico (Weinberg). Cuando seintersecan la
ciencia, la tecnologa y la poltica entran en grave conflicto diferentes actitudes,
perspectivas y reglas de laargumentacin. Por ello, existen propuestas para
resolver disputas acerca de problemas cientficos que tienen implicacionesen las
polticas, mediante cuidadosa diseccin de un problema en sus componentes
puramente tcnicos y los puramentepolticos.Pero cmo se pueden separar los
componentes polticos y valorativos de los problemas que incluyan ambos?
Cuando lascontroversias no pueden resolverse mediante el conocimiento cientfico
ni con una investigacin, las respuestas no podrndejar de ser trascientificas, en
cuyo caso la mejor alternativa parece ser un procedimiento litigioso que incluya
expertos ygeneralistas.La confrontacin dialctica entre expertos y generalistas,
frecuentemente logra revelar la existencia de supuestosimplcitos, interpretaciones
encontradas de los hechos y riesgos de los nuevos proyectos. Los expertos
tcnicos muestranparcialidad en la evaluacin de sus propuestas y tienden a ser
escpticos sobre las evidencias de posibles efectos negativos.El supuesto inicial
es que la innovacin es lo que el innovador espera, sin consecuencias negativas
que reduzcan el atractivode su ejecucin practica. Por ej. La toma de conciencia
acerca de los peligros inherentes a la ingeniera nuclear de EEUU.Existe una gran
necesidad de mejorar los mtodos y las condiciones del debate crtico y de
institucionalizarlo a todos losniveles de la elaboracin de polticas.La prctica de
gobierno griega se basaba en la tcnica del discurso crtico que llamaron
dialctica. Tiene tres usosprincipales: 1) como mtodo de examen crtico de los
fundamentos y los supuestos de las diversas disciplinasespecializadas, 2) como
tcnica para defender las opiniones propias y procedimiento para aclarar las
cuestiones polmicas,3) como proceso educativo que transforma al hombre
Yadira Guadalupe Guzmn Zacaras
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comn en un ciudadano informado y al especialista en una personacapaz de

comunicarse con sus conciudadanos.Esta antigua nocin es muy importante para
nuestro anlisis en la deliberacin pblica. Este anlisis parte de ordinario
depremisas razonables, con puntos de vista refutables y cambiantes, no de
principios indiscutibles o hechos evidentes. Comola dialctica, no produce pruebas
formales, sino solo argumentos persuasivos. El problema de dialcticos y analistas
es el debasar las inferencias razonables en valores u opiniones cuando no se
dispone de hechos evidentes. Contribuye a ladeliberacin pblica mediante la
crtica, la defensa y la educacin. Un buen anlisis de polticas provee normas
para laargumentacin y una estructura intelectual para el discurso pblico.
La funcin argumentativa del anlisis de las polticas
El propsito de este libro es descubrir las implicaciones principales de una
concepcin dialctica del anlisis de polticas. Esimportante la nocin de que, en
un sistema de gobierno que se gua por la deliberacin pblica, el anlisis (aun el
anlisisprofesional) tiene menos que ver con las tcnicas formales de solucin de
problemas que con el proceso de argumentacin.La tarea de los analistas consiste
en la produccin de evidencias y argumentos para el debate pblico. Su
aspectoargumentativo es lo que lo distingue al anlisis de polticas de las ciencias
sociales acadmicas, por una parte, y de lasmetodologas para la soluciones de
problemas, por otra. Los argumentos de los analistas deben persuadir para que
seantomados en serio en los foros de deliberacin. Por ello, los analistas deben
estar familiarizados con todos los problemastcnicos del lenguaje, incluidos los
retricos
La retorica es el arte de la persuasin. Es propaganda, lavado de cerebro,
manipulacin de la opinin pblica, puede usarsede estas formas. Pero en el
debate libre la persuasin es un intercambio bilateral, un mtodo de aprendizaje
mutuomediante el discurso.Un argumento persuasivo no es una demostracin
lgica, sino que la mayora de los juicios de valor se forman en elintercambio
persuasivo. Dado que los juicios de valor son esenciales en la PP, la separacin
artificial entre los valores y lacapacidad racional es una amenaza para todas las
nociones de deliberacin pblica y la eleccin de polticas defendibles.Los hechos
y los valores estn tan entrelazados en la elaboracin de polticas, que los
argumentos fcticos no apoyados porla persuasin rara vez desempean un papel
significativo en el debate pblico. Tambin se requiere la persuasin paraaumentar
la posibilidad de que el consejo (asesora) sea seguido aso como la disposicin de
actuar sobre pruebas que nosean concluyentes. Para esencial de la tarea del
analista consiste en explicar y defender un plan de accin razonable cuandoel
ptimo terico se desconoce o es prcticamente inalcanzable.El anlisis de
factibilidad es el mejor ejemplo de la interaccin necesaria que existe entre los
argumentos empricos y lospersuasivos. El clculo de soluciones optimas o
mejores dentro de las restricciones dadas es sola la parte esttica delanlisis de
factibilidad, la parte dinmica y ms importante es el descubrimiento de
instrumentos para expandir lasfronteras de lo posible. Lo posible depende a
menudo de los que el sistema poltico considere justo o aceptable.
Yadira Guadalupe Guzmn Zacaras
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Muchasrestricciones de las polticas solo pueden flexibilizarse cambiando las

actitudes y los valores, esto involucra siempre ciertogrado de persuasin.
Argumentacin y evaluacin
Los argumentos persuasivos desempean un papel aun mas importante en el
discurso evaluativo.La dificultad caracterstica de la evaluacin de las polticas es
la diversidad de las normas admisibles, de los ciudadanos, loslegisladores, los
administradores, los jueces, los expertos y los medios de difusin, cada uno aporta
sus criteriosparticulares.La evaluacin de los argumentos de polticas, como los
argumentos cientficos o legales, supone ciertas formalidades.Distinciones que
parecen ser pasadas por alto en los anlisis convencionales son las categoras de
evidencia yargumentos.El
argumento
es la conexin de los datos y la informacin con las conclusiones del estudio, y su
estructura tpica ser unamezcla compleja de afirmaciones de hechos y
evaluaciones subjetivas. Dada la complejidad, toda verificacin directa,sencilla del
argumento se vuelve imposible, se deber recurrir a diversos criterios que
dependern de los mtodosanalticos empleados, de la credibilidad y robustez de
las conclusiones y de ciertas convenciones sobre la adecuacin y laeficacia.La
naturaleza de la
evidencia
resulta crucial en esta clase de verificacin. La evidencia no es lo mismo que los
datos o lainformacin. Es una informacin seleccionada de entre el conjunto
disponible e introducida en cierto punto del argumentopara persuadir a un
auditorio particular de la verdad o falsedad de una afirmacin. Los criterios para
evaluar la evidenciadifieren de los utilizados en la evaluacin de los hechos. Los
hechos pueden evaluarse en trminos de caones mas o menosobjetivos, pero la
evidencia debe serlo de acuerdo con diversos factores de una situacin dad, tales
como la naturalesespecifica del caso, el tipo de auditorio, las reglas establecidas
para el efecto y la credibilidad del analista.Se ha difundido (modelo recibido) que
un bueno modelo de polticas debe asemejarse en la mayor medida posible a
losmodelos formalizados de las ciencias duras ms exitosas. Por tanto, hay una
peligrosa tendencia a considerar comohechos los productos de los modelos antes
que como evidencias que habrn de usarse en un argumento junto con otrosdatos
e informacin. Tan burda omisin es consecuencia de no reconocer el crucial
aspecto argumentativo del anlisis depolticas.
El decisionismo
Se ha llamado
decisionismo
a la imagen que se encuentra detrs de esta metodologa, o sea, la visin de un
nmerolimitado de actores polticos que tratan de hacer elecciones calculadas
entre alternativas claramente concebidas. Segnesta concepcin, el modelo
econmico de eleccin es el paradigma apropiado para todos los problemas de
polticas.A fin de decidir racionalmente, el diseador de polticas debe especificar
sus objetivos, establecer los distintos medios porlos que pueden alcanzarse,
evaluar las consecuencias de cada alternativa y seleccionar la accin que
maximice losbeneficios netos. Esta receta nos parece familiar porque la estructura
lgica de asignacin de recursos es la misma as seanlos consumidores
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individuales, los empresarios privados o los administradores y creadores de PP

