ESTUDIO INTRODUCTORIO

ENRIQUE CABRERO MENDOZA1

GESTIN PBLICA, LA ADMINISTRACIN PBLICA DE SIEMPRE BAJO UN NUEVO
DISFRAZ?
Los estudiosos, practicantes y observadores de la accin gubernamental, quienes durante
muchos aos se desempearon dentro de un campo profesional y disciplinario llamado
administracin pblica, se han visto desbordados en las ltimas dcadas por un conjunto de
nuevas denominaciones entre las que no siempre queda clara la relacin: polticas pblicas,
gestin pblica y ms recientemente gerencia pblica. Se trata de nuevos apodos para describir
la administracin pblica tradicional? Se trata de modas o corrientes pasajeras? Es una forma
de confundir o efectivamente de avanzar y aclarar nuestro campo de estudio?
El desarrollo de la administracin pblica permiti durante muchos aos aprehender los
diversos aspectos de la accin gubernamental. No olvidemos que la concepcin del Estado en
buena parte del siglo anterior y durante el primer tercio de este siglo se centraba en el modelo de
un Estado gendarme, preocupado de manera exclusiva por garantizar la seguridad y soberana
adems de impartir la justicia. Se trataba de un Estado no interventor, regido estrictamente por lo
que la norma jurdica le permita hacer. El estudio del marco legal-particularmente del derecho
administrativo- permita entender casi en su totalidad el conjunto de la accin de gobierno.
Posteriormente, desde la dcada de los treinta, en la mayor parte de los pases capitalistas
la concepcin del Estado evolucion hacia el modelo del Estado providencia -la primera fase del
Estado benefactor-. En este modelo se ampliaban las responsabilidades estatales hacia la oferta
de bienes pblicos bsicos, como educacin, salud, vivienda y algunos otros. Ciertamente, a
partir de este cambio de escenario la accin gubernamental se expandi; el principal reto era de
orden cuantitativo: lograr la cobertura de los servicios bsicos. Los aparatos gubernamentales se
convirtieron en grandes aparatos de produccin masiva de servicios. (19)
Si bien los cambios fueron importantes, lo cierto es que la administracin pblica segua
siendo capaz de entender, analizar y prescribir la accin gubernamental. Los preceptos legales,
los procedimientos administrativos y la teora de la burocracia eran los ejes de una disciplina
que, suponiendo un comportamiento monoltico del todo estatal, no quedaba muy distante de la
realidad. Se trataba en ese momento de una disciplina que, enmarcada en los aspectos
prescriptivos-legales, buscaba regir la accin gubernamental, acotar el papel de las dependencias
gubernamentales, ordenar la lgica del proceso y establecer pulcritud normativa en la dinmica
de los funcionarios responsables. En esta etapa la discusin acerca de la dicotoma entre poltica
y administracin era intensa. Toda interferencia poltica en la esfera administrativa se
interpretaba como una intromisin indeseable.
No es sino hasta la segunda mitad de siglo xx cuando el enfoque jurdico tradicional de la
administracin pblica comienza a perder su capacidad para explicar un fenmeno que se va
haciendo cada vez ms complejo. Se podra decir que el objeto de estudio de la disciplina no
pudo seguir ms en el "contenedor" y rebas los lmites del enfoque tradicional. Es el momento
en que la intervencin estatal se ampla hacia diversos sectores de actividad; es la etapa en que la
norma jurdica queda atrs de una realidad que se mueve flexiblemente dependiendo de lo que
los consensos de los actores polticos en turno consideren estratgico para el desarrollo econ-

El autor es profesor-investigador en el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C. (CIDE), y director

de la revista Gestin y Poltica Pblica, editada por ese mismo centro.

mico, o lo que la dinmica internacional promueva como espacios viables de intervencin. Es la

fase amplia del Estado benefactor, llamada por algunos Estado omnipresente.2
Como lo han sealado diversos autores, 3 la alta complejidad en la que se vean inmersas
las estructuras gubernamentales generaba, como reflejo automtico, la necesidad de crecer en
tamao para intentar de esta manera enfrentar dicha complejidad. Crecen las dependencias
existentes y surgen otras nuevas; la lgica de la accin gubernamental se hace, por tanto, difusa y
confusa. Adems, no olvidemos que en buena parte de los pases con un sistema democrtico ya
consolidado el juego de los actores polticos se hace ms intenso aprovechando al mximo los
espacios de intervencin de cada uno de ellos en las acciones de gobierno.
El monolito estatal se fragmenta. La lgica de la accin gubernamental se diversifica en
varias lgicas. Las dependencias gubernamentales se bifurcan, se contraponen y se disputan los
espacios y los recursos, los cuales, por cierto, comienzan a ser ms escasos dados los altos
niveles de dficit pblico a los que se llega en el escenario de una excesiva intervencin (20)
estatal. En medio de este proceso de fragmentacin, los grupos organizados de la sociedad
comienzan a introducirse por todas las rendijas. La accin gubernamental deber ser en adelante
mucho ms interactiva con agentes y agencias no gubernamentales.
La nueva realidad que debe describirse y explicarse es este escenario de fuerzas
centrfugas en la accin gubernamental; un escenario de espacios que se definen por la
interaccin de actores, de variables exgenas que alteran el funcionamiento de las dependencias
y las obligan a desarrollar capacidades adaptativas. Si bien se mantiene como principio una
lgica racional-legal, se crean grandes distancias respecto a ella en el acontecer cotidiano. Lo que
arroja ms luz sobre la accin gubernamental es el pro ceso que se da en torno a lo racional-legal
y no ms al interior de esta su puesta lgica de comportamiento. Es a partir de este momento
cuando la administracin pblica tradicional ya no puede ayudamos a entender el acontecer del
gobierno en accin.
No es casual que a fines de los aos cincuenta y sobretodo a lo largo de los sesenta surja
la escuela de las polticas pblicas4 como un marco de anlisis que busca entender la accin
gubernamental rompiendo con varios supuestos bsicos de la administracin pblica: al anlisis
que se funda en la dependencia se contrapone el anlisis que parte de la poltica pblica en
cuestin; a la norma jurdica como base de estudios se contrapone el proceso decisorio; al
acotado campo de la administracin se opone la amplia gama de vnculos e intersecciones entre
los mbitos poltico y administrativo. Se trata, por tanto, de un campo disciplinario que nace de
la necesidad de aprehender una realidad ms compleja, difusa y multifactica que aquella en la
que surgi la administracin pblica.
Una vez que el Estado omnipresente entra en una profunda crisis de legitimidad a fines
de la dcada de los setenta, se inicia nuevamente la reconfiguracin del aparato estatal. Surge lo
que algunos han denominado el Estado modesto 5 o el Estado regulador6 -como lo han llamado
otros-, comprometido en la articulacin de los esfuerzos del conjunto de los actores, dejando de
lado la tentacin de atender directamente con dependencias propias todos los asuntos pblicos.
De hecho, en este escenario lo pblico deja de ser un monopolio estatal que recobra su esencia
2

