Introducción A La Nueva Administración Pública en México PDF

/
INTRODUCCION
A LA NUEVA
ADMINISTRACION
PUBLICA DE
MXICO
/
Volumen 1
Introduccin
a la nueva administracin pblica de Mxico. Volumen I
Primera edicin: febrero, 1984

Primera reimpresin: agosto, 1985
Segunda reimpresin: marzo, 1988
Segunda edicin, corregida y aumentada: abril 2002
Correccin: AdrianaJ. Paz Mojica
Diseo de Portada: INAP - Edgar A. Rodrguez Cuevas
ISBN 968-6080-41-4
Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Km. 14.5 Carretera libre Mxico-Toluca, Col. Palo Alto
C.P. 05110, Delegacin Cuajimalpa, Mxico, D.F.
Tels. 5081 26 00 Ext. 4308, 4311 Y 4325
El contenido de esta obra es
responsabilidad del autor y no expresa
necesariamente el punto de vista del Instituto
Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Mxico, 2002
Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta obra,
citando la fuente, siempre y cuando no sea con fines de lucro.
DEDICATORIA
A los hombres y mujeres que a lo largo del siglo XX"

participaron en la edificacin de las
instituciones del Estado mexicano.
AGRADECIMIENTOS
El autoragradece, en primertrmino, al SenadorJosNatividadGonzlez

Pars, Presidente delInstituto Nacional deAdministracin Pblica, INAP, sudecisin
de comprometer recursos tcnicos y financieros delINAPparalograruna segunda
edicin de este libro de texto, luego del transcurso de casi veinte aos de que la
primera viola luz.
En segundolugar, al LicenciadoNstorFernndezVertti quien estuvoal
tanto del avance del trabajo, en detalle y siempre facilitlos apoyos acadmicos
necesarios para culminarla tarea.
Los directivosde la excelentebibliotecaespecializada del INAP, Hctor
Javier Pedraza,Edith Garcamoreno y Luis Jos IsaacGarca,quienesmostraron
su experiencia e inagotable paciencia para localizar textos, leyes, cdigos,
reglamentos, diariosoficiales y otrosmateriales requeridos.
La preparacin de losantecedentes delcaptulo sobrelospartidos polticos
corria cargo del licenciado RogelioSnchez Caldern.

Un reconocimiento especial merecela seoraRaquel Cruz,quientuvoa su
cargo el minuciosotrabajode formato y procesamiento de lostextos.
Finalmente, el autor desea dejar constanciade los invaluablesconsejos,
opiniones, reflexiones y comentarios compartidos conelDoctorGildardo Campero,
notableestudioso de la administracin pblicamexicana e internacional.
PRIMERA
PARTE
BASES JURDICAS DE LA
"
ADMINISTRACION
PBLICA
PRESENTACIN
El Instituto Nacional de Administracin Pblica, a i:7 aos de haber sido fundado, contina
su esfuerzo por difundir el conocimiento relacionado con la ciencia administrativa, tal es
el caso de esta obra Introduccin a la nuevaadministracin pblica di, Mxico, del licenciado
Ignacio Pichardo Pagaza, miembro del Consejo de Honor de este Instituto y Expresidente
del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas.
Introduccin a la administracin pblica de Mxico, ttulo que viera la luz por vez primera
en 198-t, resurge incorporando una revisin tanto terica como histrica en torno al
aparato administrativo de nuestro pas y conceptos que se han introducido al estudio de la
administracin pblica, los cuales estamos seguros sern de mucha utilidad para actualizar
Jos conocimientos de los estudiantes e interesados en la materia.
El INAP se congratula en presentar la segunda edicin de esta obra, corregida y
aumentada, con la certeza de que est contribuyendo a la formacin y actualizacin de
un gran nmero de administradores pblicos.
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA
INTRODUCCION
A LA NUEVA
ADMINISTRACION
PUBLICA DE
MXICO
/
Volumen 1
Introduccin
a la nueva administracin pblica de Mxico. Volumen I
Primera edicin: febrero, 1984

Primera reimpresin: agosto, 1985
Segunda reimpresin: marzo, 1988
Segunda edicin, corregida y aumentada: abril 2002
Correccin: AdrianaJ. Paz Mojica
Diseo de Portada: INAP - Edgar A. Rodrguez Cuevas
ISBN 968-6080-41-4
Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Km. 14.5 Carretera libre Mxico-Toluca, Col. Palo Alto
C.P. 05110, Delegacin Cuajimalpa, Mxico, D.F.
Tels. 5081 26 00 Ext. 4308, 4311 Y 4325
El contenido de esta obra es
responsabilidad del autor y no expresa
necesariamente el punto de vista del Instituto
Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Mxico, 2002
Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta obra,
citando la fuente, siempre y cuando no sea con fines de lucro.
DEDICATORIA
A los hombres y mujeres que a lo largo del siglo XX"

participaron en la edificacin de las
instituciones del Estado mexicano.
AGRADECIMIENTOS
El autoragradece, en primertrmino, al SenadorJosNatividadGonzlez

Pars, Presidente delInstituto Nacional deAdministracin Pblica, INAP, sudecisin
de comprometer recursos tcnicos y financieros delINAPparalograruna segunda
edicin de este libro de texto, luego del transcurso de casi veinte aos de que la
primera viola luz.
En segundolugar, al LicenciadoNstorFernndezVertti quien estuvoal
tanto del avance del trabajo, en detalle y siempre facilitlos apoyos acadmicos
necesarios para culminarla tarea.
Los directivosde la excelentebibliotecaespecializada del INAP, Hctor
Javier Pedraza,Edith Garcamoreno y Luis Jos IsaacGarca,quienesmostraron
su experiencia e inagotable paciencia para localizar textos, leyes, cdigos,
reglamentos, diariosoficiales y otrosmateriales requeridos.
La preparacin de losantecedentes delcaptulo sobrelospartidos polticos
corria cargo del licenciado RogelioSnchez Caldern.

Un reconocimiento especial merecela seoraRaquel Cruz,quientuvoa su
cargo el minuciosotrabajode formato y procesamiento de lostextos.
Finalmente, el autor desea dejar constanciade los invaluablesconsejos,
opiniones, reflexiones y comentarios compartidos conelDoctorGildardo Campero,
notableestudioso de la administracin pblicamexicana e internacional.
PRIMERA
PARTE
BASES JURDICAS DE LA
"
ADMINISTRACION
PBLICA
PRESENTACIN
El Instituto Nacional de Administracin Pblica, a i:7 aos de haber sido fundado, contina
su esfuerzo por difundir el conocimiento relacionado con la ciencia administrativa, tal es
el caso de esta obra Introduccin a la nuevaadministracin pblica di, Mxico, del licenciado
Ignacio Pichardo Pagaza, miembro del Consejo de Honor de este Instituto y Expresidente
del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas.
Introduccin a la administracin pblica de Mxico, ttulo que viera la luz por vez primera
en 198-t, resurge incorporando una revisin tanto terica como histrica en torno al
aparato administrativo de nuestro pas y conceptos que se han introducido al estudio de la
administracin pblica, los cuales estamos seguros sern de mucha utilidad para actualizar
Jos conocimientos de los estudiantes e interesados en la materia.
El INAP se congratula en presentar la segunda edicin de esta obra, corregida y
aumentada, con la certeza de que est contribuyendo a la formacin y actualizacin de
un gran nmero de administradores pblicos.
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA
NDICE GENERAL
Pg.
Presentacin
XIII
PRIMERA PARTE:
BASES JURDICAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
Partes de la Constitucin
Concepto de Estado
Elementos del Estado mexicano
Forma de organizacin del Estado
Antecedentes histricos del federalismo
Principales rasgos del federalismo mexicano
Evolucin del federalismo mexicano
Hacia un nuevo federalismo fiscal
Teora poltica de la divisin de los poderes
Divisin de poderes en la Constitucin: Poder legislativo
Poder Judicial de la Federacin
Cargos de eleccin y procesos electorales
Partidos polticos
Relaciones entre los poderes legislativo y ejecutivo federales
3
13
19
33
41
49
57
71
79
87
101
109
117
135
SEGUNDA PARTE:
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIN FEDERAL
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
Caractersticas del titular del poder ejecutivo

Facultades del ejecutivo en materia econmica
Organizacin bsica del poder ejecutivo
El presidente: Conductor de la administracin
La privatizacin: un cambio estructural en la administracin
Secretaras globalizadoras
reas econmicas
Subsector de alimentos
Comunicaciones, transportes y turismo
Educacin
Trabajo y salud
Secretara de Desarrollo Social; Secretara de Medio Ambiente y
Recursos Naturales; Secretara de la Reforma Agraria
Relaciones Exteriores, Seguridad Pblica y Gobernacin
Defensa y Marina
La Procuradura General de la Repblica
Relaci6n de libros citados en el texto
141
151
167
183
193
213
229
241
251
261
273
295
309
319
323
329
ADVERTENCIA AL LECTOR: ALCANCES

DEL PRIMER VOLUMEN.
Este volumen es un texto de iniciacin, cuya finalidad principal es servir de gua

a los estudiantes de diversas disciplinas que por vez primera emprenden el estudio de la
administracin pblica mexicana. Naturalmente, el libro pretende servir de texto bsico
para los estudiantes de los aos iniciales de la licenciatura correspondiente.
Puede ser de utilidad para los alumnos de otras especialidades que deseen o
necesiten tener una visin de conjunto -an cuando se-a esquemtica- sobre el estado de
la administracin federal mexicana en los inicios del siglo XXI.
Cabe hacer la advertencia de que se trata de un texto descriptivo, no exento de
consideraciones analticas en los temas que se ha considerado indispensable. Sin embargo,
su intencin no es hacer la crtica de las instituciones de la administracin mexicana, ello
sera parte de otra etapa de estudio.
Se procur en lo posible dar autonoma a cada uno de los captulos de modo tal
que puedan ser ledos con relativa independencia uno de otro, conscientes de que, en
ocasiones, as lo requiere el diseo de un curso en particular.
Se decidi suprimir el uso de las maysculas en los nombres propios de

instituciones, dependencias, cdigos y leyes, no por falta de respeto a la tradicin sino
para hacer menos densa la lectura. De antemano se ofrece una disculpa al lector por
semejante licencia ortogrfica.
La obra est concebida en dos volmenes tanto por razones substantivas como
pedaggicas. Respecto de las de fondo cabe sealar que el primer volumen aborda el
estudio de las bases constitucionales de la administracin pblica y los aspectos formales
de su estructura. Es la visin esttica de la administracin; su radiografa, para usar un
smil. El segundo volumen describe y analiza los sistemas, las polticas pblicas y los
principales programas de carcter permanente, es la visin dinmica de la administracin,
la administracin en desarrollo. Siguiendo con el smil mdico, en el segundo volumen se
hace un "ultrasonido", una pelcula de la administracin en su operacin consuetudinaria.
El primer volumen que se presenta aqu, est dividido en dos partes. La primera,
denominada "Basesjurdicas de la administracin pblica", se integra por catorce captulos;
la segunda, intitulada "Estructura de la administracin federal", contiene quince captulos.
Ojal este libro de texto sea de utilidad para quienes han decidido dedicar su vida profesional
al servicio pblico.
El autor.
Valle de Bravo, Mx., marzo del 2002
Partes de la
Constitucin
A finales del ao de 1916, cuando los tres grandes grupos revolucionarios encabezados
por Emiliano Zapata, Francisco Villa y Venustiano Carranza haban eliminado los residuos
de las fuerzas militares del usurpador Huerta, el pas estaba dominado por las fuerzas de
la revolucin.
Venustiano Carranza, primer jefe del ejrcito constitucionalista, respondiendo a la
inquietud que se dejaba sentir en todos los sectores de la opinin pblica y del pueblo,
decidi convocar a un congreso constituyente que diera al pas una nueva Constitucin y
con ello un patrn hacia donde dirigieran sus futuros pasos la sociedad y el Estado mexicano.
Aunque la Constitucin de 1857 sirvi como base de legalidad al movimiento carrancista,
pronto se percibi que ese c;digo no era lo que el pas necesitaba para reconstruir a la
sociedad mexicana.
La Constitucin de 1857 no se ajustaba a las nuevas reformas, porque la evolucin
social haba superado sus principios bsicos, y el derecho debe normar la existencia real
de los hombres. A<;, con sagaz visin del presente y del futuro, fue surgiendo entre los
principales jefes carrancistas la idea de convocar a un congreso constituyente que reformara
la ley suprema, y la pusiera acorde al nuevo Mxicoque estaba surgiendo de la revolucin.
Venustiano Carranza tuvo el indudable acierto de comprender esa necesidad nacional,
y el 1-+ de septiembre de 1916, expidi un decreto en el que convocaba a elecciones para
un congreso constituyente y expona los motivos de tal decisin.
La nueva asamblea que habra de conocer y discutir el proyecto de reformas presentado

por el primer jefe del ejrcito constitucionalista, inici las juntas preparatorias el 21 de
noviembre de 1916. En las primeras sesionesse aprobaron las credenciales de los diputados;
el lo. de diciembre del propio ao qued instalado en Quertaro el congreso y en esa
fecha inici las labores que habran de concluir dos meses despus, el 31 de enero de
1917. En ese breve tiempo se celebraron sesenta y siete sesiones; la ltima, declarada
permanente, dur los das 29, 30 Y 31 de enero de 1917. En la asamblea estuvieron
representadas las tendencias polticas de la nacin; junto a los progresistas o radicales -
El congreso
Constituyente
de 1916
IGNACIO PICHARDO PAGAZA
como Jara, Mjica, Monzn, Baca Caldern, Cndido Aguilar, Martnez de Escobar y
otros -a los que se deben en gran medida las innovaciones constitucionales-, estaban los
moderados.
El proyecto de Carranza sufri importantsimas modificaciones. La Constitucin que se
promulg el5 de febrero de 1917 no es una reforma a la de 1&57 -aunque de ella herede
principios bsicos, como son: forma de gobierno, soberana popular, divisin de poderes
y derechos individuales- sino una nueva ley, que olvidando los lmites del derecho
constitucional clsico, vigente entonces en el mundo, recogi en sus preceptos los ideales
revolucionarios del pueblo mexicano, les dio forma y cre las instituciones que los realizaran
en la vida futura del pas.
Poder
Constituyente
La teora del derecho constitucional designa con el nombre de poder constituyente al

rgano formado por un grupo de hombres y mujeres representantes del pueblo que han
sido elegidos por ste, con el nico fin de formar una asamblea que examine, discuta y
apruebe la ley suprema de la nacin, es decir, la Constitucin.
En este sentido la asamblea constituyente de Quertaro de 1917 es un ejemplo clsico
de un poder constituyente.
En algunos textos de derecho constitucional se analiza, tericamente, la legitimidad de
la Constitucin de 1917 desde un punto de vista jurdico. Todos los autores coinciden en
sealar que resulta absolutamente inaceptable pensar que para tener legitimidad debi
haber surgido conforme a los procedimientos de reforma establecidos por la de 1&57. El
orden constitucional que violentamente qued interrumpido por la usurpacin de Victoriano
Huerta, no volvi a restablecer cabalmente la vigencia de aquella Constitucin, aun
despus del derrocamiento de Huerta. La convocatoria a formar un nuevo congreso
constituyente sin acudir a los procedimientos formales de la de 1&57 fue absolutamente
justificada, puesto que histrica, jurdica y polticamente se haba suspendido su vigencia.
Desde su entrada en vigor, la Constitucin del 5 de febrero de 1917 ha generado consenso
nacional como ley suprema del pas.
Modificaciones
ala
Constitucin
La Constitucin de 1917 ha sufrido numerosas modificaciones a lo largo de sus ms de

ochenta aos de existencia. En trminos numricos ascienden a 113 los decretos
modificatorios hasta diciembre del 2000. Por lo que toca a los aspectos substantivos,
algunos cambios han tocado aspectos que fueron parte integral de las doctrinas de los
constituyentes revolucionarios. En especial los cambios a los artculos 27 y 130 referidos
a la inalienabilidad del ejido y las relaciones entre el Estado y las iglesias, respectivamente.
No se puede negar que una parte de tales modificaciones obedecen a la necesidad de
adecuar el texto a las cambiantes realidades de la sociedad mexicana. Otras, sin embargo,
se explican por las exigencias, no siempre justificadas, de diversos grupos sociales que
slo consideran asegurados sus intereses cuando quedan plasmados en un texto
constitucional. Varios especialistas en derecho constitucional (Rives Snchez, 2000), han
analizado una a una las modificaciones y adiciones habidas en estos aos.
Si se compara el original de la Constitucin con el estado que guarda a finales del
INTRODUCCIN A LA NUEVA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO
2000, las diferencias son las siguientes: transitorios16 vs 46; prrafos de artculos ordinarios:
501 vs 857; prrafos de transitorios 18 vs 74; total de prrafos 519 vs 931. El articulado
vigente no slo es ms numeroso sino con contenidos ms detallados en cada uno de los
dispositivos modificados (Rives Snchez, idem). El nmero de decretos modificatorios
entre 1917 y diciembre del 2000, es de 113.
Los artculos que han sufrido mayor nmero de modificaciones, en orden decreciente
son: el artculo 73, (de las facultades del Congreso), 38 modificaciones. El artculo 123
(trabajo); el 27 (tierra y recursos naturales); 107 (amparo); 74, facultades exclusivas de
la cmara de diputados); 79 (de la comisin permanente); 89 (facultades del ejecutivo);
115 (municipio); 52 (integracin de la cmara de diputados); y 94 (poder judicial).
Una Constitucin puede definirse como el conjunto de normas que establecen los rganos
del Estado, las relaciones entre stos, los procesos fundamentales de creacin de las
disposiciones que integran el orden jurdico y los contenidos de esas normas.
Definicin de
Constitucin
La Constitucin mexicana es rgida y escrita. El derecho constitucional comparado reconoce
Constitucin
rgida
dos tipos fundamentales de constituciones: las rgidas o escritas y las flexibles o no escritas.
Para entender cabalmente el concepto de constitucin rgida es necesario establecer la
contraposicin entre el poder constituyente y los poderes constituidos.
El poder constituyente es aquel que emanado directamente del pueblo soberano se
organiza con la exclusiva finalidad de examinar, discutir y poner en vigor la Constitucin
o ley suprema de una nacin.
La constitucin rgida crea y organiza a los poderes constituidos supremos dotndolos

de competencia.
Una constitucin es rgida porque uno de sus poderes constituidos, aisladamente y por
s solo, no puede tocarla o modificarla; la rigidez de una constitucin implica que su
procedimiento de enmienda o reforma es de compleja realizacin: en Mxico, adems de
la voluntad del legislador ordinario federal se requiere la de la mayora de las legislaturas
locales. A este procedimiento de enmienda se le denomina constituyente permanente.
Por el contrario, la flexibilidad de la constitucin consiste en que puede ser modificada
por el poder legislativo. Es comn mencionar que en la Gran Bretaa el Parlamento,
cuyas funciones propias son las del poder legislativo ordinario, goza eventualmente de las
facultades del poder constituyente, lo que significa que por encima del rgano legislativo
no existe tericamente ninguna ley intocable.
~CA AL I)ERECHO CONSTITUCIONAL CL8ICOl'Qllr~'

CONSTITUYENTE DE 191'1
"'La ~n actual debe responder, por consiguiente, a los principi08.~.de.lct

revoluci6nconstitucionalista... (que) tiene la gran trascendencia de ser ~revQluciW
emmentemeate social y, por lo mismo, trae una transformacin en todos los rdenes".
DIPUfADQCONSTITUYENfE CAYETANO ANDRADE.

"'Loe~ultQ~,los tratadistas, las eminencias en general en materia
de legislacin,
se va a sealar (l,Il( (en la
nuev~~tuciniartculo 123) que el individuo no debe trabajar ms deod'wh9ras. al
da? Eso,~ ellos, es imposible; eso, segn ellos, pertenece a la reglamentacin de las
prQbab~e eucuentren hasta ridcula esta proposicin. Cmo
1eye;;pel'()cpec;isamente, seores, esa tendencia, esa teora, qu es lo que(.~? Que

n~~tllcin (la de 1857) ... haya resultado como la llamaban los~~ntfieos
"'untraje de1nces" parad pueblo mexicano". DIPUTADOCON8TITUYENl'EHERlBERTO
JARA.
"'Los trabajadores estamos enteramente cansados de la labor. prfida que en det:rinlento de
las ~ ;pblicashan llevado a cabo los acadmicos, los ilustres, los sabios, en una
palabra los juriconsultos". DIPUTADO CQN81TI1JYENIE HC'TOR VICTORIA.
'1\ m lo que ~ ilnporta es que atendamos debidamente al clamor de esos hombres que se
que son los que ms merecen de nosotros busquemos su
bienestar y no nos espantemos de que debido a errores de forma aparezca la Conatituci6n
un poco maJa en la forma; no nos asustemos de esas trivialidades, vamos al fondo de la
cuestiOO; ~camos todas las reformas que sean necesarias al trabajo"; DIPUfADO
CONS'lTfUYENfE FROYI.N MANJARRZ.
lev.an~t.la~armada y
De la Madrid,.Miguel. Tomado de Estudios de Derecho Constitucional. Mxico, Ed. PoITa,

198Q.pp. 106-109
Estructura de
una
Constitucin
l.as consutucioues de la mavora dI' los pases routiene dos grupo~ de normas. las de carcter
orgnico y las dOf!lIIticas. La Const in H'i{m
11wxicana
agreg,
1111 111 H'\O
orden de non nas
fUlldallH'lllal('s: la,.; d('noll\illadas garalltas social(',,; v la parl(' ('con{llllica. 1':,.;1\' 111"1'110

r('pn'sellta llll avance fundamental a la t('ora dl'l ,!<'rl'c!lo consuun-ional.
Parte orgnica
SI' llama partl' orguica dl' la Constitucin al cOlljuuto di' normas <Ul' l'stal>l('('('1l los lrgallos
dell:slado. <tW lijau lo,; medios COll\O SOIl el('gidl)";o nomurados los lit ulart-s d,' ('sos rgano'i.
la ('OIIlPl'I('Ill'ia dl' los nusn lOS
y los proo-dimicntos por los ruah-s pueden l'l'n'('rios. f-:rl
slltl'sis. la paru- orgnica l'olllpn'I](Ii' los lrllill's fllnllale~ dI' la COIlIP('\('IlCia lle los ())gallos
d('1 Estado.
EIl grall medirla I'St(' libro dl' I('.\to I'S I'! ,,~tlIdill d(,talladll dl' la partl' orgllica dI' la
( .ons: ituriu.
Parte
dogmtica
La part(' dogmtica d(' la Cunstirurin
a<lwlla <W' ('stal>l('('(' lo~ d(T('('IIl)"; dl'l nu hvirluo.
llamados dl'n'('!Ios fundamentales. <Ul' COIlSliluYI'Il 1'1 l'spacio sociopoltico d(' fas p('rSllllas
fsicas tanto en trminos individuales como en relacin con los dems miembros de la
comunidad. Tambin SI' les denomina garantas individuales.
La parte orgnica de la Constitucin seala lmite formales de los rganos, el modo que
sus titulares pueden hacerse cargo de ellos, como ejercer su atribucin y los procedimientos
para desempearla; en la parte dogmtica las limitaciones no son formales sino se refieren
a los eonrenidos, a las materias sobre las cuales aquellos rganos limitan su accin en
relacin a la sociedad civil.
Es fcil darse cuenta de la importancia que representa la parte dogmtica de la
Constitucin. Sin esas limitaciones al contenido de la actuacin de los rganos del estado,
stos podran a partir de una legalidad meramente formal, actuar en esferas que competen
estrictamente al mbito individual, familiar o social.
Las limitaciones sustantivas o materiales de la parte dogmtica reciben {'I nombre en el
derecho positivo mexicano de "las garantas individuales". Se definen del modo siguiente:
son las determinantes constitucionales que limitan materialmente las competencias
conferidas a los rganos del Estado; son los derechos del mexicano frente a l. Si el
Estado se encuentra limitado materialmente, los individuos tienen garantizado un mbito
en el cual aqul no debe interferir, porque esta interferencia se traduce necesariamente en
una extralimitacin material de sus facultades.
La aportacin ms significativa de la Constitucin de 1917 al derecho pblico mexicano
y a la vida nacional misma, es la incorporacin a rango de norma constitucional de
materias sociales previamente no reguladas o bien normadas por leyes secundarias.
Esas materias son las siguientes:

