CAPITULO 7

PLAN A LARGO PLAZO

7.1.

POLTICAS Y OBJETIVOS ESTRATGICOS

En el Captulo 5 de este informe se presentan algunas recomendaciones para la mejora de la

eficiencia del sistema de transportes. Estas medidas fueron identificadas a partir del
diagnstico del sistema llevado a cabo en el marco del PIT. Se recomienda que su aplicacin
se realice en el mediano plazo. Sin embargo, estas medidas estn orientadas para la puesta en
marcha en el marco de polticas y estrategias de largo plazo que se detallan a continuacin.
Para plantear los lineamientos que permitan definir polticas y estrategias de este sub-sector,
se ha tenido en cuenta los consensos y desarrollo de polticas especficas en subsectores, como
por ejemplo el Plan Nacional de Desarrollo Portuario (PNDP), el cual ha sido recientemente
aprobado por el Gobierno y constituye un plan maestro para el desarrollo y modernizacin de
los puertos del pas1.
7.1.1. Desarrollar un sistema integral y eficiente de infraestructura de transportes

Desarrollar un sistema integral y eficiente de infraestructura de transportes

optimizando la inversin de recursos pblicos y privados.
Fortaleciendo la planificacin en el Sector, en bsqueda de la eficiencia en el desarrollo de la
infraestructura, servicios y procesos de transporte; y a la vez incrementando y mejorando la
calidad de la inversin pblica destinada a la expansin, mejoramiento y mantenimiento de la
infraestructura de transportes nacional, proveyendo el soporte necesario para el desarrollo
econmico, accesibilidad a servicios y seguridad; que incluya la implementacin de
estndares de servicio en la infraestructura de transporte de acuerdo a la demanda y
manteniendo criterios de seguridad y proteccin medio - ambiental.
Adems propiciando la tercerizacin de las actividades de consultora, construccin,
operacin y mantenimiento de infraestructura y provisin de servicios de transporte.

Se ha utilizado tambin diversos fragmentos del documento Polticas de Transporte para el Per, que se
encuentra en su etapa final de elaboracin por encargo del Provas Nacional.

Plan Intermodal de Transportes del Per - Ministerio de Transportes y Comunicaciones/OGPP

Informe Final - Parte 5 - Captulo 7. Consorcio BCEOM-GMI-WSA. Junio de 2005

7-1

i)

Transporte terrestre

El mayor desafo que tendr que afrontar el sector vial es mejorar e incrementar los niveles de
servicio a los usuarios de las carreteras (desarrollo y mantenimiento), considerando las
limitaciones en el financiamiento.
En los ltimos aos la mayor parte de la inversin se destina a la red vial nacional asfaltada;
es necesaria la reevaluacin de objetivos y analizar la reorientacin de recursos a la gestin de
caminos afirmados, que no han sido rehabilitados o slo atendidos de forma superficial, a fin
de garantizar mejores niveles de transitabilidad. Ello no implica eliminar la inversin pblica
en la red vial nacional asfaltada, pero si incrementar el peso relativo de esta en los caminos de
bajo trnsito.
Considerando la brecha entre oferta y demanda de infraestructura y el objetivo del Sector
orientado a un servicio hacia los usuarios, se deben establecer niveles que definan las
intervenciones a realizar dentro de un marco de recursos restringidos. Los niveles de servicio
en las carreteras deben estar relacionados a aspectos claves como accesibilidad, movilidad,
soporte al desenvolvimiento econmico-productivo, seguridad y sostenibilidad ambiental. En
cada una de estas reas se debern analizar los objetivos que se buscan alcanzar y establecer
una priorizacin relativa entre ellas, considerando que en muchos casos son competitivas
entre si y no necesariamente tienen beneficios cuantificables de manera directa. Los niveles
de servicio pueden no ser estndar a nivel nacional, sino tener categoras segn los roles que
cumplan las vas, lo cual tambin implican una definicin poltica para su establecimiento.
Los criterios bsicos que se establezcan para la jerarquizacin y niveles de servicio deben
permitir un equilibrio entre la demanda priorizada y los recursos que se dispongan.
Por otro lado, el MTC requiere identificar los costos de mantenimiento de las carreteras y de
las diferentes fuentes de financiamiento con las que se cuenta actualmente para dicho fin. La
realizacin peridica de estos clculos permitira estimar las brechas en cuanto a
financiamiento del mantenimiento y plantear acciones para su reduccin. En base a lo anterior
se podran establecer las bases conceptuales de las tarifas y sus mecanismos de reajuste
automtico que son parte de las polticas subsectoriales, las mismas que deberan definirse
antes de los procesos de concesin y privatizacin.
La identificacin de las brechas de mantenimiento exigir una reorientacin del gasto de
inversin hacia el mantenimiento. En este sentido se analizara las ventajas y desventajas de
incorporar una contribucin sobre los combustibles para cerrar las brechas de mantenimiento.
En el marco del PIT a mediano plazo, se recomend llevar a cabo estudios apropiados para
mejorar la seguridad de los pasos a nivel de los ferrocarriles, en particular en la zona urbana
de Lima. Adems del soporte de las autoridades regionales y locales, la realizacin de las
obras puede requerir el soporte del Estado o por lo menos un sistema de incentivos. Debido a
consideraciones de inters pblico, el Estado tiene que desempear un papel particular en este
asunto.
ii)

Transporte acutico

Respecto a la infraestructura de transporte acutico, considerando la importancia de la carga

fraccionada y en contenedores en los T.P. de Paita, Callao e Ilo y su crecimiento futuro, se
debe priorizar las acciones para desarrollar estos tres T.P. en particular el Callao.

