Balance de Legislación Electoral Indigena IFE-JNE PDF

PROYECTO DE SISTEMATIZACIN
DE LA INFORMACIN EXISTENTE
SOBRE LA PARTICIPACIN
ELECTORAL DE LOS PUEBLOS
INDGENAS EN EL PER
INFORME PRELIMINAR
DOCUMENTO DONDE SE PLANTEA EL

MARCO LEGAL NACIONAL E
INTERNACIONAL DE LA
PARTICIPACIN POLTICOELECTORAL DE LOS PUEBLOS
INDGENAS DE PER
2013
LA PARTICIPACIN POLTICA ELECTORAL DE LOS PUEBLOS INDGENAS EN EL PER
Jurado Nacional de Elecciones

Direccin Nacional de Educacin y Formacin Cvica y Ciudadana
PROYECTO DE SISTEMATIZACIN DE LA INFORMACIN EXISTENTE SOBRE LA PARTICIPACIN
ELECTORAL DE LOS PUEBLOS INDGENAS EN EL PER
Elaboracin de contenidos: Manuel Valenzuela Marroqun y David Velsquez Silva

Aportes y coordinacin:
Enith Pinedo Bravo
BALANCE DE
LEGISLACIN
INTERNACIONAL SOBRE
EL TEMA INDGENA
ndice
Legislacin Internacional
Primera etapa la Colonia
Conquista europea y derecho de gentes
Segunda etapa siglos XX y XXI
Legislacin Nacional
Repblica de indios y repblica de espaoles
La legislacin electoral durante el perodo de las cortes de Cdiz (1812-1815)
Los indgenas en la vida poltica republicana durante el siglo XIX
Los indgenas y la definicin de la ciudadana en las normas del siglo XIX
El fin de las elecciones del modelo gaditano: la reforma electoral de 1896 y la exclusin de
los analfabetos del sufragio
La legislacin electoral de finales del siglo xix e inicios del siglo XX
La legislacin de las ltimas cinco dcadas
El gobierno de Juan Velasco Alvarado y la reivindicacin indgena andina
La constitucin de 1979: el voto universal y el retorno a la democracia
Las cuotas electorales y otras normas sobre la participacin de los indgenas
Legislacin
Internacional
Primera etapa La Colonia
Para el tratamiento de la legislacin internacional en torno a los indgenas,

daremos inicio a este documento con algunas referencias sobre el Iusnaturalismo
y su influencia en el pensamiento de algunos personajes renombrados de la
academia colonial, toda vez que es considerado como el punto de partida del
posterior desarrollo de lo que deriv en el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos.
En efecto, la fuerza del Iusnaturalismo racional en el siglo XVI permiti un

viraje en la comprensin de los derechos del hombre al reclamar que stos eran
derechos estrictamente individuales. Como parte de un proceso, este estadio no
fue fcilmente aceptado por los seguidores de la otra vertiente iusnaturalista, la
teolgica, y ello por los sujetos sobre los que gira precisamente este documento.
Como sostiene Alexander vila, uno de los principales conflictos del siglo XVI
que incidi en el cambio de posturas en el iusnaturalismo tuvo que ver con el

problema de lo indgena. (vila 2012:108) Incluso finalizado este proceso,
debe tambin recordarse que en el siglo XX esta corriente recibi fuertes crticas
del positivismo normativista kelseniano. No obstante, tampoco hay que olvidar
que despus de la Segunda Guerra Mundial, dado el consenso en reconocer el
valor del ser humano, se hicieron fuertes las corrientes preocupadas por dotar de
fundamentos racionales a la doctrina de los derechos humanos, con lo que el
Iusnaturalismo retom vigencia.
Si bien no es objeto de este documento analizar el proceso desarrollado desde

el Derecho de Gentes hasta lo que hoy se conoce como Derecho Internacional
de los Derechos Humanos, s resulta conveniente realizar un repaso que d
cuenta de los principales hitos que han marcado la relacin con los pueblos
indgenas desde la conquista europea, toda vez que es justamente a partir de esa
evolucin, en la que protagonistas han sido los indgenas mexicanos y
peruanos, que hoy se tiene al Derecho Internacional de los Pueblos Indgenas.
Conquista europea y derecho de

gentes
En efecto, es interesante verificar que buena parte de la literatura atribuye el

surgimiento, o al menos el fortalecimiento del Derecho de Gentes, a la influencia que
desde el siglo XVI marcaron los frailes dominicos Francisco de Vitoria y Bartolom
de las Casas. De esta manera, se ha atribuido a sus ideas dar lugar al nacimiento del
Derecho Internacional moderno, e, incluso, la aparicin de los primigenios cimientos
de la idea de derechos humanos en el sentido de principios generales vlidos tanto
para los ciudadanos europeos como para los recin conocidos indgenas del Nuevo
Mundo, fundamentando la libertad y la dignidad de todo ser humano. Esta
verificacin justifica que el estudio del tratamiento jurdico internacional de los
pueblos indgenas, aun cuando puede enfocarse en la legislacin plasmada en
tratados y convenios adoptados por diversos Estados, no deje de partir de la
conviccin acerca de la trascendencia de la llegada europea a Amrica y la

importante discusin jurdica a que dio lugar.
Como parte de esta discusin se formaron dos grandes bloques entre los pensadores
europeos de la poca: Uno en el cual se consideraban justos los ttulos que posean en
el Nuevo Mundo, en tanto se basaban en valores universales de Occidente; y otro
posterior que defenda la condicin humana de los indios, hacindolos sujetos de
derecho pese a que no fueran creyentes. Rescatando que los referidos dominicos
coincidieron en considerar, por ejemplo, que los nicos propietarios de ese mundo
nuevo eran los indios nativos y que la funcin de los espaoles en dichas tierras era
convertirlos a la fe catlica, no olvidemos tampoco que la empresa de la conquista
tuvo un fuerte sentido de cruzada, orientada a ganar territorios y almas para la
religin universal, y que las bulas alejandrinas estuvieron dirigidas a darle
legitimidad, justificando la gentilidad de los indgenas la conquista por los
cristianos1.
La temtica de los estudios de Francisco de Vitoria se ha extendido hasta lograr en la

actualidad cierta vigencia. Y es que el anlisis de la guerra, el trnsito de personas,
las aguas territoriales, etc. siguen constituyendo temas de discusin contempornea.
No obstante, lo que interesa ms en este documento es el discurso contenido en su
Relectio de Indis, pues funda el dominio en un principio intrnseco de la naturaleza
humana, preguntndose el profesor salmantino si los indios eran dueos de s o s
requeran de otros para organizarse. Para dar respuesta a esta interrogante, tal como
El papa Alejandro VI otorg a los Reyes Catlicos el reconocimiento de la posesin de los territorios
descubiertos y por descubrirse en el Nuevo Mundo, a cambio de la catequizacin de los
conquistados.
sostiene Virginia Aspe2, el autor inserta la discusin en una cuestin antropolgica:

si el dominio es un derecho humano, en qu se sustenta este dominio, y, cmo es que
el dominio puede perderse entre los hombres. De cualquier forma, lo relevante en la
Relectio radica en que Vitoria coloca la capacidad de dominio como algo por
naturaleza en todos los hombres, siendo as su gran contribucin una nocin de
derecho subjetivo que establece diferencia con los seres irracionales.
Ahora bien, pese a estas consideraciones, el dominico en realidad cuestion la

capacidad de los indios para comprender la verdad evanglica y dej en la mesa la
carta de la compulsin [] para propagar la fe.3 De este modo, la educacin
propuesta no estuvo exenta de matices civilizatorios en la que adems de la
conversn a la fe cristiana buscaba, para mejor garantizar aqulla, su adaptacin a
las costumbres europeas.4 Puede entonces advertirse que en el discurso de Vitoria
primaba un componente etnocntrico, razn por la que, autores como Francisco
Castilla5, han llegado a afirmar que la Relectio de Indis no tena otra finalidad que
mostrar la legitimidad del dominio de las tierras americanas por los reyes de Espaa.
Complementada pues la llamada tica de la Conquista con lo que algunos

pensadores creen es un hito en la consideracin de ciertos derechos de los indios (es
decir, el rechazo de ttulos esgrimidos hasta ese momento para justificar el dominio
espaol), no debe quedar tampoco duda de que son diversas las variantes que se
perciben en el desarrollo terico del maestro de Salamanca: Al lado de su aporte en
el asentamiento de las bases para el reconocimiento, lento quizs, pero latente, del
2
ASPE ARMELLA, Virginia. Del Viejo al Nuevo Mundo: el trnsito de la nocin de dominio y derecho
natural de Francisco de Vitoria a Alonso de la Veracruz. Revista Espaola de Filosofa Medieval, N
17, 2010, p. 145.
3
Op. Cit., p. 146.
4
CASTILLA URBANO, Francisco. Francisco de Vitoria: una biografa de sus ideas polticas y religiosas.
Revista de Filosofa, N 36, 2000-3, p. 10.
5
Op. Cit. Loc. Cit.
10
10
otro6, eje primigenio de la idea de derechos humanos -entendidos como facultades

genricas aplicables a europeos y aborgenes-, se encuentra la certeza de que siempre
parti de lo que consideraba ms idneo para la tarea de evangelizacin7.
En lo que concierne a Bartolom de las Casas, debe decirse que lo caracterstico en l

fue que fund los derechos de los indios en el iusnaturalismo racionalista.
Reconociendo, al igual que Francisco de Vitoria, que los indgenas americanos, aun
fueran pecadores, eran los dueos reales de las tierras que ocupaban los espaoles,
debe resaltarse que su pensamiento no se mantuvo esttico debido a sus constantes
viajes al Nuevo Mundo, llegando a admitir, a diferencia del dominico universitario,
que las sociedades ah asentadas constituan verdaderas construcciones polticas
merecedoras de respeto. De esta forma, la evolucin en su pensamiento se muestra
primero por un consentimiento en el sometimiento de los indios, si bien pacfico, y
despus ya por una condena de la imposicin de un gobierno, aun cuando fueran
convertidos, partiendo para ello de una toma conciencia por la injusticia del sistema
de la encomienda, intentando incluso combatirlo. De esta manera puede apreciarse la
superacin a Vitoria cuando al referirse a la guerra declarada a los indios, asevera
que sta siempre ser injusta y tirnica por motivos de religin []8. De ah su
fundamental defensa con la propuesta y posterior concrecin de la figura jurdica
llamada Protector de Indios.
La comparacin es poco real si nos enfocamos en la idea actual de los derechos humanos, esto es,
como una serie de declaraciones polticas de carcter liberal individualista, y solo a partir del siglo
XIX, de tipo ms social y econmico de cara a matices ms colectivos.
7
Para Virginia Aspe, Fray Alonso de la Veracruz es con quien efectivamente se est en el umbral del
incipiente desarrollo del ulterior tema de los derechos humanos, pues su va intermedia permite
comprender variaciones esenciales en la ley natural por la pluralidad de culturas y usos entre los
pueblos. De ah que sostenga que su aporte en el tema de los derechos humanos y del
multiculturalismo (sic), sea fundamental. Op. Cit., p. 152.
8
SUREZ ROMERO, Miguel ngel. La situacin jurdica del indio durante la conquista espaola en
Amrica. Una visin de la incipiente doctrina y legislacin de la poca tendente al reconocimiento de
derechos humanos. Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, N 242, 2004, p. 242.
11
11
Con sus escritos, incluyendo a Historia de las Indias y Brevsima relacin de la

destruccin de las Indias, Bartolom de Las Casas muestra su proclividad al
iusnaturalismo racionalista en tanto se centra en la nocin de persona como ser
dotado de razn, libre y responsable por naturaleza y, por lo mismo, sujeto de
derechos y deberes. Como parte de ello, pretende demostrar la naturaleza humana
del indio y su concomitante dignidad [] (permitindole) abrir caminos para lo que
se conocer como Derecho Indiano [] (en el que) no hay lugar a la servidumbre
natural y, en consecuencia, se deber entender que los indios son seres humanos
titulares de derechos, en plano de igualdad respecto a sus congneres, incluyendo a
los espaoles.9 Es as como el fraile llega incluso a hacer referencia a que los
nativos americanos merecan autogobierno.
Sin profundizar en las diferencias entre las demandas de los dos dominicos espaoles
que aqu se han abordado, se resalta que ellas hicieron eco en los odos de Carlos I, y
como consecuencia de ello se promulgaron, en 1542, las nuevas leyes de Indias, las
cuales prohiban la esclavitud de los indios y se ordenaba que todos quedaran libres
de los encomenderos y fueran puestos bajo la proteccin directa de la Corona. Ahora
bien, aun cuando la aparicin de estas nuevas leyes no solucionara el problema de los
indios, fue el primer intento en procura de conseguir la persuasin sobre los
derechos de los nativos de Indias.10
VILA MARTNEZ, Alexander. Op. Cit., p. 111.