La propiedad de todas las tierras yaguas pertenece a la nacin, la cual puede transmitir
el dominio de ellas a los particulares (artculo 27).
Corresponde a la nacin el dominio directo, inalienable e imprescriptible de todos los
recursos naturales del subsuelo, de la plataforma continental, de los zcalos submarinos
de las islas, de los minerales, de los yacimientos, de los minerales susceptibles de
utilizarse como fertilizantes, del petrleo y del gas o cualquier otro hidrocarburo situados
en el territorio nacional (artculo 27).
Todas las solicitudes de dotacin, ampliacin restitucin, as como la nulidad de acciones
sobre las tierras, montes, aguas y bosques que formulen los pueblos, comunidades y
ejidos, y los procedimientos para otorgarlas, son de inters pblico y de orden
constitucional (artculo 27).
Es de orden constitucional el establecimiento y proteccin de los derechos individuales
de los trabajadores, las garantas tutelares del trabajo de las mujeres, el derecho a la
sindicalizacin y a la huelga y el mantenimiento del equilibrio entre los factores del
capital y ('1 trabajo (artculo 123).
El Estado mexicano tiene el derecho y la obligacin de intervenir y regular la economa

nacional.
A partir de 1917 otras constituciones incorporan a su texto materias consideradas
importantes para el desenvolvimiento de la sociedad civil.
Garantas
sociales
Por esta va se han ampliado las atribuciones del Estado mexicano moderno, en campos
sociales y econmicos antes no regulados por l. Sucesivas administraciones han buscado
incorporar a la Constitucin materias nuevas de importancia para el desarrollo del pas.
Se ha dicho con toda razn que la incorporacin al texto constitucional de los derechos
sociales fue la aportacin ms original y de mayor trascendencia que realiz61a asamblea
constituyente de Quertaro. Con ello, la revolucin mexicana replante, en la teora
constitucional, la doctrina de los derechos del hombre y afirm una nueva tesis sobre los
fines del Estado.
Parte
econmica
(1982)
Durante el primer perodo de sesiones de la LII Legislatura, en diciembre de 1982, el

presidente de la repblica envi una iniciativa de reformas y adiciones a diversos artculos
constitucionales, que forman la parte econmica de la Constitucin poltica. Tales artculos
son el 25, 26, 27 Y 28, as como el 73, que ampla las facultades del Congreso de la
Unin, en la materia. ('
La exposici6n de motivos establece que no obstante que el Estado mexicano a travs

de la historia se ha modernizado considerablemente, an no ha podido resolver con la
celeridad necesaria los graves problemas de la desigualdad social, la ineficiencia y baja
productividad, la escasa competitividad de los productos mexicanos en el exterior y la
generacin de suficiente ahorro interno para financiar el desarrollo.
La nueva parte econmica de la Constitucin se refiere a la rectora del Estado y la
economa mixta; establece un sistema de planeacin democrtica del desarrollo; fija bases
para el desarrollo rural integral y el perfeccionamiento de la justicia agraria; define con
mayor precisin las reas reservadas exclusivamente al Estado y la funcin y desempeo
de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. Se ordenan las
atribuciones del Estado en materia de planeacin, conduccin, coordinacin y orientacin
de la economa nacional, as como aquellas de regulacin y fomento.
Reforma al
artculo 25
El artculo 25 constitucional mediante esta reforma establece, entre otras, las siguientes
atribuciones al Estado mexicano.
Reforma al
artculo 26
Ser rector del desarrollo nacional con el objetivo de garantizar que sea integral.
Planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional: as como
regular y fomentar las actividades de inters general.
La posibilidad de que el sector pblico participe de manera independiente o
conjuntamente con los sectores social y privado, como promotor y organizador en
reas prioritarias para el desarrollo.
Apoyar e impulsar con base a criterios de equidad social y productividad a empresas
de los sectores social y privado de la economa, conforme al inters pblico y al uso,
en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservacin y el medio
ambiente.
La reforma al artculo 26 constitucional es el aspecto ms novedoso y fundamental de la

parte econmica de la Constitucin. La sntesis de su contenido es la siguiente:
El Estado organizar un sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional.

La planeacin es democrtica porque permite la participacin de los diversos sectores
sociales.
La administracin pblica federal sujetar de manera obligatoria sus programas al
Plan Nacional de Desarrollo.
Constituye la base jurdica de la ley reglamentaria respectiva, denominada ley de
planeacin.
Esta ltima ley mencionada, a travs de la cual se reglamenta el artculo 26 de la

Constitucin, establece los procedimientos de participacin y consulta popular en el sistema
nacional de planeacin democrtica, y seala los criterios para la formulacin,
instrumentacin, control y evaluacin del plan y los programas de desarrollo.
La ley determina los rganos responsables del proceso de planeacin y sienta las bases
para coordinar mediante convenios con los gobiernos locales, su participacin en la
planeacin.
La reforma al artculo 28, precisa y ampla atribuciones al Estado en materia de monopolios, para evitar el acaparamiento y frenar el alza de precios de artculos de consumo.
Reforma al
artculo 28
En materia de banca y finanzas el texto de la reforma sealaba, originalmente, dos

cosas: a) que la prestacin del servicio pblico de banca y crdito no sera objeto de
concesin a particulares, es decir, que nicamente el Estado mexicano poda prestarlo; b)
que esa prestacin exclusiva del servicio mencionado no constitua un monopolio (en
trminos jurdicos). Una posterior reforma constitucional elimin la exclusividad del Estado
en materia de banca y crdito, lo que dio origen al proceso de reprivatizacin de la
banca. Del texto vigente del artculo 28 sobresale lo siguiente:
Se le faculta para ejercer funciones de manera exclusiva en campos estratgicos, tales

como acuacin de moneda, emisin de billetes, correos, telgrafos, petrleo y
generacin de energa elctrica, principalmente.
Podr contar con los organismos y empresas necesarios para el eficaz manejo de las
reas estratgicas a su cargo y en las actividades de carcter prioritario.
En casos de inters pblico, mediante leyes generales, podr concesionar la prestacin
de servicios pblicos o la explotacin, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de
la federacin.
Est facultado para vigilar la aplicacin y evaluacin de los subsidios otorgados a
actividades prioritarias.
Apesar de que la Constitucin mexicana es esencialmente rgida, los cambios introducidos

por el constituyente permanente han sido muy numerosos, como queda dicho, porque las
realidades sociales, polticas y econmicas de Mxico y del mundo son otras (Rabasa,
Caballero, 1993). Desde la fecha de la anterior edicin de este texto (1984) Y hasta
diciembre del 2000, las modificaciones constitucionales -suscintarnente expresadas- se
describen del siguiente modo:
Enmiendas
constitucionaIe
10
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art,
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Are
Art.
Are
Art.
3".
-i".
5".
16.
17.
19.
20.
21.
22.
2-i.
25.
27.
28.
30.
31
32.
35.
36.
37.
-i1.
H.
-i6.
52.
53.
5-t.
Are
Art.
55.
56.
58.
60.
63.
65.
66.
69.
73.
Are
7-t.
Are
76.
Art.
77.
Art.
Are
78.
79.
Are
82.
Art.
Art.
Art.
Are
Art.
28-1-92 Y 5-111-93; educacin.

28-1-92, 28-Vl-99, igualdad hombre mujer; salud, vivienda, menores.
6-IV-90 y 28-1-92, 3-VlI-96, libertad de trabajo.
3-IX-93, 3-VlI-96, 8-111-99, garanta de legalidad, privada de la
correspondencia.
17-111-87, autonoma de los tribunales respecto de otros poderes.
2-XII-93, 8-111-99, reglas sobre detencin.
B-I-SS y 3-IX-93, 3-VlI-96, juicios de orden criminal.
3-XII-9-i, 3-VlI-96, imposicin de penas, persecucin de delitos.
28-XII-82, 3-VlI-96, 8-111-99, penas prohibidas, confiscacin.
28-1-92, libertad de creencias y prcticas religiosas.
28-Vl-99, rectora del Estado, desarrollo sustentable.
10-VlII-87, 6-1-92, 28-1-92, propiedad de la nacin, agrarismo, ejido.
27-Vl-90, 20-VlII-93 y 2-I1I-95, monopolios. banca y crdito, reas
estratgicas.
20-I1I-97, nacionalidad mexicana.
5-I1I-93 y 25-X-93, obligaciones de los mexicanos.
20-I1I-97, mexicanos por nacimiento.
6-Vl-90, 22-Vlll-96, prerrogativas del ciudadano.
6-Vl-90. 22-VlII-96, obligaciones del ciudadano.
20-I1I-97, no prdida de la nacionalidad por nacimiento.
6-IV-90, 3-IX-93, 19-IV-9-i, 22-VlII-96, soberana, partidos polticos.
25-X-93, Distrito Federal.
17 -III-87, lmites entre estados.
15-XII-86, integracin de la cmara de diputados,
15-XII-86, distritos electorales.
15-XII-86, 6-IV-90, 3-IX-93. 22-VlII-96, diputados de representacin
proporcional.
31-XII-9-i, requisitos para ser diputado.
15-XII-86, 3-IX-93, 22-VlII-96, integracin de la cmara de senadores.
29-VlII-99, requisitos para ser senador.
15-XII-86, 6-IV-90, :3-IX-9:3, 22-VlII-96, calificacin de las elecciones.
3-IX-93, qurum para sesionar.
7/IV/86 y 3/009:3, periodos de sesiones ordinarias.
7 -IV-86 Y 3/0093. duracin de los periodos de sesiones ordinarias.
7-IV-86. informe presidencial.
10-VlII-87, 6-IV-90. 20-\111-9:3. 2.5-X-9:3. :31-XlI-9-t. 3-VlI-96. 22-VlII96. 28-Vl-99. :30-VlI-99, facultades del congreso.
17-I1I-87, 10-VlII-87.3-IX-9:3. 2.5-X-93.31-XII-9-t. 22-VlII-96. :30-VlI99, facultades de la cmara de diputados.
25-X-93, 31-XII-9-i, facultades de la cmara de senadores.
15-XII-86, facultades de cada cmara sin intervencin de la otra.
lO-VlII-87, 30-VlI-99, integracin de la comisin permanente.
8-11-8S. lO-VlII-87. 25-X-93. 31-XlI-9-t, facultades de la comisin
permanente,
20-VlII-93, l-VlI-9-i, requisitos para ser presidente.
Art.
89.
Art.
93.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
94.
95.
96.
97.
98.
99.
100.
101.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
102.
103.
104.
105.
106.
107.
Art.
108.
110.
Art.
Are
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
Art.
111.
115.
116.
119.
122.
123.
127.
130.
10-VlII-87, ll-V-88, 25-X-93, 31-XlI-94, facultades del presidente de la

Repblica.
31-XlI-94, informes y comparecencias al congreso de los secretarios de
despacho.
10-VIII-87, 31-XII-94, 22-VIII-%, ll-Vl-99, integracin del poder judicial.
31-XlI-94, requisitos para ser ministro.
31-XlI-94, nombramiento de ministros.
10-VlII-87, 31-XlI-94, ll-Vl-99, nombramiento de magistrados y jueces.
31-XlI-94, 22-VlII-96, falta de ministros.
31-XlI-94, 22-VlII-96, renuncias y licencias de los ministros.
31-IX-93, 31-XlI-94, ll-Vl-99, consejo de la judicatura.
31-XlI-94, 22-VlII-96, prohibicin a los miembros del poder judicial para
desempear otro cargo.
28-1-92, 31-XlI-94, 13-IX-99, derechos humanos.
31-XlI-94, resolucin de controversias.
10-VlII-87,25-X-93, 31-XlI-94, competencia de los tribunales federales.
25-X-93, 31-XlI-94, 22-VlII-96, competencia de la suprema corte.
31-XlI-94, conflictos de competencia federal-estatal.
7 -IV-86, 10-VlII-87, 3-IX-93, 25-X-93, 31-XlI-94, ll-Vl-99,
procedimiento para el juicio de amparo.
31-XlI-94, 22-VlII-96, responsabilidades de los servidores pblicos.
10-VlII-87, 31-XlI-94, 22-VlII-96, juicio poltico, sujetos, causas y
sanciones.
10-VlII-87, 31-XlI-94, 22-VlII-96, responsabilidad penal.
17 -I1I-87, 22-VlII-96, municipio.
17-I1I-87, 31-XlI-94, entidades federativas.
31-IX-93, 25-X-93, proteccin a estados, extradicin.
25-X-93, 31-XlI-94, 22-VlII-96, Distrito Federal.
23-XlI-86, 27 -Vl-90, 20-VlII-93, 31-XlI-94, 8-I1I-99, trabajo y previsin
social.
lO-VIII-87, retribucin a servidores pblicos.
28-1-92, relacin Estado-iglesias, prohibicin de propaganda poltica.
(Gutirrez, Rives Snchez, 1995).
Desde el punto de vista del desarrollo institucional, las modificaciones constitucionales

sealadas son una etapa preliminar de lo que se denomina la reforma del Estado, que es
un pr()(~eso permanente. Mediante la lectura de la relacin que sigue, el lector podr darse
cuenta del contenido y el alcance de esta primera fase de la reforma.
a)
b)
c)
d)
e)
f)
11
Nuevas fechas para los trabajos del congreso de la Unin.

Aumento a 200 del nmero de diputados de representacin proporcional.
Diferencia entre salarios mnimos generales y profesionales.
Independencia de la Asamblea de Representantes del D.F.
Principios normativos de la poltica exterior.
La asociacin libre y pacfica para tomar parte en asuntos pblicos; como prerrogativa
del ciudadano.
g) Se crea el registro nacional de ciudadanos.
Reforma del
Estado: etapa
preliminar
12
h) Se crea el Instituto Federal Electoral (lFE).

i) Se crea el Tribunal Federal Electoral.
j) Se reorganizan las bases para la eleccin de los diputados de representacin
proporcional.
k) Se suprime el carcter estratgico de la Banca.
1) Se "privatiza" el ejido.
m) Previo registro se reconoce personalidad jurdica a las iglesias. Se les reconoce capacidad
para adquirir y administrar bienes.
n) Se reconoce la composicin pluricultural de la nacin mexicana.
o) Se crea la Comisin Nacional de Derechos Humanos.
p) Se establece la obligatoriedad de la enseanza secundaria.
q) Se establece la autonoma del banco central.
r) Se faculta al Congreso a legislar en materia de intermediacin y servicios financieros.
s) Se establece el nmero mximo de diputados que podr tener cualquier partido en el
Congreso (315).
t) Se modifica la integracin de la Cmara de senadores, cuatro senadores por estado,
tres por el principio de mayora y uno de representacin proporcional.
u) Se reduce la prisin preventiva de 72 a 48 horas.
v) Se traslada al arto 122 lo relativo al gobierno del D.F.
w) Se establece que la Ciudad de Mxico es el D.F.
x) Se da autonoma al IFE. Se establece que la organizacin de las elecciones es una
funcin estatal.
y) Se modifican los requisitos para ser presidente de la Repblica.
z) Se propone un nuevo sistema de justicia. Se amplan las funciones de la Suprema
Corte de Justicia (SCJ). Se reduce a once el nmero de ministros.
aa) Se crea un nuevo rgano judicial denominado Consejo de la Judicatura.
bb) Se plantean las bases para crear un nuevo sistema de seguridad pblica nacional.
ce) Se suprime el carcter estratgico de los ferrocarriles y la comunicacin va satlite.
Concepto
de Estado
Para el hombre comn las nociones de Estado, gobierno y administracin pblica se

antojan vocablos sinnimos o cuando menos conceptos equiparables. Esta idea no carece
de razn, porque las tres nociones se relacionan estrechamente.
Estado y
administracin
pblica
Sin embargo, el estudioso de la administracin pblica debe aprender a distinguir la

manera como se relacionan entre s los tres conceptos.
La administracin pblica presupone la existencia del Estado.

Dentro del dominio de las ciencias sociales existe un campo de conocimiento, de carcter
inrerdisciplinario, que se denomina diversamente "Teora General del Estado", ""Teora
del Estado Moderno", ""Regmenes Polticos Comparados", o de algn otro modo singular.
Su objeto es, precisamente, el estudio de los orgenes, el desarrollo y las caractersticas
actuales del Estado. Es una materia interdisciplinaria cuyos especialistas utilizan uno o
varios mtodos para abordar su estudio: algunos usan el mtodo histrico para conocer
el desenvolvimiento del Estado a travs del tiempo y del espacio; otros, un mtodo
sociolgico para estudiar a la nacin, a la poblacin o el pueblo como sus componentes;
otros ms, un mtodo de la ciencia poltica para analizar las diversas formas de integracin
del poder pblico, de la autoridad y del gobierno; por ltimo, la gran mayora de los
tratadistas usan el mtodo jurdico para entenderlo como la unidad del orden jurdico o
como sistema de derecho positivo.
La teora
general del
Estado
Su estudio no compete al campo de la administracin pblica propiamente dicho, sino

al de la teora general del Estado. En su momento habremos de definir cul es el campo
propio de la administracin pblica.
El anlisis de la administracin pblica mexicana requiere sin embargo, una referencia
al concepto mismo de Estado y sus elementos integrantes, puesto que aqulla forma parte
de ste.
El concepto de Estado constituye uno de los ms complejos objetos de estudio a los que
ha hecho frente la ciencia poltica, desde los tiempos clsicos. Existe una rama de las
ciencias sociales dedicadas exclusivamente a conocer lo estatal, que se denomina la teora
general del estado; una de cuyas partes fundamentales es la discusin de las diversas
Teoras sobre
el concepto de
Estado
14
teoras que intentan explicar su significado. Simplificando la tipologa o clasificacin de

esas teoras encontramos que se pueden agrupar del modo siguiente:
Teoras
Teoras
Teoras
Teoras
organicistas
sociolgicas
jurdicas
que lo explican a travs de los elementos que lo integran.
Teoras
organicistas
Las teoras organicistas son aquellas que consideran al Estado como un ente similar a los
organismos vivos. Tendra una personalidad propia, distinta de la de los individuos que lo
integran; estara dotado de capacidad de discernimiento, voluntad y habilidad para
ejecutar acciones complejas. Su desarrollo histrico sera similar al desarrollo biolgico de
los seres naturales. Una versin actual de las tesis organicistas es aquella que entiende al
Estado moderno como un rgano, como una estructura con identidad propia, que realiza
una gama compleja de funciones.
Teoras
sociolgicas
Las teoras sociolgicas del Estado entienden a ste como una unidad colectiva o de
asociacin. Los antiguos afirmaban que representaba una unidad permanente de hombres
asociados; es decir, una unidad colectiva. Las tesis actuales sostienen que es una comunidad
con caractersticas especiales; que es la unidad de la asociacin, la cual consiste en que
una variedad de individuos se ponen en comunicacin en virtud de un fin, de modo tal
que el contenido igual de voluntad de quienes participan en la comunidad, llega a adquirir
realidad por obra. del poder de las voluntades de los rganos directores y de los miembros
de que constan stos.
Dentro de las teoras sociolgicas podemos incluir a la teora marxista. Para el marxismo
el sistema capitalista se caracteriza por la dualidad dialctica del Estado y la sociedad:
nace de la sociedad y est determinado por la sociedad misma, por lo que su separacin
consiste en una dualidad dialctica, una oposicin de correspondencia entre la estructura
y la superestructura; la separacin de la sociedad y el Estado corresponde a la distincin
entre lucha econmica y lucha poltica de clases.
Para Marx y Engels la sociedad civil abarca todo el intercambio material de los individuos.
en una determinada fase del desarrollo de las fuerzas productivas. Abarca toda la vida
comercial e industrial yen este sentido trasciende de los lmites del Estado y de la nacin.
La sociedad civil en cuanto tal, slo se desarrolla con la burguesa.
Estado y sociedad son entes distintos en la medida en que esta diferencia implica la
autonoma entre ambos; autonoma relativa que se manifiesta en su existencia como
producto de las contradicciones de clase que la sociedad misma ha sido incapaz de superar.
El estado, aunque tampoco las supera, al menos s contribuye a refrenarlas, aminoraras,
con el fin de que la sociedad no se consuma en la lucha. para qut' no se autodestruya. Por
ello, nacido de la sociedad e inmerso en sus conflictos, el Estado se 11' sobrepone, adquiere
una existencia separada, pero en relacin directa con ella. Se separa de la sociedad
porque, situndose con relativa autonoma de la lucha de clases, puede refrenar los conflictos
aun cuando l mismo est inmerso en los propios conflictos.
15
Es la forma bajo la que los individuos de una clase dominante hacen valer sus intereses
comunes.
Cul es su futuro en la sociedad socialista y en el comunismo? Friedrich Engels analiz
la suerte que correr el Estado en la sociedad socialista del maana: La sociedad socialista,
en la que la produccin ser organizada sobre la base de una asociacin de productores
libres e iguales, transportar la maquinaria estatal al lugar que le corresponder en el
futuro; el museo de las antigedades, junto al tomo de hilar y al hacha de bronce. Las
puertas del museo no se abrirn de golpe, esto es, el Estado no ser llevado a su ltima
morada al da siguiente del triunfo de la revolucin social; habr un lapso ms o menos
largo, pues el Estado, como poder coactivo, subsistir hasta el instante en que est
consolidada la sociedad socialista, Marx lo expres claramente en las Notas 01 pmgmma
de Uotha que envi a Wilhelm Bracke en carta del 15 de mayo de 1875: Entre la sociedad
capitalista y la comunista habr un periodo de transformacin revolucionaria de la una a
la otra, al que corresponder un periodo paralelo de transicin poltica, en el que el Estado no podr ser sino la dictadura revolucionaria del proletariado.
Las teoras jurdicas son tal vez las que han alcanzado una mayor aceptacin entre los
estudiosos de la teora general del Estado.
Teoras
jurdicas
Pueden clasificarse en dos grandes grupos: las primeras son aquellas que sostienen la
personalidad jurdica del Estado. Uno de los principales exponentes extranjeros de esta
doctrina es Carr de Malberg; entre los autores mexicanos que tambin la suscriben se
menciona a Ignacio Burgoa. El segundo grupo de teoras jurdicas son aquellas que lo
identifican con el derecho; es decir, proclaman la unidad entre el Estado y el derecho.
Hans Kelsen es el profesor ms destacado perteneciente a este ltimo grupo.
La teora de la personalidad jurdica afirma que el Estado es una persona pero que ello no
puede significar, evidentemente, que equivale a un ser humano; se quiere decir que es una
unidad jurdica. Aun siendo un concepto jurdico la personalidad del Estado corresponde
a realidades. No se reduce a una ficcin. No es, dicen los autores de esta teora, la expresin de realidades absolutas sino nicamente de realidades jurdicas. El concepto de la
personalidad aparece como la base del derecho pblico y hasta como la condicin de la
existencia del derecho.
Personalidad
jurdica del
Estado
Puede afirmarse que la colectividad de los ciudadanos -bien sea considerando su sucesin
a travs del tiempo o bien limitndose a considerarla en un momento determinado-,
forma un conjunto indivisible que se opone a los individuos y que, como tal, constituye un
ser jurdico separado que encuentra su propia personificacin en el Estado.
La tesis del Estado parte de la afirmacin de que no es una unidad o ente que pertenezca
al mundo de la naturaleza, a la esfera de la causa; pertenece a la esfera de las normas o
los valores. Por ello, si no es posible determinarlo cientficamente, con la metodologa
causal y si se reconoce su relacin con el orden jurdico, debe afirmarse la teora de la
identidad del derecho y el Estado. Ambos constituyen un ni~o objeto de conocimiento.
La problemtica estatal es de naturaleza jurdica.
Hans Kelsen
16
EssabidpqueJaesferllexistellcia1.,del Estado pOSeev~dez n~;,'.n,~

