Protesta popular y redes clientelares en la Argentina: El reparto federal del Plan Trabajar

(1996-2001)
Author(s): Germn Lodola
Source: Desarrollo Econmico, Vol. 44, No. 176 (Jan. - Mar., 2005), pp. 515-536
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3655866
Accessed: 15/07/2010 08:15
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DesarrolloEconomico, vol. 44, Ng176 (enero-marzo2005)

PROTESTA POPULAR Y
REDES CLIENTELARES EN LA ARGENTINA:
EL REPARTO FEDERAL DEL PLAN TRABAJAR
(1996-2001)*
GERMAN

LODOLA**

Introduccion
Durante la ultimad6cada, la literaturasobre reformas de mercado en America
Latinaexamin6 las condiciones que facilitaronla adopci6n de drcsticas politicas de
ajuste econ6mico sin mayor oposici6n social (Acuia y Smith, 1994; Haggard y
Kaufman,1992; Nelson, 1990; Przerworski,1991; Stokes, 2001; Torre,1998; Weyland,
1998). Una interpretaci6n que gan6 cr6dito entre un grupo de acad6micos sostiene
que buena parte de estas experiencias reformistas representaron una variante "liberal"o neopopulista del tradicionalpopulismo latinoamericano1.SegOn esta lectura, la
distribuci6n compensatoria de beneficios materiales a los perdedores del cambio
econ6mico allan6 el camino del neoliberalismo en la regi6n. Concretamente, se afirma que el lanzamiento de politicas sociales focalizadas sirvi6 al doble prop6sito de
galvanizar el apoyo electoral de los sectores populares y silenciar su oposici6n fragmentando a los pobres, impidiendo lazos horizontales entre los mismos y acentuando el clientelismo politico.
Elcaso de la Argentina en los afos '90, sin embargo, ilustraun patron diferente
del propuesto por la teoria neopopulista de las compensaciones. En efecto, aun
*
AnibalPerez-Linan,Juan Carlos
Agradezco los comentariosy sugerencias de BarryAmes, John Markoff,
Torrey dos comentaristasan6nimos.Versionespreliminaresde este trabajofueronpresentadas en el XXIVConCartagena de Indias, Colombia,
greso LASA,Dallas, Texas, marzo 2003, y en la V ConferenciaLACEA-PEG,
setiembre2003.
**Departamentode Ciencia Politica,Universityof Pittsburgh.[4L01WesleyW.PosvarHall/ Pittsburgh,PA
15260 / USA/ E-mail:<gjl16@pitt.edu>].
1 La afinidadentre neoliberalismoy neopopulismofue originariamentepropuesta por Roberts (1995) y
Weyland(1996). Algunostrabajosimportantesen esta direcci6nson Conniff(1999), Gibson(1997), Knight(1998),
Leaman(1999), Oxhorn(1998), Robertsy Arce (1998), y Weyland(1999, 2002). Desde posiciones te6ricas diferentes, versiones similaresde esta tesis tambien se encuentranen Blake (1994), Graham(1994), y Haggard y
Webb(1994).

516

GERMAN LODOLA

cuando aceitadas prActicas clientelares caracterizaron a las redes politicas del partido gobernante (Auyero, 2001; Levitsky,2003), la administraci6nperonista de Carlos
Menem (1989-1999) no reforz6la viabilidad politica del proyecto neoliberal mediante
la compensaci6n focalizada2. S6lo luego de que el proceso de transformacion estructuralestuvo bien avanzado, el gobierno disen6 un ambicioso programa nacional de empleo, conocido como Plan Trabajar,para aliviar los costos del galopante
desempleo y contener la creciente movilizaci6n social. Adicionalmente, la aplicaci6n
de este programa fue acompanada por una escalada de la protesta liderada por
desempleados, trabajadores informales y pobres organizados en el denominado
movimiento piquetero. En los hechos, pudo entonces comprobarse una intervenci6n
tardia de la politica compensatoria que no acall6 el descontento social ni condicion6
la organizaci6n de los sectores populares.
Este trabajo presenta un anAlisis estadistico del rol de la protesta popular y la
politica partidariasobre la distribuci6nde recursos del Plan Trabajara las provincias
en el periodo 1996-2001. En general, los resultados indican que la creaci6n del plan
obedeci6 a la decisi6n de luchar contra el desempleo. La distribucion federal de
recursos pas6 luego a estar tambien asociada con la frecuencia de la protesta popular y el desarrollo paralelo de las organizaciones piqueteras. Por su parte, las variables politicas incluidas en el modelo sugieren que el Partido Justicialista (PJ) ejerci6
mayor influencia sobre la asignaci6n federal de fondos que la Uni6n Civica Radical /
Alianza.
Desafortunadamente, los te6ricos de los movimientos sociales en AmOricaLatina han tendido a investigar procesos tales como la emergencia y evoluci6n de los
movimientos en el tiempo, pero han prestado escasa atenci6n al estudio de su impacto sobre la elaboraci6n e implementaci6n de politicas3. Este trabajo constituye un
aporte que procura sistematizar el efecto causal de la protesta popular en la region.
Asimismo, al analizar el papel de ejecutivos, gobernadores y partidos politicos en el
reparto federal de recursos publicos, el presente estudio contribuye al creciente debate sobre el funcionamiento de la politica clientelar en el contexto del federalismo
argentino4.
El resto del trabajo se organiza del siguiente modo. La primera secci6n demuestra que el gobierno del presidente Menem no exhibi6 un signo compensatorio.
Para ello, se presenta evidencia descriptiva detallada sobre la evoluci6n del gasto
social y las politicas de empleo en los anos '90. La segunda secci6n desarrolla las
hip6tesis de anAlisis. La tercera expone el modelo estadistico utilizado y discute los
resultados. La secci6n final presenta las principales conclusiones.
2 Esto no
significa desconocer que el gobierno compens6 materialmentea potenciales perdedores del
sector formal,como sindicatos y empresarios locales (ver Etchemendy,2001). Miargumentocomplementa lo
anterioral serfalarque no se crearonmecanismos compensatoriossimilarespara los estratos populares excluidos porlas politicasde ajuste. Enotras palabras,el gobierno del presidente Menempromovi6la compensaci6n
de actores "poderosos"al tiempo que renunci6compensar a actores "d6biles".
3 La literaturasobre el impacto politicode los movimientossociales en paises desarrollados,en cambio,
es vasta. Paraexcelentes revisionesde la misma,ver Giugni(1998, 1999).
4 Ver,por ejemplo, Calvoy Murillo(2004), Gibson y Calvo (2000), Gibson, Calvo y Falleti(2004), Remmer
y Wibbels(2000) y Remmery Gelineau(2003).