R. Laufer sugiere esta denominacin en sus trabajos publicados en 1980 y 1982.

Al respecto vanse, por ejemplo, los trabajos de M. Crozier (1987) y de B. Kliksberg (1989).
4
En 1951 se publica el ensayo "The policy orientation" de Harold Lasswell, uno de los textos fundadores de esta
corriente de pensamiento. Sobre el desarrollo de las escuelas de polticas pblicas vanse las cuatro antologas de
Luis F. Aguilar Villa nueva (1992 y 1993).
5
Sobre la denominacin de Estado modesto, vase el trabajo de M. Crozier (1987).
6
Acerca de la denominacin de Estado regulador, vase el ensayo de G. Majone y A. La Spina (1993).
3

original: un espacio para el conjunto de individuos, agencias y agentes de una sociedad, dentro
del cual las dependencias gubernamentales son slo uno de los componentes. (21)
En este escenario la lgica de la accin gubernamental es ms diversa y potencialmente
ms conflictiva que antes. Las dependencias asumen un comportamiento semiautnomo, puesto
que slo de esta forma pueden enfrentar sus retos en cuanto a logros y sobrevivencia. La hechura
de las polticas pblicas y de los programas gubernamentales se lleva a cabo en interaccin
constante con agentes no gubernamentales. La necesidad de observar las nuevas seales de los
contextos poltico, econmico, tecnolgico, social o cultural en los niveles regional, nacional o
internacional se convierte en un elemento rector de la accin de las diversas dependencias, que
adquiere el mismo nivel de importancia que los grandes lineamientos del gobierno en turno. De
nada sirven las dependencias claramente subordinadas al gobernante pero incapaces de
sobrevivir en un ambiente cambiante y agresivo. En este escenario se supone de facto que es
preferible tener dependencias que sepan funcionar, sobrevivir, ser autosuficientes, con altos
grados de profesionalizacin y que "hagan bien lo que tienen que hacer" aun cuando el gobierno
central no pueda intervenir en ellas todo lo que quisiera.
En tal situacin se requiere entender, analizar y describir un sistema de redes de
dependencias gubernamentales ms que un "aparato gubernamental", concepto cada vez menos
til en el estudio de la accin de gobierno. Las redes de dependencias, si bien todas ellas
gubernamentales, compiten, disputan espacios y recursos, desarrollan lgicas slo parcialmente
comunes y que en cambio pueden mostrar grandes diferencias. El concepto de organizaciones y
redes "flojamente acopladas"7 es muy til para describir el nuevo fenmeno que tratamos de
estudiar. Es en este momento cuando la toma de decisiones, la visin estratgica, el juego de
actores, los problemas de eficiencia, las preferencias del cliente-usuario, entre otros aspectos,
surgen como elementos fundamentales del anlisis.
Un escenario como el descrito es un campo propicio para el surgimiento de la gestin y
de la gerencia pblica. No es casual que a mediados de la dcada de los setenta algunos autores
comiencen a hablar con insistencia de public management en los Estados Unidos. Se supone que
los problemas ms importantes de una dependencia gubernamental se relacionan con cmo
manejar adecuadamente sus recursos para sobrevivir, cmo interrelacionarse de manera ptima
con otras dependencias y con el usuario (cliente) del servicio que se provee y cmo redefinir
constantemente la misin para hacer viable en el largo plazo la accin institucional. De alguna
(22) forma se establece el supuesto de que un buen gobierno ser aquel en que el conjunto de
redes de dependencia funcione bien; es decir, con eficiencia en el ejercicio de los fondos
pblicos, con eficacia en la interaccin con agentes y agencias externos, y con legitimidad en la
prestacin del bien o servicio que produce (es decir, la satisfaccin al cliente y la rendicin de
cuentas).8
En cuanto a la diferencia entre gestin y gerencia pblicas se trata de un matiz semntico.
Una vez que en los Estados Unidos se impulsa la idea de public management, poco a poco se va
introduciendo este concepto al resto de los pases. En Francia, por ejemplo, desde inicios de la
dcada de los ochenta se incorpora el trmino como un anglicismo; lo mismo sucede en muchos
otros pases del mundo. Curiosamente, en Espaa, para evitar el anglicismo, se incorpora un
7