causal; ~e aquella unidad especfica que ponemos enel'concepto de EsutdolfJ~
en el reino de la realidad natural, sinoen el de las normas y valores; queelE~~P;Or
naturaleza, un sistema de normas o la expresin para designar la undadde taI~;
y sabide.esto, se ha lI,egadoyaal conocimiento de que el Estado como orden,oo~
ser ms que el ordenjurdicoo la expresin de su unidad. Todo el rnuIl4Io~~ el
Estado mantienerelaciones esenciales con el ordenjurdico. Perosino seadnHte que$1
relacin significa identidad,dbeseante todo a que no se reconoce que el estado mismo
es un orden.
Si el Estado es un sistemanormativo, tiene que ser el orden jurdico pcsitivo, pues es
imposible admitir juntoa ste la validez de otro orden cualquiera.
Hans Kelsen.
Al Estado hay que concebirlo comoel ordenjurdico o mejor, comola unidad de tal orden;
no es un ser natural cuya metodologa explicativa sea el principio de la causalidad; su
metodologa explicativa es la del derecho.
Conocido que el Estado es orden jurdico o expresin de su unidad, la teora del Estado es
posible comoteoradelderecho, es decir, comoteorade la normajurdica, y, en estesentido,
como disciplina normativa.
Hans Kelsen.
Para la lmra kelseniann los 'I('nH'nt(h inll''~Tant('s del Estado 110 son los tradicionalmente
'onsi(h'rados. a salll'r. put-hlo. tr-rrirorio v ~ohierno. :\0 lo SOIl 1'11 el orden fsico o sociolt~im
qlH' usualmente SI' les atrihuvr-. :\0 son las pl'rSOllas hiok~icallH'IIIl' consideradas lo que
ronstiuv llll eh'IIH'lIto. sino "1,1 mbito d, la ,alidl'z 11I'rsollal di' 111 110rIUa jurdica": es
decir. el ~rupo tf'trim d!' iudi,iduos a quiplII's SI' aplicara una norma jurdica dl,tl'rmillada
si se COIOCIIS('1l en los SUlllll'st(h dI' conducta qll(' la propia norma estahll'Cp.
Otro tanto ocurre con pi ('OIH''ptO dI' territorio. :\0 es r-l u-rritorio cu su connotllcin fsica
lo que S(' considpra ('OnIO !II1 elpmento. sino "1,1 mbito de la \alidpz 'spacilll de la norma
jurdica: ('S decir. pi espllcio ~eowfi('() donde una norma Illwde juridicanu-ntt- aplirnrs.
Exist, un elemento adicional al qup Kelsen denomina. "pI mbito temporal d(' la validez del
orden estatal": quien-
si~nificar el
tiempo duranu- el CUIII una norma jurdica 'st< r-n ,i~or.
Finalnll'nt(' dehe reconocerse que las normas jurdicas n'gulan dist intos contenidos de
conducta. Ello quiere signifimr que existe un mbito material de la \alidez de la norma
jurdica. Estas son las categoras h<sicas del orden jurdu-o y. por tanto. los elementos
intt'f.,'Tant(s del Estado.
Teoras acerca
de los
elementos del
Estado
Otra forma de aprender el concepto de Estado es analizando los elcnu-nros que lo integran.
Aunque existan diversas opiniones sobre cules y cuntos son los elementos que lo forman.
la doctrina a la que nosotros nos adherimos f'S la qlle considera su iutegracin con tres
t'i('llwntos: pueblo o poblacin, territorio y poder pblico.
17
En la terminologa poltica popular actual con frecuencia se hace referencia al concepto

de "Estado de derecho". Su significado se ha vuelto poco preciso. Sin embargo, esta
nocin alude a un elemento indispensable para la convivencia social por lo que su definicin
es necesaria.
La idea de Estado de derecho no debe confundirse con la nocin kelsesiana del Estado
equivalente a la totalidad del derecho; el derecho como el centro de imputacin del conjunto
de normas jurdicas de una sociedad. Kelsen sostiene que el Estado es una identidad con
el conjunto de normas jurdicas de una sociedad determinada. En ese sentido el Estado es
la totalidad del sistema jurdico. Podramos hablar, entonces, de teora del Estado igual a
teora del derecho.
No es esa la idea que esta implcita en la expresin "(el) Estado de derecho". Con ella se
alude a la voluntad de los integrantes de una colectividad, incluyendo naturalmente a las
personas morales y a quienes las representan, de regir sus actos y conductas con apego a
las normas jurdicas en vigor. La aceptacin generalizada de la comunidad de respetar, es
decir, de observar y cumplir las normas jurdicas vigentes en sus relaciones con otros particulares y con las autoridades; la decisin de las autoridades de actuar slo en los trminos
estrictos que las leyes vigentes les autorizan.
Vivir en un Estado de derecho es, entonces, una referencia sociolgica a las actitudes de
obediencia ante la ley de los individuos y las autoridades constituidas que integran la
sociedad.
El "Estado de derecho" equivale, entonces, a la aceptacin, observancia, acatamiento,
respeto, y cumplimiento estricto de la ley por parte de individuos y autoridades que
forman una colectividad. Lo contrario, precisamente, de lo que el viejo proverbio colonial
sugera al hablar de que "la ley se acata pero no se cumple".
Concepto de
Estado de
derecho
Elementos
del Estado
mexicano
Los elementos del Estado mexicano son tres: pueblo o poblacin, territorio y poderes
pblicos. En ste y los prximos captulos estudiaremos cada uno de ellos.
Aunque existe una distincin sutil entre el pueblo y poblacin, aqu se usan como vocablos
sinnimos. La poblacin es un grupo humano que reside en un cierto espacio fsico,
guardando con ste una relacin tambin de carcter fsico. Es, en otras palabras, un
conjunto de habitantes que se asienta sobre un territorio determinado, vinculados por
hechos de la convivencia. La poblacin adquiere la calidad de comunidad cuando estn
presentes elementos comunes de carcter histrico, religioso o econmico. El pueblo es la
sustancia humana del Estado.
Pueblo o
poblacin
La teora general del Estado slo estudia los aspectos jurdicos de la poblacin, pero en
este texto sobre administracin pblica debemos presentar, adicionalmente, algunas
caractersticas demogrficas bsicas del pueblo de Mxico.
Los aspectos jurdicos ms importantes de la poblacin son los siguientes:
Quines son mexicanos y cules con sus derechos y obligaciones?
Quines son ciudadanos mexicanos y cules son sus derechos y obligaciones?
Estas materias estn claramente definidas en la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, en los artculos 30 al 38 inclusive. En adelante, al referirnos a este
cdigo le llamaremos simplemente la Constitucin, sealando, expresamente, las referencias
a las constituciones estatales o a una en lo particular.
Aspectos
jurdicos y
demogrficos
de la
poblacin
Las caractersticas demogrficas bsicas de la poblacin, que estudiaremos aqu, son:
Su
Su
Su
Su
dimensin actual y probable;

estructura o composicin por sexo y por niveles de edad;
distribucin en el territorio nacional; y
naturaleza rural o urbana.
El primer concepto jurdico relacionado con la poblacin es la nacionalidad. La nacionalidad

es una nocin jurdica que implica una relacin poltica entre un individuo y un Estado
determinado. En el derecho internacional privado se define como el vnculo poltico y
jurdico que relaciona a un individuo con un Estado. En Mxico la Constitucin establece
Aspectos
jurdicos de la
poblacin
20
la nacionalidad mexicana no en trminos conceptuales o abstractos, sino mediante el

sealamiento de quines tienen la calidad jurdica de mexicano, cules son sus prerrogativas
y obligaciones y cmo puede perderse esa calidad o relacin jurdica. Los cuadros correspondientes aclaran esas materias.
La
nacionalidad
La nacionalidad es un vnculo poltico porque implica una condicin imprescindible de la

ciudadana. Para ser ciudadano es condicin necesaria, pero no suficiente, ser mexicano.
Existen mexicanos que no son ciudadanos: los menores de 18 aos por ejemplo.
QUINEs SON MEXICANOS

OWGEN
PERROGATWAS
O DERECHOS
OBLIGACIONES
Hacer que sus hijos

obtengan la educacin
primaria, la secundaria
y la militar
PORNACIMIENTO:
l.Los que nazcan en
territorio de la repblica
pblica, sea cual fuere
nacionalidad de sus
padres.
Ser preferidos a los extran-

jeros, en igualdad de circunstancias, para toda clase
de concesiones y empleos
2. Los que nazcan en el

extranjero, hijos de
padres mexicanos naeidos en el territoriona ~
cional o de JI'J8dfeme~
xicana nacidilen t~ .
torio nacional.
Asistir, cuando y
donde, el ayuntamiento
decida para recibir
instruccin cvica
y militar.
....AIistarse y servir
1
'f3,
ig/'~la.Guardia Nacional.
.s
<
--,-''-=.
4.Lols~
Defender el honor de la
,..Patria.
bordo de embi~
o aeronaves meltiCelmS
~"
~paralos
~.pblicos
mujer
tengan o esta~
domicilio dentro del
territorio. ~ -,
11
22
La nacionalidad pll('d(' definirse dcsdc 1111 puuto d(' Yista no jurdim sino social: Vihrar al
n-ruerdo dc una comn tradici()u histl)rica. ('sial' yint'ldados a otros homhres d(' la Illisllla
raza. hablar el mismo idioma. pranicar ('ostlllnhn's S('Ul('jalllt'~. hahitur 1II1 dctr-nuinado
territorio. cstar sujctos a cj('no orden jurdico. Pos('('r la ('o[H'i('lIcia d(' I)('rt('ll('('('r a una
ml('ctiyidad y (,1 propsito dc romparrir y n-alizar [111 dcstiuo mlllllll. ('S lo qll(' Iorma la
nacionalidad ('U s('nt ido squim y social.
Siu elllhm'f!o. cste ltilllo mllccpto social o ~iml()f!im dI' la uacioualidad uo plwde mufundirsc
ron la nacionalidad r-n (" onh-n formal o jurdim, .\1 d('wdlo no 1(' illlporta la \'ill('ulaci()n dt, un
individuo ('OU la romnnidad nacional a quc Ix-rt CU('('('. sino al 1W\O q\l(' lo lIIW con (,1 Est ado.
iudq)('udit'utculCut(' d(' ('sta l)('rt('lH'l]cia. Cada \('z qllC sc cOllSidcrc la uacioualidad dc
111]
individuo. cs preriso hao-r ahstracci()u mlllpl(,ta d('la id('a dc Ilacin: lo lnico 'I'!" hay quc 1<'llCr
('U rucnta ('S (,1 Estado d('1 qllt' (,1 ilHliYidllO ('S ~(11)(lito .
Definicin de
ciudadana
I"a ciudadaua es
(,1 mujllllto d('
prcrrop;ati\as~' ohlip;aciOlH's d(' canc1<'r poltim. quc n'(',wn
sohre quienes. h'uieudo la uacionalidad Uw\icaua. l'{'lIll('l \ ad('11 \,s los I'{'quisitos d(' IIal)('r
cumplido diecior!lo aos ~. tcup;au uu modo hOlI('~to d(' vivir.
QUINEs SON CIUDADANOS MEXICANOS

~ClUDADANOS
MEXICANOS
PRERROGATIVAS O
DERECHOS
OBLIGACIONES
Son cudQ.danQS de la re- - Votar en las elecciones - Inscribirse en el catastro

pblcaJos varones y
populares
de la municipalidad, ma~jeres que,' teniendo la
nifestando su propiedad y
calidad. d.e mexicanos - Poder ser votado para carsu trabajo e inscribirse en
gos de eleccin popular de
r~n3n,Jl~s, los siel registro nacional de
la federacin, los estados o
pmtetltequis!tos:
ciudadanos
los municipios
..ettmPDdo 18 aos
- Alistarse en la Guardia
'o:. ..... .....
- Poder ser nombrado para
"JOOdo h.onesto cualquier empleo o comi- Nacional
"~'r'
sin, teniendo las clida- _ Votar en las elecciones
des que establezca la Ley
populares.
",-::~:-;_-:-::t:
Asociarse para tratarlos - Desempefiar~cargos de

asuntos poJticos del pas.
eleccin P()puJt.t: de la.
federaci6n ~de~iesta
dos,que w>.~gr~tuitos.
Eu marzo de 1997 se introdujeron modifiraciones al artculo ;37 de la Constitucin. que

entraron en vigor un ao despus, Apartndose de una larga tradicin mexicana. pero con
plena justificacin de causa debido a los intensos fenmenos migratorios experimentados
23
por el pas, el constituyente fue tajante: "Ningn mexicano por nacimiento podr ser
privado de su nacionalidad". Se eliminaron as las dos causales que el texto constitucional
anterior estableca para la prdida de esa categora y se abri la puerta para que las leyes
secundarias permitan a un mexicano por nacimiento obtener y usar pasaporte extranjero
lo cual puede o no implicar la obtencin de una segunda nacionalidad.
La
nacionalidad
mexicana por
nacimiento no
se pierde
La nacionalidad mexicana por naturalizacin se perder en los siguientes casos:
Prdida de la
nacionalidad
por
naturalizacin
Por adquisicin voluntaria de una nacionalidad extranjera;

Por hacerse pasar por extranjero en un instrumento pblico;
Por aceptar o usar ttulos extranjeros que impliquen sumisin;
Por residir durante cinco aos continuos en un pas extranjero.
La ciudadana mexicana se pierde:
Por aceptar o usar ttulos nobiliarios de gobiernos extranjeros;

Por prestar servicios a un gobierno extranjero sin permiso del Congreso;
Por aceptar o usar condecoraciones extranjeras sin permiso del Congreso;
Por admitir del gobierno de otro pas ttulos o funciones sin previas licencia del Congreso;
Por ayudar, en contra de la nacin, a un extranjero en alguna reclamacin diplomtica
o ante un tribunal extranjero.
Por falta de cumplimiento, sin causa justificada, de alguna de las obligaciones a que se
refiere el artculo 36 de la Constitucin;
Por estar sujeto a un proceso criminal que merezca pena corporal;
Durante la extincin de una pena corporal;
Por vagancia o ebriedad consuetudinaria;
Por estar prfugo de la justicia:
Por sentencia ejecutoria que imponga esta pena.
A partir de la dcada de los cuarenta Mxico experiment el resultado de la combinacin

de dos fenmenos demogrficos: la mortalidad infantil en continuo descenso-consecuencia
del mejoramiento de la salud pblica- y una tasa de natalidad constante y elevada que
slo comenz a disminuir en los setenta. Se gener un incremento acelerado de la poblacin
total cuya tasa de aumento evolucion de 1.4% en los aos veinte a 1.75 en los treinta;
2.8% en los cuarenta: 3.1.% en los cincuenta; 3.5% en los setenta ("gobernar es poblar");
2.:3.% en los ochenta y de 1.9% en los noventa.
La poltica de poblacin de la federacin se propuso como meta, desde 1982, reducir

la tasa de incremento de la poblacin a 1% para el dos mil. La meta no se ha cumplido
cabalmente pero la tasa de crecimiento ha seguido su tendencia a la baja y previsiblemente
as continuar.
Los estudios demogrficos cada da ms perfeccionados han puesto de relieve que
ms all de las campaas publicitarias y de informacin -siempre necesarias- dos son las
variables que ms influyen en el tamao de las familias: el grado de escolaridad, especialmente de las mujeres y el nivel de ingresos del ncleo familiar. A su vez ambos factores
estn estrechamente correlacionados.
Cmo se
pierde la
ciudadana ?
Aspectos
demogrficos
de la
poblacin
24
Estructura de
edades y sexo
La pirmide de poblacin. es decir. su distribucin por rangos de edad. ha cambiado en

las ltimas dcadas como consecuencia de la disminucin en la tasa de crecimiento. Ao
con ao la poblacin envejece un poco en trminos relativos. En 1980 los nios y jvpnps
con menos de quince aos constituan ...5.6% del total: para 1'] ao 2000 esa cifra disminuy
a 37.2. Los nios y jvenes con menos de veinte aos ya no representan. como antao.
ms de la mitad de la poblacin.
Aunque d pas est lejos de tener una poblacin adulta en acelerado proceso de envejecimiento, corno en Europa Occidental por ejemplo. est presente esa tendencia cuyas
consecuencias sociales y financieras merecen un seguimiento cuidadoso.
En lo referente a la composicin de la poblacin de acuerdo al sexo. la relacin de
hombres y mujeres se ha incrementado a favor de estas ltimas. las cuales representan al
inicio del siglo 52.5% del total.
Poblacin
rural y urbana
La clasificacin de la poblacin en rural y urbana se ha hecho. convencionalmente, por el

tamao de la localidad que habitan, siendo el lmite entre una y otra 2,500 habitantes. El
atractivo que representan las ciudades en trminos de mayores oportunidades de empleo.
educacin y salud, origin intensas corrientes migratorias del campo a las urbes durante
la segunda mitad del pasado siglo. Este fenmeno ha cambiado el perfil de la poblacin
del pas, hacindolo girar ciento ochenta grados en los ltimos sesenta aos. En 19-+0 la
poblacin rural representaba 6+9%: en el 2000 equivale solamente al 25.:3%.
La informacin del ltimo censo general de poblacin y vivienda (2000), permite agrupar
a las entidades federativas en cinco categoras de acuerdo al tamao de su poblacin:
GRUPO I
Hasta un
Milln de
Habitantes
GRUPO 11
De uno a dos
millones
GRUPO 111
De dos a tres
millones
GRUPO IV
De tres
a cuatro
millones
GRUPO V
Ms de cuatro
millones
Aguascalientes
Baja California
Sur
Campeche
Colima
Nayarit
Quintana Roo
Tlaxcala
Durango
Morelos
Quertaro
Tabasco
Yucatn
Zacatecas
Baja California
Coahuila
Hidalgo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tamaulipas
Chiapas
Chihuahua
Cuerrero
Michoacn
Nuevo Len
Oaxaca
Distrito Federal
Jalisco
Puebla
Veracruz
Estado de Mxico
Cuanajuato
Es interesante conocer el grado de movilidad de la poblacin del pas, tal como se

desprende del porcentaje no nativo que vive en cada una de las entidades federativas. El
promedio nacional de quienes viven en una entidad pero no son originarios de ella es de
18.9%. Este porcentaje se antoja relativamente bajo en comparacin con los
desplazamientos de la poblacin en pases con mayor desarrollo, especialmente los de
Europa Occidental.
25
A nivel de cada entidad federativa, las que presentan un ndice ms bajo de absorcin
de poblacin proveniente de otros lugares, menos del 10%, son: Guerrero, Oaxaca, Yucaln, Puebla, Veracmz y Tabasco. Las que tienen los mayores porcentajes de residentes
provenientes de otras entidades, arriba de 25%, son: Quintana Roo, Baja California,
Mxico, Baja California Sur y Morelos.
El mejoramiento de la distribucin de la poblacin sobre el territorio nacional se ha
convertido en una de las cuestiones sociales de mayor importancia. Casi la tercera parte
del total de habitantes se concentra en las tres grandes reas urbanas del Valle de Mxico,
Cuadalajara y Monterrey. Por qu la concentracin masiva de poblacin en unos cuantos
centros urbanos es crtica? Desde el punto de vista econmico, la concentracin industrial
que inicialmente genera ahorros productivos, posteriormente produce elevados costos
sociales en trminos dt' contaminacin, uso de recursos de toda clase, congestionamiento
de transporte y otras llamadas "deseconomas de escala". Desde el punto de vista financiero,
obliga a la concentracin de cuantiosos fondos presupuestales en reas muy pequeas,
desprotegiendo a vastas zonas del pas. Desde el ngulo urbano, la aglomeracin encarece
el costo de los servicios pblicos adicionales que los nuevos habitantes requieren; por
ejemplo, cada metro cbico de agua por segundo adicional para el Valle de Mxico,
resulta mucho ms costoso que el anterior, simplemente porque las fuentes cercanas de
abastecimiento se han agotado.
Por otra parte, la aglomeracin provoca necesidades de transporte colectivo tan grandes,
qm' los medios disponibles se tornan incmodos e insuficientes produciendo un serio malestar
fsico y hasta anmico en la poblacin.
No obstante que el Estado mexicano ha tomado diversas medidas de carcter jurdico,
administrativo y poltico para ordenar los asentamientos humanos en el territorio nacional,
no se ha podido lograr un substancial mejoramiento en la distribucin espacial y el
reordenamiento territorial de la poblacin.
Planeacin de
los
asentamientos
humanos
Entre las acciones que se han intentado podemos mencionar, primero, la adicin del
prrafo tercero del artculo 27 constitucional que en su segunda parte a la letra dice:
""...En consecuencia, se dictarn las medidas necesarias para ordenar los asentamientos
humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras,
aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras pblicas y planear y regular la fundacin,
conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin; para preservar
y restaurar el equilibrio ecolgico;...".
En segundo lugar, la creacin de una secretara encargada de esa tarea, que se denomin
Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas (SAHOP).
Desde hace aos el gobierno federal ha implantado programas -con diverso grado de
xito- destinados a disminuir la concentracin demogrfica, econmica y social que ha
sido un sello permanente del desenvolvimiento del pas, desde los tiempos de la Colonia.
Descentralizacin
de la vida
nacional
26
Se ha reconocido que si bien el centralismo fue un proceso que favoreci la integracin

del pas y su desenvolvimiento hasta la parte media del siglo anterior, se ha convertido,
hoy en da, en costoso obstculo para el desarrollo sustentable de la sociedad.
El centralismo se manifiesta en todas las reas de la vida social: administrativa, jurdica,
poltica, financiera, econmica, cultural, demogrfica y otras. En general, los programas
gubernamentales de descentralizacin haban tenido escaso impacto sobre este fenmeno.
Sin embargo, de algunos aos a la fecha se percibe con claridad una tendencia a disminuir
la concentracin y el centralismo en casi todos los rdenes. El origen de estas tendencias
es diverso.
En el ao de 1985 el centro del pas, y en particular la ciudad de Mxico, experimentaron
un sismo de elevada magnitud que destruy casi por completo extensos barrios de esa
poblacin, causando miles de muertos y decenas de miles de darrmificados. Se inici un
xodo hacia poblacione~ cercanas a aquella pero ubicadas fuera de las franjas de alto
riesgo telrico; algunos ~abitantes de la ciudad de Mxico decidieron cambiar su residencia
para ubicarse en aquellas. Otros habitantes del Distrito Federal buscaron su moradas en
reas ms seguras como las del norte del Valle de Mxico, en el Estado de Mxico, o en las
zonas montaosas del propio Distrito Federal. Los promotores de vivienda, oficiales y
particulares, iniciaron la construccin de grandes desarrollos habitacionales en zonas
como los valles de Toluca, de Pachuca, de Puebla y Quertaro. Ello explica, en parte, la
disminucin en el ritmo de crecimiento de la poblacin del Distrito Federal y la llamada
zona conurbada del Estado de Mxico.
En el mbito administrativo destacan dos programas de descentralizacin que presentan
un grado de avance, si bien no satisfactorio, s encaminado claramente a devolver a estados y municipios competencias que originalmente les pertenecan: El programa de descentralizacin educativa y el de descentralizacin de la salud. En los captulos correspondientes
nos referiremos a ellos.
La descentralizacin ms exitosa ha sido la poltica. El talante democrtico de los

electores ha llevado al poder a gobernantes surgidos de partidos polticos distintos del
PRI, en numerosos municipios y en casi la mitad de los gobiernos de los estados. Tal circunstancia ha generado el fortalecimiento de la vida local en mltiples manifestaciones,
incluyendo las administrativas y financieras.
La descentralizacin de la vida nacional, en trminos de fortalecimiento del federalismo.
es un hecho irreversible en el pas.
Territorio
Es el segundo de los elementos que integran el Estado mexicano, de acuerdo a la clasificacin

que hemos adoptado. El territorio como elemento geogrfico del Estado es el espacio
terrestre, areo y martimo sobre el cual el ente estatal ejerce su poder, Como ya se vio en
prrafos anteriores, la teora jurdica considera al territorio, en su categora de elemento
del Estado, como el mbito espacial de la validez del orden jurdico.
Definicin
El territorio comprende, jurdicamente, un espacio tridimensional incluyendo el espacio

situado arriba y abajo del plano terrestre, adems de ste. Hacia abajo, SI' suponf' que el
mbito territorial espacial adopta la forma de un cono cuyo vrtice se encuentra en el
27
INTRODUCCIN A LA NlIEVA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO
centro de la tierra. Hacia arriba se ha reconocido la soberana de cada Estado sobre el

espacio areo correspondiente a su superficie terrestre; la penetracin en la estratosfera
r-mpieza a proponer serios problemas respecto del dominio de los Estados ms all de la
atmsfera, especialmente ms all de la regin de la atraccin de la tierra.
La Constitucin describe al territorio nacional del modo siguiente (Art. 42):
El de las partes integrantes de la federacin;
El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes;
El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Ocano Pacfico;
La plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes;
Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos que fija ('1 derecho
internacional, y las martimas interiores, y
El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensin y modalidades que
establezca el propio derecho internacional.
Podra pensarse primaJacie que el territorio del Estado mexicano es esttico e invariable,
sobre todo por la tradicin mexicana que llev al gobierno mexicano a renunciar al
aumento del territorio patrio por la va de la guerra, la anexin o la conquista. Los
hechos muestran una cosa diferente.
En los ltimos lustros han ocurrido cambios y modificaciones en el concepto del territorio
nacional, en la regulacin internacional y constitucional del mismo y aun en su medicin
fsica.
El enunciamiento de esos cambios es el siguiente:
a)
b)
e)
d)
Cambios en el
concepto de
territorio
nacional
Reconocimiento por el derecho internacional de la zona econmica exclusiva.

