Lección 6. El Procedimiento Administrativo (I) - Concepto, Régimen Jurídico y Elementos

LECCIN 6.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (I): CONCEPTO,

RGIMEN JURDICO Y ELEMENTOS1
Jos Vida Fernndez

Profesor Titular de Derecho Administrativo
Universidad Carlos III de Madrid
Sumario:
6.1. Concepto y rgimen jurdico del procedimiento administrativo.
6.2. Los principios del procedimiento administrativo
6.3. Los sujetos de la relacin procedimental
6.4. Los derechos y deberes de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones
Pblicas
6.5. Los elementos temporales: Trminos y plazos
6.1.
CONCEPTO
RGIMEN
JURDICO
DEL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Identificacin del
procedimiento
administrativo
87. Las Administraciones pblicas, al igual que cualquier otra

organizacin, actan conforme a unas pautas racionalizadas que les permiten
alcanzar decisiones ptimas para el cumplimiento de sus objetivos. Sin
embargo, en este caso, el cauce de actuacin adquiere una relevancia especial ya
que permite alcanzar un objetivo superior encomendado a las Administraciones
Pblicas como es la realizacin del inters general en un Estado social y
democrtico de Derecho, y garantiza que se haga con pleno respeto a los
principios que condicionan su actuacin en un Estado social y democrtico de
Derecho. Esto se consigue a travs del procedimiento administrativo, esto es, a
1
ltima actualizacin en octubre de 2012.

1
Esta obra se publica bajo una Licencia Creative Commons Atribucin

No Comercial Compartir Igual
travs de la actividad unilateral y formalizada de la Administracin para la

produccin de actos administrativos.
Se trata de actividad administrativa y, en concreto, actividad jurdica, en
tanto contiene manifestaciones de conocimiento, juicio o voluntad con
relevancia para el Derecho por las que las Administraciones pblicas declaran,
confirman, alteran o constituyen situaciones jurdicas. En este sentido se
diferencia de la actividad administrativa material, real o tcnica en la que o bien
el objetivo directo no es producir efectos en el plano jurdico o bien se lleva a
puro efecto una actividad jurdica previa.
Es actividad unilateral, en cuanto conduce a declaraciones finales con
relevancia jurdica suficiente. No es necesaria la concurrencia de la voluntad de
tercera o terceras personas para alcanzar la validez y la eficacia que le son
propias, a diferencia de otras relaciones administrativas sinalagmticas como
los convenios, acuerdos, y, en particular, los contratos de las Administraciones
pblicas, que requieren la voluntad de todas las partes para producir efectos
jurdicos.
Es actividad formalizada, ya que es preceptivo su desarrollo conforme a
una lgica y por unos cauces constituidos por trmites normativamente
predeterminados. Dicha formalizacin es una exigencia constitucional derivada
del artculo 105 CE que establece una reserva relativa de Ley para el
procedimiento a travs del cual han de elaborarse los reglamentos (apartado a)
y conforme al cual han producirse los actos administrativos (apartado c).
Es actividad administrativa en sentido subjetivo, en tanto emana de las
Administraciones pblicas, tanto de las de carcter primario correspondientes a
todas las instancias territoriales como de las diferenciadas. Pero debe tenerse en
cuenta que este tipo de actividad unilateral y formalizada dirigida a la
produccin de actos es tambin desarrollada por otros poderes pblicos
distintos de las Administraciones pblicas: el Congreso de los Diputados y el
2
Senado, el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo y el Tribunal de

Cuentas, el Consejo General del Poder Judicial, y la Administracin electoral,
sin perjuicio de sus funciones constitucionales tpicas, desarrollan actividades
materialmente administrativas con carcter instrumental para la administracin
y gestin de su personal, as como de su patrimonio. En estos casos se produce
una asimilacin en su tratamiento adaptndose en su desarrollo y sometimiento
a control a la normativa propia y especfica de las Administraciones pblicas.
Es actividad administrativa en sentido objetivo, pues de actividad de
las Administraciones pblicas en rgimen de Derecho administrativo se trata.
No obstante dentro de ella destaca la dirigida a la produccin precisamente de
actos administrativos, pues la actuacin administrativa formalizada puede
tener por objeto, en funcin de la potestad administrativa que se ejercite, la
aludida produccin de actos administrativos, la elaboracin de disposiciones
administrativas (reglamentos) o la celebracin de contratos. Dentro de estas tres
manifestaciones
jurdicas
tpicas
de
la
referida
actuacin
de
las
Administraciones pblicas las dos ltimas se diferencian ntidamente de la

primera, bien por no tratarse de una actividad unilateral (como sucede en el
caso de los contratos), bien por estar dirigida a la produccin de disposiciones
de carcter general (los reglamentos, siguiendo un cauce procedimental
especfico). Por lo tanto, el procedimiento administrativo se refiere, en sentido
tcnico-jurdico, a supuestos en los que la actividad administrativa se centra en
la aplicacin del Derecho objetivo mediante una declaracin cuya lgica y
eficacia se circunscribe a un supuesto concreto, esto es, se trata de la realizacin
concreta del Derecho de forma tpica a travs de los actos administrativos.
Caractersticas
y fines del
procedimiento
administrativo
88. Los procedimientos administrativos consisten en un conjunto de

actuaciones efectuadas en orden legalmente predeterminado y reflejadas
documentalmente en los correspondientes expedientes administrativos, y que
3
se dirigen a preparar y prefigurar la declaracin final resolutoria con relevancia

jurdica que resuelven el procedimiento.
En tanto el procedimiento administrativo est compuesto por un
conjunto de actos, cada uno de ellos conserva su propia individualidad, lo que
implica que su rgimen y su naturaleza sean diferentes. Dentro de stos se
pueden distinguir los actos preparatorios o de trmite de los actos resolutorios
o definitivos del correspondiente procedimiento.
Los primeros, es decir, los de trmite, son actos interconectados y
anudados causalmente con la finalidad comn de preparar la resolucin final del
procedimiento, lo que explica la improcedencia de los recursos contra ellos
excepto en determinados supuestos (que son los llamados actos de trmite
cualificados): cuando decidan directa o indirectamente el fondo del asunto,
determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, o cuando produzcan
indefensin o un perjuicio irreparable (art. 107 LRJPAC). Conforme a esta
arquitectura, el acto resolutorio o final subsume los efectos jurdicos de todos los
anteriores.
Los procedimientos administrativos responde a una serie de fines
especficos entre los que destacan los siguientes:
1. Garantizar, gracias a su formalizacin, el sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho de las actuaciones administrativa con relevancia jurdica directa sobre
la esfera jurdica de los ciudadanos, tal y como se deriva del artculo 103 CE y lo
exige especficamente el artculo 105 CE, lo que responde a la clusula de
Estado de Derecho;
2. Permitir mediante la uniformizacin y racionalizacin de la actividad
administrativa, la satisfaccin de las necesidades colectivas de forma rpida,
gil y flexible, conforme al principio de eficacia (art. 103 CE) al que debe
responder la Administracin propia de un Estado social;
4
3. Posibilitar la participacin de los particulares en la toma de decisiones del

poder pblico administrativo, en tanto que derecho fundamental proclamado
por el artculo 23 CE y requisito derivado del contenido del artculo 105 CE, el
cual impone la audiencia de los ciudadanos afectados en el procedimiento de
elaboracin de las disposiciones administrativas, y la de los interesados en el
procedimiento de produccin de los actos administrativos, como corresponde a
un Estado democrtico de Derecho.
Marco jurdico
del
procedimiento
administrativo
89. La regulacin del procedimiento administrativo se ha caracterizado

por la tensin entre la generalidad y la especialidad, ya que si bien, desde su
codificacin por la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, se ha
establecido una regulacin general y abstracta, comn para toda la actividad
administrativa, sta se manifiesta necesariamente en procedimientos concretos
organizados en funcin de las potestades ejercidas y del mbito sectorial-material
en el que se exterioricen.
La dialctica entre la generalidad y la especialidad inherente al
procedimiento administrativo se proyecta en la actualidad conforme a la
organizacin territorial del Estado. A este respecto, el artculo 149.1.18 CE busca
el equilibrio entre ambos trminos reservando a las instituciones generalesestatales la competencia plena para definir el procedimiento comn a todas las
Administraciones pblicas, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organizacin propia de las Comunidades Autnomas. Este procedimiento comn
no consiste en el establecimiento de uno o varios procedimientos generales, sino
en la determinacin de las instituciones comunes a la totalidad de las actuaciones
derivadas del desarrollo de la actividad formalizada de cualesquiera
Administraciones.
Esta ordenacin comn es compatible con la existencia de una pluralidad
procedimientos especficos. Y ello, dentro de cualesquiera de los ordenamientos
5
territoriales del Estado general-estatal, autonmico y locales, en el seno de los

