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FACULDADE DAMAS CADERNO DE RELAES INTERNACIONAIS V.3, N.
4 (2012)
http://www.faculdadedamas.edu.br/revista/index.php/relacoesinternacionais
UMA NOVA AGENDA INTERNACIONAL PARA O SCULO XXI: A SITUAO DOS

REFUGIADOS AMBIENTAIS NO MUNDO
Evelyn Verssimo da Silva
RESUMO
Nos ltimos tempos, um novo tema tem vigorado no meio acadmico e poltico
internacional, embora as origens do problema no sejam recentes. So debates que
remetem a problemas histricos da humanidade, mas que adquiriram novas
conotaes no sculo vigente por envolverem dois pontos crticos nos debates
multilaterais: o meio ambiente e a migrao, e a correlao entre os mesmos. A
discusso em torno dos refugiados ambientais representa um dos principais desafios
contemporneos, tendo em vista a ausncia de um reconhecimento formal pelo
direito internacional. Neste panorama, atribui-se s alteraes climticas a gnese
deste problema, e na medida em que estas se tornam mais intensas e frequentes, o
fluxo migratrio interestatal as acompanha no mesmo ritmo. Neste ponto, ambos
buscam redefinir as prioridades dos Estados, em particular, das grandes potncias.
Como responsveis histricas pela degradao ambiental, sero as que recebero
maior parcela dos refugiados do clima procedentes das partes mais vulnerveis do
planeta. No entanto, mais que problemas estatais, so problemas sociais que, por si
s, j deveriam ser convincentes o suficiente por descreverem uma nova realidade e
por envolverem o respeito aos direitos humanos fundamentais. Esta uma tendncia
que condicionar o futuro de vrias sociedades e regies inteiras, e que desestabilizar
outras tantas. A inao poltica internacional a este novo desafio pode impetrar uma
das maiores crises humanitrias dos novos tempos.
Palavras-chaves: Relaes Internacionais - Meio Ambiente Migrao - Segurana
Internacional.
162
FACULDADE DAMAS CADERNO DE RELAES INTERNACIONAIS V.3, N.4 (2012)

ABSTRACT
Recently a new theme has been in place in academia and international political
scenario, although the origins of the problem are not recent. These are debates that
refer to historical problems of humanity, but they acquired new connotations in the
current century by two critical points involved in multilateral discussions, the
environment and migration, and the correlation between them. The discussion of
environmental refugees is a major contemporary challenge in view of the absence of a
formal recognition by international law. Against this background, it is attributed to
climate change the genesis of this problem, and to the extent that these become more
intense and frequent, the interstate migration accompany them at the same pace. At
this point, both seek to redefine the priorities of states, in particular the great powers.
As a historical responsibility for environmental degradation, this will be the largest
share of climate refugees coming from the most vulnerable parts of the planet.
However, rather than state problems are social problems that, by itself, it should be
convincing enough to describe a new reality and involve respect for fundamental
human rights. This is a trend that will condition the future of various societies and
whole regions and destabilize many others. Inaction foreign policy to this new
challenge it can bring one of the largest humanitarian crises of our times.
Keywords: International Relations - Environment - Migration - International Security.
163

INTRODUO
As discusses sobre refugiados no se esgotam e atualmente um novo quadro

vem sendo abordado. Diante de uma nova categoria de migrantes, os chamados
refugiados ambientais, pretende-se observar os discursos polticos em torno dos
problemas ambientais globais e os debates tradicionais em termos de segurana.
Dessa maneira, busca-se entender e aprofundar os conhecimentos sobre as causas das
mobilidades humanas entre fronteiras em razo das mudanas climticas, e de como
um discurso sobre refugiados, diferente do j existente, foi institudo ou justificado em
diferentes esferas institucionais, tendo em vista as previses pessimistas e
catastrficas dos rgos internacionais de monitoramento do clima, como o IPCC
(Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas), e que muitas vezes no so
tratadas de forma legtima por alguns pases.
Diante disso, surgiram os seguintes problemas de pesquisa: Qual a identidade
das populaes atingidas por desastres ambientais na poltica internacional, em razo
das transgresses de fronteiras impostas pela necessidade de fugir de ambientes que
deixaram de oferecer condies mnimas de sobrevivncia e como distinguir este
grupo de deslocados forados em razo da ausncia de um regime internacional que
lhes garanta uma proteo internacional especfica? Como reacomodar cidados de
um Estado que possa deixar de existir e a quem cabe a deciso do local para onde
migrar, aos Estados soberanos ou s pessoas atingidas pelas catstrofes naturais? E,
por fim, como se posicionam os Estados que tm suas fronteiras invadidas por fluxos
populacionais que fogem dos desastres ambientais, em razo das crises ecolgicas
cada vez mais repetitivas?
Diversas indagaes podem ser levantadas e so inmeras as respostas que
podero surgir. Estas, no entanto, dependero de como a comunidade internacional
reagir a este problema e do reconhecimento de instrumentos eficazes que
164

estabeleam um status especial a estas pessoas pelo direito internacional, j que no

se enquadram nos conceitos de migrantes voluntrios nem de refugiados.
Tendo em vista os temas em pauta na agenda internacional, este trabalho se
direciona a examinar os fenmenos ambientais recorrentes e como este problema ser
abordado pela sociedade internacional, pela comunidade acadmica, e pelos rgos
internacionais em decorrncia dos espaos deixados por estudiosos dos regimes
internacionais para refugiados e para os direitos humanos, e nos discursos sobre meio
ambiente; sobre esta nova categoria de refugiados, os refugiados ambientais,
climticos ou ecolgicos.
Assim, a importncia dessa ptica est na possibilidade de pensar a categoria de
refugiados ambientais no apenas como aqueles diretamente afetados pelas
mudanas climticas, mas como aqueles que, enfrentando condies ambientais
inspitas numa localidade, migram.
As discusses sobre os deslocamentos de pessoas atravs das fronteiras dos
Estados no so, contudo, recentes; sejam estas migraes de ordem econmica,
social, ou poltica. Nestas ltimas enquadram-se aqueles que se inserirem na categoria
de refugiados, cujo status internacional passou a ser reconhecido e legitimado aps a
Segunda Guerra Mundial.
Embora a questo humanitria tenha sido objeto de interesse internacional h
bastante tempo, ainda um tema em evidncia quando se faz referncia a conflitos,
guerras civis, crises humanitrias, desrespeitos aos direitos humanos, misses de paz.
A construo desses indicadores de crise acontece por que so temas corriqueiros,
atuais, e que esto longe de uma soluo definitiva. Muito, de fato, j foi discutido,
mas ainda h muito que fazer. No entanto, o problema atual sobre refugiados
ultrapassa a polmica sobre Estados que so incapazes de garantir aos seus nacionais o
mnimo de direitos, produzindo fugas em escala; ou a Estados terceiros que, mesmo
impondo restries, servem de asilo a este fluxo crescente de refugiados provenientes
de locais distintos.
165

Um novo debate emergiu recentemente em decorrncia das recorrentes

catstrofes ambientais que tem atingindo vrias regies do planeta, simultnea e
indistintamente, traando um novo desafio para o direito internacional. As questes
ambientais lograram espao significativo nos fruns internacionais nas ltimas
dcadas, e os debates atuais j no se restringem em distinguir culpados e vtimas, na
medida em que toda a comunidade internacional tem sua parcela de responsabilidade,
e que toda humanidade , de certa forma, vtima. Isto por que, embora sejam eventos
locais, suas causas e consequncias podem ter origens e repercusses globais.
As consequncias, entretanto, tornam-se mais evidentes em pases menos
desenvolvidos, com recursos econmicos e tecnolgicos escassos. Esta situao se
agrava na medida em que as sequelas da deteriorao ambiental tornam a parcela
carente da populao mundial ainda mais vulnervel. So pessoas que sem a ajuda
internacional e assistncia humanitria devero se deslocar para regies mais
prximas em busca de segurana.
Entre estas implicaes encontram-se os deslocamentos de pessoas em razo de
variaes climticas que criam situaes inspitas em seus pases de origem e que as
foram a se abrigar em pases vizinhos, gerando conflito de interesses nos pases de
destino destes migrantes. Essa impossibilidade de permanecerem em seus domiclios
originou uma nova categoria de refugiados, chamados por alguns estudiosos de
refugiados ambientais. Estes, no entanto, no se enquadram na classificao cunhada
pela Conveno de 1951, nem entram na categoria de migrantes econmicos, que por
convenincia, emigram de seus pases em busca de melhores oportunidades no
exterior.
As expectativas pessimistas dos organismos internacionais que tratam da
questo ambiental trazem s discusses internacionais os problemas do aquecimento
global, das mudanas climticas, e fazem com que os desastres naturais frequentes se
tornem um dos principais desafios do sculo XXI. As estimativas dos institutos de
pesquisas ambientais so conclusivas, e preveem o aumento do nvel do mar, mudana
nos regimes das chuvas, desertificaes, entre outros fatores. Milhares de pessoas
166

sero afetadas diretamente e outras mais, indiretamente. Inevitavelmente as

consequncias sero sentidas em todo o mundo, principalmente nos pequenos pases
insulares, que uma vez desaparecidos, acarretaro novos desafios ao direito
internacional e ao direito internacional dos direitos humanos.
Assim, percebe-se a notoriedade internacional deste tema atravs da atuao de
uma crescente margem de atores que vo desde os governos nacionais a organismos
internacionais e suas agncias especializadas, e principalmente, s populaes
afetadas, desprovidas de proteo internacional que lhes garantam seus direitos.
Somam-se a estes os meios de comunicao internacional, a sociedade civil e os meios
cientficos que cobram dos condutores da poltica internacional solues rpidas para
que os saldos prejudiciais da negligncia sejam minimizados.
Diferente da diviso scio- econmica do mundo em que distinguem as regies
por sua estabilidade e atuao no mercado internacional, os problemas ambientais
desconhecessem as fronteiras nacionais. Todos os pases sentiro os efeitos das
mudanas climticas, mesmo que em diferentes propores em razo de recursos
financeiros e tecnolgicos. Se a comunidade internacional tem atuado para conter a
crise financeira global, dever adotar um esforo semelhante para responder s
alteraes do clima.
Como forma a complementar os trabalhos j existentes e publicados a partir de
um exame sobre eventos climticos recentes, visa-se demonstrar a relevncia que a
definio de refugiados ambientais vem logrando, e sua repercusso global, na medida
em que refora dois problemas j existentes: o das mudanas climticas e a da
situao dos refugiados no mundo.
Neste sentido, este trabalho pretende analisar as consequncias das mudanas
climticas para a segurana internacional a partir do fluxo migratrio de pessoas em
decorrncia das mudanas climticas; verificar os novos e velhos debates sobre
deslocamentos forados a partir das discusses sobre as variaes do clima; investigar
o tema das mudanas climticas e suas implicaes para os Refugiados Ambientais; e
167

avaliar a reao da comunidade diante destes desafios soberania estatal e

segurana internacional.
Para isto, torna-se relevante examinar os efeitos globais do tema, as
contradies, ambiguidades, interesses estratgicos; enfim, as complexidades da
realidade poltico-estratgica das instituies, dos regimes e dos governos. Diante dos
objetivos propostos, procurar-se- responder seguinte questo de pesquisa:
Como reage a comunidade internacional diante de um novo quadro que emergiu
nos ltimos tempos, a partir da necessidade de enquadrar, sob os auspcios do direito
internacional, a situao dos refugiados ambientais, somando-os j problemtica
situao dos refugiados no mundo e s preocupantes alteraes climticas que
ameaam a vida no planeta?
Para estes fins, o presente trabalho foi dividido da seguinte maneira:
No captulo 1 - Referencial Terico e Metodolgico - Procurou-se apresentar o
embasamento terico que propiciou a anlise do tema, bem como seus fundamentos e
contribuies para o desdobramento deste trabalho, tendo em vista responder
questo de pesquisa. Ainda neste captulo, fez-se referncia metodologia com a qual
o trabalho foi desenvolvido.
No captulo 2 Eco-poltica Global: A construo de uma agenda internacional
sobre o meio ambiente face s alteraes climticas - buscou-se averiguar as principais
razes das mudanas climticas, sendo esta a principal causa do deslocamento dos
refugiados ambientais; bem como a anlise das principais discusses sobre o tema a
nvel internacional.
No captulo 3 Os Refugiados no Direito Internacional buscou-se entender a
construo e o reconhecimento de um regime internacional para os refugiados, assim
como avaliar a situao dos refugiados no contexto poltico mundial contemporneo,
uma vez que a partir deste arcabouo jurdico, criou-se um precedente para a
168

ampliao do conceito em vigor, de forma a facilitar a incluso de uma nova

classificao, a dos refugiados ambientais.
No captulo 4 Os Refugiados Ambientais e a Agenda Internacional do Sculo XXI
buscou-se analisar os principais desafios para uma definio consensual sobre os
refugiados ambientais e o reconhecimento dos mesmos pelos demais atores
internacionais, sendo esta uma questo fundamental para as discusses futuras na
rea de segurana; alm das anlises estatsticas sobre os locais onde,
probabilisticamente, devero ocorrer os maiores deslocamentos e suas respectivas
razes.
Nas consideraes finais, buscou-se demonstrar todas as investigaes realizadas
no decorrer da pesquisa com o intuito de compreender o longo caminho a ser
percorrido em busca de solues s novas demandas de refugiados ambientais. Para
este fim, foram sintetizados os principais avanos ou inrcias neste campo,
objetivando resultados prticos pela comunidade internacional, e demais atores, a fim
atenuar as causas e consequncias contemporneas dos problemas ambientais.
169

CAPTULO 1
REFERENCIAL TERICO
Ao longo de dcadas, as prioridades nas discusses internacionais giraram em

temas relevantes para o Estado, e como este podia ter afetado em sua existncia, alm
da necessidade de se impor como ator supremo e atuante. As prioridades dos debates
estavam divididas em temas que diziam respeito firmao deste como ator global.
Da, temas como segurana, anarquia, geopoltica, estratgias de defesa e questes
militares. Fatores econmicos tambm estavam subservientes ao interesse do Estado,
qui da nao. Durante a Guerra Fria, estes temas estiveram no jogo poltico,
econmico, militar do perodo, onde cada qual exibia seus contornos de influncia
mundial como um prmio a ser disputado e no qual, s diria respeito a apenas um.
O jogo terminou em 1991, e de fato, apenas um lado venceu. A Guerra Fria
preencheu quase metade do sculo XX, mas paralelo s questes prioritrias que
envolviam principalmente os interesses hegemnicos de cada superpotncia e
potncias aliadas, aconteceram outros fenmenos importantes como a insurgncia de
um novo ambiente mundial voltado para uma agenda social. Novas regras do jogo
foram postas mesa para que todos os participantes do sistema mundial se
preparassem para o sculo seguinte.
Em termos gerais, a ltima dcada do sculo anterior foi uma poca decisiva, um
intervalo entre duas ordens mundiais. Uma poca assinalada pela diviso do mundo
em ocidental e oriental, central e perifrico e outra amplamente multilateral que
permitiu a ratificao de tratados de maneira quase universal. Em meio a estes
avanos tericos, tentou-se discutir temas que fossem alm da tradicional agenda
proposta historicamente pelos realistas, vistos como de interesse global. Entre eles,
merecem destaque dois deles.
Um deles diz respeito no aos Estados, mas ao indivduo e sua insero no
panorama jurdico internacional. A afirmao dos direitos humanos na Carta de So
170

Francisco e posteriormente na Declarao Universal (1948) so marcos de uma

discusso que h seis dcadas vem sendo, apesar do pleonasmo, discutida. Muito se
tentou fazer para se concretizar os 30 princpios da Declarao, mas ainda muito mais
tem que se fazer. Mais que enumerar direitos, por que estes j foram catalogados, o
ser humano precisa ver concretizados os seus direitos j conquistados historicamente.
O outro se refere a um tpico que tem adquirido importante conotao no
sculo XXI; o meio ambiente, os ecossistemas planetrios e as consequncias futuras
pelo mau uso dos mesmos. Mais significativamente sobre os avanos nas discusses
sobre as mudanas climticas e mais do que isso, as consequncias da inao dos
Estados, isto , da comunidade internacional diante da gravidade e urgncia do tema e
da ao do homem que vem afetando inmeras regies do planeta, deixando rastros
de destruio sem precedentes em to curto espao de tempo e em vrias partes do
planeta.
Tambm muito j se discutiu, especialmente na dcada de 1990 com a
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente, representando a primeira
cpula global em termos de integrantes, sobre meio ambiente, mas pouco se concluiu
de fato. Entre os destaques, a conscientizao do princpio das responsabilidades
comuns mas diferenciadas que pautou grande parte das negociaes internacionais
sobre meio ambiente, o que impediu o favorecimento de apenas um hemisfrio do
globo. Entretanto, medidas concretas para evitar que catstrofes naturais sejam
menos recorrentes, em particular as procedentes de Estados mais frgeis e vulnerveis
a essas questes, caminham a passos largos. Diante disto, este trabalho ter como
foco a abordagem sobre esses dois temas e como ambos esto relacionados.
Assim, pretendem-se observar as consequncias das questes ambientais para o
jogo poltico das relaes internacionais, uma vez que o meio ambiente excede o limite
entre a poltica nacional e internacional. Dito isto, percebe-se que a o desafio terico
gerado pelas discusses ambientais e suas repercusses humanitrias est no fato de
que os aportes tericos clssicos no respondem satisfatoriamente a estes pontos em
razo dos muitos atores envolvidos, como os Estados, ONGs, organismos
171

internacionais e os indivduos, alm da necessidade de uma vigilncia poltica

integrada para a gerncia dessas ameaas climticas e dos novos problemas que delas
emergem no contexto global.
Segundo JACKSON E SORENSEN (2007), alguns debates ambientais podem ser
explicados pelas teorias tradicionais. Sendo assim, numa viso geral, para os realistas,
o meio ambiente seria um tema secundrio, utilizado como mais um enfoque que
explicasse o conflito entre Estados. Isto por que, a principal caracterstica realista est
caracterizada por uma estrutura descentralizada e anrquica. Dentro desta, afirma que
as unidades bsicas do sistema internacional so os Estados, que, embora executem as
mesmas funes, diferenciam-se em termos funcionais. Alm disso, estas estruturas
so definidas no por todos os atores que se desenvolvem dentro delas, mas pelos
mais importantes. Desta maneira, so as grandes potncias que determinam as
mudanas nas estruturas do sistema internacional.
Dentre as principais contribuies, para fins da presente anlise, esto as
questes de soberania e sobrevivncia, haja vista que um Estado soberano aquele
que toma suas decises relativas a problemas internos ou externos, decidindo se
procura ou no ajuda externa. Assim, observa-se um sistema no qual o objetivo bsico
das unidades a preservao da segurana e do interesse nacional, e deste modo, a
manuteno de sua posio na estrutura internacional, o que determina o
comportamento egosta dos Estados (WALTZ, 2002).
Dentro desta viso, acrescenta WALTZ (1979) que os problemas que abalam o
mundo pedem solues globais, mas no existe nenhuma agncia global para forneclas. Isto , os neorrealistas desconsideram a importncia de uma instncia superior aos
Estados para estabelecer e impor regras ou controle a fim de instituir uma ordem ao
sistema. Assim, grandes tarefas podem ser realizadas apenas por agentes de grande
capacidade e por isso que so as maiores potncias, as responsveis pela conduo
dos meios necessrios para se preservar a sobrevivncia do mundo.
Para os neoliberais, este tema adquire maior relevncia na medida em que se
agrega agenda de cooperao internacional e a instituio de regimes, na medida em
172

que tentaram formular uma alternativa ao pensamento realista. Observa-se, entre

suas principais caractersticas, o reconhecimento de que os Estados continuam sendo
os principais atores das relaes internacionais, contudo, tambm reconhecem a
importncia de atores transnacionais na poltica internacional. Para eles o sistema
internacional no pode ser observado isoladamente, pois a maioria dos
comportamentos dos Estados ditada pelo grau de institucionalizao no
relacionamento entre eles (SARFATI, 2006).
Entre as outras caractersticas importantes esto a interdependncia econmica,
mas tambm ecolgica, entre os Estados, alm da relevncia das instituies para s
relaes internacionais. Entre as principais caractersticas deste modelo esto as
relaes entre governos, organizaes nogovernamentais e transnacionais, sendo que
esta ltima desmistifica o Estado como unidade isolada. Alm disso, tambm destacam
a multiplicidade de assuntos que pautam as relaes interestatais. Sob este aspecto
destacam-se a ausncia de hierarquia de assuntos na poltica mundial, ou seja, a
segurana militar no era pauta dominante da agenda internacional. Esta viso se
distingue da viso realista que priorizava assuntos de high politics concernentes
segurana militar, aos de low politics referentes a assuntos econmicos e sociais.
(KEOHANE e NYE, 2001). Em razo disto, outras preocupaes tambm adquirem
relevncia como a preocupao com o meio ambiente global cuja natureza transcende
as aes dos Estados e poderes polticos.
A segunda caracterizada pelo liberalismo institucional. Entre os que mais
contriburam para essa linha de pensamento esto Robert Keohane e Oran Young
(JACKSON e SORENSEN, 2003). Estas instituies representam uma das principais
contribuies da teoria neoliberal e so definidas como grupos de regras, formais e
informais, assumindo formas de Organizaes Intergovernamentais ou NoGovernamentais; Regimes Internacionais e Convenes. Conforme exposto, tem-se
como parte significativa desta contribuio para o presente estudo, o papel que as
instituies e os regimes internacionais exercem dentro das relaes internacionais.
173