PROTESTA POPULAR Y REDES CLIENTELARESEN LA ARGENTINA

517

1. Gasto social focalizado y polfticas de empleo en los anos '90

El profundo proceso de reestructuraci6n productiva y redefinici6n del sistema
laboral que acompan6 a los programas de liberalizaci6n econ6mica comport6 altos
costos para la clase trabajadora5.Debido a que la reforma de las rigidas instituciones laborales vigentes desde la posguerra en general avanz6 sobre la flexibilizaci6n
de cuestiones ligadas a las relaciones individuales de trabajo, los nuevos trabajadores, los informales y desempleados fueron especialmente afectados por el cambio
en el modelo de desarrollo. Este fue el caso en la Argentina, donde la temprana
incorporaci6n del movimiento obrero a la coalici6n de gobierno permiti6 a los lideres
sindicales retrasar y/o limitarel alcance de la reforma laboral cuando esta comprometia los intereses de los sindicatos como organizaci6n y, por lo tanto, de los trabajadores sindicalizados (Etchemendy, 2001; Murillo,1997).
Las respuestas de los gobiernos latinoamericanos al impacto social del ajuste
no fueron uniformes. Algunos entendieron que la transformaci6n estructural necesariamente excluiria a un segmento importante de la sociedad y disenaron redes de
contenci6n bajo la forma de programas de asistencia social focalizada6. Otros buscaron contrarrestarlos costos distributivos de la transiciOnecon6mica mediante la
generaci6n de politicas activas de empleo7. Sobreestimando la capacidad natural
del mercado para generar r6pidas condiciones de adaptaci6n al nuevo escenario, el
gobierno del presidente Menem no arbitr6acciones destinadas a morigerarlos efectos negativos del cambio y/o reorientarel mercado de trabajo en consonancia con el
proceso de reconversi6n econ6mica.
En efecto, como se vera a continuaci6n, la administraci6nmenemista no reforz6
el componente del gasto social especificamente dirigido a la poblaci6n pobre ni
destino sumas significativas de recursos al sistema de protecci6n y generaci6n de
empleo. Antes bien, el gobierno financi6 parte de la reestructuraci6n econ6mica incluyendo trabajadores en sistemas de retirovoluntario. Si bien el empleo de "compensaciones de mercado" de este tipo habia sido un recurso utilizado por la mayoria
de los paises europeos en el ajuste de sus economias en los '80 (Kohliet al., 1991),
el gobierno argentino ejecut6 esta medida sin incentivar la reinserci6n laboral de los
cesanteados o promover su reemplazo por trabajadores mAs jOvenes y calificados.
5 Enla Argentina,los salarios reales cayeron un 20%entre 1990 y 1995. Latasa de desempleo creci6 del
8,6% al 18,4% en el mismo periodo, bajando al 16,4% en 2001. La subocupaci6n, por su parte, registr6 un
crecimientosostenido pasando del 9,3%en 1990 al 14,9%en 2001. Esto se tradujoen un aumentodel nivel de
pobreza:mientrasque en 1990 la poblaci6npobre e indigentealcanzaba alrededordel 22%y el 3% respectivamente, en 2001 estos porcentajes se elevaronal 28%y al 8% (INDECy MTSS2003).
6 Los casos emblematicos son el Fondo Nacionalde
Compensaci6n y Desarrollo(FOCONDES)creado
porel gobierno peruanode AlbertoFujimori
y el
(1990-2000);el ProgramaNacionalde Solidaridad(PRONASOL)
implementadosen M6xicodurantelas presidencias
Programade Educaci6n,Saludy Alimentaci6n(PROGRESA)
de Carlos Salinas de Gortari(1988-1994) y ErnestoZedillo(1994-2000) respectivamente;el Fondo Social de
Emergencia(FSE)lanzado por el gobierno de VictorPaz Estenssoro (1985-1989) en Bolivia;y el denominado
Mega ProyectoSocial disenado por la administraci6nde CarlosAndres P6rez (1989-1993) en Venezuela.
7 El regimen de
Augusto Pinochet (1973-1990), por ejemplo, cre6 el Programade Empleo Minimoy el
ProgramaOcupacional para Hogares cuando la crisis econ6mica de principiosde los '80 dispar6 una ola de
protestas encabezadas por los "pobladores"(pobres urbanos) en Santiago de Chile. Asimismo, el gobierno
apristade AlanGarcia(1985-1990) en PerOpuso en marchael Programade Apoyo al Ingreso Temporarioy el
Programade Asistencia Directa,los cuales estaban especialmente dirigidosa los pobres urbanosy sirvieronde
ejemplo para el diseno del PlanTrabajar.

GERMAN LODOLA

518
Gasto social y politicas focalizadas

La Figura 1 muestra la evoluciOndel gasto pOblicoy social (dividido par categorias) coma porcentaje del PBI entre 1983 y 2001. El gasto social promedi6 16,2%
durante el gobierno de RaOlAlfonsin(UCR, 1983-1989), 20,2% en los aAos de Menem
y 21,6% bajo la administraciOnde Fernando de la ROa(Alianza, 1999-2001)8. Esto
represent6 cerca del 52%, 64% y 62% del gasto pOblico respectivamente. El incremento observado durante la presidencia de Menem parece confirmar la teorfa neopopulista de las compensaciones. Evidencia desagregada, no obstante, indica que
la porciOndel gasto social destinada a la poblaciOnmarginalfue minimay no mostr6
mayores alteraciones.
1
FIGURA
Evoluci6n del gasto piiblico y social por categorias, 1983-2001 (% PBI)
40 -r---

36

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1983 1984 1986 1980 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1996 1996 1997 1998 1999 2000 2001
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Fuente:Gobiernode Argentina(2000, 2003).

Nota:Seguridad Social comprende gasto en previsi6nsocial, obras sociales, asignaciones familiaresy seguro de desempleo. Servicios Sociales comprende gasto en educaci6n, salud, agua potable y alcantarillado,
vivienday desarrollourbano,asistencia social, y programasde empleo. Gasto Universalcomprende las primeras
tres categorias de gasto
tres categorias de gasto en ServiciosSociales. Gasto Focalizadocomprende las Cltimas
en ServiciosSociales.
8 En este trabajo, los ar)os en los cuales el control del Poder Ejecutivo estuvo dividido (es decir, 1983, 1989
y 1999) son considerados como gobernados por el presidente saliente dado que el cambio de gobierno tuvo
lugar en diciembre.

PROTESTA POPULAR Y REDES CLIENTELARESEN LA ARGENTINA

519

Es importante recordar que en la Argentina el gasto social correspondiente a la

categoria "servicios sociales" estA mas orientado a los pobres que el gasto incluido
en la categoria "seguridad social", el cual requiere que los receptores tengan o hayan
tenido un trabajo formal en la economia9. En promedio, el gasto en servicios sociales
aument6 del 7,4% del PBIen 1984-1989 al 8,6% en 1990-1999, mientras que el gasto
en seguridad social creci6 del 8,8% al 11,6%10.Talincremento en servicios sociales,
sin embargo, no fue destinado a la recomposici6n de programas focalizados, los
cuales en promedio apenas crecieron un 0,2%. Cerca del 85% de los recursos adicionales en servicios sociales fueron en cambio asignados a educaci6n y salud publica, categorias universales que no benefician a los pobres exclusivamente sino que
tambi6n generan una externalidad positiva para los sectores medios. Por su parte,
tres cuartos del aumento en programas de seguridad social fueron consignados al
sistema formal de jubilaciones y pensiones11.
Un segundo indicador del bajo nivel de compromiso asistencialista del gobierno es el car6cter elAstico del gasto social y del gasto en servicios sociales12. La
Figura 2 (ver p6gina siguiente) grafica los cambios anuales en los logaritmos del
gasto publico y social por categorias para 1990-1999. Como puede observarse, el
gasto social siempre decrece cuando el gasto pOblico cae y muestra cambios mAs
bajos -e incluso negativos- cuando el gasto pOblico aumenta. Asimismo, reducciones del gasto en servicios sociales ocurrieron tanto en anos de contracci6n (1995,
1996 y 1998) como de expansion fiscal (1991, 1992 y 1994). S6lo en 1990 y 1993 el
gasto en programas sociales que afectan directamente a los pobres se comport6 de
manera inelAstica, tal como predice la tesis de las compensaciones13.
En suma, la informaci6npresentada hasta el momento indica que la compensaci6n focalizada ocup6 un lugar residual en la agenda gubernamental (ver tambibn
Cortes y Marshall, 1999; Repetto, 2000). Contrariamenteal argumento sugerido por
los te6ricos del neopopulismo, 6sta no fue entonces una condici6n necesaria para el
avance del neoliberalismo en la Argentina14. Seguidamente se vera que hasta el
lanzamiento del Plan Trabajarel sistema de empleo tampoco mostr6 un signo compensatorio.
9 Gasparini(1999), porejemplo, calcula que en 1996 alrededordel 30%del gasto en servicios sociales y
menos del 10%del gasto en seguridad social alcanz6 al quintilmas pobre de los hogares.
10No obstante, el promediodel gasto social destinado a servicios sociales fue algo menor durante el
gobierno de Menemque en los alos de Alfonsin:42,8%y 45,6% respectivamente.
11Ladiferenciacon otras experiencias consideradas neopopulistas no podriaser mas clara. Los montos
de PRONASOL
y PROGRESA
superaronla suma agregada de todos los programasde asistencia social existentes por entonces en la regi6n. Elgasto focalizado en Perucreci6, en terminosreales, un 60%entre 1993 y 1994
y cerca de un 90%en 1995. Estofue ademas acompanado porun espectacular aumentodel gasto social, el cual
pas6 del 3%del PBIen 1993 al 7,8%en 1995. Elgasto social en Venezuelasubi6 del 32,1%del gasto pOblicoen
1989 al 37,1% en 1991, mientrasque el Mega Proyecto Social cubri6 el 9,7% del presupuesto nacional. Los
recursos destinados al FSE,por Oltimo,superaronel 10%del PBI.
12Usando una serie de tiempoparael periodo 1980-1997, Ravallion(2002) demuestraque el gasto social
respondi6 elasticamente al recorte del gasto pOblico,mientrasque su respuesta a la expansi6n fiscal no es
estadisticamentesignificante. En la mismadireccion,el autorobserva que el gasto no social fue bien protegido
en arlos de contracci6nfiscal.
13 Roberts (1995) acun6 el concepto de "populismode micro-nivel"para caracterizara los gobiernos
reformistasque implementaronpoliticassociales focalizadas en un ambiente de fuerte ajuste fiscal.
14 El caso de Venezuela bajo el gobierno de Carlos Andres Perez demuestra,
por su parte, que esta
tampoco fue una condici6n suficiente. Enconsecuencia, la focalizaci6nde politicassociales no debe ser considerada como un atributodefinitoriodel neopopulismo.Sobre este puntover Lodola(2004).