quienes tomen lasdecisiones. As se explica el atractivo de una lgica de eleccin
generalizada que los decisionistas encuentran a la mano enla microeconoma y la
teora de decisiones. En efecto, la elaboracin de polticas, la toma de decisiones,
la solucin deproblemas y el anlisis de polticas se vuelven casi la misma cosa.
El enfoque decisionista se desarrollo durante la segunda Guerra Mundial, a
principios de 50 recibi el impulso y lapresentacin formal en la Rand Corporation
y otras instituciones de investigacin ocupadas en el estudio de las polticas.
Setrata de un compuesto conceptual que incluye algunos elementos de
investigacin de operaciones y cienciasadministrativas, microeconoma y teora de
las decisiones y un poco de las ciencias sociales y del comportamiento.
Suevolucin va de los estudios de tiempos de guerra en los campos de la
operacin militar, la logstica y la tctica a lasprimeras aplicaciones industriales de
los nuevos mtodos cuantitativos, al anlisis de sistemas y finalmente al anlisis
depolticas.Una caracterstica importante de los primeros estudios de las
operaciones militares e industriales era la claridad en ladefinicin del papel de los
analistas y los tomadores de decisiones. El analista no tena que dirigirse a ningn
auditorio fuerade aquella persona o pequeo grupo de personas que, encargadas
de tomas las decisiones, hubiesen ordenado el estudio.Para los 60 haba
cambiado radicalmente la naturaleza de los problemas que investigaban los
analistas, as como elcontexto organizacional y poltico en el que operaban. Eran
cada vez ms importantes los aspectos estratgicos que lostcticos, la
incertidumbre subjetiva se consideraba de mayor trascendencia que las
regularidades estadsticas. Al mismotiempo, el creciente papel del anlisis en el
debate pblico significaba que los analistas deban prestar atencin a
lascuestiones de equidad y factibilidad poltica.A principios de 70, la actividad de
los analistas paso de llamarse anlisis de sistemas a anlisis de polticas. Dado
que lapolitologa pareca incapaz de proveer un conjunto de conceptos y tcnicas
analticos comparable a la estructura normativade la microeconoma, la mayora
de los analistas de polticas permanecieron leales a una metodologa decisionista.
Las limitaciones del decisionismo
Supone la existencia de un nico tomador de decisiones o un grupo que acta
como una unidad, y no puede aplicarsedirectamente a situaciones donde hay dos
o ms actores con objetivos diferentes. Detrs de este enfoque se encuentra
elmodelo de eleccin racional que ha sido elaborado para un individuo que desea
ser congruente y lo prueba en la formacomo ordena sus preferencias y evala las
probabilidades de los eventos inciertos. Cuando intervienen varios individuos,
elmodelo no requiere que se pongan de acuerdo sobre sus ordenamientos y
evaluaciones, pueden ser racionales aunquesostengan opiniones divergentes. Si
se requiere una decisin conjunta, tendrn que resolver sus diferencias
medianteprocesos como la negociacin o la persuasin, acerca de los cuales el
modelo no dice nada. Esta metodologa olvida losconflictos que surgen entre
los intereses y puntos de vista de diversas agencias gubernamentales.Otro
supuesto fundamental es el de la inexistencia de una distincin esencial entre las
polticas y las decisiones. La teora dela decisin no se aplica a la toma de
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decisiones en general, sino solo a un tipo especial de situaciones de eleccin.

Ladecisin de la teora de decisiones es una eleccin que
debe
hacerse en la situacin inmediata que confronta el tomador dedecisiones, teniendo
en cuenta las consecuencias probables de cada curso de accin posible en la
situacin
presente
.Una tercera limitacin es su preocupacin exclusiva por los resultados y su falta
de inters por los procesos que losproducen. Esta es una limitacin grave, porque
los procesos sociales rara vez tienen solo un valor instrumental
para quienesparticipan en ellos. Deja de lado que, el conocimiento del proceso es
a menudo esencial para la evaluacin y el aprendizaje,ya que provee una
informacin que casi seguramente estar ausente en la medicin de los
resultados.Tambin es ajeno al enfoque el papel que desempean los argumentos
justificativos. Esto se debe al hecho de que lasrazones esgrimidas para justificar o
explicar una decisin son frecuentemente diferentes de las motivaciones o
laspreferencias reveladas del tomador de decisiones, de modo que aparecen
como meras racionalizaciones.Limitaciones del decisionismo:
o
nico tomador de decisiones
o
Falta de inters por el proceso
o
Incapacidad para distinguir entre diversas clases de decisiones y para reconocer
el papel del argumento y lapersuasin en la toma de decisionesEl decisionismo
destaca excesivamente los aspectos ms tcnicos de un tema, como si siempre
existiesen solucionescorrectas si hay metas claras o informacin suficiente, y tales
soluciones pueden encontrar mediante ciertos clculos. Portanto, el diseo de
polticas solo puede ser inteligente o racional solo si esta precedido por un anlisis
sistemtico de lasalternativas con todas sus implicaciones. Segn esta
concepcin, la accin racional hace siempre dos cosas: elaborar un plande accin
y ponerlo en prctica.
I I . E l a n l i s i s c o m o a r g u m e n t o
En los anlisis de inclinacin decisionista, el analista que aspire a ser objetivo y
cientfico solo deber ocuparse deenunciados facticos. Por lo cual, traza una
distincin clara entre el anlisis profesional de las polticas y la defensa o
ladeliberacin de las polticas