Todavia, acrescenta SARFATI (2006) que em um mundo anrquico os regimes

vivem em constante tenso com a soberania nacional, uma vez que prevalece o selfhelp (autoajuda), fazendo com que os princpios e regras sejam mais frgeis na poltica
internacional que o elemento constitucional de um pas.
J para os estudiosos da economia poltica internacional o meio ambiente
analisado por um aspecto restrito da economia global, entrando aqui as tradicionais
controvrsias entre o Norte e o Sul e suas respectivas necessidades de
desenvolvimento e explorao ambiental. Esta abordagem negligencia vrias outras
questes, entre elas as consequncias humanitrias dos distrbios naturais.
Da mesma forma, como observa NOGUEIRA E MESSARI (2005), questionamentos
so impostos na construo de um discurso sobres as dicotomias presentes na poltica
mundial como anarquia/soberania; identidade/diferenas; cidados/estrangeiros.
Segundo Walker, a viso ps-estruturalista reconhece que os temas que envolvem as
fronteiras dos Estados so vitais para os mesmos e que:
[...] a imaginao est irreversivelmente circunscrita pelas fronteiras

territoriais do Estado, j que qualquer projeto de transformao que
implique a articulao com grupos ou povos para alm das fronteiras
est, a priori, inviabilizado. Nesse sentido, o carter utpico das
aspiraes cosmopolitas confirma a viso de mundo realista que
coloca o Estado como princpio e fim da vida social. Pois somente nos
Estados somos sujeitos e cidados, e somente como cidados nos
tornamos, de fato, seres humanos. Em outras palavras, nosso
pertencimento a um Estado, nossa localizao em um certo
territrio, define nossa prpria existncia e nossa identidade, aquilo
que nos define (NOGUEIRA e MESSARI, 2005, p. 213).
Em termos gerais, h a necessidade de se estabelecerem critrios e

embasamentos tericos que incluam, dentro das abordagens que defendem, de um
lado, as posturas estatais de segurana; e de outro, a existncia de regimes
internacionais pautados pela cooperao entre Estados, bem como a situao das
pessoas que deixam seus pases em rao da inviabilidade, imposta por fatores
naturais, de permanecerem nos mesmos. Alm disso, acrescenta-se a necessidade de
se instituir um status que permita que estas mesmas pessoas, ao ingressarem nas
174

fronteiras alheias, no sejam tratadas como imigrantes ilegais, transformando-as em

um problema de segurana.
1.1 Metodologia
O conhecimento cientfico estabelece uma relao sujeito-conhecimento,

discernindo a identidade de suas causas e de seus efeitos. E a metodologia permite
descrever e entender o mundo em termos no abstratos ao conduzir a um reforo do
embasamento emprico do objeto que estudado.
A pesquisa qualitativa tem sido aplicada para ilustrar efeitos causais, centrandose em casos especficos, consentindo o exame detalhado sobre determinado evento.
Inerente a este escopo, esto os significados que os sujeitos atribuem ao seu
comportamento e ao mundo externo no qual denota uma teia de sentidos e valores
(PORTA e KEATING, 2008). Isso implica em entender o ponto de vista de um sujeito ou
de diferentes sujeitos, o curso de situaes sociais (conversas, discursos, etc.), ou as
regras culturais ou sociais relevantes para uma situao.
A essas explanaes, associam-se as leis da dialtica, mais especificamente, a
que traz em si as suas contradies (OLIVEIRA, 2004). Embora esta investigao tenha
se pautado na abordagem qualitativa, com o reforo da dialtica (OLIVEIRA, 2004), na
medida em que foram examinadas situaes complexas e singulares, como a questo
dos refugiados ambientais; existem domnios quantificveis que corroboram com a
interpretao dos fatos. Por isso, foram empregados alguns dados quantitativos
apenas como parmetro de identificao da intensidade ou do grau de alguns
desastres naturais e suas respectivas implicaes.
175

CAPTULO 2
ECOPOLTICA GLOBAL: A construo de uma agenda internacional sobre o meio
ambiente face s alteraes climticas
A cincia tornou-se mais irrevogvel do que nunca: as mudanas

climticas esto acontecendo. A prova est ao nosso redor. E se no
agirmos, vamos ver consequncias catastrficas, incluindo elevao
dos mares, secas e fome e a perda de at um tero da planta do
mundo e as espcies animais (Ban Ki-moon, 2009)1.
2.1 O papel das discusses internacionais sobre o meio ambiente no sculo XXI
Assim como o alerta do Secretrio Geral das Naes Unidas, os relatrios dos
centros de pesquisas internacionais como o IPCC2 denunciam um catlogo de variveis
determinantes para a mudana na composio da estrutura ambiental global
contempornea. O acrscimo da temperatura; a extenso de reas desrticas em
alguns lugares e o aumento dos ndices pluviomtricos em outros; elevao do nvel do
mar; diferentes padres elicos; frequncia das tempestades ao redor do mundo; e,
consequentemente, um alastramento de comunidades vulnerveis e um notvel
contingente de pessoas desamparadas migrando dos lugares inspitos. Distante de um
ambiente compatvel com as necessidades humanas.
Embora o clima sempre tenha variado naturalmente ao longo do tempo, a
velocidade e intensidade dos indicadores das mudanas climticas e o crescente
nmero de vtimas registrado nos ltimos tempos no tem precedentes histricos.
Cientes das consequncias nocivas do avano da concentrao de gases do efeito
estufa na atmosfera, como o dixido de carbono, o oznio, o metano e o xido nitroso
que contribuem para o aquecimento global; os governos perceberam que os riscos
eram alarmantes o suficiente para serem negligenciados.
1
2
Ban Ki-moon Secretrio Geral das Naes Unidas. Nova York, setembro, 2009.
Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas.
176

No entanto, torna-se ineficiente importar a mesma ptica do sculo XIX sobre as

emisses de gases, na descrio e comparao com as ltimas dcadas. Contextos
diferentes requerem necessariamente anlises diferentes. indiscutvel que a gnese
de grande parte destas variaes climticas proveniente de aes antrpicas
inconsequentes, mas, no entanto, no se resumem s mesmas. Terremotos, atividades
vulcnicas e tsunamis tambm acarretam desastres ambientais de grande magnitude,
a exemplo do Japo no ltimo semestre.
Embora estas mudanas no meio ambiente despertem a comunidade
internacional a desafios novos em decorrncia da inrcia em concretizar as resolues
urgentes para estes problemas, as velhas discusses esto sempre em vigor nos
discursos internacionais. As autoridades polticas governamentais contemporneas
herdaram os discursos de seus precursores e continuam a enfatizar a relevncia de um
processo multilateral para alcanar um acordo global aceitvel sobre o tema; a
necessidade de assumir comprometimentos funcionais, por todas as partes, tendo em
vista as questes polticas vigentes; e o acolhimento a uma postura que impea um
vazio jurdico no regime internacional ambiental.
Questes inequvocas como estas so pleiteadas, h dcadas, nos fruns
internacionais sobre o meio ambiente. A vontade poltica dos atores, essa sim, varia no
tempo e no espao, conforme as prioridades e a viso de cada pas, a depender dos
bastidores polticos internos e externos. No entanto, os problemas globais exigem
polticas e esforos na mesma proporo de suas intensidades.
Em busca de resposta e solues atravs de um consenso e propsito comum
para estes problemas, o meio ambiente foi inserido na agenda internacional. A
discusso em torno de previses pessimistas sobre um cenrio ambiental desolador
galgou nfase no ltimo sculo a partir da Conferncia de Estocolmo, em 1972. A
partir desta, o propsito de garantir um ambiente saudvel para as geraes presentes
e futuras tornou-se um fim indispensvel para a humanidade.
177

2.2 Conferncia Mundial sobre o Meio Ambiente Humano, Estocolmo 1972: atitudes
pragmticas para a instaurao de uma diplomacia multilateral sobre meio ambiente
Ainda que existissem alguns movimentos ambientalistas, delineando os passos

rumo a uma conscientizao ecolgica mundial nas primeiras dcadas do sculo XX
(FONSECA, 2007), o ponto de partida expressivo sobre um meio ambiente
ecologicamente equilibrado, a nvel internacional, ocorreu na dcada de 1970, quando
o tema passou a ser includo na agenda dos governos em reunies multilaterais.
Tendo em vista o reconhecimento global sobre questes ambientais e a partir de
uma apreenso generalizada ao longo da dcada de 1960 sobre a utilizao
sustentvel dos recursos naturais; as Naes Unidas convocaram, anos depois, a
Conferncia Mundial sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo (1972),
incorporando o tema agenda da Organizao. Esta assinalou uma nova etapa acerca
do desenvolvimento e preservao ambiental ao investigar meios de mitigao das
sequelas das mudanas climticas (MEDEIROS, 2009), conforme salienta o artigo 1 da
Declarao:
O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade e ao

desfrute de condies de vida adequadas, em um meio ambiente de
qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna, gozar de bemestar e portador solene de obrigao de proteger e melhorar o
meio ambiente, para as geraes presentes e futuras.
Os 26 princpios ecolgicos da Declarao sobre o Meio ambiente Humano

simbolizaram um manifesto ambiental atemporal, sendo parte deles incorporados em
negociaes futuras, a exemplo do artigo 24 que conclamou cooperao em
questes internacionais, mobilizando governos e a opinio pblica (SGUIN, 2006).
Parte dos conceitos e preceitos do Direito Ambiental Internacional tem origem nesta
Declarao, marco na diplomacia sobre esta matria (COLAO, 2009).
Verificou-se tambm neste perodo, a necessidade de mecanismos legais e
institucionais que conferissem a praticidade das decises. Assim, foi institudo o
178

PNUMA3 na tentativa de avanar nas discusses globais, regionais e locais sobre

desastres e conflitos, administrao dos ecossistemas, sobre uma governana
ambiental global, e mudanas climticas.
Seguiram-se, posteriormente, diversos tratados internacionais visando disciplinar
e regulamentar as aes da comunidade internacional frente aos novos desafios
ambientais, sendo a grande parte deles, resultado da modificao do clima. No
entanto, essa normatizao sobre um meio ambiente salutar e sustentvel ao
desenvolvimento humano, de maneira semelhante ao que ocorre com outros temas da
agenda internacional, esbarra na tradicional doutrina da soberania estatal e na
faculdade concernente a cada pas de administrar suas prprias leis e de se
submeterem aos regimentos do arcabouo jurdico internacional (SCHMIDT e FREITAS,
2004).
O objetivo de um regime internacional rea ambiental a harmonizao da
natureza, garantida pela manuteno dos ecossistemas e da sadia qualidade de vida
para que o homem possa se desenvolver plenamente (SGUIN, 2006, p. 97).
Entretanto, a autonomia de cada Estado em assumir compromissos internacionais
perpassa, fundamentalmente, pelas perspectivas sobre os interesses nacionais, em
particular os geopolticos. Sendo assim, e a partir de como estes interesses so
estrategicamente selecionados e definidos, cada qual adota o princpio que considera
mais conveniente para si, variando de um pas para outro. Isso impossibilitou, em
certos momentos, um consenso universal sobre quais os melhores caminhos
gerenciadores dos problemas ambientais.
Assim, diante da complexidade do sistema de Estados nacionais, o direito
internacional e o conjunto de normas, valores e responsabilidades acoplados a este
so marginalizados em determinadas contextos, fazendo com que algumas resolues
e convenes no sejam ratificadas pelo ordenamento jurdico domstico, retardando
resultados prticos e urgentes demandados na pauta dos eventos climticos. Segundo
HAGE (2002, p. 111) a entropia acelera-se por que o mundo, apesar de notveis
3
Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente.
179

esforos retricos, continua acelerando suas caractersticas e relaes reais: continua

sendo financeiramente total, economicamente global, politicamente tribal e
ecologicamente letal. Entretanto, o direito soberano das unidades polticas de
desfrutar dos recursos naturais passa pelo bom senso de reconhecer certos limites.
Independente da postura singular adotada por um pas, os efeitos
potencialmente catastrficos atrelados, por exemplo, a ameaa do aquecimento global
e consequentemente, as transformaes climticas, afetam toda humanidade
(CARNEIRO, 2001). Disto resulta a importncia do desenvolvimento de instrumentos e
mtodos multilaterais de negociao.
So, portanto, conforme visto, problemas interligados, interdependentes e
globais. So de interesse de toda a humanidade, j que desconhecem os limites
geogrficos impostos pelas naes. Destarte, mesmo que afetem a uns mais que a
outros, penalizam, mesmo que indiretamente, toda a coletividade. Foi com este
pensamento que se iniciaram as discusses ambientais no cenrio mundial ps Guerra
Fria.
2.3 Declarao do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento:

inflexes rumo a uma governana global sobre meio ambiente no sculo XXI
A ECO 92 foi uma Conferncia de inquestionvel importncia, tanto

pelos temas nelas abordados quanto pelo fato de ser a primeira
grande reunio de Chefes de Estado aps a Guerra Fria (LUCIANO
MARTINS, 1992, p. 36).
A Conferncia de 1992 trouxe uma conscincia ecolgica, ou
ambiental, isto , a percepo da unidade do planeta como um bem
comum, a percepo dos problemas e uma legtima preocupao e
reconhecimento da responsabilidade no uso comum do planeta,
preocupao que prope uma ao em escala planetria. [...] A outra
raiz a raiz geopoltica da questo ambiental, ou seja, a questo
180

ambiental como novo parmetro de geopoltica mundial (BERTHA
BECKER, 1992, p. 39).4
Em 1989, a Assembleia Geral das Naes Unidas decidiu convocar os Estados

para uma Conferncia Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD)5, a ser realizada em 1992 na cidade do Rio de Janeiro, a convite do Brasil.
Sendo este a sede do encontro da Eco 92, reuniu mais de 175 Estados, Organizaes
Internacionais e Organizaes No- Governamentais que buscavam uma reordenao,
uma regulao tendo por base a cincia, a tecnologia, a informao e comunicao
frente s expectativas de um cenrio ambiental flagelante a curto prazo e mdio
prazo.
Nesse mesmo tempo o mundo passava por um momento histrico singular.
Apenas trs anos antes se anunciava o fim da Guerra Fria, com a queda do Muro de
Berlim. No era apenas o fim de uma idia de diviso do planeta em dois blocos
antagnicos que havia assinalado o perodo anterior, era uma abertura ao dilogo de
outros temas de uma agenda internacional no restrita a assuntos militares. Essa
mudana de cenrio que distinguiu a dcada de 1990 das precedentes permitiu que as
demandas ambientais fossem vistas sob uma tica mais ampla de segurana humana.
Havia uma expectativa generalizada de que a humanidade seria capaz de enfrentar os
desafios globais e ameaas ambientais (RENAUD, et al.,2007).
Nesse contexto, a Rio 92, a maior de todas as Conferncias j realizadas pelas
Naes Unidas, ps Guerra Fria, recebeu o maior nmero de Chefes de Estado e
Delegaes, representando um grande avano na definio de um novo modelo de
multilateralismo, segundo o qual os problemas globais do planeta deveriam ser
tratados com a participao de todos os pases. O princpio da cooperao entre as
naes direcionou a criao de acordos considerados grandes vitrias na rea
ambiental, como a Agenda 21 e os Princpios do Rio (REZEK, 2005).
4
Declaraes Revista Poltica Externa , em 1992, sobre as expectativas em torno da Conferncia no Rio
de Janeiro.
5
Resoluo 44/228 da Assembleia Geral adotada em 22 de dezembro de 1989.
181

Salienta COLAO (2009, p.4) que:
o princpio de cooperao internacional evocado na Declarao sobre

o Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), de extrema
relevncia, pois demonstra a real importncia de haver a cooperao
entre os atores internacionais no que tange s questes ambientais,
em especial em relao a poluio atmosfrica.
A Conferncia do Rio consagrou o conceito de desenvolvimento sustentvel e

contribuiu para a mais ampla conscientizao de que os danos ao meio ambiente eram
majoritariamente de responsabilidade dos pases desenvolvidos. Reconheceu tambm,
a necessidade dos pases em desenvolvimento receberem apoio financeiro e
tecnolgico para avanarem na direo do desenvolvimento sustentvel.
Na ECO 92, foram adotados dois tipos de compromissos: os especficos,
formados por duas Convenes, uma sobre mudana do clima e outro sobre
biodiversidade, e pela Declarao sobre floresta; e os genricos, de natureza mais
poltica como a Declarao do Rio e a Agenda 21. Ambas endossaram o conceito de
desenvolvimento sustentvel visto anteriormente, combinando as aspiraes de
progresso econmico e material com a necessidade de uma conscincia ecolgica.
A Agenda 21 pode ser considerada como desdobramento da Declarao do Rio.
Ela uma espcie de manual para orientar as naes e as suas comunidades nos seus
processos de transio para uma nova concepo de sociedade. Ela no um tratado
ou uma conveno capaz de impor vnculos compulsrios aos Estados signatrios. Na
realidade um plano de intenes mandatrio cuja implementao depende da
vontade poltica dos governantes e da mobilidade da sociedade. Sua abordagem foi
alm das questes meramente ambientais. Esto pautados na Agenda, assuntos como
a dinmica demogrfica, crise da habitao, saneamento e poluio urbana, energia e
transporte sustentvel, reciclagem, alm da erradicao da pobreza. Os pases
signatrios deveriam, a partir dela, criar as Agendas 21 nacionais, regionais e locais.
A Declarao do Rio, um dos documentos da Eco 92, reafirmou os princpios
aprovados em Estocolmo (1972), buscando estabelecer uma parceria global mediante
182

a criao de novos nveis de cooperao entre os Estados, respeitando os interesses de

cada um e protegendo a integridade global do meio ambiente.
No que concerne Declarao, os Estados deveriam cooperar, em esprito de
parceria global, para a conservao, proteo e restaurao da sade e da integridade
do ecossistema terrestre e da erradicao pobreza. Com uma proposta de reduo e
eliminao dos padres insustentveis de produo e consumo, procurou dar especial
ateno situao e s necessidades especiais dos pases em desenvolvimento,
especialmente dos pases menos desenvolvidos e daqueles ecologicamente mais
vulnerveis. Alm disso, ressaltou uma nova e equitativa parceria mundial atravs da
criao de novos nveis de cooperao entre os Estados, entre os setores chaves da
sociedade e os indivduos, visando concluso de acordos internacionais que
respeitassem os interesses de todos e protegessem a integridade do sistema global de
meio ambiente e desenvolvimento.
A Declarao do Rio um documento de consenso para guiar o comportamento
dos Estados, informar sobre suas interaes e mobilizar as sociedades. O texto
sintetiza as preocupaes dos pases de ambos os hemisfrios, embora cada qual
procure impor os princpios que se configurem como o centro de suas agendas
polticas. Como um documento poltico, instituiu, nos seus 27 princpios, um novo
modelo de desenvolvimento, fundado na utilizao sustentvel dos recursos
ambientais.
So, portanto, princpios claros, sem margem para ambiguidades. Os chefes das
delegaes presentes ao evento assinaram uma Declarao de Compromisso, onde
reiteraram solenemente o compromisso de seus pases com os Princpios e Programas
contidos na Declarao do Rio e na Agenda 21, tendo em vista o desenvolvimento
progressivo do direito internacional no campo do desenvolvimento sustentvel.
183

2.3.1 Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas
Analisando os antecedentes desta Conveno-Quadro, ocorreu, em 1979, a