7-2

Plan Intermodal de Transportes del Per - Ministerio de Transportes y Comunicaciones/OGPP

Informe Final - Parte 5 - Captulo 7. Consorcio BCEOM-GMI-WSA. Junio de 2005

Se considera que dada su ubicacin geogrfica estratgica, la futura disponibilidad de equipos

de transbordo y carga para otros puertos peruanos, el Callao se vislumbra como puerto pivote.
Segn estadsticas de manejo de contenedores trasbordados por los principales puertos del
Pacfico Sur, el Callao ya est sirviendo como puerto pivote regional. Se podr reforzar la
posibilidad de que el Callao contine ese tipo de servicio si se instalan pronto gras
portacontenedores en los amarraderos 5A y 5B.
Paita tendr una cantidad suficientemente grande de TEUs como para atraer con regularidad
buques alimentadores con contenedores refrigerados desde y hacia el Callao. Es posible que
Paita pueda recibir tambin buques alimentadores con contenedores importados trasbordados
en el Terminal Portuario del Callao. Sin embargo, si Paita puede recibir buques Panamax para
contenedores, especialmente de tipo refrigerado, esos buques que zarpen del Callao podran
hacer escala en Paita para cargar contenedores de exportacin. Los buques que vengan del
extranjero podran detenerse para descargar contenedores con destino a Paita. Esa posibilidad
podra resultar en un ahorro de transporte para las compaas navieras y sus usuarios.
El T.P. General San Martn podra tener una cantidad baja de llegadas de buques
alimentadores, mientras que Matarani podra tener mayor cantidad de llegadas desde y al
Callao. El T.P. de Ilo ciertamente va a recibir muchos buques alimentadores, especialmente de
contenedores rumbo a Bolivia. Tambin se espera este tipo de trfico en el otro sentido, es
decir buques alimentadores de Ilo al Callao.
Sin embargo, en el largo plazo ser necesario orientar el desarrollo de la infraestructura
portuaria a tres grandes terminales portuarios, en la costa norte, centro y sur respectivamente;
cuya definicin, estudio y concrecin corresponder a la Autoridad Portuaria Nacional, por
tratarse de un tema especfico y deber ser analizado en el marco del Plan Nacional de
Desarrollo Portuario.
Complementariamente, considerando la antigedad de gran parte de la infraestructura
portuaria martima, ser necesaria la modernizacin de los terminales portuarios en base a
estudios especficos de cada uno de ellos; teniendo en cuenta adems los requerimientos de
especializacin segn tipo de carga.
Asimismo, es imprescindible la aplicacin de tecnologas de informacin en las operaciones
portuarias y la atencin a usuarios de los terminales portuarios, con el propsito de disminuir
progresivamente el trmite fsico de la documentacin.
iii)

Transporte areo

Las propuestas de mediano plazo en el marco del PIT tom en cuenta las necesidades de
desarrollo de las instalaciones aeroportuarias. La complejidad y las dinmicas de la industria
de la aviacin hacen difcil que las necesidades a plazo ms largo del sistema sean
identificadas en este momento de manera especfica. Sin embargo, se trata de identificar a
continuacin las polticas y objetivos estratgicos potenciales del sub-sector.
Adems de realizar los proyectos de desarrollo de infraestructura que se incluyen en el
Programa Decenal de Inversin (Seccin 3.2.3 del Captulo 3 de este informe), el desarrollo a
largo plazo de los aeropuertos del PIT se beneficiar si se persiguen algunas polticas y
objetivos estratgicos especficos durante el perodo de planificacin. Aunque estos objetivos
podrn requerir de perodos ms largos para su implantacin, a diferencia de los proyectos de
desarrollo especficos; los beneficios que aportan al sistema, a los aeropuertos y a sus usuarios
Plan Intermodal de Transportes del Per - Ministerio de Transportes y Comunicaciones/OGPP
Informe Final - Parte 5 - Captulo 7. Consorcio BCEOM-GMI-WSA. Junio de 2005

7-3

podran ser tan importantes como los resultantes de las inversiones en infraestructura. Las
polticas y objetivos a largo plazo recomendadas en este anlisis estn orientadas a promover
el desarrollo de las infraestructuras en los aeropuertos, de manera que concuerden con las
metas econmicas y las caractersticas de desarrollo de las regiones que atienden. Parte de
este esfuerzo debe promover el desarrollo de instalaciones multimodales en los aeropuertos,
que apoyen las necesidades de los usuarios de los mismos, donde sea favorable. Por ejemplo,
los aeropuertos que atienden los destinos tursticos deben mejorar el acceso al sector de
operaciones de tierra y desarrollar infraestructuras que faciliten el transporte de
pasajeros/turistas y su equipaje desde la aeronave al mnibus y viceversa. Cuando hayan
concluido, puede ser que estas obras no solo permitan que los aeropuertos atiendan con mayor
eficiencia a los usuarios actuales sino que tambin atraigan a usuarios nuevos.
7.1.2. Desarrollar mecanismos adecuados para mejorar los servicios de transporte

Establecer mecanismos adecuados que busquen la disminucin de costos e incremento

de seguridad en los servicios de transporte, dentro de un marco de competitividad e
integracin regional y en base a la optimizacin del transporte multimodal.
Promoviendo la competencia para la reduccin en los costos de operaciones de servicio a la
nave, as como la de los servicios a la carga en el transporte acutico; mejorando la
fiscalizacin y los incentivos del sector transporte terrestre de carga y pasajeros; e
incentivando la competencia para la reduccin en los costos de las operaciones de servicio a la
nave y a la carga en el transporte areo.
Incentivando el desarrollo de la actividad de cabotaje.
Asegurar y preservar el cumplimiento de las normas areas para mantener la categora 1 de la
Federal Aviation Administration.
Participando proactivamente en el mbito internacional en el marco de acuerdos
multinacionales en materia de infraestructura y servicios de transporte; y fomentando el
desarrollo de la normatividad aplicable eficazmente para el transporte intermodal
internacional.
Agilizar los trmites y verificacin de informacin en los pasos de frontera.

Otra de las conclusiones del diagnstico del sistema actual de transporte fue la necesidad de
promover el desarrollo de los servicios logsticos y de la intermodalidad. Medidas con estos
objetivos se han propuesto en el marco del plan a mediano plazo (Seccin 5.3.4 del Captulo 5
de este informe). A largo plazo, se necesitar definir y seguir una estrategia para lograr los
siguientes objetivos:

7-4

Fortalecer la integracin de los servicios de transporte de cada modo y lograr la

interconexin eficiente del conjunto en cadenas logsticas, en particular, favoreciendo el
desarrollo de la red de terminales interiores de carga en ubicaciones estratgicas en
relacin con los puertos de comercio internacional.
Plan Intermodal de Transportes del Per - Ministerio de Transportes y Comunicaciones/OGPP
Informe Final - Parte 5 - Captulo 7. Consorcio BCEOM-GMI-WSA. Junio de 2005

Fomentar la prestacin de servicios multimodales por parte de empresas de servicios

de transporte y de logstica.
Promover el desarrollo de los recursos humanos que demanda la operacin del
transporte multimodal.