Esta imagen del analista es muy engaosa. Dado que el analista de polticas es un
productor de argumentos de las polticas,semejante a un abogado especialista en
argumentos legales. Sus capacidades bsicas son argumentativas: para
examinarcon espritu crtico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para
buscar
argumento
en
muchas
fuentes
dispares,
paracomunicarse
efectivamente.La imagen del analista como solucionador de problemas es
engaosa porque las conclusiones del anlisis de las polticascasi nunca pueden
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probarse en forma rigurosa. La imposibilidad de probar cual es la accin correcta

en la mayora de lassituaciones practicas debilita la credibilidad del anlisis como
solucin del problema, pero no implica que la informacin, ladiscusin y el
argumento sean irrelevantes. En todos los casos, no demostramos:
argumentamos.La argumentacin difiere de la demostracin formal en tres
sentidos:
o
La demostracin es solo posible dentro de un sistema formalizado de axiomas y
reglas de inferencia. Laargumentacin no parte de axiomas, sino de opiniones,
valores o puntos de vista refutables, utiliza inferencias lgicas perono se agota
en sistemas deductivos de enunciados formales.
o
Una demostracin trata de convencer a todos aquellos que cuentan con los
conocimientos tcnicos requeridos,mientras que la argumentacin se dirige
siempre a un auditorio particular y trata de provocar o incrementar su adhesin
alas tesis que se presenta para su consentimiento.
o
La argumentacin no trata de obtener un acuerdo puramente intelectual, sino de
incitar a la accin, o por lo menosde crear una disposicin para actuar en el
momento apropiado.A fin de influir sobre la deliberacin pblica en formas
significativas, los analistas deben abrirse a un conjunto deargumentos ms amplio
que el permitido por la metodologa del decisionismo.
El establecimiento de normas
La funcin ms importante de la deliberacin pblica y la elaboracin de polticas
es la definicin de las normas quedeterminan cundo debern considerarse
ciertas condiciones como problemas de poltica.Desde el punto de vista
conceptual, puede distinguirse entre el establecimiento de normas y su uso, en la
bsqueda desoluciones que satisfagan la legislacin vigente. Esta distincin es
anloga a la dicotoma tradicional entre poltica yadministracin, la cual se ha
utilizado para apoyar la doctrina de que los lderes polticos fijan las polticas,
mientras que losadministradores y los expertos deben encontrar los medios
apropiados para su implantacin. Pero no es verdad que laspolticas determinen
todo hasta cierto punto: ambas interactan a lo largo de todo el proceso de
elaboracin de polticas.Debemos tener cuidado de pensar que son esferas
completamente separadas o que son responsabilidades de dos gruposde
personas completamente distintas.Los expertos pueden desempear un papel
importante en el establecimiento de normas para la PP aunque parezcan
estarocupndose de cuestiones puramente fcticas.Se llega a conclusiones
similares en el caso de la evaluacin de las polticas. La importancia de la
investigacin de laevaluacin revela que los analistas de las polticas han llegado
a entender que la prestacin eficaz de servicios pblicosrequiere algo ms que el
descubrimiento y la implantacin de un programa optima desde el punto de vista
terico. Es msimportante entender cmo se comporta efectivamente el programa,
si logra lo que se busca y, en caso contrario, cmopuede mejorarse o
cancelarse.En general, se supone que stas son determinaciones puramente
empricas en donde no hay elecciones de valores niopiniones preconcebidas.
Aunque, en realidad, los valores y las opiniones cuentan mucho en la evaluacin.
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Los datos son amenudo deficientes y los instrumentos de medicin resultan poco
confiables, adems, son numerosas las causas del xito yfracaso, y por lo general
diferentes interesados tratan de destacar cierto subconjunto particular de causas.
La evaluacin deun resultado particular depende de los supuestos y criterios
adoptados por el evaluador.
El descubrimiento y la justificacin
Cuando se analizan las decisiones polticas conviene distinguir entre el
procedimiento por el que se llega a una conclusin yel procedimiento por el que
puede justificarse la conclusin, que es el proceso de justificacin. ste no aclara
si se llega auna conclusin por motivaciones (consideraciones que llevan a una
persona a actuar) o razones (consideraciones quepueden usarse en la
comunicacin interpersonal).Los argumentos justificativos desempean un papel
importante en la elaboracin de las polticas. Las decisiones deben serlegitimadas,
aceptadas y puestas en prctica. Tras la eleccin viene el proceso de justificacin,
explicacin y persuasin.Adems, dado que las polticas subsisten durante cierto
tiempo, su apoyo poltico debe ser renovado de continuo, yconstantemente se
necesitan argumentos nuevos para dotar a sus diferentes componentes de la
mayor coherencia internaposible y del ajuste ms preciso a un ambiente siempre
cambiante.La importancia de los argumentos posteriores a la decisin para
racionalizar las acciones y orientar el desarrollo de laspolticas es clara en el caso
de las polticas econmicas (ej.: poltica econmica keynesiana)

Por tanto, es un error suponer que el nico fin legtimo del anlisis es ayudar a que
los gobernantes descubran una solucinpara un problema. Los gobernantes
necesitan el anlisis retrospectivo (posterior a la decisin) tanto como el
prospectivo(anterior a la decisin). El hecho de que sea rechazado por muchos
analistas debe atribuirse al control que ejerce sobre susmentes la metodologa
decisionista.
La defensa
Igualmente de difcil y artificial de sostener en la prctica es la distincin entre el
anlisis de las polticas y su defensa.Los grandes avances de la poltica se
vuelven posibles solo despus de que se ha persuadido a la opinin pblica de
queacepte ideas nuevas. Pero las ideas nuevas afrontan poderosos obstculos
intelectuales e institucionales. Los intereseseconmicos, burocrticos y polticos
se combinan, y generalmente las nuevas ideas carecen de suficiente apoyo
emprico yterico. Por ello, el anlisis objetivo, sin el auxilio de la defensa y la
persuasin, rara vez basta para hacer grandesinnovaciones en el campo de las
polticas.En consecuencia, para ser eficaz, el analista debe ser tambin
un defensor. El estilo, la elegancia de la expresin y los modosde comunicacin
novedosos son medios importantes para obtener el apoyo para una nueva idea y
superar la hostilidad delprejuicio y la inercia institucional. La cuestin practica no
consiste en saber si se debe usar la persuasin, sino en determinarla forma como
debe usarse y el momento oportuno para hacerlo.
La asesora y la persuasin
Yadira Guadalupe Guzmn Zacaras
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La asesora se busca y se otorga en situaciones diferentes, lo que depende, entre

otras cosas, de la claridad de objetivos delelaborador de polticas, de su
entendimiento del problema y del conocimiento y la postura del asesor. Tres
situacionesmerecen destacarse:
o
La tarea del asesor consiste en determinar el mejor, ms barato o ms eficaz
procedimiento para alcanzar elobjetivo que el elaborador de polticas ya ha
decidido buscar. El supuesto implcito es que el problema tiene una
solucindefinida y que existe un procedimiento bien determinado que, de seguirse,
permitir que el asesorado alcance susobjetivos. Las recomendaciones
formuladas en las situaciones de este tipo son instrucciones o prescripciones.
o
Cuando el problema del elaborador de polticas es algo ms que la seleccin de
los medios ms apropiados para ellogro de un fin. Es posible que se sienta
inseguro acerca de la naturaleza del problema que debe resolverse, que piense
quelas cosas no son como debieran ser, pero no tiene una idea clara acerca de lo
que debe hacerse. Aun incluso cuando elproblema este razonablemente definido,
puede haber varias formulaciones alternativas o varios mtodos de solucin,
envez de un procedimiento nico. En tales circunstancias, muy frecuentes en la
prctica, el analista, otorga consejos antes queinstrucciones o prescripciones.
o
El analista utiliza el lenguaje del consejo para reorientar las actitudes, preferencias
o creencias cognoscitivas delelaborador de polticas. Por ej., si el analista siente
que ste ha formulado el problema incorrectamente, podra sentirseobligado de
persuadirlo de que acepte la formulacin que l ha hecho. Aqu deberamos hablar
de un consejo persuasivo, setrata de saber en cules circunstancias esta forma
es justificable desde el punto de vista racional y moral. Cuando el analistautiliza la
persuasin, est actuando siempre, como un defensor antes que como un asesor
desinteresado.La persuasin es a veces un paso preliminar necesario para ganar
la atencin del elaborador de polticas o del pblico.Los gobernantes tienden a
pensar segn categoras tradicionales o en trminos de alternativas
excesivamente restringidasen relacin con sus propios objetivos. Se necesita la
persuasin para inducirlos a considerar diferentes formulaciones oenfoques para
el problema que se discute, porque es posible que los efectos psicolgicos de los
argumentos facticos nosean lo bastante fuertes como para superar la inercia de
patrones tradicionales de pensamiento.Cuando es muy limitado el conocimiento de
un problema, es preferible que cada experto defienda abiertamente suposicin,
sobre un contexto litigioso bien estructurado, llamado defensa mltiple,
recomendado en reas de polticacomo la seguridad nacional y la asuncin de
medidas econmicas en el nivel presidencial. El supuesto es que unacompetencia
de ideas y puntos de vista, antes que la utilizacin de los anlisis y
recomendaciones de los asesores quecomparten la perspectiva del gobernante,
es el mejor mtodo para el desarrollo de las polticas. La defensa mltiple es
unproceso de debate y persuasin que trate de exponer sistemticamente ante el
gobernante los argumentos opuestos decada defensor. Mediante el oficio de un
buen intermediario honesto, este proceso trata de asegurar que todas las
partesinteresadas se encuentren representadas en papeles genuinamente
Yadira Guadalupe Guzmn Zacaras
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litigiosos y que el debate est estructurado ybalanceado.En todos los casos