cuales pueden establecerse procedimientos generales o especiales, que sern todos
ellos especficos o concretos desde la perspectiva de la ordenacin procedimental
comn.
Por lo tanto, el rgimen jurdico de todos los procedimientos
administrativos parte de este procedimiento comn contenido en la LRJPAC,
conforme al cual se articulan (sea a nivel estatal, autonmico o local), tanto
procedimientos generales como especiales (por lo general, en funcin de las
materias de que se trate). No obstante, debe matizarse que las normas del
procedimiento comn no son aplicables en los siguientes mbitos: tributario,
sancionador de infracciones del orden social, liquidacin de cuotas de la
Seguridad social, rgimen disciplinario de los empleados pblicos y actuaciones
ante misiones diplomticas o consulares (Disposiciones adicionales 5, 7, 8 y 11
LRJPAC).
Clasificacin de los
procedimientos
administrativos
90.
Los procedimientos existentes como resultado del desarrollo a
nivel territorial en los distintos mbitos sectoriales, se pueden clasificar

conforme a los siguientes criterios:
1. Segn su regulacin y mbito de aplicacin.
1.1. Procedimientos generales o tipo. Son aquellos que, conforme al
procedimiento administrativo comn, se establecen en cada uno de los
ordenamientos territoriales, para disciplinar ampliamente el desarrollo de
la actividad administrativa formalizada, ms all y con independencia de
las materias en que sta se concrete2.
1.2. Procedimientos especiales, que se dirigen a la ordenacin de la
actuacin administrativa en supuestos concretos sobre la base de los
Es el caso del procedimiento dispuesto para la concesin y gestin de las subvenciones
dispuesto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones
6
2

procedimientos generales (siempre que les resulte aplicable), y, en todo

caso,
conforme
al
procedimiento
administrativo
comn3.
De
la
multiplicacin de procedimientos especiales la exigencia a todas las

Administraciones pblicas la obligacin de publicar y mantener
actualizadas la relacin de los procedimientos existentes (art. 42.4
LRJPAC).
2. Segn el grado de ordenacin de las actuaciones.
2.1. Procedimientos formalizados, en los que la tramitacin est
predeterminada por la normativa en cada caso de aplicacin, sin que la
Administracin actuante pueda hacer ms que cumplir los trmites
preestablecidos.
2.2. Procedimientos no formalizados, que son aquellos en los que la escasa
regulacin de los mismos permite a la Administracin actuante organizar
la tramitacin segn las circunstancias del caso.
3. Segn su relacin con otras actuaciones administrativas.
3.1. Procedimientos independientes, que son autosuficientes por no
presentar vinculacin con ningn otro procedimiento.
3.2. Procedimientos conexos, que estn relacionados o vinculados en
mayor o menor medida con otros procedimientos, de suerte que la
consecucin del fin perseguido depende de la adecuada interaccin de los
mismos. Estos pueden ser, a su vez, procedimientos complejos, cuando
varios procedimientos se integran para formar uno solo, o procedimientos
interdependientes, cuando varios procedimientos, an conservando su
autonoma, estn unos en funcin de los otro4.
Por ejemplo, el procedimiento para la obtencin de ayudas estatales dispuesto en el
Real Decreto 2062/2008, de 12 de diciembre, por el que se desarrolla la Ley 55/2007, de 28 de
diciembre, del Cine. Este se enmarcar en el procedimiento general relativo a las subvenciones
previsto en la Ley 38/2003.
4 Los procedimientos conexos de carcter complejo son difciles de identificar ya que se
confunden con meros trmites de un mismo procedimiento (por ejemplo, la recusacin o las
7
3

4. Segn los sujetos que intervienen o son parte.

4.1. Procedimientos intradministrativos, son aquellos que se sustancian
ntegramente en el seno de una Administracin dando lugar a relaciones
entre diversos rganos o unidades de la misma.
4.2. Procedimientos interadministrativos en los que slo intervienen como
partes distintas Administraciones o personas de Derecho pblico.
4.3. Procedimientos en los que intervienen uno o varios particulares, sean
personas naturales o jurdicas, que son los ms comunes.
5. Segn su forma de iniciacin
5.1. Procedimientos iniciados a instancia de parte a travs de una solicitud
mediante la que se interesa una actuacin administrativa de la que se
deriva una resolucin beneficiosa o ventajosa, por lo general actos
declarativos de derechos5.
5.2. Procedimientos iniciado de oficio a travs de un acuerdo de la propia
Administracin que procede, en general, en los casos de actuaciones
administrativas que pueden resultar ablatorias o de gravamen para los
ciudadanos, aunque tambin caben otros que concluyen con el
reconocimiento de derechos6.
6. Segn su finalidad.
medidas cautelares dan lugar a la tramitacin de un verdadero subprocedimiento con su

correspondiente resolucin). Los procedimientos interdependientes son muy variados, por
ejemplo, todos los procedimientos ejecutivos dependen de un procedimiento declarativo previo
(es decir, una va de apremio de una determinada multa de trfico requiere la previa
imposicin de la sancin) y eso mismo ocurre con todos los procedimientos motivados por un
recurso administrativo con respecto a los que dieron lugar al acto recurrido, y, asimismo, con
todos los procedimientos autorizatorios especficos de actividades desarrollados en locales que
requieren de una autorizacin o licencia municipal urbanstica previa.
5 Es el caso de un procedimiento de autorizacin para la tenencia de un animal potencialmente
peligroso o una licencia de edificacin.
6 Entre los procedimientos iniciados de oficio que son de gravamen se encuentran cualquier en
que se ejerza la potestad sancionadora o expropiatoria. Entre los procedimientos de oficio que
reconocen derechos se encuentra la convocatoria de un premio, de una beca o de una
subvencin.
8
6.1. Procedimientos declarativos, que tienen por objeto la produccin de

una decisin administrativa7.
6.2. Procedimientos ejecutivos, mediante los que se lleva a puro y debido
efecto una previa decisin adoptada en procedimiento declarativo8.
6.3. Procedimientos de gestin, que se limitan a facilitar, en el mbito del
funcionamiento administrativo interno, la adecuada resolucin de los
otros procedimientos.
7. Segn su forma, complejidad del objeto y los plazos.
7.1. Procedimientos ordinarios, que sera el tipo comn tramitado en
condiciones de normalidad frente a las propias de los procedimientos
abreviados y de urgencia.
7.2. Procedimientos abreviados, en los que se simplifican los trmites y se
reducen los tiempos en que stos han de ser realizados como
consecuencia de la menor complejidad del objeto del procedimiento9.
7.3. Procedimientos de urgencia, en los que la simplificacin de trmites y
la reduccin de plazos se debe a la premura en la realizacin del inters
pblico perseguido por la actividad administrativa10.
8. En funcin de la tecnologa empleada en su tramitacin.
8.1. Procedimientos ordinarios o analgicos, que se tramitan por medios
tradicionales distintos de los electrnicos, lo que supone esencialmente la
utilizacin del soporte papel y de medios de comunicacin de naturaleza
Un procedimiento sancionador que concluye con la imposicin de una multa, o la tramitacin de
la solicitud de una beca que concluye con la adjudicacin de la misma.
8
Los procedimientos ejecutivos suelen identificarse con aquellos iniciados por la
Administracin para la ejecucin forzosa de actos que obligan a terceros (por ejemplo, el
procedimiento de apremio para la ejecucin de una multa en el caso de que no se pague
voluntariamente). Sin embargo, se incluyen tambin los procedimientos de ejecucin que obligan a
la Administracin (por ejemplo, el pago de una beca previamente adjudicada).
9 Es el caso del procedimiento abreviado de responsabilidad patrimonial previsto en el artculo
143 LRJPAC.
10 De este modo se prev la posibilidad de una tramitacin de urgencia con carcter general en el
artculo 50 LRJPAC para todos los procedimientos, lo que no impide que existan procedimientos
urgencia de carcter especial, como ocurre en la contratacin pblica o en la expropiacin forzosa.
9
7

fsica-tangibles (registros, correo). Son todos los procedimientos en los

que los ciudadanos o interesados no han ejercitado el derecho a
relacionarse con la Administracin por medios electrnicos que les
reconoce la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los
ciudadanos a los Servicios Pblico (LAE).
8.2. Procedimientos electrnicos, que se caracterizan por tramitarse a
travs de medios electrnicos en los trminos establecidos en la LAE.
Debe tenerse en cuenta que no se trata de procedimientos especiales sino
que la LAE dispone una modalidad especfica del procedimiento comn
adaptada al emplearse medios electrnicos en su desarrollo.
6.2. LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Principios
estructurales
del
procedimiento
administrativo
91.
En primer lugar se pueden distinguir los principios relativos a la
estructura del procedimiento administrativo. El procedimiento es, ante todo, el

cauce formal de desarrollo de la actividad administrativa, mediante el cual las
Administraciones pblicas cumplen las funciones constitucionales que les son
propias, sirviendo al inters general con objetividad y eficacia. Por lo tanto, la
posicin de la Administracin en el procedimiento es acorde con su condicin de
poder pblico constituido y con las funciones que constitucionalmente tiene
encomendadas. En este sentido se distingue el procedimiento administrativo del
proceso judicial, ya que sus respectivos principios, fines y su estructura son
radicalmente distintos, aunque quepan paralelismos.
Las
caractersticas
propias
de
la
estructura
del
procedimiento
administrativo pueden apreciarse en los principios que lo informan:

1. Principio inquisitivo. La Administracin actuante tiene reconocidas en la
LRJPAC amplias facultades con respecto a la iniciacin, el impulso y la direccin
10
de las actuaciones procedimentales en una posicin similar a la del Juez en la fase

instructora o sumarial del proceso penal: apreciacin de la conveniencia de la
apertura del procedimiento e incoacin de oficio (art. 69.2); despacho ordenado de
asuntos, impulsando y dando celeridad a los procedimientos (arts. 74 y 75);
instruccin de oficio, acordando los actos necesarios para la determinacin, el
conocimiento y la comprobacin de los datos necesarios para la resolucin (art.
78); acuerdo, por iniciativa propia, de la apertura de un perodo de prueba (art.
80); y resolucin, decidiendo todas las cuestiones derivadas del procedimiento y
no slo las planteadas por los interesados (art. 89).
2. Principio de contradiccin. Este principio que posibilita la defensa de los
derechos e intereses de los particulares se reconoce con carcter general en el art.
85.3 LRJPC, as como, de forma especfica, en previsiones concretas: los
interesados puedan provocar la actuacin administrativa y, en todo caso,
participar en el procedimiento (arts. 31, 35, 70 y 85.2); asimismo tienen derecho a
conocer el estado de tramitacin del procedimiento, a formular alegaciones, a
aportar documentos en cualquier momento, a proponer las actuaciones
instructoras que requieran su intervencin, que debern realizarse, en todo caso,
en la forma que les resulte ms cmoda y compatible con sus obligaciones
laborales o profesionales (arts. 35, 78.1, 79.1 y 85); asimismo, estn facultados para
alegar defectos de tramitacin en cualquier momento (art. 79.2); pueden proponer
la prctica de prueba y asistir a su verificacin (art. 81); debe drseles trmite
especfico de vista y audiencia (art. 84), con independencia del trmite de
informacin pblica, y de otras formas, medios y cauces de participacin (art. 85);
asimismo, tienen derecho a una resolucin expresa en tiempo y congruente con
sus peticiones, de suerte que las no debatidas deben someterse a contradiccin
para su inclusin vlida en dicha resolucin (art. 42, 44 y 89).
3. Principio de participacin en el ejercicio de las potestades administrativas, en
tanto se prev la posibilidad de la resolucin del procedimiento por pactos,
11
acuerdos, convenios o contratos entre la Administracin actuante y responsable

del procedimiento y los interesados en ste, conforme al artculo 88 LRJPAC.
4. Principio de igualdad, que se refiere a los interesados en el procedimiento no
a la relacin entre la Administracin y los ciudadanos o interesados, conforme
dispone el artculo 85.3 LRJPAC, que exige del rgano instructor que adopte las
medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradiccin y
de igualdad de los interesados en el procedimiento.
5. Principios de publicidad y secreto. Los principios de contradiccin,
participacin e igualdad necesitan, para su realizacin efectiva, de la
transparencia en la actividad administrativa y de la publicidad de sus actuaciones.
La publicidad y transparencia priman sobre el secreto y la reserva, que actan
como meros lmites a aqullas en las dos perspectivas en las que se resuelve: por
una parte, el derecho de acceso y de conocimiento de las actuaciones, establecido
en el artculo 35 a) LRJPAC; y, por otra, el derecho de acceso y conocimiento de
los registros y documentos archivados, dispuesto en el artculo 35 b) LRJPAC.
6. Principio de gratuidad. A diferencia de lo que sucede con la tramitacin de los
procesos contencioso-administrativos, en los que procede el pago de una tasa (la
tasa judicial), en el caso de los procedimientos administrativos la tramitacin es,
con carcter general, gratuita para los interesados. Esto no quita que puedan
repercutirse sobre stos los gastos especficos derivados de diligencias o
actuaciones solicitadas por el propio interesado (copias de documentos, prctica
de pruebas). Adems, la gratuidad se refiere asimismo a la tramitacin del
procedimiento, lo que no impide que determinados procedimientos den lugar al
pago de tasas o precios pblicos por razn de los servicios o prestaciones que se
derivan de los mismos (por ejemplo, las tasas acadmicas).
Principios
relativos a la
instruccin del
procedimiento
administrativo
92. Por otra parte se pueden distinguir los principios relativos a la

instruccin del procedimiento. En efecto, la instruccin de los procedimientos
12
administrativos presenta unas caractersticas singulares por razn de la finalidad

propia de esta fase del procedimiento mediante la que se procura la
determinacin, el conocimiento y la comprobacin de los datos en virtud de los
cuales ha de pronunciarse la Administracin, lo que exige la bsqueda del
equilibrio entre la eficacia y los derechos e intereses de los interesados:
1. Principio de celeridad, que afecta a la impulsin del procedimiento y, por
tanto, a la actividad de la Administracin y se traduce, entre otros, en la
preceptividad del acuerdo en un solo acto de todos los trmites que, por su
naturaleza, admitan una impulsin simultnea y no sea obligado su desarrollo
sucesivo (arts. 74 y 75 LRJPAC).
2. Orden riguroso (segn fecha de la incoacin) de despacho de los expedientes y,
por tanto, de los procedimientos en asuntos de homognea naturaleza, salvo
orden motivada en contrario, de la que quede constancia (art. 74.2 LRJPAC)
3. Cumplimiento de las actuaciones y actos de los particulares en los plazos
legales y concedidos al efecto, con posibilidad de subsanacin o regularizacin de
deficiencias y la consecuencia, en otro caso, del decaimiento en el derecho al
trmite correspondiente (art. 76 LRJPAC).
4. No suspensin de la tramitacin del procedimiento por cuestiones incidentales,
incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, excepto la recusacin (art.
77 LRJPAC).
6.3. LOS SUJETOS DE LA RELACIN PROCEDIMIENTAL

La Administracin
actuante
93. El procedimiento administrativo, en tanto que cauce tpico de la

actuacin de las Administraciones pblicas, exige necesariamente la presencia
de una Administracin competente y titular de la potestad que se ejercita a
travs de dicho procedimiento. Esta Administracin acta a travs de sus
13
rganos, que tramitan los procedimientos y los resuelven en la medida que sean
competentes para hacerlo.
La actuacin de estos rganos debe ser imparcial y objetiva, por lo que
para garantizar estas circunstancias se prevn unas causas de abstencin y
recusacin que hacen improcedente la intervencin de las autoridades o el
personal responsables de la resolucin y tramitacin de los procedimientos, en
los que concurran las siguientes circunstancias (art. 28.2 LRJPAC) como son
tener inters personal o ser administrador de sociedad o entidad interesada o
tener cuestin litigiosa pendiente con algn interesado; tener parentesco de
consanguinidad o compartir despacho profesional o estar asociado con stos;
tener amistad ntima o enemistad manifiesta; haber tenido intervencin como
perito o como testigo; o tener relacin de servicio con persona natural o jurdica
interesada directamente en el asunto o haberle prestado en los dos ltimos aos
servicios profesionales.
Cuando concurra en ellos alguna de las circunstancias sealadas, las
autoridades y, en general, el personal al servicio de la Administracin afectados
por las mismas debern abstenerse de intervenir en el procedimiento y
comunicarlo as a su superior jerrquico inmediato para que resuelva lo
procedente (art. 28.1 LRJPAC). Por su parte, dicho superior puede ordenarles,
de oficio, que se abstengan de dicha intervencin (art. 28.4 LRJPAC). La no
abstencin, cuando proceda, no determina por si sola la invalidez de los actos
en que se haya concretado la intervencin indebida, ya que debe vincularse a la
produccin de algn vicio de nulidad o anulabilidad, pero s la responsabilidad
de la autoridad o del personal correspondiente (art. 28.3 y 5 LRJPAC).
La concurrencia de estas causas autoriza asimismo a los interesados para
promover la recusacin de la autoridad o el personal afectado en cualquier
momento de la tramitacin del procedimiento. La recusacin se plantear por
escrito, con indicacin de la causa o causas en que se funda (art. 29.1 y 2
14
LRJPAC). El planteamiento de la recusacin da lugar a un procedimiento