Ibid. Loc.cit., p. 110.
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12
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Segunda etapa Siglos XX y XXI
El marco jurdico internacional que envuelve actualmente el tratamiento sobre los

pueblos indgenas se concentra en dos instrumentos: El Convenio No. 169 Sobre
Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, de la Organizacin
Internacional del Trabajo, en adelante C169 OIT, y la Declaracin de las Naciones
Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, aprobada por la Asamblea
General en setiembre de 2007, en adelante la Declaracin de 2007. Sobre el primero
debe decirse que es el mayor esfuerzo adems, aceptado internacionalmente- en la
determinacin de los criterios de identificacin de los pueblos indgenas11. En cuanto
al segundo, como sostiene Marco Aparicio, su aprobacin constituye un hito no solo
poltico sino tambin jurdico de importantes dimensiones porque, en trminos
generales, representa la plasmacin de derechos colectivos que irrumpen con fuerza
en el universo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos12
11
El Convenio no define qu son pueblos indgenas y tribales sino que describe los pueblos que
pretende proteger (Artculo 1).
12
APARICIO WILHELMI, Marco. Los derechos polticos de los pueblos indgenas en la Declaracin de
Naciones Unidas". En: Berraondo, Mikel (Coord.). La Declaracin sobre los derechos de los pueblos
indgenas. Punto y seguido. Barcelona: Alternativa, 2008, p. 42.
13
13
Ahora bien, en la medida de que, aun con la carencia de definiciones aceptadas

uniformemente, rige un tratamiento jurdico internacional para ciertas minoras,
algunos estudiosos -afirma Rodolfo Stavenhagen13- estiman que los derechos de los
pueblos indgenas deben ser considerados en el marco de los derechos de los grupos
minoritarios. Sin embargo, como este mismo autor argumenta, los pueblos indgenas
reclaman que su situacin no es comparable debido principalmente a dos razones:
porque son acreedores de derechos histricos dado que su presencia en el Estado
respectivo es anterior a la formacin de ste, caracterstica que no necesariamente
comparten con otras minoras (por ejemplo, grupos tnicos inmigrantes); y, porque
fueron sometidos por invasin, colonizacin o conquista habiendo constituido una
mayora numrica, por lo que demandan la restitucin de derechos perdidos y no la
proteccin de derechos concedidos. El destacado socilogo agrega que frente a las
normas sobre minoras, oscuras, indeterminadas y elaboradas atendiendo al contexto
europeo, rige en la actualidad lo que se denomina el Derecho de los Pueblos
Indgenas. En similar sentido se manifiestan otros autores al sostener que estos
pueblos tienen un rgimen jurdico propio, desarrollado precisamente en el seno de la
OIT y en la Declaracin de 200714, pudiendo incluso ir ms all de las normas del
13
STAVENHAGEN, Rodolfo. Los derechos de los indgenas: algunos problemas conceptuales. En:
Nueva Antropologa. Revista de Ciencias Sociales. No. 43, 1992, p. 94.
14
De acuerdo con Bartolom Clavero, hasta antes de la entrada en vigor de la Declaracin de 2007,
la ONU consideraba a los PPII como minoras tnicas, posicin que mantendra el Comit de
Derechos Humanos a pesar de la vigencia de aquella Declaracin. Para fundamentar esto, el autor
recuerda que en el dictamen del caso de la ciudadana peruana del pueblo aymara, ngela Poma
Poma (Com. No. 1457/2006, del 24 de abril de 2009), fundado en la degradacin ecolgica de unas
tierras de cra de llamas y alpacas por polticas de extraccin y derivacin de aguas, el Comit se
centr en lo dispuesto por el Artculo 27 PIDCP sin que la demandante lo hubiera invocado como
aplicable, siendo ste un artculo que, segn l, potencialmente degrada a los pueblos. Y es que si
bien el caso es individual, como por lo dems requiere el citado Protocolo Facultativo del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos, su implicacin y su inters son colectivos. Lo es, de un
carcter colectivo, el derecho al agua y a la ecologa que se dirime. Ante ello, no debera
considerarse aplicable el Artculo 27 PIDCP, que obvia toda consideracin al carcter de pueblo.
(Artculo 27 PIDCP: En los Estados en que existan minoras tnicas, religiosas o lingsticas, no se
negar a las personas que pertenezcan a dichas minoras el derecho que les corresponde, en comn
con los dems miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia
14
14
Derecho Internacional fundadas stas, finalmente, en los derechos humanos en una

visin occidental-, si encuentra respaldo en el pluralismo jurdico, un campo a
desarrollar sobre todo al interior de los Estados.
De cualquier modo, si bien los pueblos indgenas tienen subjetividad internacional,

es una de tipo limitada en tanto involucra derechos que dan lugar a obligaciones que
corresponden, no a la comunidad internacional, sino a los Estados en cuyas fronteras
se ubican, varios de los cuales como se sabe- han buscado bloquear la Declaracin
de 2007 ante la Asamblea General. Este hecho reafirma la conveniencia de analizar
las formas de implementacin estatal de los instrumentos internacionales aprobados,
no solo respecto de los tan recurridos temas de autodeterminacin y control sobre sus
tierras
y recursos, sino
tambin de otros
que tienen sustento en la
participacin/representacin poltica. Es as como se aprecia la importancia de la

autonoma indgena como plasmacin del ejercicio del derecho de autodeterminacin
de los pueblos, siendo una de sus formas concretas la autonoma territorial, de la cual
se deriva como lgica consecuencia el autogobierno.
religin y a emplear su propio idioma. El subrayado es nuestro). Extrado del blog personal del
autor, accesible en <http://alainet.org/active/32935&lang=es>. Consulta efectuada el 29 de
diciembre de 2012.
15
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Legislacin
Nacional
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Repblica de indios y Repblica de

espaoles
La posicin tuitiva de la Corona deriv en el establecimiento de una legislacin e

institucionalidad que tericamente deban proteger a los indgenas de sus convasallos
espaoles. En su relacin con el Rey, las diversas poblaciones americanas fueron
agrupadas en una comunidad de derecho, conocida como Repblica de Indios, la cual
era concebida como separada de la Repblica de Espaoles. A travs de la Repblica
de Indios se legisl privativamente para la poblacin indgena, reconociendo las
instituciones anteriores a la conquista (que no se opusieran a la religin catlica y al
derecho natural) que fueran tiles para la posicin de la Corona, al mismo tiempo
que
se dieron una multitud de nuevas normas creando y regulando nuevas
instituciones. Respecto a las primeras, se reconoci la institucin curacal o

cacicazgo, considerndose a los curacas o caciques como seores naturales de la
poblacin indgena, otorgndoles por ello el rango de nobleza al interior de su nacin
(Spalding 1974: 37).
En la direccin de proteger y explotar a los vasallos indgenas, en el Virreinato
peruano se crearon las reducciones de indios durante el gobierno del Virrey
17
17
Francisco de Toledo, es decir, asentamientos urbanos que reunan la poblacin

dispersa de diversos ayllus, creados con fines administrativos, fiscales pero tambin
cultuales (Klarn 2005: 90). Las reducciones o pueblos de indios como luego se
llamarnfueron diseados siguiendo el mismo modelo de la ciudad hispnica, con
sus instituciones de gobierno civil y eclesistico, cuyos edificios, asentados alrededor
de una plaza pblica, eran la expresin del tipo de vida civilizada que los monarcas
espaoles deseaban imponer a las poblaciones andinas (Thurner 2006: 34-35). Las
disposiciones reales tenan una orientacin fuertemente tuitiva en tanto mandaban la
plena autonoma y separacin de las reducciones indgenas respecto a la poblacin
espaola o mestiza para protegerlos como menores de edad-- de los abusos o
corrupcin de los otros cristianos, sin embargo, ms temprano que tarde, individuos
de diferentes orgenes tnicos terminaron asentndose en las poblaciones indgenas.
En la Repblica de Indios, dos fueron las instituciones representativas en la nacin
india: el cacicazgo y los cabildos indgenas. Respecto a los caciques el rol adjudicado
en el edificio colonial fue el de intermediacin entre la sociedad espaola e india: por
un lado, organizaban a la poblacin de su jurisdiccin para el cumplimiento de sus
obligaciones para con el Rey -el pago del tributo indgena y la mita-- y, por otro,
cumplan el rol de lderes y representantes de los ayllus ante las autoridades del
Monarca. Era as tambin su funcin regular las relaciones de reciprocidad al interior
de las comunidades, siendo esta atribucin fundamental para legitimar su autoridad.
El cargo de cacique era hereditario y comportaba nobleza, por lo que se obtena tan
slo despus de la probanza de limpieza de sangre. Como nobleza indgena, estaban
autorizados de vestir los smbolos y vestidos de su antigua estirpe, manteniendo el
recuerdo de su identidad prehispnica y la de sus gobernados (Spalding 1974: 38 y
44-45).
Por su parte, los cabildos indgenas fueron introducidos como queda dicho con la
constitucin de las reducciones o pueblos de indios en el siglo XVI. Corra a cargo
18
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de los cabildos la organizacin de la vida comn al interior de las reducciones.

Estaban bajo su cuidado funciones como la de administracin de justicia, vigilancia
de las buenas costumbres, construccin y reparacin de los edificios comunales, la
observancia del culto, y el apresamiento y vigilancia de los infractores, como ha
anotado Claudia Guarisco. No era raro que en las reducciones hubiera dos cabildos,
uno para las poblaciones originarias (los descendientes de las familias fundadoras de
la reduccin) y otro que representaba a los forasteros (familias avecinadas
posteriormente en el pueblo y sus descendientes). La forma de eleccin de los
cabildantes fue por turnos, es decir, los cabildantes salientes designaban anualmente
a sus sucesores, bajo el principio de no volverlos a ejercer. Tal designacin no
implicaba la ausencia total de participacin de la poblacin, pues en cada pueblo los
padres de familia elaboraban sus propias propuestas, para que a partir de ellas, los
funcionarios salientes seleccionaran a los alcaldes y ministros entrantes (Guarisco
2004: 21). Tomando en consideracin los hallazgos de esta autora, puede extenderse
al caso indgena lo que acertadamente ha afirmado Francisco Nez para la sociedad
colonial: la larga presencia de instituciones representativas y prcticas polticas
permite afirmar que se constituy por ms de dos siglos una genuina cultura poltica
indgena virreinal (Nez 2005: 363).
Las figuras de ambas formas de autoridad convivieron por ms de dos siglos de
dominio espaol en Amrica, aunque debe afirmarse que era la institucin cacical la
que comportaba mayor poder y responsabilidad, pues mientras el cargo de cacique
estaba ligado a la condicin de nobleza y se ejerca de por vida, el alcalde de indios y
los regidores de su concejo, procedan de los indios del comn y su mandato no
superaba a un ao. Y ser precisamente la institucin caciquil la que a fines del siglo
XVIII terminar debilitndose, luego de la terrible represin a los colaboradores de
Jos Gabriel Condorcanqui luego de la Gran Rebelin (1780-1781), castigo que
signific la prdida de sus cargos, para ser reemplazados por criollos o mestizos. Los
19
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aos posteriores a la Gran Rebelin representaron un perodo de descomposicin de

la institucin caciquil hasta su desaparicin en 1825, privndose a la poblacin
indgena de una institucin que por sus caractersticas haba sido la fuente de su
liderazgo y de su intermediacin con la sociedad blanca criollo-espaola (OPhelan
1997: 39-43 y 63).
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La legislacin electoral durante el

perodo de las cortes de Cdiz (18121815)
El ao de 1808 constituye fue decisivo para la historia poltica del mundo

hispanoamericano y, por lo mismo, tambin para el Per. La crisis desatada por la
captura del Rey Fernando VII gener en toda la Monarqua hispnica un vaco de
poder que fue llenado por la convocatoria de las comunidades territoriales existentes
en los diferentes reinos peninsulares y americanos para la formacin de rganos
soberanos en reemplazo del Rey ausente. La reunin de los representantes en las
Cortes de Cdiz parlamento que representaba bajo principios modernos la totalidad
de la Monarqua-- concluir con la redaccin y promulgacin de la Constitucin de
1812, cuerpo de leyes que, bajo el liderazgo de un grupo pequeo pero dinmico de
liberales espaoles, aboli las instituciones de Antiguo Rgimen (Guerra 1992: 319333).
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La Constitucin de 1812 termin cancelando el Antiguo Rgimen en la Monarqua

hispnica, con sus viejas instituciones polticas, aboliendo los privilegios, eliminando
las distinciones legales entre los antiguos vasallos al concederles la ciudadana, y
otorgndoles el derecho de sufragio a los varones adultos o padres de familia, es
decir, los miembros de la Nacin espaola. La Constitucin de Cdiz o la Pepa
(como se la conocer por haber sido promulgada el 19 de marzo, da de San Jos),
consign en su primer artculo que la Nacin espaola estaba compuesta por todos
los espaoles de ambos hemisferios (la Pennsula y los reinos de Amrica) (art. 1) y
que la soberana resida esencialmente en la Nacin (art. 3), no pudiendo ser
patrimonio de ninguna familia ni persona (art. 2).
La Constitucin consecuentemente otorg la ciudadana a todos los espaoles libres
que hubieran nacido y estuvieran avecinados (tuvieran residencia fija) en territorios
espaoles, en la Pennsula y en Amrica; a los extranjeros avecinados por ms de
diez aos o que hubieran obtenido carta de naturalizacin; y los libertos, esclavos
que hubieran alcanzado la libertad (art. 5 y 19). Al definirse la ciudadana, esta
norma marc los lmites de la Nacin espaola: esta estaba compuesta por todos los
hombres libres nacidos y afincados en los territorios espaoles, lo que inclua a la
poblacin blanca (peninsular y criolla), la mestiza y la indgena. Bajo insistencia de
los diputados americanos, fue decisin de los legisladores gaditanos otorgar la
ciudadana a la poblacin indgena americana, habiendo sido considerados
legalmente desde el principio del perodo virreinal como vasallos libres, aunque en
minora de edad (OPhelan 2011: 96-98). El nico grupo tnico excluido de la
ciudadana fue la poblacin de origen africano en condicin de esclavitud, en tanto
no eran personas libres (art. 22).
La Constitucin gaditana reconoci de manera muy amplia la ciudadana,
concedindola incluso a la poblacin analfabeta. Para la inclusin de la poblacin
analfabeta, los legisladores hispnicos introdujeron una disposicin transitoria que
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exoneraba a los varones adultos de este requisito hasta el ao de 1830 (art. 25). Al
ser declarados los indgenas como ciudadanos y miembros de la Nacin espaola,
aquella divisin jurdica de naciones y repblicas qued totalmente abolida,
compartiendo desde ese momento las instituciones con sus ahora conciudadanos
espaoles y criollos.
La legislacin de la Constitucin de Cdiz, a pesar de que tuvo una corta vigencia en
el pas (1812-1815 y 1820-1824), tendra una honda trascendencia en la
normatividad electoral peruana decimonnica. Bajo su inspiracin y modelo se
redactaran las leyes electorales y se disearan las instituciones y procedimientos
electorales republicanos decimonnicos. Adems de la amplia extensin de la
ciudadana, dos caractersticas adicionales sern los legados de la Constitucin de
Cdiz a la legislacin electoral decimonnica: nos referimos al sistema de sufragio
indirecto y el control de las lites del procedimiento electoral.
En una monarqua que se encontraba dispersa en dos hemisferios, poseedora de una
poblacin que se contaba en millones de habitantes, el problema tcnico de la
representacin se resolvi con la introduccin del sufragio indirecto, es decir, la
eleccin de autoridades por medio de elecciones sucesivas escalonadas: la norma
estableca que estas se hicieran por medio del sufragio indirecto, una forma de
votacin escalonada, donde los ciudadanos de la base de la pirmide (primer grado)
votaban por personas que se convertan en electoras en juntas que les corresponda
elegir a las autoridades. El nmero de elecciones sucesivas o grados dependa de la
amplitud de la jurisdiccin de la autoridad a elegir, pudiendo alcanzar hasta los
cuatro grados (Nez 2005: 369-370). Ahora bien, no era esta ciertamente su
principal funcin, resulta evidente que el sistema indirecto permita reducir la
influencia de la amplia base de ciudadanos que votaban en las elecciones, de modo
que los electores de los grados superiores elegan de acuerdo con libertad de
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conciencia, sin recibir mandato imperativo de los ciudadanos de los niveles