entonces, la persuasin es justificable por razones profesionales y ticas.
Tambin, en virtud de que elanlisis de polticas no puede generar pruebas
concluyentes, sino solo argumentos ms o menos convincentes, lapersuasin
puede ayudar a incrementar la aceptabilidad del consejo y la inclinacin a actuar
con pruebas incompletas. Poreso, algunos analistas recomiendan que el anlisis
debe hacerse en dos etapas: 1) determinar lo que el analista desearecomendar, 2)
lograr que las recomendaciones sean convincentes incluso para un auditorio hostil
o incrdulo

A fin de ser persuasivos, las pruebas y los argumentos debern escogerse segn
el auditorio en particular, es posible que lasmismas conclusiones tengan que
justificarse de modo diferente en contextos distintos.El trmino
auditorio
, es una denominacin ms neutral y flexible del conjunto de receptores y usuarios
efectivos opotenciales del anlisis que
cliente
o
tomador de decisiones
. La justificacin principal de la defensa y la persuasin en laelaboracin de
polticas democrticas es su funcin en un proceso continuo de aprendizaje
reciproco mediante el discurso.
I I I . E l a n l i s i s c o m o a r t e
El modelo argumentativo supone que los analistas muy pocas veces pueden
demostrar la correccin de sus conclusiones, demodo que solo producen pruebas
ms o menos persuasivas y argumentativas razonables. Entonces: cmo
podra justificarse el anlisis de polticas si se abandona la pretensin de certeza
de las conclusiones?El proceso de la investigacin cientfica depende ms del
saber cmo que del saber qu, es un arte, un proceso social,antes que una
actividad puramente lgica.
El analista como artesano
El conocimiento artesanal es especialmente importante en el anlisis de de
polticas. Solo un examen detallado de losdiversos componentes de la tarea del
analista como artesano podr ayudar al productor o al usuario del anlisis a trazar
uncamino entre los consejos intiles de la perfeccin y el anarquismo
metodolgico.
(aplicacin del paradigma del artesano)Los datos son la materia prima de la
investigacin de un problema, o quizs el resultado de su primer procesamiento.
En elanlisis de las polticas, los datos a menudo se encuentran, en lugar de ser
fabricados, es decir, los datos se obtienenmediante observaciones imprevistas
antes que por experimentos planeados. Este hecho requiere de
habilidadesartesanales diferentes de las necesarias para el anlisis de datos
experimentales. El juicio simple de la sensatez de los datosrevela como en un
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microcosmos todos los juicios personales y la experiencia institucional acumulada

intervienen en eltrabajo analtico.Por lo general, antes de ser empleados en un
argumento, los datos deben refinarse de forma til y confiable, aplicandonuevas
herramientas (puede ser de naturaleza estadstica o matemtica) y elaborando un
nuevo conjunto de juicios. Estafase del trabajo del analista, es la produccin de
informacin: clculo de promedios y otros indicadores y parmetrosestadsticos,
etc. Se trata de un paso crucial, se transforman los datos originales en una nueva
clase de material, y a partirde entonces se realiza el anlisis solo en trminos de
estas nuevas entidades.
[
(dem resumen pp. 2, argumentos y evidencias)
]
Los grandes modelos orientados hacia las polticas han sido fuertemente atacados
en los ltimos aos. Rara vez pueden darrespuestas completas a los interrogantes
de las polticas. Lo que pueden hacer es proveer pruebas que, junto con
otrasfuentes de informacin, podran emplearse en argumentos de apoyo a cierta
conclusin o recomendacin. Un buen modeloes solo un tipo de prueba entre
otros, no la terminacin del argumento.Pero, a fin de emplearse como pruebas, los
modelos deben satisfacer ciertos requisitos procesales que hagan posible
suevaluacin, deben tener una forma apropiada.Un modelo tendr la forma
apropiada si los supuestos y las evidencias utilizados se presentan en una
secuencia de pasosque se conforma a las reglas procesales bsicas, similares a
las que se utilizan cuando se debaten cuestiones legales ante lostribunales. Esta
no es una prctica convencional, pero es importante que se insista en que los
modelos sean claros y tansimples como sea posible. Ningn grado de refinamiento
tcnico puede compensar la falta de cuidado en la estructuracinde los
argumentos o en el establecimiento de las distinciones necesarias entre datos,
informacin, evidencias yconclusiones.
Trampas y falacias
Una
trampa
es un error conceptual en que caen los individuos con frecuencia y facilidad a
causa de su razonabilidadengaosa. Es para los argumentos prcticos empleados
en el anlisis de polticas, lo que la falacia lgica es al razonamientodeductivo.
Pero, existe una general falta de inters por el peligro de las trampas en las
ciencias sociales. Recientemente sehan reconocido ciertos tipos de inferencia
utilizados en el pasado (ej. Durkheim en su estudio del suicidio).
Las trampas del anlisis
El enfoque aun se encuentra en una etapa embrionaria en relacin a los
mecanismos de control de calidad de los anlisis.Dado que la mayora de las
herramientas tcnicas se han forjado en otras disciplinas, los conceptos y tcnicas
separadas desu matriz disciplinaria tienden a convertirse en estereotipos, y sus
limitaciones no son percibidas por quienes solo se

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interesan en las aplicaciones inmediatas. Tales son las races de algunas trampas
comunes del anlisis que Koopman hallamado linealitis (creencia errnea de que
todo es lineal), maximitis (creencia en que el propsito nico o principal
delanlisis es la maximizacin de algo) y macanitis (fe ciega en el poder de la
computadora y otros auxiliares mecnicos). Poresas mismas razones, las sutilezas
del razonamientos estadstico se pierde a menudo en aplicaciones rituales y casi
sinsentido de la verificacin de hiptesis y los niveles de significacin.Aqu solo
podremos tratar de modo selectivo algunos de los tipos de trampas ms comunes:

Datos e informacin
El planteamiento de un problema es el proceso de convertir una situacin
problemtica en un problema de poltica real queenuncie las metas que se busca
alcanzar y una estrategia para su realizacin. La obtencin e interpretacin de los
datosconlleva dificultades en la etapa del anlisis que se ocupa del planteamiento
del problema. Por ej. la informacin obtenidamediante encuestas de opinin o de
actitud est condicionada por la forma como se formulan las preguntas, lo
quedepende a su vez de la forma como se concibe el problema. La distincin entre
hechos y artificios es siempre difcil, y unatrampa es la incapacidad de reconocer
el gran margen de error que rodea a todas las estadsticas socioeconmicas.
Losindicadores sociales y econmicos son producto de definiciones y
convenciones. Por tanto, las estadsticas econmicas ysociales, no pueden
tratarse en la misma forma en que se tratan los hechos o las mediciones fsicas
obtenidas de unaaprehensin directa de algn fenmeno natural.Ante los datos
(primarios o aun en bruto) a ser usados en un modelo o argumento analtico, el
analista necesita refinarlospara darles una forma confiable y til. Tal refinamiento
requiere habilidades artesanales algo diferentes de las empleadasen el
planteamiento de problemas y recoleccin de datos.La transformacin de los datos
en informacin involucra tres juicios bsicos, y todos ellos presentan el riesgo de
caer engraves errores:

Posible prdida de detalles importantes: dado que en la mayora de los problemas

de polticas no existe unaestadstica suficiente que contenga exactamente la
misma cantidad de informacin que la muestra original, la reduccinde los datos
podra llevar a una prdida de informacin demasiado grande en relacin con el
problema de que se trate.

Bondad del ajuste de un modelo a los datos originales, un problema para el que se
dispone de tcnicas estadsticasestandarizadas.

Esta transformacin particular de los datos, entre las muchas posibles, es la ms

significativa.

Herramientas y mtodos
Las herramientas de polticas pueden clasificarse a grandes lneas de acuerdo con
su funcin en la conceptualizacin,produccin y manipulacin de los datos, y su
interpretacin. La categora de herramientas conceptuales e interpretativasincluye
disciplinas como las matemticas, la economa y las ciencias polticas y del
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comportamiento, que el analista debedominar en alguna medida si quiere hacer un

trabajo competente.La posibilidad del surgimiento de trampas cuando se toman
ciertos conceptos o mtodos fuera de su contexto disciplinario,se agrava por el
efecto de la metafsica prevaleciente, segn la cual el carcter cientfico de un
campo est en proporcindirecta con el grado de su formalizacin matemtica. El
analista a veces se ve tentado a emplear herramientas formales queexceden el
nivel de su refinamiento matemtico o estadstico, de modo que no puede evaluar
el alcance de su aplicacinvalida.Las dificultades se agravan en la obtencin de
informacin que sea a la vez confiable y pertinente. Por ej.: son mssensibles los
resultados derivados de un modelo particular a los cambios ocurridos en el modelo
y en los mtodosempleados para estimar sus parmetros, o a los cambios
ocurridos en los datos? No parece existir una respuesta general aesta pregunta, y
las pruebas disponibles son contradictorias.

Evidencia y argumento
El argumento es el lazo entre los datos y la informacin con las conclusiones del
anlisis. La estructura del argumento es porlo general una mezcla compleja de
enunciados facticos, interpretaciones, opiniones y evaluaciones. Por tanto, la
verificacinse basar en diversos criterios profesionales correspondientes a los
diferentes mtodos y teoras que se empleen, en larazonabilidad de los resultados
y su fuerza en lo tocante a la variacin que ocurra en los supuestos y
especificacionessubyacentes, en los criterios de adecuacin del cliente, o en las
reglas de la argumentacin prevalecientes en el foro deldebate relevante.La
naturaleza de las evidencias desempea aqu un papel crucial. Ya que una
evaluacin errnea de su vigor y pertinenciaantes de su inclusin en el argumento
puede conducir a ciertas trampas en la elaboracin de las conclusiones. Incluso
unestilo de presentacin poco apropiado para el auditorio que se dirige la
argumentacin podra destruir la eficacia de lainformacin como prueba.

Entre las trampas ms comunes relacionadas con las evidencias y los argumentos
hay tres que merecen atencin especial:

Moda actual de emplear formalizaciones matemticas siempre que sea posible.

Un estilo de presentacinexcesivamente formalizado no solo oscurece los
problemas reales e impide evaluar la razonabilidad de las conclusiones,sino que
tambin induce a aceptar la informacin estadstica como hechos ms que como
pruebas.

Cuando se toma la informacin existente para emplearla en un argumento

analtico. Ocurren distorsiones cuandouna organizacin recolecta datos para
propsitos ampliamente definidos y luego se usan para apoyar
conclusionesespecificas.

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Los interrogantes referentes al nivel de aproximacin de un conjunto de datos,

cobran relevancia en relacin con elempleo de las pruebas. Aqu se deben
mencionar dos trampas: la creencia de que existe un patrn absoluto de
adecuaciny el rechazo de las piezas de informacin o de las opiniones que no
cuentan con el consenso de los expertos. Dada ladiversidad de los datos
empleados en un estudio estadstico, es posible que los mrgenes de error
aceptables sean mayoresque los que pueden aceptar realistamente el economista
o el socilogo.

Las conclusionesLa conclusin de un estudio de polticas puede ser un pronstico,

una recomendacin, una evaluacin de los programasvigentes, una propuesta
nueva o una perspectiva diferente sobre un problema antiguo. Cualquier sea su
naturales, unaconclusin depender siempre de varios supuestos y elecciones
metodolgicas. Una conceptuacin diferente del problema,otras herramientas y
otros modelos o unos cuantos juicios diferentes formulados en puntos cruciales del
argumentopodran conducir a conclusiones enteramente diferentes.Cmo
podremos entonces cerciorarnos de la validez de una conclusin, asegurarnos de
que no es falaz?Hay que insistir en que los problemas de las polticas no siempre
llevaran a soluciones correctas para verificar lasconclusiones analticas. Resulta
muy difcil evaluar la utilidad de estudios de polticas en gran escala en trminos
de losresultados efectivamente producidos. Esto se debe a: 1) el largo tiempo que
debe transcurrir entre la adopcin de unarecomendacin de poltica y su aplicacin
efectiva; 2) la dificultad de determinar los efectos de una decisin particular
entreuna multitud de factores confusos; 3) el hecho de que en el curso del tiempo
ha cambiado considerablemente el contextoinstitucional en el que se realizan los
estudios de polticas. Es comn que la investigacin de polticas sea patrocinada
poruna organizacin, realizada por otra, utilizada por una tercera y evaluada por
una ms. Los criterios de eficacia de lospatrocinadores no son los mismos que los
de los usuarios o los evaluadores. En consecuencia, los analistas deben
satisfacerexpectativas diferentes, a veces contradictorias. Lo mejor que pueden
hacer es alcanzar cierto nivel de adecuacinaceptable en cada una de las
dimensiones, deben satisfacer en lugar de maximizar cualquier criterio particular.