La evolucin previsible de los sistemas de transporte al servicio del comercio hemisfrico

indica que se van a desarrollar ejes de transporte terrestre en el interior de los grupos
regionales y ejes de transporte martimo entre los grupos.
i)

Mejora de la eficiencia de los servicios de transporte

El plan a mediano plazo propuesto incluye las recomendaciones de acciones para la mejora de
la eficiencia de los servicios de transporte. A largo plazo, se debe continuar la implementacin
de estas acciones, en particular, respecto al desarrollo de servicios de logstica que favorezcan
la competitividad de las empresas exportadoras, incluso las PYME. Se recuerda que estas
acciones incluyen las siguientes (Seccin 5.3 del Captulo 5 de este informe):
- Refuerzo de la administracin del sector por parte del MTC.
- Refuerzo de las instituciones gremiales.
- Activacin de un dispositivo de concertacin sectorial.
- Accin para afinar la poltica reguladora y ajustar algunas normas.
- Estudio del impacto econmico de los cambios propuestos.
- Determinacin de las necesidades de capacitacin y estndares mnimos.
- Capacitacin experimental al oficio de transportista.
- Capacitacin experimental al oficio de conductor.
- Creacin de una red nacional de capacitacin.
- Desarrollo y promocin de servicios de logstica en el Per.
- Desarrollo de la red de terminales interiores de carga para el transporte intermodal.
ii)

Sector ferroviario

Para definir las posibles polticas y estrategias de este sub-sector, se requiere tomar en cuenta
las particularidades de los distintos segmentos del mercado, es decir; el transporte de
pasajeros y el de carga, antes de analizar los lineamentos comunes respecto a la seguridad.
Transporte de pasajeros - mercado turstico

Este mercado debe considerarse en el marco general de desarrollo del turismo internacional y
de la promocin de la imagen del Per, as como en el marco del desarrollo turstico de las
regiones interesadas.
Los ferrocarriles peruanos presentan notables ventajas competitivas vinculadas a su carcter
muy tpico y ldico, a los paisajes grandiosos cruzados y a las proezas u originalidades
tcnicas vinculadas a su trazado. Tambin se aaden ventajas muy importantes con relacin a
las carreteras, en lo que se refiere a la proteccin de los lugares frgiles, un tema que se
volver cada vez ms crucial.
En el caso del Ferrocarril Sur-Oriente (Cusco-Machu Picchu y Cusco-Puno), que enlaza a
sitios mundialmente conocidos, el mercado de pasajeros tursticos ya existe y su desarrollo se
incluye lgicamente en las prioridades del concesionario y del operador actual. El papel a
desempear por las autoridades se limitar a acompaar o retransmitir la informacin del (o
de los) operador(es) respecto a los servicios ofrecidos, garantizando sin embargo que las
condiciones monoplicas no afecten a corto o largo plazo el xito turstico.
Plan Intermodal de Transportes del Per - Ministerio de Transportes y Comunicaciones/OGPP
Informe Final - Parte 5 - Captulo 7. Consorcio BCEOM-GMI-WSA. Junio de 2005

7-5

El desarrollo de otros mercados tursticos ferroviarios (Arequipa-Juliaca, Lima-HuancayoHuancavelica) debe considerarse en el marco de una estrategia de desarrollo turstico de las
regiones interesadas. Cabe destacar que el ferrocarril Lima-La Oroya es la lnea frrea ms
alta del mundo, ya que pasa por Ticlio, ubicado a 4,835 m de altura. En el marco de un
proyecto de desarrollo del Circuito Turstico Central incluyendo los departamentos de Lima,
Huancayo y Huancavelica, se puede plantear un uso con fines tursticos de los ferrocarriles
Lima-Huancayo y Huancayo-Huancavelica.
Para preservar las potencialidades de desarrollo a largo plazo de estos mercados, las
autoridades debern asegurarse que los concesionarios no descuiden el mantenimiento de la
infraestructura existente. Este riesgo existe, en particular, en el Ferrocarril Sur (MataraniArequipa-Juliaca), como ya se ha mencionado previamente. En el caso de los ferrocarriles
Lima-Huancayo y Huancayo-Huancavelica, se necesitar definir estrategias y polticas que
faciliten la cooperacin necesaria entre los dos ferrocarriles.
Transporte de pasajeros - mercado no turstico

Generalmente el transporte ferroviario de pasajeros compite con una oferta de transporte

carretero ms rpida y ms barato debido a la mejora de las carreteras. Por ello, no queda
mucho espacio para su desarrollo, como es el caso entre Lima y La Oroya/Cerro de
Pasco/Huancayo; entre Arequipa y Juliaca o entre Puno y Cusco. Sin embargo, hay casos
donde el transporte ferroviario desempea un papel social notable. Por ejemplo, en el caso del
Ferrocarril Huancayo-Huancavelica, por un lado, la carretera no corre paralelamente al
ferrocarril a lo largo de todo su recorrido, y el ferrocarril sirve pueblos que no tienen acceso a
la red vial, tal como Acoria; por otro lado, se debe tomar en cuenta que la provincia de
Huancavelica es una de las reas geogrficas ms pobres del pas.
Como se explica en la Parte 4 del Informe Final, el trfico futuro que se estim para dos
posibles lneas costeras al sur y al norte de Lima, es relativamente bajo. Aunque no se llev a
cabo el anlisis econmico, se puede anticipar que los proyectos tendrn una rentabilidad
econmica baja, posiblemente negativa, y que de todas maneras su tasa interna de retorno no
pasar el umbral de 14 %. Sin embargo, a largo plazo, se puede plantear y estudiar la
posibilidad de realizar estas infraestructuras en coordinacin con el proyecto de tren elctrico
urbano de Lima, de tal manera que se pueda asegurar la interconexin de las dos redes
suburbanas con la red urbana.
Transporte de carga

El ferrocarril debera desempear un papel importante en lo que se refiere al transporte de

cargas pesadas o peligrosas con relacin al transporte carretero, a fin de:
- evitar las graves degradaciones de las carreteras y los costos de mantenimiento
prohibitivos asociados,
- mejorar la seguridad del trnsito carretero y la de los residentes aledaos,
- aliviar la congestin de las carreteras, en particular, dentro o en los alrededores de las
zonas urbanas,
- reducir la contaminacin generada por el trnsito vial.
La importante actividad minera del pas (en general, ubicada lejos de la costa) genera altos
volmenes de transporte de mineral, barras o cido (sulfrico, en particular). Las dificultades
adicionales vinculadas al relieve muy difcil del pas justifican considerar el ferrocarril como
una opcin estratgica esencial para el transporte de materias pesadas y peligrosas.
7-6