520

GERMAN LODOLA

FIGURA 2

Cambio en los logaritmos del gasto pOblicoy social por categorias, 1990-1999
2 -

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1995

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1998

1999

Fuente:Elaboracibnpropiabasada en Gobiernode Argentina(2000, 2003).

Nota:Base log. 1989 = 0.

Polfticas de empleo
A excepci6n del Plan Trabajar,las politicas de empleo fueron acotadas en el
tiempo, magras en recursos y sufrieron continuas modificaciones en su diseno e
implementaci6n. En 1991, el Congreso sancion6 la Ley Nacional de Empleo mediante
la cual se cre6 un seguro de desempleo financiado con impuestos laborales15. Estrictos requisitos legales, sin embargo, condicionaron el alcance de esta politica y
favorecieron su orientaci6n hacia los trabajadores formales de clase media. Primero,
sblo los trabajadores asalariados registrados en el sistema de seguridad social con
un minimode doce contribuciones en los ultimos tres anos pueden percibir el seguro
de desempleo. Segundo, los trabajadores temporarios e informales, los empleados
rurales, del servicio domestico y la construcci6n, asi como los trabajadores poblicos
sujetos al proceso de racionalizaci6n del Estado quedan legalmente excluidos del
goce de tal beneficio.
Ciertamente, ningun pais latinoamericano ha desarrollado un sistema universal
de seguro de desempleo. Es importantemencionar, de todas maneras, que el gobier15En 1984, el gobierno de Alfonsinimplementoun seguro de desempleo que otorgaba el 70%del salario
minimoo un apoyo salarialdurantecuatromeses a un muy limitadonumerode desempleados.

PROTESTA
POPULARY REDESCLIENTELARES
EN LAARGENTINA

521

no de Menem destin6 menos recursos a esta area de polftica que los gobiernos de
Brasil,Chile y Uruguay (Marquez, 2000). Los fondos asignados apenas promediaron
0,14% del PBIy la cobertura fluctu6 entre el 7% y 8% de los desocupados o cerca del
1,5% de la fuerza de trabajo (Gobierno de Argentina, 2000)16. Este indice de cobertura se situ6 muy por debajo del ejecutado en otros paises reformistas y no creci6
con el aumento del desempleo. Etchemendy (2004) reporta que el 37,8% y el 51,6%
de los desocupados recibieron cobertura en Chile y Espafa respectivamente. En la
Argentina, el numero de desempleados se triplic6 entre 1990 y 1996, pero el seguro
de desempleo creci6 un 22%.
La administraci6nnacional tambi6n consign6 m6dicos recursos a la generaci6n
de politicas activas de empleo. A pesar de que entre 1993 y 1996 el Ministeriode
Trabajoy Seguridad Social (MTSS)lanz6 un conjunto de programas de empleo pOblico temporario, capacitaci6n laboral y subsidio al sector privado, esta bateria de
politicas tuvo muy poca envergadura y ninguna orientaci6n compensatoria. La medida mds relevante del periodo fue el Programa Intensivo de Trabajo (PIT), el cual
empleaba desocupados de bajos ingresos en proyectos comunitarios. En el ano de
mayor cobertura, sin embargo, el PIT s6lo cubri6 al 2,2% de los desempleados
(Marshall, 1997). Por otro lado, los programas de capacitaci6n laboral apenas ocuparon a un promedio mensual de entre 2.000 y 12.000 trabajadores, mientras que los
programas de subsidio al sector privado promediaron solamente 25.000 beneficiarios por mes (MTSS 1997, 1998). Tomados en conjunto, estos programas tuvieron
poca significaci6n, alcanzando el 0,1% del PBIpara cubriral 9% de los desempleados
urbanos (Gobierno de Argentina, 2000). Comparado con otros paises de la region, el
gobierno argentino destin6 proporcionalmente menos recursos a la creaci6n de empleo genuino que sus pares de M6xico, Brasil, Uruguay, Peru y Costa Rica (Marquez, 2000).
En 1996, inmediatamente despu6s de que violentas protestas populares estaIlaronen algunas ciudades del interior,el gobierno cre6 el Plan Trabajar17.Disenado
por el MTSSy economistas del Banco Mundial(organismo que cofinanci6 el programa desde 1997), el plan funcion6 hasta 2001 concentrando un promedio de 130
millones de pesos por afio para cubrira cerca del 20% de los desempleados. El plan
ocupaba desocupados sin cobertura social mediante la entrega de un salario mensual de 200 pesos por un plazo de seis meses (con posibilidades limitadas de renovaci6n) a cambio de la realizaci6n de tareas comunitarias. El Estado cargaba con los
costos de contrataci6n del personal no calificado, mientras que los municipios u
ONGs a cargo de la ejecuci6n de los proyectos de infraestructuraproveian los materiales y contrataban a los trabajadores calificados.
La cadena de distribuci6n de fondos estaba compuesta de tres fases. Primero,
el Poder Ejecutivo transferia los recursos a las provincias. Luego, los gobernadores
decidian los municipios a los cuales los fondos eran girados. Finalmente, los inten16Elperiodo de cobertura(entrecuatroy doce meses) y el indice de reemplazo(60%de los ultimosseis
salarios) se mantuvocerca del promedioobservado para la regi6n.
17Sobre el origen de las protestas que durante 1996-1997 sacudierona enclaves petroleros(Cutral-C6y
PlazaHuinculen la provinciade Neuquen;Tartagaly GeneralMosconien Salta)y azucareros(LibertadorGeneral
San Martinen Jujuy),castigados por la privatizaci6nde la empresa petroleraestatal YPFy agudos procesos de
reconversi6nindustrial,ver Auyero(2002), Delamata(2002), Giarraca(2001) y Lodola(2002).

522

GERMAN LODOLA

dentes dirigianla selecci6n de beneficiarios y determinaban las pautas de ejecuci6n.