Problemas relacionados con el uso del espacio exterior para fines pacficos y militares.
Proteccin jurdica al medio ambiente fsico.
Nuevos mtodos de medicin y conocimiento del territorio nacional por la va de los
satlites artificiales.
De acuerdo al artculo 27 constitucional, las aguas de los mares territoriales son propiedad
de la nacin en la extensin y trminos que fija el derecho internacional.
La evolucin de su extensin ha sido siempre discutida; no obstante, ha logrado pasar
de las tres a las seis millas primero y situarse en un lmite de doce millas. Mxico reform
en 1969la fraccin II del artculo 18 de la ley general de bienes nacionales, para establecer
como un bien comn el mar territorial hasta las doce millas martimas de anchura (22,224
m), sobre el cual ejerce plena soberana. Esta franja que sigue un contorno aproximadamente paralelo a la costa, tiene una anchura constante, delimitada con la alta mar y se
encuentra menos vinculada a la tierra.
La convencin sobre la plataforma continental en vigor desde 1964, define a sta como:
a) el lecho del mar y el subsuelo de las zonas submarinas adyacentes a las costas pero
situadas fuera de la zona del mar territorial, hasta una profundidad de 200 metros, o ms
all de este lmite, hasta donde la profundidad de las aguas suprayacentes permita la
explotacin de los recursos naturales de dichas zonas, y b) el lecho del mar y el subsuelo
Plataforma
continental
28
de las regiones submarinas anlogas, adyacentes a las costas de islas. La plataforma

continental mexicana tiene una extensin de medio milln de kilmetros cuadrados. Sobre
ese territorio el Estado mexicano ejerce derechos de soberana.
Zona
econmica
exclusiva
En 1973, el ejecutivo envi al legislativo una iniciativa de ley -y de ley reglamentariasobre la zona econmica exclusiva (ZEE). Esta es una zona situada ms all del mar
territorial y adyacente a ste que no se extender ms all de las 200 millas marinas y en
la cual el pas ribereo tiene: derecho de soberana para los fines de exploracin y
explotacin, conservacin y ordenacin de los recursos naturales, tanto vivos corno no
vivos, del lecho y el subsuelo del mar y de las aguas suprayacentes, y con respecto a la
produccin de energa derivada del agua, de las corrientes y de los vientos; jurisdiccin
con respecto al establecimiento y la utilizacin de las islas artificiales, instalaciones y
estructuras, a la investigacin cientfica marina, a la preservacin del medio marino y
otros derechos y deberes. Asimismo todos los pases -sean ribereos o sin litoral- gozan de
las libertades de navegacin y sobrevuelo y de tendido de cables y tuberas submarinas y
de otros.usos del mar internacionalmente legtimas relacionadas con dichas libertades.
A finales del ao de 1975 se aprob una adicin al artculo 27 constitucional para crear
la ZEE de Mxico.
La nacin ejerce en una zona econmica exclusiva situada cerca del mar territorial y
adyacente a ste, los derechos de soberana y las jurisdicciones que determinen las
leyes del congreso. La zona econmica exclusiva se extender a 200 millas nuticas,
medidas a partir de la lnea de base desde la cual se mide el mar territorial.
Artculo 27, 8. Prrafo
Reconocimiento
de la ZEE por
otros pases
Entre Mxico y Cuba hubo un canje de notas que delimit la ZEE de ambos pases. de
acuerdo al principio de la equidistancia, el ao de 1976. El gobit'rno del presidente James
Carter de los Estados Unidos, y el gobierno de Mxico. presidido por el licenciado Jos
Lpez Portillo firmaron un tratado sobre lmites martimos en mayo de 1978.
Espacio areo
y espacio
exterior
La regla bsica referente al rgimen del espacio areo sobre el territorio y el mar territorial
es que forma parte integrante del territorio y bajo la jurisdiccin exclusiva del pas
subyacente. El rgimen del espacio areo queda determinado por las leyes y regulaciones
de la nacin subyacentes, que se encuentra en completa libertad para permitir o prohibir
el vuelo de aeronaves extranjeras sobre l.
El extraordinario progreso cientfico y tcnico, ocurrido despus de la segunda guerra
mundial, logr no slo el lanzamiento de cohetes y satlites artificiales, sino tambin el
rpido desarrollo de la posibilidad de su utilizacin -tanto para fines militares como
pacficos-o Ahora se presentan problemas bsicos referentes a la condicin jurdica del
espacio exterior y, especialmente, los lmites superiores de la soberana nacional y el
rgimen apropiado para su utilizacin.
La cuestin surge como consecuencia directa del lanzamiento de satlites artificiales y

de su paso en rbita sobre los territorios de varias naciones; sin embargo, la regla de la
extensin de la soberana a todo el espacio areo sobre su territorio no puede extenderse
29
al espacio exterior, aunque no sea ms que debido a la rotacin axial del planeta mismo.
En virtud de ello, se ha llegado a aceptar el criterio de que el problema de la soberana no
puede tratarse en la misma forma en relacin con el espacio exterior que en relacin con
el espacio areo.
El tercer elemento constitutivo del Estado es, el poder; el poder del Estado. el poder
pblico o la potestad pblica, lo conciben algunos autores simplemente como el hecho de
que algunos hombres manden y otros obedezcan. Para otros es la accin que se ejerce
autoritariamente sobre todos los individuos que forman parte del grupo nacional. Para
otros ms la "potestad estatal" es una funcin: la de creacin de directivas obligatorias a
los miembros de la comunidad estatal. Otros autores la definen como el poder resultante
del concurso de actividades recprocas reglamentadas por el orden normativo; la instancia
de solucin, la fuerza que acta, que funciona en vista de los fines.
Poder
Estos intentos de definicin de la potestad estatal resultarian claramente insuficientes, de

no complementarse con el mtodo seguido por la teora general del Estado consistente no
en determinar qu es, sino cmo es el poder pblico. La caracterstica fundamental del
poder estatal es la soberana. A tal grado se considera esencial la soberana al concepto de
poder pblico, que ambas nocionesse usan indistintamente. El poder pblico como elemento
del Estado es la soberana del Estado.
Soberana
La soberana es la doble cualidad del poder pblico estatal de ser independiente y de ser
supremo.
La independencia se refiere principalmente a las relaciones internacionales; desde este

punto de vista, el poder soberano de un Estado existe sobre bases de igualdad en relacin
a los dems Estados soberanos. En la medida que un Estado se halla subordinado a otro,
su soberana se amengua o se desvanece. La independencia es cualidad de la soberana
exterior.
La nocin de supremaca, en cambio, se refiere exclusivamente a la soberana interior,
porque la potestad del Estado se ejerce sobre los individuos y las colectividades que estn
dentro de la rbita del Estado.
Existen cuando menos dos corrientes de pensamiento que explican quin o quines son
los titulares de la soberana. La doctrina europea sostiene que el sujeto de la soberana es
el Estado, pero llega a la conclusin de que tal poder tiene que ser ejercido por los
rganos, puesto que el Estado es una ficcin jurdica o una unidad del orden jurdico.
La otra corriente doctrinal es la norteamericana, que bien puede llamarse americana

por haber sido compartida por muchos Estados del nuevo hemisferio.
Para esta vertiente de pensamiento, la soberana reside en el pueblo mismo, hecho que
se reconoce por escrito en la Constitucin.
Independencia
y supremaca
30
La soberana
reside ahora
enla
Constitucin
Originalmente (,1 pueblo ('S el titular de la soberana. :\1 conferir al poder ('Onst it uycnlc la
facuItad de organizarlo jurfdicatncnre. (,1 propio pueblo hizo uso dc la sohcrania original.
quc en adelante reside slo en la propia Constitucin.
En la exposicin dc esta tcsis pocos autores igualau r-n claridad \ plTc)si6n al
<'onstilucionalista mexicano que se cita en el recuadro:
Dentro del sistema americano, el nico titular de la soberana es el pueblo o la nacin.
Este titular originario de la soberana hizo uso de tal poder cuando se constituy en
Estado jurdicamente organizado, Para ese fin el pueblo soberano expidi su ley
fundamental, llamada constitucin, en la que -como materia estrictamente constitucional- consign la forma de gobierno, cre los poderes pblicos con sus respectivas
facultades y reserv para los individuos cierta zona inmune a la invasin de las autoridades (los derechos pblicos de la persona que nuestra Constitucin llama "garantas
individuales ").
La soberana, una vez que el pueblo la ejerci, reside exclusivamente en la constitucin, y no en los rganos ni en los individuos que gobiernan.
Felipe Ten Ramrez
As es como la supremaca de la constitucin responde. no slo a que sta r-s la exprcsiou
de la soberana, sino tambin a que por serlo est por encima rk- todas las If'Y('s y de todas
las autoridades: es la ley qUf' rige las leyes y que autoriza a las autoridades.
Poder pblico
y sus rganos
Hemos visto que el tercer elemento del Estado. el poder pblico. es equivalenu- a la
soberana del Estado en su doble dimensin de independencia externa y supremara interna.
Tambin aceptamos la tesis que sostiene que la soberana radica originalmente eu el
pueblo, DI' acuerdo a la tradicin jurdica mexicana concluimos que el pueblo. al cn-ar cl
poder constituyente, decidi organizarse a s mismo dotndose de una ley suprellla quc ('S
la Constitucin. en la cual hoy radica la soberana derivada. Lu('go eutonres. la nprt'si61\
nica del poder pblico del Estado es la Constitucin. La Constiturin mexicana. COIIlO
veremos 1'11 el prximo tema. establece la forma de gobiento del Estado mexicano. la
divisin de poderes o sea los rganos qut' lo integran y las garantas individuales y socialcs
de los mexicanos.
Estamos ya en posibilidad de precisar la idea qUf' atribuimos al hombre comn en el
sentido de que para l los conceptos de Estado. gobi('nto y administracin pblica son
sinnimos. Sabernos que el Estado mexicano se integra por tres elementos y que 1lI10 dc
ellos, el poder pblico, tiene su fundamentacin en la Constitucin. la mal establc(,(, los
rganos de ese poder pblico entre los que se encuentra la administracin pblica.
Nacionalismo
y soberana
El concepto de soberana es una nocin fundamental asociada a la exisu-nria del Estado

nacional. La teora del Estado vincula directamente a la soberana con uno de los elementos
constitutivos del Estado. a saber: el poder. La soberana ha sido una idea clave en el
desarrollo del Estado moderno a partir de la desaparicin del feudalismo y del surgimicnro
de los Estados nacionales.
31
Es sabido que el nacionalismo es una de las ideas polticas ms extendidas y con mayor
influencia en la vida de las naciones, durante los ltimos tres siglos. El nacionalismo es la
fuerza ideolgica que ha terminado, prcticamente, con los restos del colonialismo en
diversas regiolll's del mundo. El nacionalismo explica la existencia de 187 naciones con
reconocimiento formal, hoy en da, en el seno de la Organizacin de las Naciones Unidas
(ONU). Los Estados signatarios de la Carta fundacional de la ONU, en 19-+5, fueron
nicamente 50.
Ahora bien, la expresin constitucional y legal del nacionalismo es la soberana. La

soberana es un concepto simtrico al nacionalismo, pero equivale a su dimensin jurdica.
La idea de soberana ha evolucionado a lo largo de los siglos, a paso y medida de las
cambiantes condiciones histricas de cada pas y de la comunidad internacional. La vigente
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos a la letra establece:
'~t\RTCULO 39. La soberana nacional reside esencial y originalmente en el pueblo.
Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficiode ste. El pueblo
tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su
gobierno'".
Uno de los ms respetados e influyentes tratadistas mexicanos de derecho constitucional,

el maestro Felipe Tena Ramrez (1978) considera, sin embargo que: "Cuando nuestra
Constitucin dice en el primer prrafo del artculo 39 que 'la soberana nacional reside
esencial y originalmente en el pueblo" asienta una verdad parcial, que el glosador debe
completar diciendo que esa soberana se ejerci mediante el Congreso Constituyente que
dio la Constitucin, la cual es desde entonces expresin nica de la soberana".
La frase transcrita resume una de las principales conclusiones del tratadista al abordar,
en forma brillante, el complejo problema de en quin reside y cmo se ejerce la soberana.
Para el maestro Tena Ramrez la doctrina mexicana de la soberana sigue la corriente que
~I denomina sistema americano, en contraposicin con el europeo. Segln esta ltima
doctrina la soberana reside en el Estado (soberano) y se ejerce a travs de los titulares de
los rganos constituidos. Para la concepcin americana la soberana reside en el pueblo o
la nacin. 'Este titular originario hizo uso de tal poder cuando se constituy en Estado
jurfdicarncnte organizado. Para ese fin el pueblo soberano expidi su ley fundamental
llamada Constitucin...' (Tena Ramrez), dem). A partir de ese momento la soberana reside en la Constitucin y se ejerce mediante su cumplimiento. Los poderes pblicos creados
por la Constitucin no son soberanos.
Los constitucionalistas Rabasa y Caballero (l99-!) definen la soberana del modo
siguiente:
"La soberana es la facultad del pueblo para hacer y aplicar sus leyes, y es tambin su
derecho de autodeterminacin, o sea, de escoger y modificar libremente la forma en que
habr de ser gobernado".
El concepto
de soberana
en la doctrina
mexicana
32
"La soberana opera tambin en lo internacional, con plena libertad para establecer
relaciones con otros Estados u organizaciones de Estados, celebrar convenios o tratados
y para hacer que se respeten totalmente la independencia de su territorio y la vigencia de
las leyes e instituciones".
Evolucin del
concepto de
soberana
La plena libertad de la que disfruta un pas para establecer relaciones con otros Estados
u organizaciones de Estados y de celebrar convenios o tratados, es la que ha dado origen
a la gradual evolucin del concepto de soberana.
En efecto, la creciente interdependencia econmica, financiera y poltica de los Estados
nacionales, los ha obligado a estrechar sus relaciones con el fin de abrir sus mercados al
libre trnsito de mercancas, servicios y, en ciertos casos, aun de las personas.
El ejemplo ms ilustrativo -pero no el nico- de los cambios experimentados por el
concepto de soberana nacional es el de la Unin Europea. Es sta una organizacin
supranacional, a la cual se han incorporado voluntariamente quince estados de Europa
Occidental y otros cinco, de Europa del Este, han iniciado su proceso de incorporacin.
La Unin Eu-ropea dispone de tres rganos que ejercen las funciones tradicionales
legislativa, ejecutiva y judicial. El parlamento europeo es el poder legislativo de esta
organizacin supranacional; el consejo de ministros (formado por los primeros ministros
y los ministros de relaciones exteriores de los pases miembros), es el poder ejecutivo: el
tribunal europeo es su poder judicial. Para dar una idea del grado de avance de esta
organizacin supranacional, que es la Unin Europea, conviene recordar que el catlogo
de leyes y normas "comunitarias" en vigor en los quince pases miembros, integra un
volumen de ochenta mil hojas. Por lo general se trata de normas que han sido preparadas
por el rgano tcnico del poder eje-cutivo comunitario, la comisin europea, aprobadas
por el consejo de ministros y sometidas por ste al parlamento europeo, para su discusin
y aprobacin. Los Estados nacionales estn obligados a que los parlamentos de sus
respectivos pases aprueben esas disposiciones y se conviertan en derecho vigente nacional.
Tambin el propio parlamento europeo puede iniciar legislacin que en un momento dado
se convierta en "derecho comunitario".
Las controversias derivadas de la aplicacin del "derecho comunitario", son dirimidas

por el tribunal europeo y tienen fuerza de ley.
Es fcil darse cuenta que la Unin Europea, como organismo supranacional que no es
una federacin de Estados, ha absorbido una parte substancial de lo que anteriormente se
consideraba como mbito de la soberana nacional. En el territorio de cada Estado miembro
rigen las normas jurdicas nacionales pero tambin las comunitarias. Aquellas no pueden
estar en contradiccin con stas.
Sin ese proceso de ''''cesin'' de una porcin de soberana nacional hacia el organismo
supranacional, sera imposible concebir la existencia de las modernas uniones econmicas,
comerciales y polticas entre los Estados.
Forma de
.
orgaruzacion
del Estado
/
La Constitucin mexicana consta de varias partes: la orgnica, la dogmtica, la de

garantas sociales y la econmica: mismas que se definieron en los temas anteriores.
Los fundamentos constitucionales de la administracin pblica mexicana se encuentran
en la parte orgnica de la Constitucin.
La parte orgnica de toda Constitucin es aquella que establece la forma que adopta el
Estado para gobernarse, que crea los rganos a travs de los cuales ste ejerce sus
at rihuciones y los procedimientos para designar o elegir a los titulares de aqullos.
Constitucin y
administracin
pblica
Por esa razn, enseguida abordaremos el estudio de la forma de organizacin o forma
<1(' gobierno del Estado mexicano.

El artculo -t0 de la Constitucin es el ms importante de la parte orgnica y uno de los
ms trascendentales de todo el texto.
Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica representativa,
democrtica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a
su rgimen interior; pero unidos en una Federacin establecida segn los principios de
esta Ley Fundamental.
Como puede apreciarse, el texto constitucional establece que la forma de gobierno que
adopta el Estado mexicano, es la de un sistema:
republicano
democrtico
representativo
federal
Se denomina "forma de gobierno" al cudruple sistema que qued plasmado en el
artculo cuarenta que analizamos. Esa terminologa es utilizada por tener su origen en la
Constitucin, a sabiendas que no se trata de la forma de organizacin del gobierno sino
del Estado mexicano.
Cuatro
caractersticas
de la forma de
gobierno
34
Los tres primeros sistemas o conceptos estn ntimamente relacionados entre s y podra
parecer que expresan la misma idea. la de una organizacin social en la que el pueblo
designa a sus gobernantf's. Sin embargo, los tres son necesarios porque juntos definen
una filosofa poltica inconfundible qUf'. a falta de algunos de ellos, no sera la misma.
Definicin de
repblica
El origen etimolgico de la nocin repblica es latino y significa la cosa pblica, en oposicin

a las cuestiones privadas o particulares, Hay adems un concepto comn de repblica y un
concepto jurdico-poltico. En el primer sentido, repblica es usado como sinnimo de Estado.
por ejemplo, la Repblica Argentina. Interesa precisar la defilci6n jurdico-poltica.
Es aquella farola de gobierno en que el titular del rgano ejecutivo del Estado es de
duracin temporal, no vitalicia y sin derecho a transmitir su encargo, por propia decisin
o seleccin, a la persona que lo suceda.
Se dice que un Estado es una repblica si se renen dos condiciones:
a) Que haya renovacin peridica del titular del poder ejecutivo, y
b) Que esta renovacin sea hecha por eleccin popular.
Republicano es el gobierno en el que la jefatura del Estado no es vitalicia. sino de
renovacin peridica para lo cual se consulta la voluntad popular. El rgimen republicano
se opone al monrquico por cuanto en ste, el jefe del estado permanece vitaliciamente en
su encargo y lo transmite por muerte o abdicacin mediante sucesin dinstica.
El Estado mexicano es una repblica porque as lo define la Constitucin, pero adems
esa definicin coincide con las dos condiciones que establece la teora del derecho pblico.
El complemento del sistema republicano mexicano es la caracterstica de ser presidencial.
El nuestro es un sistema republicano-presidencial porque la titularidad del poder f'jecutivo
recae en un presidente de la repblica.
En la poca moderna todo sistema republicano puede adoptar la forma de una
monarqua constitucional o de un sistema presidencial, aunque en la antigedad clsica
no fue as, pues en la repblica ateniense los arcontes y en la romana los cnsules,
desempeaban, colectivamente, el equivalente del poder ejecutivo del Estado.
La idea de la
democracia
En la historia del pensamiento poltico la democracia es, tal vez, el concepto de mayor
contenido y una nocin poltica esencial. El concepto de la democracia est ligada a las
nociones de libertad, igualdad, equidad, justicia y participacin del pueblo en las decisiones
que le afectan. La democracia es una categora del pensamiento que, por su grado de
abstraccin y generalidad, es materia de inters en todas las ciencias sociales y aun en la
filosofa.
Ni el concepto de soberana popular ni la salvaguardia a los derechos humanos bsicos
proporcionaran las caractersticas distintivas de la democracia. puesto que ambos seran
compatibles con cualquiera otra forma de gobierno. El elemento especficamente propio
de la democracia, resulta aparente del hecho de que no obstante los mltiples cambios en
35
el significado del vocablo, no se ha perdido la idea de que el poder poltico debe residir en
manos de "los ms" y no en las de "los menos", los pocos o las de uno solo.
En este caso el concepto de "los ms" es una expresin cuantitativa que puede variar
desde "algunos" a "ms de la mitad", hasta "todos".
Para otros, la base de la democracia est en la igualdad y se manifiesta en relacin al
pueblo, a un pueblo concreto, no a la humanidad.
El gobierno de
los iguales
El fundamento de la democracia es el sentimiento de homogeneidad entre las personas

que integran el pueblo del Estado; pero no una igualdad cualquiera, la que tendra su
origen en el mero hecho de ser hombre o mujer, sino una igualdad especfica, de sustancia,
quP preste cohesin hacia el interior del pas y por accin lo distinga de los dems;
siempre servir para diferenciar al nacional del extranjero. Esa igualdad democrtica es
la que proclama pi texto constitucional cuando seala que "los mexicanos sern preferidos
a los extranjeros en igualdad de circunstancias...." (artculo 32); tambin mando afirma
que "son ciudadanos de la repblica los varones y mujeres que teniendo la calidad de
mexicanos ...." (artculo 3-+).
La consecuencia de esa igualdad que concepta equivalentes a los nacionales, es una
frmula de sufragio universal y de capacidad comn para determinadas funciones, hasta
resultar, en ltimo trmino, que hay una identidad de dominadores y dominados, de
goL){'rnalltps y gobernados, de los que mandan y los que obedecen.
La nota dominante de la democracia es la afirmacin de que, en principio, todos los
nacionales tienen los mismos derechos al gobierno; y como consecuencia la implantacin
de un rgimen en que se acoja la voluntad de los ms y se constria a los menos.
En este libro no podemos abordar la idea de la democracia ms all de las reflexiones
sintt icas transcritas. Por razones prcticas, es preferible descubrir los elementos
const itucionales que caracterizan a la forma de gobierno mexicano como un sistema
dernocrtico.
Elementos del
sistema
democrtico
mexicano
La teora de la democracia supone en toda forma de gobierno la existencia de, cuando