Plan Intermodal de Transportes del Per - Ministerio de Transportes y Comunicaciones/OGPP

Informe Final - Parte 5 - Captulo 7. Consorcio BCEOM-GMI-WSA. Junio de 2005

Se puede preguntar si el Estado tiene que intervenir en este mbito o si debe dejar actuar las
leyes del mercado. Las altas cotizaciones actuales de los minerales y metales en el mercado
internacional, dejan a los transportistas; sean carreteros o ferroviarios, un margen de
negociacin de sus precios de venta a su clientela minera. Estas condiciones permiten a los
transportistas desarrollar sus actividades en este mbito, sin intervencin financiera del
Estado.
Sin embargo, para que el ferrocarril pueda desempear plenamente su papel sin ayuda
externa, en lo que corresponde a transporte, se requiere que:
- las condiciones de competencia con el transporte carretero sean equitativas,
- las interfaces multimodales sean eficientes, en particular, entre el ferrocarril y los buques.
Para que la competencia entre el transporte frreo y el transporte carretero sea equitativa, se
requiere que los costos de uso de la infraestructura vial sean incluidos en los costos de
transporte. Actualmente, los costos de amortizacin de la infraestructura vial no son pagados
por los usuarios de las carreteras mientras que los peajes viales tampoco compensan los gastos
de mantenimiento. Sin embargo, los costos de transporte ferroviario incluyen el costo de
mantenimiento de la va y su amortizacin parcial por medio de la Retribucin del Estado
pagado por el concesionario.
Es responsabilidad del Estado cuidar que las posibles distorsiones entre los costos cargados a
los usuarios de las carreteras y los costos cargados a los usuarios de los ferrocarriles no
conduzcan a un abandono progresivo del modo ferroviario, mientras que el Estado contina
asumiendo los costos externos del transporte carretero respecto a la seguridad vial y a los
impactos ambientales, as como una parte de sus costos directos; en particular, por medio de
los Pagos por Obras (PAO) y Pagos Anuales por Mantenimiento y Operacin (PAMO) a los
concesionarios de la red vial.
En lo que se refiere a los interfaces modales, el Estado debera favorecer las coordinaciones
entre protagonistas para que se estudien las soluciones pertinentes y se realicen las inversiones
necesarias con eventuales incentivos del Estado. En particular, en el Callao, los impactos
ambientales negativos del transporte de minerales por camin, entre los almacenes y el puerto,
imponen la construccin de una faja transportadora que debera ser accesible tambin al
ferrocarril.
iii)

Transporte areo

Respecto a este modo de transporte, los lineamientos bsicos sobre los que se deben basar las
polticas subsectoriales se plantean en los siguientes aspectos:

Instituir los cambios reglamentarios necesarios que permitirn que las aerolneas
peruanas tengan la flexibilidad necesaria para competir exitosamente en el mercado
internacional y nacional de la aviacin, en respuesta a los cambios anticipados y no
anticipados en dicha industria. Los cambios reglamentarios potenciales podran incluir los
cambios que permitan que, desde el punto de vista financiero y reglamentario, las
aerolneas agreguen aeronaves y modernicen sus flotas y/o recluten pilotos adicionales
para complementar al personal existente, con menos dificultad.

Plan Intermodal de Transportes del Per - Ministerio de Transportes y Comunicaciones/OGPP

Informe Final - Parte 5 - Captulo 7. Consorcio BCEOM-GMI-WSA. Junio de 2005

7-7

Promover una mayor actividad relacionada con la aviacin en el Per incluyendo

negocios relacionados con la aviacin, propiedad privada y corporativa de aeronaves y
otras oportunidades que pudieran presentarse. Un componente clave de este objetivo
incluye la mitigacin de restricciones legales y/o reglamentarias que puedan disuadir los
arrendamientos aeroportuarios a largo plazo para las parcelas localizadas en los terrenos
del aeropuerto. Esto promovera la inversin y la estabilidad permitiendo que los
arrendatarios del aeropuerto inviertan en el desarrollo de las instalaciones relacionadas
con la aviacin para apoyar sus intereses comerciales y/o servir mejor a sus clientes.

Instituir programas y otras oportunidades que promuevan la atraccin, instruccin y

capacitacin de nuevos pilotos, mecnicos de aeronaves y miembros de otras profesiones
relacionadas con la aviacin. Este objetivo incluira la expansin o establecimiento de
nuevas escuelas relacionadas con la aviacin y un esfuerzo por educar al pblico sobre
las carreras potenciales que existen en la industria de la aviacin. Con el tiempo, este
esfuerzo producira ms pilotos y generara una actividad adicional relacionada con la
aviacin, ambas situaciones beneficiaran a la condicin financiera de los aeropuertos y al
sistema aeroportuario.

Estos objetivos se pueden perseguir de varias formas y en muchos de los casos se requieren
numerosos pasos para lograr su implantacin exitosa. Adems, existen varios objetivos que
pueden ser perseguidos directamente por el gobierno mientras que otros, y algunos de los
pasos especficos que puedan ser requeridos durante la implantacin, podran ser emprendidos
por el sector privado. En estos casos, el papel del gobierno es crear y mantener un entorno que
fomente las acciones necesarias del sector privado.
7.1.3. Fomentar la participacin del sector privado

Fomentar la participacin del sector privado en la provisin de infraestructura de uso

pblico y servicios de transporte, mediante esquemas de Asociacin Pblica Privada
(APP).
Impulsando principalmente: la modernizacin de la infraestructura portuaria, aeroportuaria y
vial.