rpido y breve que resuelve el superior jerrquico, sin que sea posible su
impugnacin independiente, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la
recusacin al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el
procedimiento (art. 29.5 LRJPAC).
Los
interesados
94. Los procedimientos administrativos dan lugar a declaraciones con

relevancia jurdica para los sujetos destinatarios de la actividad de la
Administracin pblica actuante y cuya esfera jurdica se encuentre relacionada
con el objeto del correspondiente procedimiento. Estos sujetos pueden ser tanto
otras Administraciones o entes pblicos, como personas jurdico-privadas
(fsicas o jurdicas). En el caso de las personas jurdico-pblicas y, en concreto,
las Administraciones, el fundamento para su intervencin se deriva de la
afeccin de su esfera competencial. En el caso de estas personas jurdicoprivadas es necesario que cuenten con capacidad jurdica y de obrar as como la
existencia de un derecho subjetivo o inters legtimo afectado que los convierte
en interesados.
En cuanto a la capacidad jurdica y de obrar, debe tenerse en cuenta lo
dispuesto con carcter general en las normas civiles, a lo que se aade el
artculo 30 LRJPAC que reconoce asimismo la capacidad de obrar ante la
Administracin a los menores de edad para el ejercicio y la defensa de aqullos
de sus derechos e intereses cuya actuacin est permitida por el ordenamiento
jurdico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria
potestad, tutela o curatela.
Adems, los derechos e intereses propios de los particulares deben tener
una especfica conexin con el objeto del procedimiento para as poder ser
considerados interesados y llegar a ser parte en el mismo. Por lo tanto, la
condicin de interesado encuentra su fundamento en el plano de las relaciones
15
jurdicas sustantivas, es decir, de los derechos subjetivos o intereses legtimos:

por derecho subjetivo debe entenderse toda posicin jurdica individualizada y
activa traducible en pretensiones frente a la Administracin de realizacin de
prestaciones a las que est obligada, de reconocimiento o proteccin de
situaciones
jurdicas
reconocidas
normativamente
por
la
propia
Administracin, o de respeto de mbitos de libertad establecidos por el

ordenamiento jurdico; por inters legtimo se considera toda situacin jurdica
individualizada, caracterizada por singularizar a una o ms personas concretas
(o, ms bien, sus respectivas esferas jurdicas) respecto de la generalidad de los
sujetos. Es el efecto negativo o positivo incidental de la actividad administrativa
sobre la esfera jurdica de los particulares (que no tiene que ser necesariamente
de carcter patrimonial) el elemento clave para su identificacin como titulares
de intereses legtimos, tal y como lo ha interpretado desde una perspectiva
sustantiva la jurisprudencia a partir de 1999. As, se exige que la resolucin
administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo
efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipottico, potencial y futuro, y,
en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera
invocacin abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento.
Aunque en determinados mbitos (medio ambiente, urbanismo, costas), el
ordenamiento jurdico reconoce excepcionalmente la presencia de un inters
social o pblico que puede ser invocado por cualquiera a travs de la llamada
accin pblica o popular.
A tenor de lo sealado, puede decirse que existen bsicamente dos clases
de interesados (art. 31 LRJPAC):
1. Los interesados necesarios, sin los cuales no es posible la tramitacin,
desarrollo y conclusin vlidos del procedimiento, que son los siguientes:
1.1. Quienes promuevan el procedimiento como titulares de derechos o
intereses legtimos individuales o colectivos.
16
1.2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que
puedan resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte. A
ellos deben sumarse, por consecuencia de lo dispuesto en el art. 34
LRJPAC, los que tengan intereses directos, categora ms especfica que
la de inters legtima y que segn la jurisprudencia abarca situaciones en
las que, de prosperar la pretensin de su titular, bien se obtendra un
beneficio, bien se dejara de sufrir un perjuicio efectivo, de carcter
material o jurdico, derivado directamente del acto de la Administracin
de que se trate.
Con respecto a todos estos interesados se impone la obligacin de la
identificacin sea por la propia Administracin o mediante la
colaboracin de otros interesados de posibles interesados necesarios, y,
por extensin, de aqullos que lo sean por tener un inters adems de
legtimo directo, durante la instruccin de los procedimientos y para
su llamada a stos (art. 34 LRJPAC). Esta obligacin se satisface mediante
el otorgamiento de la posibilidad de intervenir en el procedimiento, por
lo que la comparecencia efectiva y participacin activa dependen
exclusivamente de su propia voluntad.
2. Los interesados posibles o eventuales, con los que slo ha de contarse en la
tramitacin del procedimiento en la medida y a partir del momento en que se
personen ellos, de propia iniciativa, en el mismo. Son aqullos cuyos intereses
legtimos, individuales o colectivos, sin estar directamente expuestos al
resultado de la actuacin administrativa (inters directo), pueden resultar
afectados por dicha resolucin, por lo que pueden personarse en el
procedimiento en tanto no haya recado resolucin definitiva (art. 31.1 c)
LRJPAC).
La representacin
17
95. Una vez que intervienen en el procedimientos los interesados

pasan a ser parte del mismo. La actuacin de los interesados en el
procedimiento
puede
producirse
directamente
de
forma
personal
indirectamente a travs de un representante (art. 32 LRJPAC). La

representacin en el procedimiento se encuentra articulada bajo los principio de
flexibilidad y antiformalismo, ya que se puede otorgar a cualquier persona con
capacidad (sea natural o jurdica) sin que se exija cualificacin profesional
alguna, puesto que a diferencia del proceso judicial en el procedimiento
administrativo no es precisa legalmente la intermediacin de profesional
experto. Esto no impide que los interesados puedan asesorarse por un abogado
o, incluso, nombrarlo como representante al igual que podran hacerlo con
cualquier otro sujeto con capacidad de obrar.
Asimismo, no se exige la acreditacin de la representacin como regla
general, ya que se presume y se tiene como vlida cuando as sea invocada
salvo manifestacin expresa en contra. Por excepcin, rige la regla de la
acreditacin de la representacin por cualquier medio vlido en Derecho que
deje constancia fidedigna o mediante declaracin en comparecencia personal
del interesado, en los siguientes supuestos: formulacin de solicitudes,
formalizacin de recursos, desistimiento de acciones y renuncia a derechos. En
todo caso la falta de acreditacin de la representacin puede subsanarse.
La representacin tambin se aplica en los casos de intervencin directa
de varios interesados en los que, por razn del principio de celeridad y
agilidad, se debe designar a un representante de entre ellos y, en caso de que no
se haya designado, las actuaciones se entendern con aqul que figure en
primer trmino en el escrito de iniciacin (art. 33).
La representacin es tambin posible a travs de medios electrnicos (art.
23 LAE), pero en este caso se rige por un normas especficas que han
18
desarrollado un sistema de apoderamiento electrnico que queda inscrita en un

registro 11.
6.4. LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS CIUDADANOS EN SUS

RELACIONES CON LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Los derechos
y deberes de
los
ciudadanos
96. Al margen de los derechos materiales relacionados con el objeto

de cada uno de los procedimientos administrativo en particular, el hecho de
que en su seno se desarrolle una verdadera relacin jurdico-procedimental
entre la Administracin actuante y los interesados presupone la existencia de
unos derechos y obligaciones formales vinculados al propio procedimiento.
Con respecto a estas ltimas, las obligaciones y deberes de los
ciudadanos vinculados al procedimiento administrativo se formulan de forma
muy genrica en tanto se dispone, por una parte, la obligacin de facilitar a la
Administracin informes, inspecciones y otros actos de investigacin slo en los
casos previstos en la Ley (art. 39 LRJPAC). En el mismo sentido se establece la
obligacin de comparecencia en las oficinas pblicas previa citacin y
nicamente cuando as est previsto en una Ley (art. 40 LRJPAC).
Por lo que respecta a los derechos de los interesados y de los ciudadanos
se encuentran ms desarrollados, tal y como se puede apreciar en la
enumeracin contenida en el artculo 35 LRJPAC. Este artculo da inicio al
Ttulo V sobre la actividad de las Administraciones pblicas, lo que pone de
El apoderamiento electrnico consiste en una habilitacin que los ciudadanos pueden

otorgar a terceros para actuar en su nombre en determinados trmites o actuaciones por medios
electrnicos ante la Administracin General del Estado y/o sus organismos pblicos vinculados
o dependientes. El Registro Electrnico de Apoderamientos. creado por el articulo 15 del Real
Decreto 1671/2009, por el que se desarrolla parcialmente la LAE, permite hacer constar las
representaciones que los ciudadanos otorguen a terceros para actuar en su nombre.
11
19
manifiesto el cambio de actitud en el tratamiento de los particulares, que han