menos, dos condiciones:
a) que los actos de gobierno y las decisiones de autoridad, en tanto voluntad general,
reflejen la voluntad de los ms y no de los menos;
b) que todos los nacionales sean iguales ante la ley.
Por qu requiere un gobierno, para calificarlo como democrtico, que sus actos sean el
resultado de la voluntad de los ms? Cuntos son "los ms"? Si aceptamos que la
democracia significa, desde los tiempos clsicos, el gobierno del pueblo; si aceptamos la
moderna definicin de Lincoln de un gobierno democrtico como aquel que es del pueblo,
por el pueblo y para el pueblo, aceptaremos tambin que gobierno democrtico es aqul
en el que se impone la voluntad general del pueblo. Por lo tanto se trata de un autogobierno,
de autosujecin, de autolimitacin o autodominacin del pueblo.
La mayora
como
expresin de
la voluntad
general
36
Cmo se manifiesta o cmo se forma la voluntad general del pueblo? ,voluntad

general es unanimidad de voluntades?
Aunque todo el pueblo participe (directa o indirectamente) no podr exigirse unanimidad
en los actos de gobierno. Hacerlo significara que una sola persona pudiera impedir que
se realice la voluntad de los restantes, que son los ms. Ello va contra la idea misma de la
democracia.
Mayora
calificada
simple y
relativa
Por esta razn, "los ms" deben ser la mayora. y qu es la mayora? En ciertos casos,
la mayora se llama a las dos terceras partes o a las tres cuartas partes de quienes emiten
vlidamente su voto. Es la mayora calificada. En otros casos, la mayora es solo la
mitad ms uno de quienes vlidamente expresaron su opinin o emitieron su voto, pero
no de todos los que tenan derecho a hacerlo y, por diversas razones, no lo hicieron.
Finalmente, en otros casos la mayora la integran aquellos que fueron los ms numerosos
en emitir su opinin o su voto en idntico sentido. aunque sean menos de la mitad ms
uno. En la medida que se exija una mayora proporcionalmente mayor a la mitad ms
uno, significar que un menor nmero de personas impedir que se plasme la voluntad de
un nmero mayor de ellas. Cuando se exige una mayora de dos terceras o tres cuartas
partes. mayora calificada. significa que :H 26 personas de cada cien sern suficientes
para frustrar la voluntad de 65 7-1; "los menos" se habrn sobrepuesto a "los ms", Si
se exigiese unanimidad, bastara una persona para cancelar la voluntad de noventa y
nueve.
En cambio, exigir mayora simple, la mitad ms uno, implica que slo cuando "los
menos" se vuelven "los ms" su voluntad prevalece, lo cual es elemento esencial de la
democracia. sta admite la voluntad de la mayora como expresin de la voluntad general.
Definicin de
mayora
Aunque no hay una clara base legal para definir lo que se entiende por mayora. para
efectos electorales existen cuatro conceptos de mayora: absoluta, simple, relativa y
calificada. La mayora absoluta es aquella que se integra con la mitad ms uno de los
votos de todos quienes tienen derecho a votar en la eleccin de que se trate. La mayora
simple es la que se integra con la mitad ms uno de los votos vlidos efectivamente
emitidos. La mayora relativa es aquella que resulta de obtener el mayor nmero de
votos del total de los que vlidamente se emitieron, aunque ese "mayor nmero" sea
menor que la mitad ms uno. Tal es el caso de elecciones a cargos de representacin
popular, cuando hay ms de dos partidos. Mayora calificada es la que exige dos terceras
partes de los votos vlidamente emitidos.
El sufragio
universal
como la
igualdad de
los nacionales
El segundo elemento de la democracia radica en considerar iguales a las personas que

integran el pueblo del Estado. Slo cuando los individuos son iguales. pueden participar
por igual en la formacin de la voluntad general de un estado. Los extranjeros. es decir.
los individuos que no son nacionales de un estado no pueden, obviamente, participar en la
formacin de la voluntad general de ese estado. La consecuencia de esa igualdad que
concepta equivalentes a los nacionales es una frmula de sufragio universal.
"El sufragio es la expresin de la voluntad individual en el ejercicio de los derechos
polticos; la suma de votos, revela unnime o mayoritariamente, la voluntad general".
FEUPE TENA RAMREZ
37
Ilustraremos cmo estn usados estos conceptos en la Constitucin y en otros textos

legales.
Un ejemplo de mayora relativa en la Constitucin sena el siguiente:
"Art. 52. La Cmara de Diputados estar integrada por trescientos diputados electos
segn el principio de votacin mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos
electorales uninominales, y doscientos diputados que sern electos segn el principio de
representacin proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en
circunscripciones plurinominales".
Mayora y
sufragio
universal en la
Constitucin
Otro ejemplo constitucional pero ahora referido a la mayora absoluta:

':.\rt. 72. D) Si algn proyecto de ley o decreto fuese desechado en su totalidad por la
Cmara de revisin volver a la de su origen con las observaciones que aquella le hubiese
hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobado por la mayora absoluta de los miembros
presente, volver a la Cmara que lo desech, la cual lo tomar otra vez en consideracin,
y si lo aprobase por la misma mayora, pasar al Ejecutivo para los efectos de la fraccin
a); pero si lo reprobase, no podr volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones.
"
La Constitucin establece el sufragio universal como consecuencia de la igualdad de
todos los mexicanos. Sufragio universal en trminos constitucionales significa que todo
ciudadano tiene el derecho de votar en las elecciones populares y ser votado para todos
los cargos de eleccin popular (si rene los requisitos de elegibilidad); asimismo, tiene el
derecho para ser nombrado para cualquier otro empleo o comisin (cuando rena las
condiciones que marquen las leyes).
El Cdigo General de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), al
reglamentar la Fraccin I del Art. 35 de la Constitucin, establece:
De los derechos y obligaciones
Artculo 4
1. Votar en las elecciones constituye un derecho y una obligacin del ciudadano que se
ejerce para integrar los rganos del Estado de eleccin popular.
2. El voto es universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible.
3. Quedan prohibidos los actos que generen presin o coaccin a los electores.
Democracia pura o directa es el rgimen en el que el pueblo se gobierna a s mismo. En
la antigedad, Atenas y otras ciudades-estado de la Hlade, fueron ejemplo notable del
ejercicio directo de la democracia, acudiendo a la consulta y decisin del pueblo reunido
en el gora. Hoy en da, se menciona invariablemente a las iandesgemeinden o
"comunidades territoriales" de algunos cantones suizos.
Democracia
pura
38
Democracia
semidirecta
En las legislaciones de varios pases permanecen vivas ciertas instituciones de gobierno

sernidirecto, como el referndum y el plebiscito. El refrendurn consiste en la ratificacin
o desaprobacin de las leyes por el pueblo. Un ejemplo internacional de referndum fue la
aprobacin de la nueva constitucin espaola en el otoo de 1978. El rey Juan Carlos
pregunt a los espaoles si aceptaban o no la constitucin para que, en su caso, a partir
de ella se crearan nuevos rganos del Estado espaol.
Mediante el plebiscito se consulta al pueblo si aprueba o rechaza delegar en un hombre
la expedicin de la ley fundamental. Un ejemplo reciente de un plebiscito constitucional se
dio en Venezuela durante el primer mandato del presidente Chvez.
Durante los ltimos aos la figura del plebiscito ha ido ganando carta de naturalizacin
en nuestro pas. La opinin pblica de los habitantes de la ciudad de Mxico se acostumhra
gradualmente a esta forma del ejercicio de la democracia semidirecta.
El plebiscito se introdujo en la derogada fraccin VI del artculo 73 de la Constitucin,
que fue substituida por el nuevo artculo 122 que establece las bases consutucionales del
rgimen jurdico-poltico del Distrito Federal. El estatuto de gobierno del Distrito Federal.
que reglamenta este ltimo dispositivo, faculta al Jefe de Gobierno para convocar a
plebiscito. El propio estatuto reglamenta (Ar1. 68) la materia. la forma. los trminos y la
aplicacin de los resultados del plebiscito. Los gobiernos del Distrito Federal han acudido
en varias ocasiones a este procedimiento para decidir asuntos que consideran de relevancia.
Democracia
representativa
El artculo 40 de la Constitucin establece que la forma de gobi('rno del Estado mexicano

ser el de una repblica representativa. democrtica y federal.
La Constitucin liga el concepto de representatividad COI\ el de repblica: aunque
unnimemente los tratadistas vinculan a la democracia con la calificacin de
representatividad, en oposicin a los conceptos de democracia directa y semidirerta.
La democracia representativa es una democracia indirecta. Ante la imposibilidad fsica

de que el pueblo exprese directa y cotidianamente su voluntad en la consecurin de los
asuntos pblicos. se impone la necesidad de que ('1 mismo pueblo elija un grupo pequeo
de personas que lo representen y que en su nombre tomen las decisiones que requiere el
cumplimiento de las atribuciones que le corresponden a los rganos del poder pblico.
La Constitucin dispone:
Art. 51. La Cmara de Diputados se compondr de representantes de la Ilacin. electos
en su totalidad cada tres aos. Por cada diputado propietario se elegir un suplente.
La lectura cuidadosa de este artculo pone de relieve que los diputados no representan
slo a los electores de su circunscripcin territorial, sino a toda la nacin. A esta idea s(' le
ha llamado la teora clsica del mandato representativo. Asimismo induce a la siguiente
pregunta: por qu la renovacin de diputados es cada tres aos? No existe ('11 realidad
algn antecedente jurdico e histrico que explique esta decisin; slo se sabe que las
reformas de 1933 de los artculos 51, 55, 58 y 59 modific de dos a tres aos ('1 periodo
de los diputados y de cuatro a seis el de los senadores.
39
Sin embargo. la explicacin SI' encuentra en el principio de no reeleccin plasmado en

la propia Constitucin en su artculo ,59. que establece qul' los diputados y senadores no
podrn ser reeler-tos para pi perodo inmediato.
l/ay que advertir que esta situacin frena la carrera parlamentaria e impide realizar
COII IIlayor amplit ud y profundidad el quehacer legislativo de los diputados: hay quienes
piensan que estr- periodo es insuficiente y qlW debe ampliarse para establecer la autntica
carrera parlamentaria en Mxico y fortalecer la funcin legislativa del cOllgn'so. .
LAIDEA CLSICA DE LA REPRESENTACIN POLTICA HAEVOLUCIONAIlO

EN LOS LTIMOS TIEMPOS.
Cuando se habla actualmente de representacin mayoritaria o de representacin proporcional,
ya no se est aludiendo al vnculo que se establece entre quien representa y quienes son
representados, sino a la coincidencia ms o menos rigurosa entre la distribucin de votos del
pueblo y la reparticin de las sillas parlamentarias o congresionales. As, la teora de la
representacin se ha vuelto sociolgica; consiste en la adecuada composicin de las opiniones,
voluntades y corrientes polticas dentro de una representacin global nacional, o de varias
representaciones particulercs, en relacin con los intereses especficos de las comunidades,
de las entidades federativas o de los municipios, en su caso.
Concepto
moderno de
representacin
poltica
Rebasando estos conceptos jurdicos, se yergue la nueva teora de la representacin poltica,

basada en los hechos sociales; existe una verdadera representacin en tanto que los rganos
del poder, especialmente los colegiados reflejen, como dice Bluntschli, una imagen fiel de la
situacin y del pensamiento del pueblo. Por eso Borly afirma que al parlamento se le puede
comparar con un espejo que debe reproducir la realidad nacional con nitidez y precisin.
Con este gnero de ideas, que equiparan el fenmeno poltico de la representacin con la
fotografa de las fuerzas sociales que constituyen la nacin, transportadas a los cuerpos de
gobierno, podemos comprender la influencia del sufragio, de las elecciones y del rgimen
que los organiza, en la vida genuina y floreciente de la democracia en nuestra poca.
MARIO MOYAPALENClA (1964)
El artk-ulo -t0 establece qUf' es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una repblica
f('df'ral. compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concernieme a su n~gimen
interior. llPro unidos en una federacin establecida sl'gn los principios que la propia
Const itucin seala. El sistema federal mexicano ha creado tres esferas o mbitos jurdicos:
d federal. d estatal v el municipal. En consecuencia. tambin son tres los mbitos de la
administ racin pblica, en correspoudencia con aqullos. Por esta razn .'s indispensable
destinar detallada atencin al estudio del federalismo en Mxico.
Sistema
federal
Antecedentes
histricos
del Federalismo
El federalismo es una forma de organizacin poltica que se ha extendido en numerosos

pases del orbe. Adaptando ciertos rasgos bsicos del rgimen federal, cada pas ha
encontrado soluciones ad hoc para el diseo jurdico y la prctica poltica de su propia
versin del sistema federal.
Federalismo
norteamericano
El origen moderno del federalismo se encuentra en la bsqueda por las trece colonias
norteamericanas de una frmula constitucional viable que permitiera hacer un frente
comn hacia el exterior, respetando la autonoma interna de cada una de ellas.
El primer intento de organizacin poltica unitario que las colonias realizaron, qued
plasmado en los llamados artculos de la confederacin suscritos en 1781, que no
tuvieron xito. Terminada la guerra de independencia, mediante un tratado preliminar
firmado a fines de 1782, las colonias volvieron a ocuparse preponderantemente de sus
asuntos internos.
El congreso de la confederacin creado por los artculos mencionados se integraba con
delegados de cada colonia o estado. Actuando en calidad de embajadores de sus Estados,
se hallaban al servicio de ellos y no al de la confederacin. Los artculos no establecan un
poder ejecutivo separado. El propio congreso, a travs de comits, intentaba administrar
las disposicionesque dictaba. El congreso, tena facultades muy limitadas. Los ciudadanos
slo lo eran de sus respectivos Estados; las leyes no obligaban a los ciudadanos a menos
que los estados respectivos dieran su asentimiento; no tenan poder independiente para el
establecimiento de impuestos.
Durante los diez aos que estuvieron en vigor los artculos de la confederacin se cre
una situacin cercana a la anarqua.
El consenso generalizado de que las cosas no podan continuar de ese modo, dio por
resultado la convencin constitucional de 1787. Cincuenta y cinco delegados, entre los
lderes polticos ms distinguidos de las colonias, se reunieron durante el verano de aquel
ao. La constitucin que redactaron es un notable testimonio de lucidez poltica que sigue
siendo hoy en da objeto de admiracin y encomio. Esa constitucin ha servido de base e
inspiracin a otros sistemas federales.
La convencin
constitucional
de Filadelfia
42
La Constitucin norteamericana incorpor al texto escrito varios principios polticos qll('

fueron considerados en aquella poca. planteamientos innovadores. Entre ellos los
siguientes:
a)
b)
c)
d)
e)
Abolicin de ttulo nobiliarios.

Gobierno representativo.
Posibilidad de acceso de cualquier ciudadano a los cargos pblicos.
Elecciones peridicas para mantener el consenso de los gobernados.
Divisin de poderes.
f) Proteccin legal del ciudadano frente a decisiones del gobierno ('1'1/1' Bill
g) Finalmente. el sistema federal.
(1 Uip;hls).
POR QUIN SE INCl..INAR EL PUEBLO:

POR EL GOBIERNO FEDERAL O POR EL DE SU ESTADO?
EL FEDERALISTA
XLVI
(29 de enero de 1788)
Muchas consideraciones, a ms de las ya sugeridas en otra ocasin dejan fuera de duda que
el afecto del pueblo se inclinar primero y naturalmente hacia los gobiernos de sus respectivos
estados. Un nmero mayor de individuos esperarn elevarse hasta hacerse cargo de dichos
gobiernos, y de stos dimanar un mayor nmero de cargos y emolumentos por otorgar.
Los intereses ms personales e ltimos del pueblo sern regulados y atendidos por obra o
con intervencin de los estados. El pueblo estar enterado en forma ms familiar y detallada
de los negocios a cargo de stos. La proporcin del pueblo ligado con los miembros de sus
gobiernos por lazos familiares, de amistad personal o de partido ser mayor; por lo tanto, es
de esperarse que la preferencia popular se incline fuertemente a favor de ellos.
Si, como se ha observado en otro lugar, el pueblo se inclinar ms hacia el gobierno federal
que a los estatales en lo futuro, este cambio slo puede ser consecuencia de que d muestras
tan evidentes e incontrovertibles de una mejor administracin, que sean capaces de
contrarrestar todas las anteriores inclinaciones del pueblo. Y en ese caso, seguramente que
no deberla impedirse a ste que depositara su confianza donde descubra que est ms segura;
pero inclusive entonces los gobiernos de los estados tendran poco que hacer, dado que el
poder federal, por la naturaleza de las cosas, slo puede ejercitarse provechosamente dentro
de cierta esfera.
"PUBUO" (MADISON)
Hamihon, Madison y Jay, El federalista, Er!. FCE. Mxico, 1974.
El federalismo
mexicano:
observacin
preliminar
La Consrirut-iu noru-americnna .'s .,1 alltl'cl'd.'lltl, jurdico innu-diat del fl'dl'ralislllo

nu-xiran, La primera (:ollstitIWi.lll f.'dl'ral un-xicana. la d., lRZ-t. s.' illspirt) c.'rcallaIlH'llt.'
1'11 la d.' los Estados Lllidos dl'\IlH'rica. Las si!!uielltl's CllllStitlWiolWS f.'d.'nlies 1lH'.\icallas
d.' lB.): y 191:. fueron 1,1 resultado tauro de la inspir.u-in del prillll'r IIlOde)o ('WI/l/O JI'
43
la difcil experiencia de casi un siglo de practicar el federalismo en la realidad poltica

mexicana.
Es un error pensar que la Constitucin de 1824 y por tanto el federalismo mexicano,
son copias artificiales del sistema poltico norteamericano.
En primer trmino, es fcil apreciar que la Constitucin norteamericana y, en especial
su sistema federal, estn inspirados en principios polticosque haban venido desarrollndose
en el pensamiento occidental desde haca ms de un siglo. En Europa la revolucin
francesa fue, al mismo tiempo, resultado final de la maduracin de las ideas liberales y
principio de la universalizacin del nuevo pensamiento poltico de la humanidad. En
Espaa la Constitucin de Cdiz de 1812, incorpor las nuevas ideas polticas que incluan
el reconocimiento de cierta autonoma geogrfica o territorial.
Ni la Nueva Espaa, primero, ni Mxico independiente, despus, eran ajenos en lo
absoluto al fermento de aquellas ideas liberales. Sin duda que la Constitucin norteamericana
y la de Cdiz constituan la ms acabada expresin del nuevo pensamiento poltico. No es
correcto, sin embargo, pensar que los constituyentes mexicanos del 2-i carecan del bagaje
intelectual y cultural o de la experiencia poltica suficientes que los hubiese orillado a
imitaciones extralgicas.
Quienes piensan que el sistema federal era del todo ajeno a los mexicanos, olvidan la
diversidad geogrfica, de costumbres, de antecedentes tnicos y aun de tradiciones que
caracterizaba al vasto territorio que se independiz de Espaa en 1821. Si bien el Mxico
colonial no estuvo integrado por colonias autnomas en lo interno, como fue el caso de
las trece colonias norteamericanas, aquella diversidad local aunada a las distancias enormes
y a las escasas comunicaciones, prohijaba la existencia de un sistema federal, ms bien
que uno centralista, como los que se ensayaron sin xito.
A partir de los aos cincuenta de este siglo, historiadores y cientficos sociales mexicanos
y extranjeros llevaron a cabo cuidadosos estudios sobre los orgenes del federalismo
mexicano. La conclusin general a la que llegaron es que el federalismo en Mxico responde
a reales y autnticas aspiraciones polticas de las distintas regiones del pas, incubadas a lo
largo de los siglos de dominacin espaola, que encontraban punto de apoyo en la
Constitucin de Cdiz de 1812, y crecen en importancia durante la guerra de
independencia.
El federalismo mexicano como existe hoy en da, es una realidad incontrovertible y
profundamente arraigada en la conciencia de los mexicanos. Sin duda, es un federalismo
con rasgos propios que lo hacen diferente del original modelo norteamericano y que lo
distinguen de cualquier otro de los sistemas federales que en el mundo proliferan. Es un
sistema federal que ha tenido cambios a lo largo de la historia del pas y que, hoy por hoy,
se encuentra en proceso de fortalecimiento como se ver al hacer el estudio respectivo.
Se ha argumentado con razn que desde 1810 hasta 1821 la vida pblica del pas discurri
por dos cauces de ideas que la inspiraban en forma simultnea, aunque en el fondo eran
irreconciliables.
Sntesis
histrica
44
Por un lado el ideario insurgente, por la otra las innovaciones polticas y las ideas
liberales incorporadas a la Constitucin de Cdiz de 1812. Lo irreconciliable surge del
hecho de que la Constitucin de Cdiz intent, por la va de la modernizacin poltica,
retardar y aun evitar el desmembramiento del imperio espaol. En esas dos corrientes de
ideas y, principalmente, en la segunda, se reconoci y se afirm una institucin poltica
que puede reputarse como el germen del federalismo en Mxico; la diputacin provincial.
El sentimiento federalista de las provincias era incontenible a partir de 1820. Bajo la
vigencia de la Constitucin liberal de Cdiz se crearon seis diputaciones provinciales para
acudir a las cortes durante el perodo 1812-1814; cuya renovacin e instalacin se llev
a cabo el 26 de noviembre de 1820. Miguel Ramos Arizpe promueve la creacin de otras
diputaciones provinciales en el resto del pas. De este modo, el espritu federalista arraiga
en la conciencia popular aun antes de la emancipacin.
45
UN ESTUDIO
IMPOUT.~NTE:
L~ DWUfACIN PRO\'lNCIAL y EL FEDERALISMO MEXICANO'
PRE-PREE\CIO
...Lo que hoy emprende la Cmara de Diputados de Mxico, la reedicin de la diputacin
provincial y el federalismo mexicano, es un abono ms a la deuda contrada con la doctora
Benson, pero es adems un nuevo servicio a la cultura poltica de Mxico. Yaera hora de que
se difundiera la tesis, mencionada de paso por Lucas A1amn y minuciosamente expuesta
por la seorita Benson, sobre las races hispnicas de nuestro federalismo. Desde 1955 saben
los sabios, gracias a la ilustre investigadora texana, que la descentralizacin poltica no se
produjo ac por imitacin del sistema federal estadounidense, ya que fue resultado de la
diputaciones provinciales creadas a la sombra de la constitucin de Cdiz de 1812, que
creci no como rbol transportado de "yunaites", sino nacido en nuestro jardn. Desde
ahora sabr un lectorio numeroso y quiz mayoritariamente poltico, que los estolones de
nuestras costumbres polticas no han venido generahnente de fuera, segn se dice en las
historias de ndole derrotista. La mayora de las instituciones mexicanas, como esta del
federalismo, no es fruto de ningn contrabando, fayuca o importacin, como lo prueba la
presente investigacin hecha a ciencia y conciencia en el pas supuestamente exportador del
sistema federal mexicano.
LUIS GONZLEZ y GONZLEZ
PREFACIO
Cuando Mxico, en el ao de 1823, adopt el sistema federal de gobierno, quienes se oponan
a l sostuvieron que tal sistema era por completo ajeno a la cultura institucional y gubernativa
del pas y que su adopcin impona una descentralizacin artificial del pas. Desde entonces
hasta ahora, casi todos los investigadores de la historia poltica mexicana aceptan sin discusin
la validez de los argumentos de los enemigos del sistema federal del siglo XIX.
Sin embargo, la descentralizacin no ocurri bruscamente con la adopcin del sistema federal.
Sehaba ido produciendo de modo gradual a lo largo del tiempo; se desarroll aceleradamente
bajo la constitucin espaola de 1812 por medio del establecimiento de las diputaciones
provinciales. Lucas Alamn, centralista convencido, dijo de ellas que eran el antecedente
natural del sistema federal (Historia de Mjico, V 729).
Nuestro estudio se propone trazar la historia y el desarrollo de la diputacin provincial de
Mxico como antecedente del estado federal mexicano
NAITIE LEE BENSON