El financiamiento requerido para los proyectos propuestos en el marco del PIT depende de los
compromisos asumidos por el Estado respecto al sector transportes; en particular, estos
compromisos resultan del co-financiamiento de las concesiones. Para poder evaluar los
requerimientos globales de financiamiento del sector de transportes se necesitara llevar a
cabo un estudio especfico, como se recomienda en el marco del plan a mediano plazo
(Seccin 5.1.2 del Captulo 5 de este informe). Segn los resultados de este estudio, se
necesitar definir y seguir una estrategia para implementar mecanismos de financiamiento,
sostenibles y adaptados a los distintos tipos de requerimientos (inversiones/mantenimiento,
nivel central/regional/provincial, etc.).
El sector debe liderar el proceso de identificacin de proyectos concesionables, estableciendo
las polticas tarifarias, los niveles de servicio, los compromisos de preinversin, los esquemas
7-8

Plan Intermodal de Transportes del Per - Ministerio de Transportes y Comunicaciones/OGPP

Informe Final - Parte 5 - Captulo 7. Consorcio BCEOM-GMI-WSA. Junio de 2005

de distribucin de riesgo, etc. Para mantener coherencia, los planes de promocin de la

inversin privada deberan estar articulados a los planes de desarrollo del sector.
Se debe revisar y lograr una mejor definicin de las tareas del MTC, PROINVERSION,
OSITRAN, ENAPU, Autoridades Portuarias y CORPAC, con relacin a los procesos de
promocin de la inversin privada y a los proyectos ya otorgados en concesin.
El MTC ha previsto promover la participacin del sector privado en la construccin de obras
de infraestructura a travs de esquemas innovadores de Public Private Partnerships
(Asociacin Pblico Privada - APP). Este nuevo enfoque propician la colaboracin entre el
sector privado, la comunidad y el Estado, y podr ayudar a responder de manera cooperativa
al desarrollo de infraestructura de transportes, necesaria para mejorar la competitividad de
nuestro pas.
i)

Transporte terrestre

En base a la definicin del alcance de participacin del Estado ser necesario establecer el
mbito sobre el que se incorpore al sector privado en las actividades de atencin a la
infraestructura.
En primer lugar, y con lo cual ya se tiene experiencia de trabajo anterior, se tienen los
contratistas o proveedores con los cuales se deben establecer polticas que consideren los
aspectos de nacionalidad, experiencia anterior, niveles de responsabilidad y ponderacin de
calificaciones versus ofertas de precios.
El desarrollo de la tercerizacin en procesos y/o servicios a cargo actualmente del Estado y
que no se encuentren dentro de sus actividades prioritarias deben ser establecidos dentro de
polticas de eficiencia y costo-beneficio para el pas.
Por otro lado, teniendo en cuenta la brecha de demanda y la limitacin de recursos financieros
del Estado, es necesaria la bsqueda de participacin del sector privado en concesiones de
manera que se anticipen inversiones y permitan una activacin de beneficios netos para el
pas. La inclusin de concesiones de largo plazo involucra un desarrollo de capacidades tanto
al interior del Estado (para normar y regular eficientemente) y de la oferta de concesionarios.
La propuesta de estudio de creacin de un fondo vial, que se presenta en el marco del plan a
mediano plazo (Seccin 5.2.1 del Captulo 5 de este informe), constituye un primer paso hacia
una solucin de financiamiento sostenible del mantenimiento vial. La ejecucin de este
estudio es de importancia por cuanto permitir definir las estrategias para la implementacin
del fondo.
ii)

Transporte acutico

Uno de los objetivos de involucrar al sector privado en el desarrollo portuario nacional, es

disminuir las exigencias al Estado en su obligacin de invertir recursos pblicos en el
desarrollo y operacin de terminales portuarios. El Estado podr, de esta manera liberar
recursos muy necesarios para financiar programas de gran importancia para la comunidad
como son: salud pblica, educacin, seguridad interna, construccin de obras de
infraestructura en zonas aisladas del pas, etc.
Tradicionalmente los puertos latinoamericanos fueron administrados y manejados por
entidades estatales. Sin embargo, como se ha comprobado en pases donde se ha involucrado
Plan Intermodal de Transportes del Per - Ministerio de Transportes y Comunicaciones/OGPP
Informe Final - Parte 5 - Captulo 7. Consorcio BCEOM-GMI-WSA. Junio de 2005

7-9

el sector privado en el mbito portuario, segn frmulas comerciales y organizativas

diferentes, pero orientadas todas a un mismo fin; limitar o discontinuar la participacin del
estado en el desarrollo y operacin portuaria, los resultados son muy halagadores y
promisorios. Las empresas del sector privado, por su estructura orientada a obtener resultados
comerciales positivos, sern por su naturaleza, ms eficientes que las empresas estatales.
Cabe destacar los excelentes resultados de la implantacin de concesiones portuarias en pases
como Mxico, Argentina, Panam y Colombia, en los cuales la eficiencia tcnica y comercial
de sus principales puertos aument en forma espectacular desde que fueron concesionados.
En cuanto a las alternativas de operacin, esta puede estar en manos de un operador privado,
en cuyo caso se identifica esta frmula como Mono-operador, si ste maneja el terminal de
ese puerto. Si hay varias terminales se puede decir que ste tiene varios mono-operadores.
La caracterstica principal de esta forma de operacin es que el mono-operador est a cargo de
todas las fases de la operacin portuaria, desde el acceso al terminal a los patios de
almacenamiento, al equipo y al rea de embarque o desembarque de los buques.
En oposicin a esta frmula existe la de mltiples operadores en que firmas especializadas
compiten dentro de un T.P. para proporcionar servicios que son de su especialidad. Esta
modalidad es la menos popular.
Existen casos en que el operador portuario est asociado con una naviera o un
importador/exportador en ese puerto, lo cual tiene ventaja porque vincula al puerto con
buques que llegan al puerto y con usuario o usuarios.
El Consultor estima adecuado considerar una frmula similar a la de Matarani para otorgar la
operacin de las instalaciones de los T.P. de Paita e Ilo al sector privado. Las operaciones de
pilotaje y remolque pueden mantenerse como estn en manos de operadores independientes.
El caso del Callao es mas complejo, por una parte, porque tiene ms muelles y por otra,
porque es el ms importante del pas. Estima en forma preliminar, que las operaciones del T.P.
del Callao podran agruparse en cinco terminales:
1.
2.
3.
4.
5.

rea Sur: muelle marginal futuro en reemplazo del muelle 9.

rea Este - Granos: corresponde a los amarraderos 11.A, 11.B y 11.C y los silos de
granos existentes.
rea Centro Este: futuro mulle para contenedores en la rea de Muelles 1, 2, 3 y 4.
rea Norte: muelle para contenedores, corresponde al refuerzo y equipamiento de
amarraderos 5A y 5B.
Nuevo terminal de manejo de concentrados de minerales: Muelle 6-A.