inferiores.
Otro elemento importante del ordenamiento establecido por la Constitucin de 1812
fue el papel que otorg a las lites locales en la composicin de las instituciones
claves en la preparacin y ejecucin del proceso electoral como las juntas destinadas
para la confeccin del padrn de electores o las juntas de recepcin de sufragios. En
virtud de su posicin privilegiada en la primera junta, las lites locales tenan el
control del sealamiento de las personas con derechos polticos, mientras que, por
medio de la segunda, podan ejercer influencia decisiva en el proceso electoral, el da
mismo de la eleccin. Como ha mostrado bien Chiaramonti, dispuesto as el proceso
electoral, sus resultados debieron ser producto de negociaciones entre las lites
locales, previas al mismo acto de sufragio (Chiaramonti 2005).
Estos dos elementos permiten aquilatar el peso de la participacin indgena en los
procesos electorales en las postrimeras del perodo virreinal. Siendo la poblacin
indgena la mayoritaria del virreinato (representaba en 1791 ms del 56% de la
poblacin), podra pensarse que su peso electoral fue notable; sin embargo, el propio
diseo del sistema terminaba aplacando el poder del nmero, pues por un lado, los
notables locales tenan el control del padrn ciudadano y, por otro lado, el sistema
indirecto generaba filtros que limitaban progresivamente la presencia indgena en los
niveles superiores de las juntas de electores. En ese contexto, como ha notado bien
Cristbal Aljovn, las poblaciones indgenas tuvieron mayor oportunidad y de hecho
se hicieron del control de los municipios de pequeas poblaciones rurales, donde
ellos eran la abrumadora mayora (Aljovn 2005: 40-41).
El experimento liberal espaol concluy con el retorno de Fernando VII al trono en
1814, abrogndose la Constitucin de Cdiz y sus innovaciones polticas, lo que
significaba el retorno al Antiguo Rgimen. Sin embargo, el perodo de crisis de la
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24
Monarqua hispnica leg a los reinos americanos el espacio y las armas polticas
para proyectar la constitucin de repblicas autnomas. Formadas en Amrica
diversas juntas de gobierno que terminaron desconociendo al Rey espaol, sus
ejrcitos combatieron por la independencia de las nacientes repblicas. La
organizacin poltica de los nuevos Estados seguir en gran parte la herencia
gaditana, estableciendo instituciones y prcticas basadas en la soberana de la
Nacin.
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25
Los indgenas en la vida poltica

republicana durante el siglo XIX
Por lo mencionado anteriormente, es importante reconocer que las instituciones

representativas y las elecciones eran objetos conocidos por la poblacin indgena
peruana antes del nacimiento del Estado republicano. Haban sido una prctica
familiar en los cabildos de los pueblos y reducciones, como parte de las instituciones
de la Repblica de Indios. El advenimiento de la Repblica, al igual de lo que haba
significado la introduccin de la Constitucin de Cdiz, represent pues el
desconocimiento de estatus legales diferenciados entre la poblacin blanca y mestiza,
por un lado, y la poblacin indgena, por otro. Heredero de los principios de la
revolucin francesa y del liberalismo hispnico, el nuevo Estado republicano naca
bajo el principio que todos los miembros de la nacin peruana eran iguales como
sujetos de derechos y por tanto iguales ante la ley (Aljovn 2000: 75-76).
Desconocindose las diferencias culturales, sociales y econmicas, se concibi al
ciudadano como un individuo, abstracto y racional. Es por esta razn que desde la
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26
legislacin de Per independiente se otorg la ciudadana a las poblaciones indgenas

y, con ello, el derecho de sufragio.
Vale la pena aadir que para los grupos criollos y mestizos decimonnicos, lo
indgena en el Per era visto bajo la categora de indio, no considerndose parte de
ella a las poblaciones nativas amaznicas. Como indias fueron consideradas desde el
perodo colonial las diversas poblaciones que, habiendo formado parte del
Tawantinsuyo, fueron sometidas a los dominios del Rey espaol y que habitaban
mayoritariamente la regin andina o sierra. La vasta regin amaznica fue
prcticamente desconocida en todo este perodo y en el siglo XIX. Habitada por
poblaciones con economas cazadoras-recolectoras y sin complejas estructuras de
dominacin, fueron vistas por los colonizadores y luego por los lderes criollos como
poblaciones salvajes que deban ser sometidas a la civilizacin Occidental,
aprendiendo en primer lugar la religin catlica y junto con ella la forma de vida
hispnica. Enviados a las fronteras alto-amaznicas, misioneros jesuitas y
franciscanos formaron con mucha dificultad pueblos o reducciones para convertir a
las poblaciones amaznicas; no obstante, en la segunda mitad del siglo XVIII, dicha
proyeccin al Oriente tuvo un fuerte revs con la Rebelin de Juan Santos Atahualpa
(1742) y la expulsin de los jesuitas (1767), no pudindose recuperar sino a fines del
siglo XIX y la primera mitad del XX, ya bien entrado el perodo republicano. En
virtud de ello, en el imaginario republicano, los pueblos amaznicos o eran
poblaciones a integrar-civilizar o a combatir, pero por ningn motivo formaban parte
de la nacin peruana, aquella formada por criollos, mestizos e indios, concebidos
abstractamente iguales y racionales.
Considerando solo a las poblaciones costeas y serranas, los lderes criollos aunque
conceban la ciudadana de manera abstracta, ello no implicaba que no fueran
conscientes de las disparidades econmicas, sociales y culturales que separaban a la
poblacin indgena del resto de sus conciudadanos criollos y mestizos. En orden de
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27
destruir los vestigios del antiguo ordenamiento legal espaol, durante los albores
republicanos se aboli el ttulo de cacique y se desconoci legalmente la existencia
de las comunidades indgenas. Y es que fue un principio republicano el acabar con
todo tipo de nobleza hereditaria, como era el caso de los caciques: en un gobierno
republicano su presencia resultaba irreconciliable con los principios liberales. La
abolicin del ttulo de cacique tuvo como consecuencia inmediata la desaparicin del
liderazgo tnico de la poblacin indgena y con ello, de una otrora slida institucin
que haba representado a las comunidades indgenas frente a los agentes externos por
centurias. Coincidiendo en esta voluntad de crear ciudadanos-individuos con
intereses propios, fueron abolidas tambin las comunidades indgenas, llevndose a
cabo paralelamente una reforma agraria que, al repartir las tierras comunales,
buscaba convertir a los indgenas en pequeos propietarios que orientaran su
produccin hacia el mercado. Esta ltima reforma mostr su ineficacia, en tanto se
produjo una rpida apropiacin de tierras antes indgenas por parte de poblacin
agraria criolla y mestiza, razn por la cual se tuvo que detener dicha medida, sin que
ello llevara al retorno del reconocimiento legal de las comunidades, el cual slo se
verificara en 1920.
Un ltimo elemento entorpeca el ingreso de la poblacin indgena al mundo de la
ciudadana: el pesado tributo indgena. Introducido desde los primeros aos de la
Conquista, el tributo indgena era la muestra ms palpable de sujecin de los nuevos
vasallos al Monarca hispnico. Aunque era calculado como una capitacin
individual, su pago siempre haba sido efectuado corporativamente por las
comunidades, concibindose desde la perspectiva de estas como parte de un pacto
recproco con el Monarca espaol que les permita el disfrute de las tierras
comunales al ser estas empleadas en parte para el pago de dicha imposicin. Al poco
tiempo del arribo del general Jos de San Martn, una de sus primeras medidas fue la
abrogacin del tributo indgena, argumentando que era una de las ms abyectas
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muestras del brbaro gobierno espaol. A pesar de este manifiesto deseo, el tributo
indgena fue reintroducido pocos aos despus, en tanto resultaba ser un ingreso
sustancial de las arcas del nuevo Estado (entre el 40 y 60%), en el contexto posterior
a una guerra de independencia que haba empobrecido la economa peruana y
erosionado las estructuras administrativas del Estado colonial. Hasta mediado del
siglo XIX, cuando se descubre y explota el guano de las islas, el tributo indgena fue
uno de los renglones ms importantes de la fiscalidad del dbil y pobre Estado
republicano. La contribucin indgena, como fue rebautizado el tributo, mantuvo
aquella distincin legal que por principio era desconocida por la Repblica peruana y
fue eliminada definitivamente solo a finales de la centuria (Walker 2004: 238-239).
La ruptura con la Monarqua hispnica y la declaracin de la Independencia del Per
se hizo bajo los estandartes de la soberana popular: sera el pueblo o la nacin el
sujeto en el que resida la soberana, por lo que le corresponda a ella, dirigir su
propio destino. De acuerdo con las Constituciones promulgadas, la forma de
gobierno adoptada por el Estado peruano fue el popular representativo, la cual
implicaba la participacin del pueblo en el Estado a travs del sufragio para la
eleccin de autoridades. Las elecciones deban llamar a los ciudadanos
peridicamente, sin importar las diferencias tnicas y culturales, siempre y cuando
cumplieran los requisitos de la ciudadana. Sin embargo, la mayor parte del siglo
decimonnico estuvo jalonado por golpes de Estado y guerras civiles, habiendo sido
este el medio el ms usado para llegar al poder. Los caudillos militares fueron las
figuras dominantes; no obstante, ello no signific la ausencia de elecciones. Por el
contrario, los caudillos ms consolidados luego de llegar al poder por las armas,
convocaban elecciones para cubrir su autoridad con la legitimidad republicana
(Aljovn 2000).
As como los caudillos luchaban entre s, con el apoyo de heterogneas alianzas que
incluan las lites locales y grupos subalternos como las comunidades indgenas, eran
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29
tambin estos grupos los llamados a participar en las elecciones para la legitimacin
de los caudillos triunfantes. Su participacin en ambos escenarios (guerras y
elecciones) iba aparejada, cuando el caudillo se alzaba victorioso, de la satisfaccin
de las demandas locales, personales o familiares. Especialmente, en la primera mitad
del siglo XIX, fueron los caudillos los grandes articuladores de los intereses de un
pas social, econmica y polticamente no integrado. Como ha mencionado la
historiografa reciente, fue el XIX un siglo de amplia y casi indetenible movilizacin
poltica; ello sin lugar a dudas por la inexistencia de una elite dominante y por la
debilidad del Estado republicano, sin los medios administrativos y coercitivos para
canalizar el conflicto por las instituciones formales (Del guila 2013). En ese
contexto general deben comprenderse los procesos electorales decimonnicos y sus
normas electorales. En la retrica del perodo, los ciudadanos virtuosos luchaban
por el bien de la Patria, fuera a travs de elecciones o a travs de guerras civiles.
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30
Los indgenas y la definicin de la

ciudadana en las normas del siglo
XIX
Si se da lectura las Constituciones decimonnicas, puede advertirse que estas

establecieron diferentes frmulas de inclusin de la poblacin en la Nacin peruana.
Como herederas del derecho natural, la mayora de ellas coincide en que la Nacin es
producto de la libre asociacin de sus miembros, es decir, como surgida de un pacto
poltico entre los hombres para alcanzar su bienestar; sin embargo, entre las
constituciones peruanas existe discrepancia respecto al estatus que otorgan a los
miembros de la comunidad poltica. En las constituciones consideradas como
inspiradas por el liberalismo doctrinario, la Nacin es concebida como conformada
por ciudadanos (Constitucin 1828 y 1834), el estatus del habitante nacido libre del
Per es el de ciudadano, no existiendo otros criterios salvo la nacionalidad y la
libertad personal para ser considerado como tal. Por otro lado, se encuentran las
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31
Constitucin de 1823, 1839, 1856 y 1860, donde se define la Nacin peruana como
la reunin o asociacin poltica de los peruanos, lo que equivale a decir que la
membresa a la nacin incluye slo el derecho de nacionalidad y no el de ciudadana.
Por el contrario, los derechos de la ciudadana en estas ltimas cartas
constitucionales solo se alcanzaran con el cumplimiento de otros requisitos, ms
restrictivos que los de nacionalidad y libertad personal. Esta diferencia entre las
constituciones liberales doctrinarias y sus sucesoras es formal pero importante,
pues implica concepciones diferentes de la ciudadana: las primeras son ms
generosas no establecindose distincin entre ser peruano y ciudadano, mientras que
las segundas establecen formalmente comunidades de derecho concntricas, donde la
ciudadana comporta una membreca ms restringida y con derechos especficos.
Si se observa el cuadro N1, la ciudadana se alcanza siguiendo requisitos adicionales
a la nacionalidad y la libertad personal en las Constituciones de 1823, 1839, 1856 y
1860. La mayora de ellas, incluyendo, las de 1828 y 1834, prescriben como
requisitos propios del ciudadano, el de edad (21 o 25 aos) o el estado civil de
casado. El ciudadano decimonnico es concebido como el varn adulto que ha
alcanzado la mayora de edad y se encuentra en plenitud de facultades; en su defecto,
el ciudadano es tambin concebido como el cabeza de familia, aquel que adquiere la
responsabilidad de ser jefe de hogar al estar casado. Las Constituciones de 1828,
1834, 1856 y 1860 consideran que se alcanza el mundo de la ciudadana cumpliendo
solo ambos requisitos. Por su parte, las Constituciones de 1823 y 1839 incorporan
requisitos capacitarios y econmicos a la definicin de la ciudadana, como saber
leer y escribir, y tener propiedades, ejercer profesin o pagar una contribucin al
Estado.
Respecto al derecho de sufragio, estas ltimas Constituciones (1823 y 1839) no
prescriben requisitos adicionales para su ejercicio, pues el mismo filtro de la
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32
ciudadana formalmente-- restringe el nmero de los varones considerados como

capaces para ejercerlo. En las Constituciones de 1828 y 1834, tampoco se prescriben
requisitos adicionales para el sufragio. Ahora bien, aun cuando para el caso de la
primera, no existir norma reglamentaria que aada requisitos para el sufragio, esto
no sucede con la Constitucin de 1834, la misma que tiene en la Ley Orgnica de
Elecciones del 29 de agosto de 1834, su lgico desarrollo, fijando esta restricciones
del tipo capacitario y econmico. En lo que concierne a las Constituciones de 1856 y
1860, los requisitos para el acceso a la ciudadana y el ejercicio del sufragio se
encuentran en el mismo texto y dispuestos separadamente. Para estas normas, el
sufragio se ejerce cumpliendo con los requisitos alternativos capacitarios, censitarios,
econmicos o profesionales, como saber leer y escribir, ser jefe de taller, tener una
propiedad raz o estar retirado del servicio del Ejrcito o la Armada.
Fuera en las Constituciones o en las normas electorales, las vallas al ejercicio del
sufragio fueron bastante reducidas durante todo el siglo XIX, permitiendo la
definicin de una ciudadana poltica bastante inclusiva. Esta ciudadana fue otorgada
en primer trmino en funcin de criterios poco restrictivos, a saber, nacionalidad,
edad y estado civil. Segn estos criterios bsicos, tenan derecho de sufragio todos
los hombres (en el sentido de varn) nacidos en el pas o los nacidos en el extranjero,
hijos de padres peruanos que manifestaran su voluntad de adquirir la ciudadana
peruana, que habiendo nacido libres, estuvieran casados o llegaran a los 25 o 21 aos
de edad. A estos se superponan los ya mencionados requisitos capacitarios,
censitarios, econmicos y profesionales que en teora fungan de filtro para
discriminar a los ciudadanos alfabetos, racionales, productivos o industriosos; sin
embargo, estos requisitos tuvieron limitada eficacia, en tanto fue su aplicacin
pospuesta o entraaban clusulas alternativas que no significaban una verdadera
restriccin. Veamos ello con detalle.
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33
En las Constituciones de 1823, 1839 y en la Ley Electoral de 1834 se prescribieron