Mxico, Ed. 11 Legislatura. Cmara de Diputados, 1980.
\-:11 I'h d,'hal'~ d..1 "()Jll!n'~t) ('Olblill1Y"lIlt' .1,. Utti-1B:Z-t "II)!I'II la, "OlTi"1l1'" 1'11 pro \ ,'11
"olllra .Id ,i,I"llla r.d,ral. Duran: I,h di'('lhioll'" .1,. I'h aJ'l",t1'h ,-", \ (l", d,- la illi..i.uivu.
'-11 I'h ..wJ,-~ ~,' ",Iahl,"" la [ormu .1,. ,'!:ohi'"I'IIO (1'''' adoplan ,'llla..i'III'- ',Iado IIu-xi...11 lo.
1824
46
quedan aprobados con relativa facilidad los roncepros de rr-phlica. representativa y

popular. La discusin sobre si la nacin debe adoptar una forma dI' gobil'l'Ilo federal o
c('ntral se torna apasionada. preludio de los aciagos r-ornharcs por venir durante gran
parte del siglo XIX. los liberales mexicanos. proclives al fr-dr-ralismo. por llIl lado. y los
hombres del partido reactor. por t'l otro. promotores del sistema central.
SOBRE CMO DEBERA SER lA FEDERACIN MEXICANA

i,Qu, pues, concluiremos de todo esto?, se me dir i,quiere usted que nos constituyamos en
una repblica central? No. Yo siempre he estado por la federacin razonable y moderada,
una federacin conveniente a nuestra poca ilustracin y a las circunstancias de una guerra
inminente, que debe hallarnos muy unidos. Yo siempre he opinado por un medio entre la
confederacin laxa de los Estados Unidos, cuyos defectos han patentizado muchos escritos
y que all mismo tiene muchos antagonistas, pues el pueblo est dividido entre federalistas
y demcratas: un medio, digo, entre la federacin laxa de los Estados Unidos y la
concentracin peligrosa de Colombia y del Per; un medio en que dejando a las provincias
las facultades muy precisas para proveer a las necesidades de su interior, y promover su
prosperidad, no se destruya a la unidad, ahora ms que nunca indispensable, para hacernos
respetables y-temibles a la santa alianza, ni se enerve la accin del gobierno,.que ahora ms
que nunca debe ser enrgica, para hacer obra simultnea y prontamente todas las fuerzas y
recursos de la nacin medio turissimus ibis. Este es mi voto y mi testamento poltico.
TERESA DE MIER, Fray Servando. Profecas del doctor Mier
sobre la federacin mexicana
11 de diciembre de 1823. hnprenta Universitaria, Mxico, 1945.
Tal vez quien mejor analiz y previ las ventajas y desventajas del federalismo frente a
otras formas de gobierno fue Fray Servando Teresa de Mier, extraordinario poltico y
gran patriota. Aunque algunos lo consideran proclive al centralismo (>1 estaba en favor dc
un federalismo "moderado".
El triunfo del federalismo se logr debido a dos circunstancias: en primer trmino. al
triunfo del plan de Casa Mata y la rebelin armada que lo sostuvo. que dobleg el
efmero imperio de Iturbide y restaur el constituvente: tuvo como trasfondo la actitud (k
algunas provincias, entre las que se encontraban los actuales estados de Mxico y Jalisco.
quienes fueron las primeras que se declararon estados libres y soberanos. propiciando un
clima de agitacin nacional que preconizaba corno forma idnea de la organizacin
poltica de Mxico, la integracin de una federacin.
Segundo. porque la mayora de los constituyentes del 2-+. entendieron que la Constitucin
de los Estados Unidos de Amrica, haba plasmado con acierto las ideas polticas de
democracia. liberalismo y autonoma por las cuales estaban luchando. Esa constiturin
resultaba, entonces, un modelo natural que era preciso adecuar a nuestra realidad.
47
EL Dt\ QUE
MXIco ADOPT F~L SISTEMA FEDERAL
En la sesin del 16 de diciembre Solrzano dice que la voluntad general ya se manifest por
el federalismo y que el artculo debe aprobarse sin ms discusin ni demora.
Espinosa habla en contra del federalismo, expresando que ste har que se relaje an ms el
vnculo de las provincias; reprocha su actitud a Guadalajara y sostiene que no est por un
riguroso centralismo, considerando que a las provincias debe dejrseles las facultades
necesarias, "sin peligro de disolver y destruir la nacin".
Declarado el artculo suficientemente discutido, se presenta otra maniobra de Carlos Mara
de Bustarnante, quien hace una proposicin en el sentido que, de aprobarse el artculo S",
"no se ponga en ejecucin la forma federal, hasta que sea reconocida nuestra independencia".
Esta proposicin se reserva para posterior discusin y se desecha una de Lombardo y
Castillero, pidiendo que la votacin fuese secreta.
A proposicin de Rejn la votacin fue nominal. Las palabras repblica y popular fueron
aprobadas por unanimidad. En contra de la palabra representativa votaron Martnez Vea y
Curidi y Alcocer, En contra de la palabra federal, Florentino Martnez Veay Curidi y Alcocer,
Carlos Mara Bustamante, Javier Bustamante, Jos Ma. Becerra, Carpio, lharra y Mora.
Varios diputados proponen que inmediatamente se publique el artculo 5", "con las
solemnidades de salvas de artillera, repiques y dems demostraciones de regocijo, y que se
comunicase a las provincias", proposicin que fue aprobada. Y es as como el pas adopta la
definicin federal.
REYES HERLES, Jess. El liberalismo mexicano. Mxico, Ed. UN\M, 1957.
La comisi6n que elabor el proyecto de Constitucin de 1856. que tras de ser discutido y
aprobado entr en vigor el 5 de febrero de 1857. plante como hecho irreversible el
rcronocimiento de dos esferas de gobierno. la nacional y la estatal: "La existencia
simultnea de un gobierno general representando los intereses comunes y nacionales. y
estados soberanos ejerciendo amplias facultades para su rgimen interior y local, son
condiciones ... indispensables para nuestro futuro rgimen poltico",
1857
Los constituventes de 1917 reconocieron jurdicamente. una vez ms. el profundo sentido
f('deralista del pueblo mexicano, Es cierto que en la prctica poltica cotidiana el federalismo
mexicano adquiere matices propios: lo dijo de manera insuperable Fray Servando: la
nuestra ('S una "federacin razonable y moderada".
1917
Es cierto tambin que ha hahido pocas en nuestra historia en las cuales existi un
federalismo exclusivamente formal. que ms bien ha sido envoltura jurdica de un rgimen
ITntralizante: !wro no es menos cierto que desde 1824- hasta nuestros das, han sido y son
IIII11WroSOS los hombres pblicos que creen y practican la doctrina federal y que en sus
actos y decisiones se esfuerzan por darle vida y vigor. No admitir esta circunstancia es
desronoccr un elemento de la realidad poltica del pas.
Principales rasgos
del Federalismo
mexicano
El Estado federal a diferencia del Estado unitario o central, posee por lo menos dos
tipos de normas: aquellas que rigen sobre todo el territorio del Estado y sobre todas las
personas que habitan en l y aquellas que rigen nicamente en el territorio de cada una de
las entidades federativas que integran el pacto de la Unin y slo sobre las personas que
habitan en el territorio de la entidad de que se trata.
Primer rasgo:
dos rdenes,
federal y
estatal o local
Las normas que tienen validez sobre todo el territorio del Estado mexicano se denominan
usualmente legislacin federal u orden jurdico federal. Las normas que tienen validez
slo sobre el territorio y sobre los habitantes de un estado se denominan legislacin comn
u orden comn o simplemente legislacin local.
Algunos estudiosos del sistema federal sostienen que no son dos sino tres rdenes jurdicos
que coexisten en el federalismo. A saber:
a) El orden total o estado federal.
b) La federacin u orden federal.
e) Los ordenes locales (estados miembros), que valen sobre parte del territorio nacional.
Atribuyen gran importancia a esta distincin: podra uno de los tres poderes constituidos
reformar la Constitucin al punto de cambiar la propia forma de gobierno? La respuesta
es no. Siendo la constitucin la ley suprema no puede dejar su modificacin a uno de los
poderes constituidos ni a los locales, porque cualquiera de ellos podra decidir ampliar la
esfera de su competencia a costa de los otros poderes constituidos.
La reforma a la Constitucin slo puede llevarse a cabo por medio de un rgano compuesto
por el poder legislativo federal y los poderes legislativos de los estados. Ese rgano compuesto
no es ni un poder federal ni un poder local; por tanto, concluyen quienes sostieneneste punto
de vista, tiene que ser un rgano del orden total o Estado federal.
Las funciones jurdicas fundamentales de ese orden jurdico total o Estado federal son
nicamente las siguientes:
Tres
rdenes
jurdicos?
50
a)
b)
c)
d)
La reforma o adicin a la Constitucin.

La reforma de la Constitucin en su aspecto geogrfico.
La suspensin de garantas.
Los medios de defensa de la Constitucin.
Las cuestiones constitucionales y de orden poltico que estn implcitas en el ejercicio de

esas cuatro funciones jurdicas. son de la mayor trascendencia para la vida del Estado,
puesto que ataen a la soberana de la propia Constitucin.
No entraremos a su estudio por considerar que ste pertenece ms bien al campo del
derecho constitucional o del derecho poltico. Se reproduce el artculo 1 :~5 de la Constituci6n,'
que st' refiere a la primera de las funciones mencionadas.
')\RTCULO 1:35. La presente Constitucin puede ser adicionada o reformada. Para qut'
las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma. se requiere <lit' el Congreso de
la Unin, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las
reformas o adiciones y que stas sean aprobadas por la mayora de las legislaturas de los
Estados. El Congreso de la Unin o la Comisin Permanente en su caso. harn el cmputo
de los votos de las legislaturas y la declaracin de haber sido aprobadas las adiciones o
reformas" .
Aunque es cierto que la lgica rigurosa sugiere la adopcin de la tesis de tres rdenes
jurdicos en el sistema federal mexicano, siendo uno de dios IIn rgimen de estricta
excepcin, preferimos adoptar el que sostiene la dicotoma entre lo federal y lo local.
Segundo
rasgo:
coexistencia
de dos
sistemas
constitucionales
Tercer rasgo:
supremaca de
la
Constitucin
federal
La Constitucin federal crea los rganos del gobiemo federal y r-stahlere las bases para la
validez de las constituciones locales. Independientemente de quc las constituciones locales
hayan sido creadas por los respectivos poderes constituyentes locales antes <ut' la
Constitucin federal o simultneamente con sta o posteriormente a ella, lo que da validez
a las constituciones locales es la determinacin que al respecto hace la Constitucin federal.
Las constituciones locales, a su vez establecen los rganos creadores de las normas
jurdicas locales y los otros rganos del poder pblico estatal,
La Constitucin federal adems de otorgar validez a las constituciones locales est por
encima de aqullas. Es la ley suprema del Estado mexicano y, por tanto, las constituciones
locales no pueden contener disposiciones contrarias a sus normas. t.Qu ocurrira con la
norma de una Constitucin local que contrariara lo dispuesto por una norma de la
Constitucin federal? Corresponde al poder judicial federal, por los procedimientos Iegalt's
establecidos en la propia Constitucin. declarar la inconstitucionalidad de la norma especfica
violatoria. Seran nulos todos los actos realizados como resultado de la aplicacin de esa
ley inconstitucional. Naturalmente, ninguna otra ley secundaria. es decir de rango no
constitucional, del orden federal o de orden comn puede contrariar los mandamientos de
la Constitucin federal. A este hecho jurdico se le conoce en la doctrina ron el nombre de
la supremaca de la Constitucin.
51
Se transcribi antes el artculo iO de la Constitucin que seala que la federacin est

"compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo que concierne a su rgimen interior".
Desde el punto de vista del derecho poltico o derecho constitucional se considera casi
unnimemente que el constituyente de Quertaro de 1917, us inadecuadamente los
trminos de "Estados libres y soberanos".
En el captulo uno, se dijo que soberana es un concepto jurdico que implica la doble
calidad de independencia externa y supremaca interna y slo el Estado mexicano, como
tal, es un Estado soberano. No pueden coexistir dentro del mismo Estado dos rdenes
jurdicos soberanos, Slo la Constitucin general es soberana.
Cuarto rasgo:
"Estados
libres y
soberanos"
Si los estados de la federacin estn sujetos, como lo estn, a la Constitucin, no son

libres, puesto qut' no tienen una competencia ilimitada sino que su competencia est fijada
por la propia Constitucin. Sobre la voluntad de los estados se encuentra la Constitucin.
Por esta ltima razn los estados tampoco son, strictu sensu, soberanos.
Es necesario mencionar que ciertos autores piensan que en verdad los estados federados
s tienen soberana y no slo autonoma interna. Al resear el sistema de distribucin de
competencias en la Constitucin federal de los Estados Unidos de Amrica, Alexis de
Tocqueville, el famoso autor de l.a democracia en Amrica mencionaba que en dicho pas
existen dos gobiernos completamente separados y casi independientes: uno es el que
corresponde a los estados, verdaderas pequeas naciones soberanas, que en conjunto
integran la federacin, y otro es precisamente el de sta, el gran cuerpo de la unin, la
que a su vez es soberana. A esta tesis jurdico-poltica se le llama la de la cosoberana,
toda vez que tanto la federacin como las entidades son soberanas dentro de su
competencia, es decir, poseen una parte de la soberana.
Teora de la
ca-soberana
Esta tesis es atractiva pero contiene un error de razonamiento al sealar que ambos
gobiernos (o ambos poderes pblicos) son soberanos en la esfera de su competencia. Lo
cierto es que slo es soberano quien fija esas esferas de competencia: a saber, la Constitucin.
La afirmacin correcta es que los estados son autnomos por lo que toca a su rgimen
interior. Es decir, tienen capacidad para darse su propia Constitucin y mediante ella
crear los rganos de gobierno propios, siempre que la forma de gobierno respete lo
sealado por la Constitucin general.
El lenguaje cotidiano de la poltica mexicana hace uso constante de la expresin
constitucional de "Estados libres y soberanos". Es una expresin til en la medida en que
los titulares de los rganos locales entiendan que en verdad se trata de autonoma interna
y no de soberana. La utilidad de la expresin radica en ser un recordatorio permanente
de que el nuestro es un sistema federal, a pesar del enorme poder poltico que a lo largo
del tiempo ha acumulado el gobierno federal.
Los estados que componen el pacto de la Unin tienen idnticos elementos que los que
integran al Estado mexicano, a saber: poblacin, territorio y poder pblico.
Quinto rasgo:
los elementos
que integran a
las entidades
52
El anlisis que puede formularse sobre la poblacin de cada entidad es similar al que se
efectu respecto del Estado mexicano. La poblacin de los Estados puede estudiarse
cuando menos, desde un punto de vista jurdico y desde un punto de vista demognfico.
Por lo qUl' toca al primer enfoque, se recordar que se estudiaron las categoras de
nacionalidad y ciudadana. Cabe indicar que no existe una nacionalidad estatal. puesto
que esta es una calidad jurdica que define a los habitantes de un Estado nacional frente
a los habitantes ele cualquier otro Estado nacional. quienes para esos efectos legales se
consideran extranjeros.
Ciudadana
estatal
En cambio s existe una ciudadana estatal. definida en idnticos trminos que la ciudadana
"general", como un vnculo jurdico qUf' define una relacin poltica entre una persona
que rene ciertas caractersticas personales y un estado de la federacin. Tal vnculo
jurdico establece derechos y obligaciones de orden poltico. bsicamente. para el ciudadano
de la entidad. El derecho y la obligacin de votar y ser votado en los comicios para elegir
funcionarios que tengan la calidad de electos.
Cada una de las constituciones locales establece requisitos y modalidades para adquirir
y gozar la ciudadana estatal. Igualmente, varan de Estado a Estado las circuustaurias
por las cuales se pierde la ciudadana. as corno otros derechos y obligaciones inherentes
a la ca helad de ciudadano estatal. Un hecho debe quedar preciso: no es suficiente tener la
calidad de ciudadano mexicano para ser ciudadano estatal: es menester reunir las
condiciones subjetivas u objetivas que la legislacin local esrahlece.
FJEMPLO DE lA DOBLE CIUDADANA

CONSTITUCIN POIlCA DEL ESTADO UBRE Y SOBERANO DE
MXIco
"Artculo 23.- Son mexiquenses:
1. Los nacidos dentro de su territorio, sea cual fuere la nacionalidad de sus padres;
Il. Los nacidos fuera del Estado, hijos de padre o madre nacidos dentro del territorio del
Estado; y
III. Los vecinos de nacionalidad mexicana con 5 aos de residencia efectiva e inintemnnpida
en el territorio del Estado.
Se entender por residencia efectiva el hecho de tener domicilio fijo donde se habite
permanentemente".
"Artculo 28. - Son ciudadanos del Estados los habitantes del mismo que tengan
esta calidad conforme a la Constitucin Federal y que adems renan la condicin de
mexiquenses o vecinos a que se refiere esta Constitucin".
Territorio
estatal
La Constitucin no seala cmo se integra el territorio de cada una de las entidades ni

describe. por ende. los lmites de los mismos: establece una regla de carcter general:
ARTCULO -t5. Los estados de la Federacin conservan la extensin y lmites que
hasta hoy han tenido. siempre que no haya difcultad 1'11 ('llIInto a rstos.
53
Histricamente han sido relativamente frecuentes los conflictospor lmites entre entidades.
La Constitucin establece los procedimientos para dirimir esos conflictos. Durante el siglo
pasado el territorio de algunas entidades sufri numerosas modificaciones.
Hoy en da es posible afirmar que con la transformacin de los tres territorios federales
a sendos estados de Baja California, Baja California Sur y Quintana Roo, ha concluido,
prcticamente, la evolucin territorial de las entidades federadas.
Al referirse al poder pblico del Estado mexicano se seal que se identifica con la nocin
de soberana, su caracterstica principal. Tal no puede ser el caso del poder pblico de los
Estados puesto que striau sensu no son soberanos. En cambio el poder pblico estatal se
caracteriza por su autonoma interna. Ejerce sus atribuciones y realiza sus funciones con
autonoma de los poderes de la Unin en lo que atae a los asuntos de la competencia de
los estados, definida de acuerdo a sus respectivas constituciones y a la general de la
repblica.
Poder estatal
Los estados estn obligados a adoptar la forma de gobierno republicana, democrtica y

representativa. Por lo que las apreciaciones hechas sobre estos conceptos son vlidas
para caracterizar a todos y cada uno de los estados de la federacin.
Sexto rasgo:
idntica forma
de gobierno
En el sistema federal mexicano existen dos rdenes jurdicos y tres esferas de gobierno. El
municipio libre, como lo denomina la Constitucin, que es la tercera esfera de gobierno,
est creado por normas de la ley suprema que las constituciones locales deben respetar. El
municipio carece de un rgano legislativo propio. La cmara o congreso local crea
disposiciones del orden comn que regulan aspectos de la operacin municipal, pero que
rigen para todos los municipios de una entidad. Tal es el caso de las leyes orgnicas
municipales que existen en la totalidad de los rdenes jurdicos locales. Aun las leyes de
naturaleza financiera, como la ley de hacienda municipal y las leyes de ingresos y de
egresos municipales, de vigencia anual, dan bases generales para todos los municipios de
una entidad. Cada uno de los municipios en lo particular, establece bases reglamentarias
para la ejecucin de esas leyes.
Sptimo
rasgo:
municipio
libre: otra
esfera de
gobierno
La doctrina del municipio libre qued plasmada en la Constitucin en el artculo 115,

desde 1917. Sucesivas reformas han intentado ampliar y perfeccionar esa doctrina, ante
la tradicional debilidad poltica y financiera de la institucin. Actualmente el artculo
mencionado se integra por ocho amplias fracciones que son la base de la organizacin
jurdico-poltica del municipio.
El octavo y noveno rasgos mencionados en el declogo, no requieren explicacin adicional,
salvo transcribir la relacin de impedimentos constitucionales contenidos en el artculo
117 de la Constitucin.
"ARTCULO 117. Los estados no pueden, en ningn caso:
l.
11.
Celebrar alianza, tratado, o coalicincon otro Estado ni con las potencias extranjeras;
Derogada.
m. Acuar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado;
IV Gravar el trnsito de personas o cosas que atraviesan su territorio;
V Prohibir ni gravar, directa ni indirectamente, la entrada a su territorio, ni la salida de
l, a ninguna mercanca nacional o extranjera;
Octavo y
noveno
rasgos
54
VI.
Gravar la circulacin ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos

o derechos cuya exencin se efecte por aduanas locales, requiera inspeccin o
registro de bultos o exija documentacin que acompae la mercanca:
VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias
de impuestos o requisitos por razn de la procedencia de mercancas nacionales o
extranjeras, ya sea que esta diferencias se establezcan respecto de la produccin
similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia:
VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o emprstitos con gobiernos de otras
naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en
moneda extranjera o fuera del territorio nacional.
Los Estados y Municipios no podrn contraer obligaciones o emprstitos sino cuando
se destinen a inversiones pblicas productivas, inclusive los que contraigan organismos
descentralizados y empresas pblicas. conforme a las bases que establezcan las
legislaturas en una ley o por los conceptos y hasta por los montos que las mismas
fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarn de Sil
ejercicio al rendir la cuenta pblica, y
IX. Gravar la produccin, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o
con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unin autorice.
El Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados dictarn. desde luego. leves
encaminadas a combatir el alcoholismo".
Dcimo rasgo:
la distribucin
de
competencias
En el derecho constitucional se denomina distribucin de competencias al mtodo jurdico

poltico que se establece en la Constitucin de un estado federal, en virtud del cual se
reparten las facultades legales entre las distintas esferas del gobierno.
Mtodos para
distribuir las
competencias
Existen mtodos distintos que determinan la distribucin de competencias entre la federacin

y los estados miembros:
El concepto mismo de distribucin de competencias lleva consigo la idea de lmites a las

facultades que se atribuyen en cada esfera del gobierno.
El primero consiste en especificar detallada y limitativamenre las atribuciones de

cada uno de los rdenes de gobierno.
b) El segundo consiste en la enumeracin limitativa de las atribuciones de los estados
miembros, correspondiendo a los poderes federales las facultades residuales.
e) El tercero, a la inversa del anterior, seala las atribuciones del poder ceut ral
correspondiendo a las entidades federativas las facultades residuales.
d) Finalmente, algunas constituciones acuden a un mtodo mixto: por un lado establecen
facultades residuales y por el otro hacen una distribucin especfica, aunque incompleta.
de facultades y atribuciones al nivel federal y al nivel local. Tal es el caso de la
Constitucin mexicana.
a)
Esta ltima forma es la que ha adoptado el mayor nmero de estados federados, entre
los cuales se encuentra el nuestro.
"ARTCULO 124. Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados."
E~te artculo es la base para interpretar y definir el problema de la distribucin dp

competencias en la prctica cotidiana del federalismo. Se dice que la competencia de origen
corresponde a las entidades federativas y la d('legada a la Icderacin.
Ikl art culo t ranserito ~e desprenden las cOlldu~iol\('~ ~il!uit'lltes:

Correspollde oxclusivamcnn- a la Constitucin federal hacpr la di~trilllJ("ill o n-parto drt( lI l l lH' (PIHia .
I Ah po(!<-n'sde la fe(!t'racilllnicanwnte
!t-s ~el-tala.
11IW(kll
realizar las atrihurioru-s que la Constiuu-in
'Ildas la~ denuis faculradcs correspollden a los e~lados miemhros quP dclH'1laduar de acuerdo
COIl la~ constiturioru-s lorah-s.
CMO SE DISTRIBUYEN LAS COMPETENCIAS

Existen diversos sistemas para distribuirlas competencias entre la Federacin y las entidades
federativas. Mxico sigue el principio norteamericano en este aspecto: todo lo que no est
expresamente atribuido a las autoridadesfederales es competencia de la entidad federativa.
La Constitucin General numera lo que los Poderes de la Unin pueden hacer y todo lo
dems es competencia de las entidades federativas.
Este artculo (124 de la Constitucin) enunciaelpostuladoanterior, sin embargo, difiere del
norteamericano en que nuestro preceptoaclara que las facultades federales tienen que estar
"expresamente" sealadas. La palabra "expresamente" no aparece en el correspondiente
artculo norteamericano, lo que es de especial importancia, comoposteriormente examinamos.
Expuesta la regla anterior, parecera que la distribucin de competencias es asunto fcil y
claro. Todo lo contrarioya que es espinoso y de dificil manejo.
Encontramosque la propia Cbrrstrtucin establece una serie deprincipiosrespeeto del
problemade lacori1petencia.enel estadofederal que se puedenenunciarenla fortnasiguiente:
1.
2.
3.
4.
Facultades atribuidas a la Federacin;

Facultades atribuidas a las entidades federativas;
Facultades prohibidas a: la Federacin;
Facultades prohibidasa las,entidades federativas (bastaaqu la clasificacin est inspirada
en Bryce);
5. Facultades roin~~
6.Facultades~~;I:i;:'
7. Facultades de auxiIioiY .
8. Facultades que ema;nan de lajurisprudencia, ya sea reformandoo adicionando la anterior
clasificacin."
Jorge Carpizo, 1~.