Este concepto es utilizado en los trabajos de K. Weick (1969 y 1976) y corresponde en parte tambin a la idea de
M. Cohen, J. March y J. Olsen (1992) sobre los procesos organizacionales en forma de "cestos de basura", y en
general a los trabajos de la teora de las anarquas organizadas, desarrollada por M. Cohen y J. March (1974), y J.
March y J. Olsen (1976), entre otros.
8
Sobre las dimensiones de eficiencia, eficacia y legitimidad como componentes funda mentales de la gestin
pblica. vase E. Cabrero (1995).

galicismo: gestin pblica, que viene del francs gestion publique. En algunos pases de Amrica
Latina se adopta la denominacin gerencia pblica refirindose a lo mismo, aunque
posteriormente se adopt indistintamente gestin o gerencia pblica.
Si quisiramos precisar todava ms los trminos, cabra hacer una distincin. Tal y como
Bozeman lo seala, encontramos dentro de esta corriente dos escuelas claramente diferenciadas:
lo que Bozeman llama el enfoque "P" -aquel que surge en las escuelas de polticas pblicas y en
las que la public management fue vista como complementaria del estudio de las polticas-, se
concibi como el manejo directivo de las polticas (este enfoque en espaol correspondera a la
denominacin de gestin pblica); por otra parte, Bozeman presenta el enfoque "B", que surge
de las escuelas de negocios, el cual recupera los conceptos bsicos de la administracin de
empresas, siendo menos riguroso en la distincin entre las esferas pblica y privada (este
enfoque en espaol correspondera a la denominacin de gerencia pblica). Pese a esta
diferencia de matiz, en la traduccin del presente libro se opt por el concepto gestin pblica
para abarcar ambas escuelas.
Esta breve descripcin del desarrollo de la administracin pblica muestra que las
diferentes denominaciones a diversas partes de un gran campo de estudio han surgido en
momentos histricos particulares, buscando aprehender de una forma distinta un fenmeno por
dems complejo y cambiante. Ninguna de ellas es una moda; son partes complementarias de la
disciplina original que desarrollan conceptos, categoras y mtodos de anlisis. Si bien todas
ellas tienen su visin propia, la realidad es que son ms complementarias que competidoras entre
s. Por consiguiente, no es una "irreverencia" aceptar que la administracin pblica tradicional ha
sido rebasada en gran medida por la realidad, aunque s lo sera decir que (23) dicho enfoque ya
no tiene nada que ofrecernos. Todas estas corrientes se deben entender como componentes de un
mismo cmulo disciplinario; todas ofrecen herramientas diferentes y perspectivas diversas, las
cuales es necesario integrar en el conocimiento de la accin gubernamental.9
El libro coordinado por Barry Bozeman es una excelente contribucin al anlisis de lo
que una de las corrientes mencionadas -la de la gestin pblica- ha logrado a dos dcadas de su
surgimiento; se discuten los dilemas y se presenta el debate que en la actualidad se da en los
Estados Unidos. Para los pases de Amrica Latina, por su parte, constituye un documento de
gran relevancia que alimenta las primeras polmicas que se dan en nuestros pases sobre la
gestin pblica, las cuales discuten la pertinencia del concepto y el valor explicativo de esta
corriente en una realidad distinta.
Leer el texto desde la perspectiva de la gestin pblica
Una preocupacin que se mantiene a lo largo del texto es si la gestin pblica ha dado
lugar a un ncleo vital, a una sntesis verdadera desde una nueva perspectiva de observacin, o
solamente se han acumulado estudios poco conectados en una orientacin comn que no
permiten hablar de un cuerpo disciplinario slido. Dentro de esta gran preocupacin surgen otras:
Es el anlisis emprico el instrumento bsico y ms relevante de esta perspectiva? Qu tan
prescriptiva es esta corriente de estudio? Su foco de atencin debe mantenerse en el nivel
estratgico de la organizacin o debe abarcar todos los niveles?
Sobre la preocupacin principal, hay un origen sombro de la gestin pblica, como lo
menciona Bozeman, puesto que es resultado ms de un esfuerzo institucional que de un quehacer
9

Una discusin ms amplia sobre la convivencia de las diversas corrientes desarrolladas en este siglo se presenta en
J. P. Nioche (1982), y J. Chevalier y D. Loschak (1982).