pasado de ser simples administrados a ser considerados ciudadanos o
interesados titulares de derechos.
El derecho de
acceso a la
informacin
en poder de la
Administraci
97. El principio de transparencia de la actividad administrativa y la

necesaria publicidad de determinadas actuaciones se articulan, en primer lugar,
a travs del derecho de acceso a las actuaciones en curso que reconoce el
artculo 35 a) LRJPAC. Se configura formalmente como un derecho a conocer,
en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los procedimientos en los
que tengan la condicin de interesados, y obtener copias de documentos
contenidos. Se limita as exclusivamente a los interesados en procedimientos en
curso. Este derecho se encuentra sometido a las mismas limitaciones y
condiciones propias del derecho de acceso a archivos y registros, especificadas
en el artculo 37 LRJPAC y que se analizan a continuacin. En este mismo
sentido el artculo 6.2 d) y e) LAE reconoce un derecho anlogo a conocer por
medios electrnicos el estado de tramitacin de los procedimientos y a obtener
copias electrnicas de los documentos electrnicos.
En segundo lugar, el derecho de acceso a los registros y archivos de las
Administraciones pblicas se reconoce en los artculos 35 h) y 37 LRJPAC en
desarrollo de la reserva de Ley dispuesta en el artculo 105 b) CE. Se trata de un
derecho reconocido a todos los ciudadanos y se refiere a registros y documentos
que, formando parte de un expediente, obren en archivos administrativos,
siempre que correspondan a procedimientos terminados en la fecha de su
solicitud (art. 37.1 LRJPAC). Este derecho de acceso tiene un alcance comn con
respecto a todos los archivos y registros administrativos, si bien se encuentra
especficamente regulado en determinados mbitos: materias clasificadas, datos
sanitarios, rgimen electoral, datos estadsticos, Registro Civil, Registro Central
de Penados y Rebeldes, y archivos histricos.
20
Si bien se trata de un derecho reconocido a todos los ciudadanos, deben

tenerse en cuenta las restricciones existentes en su mbito subjetivo, en primer
lugar, por lo que respecta al acceso a los documentos que contengan datos
referentes a la intimidad de las personas, que se encuentra reservado a stas, y a
los que se aplica lo dispuesto en la normativa de proteccin de datos.
Asimismo, otra limitacin se deriva de la presencia de documentos de
carcter nominativo que restringe el derecho de acceso a sus titulares y a
terceros que acrediten un inters legtimo y directo en la medida que sea
necesario para el ejercicio de derechos de los ciudadanos, adems de excluirlo
en todo caso, cuando se trate de procedimientos de carcter sancionador o
disciplinario. A ello se aade la posibilidad de denegar motivadamente el
ejercicio del derecho, en cualquier caso, cuando prevalezcan razones de inters
pblico o intereses de tercero ms dignos de proteccin.
Tambin se establecen limitaciones por lo que respecta a la dimensin
objetiva del derecho de acceso a archivos y registros, ya que se establece que no
podr ser ejercido con respecto a los expedientes que contengan informacin
relativa a: i) las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades
Autnomas en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas al
Derecho Administrativo; ii) a la defensa nacional o la seguridad del Estado; iii)
los tramitados para la investigacin de los delitos, cuando pudiera ponerse en
peligro la proteccin de los derechos y libertades de terceros o las necesidades
de las investigaciones que se estn realizando; iv) los relativos a las materias
protegidas por el secreto comercial o industrial; y v) los relativos a actuaciones
administrativas derivadas de la poltica monetaria.
Por otra parte, el derecho de acceso a archivos y registros se encuentra
igualmente limitado por las exigencias relativas a las condiciones para su
ejercicio, que se pueden concretar en tres: el acceso indirecto a los archivos y
documentos, salvo por razones de investigacin histrica, etc.; la necesidad de
21
una solicitud individualizada en la que se especifiquen los documentos que se

desean consultar; y la posibilidad de articular el acceso de forma indirecta a
travs de la obtencin de copias o certificados de los documentos previo pago.
En todo caso este derecho debe ser ejercido por los particulares de forma que no
se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos.
La
informacin
relativa a las
condiciones
del
procedimiento
98. La transparencia y apertura de las Administraciones pblicas

implica tambin el acceso a la informacin administrativa general que debe
ofrecerse a todos los ciudadanos para que conozcan a las Administraciones
pblicas que estn a su servicio y los derechos y obligaciones que tienen ante
ellas.
Como manifestacin concreta de la transparencia, se reconoce el derecho
de todos los ciudadanos a identificar a las autoridades y personal al servicio
de las Administraciones pblicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los
procedimientos (art. 35 b) LRJPAC). Esta identificacin resulta determinante no
slo para el adecuado ejercicio de sus derechos por parte de los ciudadanos (por
ejemplo, para poder actuar la recusacin), sino para articular el principio de
responsabilidad de los titulares de los rganos y de las personas al servicio de la
Administracin en la tramitacin de los procedimientos (art. 41 LRJPAC). En
tanto que dichos titulares y personal son responsables de los procedimientos y,
por lo tanto, de la relacin con los ciudadanos y los interesados, se les exige un
trato respetuoso y deferente mediante el que deben facilitar el ejercicio de sus
derechos y el cumplimiento de sus obligaciones (art. 35 i) LRJPAC),
respondiendo, adems, de las exigencias de responsabilidad que, de las
Administraciones pblicas y del personal a su servicio, puedan reclamar los
ciudadanos cuando as corresponda legalmente (art. 35 j) LRJPAC).
Con carcter ms general se reconoce igualmente el derecho de todos los
ciudadanos a obtener informacin y orientacin de los requisitos jurdicos o
22
tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o

solicitudes que se propongan realizar (art. 35 g) LRJPAC). Este derecho fue
desarrollado, en el caso de la Administracin General del Estado, mediante el
Real Decreto 208/1996, sobre servicios de informacin administrativa y atencin
al ciudadano, los cuales han sido revisados por el Real Decreto 951/2005, de 29
de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en
la Administracin General del Estado, por la que vela la Agencia Estatal de
Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios Estatal 12. Esta
regulacin dispone una organizacin especfica para recabar, organizar y
ofrecer la informacin administrativa a los ciudadanos a travs de la oficinas
del 060 y de las oficinas equivalentes. Toda la informacin relevante para los
ciudadanos se sistematiza a travs de las cartas de servicios (en formato papel o
electrnico) en las que los rganos u organismos correspondientes reflejan sus
funciones y otros datos pertinentes. Asimismo se dispone un protocolo de
atencin al ciudadano para su adecuado tratamiento, que incluye la obligacin
de contar con libros de quejas y sugerencias a su disposicin.
Derechos
relativos a las
condiciones
de la relacin
procedimental
99. Al margen de los derechos sealados, el artculo 35 LRJPAC hace

referencia a otros relativos a las condiciones en que tienen lugar las relaciones
con las Administraciones pblicas. En primer lugar, por lo que se refiere a la
lengua en cuanto instrumento vehicular de dicha relacin, debe tenerse en
cuenta el reconocimiento del derecho al uso de las lenguas espaolas en las
relaciones con las Administraciones pblicas (art. 35 d) LRJPAC). El castellano
es la lengua espaola oficial del Estado, si bien existen otras lenguas espaolas
oficiales en las Comunidades Autnomas que as lo tengan reconocido en sus
respectivos Estatutos de Autonoma (tal y como ocurre con Catalua, Galicia,
La Agencia fue creada por la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora
de los servicios pblicos y su Estatuto se contiene en el Real Decreto 1418/2006.
23
12

