RSP

uno

ADMINISTRATIVA
Paulo Modesto

Do p ro ble m a

locuo adm inistrao

pblica pode designar tanto uma
especfica atividade jurdica (a
atividade administrativa) quanto
o sujeito ativo da mesma ativi
dade (a administrao pblica do
Estado ou quem lhe esteja
fazendo as vezes). A primeira
acepo d e n o m in ad a de
sentido objetivo da voz admi
nistrao pblica. A segunda
acepo indica o sen tido
subjetivo. Ambas as significaes
constituem noes preliminares
ao estudo m etdico do tema
funo administrativa.

discusso sobre a funo

adm inistrativa e, por
conseqncia, sobre a
forma de agir do Poder Pblico
permanente. Ademais, no mbito
da Reforma do Estado, o texto
apresenta-se como importante
instrumento de conhecimento
tcnico sobre este processo,
discutindo as atividades jurdicas
da administrao pblica sob os
aspectos esttico e dinmico.

poltica, como a preservao da

independncia ou autonom ia
funcional dos rgos superiores
do Estado, que re p a rte m o
exerccio do poder poltico para
dificultar a concentrao de
poderes e o conseqente pre
juzo liberdade dos cidados.
No entanto, uma vez constatada
a divergncia, im porta d eter
minar formas de atribuir sentido
racional repartio de tarefas e
com petncias no interior do
Estado Constitucional, com o
que penetramos no terreno das
funes pblicas.

evidente o desacordo que as

duas acepes apresentam no
sistema do direito positivo brasi
leiro. Por um lado, a atividade
de administrao pblica no se
acomoda apenas nos aparelhos
burocrticos do Estado. Por
outro, os rgos administrativos
exercitam atividades no funcionalizadas, bem como outras fun
es pblicas. Esse desacordo Assim, pergu n tar por um a
atende a interesses de ordem classificao e individualizao das
R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995

93

RSP

Paulo Modesto

funes pblicas corresponder a

interrogar por uma tipologia das
formas de atividade jurdica do
Estado (enfoque esttico) ou pelos
modos atravs dos quais os rgos
pblicos (ou quem quer que lhes
esteja fazendo as vezes) exercitam
funes pblicas (enfoque din
mico).
A pergunta sempre o momento
da resposta. A resposta a essas
duas interrogaes depender
em boa parte dos critrios ado
tados para isolar os tipos formais
de atividade pblica e da prpria
(pr)compreenso que o intr
prete tenha do alcance e signi
ficado de algumas regras funda
m entais do sistema constitu
cional. Nesses termos deve tam
bm ser compreendido o esforo
de investigao em preendido
neste trabalho. As interrogaes
que propom os e as respostas
sub seq en tes no invalidam
outros modos de interrogar ou
responder sobre o tema funo
administrativa. Na cincia do
direito no cabem perguntas de
finitivas nem respostas definitivas.
As tentativas de sistematizao,
semelhana do objeto que pro
curam ordenar, so sempre data
das e referidas ao contexto em
que so elaboradas. As classifi
caes jurdicas encerram apenas
ensaios necessariam ente pro
visrios de conceituao e sntese
de enunciados normativos.
96

No tratamento do tema dividimos

a exposio em trs partes. Na
primeira, procuramos eliminar
prejuzos conceituais nocivos a
uma clara identificao da funo
administrativa, distinguindo o
problema das funes pblicas
do problem a da estruturao
orgnica do Estado, entre outras
anotaes. Na segunda parte,
tentam os form ular um a con
ceituao mais detida de funo
e avaliar a utilidade dos diversos
critrios co n h ecid o s para a
classificao das funes p
blicas. Na terceira e ltima parte,
form ulam os um ensaio de
conceituao sobre a funo
administrativa.
Premissas conceituais

C onstituio brasileira
reparte o exerccio do poder do
Estado em dois planos distintos.
No p la n o h o rizo n ta l, define
com o rgos ou Poderes da
Unio, independentes e harm
nicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judicirio (art.2).
No plano vertical, proclama a
au to n o m ia das u n id ad es da
Federao, distribuindo o exer
ccio do poder poltico entre a
Unio, os Estados, o Distrito Fe
deral e os Municpios, nos li
mites que estabelece (art. Io c/c
art. 18).

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez.l995

RSP

Funo administrativa

separao horizontal dc do poder poltico do Estado- no

poderes determina uma partilha do prprio poder estatal
diferenciao funcional (permanece vigente o dogma da
dos rgos superiores do Estado
unid ad e, indivisibilidade e
atravs da referncia direta s trs indelegabilid ad e do pocler
funes clssicas: legislao, estatal)- pode ser traduzida na
administrao (ou execuo) e mxima segundo a qual apenas o
jurisdio.
p o d e r em barga o p o d e r (/<?
pouvoir arrt lepouvoif).
Essa diferenciao funcional
prescreve ao mesmo tempo um O p rincpio da separao
limite e um dever de atuao horizontal de poderes chegou
institucional para cada rgo m esm o a ser definido com o
referido, vedando, tambm, a princpio universal, cujo no
contrario sensu, toda e qualquer acatamento significava a prpria
delegao dc p o d eres sem ausncia de Constituio:
fundamento explcito no texto
Toute socit dans laquelle
constitucional1.
la garantie des droits n 'est
p a s assure n i la
A repartio ou separao vertical,
sparation des pouvoirs
por sua vez, importa basicamente
dtrm ine n a po in t de
num a delimitao das ordens
co n stitu tio n (Art. 16 da
jurdicas especiais prprias do
dclaration des droits de
Estado Federal, mediante a dis
1homme et du citoyen du
tribuio de competncias segun
26 Aot 1789).
do uma diviso sucessiva de
ordem territorial.
A essa prim eira dicotom ia
O critrio de repartio nos dois cumpre acrescentar uma outra
planos essecialmente poltico, que nos interessa de modo mais
sendo previsto em cada sepa imediato. Parece til distinguir,
rao um a d istrib u io de para evitar uma confuso comum,
com petncias que perm ite o separao de poderes e sepa
estabelecimento de relaes de rao de funes.
interdependncia, complemen
taridade e controle recprocos. A separao de poderes traduz
um princpio de organizao
A finalidade visada nas duas poltica, uma frmula neces
formas de partilha do exerccio sariam en te c o n tin g e n te e

- Cf. Jos Joaquim Gomes Canotilho, p. 530.