Primeira Conferncia Mundial sobre Clima que insistiu numa ameaa potencial
representada pelo efeito estufa e conclamou criao de um programa de pesquisa
internacional sobre as mudanas climticas e suas consequncias.
Na dcada de1980, as evidncias cientficas relacionadas s emisses de gases de
efeito estufa oriundas das atividades humanas mudana do clima global, comearam
a alertar a populao sobre esses problemas. Devido a essas circunstncias, vrias
conferncias internacionais para abordar esse tema foram emergindo, como pautas da
agenda internacional, na tentativa de se buscar um tratado mundial para minimizar os
efeitos da mudana do clima e provocar uma resposta global, ainda que a resposta
fosse modesta.
Em 1985, a primeira reunio cientfica importante aconteceu em Villach, onde os
peritos presentes concluram que se as tendncias se mantivessem, as temperaturas
mdias subiriam de 1,5 a 4,5 graus at 2030. Tais estimativas tiveram grande
repercusso quando foi descoberto o buraco na camada de oznio. Por causa disso, o
clima se tornou alvo de ateno contnua na mdia.
Em 1988, reuniram se, em Tquio, 48 pases, onde uma srie de
recomendaes foi apresentada. Dentre elas, uma diminuio de 20% do nvel da
emisso de CO2 at 2005, pelos pases desenvolvidos. Ainda em 1988, o Programa das
Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e a Organizao Meteorolgica
Mundial (OMM) criaram o IPCC, Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas ou
o GIEC (Grupo Intergovernamental de Especialistas sobre Evoluo do Clima), com o
objetivo de avaliar cientificamente as mudanas climticas, impactos ambientais e
socioeconmicos e estratgias de respostas. O IPCC vem contribuindo para a
compreenso pblica dos perigos do aquecimento global. Duas reunies, em julho do
mesmo ano, em Toronto, e em fevereiro de 1989 em Ottawa, estabeleceram as
grandes linhas mestras de uma possvel resposta ao problema. Na Cpula de Haia, em
184

maro de 1989, os representantes de 24 pases, propuseram a criao de uma

autoridade internacional encarregada de proteger a atmosfera.
Em julho de 1989, na Cpula Arco, os membros do G7 declararam a urgncia de
um acordo a cerca de uma Conveno - Quadro sobre Mudanas Climticas, opinio
essa retomada pela Assembleia Geral das Naes Unidas. Ao fim da dcada, as
mudanas climticas configuravam no primeiro plano da agenda ambientalista dos
pases industrializados.
Foi neste contexto que se percebeu a necessidade da criao de uma ConvenoQuadro. Assim, a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas,
que reconhece o problema do efeito estufa e a repercusso sobre mudana climtica,
resultou da ECO 92 e foi adotada em 9 de maio de 1992 na sede das Naes Unidas em
Nova York. A Conveno foi assinada por Chefes de Estado e outras autoridades de 154
pases6 (e a Comunidade Europia), entrando em vigor em 21 de maro de 1994.
A Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas
estabeleceu, dentre outras coisas, o reconhecimento de que a mudana do clima da
Terra e seus efeitos negativos so uma preocupao comum da humanidade e por isso
requer a maior cooperao possvel de todos os pases. Ou seja, buscava-se uma
resposta internacional efetiva dos pases membros, conforme suas responsabilidades
comuns, mas diferenciadas, uma vez que so os pases desenvolvidos os maiores
emissores globais de gases do efeito estufa.
Entretanto, reafirmando o princpio da soberania dos Estados na cooperao
internacional para enfrentar a mudana do clima, esta Conveno lembra que os
Estados tm o direito soberano de explorar seus prprios recursos seguindo suas
polticas ambientais e de desenvolvimento, incumbindo a estes, assegurar que as
O Brasil, como pas anfitrio da Cpula da Terra, foi o primeiro a assinar a Conveno-Quadro das
Naes Unidas sobre Mudanas Climticas. Depois de assinada em 4 de julho de 1992, a Conveno foi
aprovada pelo Congresso Nacional mediante decreto legislativo 01, de 3 de fevereiro de 1994 e entrou
em vigor no pas, em 29 de maio de 1994 no nonagsimo dia aps a ratificao pelo governo brasileiro.
Foi promulgada pelo decreto presidencial n2.650, de 01 de julho de 1998.
185

atividades sob sua jurisdio ou controle no causem dano ao meio ambiente de

outros Estados ou reas alm dos limites da jurisdio nacional.
As Partes deste acordo estavam conscientes do trabalho sobre mudana do clima
desenvolvido por muitos Estados, pela Organizao Meteorolgica Mundial (OMM),
pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e outros rgos,
alm do intercmbio dos resultados de pesquisas cientficas. As medidas tomadas para
atingir este fim deveriam, contudo, ser coordenadas de forma integrada com o
desenvolvimento econmico e social, evitando efeitos negativos sobre estes.
A Conveno consta com 26 artigos. Nestes, destacam-se os que abordam
conceituaes da terminologia bsica tais como mudana do clima, sistema climtico,
emisses, dentre outros (artigo 1); do seu objetivo em estabilizar as concentraes de
gases do efeito estufa ao nvel que impea uma interferncia antrpica perigosa no
sistema climtico (artigo 2); seus princpios, cujo principal o da responsabilidade
comum, porm diferenciada por refletir a realidade de que a maior parte das emisses
de gases de efeito estufa provm de pases industrializados, devendo estes pases
arcar, proporcionalmente, com os custos para sua reduo (artigo 3). Trata ainda,
sobre a cooperao entre as Partes atravs da observao sistemtica da mudana
climtica (artigo 5), bem como sobre a promoo em nveis nacional, regional e
internacional de educao, treinamento e conscientizao.
Como seus pases membros se encontram periodicamente nas reunies
chamadas Conferncia das Partes, a Conveno faz referncia ao estabelecimento da
mesma, que seu rgo supremo, nos artigos 7 a 10. Conhecida como COP, a
Conferncia das Partes uma associao de todos os pases que so Partes desta
Conveno. Esta se encarrega de manter os esforos internacionais para resolver
problemas da mudana do clima. Compete a ela, examinar a aplicao da Conveno e
o compromisso das Partes em funo dos objetivos propostos. Alm disso, examina as
comunicaes nacionais e os inventrios das emisses pelos pases. Com base nisto,
avalia os efeitos das medidas adotadas pelos signatrios e os progressos realizados
atingindo os objetivos desta Conveno.
186

A COP se rene todos os anos, a no ser que os membros decidam ao contrrio.

A presidncia da COP rotativa entre as cinco regies reconhecidas pela ONU. At
agora j ocorreram 16 COPs, das quais merece destaque, a Primeira Conferncia das
Partes (COP 1) que ocorreu em 1995, em Berlim, e contou com a apresentao de
117 pases. Ficou estabelecido aqui o Mandato de Berlim, tendo como foco principal o
consenso de todos os pases em tomar aes mais energticas para reduo do efeito
estufa. Nesse sentido, as Partes consentiram em elaborar um protocolo ou
instrumento com o comprometimento legal entre elas, tendo como prazo definido
para apresentao do documento o ano de 1997.
A Terceira COP, conhecida como COP-3, que ocorreu em 1997 na cidade de
Kyoto, Japo, contando com a representao de 159 pases e onde foi aprovado o
Protocolo de Kyoto. Este ficou como um dos marcos mais importantes desde a criao
da Conveno, no combate a mudanas no clima, obedecendo s diretrizes do
Mandato de Berlim.
A sexta COP, a COP-6, comeou em novembro de 2000, em Haia, Holanda, e
contou com 182 governos, 323 ONGs, 443 rgos de imprensa, demonstrando assim o
alcance global dessas conferncias. Nesta sexta sesso, o palco foi de conflitos e
divergncias entre Estados Unidos e pases europeus, e acabou sendo suspensa. Em
2001 a COP-6 foi retomada na cidade alem de Bonn e ficou conhecida como COP-6
BIS. Nela, firmou-se um acordo para garantir a permanncia do Japo e Rssia,
necessrios para entrada em vigor do Protocolo.
A COP 16 realizada em Cancun, Mxico, em dezembro de 2010, enfatizou um
conjunto de decises ambiciosas a serem implementadas pela comunidade
internacional, no esforo coletivo de enfrentar o desafio das mudanas climticas
atravs de medidas concretas para acelerar a resposta global. Os acordos de Cancun
deveriam representar passos fundamentais na captao de planos de reduo das
emisses de gases de efeito estufa, para ajudar as naes em desenvolvimento a se
protegerem de impactos climticos e construir seu futuro sustentvel, com os planos
187

nacionais enlaados formalmente a nvel internacional sob a bandeira da ConvenoQuadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima.
O objetivo era traar meios pelos quais os governos concordariam em continuar
trabalhando na identificao de uma meta para a reduo substancial das emisses
globais at 2050, estabelecendo um calendrio vivel para enfrentar as mudanas do
clima. A primeira reviso do progresso nessas aes ter incio em 2013 com previso
de trmino em 2015. A reviso ser baseada nas mais recentes informaes cientficas
e sobre os progressos alcanados no combate mudana climtica. Neste caminho, a
COP 17 dever ser realizada em Durban, frica do Sul, de 28 novembro a 9 dezembro
2011.
Dessa forma, alguns pontos positivos puderam ser observados nesta Conveno
sobre Mudanas Climticas, como os seguintes: a Conveno reconhece que o efeito
negativo dos gases de efeito estufa uma preocupao comum a toda humanidade,
ou seja, no afeta um pas isoladamente e sendo um problema global, os Estados
devem cooperar-se para resolv-lo. Alm disso, atribui aos pases ricos a maior parcela
de responsabilidade sobre a mudana climtica e tambm a maior parte da conta a
pagar.
Reconheceu que as naes mais pobres tm o direito ao desenvolvimento
econmico, e que so as mais vulnerveis aos efeitos do clima. Ao mesmo tempo
defendeu que naes mais desenvolvidas transfiram tecnologias e recursos financeiros
para pases em desenvolvimento a fim de capacit-los a implementar as disposies
desta Conveno. Observa-se o alcance global de suas propostas, uma vez que, dela
fazem parte quase duas centenas de pases e pela repercusso de suas sesses anuais.
No entanto, essa Conveno de contedo ambguo e de eficcia questionada
por todos aqueles que entendem que prevenir melhor que remediar, alm de
bastante frgil no quesito definio de metas especficas para o enfrentamento dos
perigosos efeitos dos gases de efeito estufa no sistema climtico da Terra, por no
especificar quais seriam esses nveis de concentrao de gases, j que s estipula que
no devem ser perigosos.
188

Apesar de algumas lacunas, esta Conveno veio demonstrar a importncia das

questes climticas como um assunto da pauta da agenda internacional. A mudana
do clima um assunto de grande relevncia para todos os envolvidos direta ou
indiretamente com o aumento da emisso dos gases poluentes, sejam eles agentes
pblicos ou privados, cabendo uma conscientizao generalizada que vise
preservao do meio ambiente, no s para geraes presentes, mas tambm para
geraes futuras.
2.3.2 Protocolo de Kyoto
O Protocolo de Kyoto firmado em 19977, como supracitado, um acordo

internacional que tem compromissos mais rgidos para reduo de gases do efeito
estufa.
Os objetivos do Tratado, que so os mesmos da Conveno Quadro, so:
estabilizar as concentraes de gases de efeito estufa na atmosfera num nvel que

impea uma interferncia antrpica perigosa no sistema climtico; proteo do
sistema climtico em benefcio das geraes presentes e futuras com base na
equidade e em conformidade com suas responsabilidades comuns, mas diferenciadas
e respectivas capacidades; adoo de medidas de precauo, para prever, evitar ou
minimizar as causas da mudana do clima e mitigar os seus efeitos negativos; direito
ao desenvolvimento sustentvel; e cooperao em direo ao crescimento e ao
desenvolvimento econmico sustentveis de todas as partes, em especial das partes,
pases em desenvolvimento, possibilitando-lhes, assim, melhor enfrentamento s
mudanas do clima.
O Protocolo de Kyoto foi firmado em 11 de dezembro de 1997, depois de trs anos de negociaes,
tendo sido aberto a assinaturas entre 16 de maro de 1998 e 15 de maro de 1999. Oitenta e quatro
pases assinaram o Protocolo durante esse perodo, incluindo todas as Partes do Anexo I da CQNUMC, o
que indica a aceitao do texto e a inteno de tornarem-se Partes dele (estados que no assinaram
tambm podem tornar-se Partes, aceitando-o e ratificando-o) e ratificado por um total de 176 pases,
inclusive, pelos pases da Unio Europia. O Brasil assinou o Protocolo de Kyoto em 29 de abril de 1998
e ratificou o mesmo em 23/08/02.
189

O citado Acordo de Kyoto estabeleceu regras para a reduo das emisses de

gases que causam o efeito estufa (GEEs)8 e sua maior absoro pelos sumidouros
naturais, a partir do Princpio de Responsabilidade Comum, Porm Diferenciada. Isso
quer dizer que a mitigao das causas da mudana do clima dever de todos os pases
que ratificaram o acordo, porm, com maior encargo para as partes que
historicamente contriburam mais para o aquecimento global. Ento, o pblico-alvo do
Protocolo de Kyoto foi e ainda so os pases industrializados.
O Protocolo de Kyoto estabeleceu, em termos bsicos, que os pases
industrializados (listados no Anexo 1 - da CQNUMC) se comprometessem a reduzir no
perodo de 2008 a 2012 as emisses dos GEEs em 5,2%, com relao aos nveis de
1990. O Tratado de Kyoto dispe tambm sobre a necessidade dos pases
demonstrarem progresso no cumprimento de suas metas, considerando o tempo para
implementao de legislao adequada, com a formulao de programas nacionais
eficazes em relao s condies scio-econmicas de cada nao. Entre os 28 artigos
do texto, merecem destaque, a proposta de um sistema nacional para a estimativa das
emisses de GEEs e da quantidade de gases removida pelos sumidouros, que so as
regies cuja dinmica ambiental capaz de absorver os GEEs; a busca por
transferncia de tecnologias ambientalmente seguras de propriedade pblica; e a
criao, no setor privado, de um ambiente propcio promoo dessas tecnologias.
Com o objetivo de reduzir as emisses de gases do efeito Estufa9, o Protocolo de
Kyoto determinou que os pases estabelecessem programas de reduo da poluio
dentro de seus territrios. Mas tambm ofereceu mecanismos de flexibilizao, que
so instrumentos para cortar custos das iniciativas de reduo de emisses dos GEEs.
Os trs mecanismos so conhecidos como Comrcio de Emisses, Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo (MDL) e a Implementao Conjunta.
Gases de efeito estufa.
Principais gases de efeito estufa: dixido de carbono (CO2), tendo como exemplo, a queima de
combustveis e o desflorestamento; metano (CH4), que tem como exemplo a disposio do lixo e
resduos humanos; xido nitroso (N2O), que tem como exemplo o uso de fertilizantes na lavoura, bem
como os gases industriais de vida longa, e hexafluoreto de enxofre (SF6).
190

O Comrcio de Emisses consiste em permitir que pases comprem e vendam

cotas de emisses de gs carbnico. Assim, os pases que poluem muito podem
comprar crditos no usados daqueles que tm direito a mais emisses das que
normalmente geram. Os pases negociaram bastante e podem agora ganhar crdito
por atividades que aumentam a sua capacidade de absorver carbono, como o plantio
de rvores e a conservao do solo. O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo tambm
teve o objetivo de auxiliar os pases em desenvolvimento a atingir o desenvolvimento
sustentvel (econmico-financeiro, humano-social e ecolgico-ambiental) pela
promoo, por parte dos governos e das empresas de pases industrializados, de
investimentos ambientalmente saudveis nesses pases em desenvolvimento10. A
Implementao Conjunta o terceiro mecanismo de flexibilizao criado pelo
Protocolo de Kyoto, com o objetivo de incentivar a implementao de projetos que
diminuam a emisso de gases do efeito estufa em pases do Anexo I, cuja economia
seja de transio. Neste caso, as regras em relao metodologia de projetos, tipos de
projetos e etapas so similares s existentes no Mecanismo de Desenvolvimento
Limpo. Outro problema relevante consiste no tratamento da vulnerabilidade dos
pases em desenvolvimento, alguns desses pases, como os pases insulares de baixa
altitude, so altamente impotentes aos impactos da mudana do clima.
Em novembro de 2006, se realizou a 12 Conferncia das Naes Unidas sobre
Mudanas Climticas, COP12, onde os ministros finalmente definiram um cronograma
para reviso do Protocolo de Kyoto. Essa reunio obteve alguns bons resultados para
pases em desenvolvimento com o acordo firmado para estabelecer os princpios do
Fundo de Adaptao. Esse fundo um instrumento de financiamento unificado, que se
vale de um imposto nas transaes efetuadas no mercado de carbono para gerar
10
Os prprios pases em desenvolvimento (Partes do No Anexo I) podem implementar projetos que

contribuam para o desenvolvimento sustentvel e que apresentam uma reduo ou captura de
emisses de gases causadores do efeito estufa, obtendo as Redues Certificadas de Emisses (RCES),
que so garantidos pelo Conselho Executivo do MDL (Mecanismo de Desenvolvimento Limpo) e podem
ser negociados no mercado global. No caso dos pases industrializados do Anexo I, como eles tm cotas
de reduo de emisses de gases causadores do efeito estufa, eles podem adquirir os RCES dos
desenvolvedores de projetos em pases em desenvolvimento para auxiliar no cumprimento de suas
metas.
191

recursos que ajudaro as pessoas mais pobres e vulnerveis do mundo a se adaptarem

realidade das mudanas climticas que elas enfrentam hoje.
O Protocolo de Kyoto criou um sistema de cumprimento necessrio, a fim que as
metas impostas no mesmo possam ser verificadas e avaliadas, no tocante eficcia.
Na prtica internacional, no h a aplicao de sanes, no entanto, os tratados que
contm regras vinculativas so a nica soluo para os problemas mais graves
enfrentados pela humanidade, principalmente, em se tratando de poluio
atmosfrica, pois medidas tardias comprometem o equilbrio ecolgico do planeta.
Nos termos do Acordo, os pases deveriam cumprir os seus objetivos
principalmente atravs de medidas nacionais. At o final do primeiro perodo de
compromisso do Protocolo, em 2012, uma nova estrutura internacional para reduo
da emisso de gases precisa ser concluda. As partes do Protocolo de Kyoto
concordaram em continuar as negociaes em 2011. O objetivo global concluir o
trabalho e garantir que no haja diferena de esforos entre o final do primeiro
perodo de compromisso e um segundo perodo, nos termos do tratado, que ainda
est para ser acordado. Parte destas negociaes, ter continuidade na prxima
Conferncia sobre Mudana Climtica em Durban, frica do Sul, no final de 2011, a
qual reunir as delegaes governamentais, organizaes internacionais e a sociedade
civil.
Diante do exposto, percebe-se que, de fato, os lderes mundiais reconheceram
que os grandes desafios de anos atrs se tornaram mais graves e por isso exigiam
solues iminentes. Mesmo assim, as dificuldades para o cumprimento de diferentes
acordos na rea ambiental foram agravadas pela persistncia e aprofundamento das
assimetrias no sistema internacional. A protela na adoo de normas continuou a
impedir uma cooperao mais eficiente entre as unidades polticas, enquanto o
aumento da evidncia cientfica sobre mudana do clima sublinhava a necessidade de
medidas eficazes e urgentes.
192

2.4 Desafios do Direito Internacional em direo a uma Poltica Ambiental Global
Precisamos de um novo acordo global para combater as alteraes

climticas, e isto deve basear-se em uma cincia slida, mais robusta
e atualizada possvel. O quadro da mudana climtica continua em
ritmo acelerado. Na verdade, est em um ritmo mais rpido do que
era pensado anteriormente pelos cientistas. Novas evidncias
cientficas sugerem importantes pontos de inflexo, levando a
mudanas irreversveis nos sistemas da Terra e dos ecossistemas.
Mudanas climticas, mas que qualquer outro desafio enfrentado
pelo mundo hoje, uma crise planetria que exigir forte ao
global. Como construir presses para uma resposta acordada
internacionalmente, temos agora de um multilateralismo revigorado.
Esta ser a nossa chance de colocar em prtica um acordo sobre
mudana climtica que todas as naes possam abraar - um acordo
que seja justo, equilibrado e abrangente. O tempo de hesitao
acabou. tempo de ao e trabalho conjunto para resolver este
desafio monumental. Este o desafio moral da nossa gerao (Ban
Ki-moon, 2009)11
Conforme visto, os problemas ambientais j no so abordados de forma

espordica, como em outros momentos. Todavia, as recorrentes calamidades
ambientais que percorrem a mdia internacional atualmente, j haviam sido previstas
outrora. Mesmo assim, continuam as discusses sobre medidas futuras de conteno
aos agentes causais da disfuncionalidade do clima no planeta. H tempos, a sociedade
observa a morosidade em torno da aplicabilidade dos instrumentos direcionados a
corrigir erros do passado com o intuito de minimizar os srios problemas enfrentados
pela humanidade no presente, decorrentes das implicaes do aquecimento global.
Dirigindo-se mitigao dos efeitos das mudanas climticas, uma pluralidade de
convenes e acordos foram traados, conforme observado. O ltimo citado chegou
iminncia do seu prazo de validade com uma vida til recheada de polmicas e
obstculos para a sua efetiva implementao pelos atores internacionais.
11
Ban Ki-moon Secretrio-Geral das Naes Unidas sede das Naes Unidas, Nova Iorque em setembro
de 2009.
193

De fato, houve avanos conceituais e normativos sobre o assunto, sobretudo na

ltima dcada. Estudos cientficos apontaram o modelo de desenvolvimento que regeu
o ltimo sculo como autor dos distrbios ambientais globais. Modelo este baseado na
explorao predatria dos recursos naturais, em uma industrializao ambiciosa,
ajustada ao crescimento econmico acelerado; e produo de combustveis fsseis,
entre outros fatores (FONSECA, 2007). No entanto, apesar desses avanos, a sociedade
ainda carece de mecanismos exequveis. Toda teoria desenvolvida at o momento
opera como um manual para lidar com a degradao ambiental em escala planetria
(GIRO, 2009), que depende, principalmente, do consenso entre os atores
internacionais. Para REZEK (2005), as normas ambientais funcionam como diretrizes de
comportamento mais que obrigaes restritas de resultado.
O mesmo cenrio que pleiteou uma governana global sobre assuntos
ambientais inseridos no sistema internacional, atravs de novas parcerias e novas
modalidades de cooperao (FONSECA, 2007); com vistas a espaos polticos para
negociaes e adoo de medidas imperativas de interesse geral; no deu a celeridade
necessria aos resultados almejados por que no correspondeu s necessidades e
expectativas de uma parcela da comunidade mundial, ainda bastante cauleosa em
realizar as metas de reduo da emisso de gases impostas pelos instrumentos
internacionais.
Esses contratempos na implementao das regulamentaes internacionais,
conforme j mencionado, no so peculiares s questes ambientais, mas a todos os
temas sociais da agenda internacional, elementos do soft law. Como afirma DONNELLY
(2005), alguns preceitos internacionais trazem por si implicaes morais, e estas
normas quando infringidas geram custos para os Estados, embora nem sempre
suficientemente elevados para obrig-los ao cumprimento.
Dada estas circunstncias, uma viso reducionista impera na literatura realista
referente s questes de identidades, instituies e normas. Como observa Fonseca
(2007), o direito internacional sempre esteve atrelado a tradicional doutrina da
soberania territorial estatal. Ao introduzir neste campo do direito, regimes ambientais
194

que consolidam um arcabouo de regras, limitam-se as aes dos Estados em favor de

interesses gerais da comunidade internacional.
Embora discutveis, em determinados contextos, os tratados, acordos e
convenes so os meios mais prximos da universalizao de um problema e de um
gerenciamento de temas vitais a humanidade, por que criam normas vinculantes, e por
que formulam padres e princpios bsicos para o convvio em um sistema
internacional pautado por assimetrias. Assim aconteceu com a Conveno sobre
Mudanas Climticas supracitada, com Conveno sobre Diversidade Biolgica e
Conveno de Combate Desertificao, por exemplo (FONSECA, 2007).
O exame criterioso das questes ambientais internacionais, por serem
supranacionais, demanda no apenas a cooperao entre os Estados soberanos e os
demais atores internacionais, mas tambm a implementao das resolues
internacionais em seus ordenamentos jurdicos domsticos a fim de frear a
degradao do planeta e o consequente prejuzo sobrevivncia humana (COLAO,
2009). O regime do meio ambiente internacional constitudo pelos fruns multilaterais
ainda fragmentado pela ausncia de consenso, o que corrobora com diversas perdas
ambientais toleradas nos ltimos tempos (GIRO,
2009).
Desacordos ou
retardamentos nestas decises podem implicar em milhares de vidas perdidas.