Islas Baleares, Navarra, Pas Vasco y Valencia). El rgimen del uso de la lengua
en los procedimientos tramitados por las Administraciones autonmicas y por
entidades locales inscritas en Comunidades Autnomas en las que exista
reconocida una lengua cooficial se dispone en los respectivos Estatutos de
Autonoma y en la legislacin autonmica pertinente, en las que se permite el
empleo indistinto tanto del castellano como de la lengua cooficial en las
relaciones con la Administracin autonmica y las entidades locales. En el caso
de la Administracin General del Estado la solucin es diversa, ya que la lengua
de los procedimientos tramitados por sta ser necesariamente el castellano
(art. 36 LRJPAC). No obstante, se prev que los interesados que se dirijan a los
rganos de sta con sede en el territorio de una Comunidad autnoma puedan
utilizar tambin la lengua que sea cooficial en ella. En este caso, el
procedimiento se tramitar en la lengua elegida por el interesado, excepto que
existiera discrepancia al respecto entre los interesados, en cuyo caso se
tramitara en castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los
interesados se expedirn en la lengua elegida por los mismos.
En segundo lugar, se reconoce un derecho amplo desde la perspectiva
temporal en cuanto al momento al que se pueden desarrollar estas relaciones.
Al margen de las solicitudes de iniciacin, que pueden efectuarse en cualquier
momento siempre que se no se disponga un plazo concreto a tal efecto, y una
vez iniciado los procedimientos, se reconoce el derecho a formular alegaciones
y a aportar documentos (art. 35 e). La posibilidad de formular alegaciones se
reconoce al margen otros trmites especficos y permite interactuar con las
Administraciones Pblicas conforme al principio de contradiccin. Las
alegaciones se pueden formular en cualquier fase del procedimiento anterior al
trmite de audiencia, por lo que puede efectuar tantas veces como se estime
oportuno y se puede hacer aportando los documentos que se consideren
24
convenientes, y debern ser tenidas en cuenta por el rgano competente al

redactar la propuesta de resolucin.
Por ltimo, dentro de las condiciones en que se desarrollan las relaciones
con las Administraciones pblicas, destaca el derecho a no presentar
documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que
se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administracin actuante (art.
35 f). Por lo que respecta a la primera cuestin, el derecho que asiste a los
ciudadanos a no tener que aportar documentos que no se exijan en la
regulacin de los procedimientos se encuentra directamente relacionado con la
simplificacin de los mismos. En cuanto al derecho a no aportar documentos
que ya se encuentren en poder la Administracin actuante, se encuentra
limitado en tanto nicamente se refiere a documentos aportados ante la misma
Administracin ante la que se acta, a lo que se aade que nicamente puede
ejercerse cuando se haga constar la fecha y el rgano o dependencia en que
fueron presentados o, en su caso, emitidos, y cuando no hayan transcurrido
ms de cinco aos desde la finalizacin del procedimiento (Real Decreto
1778/1994).
Este derecho se reconoce igualmente cuando el acceso de los ciudadanos
se produce por medios electrnicos, en cuyo caso se garantiza la proteccin de
datos personales (art. 6.2 b LAE).
El derecho de
acceso por
medios
electrnicos a
la AAPP
100. La
incorporacin
de
nuevas
tecnologas
la
actuacin
administrativa ha sido una constante que se introdujo como principio de

modernizacin administrativa bajo el artculo 45 LRJPAC. Sin embargo, la
ausencia de una obligacin de incorporacin de estas tecnologas en su
configuracin a lo largo de los artculos 38, 45 y 59 LRJPAC dejaron en manos
de las Administraciones la posibilidad de que los ciudadanos pudieran
relacionarse por medios electrnicos con ellas en tanto stas (y, en concreto,
25
cada uno sus respectivos departamentos) eran las responsables de disponer los
instrumentos necesarios para dicha comunicacin.
Se gener as una gran asimetra dando lugar a un modelo de islas en
el que determinados procedimientos se encontraban muy avanzados en algunas
Administraciones (como es el caso de la recaudacin de tributos por parte de la
Agencia Estatal Tributaria o la gestin de la Seguridad Social) mientras que la
mayora permaneca anclada en el uso de instrumentos tradicionales.
La LAE vino a dar un impulso definitivo al desarrollo de la llamada
administracin electrnica mediante la consagracin del derecho a que los
ciudadanos puedan comunicarse con las Administraciones Pblicas por medios
electrnicos. El reconocimiento de este derecho implica, por de pronto, la
obligacin de stas de dotarse de los medios electrnicos para que pueda
ejercerse. Asimismo dicho reconocimiento suscita la necesaria adaptacin de los
derechos reconocidos con respecto al procedimiento tradicional (por ejemplo el
derecho de acceso al mismo y a sus documentos), as como la aparicin de o
vinculacin por nuevos derechos (como los correspondientes a la privacidad de
los datos que se facilitan en relacin con un expediente concreto). En general, la
progresiva
utilizacin
de
comunicaciones
electrnicas,
derivada
del
reconocimiento este derecho obliga a las Administraciones, no slo a adaptarse

a una nueva forma de relacionarse con los ciudadanos, sino tambin a adecuar
sus formas de actuacin y tramitacin de los expedientes y, en general, de los
procedimientos a la nueva realidad que imponen las nuevas tecnologas.
La LAE dispone as unos nuevos fundamentos radicales de la actividad
de las todas Administraciones Pblicas que se suman a los dispuestos en el
procedimiento administrativo comn por la LRJPAC. De este modo surge un
modelo de actuacin administrativa electrnica que, a pesar de estar regulada
en una norma diferenciada como es la LAE, no es distinta ni alternativa a la
dispuesta por la LRJPAC sino que es una modalidad de sta que resulta
26
normativamente adaptada por razn de los medios electrnicos que se

emplean. Conforme a este diseo se explica que la mayor parte de la LAE tenga
carcter bsico ya que pretende garantizar los derechos de los ciudadanos que
relacionan con las Administraciones mediante tecnologas de informacin, por
lo que se procura un tratamiento comn ante ellas, as como garantizar la
validez y eficacia de la actividad administrativa ejercida a travs de estos
medios en condiciones de seguridad jurdica.
Por ello se entiende que el contenido de la LAE vaya ms all de la
exclusiva regulacin del procedimiento ya que, a partir del reconocimiento del
derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones pblicas por
medios electrnicos (Ttulo I) y de la consiguiente obligacin de incorporar
tecnologas de la informacin a su actividad, las Administraciones Pblicas se
someten a una normativa especfica que dispone, con la misma sistemtica que
la LRJPAC, un rgimen jurdico de la administracin electrnica (Ttulo II) y
una regulacin de los procedimientos gestionados electrnicamente (Ttulo III),
a lo que se aaden medidas de cooperacin entre Administraciones para el
impulso de la administracin electrnica (Ttulo IV).
El contenido bsico de la LAE ha sido desarrollado tanto para la
Administracin General del Estado y los organismos pblicos vinculados o
dependientes de ste 13, como, por otra, por parte de las CCAA que lo han
ajustado a las particularidades de sus propias Administraciones, tanto dentro
de sus normas comunes administrativas como a travs de normas especficas 14.
Dentro del rgimen de la administracin electrnica se ordenan todos los
elementos tpicos de la incorporacin de medios electrnicos a la actividad de la
Para la Administracin General del Estado rige el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre.
Por ejemplo, en Andaluca se opt por regularlo de manera conjunta en la Ley 9/2007, de 22
de octubre, de la Administracin de la Junta de Andaluca, mientras que en la Comunidad
Valenciana se dict una norma especfica como es la Ley 3/2010, de 21 de abril, de la
administracin electrnica de la Comunidad Valenciana.
27
13
14

Administraciones Pblicas, empezando por la sede electrnica que es la

direccin electrnica disponible para los ciudadanos cuya titularidad, gestin y
administracin corresponde a una Administracin Pblica.
Dentro de la configuracin de la administracin electrnica se le dedica
una especial atencin a la identificacin y autenticacin, precisamente para
garantizar que los interlocutores en las relaciones administrativas desarrolladas
a travs de medios electrnicos tengan la certeza de que, por una parte, la
Administracin es efectivamente la que se aparece a travs de estos medios y
que los ciudadanos son igualmente los que dicen ser, evitando en uno y otro
caso suplantaciones fraudulentas. La garanta en la identificacin se consigue a
travs de la firma electrnica que son una serie de datos que sirven para la
identificacin del firmante y que son objeto de una regulacin especfica, tanto
para su utilizacin pblica como privada 15.
En el desarrollo del rgimen de la administracin electrnica se le dedica
especial atencin a la regulacin de las comunicaciones electrnicas con las
Administraciones Pblicas y, en particular, de aquellas que tienen unos
determinados efectos jurdicos como son las desarrolladas a travs de los
registros electrnicos y las notificaciones electrnicas. Asimismo se regulan los
documentos y archivos electrnicos que son el nuevo soporte de la
informacin administrativa y que requieren un tratamiento especfico en sus
condiciones de validez, efectos, etc., as como la gestin electrnica de los
procedimientos especificando las particularidades con respecto a la iniciacin,
instruccin y terminacin de los procedimientos electrnicos.
Por lo que respecta a los derechos relativos al acceso electrnico de los
ciudadanos a las Administraciones Pblicas se parte del derecho de los
ciudadanos a relacionarse por medios electrnicos con las Administraciones
La firma electrnica se encuentra regulada con carcter general en la Ley 59/2003. La
generalizacin del uso de la firma electrnica entre los ciudadanos espaoles se est
consiguiendo gracias a su utilizacin a travs del DNI electrnico (DNIe).
28
15