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995

97

RSP

Paulo M odesto

historicamente condicionada de
ordenar e enumerar os rgos
(ou sistema de rgos) mediante
os quais o Estado atua como
pessoa jurdica.
Nesse plano abstrato e
sim plificado de anlise, sem
vincular-se a uma tematizao
metdica das formas de atuao
jurdica dos rgos estatais, a
separao de p o d eres (ou
rgos) insuscetvel de receber
tratam en to adeq u ad o pela
cincia do direito, restan do
como objeto de considerao da
histria ou da cincia poltica.
Com efeito, no cabe cincia
do direito avaliar a eficincia dos
aparelhos pelos quais atua o
Estado, nem questionar quantos
devam ser para o m elhor
fu n cio n am en to do sistem a
poltico, nem inquirir os critrios
pragmticos ou polticos que
conduziram o constituinte a
definir-se por estabelecer dois,
trs ou mais rgos destinados ao
exerccio do poder pblico2.
A falta de um a perfeita
identificao da especificidade
do problema organizatrio incito
na sep arao de po d eres, a
confuso que se faz sobre esse
princpio se no o isolamos para
efeito de anlise do problema da
rep artio do exerccio das
2

98

funes pblicas, explica o fato

de muitos autores continuarem
a descrever uma hierarquia dos
rgos con stitucionais. Essa
doutrina, porm, comete dois
erros graves. Um erro lgico: a
separao dos rgos consti
tucionais, como vimos no ltimo
item, corresponde a uma sepa
rao horizontal do exerccio do
poder poltico, portanto uma
separao fundada em relaes
de paridade e no de su bo r
dinao. Com efeito, os rgos
co n stitu cion ais, feixes de
poderes funcionais com funda
mento imediato na Constituio,
no podem estabelecer entre si
relaes de hierarquia. Os rgos
superiores do Estado mantm
entre si relaes de coordenao
e no de subordinao. A prpria
Constituio assinala como notas
essenciais das relaes entre os
rgos constitucionais a harmo
nia e a independncia (art. 2o).
O segundo equvoco mais sutil.
O fato da atuao do legislador
na edio da lei constituir um
pressuposto para a atividade
adm inistrativa conduz a uma
dependncia lgica da funo
adm inistrativa em relao
funo legislativa, mas no a uma
dependncia jurdica do rgo
(ou Poder) executivo em face do
rgo legislativo, quando menos
porque aquele participa na maior
parte das vezes do p r p rio

- Cf. Marcelo Caetano, p. 224.

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995

RSP

Fun o administrativa

processo legislativo (a exemplo

do veto, do ato de sano das
leis, da iniciativa de leis e da
edio freqente e abusiva de
medidas provisrias).
O p roblem a o rganizatrio
postulado pelo princpio da
separao de poderes apresenta
uma complexidade maior do que
aparenta ao primeiro contato.
No se resolve na sim ples
definio do nmero de rgos
constitucionais ou da atividade
que deve ser exercitada de modo
prevalente p or cada um dos
poderes. No term ina com a
especificao de competncias
extrao rd in rias ou atpicas
d eferidas aos rgos para o
estabelecimento de um sistema
de freios e contrapesos (cheks
and balances). problema que
envolve tambm as vedaes ao
exerccio pessoal de mais de uma
funo (v.g. a rt.38 e 56 da
C onstituio Federal) e as
vedaes implcitas - j referi
das - s delegaes dc funes
feitas de modo direto ou velado3.
A distribuio de funes entre
rgos constitucionais, segundo
o princpio da separao de
poderes, tem um claro sentido
de mera especializao funcio
nal. Este recurso permite definir
algumas atividades do rgo

como tpicas (ou norm ais) e

o u tras com o atpicas (ou
extraordinrias). As primeiras
no req u e re m perm isso
co n stitu cio n al expressa, ao
contrrio das segundas, que so
exercitadas pelo rgo quando
fixadas e x p ressam en te no
documento constitucional, com
a nica exceo das hipteses em
que a atividade atpica vem para
viabilizar e instrumentalizar o
prprio exerccio das atividades
tpicas ou norm ais do rgo
constitucional. Pode parecer
certo destarte falar aqui em uma
separao co n stitu cio n a l de
funes.
Sem embargo, uma separao de
funes assim concebida seria de
pouca utilidade para o estudo
metdico das funes pblicas.
Nesse estu d o, o problem a
orgnico ap enas de m odo
m ediato pode o ferecer re le
vncia. Referimos, atrs, ao
desacordo existente entre os
sentidos objetivo e subjetivo de
administrao pblica. Sc nos
rendemos repartio funcional
definida pela separao de
po d eres negam os a p r p ria
especificidade do problema das
funes pblicas. O sentido da
teoria das funes reclamar uma
diretriz que permita identificar e
classificar as diversas formas de
atividade jurdica do Estado,

- Cf. Jos Horcio Meirclles Teixeira, p .597.

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995

99

RSP

Paulo Modesto

co m p o n d o um quadro com
preensivo apto a oferecer ao
intrprete regras para a iden
tificao do regim e jurdico
adequado s atividades de tipo
formal duvidoso.

scientifique des institutions

est prcisment d e xpliquer
la rp a rtitio n de ces
com ptences et de ces
attributions. O riln y a p a s
d'explication sans classement, pas de classement
sans abstraction, et pas
d a bstraction sans appel
la notion de fonction. Toute
tude scientifique implique
donc que la description des
tches, des rgimes et des
organes on s lve la
notion de fonction

Assim, a possibilidade de uma

separao de funes est vincu
lada possibilidade de identi
ficao de regimes jurdicos pr
prios para cada uma das funes
pblicas. Essa tarefa (ou deve
ser) cumprida pela cincia do
direito. O conceito de funo
pblica conceito a que se chega
por generalizao metdica e no Segue-se que a idia de uma
por uma simples consulta direta separao de funes, se algum
ao texto constitucional.
sentido possui, no pode ser
aquele da simples repartio de
FRANC1S PAUL BNOIT parece atribuies (GAB1NO PRAGA) ou
ter sido o autor que m elhor tarefas e co m p etn cias (J.J.
encareceu o problema, averban GOMES CANOTILHO). Separao
do com maestria:
de funes expresso que
pode significar apenas o
II ne peut tre question en resu ltad o final do esforo
effet de n ier la valeur cientfico de isolar os tipos ou
scientifique de la notion de formas da atividade jurdica do
fonction et de prtendre que Estado. E expresso equvoca,
le jurtste doit se bom er que serve somente para assinalar
d crire iso lm en t les o carter necessariam en te
tnissions, les rgimes, les dogmtico de toda classificao
organes, institus par le das funes do Estado, fazendo
droit p o sitif Derrire ces contraponto com a separao de
trois notions se profile en poderes, esta sim designativa de
effet essentiellem ent l a- uma ordenao positiva expressa
m nagem ent des comp- e evidente no texto constitu
tences et des attributions. cional. Essa p ercep o da
Le bu t d une tude especificidad e e da p r p ria
Francis Paul Bnoit, p. 35.