Entretanto, segundo FONSECA (2007), as perspectivas para o sculo vigente, na
rea ambiental, so otimistas em razo do desdobramento estratgico que estas
questes podem significar para os pases, principalmente em termos de segurana
internacional. Por isso, a ateno peculiar aos enlaces institucionais, as estruturas
nacionais, a sociedade civil e as negociaes multilaterais, na formulao de polticas
globais.
Independente dos meios de articulao necessrios; terremotos, inundaes,
secas, danos infraestrutura de sade, tempestades, mars altas varrendo os
pequenos Estados insulares, e o aumento da migrao; so dados que no podem ser
subestimados. Tais consequncias diversificadas tendem a ir muito alm dos impactos
195

imediatos que trazem as manchetes da mdia e as estatsticas das calamidades

internacionais.
Desarranjos ambientais so as sementes desses problemas. A destruio da
camada de oznio, o aquecimento global, o esgotamento dos recursos naturais, a
disponibilidade de gua, segurana alimentar, limites das zonas costeiras e distribuio
demogrfica podem, futuramente, agravar tenses existentes e gerar novos conflitos
(PNUMA). Desta descrio, infere-se como o direito ambiental e os direitos humanos
so intrnsecos, inter-relacionados e interdependentes (MEDEIROS, 2009).
Um novo acordo sobre alteraes climticas deve ser justo,

equilibrado e suficientemente ambicioso para ser eficaz. A mudana
climtica no est relacionada somente a fatores ambientais, mas
tambm a pobreza, discriminao e desigualdades. por isso que a
mudana climtica uma questo de direitos humanos (Kyung-wha
Kang, 2009)12.
As normas ambientais protegem um dos direitos de terceira gerao, ou seja, o

direito a um meio ambiente saudvel (REZEK, 2005). Ambos os regimes defendem
princpios que no esto restritos a alada nacional. So, portanto, essenciais paz e
ao desenvolvimento humano. Por isso, traam preceitos globais, embora no sejam
globalmente respeitados.
12
Alto Comissrio Adjunto da ONU para os Direitos Humanos, junho de 2009.
196

197

CAPTULO 3
OS REFUGIADOS NO DIREITO INTERNACIONAL
O problema dos deslocamentos forados tem sido uma das questes

mais prementes com que as Naes Unidas se tm defrontado ao
longo da sua histria. Entre os grupos mais vulnerveis de pessoas, a
nvel mundial, encontram-se os deslocados, seja como vtimas de
conflitos, de perseguio ou de outras violaes de direitos humanos
(Kofi Annan13, 2000).
3.1 Uma Vida Margem da Sociedade: situao dos refugiados no mundo
A questo humanitria tem sido objeto de interesse internacional h bastante

tempo e ainda um tema em evidncia quando se faz referncia a conflitos, guerras
civis, crises humanitrias, desrespeitos aos direitos humanos, misses de paz. A
construo desses indicadores de crise acontece por que so temas corriqueiros,
atuais, e que esto longe de uma soluo definitiva. Muito, de fato, j foi discutido,
mas ainda h muito que se fazer.
Alm do mais, o alcance do debate no se restringe aos Estados incapazes de
garantir aos seus nacionais o mnimo de direitos civis, econmicos e sociais, isto ,
situaes geradoras de fugas em escala; ou a Estados terceiros que, mesmo impondo
restries, servem de asilo a este fluxo crescente de refugiados provenientes de locais
distintos.
Percebe-se a notoriedade internacional sobre a questo dos refugiados e
deslocados internos atravs da atuao de uma crescente margem de atores que vo
desde os governos nacionais, a organismos internacionais, organizaes regionais,
organizaes nogovernamentais, e indivduos de uma maneira geral, sem contar com
uma srie de instrumentos locais e internacionais de proteo. Esse alcance em larga
escala resultado, tambm, da maior publicidade proporcionada pela Era da
13
Ex-Secretrio Geral das Naes Unidas (1997 2006).
198

informao que permitiu que crises locais como no Iraque, Kosovo e Ruanda
adquirissem dimenses globais.
Apesar de ser um tema j bastante versado, como tambm tem sido a
abordagem sobre os aspectos jurdicos de proteo atravs dos vrios documentos
internacionais sobre refugiados, deslocados internos e aptridas; pretende-se analisar
a problemtica do deslocamento humano forado na evoluo dinmica das relaes
internacionais e como os atores internacionais enfrentam este problema.
Isto , atravs do aparato histrico, e considerando os Relatrios de Tendncias
Globais de 2009 e 2010 da ACNUR, torna-se relevante examinar os efeitos globais do
tema, alm dos acordos, contradies, ambiguidades, interesses estratgicos; enfim,
as complexidades da realidade poltico-estratgica das instituies, dos regimes, e dos
governos.
3.2 O progresso dos grandes debates internacionais: enfoques tradicionais versus

foras sociais
O estudo das relaes internacionais foi marcado por inmeras transformaes

que determinaram o rumo dos acontecimentos histricos e que afetaram uma
sociedade de naes imperialistas e poderosas em torno de temas que direta, ou
indiretamente, ampliaram o panorama de debates do plano local, para o internacional.
Alguns problemas de hoje, no diferem, genericamente, dos problemas do passado; no
entanto, os modelos de resoluo dos mesmos so bastante distintos.
O sculo XX foi decisivo para que temas locais ganhassem repercusses
mundiais. O cenrio internacional contemporneo no mais reflete, com exclusividade,
o enfoque tradicional da relao de cooperao ou de conflito estadocntrico. Isso
resultado do contnuo avano de fenmenos transnacionais e globalizantes que, ao
mesmo tempo em que abordagens nacionalistas tomam por base o Estado Nao,
outras abordagens envolvem a fragmentao scio-cultural. Deliberaes em torno do
199

fluxo transnacional de pessoas, epidemias, desequilbrios ecolgicos; a permanncia

de conflitos tnicos e nacionais, narcotrfico, terrorismo, controle de armamento e
migrao no so assuntos recentes nos quais se deparam os atores internacionais,
mas so pauta cada vez mais urgente dos grandes debates e fruns mundiais. Assim,
so tpicos que devem ser tratados de forma abrangente e multilateral com a
finalidade de buscar formas de cooperao internacional (HERZ, 1997).
Esse alcance global gera presses e condicionamentos a estes atores estatais na
medida em que estes precisam reestruturar sua habilidade de absoro e conduta
tanto na poltica, quanto na economia e na sociedade como um todo. Isso se deve ao
fato da globalizao estar presente no apenas no panorama econmico qual est
originalmente associada; mas tambm nas formas de ao das polticas emergentes ao
longo do sculo XX.
Como afirma Herz (1997):
A premncia dos estudos sobre fenmenos de fragmentao e

integrao de comunidades, conflitos tnicos e nacionais,
possibilidade de cooperao internacional e a necessidade de uma
maior reflexo sobre o papel dos analistas de poltica internacional
leva-nos de volta ao tema da cultura, ao papel de ideias e
identidades, s anlises de dentro para fora.
Com tal objetivo, se tornou possvel, como defendem os tericos neoliberais, a

disseminao de organismos internacionais e de um conjunto de normas e princpios
que conduzem os atores internacionais a um comportamento legtimo, atravs de um
processo decisrio, sobre temas especficos como, por exemplo, o Regime
Internacional de Direitos Humanos reconhecido pelo Direito Internacional. Aos direitos
humanos est entrelaado um conjunto de situaes que desencadeiam uma srie de
reivindicaes internacionais, entre estas, as migraes no voluntrias.
O direito internacional reconhece como migrantes forados os asilados, as
pessoas internamente deslocadas, os aptridas e os refugiados (SILVA, 2008). A
200

respeito do primeiro, a Declarao das Naes Unidas sobre o Asilo Territorial (1967)14
destaca o status de asilado contido no artigo 14 da Declarao Universal dos Direitos
Humanos, no qual considera que toda a pessoa sujeita a perseguio, tem o direito de
procurar e de se beneficiar de asilo em outros pases; e que este direito no pode,
porm, ser invocado no caso de processo realmente existente por crime de direito
comum ou por atividades contrrias aos fins e aos princpios das Naes Unidas. No
entanto, salienta MELLO (2004) que embora o direito de asilo proteja o indivduo,
entendido como um direito do Estado, j que um ato discricionrio deste ltimo.
Sendo assim, o pas apenas conceder asilo s pessoas que julgar conveniente.
A segunda categoria abrange os deslocados internos. Para o ACNUR, os
deslocados internos so pessoas ou grupos de pessoas que foram foradas a deixar
seus locais de residncia habitual, sobretudo em razo de situaes que restringiam os
direitos humanos como conflitos armados, ou desastres naturais.
Mas,
principalmente, so identificadas como pessoas deslocadas dentro de seu prprio

pas, e por isso no podem entrar na definio de refugiados j que no cruzam as
fronteiras nacionais; embora procurem escapar por razes anlogas s dos refugiados,
conforme observado.
Por essa razo no esto sob a competncia direta do ACNUR. Por
permanecerem em seus pases de origem, esto sob a tutela dos seus governos, ainda
que estes sejam os responsveis pela migrao local. Mesmo assim, o ACNUR
disponibiliza alguma ajuda a este grupo. No entanto, conforme observa SIMES
(2007), para tal auxlio algumas condio precisam ser atendidas, entre elas: a
existncia de consenso por parte do pas onde estas pessoas se encontram; a
existncia de uma solicitao das Naes Unidas; a no existncia de restries ao
acesso a essas pessoas, e a possibilidade de buscar refgio em outro pas. De qualquer
forma, como cidados, gozam dos direitos e da proteo do direito internacional dos
direitos humanos e o direito internacional humanitrio (RENAUD, et al, 2007).
14
Adotada pela Assembleia Geral das Naes Unidas, em 14 de dezembro de 1967 [Resoluo N. 2312
(XXII)].
201

As pessoas deslocadas tm os mesmos direitos humanos das demais pessoas e,

portanto, podem pedir e receber ajuda humanitria. Dados estatsticos do rgo
apontaram, at o final de 2008, uma estimativa de 26 milhes de deslocados internos
ao redor do mundo dispersados em 22 pases, incluindo os trs pases com o maior
nmero de deslocados internos do mundo: Sudo, Colmbia e Iraque. Em 2010, foram
14,7 milhes de deslocados internos. No entanto, vale ressaltar o crescente nmero de
outros civis que perderam suas casas por conta de desastres naturais, que se
deslocaram dentro de seu pas, como o tsunami do Oceano ndico de 2004, o
terremoto que ocorreu no Paquisto em 2005 e o Ciclone Nargis, que atingiu Mianmar
em 2008, e o tsunami do Japo em 2011.
Em 2009, foi adotada a Conveno da Unio Africana para a Proteo e
Assistncia s Pessoas Deslocadas Internamente na frica15, o primeiro instrumento
legal internacional sobre deslocamento a ter o tamanho de escopo regional. Esta
Conveno define as pessoas deslocadas internamente como:
pessoas ou grupos de pessoas que tenham sido foradas ou

obrigadas a fugir ou a abandonar as suas habitaes ou locais de
residncia habitual, em particular como resultado ou como forma de
evitar os efeitos dos conflitos armados, situaes de violncia
generalizada, as violaes dos direitos humanos ou calamidades
naturais provocadas pelo prprio homem e que no tenham
atravessado a fronteira de um Estado internacionalmente
reconhecido.
A terceira faz referncia aos aptridas. Estes entram no extenso rol de pessoas
vulnerveis a espera de auxlio internacional. Segundo a Conveno de 1954 so
pessoas no reconhecidas como nacionais de nenhum Estado. Embora estejam
inseridos em documentos legais internacionais16, tendo em vista uma maior
transparncia e previsibilidade jurdica, ainda so vtimas de lacunas na proteo dos
mesmos j que poucos governos assumiram compromissos sobre esta questo. A
15
Adotada pela Cimeira Especial da Unio, realizada em Kampala, no dia 23 de outubro de 2009.
A Conveno de 1954 sobre o Estatuto dos Aptridas e a Conveno de 1961 para Reduzir os Casos de
Apatridia.
16
202

cidadania est atrelada identidade, fundamental para a participao na vida social,

sem a qual, as pessoas acabam marginalizadas.
A apatridia ainda um problema contemporneo, observado em vrias regies
de fronteiras internacionais; em pases recm-independentes; ou naqueles que
experimentaram importantes fluxos migratrios, muitos dos quais geradores
potenciais de conflitos e instabilidades. Conforme observa o ACNUR, a apatridia um
tema global que afeta 12 milhes de pessoas em todo o mundo, mesmo que em umas
regies mais que em outras. A inteno dos rgos internacionais desmistificar o
conceito negativo desta categoria de pessoas deslocadas. Ou seja, ao invs de
disseminar apenas uma imagem de pessoas que criam encargos adicionais aos servios
pblicos locais; estas pessoas tambm poderiam contribuir ao desenvolvimento social
e econmico dos pases onde so acolhidas. Ademais, todas as pessoas tm direito a
uma nacionalidade, sendo esta, um direito humano fundamental.
E por fim, os refugiados, sendo estes considerados por alguns como os mais
vulnerveis entre os vulnerveis (GARCIA, 2007). Estes, no entanto, sero abordados
nas prximas sees. Diante do exposto acima, busca-se, atravs de uma perspectiva
histrica dos mltiplos dilemas com os quais os governos, as organizaes
humanitrias e outros interventores se debateram ao lidarem com os problemas dos
deslocamentos forados, avaliar a situao dos refugiados aps seis dcadas de criao
do instrumento pioneiro de proteo a esse grupo de pessoas, o Alto Comissariado das
Naes Unidas para Refugiados (ACNUR).
3. 3 Uma perspectiva global sobre os refugiados
Em 1950 foi criado o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados
(ACNUR) e, no ano seguinte, adotou-se a Conveno das Naes Unidas relativa ao
Estatuto dos Refugiados. Essas medidas, que pela primeira vez assumiram uma
estrutura formal destinada a dar resposta s necessidades dos refugiados, trouxeram
os mesmos para o abrigo do direito internacional.
203

Em discurso pelos 50 anos da criao do ACNUR, concluiu a ex-Alta Comissria

das Naes Unidas para Refugiados Sadako Ogata (2000) que:
A comunidade internacional ainda no conseguiu encontrar meios

para combater os preconceitos, as perseguies, a pobreza e outras
fontes de conflitos e deslocaes. [...] evidente que o problema das
deslocaes foradas est longe de desaparecer e continuar a ser
umas das grandes preocupaes da comunidade internacional ao
longo do sculo XXI. medida que o nmero de pessoas sob o
mandato da ACNUR ia crescendo, tambm aumentava a
complexidade dos problemas da deslocao forada. Hoje, a poltica
determinada em funo de mudanas geopolticas fundamentais: o
enorme crescimento de pessoas deslocadas internamente; a
predominncia das emergncias humanitrias em situaes de
conflito em que os civis so os principais alvos, bem como os
trabalhadores humanitrios; o processo de globalizao que
multiplica
as
oportunidades
para
alguns,
negando-as
simultaneamente a outro; aumento do trfico humano; o denegrir
publicamente da Conveno de 1951 relativa aos refugiados, pedra
angular do trabalho da ACNUR. [...] o empenho poltico internacional
que os Estados demonstraram perante deslocaes foradas em
certas regies, no se verificou em outras consideradas de menor
importncia estratgica [...] os refugiados e outras pessoas
deslocadas regressam muitas vezes para locais onde a paz frgil e
tem de ser consolidada atravs dos esforos de reconciliao. De
reabilitao e de reconstruo. Infelizmente a instabilidade poltica
desencoraja muitas vezes o envolvimento das organizaes de
desenvolvimento e investimento das instituies financeiras,
deixando em aberto um hiato entre assistncia humanitria de
emergncia e ajuda ao desenvolvimento de longo prazo.
Aps uma dcada desta declarao, o discurso da ex-Alta Comissria se mantm

coerente com a realidade contempornea. Houve poucas mudanas e o problema
basicamente o mesmo: o xodo, ao redor do mundo, de milhares de pessoas que
foram obrigadas a deixar seus lares.
Embora a prpria perspectiva de atuao do ACNUR tenha se modificado e
ampliado ao longo destes 60 anos em virtude da incluso de um maior nmero de
refugiados em escala planetria e por no ser mais restrito a determinados grupos
como ocorreu no surgimento da instituio; tambm se percebe a precariedade dos
avanos sobre este assunto.
204