intelectual. Incluso el autor nos presenta claramente el origen del enfoque P como producto de
las escuelas de polticas pblicas y de la Asociacin para el Anlisis y la Gestin de Polticas,
cuya literatura se publica en el Journal of Policy Analysis and Management; por otro lado, el
enfoque B proviene de un esfuerzo de la Sociedad Americana para la Administracin Pblica,
cuyo espacio de difusin ha sido la Academy of Management Review, Public Administration.
Research and Theory, y la conocida Public Administration Review.
La naturaleza del origen de la gestin pblica explica en parte las carencias tericas en su
desarrollo; parecera que la disciplina se ha tenido que desarrollar ms rpidamente en el
seguimiento de la realidad, el anlisis de experiencias de gestin y el estudio de casos, que en la
conceptualizacin y clarificacin de categoras para la interpretacin de dicha realidad. A lo largo
de este texto y de otros similares, se reconoce que este campo es ms intuitivo, emprico y
descriptivo de lo que sera deseable desde la perspectiva de una ciencia social. Como lo ha
mencionado Laurence Lynn,10 los trabajos acumulados por esta corriente han sido poco sistemticos y con investigacin terica casi nula.
Si bien se argumenta que la administracin pblica tradicional ha tenido un fuerte sesgo
discursivo y ha sido ms rica en informacin que en habilidades y herramientas para enfrentar
problemas concretos, parecera surgir ahora con la gestin pblica el otro extremo riesgoso:
muchas experiencias concretas, enseanzas sugerentes, pero una ausencia de discurso filosfico
y de un bagaje conceptual sistematizado. De hecho, el riesgo es acumular un conjunto de trabajos
en torno a un objeto de estudio comn, pero sin haber construido una disciplina que los integre y
sintetice. Como sugiere Bozeman, un campo construido slo por la prctica y el conocimiento
tcito est en riesgo de perder la orientacin, puesto que sta debe ser terica.
Entre los libros que contribuyen ms claramente a ir consolidando el campo de la gestin
pblica, no slo ricos en su capacidad descriptiva de la realidad sino tambin en su solidez
conceptual, podemos mencionar los de Heclo (1978), Almond (1988), Hood y Jackson (1991),
Ingraham y Kettl (1992), Lynn (1966), e indudablemente los trabajos realizados y coordinados
por Bozeman (1987 y 1993). Por cierto, no podramos decir que estos trabajos constituyen un
todo coherente; se trata de un campo en construccin; de hecho, incluso en este libro Bozeman
nos advierte de una dispersin y fragmentacin de textos, lo cual no es ms que un reflejo de la
situacin de la disciplina.
La primera y segunda partes de este libro nos presentan diversos puntos de vista respecto
de la naturaleza y objeto de estudio de la gestin pblica. Hal G. Rainey plantea en su ensayo
que si bien la reflexin ha sido hasta ahora rica y diversa, todava es necesario pasar de la
meditacin a la produccin de una teora. Otros de los textos sostienen que el reto es el equilibrio
adecuado entre teora y prctica, como lo expresa Laurence Lynn, para quien el camino es la
adopcin de conceptos interrelacionados; para James Perry, por su parte, el asunto debe ser
resuelto a partir de una relacin clnica entre teora y prctica; finalmente, para Frost-Kumpf y
Wechsler esto deber pasar por un proceso de maduracin de teoras con base emprica y por un
ajuste de mayor complementacin entre acadmicos y prcticos preocupados por la disciplina.
Ciertamente la orientacin prescriptiva de la disciplina, que la lleva a buscar recomendaciones
basadas en el anlisis emprico para ofrecer al (25) tomador de decisiones mejores mtodos y
prcticas de gestin, hace pensar que la vinculacin entre teora y prctica se da y se seguir
dando en forma natural, y es justamente ste el nico camino para la consolidacin de conceptos
tericos. sta es una de las conclusiones del presente libro. Sin duda uno de los puntos de
10

Lynn en un trabajo reciente (1996) profundiza en una interesante discusin sobre la gestin pblica como arte,
ciencia y profesin.

interseccin de los estudiosos del tema es esta preocupacin prescriptiva. Quizs se trata de una
preocupacin de acadmicos por hacer relevante y til su trabajo o incluso preocupados por
contribuir a la conformacin de mejores gobiernos. Este espritu de la disciplina hay que
entenderlo para evaluar sus logros y retos futuros.
Ahora bien, de esta caracterstica surgen tambin algunos retos en el desarrollo de la
disciplina. Las difusas fronteras que en este desarrollo hay entre el conocimiento ordinario -como
lo llama Bozeman- y el disciplinario -formal o acadmico- favorecen la aparicin de recetas,
intuiciones o creencias surgidas de la prctica profesional como si fueran principios de la
disciplina -proverbios como los llamara Simon-.11 La dbil distancia entre teora y prctica, por
tanto, no necesariamente es slo positiva; tambin puede ser un elemento de alto riesgo puesto
que surgen mitos con aparente rigor disciplinario. Es aqu donde cobra toda su importancia el
llamado que hace Bozeman a mantener un "escepticismo organizado" -concepto tomado de
Robert Merton- para enfrentar el alud de ideas, intuiciones, verdades obvias y experiencias que
emanan de la prctica profesional. Slo con una comunidad de estudiosos capaces de conservar
este escepticismo se podr filtrar lo verdaderamente generalizable, introduciendo rigor analtico
en la experiencia de la prctica.
Se requiere, por tanto, cautela permanente y extrema, y es sta la que ir creando un
espacio entre el conocimiento ordinario y el acadmico; de no ser as, slo la prctica guiar el
desarrollo de la agenda de investigacin, lo cual sera preocupante. Como lo menciona Bozeman
en la segunda parte del libro, no hay evidencia de que una estrecha relacin teora-prctica
enriquezca a ambas; o como lo sugiere Robert Behn en su texto: no podemos pretender que la
prctica se rija slo por la teora, pero pensar lo contrario tambin sera un error. Ni cientficos
"despegados de la realidad" ni practicantes que dogmaticen y generen mitos de experiencias vividas, ste es el punto de equilibrio que busca la disciplina.
Cabe sealar que este libro contribuye tambin a la discusin y la enriquece por su
carcter altamente auto crtico de los alcances de la gestin pblica como disciplina; si bien
todos los autores que participan en l son parte de la comunidad de estudiosos de la gestin
pblica, se mantiene a lo largo de la obra un tono objetivo y escptico frente a la consolidacin
de este campo de estudio. (26)
En relacin con el mtodo de investigacin de la gestin pblica, el libro ofrece
igualmente ideas claras. Behn sugiere tomar distancia respecto al hecho de considerar el estudio
de casos como la panacea, dada su fragilidad como va de generacin del conocimiento. Es
necesario aceptar que este mtodo produce informacin emprica "casual", no es confiable, es
una va poco slida y riesgosa; los anlisis de casos no demuestran ni prueban nada. Con estos
argumentos se desmitifica un mtodo de trabajo que, aun cuando est muy extendido en la
investigacin en este tipo de disciplinas, no siempre es analizado desde sus limitaciones; se trata
de un mtodo "blando". Aun as, puesto que los mtodos "duros" como el experimental y otros
similares no son fcilmente aplicables a una realidad no aislable y en constante interaccin y
movimiento, es necesario revalorar el mtodo de estudio de casos entre otros posibles de ser
utilizados.
En este sentido, se retorna el mtodo de casos como una herramienta limitada a la que no
debemos pedir ms de lo que ofrece. Entre sus bondades se encuentra el hecho de que permite
acumular fragmentos de informacin sobre la realidad adems de que posibilita estudiada en
profundidad; a partir de ello y manteniendo cautela y rigor en el anlisis, es posible dar un salto
en la generacin de conocimiento una vez que se han acumulado experiencias suficientes para
11