100

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995

RSP

Fun o administrativa

natureza do problema colocado

interesse proprio, o almeno
pelo tem a da separao das
esclusivamente proprio, ma
funes permitir desde logo
per un interesse altrui o per
estabelecer com nitidez e sem
un interesse oggettivo.
am bigidades o cam po de
aplicao prprio dos conceitos RENATO ALESSI, por sua vez,
a serem emitidos neste trabalho. averbou:
O problema da seleo de um
critrio til para a formulao
IIpotere statuale appunto,
dessa tipologia das funes do
co n sid era to in q u a n to
poder do Estado, no entanto,
diretto a queste finalit di
d em and a um e stu d o em
interesse collettivo ed in
separado. o que se far.
q u a n to oggetto d i un
dovere giuridico relativa
Funo e classificao das
m ente alia sua asplicafunes
zio n e, c o n stitu e un a
funzione statualeb.
^^ignificante funo vem em
pregada na doutrina jurdica
prin cip alm en te em duas
acepes. Na primeira, funo
denota uma espcie de poder. Na
segunda, um a espcie de
atividade. Parece til ilustrar
sucintamente esses dois usos do
termo funo.
A voz poder encarecida em
definies de autores eminentes
como SAN I1 ROMANO e RENATO
ALESSI. clssica a definio do
prim eiro autor para funo
pblica:

A segunda acepo prestigiada

por autores tambm renomados
a exemplo de JOS ROBERTO
DROM1 e GABINO FRAGA. O
primeiro autor define as funes
do poder atravs de frmula
precisa e sinttica:
Las funciones dei poder son
las formas diversas bajo las
cuales se m a n ife sta la
actividad dom inante dei
Estado, los diversos modos
de ejercicio de la actividad
estata.

A mesma brevidade repetida na

Le p o te st che sono definio expressiva de GABINO
esercita te, non p er un FRAGA:

5
- Santi Romano, apud Franco Modugno, Verbete
dei D irilto , XVIH, p. 1401.
6

- Renato Alessi, P rin cipi..., p. 3.

- Jos Roberto Dromi, p. 77.

R.Serv.Pbl. Brasflia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995

Funzione", in Enciclopdia

101

RSP

Paulo Modesto

El concepto de funcin se
refiere a la form a y a los
medios de la actividad dei
E stado. Las fu n c io n e s
constituyen la form a de
ejercicio de las atrihuciones8.

anota aquilo que no momento

parece essencial, a saber, a
existncia de diferentes formas
de exercitar atividade estatal.

Para que a definio adotada

fornea algo mais do que essa
simples declarao, indispen
N este tra b a lh o p re fe rim o s svel recorrer a critrios aptos a
empregar a segunda acepo do executar a diferenciao das
te rm o fu n o . A p rim e ira formas apenas referida.
corrente doutrinria ressalta
princip alm en te o ngulo da Os critrios estu d a d o s na
situao jurdica em que se doutrina so basicam ente os
encontram os exercentes do seguintes:
p o d e r pb lico . Nessa p e rs
pectiva, a atuao funcional dos
a) critrio negativo;
agentes se uniformiza. Todos
b) critrio orgnico ou
m anipulam poderes-deveres,
subjetivo;
p o d e re s v in c u la d o s ao
c) critrio material;
c u m p rim e n to de d ev eres
d) critrio formal.
jurdicos, poderes instrum en
tais v o c a c io n a d o s ao a te n Descabe, porm, como anotou
dimento dc interesses objetivos com argcia CELSO ANTNIO
ou alheios ao prprio querer BANDEIRA DE MELLO, apartar
do sujeito atuante. Da a razo co m p letam en te os critrios
d e sse s e n tid o no a te n d e r material e formal. Ambos fazem
imediatamente aos propsitos referncia a um objeto, no caso
de uma teoria das funes, que uma atividade, em contraste com
visa a n te s fo rm u la r um a o critrio orgnico ou subjetivo
d isc rim in a o do que um a que se denota um sujeito9.
uniform izao no tocante ao
exerccio do poder estatal.
Feitas as correes, a lista de
critrios passa a ser a seguinte:
A segunda corrente doutrinria,
ao contrrio, embora informe
a) critrio negativo;
pouco a respeito da natureza
b) critrio subjetivo;
jurdica da atividade pblica,
c) critrio objetivo:
- Gabino Fraga, p. 21.
Cf. Celso Antnio Bandeira dc Mello, p. 12.

102

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995

RSP

Fu n o administrativa

c.l) material;
c. 2) formal.
C ritrio N e g a tivo

O critrio negativo tem duvidosa

validade cientfica na medida em
que procede a definies atravs
de excluso. Por essa via afirmase algo atravs do procedimento
lgico de negar pertinncia do
objeto a definir com o utros
objetos dados.
usado com freq ncia na
d o u trin a alem para definir
administrao pblica. A expli
cao para essa preferncia pode
ser dada de duas form as. A
primeira explicao parece ter
sido a necessidade de recusar o
essencialism o das definies
positivas. A segunda explicao
procura fundamento na prpria
histria.
A Monarquia centralizava nas
mos do prncipe todas as formas
de exerccio do poder estatal.
No havia diferenciao jurdica
entre as funes pblicas. O
governo respondia pela a tiv i
dade total do Estado. F, apenas
atravs de longa evoluo
histrica que as trs formas
clssicas de atividade conseguem
uma individualizao expressiva.
A primeira separao vem com a
declarao de autonom ia dos
tribunais para resolver conflitos

entre particulares e definir sobre

a aplicao das normas penais. A
segunda separao vem com a
am pliao do processo de
constitucionalizao do Estado a
p artir do qual se afirma a
a u to n o m ia das assem blias
representativas com o espao
privilegiado para o exerccio das
faculdades legislativas. A admi
nistrao aparece como resduo
final dessa fragm entao do
exerccio do poder poltico.
A aplicao do critrio negativo
no plano da teoria das funes
vem p or isso lim itada a
explicao da funo adminis
trativa A definio das demais
funes pressuposta.
OITO MAYER pode ser citado
aqui como exemplo ilustrativo.
Este au to r define de m odo
positivo legislao e justia. Por
legislao enten de o estab e
lecimento de regras de direito
por parte do poder soberano
mediante o concurso do corpo
representativo da nao. No
conceito de justia integra tanto
a atividade do poder pblico
d estin ad a a m an u ten o da
ordem jurdica pertencente aos
tribunais (jurisdio cvel e
penal) quanto as atividades de
direo do p ro c e d im e n to
judicial, a jurisdio voluntria,
a atuao do Ministrio Pblico
e toda a atividade dos agentes de