En este marco, las organizaciones de desocupados (sobre todo aquellas con una
tradici6n organizativa previa) entablaron relaciones directas con los municipios, confeccionaron sus propias listas de beneficiarios a trav6s del empadronamiento previo
de desocupados y adoptaron la t6ctica del corte de rutas para reclamar su incorporaci6n al Plan Trabajar.Esta estrategia result6 en un aumento del volumen de recursos organizacionales e impuls6 la afluencia de nuevos miembros, incluidos actores
asociados a la red punterildel PJ18.
Cuando Fernando de la Rua asumi6 la presidencia, el gobierno de la Alianza
introdujocambios en las reglas de distribuci6n que parad6jicamente fortalecieron a
las grandes organizaciones piqueteras y facilitaronel crecimiento de las mAs pequehas. A fin de reducir el control clientelar de los fondos ejercido por el PJ, se dispuso
que los planes debian ser gestionados por ONGs autorizadas mediante la presentaci6n de proyectos sujetos a la aprobaci6n del MTSS. Los piqueteros reaccionaron a
esta iniciativa formando sus propias ONGs y formalizando su acceso a la cadena
distributiva.A fines de 2000, el gobierno cre6 un sistema de instituciones locales
denominados Consejos de Emergencia con el objetivo de monitorearel proceso de
distribuci6n y prevenir el estallido de nuevas protestas sociales19. Lejos de cumplir
con este objetivo, los consejos devolvieron poder a los municipios peronistas en la
asignaci6n de planes de empleo e institucionalizaronla presencia de los piqueteros
en las arenas de negociaci6n de recursos.
Numerosas evaluaciones sobre el funcionamiento del Plan Trabajarreconocen
la importancia de prActicas clientelares en las instancias distributivas mencionadas
(Banco Mundial, 2000; Jalan y Ravallion, 1998; Ravallion, 2002; Ronconi, 2002;
SIEMPRO,1997, 1998). Asimismo, la amplia variedad de trabajos existentes sobre el
movimiento piquetero unAnimementesenalan que el plan represent6 una condici6n
de posibilidad para el desarrollo de las organizaciones de desocupados20. Ninguno
de estos estudios, sin embargo, analiza sistemAticamenteel efecto causal de la politica
partidariay la protesta popular sobre los patrones de distribuci6n del programa. La
siguiente secci6n presenta las hip6tesis de anAlisisconstruidas para testear empiricamente los determinantes distributivosdel Plan Trabajar.
2. Hip6tesis de analisis
,Cucles fueron los determinantes de la asignaci6n intergubernamentalde recursos del PlanTrabajar?Se presenta aqui un conjunto de hip6tesis que investigan el rol
de tres factores: "necesidades materiales", conflictividad social y politica partidaria.
Un primerargumento sugiere que el sistema de transferencias sigui6 una 1gica
de politica pOblica compensando a las provincias mAs necesitadas de acuerdo con
18 Nos referimosa las llamadas "manzaneras",
mujeresencargadas de relevarinformaci6npara la distribuci6n de ayuda alimentariadel PlanVidaen la provinciade Buenos Aires.
19 Usualmente, gobernadores, intendentes, punteros politicos y representantes de las
organizaciones
piqueteras mas contemporizadoras(juntocon miembrosde ONGs) participaronde estos consejos. Sobre el
funcionamientode los mismos, ver Smulovitz(2003).
20 En
general, estas utilizaronel PlanTrabajarcomo un recursoorganizacionalpara profundizarsu intervenci6n en los barrios,incorporarnuevos miembrosmediante la ofertaselectiva de planes de empleo y reforzar
lazos entre militantes.

PROTESTA POPULAR Y REDES CLIENTELARESEN LA ARGENTINA

523

algOncriteriode equidad social. Esta idea es ampliamente compartida por funcionarios del Banco Mundial y esta implicita en la teorfa de las compensaciones. En el
primercaso, el gobierno central es una suerte de planificador social que redistribuye
recursos publicos en favor de las regiones que presentan indicadores sociodemograficos mas bajos. En el segundo caso, la distribuci6n no esta guiada tanto por
principios de caracter normativosino antes bien por necesidades de orden politico:
ganar la aquiescencia de los sectores excluidos por el proceso de ajuste econ6mico.
Siguiendo este razonamiento podemos esperar:
Hipdtesis 1: Cuanto mayor es la "necesidad material"en la provincia i, mayor es
la probabilidad de que dicha provincia reciba proporcionalmente mas recursos del
Plan Trabajar.
Un segundo argumento tiene su genesis en los clasicos trabajos de Piven y
Cloward (1977,1992,1993) sobre el efecto de la protesta popular para la expansi6n
del estado de bienestar en Estados Unidos durante 1930 y 1970. Sobre la base de
una serie de anAlisis de caso, los autores avanzaron la influyente tesis de que la
disrupci6n (antes que la organizaci6n) es el recurso mAs poderoso de los movimientos de pobres para alcanzar sus objetivos. Desde entonces, los estudiosos de estaIlidos urbanos y movimientos sociales en paises desarrollados han investigado si la
disrupci6n o el empleo de tActicas politicas moderadas es funcional al 6xito de la
protesta social. La evidencia empirica no es concluyente: mientras que algunos reconocen la efectividad de la disrupci6n e incluso de la violencia (Jennings, 1979;
McAdam, 1999; Gamson, 1990; Tarrow,1994), otros indican que 6sta es efectiva s6lo
bajo determinadas condiciones (Schumaker, 1978; Koopmans, 1993).
Debe recordarse que a diferencia de otros paises como Bolivia y Venezuela,
donde la adopci6n de politicas neoliberales gener6 masivas protestas populares, en
la Argentinalas reformas de mercado fueron implementadas en un ambiente de relativa calma social. Por un lado, la anuencia del movimiento obrero produjo una drastica disminuci6n de la conflictividad laboral y confin6 la militancia sindical a los gremios del sector publico afectados por la racionalizaci6n y descentralizaci6n de los
servicios del Estado. Por el otro lado, las protestas populares fueron inicialmente
esporadicas y restringidas a algunas localidades de provincias perif6ricas especialmente afectadas por el proceso de reconversi6n econ6mica. A medida que el aumento del desempleo erosion6 el vinculo entre los desocupados y los sindicatos, no
obstante, la conflictividad social creci6 hasta que los cortes de rutas (metodologia de
acci6n arquetipica de las organizaciones del movimiento piquetero) reemplazaron a
las huelgas como modalidad central de protesta. La Figura 3 (ver pagina siguiente)
muestra este cambio.
Si las protestas lideradas por el movimiento piquetero afectaron la distribuci6n
federal de recursos del Plan Trabajar,entonces las provincias mas expuestas al conflicto social debieron recibirproporcionalmentem,s fondos que aquellas menos afectadas. En consecuencia, la segunda hip6tesis predice:
Hip6tesis 2: Cuanto mayor es la frecuencia (nOmero)de protestas en la provincia i, mayor es la probabilidad de que dicha provincia reciba proporcionalmente mas
recursos del Plan Trabajar.

524

GERMAN LODOLA

FIGURA3

Evoluci6n de huelgas y cortes de ruta, 1990-2001

1SGm

14W

11all
1I
121

rnJ
10

E
w
T'll_

am
4W

Im

1990

1 991

1992

1993

199

1995

1996

1997

1996

1999

Rut

20m

2101

Ano

_-*t-~ats Coa

co*sd

Fuente:Secretarlade Trabajodel MTSS,Centrode Estudios Uni6n para la Nueva Mayoriay elaboraci6n

propiaa partirde datos de diarios Clar(ny La Nacidn.