A discusso no embrionria e apesar da significativa evoluo sobre esse

problema no decorrer das dcadas, utpico seria afirmar que estas discusses esto
prximas de serem solucionadas por que envolvem temas frgeis que margeiam
interesses escusos muito maiores, dos pases e de pessoas envolvidas direta e
indiretamente nestas questes.
Este um dos efeitos degradantes e nocivos da globalizao,
desregulamentao das guerras. Grande parte dessas aes belicosas tambm reflete
a crueldade e a violncia de grupos noestatais que no se subordinam
jurisprudncia local, nem s normas de direito internacional. Muitos destes grupos
surgem e se desenvolvem dentro da fragilidade de alguns Estados e quando parte
dessa populao consegue fugir do campo de batalha domstico confrontam uma
fronteira global.
Alm disso, h a importncia de mencionar a existncia de regimes autoritrios,
ou das chamadas democracias de fachada, e de regies instveis com conflitos
contnuos por motivos diversos, que levantam questes, como por exemplo, at que
ponto os pases cedem solidariamente seu espao como refgio, para pessoas
vulnerveis provenientes de pases em conflito; ou at que ponto os Estados aceitam
intervir, disponibilizar tropas, recursos materiais, financeiros e humanos, em situao
de crises humanitrias, ou mesmo como atuam no recebimento da imigrao forada,
sendo estes atores soberanos. So temas paradoxais. Bons motivos no
necessariamente levam ao sucesso das polticas. Ao mesmo tempo em que recebem
estas pessoas, por estarem vinculados a documentos firmados internacionalmente,
criam esteretipos que dificultam a insero social local, poltica e at econmica
destes recm-chegados ao pas hospedeiro. Privados de proteo dos seus Estados,
separados das suas famlias e comunidades de origem, os refugiados so, muitas vezes,
so vulnerveis violncia fsica e discriminatria.
Essa discriminao relacionada aos movimentos de pessoas remete a tempos
longnquos, mas tambm reflete a realidade contempornea de um sistema
constitudo por hierarquias e supremacias dentro e fora do Estado Nao. Isso
205

repercute na figura, ou na caricatura, esteretipo, e outros inmeros adjetivo, sobre os

refugiados quando estes so redistribudos. Como considera GOMES (s/ano), o sistema
global hierarquizado e a insero internacional se d de forma diferenciada, onde
predomina a deciso das grandes potncias, das alianas e blocos de poder.
A ideia de soberania e os princpios inerentes mesma como a
autodeterminao e a nointerveno esto presentes no apenas nos discursos dos
tericos realistas, mas na forma como os Estados conduzem sua poltica externa. No
entanto, embora a atualidade no reflita o fim do Estado Nao, como afirmam alguns
autores, esse conceito de supremacia estatal baseado no discurso soberano e
imperialista vem sendo relativizado com o ingresso, nas relaes internacionais, de
outros atores e grupos internacionais e vem influenciando, de forma proeminente, a
poltica mundial.
neste contexto que, em virtude da Segunda Guerra Mundial, a Organizao das
Naes Unidas criou o Alto Comissariado para tratar do tema dos refugiados. Este
problema passou a ser resolvido mediante regulao global e pela distribuio de
responsabilidades entre os pases. Como considera BAUMAN (2007), por fora do
regimento internacional os Estados, mesmo que no convidem estes excedentes
estrangeiros, nem estejam obrigados a acomod-los, esto sujeitos a buscar solues
locais para problemas causados globalmente, caracterizados pelo xodo de povos
provenientes de regies diferentes do planeta.
No entanto, para muitos pases, os refugiados so considerados um problema.
So os excludos populacionais e so sinnimos de algo indesejvel. Apesar de estarem
nestes pases, no pertencem a esses pases. Existe um hiato entre os recm-chegados
e o pas receptor. Os refugiados trazem consigo as sequelas da guerra, da destruio
de seus lares, da separao de seus familiares, das aldeias destrudas, trazem consigo a
desolao, a dor, a insegurana, as incertezas mesmo de um futuro de curto prazo.
Alm disso, esses excedentes, como supracitado, so pessoas desabrigadas que
passam frio, fome, doenas e temem, muitas vezes, retornar aos locais onde antes
residiam. Agregam-se a isto, a situao de misria e a desigualdade refletida no status
206

de inferioridade, inerente a estes grupos de refugiados, a desumanizao tanto fsica

quanto moral.
Tornar-se um refugiado significa perder os meios em que se baseia a

existncia social, ou seja, um conjunto de coisas e de pessoas comuns
que tm significados terra, casa, aldeia, cidade, pas, posses,
empregos e outros pontos de referencia cotidianos. Essas criaturas
deriva e espera no tem coisa alguma seno sua vida indefesa cuja
continuao depende da ajuda humanitria (BAUMAN, 2007).
A incerteza sobre o futuro dessas pessoas, j que podem retornar aos seus pases
de origem ou serem distribudos em pases terceiros, minimizada atravs da atuao
das agncias internacionais de apoio que intercedem perante potncias estrangeiras,
como o ACNUR, conforme citado. Ela conduz e coordena uma a ao internacional
para a proteo dos refugiados e a procura solues para os problemas a eles conexos.
Alm do mais, como uma das principais agncias humanitrias do mundo, procura
reduzir a situao de deslocamentos forados, encorajando os pases a criarem
condies que combinem proteo dos direitos humanos e resoluo pacfica de
controvrsias para que estas pessoas possam reconstruir suas vidas em um ambiente
normal. Grande parte da necessidade desta proteo internacional est relacionada ao
fato do pas de origem destes refugiados se mostrarem incapazes de garantir direitos
fundamentais. Para isto, o ACNUR atua no repatriamento voluntrio, na integrao
local no pas de asilo e na reinstalao a partir do pas de asilo para um pas terceiro.
Em razo disso, o Alto Comissariado atua em conjunto a governos, organizaes
regionais, internacionais e nogovernamentais sob a gide dos princpios da Carta de
So Francisco que so a manuteno da paz e da segurana internacionais; o
desenvolvimento das relaes amistosas entre naes e o encorajamento do respeito
pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais inerentes a todos os
indivduos. Isto , direitos civis bsicos, como a liberdade de pensamento, liberdade de
deslocamento e a no sujeio tortura e outros tratamentos degradantes. De igual
modo, devem ser garantidos os direitos econmicos e sociais (GOMES, s/ano).
207

Alm disso, os refugiados tambm so beneficiados pela legislao trabalhista e

previdenciria e ainda, pelo acesso educao. Uma vez reconhecido pelo direito
internacional, o refugiado no deve ser impedido de migrar, nem deve suportar
qualquer sano penal por entrar ilegalmente em um pas, deste que apresente s
autoridades locais as razes da imigrao. Disto, considera-se o princpio de non
refoulement (no devoluo), no qual se probe que refugiados sejam barrados nas
fronteiras (MELLO, 2004). Somados a estes direitos, tambm contraem deveres dentro
do pas que os recebe, como o respeito s leis locais.
Por isso, a importncia dos mecanismos de proteo e dos avanos
correspondentes questo dos refugiados logrados com a Conveno de 195117 e o
Protocolo de 1967. Estes dois instrumentos internacionais representam um marco
divisor nas discusses sobre refugiados ao estabelecerem uma maneira de governana
internacional para o tratamento deste problema ao fornecem uma codificao dos
direitos dos refugiados e estabelecerem padres bsicos para o tratamento dos
mesmos.
Assim, conferem obrigaes aos Estados-parte, uma vez que a responsabilidade
pela proteo e assistncia aos refugiados cabe, em primeiro lugar, aos Estados,
espacialmente aos pases de asilo para onde os refugiados fogem, j que devem
oferecer uma proteo adequada em seu territrio.
Para a Conveno de 1951 um refugiado algum que temendo ser perseguido
por motivos de raa, religio, nacionalidade, grupo social ou opinies polticas, se
encontra fora do pas de sua nacionalidade e que no pode ou, em virtude desses
temores, no quer valer-se da proteo desse pas no qual tenha sua residncia
habitual, em consequncia de tais acontecimentos, no pode, ou, devido ao referido
temor, no quer voltar a ele.
17
Em 2007, o nmero total de Estados signatrios da Conveno era de 144.
208

Esse conceito foi ampliado pelo conceito da Conveno da Organizao de

Unidade Africana que rege os Aspectos Especficos dos Problemas dos Refugiados na
frica (1969) por incluir, alm dos aspectos previstos pelo Estatuto de 1951, qualquer
pessoa que, devido agresso externa, ocupao, domnio estrangeiro ou eventos que
perturbem seriamente a ordem pblica em parte ou em todo o seu pas de origem ou
nacionalidade, obrigado a deixar seu local de residncia habitual para buscar refgio
em outro local fora do seu pas de origem ou nacionalidade (TRINDADE apud MELLO,
2004, p. 1094).
Nesta mesma tica, encontra-se a Declarao de Cartagena (1984), voltada para
Amrica Latina, ao considerar como refugiados pessoas que tm fugido dos seus
pases por que sua vida, segurana ou liberdade tm sido ameaadas pela violncia
generalizada, a agresso estrangeira, os conflitos internos, a violao macia dos
direitos humanos ou outras circunstncias que tenham perturbado gravemente a
ordem pblica (MELLO, 2004, p. 1094).
As causas dos fluxos de refugiados alteraram-se no decorrer das ltimas seis
dcadas. Segundo o ACNUR, uma pessoa que escapa das situaes supracitadas deve
ser considerada uma refugiada. Em vista de conseguir tal objetivo, estes organismos de
proteo precisam contar com a disposio de seus signatrios para absorver esse
contingente populacional de regies como Paquisto, Iraque, Sudo, Somlia,
Colmbia, Chade, Afeganisto entre tantos outros, onde as pessoas so vtimas
constantes de conflitos tnicos, religiosos, nacionalistas, guerras civis, massacres
tribais, exrcitos de guerrilheiros que produzem, em massa, refugiados em nmeros
mundialmente crescentes (ACNUR, 2009).
A estimativa mundial, at o final de 2009, sobre o nmero de pessoas que foram
foradas a se deslocarem em razo de conflitos e perseguies foi de 43.3 milhes,
segundo o Relatrio de Tendncias Globais 2009. Este Relatrio um compndio que
rene estatsticas sobre a situao dos refugiados, deslocados internos, aptridas,
repatriados e requerentes de asilo, no mundo. De acordo com este documento, houve
um aumento significativo no nmero de deslocados, o maior desde a metade dos anos
209

1990. No mesmo perodo, a quantidade de refugiados repatriados voluntariamente

para os seus pases de origem caiu ao nvel mais baixo em 20 anos.
No ano de 2010, 43.7 milhes de pessoas foram deslocadas de guerras e
conflitos, o maior nmero j registrado nos ltimos 15 anos. Alm disso, o ACNUR
contabilizou 837.500 solicitantes de refgio, 27.5 milhes de pessoas deslocadas
internamente. O nmero global de deslocados continua a aumentar, indicando que a
comunidade internacional ainda tem um longo caminho a percorrer para resolver essa
crise humanitria. Paquisto, Ir e Sria, foram os recordes em estatsticas.
Nesta conjetura, 80% dos refugiados do mundo vivem em pases em
desenvolvimento e as recentes crises na Somlia, Lbia, Sria e Costa do Marfim tm
aumentado essa cifra. Em razo da permanente situao de conflitos em algumas
regies, mais da metade dos refugiados sob tutela do ACNUR esto em condies de
refugiados prolongados, isto , h mais de cinco anos no exlio. Com a frica Oriental
lutando para lidar com a pior seca em 60 anos, Qunia, Etipia e Djibouti esto
acolhendo aproximadamente 450 mil refugiados somalis.
Comparativamente, os 27 pases da Unio Europia receberam juntos
aproximadamente 243 mil pedidos de refgio no ano passado, cerca de 29% do total
mundial (ACNUR). A frica abriga 40% do total dos deslocados internos no mundo; e os
refugiados iraquianos e afegos representam quase metade de todos os refugiados
sob responsabilidade do ACNUR.
A Primavera rabe tem aumentado o nmero de refugiados no Norte da frica e
no Oriente Mdio. A maioria consegue abrigo em pases vizinhos, mas muitos fugitivos,
por no se adaptarem e no poderem retornar terra natal, acabam encaminhados a
outras naes. So os reassentados. A Organizao das Naes Unidas (ONU) estima
que, em 2012, 173 mil pessoas precisaro dessa ajuda, 90 mil alm das vagas
oferecidas pela comunidade internacional. Relatrios de 2011 advertem a reduo no
volume de retorno dos refugiados aos pases de origem; o que se traduz em um
nmero maior de pessoas nessa situao, sofrendo problemas de integrao nos
pases vizinhos.
210

3.4 A Composio de uma Nova Agenda para o Regime Internacional dos Refugiados
vital que a comunidade internacional continue a enviar esforos na

procura de solues duradouras para os problemas de deslocaes
humanas. A histria tem mostrado que as deslocaes no so
simples consequncias dos conflitos, mas podem ser tambm
geradoras de conflitos. Sem segurana humana, no pode existir paz
nem estabilidade (Sadako Ogata, 2000).
Como salienta KOFI ANNAN (2000), a ao humanitria envolve um contexto

poltico mais vasto e examina as ligaes fundamentais entre os deslocamentos, de um
lado, e a paz e segurana internacionais, de outro. Desse modo, nota-se a importncia
de solues para as contnuas crises humanitrias atravs da formulao de um rol de
leis sobre os refugiados e a anlise sobre a evoluo do comportamento da
comunidade internacional diante do problema da imigrao forada.
Com base nas informaes mencionadas, importa salientar que, apesar de no
ser um problema recente, tampouco passageiro. Ao considerarmos o avano nas
discusses internacionais ao longo das seis dcadas do ACNUR, bem como o exame
global da situao contempornea dos refugiados no mundo, divulgado pelos
relatrios de tendncias globais da organizao; percebe-se que: apesar da atuao de
agncias humanitrias ao redor do mundo com o objetivo de reinserir esses grupos de
deslocados forados na sociedade, seja em um terceiro pas, seja reintegr-los ao seu
pas de origem; insuficiente. Enquanto houver guerras, perseguies, discriminaes
e intolerncia, haver novos grupos de refugiados somados aos j existentes.
O ano de 2011 deveria ser um ano de celebraes para o ACNUR, com os 60 anos
do Estatuto dos Refugiados, com os 50 anos da Conveno de Reduo da Apatridia e
com os 150 anos do nascimento de Fridjof Namsen, primeiro Alto Comissrio das
Naes Unidas para Refugiados e atualmente o nome do prmio concedido queles
211

que se destacam na proteo aos refugiados (SIMES, 2011). No entanto, no h

muito que comemorar em razo do quadro anteriormente exposto e em razo dos
conflitos perpetrados no incio do ano corrente denominados de Primavera rabe,
como visto.
A esse tradicional catlogo de refugiados, foi integrada, nas ltimas trs dcadas,
uma nova categoria. A partir do momento em que a deteriorao ambiental passou a
ser includa como uma ameaa potencial no conceito de segurana humana, iniciaramse as discusses sobre como os fenmenos naturais se tornaram indicadores
significativos do progressivo nmero migraes ao redor do mundo (RENAUD, 2007) .
Surgia, assim, um ponto de inflexo que passou a atrair a ateno de vrias
autoridades polticas e estudiosos acadmicos que, apoiados por rigorosas pesquisas
cientficas, passaram a investigar a extenso e o grau em que a degradao ambiental
era uma das causas para a migrao ou o deslocamento forado. Identificado este
problema, tornava-se imperiosa a resoluo sobre a questo da migrao de forma
consistente por meio de polticas ambientais satisfatrias.
Portanto, a esse novo desafio, novas situaes devero ser previstas, velhos
conceitos reavaliados, e outros novos, postulados.
A insero de um crescente
montante populacional dentro de um contexto distinto do refugiado tradicional

previsto na dcada de 1950 dever ocupar as discusses do ACNUR, no atual cenrio
internacional.
Para SIMES (2011), existem dois tipos de estratgias para a superao desses
desafios: a efetivao dos direitos humanos e aes que buscam aumentar o rol de
pessoas protegidas pelo Direito Internacional dos Refugiados. Para esta ltima, o
autor destaca a incluso dos deslocados internos e a incluso dos chamados
refugiados ambientais.
Estes ltimos esto margem da legislao internacional por no se
enquadrarem em nenhuma das situaes de migrao forada citadas anteriormente.
Se os refugiados tradicionais, mesmo com sua personalidade jurdica reconhecida,
enfrentam vrios obstculos na sua insero em uma sociedade estrangeira, essa
212

situao se agrava quando se faz referncia a um grupo ausente nas Convenes

internacionais.
A apreenso sobre os refugiados ambientais cresce na mesma proporo em
que as catstrofes naturais esto acontecendo em todas as regies do planeta. O
relatrio de Tendncias Globais 2010 contabilizou mais de dois milhes de pessoas
afetadas por desastres ambientais s no respectivo ano. No entanto, a organizao
reconhece que este grupo pode ser bem maior. Todas estas questes demonstram
que, apesar de toda jurisdio nacional e internacional sobre a situao dos refugiados
no mundo ainda h muito trabalho a ser feito na proteo dos mesmos.
Nas comemoraes dos 60 anos da Conveno relativa ao Estatuto dos
Refugiados, o Alto Comissrio das Naes Unidas para Refugiados, reconheceu o longo
caminho a ser percorrido pelo rgo nos ltimos tempos:
Pessoas so deslocadas no apenas por conflitos e perseguies, mas

tambm pela extrema pobreza e pelo impacto das mudanas
climticas. Esses fatores esto cada vez mais inter-relacionados.
Precisamos ter fronteiras sensveis proteo, para que as pessoas
que temem por suas vidas ou liberdade possam encontrar segurana.
Ao mesmo tempo necessitamos encontrar formas inovadoras para
preencher as crescentes lacunas no sistema de proteo
internacional e promover os valores de tolerncia e incluso, em vez
de medo e desconfiana. Um progresso considervel vem ocorrendo
nas ltimas dcadas desde que esses instrumentos foram adotados.
Entretanto, o atual ambiente de proteo est se tornando mais
complexo. Estas comemoraes proporcionam uma conveniente
oportunidade para o seu reconhecimento perante a comunidade
internacional, ao mesmo tempo em que impulsionam uma nova
dinmica de proteo que cubra as reas que ainda no eram
contempladas adequadamente pelo atual quadro de proteo.
(ANTNIO GUTERRES, 2011).
Segundo Guterres, as estimativas recentes prevem 25 milhes de refugiados

ambientais e que, mantidas as atuais tendncias de emisses, alcanaro trezentas mil
mortes anuais, e 250 milhes de refugiados ambientais em 2050. Para evitar uma
tragdia humanitria, o rgo das Naes Unidas busca humanizar os lderes globais,
213

em busca de resultados. Esses so os primeiros passos rumo a uma normatizao

internacional para os refugiados ambientais.
CAPTULO 4
OS REFUGIADOS AMBIENTAIS E A AGENDA INTERNACIONAL DO SCULO XXI
[h] um ponto de inflexo em que a vida das pessoas e os meios de

subsistncia esto sob uma ameaa to sria que eles no tm
escolha a no ser deixar suas casas. [...] ns somos propensos a ver
um nmero crescente de pessoas a serem deslocadas de uma
comunidade, pas e continente para outro (Antnio Guterres, (apud
DOYLE, 2011).
4.1 Dispora Ps-Moderna: a situao dos refugiados ambientais
O sculo XXI inaugurou um novo cenrio internacional repleto de novos desafios

para o direito internacional, para os atores internacionais e para as relaes
internacionais. As discusses contemporneas no abordam fatos inditos e grande
parte dos problemas recentes so heranas de um sculo precedente mal
administrado, em certas questes. Entre elas, como disciplinar a relao com o meio
ambiente para que este no acarrete uma catstrofe humanitria. So implicaes que
vo alm da alada dos ambientalistas, culminando em receios paz e segurana
internacional, lema das Naes Unidas. Uma vez atingido este patamar, o problema
deixa de pertencer a poucos a passa a se tornar verdadeiramente global, na medida
em que os problemas ambientais devastam pessoas, pases e qui regies inteiras.
Os desastres naturais no atingem igualmente a todos os pases. A uns mais que
a outros. Incidindo, em intensidade, sobre os rotulados pases mais vulnerveis entre
os vulnerveis. Para alguns autores, entre eles LIMA (2009), so locais caracterizados
pela precariedade em termos de infraestrutura e condies de habitao, onde se
encontram as pessoas mais pobres e frgeis do planeta. Embora estejam entre aqueles
que colaboraram menos para a mudana do clima, so os mais suscetveis s
214

condies atmosfricas, e por serem as principais vtimas, sentiro as maiores

implicaes (STOJANOV, 2004).
Este ponto inquestionvel, j que o fardo incide sobre os pases que mais
carecem de recursos preventivos e reativos contra os fenmenos hostis da natureza.
Por isso, arcam com os maiores prejuzos. So, portanto, pessoas que, na insuficincia
da ajuda internacional e dos novos acordos vinculativos sobre a assistncia, precisaro
migrar para sobreviver em direo a locais onde possam reivindicar seus direitos e
amparo.
A partir do momento em que exportam problemas locais para os seus vizinhos,
como pobreza, doenas, ausncia de habitao, entre outros, explicitam que as
dificuldades so maiores que aquelas que poderiam absorver. Atingido este ponto,
quando os problemas desses pases passam a incomodar as fronteiras nacionais de
outro Estado, passam a adquirir a notabilidade internacional necessria para que a
comunidade internacional reaja, assuma uma responsabilidade global e busque
solues, mesmo que mais em favor dos seus interesses que dos interesses de outros.
Afinal, o acelerado nmero de pessoas emigrando dos seus pases de origem por causa
de fatores ambientais passa a ser uma preocupao dentro das regies, mas tambm
dos demais atores internacionais como um todo.
neste cenrio que emergiram, nos ltimos tempos, novos debates
internacionais em torno de migraes foradas como resultado da deteriorao das
condies ambientais, calamidades naturais; decorrentes, principalmente, das
alteraes climticas. As previses pessimistas dos rgos internacionais de
monitoramento do clima apenas corroboram para que o tema dos refugiados, em
particular o dos refugiados ambientais, no seja ignorado pelas autoridades
internacionais.
A politizao em torno de uma subcategoria de refgio que vincule o meio
ambiente como agente controversa. Isso decorre, em geral, por que o prprio
discernimento
da
migrao
muitas
vezes,
verstil
por
agregarem,
concomitantemente, razes econmicas, sociais, e polticas. A distino entre estes e