R.Serv.Pbl. Brasflia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995

103

RSP

Paulo M odesto

execuo judicial que sirvam como la actividad dei Estado

manuteno da ordem jurdica10. para realizar sus fines, bajo su
orden ju r d ic o '2. didtica,
Na definio objetiva de entretanto, a utilizao que faz o
administrao menciona expli autor do critrio negativo.
citamente o critrio negativo:
Na doutrina brasileira o critrio
E x a m in a n d o las dos empregado por T1TO PRATES
p rim e ra s ra m a s de la FONSECA13.
actividad dei Estado cuya
nocin requiere esencial- O critrio negativo, ao fim e ao
rnente la reunin de dos cabo, parece todavia insuficiente
elementos, se comprueba para uma teoria das funes. Em
que cuando fa lta uno de primeiro lugar, no explica a
esos elementos, la activi formulao dos conceitos que
dad, cualquiera sea por lo servem de base para a excluso,
dems su carcter, ces por dando por dem onstrado exa
ello mismo en la esfera de tamente o que pede dem ons
la a dm inistracin. Por trao. Em segundo, sem uma
conseguinte, esta nocin preciso ulterior, identifica
parece estar delim itada praticamente Poder Executivo c
negativamente: adm inis Administrativo, idia que reclama
tracin deve ser toda acti uma correo por duas vias ( por
vidad dei Estado, que no um lado, a administrao traduz
es legislacin ni Justicia". apenas uma pane da atividade total
do Poder Executivo e, por outra,
No entanto, embora fixe essa excede como noo objetiva as
regra como princpio, o mesmo fronteiras do mesmo Poder, sendo
autor procura acrescentar um possvel tam bm no Poder
e lem en to positivo noo Legislativo e Judicirio).
objetiva de administrao, no
intuito de extrem-la de uma C ritrio O rg n ic o
q uarta espcie de atividade
estatal: a funo de governo. Esse O critrio orgnico (ou subjetivo)
elemento positivo vem expresso exalta o sujeito que realiza ou
1 1 0 conceito de administrao
exercita a funo pblica, sem
10

- Cf. Otto Mayer, p. 6, 8 c 9.

- Idem, ibidem, p.tO.

12

Idem, ibidem, p .15.

13

- Cf. Tito Prates Fonseca, p. 45.

104

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez.l995

RSP

Fu n o administrativa

indagar sobre o contedo ou so Os adeptos da teoria orgnica

bre o alcance dos atos produzi negam a diviso dos atos estatais
dos.
em formais e materiais e res
saltam a natureza tautolgica da
Por essa via a funo vem definida relao rgo-funo (o Estadopelo rgo e no o rgo pela Juiz apenas julga, o Estadofuno. A definio do rgo Administrador apenas administra,
pressuposta.
o Estado-Legislador ap enas
legisla, e vice-versa).
O critrio orgnico m uito
ad otado en tre au to res fran Nessa passagem, fazemos talvez
ceses, menos por suas quali uma excessiva generalizao.
dades intrnsecas do que como Muitos autores adeptos da teoria
conseqncia de particulari orgnica consideram a adm i
dades do sistem a do direito nistrao apenas uma zona ou
positivo desse pas14.
setor do Poder Executivo, uma
vez que admitem a existncia da
No obstante, foi duram ente cham ada funo poltica ou
criticado pela voz segura de governo. Outros, por sua vez,
dilatam o conceito subjetivo de
CARR DE MALBERG:
administrao para escapar a uma
El hecho de que, juridi identificao estreita entre
cam ente, um a decisin funo administrativa e atividade
dependa de la competen- do Poder Executivo16.
cia dei rgano legislativo o
de la competencia de la Na formulao rgida, porm, o
autoridade administrativa, critrio apresenta insuficincias
no p uede p o r s slo manifestas.
proporcionar la base de la
respectiva definicin o de Primeiro. O critrio orgnico
una delimitacin exacta no poderia explicar o regime
entre la legislacin y la jurdico para casos dc ao
administracin. La substan conjunta ou complementar de
cia de un acto estatal no dois ou mais rgos c o n sti
varia segn la cualidad de tucionais no exerccio de uma
su autor o segn la forma mesma funo.
em que se ha gestado15.
- Cf. Georgcs Vcdel, p. 17 e segs.
- Carrc dc Malberg, p. 261.
Cf. Juan Carlos Cassagnc, p. 62.

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995

105

RSP

Paulo Modesto

No explicaria a
aplicao do regime jurdico
administrativo para determinados
atos do Poder Judicial e
Legislativo (v.g.,nomeao de
servidores desses poderes,
administrao das secretarias,
controle e gesto sobre bens
funcionais).
Segundo.

No informaria sobre
o regime jurdico dos atos do
P oder Executivo que tm
fu n d am en to im ediato na
Constituio e que, amplamente
discricionrios, no tm carter
de execuo ou gesto infralegal.

Terceiro.

No justificaria a
aplicao do direito administrativo
para os atos das pessoas pblicas
no esta ta is (a exem plo dos
concessionrios c permissionrios
de servios pblicos).
Q u a rto .

C ritrio O b je tiv o M a te ria l

O critrio objetivo m aterial

interro g a pelas notas que
definem a natureza intrnseca da
funo pblica, investigando na
prpria atividade e no no rgo
atuante o substrato invarivel que
a particulariza.
Por essa via ser administrativo,
legislativo ou jurisdicional o ato
que apresentar em si mesmo o
contedo essencial da atividade
respectiva.
Os autores que defendem o
em prego do critrio objetivo
material invariavelmente reco
nhecem o carter administrativo
de certos atos provenientes do
Poder Legislativo e Judicial. E o
fazem de modo direto e positivo,
no por excluso.

Quinto. No poderia explicar a

aplicao do regime jurdico
administrativo s autarquias e
fundaes pblicas.

As noes formuladas para dar

conta desse contedo invarivel,
permanente e essencial dos di
versos tipos formais da atividade
pblica foram curiosamente de
Sexto. Nem inform aria tam uma variedade desconcertante.
pouco sobre o regime jurdico
aplicvel aos particulares que AGUST1N GORDILLO, demons
colaboram com a administrao trando grande poder de sntese,
(jurados, mesrios, tabelies, resum iu assim as diversas
diretores de faculdades, por conceituaes materiais em curso
exem plo, que praticam atos na doutrina:
expressivos de poder pblico).
a) funo legislativa: a
criao de normas gerais
106

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995

RSP

Fun o administrativa

de conduta, imperativas regime jurdico das leis gerais e

para todos os habitantes; abstratas. Tambm no daria
conta da heterogeneidade dos
b) funo jurisdicional : a atos jurisdicionais (v.g., os atos
deciso im perativa de de jurisdio voluntria,
contendas entre partes, determinados atos do processo
d e te rm in a d o o D ireito falimentar, sentenas normativas
aplicvel;
no mbito da Justia do Trabalho,
a elaborao de regim en to s
c) funo administrativa: internos, o controle abstrato da
realizao de algo concreto constitucionalidadc das leis ).
em casos individuais17.
As insuficincias do critrio
material so tambm manifestas.
As notas distintivas decorrem
antes de opes pessoais
casusticas do que uma deduo
fundada nas diretivas do sistema
norm ativo. O critrio no
consegue resolver numa sntese
a heterogeneidade do contedo
dos atos funcionais. No explica
p o rq u e atos de c o n te d o
legislativo e ju risdicional
em an ad o s da adm inistrao
permanecem regidos pelo direito
administrativo (o regulamento e
as decises dos rgos
adm inistrativos cm recursos
hierrqu icos). No inform a
porq ue leis individuais e
con cretas, leis m eram ente
d erro g at rias e leis com
fattispecie exclusiva (v.g., as leis
que regulam apenas a criao de
um rgo isolado do Estado),
permanecem com a mesma fora
jurdica e submetidas ao mesmo
17

Critrio O b je tiv o Form al

O critrio objetivo form al

encarece o exame da eficcia
jurdica especfica de cada uma
das funes pblicas, com
in d e p e n d n c ia do rgo de
origem ou do contedo material
dos atos emitidos.
Por essa via os atos estatais
aparecem caracterizados pelo
plexo dc efeitos jurdicos que
desencadeiam a partir do sistema
normativo.
A voz formal impropriamente
utilizada por alguns autores para
significar o modo de exterio
rizao do ato (o veculo expres
sivo) e outras vezes para denotar
a pro venincia orgnica ou
subjetiva do ato.
O critrio formal objetivo veio
responder a algumas deficincias
ap resen tadas pelos critrios

- Cf. Agustin Gordillo.