Por ultimo,un tercer argumento se concentra en el rolde la politica partidaria.El

supuesto aqui es que el gobierno orientarl la distribuci6n a favor de las provincias
donde el partido del presidente es dominante (medido en t6rminos de control politico
de los municipios y pertenencia politica del gobernador) y en contra de aquellas
donde no lo es. Asi, la tercera y cuarta hipOtesis predicen:
Hip6tesis 3: Cuanto mayor es el porcentaje de municipios controlados por el
partido del presidente (PJ o UCR/Alianza)en la provincia i, mayor es la probabilidad
de que dicha provincia reciba proporcionalmente mjs recursos del Plan Trabajar.
Contrariamente,cuanto mayor es el porcentaje de municipios controlados por la oposicidn (PJ o UCR/Alianza),menor es tal probabilidad.
Hip6tesis 4: Las provincias gobernadas por el partido del presidente (PJ o UCR/
Alianza) reciben proporcionalmente m,s recursos del Plan Trabajar.Contrariamente,
las provincias gobernadas por la oposici6n (PJ o UCR/Alianza)reciben proporcionalmente menos recursos.
Desde el retorno a la democracia en 1983, el PJ goz6 de una considerable
ventaja electoral sobre los demAs partidos politicos. En efecto, el peronismo controlo

PROTESTA POPULAR Y REDES CLIENTELARESEN LA ARGENTINA

525

el Senado (incluso cuando perdio las elecciones presidenciales) y las dos camaras
legislativas cuando fue gobierno (1989-1999). La UCR,en cambio, nunca control6 el
Senado y s6lo cont6 con mayoriaen la Camara Baja durante 1983-1987 y 1999-2001.
En el periodo analizado, el PJ gobern6 14 (1995-1999) y 15 (1999-2001) provincias,
y cerca del 40% y 50% de los municipios. Este dominio electoral, sumado a la organizaci6n descentralizada del PJ, resulta en poderosas estructuras de poder provincial cuya cooperaci6n es crucial para gobernar efectivamente (Levitsky,2003). Es de
esperar, entonces, que las provincias donde el peronismo es politicamente dominante reciban un trato diferencial por parte del gobierno nacional aOn cuando la presidencia no es ocupada por el PJ. Dicho en otros t6rminos, la distribucion federal de
planes de empleo es condicional a quien gobierna y quien es oposiciOn a nivel nacional. Este razonamiento conduce a la quinta hip6tesis:
Hip6tesis 5: Las provincias donde el peronismo es politicamente dominante
reciben proporcionalmente mJs recursos del Plan Trabajaraun cuando el PJ no es el
partido del presidente.
Finalmente, la ultima hipOtesis se refiere a la capacidad de las provincias y
gobernadores para influirsobre la distribuciOnfederal de recursos a trav6s de los
legisladores nacionales en el Congreso. En primerlugar,el presidente puede conceder beneficios materiales a ciertas provincias con la expectativa de que sus representantes apoyen luego las politicas del ejecutivo. Asi, al analizar el papel del Congreso en la elaboraci6n del presupuesto nacional, Jones (2001) demuestra que cuanto
mayor es la contribuciOnproporcional de una provincia al bloque legislativo del presidente, mayores son los fondos que esa provincia recibe. Segundo, los legisladores
pueden orientarparte de su actividad legislativa a obtener recursos para sus provincias si el destino de sus carreras politicas depende de mantener una buena relaciOn
con los gobernadores. Varios autores han senalado la influencia ejercida por los
gobernadores sobre el comportamiento de los legisladores argentinos en el Congreso (Jones, Saiegh, Spillery Tommasi,2002; De Luca, Jones, y Tula,2002). En efecto,
estos son vulnerables a los intereses de los lideres politicos provinciales porque los
gobernadores controlan las nominaciones partidarias para las legislaturas nacionales y el lugar de los candidatos en las listas del partido. La siguiente hipOtesis, por lo
tanto, pone a prueba el argumento del intercambio de votos por favores en la arena
legislativa y examina el efecto "indirecto"de los gobernadores sobre la asignaci6n
intergubernamentalde planes de empleo. Concretamente:
Hip6tesis 6: Cuanto mayor es la contribuci6n proporcional de la provincia i a la
coalici6n del presidente en el Congreso, mayor es la probabilidad de que dicha
provincia reciba proporcionalmente mas recursos del Plan Trabajar.
En sintesis, a diferencia de los pocos estudios cuantitativos existentes que s6lo
analizan la eficiencia del Plan Trabajaren alcanzar a la poblacion necesitada (ver en
especial Jalan y Ravallion,2003; Ravallion,2002), las hipotesis presentadas en esta
seccion tambien permiten identificarel peso relativode una serie de factores y practicas politicas sobre los patrones de distribuciOn.Con estas expectativas en mente,
la siguiente seccion operacionaliza las variables de inter6s, describe las t6cnicas
estadisticas empleadas y analiza los resultados.

GERMAN LODOLA

526
3. Especificaci6n

del modelo y analisis de los resultados

Paratestear las hip6tesis presentadas en el apartado anterior,hemos efectuado

regresiones separadas de tipo panel para las administraciones de los presidentes
Menem y de la ROarespectivamente. Esta decisi6n se funda en razones te6ricas de
peso dado que postulamos que el reparto federal de recursos es diferente dependiendo de quien gobierna (y quien es oposici6n) a nivel nacional: el PJ o la UCR/
Alianza21.Todas las estimaciones son OLScon errores standard robustos para corregir por potenciales problemas de heterocedasticidad. La unidad de analisis son las
24 provincias argentinas22. La variable dependiente es el monto anual (en millones
de pesos de 1991) del Plan Trabajargirado a cada una de las provincias23. Esta
informaci6nfue suministrada por la Secretaria de Relaciones Laborales del MTSS.
La primeravariable independiente es el porcentaje de desempleados pobres
por provincia segu'n estimaciones del Banco Mundial. Los modelos fueron tambien
estimados utilizandoel indice de necesidades bAsicas insatisfechas (NBI)segOn los
censos de 1991 y 2003, y el indice de desempleo provincialsegun datos del INDEC.
La segunda variable independiente, protestas populares, es operacionalizada como
la frecuencia (numero) de cortes de rutaen la provincia idurante un ano determinado
Esta informaci6nes del Centro de Estudios Uni6n para la Nueva Mayoria,instituci6n
que computa los cortes de ruta con datos de Gendarmeria Nacional y peri6dicos
nacionales24. La tercera variable independiente mide el poder del partido del presidente y la oposici6n en la provincia icomo el porcentaje de municipios gobernados
por el PJ y la UCR/Alianzarespectivamente25. Esta informaci6nfue obtenida de Cao
(1999). Siguiendo a Jones (2000), la cuarta variable independiente es la suma del
porcentaje de legisladores que la provincia iaporta a la coalici6n del presidente en
ambas cAmaras dividido por dos. La informaci6npara la construcci6n de esta variable fue suministrada por el Programa de Estudios Ejecutivos y Legislativos (PEELUTDT).Los modelos tambi6n incluyen una variable dicot6mica codificada 1 para
21 Los modelos tambienfueronestimados
incluyendouna variabledicot6micacodificada 1 para los arnos
de la Alianza(2000-2001) y 0 parael resto e interactuandoeste terminocon todas las variables independientes
incluidasen el modelo. Los resultadosde los modelos interactivos(cuya interpretaci6nes mas compleja debido
a que requiereestimarcoeficientes y erroresestandar condicionales paratodas las interacciones)son similares
a los obtenidos en los modelos aditivosreportadosmas adelante.
22 Si bien
CapitalFederaly Tierradel Fuego tienen reglas diferentesque regulanla distribuci6nde recursos federales, estas reglas no se aplicaban al PlanTrabajar.Porlo tanto, no existen razones paraexcluirlasdel
analisis.
23 Debido a
que el Plan Trabajarestaba especificamente dirigidoa los trabajadoresdesocupados de
bajos ingresos y no a la poblaci6n en general, la variabledependiente es medida en montos totales en lugarde
en montos per capita controlandopor poblaci6n.
24 Lainformaci6n
disponiblecomienza en 1997. Para1996, es elaboraci6npropiaa partirde datos de los
diariosLaNaci6n y Clarin.La informacionexistente no incluyedetalles sobre nOmerode participantes,arrestos
y lesionados, lo cual impide construirun indice de intensidad de las protestas. Los anAlisissobre el rolde las
protestassociales en naciones desarrolladas,sin embargo, usualmenteencuentranque su frecuencia e intensidad tienden a correlacionarpositivamente.
25 Debido a
que las variables que miden poder municipalcorrelacionannegativamenteal 99% (Pierson
Watson= -0.61 para ambos periodos), decidimos estimarmodelos separados con el porcentajede municipios
gobernados por el PJ y la UCR/Alianzarespectivamente.Asi, aunque los modelos idealmente deberian incluir
ambas variables, decidimos evitarproblemasde multicolinearidadque afectan seriamente los resultados. Ver
Diaz-Cayeros,Magoliy Weingast(2002), quienes usan este procedimientoal analizarla distribuci6nfederal del
en Mexico.
PRONASOL