215

aqueles, no entanto, est na inteno. Estas so migraes espontneas; as outras so

involuntrias, atreladas a conjunturas especficas como ausncia de segurana,
perseguies, conflitos armados, desrespeito aos direitos humanos; e mais
recentemente, a fatores ambientais (RENAUD, 2007), estes ltimos caracterizados pelo
aumento dos eventos climticos extremos, cclicos ou permanentes. neste ltimo rol
que se encontram os refugiados ambientais, j que implicitamente o rtulo de
refugiado j presume uma situao forada de fuga.
O Instituto do Clima, em meados da dcada de 1990, observou a situao de
uma quantidade significativa de pessoas que se ajustavam s referncias descritas.
Todas elas haviam se deslocado em consequncia de problemas ambientais como a
seca, a eroso do solo, desertificao e desmatamento. Desta observao, conclui
RIBEIRO (2010) que o desastre a ocorrncia de um fenmeno de grande escala, que
produz impactos negativos com consequncias diretas ou indiretas para uma estrutura
social e contribuem para que pessoas emigrem.
Segundo estimativas do instituto, as consequncias destes eventos naturais so
alarmantes em termos estatsticos. Correspondem a 12 milhes de pessoas vivendo na
pobreza devido mudana climtica; 26 milhes de pessoas deslocadas como
resultado direto da variao do clima; 250 milhes de pessoas afetadas pela
desertificao; 508 milhes de pessoas sem gua ou com pouca gua; 2,8 bilhes de
pessoas que vivem em reas propensas a mais de uma das manifestaes fsicas das
alteraes climticas: inundaes, tempestades, secas, aumento do nvel do mar. Alm
do mais, alguns estudiosos afirmam que estes nmeros de refugiados ambientais
devero, em curto prazo, exceder o nmero de pessoas em situao de perigo
computadas pelo ACNUR.
Diante destas evidncias, torna-se imperativo um exame desta combinao de
variveis entre as mudanas climticas e a condio dos refugiados (PENTINAT, 2006).
Desta relao mister salientar a necessidade de renovao dos aparatos jurdicos
existentes e adapt-los s circunstncias recentes; reduzindo as lacunas entre a
literatura desenvolvida no ltimo sculo e a realidade internacional contempornea,
216

para que inclua o novo status dos refugiados, atenuando a vulnerabilidade dos
mesmos nos pases onde esto alojados. Neste sentido, sero observados os principais
agentes naturais que desencadearam, nos ltimos tempos, estes movimentos
migratrios; os grupos de maior risco e os locais passveis de deteriorao ambiental;
os impactos desse reposicionamento populacional nos pases receptores e a
veemncia com que a sociedade internacional tem se manifestado sobre o assunto.
Face ao exposto, no sero pautadas, nesta anlise, as discusses se as crises
ambientais so causadas ou no pelo homem, nem na polmica entre os pases
desenvolvidos e em desenvolvimento e suas respectivas parcelas de responsabilidades
sobre esta crise.
4.2 A Construo de um Conceito: refugiados ambientais e suas repercusses

contemporneas
Um dos focos de indagao neste incio de sculo sobre o futuro das relaes
interestatais e dos demais sujeitos internacionais transcorre em questionamentos
como o de mensurar quantas pessoas tendem a se tornar vulnerveis a problemas
ambientais a ponto de obrig-las a migrar.
A migrao em todas as suas acepes, seja ela temporria ou permanente, faz
parte do legado histrico de desenvolvimento humano e sempre foi alvo de
impugnaes na poltica mundial. As pessoas, amide, migraram em grandes
dimenses devido aos dficits de recursos naturais como terra, escassez de alimentos,
entre outros. Entretanto, recentemente, a migrao ambiental que sempre existiu
outrora, adquiriu realce e novos contornos nos ltimos anos, incluindo o status de um
problema global do sculo vigente. Parte desta transio de perspectiva est
relacionada ao aumento da intensidade e escala das transformaes ambientais
registradas no sculo passado (KOLMANNSKOG, 2008).
217

A degradao ambiental e os desastres naturais, assim como as migraes, no

so prerrogativas dos ltimos tempos (RIBEIRO, 2010). Ao contrrio, evoluram ao
mesmo tempo em que a humanidade lanara diversos impactos nos diferentes
perodos. Todavia, os dados mais acentuados sobre esses impactos foram registrados
nas ltimas dcadas, conforme ilustrado a seguir:
Figura 1 Desastres Naturais registrados entre 1900-2010
218

Alteraes expressivas nos ecossistemas de forma a inviabilizar a permanncia

das pessoas em seus pases tm estimulado o curso migratrio como uma questo de
sobrevivncia. O tema das migraes ambientais foradas, embora venha sendo
discutido h trs dcadas, ainda est repleto no s de polmicas, mais tambm de
questionamentos sobre a maneira pela qual este assunto repercutir nos Estados
nacionais e como estes devero lidar com esta nova conjuntura.
Autores distintos tm dialogado sobre refugiados ambientais para descreverem
uma gama de situaes. Embora a expresso tenha sido introduzida na dcada de
1970, por Lester Brown, do Worldwatch Institute; s na dcada de 1980 foi catalogada
(BOANO, 2008). O termo refugiados ambientais foi impresso em 1985, quando o
egpcio El Hinnaw conceituou esta nova categoria de refugiados no relatrio para
Programa Ambiental das Naes Unidas, com a publicao do livro Environmental
Refugees. Posteriormente esta classificao foi popularizada no decorrer da dcada de
1990. A partir deste momento, as discusses sobre os refugiados ambientais foram
219

inseridas no meio acadmico e poltico internacional de forma distinta daquela que se

refere aos refugiados por perseguio (BARBOSA, 2007).
Para EL HINNAWI (1985) so considerados refugiados ambientais:
aquelas pessoas que tm sido foradas a abandonar seu habitat

tradicional, temporria ou permanentemente, devido a uma
perturbao marcada por fatores ambientais (naturais e/ou
desencadeada por pessoas) que comprometeram a sua existncia e
/ou afetaram seriamente a qualidade de sua vida. Por perturbao
ambiental, significa qualquer produto qumico, fsico e/ou biolgico,
mudanas no ecossistema (ou na base de recursos) que a tornam
temporariamente ou permanentemente, inadequada para sustentar
a vida humana (apud KOLMANNSKOG, 2008, p. 8).
Neste conceito padro, o autor no distingue, entre os refugiados ambientais,

queles que atravessam as fronteiras internacionais e os deslocamentos internos.
Infere-se tambm que ele estende esta concepo de maneira a acoplar outras
situaes no restritas a desastres naturais, envolvendo tambm as vtimas de
desastres ambientais provocados pela ao humana (BOANO, 2008).
Este cenrio tambm enfatizado por KOLMANNSKOG (2008, p.8) ao considerar
a degradao, a deteriorao e a destruio ambiental, fundamentos e condicionantes
deste tipo de movimentao. A autora selecionou os seguintes componentes:
1) Os desastres naturais / catstrofes sbitas 2) a degradao

ambiental gradual / lento de incio de desastres 3) conflitos
ambientais 4) A destruio ambiental como consequncia ou como
arma em conflitos 5) conservao do meio ambiente 6) Os projetos
de desenvolvimento (como a construo da barragem).
Embora alguns autores, assim como KOLMANNSKOG (2008), agreguem outros

elementos aos movimentos migratrios compulsrios por deteriorao ambiental,
como os decorrentes de acidentes industriais qumicos, ou nucleares, a exemplo de
Chernobyl, Ucrnia (ex-URSS) em (1986); Bhopal, ndia, em (1987); e Fukushima, Japo
(2011); eles, bem como o deslocamento de pessoas induzido pela construo de
220

barragens e outras circunstancias similares, no sero considerados. Sero

contemplados para o presente estudo apenas as causas naturais elencadas.
Em seguida, outras terminologias foram desenvolvidas, entre elas a de BATES
(apud BOANO, 2008), na qual ele distingue os refugiados ambientais em subgrupos e
quanto ao pretexto da migrao. Assim, podem derivar da desordem ambiental, seja
ela natural ou tecnolgica; da periodicidade, se gradual ou aguda; ou ainda se este
deslocamento intencionado ou no. So refugiados ambientais os:
refugiados de desastres originrios de eventos agudos que no so

projetados para produzir migrao. Estes podem ser divididos entre
os eventos causados por eventos naturais e as causadas por
acidentes tecnolgicos; resultado expropriao, refugiados de
perturbaes agudas antropognicas no ambiente que
intencionalmente deslocam populaes-alvo. Estes podem ser
divididos em dois grupos com base em se o evento perturbador foi
causado pelo desenvolvimento econmico ou a guerra; refugiados de
deteriorao migram como resultado da gradual das mudanas
antropognicas em seus ambientes que no foram destinados a
produzir os migrantes. Refugiados de deteriorao tendem a vir de
ecossistemas que so gradualmente degradados a um ponto onde as
pessoas no podem sobreviver na base de recursos locais. Este tipo
de refugiado pode ser analiticamente separado em subgrupo, quanto
fonte da degradao em termos de poluio e depleo (idem, p.6).
A definio JACOBSON (apud BOANO, 2008, p.6), classifica-os como:
deslocados temporariamente devido a perturbaes locais, como

uma avalanche ou terremoto, aqueles que migram porque a
degradao ambiental tem prejudicado seus meios de subsistncia
ou apresentam riscos inaceitveis para a sade, e aqueles que so
reassentados porque a degradao da terra resultou em
desertificao ou por qualquer outra permanente e insustentvel
mudanas no seu habitat.
E, por fim, a de Norman Myers, na qual faz aluso s pessoas que:
j no podem ter vida segura em sua terra natal por causa da seca, a
eroso do solo, desertificao e outros problemas ambientais,
juntamente com os problemas associados s presses da populao e
da pobreza profunda. Em seu desespero, estas pessoas sentem que
221

no tm alternativas seno buscar refgio em outros lugares, embora
a tentativa seja perigosa. Nem todos eles fugiram de seus pases,
muitos so deslocados internamente. Mas todos tm abandonado
suas terras com pouca esperana de retorno previsvel (apud
STOJANOV, 2004, p. 77).
Outros autores, todavia criticam esta adaptao conceitual por consider-la

desnecessria, j que as migraes tm origens plurais e indissociveis, e as migraes
ambientais no so a exceo. Estas estariam intrnsecas a outros fatores complexos
de procedncia econmica, social e poltica que caracterizaram, sucessivamente, a
migrao em massa (CASTLES 2002). Neste sentido, para CASTLES (2002), refugiado
ambiental, um termo simplista, unilateral e enganoso. Implica uma monocausalidade que muito raramente existe na prtica. O que no significa negligenciar
os fatores ambientais, mas sim entend-los como parte de processos muito mais
amplo de mudana social.
Alguns compartilham do mesmo entendimento ao afirmarem que a
nomenclatura refugiados ambientais bastante restrita, at mesmo falaciosa,
incoerente com a realidade contempornea (BLACK, 2001). Neste ponto de vista, a
migrao, como resultado de uma escolha de custo-benefcio entre permanecer ou se
dispersar, nem sempre atribui aos problemas ambientais a razo direta, ou principal da
escolha de fuga. J outros, como Meze-Hausken (idem), concebem uma pessoa como
refugiado ambiental pela forma como esta entende a situao climtica como a
primeira, e muitas vezes a nica razo do seu deslocamento, distinguindo-a de
migrantes polticos, ainda que ambas sejam involuntrias.
O fato que a questo ambiental no um problema isolado, disto resulta a
complexidade em se estabelecer a correlao entre degradao ambiental e migrao,
determinando qual, entre ambos, causa ou consequncia. Contudo, divergncias
parte, esta reviso terica demonstra a tentativa de alguns estudiosos, mesmo que
tenham desenvolvido metodologias diferentes, na busca de descries e justificativas
para o novo fluxo migratrio por fatores ambientais que tornavam insustentveis a
vida cotidiana dos indivduos em seu local de origem. Neste aspecto, a migrao se
torna uma estratgia de adequao aos fenmenos climticos.
222

MYERS (2001) assinala que os refugiados so um fenmeno de escala planetria,

e, portanto, um dos desafios centrais para os novos tempos. Este autor adverte, como
mencionado, vrios fatores impeditivos para o seguimento de uma vida normal,
desvinculando esse grupo de pessoas do seu habitat. Foram, portanto, coagidos a fugir
de situaes insustentveis, provocadas pelos efeitos climticos, que agravam a
condio de pobreza e presso social geralmente j existente.
Somam-se a estes fatores ressaltados por Myers, incidentes como terremotos;
erupes vulcnicas; deslizamentos de terras; graves tempestades costeiras; todos
caracterizados pelo seu efeito devastador. Estes no so eventos transitrios. As
expectativas so que episdios como estes se expandam rapidamente, com sequelas
internacionais, tornando-se um problema mundial agudo. As implicaes dessas
ocorrncias
climticas
sero
sentidas,
majoritariamente,
pelos
pases
em
desenvolvimento (STOJANOV, 2004), como indica a figura 2.
Figura 2 Nmero de pessoas afetadas por desastres naturais em 2009
223

Consequentemente, a frequncia e intensidade desses flagelos tornaram

imprescindvel a emigrao de locais inabitveis como questo primordial de
sobrevivncia, em razo da extrema situao de pobreza, fome, desalojamento; todos
decorrentes da seca, do dficit hdrico, da impossibilidade de produo agrcola, de
enchentes.
Embora at o momento esta tenha sido uma preocupao subjacente para a
comunidade internacional, para autores como MYERS (2001), os refugiados ambientais
podem se tornar uma das maiores crises humanitrias de nossos tempos, enquanto as
negociaes internacionais se tornam incapazes de acompanhar essa demanda vultosa
e rpida.
Ainda que seja complicado formular critrios de avaliao e probabilidades em
torno de um conceito ainda no identificado pelo direito internacional e, portanto, no
padronizado em termos concretos; desde a dcada de 1990, Myers vem
desenvolvendo estudos que justifiquem suas concluses alarmantes, ao mesmo tempo
em que vem colecionando inmeras crticas quanto ao seu rigor cientfico.
Segundo o prognstico do autor, em 1995, foram registradas pelo menos 25
milhes de pessoas como refugiados ambientais em comparao com 27 milhes de
refugiados tradicionais, dos quais a maioria se encontrava no continente africano.
Os 25 milhes de refugiados ambientais em 1995 tinham sido, na sua

maioria, obrigados a migrar desde 1980, quando seus nmeros
comearam a subir rapidamente. luz de padres e tendncias de
declnio ambiental e seus problemas associados, tais como o
alastramento do aumento da pobreza e da populao, provvel que
at 2010 haver mais 25 milhes de refugiados acima dos 25 milhes
em 1995, mesmo porque os fatores que impulsionam continuaro a
ser, ao menos, bastante proeminentes para as comunidades em
questo. (Isto supe, tambm, que haver poucas medidas
preventivas de alcance suficiente.) Na verdade, o aumento pode ser
mais do que outros 25 milhes por causa de ambientes cada vez mais
degradados em conjunto com um nmero crescente de pessoas
empobrecidas. (Myers, 2001, p. 4)
224

Portanto, este nmero, seria duplicado em 2010, com o crescimento progressivo

nos anos seguintes, em paralelo ao aumento de pessoas frgeis, sobrecarregando cada
vez mais o ambiente, uma vez que, alm da pobreza; a desnutrio; o desmatamento;
doenas; o acesso gua potvel e saneamento; at mesmo conflitos e violncias,
esto associados aos fatores ambientais (STOJANOV,s/d).
A respeito do aquecimento global, segundo MYERS (2001) poderia haver at 200
milhes de pessoas comprometidas pelo aumento do nvel do mar e inundaes
costeiras; por rupturas dos sistemas de mones e outros regimes de chuvas, pelas
enchentes, e pela seca; todos de dimenses incomparveis a outros tempos, em
termos de magnitude e durao. Apesar da frica Subsaariana, de acordo com Myers,
ser o principal lcus dos refugiados ambientais, outros locais tambm fazem jus a essa
classificao, esto entre eles a Indonsia, Tailndia, Paquisto, Moambique, Gmbia,
Senegal e Suriname (em conjunto 10 milhes estimados refugiados ambientais), bem
como o nmero de ilhas, como as Maldivas, Kiribati, Tuvalu, Ilhas Marshall e algumas
pequenas ilhas do Caribe (somados em um milho); China, ndia, e o Mxico. Segundo
o autor, este ltimo produz cerca de um milho de novos refugiados ambientais todos
os anos.
Portanto, as perspectivas para o futuro seriam bastante pessimistas. Estimativas
preliminares reproduzidas por Myers indicavam que o nmero total de pessoas em
risco de aumento do nvel do mar em Bangladesh poderia chegar a 26 milhes, no
Egito 12 milhes, na China 73 milhes, na ndia 20 milhes, e em outros pases,
incluindo os pequenos Estados insulares, 31 milhes; resultando em um total de 162
milhes. Simultaneamente, pelo menos 50 milhes de pessoas poderiam estar em
risco grave por meio de aumento das secas e outros eventos climticos. Cerca de 135
milhes de pessoas estariam ameaadas pela desertificao grave, enquanto cerca de
550 milhes de pessoas estariam sujeitas a escassez crnica de gua nos pases em
desenvolvimento (MYERS, 2001). Ainda acrescenta o autor que:
pases como Filipinas, Costa do Marfim e Mxico pode perder maior

parte de suas florestas dentro de metade de uma vida humana.
225

Pases como a Etipia, Nepal e em El Salvador podem perder muito,
se no a maioria, de suas terras agrcolas dentro de apenas algumas
dcadas. Pases como Jordnia, Egito e Paquisto podem encontrarse, de repente, pelo sofrimento agudo do dficit de gua (Myers
apud STOJANOV, 2004, p. 81).
Para 2050, MYERS (2001) previu 150 milhes de refugiados, mas como salienta
BLACK (2001), a questo da previso de quantas pessoas podem ser foradas a deixar
suas casas como resultado da eroso costeira, inundaes costeiras e interrupo
agrcola ligadas mudana climtica esto longe de ser simples. Embora Myers se
paute mais em estimativas e julgamentos intuitivos que em dados empricos, as
estatsticas dimensionam a gravidade dos problemas. Regies inteiras observaro que
muitos dos seus recursos naturais estaro esgotados dentro de uma nica gerao
(STOJANOV, 2004).
Independente da veracidade dos nmeros, os fatos so inequvocos. Essa
avaliao parte do princpio de que algumas das catstrofes naturais podem ser
previstas mais que outras, como ocorre com a desertificao, a degradao do solo, a
insegurana alimentar, o nvel do mar, e as transformaes climticas, em comparao
com os ciclones tropicais, terremotos, erupes vulcnicas, deslizamentos de encostas,
tsunamis.
Alm do conceito de refugiados ambientais mencionados, BOANO (2008)
congrega outras acepes pertinentes compreenso desta temtica, e que, de certa
forma, esto inter-relacionadas; so elas: vulnerabilidade, resilincia e adaptao. A
primeira bastante citada ao se referir as principais vtimas dos desastres naturais.
Relaciona-se, portanto, com:
o grau em que um sistema suscetvel a, ou incapaz de lidar com os

efeitos adversos da mudana climtica, incluindo variabilidade
climtica e os extremos. Vulnerabilidade uma funo do carter,
magnitude e taxa de variao climtica ao qual um sistema
exposto, sua sensibilidade e sua capacidade de adaptao
(MCCARTHY et al, apud BOANO,2008).
226

Enquanto a resilincia tem por objetivo a capacidade de restaurao e retorno

ao estado original, referindo-se:
a capacidade de um sistema, comunidade ou sociedade para resistir

ou para mudar a fim de que possa obter um nvel aceitvel em
funcionamento e estrutura. Esta determinada pelo grau em que o
sistema social capaz de organizar-se e a capacidade de aumentar a
sua capacidade de aprendizado e adaptao, incluindo a capacidade
de se recuperar de um desastre (BOANO, 2008).
E por fim, a adaptao. Esta no acontece de forma idntica a todas as

comunidades, sujeitando-se capacidade de resposta interna de cada pas como a
gesto de recursos, melhoria de subsistncia, ou monitoramento de desastres. Este
termo comumente utilizado nos estudos sobre as mudanas climticas definido pelo
IPCC como:
ajuste ecolgico, sistemas sociais, econmicos ou em resposta a reais

ou esperados estmulos climticos e seus efeitos ou impactos. Este
termo refere-se a mudanas nos processos, prticas ou estruturas a
moderar ou compensar os danos potenciais ou para tirar proveito de
oportunidades associadas a mudanas no clima. Trata-se de ajustes
para reduzir a vulnerabilidade das comunidades, regies ou
atividades [...] (MCCARTHY et al, apud BOANO,2008).
A realidade que todo o planeta sentir o fardo do aquecimento global, mesmo

que em distintas propores, j que qualquer um dos distrbios ambientais descritos
passvel de gerar refugiados em magnitudes considerveis. Associados a estes
problemas ambientais esto os problemas polticos, sociais e econmicos (DS apud
STOJANOV, s/d).
Dessa anlise, muitos autores questionam o comportamento dos pases no
atendimento migrao em massa de refugiados. Esse grupo de imigrantes, na
maioria das vezes, no previsto; no desejvel; no introduzido coeso social,
nem passa a fazer parte da identidade nacional. Esse contexto pode inflamar conflitos,
violncia e outras tenses, e em casos extremos, convulses polticas e movimentos
xenfobos. A maior parte dos refugiados ambientais provm de pases em
227

desenvolvimento, e esta mesma parcela tende a se dirigir a pases desenvolvidos,

como j acontece com os refugiados tradicionais. A maior parte do fluxo de migrao
se dirige aos Estados europeus, onde recebem a maioria dos norte-africanos; alm dos
Estados Unidos, como ocorre com os haitianos. Atrelados a todos estes encargos que
acompanham os refugiados em sua jornada pelas fronteiras mundiais, os refugiados
ambientais ainda esto desprovidos de proteo internacional oficial.
Visto que as conotaes anteriormente relacionadas envolvem questes
multidimensionais e complexas, nas quais os autores entendem por refugiados
ambientais tanto os que cruzam as fronteiras internacionais, quanto os deslocados
internos; pretende-se analisar os primeiros como uma questo de poltica global.
4.3 Rumo a uma resposta internacional ao desafio dos novos tempos: mudanas
climticas e os deslocamentos no sculo XXI
Deslocamento induzido pelas mudanas climticas um desafio cada

vez maior, e a necessidade de agir para proteger aqueles que esto
sendo deslocados fora urgente. [...] vital que as mulheres,
homens e crianas que esto sendo deslocadas pelo impacto da
mudana climtica sejam adequadamente protegidos [...]. E ns
todos temos que estar bem preparados para responder a grandes
catstrofes naturais, s vezes, acontecendo simultaneamente em
diferentes partes do mundo. A maneira que o sistema de resposta
internacional est configurado hoje, no pode faz-lo
adequadamente. [...] Nossa esperana [...] em recomendaes
claras sobre a forma de proteger aqueles que esto sendo deslocadas
atravs de fronteiras internacionais devido a catstrofes sbitas
(ELISABETH RASMUSSON, 2011)18.
H uma lacuna no sistema de proteo internacional que precisa ser
tratada [...] Temos agora de repensar a nossa abordagem para ajudar
as pessoas deslocadas pelo aquecimento global, [...] o desafio que
define a nossa poca [...] os desastres naturais vo arrancar um
grande nmero de pessoas em questo de horas, obrigando-os a
fugir para salvar suas vidas em condies que se assemelham a
movimentos de refugiados. A responsabilidade primria pela
18
Secretria-Geral do Conselho Noruegus para os Refugiados (NRC).
228

proteo e bem-estar das populaes afetadas [...] vai descansar com
os Estados interessados (ANTNIO GUTERRES, 2011).19
Esse a orientao para uma ao global requerida pelo Alto Comissariado do