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995

107

RSP

Paulo Modesto

luta, a ordem jurdica,

anteriores. Nas definies sobre
derrogando a anterior,
a funo legislativa os autores
dentro da estrutura cons
destacam a novidade (n o vit ,
titucional vigetite.
inovacin) como nota formal
A
sentena,
por sua vez, tem valor
distintiva que cerca o conceito
formal
especfico
de lei. lei a norma que inova
no trnsito em julgado da
de m odo prim rio a ordem
deciso
proferida, insus
jurdica e tem fundamento na
cetvel, ao depois, de
Constituio.
m o d ific a o a t pelo
prprio julgador, e que traz
No contrariando o documento
em conseqncia a fora
constitucional, a lei formal pode
veicular tanto normas gerais e
ju rd ic a consistente no
abstratas q u an to norm as
estabelecimento da coisa
julgada.
individuais e concretas (v.g, a
autorizao para a alienao de
d eterm inado bem pblico, a Por fim, o ato executivo, cujo
am pliao de algum crdito formal se expressa na
presuno de verdade, e que
oramentrio etc).
consiste em independer, em
O em inente professor OSWAI,princpio, de prova, e pode
DO A. BANDEIRA DE MELLO
ser, desde logo, exigvel, o
fornece uma sntese precisa do
que traz, com o conse
c o n c e ito fo rm al dos atos
qncia, a fora jurdica de
caractersticos de cada uma das
autotutela, ou seja, a possi
funes pblicas. Diz o autor
bilidade de auto-execuque a lei tem o
toriedade, quando no
valor form al de se impor,
obedecido18.
imediatamente, de modo
su p erio r a q u a lq u er O critrio objetivo formal sem
manifestao do Estado- dvida resolve a maior parte dos
poder, a todas as auto problem as colocados pela
rid a d es e sta ta is e aos d o u trina. Os co n ceito s de
com ponentes do Estado- jurisdio e adm inistrao,
sociedade,
entretanto, merecem reparos. A
consistindo a sua fora form al no executoriedade no pode ser
carter de
vista como atributo qualificador
inovar, de m aneira abso dos atos administrativos de todo
- Oswaldo Aranha Bandeira dc Mello, p. 23.

108

R.Scrv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez,1995

RSP

Fun o administrativa

gn ero . atrib uto dos atos

restritivos da esfera jurdica dos
p articu lares e ap en as em
situaes excepcionais (havendo
autorizao legal expressa ou
quando ocorrerem situaes de
indispensabilidade momentnea
da autotutela). No tem apli
cao p ara os ato s de
adm inistrao consultiva, verificadora, e mesmo para todos
os ato s a d m in istra tiv o s
ampliativos da esfera jurdica
de p a rtic u la re s (no h
qualquer executoriedade, via
de reg ra, em ato s a d m i
n istrativ o s c o n sis te n te s em
licenas, permisses, autoriza
es, registros, entre outros,
porquanto na grande maioria
d esses se q u e r haveria cab i
m ento lgico para q u alq u er
procedimento impositivo). De
outra parte, qual o sentido em
re fe rir a a u to tu te la ou a
executoriedade para caracte
rizar os regulam entos adm i
nistrativos? A jurisdio, por sua
vez, com o ativ id a d e , no
p ro d u z se m p re e n e c e s s a
riamente decises dotadas de
fora de coisa julgada (formal
ou material). H jurisdio no
ato do juiz q u e in d e fe re
lim in a rm e n te um a p etio
inicial, nos atos de jurisdio
voluntria, nas decises cautelares, por exemplo, e no se
p o d eria a trib u ir a q u a lq u e r
d e sse s atos o a trib u to da

d e fin itiv id a d e para d iz e r o

direito.
A todo rigor, porm , a difi
culdade no provm do critrio
objetivo formal mas do uso que
dele tem feito a doutrina. O
equvoco parece repousar antes
nas formulaes empreendidas
do que p ro p ria m e n te no
critrio. O critrio apropriado
e pertinente para uma indagao
e stritam en te dogm tica das
funes pblicas. aceito para
os fins desse trabalho. A sua
utilizao vem afirm ado no
desenvolvim ento da parte
seguinte, reservada para uma
tentativa de conceituao da
funo administrativa.
Funo a d m in istra tiva

voz administrao pode ser

empregada tanto no direito pri
vado quanto no direito pblico.
No d ireito privado, o signo
administrao aparece quase que
exclusivam ente em sen tid o
objetivo, com o substantivo,
denotando uma atividade.
possvel defin-la: atividade
teleolgica, assum ida pelo
sujeito ativo como um encargo,
consistente no resguardo de
interesses e bens de terceiros,
qualificada pelo dever jurdico

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995

109

RSP

Paulo Modesto

(os atos emitidos so sindicados

<de um modo mais limitado. No
<entanto, a administrao privada
'vem regulada de um m odo
isim ples, em bora especfico,
ienquanto a administrao pblica
a atividade do tutor, por vem regulada nos seus mais
exemplo, na administrao dos variados aspectos20.
bens e interesses do pupilo ou
tutelado (art. 422, do Cdigo Civil. Em RUY CIRNE LIMA a nfase
sobre o problema do controle e
MASS1MO SEVERO GIANN1N1 regulao jurdica vem substi
reduz a administrao privada a tuda pela nfase no elemento
trs figuras gerais: o ofcio finalidade.
privado legal, o ofcio privado
necessrio e o ofcio privado CIRNE LIMA o autor nacional
voluntrio. Nas trs modalidades, que mais detidamente cuidou da
na grande maioria dos casos, relao jurdica de adm inis
percebe o administrador privado trao, conceito a que atribui
como algum que realiza uma valor categorial, pois expressa
funo, obrigado por um dever noes semelhantes no direito
jurdico de atu ar seg u n d o pblico e privado.
critrios delia miglior cura degli
interesst alieni19.
Nos dois setores do direito, a
palavra administrao designaria
Para o mesmo autor, entre a a atividade do que no senhor
funo administrativa privada e a absoluto, cujo trao caracterstico
funo administrativa pblica no seria
h diferena ontolgica, ou de
estar vinculada, - no a
q u alidade, mas apenas um a
um a vontade livrem ente
diferena de disciplina jurdica
determ inada, - porm, a
pela diversidade do objeto de
um fim alheio pessoa e
uma e de outra. Os atos da funo
aos interesses particulares
adm inistrativa privada tem
do agente ou rgo que o
controle jurdico amplo, sendo
exercita2'.
avaliada detidamente a prpria
convenincia da aceitao do ato. Na ex posio desses dois
Na funo administrativa pblica autores, s vezes de m odo

do administrador prestar contas

de sua atuao ao titular do
interesse ou do bem protegido ou a um a autorid ad e de
controle.