(Comentario al Artculo 124 de la'Constitucin.
"Drechos del Pueblo Mexicano";
Cmara de Diputados .
~oriaI&rra. Tomo)$, p.95f).
55
56
La mayora de los pases que han adoptado la organizacin federal, experimentaron

una rpida expansin de las facultades de los poderes federales frente a los estatales. Casi
siempre ha sido el poder ejecutivo federal el que inexorablemente aumenta la esfera de
sus atribuciones.
En algunas ocasiones es el poder legislativo federal el que ampla el radio de sus acciones
legales, tal como fue el caso de la llamada "reforma presupuestaria" del congreso de los
Estados Unidos de Amrica a raz de El acta del presupuesto de 1975, la cual permite una
participacin integral y definitiva del congreso en la formulacin de la ley de ingresos y
del presupuesto de egresos.
En general, la esfera de atribuciones de los poderes de los estados se ha quedado
rezagada tanto jurdica como polticamente.
Desde el punto de vista jurdico este proceso ha sido posible en Mxico, por la existencia
de las llamadas facultades implcitas del congreso de la Unin.
La Constitucin dice:
ARTCULO 73. El Congreso tiene facultad:
.
XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las
facultades anteriores y todas las otras concedidas por esta Constitucin a los Poderes de
la Unin.
En la cmara de diputados del Congreso de la Unin, en los crculos acadmicos y en
otros foros se ha discutido mucho si los poderes de la Unin han usado y an abusado de
esta facultad para aumentar, en perjuicio de los estados, el contenido de sus atribuciones.
Algunas de las facultades que la Constitucin otorga al poder legislativo y al poder
ejecutivo federales, estn definidas de una manera tan amplia, que "para hacerlas efectivas"
el congreso puede expedir, con base en la referida fraccin XXX, una I('y que conceda
facultades a cualquiera de los poderes de la Unin, sin que estn ni remotamente contenidas
en forma expresa.
Este sistema de facultades implcitas, se dice, ha hecho casi intil el sistema de la
competencia originaria para los estados y delegada para la federacin.
Aunque esta posicin tajante es exagerada, lo cierto es que las facultades implcitas de
la fraccin XXX, del artculo 73, s han servido para acrecentar el mbito de competencia
de los poderes de la Unin y, en especial, el del ejecutivo.
Evolucin del
Federalismo mexicano
Los tratadistas de derecho poltico (constitucional), de ciencia poltica y, sin duda los
historiadores, coinciden en sealar que hasta ms all de la segunda mitad del siglo
veinte el federalismo mexicano era casi exclusivamente una estructura jurdica, formal,
un deber ser que no encontraba correspondencia en la realidad nacional. El federalismo
mexicano consista, ms que nada, en la expresin de un vigoroso regionalismo geogrfico
y cultural manifestado en tradiciones y festividades, folklore, msica, cocina, modos de
hablar y un fuerte paisanaje entre los habitantes de las mismas provincias. Era incipiente
el federalismo en su dimensin de autonoma poltica, fiscal, financiera y de desarrollo
econmico de los gobiernos locales.
Tal situacin fue el resultado de un largo proceso de involucin poltica de los estados
que integraron la Unin, con la consiguiente prdida de poder a favor del Centro. Desde
la culminacin de la Independencia y hasta el inicio del rgimen de Porfirio Daz, en el
ltimo tercio del sigloXIX,algunas de la entidades federativas haban mostrado un influyente
protagonismo en la escena nacional, como Jalisco, Nuevo Len y Mxico, entre otras. La
llegada de Don Porfirio a la presidencia y sus sucesivas reelecciones cambiaron radicalmente
el clima poltico. Se requera de un poder nico y dominante para pacificar, ordenar e
impulsar el desarrollo nacional y dar garantas a la creciente inversin extranjera. Su
gobierno ech mano de todos los medios disponibles para centralizar el poder poltico y
econmico en el pas. Desapareci la dbil autonoma de la que an disfrutaban las
entidades.
Pese a lo dispuesto por la Constitucin de 1917, eminentemente federalista, los gobiernos
inmediatamente emanados de la revolucin mexicana no modificaron, en la realidad, el
proceso de centralizacin. Ahora se requera de un poder central fuerte para imponer los
objetivos econmicos y sociales que propalaba la revolucin. La creacin de un partido
poltico aglutinador de las diversas corrientes revolucionarias, que en sus primeros tiempos
fue nico y despus dominante, constituy otro elemento adicional de reforzamiento del
proceso centralizador.
Alarribar a la segunda mitad del sigloXX, el federalismo mexicano se hallaba constreido
a un deber ser jurdico plasmado en los textos constitucionales y objeto de especulacin
Situacin
hasta la mitad
del siglo XX
58
acadmica, pero sin relacin con el acaecer poltico cotidiano. Comenz, entonces, un
movimiento en el sentido opuesto. Tom la forma de una gradual descentralizacin de
recursos financieros, de funciones y atribuciones delegadas y los montos de recursos
transferidos con ese fin. Estos mecanismos de devolucin, propios de un pas de
organizacin central, no dejaban de ser paradjicos a los ojos de los federalistas "puros",
en un sistema constitucional de competencia federales explcita y facultades estatales
residuales. A este proceso se le denomin, en trminos generales, descentralizacin de la
vida nacional o fortalecimiento del federalismo. Con cada nueva administracin presidencial
el proceso tom un impulso ms vigoroso. La verdad es que el federalismo mexicano no
estaba muerto, tan slo aletargado, adormecido. Sus races histricas. como lo sealaron
Reyes Heroles y Nati Lee Benson permanecan intactas, alimentadas tan slo por un
regionalismo apasionado.
La federacin
edificaba
obras locales
A continuacin presentaremos, de manera abreviada, la evolucin de este procpso de

fortalecimiento del pacto federal durante los ltimos treinta aftoso
Se deca que la debilidad de las administraciones locales y municipales haba obligado al
gobierno federal a ampliar su esfera de accin a tal punto, que ejecutaba acciones y
programas y edificaba obras estrictamente de la esfera estatal o municipal, mientras que
stas permanecan inactivas, simples expectadoras de los trabajos que les afectaban o
beneficiaban directamente.
La mayora de secretaras de estado y organismos descentralizados actuaban en esas
circunstancias. Entre los ejemplos mencionados con ms frecuencia se hablaba de los
programas de la antigua comisin constructora e ingeniera sanitaria perteneciente a la
secretara de salubridad y asistencia. Tena como primordial tarea la introduccin de
agua potable y drenaje a las comunidades de todo el pas con menos de .5,000 habitantes.
No era acaso una accin propia de la autoridad local o municipal?
Otros programas similares ya desaparecidos, eran: el de C-\PfCE (comit administrador
del programa federal de construccin de escuelas); el programa de caminos rurales de
mano de obra; el de construccin de canchas deportivas para basquetbol y otros deportes;
PIDER (programa de inversiones para el desarrollo rural); ('1 de construccin de centros
de salud, y muchos ms de esa naturaleza.
Las obras
locales
construidas
por la
federacin
resultaban
ms caras
Se deca que las obras de inters local ejecutadas por el gohierno federal resultaran
menos costosas si las llevaran a cabo los gobiernos estatal y municipal: frecuentemente
eran ejecutadas por contratistas federales que llegaban desde el centro del pas hasta
lejanos lugares (para ellos), lo cual elevaba los costos. De otra parte, la incapacidad de
esos contratistas para ganarse la voluntad de los particulares y obtener su cooperacin,
implicaba prdida de recursos para el gobierno. En muchas localidades del pas, se deca,
los pueblos estn acostumbrados a realizar faenas de trabajo o dar su equivalente en
dinero, como colaboracin para las obras locales. Esa disposicin se pierde cuando las
obras se deciden y realizan desde "el centro". *
"Jo1I("{'1 ~(~M'mad()r{:arI(Js Ilank Gonzlrz(llIif'1l por primera H>Z rXI)USO("Slas idf'lLll a laclasepoltica. ('oll('i~1 y rlararuentr-. ('I:~ dr Sf'1)lic'IIII)1'l'(1" 19"7:!
r-lentonr-es tradicional ..(k-savuuo dI' los gob-madon-s- con ('1, Jn'Sif 11'111 r-
f"1I
59
Se afirmaba que las administraciones locales y municipales eran sustituidas en sus funciones
por el gobierno federal porque "carecen de capacidad administrativa y financiera". Pero
no se desarrollaban precisamente porque el gobierno federal las sustitua. Era necesario
que se rompiera ese crculo de insuficiencia.
Durante la administracin 1976-1982 se produjo un rompimiento importante en la inercia
para fortalecer el sistema federal mexicano. Adems de expresar una filosofa, se tomaron
decisiones y se disearon instrumentos administrativos que la llevaron a la prctica.
Destacan de esa filosofa, los siguientes aspectos:
No puede permitirse el debilitamiento de la cohesin interna de la federacin. El
rezago de una entidad frente al progreso de las que fueron dotadas por la naturaleza
de mejores medios, conducira a sentimientos disgregadores de la solidaridad nacional.
La federacin cumple la misin de mantener unidos a los desiguales y luchar contra
ese fenmeno al mismo tiempo.
Los estados estn capacitados polticamente para emprender acciones que los hagan
arribar a estadios superiores de desarrollo econmico y social, en virtud de que
histricamente han cumplido una etapa importante y tienen frente s grandes tareas
que cumplir.
Determinadas obras podrn realizarse a travs de los gobiernos estatales con mayor
eficiencia que si se realizan mediante el pesado aparato burocrtico de la federacin.
Encontrar frmulas polticas y operativas que hagan de cada gobierno estatal, un
administrador corresponsable de la obra federal.
Accin
1976-1982
En diciembre de 1976 se envi al congreso la iniciativa de una nueva ley orgnica de la

administracin pblica federal, la cual estableci en su artculo 22, la autorizacin al
presidente de la repblica para celebrar convenios de coordinacin con los estados; el
texto es el siguiente:
Nueva ley
orgnica de la
administracin
pblica
"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos podr convenir con los gobernadores de
los estados de la Federacin, satisfaciendo las formalidades legales que en cada caso
procedan, la prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras o la realizacin de
cualquier otro propsito de beneficio colectivo, a fin de mejorar los servicios, abatir costos
o favorecer el desarrollo econmico y social de las propias entidades federativas".
En la primera reunin de gabinete de la administracin 1976-1982, se cre formalmente
el nuevo instrumento conforme al cual habran de funcionar los convenios con los estados;
se le denomin:
ACUERDO por el que el ejecutivo federal celebrar convenios nicos de coordinacin con
los ejecutivos estatales, a fin de coordinar las acciones de ambos rdenes de gobierno en
materias que competente al ejecutivo federal y a los ejecutivos estatales de manera
concurrente, as como en aquella de inters comn.
(Diario Oficial, 6 de diciembre de 1976.)
Durante la campaa a la presidencia de la repblica para el perodo 1982-1988 se puso
de manifiesto que la sociedad mexicana exiga disminuir el excesivo centralismo econmico,
poltico y administrativo que agobiaba la vida de la nacin.
Descentralizacin
de la vida nacional
1982-1988
60
El gobierno federal encabezado por el presidente de la repblica electo para el sexenio

1982-1988, dio respuesta a aquella exigencia social, mediante una estrategia que se
denomin la descentralizacin de la vida nacional; fue un proceso que intent disminuir el
alto grado de concentracin que padeca y padece la capital federal en todos los aspectos
de la vida social: poltico, econmico, administrativo, cultural y educativo.
La descentralizacin de la vida nacional se concibi como un criterio rector de la

administracin pblica y como una nueva actitud de la sociedad civil. El proceso
descentralizador, afirm el entonces presidente De la Madrid, conducir al pas al
aprovechamiento cabal de la energa social y de la enorme reserva de talento, recursos y
voluntad de la provincia mexicana.
La administracin federal para el sexenio 1982-1988 sostuvo una poltica pblica en
materia de federalismo y descentralizacin cuyas premisas se enumeran a continuacin
y que sin duda siguen siendo vlidas el da de hoy:
a) La excesiva centralizacin es un fenmeno negativo que es preciso atacar con energa.
Por un lado, concentra la actividad y los recursos humanos, materiales y financieros
en zonas y grupos sociales restringidos; por otro, provoca en amplias regiones y
comunidades perifricas el desaprovechamiento de recursos, PI desempleo, la inactividad
y la migracin.
b) La descentralizacin de la vida nacional exige un proceso decidido y profundo, ordenado
y eficaz, aunque gradual, de revisin de competencias constitucionales entre federacin,
estados y municipios. La legislacin federal y local deber reestudiarse para definir,
conforme a los requerimientos de nuestro tiempo, las funciones que competen al todo
nacional, las de carcter estatal y las indispensables para el fortalecimiento del municipio.
e) La descentralizacin de la vida nacional constituye una relevante prioridad, para
lograr un desarrollo nacional ms equilibrado en lo econmico, poltico social y cultural.
Deben reactivarse y aprovecharse las potencialidades de nuestro territorio y de la
sociedad que han permanecido an estticas a causa del proceso centralizador de
nuestra realidad histrica.
d) El federalismo -esencial a nuestro proyecto nacional- yel municipio -clula bsica de
nuestra organizacin poltica y administrativa- requieren de un constante fortalecimiento
para lograr los grandes propsitos .nacionales que el ejecutivo federal debe atender.
e) La planeacin nacional, democrtica y participativa, es fundamental para impulsar la
descentralizacin, incorporando instancias, programas y acciones en el marco del
sistema nacional de planeacin democrtica, fortaleciendo la participacin de los estados
y municipios en la definicin y ejecucin del desarrollo nacional.
La primera etapa del convenio nico de coordinacin (CUC) se inici con la transferencia
Convenio
nico de
coordinacin
de programas federales de inversin para obras de infraestruct ura social y econmica de

alcance local. Desde el punto de vista jurdico los convenios nicos de coordinacin
representaron un nuevo esfuerzo, en la poca moderna, de sistematizar las relaciones
entre las tres esferas de gobierno. Su antecedente inmediato fueron los convenios de
coordinacin fiscal.
La fase inicial de los convenios nicos, represent la decisin poltica para institucionalizar
un canal nico de concertacin de programas intergubernamentales. Fue un medio
61
apropiado para que los gobiernos locales vigorizaran su capacidad de programacin,

administracin y ejecucin.
En el acuerdo que formaliz la celebracin de convenios nicos de coordinacin entre la
federacin y los estados, se asienta el tipo de obras que el gobierno federal puede transferir
a los estatales para su ejecucin directa:
Obras
transferidas
Obras en cabeceras municipales.

Mejoramiento de la vivienda y espacios pblicos.
Construccin y rehabilitacin de vivienda popular.
Casas de cultura.
Instalaciones deportivas.
Crceles y penitenciaras.
Caminos vecinales.
Carreteras estatales.
Carreteras urbanas.
Aeropistas.
Las obras de inversin y los servicios pblicos que se transferan para ser ejecutados
directamente eran, generalmente, los considerados corno tradicionales: ampliacin de la
dotacin de agua, que implica obras de agua potable y alcantarillado en el medio rural;
incremento de planteles escolares, en los renglones necesariosde construccin y reparacin;
as corno la asistencia en materia de salud, previa construccin y reparacin de centros y
casas de salud y asistenciales.
Cmo operaba
el CUC
Para la adecuada asignacin de fondos los representantes de los gobiernos locales

presentaban con suficiente oportunidad ante el poder ejecutivo federal, un plan de
transferencia de funciones, fondos presupuestales y recursos tcnicos correspondientes a
los programas de obras y servicios arriba mencionados. A ese plan se le denominaba la
propuesta CUCo Esto era condicin para que la construccin de tales obras y la prestacin
de los servicios quedaran al encargo de los ejecutivos de los estados.
Las experiencias acumuladas en el tiempo que dur la vigencia del CUC, permitieron
consolidar su estructura y ampliar la cobertura de programas; facilitaron la concertacin
de acciones con un amplio nmero de dependencias coordinadoras de sector; con las
entidades paraestatales sectorizadas y no sectorizadas e incluso con algunas unidades
dependientes de la presidencia de la repblica; se abarc gran parte del universo de las
acciones de inters comn y de competencia concurrente de los gobiernos federal y estatal.
Logros del
CUC
En aquella poca el CUC contempl mecanismos para formalizar la participacin de

los gobiernos estatales en los programas prioritarios del gobierno federal, tales corno el
sistema alimentario mexicano; productos bsicos y los programas de COPLAMAR
(coordinacin general del plan nacional de zonas deprimidas y grupos marginados).
En enero de 1983 las 31 entidades federativas signaron un nuevo convenio de coordinacin
en sustitucin del CUCo Se denomin convenio nico de desarrollo (CUDE).
El principio rector del convenio nico de desarrollo era la descentralizacin de la vida
nacional, entendida corno un conjunto de actividades y decisiones encauzadas a un
desarrollo territorial ms equilibrado de la nacin.
Convenio
nico de
desarrollo
62
Basado en, este principio rector, se pens ampliar las facultades y atribuciones de los
estados para apoyar al federalismo, impulsando la produccin y el empleo fuera de las
zonas de alta concentracin urbana; tambin se pretendi descentralizar la vida nacional
en los aspectos poltico, administrativo, econmico y cultural. .
Por qu
CUDE?
A la consolidacin del CUC como instrumento de actuacin intergubernamental para el

desarrollo, se adicion la exigencia de una mayor coordinacin de los gobiernos federal y
estatal, as como la participacin de los municipios y de los sectores social y privado, en
la planeacin nacional del desarrollo.
La denominacin del CUDE responda a la conviccin de que estos convenios iban

ms all de una mera coordinacin entre los tres rdenes de gobierno. En realidad se
transforma en un instrumento para impulsar el desarrollo regional.
Propsitos
especficos
del CUDE
Los ejecutivos federal y estatales estuvieron de acuerdo en instrumentar mediante el

CUDE, un conjunto de propsitos especficos de mutuo inters:
Establecer un sistema estatal de planeacin democrtica, congruente con el sistema

nacional, siendo el Comit para la planeacin del desarrollo estatal COPLADE, la
instancia de comunicacin y vinculacin entre ambos sistemas.
Establecer el compromiso concreto de que el gobierno federal transfiriera al gobierno
estatal los servicios de educacin (preescolar, primaria y media bsica) y de salud
pblica (primero y segundo niveles); asimismo, se sealan los bienes, obras, servicios
pblicos, funciones y recursos que podran ser transferidos.
Establecer la coordinacinde accionesen materia de fortalecimiento municipal, mediante
la participacin de los propios municipios con objeto de ampliar su capacidad poltica,
econmica, social y administrativa; se otorgaba participacin a los municipios en el
proceso integral de planeacin, mediante su vinculacin en el seno de los comits de
planeacin del desarrollo estatal (COPLADES).
Los programas de desarrollo econmico constituan la substancia del CUDE y comprendan tres tipos de acciones:
a) Acciones de inversin y de gasto federales descentralizadas a los estados.
b) Acciones derivadas de las atribuciones especficas de las dependencias y entidades
sectoriales de la administracin pblica federal, que requeran de coordinacin con t'1
estado, y
c) Acciones derivadas de la competencia estatal, que necesitaban de la coordinacin con
el ejecutivo federal.
La expresin prctica de estas acciones eran los llamados programas estatales de

inversin (PEI).
Programas de
desarrollo
econmico
No obstante que se consideraba al CUDE como el convenio intergubernamental nico.