Nos referimos aqu a la clebre crtica que H. Simon hace a los principios administrativos en su obra de 1947.

inducir comportamientos. Por otra parte, aunque el mtodo de casos no brinda la mejor solucin
o alternativa a elegir en la prctica (nunca la duna ms alta del desierto), s ampla el repertorio
de opciones y sugiere itinerarios ya recorridos que pueden llevar a soluciones ya probadas
(algunas dunas suficientemente altas para observar otras). Visto de esta manera, el mtodo de
casos puede seguir siendo til para la gestin pblica. Consideramos importante para el desarrollo de la gestin pblica el cuestionamiento del mtodo de casos que critique las
expectativas exorbitantes que ha generado y lo revalore en su justa dimensin.
Este libro no slo nos ofrece una rica discusin respecto a las limitantes para consolidar
un campo de estudio y los problemas del mtodo, tambin nos brinda esfuerzos de construccin
tanto de conceptos como de nuevos itinerarios metodolgicos. Por ejemplo, Steven MaynardMoody y Marisa Kelly exploran en su ensayo nuevos mtodos de trabajo a partir del anlisis de
relatos orzanizacionales, los cuales son depurados en su estructura hasta obtener las tramas
comunes; sta es una va heurstica en el mbito de la gestin pblica y hasta el momento muy
poco utilizada. Por su parte, el texto presentado por Lee Frost-Kumpf, Barton Wechler, Howard
Ishiyama y Robert Backoff nos muestra una rica forma de llevar a cabo el anlisis de un caso -el
Departamento de Salud Mental de Ohio- extrayendo claridad conceptual en el campo de la
accin estratgica.
Igualmente sugerentes son los trabajos desde la perspectiva legal-institucional que
presentan Rosemary OLeary y Jeffrey D. Straussman, as como el de Heidi Koenig, quien lleva
a cabo un riguroso mtodo de anlisis de la informacin, y el de Jameson W. Doig, quien analiza
el caso de la Autoridad del Puerto de Nueva York. Por otra parte, los trabajos de Daniel T. Bugler
y Stuart Bretschneider, y el de James L. Perry y colaboradores ofrecen una muestra interesante
del uso de mtodos cuantitativos en la investigacin en gestin pblica.
Cabe mencionar tambin la interesante discusin sobre el nivel pertinente de estudio y
aplicacin de la gestin pblica. Segn Donald Kettl, constituye un error suponer que sta
nicamente se refiere al nivel estratgico institucional de decisiones en las organizaciones
pblicas; es necesario, segn este autor, estudiar tambin los niveles administrativo y operativo,
que explican buena parte del funcionamiento de las dependencias gubernamentales. Coincidimos
con Donald Kettl en que ste es un aspecto olvidado en la mayor parte de los estudios de la
gestin pblica; sin embargo, nos parece correcta la propuesta de Laurence Lynn, quien insiste
en que, ms que estudiar cada uno de los niveles, lo verdaderamente relevante es focalizar la
dinmica de interaccin entre los mismos. Lynn lleva a cabo un anlisis de los juegos que se dan
en torno a la cooperacin y muestra en forma magistral -basando su reflexin en el caso de la
gestin de la poltica social- que en ocasiones el alto costo de la cooperacin no correspondida
limita en mucho la funcin total de cooperacin.
Por ltimo, los ensayos que tratan sobre el futuro de la gestin pblica constituyen una de
las aportaciones ms sugerentes del libro. El tema de la excesiva reduccin del tamao
gubernamental, que puede llegar al "ahuecamiento" del Estado, es una contribucin importante a
la discusin que pronto tendremos una vez llevado al extremo el ajuste o redimensionamiento del
tamao estatal. Brinton Milward, Keith G. Provan y Barbara A. Else establecen una contratacin
interesante con organizaciones privadas que han adoptado estrategias similares. John M. Bryson
y Barbara C. Crosby proponen elementos para la gestin en situaciones de poder compartido,
escenario cada vez ms natural en la gestin pblica. Por ltimo, Mark A. Emmert, Michael M.
Crowy R. Shangraw, a partir del caso del Programa de Restauracin Ambiental y Desechos del
Departamento de Energa, sugieren estructuras organizacionales basadas en una reflexin
prospectiva.