19

- Massimo Severo Giannini,

20

- Idem, ibidem, p. 90-91.

110

p. 88-89.

R.Serv.Pbl. Brasia 119 (2/3): 95-119, inai./dez.l995

RSP

Fu n o administrativa

implcito em outras vezes direto,

aparece revigorado um dos
sentidos etimolgicos da prpria
voz administrao.

Nessa tarefa, a classificao pro

posta por RENATO ALESSI pode
nos servir com o principal
referncia.

A lo cu o a d m in istra o
provem do latim, derivando das
palavras ad c m inistrare, que
segnifica servir, ou, segundo
alguns autores, de a d m anus
trahere, que alude idia de
gesto ou direo. CIRNE LIMA
anota tambm que o tema m in,
da raiz m i, in d ic a um a
diminuio, cm certo sentido
d e n o ta n d o a id ia de s u
bordinao ou subalternidade,
com o em tn in o r (inferior) e
m inister (criado)22.

RENATO ALESSI em p reg a o

critrio formal, j estudado,
analisando o tema das funes
sob o ngulo estritam en te
jurdico. Na sua classificao, as
funes pblicas so tidas como
formas de emanao de atos de
produo jurdica, formas de
in tro d u z ir altera es num a
ordem jurdica dada, com
alcance e efeitos diversos:

As afirmaes anteriores nos

aproximam do objeto a definir.
A administrao pblica vem j
significando atividade subordi
nada, teleolgica, cujos inte
resses tu telad o s aparecem
proteg id os contra a p rpria
vontade do agente, realizada em
cu m p rim en to dc um dever
jurdico, sujeita a controle e
avaliao.
No parece bastar, entretanto, es
sa aproximao. preciso indivi
dualizar a funo administrativa
no quadro geral das funes
pblicas.

a) a legislao vem ca
racterizada como a em a
nao de atos jurdicos
primrios, fundados direta
e imediatamente no poder
soberano, que produzem
uma inovao primria na
ordem jurdica anterior;
mediante a lei, ou exer
citando a funo legislativa,
o Estado disciplina relaes
permanecendo acima e
margem das mesmas;
b) a jurisdio vem carac
terizada como a emanao
de atos de p roduo
jurdica subsidirios dos
atos primrios, dirigida a
concreo e atuao coativa desses ltimos, per

- Ruy Cirne Uma, Princpios..., p. 21.

- Cf. Ruy C im e Uma, Sistema....______

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995

111

RSP

Paulo Modesto

manecendo o rgo estatal A classificao assim proposta

acima e margem das rela permite uma perfeita viso do
es a que os atos referem; conjunto das funes pblicas.
No , porm, isenta de crtica.
c) a adm inistrao vem A idia de caracterizar a
definida como a emanao administrao como parte em
de atos de produ o situao de superioridade nas
jurdica com plem entar, relaes a que os atos referem
pois so aplicao concreta no parece apta a explicar a
do ato de p roduo aplicao do regime jurdico
jurdica primrio e abstrato administrativo ao regulamento.
contido na norma legis Se ao editar um regulamento a
lativa; nessa atividade, o administrao assume a condio
rgo estatal atua como de parte, em sentido material,
parte das relaes a que os tambm nesse sentido poder-seatos se referem , a se ia dizer parte o legislador. A
melhana do que ocorre noo de administrao como
nas relaes de direito atividade em anadora de atos
privado, mas com a co m p lem en tares dos atos
diferena de agir como primrios tem algo de genial. No
parte em situao de obstante, em algumas hipteses
superioridade, podendo enumeradas expressamente, a
unilateralmente intervir na ad m inistrao atua d ireta e
esfera jurdica de terceiros im ediatam en te fu n dada na
(poder extroverso)23.
C onstituio, co n qu an to em
atividade plenamente vinculada
Ao lado dessas trs funes, indica (ex.: a adaptao dos venci
a existncia de uma quarta, a mentos, proventos de aposen
funo poltica ou de governo, tadoria, remunerao e vantagens
consistente na emanao de atos percebidas aos limites fixados na
de produo jurdica com ple Constituio - art.17 do Ato das
mentar em que o Estado atua Disposies Constitucionais
tam bm com o parte, todavia Transitrias da Constituio
relativa apenas atividade de Federal). Nesses casos, dispensada
direo suprema e geral do Estado logicamente a interveno do
como unidade orgnica e voltada legislador ordinrio, a atividade
para a determinao dos fins a que adm inistrativa no pode ser
o Estado deve perseguir2''.
qualificada rigorosamente como
- Renato Alessi, Instituciones..., p. 7-8.
- Idem, ibidem, p.9.

112

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez,1995

RSP

Fun o administrativa

infralegale complementar aos atos

de em anao primria, pois
com parece como atividade
infraconstitucional, vinculada e
autnoma em face dos atos de
emanao primria do legislador.
a constatao precisa de CELSO
ANTNIO BANDEIRA DE MELLO,
adotada a partir da segunda edio
dc seu festejado livro Elementos de
D ireito A d m in istra tiv o . A
classificao de RENATO ALESSI,
outrossim , no oferece nota
formal alguma para distinguir
funo administrativa e funo de
governo, mencionando apenas
notas de carter material, inclusive
bastante fluidas e vagas,
reconhecendo o autor a prpria
dificuldade em precisar os limites
conceituais dessa ltima funo.
Definir, porm, que vem do latim
finis, significa estabelecer limites,
fronteiras de significao. Para ser
congruente com o seu critrio,
faltando limite formal preciso
entre as duas funes, deveria o
autor evitar uma conceituao
isolada da funo de governo.
LUDWIG WIITGENSTEIN: Acerca
daquilo de que se no pode falar,
tem que se fic a r em silncio.
Resulta assentado, porm, que a
administrao atividade subal
terna, expressiva do poder
pblico, realizada sob a lei ou ex
cepcionalm ente sob a C ons
tituio, neste ltimo caso sem
constituir inovao primria da

ordem jurdica, porque atividade

estritamente preordenada, es
tando nas duas hipteses sujeita a
controle de legitimidade por uma
autoridade independente.
A crtica que realizamos clas
sificao proposta, no entanto,
praticamente rompeu a linha que
isolava a funo administrativa e
a funo jurisdicional. Alm
disso, m anteve indefin id a a
possibilidade dc conceituao da
funo de governo.
A nica fronteira de significao
fixada com tintas firmes parece
ter sido a que separa a funo
administrativa da funo legis
lativa. O instrumento empregado
foi o critrio objetivo formal.
O critrio formal, porm, no
precisa lim itar-se a um a
considerao sobre a eficcia dos
atos emitidos e a posio destes
no sistema normativo. BNOIT,
p o r exem plo, ressalta a
im portncia de co n sid erar a
disciplina jurdica das funes
tambm no plano do regime de
controle25.
no plano do regim e de
controle que parece possvel
resolver as dificuldades referidas
anteriormente. A soluo veio
sugerida numa passagem feliz dc
MICHEL D. STASSINOPOULOS,

- Francis Paul Bnoit, p. <0.