ACNUR, no desgnio de estabelecer regulamentos de proteo, mesmo que
temporria, mas que atendam as pessoas expulsas de suas fronteiras por desastres
naturais, j que segundo GUTERRES (2011) "a comunidade internacional at ento no
tinha a vontade poltica de estabelecer mecanismos eficazes para reduzir o ritmo da
mudana climtica". Isso demonstra que o ACNUR est ciente da existncia de um
segmento migratrio no abarcado pela proteo internacional que precisa de ajuda
humanitria.
H uma unanimidade entre os atores internacionais de que a resposta poltica a
este problema deve corresponder altura do desafio, a partir de fundamentos
cientficos e empricos. Isso tambm significa a necessidade mecanismos adequados de
proteo e assistncia, ainda negligenciados pelos formuladores de poltica
internacional. No entanto, apesar de alguns estudiosos contabilizarem e justificarem a
realidade dos refugiados ambientais, ainda no h uma padronizao convincente.
Essa ausncia de consenso internacional dificulta resultados prticos a respeito do
nmero exato de refugiados por questes ambientais (STOJANOV, 2004).
Ao contrrio do que ocorre com os refugiados que fogem de perseguio e
conflitos blicos, inexiste uma normatizao internacional que defina e estabelea
critrios aos denominados refugiados ambientais, j que estes no se enquadram na
definio do Estatuto dos Refugiados, concedendo-lhes direitos e garantias atravs do
reconhecimento da sua personalidade jurdica internacional. Segundo o ACNUR,
diferente dos refugiados tradicionais que no podem retornar ao seu pas de origem
em razo de ser o seu prprio governo o autor das perseguies; os refugiados
ambientais continuam sob a proteo do governo nacional, independente do grau de
devastao ambiental sofrida.
19
Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados, Antonio Guterres, durante a Conferncia
em Oslo sobre as mudanas climticas e as pessoas deslocadas.
229

Mesmo assim, o no reconhecimento oficial no sistema internacional desse

grupo de pessoas compelidas a abandonar e deixar seu pas de origem devido a fatores
ambientais, ainda uma grande preocupao poltica internacional, principalmente
sobre como chegar a uma conformidade sobre a relao entre mudanas climticas e
os deslocamentos entre fronteiras. Parte deste impasse advm do no
reconhecimento da origem ambiental como causa exclusiva para concesso do status
de refugiado, favorecendo, de certo modo, a imigrao ilegal.
A polmica discusso esbarra em duas vertentes. Os primeiros defendem um
alargamento da concepo de refugiados em geral, com a inteno de integrar os
refugiados ambientais em particular.
Estes criticam a ausncia de instrumentos
vinculativos, salientando a relevncia de inclu-los como sujeitos de direito

internacional para que possam ser tratados com o devido respeito pela comunidade
internacional, j que na ausncia de leis eles estariam margem da sociedade,
expostos a todos os preconceitos e retaliaes. Entre os incentivadores dessa ideia,
encontra-se GUTERRES (2011), como supracitado. Ele endossa que as pessoas que se
movem para escapar dos impactos das inundaes, secas ou tempestades necessitam
de diferentes tipos de apoio aos consagrados na Conveno de 1951 para as vtimas de
conflitos ou de opresso poltica. J de acordo com RENAUD, et. al.(2007), no seria
pertinente fazer distino entre refugiados. Deste modo, aos refugiados ambientais
deveriam ser concedidos condies e direitos semelhantes aos refugiados por outras
razes, na medida em que eles tambm so compelidos a fugir do seu local de
domiclio.
Os segundos consideram a nova classificao como um empecilho jurdico
aplicabilidade dos direitos j garantidos aos refugiados tradicionais desde a dcada de
1950, e um enfraquecimento do regime internacional dos refugiados em vigor. A partir
do momento que se criam outros precedentes e ampliam o nmero de pessoas
assistidas, tornar-se-iam inconsistentes os resultados aos quais se pretende alcanar
com a categorizao j existente, e que at hoje esbarra em uma srie dificuldades de
realizao e insuficincia de recursos. Somam-se a estes os custos e o
comprometimento dos Estados com estas demandas; j que estes buscam restringir e
230

no facilitar a entrada de refugiados em seus territrios. Neste sentido, teriam que

atender alm daqueles que so alvo da perseguio, tambm queles que fogem de
estresses ambientais (KIBREAB, apud RENAUD, et al., 2007).
Para autores como CASTLES (apud BOANO, 2004), isso poderia encorajar os
Estados receptores a equiparar o tratamento dos refugiados ao dos migrantes
econmicos para reduzir a sua responsabilidade de proteger e ajudar. Neste ponto, de
acordo com BLACK (2001), se afinal, estes refugiados forem comparados a outros
imigrantes, tornar-se-ia desnecessrio o esforo de separar as causas ambientais da
migrao de outras causas polticas, econmicas ou sociais, at mesmo ao ponto de
tentar reescrever a definio de refugiado no direito internacional. Alm disso,
acrescenta GERMENNE (2011) que as migraes induzidas por perturbaes climticas
so majoritariamente internas, portanto, fora da alada internacional. Assim, mesmo
que um Estatuto internacional fosse aprovado, este seria inaplicvel a maioria dos
casos.
Alm deste inexorvel debate, se discute se estes refugiados deveriam ser
previstos na Conveno de 1951, ou como seo da Conveno-Quadro das Naes
Unidas sobre Mudana do Clima (UNFCCC) ou ainda, em uma Conveno parte. O
mximo que se verifica so alguns pontos elusivos em alguns documentos de alada
regional. Embora esses documentos internacionais no mencionem explicitamente os
refugiados ambientais, nem devastao ambiental, se aproximam dos mesmos ao
citarem uma situao de sria perturbao da ordem pblica (RENAUD et al., 2007).
So elas a Conveno Africana (1969) e a Declarao de Cartagena (1984) j
mencionadas.
O tema dos refugiados ambientais deve ser analisado, fundamentalmente, sob
uma tica humanitria. Enquanto eles no forem identificados de forma pontual pelo
direito internacional, no podero usufruir da assistncia de governos ou de rgos
como o ACNUR (STOJANOV, s/d), nem de um sistema eficiente de justia.
Independente de como dever ser elaborado um Estatuto de refugiados ambientais
de competncia global, ele dever abordar os casos de reintegrao do indivduo a sua
231

terra natal, caso haja possibilidade, se no, direcionar a uma migrao planejada; o
suporte aos governos nacionais para que auxiliem seu povo, o que no acontece com
os refugiados tradicionais; definir o tratamento desses refugiados comparados aos
demais imigrantes; e sobre a adaptao dos mesmos nas naes de ingresso. Alm
disso, um documento multilateral seria a melhor fonte de orientao da ajuda
estrangeira. Assim, uma vez distinguido este montante de refugiados, polticas
administradas pelos organismos internacionais seriam direcionadas em prol dessa
populao em escala crescente.
Tornam-se imperativo estes debates por que refletem uma realidade que j no
pode ser negligenciada, nem justificativa pela omisso de institucionalizao. Alm do
mais, aes preventivas com o intuito de reduzir a necessidade de migrao tornamse, muitas vezes, inviveis, pela escassez de recursos e precariedades locais e pela
indisponibilidade dos pases em assumirem os custos e responsabilidades em pases
terceiros, suprindo necessidades humanas bsicas, sem as quais se abre caminho para
a condio de refugiado ambiental. Pelos clculos de Myers, os custos para reduzir os
fatores incisivos na formao destes refugiados so irrisrios comparados a gastos
militares. A diferena na gesto de recursos resume bem as prioridades dos pases, em
particular as prioridades das grandes potncias, preocupadas prioritariamente com
assuntos de segurana. De acordo com MYERS (2001, p.4)
os 10 pases em desenvolvimento com bem mais de dois teros dos

"mais pobres dos pobres" do mundo recebem apenas um tero da
ajuda externa, e so as comunidades empobrecidas que servem
como fonte de refugiados ambiental. A ndia tem 27% de todas as
pessoas na pobreza absoluta em todo o mundo, mas recebe apenas
5% da ajuda externa total. A ajuda externa para ser mais
estreitamente dirigida a pessoas pobres nos principais pases e
regies em questo, poderia ajudar a aliviar o problema enquanto ele
ainda est se tornando um problema, isto , antes de torna-se
impregnado.
Embora a indefinio de metas e polticas direcionadas a estes casos sintetizem a

inadequao conceitual sobre as complexas causas estruturais, os efeitos dessas
232

migraes na poltica mundial no devem ser utilizados como pretextos no progresso

de polticas adequadas.
Neste sentido, aconteceu em junho de 2011, a Conferncia de Nansen 20 sobre
Mudanas Climticas e Deslocamento no sculo 2121. Este foi o primeiro evento
mundial a reunir eminentes especialistas para explorar a dimenso deste
deslocamento. O evento reuniu em Oslo, Noruega, participantes de alto nvel de
organizaes internacionais, instituies regionais, governos, ONGs internacionais e
organizaes da sociedade civil das reas afetadas, assim como institutos de pesquisa
do clima para discutirem sobre a mudana climtica e os desafios humanitrios. Este
evento proporcionou:
um estreito dilogo entre cientistas das alteraes climticas e os

atores humanitrios, o que importante para compreender melhor o
papel das alteraes ambientais como uma fora motriz para o
deslocamento. [...] No entanto, enquanto a compreenso dos
impactos das alteraes climticas e de deslocamento deve ser
melhor explorado, este no deve ser um desestmulo para comear a
agir agora (TREBBI, apud HALDORSEN, 2011).
O evento buscou desenvolver uma srie de recomendaes dirigidas aos

Estados, aos demais atores internacionais e agentes humanitrios, alm da
colaborao com fruns nacionais e internacionais para que, atravs de uma ao
conjunta possa-se controlar ou evitar o deslocamento.
20
A Conferncia de Nansen marcou o aniversrio de 150 anos do nascimento de Fridtjof Nansen, o

primeiro Comissrio para os Refugiados, ainda sob a extinta Liga das Naes.
21
A conferncia organizada pelo Ministrio Noruegus do Meio Ambiente e do Ministrio dos
Negcios Estrangeiros, em cooperao com NRC e CICERO, o Centro para Clima Internacional e Pesquisa
Ambiental.
233

4.4 Mudanas Climticas, Migrao e Segurana Internacional
As consequncias das mudanas climticas na disponibilidade de

gua, segurana alimentar, prevalncia de doenas, limites das zonas
costeiras e distribuio demogrfica podem, futuramente, agravar
tenses existentes e gerar novos conflitos (PNUMA).
O desenvolvimento sustentvel uma questo moral e humanitria
convincente, mas tambm um imperativo de segurana. Pobreza,
degradao ambiental e desespero so destruidores das pessoas, das
sociedades e das naes. Essa trindade profana pode desestabilizar
pases, mesmo regies inteiras. (COLIN POWELL, 1999, apud MYERS,
2002).
aumento de eventos climticos extremos, que tm se tornado mais
frequentes e intensos, podem deixar perigosos vcuos de segurana
(BAN KI-MOON, 2011) 22.
Diante do exposto, percebe-se que as alteraes climticas e o aquecimento

global elevaram o risco de ameaas nomilitares. Mas neste sentido, pode-se afirmar
que segurana apenas um dos enlaces a serem contemplados na agenda global de
mudanas climticas, j que estas ameaam todas as naes. Alm disso, as variaes
do clima so particularmente importantes por que no se restringem ao meio
ambiente, afetam tambm a estabilidade e segurana, sobretudo quando equiparadas
a problemas de substrato tnico, cultural, poltico ou econmico. Agregando-se,
portanto, as tradicionais tenses geopolticas insustentabilidade ambiental.
Em face destas questes, o debate dos refugiados ambientais de importncia
inquestionvel para a comunidade internacional, por que os problemas climticos se
tornaram uma constante ao redor do mundo. A relevncia de uma interpretao
uniforme sobre este tema refere-se, entre outros motivos, necessidade de
informaes precisas para que a sociedade internacional possa prever as migraes
22
Discursos do secretrio-geral da ONU, em reunio do Conselho de Segurana das Naes Unidas, em

Nova York., EUA. 21 de julho de 2011.
234

ambientais e demarcar as regies mais expostas a cmbios climticos, a fim de adotar

polticas compensatrias.
Mesmo que algumas projees estatsticas sejam fundamentadas em hiptese; e
que na maioria das vezes objetivem sensibilizar a opinio pblica e os formuladores de
polticas (KOLMANNSKOG, 2008); as variaes climticas, a escassez de recursos
naturais e os movimentos migratrios transfronteirios como consequncia destes
ltimos eventos, so resultados, em parte, da inao internacional em responder
eficazmente a estas circunstncias crticas. Conforme observa MYERS E KENT (1995),
embora a concluso consensual de solues plausveis no seja fcil para todos os
governos, na medida em que estes no se engajam poltico-economicamente, apenas
agravam um problema j existente.
O fato da deteriorao de alguns ecossistemas serem uma caracterstica de
polticas depredatrias de alguns pases em desenvolvimento, e, por conseguinte, da
inadaptabilidade dos mesmos enfrentar as consequncias das mudanas climticas
devido a escassez de recursos econmicos, tecnolgicos, e de coeso governamental,
entre outros; no era vista pelas grandes potncias como preocupao a priori. Afinal,
estes eram problemas da parcela mais vulnervel do planeta, no dos pases
desenvolvidos; embora fossem, historicamente, os maiores responsveis pelas
emisses de gases que contribuam para o aquecimento global.
Essa a ptica de um cenrio internacional baseado nas relaes de poder, onde
os Estados relegam a situao do indivduo, sobretudo o estrangeiro, marginalizao.
Como ressalva MYERS E KENT (1995) equivocado considerar que os problemas
ambientais so externos realidade de um pas, mesmo quando este problema
acontea em pases isolados geograficamente. No entanto, a partir do momento em
que estas presses migratrias repercutem em questes vitais para os Estados, estas
questes passaro a ter a seriedade requerida. Isto , alm de enredar crises
humanitrias, tambm incitam riscos polticos e de segurana que cercam
diametralmente os interesses estatais.
235

Embora MATHEWS (1989) redefina a segurana nacional de forma a englobar a

sensibilizao para as ameaas ao meio ambiente global e a fatores demogrficos
atrelados a este; as discusses correntes introduziram as alteraes do clima ao
contexto de uma preocupao de segurana coletiva, reflexo da interdependncia
mundial.
Ao conferir s mudanas do clima o ttulo de desafio global imediato, cujos
efeitos so transfronteirios e multifacetados, o tema sobre segurana climtica foi
inserido nas discusses do Conselho de Segurana das Naes Unidas, como uma
questo de segurana internacional. A ameaa representada por estas mudanas foi
sublinhada pelo Secretrio Geral, durante uma reunio do Conselho como uma sria
ameaa paz e segurana ao redor do mundo. Essas ameaas se referem a conflitos
por recursos escassos, s inundaes e esterilidade da terra; aos prejuzos
econmicos nos locais danificados, acarretando presses sobre os pases doadores de
recursos; s disputas territoriais e de fronteira em razo da submerso de territrios
ou da desertificao em extensas reas; s tenses por recursos energticos e hdricos
devido insegurana e maior competio pelos mesmos; s j mencionadas migraes
por causas ambientais, impulsionando o transtorno nas zonas de trnsito e destino e
aumentando substancialmente a tenso nos pases receptores; e por fim, s presses
sobre a governana global.
Desta forma, como rgo responsvel pela segurana e integridade dos Estados,
o Conselho de Segurana se reuniu em 2007, para alertar sobre os temores das
mudanas climticas e concedeu especial ateno, entre as ameaas supracitadas,
migrao em escala sem precedentes por causa de doenas, enchentes, seca e fome.
So variveis importantes por que intensificam as mltiplas tenses e instabilidades
polticas j existentes em pases marcados por conflitos; pobreza; acesso desigual a
recursos; instituies frgeis; insegurana alimentar; o acesso limitado a recursos
energticos; e escassez de gua. Todos estes elementos so vistos como fascas
capazes de se transformarem em conflitos violentos.
236

Estes, no entanto, no seriam os nicos problemas em decorrncia da

complexidade dos eventos climticos. Esta passagem foi enfatizada pelo representante
de Papua Nova Guin, ao advertir que o impacto das alteraes climticas em
pequenas ilhas no era menos ameaador do que as armas e perigos de bombas
representavam para as grandes naes. Afinal, estes pases insulares provavelmente
enfrentaro deslocamentos macios de pessoas, semelhantes aos fluxos populacionais
provocados por conflito. Dessa forma, o embate sobre a identidade e a coeso social
era susceptvel de causar tanto ressentimento e alienao como qualquer crise de
refugiados.
Esses deslocamentos so um fato nas projees futuras. Eles tradicionalmente se
dirigem queles lugares considerados de baixo risco em relao s causas que
desencadearam o xodo. Na sua maioria, so os pases desenvolvidos o destino
principal. Essas especulaes, consequentemente intimidam grande parte dos pases
ocidentais. As regies mais cotadas, segundo RENAUD et.al (2007) so a Europa,
seguida da sia e Amrica do Norte. J os pases, os destinos mais visados so Estados
Unidos, Rssia e Alemanha. Apesar da impreciso terminolgica que inibe o rigor da
informao, da mesma forma dever ocorrer com os movimentos migratrios
ambientais, com a intensificao dos eventos naturais, devido aproximao das
fronteiras entre estes pases e seus vizinhos mais passveis aos distrbios climticos
(LIMA,2009).
No entanto, BLACK (apud CASTLES, 2002), afirma que no h evidncias de que
a mudana ambiental leva diretamente aos fluxos macios de refugiados,
especialmente os fluxos para os pases desenvolvidos. Ele examina a questo dos
refugiados
ambientais
como
uma
distrao
das
questes
centrais
do
desenvolvimento e resoluo de conflitos (idem). De todo modo, tambm ressalva

que refugiados e imigrantes so, de maneira incontestvel, ameaa segurana.
Reconhece que uma vez admitidos os desastres naturais como fora motriz do fluxo de
refugiados, estes devem ser anexados como uma questo de segurana mundial,
motivo suficiente para engendrar atitudes preventivas pela comunidade internacional
a fim de impedir o aumento de tenses polticas e talvez conflitos agudos.
237

Independente das lentes de cada autor, neste ponto mister salientar a

importncia sobre a maneira pela qual estes indivduos; oriundos, em geral, dos pases
mais pobres, so acomodados em territrio estrangeiro, uma vez que estas pessoas
arriscam perder seus valores culturais, suas identidades tnicas em troca de receber
ajuda humanitria para assegurar sua sobrevivncia. Segundo PENTINAT (apud Lima,
p.280) ambas, as causas e as consequncias so essenciais na investigao desta
trajetria migratria. Entre as ltimas, destaca-se a a situao social destes
imigrantes, que no s de desraizamento e aculturao, mas tambm a
desintegrao familiar e social, porque muitas vezes esto obrigados a separar-se de
pessoas muito prximas.
A preocupao terica e emprica da desordem ambiental e seus prejuzos a
longo prazo devido s alteraes dos padres climticos tradicionais no se referem
apenas aos Estados per si, mas tambm a situao de milhares de pessoas deslocadas
que se enquadram na categoria de refugiado ambiental, e a necessidade de
salvaguarda dos direitos humanos. Embora envolvam questes complexas, no so
excludentes.
Nesta anlise, discorrem-se dois pontos relevantes. Um, refere-se ao papel do
Estado e a forma como estes devero tratar esta questo, j que tem em vista sua
segurana e coeso nacional e impem limites aos afluxos adicionais de populao
(MYERS; KENT,1995); e o outro, refere-se ao imigrante e proteo aos direitos
humanos fundamentais. Alm dos direitos correspondentes a uma condio social, ao
pertencimento a um grupo especfico, os indivduos possuem direitos inerentes,
inclusive o direito de viver em um ambiente saudvel (FONSECA, 2007); a uma
moradia, a locomoo, entre outros assegurados pela Declarao Universal (1948)
(BATISTA, 2009). Assim, embora o refugiado ambiental carea de proteo
internacional direcionada ao mesmo, este antes um indivduo, sujeito do direito
internacional. Dessa forma, torna-se patente sublinhar que as alteraes do clima
podero ameaar as condies de vida de grande parte da humanidade.
238