clusulas capacitaras, restringiendo el derecho de sufragio a aquellos ciudadanos
que supieran leer y escribir. Esta clusula no lleg a entrar en vigor sino hasta 1896,
siendo pospuesta. No obstante ello, incluso aquellas constituciones pospusieron la
aplicacin de este requisito repetidamente, para que el derecho de sufragio se
extendiera a la poblacin analfabeta, especialmente la poblacin indgena quechua y
aimara hablante. La Constitucin de 1823 afirmaba en su artculo 17, numeral 3, que
la calidad [saber leer y escribir] no se exigir hasta despus del ao de 1840; al
tanto que la Constitucin de 1839, manifestaba en su artculo 8, numeral 2, que
ser requisito para la ciudadana el [s]aber leer y escribir, excepto los indgenas y
mestizos, hasta el ao de 1844, en las poblaciones donde no hubiere escuelas de
instruccin primaria.
En las Constituciones decimonnicas posteriores, las de 1856 y la de 1860, el
requisito de saber leer y escribir, no era taxativo, sino ms bien alternativo a algunos
otros que permitieron el acceso de la poblacin indgena al sufragio, como el ser
propietario de un bien raz, en tanto poseedores de parcelas individuales y
beneficiarios de las tierras comunales, o como licenciados de unos ejrcitos que
contaban con un componente de tropa mayoritariamente indgena. Ser solo la
reforma electoral efectuada por una reforma constitucional y la dacin de la ley
electoral de 1896 que el requisito de alfabetismo se hizo obligatorio como el nico
que restringa el derecho de la ciudadana activa.
De manera similar, consideraciones de tipo censitario no fueron tampoco

limitaciones excluyentes para el acceso del sufragio de la poblacin. En el Per, no
se estipul en ninguna constitucin ni ley electoral, la fijacin de una cifra de renta
para el sufragio en las elecciones de primer grado; por el contrario, bastaba solo
pagar alguna, sin importar su monto, para tener voto en este nivel de la estructura
34
34
electoral. A diferencia del modelo francs y de la tendencia general de las otras

repblicas hispanoamericanas, no fue intencin de los legisladores restringir el
sufragio en el primer grado a las poblaciones indgenas, sea por mecanismos
capacitarios o censitarios; al contrario, como lo sostiene la historiografa electoral
reciente, este voluntarismo republicano no expresaba sino la consciencia de que un
Estado basado en la soberana popular no poda legitimarse sobre una reducida
cantidad de electores, sobre todo si se consideraba su novedad y debilidad
estructural. Esta propensin a la inclusin en la ciudadana, expresada prescripcin
de una serie de requisitos alternativos, permiti a diversos grupos sociales
decimonnicos (corporaciones) el ejercicio de sufragio, en tanto que muchos de sus
miembros no podan cumplir ms que un requisito, lo que ha permitido hablar a
Alicia del guila de la existencia de una ciudadana corporativa en el Per del siglo
XIX (Del guila: 2013).
35
35
Cuadro N 1: Definicin de la nacin, nacionalidad, ciudadana y derecho de

sufragio en las Constituciones del siglo XIX
Constitucin Poltica
Constitucin Poltica
Constitucin Poltica
Constitucin Poltica
Constitucin Poltica
Constitucin Poltica
(1823)
(1828)
(1834)
1839
1856
1860
Requisitos
Definicin deTodas las provincias del Per, reunidasLa

enNacin Peruana es la asociacin poltica No
de se define expresamente.
La Nacin Peruana es la asociacin La Nacin Peruana es la asociacin

La Nacin Peruana es la asociacin
Nacin un solo cuerpo forman la Nacin Peruana

todos los ciudadanos del Per. (art. 1)
poltica de todos los peruanos (art. 1)poltica de todos los peruanos
poltica de todos los peruanos
(art. 10).
Son peruanos
No se indica como criterio separado de la No se indica como criterio separado de laSon peruanos por nacimiento:
ciudadana
1. Todos los hombres libres nacidos en el
territorio del Per.
2. Los hijos de padre o madre peruanos,
Nacionalidad aunque hayan nacido fuera del territorio,
luego que manifiesten legalmente su
Peruana
padres peruanos que estn al servicio

cuyos nombres se hayan inscrito en
Cvico por voluntad de sus padres,
de la Nacin.
mientras se hallan en la menor el Registro Cvico, por voluntad de
3. Los hijos de padre o madre peruanos
sus padres, durante su minora, o
edad, o por la suya propia, desde
voluntad de domiciliarse en el pas.

3. Los naturalizados en l, o por carta de
nacidos en el extranjero, siempre queque lleguen a la edad de veintin

por la suya propia, luego que
naturaleza, o por la vecindad de cinco
Ciudadano
- Los que nacen en el territorio de- Los

la nacidos en el territorio de la
Repblica.
Repblica.
1. Los hombres libres nacidos en el - Hijos de padre/madre peruanos
territorio del Per.
- Los hijos de padre /madre
que nacen en el extranjero, cuyos
2. Los nacidos en pas extranjero de nombres se inscriban en el Registro
peruanos, nacidos en el extranjero, y
ciudadana
aos, ganada segn ley, en cualquier
desde el lugar de su residencia, los aos.

manden inscribir en el Registro Cvico
lugar de la Repblica. (art. 10)
de la capital de la Repblica. (art. 5)
hubiesen sido emancipados.
Son ciudadanos en ejercicio, los

Son ciudadanos de la Nacin Peruana: - Ser casado, o mayor de 25 aos. Son ciudadanos los que ejercen sus
Para ser ciudadano es necesario:
Son ciudadanos de la Nacin Peruana:
1. Ser peruano.
- Saber leer y escribir, excepto los derechos polticos

1.- Todos los hombres libres nacidos en el 1. Todos los hombres libres nacidos en el indgenas y mestizos, hasta el ao de
36
hubiesen llegado a la mayor edad o
36
peruanos mayores de veintin aos;

y los casados, aunque no hayan
2. Ser casado, o mayor de veinticinco territorio de la Repblica.
territorio de la Repblica.
1844, en las poblaciones donde no- Casado o mayor de 21 aos. llegado a dicha edad. ( Art. 37)
aos.
2. Los hijos de padre peruano, o de madre hubiere escuelas de instruccin
3. Saber leer y escribir, cuya calidad no2.-seLos hijos de padre o madre peruanos,
peruana, nacidos fuera del territorio, desde
primaria.
nacidos fuera del territorio, desde que
exigir hasta despus del ao de 1840.
que se inscriban en el registro cvico en- Pagar alguna contribucin, no
manifiesten legalmente su voluntad de
4. Tener una propiedad, o ejercer
cualquiera provincia
estando exceptuando por la ley.
cualquiera profesin, o arte con ttulodomiciliarse en el Per.
(Const. 36)
[No se incluyen numerales dedicados a los
pblico, u ocuparse en alguna industria

extranjeros] (art. 3)
[No se incluyen numerales dedicados a los
til, sin sujecin a otro en clase de
extranjeros] (art. 4)
sirviente o jornalero. (art. 17)
Ser casado o mayor de 21 aos (art. 4)

Ser casado o mayor de 21 aos (art. 6)
Constituyen los Colegios Electorales deLos Colegios Electorales de parroquias se Ley Orgnica de Elecciones de 29-08-1834:
Los que hayan perdido o tengan
El sufragio es directo: lo ejercen los

Ejercen el sufragio todos los
parroquia, todos los vecinos residentesforman

en
de todos los vecinos residentes en ella,
suspendidos sus derechos de ciudadana
ciudadanos que saben leer y escribir
ciudadanos
o
que saben leer y escribir
se electoral de 1839, art. 3)
ella que estuviesen en ejercicio de la que estuviesen en ejercicio de la ciudadana,Para gozar de sufragio en las elecciones (Ley
son jefes de taller, o tienen una o son jefes de taller, o tienen una
ciudadana, presididos por el Alcalde o reunidos conforme a la ley (Const. art. 12) requiere
propiedad raz, o se han retirado, propiedad raz, o se han retirado,
Regidor que se designare, y asistencia del
conforme a la ley, despus de haber

conforme a la ley, despus de haber
1. Ciudadano en ejercicio.
2. Natural de la parroquia, o tener en ella dos

Secretario y Escrutadores que nombrar el
Reglamento de la ley de Elecciones de 19-05- aos de domicilio fijo, en el pueblo o
Colegio de entre los concurrentes (art. 32)
Derecho de Sufragio
territorio que a ella pertenezca
1828:
3. Pagar una contribucin al Estado, o estar
El Registro se formar por las Municipalidadesreservado legalmente de pagarla, o tener
con arreglo de los artculos 5 y 6 de la
algn empleo pblico, o algn grado o
Constitucin lo que implica que estn
profesin cientfica, u oficio mecnico

habilitados para el sufragio todos los ciudadanossujeto a la contribucin industrial, o
que no estn suspendidos o excluidos por la
pertenecer al clero secular. (art 5)
Constitucin.
37
37
servido en el Ejrcito o Armada. servido en el Ejrcito o Armada.

(Const. 37)
(Const. Art. 38)
El Per decimonnico era un pas con una poblacin mayoritariamente indgena que
representaba casi el 60% del total, disgregada en gran parte del territorio nacional,
especialmente entre los valles alto-andinos de la regin conocida como la Sierra. De
la poblacin indgena, es probable que slo una reducidsima minora supiera leer y
escribir, siendo predominante el habla del quechua y el aymara, lenguas
tradicionalmente orales. Por otra parte, si desde el perodo colonial lo indgena era
sinnimo de pobreza, esta condicin no cambi ostensiblemente en la Repblica; las
poblaciones indgenas vivan en base de una economa de auto-subsistencia
trabajando pequeas parcelas familiares y las tierras comunales. La cuasi
equivalencia entre lo indgena y la pobreza ha sido predominante en el Per
republicano, a pesar que en este grupo se produjese un lento proceso de
diferenciacin socio-econmica. Teniendo en cuenta ambas caractersticas de la
poblacin mayoritaria del pas, la aplicacin de requisitos capacitarios y censitarios
hubiera dejado a grandes extensiones del territorio nacional sin ciudadano alguno,
ms an, localidades sin electores para unos comicios que deban legitimar una
forma nueva de gobierno. Los indgenas eran necesarios para constituir la nacin
peruana.
Si en teora, todos los indgenas mayores de veintin aos o casados, que fueran
propietarios de un bien raz o pagaran la contribucin personal al fisco, eran
considerados como ciudadanos y podan ejercer su derecho de sufragio, estos
representaron siempre una cifra potencial, en tanto que la calificacin de los
requisitos para el acceso a la ciudadana activa estuvo a cargo de las lites locales, a
quienes se les confiri la responsabilidad de formar los registros cvicos, es decir, el
padrn de ciudadanos hbiles para sufragar. Las leyes electorales entregaron a travs
de diferentes instituciones la atribucin de calificar a los ciudadanos que podan
ejercer sus derechos polticos. Estas instituciones podan ser las municipalidades o
38
38
juntas de notables ah doc. De acuerdo a Csar Gamboa, estas instituciones estaban

conformadas segn el cuadro que se muestra a continuacin:
Cuadro N 2: Composicin de los registros cvicos en
las Constituciones del siglo XIX
Reglamento 1822
Reglamento 1825
Reglamento 1828 Reglamento Reglamento 1839 Reglamento
S. Martn
Bolvar
La Mar
1834
Gamarra
Orbegoso
Reglamento Reglamento 1855ReglamentoReglamento 1861

Reglamento 1892
1849
1851
Castilla
Echenique
Las municipalidades
[No se mencionaElen
registro cvicoElseregistro cvico esJunta conformadaJunta
por conformadaHasta
por el
forman una comisin
la norma la
formar por la formado por la
Castilla
1857
Castilla Morales Bermdez
Castilla
La junta
el gobernador, elel gobernador, el restablecimiento permanente

de
La municipalidad
Junta de Registro
Junta de Registro
conforma el registro
Cvico distribuirCvico,
los compuesta por
particular encargada
constitucin del municipalidad (art.
municipalidad
de sndico procurador
sndico
y
procurador,
las elmunicipalidades,
(propietarios cvico
6)
boletos de
el alcalde, los sndicos
de elaborar un censo
registro cvico, salvo
y el Inspector de
provincia, medianteel cura conformancura

o y dos vecinosla junta de registro
territoriales
se
y el juez
(art. 1)
una comisin del corrigen el registro
conforman o corrigen
compone del de paz) desarrollan
ciudadana
parroquial y un lo referente a la
registro de
alcalde, el cura 4 cvico
el registro cvico gobernador, el el registro cvico
(art. 13)
regidores, con noticia

del vecindario. (art. 7 )
(art. 7-9)
distribucin de
ciudadanos. (art. boletos

3)
de votacin]
(art. 7)
Estado Civil.
(art. 10)
sndico y el prroco,
(art. 3)
y 2 vecinos elegidos
[La Constitucin de
entre los 25 mayores
1856 restituye las
contribuyentes
municipalidades]
[La composicin de la
Junta se encuentra en
(art. 1)
el art. 33 de la Ley de
[Las municipalidades
municipalidades de
fueron cerradas por la
1892]
Const. de 1839]
Siguiendo el modelo de la constitucin gaditana, un criterio no siempre expreso en la

legislacin electoral para la definicin de la ciudadana fue el de la vecindad. Ms
all de los criterios impersonales que establecan los requisitos de la ciudadana en
las normas, la vecindad era un criterio de estatus dentro de la vida local que
expresaba mucho ms que la residencia en un pueblo, una villa o una ciudad. Desde
el perodo colonial, la categora de vecino era un criterio de rango que solo poda
adjudicarse en sociedades de cara-a-cara, forjadas a travs relaciones personales que
podan dar cuenta de la historia familiar, la respetabilidad y la conducta de los
39
39
sujetos. Como criterio social y legal, la vecindad comportaba una serie de privilegios
y cargas para con la comunidad local y diferenciaba a quienes tenan participacin y
eran tiles al vecindario, de aquellos que no lo eran, como los forasteros, los vagos,
los enfermos y los delincuentes. Histricamente haba sido una tarea del patriciado
local el dirigir el vecindario y discriminar a los verdaderos vecinos de los que no lo
eran (Nez 2007: 237-238). Para el caso de los pueblos indgenas, o de
predominancia indgena, la categora de vecino se corresponda con el estatus legal
de originario, es decir, los descendientes de los linajes fundadores de la reduccin o
del pueblo, quienes a diferencia de los forasteros, tenan privilegios como acceso a
los bienes comunales, como las tierras de comunidad, los fondos de la cajas de
censos de indios, pero tambin cargas, como el pago de un mayor tributo indgena.
En la legislacin republicana, el criterio de vecindad estar presente a travs de las
causales por las que se suspenda la ciudadana. Si se observan las causales
establecidas en las constituciones decimonnicas, se podr observar una serie de
criterios que comportan un estatus legal especial como resultado de la aplicacin de
un procedimiento administrativo o judicial de carcter impersonal: deudor quebrado,
deudor al Tesoro Pblico, procesados criminalmente, naturalizacin a otro estado.
Por otro lado, se encuentran las causales que se oponen a las caractersticas
histricamente ligadas al estatus vecino (notabilidad y utilidad a la comunidad), que
slo pueden ser adjudicadas como producto del inter-conocimiento en las sociedades
locales: el modo de vivir conocido que se opone a la vagancia (que no solo se asocia
a la ausencia de trabajo, sino tambin a la movilidad espacial, al no tener residencia),
la ineptitud fsica o moral, la demencia, el abuso del juego y del licor. Entonces, las
lites locales criollas y mestizas agrupadas en las capitales de provincia y los
notables de ese origen en los distritos podan aplicar estos criterios de vecindad,
limitando el nmero de indgenas en los comicios. Por su parte, en los pueblos
40
40
indgenas, por lo menos en los casos estudiados, los individuos ms acomodados que
superaban el nivel de autosubsistencia lograban convertirse en autoridades locales.
Cuadro N 3. Razones por las que se suspende la ciudadana en las
Constituciones del siglo XIX
Constitucin Poltica
Constitucin Poltica
Constitucin Poltica
Constitucin Poltica
Constitucin Poltica
Constitucin Poltica
(1823)
(1828)
(1834)
1839
1856
1860
1. Por la condicin de sirviente

1. Por no haber cumplido veinte
1. Por
y no haber cumplido veinte
1. Por
y ineptitud fsica o 1. Por ineptitud fsica o mental,
1. Por incapacidad, conforme
domstico.
un aos de edad no estando un aos de edad no estando mental, que impida obrarque impida obrar libre y
2. Por la tacha de deudor
casado.
quebrado, o deudor moroso2.alPor demencia.