Son muchas las aportaciones importantes de esta obra a la construccin de la disciplina

de la gestin pblica; adems, es indudable su valor como un elemento generador de debates
subsecuentes y derivados en otro tipo de con texto, como el latinoamericano. Sin embargo, vale
la pena detenerse en esto porque una de las debilidades de este conjunto de trabajos, como de
muchos otros textos estadunidenses, es la visin domstica de la disciplina. (28)
Pareciera que el libro supone que la construccin de la gestin pblica depender slo de
su capacidad explicativa de la prctica en el medio estadunidense; ninguno de los trabajos se
refiere a la posibilidad de que las prcticas de gestin sean diferentes en otros contextos
econmicos, polticos o culturales. El mtodo comparado entre realidades nacionales no es
mencionado siquiera. Es difcil pensar en consolidar un campo disciplinario sin tener en cuenta
la diversidad de contextos que hay en torno al objeto de estudio. No es posible definir un objeto
de estudio acotado a un contexto particular; de ser as, la reflexin no podr tener ninguna
pretensin cientfica.
Leer el texto desde la perspectiva latinoamericana
La gestin pblica es un enfoque disciplinario surgido en el contexto estadunidense. Lo
anterior no sugiere evidentemente que en otras realidades nacionales no existiesen las
condiciones ni la necesidad de este tipo de abordaje para entender as los nuevos campos de
accin y modalidades de funcionamiento de las dependencias gubernamentales. Sin embargo,
resulta claro que en este pas la comunidad de estudiosos de este fenmeno, las redes de
instituciones acadmicas y asociaciones, tanto de tericos como de practicantes, son ms amplias
y dinmicas que en cualquier otro pas del mundo.
Es indudable, por tanto, que este campo de estudio -al igual que el de las polticas
pblicas- tiene una "denominacin de origen" que permea no slo el tipo de estudios que se
realizan y la orientacin del desarrollo de la disciplina, sino que tambin determina la
connotacin de los conceptos, su contenido intrnseco, la naturaleza de sus objetivos y los
supuestos acerca de la accin gubernamental, las instituciones y el comportamiento de los
actores, y define asimismo los referentes generales de dnde comienza y dnde termina la
gestin pblica.
No podemos ignorar que esta disciplina nace en el contexto de un pas con economa de
bienestar, en el que si bien grupos importantes de la poblacin carecen de los mnimos necesarios
ofrecidos al resto de la sociedad su nivel de vida no es comparable con el de la mayora de los
pases latinoamericanos en situacin de crisis econmica permanente o recurrente, donde la
mayor parte de los grupos sociales no disfrutan los niveles mnimos de bienestar y entre ellos hay
algunos que ni siquiera alcanzan a cubrir los mnimos de subsistencia. Esto tiene implicaciones
obvias sobre la problemtica en torno a la gestin pblica.
La necesidad de gobiernos eficientes la comparten ambos contextos; pero mientras en el
caso estadunidense es una reflexin a la que se llega (29) despus de lograr los mnimos de
cobertura en bienes y servicios, un sistema altamente profesionalizado de servidores pblicos y
un sistema de escuelas y centros dedicados al estudio de la accin gubernamental, en nuestros
pases es apenas un primer paso. No se trata de un punto de llegada, se trata de un punto de
partida. La eficiencia en la oferta de servicios bsicos es importante dada la carencia de recursos;
pero la cobertura de los mismos en ocasiones es ms urgente, esto sin tocar los problemas de
legitimidad, crisis institucional y corrupcin, aspectos todos ellos en raizados en lo ms profundo
de nuestros sistemas. En otros trminos, la modernizacin de las dependencias gubernamentales

en los pases desarrollados es efectivamente un problema de gestin pblica. En los pases