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995

113

RSP

Paulo Modesto

no tanto pela concluso a que

chega o a u to r q u an to pelos
termos empregados no desen
volvimento da sua exposio:

juge est le critre vritable

quipeut modifier la nature
de l a cte et crer un acte
juridictionnel26.

La m utation essentielle de
la fonction admlnistrative
en fonction juridictionnelle
s effectue du m om ent que
la loi attribue un organe
la facult de se prononcer
souverainement nonpas en
tant qu 'organe plac dans
le cadre de la hirarebie
adm lnistrative, m ais en
ta n t que juge qui ne se
trouve en aucun rapport
organique ou hirarchique
avec les organes d o n t
mane l a cte attaqu. Sa
d cisio n ne sera p lu s
so u m ise au co n tro le
h ira rch iq u e n i la
p o ssib ilite d un re ta it
(ta n d is que le controle
hirarchique et la possibilit du retait accompagnent en prncipe les
dcisions des suprieurs
hirarchiques prises la
su ite d 'u n recours
hirarchique ou quasic o n te n tie u x ) et sera
d so rm a is considre
com tne la vrit lgale
m u n ie de cette fo rce
juridique que l'on appelle
la force de la chose juge.
Or cette force de la chose

A coisa julgada, vimos antes, no

fornece elemento seguro para
uma distino. Nem sempre a
jurisdio conduz a formao da
coisa julgada. No en tan to ,
aparece com destaque no trecho
citado o problema do controle
hierrquico (modo de controle
administrativo).

26

114

Na trilha desse tipo de

considerao a nfase na anlise
do nosso tema passa a recair sobre
o procedimento especfico ou
preponderante atravs do qual as
funes pblicas so exercitadas.
A atividade dos rgos adm i
nistrativos formada atravs de
um procedimento hierarquizado
em que se afirmam relaes de
mando e de controle. A estrutura
escalonada em degraus suces
sivos, p r p ria dos rgos
adm inistrativos, p erm ite ao
hierarca o controle permanente
da legalidade e da prp ria
oportunidade e convenincia
dos atos administrativos (Smulas
346 c 473 do STF). O controle
hierrquico tem fundam ento
direto no princpio superior da
indisponibilidade dos interesses
pblicos. Assim, estabelecida a

Michcl D. Siassinopoulos, p. 48. VI.

R.Serv.Pbl. ttrasia 119 (2/3): 95-119, mai./dcz.l995

RSP

Fu n o administrativa

relao hierrquica, duas situa

es parecera possveis. A pri
meira diz respeito aos atos pra
ticados nos diversos graus da
escala hierrquica, excludo o
ltimo.
Os atos administrativos desse
prim eiro patam ar podem ser
desde logo caracterizados como
atos funcionais sujeitos a dupla
sindicabilidade jurdica (controle
jurisdicional e controle h ie
rrquico ou o u tro m odo de
controle administrativo)). Na
segunda situao, que apenas diz
respeito aos atos tomados na
ltima instncia hierrquica, os
atos obviam ente no esto
sujeitos a controle hierrquico
superior, mas perm anecem
disposio do adm inistrador,
p o d e n d o ser revogados e
anulados a todo o tempo, salvo
nos casos em que houver
incidncia de regra jurdica
proibitiva (v.g., prescrio,
d ecadncia, coisa julgada
administrativa, casos de proteo
da boa-f do p articu lar em
relao com a administrao).
N esses casos a relao hie
rrquica no desaparece, pois o
agente colocado no cume da
escala hierrquica no deixa de
pertencer e permanecer situado
no interior da hierarquia, mas o
modo de exerccio do controle
m uda no in te rio r da Admi
nistrao, no deixando o

superior hierarca de exercitar

controle jurdico (e no somente
controle poltico) e de natureza
adm inistrativa (no judicial)
sobre os atos emitidos em sua
p r p ria escala hierrquica.
Tambm nesse plano, portanto,
os atos administrativos apare
cero sujeitos a dupla sindi
cabilidade jurdica (sujeio a
dois tipos de controle jurdico).
Na adm inistrao d e scen tra
lizada, claro, no h relao de
h ierarq u ia vinculan do as
entidades descentralizadoras
administrao central. Mas as
situaes so praticam en te
equivalentes, pois cada unidade
vera tam bm e stru tu ra d a de
m odo hierarquizado, alm de
estar prevista a tutela, exercida
nos termos da lei que as houver
institudo.
A nota da complementaridade,
analisada por RENATO ALESSI,
reduzida aos devidos termos por
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE
MELLO, bem como a nota da
dupla sindicabilidade jurdica
(sujeio a dois tipos de controle
jurdico, o jurisdicional e o
administrativo, incluindo neste o
controle dito parlam en tar),
defendida de modo exploratrio
neste trabalho, parecem indicar
e delimitar bem os limites formais
em que se exercita a funo
administrativa em face das demais
funes pblicas.

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995

115

RSP

Paulo Modesto

s rgos jurisdicionais, A funo poltica ou dc governo,

por exemplo, no exer por sua vez, difere da funo
ccio da funo que lhes administrativa por consistir na
anao de atos jurdicos
prpria, no produzemematos
semelhantes nem esto sujeitos primrios, fundados diretamente
a qualquer relao de hierarquia na C onstituio, dotados de
formal. A sentena, uma vez ampla discricionariedadc. Os atos
proferida, produza ou no coisa de governo so editados fora da
julgada, no perm anece hierarq uia adm inistrativa,
d isposio do m agistrado, independentemente dela, mas
ressalvadas as h ip teses dc esto sujeitos a controle de
autorizao expressa da lei, legalidade pelos rgos
apenas podendo ser modificada jurisdicionais.
mediante o processo judicial a
que todo ato expressivo do poder A atividade adm inistrativa
p o licn trica , isto , vem dis
pblico esta sujeito.
tribuda por diversos centros
Na funo legislativa, igual emanadores do poder estatal.
mente, uma vez editada a lei, heterognea, emana tanto atos
m odificado o o rd e n a m e n to gerais quanto atos individuais,
jurdico, no se pode cogitar dc p rovocados ou ed itado s ex
qualquer vnculo de disponi officio, ampliativos ou restritivos
bilidade da lei pelo titular da da esfera jurdica de terceiros.
funo. No subsiste qualquer No admite definio material
controle pelo rgo legislativo nem referncia direta a um rgo
sobre os atos jurdicos primrios especfico do sistema jurdico.
emitidos no exerccio da funo Eis porque tanta dificuldade em
que lhe prpria ou especfica. defin-la!
A lei editada pode apenas ser
d errogada ou ab-rogada por A administrao pblica, porm,
novo diploma legislativo, mas pelo que vimos expondo, pode
no terem os nessa hiptese e deve ser conceituada como a
atividade de controle jurdico e atividade su b a lte rn a e in s
sim atividade de criao trumental exercitada pelo Estado
(inovao jurdica). A lei sofre (ou por quem lhe faa as vezes),
apenas o con tro le jurdico expressiva do poder pblico,
efetuado atravs de jurisdio e realizada sob a lei ou para dar
nenhum controle jurdico aut aplicao estritamente vinculada
nomo por parte da administrao a norma constitucional, como
dos prprios rgos legislativos. atividade em anadora de atos