Argumentos de la factibilidad
Uno de los aportes ms tiles que pueden hacer los analistas a la deliberacin
pblica es ayudar a los gobernantes y a laopinin pblica a evitar que se exageren
o subestimen esos lmites. Un anlisis competente de la factibilidad trata
deidentificar todas las restricciones reales o potenciales, separarlas de los
obstculos ficticios, evaluar su importancia paradiferentes estrategias de ejecucin
y estimar los costos y beneficios del relajamiento de las restricciones que no
seanabsolutamente fijas.Sin embargo, el anlisis de factibilidad no siempre se
toma en serio. Los analistas de polticas se ocupan de manera explcitade unas
cuantas limitaciones que se pueden medir con facilidad, como las restricciones
tcnicas o presupuestarias, perotienden a tratar las restricciones polticas e
institucionales, si acaso, como aclaraciones o salvedades de ltimo minuto quese
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agregan como apndices a una estructura analtica ya establecida.Se comete un

grave error cuando se aconsejan polticas sobre la base de una visin tan estrecha
de la factibilidad. Elanalista creativo debe ser capaz de mantener una tensin
dialctica entre lo practicable y lo ideal, entre la investigacin delos lmites de la
poltica y el esfuerzo por extender el campo de lo polticamente posible.
Restricciones e imposibilidades
En relacin a la nocin de imposibilidad, la historia de las matemticas aporta
varias enseanzas interesantes para losanalistas de polticas:1 . A m e n u d o
resulta ms fructfero preguntarse qu es lo que no se puede
h a c e r y p o r q u , e n l i g a r d e q u e e s l o q u e se puede hacer. Al toparse
con lo que parezca un problema espinoso de poltica, el analista har bien en
detenerse a pensaren las rezones de los reiterados fracasos antes de emprender
la
bsqueda
de nuevas
soluciones.2 . N i n g n p r o b l e m a
puede
considerarse soluble o insoluble mientras no entendamos con
c l a r i d a d c u l e s m t o d o s d e solucin se admiten y cules no. Un problema
puede ser soluble en un sentido tcnico bien definido, pero no bajo
lasrestricciones adicionales que surgen cuando la solucin tcnica se aplica a una
situacin histrica concreta. Casi encualquier campo de la AP podemos encontrar
problemas para los que se sabe que existen soluciones ptimas, pero
talessoluciones no se pueden aplicar porque exigen un nivel de conocimientos y
flexibilidad institucional que no se encuentra.3 . E n l a p o l t i c a h a y c a s o s e n
los que un problema para el que se conoce una solucin son un
c o n j u n t o d a d o d e m e d i o s se vuelve insoluble (por lo menos temporalmente)
por una repentina restriccin de los medios.Por tanto, los problemas no son
solubles o insolubles en general, sino solo respecto de ciertas restricciones o
condiciones.Las limitaciones pueden ser procesales o sustantivas. Las leyes
fsicas son ejemplos de restricciones sustantivas.La realidad social restringe la
riqueza de lo posible. Pero basta tratar de enumerar los obstculos que afrontara
el analistaen las actividades ms simples para advertir que el ambiente est lleno
de ellos.
La factibilidad y las soluciones de optimo condicionado
Admitir la omnipresencia de las restricciones es un buen antdoto para la
tendencia a explicar los resultados de las polticasexclusivamente por las acciones
deliberadas de individuos o grupos poderosos. En realidad, los gobernantes a
menudotienen menos poder de lo que se supone.Al evaluar el poder de todo
gobernante, deben tenerse en cuenta ciertos lmites: las polticas previas y la
inerciainstitucional, la informacin inadecuada, absoluta o equivocada, las
limitaciones cognoscitivas, los planes de otrosgobernantes y la resistencia de la
propia burocracia, los intereses creados y las demandas y aspiraciones de
diversos grupossociales, los lmites del espacio de control y del tiempo y los
recursos disponibles, la fuga de autoridad y la prdida delegitimidad, los
compromisos extranjeros y las presiones internacionales. La mayora de estos
lmites no sern tanrestrictivos como para privar de todo margen de accin al
gobernante, pero son tan importantes que pasarlos por altoprovocar
consecuencias graves o desastrosas.Por tanto, el analista debe cuidarse de las
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analogas superficiales entre la elaboracin de PP y la toma de

decisionesempresariales. Al revs de lo que ocurre con el empresario, el
gobernante no goza de la libertar para desplazar recursos deun rea a otra,
excepto de modo marginal. Su libertad est limitada por regalas presupuestarias,
negociaciones polticas y lacreciente porcin de los ingresos pblicos que se
destina automticamente al pago de la deuda pblica, de sueldos ypensiones, etc.
La libertad de los administradores pblicos para ajustar sus actos a lo que les
parece la solucin msapropiada de un problema concreto esta acotada por
normas especialmente diseadas para limitar una toma discrecionalde decisiones
que, al revs de la discrecionalidad del administrador privado, no est restringida
por consideraciones deganancias y prdidas.Estas limitaciones del poder de los
gobernantes explican por qu es tan difcil en el sector pblico encontrar
solucionesptimas y haya que contentarse con otras de menos ambicin o
subptimas. El teorema del ptimo condicionado (
second best
) de la economa del bienestar provee una prueba formal de este hecho. Este
teorema enuncia que las condiciones deprimer orden para alcanzar un ptimo no
son en general criterios validos de poltica en una situacin donde, a causa
dealguna restriccin adicional a las habituales limitaciones presupuestarias y
tcnicas, no pueden satisfacersesimultneamente todas las condiciones. Para
obtener una solucin de ptimo condicionado (una que satisfaga tambin
larestriccin adicional), es posible que haya necesidad de violar incluso las
condiciones que pudieran haber sido satisfechas.Pero si las soluciones
subptimas o de ptimo condicionado son las nicas viables, entonces la
factibilidad
, antes que elptimo, debe ser la preocupacin principal de los analistas de
polticas, y stos deberan estar tan preocupados por lasrestricciones polticas e
institucionales como por las limitaciones tcnicas y econmicas.Una vez que se
reconoce la cuestin de la factibilidad en toda su complejidad, incluso el
ordenamiento tradicional de lasalternativas de polticas ptimas, eficientes y
viables, en orden decreciente de lo deseable- pierde gran parte de susignificado.
La factibilidad poltica
Si el propsito del anlisis no es el de
saber
cul es la poltica correcta en un campo dado, sino el de
asegurar
que la polticase escoja y se ponga en prctica, ser esencial la determinacin de
los limites dentro de los cuales el gobernante puede

ejercer un control efectivo. Cules instrumentos de polticas pueden usarse?

Con quin debe compartir su autoridad elgobernante? Cules son los actores
polticos y burocrticos cuyo apoyo se necesita? La respuesta a tales
interrogantesimplica la formulacin de ciertos supuestos acerca del ambiente
poltico e institucional: detrs de cada recomendacin depoltica se encuentra
siempre una teora ms o menos implcita de gobierno. Desatender los problemas
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de factibilidadpoltica no implica una neutralidad poltica, sino ms bien el supuesto

de que las polticas pueden ejecutarse por decreto.Para tratar adecuadamente las
cuestiones de factibilidad poltica se requiere un entendimiento ms claro de las
influenciasque afectan las acciones gubernamentales en una democracia. Por
definicin, una polica es viable o inviable solo respectode algunas restricciones
especificas institucionales, burocrticas, distributivas o polticas. Que limitan la
libertad deeleccin del gobernante en una situacin particular. Si no pueden
identificarse restricciones especificas, el concepto defactibilidad poltica ser
demasiado elstico para servir como herramienta de anlisis.
Una taxonoma de las restricciones
La identificacin de restricciones polticas y de otra clase presupone algn tipo de
clasificacin, teniendo en cuenta adems,que las clasificaciones son como las
reglas metodolgicas: siempre arbitrarias en alguna medida y solo aplicables si se
tieneen mente un propsito determinado.Los tres criterios considerados aqu
corresponden a distinciones bsicas entre las restricciones objetivas y
lasautoimpuestas, entre metas y restricciones y entre limitaciones de largo y de
corto plazos.