Tesoro Pblico.
casado.
2. Por demencia.
libre y reflexivamente.
2. Por tacha de deudor
3. Por naturalizacin en otro 3. Por naturalizacin en otro
3. Por no tener empleo, oficio estado.

o
modo de vivir conocido. 4. Por estar procesado
estado.
4. Por estar procesado
reflexivamente.
a la ley.
2. Por hallarse sometido a
2. Por tacha de deudor
juicio de quiebra.
quebrado, o deudor al
quebrado, o deudor al 3. Por hallarse procesado
Tesoro Pblico, que
Tesoro Pblico, que
criminalmente, y con
legalmente ejecutado no legalmente ejecutado no mandamiento de prisin.
4. En los procesados
criminalmente, y mandado
criminalmente, y mandado paga.
paga.
4. Por ser notoriamente
criminalmente.
prender de orden judicial
prender de orden judicial 3. Por hallarse procesado 3. Por hallarse procesado
vago, jugador, ebrio, o
5. En los casados que sin causaexpedida con arreglo a la ley.expedida con arreglo a la ley.criminalmente, y mandado criminalmente, y mandado estar divorciado por culpa
abandonen a sus mujeres,5.o Por tacha calificada de deudor
5. Por tacha calificada de deudorprender con arreglo a la ley.prender con arreglo a la ley.suya.
que notoriamente falten a las quebrado, o deudor al Tesoroquebrado, o deudor al Tesoro
4. Por notoriamente vago,4. Por notoriamente vago,
obligaciones de familia.
Pblico que legalmente
6. En los jugadores, ebrios, ejecutado no paga.
Pblico que legalmente
jugador, ebrio o divorciadojugador, ebrio o divorciado
ejecutado no paga.
por culpa suya.
por culpa suya.
truhanes, y dems que con

6. Por la de notoriamente ebrio
6. Por la de notoriamente ebrio
su vida escandalosa ofendan
o jugador, o estar
la moral pblica.
7. Por comerciar sufragio en lasculpa suya.

elecciones.
o jugador, o estar
judicialmente divorciado por judicialmente divorciado por

culpa suya.
7. Por la profesin religiosa, 7. Por la profesin religiosa,

mientras no se obtenga la
mientras no se obtenga la
secularizacin conforme a la secularizacin conforme a la

ley.
ley.
A pesar de ello, las evidencias disponibles hacen pensar que las lites locales
negociaban en los lugares de alta concentracin demogrfica indgena la inclusin de
esta poblacin en los registros cvicos, compartiendo cargos concejiles locales con
41
41
los lderes comunitarios, o recibiendo su apoyo en los comicios para ser elegidos
como autoridades departamentales, obtener escaos en las elecciones parlamentarias
y apoyar al candidato presidencial. La posicin de las lites locales se refuerza si
considera con detalle la conformacin de los otros rganos electorales, como las
mesas receptoras de sufragios y las mesas escrutadoras que eran tambin copadas por
estos grupos. Gabriella Chiaramonti y otros investigadores a la luz de la
documentacin encontrada consideran que las poblaciones indgenas mejor
organizadas terminaban pactando con las lites locales o los caudillos militares
nacionales su apoyo tanto en las guerras civiles, como en los procesos electorales.
Bajo este esquema clientelar, las recompensas a tales ayudas y el acceso a puestos
concejiles municipales eran significativos para las comunidades indgenas, en tanto
les permitan la proteccin de sus tierras comunales, la exencin de la contribucin
indgena o el apoyo en las luchas contra sus rivales por el acceso a aguas u otros
recursos rurales15.
Siendo imposible pensar en la existencia en el siglo XIX de un movimiento indgena
de dimensiones nacionales, es lgico concebir que estas poblaciones orientaran sus
tcticas y recursos preferentemente hacia la poltica local, lo que no implicaba que en
condiciones excepcionales su accin superara tales marcos, como en los contextos de
rebelin. Es probable que con la decadencia y abolicin final del cargo de cacique, se
reforzara este carcter local de la poltica indgena, espacio al que la legislacin
15
La participacin de la poblacin indgena en las elecciones decimonnicas ha sido siempre motivo

de controversia. La imagen tradicional perciba a los indgenas como sujetos manipulados en unas
elecciones, por las que los criollos y mestizos terminaban aprovechando el desconocimiento de las
normas y del idioma castellano, adems del desinters de los pueblos indgenas por la poltica criolla.
Sin una idea cabal de la nacin, el sufragio indgena segn esta perspectiva era degradado por las
componendas de los famosos capituleros, quienes terminaban ganndose el voto de los indgenas
por aguardiente, festividades y algunas monedas (Basadre 1980). Sin embargo, la historiografa
contempornea considera que la participacin de la poblacin indgena fue ms compleja que esta
narrativa criolla. En los ltimos dos dcadas se han hecho esfuerzos pro explicar las complejas
relaciones polticas que mediaba el sufragio decimonnico, es decir, de qu manera el sufragio
comunicaba los intereses de la poblacin indgena con las demandas del sistema poltico criollo
(Nez 2005; Aljovn 2005; Chiaramonti 2005).
42
42
electoral nacional elaborada por las lites polticas blancas y mestizastendi o

procur fijar.
Como hemos dicho, la legislacin republicana decimonnica fue heredera de las
disposiciones de la Constitucin de Cdiz. Como ella, las elecciones peruanas en este
perodo fueron mayoritariamente indirectas, en las que los ciudadanos elegan por
representantes que a su vez elegan a las autoridades del Estado. En las elecciones de
algunas autoridades, el proceso electoral poda tener hasta tres grados, como lo eran
las elecciones nacionales para presidente de la Repblica, Diputados y Senadores. El
sistema indirecto era un importante filtro para limitar el peso demogrfico de la
poblacin indgena en el campo y de la plebe en la ciudad. Esta clara limitacin del
componente ms numeroso de la poblacin era especialmente elocuente en los
requisitos para la eleccin de autoridades. La amplitud o laxitud en la definicin de la
ciudadana fue diseada para que las elecciones de primer grado fueran
multitudinarias e inclusivas, cerrando al mismo tiempo el ingreso a estos grupos
sociales a los cargos de representacin poltica. Veamos esto con ms detalle.
En el nivel parroquial, por encima de los ciudadanos con derecho a voto, eran
elegidos los electores parroquiales, ciudadanos que deban elegir a su vez a las
autoridades. En el mbito local, los electores parroquiales se encargaban luego de su
reunin en un colegio electoral de votar en favor de los alcaldes, regidores, sndicos
procuradores y jueces de paz. Fuera del mbito local, les corresponda constituirse en
el colegio electoral provincial para nominar las autoridades departamentales (por
ejemplo los prefectos para la Constitucin de 1828) y elegir a las autoridades
nacionales, como diputados, senadores y el presidente de la Repblica. Como se
aprecia en el Cuadro N 5, los requisitos para ser elegidos electores parroquiales son
los que corresponden a los ciudadanos con derecho a voto, a los que se le suman
adicionales prescripciones que los hacen ms restrictivos.
43
43
Por ejemplo, en la Constitucin de 1823, para acceder al derecho de sufragio era

necesario el ser casado o mayor de 25 aos, saber leer y escribir, tener una
propiedad, ejercer una profesin, arte, ttulo pblico o ejercer una industria til,
mientras que para ser elector parroquial se haca necesario que la propiedad
declarada, el arte, la industria o el oficio ejercido rindiera anualmente 300 pesos,
establecindose con ello una valla censitaria, o alternativamente el ser profesor
pblico o de una ciencia, imponindose un requisito capacitario diseado para
favorecer a los religiosos, profesionales o intelectuales sin grandes ingresos o
propiedades. En la Constitucin de 1828 las vallas son ms evidentes, en tanto hemos
visto que esta norma casi no dispone restriccin para el sufragio ms que la libertad
personal, nacionalidad, edad o estado civil casado. De manera similar a la de 1823,
para ser elector parroquial se impone que los candidatos tengan propiedades o
capitales que rindan anualmente 300 pesos, pero se libera de este requisito pecuniario
a quienes tengan un oficio o arte, en tanto ostenten el grado de maestro (superior al
de oficial artesano o graduado en un arte), es decir, se aumenta con ello la valla
capacitaria. La valla de la Ley electoral de 1834 funciona de manera similar a la de la
Constitucin de 1828, con la importante innovacin de eliminar un monto fijo del
valor de la propiedad o del capital o industria, con tal que la propiedad pague su
contribucin al fisco y sea manifiesto que el capital o industria pueda solventar o
mantener al elector parroquial.
Es interesante notar que estas restricciones en teora no necesariamente deban
eliminar el ejercicio de dichos cargos por parte de la poblacin indgena en funcin
de su origen tnico, pero era claro que se imponan nuevos lmites. En las leyes
electorales de 1828 y 1834, se haca explcito que era posible elegir electores
parroquiales indgenas o analfabetos, que para efectos de la legislacin decimonnica
significaba indgena. Segn la Ley electoral de 1828, era lcito elegir en los pueblos
indgenas un tercio de electores parroquiales que no supieran leer y escribir,
44
44
mientras que la Ley de 1834 esta restriccin se hace extensiva a los pueblos que no
haya copia de individuos que sepan leer y escribir. De acuerdo a lo dicho, para
ambas normas, estaban facultados a ser elegidos los indgenas que cumplieran con
los requisitos econmicos y profesionales, es decir, se permita el ingreso a este
cargo de los miembros de las comunidades indgenas de mayores ingresos, incluso
aquellos que no supieran leer y escribir, hasta un tercio del nmero en sus
poblaciones (Ver Cuadro N 4).
Por su parte, la Ley Electoral de 1839 fue mucho ms restrictiva en este respecto.
Acab con los requisitos alternativos como poseer propiedad raz, capital, industria o
ejercer magisterio en oficio, arte o ciencia, imponiendo como filtro nico la posesin
de un bien raz en produccin y que pague contribuciones al Estado. Es decir, a
diferencia de sus predecesoras, la Ley electoral de 1839 exclua a aquellos indgenas
que podan haber ejercido este cargo por ser maestros artesanos o ser religiosos,
concentrando este cargo en los propietarios productores y contribuyentes.
Consecuente con este tipo de restriccin, la ley no mencionaba salvedad alguna
respecto al nmero de indgenas o analfabetos que podan componer los colegios
electorales parroquiales y provinciales. Es evidente que la ley del ao 1839 fue
producto del mismo consenso poltico que permiti la aprobacin de la Constitucin
de 1839, considerada como la ms conservadora del siglo XIX.
En un contexto poltico diferente, se promulgan las leyes electorales de 1846 y 1851
que modifican los requisitos de elector parroquial eliminando el requisito restrictivo
de ser propietario y contribuyente, prescribiendo para este cargo nicamente la
ciudadana activa, la residencia en la parroquia por dos aos y la capacidad de lectoescritura. Este ltimo requisito no impone tampoco limitacin insuperable para la
poblacin indgena en la prctica, en tanto que las mismas normas disponen de
artculos en los que se prev la posibilidad de electores parroquiales indgenas
(Cuadro N 4). La ley de 1851 es suficientemente explcita a este respecto al punto
45
45
de indicar que el quedaban exceptuados de estos cardos todos quienes no [s]abe[n]

leer y escribir, excepto los indjenas que pagan contribuciones.
La Constitucin de 1855 estableci el sufragio directo, eliminndose el cargo de
elector parroquial; no obstante, con la Constitucin de 1860, el sufragio indirecto es
reintroducido y con l el elector de parroquia. El nico requisito limitativo que se
impone para el ejercicio de esta dignidad fue la capacidad de lecto-escritura,
restriccin suficiente para limitar la amplitud de los ciudadanos pasibles de ser
elegidos, pues en esta ocasin, la norma no estableca concesiones a los indgenas
analfabetos. As, el cumplimiento irrestricto de este requisito implic que, aunque el
ejercicio del sufragio poda ser amplio (a travs de la ciudadana corporativa), las
lites criollas se estaban alejando de las frmulas alternativas e inclusivas de dcadas
anteriores (con excepcin de la ley de 1839). Antes que otra cosa, esta norma
terminaba ratificando lo que en la prctica siempre haba sucedido en las elecciones
decimonnicas: el acceso a los puestos de electores parroquiales a los indgenas con
mayores recursos, aquellos que haban podido vincularse exitosamente a la economa
mercantil o haban logrado su posicin sometiendo a los indgenas de comunidad,
convirtindose en propietarios.
46
46
Cuadro N 4: Excepciones indgenas en la eleccin de cargos de elector parroquial