4.5 Muito Alm das Estatsticas: o desafio dos pases frente os impactos ambientais
H evidncias crescentes que sugerem que os desastres naturais

esto aumentando em frequncia e intensidade, e que este est
ligado ao processo de longo prazo da mudana climtica [...]. Ao
mesmo tempo, tornou-se cada vez mais claro que os desastres
naturais e mudanas climticas no podem ser considerados ou
tratados de forma isolada das outras mega-tendncias globais que
esto condicionando o futuro do nosso planeta e seu povo (ANTNIO
GUTERRES, apud DOYLE 2011).
As perspectivas de um futuro promissor na rea ambiental so irrisrias. As

informaes dos centros de pesquisas climticas so bastante pessimistas sobre o
curto e mdio prazo, ao advertirem que um aumento de eventos climticos extremos
elevar proporcionalmente o nmero de desastres naturais, e logo, o nmero de
populaes vulnerveis. Estes relatos so comprovados pelas recentes calamidades,
com nmeros globais de mortos e vtimas diretas e indiretas, alertando o mundo sobre
as consequncias reais.
Segundo GERMENNE (2011) os impactos das mudanas climticas mais
propensos a migrao so os seguintes: primeiro os eventos climticos extremos como
ondas de calor. Segundo o PNUMA, os anos 2000-2009 constituem a dcada mais
quente desde que os registros instrumentais para as temperaturas globais foram
estabelecidos em meados do sculo XIX. Ainda, nesta primeira categoria incluem-se os
ciclones tropicais, secas e inundaes. Estes, dependendo do local onde ocorrem
podero gerar migraes provisrias ou permanentes.
Em seguida, o aumento do nvel do mar. Este ecoa as implicaes mais bvias
das mudanas climticas, sobretudo em razo do rpido desgelo das regies polares
como Groenlndia e da Antrtida. No entanto, em oposio aos primeiros, este
aumento mais previsvel a longo prazo, possibilitando o desenvolvimento de aes
pr-ativas, mas que reativas. Mas este tambm sintetiza uma das situaes mais
graves entre as presumidas por estudiosos, ampliando as incertezas quanto
migrao. Isto , no caso de supresso de pases insulares, interroga-se como e aonde
239

uma nao inteira seria reassentada, disseminando-se milhares de aptridas

adicionados aos presentes. Neste caso em particular, seriam protegidos pela
Conveno sobre Apatridia, ou seriam inseridos em uma reconceitualizao da noo
de cidadania. Refere-se, no migrao apenas de um povo, mas de uma cultura e de
uma identidade a serem versados pelo direito internacional.
Neste caso, no apenas a estrutura fsica dos pases ficaria imersa, mas todas as
instituies de um Estado moderno. Dentro dessas questes, ainda h a hiptese
desses pases, se no extintos, se tornarem inabitveis, especulando-se os status dos
mesmos em organismos como as Naes Unidas, alm das implicaes referentes a
sua soberania. Por fim, GERMENNE (2011) ressalta a extenso de secas e reas
desrticas, especialmente na frica, incluindo-se tambm o Nordeste brasileiro.
Esta mesma linha de pensamento destacada por LIMA (2009), ao afirmar que
os sinais das alteraes climticas so indubitveis. Esto nas temperaturas globais em
ascenso; na privao de chuva em algumas regies da frica com a consequente
reduo agrcola; nas enchentes em zonas costeiras do Sul, Sudeste e Leste Asitico;
nas catstrofes recentes no Paquisto; nos incndios florestais no continente europeu;
na perda da biodiversidade e nas mudanas de biomas na Amrica Latina; e nos
incidentes climticos nos Estados Unidos.
So apenas alguns exemplos de uma realidade incontestvel, que s vezes,
acontecem simultaneamente em vrias partes do planeta, afetando a vida e
subsistncia de vrias pessoas ao redor do mundo, como o tsunami no Oceano ndico
(2004), e as calamidades na Indonsia, na ndia e no Sri Lanka (OXFAM, 2005); o
furaco Katrina nos Estados Unidos (2005), o ciclone em Mianmar (2008) e os
terremotos no Haiti, Chile e China (2010), alm dos fortes incndios na Rssia (2010), o
tsunami do Japo (2011), tempestade tropical nas Filipinas (2011). Todos eles
contabilizaram cifras significativas de mortos, desaparecidos e desabrigados. A maior
parte dos deslocamentos foi interna, mas aqueles que ultrapassam as fronteiras
nacionais esto se tornando cada vez mais frequentes.
240

Em 2010, 42 milhes de pessoas foram foradas a deixar suas casas por

desastres naturais, lideradas por tempestades e inundaes na China e no Paquisto;
em comparao com 17 milhes no ano anterior e 36 milhes em 2008, segundo o
relatrio do Centro Noruegus de Refugiados do Conselho de Monitoramento. Estes
dados, no entanto, apenas refletem catstrofes sbitas, a partir de furaces, e de
erupes vulcnicas; sem meno a outros eventos como as secas. Neste trinio, 86
desastres deslocaram 100 mil ou mais pessoas, incluindo 18 megadesastres
deslocando um milho de pessoas (WALLACE, 2011). As predies futuras, segundo
Nicholls et al., (apud BOANO, 2008), incluem um risco 200 vezes maior de inundaes
em ilhas; e perda de at 70% das zonas costeiras do mundo, at 2080. Enquanto as
Naes Unidas estipulam uma mdia de 200 a 250 milhes de pessoas deixando suas
regies de origem e procurando abrigo em outros locais at 2050.
A transformao climtica , de fato, questo crucial para a regio da siaPacfico, em particular, por causa da elevao do nvel do mar, prejudicando
populaes inteiras, e, por conseguinte, incidindo sobre o deslocamento intra e
interestatal de milhares de pessoas (PRESTON, apud RENAUD, et al., 2007). Em geral
so pases de territrio j bastante reduzido, sendo consumidos pela degradao
costeira. Dentro desta perspectiva o governo de Tuvalu identificou alguns prejuzos
que poderiam ser estendidos a outros pases em situao anloga.
Segundo o
respectivo governo, os danos se alastram a zona costeira, a atividades agrcolas, a gua

doce, a doenas, e a atividade pesqueira. Desta forma, verifica-se que no apenas
um srio problema ambiental, mas tambm de instabilidade econmica, social e
poltica, cujos saldos comprometem toda estrutura civil e o desenvolvimento nestas
regies.
Este no um desafio exclusivo do Pacfico. As Maldivas, no Oceano ndico, e as
Bahamas, no Atlntico; somam-se a Kiribati, Ilhas Marshall, Nauru e Tuvalu como
exemplos tpicos de como as inundaes podero devastar um pas, resultado
inequvoco do aquecimento do clima no planeta (GEMENNE, 2011). Segundo
GERMENNE (idem), o nvel do mar alcanaria 2 m; 63m, 81m; 10m; 71m; e 5 metros,
respectivamente. Estes representariam, de fato, uma catstrofe humanitria,
241

corroborando com a assertiva de que os desastres naturais esto se convertendo em

um dos maiores problema do sculo XXI.
O governo de Tuvalu, ciente das consequncias, j avalia polticas reacionrias
junto a organismos internacionais, incluindo asilo nos pases prximos atravs de
acordos bilaterais. Com este objetivo, o pas tem se engajado nas discusses sobre
polticas de imigrao com os governos da Austrlia e Nova Zelndia (PATEL apud
RENAUD, et al., 2007). Diante da gravidade dos acontecimentos, o Tuvalu atua como
um dos principais fomentadores, junto s Naes Unidas, de polticas responsveis
sobre o clima, impulsionando a comunidade internacional na adoo de instrumentos
internacionais, como o Protocolo de Kyoto, em vista de aes atenuantes, capazes de
limitar a degradao ambiental em todo o mundo de reduzir novos desastres naturais.
No caso dos pases insulares, em particular, GUTERRES (apud DOYLE 2011)
ressalta que
a comunidade internacional tem a obrigao de apoiar os Estados e

os seus cidados, no s atravs de medidas preventivas e de
mitigao, mas tambm atravs de programas de migrao ordenada
e equitativa para aqueles com risco mais srio e inovador marcos
legais para a condio de Estado para preservar a identidade
nacional.
A sia apenas espelha mais nitidamente todos os sintomas climticos j citados,

mas as outras regies tambm so alvo de pesquisas importantes. Esto tambm
inseridas nestes exemplos a seca na frica e a salinizao em terras agricultveis; a
seca na Amrica Latina e Caribe e o risco de inundaes em reas costeiras; escassez
de gua no Oriente Mdio e queda de colheita em zonas ridas e semiridas (Conselho
Europeu).
Essas tendncias explanam a evoluo dos desastres ao longo do tempo e os
locais onde h maior probabilidade de ocorrncia. Alm disso, permitem avaliar como
a maioria dos civis afetada por incidentes de variadas procedncias, em diversas
regies do planeta, ratificando a conexo entre pobreza, vulnerabilidade e desastre
242

(SAPIR, D. Guha., HARGITT, D., HOYOIS, P., 2004). Embora os pases ricos no estejam
imunes aos fenmenos da natureza, esto bem mais estruturados a adaptaes.
Observou-se, portanto, a intensificao da preocupao internacional com
desastres e seus impactos nos ltimos anos. Todavia, mais que diagnsticos futuros,
solues rpidas devem ser o foco de polticas no presente, por que, ainda que haja
reduo de emisses de gases, os padres climticos j se modificaram e as
temperaturas globais j esto mais elevadas. Por outro lado, constata-se tambm que,
apesar dos enormes desafios intrnsecos a essas questes, nas ltimas dcadas foram
logrados alguns avanos relevantes na preveno, mitigao e preparao para estas
perturbaes climticas e devastao ambiental; alm do alargamento de servios
humanitrios registrados. Embora parte deste progresso seja ofuscada pela
recorrncia de catstrofes ambientais, so aes que tambm tm amenizado a
mortandade por desastres naturais, apesar do acrscimo dos mesmos. Resta, no final,
uma nica opo sociedade estatal: uma ao internacional conjunta para atenuar as
repercusses negativas das transformaes do clima no planeta.
243

CONSIDERAES FINAIS
Diante do exposto, observou-se o contorno pelo qual o meio ambiente tem sido
abordado nas ltimas dcadas pela sociedade internacional diante da emergncia das
alteraes climticas recentes. No mesmo parmetro, foi analisado o papel do direito
internacional na configurao do status do indivduo como sujeito de direitos desde a
dcada de 1940, e como este direito se posiciona diante do surgimento de uma nova
categoria de refugiados.
Para isto, foram contemplados fatores que determinam ou contribuem para a
ocorrncia de fenmenos observados, com o intuito de aprofundar a discusso sobre a
inobservncia de um regime internacional para os refugiados ambientais, bem como
os desafios do direito internacional para esta nova realidade. Agregados a estas
questes, ressaltam-se as consequncias da inobservncia, por parte de algumas
potncias industriais, aos temas sobre meio ambiente, como algo legtimo.
Neste sentido, o tema dos refugiados ambientais se torna bastante oportuno e
relevante em razo das constantes evidncias dos desastres naturais e por que envolve
dois tpicos sensveis da agenda internacional: o meio ambiente e a migrao
internacional. Em meio a esta polmica, o termo adquiriu notoriedade no discurso
244

pblico. Embora essas novas discusses sobre refugiados tenham obtido certa nfase,
especialmente na ltima dcada, no apenas nos meios acadmicos e cientficos, mas
tambm no sistema poltico internacional por representar um novo desafio para as
polticas ambientais globais; a literatura sobre este assunto ainda escassa ao propor
uma correlao entre tenses climticas, vulnerabilidades socioeconmicas e
deslocamento em massa. Essa insuficincia de subsdios, no entanto, no impede
diagnsticos futuros.
Disto resulta a importncia das estatsticas por descrevem a urgncia
demandada, se no para evitar as consequncias, pelo menos, limitar os estragos dos
desastres naturais ao mximo. Neste sentido, no h mais a possibilidade de adiar
resolues sobre este problema diante de cenrios devastadores, universalizados
pelos servios miditicos com o intuito de uma sensibilizao para questes
ambientais em circunstncias emergenciais globais.
Entretanto, alm da conscientizao pblica, determinante a pretenso e
atuao poltica. Apesar disso, o engajamento internacional segue inclume, com
retricas e falcias prioritrias a um desfecho conclusivo. Mas, uma vez inserido na
pauta da agenda internacional, o tema das mudanas climticas e da migrao em
razo desta ltima, deve lograr a mesma prioridade atribuda s crises econmicas ou
crises de segurana, por que constituem srias crises sociais. Estas, apesar de serem
historicamente ignoradas, no so menos visveis que as outras. E assim como aquelas,
alastram-se rapidamente por todos os lados, por que, ainda que as questes
ambientais sejam locais, suas causas e consequncias podem ter origem e
repercusses mundiais, conforme observado. Alm disso, todas essas crises esto
relacionadas a partir de uma perspectiva cclica de causa e consequncia, na qual uma
fomenta a outra.
Por este motivo, as campanhas aos compromissos polticos adquiriram
relevncia e precisam ser assimiladas pela comunidade internacional como tal. Mesmo
que haja uma comoo geral entre os atores internacionais, desde organismos
internacionais a organizaes nogovernamentais;
priori
deve haver o
245

reconhecimento do problema pelos Estados nacionais atravs de uma postura formal.

O termo refugiado j instiga conotaes subjetivas, por isso este reconhecimento
perpassa fundamentalmente pelo aprofundamento da compreenso sobre refugiados
ambientais, ou refugiados climticos, ou mesmo ecorrefugiados; sem o qual,
inviabilizam-se as discusses presentes e futuras sobre a redistribuio de
responsabilidades. Afinal, as aes polticas no podero ser encaminhadas a algo
inexistente.
No esto em pauta somente as polticas de ajuda solidria aplicadas em
determinadas ocasies. Este subsdio continuar a existir por que os Estados preferem
enviar ajuda externa a prestar assistncia em seu prprio territrio onde adotam
polticas cada vez mais restritas de imigrao. Mas os problemas no se resumem a
prestao desse apoio temporrio, mesmo que essencial em uma crise humanitria
por razes ambientais.
De toda forma, os fatos esto acontecendo. As calamidades naturais so cada
vez mais frequentes, e uma cifra migratria segue em ascenso, independente de um
regime internacional. Se j no simples alcanar a aplicabilidade dos mecanismos
internacionais em vigor, j que os Estados so soberanos em suas escolhas; a
complexidade aumenta quando nestes no transitam algumas matrias. Para isto,
alm dos tratados ambientais multilaterais que versam sobre as causas, tornam-se
imperativo, acordos multilaterais sobre as consequncias humanitrias para alm das
vigentes, como parmetro de governana global, com a criao de novos instrumentos
e fortalecimento dos que ainda vigoram. Assim, de um lado a Conveno sobre
Mudanas Climticas e o Protocolo de Kyoto, como arranjos que reforaram a
cooperao e o desempenho da comunidade estatal, buscaram a reduo de emisso
de gases. De outro, a necessidade de um Protocolo Adicional ao Estatuto dos
Refugiados que incorporasse um novo pblico-alvo, de forma que todos estes
instrumentos jurdicos estivessem vinculados, para que orientassem trabalhos
posteriores. Assim, uma vez reduzidas as causas das alteraes do clima, ter-se-ia uma
reduo da migrao em decorrncia de fatores naturais.
246

A partir destes princpios,
mais que prognsticos detalhados sobre
vulnerabilidades, futuros desastres e os intervalos de sucesso entre eles, tornam-se

possveis mapeamentos focalizados e inequvocos sobre as principais regies de
disperso e concentrao dos movimentos migratrios ambientais, possibilitando a
adoo de polticas adequadas pelos Estados. Mas tambm para que haja assistncia
reabilitao ambiental do territrio devastado; construo sustentvel de estruturas
danificadas; restituio de direitos e reinsero dos indivduos em sua terra natal.
A deciso de se deslocar para outro pas no to simples por que envolve
valores, costumes e identidades nacionais noexportveis. A propagao dos impactos
negativos no atinge apenas elementos culturais, econmicos e polticos do pas
hospedeiro, mas principalmente dos povos emigrantes. Por esta razo grande parte da
movimentao ocorre internamente, como ocorreu com o Japo aps o tsunami.
No entanto, em alguns casos, a migrao alm das fronteiras nacionais se faz
necessria pela inviabilidade de permanncia no pas de origem e pela privao dos
meios de subsistncia. Deste modo, todo este entendimento sobre o tema forneceria a
base para respostas concretas. Muito j foi desenvolvido, e mais ainda discutido pelos
gerenciadores das principais decises internacionais. Todavia, ainda restam muitas
discusses pendentes, impeditivas aos demais avanos.
Esta pesquisa, portanto, assim como outras, buscou relacionar o entrosamento
compartilhado das causas sociais de um determinado fenmeno e suas implicaes
globais; a fim de suscitar o dilogo entre a cincia e a poltica, objetivando sustentar ou
estimular resultados, alternativas e aes. De uma maneira geral, as pesquisas sobre
refugiados ambientais buscam entender a inao poltica internacional diante das
recorrentes calamidades climticas, no sentido de melhorar as respostas s
sociedades. No entanto, as discusses tericas sobre estes problemas ainda so
incipientes e no devero se esgotar em curto prazo, e na medida em que
investigaes cientficas forem desenvolvidas, reforar pesquisas adicionais futuras.
247

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LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Desastres Naturais registrados entre 1900-2010 ........................58
Figura 2 Nmero de pessoas afetadas por desastres naturais em 2009 ......62
254

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FACULDADE DAMAS CADERNO DE RELAES INTERNACIONAIS V.3, N.

UMA NOVA AGENDA INTERNACIONAL PARA O SCULO XXI: A SITUAO DOS

FACULDADE DAMAS CADERNO DE RELAES INTERNACIONAIS V.3, N.4 (2012)

Keywords: International Relations - Environment - Migration - International Security.

FACULDADE DAMAS CADERNO DE RELAES INTERNACIONAIS V.3, N.4 (2012)

As discusses sobre refugiados no se esgotam e atualmente um novo quadro

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estabeleam um status especial a estas pessoas pelo direito internacional, j que no

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Um novo debate emergiu recentemente em decorrncia das recorrentes

FACULDADE DAMAS CADERNO DE RELAES INTERNACIONAIS V.3, N.4 (2012)

sero afetadas diretamente e outras mais, indiretamente. Inevitavelmente as

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avaliar a reao da comunidade diante destes desafios soberania estatal e

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ampliao do conceito em vigor, de forma a facilitar a incluso de uma nova

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Ao longo de dcadas, as prioridades nas discusses internacionais giraram em

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Francisco e posteriormente na Declarao Universal (1948) so marcos de uma

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internacionais e os indivduos, alm da necessidade de uma vigilncia poltica

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que tentaram formular uma alternativa ao pensamento realista. Observa-se, entre

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Todavia, acrescenta SARFATI (2006) que em um mundo anrquico os regimes

[...] a imaginao est irreversivelmente circunscrita pelas fronteiras

Em termos gerais, h a necessidade de se estabelecerem critrios e

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fronteiras alheias, no sejam tratadas como imigrantes ilegais, transformando-as em

O conhecimento cientfico estabelece uma relao sujeito-conhecimento,

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A cincia tornou-se mais irrevogvel do que nunca: as mudanas

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No entanto, torna-se ineficiente importar a mesma ptica do sculo XIX sobre as

FACULDADE DAMAS CADERNO DE RELAES INTERNACIONAIS V.3, N.4 (2012)

Ainda que existissem alguns movimentos ambientalistas, delineando os passos

O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade e ao

Os 26 princpios ecolgicos da Declarao sobre o Meio ambiente Humano

FACULDADE DAMAS CADERNO DE RELAES INTERNACIONAIS V.3, N.4 (2012)

PNUMA3 na tentativa de avanar nas discusses globais, regionais e locais sobre

Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente.

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esforos retricos, continua acelerando suas caractersticas e relaes reais: continua

2.3 Declarao do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento:

A ECO 92 foi uma Conferncia de inquestionvel importncia, tanto

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Em 1989, a Assembleia Geral das Naes Unidas decidiu convocar os Estados

FACULDADE DAMAS CADERNO DE RELAES INTERNACIONAIS V.3, N.4 (2012)

Salienta COLAO (2009, p.4) que:

o princpio de cooperao internacional evocado na Declarao sobre

A Conferncia do Rio consagrou o conceito de desenvolvimento sustentvel e

FACULDADE DAMAS CADERNO DE RELAES INTERNACIONAIS V.3, N.4 (2012)

a criao de novos nveis de cooperao entre os Estados, respeitando os interesses de

FACULDADE DAMAS CADERNO DE RELAES INTERNACIONAIS V.3, N.4 (2012)

2.3.1 Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas

Analisando os antecedentes desta Conveno-Quadro, ocorreu, em 1979, a

FACULDADE DAMAS CADERNO DE RELAES INTERNACIONAIS V.3, N.4 (2012)

maro de 1989, os representantes de 24 pases, propuseram a criao de uma

FACULDADE DAMAS CADERNO DE RELAES INTERNACIONAIS V.3, N.4 (2012)

atividades sob sua jurisdio ou controle no causem dano ao meio ambiente de

FACULDADE DAMAS CADERNO DE RELAES INTERNACIONAIS V.3, N.4 (2012)

A COP se rene todos os anos, a no ser que os membros decidam ao contrrio.