Se recomienda, sin embargo, efectuar un estudio especfico que defina la estrategia para
resolver si la agrupacin sealada es apropiada o si se debe considerar un esquema diferente
que contemple ms o menos tipos de operaciones en una misma rea.
iii)

Transporte areo

La participacin del sector privado en la operacin de la infraestructura ha generado un

cambio estructural, considerando que histricamente en el Per el Estado ha sido el operador
de la infraestructura area

7 - 10

Plan Intermodal de Transportes del Per - Ministerio de Transportes y Comunicaciones/OGPP

Informe Final - Parte 5 - Captulo 7. Consorcio BCEOM-GMI-WSA. Junio de 2005

Este cambio estructural se sustent en la actualizacin del marco jurdico, bajo criterios de
salvaguardar la rectora del Estado en la materia, proveer una regulacin transparente, ejercer
una eficaz regulacin y garantizar la canalizacin de inversiones adicionales a la red
aeroportuaria, de acuerdo con lo estipulado en el contrato de concesin
En la actualidad los recursos provenientes de la concesin del aeropuerto de Lima contribuyen
a cubrir los dficits operacionales del resto de la red.
El futuro cercano para la participacin privada contempla la promocin de un conjunto de
aeropuertos y aerdromos en el mbito nacional, administrados actualmente por la
Corporacin Peruana de Aviacin Civil y Comercial S.A. (CORPAC).
Se propone una nueva modalidad de promocin de la inversin privada para 19 aeropuertos
regionales bajo el esquema de Asociacin Pblico Privada (APP) entre el Estado y operadores
de primer nivel internacional, donde el Estado fijara estndares de calidad de servicio y
seguridad que debern cumplirse en cada aeropuerto, transferira los servicios bajo el formato
de DBFOT (disea, construye, financia, opera y transfiere - por sus siglas en ingls) y
aportar, de ser requerido, mediante un pago peridico para cuyo financiamiento se viene
estudiando la fraccin de la retribucin por la concesin del Aeropuerto Jorge Chvez que
sera necesaria para ello y/u otros recursos que proporcione el Estado.
Este esquema otorgara al Estado mayores beneficios directos, transfiriendo los riesgos
inherentes al diseo, construccin y mantenimiento de los activos fsicos con los cuales se
proveer los servicios.
La estrategia de promocin estar orientada a la concesin por grupos de aeropuertos, cuya
conformacin estar sujeta a los resultados de las coordinaciones con los Gobiernos
Regionales relacionados, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, los inversionistas y
operadores interesados.
7.1.4. Fortalecer la funcin del Estado

Fortalecer la funcin del Estado en el Sector con orientacin hacia la eficiencia, eficacia
y transparencia en su gestin.
Definiendo claramente las atribuciones y responsabilidades de los distintos niveles de
gobierno (nacional, regional y local), en un esquema descentralizador, y fortalecer sus
mecanismos de coordinacin; y propiciando la implementacin de sistemas de gestin por
resultados y rendicin de cuentas de las instituciones pblicas.
Fortaleciendo la funcin promotora, normativa, fiscalizadora y de control del MTC; as como
los mecanismos de proteccin socio-ambiental en la provisin de infraestructura y servicios
de transporte.
Optimizando el uso de recursos propios (personal, equipos, activos) con la finalidad de
atender las prioridades del MTC en su papel normativo, fiscalizador, regulador y de control.
Incentivando la investigacin, desarrollo y empleo de tecnologas apropiadas para la
infraestructura y servicios de transporte.

Plan Intermodal de Transportes del Per - Ministerio de Transportes y Comunicaciones/OGPP

Informe Final - Parte 5 - Captulo 7. Consorcio BCEOM-GMI-WSA. Junio de 2005
7 - 11

Fortaleciendo el marco regulatorio e institucional para mejorar la participacin del sector

privado (contratistas, consultores, concesionarios) en la infraestructura de transporte del pas y
asegurar una adecuada proteccin de los usuarios.
Implementando mecanismos de facilidades y acceso a la informacin a los usuarios.
La definicin de roles y competencias del sector pblico permitir una mejor gestin de la
poltica publica de transporte. Un Estado ineficiente no solo mal utiliza los escasos recursos
pblicos, sino que genera prdidas a los privados, por la falta de claridad en las reglas de
juego.
El sector debe liderar el proceso de adecuacin institucional al esquema de gestin sectorial
descentralizada, a efectos de adaptarse al nuevo orden resultante del proceso de
descentralizacin puesto en marcha en el Per. En ese sentido, ser necesaria la revisin y
adecuacin de las normas del sector, lo que permitir contar con un marco normativo
institucional acorde con las exigencias y retos que plantea la descentralizacin a todos los
sectores del aparato pblico.
El sector debe ejecutar en coordinacin con el Consejo Nacional de Descentralizacin, un
Programa de Capacitacin y Asistencia Tcnica que apoye el fortalecimiento institucional de
los Gobiernos Regionales y Locales, para el desarrollo de sus capacidades de forma tal que les
permita asumir y asegurar la calidad de las funciones y servicios transferidos.
Otro mecanismo para impulsar el proceso de descentralizacin es la elaboracin e
implementacin de Acuerdos de Gestin con los Gobiernos Regionales y Locales, con el
propsito de desarrollar capacidades de programacin conjunta. Esta experiencia servir de
soporte y viabilidad institucional para futuras transferencias
Una de las conclusiones del diagnstico del sistema actual de transporte fue la necesidad de
mejorar la coordinacin entre protagonistas del sector y fortalecer su grado de participacin
en las decisiones y su aplicacin. Medidas con estos objetivos se han propuesto en el marco
del plan a mediano plazo (Seccin 5.1.1 del Captulo 5 de este informe). A largo plazo, estas
medidas deben continuar su aplicacin y fortalecerse. El papel del gobierno en general y del
MTC en particular debe ser principalmente promotor.
Con la finalidad que el Estado pueda cumplir mejor su rol normativo, proveedor de servicios,
regulador y promotor de la inversin privada, se debe definir claramente las responsabilidades
y roles del MTC, otros entes normativos y reguladores, los Gobiernos Regionales y Locales;
permitiendo la eficiencia de las acciones. Se debe definir las actividades en las cuales el
Estado intervendr de manera directa y que permita eficiencia y beneficios al pas.
Existen criterios econmicos que sustentan la necesidad de la regulacin en los mercados de
transporte. Por citar algunos ejemplos, existen importantes externalidades negativas que se
derivan de la congestin vehicular, el maltrato de las vas por sobrepeso, la polucin, la
informalidad, o el manejo irresponsable de empresas de transporte interprovincial. Estas
deficiencias, adems, impactan negativamente en otras actividades econmicas,
particularmente el turismo y comercio interno. De all que la adecuada regulacin y solucin
de las externalidades negativas tenga altos impactos positivos en la poblacin.