PROTESTA
EN LAARGENTINA
POPULARY REDESCLIENTELARES

527

gobernadores peronistas en 1996-1999 y 1 para gobernadores de la UCR/Alianzaen

2000-20001. Finalmente, los modelos controlan por el logaritmo de poblaci6n y asumen un efecto contemporAneo de todas las variables independientes26. A continuacion, las Tablas 1 y 2 reportan informaci6nestadistica descriptiva de las principales
variables de interbs.
TABLA1
Estadfstica descriptiva de las variables de interes (1996-1999)
Variables
Montos del Plan Trabajar*
Desempleados pobres
Protesta
Municipalidades PJ**
Municipalidades UCR/Alianza**
Coalici6n del presidente**

Mfnimo

Maximo

Desviaci6n
estAndar

Media

.065
.14
0
0
0
0

47.41
30.59
82
100
100
17.7

7.65
6.01
11.57
28.10
23.14
2.99

6.23
4.17
4.87
54.68
29.12
4.17

* En millones de pesos de 1991.

** En porcentajes.
TABLA 2

Estadistica descriptiva de las variables de interes (2000-2001)

Variables
Montos del Plan Trabajar*
Desempleados pobres
Protesta
Municipalidades PJ**
Municipalidades UCR/Alianza**
Coalici6n del presidente**
* En millones de pesos de 1991.

Mfnimo

Maximo

Desviaci6n
estandar

Media

.065
.14
0
0
0
4.0

22.93
30.59
452
100
100
16.3

4.51
5.99
39.52
28.12
23.93
3.57

2.90
4.17
71.36
50.09
33.74
4.18

** En porcentajes.

Las Tablas 3 y 4 presentan los resultados de las estimaciones estadisticas con

los modelos correspondientes al gobierno de Menem y de la Rua respectivamente.
Estos resultados en general tienden a confirmarnuestras predicciones aunque tambi6n se observan algunos efectos no esperados. Especificamente, los patrones
distributivosson diferentes bajo ambas administraciones dando cr6dito a la idea de
26Existenbuenas razones paraasumirun efecto contemporaneode las variablesindependientes sobre la
distribuci6nfederal de recursos del PlanTrabajar.
Como se indic6, el repartode fondos estaba concentrado en
manos del PoderEjecutivo,el que mensualmenteasignaba recursosa las provincias.Esto le permitiaal presidente distribuirde acuerdo con las prioridadespoliticasdel momento.Enotras palabras,el supuesto aqui (confirmado en variasentrevistasrealizadas)es que el gobiernoutilizabadicho margende discrecionalidadpara reaccionar politicamenteal curso de los eventos. Esto no significa,como veremos, que el repartode planes de empleo
carecia por completo de pautas y/o mecanismos de control.Como senala Weitz(2003, ver tambien Ravallion,
2002) en una critica a una versi6n preliminarde este trabajo,la intervenci6ndel Banco Mundialparece haber
inducidola distribuci6ndel plan de acuerdo con su componente antipobreza.

GERMAN
LODOLA

528

que la distribuci6n federal de planes de empleo es condicional a quien ocupa la

presidencia nacional. Asi, mientras que el efecto del desempleo es constante a lo
largo de todo el periodo analizado, el impacto causal de la protesta sl6o se observa
bajo el gobierno de la Alianza y el rolde la politica partidariaes mAs evidente durante
el gobierno menemista.
Pasando al anclisis de los resultados, en primer lugar y tal como predice la
Hip6tesis 1, la variable desempleo tiene signo positivo y es estadisticamente significativa bajo ambas administraciones al 95% y 99% respectivamente. Esto sugiere
que, controlando por otros factores, la distribuci6ndel Plan Trabajarsigui6 una 16gica
de politica pOblica compensAndose a las provincias con mayor porcentaje de
desempleados pobres. Por ejemplo, el coeficiente 97.43 (ver Tabla 3, modelo 1)
indica que durante la presidencia de Menem un incremento de 1% en el porcentaje
de desempleados pobres en la provinciai est,, ceteris paribus, asociado con 974.300
pesos mAs. Los coeficientes de esta variable son algo menores en el gobierno de
Fernando de la Rua. Concretamente, un aumento del 1% en el porcentaje de
desempleados pobres en una determinadaprovinciaestA asociado con 743.700 pesos
mAs (ver Tabla 4, modelo 1).
MAsinteresante es el efecto de la protesta popular y la politica partidariasobre
el repartode fondos del Plan Trabajara las provincias. En primerlugar,el impacto del
conflicto social no es estadisticamente significativoen los afos de Menem (aunque la
TABLA3

Determinantes de la distribuci6nfederal del Plan Trabajar,1996-1999

Variablesindependientes

Modelo1

Modelo2

Modelo3

Constante

:25.62**
(11.81)
97.43**
(34.34)
.080
(.085)
2.39*
(1.30)

-27.63**
(11.23)
86.14**
(36.68)
.082
(.085)

-22.87**
(12.41)
102.08**
(34.10)
0.74
(.085)

Desempleo
Protestas
MunicipiosPJ
MunicipiosUCR
GobernadoresPJ
Coalici6ndel presidente

-3.57*
(2.01)
.748
(1.06)
-87.51
(56.20)
2.16**
(1.00)
96
.55

-71.76
-62.27
(50.09)
(53.43)
Poblaci6n
2.29**
2.58**
(.967)
(.925)
N
96
96
R2
.56
.56
Nota:Errores
standardrobustosentreparentesis.
Variable
MontoanualdelPlanTrabajar
(millodependiente:
nes de pesos de 1991). * p < .1;**p < .05.

PROTESTA
EN LAARGENTINA
POPULARY REDESCLIENTELARES

529

TABLA 4

Determinantes de la distribuci6n del Plan Trabajar,2000-2001

Modelo 1

Modelo 2

Modelo 3

Constante

6.03**
(2.60)

6.75**
(2.63)

6.27**
(2.88)

Desempleo

74.37***
(.041)

75.94***
(.046)

74.64***
(4.10)

Protestas

.005**
(.003)

.005**
(.002)

.005**
(.002)

Municipios PJ

.511
(.510)

Variables independientes

.162
(.775)

Municipios UCR/Alianza

Coalici6n del presidente

2.10
(6.71)

-.028
(8.35)

Poblaci6n

-.498**
(.206)

-.534**
(.218)

-.114
(.290)
1.80
(6.74)
-.493**
(.237)

48
.96

48
.96

48
.96

Gobernadores UCR/Alianza

N
R2

Nota:Erroresstandardrobustosentreparentesis.Variabledependiente: Montoanualdel PlanTrabajar(millones de pesos de 1991). **p< .05; ***p < .001.

variable protestas tiene signo en la direcci6n predicha), mientras que es positivo y

significante al 99% en los aros de la Alianza en el poder27. Los coeficientes para
2000-20001 sugieren que cada protesta represent6 5.000 pesos mAs para la provincia donde 6sta tuvo lugar.Aun cuando el valor de estos coeficientes es considerablemente bajo, en t6rminos sustantivos es importantesi se recuerda que el costo salarial
de un plan de empleo ascendia a 200 pesos mensuales. Puesto de otro modo, en la
provincia de Buenos Aires, donde en 2001 tuvieron lugar 452 cortes de ruta, el impacto de la protesta resultariaen 2,25 millones de pesos aproximadamente. Siguiendo el mismo razonamiento, una provinciadonde tuvo lugar la media de cortes de ruta
del periodo recibiria cerca de 400.000 pesos.
Si bien, entonces, las "puebladas"de 1996-1997 indudablemente influyeronen
la decision de crear el Plan Trabajary a pesar de que los cortes de ruta siempre
estuvieron ligados al reclamo de planes de empleo, el efecto causal de la protesta
piquetera reci6n parece notarse bajo la administracion de Fernando de la ROa.Lejos
de sorprender, este resultado es consistente con el ciclo de la movilizacion popular y
el desarrollo paralelo experimentado por el movimiento piquetero. Entre1996 y 1999
27Los resultadosde las
regresiones no cambiansustancialmentecuando los modelos son estimados con
NBI(o la compensacion por pobreza) y el indice de desempleo (DES)en lugardel porcentajede desempleados
pobres porprovincia.Los coeficientes de la variableprotestase mantienensignificativosen 2000-2001, mientras
que los de NBIy DESson algo menores y estadisticamente significativos.