1828
1834
1846
1851
En los pueblos indgenas no podr

En las parroquias que no haya copia
Art. El elector [de parroquia] que
Art.
se27. Para ser elector de parroquia
sufragarse, sino por un tercio ms
de individuos que sepan leer y escribir
negare firmar el acta de que se
se requiere:
de electores que no sepan leer ni
no podrn sufragarse sino por un habla el artculo anterior; o que por
1. Ser ciudadano en ejercicio
escribir; si correspondieren dos tercio
o
a lo ms de electores que no firmar se ausentare del colegio
2. Ser natural o tener dos aos de
sin causa legtima manifestada al
sepa leer ni escribir; si cinco o siete,
correspondiesen dos o tres electores,
mismo, ser multado en veinte y vecindad en su parroquia,
cualquiera de las de la provincia
dos, as progresivamente. (art. 31.
podr ser uno que no sepa leer nicinco pesos, no ser que sea
tres electores, podr ser uno que
carezcan
no
de esta calidad. Si
Ley de Elecciones 19-05-1828) escribir; si cinco o siete, dos y as indgena, y ser privado de la voz que corresponda.
Excepciones
Saber leer y escribir, excepto los
activa y pasiva por cuatro aos.3.(Art.
progresivamente.
indgenas en la
Art. 41. Los electores que no sepan
indjenas que pagan contribuciones.
57, Ley de 22-12-1849)
eleccin de cargos
leer y escribir, nombrarn adjuntos
(Ley 29-12-1851)
(Ley de 29-08-1834)
de su confianza, que les escriban
los votos, les lean los papeles que
juzgan conveniente, firmen las actas
a su nombre. Antes de ejercer este
cargo prestarn juramento de
fidelidad y sigilo ante la mesa
(dem)
En el caso de las elecciones para diputados y senadores, las normas electorales s

establecieron requisitos que eran insuperables para la eleccin de cualquier
campesino indgena y en general para cualquier ciudadano peruano de modesta
condicin. Para ser elegido a estos cargos, se deban cumplir con requisitos
capacitarios y censitarios. Respecto a los primeros, se mantuvo la prescripcin de
lecto-escritura, mientras que para los segundos, la eleccin en estos cargos exiga la
propiedad de bienes especialmente bienes races-- o el desarrollo de actividades
econmicas con ingresos elevados. Para el caso de los diputados, los bienes o rentas
exigibles anualmente fluctuaron entre los 800 y 500 pesos, siendo esta cifra la
dominante en las Constituciones decimonnicas. El monto de propiedad e ingresos
para el caso de los Senadores fue tendencialmente ms elevado que el de los
47
47
diputados, estipulndose en la Constitucin de 1823 un capital o renta de 10 mil

pesos, cifra que se redujo radicalmente en las constituciones posteriores a cerca de
mil pesos. Un requisito adicional y alternativo a las valiosas propiedades o elevados
ingresos fue el correspondiente al ejercicio de la enseanza en alguna ciencia. Como
ha indicado acertadamente Alicia del guila, este fue el medio por el cual los
intelectuales y religiosos, sin los ingresos exigidos por la norma, se aseguraron el
acceso a la representacin nacional.
A este nivel en la estructura del Estado, la normatividad electoral fue menos

generosa, asegurndose con la presencia de estos requisitos la imposibilidad que los
campesinos indgenas no alcanzaran estas magistraturas en el caso muy raro que se
superara el filtro del sistema indirecto. Y es que en las primeras dcadas republicanas
fueron elegidos un puado de hombres indgenas como diputados en diferentes
perodos, no perteneciendo estos, sin embargo, a las comunidades campesinas. Eran
ms bien descendientes de algunos linajes de caciques y ellos mismos haban
apoyado o combatido en las guerras de independencia. Estos caciques iban desde
descendientes de los linajes incas, como Justo Sahuaraura y Jos Domingo
Choquehuanca, hasta importantes negociantes y aguerridos combatientes, como Jos
Quispe Ninavilca. Por su posicin social16, es posible que hubieran cumplido con los
requisitos capacitarios y censitarios, salvando as las vallas normativas; no obstante,
sabemos que Jos Ignacio Quispe Ninavilca era analfabeto y aun as fue elegido
diputado para el Congreso de 1828. Este caso es bastante excepcional, pues era un
personaje que haba alcanzado importante poder poltico en tanto lideraba
montoneros a las afueras de Lima. Sin embargo, con la abolicin del ttulo de
16
En este orden, otros miembros de la lite indgena que ocuparon cargos similares fueron Jos
Mariano Garca Pumacahua, diputado por Calca y Lares; Manuel Choquehuanca; Manuel Yarlequ;
Jos Ramos Llontop; Teodoro Tantajulca; Juan Titu Yupanqui; Jos Toribio Ara; y, Jos Antonio
Morales Alpaca.
48
48
cacique, se hizo cada vez ms raro observar un diputado o senador indgena, siendo
estos espacios dominados por los criollos y mestizos.
En orden de resumir lo dicho hasta ahora respecto a las normas electorales anteriores
a la reforma de 1896, diremos que si bien los requisitos para la ciudadana y el
sufragio fueron relativamente generosos, haciendo posible la inclusin amplia de los
indgenas, existan mecanismos en las mismas normas y prcticas heredadas del
tiempo colonial que limitaban la gravitacin del nmero de indgenas,
circunscribiendo su capacidad de influencia a los espacios locales. Hemos visto el
papel de las lites locales en la confeccin de los registros cvicos, atribucin a la que
se aada la de dirigir otros rganos electorales importantes de los comicios. En
segundo lugar, el mismo modelo de sufragio indirecto, era una garanta de contener
el peso de los muchos; los electores, cuando ejercan su cargo en algunos casos por
dos aos consecutivos y en ms de un proceso electoral-- no lo hacan bajo mandato
imperativo, al contrario, contaban con plena libertad de conciencia y decidan su voto
por autoridades, diputados y senadores, en el momento en que se convocaban los
colegios provinciales.
El tercer lmite a un posible desborde electoral indgena fue la imposicin de
requisitos ms excluyentes en tanto se ascenda en la importancia de los cargos
sometidos a eleccin popular. Se ha mencionado el caso de los electores
parroquiales, Senadores y Diputados, pero estas restricciones pueden hacerse
extensibles a los miembros de las diputaciones departamentales luego llamadas
juntas departamentalesy a los prefectos, cuando en su nombramiento intervena el
sufragio. La amplitud de la ciudadana y el sufragio legitimaba a las autoridades,
invistindoles del mandato de la soberana popular, y era un espacio por el que
transitaban las diferentes alianzas que constituan redes clientelares desde el caudillo
gobernante hasta las modestas comunidades indgenas. En ese sentido, resulta claro
49
49
que estas elecciones no eran democrticas, empleando el trmino como en la

actualidad lo hacemos, otorgndose a las comunidades ms organizadas, como
mucho, la oportunidad para negociar por sus intereses locales, en un contexto cada
vez menos favorable. De esta manera, eran s estos comicios un medio por el cual se
reconoca la importancia de las lites locales y provinciales en un contexto de
desintegracin y lenta recomposicin de una lite nacional.
50
50
Cuadro N 5: Requisito para ser elegido elector parroquial, diputado y senador

en las Constituciones y legislacin decimonnica
1828
1834
1839
1856
1860
1823
1.- Ser ciudadano en ejercicio
1.- De ciudadano en ejercicio.
Lo estipula la Ley electoral
Lo estipula de la Ley electoral
No existe este cargo. Estas
Lo estipula la Ley electoral
reglamentaria:
elecciones son de carcter directo.

reglamentaria:
2.- Ser vecino y residente en la parroquia

2.- Vecino y residente en la parroquia. - Ciudadano en ejercicio
- Natural de la parroquia, o domiciliado
- en
Ciudadano inscrito en el registro cvico
3.- Tener una propiedad que produzca
3.- Tener una propiedad raz, o un capital ella por 2 aos
- Natural o dos aos de vecindad en la
- Ciudadano en ejercicio
trescientos pesos cuando menos, o que produzca trescientos pesos al ao, -o Pagar una contribucin al Estado, tenerparroquia o de otras parroquias de la
ejercer cualquiera arte, u oficio, o estar
ser maestro de algn
empleo pblico, grado o profesin
provincia
- Ser natural o vecino de la
- Saber leer y escribir

parroquia
ocupado en alguna industria til que los

Elector parroquial
cientfica, oficio mecnico bajo pago- deSaber leer y escribir
arte u oficio, o profesor de alguna ciencia.
rinda anualmente, o ser profesor pblico
contribucin o miembro del clero secular
- Tener una propiedad raz en actual
de alguna ciencia.
- Saber leer y escribir
produccin sujeta a las contribuciones
4.- Saber leer y escribir, excepto por ahora
Tener
una
propiedad
raz
sujeta
a
legales
los indgenas con arreglo a lo que prevenga
contribuciones legales, capital o industria
la ley de elecciones.
con que se mantenga, algn empleo

pblico, o ser maestro de arte u oficio o
ser profesor de alguna ciencia
1.- Ser ciudadano en ejercicio.
2.- Ser mayor de 25 aos
2.- Ser mayor de 26 aos Propiedad, capital

2.- Tener veinticinco aos de edad.
1.- Ser peruano de nacimiento.
- Peruano de nacimiento
1. Ser peruano de nacimiento.
- Ciudadano en ejercicio
Diputados
2.- Ciudadano en ejercicio.
- 28 veintiocho aos de edad 2. Ciudadano en ejercicio
que produzca o renta de 500 pesos; o ser

- 5 de domicilio en la Repblica
3.- Propiedad, industria, arte u oficio profesor
con
3.- Tener una propiedad raz que rinda3.- Tener treinta aos cumplidos de edad.
3. Tener veinticinco aos de edad.
de alguna ciencia
- renta de quinientos pesos o ser
renta de 800 pesos.; o ser profesor
quinientos pesos de producto lquido al ao,
profesor de alguna ciencia. 4. Ser natural del departamento a que
3.- Haber nacido en la provincia o
o ser profesor pblico de alguna ciencia4.-enTener setecientos pesos de renta
pblico de una ciencia.
comprobada con los documentos que
51
51
la provincia pertenezca, o tener en l
avecinado en ella 7 aos:
actual ejercicio.
seale la ley de elecciones.
tres aos de residencia.
avecinado en ella 10 aos

4.- No haber sufrido pena corporal o 4.- Haber nacido en la provincia, o al 5.- Haber nacido en la provincia, o en el
menos en el departamento a que ella departamento a que sta pertenece, o tener
infamante.
en ella tres aos de residencia.
5. Tener una renta de quinientos

pesos, o ser profesor de alguna
ciencia.
6.- No haber sido condenado a pena

infamante, aun cuando se haya alcanzado
la rehabilitacin de los derechos polticos.
1.- Ser peruano de nacimiento y ciudadano
1.- Ser peruano de nacimiento.
40 aos de edad
1.- Ser ciudadano en ejercicio.
2.- Ser ciudadano en Ejercicio.
en ejercicio.
2.- La edad de cuarenta aos en ejercicio.
2.- La edad de cuarenta aos cumplidos.

3.- Tener una propiedad territorial que rinda
3.- Tener cuarenta aos cumplidos de
dem. Diputados
Artculo 49.- Para ser Senador se

requiere:
2.- Ciudadano en ejercicio.
departamento que le elige, o estar mil pesos de producto lquido al ao, o 3.un Tener propiedad raz que rinda mil edad.
1. Ser peruano de nacimiento.

2. Ciudadano en ejercicio.
avecindado en l diez aos antes decapital

su que produzca anualmente un milpesos de producto lquido al ao, o un
eleccin.
Senadores
pesos, o una renta de igual cantidad, o capital

ser que produzca anualmente un mil4.- Tener una renta de setecientos pesos
de bienes races, o una entrada
ser
profesor pblico de alguna ciencia. pesos, o una renta de igual cantidad, o procedente
4.- Tener una propiedad que exceda el
de mil pesos al ao,

profesor pblico de alguna ciencia en actual
valor de diez mil pesos en bienes races,
4.- No haber sido condenado legalmente
en
ejercicio.
comprobada con los documentos que
causa criminal que traiga consigo pena
o el goce o renta de dos mil
corporal o infamante.
pesos anuales, o el ser profesor pblico
seale la ley de elecciones.

4.- No haber sido condenado legalmente
de alguna ciencia.
corporal o infamante.
en causa criminal que traiga consigo pena
5.- Gozar del concepto de una probidad

incorruptible, y ser de conocida
ilustracin en algn ramo de pblica
utilidad.
52
52
3. Tener treinta y cinco aos de edad.

4. Una renta de mil pesos anuales, o
ser profesor de alguna ciencia.
El fin de las elecciones del modelo

gaditano: la reforma electoral de 1896
y la exclusin de los analfabetos del
sufragio
En 1896 se cierra el ciclo de elecciones con participacin indgena iniciado por la

Constitucin de Cdiz. Bajo el gobierno del caudillo civil Nicols de Pirola se
llevan a cabo una serie de reformas destinadas a fortalecer la posicin de Lima sobre
las provincias y al mismo tiempo favorecer la constitucin de una lite gobernante
que tendr como muestra ms, acabado el gobierno del pas en las primeras dcadas
del siglo XX, el perodo conocido como la Repblica Aristocrtica (1899-1919). Tres
leyes fueron fundamentales para la reconfiguracin del poder a fines del siglo XIX,
las cuales tuvieron importante repercusin en la vida de las comunidades indgenas:
la abolicin de la contribucin personal (el antiguo tributo indgena) en 1895, la ley
del servicio militar obligatorio en 1898 y la dacin de la ley electoral de 1896. La
apuesta del gobierno de Pirola y sus sucesores fue el fortalecer las instituciones del
53
Estado, tratando de depender de los recursos del interior del pas y de las lites
provinciales.
Respecto a la reforma electoral, esta cambi radicalmente el ordenamiento legal de
los procesos electorales decimonnicos y tuvo hondas consecuencias en la definicin
de la ciudadana y en la composicin del poder poltico en el pas. El principal
cambio que introdujo esta norma fue la radical reduccin del padrn electoral, al
establecerse como nico requisito para el ejercicio del derecho de sufragio el saber
leer y escribir. La aplicacin de requisitos capacitarios en toda su rigurosidad, en un
pas con predominancia de lenguas nativas de carcter oral y en donde durante casi
todo el siglo no haba hecho ms que diminutos avances en alfabetizacin en espaol
en las reas urbanas, era una muestra de la voluntad de la lite gobernante de acabar
con un sistema que fortaleca la posicin de las lites locales. Con una sola reforma
se acababa con ms de ochenta aos de participacin electoral indgena, lo que
traera terribles consecuencias para estas poblaciones, cuando aparecieran los
partidos de masas desde la dcada de 1930. Sin derecho de sufragio, los intereses de
las poblaciones indgenas rurales no eran recogidos por unos partidos que disearon
sus programas y acciones en bsqueda de un electorado que los favoreciera con su
votacin. La reforma electoral de 1896, redujo el universo electoral de alrededor del
20% de la poblacin (segn las investigaciones contemporneas) a un 1.2% en los
siguientes veinte aos.
La ley electoral al excluir a los analfabetos, haca innecesario el modelo de sufragio
indirecto, efectundose de ah en adelante slo elecciones directas en nuestro pas. La
ltima modificacin que supuso esta reforma electoral fue la constitucin de la Junta
Electoral Nacional, como ente rector de los procesos electorales, como rgano
supervisor y de justicia sobre las instancias
electorales provinciales
departamentales, que tambin fueron radicalmente modificadas. Estas dos ltimas

medidas estuvieron orientadas a reducir el grado de influencias de las lites locales
54
en el sistema electoral. La introduccin del sufragio directo, bajo la modalidad de