7 - 12

Plan Intermodal de Transportes del Per - Ministerio de Transportes y Comunicaciones/OGPP

Informe Final - Parte 5 - Captulo 7. Consorcio BCEOM-GMI-WSA. Junio de 2005

El sector debe transmitir la importancia de estas consideraciones econmicas, de forma que se

entienda la regulacin no como un fin en si mismo, sino como un instrumento de poltica para
la mejora del bienestar social.
Para garantizar el eficiente funcionamiento de los mercados, a los cuales hoy en da los
gobiernos estn dispuestos a entregarles un mayor grado de confianza, frecuentemente es
necesaria la regulacin econmica, que es esencialmente diferente de la regulacin del
pasado. En nuestros das se intenta ajustar los resultados producidos por las acciones de las
fuerzas presentes en el mercado, para que sean congruentes con los objetivos del gobierno,
aceptando la validez del mercado como asignador de recursos de la economa.
La seguridad de pasajeros y de mercancas debe ser alcanzada cada vez ms con estrategias
que incluyen la puesta en prctica de sistemas de seguridad por parte de los operadores del
equipo, de los portadores y de los abastecedores de la infraestructura en sus operaciones
cotidianas y por los estndares rigurosos establecidos para las instalaciones, los vehculos y el
equipo.
Otro aspecto es el relacionado a la generacin de informacin til y confiable para los agentes
involucrados, tanto pblicos como privados. Se debe promover la configuracin de sistemas
de informacin sectoriales, con estadsticas relevantes de cada uno de lo modos, apoyado con
sistemas GIS. Esta informacin ser de mucha utilidad para la planificacin y toma de
decisiones por dichos agentes. En particular, es importante sistematizar la informacin
relativa a la demanda de transporte, en sus formas terrestre, acutica y area.
Se debe establecer una poltica de recursos humanos en los tres niveles de gobierno
(nacional, regional y local). La poltica debera encaminarse a resolver los problemas de
entrenamiento, capacidades tcnicas, mecanismos de retencin de los mejores profesionales,
escalafn, etc. Asimismo, debera revisarse el rgimen laboral para institucionalizar y
profesionalizar a las unidades en lnea.
Adicionalmente, se debe estudiar la posibilidad de modificar el rgimen laboral para una
proporcin importante de funcionarios del ministerio, para poder competir con el sector
privado en el concurso de especialistas altamente calificados.
i)

Transporte terrestre

En el caso de las vas terrestres, el MTC debe fortalecerse institucionalmente para cumplir
adecuadamente su rol normativo y regulador de caminos, as como ejecutor en cuanto a sus
competencias respecto a la infraestructura vial de nivel nacional; el cual asumi de manera
exclusiva a partir del ao 2002.
As tambin es necesario mejorar los procesos de participacin privada en carreteras
permitiendo una participacin ms activa del MTC como formulador y diseador de los
proyectos concesionables y la Agencia de Promocin de la Inversin Privada se enfoque ms
en los aspectos especficos de la seleccin del concesionario dentro de un marco transparente
y que busque la competitividad.
La eficiencia del Estado no significa la reduccin del mismo en tamao sino en el logro de
objetivos con el menor consumo de recursos. Para tal efecto, es necesario sealar las polticas
de mejoramiento y/o fortalecimiento institucional de los diversos entes relacionados a la
infraestructura vial y servicios de transporte terrestre.
Plan Intermodal de Transportes del Per - Ministerio de Transportes y Comunicaciones/OGPP
Informe Final - Parte 5 - Captulo 7. Consorcio BCEOM-GMI-WSA. Junio de 2005
7 - 13

El Ministerio llev a cabo una reestructuracin, la cual logr definir a las Direcciones
Generales del Ministerio de Transporte como entidades tcnico-normativas y de formulacin
de polticas, encargadas de la fiscalizacin de las empresas que prestan los servicios de
transportes, y logr separar sus funciones de las de ejecucin. Adicionalmente, se elimin en
buena medida la duplicidad de funciones, creando entidades ejecutoras especializadas por
niveles de red, y pasando responsabilidades a las entidades territoriales. Las responsabilidades
han sido redistribuidas por tipo de red. Es necesario, sin embargo, adecuar el rol que les tocar
cumplir a los Proyectos Especiales Provas Departamental y Rural en el nuevo contexto de
descentralizacin.
El desarrollo de la capacidad normativa y reguladora de la DGCF, de la capacidad de gestin
de Provias Nacional, Rural y Departamental, y la capacidad de planificacin de todos ellos
debern definirse en su integridad como parte de todo el sector y con las limitaciones de
recursos y plazos que se dispongan.
Enmarcado dentro de la visin del mediano y largo plazo y en el contexto de la
descentralizacin de debe establecer el nuevo rol institucional (gestin, competencias y
funciones) de la Oficina de Equipo Mecnico dentro del Ministerio, identificando y evaluando
diversas alternativas de gestin, considerando las acciones respecto al equipo mecnico. La
atencin de emergencias en las carreteras de la Red Vial Nacional es responsabilidad del
Ministerio de Transportes; por ende se deber establecer el equipo mnimo necesario para
cumplir con dicho cometido, a travs de un sistema cuya operacin debe estudiarse.
ii)