Pblicas (art. 6 LAE) el cual no es exigible de forma inmediata ni absoluta. Por

lo tanto, no cabe pensar que sea posible utilizar desde su aprobacin cualquier
medio electrnico y pretende que tenga plena validez (por ejemplo, un mensaje
de correo electrnico).
En primer lugar, la LAE previ una adaptacin progresiva de las
Administraciones Pblicas para el ejercicio de los derechos reconocidos en la
misma (disposicin adicional tercera). En el mbito de la Administracin
General del Estado y los organismos pblicos vinculados o dependientes, estos
derechos pueden ser ejercidos en relacin con la totalidad de los
procedimientos y actuaciones de su competencia a partir del 31 de diciembre de
2009. En cambio en el mbito de las Comunidades Autnomas y de las
Entidades Locales, dichos derechos podrn ser ejercidos desde dicha fecha
siempre que lo permitan sus disponibilidades presupuestarias, excepto para los
procedimientos relacionados con la prestacin o el establecimiento para la
prestacin de actividades de servicios 16.
Todas estas previsiones conducen a que pueda afirmarse que
actualmente existe un derecho a la administracin electrnica que ha obligado a
adoptar las normas y disposiciones necesarias para permitir el ejercicio de estos
derechos en los trminos previstos en la propia LAE.
Por otra parte, el ejercicio del derecho al acceso electrnico a las
Administraciones Pblicas se encuentra sometido a las propias condiciones y
lmites previstos en la LAE. Por lo tanto, no cabe pensar que sea posible utilizar
Par todas las Administraciones publicas, con respecto a los procedimientos y trmites
que supeditan el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio (que constituyen una gran
mayora), existe el derecho frente a todas las Administraciones y con independencia de la
situacin presupuestaria a obtener determinada informacin sobre los requisitos de los
prestadores, medios de acceso a la registros y bases de datos de los prestadores, vas de
impugnacin y las asociaciones existentes por medios electrnicos a travs de una ventanilla
nica, y, asimismo, dichos procedimientos y trmites podrn realizarse electrnicamente y a
distancia salvo que se trate de la inspeccin del lugar o del equipo que se utiliza en la prestacin
del servicio (art. 6.3 LAE y arts. 18.4 y 19 Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso
a las actividades de servicios y su ejercicio).
29
16

desde su aprobacin cualquier medio electrnico y pretender que tenga plena

validez (por ejemplo, un mensaje de correo electrnico enviado a una direccin
de una Administracin pblica). As, los medios electrnicos que se pueden
emplear para las comunicaciones electrnicas con las Administraciones
Pblicas son aquellos reconocidos y aprobados por stas. Adems su utilizacin
deber llevarse a cabo respetando en las condiciones establecidas para
garantizar la autenticidad e identidad de los interlocutores y a travs de las
propias.
En este sentido, para un adecuado funcionamiento de la administracin
electrnica a lo largo de la LAE, se disponen de las medidas necesarias para el
empleo de los medios electrnicos sea seguro, para que no sean ms
vulnerables que las comunicaciones ordinarias y aprovechen todo el potencial
que en este sentido ofrecen los avances tecnolgicos, e interoperable, de modo
que
puedan
ser
empleados
por
los
ciudadanos
ante
las
distintas
Administraciones y que stas se puedan comunicarse entre si. Las condiciones

de
seguridad
interoperabilidad
son
comunes
para
todas
las
Administraciones pblicas conforme a lo dispuesto en el Esquena Nacional de

Seguridad y en el Esquema Nacional de Interoperabilidad aprobados por los
Reales Decretos 3/2010 y 4/2010, de 8 de enero.
Sin perjuicio de las referencias que se hagan en otras lecciones, interesa
ahora destacar los derechos de acceso electrnico que se reconocen a los
ciudadanos y los criterios que vinculan a las Administraciones pblicas para la
gestin electrnica de los procedimientos.
El artculo 6 LAE reconoce a los ciudadanos el derecho a relacionarse
con las Administraciones Pblicas utilizando medios electrnicos para el
ejercicio de los derechos previstos en el artculo 35 LRJPAC, as como para
obtener informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes,
30
manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar

transacciones y oponerse a las resoluciones y actos administrativos 17.
Debe tenerse en cuenta que la opcin de comunicarse por medios
electrnicos tiene carcter alternativo y obliga a la Administracin a emplearlos
en sus comunicaciones con ste, si bien el ciudadano no se encuentra vinculado
por lo que podr, en cualquier momento, optar por un medio distinto del
inicialmente elegido (art. 27 LAE). Por otra parte, este derecho a usar los medios
electrnicos puede convertirse en obligacin ya que se prev que reglamentaria
se pueda establecer la comunicacin utilizando slo medios electrnicos,
cuando los interesados se correspondan con personas jurdicas o colectivos de
personas fsicas que por razn de su capacidad econmica o tcnica, dedicacin
profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y
disponibilidad de los medios tecnolgicos precisos (art. 27.6 LAE).
Por lo que respecta a la aplicacin por parte de las Administraciones
de medios electrnicos a la gestin de los procedimientos, stas debern llevar
a cabo un anlisis del rediseo funcional y la simplificacin del procedimiento
atendiendo a determinados aspectos menor documentacin requerida, ms
participacin, menores plazos, mayor racionalizacin de la distribucin del
trabajo interno en los que se pone de manifiesto el impacto que tienen estos
medios sobre las actuaciones procedimentales (artculo 34 LAE).
Adems, se reconoce a los ciudadanos los siguientes derechos en relacin con la utilizacin de
los medios electrnicos en la actividad administrativa, adems de los sealados con
anterioridad: a elegir, entre aquellos que en cada momento se encuentren disponibles, el canal a
travs del cual relacionarse por medios electrnicos con las Administraciones Pblicas (art. 6.2
a); a la igualdad en el acceso electrnico a los servicios de las Administraciones Pblicas (art. 6.2
c LAE); a la conservacin en formato electrnico por las Administraciones Pblicas de los
documentos electrnicos que formen parte de un expediente (art. 6.2 f LAE); a la garanta de la
seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de
las Administraciones Pblicas (art. 6.2 i LAE); a la calidad de los servicios pblicos prestados
por medios electrnicos (art. 6.2 j LAE); a elegir las aplicaciones o sistemas para relacionarse con
las Administraciones Pblicas siempre y cuando utilicen estndares abiertos o, en su caso,
aquellos otros que sean de uso generalizado por los ciudadanos (art. 6.2 k LAE).
31
17

6.5. LOS ELEMENTOS TEMPORALES: TRMINOS Y PLAZOS
La
obligatoriedad
de los plazos
101. La ordenacin del procedimiento se desarrolla necesariamente en

una dimensin temporal, por lo que debe tenerse en cuenta lo dispuesto con
respecto a los trminos y plazos y su cmputo que se contienen en el Captulo II
del Ttulo IV LRJPAC. Los trminos y plazos obligan por igual a las
autoridades y personal de las Administraciones pblicas y a los interesados en
los correspondientes procedimientos (art. 47 LRJPAC). Estos se refieren a los
trmites que integran los diversos procedimientos, que varan en funcin de la
regulacin del procedimiento especfico de que se trate y de las circunstancias
del caso concreto, las cuales determinan los trmites pertinentes y la duracin
de los mismos.
El cmputo de
los trminos y
plazos
102. El cmputo de los trminos y plazos depende de la forma en que

stos hayan sido fijados en la normativa o en el acto correspondiente (art. 48.1
LRJPAC). El cmputo de los sealados por das se entiende, con carcter
general y siempre que no medie manifestacin expresa en contrario, que lo son
por das hbiles, excluyndose del cmputo los domingos y los declarados
festivos. En caso contrario, los plazos por das naturales deben ser
expresamente
as
fijados
y,
adems,
debe
hacerse
constar
en
las
correspondientes notificaciones, en cuyo caso cuentan todos los das, hbiles e

inhbiles. El cmputo de los sealados por meses o aos se verifica de fecha a
fecha, expirando el ltimo da del mes cuando en ste no haya da equivalente
al de comienzo del cmputo.
Unos y otros plazos comienzan a computarse a partir del da siguiente a
aqul en que tenga lugar la notificacin o publicacin del acto de que se trate, o
32
desde el da siguiente a aqul en que se produzca la estimacin o desestimacin