ciudadana capacitaria redujo enormemente la cantidad de electores, concentrando su
nmero en las ciudades importantes del pas, pero sobre todo en la capital. Las lites
locales perdan as un nmero importante de electores que clientelarmente haban
apoyado las candidaturas de los poderosos locales. Asimismo, la creacin de la Junta
Electoral Nacional (JEN) fue un medio de concentrar las operaciones del proceso
electoral desarrolladas por las lites locales, en los organismos distritales y
provinciales y en el Parlamento. La JEN se converta en el rgano rector del proceso,
no slo para la verificacin de los registros cvicos, sino como mximo tribunal de
justicia en los contenciosos electorales. La concentracin del poder de la nueva lite
gobernante, la llamada Oligarqua peruana, le permiti tomar el control de las
instituciones claves del Estado peruano, incluyendo la Junta Electoral Nacional y con
ello, en palabras de Jorge Basadre:
[] fue lo mismo que manejar la eleccin, pues esa entidad por
diversos medios, entre los cuales estaban las tachas, pudo organizar
las juntas de registro y las juntas escrutadoras en las provincias, lo
cual implicaba influir tambin sobre las juntas departamentales,
compuestas, segn ya se ha anotado, por los delegados de aquellas.
Ningn partido de oposicin gan las elecciones presidenciales bajo la
vigencia de la ley de 1896. (Basadre X 1969: 157)
En conclusin, si bien no solo durante las primeras dcadas de la Colonia sino
tambin durante las ltimas del siglo XIX, el reconocimiento de ciertas capacidades
al indio, en el mbito pblico y privado, podran dar lugar a suponer que la Corona
Espaola tena la intencin de reconocerle ciertos derechos, debe tambin resaltarse
que esto no fue obstculo para que a su vez otra serie de instituciones, normas y
prcticas le restringieran dichas capacidades por el solo hecho de ser aborigen.
55
La legislacin electoral de finales del

siglo XIX e inicios del siglo XX
El siglo XX es referente del inicio de la Repblica Aristocrtica, periodo de la

historia peruana llamada as por el historiador Jorge Basadre en alusin a la etapa de
gobiernos vinculados a sectores empresariales que desarrollaron el proyecto
centralista del caudillo Nicols de Pirola. Con este inicio se excluy de forma
radical la participacin electoral de los indgenas y se redujo as el padrn electoral,
al establecer la ley electoral de 1896 que solo podan votar los alfabetizados.
Pero el contexto histrico correspondiente a este siglo se caracteriz tambin por la
inestabilidad de los gobernantes debido, tanto a los constantes golpes de Estado
dirigidos por militares, como a los procesos de violencia poltica entre civiles, que
buscaban arrebatar el poder por la va armada. Esta inestabilidad estuvo acompaada
del establecimiento de normas que modificaron la organizacin electoral, siendo un
ejemplo de ello la Ley No. 861, de 1908, conocida como Ley Transitoria de
56
Elecciones, que a iniciativa del entonces Presidente de la Repblica, Augusto B.

Legua, cambi la composicin de la Junta Electoral Nacional a nueve miembros,
ocho de los cuales eran elegidos por el Congreso, y uno por el Poder Ejecutivo.
En tanto el derecho a elegir y a ser elegido en un proceso electoral ya no estaba
sujeto a los aportes de los ciudadanos sino a requisitos relacionados con la capacidad
de los mismos, dicho derecho no tena carcter econmico sino que implicaba la
exigencia de condiciones mnimas para discernir sobre las decisiones a tomar. De
este modo, no eran solo los indgenas los excluidos sino tambin las mujeres, pues en
aquella poca solo una mnima parte de ellas alcanz la oportunidad de educarse en
aspectos formales, dada su supeditacin a la atencin de los hijos y del esposo. El
artculo 3 de la citada ley sealaba as que Las indicaciones del registro respecto a
nacionalidad, edad, domicilio y aptitud de saber leer y escribir son inobjetables.
Pese a esto, es conocido que en muchos casos algunos indgenas con educacin y
negocios alcanzaron la oportunidad de ser electores, e incluso candidatos.
Ahora bien, aun cuando no rega el voto censitario, la Ley 861 contempl que los
integrantes de las juntas electorales departamentales fueran los ciudadanos con
mayor aportacin. Su artculo 8 dispona:
Tan luego como la Junta Electoral Nacional haya hecho el sorteo de
los cinco miembros de las juntas de registro, se dirigir por correo o
por telgrafo al contribuyente de cada provincia que pague ms alta
cuota de los restantes, que no hubiesen sido designados por la suerte
para componer dichas juntas, a fin de que bajo su presidencia rena a
estos y procedan a elegir diez en su seno, dentro de los cuales la Junta
Nacional sortear los cinco que deban componer la junta escrutadora.
As las cosas, el acceso al poder y la capacidad de ser parte de la Junta Electoral se
encontraba en funcin de la accesibilidad econmica, de manera que los ciudadanos
57
con mayor capacidad econmica no solo administraban la justicia electoral sino que
tambin gozaban de mayor oportunidad para ser electos como autoridades. La
vigencia de esta ley fue prorrogada para la renovacin del tercio legislativo por la
Ley N 1286 de octubre de 1910.
Pero la relacin del Estado con los pueblos indgenas comenz a cambiar de forma
sustantiva desde las primeras dcadas del siglo XX. No solo porque los entonces
llamados indios emprendieron luchas por la propiedad de la tierra, las que fueron
reprimidas de forma violenta, sino por la aprobacin de la Constitucin de 1920,
tambin durante el gobierno de Augusto B. Legua, la cual reconoci legalmente a
las comunidades de indgenas por primera vez (Castillo 2007). Este hecho signific
el inicio de un largo camino de reconocimiento y su asentamiento en las estructuras
formales del Estado. El artculo 58 sealaba:
El Estado proteger a la raza indgena y dictar leyes especiales para su desarrollo y
cultura en armona con sus necesidades. La Nacin reconoce la existencia legal de
las comunidades de indgenas y la ley declarar los derechos que les corresponden.
En este punto se destacan dos aspectos importantes. En primer lugar, la asumida
condicin de superioridad del Estado por sobre la raza indgena, lo cual explicara
la postura tutelar que busca velar por su desarrollo mediante la implementacin de
leyes especiales. En segundo lugar, el reconocimiento de la existencia legal de las
comunidades indgenas, que refera de forma exclusiva a las comunidades andinas
(las mayoritarias en el pas), sin diferenciar o mencionar a las comunidades de la
selva peruana. Este ltimo hecho es importante pues la invisibilizacin de los
pueblos indgenas de la Amazona peruana ha sido atribuida, entre otros factores, a la
distancia territorial con Lima.
Ahora bien, pese a la vigencia de la norma constitucional, se buscaron medidas que
convirtieran a los indgenas en la masa laboral y servil del pas. Por ejemplo, en
58
mayo de 1920 se promulg la Ley No. 4113, conocida como la Ley de Conscripcin
Vial, que oblig a todos los ciudadanos entre 18 y 60 aos a trabajar en la
construccin de caminos, entre 6 y 12 das al ao. Los principales afectados por esta
ley fueron los integrantes de las comunidades indgenas, principales destinatarios
reales de la norma, a diferencia de los ciudadanos de los centros urbanos. Y es que
del texto de la norma puede advertirse que la imagen que se tena del indgena en
aquella poca era la de un ser entregado a sus vicios, entre los que destacaba el
consumo de hoja de coca y el alcohol, vicios a los que la propia ley contemplaba
financiar.
El Estado concurre a la prestacin de estos servicios con las herramientas y
explosivos necesarios, as como la coca y bebidas en regiones donde este sistema de
gratificacin este establecido por la costumbre, en la ejecucin de trabajos
voluntarios para las comunidades.
Con esta medida, ha de recordarse, La Ley No. 4113 empleaba elementos de los
sistemas tradicionales indgenas andinos (Mita) que viabilizaron en su poca la
prestacin de servicios al Estado, y ello, a cambio de su tutela y proteccin. Este
sistema implic sin embargo la realizacin de obras en la costa y selva, debiendo
apreciarse que el indgena amaznico no form parte de este sistema por razones
meramente culturales.
El reconocimiento legal de las comunidades no signific, sin embargo, el
surgimiento de la participacin poltica de los indgenas. Antes de las reformas
agrarias, las poblaciones rurales carecan del derecho a participar en la vida poltica
nacional: los alcaldes eran designados desde el Gobierno Central y por lo general
eran los notables de los departamentos y las provincias los designados como
autoridades.
59
La legislacin de las ltimas cinco

dcadas
A mediados de la dcada de 1950 el problema de posesin y uso de la tierra para los

indgenas cobr mayor importancia. Las exigencias por parte de la poblacin
indgena para conseguir la titulacin de sus tierras y expulsar a los hacendados que
los mantenan en situacin servil se hicieron frecuentes, sin que ello significara, sin
embargo, que pudiera ejercer presin importante a nivel poltico pues no estaba
representada en las instancias pblicas. Cabe decir que la concentracin de la
propiedad de la tierra tuvo entre sus manifestaciones al analfabetismo de los
indgenas, la cual lleg al 65% de su poblacin en los primeros aos de la dcada de
1960 (Breuer, Hartman y Lederer, 1969), y a la desnutricin, en tanto entonces el
75% de ella consuma solo el 50% de las caloras necesarias para la subsistencia
(Gerassi, 1969).
60
Con este contexto, algunos dirigentes polticos de izquierda apostaron por la va

armada, destacando entre ellos Hugo Blanco, quien en 1962 se levant y llev a cabo
una toma de tierras en los valles de Lares y La Convencin, en Cusco, circunstancia
que oblig al gobierno a decretar una ley de reforma agraria solo para esa zona, por
lo que el problema de la tierra no fue resuelto totalmente, si bien ya se contaba con
este referente.
Estas condiciones que expresaban la marcada desigualdad social peruana llevaron a
distintas organizaciones de izquierda a crear proyectos ideolgicos con el objeto de
estudiar y revertir dicha situacin, sin que ello implicara un carcter de
reivindicacin tnica. Y es que su plataforma de demandas se centr en la
conglomeracin de frentes campesinos, de modo que se afianzara una base social que
apoyara su iniciativa, en el entendido de que la trasformacin de las condiciones
sociales dependa de la direccin de los sectores obreros y no de los indgenas. Fue
as que esta ideologa y los sistemas de organizacin vinculados a la izquierda
calaron entre las organizaciones campesinas, creando sindicatos que buscaban la
recuperacin y distribucin de la tierra.
La accin dirigida por Hugo Blanco dej precedentes sobre la capacidad de
asociacin y organizacin indgena en la sierra peruana, naciendo las primeras
federaciones agrarias que aglutinaron a la masa campesina. En este marco, en 1963
fue elegido Presidente de la Repblica el arquitecto Fernando Belande Terry, quien
llev a cabo un conjunto de medidas liberales que buscaban la modernizacin del
Estado y lograr la sostenibilidad econmica. No obstante, su proyecto poltico se vio
frustrado por la fuerte oposicin que censuraba a sus ministros, dejando al gobierno
con proyectos inconclusos. An con ello, logr instaurarse la eleccin popular de
alcaldes con la Ley N14669, Ley de Elecciones Municipales, de 24 de setiembre de
1963, la cual result decisiva para la democratizacin de las municipalidades, si bien
61
los indgenas no gozaban del derecho de sufragio pues se mantuvo el requisito de ser
letrado.
En 1968, Belande inici negociaciones para resolver el problema que sostena el
pas con la International Petroleum Company IPC, que explotaba yacimientos en
las zonas de La Brea y Parias sin aportar al Estado la cantidad adecuada. El
resultado no fue alentador para muchos sectores y el 3 de octubre de ese ao, el Jefe
del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, General Juan Velasco Alvarado,
junto a otros militares, dio un golpe de Estado, deportando a Belande e iniciando un
proceso de reformas en el pas.
62
El gobierno de Juan Velasco Alvarado

y la reivindicacin indgena andina
El ingreso de Velasco Alvarado al poder no solo implic una transformacin en la

estructura econmica del pas, sino que puso en vitrina el problema del indio como
un asunto de inters nacional. Hasta antes de 1969, Per estaba caracterizado por
tener una sociedad eminentemente agraria, con un sistema de servilismo y hacienda
que acumulaba capital en manos de hacendados y subordinaba a la poblacin
indgena. Esta circunstancia dio lugar a la promulgacin de la Ley de Reforma
Agraria, la cual modific radicalmente la estructura econmica estatal. El
encabezado de esta norma deca lo siguiente:
Que es objetivo fundamental del Gobierno Revolucionario de las Fuerza Armada
promover a superiores niveles de vida, compatibles con la dignidad de la persona
humana, a los sectores menos favorecidos de la poblacin, realizando la
63
transformacin de las estructuras econmicas, sociales y culturales del pas. (Ley

17716, 1969:1)
La reforma agraria tuvo impacto no solo en la readjudicacin de la tierra sino
tambin en trminos simblicos, los cuales fueron afectados por la eliminacin, en
todo el ordenamiento jurdico, del trmino comunidad de indgenas, siendo
reemplazado por comunidad campesina. La razn del cambio se justific en el
discurso que con ocasin de la dacin de esta Ley (Decreto Ley No. 17716, de 1969,
Ley de Reforma Agraria) pronunci el General Juan Velasco, (la cual era) desterrar
la carga peyorativa que los trminos indgena e indio tenan.( Del Castillo
2007:151). Es decir, basndose en la constatacin de que el trmino indio
representaba un insulto y ningn indgena se autodefina como tal, el gobierno
militar [] invisibiliza la palabra [] (Urrutia 2007:180)
Pero el gobierno militar no se detuvo en las comunidades campesinas. Pocos aos
despus de la Ley de Reforma Agraria, cre unos entes que no existan jurdicamente
aunque ya eran considerados socialmente como tribus selvticas. Estos entes fueron
las comunidades nativas, sobre las cuales aplic una institucionalidad fragmentada
para asignar la tierra a las etnias de la Amazona y no un territorio global
(Urruta 2007:180). Su creacin se concret con el Decreto Ley No. 20653, Ley de
Comunidades Nativas y de Promocin Agropecuaria de Regiones de Selva y Ceja de
Selva, de 197417, la cual fue derogada luego de cuatro aos por el Decreto Ley No.
22175, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y la Ceja de
Selva, cuyas disposiciones solo repitieron el texto de sus antecesoras.
La prctica gubernamental tuvo sin embargo una consideracin proteccionista pues
se centr en el otorgamiento de servicios bsicos de subsistencia, sin fortalecer la
17
Es de precisar que mientras la Ley de Reforma Agraria fue emitida durante el gobierno encabezado
por el General EP Juan Velasco Alvarado, los dos decretos leyes sobre comunidades nativas lo fueron
durante el gobierno al mando del General EP Francisco Morales Bermdez, quien lo sucedi.
64
capacidad del indgena en convertirse en actor poltico o social importante, lo cual se

reforz por el hecho de que, al tratarse de una dictadura, no hubo elecciones ni
registros de normatividad electoral.
En 1975, el gobierno de Velasco Alvarado fue irrumpido por el general Francisco
Morales Bermdez, Presidente del Consejo de Ministros de la poca, quien encabez
un golpe de Estado desde la ciudad de Tacna. Velasco se retir del poder sin oponer
resistencia y sin el apoyo de la poblacin.
65
La Constitucin de 1979: el voto

universal y el retorno a la democracia
En 1978, bajo el mandato de Francisco Morales Bermdez, se convoc a una