530

GERMAN LODOLA

la protesta fue un fen6meno epis6dico y circunscripto a las puebladas del interiory

varias acciones en reclamo de alimentos encabezadas por organizaciones territoriales de base en el distritode La Matanza (oeste de la provincia de Buenos Aires). De
la mano de estos eventos fundacionales, se consolid6 un nuevo repertoriode acciOn
colectiva (los cortes de ruta)asociado a la demanda por trabajo.Gradualmente, esta
modalidad de protesta se expandi6 al resto del pais contagiando tanto a la entente
piquetera liderada por Luis D'Elia(Federacidn de Tierra,Vivienday Habitat)y Juan
Carlos Alderete (rama desocupados de la Corriente Clasista y Combativa) como a
una serie de grupos radicales aut6nomos y organizaciones piqueteras de base ligadas a algunos partidos de izquierda28. Reci6n en 2000, las distintas vertientes de
desocupados ganaron una vertiginosa proyecci6n nacional de la mano de masivos y
exitosos cortes de rutaen La Matanza y la zona sur del Conurbano Bonaerense. Este
ciclo de movilizaci6n ascendente alcanzb su punto culminante en las dos ediciones
de la Asamblea Nacional Piquetera, en julioy setiembre de 2001, las cuales si bien no
encolumnaron al movimiento detris de un liderazgo politico unificado, motorizaron
una secuencia de acciones coordinadas bautizadas con el nombre de "jornadas
nacionales de cortes de ruta"29.
Pasando al an6lisis del rol de la politica partidaria,existe evidencia parcial de
que las provincias con una mayor proporci6n de municipios gobernados por el partido del presidente fueron premiadas con mas recursos. Por un lado, tal como predice la Hip6tesis 3, el signo de la variable municipios PJ es positivo y significativo al
90% durante la presidencia de Menem30. En consonancia con lo expresado mAs
arriba, esto sugiere que el car6cter local de la protesta originariamente impuls6 el
repartode fondos a favor de los intendentes peronistas con el propOsitode recomponer sus estructuras militantes y evitar nuevos estallidos sociales. Por otro lado, los
coeficientes del t6rmino municipios UCR/Alianza tienen signo positivo durante la
administraci6n delarruista, pero no son estadisticamente significativos. Es decir, el
gobierno de la Alianza no benefici6 a las provincias donde la coalici6n controlaba
proporcionalmente mAs municipios. Una posible explicaci6n de este resultado es
que, con el peronismo en la oposicion, el gobierno nacional prioriz6contener la escalada piquetera antes que hacer un uso estrictamente partidariode los recursos, con
la esperanza de que el conflicto social no afectara la gobernabilidad.
La Hip6tesis 3 tambi6n predice que el Poder Ejecutivo castigarf con menos
fondos a las provincias con una mayor proporci6n de intendentes del principal partido de la oposici6n. En primer lugar, los resultados reportados en la Tabla 3 dan
cr6dito a esta predicci6n. En efecto, tal como lo indica el signo negativo y estadisticamente significativo de la variable municipios UCR, el gobierno del presidente
Menem mostr6 una tendencia explicita a castigar a aquellas provincias que proporcionalmente eligieron mAsgobiernos municipales de este signo politico. Puntualmente, el coeficiente -3.57 indica que una provincia con 10% mAs de municipios gober28 Para
historiografiasdel movimientopiquetero,consultarOviedo (2001) y Svampa y Pereyra(2003).
29 La IAsamblea Nacional
resolvi6lanzarun
de lucha que combinaba cortes

plan
progresivos
Piquetera
y bloqueos de 48 y 72 horas en las principales50 rutasdel pais. La IIAsamblea NacionalPiquetera,porsu parte,
resolvi6profundizaresta estrategia agregando el bloqueo a plantasindustrialesy un paronacionalcon movilizaci6n de los gremios estatales.
30 Estos resultados pruebanser robustosen las estimaciones con NBIy DES.

PROTESTA POPULAR Y REDES CLIENTELARESEN LA ARGENTINA

531

nados por el radicalismo recibi6 357.000 menos pesos31. En segundo lugar, las estimaciones no apoyan la predicci6n avanzada por la Hipotesis 3 en el caso del
peronismo. Como se observa en la Tabla 4 y en linea con lo expresado en el pArrafo
anterior,el signo positivo de la variable municipios PJ es un indicio de que las transferencias federales del Plan Trabajardurante el gobierno de la Alianza beneficiaron a
los municipios peronistas. Los coeficientes de esta variable, sin embargo, no son
estadisticamente significativos. En suma, mientras que el peronismo castig6 a la
UCR cuando ocup6 la presidencia, el radicalismo no hizo lo propio cuando fue gobierno. Por el contrario, la Alianza tendi6 a seguir una estrategia de caracter contemporizador, intentando asi preservar el futurode su gobierno.
,CuAlfue el impacto de los gobernadores? A los fines de testear la Hip6tesis 4,
estimamos modelos que incluyen una variable dicotomica codificada 1 si los gobernadores son del PJ y 0 si son de la UCRpara 1996-1999, y 1 si son de la UCR/Alianza
y 0 si son del PJ para 2000-200132. De confirmarse la intuici6n avanzada por esta
hipbtesis, los coeficientes de ambas variables deberian ser positivos y mayores que
cero. Los resultados de los modelos 3, sin embargo, son desalentadores. Primero,tal
como esperAbamos, la variable gobernadores PJ tiene signo en la direccion predicha pero los coeficientes no son estadisticamente significativos. Segundo, en oposici6n a lo esperado, los coeficientes de la variable gobernadores UCR/Alianzatienen
signo negativo aunque tampoco son estadisticamente significativos. Mientrasque el
primerresultado indica que el gobierno de Menem no premi6 diferencialmente a los
gobernadores peronistas con mAs planes de empleo, el segundo sugiere que la
administraci6nde la Alianza distribuy6menos recursos a las provincias gobernadas
por la coalici6n que a sus contrapartes peronistas. Esto no significa, de todas maneras, que los gobernadores del PJ fueron premiados con m6s fondos cuando el
peronismo fue oposici6n. A diferencia de la predicci6n avanzada por la Hipbtesis 5,
cuando los modelos para 2000-2001 incluyen la variable gobernadores PJ, se observa que el gobierno nacional no giro mayores volumenes a las provincias controladas
por gobernadores peronistas. Asi, pues, aunque el gobierno necesitaba el apoyo de
los gobernadores del PJ para implementarun paquete de ajuste fiscal en las provincias (la Ilamada politica de "deficitcero") demandado por los organismos internacionales de credito33y avanzar una serie de reformas estructurales pendientes, el Plan
Trabajarno parece haber sido un factor de intercambio de votos por favores en la
arena legislativa.
Finalmente, ,cual es la influencia ejercida por los legisladores en el Congreso?
Debe recordarse que la Hipotesis 6 sirve para testear el peso politico de la provincia
i sobre la coalici6n legislativa del presidente y el efecto "indirecto"de los gobernadores a quienes los legisladores nacionales responden politicamente. En ningun caso
los resultados arrojanevidencia en el sentido de que las administraciones nacionales
definieronla distribuci6ndel Plan Trabajara trav6s del Congreso: n6tese que la variable coalici6n del presidente no es estadisticamente significativa en ninguno de los
31 Los resultadosse mantienenvirtualmente
iguales en las estimaciones con NBIy DES.