latinoamericanos la modernizacin es un problema mucho ms amplio e interconectado; es un
problema de cambio poltico, social, econmico, y tambin ciertamente de gestin pblica.
Para que la concepcin de gestin pblica pudiese ser similar se requeriran sistemas
profesionalizados de servicio pblico -cualidad que se encuentra rara vez en nuestros pases-,
dependencias gubernamentales con autonoma relativa -caracterstica poco frecuente en
contextos histrica y culturalmente proclives a la centralizacin-, instituciones slidas y estables
-situacin inusual en pases en pleno proceso de maduracin democrtica- y adems un contexto
de equilibrio de poderes y organizaciones no gubernamentales vigorosas, ambos con capacidades
tcnicas para la vigilancia de la gestin pblica.
Por el contrario, los problemas de gestin pblica frecuentemente discutidos en el mbito
latinoamericano son aspectos que tienen que ver, por ejemplo, con la manera en que se puede
generar una profesionalizacin del servicio pblico, hasta dnde se tiene la infraestructura de
apoyo administrativo mnima necesaria para iniciar procesos de modernizacin, cmo se deben
formalizar jurdicamente los procedimientos administrativos de base en organismos y
dependencias, cmo hacer cumplir la ley para acotar el abuso de poder y la corrupcin, por slo
mencionar algunos de los puntos de la agenda de gestin pblica.
Podra pensarse efectivamente que las diferencias en las agendas, de discusin surgen
slo de diferentes momentos de maduracin del sistema econmico, la democracia, las
capacidades tcnicas, etc.; sin embargo, las diferencias no slo radican en el nivel de desarrollo
de ambos contextos; son ms profundas; son tambin -y sobre todo- de orden cultural e histrico.
(30)
Las representaciones simblicas de los individuos son diferentes en ambos contextos, lo
cual va dando a cada parte de la gestin pblica con notaciones a veces poco comunes. Por
ejemplo, en relacin con el problema del diseo de estructuras organizacionales, la escuela de la
gestin pblica (30) ha llegado a la conclusin de la necesidad de hacer ms horizontales y
flexibles las relaciones entre niveles jerrquicos, entre departamentos, entre individuos; de esta
forma, las dependencias son ms giles en su accin y perciben y se adaptan mejor a las
variables del contexto. Dicho esto en el contexto de sociedades que han surgido bajo estructuras
poco rgidas de autoridad e inmersas en la cultura de la participacin colectiva como mecanismo
cooperativo fundamental es algo que se percibe cercano y tangible. La gestin pblica provee
entonces recomendaciones operativas para hacer posible que diversos organismos lleguen a este
tipo de configuraciones.
Por el contrario, el argumento no tiene la misma repercusin en sociedades que surgieron
histricamente de sistemas en los que la autoridad vertical es el elemento bsico de referencia en
cualquier accin organizada. La autoridad es el elemento de cohesin -al menos simblicamente
hablando- a travs del cual se genera la cooperacin.12 Con esto no nos referimos a una
cooperacin forzosa; sta puede ser perfectamente voluntaria; pero las estructuras jerrquicas
desempean un papel simblico, dan certidumbre a los actores y los ubican en su representacin
de la accin social. No juzgamos que esto sea bueno o malo, simplemente hablamos de otra
realidad.
Obviamente las organizaciones gubernamentales en los pases latinoamericanos tambin
deben ser flexibles y horizontales para que respondan a sus retos; pero las recomendaciones
operativas de la escuela de la gestin pblica parecen simplistas y en ocasiones ingenuas. Esto
12

Una discusin ms amplia respecto al problema de la cooperacin en organizaciones latinoamericanas puede

encontrarse en D. Arellano y E. Cabrero (1992), y en E. Cabrero (1993).

puede obedecer a que en el contexto estadunidense hay mayor cercana entre las representaciones
simblicas y las soluciones, mientras que para Amrica Latina sera necesario desarrollar toda
una estrategia complementaria de acciones dadas las enormes distancias entre la representacin
simblica profunda de los individuos y las soluciones.
Lo anterior es slo un ejemplo, aunque este tipo de situaciones se dan en otros muchos
mbitos de las soluciones y recomendaciones que propone la corriente de la gestin pblica. Por
otro lado, las diferencias culturales tambin tienen implicaciones en el estudio de los problemas.
Como lo sealan varios de los ensayos del libro, la falta de claridad o fallas en los sistemas de
incentivos generan sesgos en la gestin de las dependencias y en las polticas pblicas, y esto
explica en buena parte los problemas de eficiencia y eficacia en la gestin. Al respecto, es claro
que hay un supuesto de comportamiento en el nivel individual, el cual tiene que ver con una
cierta racionalidad en la bsqueda de beneficios personales. (32)
Debemos anotar que este supuesto tambin es cuestionado por algunos autores desde la
gestin pblica; sin embargo, es obvio que en el contexto latinoamericano la dimensin afectiva,
las alianzas profundas, las lealtades, los odios y los conflictos latentes desempean un papel
mucho ms relevante que la misma claridad en el sistema de incentivos. Una organizacin
latinoamericana parecera entenderse ms por lo que no se manifiesta que por lo que surge como
problema. Cabe entonces cuestionarse si los mismos supuestos en el diagnstico de la gestin
pblica y en el mtodo de anlisis no son, ya de entrada, un obstculo para entender el tipo de
organizaciones y problemas a los que nos enfrentamos. Asimismo, en Amrica Latina, sera
necesario aadir un conjunto de dimensiones al anlisis que son poco frecuentes -muy
posiblemente porque no son tan necesarias- en el contexto de la gestin pblica estadunidense.
Otro ejemplo en este sentido sera el que se refiere al problema de la comunicacin y la
transmisin de la informacin en las dependencias gubernamentales. Uno de los diagnsticos
comunes desde la perspectiva de la gestin pblica es que la falta de fluidez en la informacin es
un obstculo mayor para la toma de decisiones. Se supone que buena parte del problema radica
en que los individuos no tienen informacin clara sobre objetivos, criterios, polticas
institucionales y procedimientos. Sin embargo, cuando nos referimos a organizaciones como las
que componen la mayor parte de los gobiernos en nuestros pases surgen diferencias obvias. Las
creencias, los mitos v las imgenes que acompaan al quehacer de la gestin pblica son
determinantes con mucho mayor frecuencia que la informacin institucional para la toma de
decisiones. No se trata entonces slo de clarificar la informacin necesaria o detectar los puntos
de interferencia, sino de cambiar las preconcepciones sobre la realidad en la que se acta. No se
trata de destruir creencias porque difcilmente el in dividuo podra actuar sin ellas, sino de
generar un proceso de "ajuste simblico" en las mismas para que sean una ayuda y no un
obstculo.
De igual forma, nos podramos referir incluso al valor y contenido de conceptos muy
frecuentes en la gestin pblica, como eficiencia, responsabilidad del servidor pblico,
cooperacin, participacin social, misin estratgica, etc., los cuales, aun cuando signifiquen
literalmente lo mismo en ambas realidades, tienen representaciones diferentes y evocan en muchos casos smbolos contrapuestos.
Se trata entonces de un contexto de sociedad moderna frente a un contexto de
sociedades premodernas? Desde nuestro punto de vista sta sera una interpretacin simplista del
problema, aunque en parte s es ste un componente del problema, como ya lo mencionamos; en
Latinoamrica, en muchos casos nos enfrentamos a grupos de poblacin y empleados pblicos
con bajos niveles educativos, lo que dificulta las iniciativas de (33) modernizacin de la gestin