por silencio administrativo.
Estos plazos expiran siempre en da hbil, de manera que si el ltimo da
del cmputo es inhbil el plazo se entiende prorrogado al da siguiente hbil.
Cuando un da sea hbil en el Municipio o la Comunidad Autnoma de
residencia del interesado e inhbil en la sede del rgano administrativo
competente, o a la inversa, se considera inhbil siempre y en todo caso.
Los das inhbiles son distintos a los das laborables, ya que no coinciden
con el rgimen de funcionamiento de los centros de trabajo de las
Administraciones pblicas registros, etc.; y tampoco coinciden con los plazos
procesales que no incluyen ni el mes de agosto ni los sbados.
La identificacin de los das inhbiles presenta una dificultad aadida
derivada de los das declarados festivos, por lo que las Administraciones
General del Estado y de las Comunidades Autnomas deben establecer y
publicar un calendario de das inhbiles a efectos de cmputo de plazos,
conforme al calendario laboral oficial y comprendiendo el de las Comunidades
Autnomas los das inhbiles a nivel municipal.
Por ltimo, debe tenerse en cuenta que cuando los trmites se realizan a
travs de medios electrnicos ante los registros electrnicos, el cmputo de los
trminos y plazos se modula en el artculo 26 LAE atendiendo a sus
caractersticas (naturaleza virtual, funcionamiento veinticuatro horas al da
todos los das del ao). Por ello se dispone que los registros electrnicos se rijan
a efectos de cmputo de los plazos imputables tanto a los interesados como a
las Administraciones Pblicas por la fecha y hora oficial de la sede electrnica
de acceso, que es precisamente la que determina los das que se consideran
inhbiles, que son, adems, los nicos que rigen ya que no se tienen en cuenta si
se trata de das hbil o inhbil en el lugar de residencia de los interesado. A los
efectos del cmputo de plazo fijado en das hbiles o naturales, y en lo que se
33
refiere a cumplimiento de plazos por los interesados, la presentacin en un da

inhbil se entender realizada en la primera hora del primer da hbil siguiente,
salvo que una norma permita expresamente la recepcin en da inhbil. El inicio
del cmputo de los plazos que hayan de cumplir los rganos administrativos y
entidades de derecho pblico vendr determinado por la fecha y hora de
presentacin en el propio registro, que debe ser comunicada a quien present el
escrito, solicitud o comunicacin.
103. Los plazos son ampliables (excepto plazo mximo para resolver
Ampliacin y
reduccin de
plazos
las solicitudes) de oficio o a peticin de los interesados, por decisin de la

Administracin actuante (art. 49 LRJPAC). Tanto la peticin como la decisin
sobre la ampliacin debern producirse, en todo caso, antes del vencimiento
del plazo de que se trate. La ampliacin se acordar si las circunstancias lo
aconsejan y no se perjudican derechos de tercero, y siempre y cuando no exista
disposicin expresa en contrario (en todo caso cuando se trate de
procedimientos tramitados por las misiones diplomticas y oficinas consulares
y la verificacin de trmites en el extranjero). El acuerdo sobre ampliacin de
plazos que deber ser notificado a los interesados, o sobre su denegacin,
no son susceptibles de recurso, sin perjuicio de que pueda constituir parte del
fundamento del recurso que proceda contra el acto que resuelva el
procedimiento. En el caso de que no se reciba respuesta se entender
desestimada la solicitud de ampliacin.
Los plazos son tambin reducibles, de oficio o a peticin de los
interesados, lo que da lugar a la tramitacin de urgencia (art. 50 LRJPAC). La
aplicacin al procedimiento de la tramitacin de urgencia se produce por
decisin de la Administracin actuante, cuando razones de inters pblico lo
aconsejen, y da lugar a la reduccin de los plazos establecidos para el
procedimiento ordinario a la mitad de su duracin, salvo los plazos
34
correspondientes a la presentacin de solicitudes y recursos pertinentes contra

el acto resolutorio que ponga fin al procedimiento. El acuerdo que declare la
aplicacin de la tramitacin de urgencia al procedimiento no es susceptible de
recurso alguno, sin perjuicio de las alegaciones que puedan realizarse al
respecto en el recurso contra acto resolutorio que ponga fin al procedimiento.
Todo esto al margen de las regulaciones sectoriales que prevn procedimientos
abreviados o simplificados.
LECTURAS COMPLEMENTARIAS:
-
SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Derecho Administrativo, 2 ed. Iustel,

Madrid, 2009, pp. 23 a 45.
PAREJO ALFONSO, Luciano: Lecciones de Derecho Administrativas, Tirant lo

Blanch, Valencia, 2012, (Lecciones 10 y 11).
NORMATIVA DE REFERENCIA:
-
Constitucin Espaola.
Estatutos de Autonoma.
Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las

Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn.
Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los

Servicios Pblicos.
35

Lección 6. El Procedimiento Administrativo (I) - Concepto, Régimen Jurídico y Elementos

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Lección 6. El Procedimiento Administrativo (I) - Concepto, Régimen Jurídico y Elementos

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

LECCIN 6.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (I): CONCEPTO,

Jos Vida Fernndez

87. Las Administraciones pblicas, al igual que cualquier otra

ltima actualizacin en octubre de 2012.

Esta obra se publica bajo una Licencia Creative Commons Atribucin

travs de la actividad unilateral y formalizada de la Administracin para la

Senado, el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo y el Tribunal de

Administraciones pblicas las dos ltimas se diferencian ntidamente de la

88. Los procedimientos administrativos consisten en un conjunto de

se dirigen a preparar y prefigurar la declaracin final resolutoria con relevancia

3. Posibilitar la participacin de los particulares en la toma de decisiones del

89. La regulacin del procedimiento administrativo se ha caracterizado

territoriales del Estado general-estatal, autonmico y locales, en el seno de los

Los procedimientos existentes como resultado del desarrollo a

nivel territorial en los distintos mbitos sectoriales, se pueden clasificar

Esta obra se publica bajo una Licencia Creative Commons Atribucin

procedimientos generales (siempre que les resulte aplicable), y, en todo

multiplicacin de procedimientos especiales la exigencia a todas las

Esta obra se publica bajo una Licencia Creative Commons Atribucin

4. Segn los sujetos que intervienen o son parte.

medidas cautelares dan lugar a la tramitacin de un verdadero subprocedimiento con su

6.1. Procedimientos declarativos, que tienen por objeto la produccin de

Esta obra se publica bajo una Licencia Creative Commons Atribucin

fsica-tangibles (registros, correo). Son todos los procedimientos en los

6.2. LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En primer lugar se pueden distinguir los principios relativos a la

estructura del procedimiento administrativo. El procedimiento es, ante todo, el

administrativo pueden apreciarse en los principios que lo informan:

de las actuaciones procedimentales en una posicin similar a la del Juez en la fase

acuerdos, convenios o contratos entre la Administracin actuante y responsable

92. Por otra parte se pueden distinguir los principios relativos a la

administrativos presenta unas caractersticas singulares por razn de la finalidad

6.3. LOS SUJETOS DE LA RELACIN PROCEDIMIENTAL

93. El procedimiento administrativo, en tanto que cauce tpico de la

LRJPAC). El planteamiento de la recusacin da lugar a un procedimiento

94. Los procedimientos administrativos dan lugar a declaraciones con

jurdicas sustantivas, es decir, de los derechos subjetivos o intereses legtimos:

Administracin, o de respeto de mbitos de libertad establecidos por el

95. Una vez que intervienen en el procedimientos los interesados

indirectamente a travs de un representante (art. 32 LRJPAC). La

desarrollado un sistema de apoderamiento electrnico que queda inscrita en un

6.4. LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS CIUDADANOS EN SUS

96. Al margen de los derechos materiales relacionados con el objeto

El apoderamiento electrnico consiste en una habilitacin que los ciudadanos pueden

manifiesto el cambio de actitud en el tratamiento de los particulares, que han

97. El principio de transparencia de la actividad administrativa y la

Si bien se trata de un derecho reconocido a todos los ciudadanos, deben

una solicitud individualizada en la que se especifiquen los documentos que se

98. La transparencia y apertura de las Administraciones pblicas

tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o

99. Al margen de los derechos sealados, el artculo 35 LRJPAC hace

Esta obra se publica bajo una Licencia Creative Commons Atribucin

convenientes, y debern ser tenidas en cuenta por el rgano competente al

administrativa ha sido una constante que se introdujo como principio de

reconocimiento este derecho obliga a las Administraciones, no slo a adaptarse

normativamente adaptada por razn de los medios electrnicos que se

Esta obra se publica bajo una Licencia Creative Commons Atribucin

Administraciones Pblicas, empezando por la sede electrnica que es la

Esta obra se publica bajo una Licencia Creative Commons Atribucin

Pblicas (art. 6 LAE) el cual no es exigible de forma inmediata ni absoluta. Por

Esta obra se publica bajo una Licencia Creative Commons Atribucin

desde su aprobacin cualquier medio electrnico y pretender que tenga plena