116

R.Scrv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez.l995

RSP

Fu n o administrativa

com plem entares dos atos dc

produo jurdica primrios ou Referncias B ib lio g r ficas
originrios, sujeita a dupla
sindicabilidade jurdica e
dirigida concretizao das ALESSI, Renato. Instituciones de
D erecho A d m in is tr a tiv o .
finalidades estabelecidas no
Tomo I. Trad. Buenaventura
sistema do direito positivo.
Pellis Prats. Barcelona,
Bosch,1970.
----- . Principi de Diritto Adminis
trativo. Milano, Dott A. Giuffr
Editore, 1966.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de
Direito Constitucional. 12a ed.
So Paulo, Saraiva, 1990.03.
BENOIT, Francis Paul. Le Droit
A dm inistratif Franais.P&ris,
Dalloz, 1968.
CAETANO, M arcelo. D ireito
C onstitucional. V I. Rio de
Janeiro, Forense, 1977.
CANOTILHO, Jos Joaquim
G om es. D ireito C o n stitu
c io n a l. Coim bra, Livraria
Almedina, 1989.
CASSAGNE, Juan Carlos. El Acto
Administrativo. Buenos Aires,
Abeledo-Perrot, 1975.
DROMI, Jos Roberto. Institu
ciones de Derecho Adm inis
trativo. Buenos Aires, Editorial
Astrea de Rodolfo Depalma y
Hnos, 1973R.Scrv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995

117

RSP

Paulo M o desto

FAGUNDES, Miguel Seabra. O MAYER, Otto. Derecho Adm inis

tra tiv o A lem n . Tom o I.
controle dos Atos A dm inis
B uenos Aires, Editorial
trativos pelo PoderJudicirio.
Depalma, 1949.
6a ed. rev. So Paulo, Saraiva,
1984.
MELLO, Celso Antnio Bandeira
de. P restao de Servios
FONSECA, Tito Prates. Direito
P blicos e A d m in istra o
A d m in istra tivo . So Paulo,
Indireta. 2a ed. So Paulo, Ed.
Freitas Bastos, 1939.
Revista dos Tribunais, 1987.
FRAGA, Gabino. D erecho
A d m in istra tiv o . Mxico, ------. E lem en to s de D ireito
A dm inistrativo. 2a ed. So
Editorial Porra, S.A, 1973Paulo, Editora Revista dos
Tribunais, 1990.
GIANNINI, Massimo Severo.
Corso d i D iritto A m m inistrativo. Milano, Dott A. Giuffr MELLO, O sw aldo Aranha
Bandeira de. Princpios Gerais
Editore,1965.
de D ireito A d m in istra tivo .
vol. I. 2a ed. Rio de Janeiro,
GORDILLO, Augustn. Tratado de
D erecho A d m in is tr a tiv o .
Forense, 1979Tomo I. Crdoba, Ediciones
Macchi, 1974.
MODUGNO, Franco. Funzione.
in Enciclopdia Del Diritto.
Vol.XVIII. Milano, Giuffrr
LIMA, Ruy Cirne. Princpios de
Editore, 1969.
Direito Administrativo. 6a ed.
So Paulo. Ed. Revista dos
Tribunais, 1987.
MONTESQUIEU. Do Esprito das
Leis. So Paulo, Abril S.A.
----- . Sistema de Direito Adminis
Cultura e Industrial(coleo
tra tiv o B ra sile iro . Porto
Os Pensadores), 1973.
Alegre, Ed.Santa Maria,
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de.
1953.
Ato Administrativo. 2a ed. So
MALBERG, R. Carre de. Teoria
Paulo, Ed. Revista dos
G eneral Del Estado. Trad.
Tribunais, 1980.
Jos Lion Depetre. Mxico,
Fondo de Cultura Economica, PEREIRA, Andr Gonalves. Erro
1948.
e Ilegalidade no Acto Adm i
nistrativo. Lisboa, 1962.
118

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995

RSP

Fun o administrativa

POND, Lafayette. Sobre o Resumen

Cam po de Aplicao do
Direito Administrativo, in LA FUNCIN ADMINISTRATIVA
Direito Administrativo Aplica
do e Comparado. Tomo 1. So La discusin acerca de la funcin
Paulo,E d.R esenha Univer adm inistrativa y, p or consisitria, 1979.
guiente, de la forma dei actuar
dei Poder Pblico es un hecho
SILVA, Jos Afonso da. Curso de p erm an en te. Adems, en el
Direito Constitucional Positi mbito de la Reforma dei Estado,
vo. 5a ed. rev. e ampl. de el texto se presenta como un
acordo com a nova im p ortante in stru m e n to dc
tcnico sobre el
Constituio. So Paulo: Ed. conocimiento
proceso,
discutiendo
las actiRevista dos T ribunais, vidades jurdicas de la adminis1989.
tracin pblica bajo los aspectos
esttico y dinmico.
STRASSINOPOULOS, Michel D.
Trait des Actes Administratifs.
Paris, Librairic Gnrale de Abstract
D roit et de Ju risp ru d e n ce, 1973.
ADMINISTRATIVE FUNCTION
TEIXEIRA, Jos Horcio
Meirelles. Curso de Direito
Constitucional. Texto rev.pela
profa.Maria Garcia. Rio de
Janeiro, Forense Universitria,
1991.

The discussion about the administrativc function, and consequently, on thc modus operandi
ofthc Public Power is permanent.
Moreover, in thc esferc of the
Reform of thc State, the text
presents itsclf as an important
tcnical
knowlcdge instrument
VEDEL, G eorges. D roit
on
this
process,
discussing thc
Administratif. Tome Premier.
legal
activities
of
the public
Paris, Presses Universitaires de administration focused
on static
France,1958.
and dinamic aspccts.
Paulo Modesto professor de
Direito da Universidade Federal
da Bahia e assessor especial do
Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado.

R.Serv.Pbl. Braslia 119 (2/3): 95-119, mai./dez. 1995

119