Restricciones objetivas y autoimpuestassta es probablemente la distincin ms

importante para el anlisis de las polticas. Ejemplos de restricciones objetivas
sonlas limitaciones fsicas, tecnolgicas, legales (aunque sean artificiales y no
inviolables como las leyes naturales o tcnicas),presupuestarias y otras
relacionadas con los recursos (como el apoyo poltico, el conocimiento, la
tecnologa, la capacidadde procesamiento de la informacin y el tiempo).
Advirtase que muchas de las restricciones de recursos pueden volverseflexibles
a largo plazo, lo mismo que las restricciones organizaciones e institucionales.Las
restricciones objetivas no dependen de valores o metas, sino que son impuestas.
Pero muchas de las ms importantesen la elaboracin de polticas no se imponen
desde el exterior: son autoimpuestas como resultado de una eleccin
ocompromiso libre. Sin embargo, una vez aceptados, estos compromisos
restringen el conjunto de alternativas disponiblesdel mismo modo que las
limitaciones fsicas, tcnicas y otras de carcter objetivo.Es muy grande la
diversidad de restricciones autoimpuestas, a propsito prctico podemos
clasificarlas en:1 . R e s t r i c c i o n e s q u e s e a d o p t a n p a r a u n p r o p s i t o
limitado o
durante cierto tiempo (restricciones
h e u r s t i c a s , compromisos
contractuales,
promesas,
definiciones
o
interpretaciones
convencionales
de
ciertos
trminos
en
undocumento).2 . R e s t r i c c i o n e s q u e s e a c e p t a n h a s t a n u e v o a v i s o
porque
se consideran
importantes o
tiles
( c o m p r o m i s o s estratgicos mediante los cuales nos obligamos en las
negociaciones continuas, los procedimientos y rutinas administrativasy los
esquemas
de
clasificacin).3 . R e s t r i c c i o n e s q u e s e
consideran indispensables para el logro de ciertas metas de
p o l t i c a s ( r e s t r i c c i o n e s distributivas, reglas de reciprocidad, el proceso
correcto, la consistencia, los precedentes y la deferencia a otroselaboradores de
polticas).4 . R e s t r i c c i o n e s q u e s e a c e p t a n i m p l c i t a m e n t e , p e r o c u ya
e x i s t e n c i a s e r e c o n o c e s o l o c u a n d o s e v e n c u e s t i o n a d a s o violadas
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(normas culturales, reglas de etiqueta, patrones profesionales, acuerdos tcitos y

la preseleccione en laformulacin de problemas).

Metas y restriccionesEl criterio para decidir si un valor debe tratarse como meta o
restriccin de las polticas es claro: si el elaborador de polticasest dispuesto a
cambiar ese valor particular por otros valores, deber tratarse como meta, en caso
contrario, comorestriccin.

Restricciones de corto y largo plazosRestricciones de corto plazo: las tecnologas,

las instituciones, la capacidad administrativa, los recursos financieros,
insumosfsicos y la fuerza de trabajo. A plazo suficientemente largo, estas
restricciones podrn relajarse a cierto costo. Muchasveces la cuestin de si un
determinado factor representa una restriccin insalvable o solo un problema
puede resolversedistinguiendo entre el corto y el largo plazos, a condicin de que
tengamos presente que la distincin no se refiere aperiodos de tiempo de
calendario, sino al tiempo necesario para adaptarse plenamente a las nuevas
condiciones.Pero mientras parezca expandirse el conjunto de polticas viables, se
harn sentir nuevas restricciones. stas pueden surgiren tres formas diferentes: 1)
es probable que cambien con el tiempo las condiciones de un problema de
polticas,

cambiando la naturaleza del problema y surgiendo nuevas restricciones; 2) la

ejecucin, a medida que la poltica pasa de ladecisin a la ejecucin surgirn
restricciones que antes estaban ocultas, lo que har necesarios ciertos cambios
ms omenos radicales en las polticas, este proceso interactivo de descubrimiento
de restricciones y modificacin de las metas oestrategias es la esencia de la
ejecucin de las polticas; 3) algunos factores que podran pasarse por alto a corto
plazopueden convertirse en restricciones insalvables en una perspectiva de largo
plazo.Otra restriccin ms tcnica que debera mencionarse es la existente entre
las restricciones deterministas y lasprobabilsticas. Estas ltimas son las que
interesan a los analistas de polticas.
Restricciones y seudorrestricciones
Un buen sistema de clasificacin de restricciones es un primer paso importante
para realizar un estudio de factibilidad. Perola tarea ms decisiva es diferenciar
entre las restricciones reales y los obstculos ficticios o seudorrestricciones
impuestospor la inercia institucional, el temor al riesgo, la falta de imaginacin o
determinacin, o los que se crean como pantallaideolgica para proteger intereses
creados.Lo que distingue a las restricciones reales de las seudorrestricciones o los
obstculos ficticios no es tanto su naturaleza o suscaractersticas particulares,
como lo es la calidad de las pruebas de apoyo. Cuando un analista afirmas que
algo es imposibledesde el punto de vista tcnico o econmico, polticamente
inviable o legalmente inadmisible, se est comprometiendo demanera implcita a
producir argumentos y pruebas. Y el mismo patrn de argumentacin se aplica a
restricciones diferentescomo las imposibilidades fsicas o lgicas, las limitaciones
econmicas, las prohibiciones legales y las inviabilidades polticas.Todas las
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restricciones tienen una forma lgica comn expresada en trminos de no se