Asamblea Constituyente, la cual tuvo como objetivo elaborar una nueva Constitucin
y hacer el llamado a elecciones generales. Para participar en esta Asamblea se
permiti la participacin de todas las organizaciones polticas, si bien algunas de
ellas prefirieron no participar debido a la desconfianza en el mandato militar.
La presidencia de esta Asamblea Constituyente recay sobre Vctor Ral Haya de La
Torre, entonces Presidente del APRA, recayendo la elaboracin del proyecto de
Constitucin sobre Luis Alberto Snchez, quien tambin se desempeaba como
vicepresidente de dicha Asamblea. El nuevo texto de la Constitucin fue aprobado el
12 de julio de 1979, uno de cuyos aspectos novedosos fue el reconocimiento y
promocin de culturas originarias:
66
Artculo 34. El Estado preserva y estimula las manifestaciones de las

culturas nativas, as como las peculiares y genuinas del folklore nacional,
el arte popular y la artesana.
Artculo 35. El Estado promueve el estudio y conocimiento de las

lenguas aborgenes. Garantiza el derecho de las comunidades quechuas,
aymaras y dems comunidades nativas a recibir educacin primaria
tambin en su propio idioma o lengua.
Artculo 83. El castellano es el idioma oficial de la Repblica. Tambin

son de uso oficial el quechua y el aymara en las zonas y la forma que la
ley establece. Las dems lenguas aborgenes integran asimismo el
patrimonio cultural de la nacin. (Constitucin del Per 1979)
Estos dos artculos reconocen de forma implcita la existencia de pueblos con

lenguas distintas al castellano, considerada como la lengua hegemnica del pas.
Ahora bien, este reconocimiento no implic promocin de su institucionalizacin, lo
cual se reflej en la falta de implementacin de medidas que promovieran una
educacin en lenguas originarias.
En lo que concierne a los derechos polticos, la Constitucin de 1979 reconoci por

primera vez el derecho a voto para los ciudadanos no alfabetizados, lo cual signific
que el padrn electoral se incrementara notablemente, instituyndose as la primera
oportunidad real para que los miembros de los pueblos indgenas participaran
electoralmente.
Artculo 65. Son ciudadanos los peruanos mayores de dieciocho aos. Para
el ejercicio de la ciudadana se requiere estar inscrito en el Registro
67
Electoral. Tienen derecho a votar todos los ciudadanos que estn en el goce
de su capacidad civil. El voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio
hasta los setenta aos. Es facultativo despus de esta edad. En las elecciones
pluripersonales, hay representacin proporcional, conforme al sistema que
establece la ley.
En el caso particular de las Comunidades Campesinas y Nativas se estableci un

captulo dedicado exclusivamente a este tema:
CAPTULO VIII
DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS
Artculo 161. La Comunidades Campesinas y Nativas tienen existencia
legal y personera jurdica. Son autnomas en su organizacin, trabajo
comunal y uso de la tierra, as como en lo econmico y administrativo
dentro del marco que la ley establece. El Estado respeta y protege las
tradiciones de las Comunidades Campesinas y Nativas. Propicia la
superacin cultural de sus integrantes.
Artculo 162. El Estado promueve el desarrollo integral de las
Comunidades Campesinas y Nativas. Fomentan las empresas comunales
y cooperativas.
Artculo 163. Las tierras de las Comunidades Campesinas y Nativas son
inembargables e imprescriptibles. Tambin son inalienables, salvo ley
fundada en el inters de la Comunidad, y solicitada por una mayora de
los dos tercios de los miembros calificados de esta, o en caso de
expropiacin por necesidad y utilidad pblicas. En ambos casos con pago
previo en dinero.
Queda prohibido el acaparamiento de tierras dentro de la Comunidad.
68
La promocin del desarrollo de las comunidades fue comprendida como su insercin

al mercado, y no fue relacionada con la educacin, de manera que ha de entenderse
que la promocin de su participacin poltica qued limitada al artculo referido a la
universalizacin del derecho a voto.
69
Las cuotas electorales y otras normas

sobre la participacin de los indgenas
El 28 de julio de 1990 la presidencia del Per fue asumida por Alberto Fujimori
Fujimori, pero tanto la Cmara de Senadores como la de Diputados representaban
mayoritariamente a la oposicin, por lo que las posteriores iniciativas legislativas
eran contenidas. En alianza con las Fuerzas Armadas, el 5 de abril de 1992 fue
cerrado el Parlamento
y se convoc a la realizacin de una nueva asamblea
constituyente, denominada Congreso Constituyente Democrtico, que tuvo a su

cargo la elaboracin de una nueva Constitucin para el Estado peruano, la nmero
trece. Luego de su conclusin, el documento fue sometido a referndum y, aprobado
por la mayora, entr en vigencia en 1993. Esta carta, vigente en la actualidad, est
cargada de un conjunto de reformas en materia econmica as como de reformas para
algunas instituciones, siendo una de ellas el Jurado Nacional de Elecciones, entidad
70
que hasta 1993 era el nico organismo electoral. La nueva constitucin sealaba que
el sistema electoral (sic) estara compuesto por tres instituciones:
Artculo 177.- Conformacin del Sistema Electoral
El sistema electoral est conformado por el Jurado Nacional de
Elecciones; la Oficina Nacional de Procesos Electorales; y el Registro
Nacional de Identificacin y Estado Civil. Actan con autonoma y
mantienen entre s relaciones de coordinacin, de acuerdo con sus
atribuciones. (Constitucin 1993)
Esta fragmentacin en tres instituciones tuvo como argumento la bsqueda de
independencia e imparcialidad de los componentes del proceso electoral, para as
garantizar la voluntad popular; sin embargo, en la prctica, la separacin gener
problemas iniciales para la coordinacin y el acuerdo.
Ahora bien, durante los ltimos aos del gobierno de Fujimori Fujimori, algunas
congresistas de la bancada oficialista presentaron una iniciativa de ley que buscaba
establecer cuotas electorales para promover la participacin de las mujeres en las
listas de candidatos en los distintos mbitos polticos del pas. Fue as que en 1997 se
promulg la Ley 26859, Ley Orgnica de Elecciones, la cual seala en su artculo
116 que: Las listas de candidatos al Congreso deben incluir un nmero no menor
del 25% de mujeres o de varones. Esta cifra se increment a no menos del 30% con
la Ley 27387. Igualmente se estableci dicha cuota para las elecciones municipales a
travs de la Ley 26864, del 13 de octubre de 1997, y en relacin a las listas de
candidatos a regidores. Posteriormente, con la Ley 27683, de 14 de marzo de 2002,
se incluy la cuota de gnero en las listas de candidatos a Consejeros Regionales.
En el ao 2002 el sistema de cuotas adquiri rango constitucional con la Ley
Especial No. 27680, con la cual se modific el artculo 191 de la Constitucin,
marcando la introduccin del trmino pueblos originarios en el Captulo XVI De la
71
Descentralizacin. Esta inclusin, adems en un captulo como el mencionado,

responde a que, junto con las comunidades campesinas y las comunidades nativas,
dichos pueblos fueron considerados destinatarios de las cuotas de participacin
electoral para procesos de elecciones regionales y municipales (Artculo 191), cuota
que dicha reforma constitucionaliz.
El 31 de octubre de 2003, la Ley 28094, Ley de Partidos Polticos, incluy la
obligatoriedad de la cuota mnima del 30% de mujeres en las listas de candidatos
para cargos de direccin de estas agrupaciones. Por ltimo, en 2004 se aprob la Ley
de Elecciones de Representantes ante el Parlamento Andino, cuyo artculo 4
establece
una
cuota
de
representacin
de
gnero
de
al
menos
30%.
Independientemente de los resultados de la aplicacin de estas normas, debe

destacarse que fue la cuota de gnero la medida que sirvi de referente para el
establecimiento de las cuotas a favor de los jvenes y de los miembros de las
comunidades campesinas, nativas y pueblos originarios, si bien estas no se aplican en
todos los procesos electorales, como s sucede con la cuota de gnero.
En el caso especfico de la llamada cuota nativa debe sealarse pues que su
aplicacin se da nicamente en los mbitos regionales y provinciales, segn el Jurado
Nacional de Elecciones determine la existencia de dichos colectivos en especficas
zonas. De cada frmula electoral, al menos el 15% debe estar integrada por sus
representantes y sin embargo, los resultados dan cuenta de cifras menores a ese
porcentaje, debido a que muchas de las organizaciones polticas ubican a los
indgenas en los ltimos lugares de las listas, generando que sus oportunidades de ser
electos sean mnimas o nulas en tanto las reglas electorales establecen que en
elecciones regionales y municipales se aplica la votacin cerrada y bloqueada.
Dicho esto, corresponde detenerse en la nica norma vigente en Per que ha sido
emitida en virtud de la legislacin internacional actual: la Ley No. 29785, Ley del
72
derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios, de setiembre de

2011. De esta norma resaltamos varios puntos. El primero es la expresa remisin de
su interpretacin de conformidad con el C169 OIT, circunstancia indita en la
normatividad peruana con implicancias no solo respecto al propio procedimiento de
consulta sino adems respecto a las consideraciones que dicho instrumento
internacional consigna. El segundo punto es que, tanto en su propia denominacin
como a lo largo de sus disposiciones, la Ley de Consulta reconoce que los trminos
pueblos indgenas o pueblos originarios son intercambiables, de modo que puede
emplearse tanto uno como otro, entendindose ambos con el mismo significado. Lo
dispuesto por el Artculo 7 in fine, incluso, va ms all: Las denominaciones
empleadas para designar a los pueblos indgenas u originarios no altera su
naturaleza ni sus derechos colectivos.
El punto de la ley que, sin embargo, consideramos ms relevante, es el
reconocimiento expreso de los criterios objetivos y subjetivos de identificacin de
estos pueblos, algo que el Estado ha venido desconociendo histricamente de
diversas formas. Ciertamente, hasta esta ley, al menos expresamente, en ninguna
norma del mismo rango el Estado peruano haba aceptado la existencia del colectivo
indgena como tal, limitando su perspectiva al reconocimiento del derecho individual
a la no discriminacin y a la identidad tnica, as como su respeto por la pluralidad
cultural del pas. Lo ms cerca que se estuvo de una determinacin ms o menos
acorde a su significado fue con la Constitucin de 1920, hace casi ya cien aos,
cuando se haca referencia a la comunidad de indgenas. De cualquier modo, este
reconocimiento legal sigue careciendo de la necesaria complementariedad del
reconocimiento social, de tal forma que el ejercicio del derecho a la consulta y del
derecho a la participacin y representacin polticas a travs de las cuotas electorales,
se mantiene poco visible.
73
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LEGISLACIN NACIONAL
Constitucin Poltica del Per (1979)
Constitucin Poltica del Per (1993)
Ley Electoral de 1896
Ley N861, Ley Transitoria de Elecciones de 1908
Ley N861, de 1910 (Modificada)
Ley 17716, Ley de Reforma Agraria, de 1969
Ley 26859, Ley Orgnica de Elecciones, de 1993
Ley 27387, Ley que modifica la Ley Orgnica de Elecciones, de 1997
Ley 26864, Ley de Elecciones Municipales, de 1997
Ley 27683, Ley de Elecciones Regionales, de 2002
Ley 28094, Ley de Partidos Polticos, de 2003
No. 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u
originarios, de 2011
80

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PROYECTO DE SISTEMATIZACIN

DOCUMENTO DONDE SE PLANTEA EL

Jurado Nacional de Elecciones

Elaboracin de contenidos: Manuel Valenzuela Marroqun y David Velsquez Silva

LA PARTICIPACIN POLTICA ELECTORAL DE LOS PUEBLOS INDGENAS EN EL PER

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LA PARTICIPACIN POLTICA ELECTORAL DE LOS PUEBLOS INDGENAS EN EL PER

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Primera etapa La Colonia

Para el tratamiento de la legislacin internacional en torno a los indgenas,

En efecto, la fuerza del Iusnaturalismo racional en el siglo XVI permiti un

que incidi en el cambio de posturas en el iusnaturalismo tuvo que ver con el

Si bien no es objeto de este documento analizar el proceso desarrollado desde

LA PARTICIPACIN POLTICA ELECTORAL DE LOS PUEBLOS INDGENAS EN EL PER

Conquista europea y derecho de

En efecto, es interesante verificar que buena parte de la literatura atribuye el

LA PARTICIPACIN POLTICA ELECTORAL DE LOS PUEBLOS INDGENAS EN EL PER

conviccin acerca de la trascendencia de la llegada europea a Amrica y la

La temtica de los estudios de Francisco de Vitoria se ha extendido hasta lograr en la

sostiene Virginia Aspe2, el autor inserta la discusin en una cuestin antropolgica:

Ahora bien, pese a estas consideraciones, el dominico en realidad cuestion la

Complementada pues la llamada tica de la Conquista con lo que algunos

otro6, eje primigenio de la idea de derechos humanos -entendidos como facultades

En lo que concierne a Bartolom de las Casas, debe decirse que lo caracterstico en l

Con sus escritos, incluyendo a Historia de las Indias y Brevsima relacin de la

VILA MARTNEZ, Alexander. Op. Cit., p. 111.

LA PARTICIPACIN POLTICA ELECTORAL DE LOS PUEBLOS INDGENAS EN EL PER

Segunda etapa Siglos XX y XXI

El marco jurdico internacional que envuelve actualmente el tratamiento sobre los

Ahora bien, en la medida de que, aun con la carencia de definiciones aceptadas

Derecho Internacional fundadas stas, finalmente, en los derechos humanos en una

De cualquier modo, si bien los pueblos indgenas tienen subjetividad internacional,

que tienen sustento en la

participacin/representacin poltica. Es as como se aprecia la importancia de la

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Repblica de indios y Repblica de

La posicin tuitiva de la Corona deriv en el establecimiento de una legislacin e

se dieron una multitud de nuevas normas creando y regulando nuevas

instituciones. Respecto a las primeras, se reconoci la institucin curacal o

Francisco de Toledo, es decir, asentamientos urbanos que reunan la poblacin

de los cabildos la organizacin de la vida comn al interior de las reducciones.

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aos posteriores a la Gran Rebelin representaron un perodo de descomposicin de

LA PARTICIPACIN POLTICA ELECTORAL DE LOS PUEBLOS INDGENAS EN EL PER

La legislacin electoral durante el

El ao de 1808 constituye fue decisivo para la historia poltica del mundo

La Constitucin de 1812 termin cancelando el Antiguo Rgimen en la Monarqua

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conciencia, sin recibir mandato imperativo de los ciudadanos de los niveles

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Los indgenas en la vida poltica

Por lo mencionado anteriormente, es importante reconocer que las instituciones

legislacin de Per independiente se otorg la ciudadana a las poblaciones indgenas

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Los indgenas y la definicin de la

Si se da lectura las Constituciones decimonnicas, puede advertirse que estas

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ciudadana formalmente-- restringe el nmero de los varones considerados como

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En las Constituciones de 1823, 1839 y en la Ley Electoral de 1834 se prescribieron

De manera similar, consideraciones de tipo censitario no fueron tampoco