32Losresultadosse mantienencuando estas variablesson codificadas0 paragobernadoresno peronistas

(sean o no de la UCR)y 0 para no aliancistas (sean o no del PJ) respectivamente.
33 Recuerdese que en numerosasocasiones, los gobernadores habianexpresado que una reducci6nde
las cuentas fiscales resultariaen violentas reacciones popularesen sus distritos.

GERMAN LODOLA

532

modelos (y, sorprendentemente, tiene signo negativo en el caso del gobierno de

Menem)34.Como demuestran los resultados ya analizados, en el caso del peronismo
esto puede deberse a que el gobierno defini6 los canales de distribuci6n a trav6s de
sus propios intendentes. En el caso de la Alianza, en cambio, esto puede al menos en
parte deberse a la cooperaci6n que demostr6 el PJ en la aprobaci6n de leyes vitales
para el gobierno nacional y a la ausencia de conflicto entre 6ste y los ejecutivos
provinciales aliancistas, quienes apoyaban (y dependian de) la continuidad de la
coalici6n para sobrevivir politicamente. MAsall de estos resultados, el analisis general indica que la politica jug6 un rolimportantea la hora de definirqui6n recibi6 qu6
en el juego distributivoentre la naci6n y las provincias.
Consideraciones

finales

Este trabajo constituye un aporte que procura sistematizar el rol de la protesta

popular y la politica partidariaen la distribuci6n federal de los planes de empleo en
la Argentina. Por un lado, los resultados estadisticos demuestran que el efecto del
desempleo es consistente a lo largo de todo el periodo analizado. El impacto de la
protesta piquetera, por su parte, s61o es evidente durante los afos de la Alianza en el
poder. Esto, no obstante, se condice con el ciclo de movilizaci6n ascendente observado en la ultima d6cada y la evoluci6n paralela experimentada por el movimiento
piquetero, el cual reci6n en 2000 se transform6 en un actor politico con proyecci6n
nacional. Asimismo, el anAlisisde las variables politicas incluidas en el modelo sugiere que el PJ hizo un mayor uso partidario de los fondos que la UCR/Alianza. En
efecto, el gobierno de Carlos Menem "localiz6"la distribuci6ndel Plan Trabajarbeneficiando a los intendentes peronistas y castigando a los radicales. El gobierno de
Fernando de la ROa,en cambio, no premi6 a los intendentes y/o gobernadores de la
coalici6n girando proporcionalmente mAs recursos del programa a sus provincias, ni
castig6 a los municipios y/o gobernadores peronistas asignAndoles menos fondos.
En un momento en el que abundan los anAlisis sobre el movimiento piquetero
resulta preocupante la ausencia de estudios sistematicos sobre el impacto de las
organizaciones de desocupados en la elaboraci6n e implementaci6n de politicas
publicas. Aunque los trabajos existentes indudablemente contribuyen a lograr una
mejor comprensi6n del fen6meno, los resultados presentados en este estudio indican que es necesario superar la discusi6n sobre el origen/evoluci6n del movimiento
e investigar el alcance politico de sus acciones. Al mismo tiempo, la evidencia sobre
el efecto de la politica partidariasugiere que el mero anAlisis de la eficacia del gasto
social para aliviaro neutralizarlos costos distributivosde la transformaci6n economica es insuficiente. Claramente, esta no fue la unica preocupaci6n que alento la pues34 Enun interesantetrabajo,Gibsony Calvo(2000) demuestranque el exito de las reformasecon6micas
en la era Menemfundamentalmentedescanso en el apoyo legislativode las provinciasperifericas,las cuales,
dadas las caracteristicas del federalismo argentino,estan sobrerrepresentadasen el Congreso. En la misma
linea, Gibson, Calvo y Falleti(2004) demuestranque la sobrerrepresentaci6nen la CamaraBajapromueve una
reasignacion de fondos federales y gastos discrecionales a favor de las provinciaspequeAas. Para testear el
efecto del federalismo(sobrerrepresentacion)en la distribuci6ndel PlanTrabajar,hemos estimado los modelos
con una variabledicot6mica codificada 0 para las provinciasmetropolitanas(Ciudadde Buenos Aires, Buenos
Aires,Cordoba,Santa Fe y, alternativamente,Mendoza)y 1 para las perifericas.En ninguncaso los resultados
apoyan la hipotesis de que las provinciassobrerrepresentadasrecibieronmas recursos.

PROTESTA
POPULARY REDESCLIENTELARES
EN LAARGENTINA

533

ta en practica del Plan Trabajarni el Onicofactor que defini6 qui6n obtuvo qu6. Muy
por el contrario, tambi6n existieron otras razones como contener el conflicto social,
construir redes clientelares a nivel subnacional y promover el intercambio politico
entre oficialismo y oposici6n para asegurar que esta ultimaapoyara iniciativas claves
del oficialismo. En suma, las autoridades a cargo de la distribuci6n del plan hicieron
politica y no s6lo se comportaron como simples tecnicos o planificadores sociales.
El anAlisispresentado tambi6n desprende otras cuestiones que merecen atenci6n. La primeray mAs obvia es que la informaci6ndisponible no permite establecer
fehacientemente cuAlfue el destino final de los recursos. Informaci6nde nivel municipal y/o encuestas a individuos permitirianresolver este problema. Una cuestion
mas sustantiva se refierea la direcci6n causal entre protestas y distribuci6n de recursos. Mientras que aqui se demostr6 el impacto de la protesta sobre la asignacion
federal de fondos, futuras investigaciones deberan analizar si tambien existe alguna
relaci6n en el sentido contrario. De reforzarse mutuamente, programas como el Plan
Trabajarpodrian potencialmente alentar antes que contener el conflicto e incentivar
(al menos) la acci6n de los grupos mas desfavorecidos en el reparto de bienes. Por
Oltimo,y como preocupaci6n mts general, los observadores deberAn atender al impacto del diserfo institucional,los alineamientos politico-partidariosy la independencia econ6mica de gobernadores e intendentes sobre la conformaci6n de redes
clientelares en sistemas federales como el argentino.

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GERMANLODOLA

536
RESUMEN
Este trabajo presenta un analisis estadistico
de los determinantes distributivos del Plan
Trabajara las provincias argentinas en el periodo
1996-2001. En general, los resultados indican
que la creacidn de este plan de emergencia
ocupacional obedecid a la decisidn de luchar
contra el creciente desempleo. La distribucidn
federal de recursos, no obstante, pas6 luego a

estar tambien asociada con la frecuencia de la

protesta popular y el desarrollo paralelo experimentado por el denominado movimiento
piquetero. Por su parte, las variables politicas
incluidas en el modelo sugieren que el Partido
Justicialista ejercid mayor influencia sobre la
asignacidn federal de fondos que la Uni6n Civica
Radical/Alianza.

SUMMARY
This study presents a statistical analysis
of the federal allocation of the Argentinean
Plan Trabajar for the period 1996-2001. In a
nutshell, regression results indicate that this
emergency employment program was created
as a mechanism to deal with increasing unemployment. The federal distribution of resources, however, was later on associated with

the frequency of popular protest and the parallel evolution experienced by the so-called
piquetero movement. Finally, the political variables included in the model suggest that from
the two major political coalitions in the country, the Peronist party was more able to make
a political use of such funds than the Uni6n
Civica Radical/Alianza.

REGISTRO BIBLIOGRAFICO
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176, enero-marzo2005 (pp. 515-536).
Descriptores: <Ciencia politica> <Politicas sociales> <Movimientossociales> <Protesta popular>
<Red clientelar> <Plan Trabajar><Argentina>.