puede, es imposible, etc.- y lasmismas implicaciones prcticas: todas ellas
excluyen ciertos proyectos que de otro modo serian posibles.Las razones para
aceptar una restriccin y las consecuencias de su violacin varan de acuerdo con
su naturaleza. Esparticularmente claro cuando contrastamos las limitaciones
objetivas con las autoimpuestas. Muchas restriccionesautoimpuestas obedecen a
razones utilitarias, el conocimiento de su costo de oportunidad (las
consecuencias de larestriccin resultante en el conjunto de las alternativas viables
para el logro de la meta) es esencial para una decisinracional,
independientemente de que se acepten o no tales restricciones.
Los usos de la restriccin
Las restricciones son, al mismo tiempo, condiciones esenciales para el
comportamiento racional y pueden emplearse paradescubrir nuevas posibilidades,
donde, adems de buscar soluciones dentro de restricciones dadas, el analista o
asesor depolticas debe ayudar a expandir las fronteras de lo posible en el campo
de la AP. Esto requiere informacin objetiva ypersuasin: lo que sea polticamente
viable dentro de restricciones dadas, y aun las restricciones mismas, depender
de loslmites del conocimiento pblico y de la relacin entre los valores
popularmente aceptados y la practica permisible. Por locual, las restricciones de la
poltica sobre la actuacin de la AP solo podr aligerarse cuando la opinin pblica
haya sidocondicionada para aceptar ideas nuevas, smbolos nuevos y conceptos
nuevos y ms amplios del inters publico.
V.El
cambio
de
las
restricciones
institucionales
Las restricciones institucionales se encuentran dentro de las restricciones
artificiales. Leyes, reglamentos, normas,organizaciones, procedimientos para la
toma de decisiones. Toda la maquinaria gubernamental es un conjunto
derestricciones que definen los papeles de los diversos actores de las polticas y
limitas las estrategias a su disposicin. Pero, allargo plazo cambian las reglas del
juego poltico. Los actores no fijan sus metas dentro de los lmites fijados por el
marcoexistente, sino que tambin traten de cambiar tales lmites para su
beneficio.No siempre se han reconocido las posibilidades que tienen los actores
de las polticas de cambiar las condiciones deviabilidad mediante el cambio
institucional.
Las ventajas del procedimiento indirecto
La situacin de los actores de polticas que intervienen en el cambio institucional
se asemeja a la de quienes discuten lasreglas de un juego nuevo, en el que van a
participar o a la de un grupo de individuos que se rene para escoger
unaconstitucin que especifique los poderes del gobierno y los derechos bsicos
de los ciudadanos. Estas analogas sirven paradestacar la diferencia cualitativa
existente entre las consideraciones que importan para la eleccin institucional y
lasrelevantes para las decisiones individuales dentro de restricciones
institucionales dadas. Mientras los tomadores dedecisiones del modelo tradicional
de eleccin racional tratan de maximizar sus metas dentro de las reglas impuestas
por elambiente poltico y social, los actores de las polticas reales tienden a
considerar las reglas del juego con posibles objetivosde accin poltica.Los
principales objetivos del comportamiento de cambio institucional son regalas
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procesales para el debate, elestablecimiento de agendas, la toma de decisiones y

su aplicacin antes que reglas sustantivas que prohban u ordenen

acciones particulares. Los resultados del cambio institucional no pueden evaluarse

con referencia a decisiones separadas,aisladas, sino en trminos de secuencias
de decisiones interdependientes tomadas de diversos actores durante
ciertotiempo. Este supuesto de relaciones continuas entre los actores de
las polticas introduce una dimensin temporal, que estausente en las situaciones
de eleccin de una sola vez que suelen considerarse en el anlisis de las
polticas.Las reglas de procedimiento son especialmente importantes cuando la
aplicacin debe basarse en ltima instancia en elconsentimiento de todas las
partes involucradas, ej.: lo que ocurre en la arena internacional.
Anlisis del cambio institucional
Los procesos de cambio institucional son muy complejos. Es importante centrarse
en un pequeo conjunto de variablesfundamentales: 1) el grupo de actores de
polticas efectivos y potenciales; 2) los recursos a su disposicin en los
diferentesarreglos institucionales, en donde se incluyen; 3) la cantidad y calidad de
la informacin, las habilidades y los conocimientostcnicos a disposicin de los
diversos actores; 4) factores y restricciones ambientales como las polticas
existentes, losvalores sociales, las ideologas, la opinin pblica y los paradigmas
cognoscitivos.En una versin simplificada del modelo de cambio institucional,
semejante al modelo tradicional de eleccin racional,supondramos que los
actores de las polticas actan independientemente o en coaliciones monolticas,
como el elaboradornico del decisionismo. Que los actores tienen un solo recurso
homogneo (dinero o poder poltico). Que la informacin esimperfecta y se halla
desigualmente distribuida entre los diversos actores pero no est sujeta a la
manipulacin. Se tomacomo dado el ambiente poltico, social y cultural. De
acuerdo a estos supuestos, el anlisis marginal conduce a la conclusinde que
cada uno de los actores debe asignar sus recursos en forma tal que el rendimiento
mnimo esperado de la ltimaunidad de recursos gastada en influir sobre los
arreglos institucionales en cualquier rea, sea aproximadamente igual a
laadquisicin de algn resultado de poltica particular.A medida que estos
supuestos se hagan ms flexibles podrn incorporarse al modelo patrones de
comportamiento grupalms complejos.Considrese el supuesto de que las
organizaciones o grupos de inters actan como un individuo aislado en la
bsqueda desus metas. En efecto, la accin colectiva es rara vez unitaria y
siempre afronta el problema del gorrn. Por ej.: elmejoramiento del ambiente
beneficia a todos los que vivan en un rea dad, independientemente de su
contribucin directaa ese mejoramiento. As, los miembros reales o potenciales del
grupo tienen incentivos para convertirse en gorrones. Si lacantidad de los
recursos disponible para un grupo depende mucho de su capacidad para inducir o
forzar a sus miembros acontribuir a la meta comn, los lderes preferirn reglas
que faciliten la accin conjunta sobre ciertos problemas. Algunoscambios
institucionales importantes, como la legislacin de 70, podran crear
oportunidades incluso para la organizacin deformas nuevas de la accin
Yadira Guadalupe Guzmn Zacaras
Ciencias Polticas y Administracin Pblica

EVIDENCIA, ARGUMENTACION Y PERSUACION EN FORMULACION DE POLITICAS

GIANDOMENICO MAJONE

colectiva.Adems, todo arreglo institucional particular afecta en forma distinta el

poder y la influencia de diversos actores. Por ende,los arreglos institucionales no
solo determinan quin decide, sino que tambin influyen sobre lo que se
decide.Considerando la naturaleza de los recursos a disposicin de los actores, en
la arena de las polticas son importantes muchosrecursos no monetarios (votos,
influencia poltica, conocimientos tcnicos e informacin), siendo que estn
desigualmentedistribuidos entre los diversos actores, y la ventaja comparativa que
diversos tipos de recursos otorgan a sus propietariosdepende de factores
institucionales. Todo marco institucional tiende a favorecer ciertos recursos sobre
otros, y los cambiosde reglas pueden crear recursos nuevos y afectar el valor de
los ya existentes. Ej.: el apoyo financiero a la intervencinpblica en los
procedimientos reguladores, la participacin en comits asesores y organismos
administrativos. Enconsecuencia, los actores de las polticas trataran de lograr
cambios institucionales que los doten de recursos nuevos oaumenten el valor de
los recursos que ya poseen.De igual modo, la informacin disponible para los
actores de las polticas se distribuye de manera desigual. Los actores depolticas
se interesan por invertir recursos en la restructuracin de los canales por los que
se rene, evala y disemina lainformacin. Por ejemplo, la capacidad para influir
sobre el contexto institucional o la composicin de los organismos deinvestigacin
y las juntas asesoras podra afectar la clase de datos que se renen o la forma
como se evalan.El medio cultural no solo se concibe como una restriccin, sino
tambin como un objetivo para la persuasin, la propaganday la accin poltica.
Las partes interesadas luchan por imponer su definicin del problema y de los
instrumentos apropiadospara su solucin. Los cambios de un conjunto de
conceptualizaciones
o
explicaciones
causales
a
otro
tienen
importantesimplicaciones institucionales, pues determinan cules organizaciones
tendrn la obligacin y la oportunidad de atacar elproblema

Yadira Guadalupe Guzmn Zacaras

Ciencias Polticas y Administracin Pblica