pblica. Sin embargo, hay otros componentes ms all de lo premoderno de ciertos sectores de la
sociedad; se trata de un imaginario colectivo diferente, el cual es producto de una historia y
mecanismos de integracin social e interpretacin de la accin pblica diferentes. Por mucho que
avance la modernizacin en nuestros pases, la valoracin y decodificacin de la vida
organizacional tendr caractersticas poco comunes a las de otras realidades.
Otra divergencia fundamental que no puede dejar de mencionarse se refiere al papel que
desempea la gestin pblica en ambos contextos. Como se observa en la mayor parte de los
ensayos reunidos en este libro, la gestin pblica tiene una clara preocupacin por el problema
de la eficiencia de las dependencias gubernamentales; si bien se menciona que los problemas de
carcter poltico no pueden aislarse de la gestin pblica, stos se incorporan en la medida en
que tienen relacin con el desempeo gubernamental.
En contraparte, hoy da en muchos pases de Amrica Latina los problemas de gestin
pblica no slo tienen que ver con un mejor desempeo de las del gobierno, sino tambin con la
gobernabilidad de las naciones. Es decir, las situaciones de carencias graves en los recursos
pblicos para atender necesidades y de carencias en la democracia convierten a la gestin pblica
en un sistema dual, en el que si bien se deben generar mecanismos de mejor desempeo inter e
intrainstitucionales, tambin deben idearse procedimientos que promuevan y generen una
interlocucin gobierno-gobernados que hasta el momento es inexistente o muy precaria. Esto
hace que la gestin pblica en nuestros pases se enfrente a dilemas todava ms complejos:
generar eficiencia, eficacia y legitimidad simultneamente. Sabemos que estos elementos, si bien
son parte de la misma solucin general en el largo plazo, en el corto plazo constituyen soluciones
excluyentes. Qu es ms importante: asignar con eficiencia el gasto de un programa social o
sacrificar eficiencia buscando que los grupos beneficiarios participen directamente en la
asignacin del gasto aun cuando esto conlleve ineficiencias en el trayecto? Qu es prioritario: el
logro de la eficiencia o generar una cultura de participacin democrtica?13
Por ltimo, debemos mencionar como parte de las diferencias entre los contextos
estadunidense y latinoamericano la dificultad de llevar a cabo investigacin emprica como la
que se presenta en buena parte de los estudios aqu incluidos. Por desgracia, en la mayor parte de
nuestros pases los asuntos pblicos siguen siendo manejados como propiedad privada. La
informacin de dependencias y programas gubernamentales difcilmente es dada a conocer a un
investigador. El ciclo de las desconfianzas y sospechas dificulta enormemente la tarea de
investigacin. (33)
Esto ha rezagado mucho la generacin de estudios que puedan ir acumulando un
aprendizaje sobre la gestin pblica en Amrica Latina. Gran parte de las limitaciones que se
sealaron en prrafos anteriores acerca del enfoque de la gestin pblica no se deben a
indiferencia de los estudiosos del tema, sino fundamentalmente a la incapacidad de las escuelas
de polticas y gestin pblica de nuestros pases para concentrar suficientes recursos en este tipo
de estudios y vencer el hermetismo de las dependencias gubernamentales.
Corresponde a los estudiosos latinoamericanos proveer los elementos olvidados hasta
ahora por la disciplina de la gestin pblica; no habra por qu pensar que las escuelas
estadunidenses lo deberan hacer. El reto es muy grande; es necesario que en muy poco tiempo
las escuelas gestin pblica de Amrica Latina sean capaces de formar investigadores y
adquieran la infraestructura necesaria y los recursos financieros que hagan posible este tipo de
trabajos. Por otra parte, la creatividad metodolgica y la profundidad en el anlisis de las
especificidades culturales deber ser parte de la escuela latinoamericana de gestin pblica.
13

Una discusin ms amplia respecto a este punto se presenta en Enrique Cabrero (1996).

Es esto lo que hace fundamental la traduccin y difusin de obras como sta. Una mala
interpretacin de la crtica y las limitaciones que se sealaron en prrafos anteriores en relacin
con la escuela estadunidense de gestin pblica parecen indicar que no tiene mucho que
ofrecemos esta corriente. Aunque, por el contrario, debemos alimentar nuestra reflexin y
nuestras capacidades de investigacin con este tipo de estudios, pues, paradjicamente, sin ellos
difcilmente generaremos algo original. La crtica que se plante hace un llamado a la cautela en
la aplicacin de conceptos, a la pulcritud metodolgica en realidades culturales diferentes; a la
reinterpretacin del mtodo, las categoras de anlisis y los conceptos para adaptarlos a nuestra
realidad y hacerlos ms tiles sin caer en sobreposicin de cdigos o en simplificaciones
excesivas de realidades complejas.
Es indudable que en la medida en que textos como ste puedan integrarse a nuestro
trabajo de investigacin y enseanza, no como recetas sino como detonadores de reflexin, la
gestin pblica como disciplina y posteriormente como prctica podr avanzar a otra fase de
desarrollo que no slo nos d mayor eficiencia gubernamental sino tambin mayores espacios de
gobernabilidad e instituciones ms slidas y democrticas.
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