Transporte acutico y areo

En cuanto a la actividad del transporte areo y acutico se debe buscar la continua

actualizacin de la legislacin y regulacin, mediante mecanismos de consulta permanente
con los agentes y sectores involucrados y que, a la vez, otorgue certidumbre jurdica en todos
los aspectos de la actividad, con reglas claras y transparentes, que permitan una actuacin, por
parte de la autoridad, de manera objetiva y no discrecional.
En cuanto a la infraestructura, se debe vigilar el estricto cumplimiento de los planes de
inversin de desarrollo de los aeropuertos y puertos concesionados y de las obligaciones
contradas por los concesionarios, promover una mejor coordinacin con todas las autoridades
que tienen atribuciones en los aeropuertos y puertos, para mejorar la atencin al usuario e
impulsar una relacin armnica entre los concesionarios y los operadores, de modo que se
fortalezca el desarrollo del sector y se identifiquen oportunidades de mutuo beneficio.
En el transporte areo especficamente, se deber poner especial nfasis en incrementar los
niveles de seguridad en la infraestructura y los servicios aeroportuarios mediante la formacin
y capacitacin del personal y avanzar en la modernizacin de la infraestructura y los servicios
de CORPAC y deber tenerse en cuenta programas de seguridad en previsin de accidentes y
hechos ilcitos. Finalmente, se deber fortalecer la supervisin a los concesionarios
aeroportuarios, para garantizar rigurosos estndares de desempeo en la infraestructura
aeroportuaria y en sus servicios.
La Autoridad Aeronutica Peruana, es un fiel cumplidor de los estndares de seguridad
establecidos por la Organizacin de Aviacin Civil Internacional (OACI) y la Comisin
Latinoamericana de Aviacin Civil (CLAC), lo que le permite mantenerse en la Categora 1
de las tres establecidas por la Federal Aviacin Administracin de los Estados Unidos,
7 - 14

Plan Intermodal de Transportes del Per - Ministerio de Transportes y Comunicaciones/OGPP

Informe Final - Parte 5 - Captulo 7. Consorcio BCEOM-GMI-WSA. Junio de 2005

asignando la primera prioridad al control y supervisin de la seguridad operacional de las

aeronaves comerciales, a fin de brindar seguridad, en beneficio del usuario. La actuacin de
dicha Autoridad debe fortalecerse y consolidarse.

7.2.

INVERSIONES A LARGO PLAZO

En la Parte 4 del Informe Final se presenta la identificacin de los proyectos requeridos

tomando en cuenta la demanda proyectada al horizonte 2023 y las limitaciones del sistema
actual de transporte. Luego de la evaluacin multicriterio de estos proyectos y de su
priorizacin, cuyos resultados tambin se presentan en la Parte 4, se elabor el Programa
Decenal de Inversin, para cumplirse al horizonte 2015/2016, que se presenta en el Captulo 3
de este informe. Los proyectos identificados previamente que no pudieron incluirse en este
Programa Decenal se incluyen en el Programa de Inversin a Largo Plazo.
Se presentan a continuacin los programas de inversin a largo plazo por modo, excepto el
modo ferroviario, para el cual no se ha identificado proyecto en el mbito de la inversin
pblica.
7.2.1. Sector vial
Las proyecciones de recursos de financiamiento del Programa Decenal de Inversin del PIT
que se presentaron en la Seccin 2.2 del Captulo 2 de este informe, muestran que los recursos
pblicos acumulados en el perodo 2006-2015 podran ascender a unos US $ 3,470 millones
mientras que los recursos privados acumulados podran alcanzar los US $ 1,500 millones.
Estos montos superan los costos de los proyectos identificados. Por ello, el Programa Decenal
de Inversin Vial, que se present en la Seccin 3.2.1 del Captulo 3 de este informe, abarca el
conjunto de los proyectos viales identificados previamente.
Si los recursos pblicos efectivos no permitieran la ejecucin de todos los proyectos
identificados, algunos seran postergados para una implementacin a largo plazo, despus del
ao 2015.
7.2.2. Sector portuario
El Programa Decenal de Inversin Portuaria que se present en la Seccin 3.2.2 del
Captulo 3 de este informe, abarca el conjunto de los proyectos portuarios identificados
previamente, as como los proyectos de refuerzo, renovacin y modernizacin identificados
en el PNDP, con excepcin del terminal a contenedor planteado en los muelles 1 a 4 del T.P.
del Callao.
Este ltimo proyecto, el cual contempla la construccin de un muelle de 450 m de largo y
15 m de profundidad con cuatro gras en rieles ms equipos de patio estimado en US $ 81.7
millones se recomienda a largo plazo, despus del ao 2015. Si el crecimiento del comercio
exterior fuera ms intenso, por ejemplo, debido a nuevas perspectivas de exportacin al
mercado norteamericano (en consecuencia del TLC) o al mercado asitico (por ejemplo,
China), la realizacin de este proyecto podra adelantarse.
7.2.3. Sector aeroportuario
Debido a que los tipos de actividad, niveles y necesidades de infraestructura, correspondientes
a la aviacin, pueden fluctuar mucho a mediano y largo plazo, es difcil identificar y
jerarquizar todas las inversiones que puedan ser requeridas en los aeropuertos durante el
Plan Intermodal de Transportes del Per - Ministerio de Transportes y Comunicaciones/OGPP
Informe Final - Parte 5 - Captulo 7. Consorcio BCEOM-GMI-WSA. Junio de 2005
7 - 15

perodo de planificacin. En base a los factores examinados en este anlisis, se recomienda las
inversiones presentadas en el Cuadro 7.1, adjunto al final de este captulo. La jerarquizacin
final de estos proyectos deber ser determinada en el futuro en base a las necesidades
individuales de los aeropuertos, los niveles de actividad y otros factores pertinentes.
Cuadro 7.1 - Proyectos aeroportuarios a largo plazo

Aeropuerto Proyecto
Tumbes
Tumbes
Trujillo
Trujillo
Pucallpa
Pucallpa
Pucallpa
Arequipa
TOTAL

7 - 16

Reubicacin y ampliacin de terminal de pasajeros

Nueva plataforma y calle de rodaje
Reubicacin de terminal de pasajeros
Nueva plataforma y calle de rodaje
Ampliacin de pista
Construccin de una calle de rodaje
Ampliacin de terminal de pasajeros
Ampliacin de terminal de pasajeros

Costo
Perodo (M. de US$)
2013-2023
2013-2023
2013-2023
2013-2023
2013-2023
2013-2023
2013-2023
2013-2023

$0.96
$5.91
$2.36
$5.98
$1.80
$10.13
$4.50
$0.60
$32.23

Plan Intermodal de Transportes del Per - Ministerio de Transportes y Comunicaciones/OGPP

Informe Final - Parte 5 - Captulo 7. Consorcio BCEOM-GMI-WSA. Junio de 2005