como su nombre lo expresaba, en aquella administracin (198:2-1988) se multiplicaron
los programas de inversin coordinada entre los tres rdenes de gobierno.
63
Se enumeran enseguida las principales categoras de programas que existieron en la

poca, adicionales al CUOE:
PEI, programas estatales de inversin, mediante los cuales el gobierno federal transfera
a los estatales sus propios proyectos de inversin en cada estado.
PROSEC, programas sectoriales concertados, mediante los cuales se incorporaba al
esquema de los convenios nicos otras acciones realizadas por el gobierno federal o
los gobiernos estatales, por s solos o coordinadamente con otras entidades, como el
entonces llamado programa de desarrollo turstico del mar de Corts.
PROOES, programas de desarrollo estatal que contemplaban la participacin de los
sectores privado y social para el desarrollo de regiones, sectores o productos que cada
estado consideraba estratgicos para su desarrollo.
PIOER, programas integrales de desarrollo rural, cuyo propsito era canalizar recursos
de inversin federal a miniregiones y comunidades rurales, bajo los lineamientos estrictos
de la entonces Secretara de Programacin y Presupuesto, pero con la participacin
directa de las propias comunidades.
COPLAMAR, programas para zonas marginadas, que atendan a aquellas regiones
en el pas que mostraban el mayor grado de pobreza y atraso relativos. Una vertiente
muy exitosa de esa experiencia fue el programa IMSS-COPLAMAR, que sumaba a los
recursos presupuestales federales ordinarios, los ms abundantes y, tal vez mejor
administrados, del IMSS.
PEPES, programas de emergencia de proteccin al empleo, que trataban de paliar los
problemas derivados de la falta de fuentes de trabajo en zonas rurales y urbanas
crticas.
En los dos sexenios que comprende el periodo que va de 1976 a 1988 el acento poltico
de la descentralizacin recay en el orden estatal. No poda ser de otra manera puesto
qut' son los estados o entidades las creadoras y constituyentes del pacto federal o pacto de
la Unin. Los estados han sido los primeros en exigir el cumplimiento del sistema federal
tal como lo consagra la Constitucin. Los estados estaban en su derecho de exigir la
reivindicacin del sistema federal. Por tal razn, a ellos se dirigi la poltica pblica de
fortalecimiento del federalismo. Se explica, entonces, la gran importancia y el xito que
tuvieron, en su momento, el convenio nico de coordinacin (CUC) y el convenio nico
de desarrollo (CUOE) como instrumentos del incipiente retorno al federalismo originario.
Diversidad de
programas
intergubernamentales
nfasis en el
rden estatal
La incorporacin del orden municipal se hizo gradualmente, en particular, en las entidades

relativamente menos desarrolladas en las que la presencia de programas federales de
inversin representaban la nica opcin de crecimiento.
Sin embargo, la situacin dio un cambio radical a partir del siguiente perodo sexenal
(1988- 1994), privilegiando a los municipios y, sobre todo, directamente a las comunidades.
La misma orientacin se mantuvo en el sexenio siguiente (1994-2000) aunque con un
impulso disminuido.
A la mitad del sexenio del presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), el gobierno
ffderal tom la determinacin de modificar la denominacin del convenio nico de
desarrollo (CUOE) por la de convenio de desarrollo social (COS). La explicacin se
El programa
nacional de
solidaridad
64
encuentra en el hecho de que los convenios nicos cambiaron su orientacin hasta

transformarse en uno de los instrumentos para la ejecucin del programa nacional de
solidaridad, conocido por su siglas (PNS) o simplemente "Solidaridad". Los CDS fueron,
realmente, solo una ms de las vertientes del programa dominante, que era Solidaridad.
La atencin a la poblacin indgena, a los campesinos que laboran en tierras de temporal

y a los habitantes de zonas urbanas marginadas, todos ellos viviendo en condiciones de
pobreza y pobreza extrema, se convirti en uno de los objetivos privilegiados de la nueva
administracin. El combate a la pobreza se erigi como una poltica pblica central.
Para conjuntar los esfuerzos de combate a la pobreza, se tom la decisin de elevar a'
la categora de programa nacional una serie de experiencias exitosas de inversin, en
diversas partes del pas, en las que las comunidades beneficiadas desempearon un papel
protagnico al lado del propio presidente de la repblica y de sus ms cercanos
colaboradores.
El programa intent, con eficacia, articular las acciones de la sociedad y de los tres
rdenes de gobierno. Su objetivo era mejorar las condiciones de vida de la poblacin ms
pobre del pas, respondiendo de manera directa, efectiva e inmediata a sus mltiples
necesidades. Solidaridad se constituy en el sinnimo de la poltica social del gobierno
federal.
Caractersticas
de Solidaridad
Principios y
mtodo de
trabajo
Una de las claves de su xito indudable, fue que Solidaridad logr captar de manera
directa e inmediata, las necesidades de la comunidad y las demandas reales de la poblacin,
en el sitio mismo donde se dejaban sentir con ms fuerza. Otra clave de la aceptacin del
programa fue la participacin de los beneficiados. Se abrieron espacios para la participacin
comunitaria y para la concertacin entre la sociedad "de base" o como dicen algunos
socilogos, la "raz de la sociedad" y las autoridades. El programa logr transformar las
preocupaciones de la poblacin en actitudes ciudadanas ms responsables frente a sus
propias carencias materiales. Solidaridad tuvo presencia en todos los estados y todos los
municipios del pas.
Solidaridad operaba a partir de cuatro principios:
1. Respeto a la voluntad, iniciativas y formas de organizacin de los individuos y
comunidades (se intent no establecer condiciones ni imponer decisiones cupulares).
2. Participacin plena y efectiva de las comunidades (en todas las fases del trabajo).
3. Corresponsabilidad (cada parte involucrada tena asignadas acciones especficas a
realizar y recursos humanos, materiales o financieros que aportar).
4. Honestidad y eficiencia en el manejo de los recursos (se cre un sistema de "contralora
social" para que las propias comunidades vigilaran y evaluaran el uso de los recursos).
Mediante la aplicacin de estas ideas rectoras los operadores del programa intentaron
eliminar el paternalismo y el populismo, que usualmente acompaa a las acciones de
dotacin de recursos gubernamentales a cambio de trabajo comunitario. Se evitaron uno
y otro, pero a cambio se gener una fuerte relacin c1ientelar de la poblacin hacia
Solidaridad (tal vez era un objetivo que se buscaba deliberadamente).
65
El Programa Nacional de Solidaridad estaba imbuido de una idea antiburocrtica y casi

antigubernamental. Para promover trabajos en beneficio directo de las comunidades se
propuso acudir hasta ellas, sin intermediarios. Hizo a un lado, con elegancia, a las instancias
federales formalmente responsables, es decir, a las secretaras del despacho encargadas
de funciones especficas, tales como agricultura, forestera, salud, comunicaciones, obras
pblicas y otras. Tambin dejo de lado o casi, a los gobiernos estatales y sus dependencias.
Acudi directamente a las comunidades. Sin embargo, en la mayora de los estados del
pas algunas comunidades modestas estn constituidas en municipios. Por tanto, salvo en
los grandes municipios urbanos que no representan ni el 5% del total, Solidaridad tom al
municipio semiurbano y rural como el eje sobre el cual giraban sus intensas cuanto variadas
acciones.
Los
municipios y
Solidaridad
Los pequeos municipios del pas -en trminos de poblacin y de recursos que no por el
tamao de su territorio- constituyen la inmensa mayora; reaccionaron con calidez y
entusiasmo ante la inesperada atencin que les prestaba un programa presidencial con
relativamente abundantes recursos disponibles. El xito de Solidaridad desde el punto de
vista de sus resultados es innegable. El pas entero se puso en pi de trabajo al llamado de
Solidaridad.
El programa fue puesto como ejemplo, por diversas instituciones internacionales, como
una opcin vlida para el combate a la pobreza por parte de los gobiernos nacionales
tanto en los pases en vas de desarrollo como en los llamados en transicin, como Mxico.
Fueron los aspectos polticos del programa los que constituyeron un obstculo para su
continuacin. A lo largo y ancho del territorio nacional se crearon decenas de miles de
pequeos agrupamientos de base denominados "comits de Solidaridad", cuya lealtad y
reconocimiento era de tipo personal, no institucional, hacia los organizadores y activistas
del programa, encabezados por el propio presidente de la Repblica. Solidaridad form
una nueva generacin de jvenes dirigentes, socialmente motivados, sazonados en la
experiencia de campo y con excelente preparacin acadmica. Ello no tena, de suyo,
nada objetable y mucho que aplaudir. El problema se present cuando esa nueva generacin
aspir de inmediato, estimulada por sus jefes, a ocupar importantes cargos de eleccin
popular. A los polticos de larga trayectoria, a los lderes tradicionales, a la "nomenclatura"
del PR!, les disputaron con xito escaos senatoriales, diputaciones locales y federales y
presidencias municipales, sin haber transitado por la larga espera que implicaba, en aquel
entonces, la militancia partidista en el PR!.
Al arribo de la nueva administracin gubernamental federal, Solidaridad desapareci.
La administracin del presidente Ernesto Zedillo realiz un anlisis crtico de anteriores
frmulas de la poltica social, un tanto disimuladas en el marco de fortalecimiento del federalismo. Se parti del reconocimiento franco que la pobreza en el pas, en particular la
pobreza extrema, se haba incrementado no solo en nmeros absolutos sino posiblemente,
tambin, en trminos relativos.
"Hay en nuestro pas un grupo formado por varios millones de mexicanas y mexicanos
que por generaciones no han heredado ms que rezagos y carencias; que vive con la
Los
programas de
la
administracin
1994-2000
66
fuerza de su dignidad y con el aliento de una una pequea esperanza. Son los ms pobres
de Mxico, que luchan por liberarse del crculo vicioso de la desnutricin, insalubridad,
enfermedad e ignorancia".
Ernesto Zedilla. 1997.
Se consider que los programas sociales anteriores, en especial el de Solidaridad, todava

con la pretensin de descentralizar la vida nacional, no haban atacado directamente las
races de la pobreza extrema concentrando la atencin, ms bien, en la infraestructura y
las condiciones fsicas en las que se desenvuelve la vida de las pprsonas de escasos recursos.
La nueva propuesta social, a cambio, corregira directamente las causas de la pobreza
que no son otras, se dijo, que la desnutricin, la enfermedad y la ignorancia.
Se cre el Programa Nacional de Educacin, Salud y Alimentacin, el PROGRESA.
Solidaridad haba "brincado" el nivel de losgobiernos estatales, para todo efecto prctico,
apoyndose y dotando de recursos a los municipios y a las comunidades. Progresa, a su
vez, dio un paso mas adelante dejando a un lado a los municipios y brindando apoyo
directo a los ncleos familiares a travs de las madres de familia. El gobierno federal
otorg un subsidio mensual en efectivo a las familias en condiciones de pobreza extrema,
a condicin de que sus miembros acudieran a los centros de salud. A los hijos de esas
familias se les concedieron becas, tambin en efectivo, siempre que no dejaran de asistir a
la escuela primaria o secundaria. Las becas para nias eran superiores en monto para
compensar la desigualdad de oportunidades.
Al paso del tiempo algunos programas de descentralizacin de la vida nacional
cambiaron de carcter, transformndose en acciones de poltica social. Un ejemplo:
Solidaridad se ubic a horcajadas entre ambas polticas pblicas; Progresa solo deba ser
entendido como una accin en el mbito social.
La administracin federal en aquellos aos continu ciertas acciones muy arraigadas
en la poblacin, las de los desayunos escolares, libros de texto gratuitos y apoyo a la
mujer, entre otras; adicionalmente puso en operacin varios programas en todas las
entidades cuya naturaleza perteneca a la poltica social. Tales fueron los casos de los
programas de certificacin de derechos agrarios, PROCEDE, y de apoyo directo a
productores agrarios, PROCAMPO.
Transformacin
del Ramo 33
del
Presupuesto
Federal
La administracin del presidente Zedillo opt por un camino diferente para avanzar en el
fortalecimiento del pacto de la Unin. En el Decreto del Presupuesto dp Egresos de la
Federacin (PEF) para el ejercicio de 2001, las asignaciones a estados y municipios
quedaron autorizadas del modo siguiente:
Primero.- En uno de los llamados Ramos Generales del presupuesto, el 23, se incluyen
transferencias a las entidades federativas para ser destinadas "exclusivamente para
saneamiento financiero; apoyo a los sistemas de pensiones de las entidades federativas;
as como a la inversin en la infraestructura de las entidades federativas". (PEF, Art. 5").
En el texto del PEF se incluye la asignacin, estado por estado, destinada a apoyar pi
saneamiento financiero o sea la deuda pblica estatal.
Srgulldo.- En adicin a las partiripaciones a las qur por ley tienen derecho los estados y
municipios, las aportaciones federales para propsitos genricos y especficos SI'
incrementaron considerablemente en ese perodo. A ellas SI' refiere el Ramo Cenera] 33
contenido en PI artculo 9 del citado Decreto,
11'ITero.- Sr autoriza a las dependencias y entidades federales a transferir recursos y
responsabilidades a los gobiernos locales, mediante convenios.
La distribucin de las aportaciones del Ramo ,33 para el ao 2001 se muestra en el
cuadro siguif'nte:
RAMOGENEML 33
Distribucin de las aportaciones federales a estados y municipios 2001
100
Total
Fondo de aportaciones para la educacin bsica y normal
Fondo de aportaciones para los servicios de salud
Fondo para la infraestructura social estatal
Fondo para la infraestructura social municipal
Fondo para el fortalecimiento de los municipios y de las
Demarcaciones territoriales del D.E
Fondo de asistencia social
Fondo de infraestructura educativa
Fondo para la educacin tecnolgica y de adultos
Fondo para la seguridad pblica de los estados y del D.E
o;;)
60.0
12.5
1.2
3.3
9.2
1.4
2.0
1.:3
2.2
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federacin, 2001. (PEF)

Los dos primeros renglones, educacin y salud, corresponden a las transferencias
derivadas de sendos convenios de descentralizacin. Son los recursos que los estados
administran para la atencin de las funciones que ahora ejercen esos gobif'fTlos. En conjunto
representan 72.5% del total. La restante cuarta parte, o ms se transfiere a los municipios
con bastante flexibilidad en cuanto a su destino final. Un porcentaje muy pequeo lo
reciben los estados para inversiones que son de su inters. Las cifras anteriores ponf'n de
relieve que tambin la administracin del sexenio 1994-2000 dio preferencia a los
municipios para PI manejo de recursos federales adicionales, puesto que los programas de
descentralizacin de la educacin y la salud existan con anterioridad.
Ha habido otros avances en el camino de la descentralizacin. Algunos recursos asignados
a las enridades y las dependencias han sido transferidos a los estados mediante convenios,
en adicin a los captulos de salud y educacin. En efecto, el PEF establece:
'\RTCULO 10. Las dependencias y entidades, con cargo a sus presupuestos y por
medio de convenios, podrn reasignar recursos presupuestarios a las entidades federativas
con el propsito de transferir responsabilidades y, en su caso, recursos humanos y materiales,
correspondientes a programas federales".
67
68
Hoy en da, la tendencia de los gobiernos locales es a retomar a los principios financieros
del sistema federal, pero no por el camino nico de las transferencias unilaterales de
recursos federales, ni del Ramo 33 ni menos del Ramo 23 o mediante convenios. Se busca
obtener y recuperar la "potestad fiscal" sobre sus ingresos ordinarios, es decir, ampliar el
ejercicio de sus competencias tributarias y evitar que una parte de las transferencias
federales adicionales, se aten a programas federales (con o sin aportaciones locales).
Tales pretensiones estn plenamente justificadas tanto desde un punto de vista
constitucional como poltico. Hay que reconocer, sin embargo, que en un sistema
autnticamente federal esta va tiene limitaciones importantes derivadas de las obligaciones
del gobierno nacional para promover un desarrollo regional equilibrado y, en especial,
cumplir los objetivos nacionales fundamentales.
La ley de
coordinacin
fiscal de 1980
En el texto del convenio nico de coordinacin firmado en 1977, se asent que el ejecutivo
federal propondra al Congreso de la Unin la expedicin de una leygeneral de coordinacin
fiscal entre la federacin y los estados, que regulara las relaciones fiscales entre ambos
rdenes de gobierno y fortaleciera las finanzas pblicas locales.
La ley general de coordinacin fiscal entr en vigor en 1979 1 En ella qued establecido
el sistema nacional de coordinacin fiscal.
Dentro de este sistema las participaciones se determinan en funcin del total de impuestos
federales, incluyendo aquellos que tradicionalmente se consideran de recaudacin exclusiva
de la federacin (Impuestos al comercio exterior). Como se ver adelante, este mecanismo
ha generado un incremento sustancial en los recursos que la federacin participa a los
estados y a los municipios.
Antes del surgimiento del sistema nacional de coordinacin fiscal (SNCf) de 1979, la
SHCP haba celebrado convenios con todas las entidades federativas para el cobro de las
tasas generales y estatales del impuesto sobre ingresos mercantiles y otros impuestos
especiales, as como para delegar funciones a los estados para la administracin, liquidacin
y recaudacin de los impuestos coordinados. Esos convenios establecan obligaciones y
derechos recprocos entre los ejecutivos federal y estatales, sobre un reducido nmero de
impuestos y la distribucin de las correspondientes participaciones, mismas que slo
abarcaban la cantidad recaudada en tales impuestos.
A partir de 1978, los convenios mencionados fueron integrados en los denominados
convenios uniformes de coordinacin fiscal y que han sido suscritos por la SHCP y todos
los estados. El objetivo de estos convenios era simplificar las obligaciones y los derechos
de las partes. Los convenios permiten la adhesin de los estados al nuevo sistema nacional
de coordinacin previsto en la ley sobre la materia. Tienen vigencia fuera del esquema
nico, aunque su contenido esta enmarcado en los sealamientos del mismo.
I El. f('ulida<1 rsta k-ySf'llIISOt'11 vigoreu (los ('fallaS:

1) ("1 10 d r- enero (1r- dicho ao entran en vigor las disposiciones referenn-s a los organismos en materia dr roonlinacin (Henuiu :\aeional fl,'
FtllK'iorulIios F"lSCAA-s. <:oJtliSKHI Pennanente de HuuionariosFiscaJ('s y elfustinuo pera ('11:>t-sam>llo'l'kllico(lf' las I lar-iendasPbhcas (I~DETE( .}:
y. 2) el I". dr rurmdr 1980. entraron f'1I vigor las dems disposiciones (de las participaciones. dd S.~.( :.1': y de la ('olai>.)raC'i611 ('nln'laS"('lItidadf's
r.'(lf'm.i\,8s y la rt'(II'raci{I).
69
El instrumento que da las bases para el surgimiento del Sistema Nacional de referencia, es
la ley de coordinacin fiscal que entr en vigor en 1980, abrogando la de 1953. Asimismo,
abroga la ley que regula el pago de participaciones en ingresos federales a las entidades
federativas de 1940 y la ley que otorga compensaciones adicionales a los estados
coordinados en el impuesto sobre ingresos mercantiles de 1953. Con este medida se dio
un proceso de reestructuracin de las relaciones intergubernamentales en materia tributaria.
Los principales objetivos de esa ley son: coordinar el sistema fiscal de la federacin con
los estados, municipios y el Distrito Federal; establecer y distribuir las participaciones a
dichas entidades: fijar las reglas de coordinacin administrativa entre las autoridades
fiscales; constituir los organismos en materia de coordinacin fiscal y sentar las bases de
su organizacin y funcionamiento.
Segn la ley de coordinacin fiscal el fondo general de participaciones est integrado
por el 13% de los ingresos totales obtenidos por la federacin durante un ao, por concepto
de impuestos. Este fondo se incrementar con el porcentaje que represente en dichos
ingresos la recaudacin de los gravmenes locales o municipales que las entidades
convengan derogar o dejar en suspenso al adherirse al sistema de coordinacin fiscal.
A principios de la dcada de los setentas se crearon los comits promotores del desarrollo
socioeconrnico de los estados (COPRODES). Eran mecanismos de coordinacin de
acciones entre los niveles de gobierno federal y estatal; intentaban ser, tambin, instrumentos
estatales de programacin.
Su origen era federal y su creacin fue auspiciada en 1971 por la entonces secretara
de la presidencia, de la que dependieron hasta 1976; en ese ao fueron reestructurados
para adecuarlos a los esfuerzos de programacin econmica y social y lograr que los
estados y municipios participaran en forma ms activa en las tareas de su desarrollo.
En 1981 el gobierno federal adquiri el compromiso de desaparecer lo"s comits promotores del desarrollo socioeconmico (COPRODES), de naturaleza federal, en la medida
que los gobiernos estatales crearan como acto propio, los comits de planeacin para el
desarrollo (COPLADES).
Este compromiso convenido permiti que los gobiernos estatales se constituyeran
responsables de la planeacin estatal y regional, integrndose al sistema nacional de
planeacin.
Con esta medida el proceso de planeacin estatal recae en el nivel local. La federacin
logra avanzar hacia el sistema nacional de planeacin.
Las principales funciones de los comits son:
Coordinar la formulacin, actualizacin e instrumentacin del plan estatal de desarrollo,
buscando compatibilizar a nivel local, los esfuerzos que realicen la administracin
pblica federal, el gobierno del estado y los ayuntamientos respectivos.
Planeacin y
programacin
regionales
70
Coordinar las acciones de planeacin, programacin y ejecucin de los tres rdenes

de gobierno.
Evaluar los resultados de las actividades anteriores.
Los Coplades continan operando hasta la fecha, aunque sin fuerza poltica real porque
el gobierno federal ya no los considera instrumentos necesarios para la transferencia de
recursos ni para la coordinacin de acciones.
La
descentralizacin
administrativa:
educacin y
salud
Una vertiente distinta del fortalecimiento del federalismo se desarroll en paralelo a los
programas descentralizados de inversiones descritos en los prrafos anteriores. Se alude a
dos grandes e importantes esfuerzos de descentralizacin administrativa en las reas de
educacin y salud. Ambas polticas pblicas se estudian con cierto detalle en los captulos
correspondientes a las secretaras de educacin pblica y de salud. Los procesos han
tomado muchos aos en desenvolverse, ms de quince. Se iniciaron como programas de
desconcentracin territorial y funcional, para transformarse luego en verdadera
descentralizacin jurdico-administrativa. Las polticas pblicas se hallan en etapa de
consolidacin definitiva, como se explica en otra parte de este texto.
Hacia un nuevo
Federalismo fiscal
El sistema federal est consagrado en el Artculo 40 de la Constitucin General vigente,

que recoge el anhelo del pueblo de Mxico de conformarse en una repblica democrtica,
representativa, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su
rgimen interior; pero unidos en una Federacin establecida de acuerdo a los principios
marcados por la propia Constitucin.
La Historia Patria ensea que las tres grandes constituciones que se ha dotado el pueblo
de Mxico -1824, 1857 Y1917- han tenido un carcter eminentemente federalista. Transitorias y poco relevantes excepciones fueron Las Siete Leyes de 1836 y Las Bases Orgnicas
de 1843. Las races del federalismo mexicano no son producto de una imitacin extralgica, como los enemigos del progreso lo quisieron representar en su poca, sino de la
profunda conviccin surgida de nuestro arraigado regionalismo, sus tradiciones, cultura,
costumbres y hbitos, as como del paisanaje, que representan una enorme riqueza poltica
y social de la nacin que debemos preservar y fortalecer.
Ha quedado plenamente establecido por la doctrina y la teora constitucionales que el
concepto de soberana utilizado por el constituyente en el artculo 40, al referirse a los
estados que integran la Federacin, alude a la plena autonoma interna de la que disfrutan
aquellos a virtud de lo establecido por la Carta Magna. No puede ni debe confundirse con
la nocin de soberana nica que solo al pueblo pertenece, el cual la ha ejercido al dotarse
de una Constitucin. Slo la Constitucin es soberana.
Sin embargo, la expresin poltica comn y cotidiana del ciudadano usa la terminologa
del artculo mencionado, hablando de "estados libres y soberanos", con nimo de subrayar
la deseada autonoma interna, poltica y econmica de las entidades que componen el
Pacto de la Unin.
La plena autoridad interna de las entidades federativas se debera manifestar por la
triple va de la libertad de accin administrativa, poltica y econmica, incluida la financiera.
Al faltar alguna no podra hablarse de verdadera autonoma.
Raz del
federalismo
mexicano
72
Avances del
federalismo
administrativo
y financiero
Durante los ltimos cuatro sexenios presidenciales del siglo XX, la frmula de la
descentralizacin de la vida nacional constituy una de las ideas centrales de los gobiernos
federales. Se entendi a la descentralizacin como la transferencia de competencias y
funciones del orden federal a los estados y municipios, con recursos centralmente asignados
para desahogadas. Dos ejemplos representativos que no nicos, fueron la descentralizacin
de los servicios educativos y la de los servicios de salud.
La descentralizacin contribuy, sin duda, a fortalecer el Pacto de la Unin por la va
administrativa y en menor grado, por las consecuencias polticas derivadas del ejercicio
de competencias, atribuciones y recursos adicionales.
Otros acontecimientos permitieron avanzar hacia un federalismo cada vez ms
fortalecido, tal como fue concebido por el Constituyente de 1917. Los de mayor relevancia,
ni duda cabe, han sido las sucesivas reformas poltico-electorales que facilitaron la
alternancia, en los ejecutivos locales, de partidos polticos distintos del PRI.
Por otra parte, e! progreso hacia e! objetivo que la Constitucin llama "de! municipio
libre" ha sido acelerado. Dos importantes reformas al artculo 115 constitucional que rige
y organiza la vida del municipio -las de 1983 y de 1998- dotaron a esa institucin de
nuevas y amplias atribuciones para atender los servicios que las comunidades exigen y
sobre todo de fuentes impositivas propias y exclusivas, que lo han fortalecido financieramente.
Hay que agregar a la positiva situacin anterior, la transformacin de! llamado Ramo
33 del Presupuesto de Egresos de la Federacin, que aument considerablemente la
corriente de recursos lquidos para los ayuntamientos de los municipios.
Admitiendo que falta camino por recorrer, no puede negarse que la situacin de libertad
econmica y financiera, por tanto poltica, de los municipios mexicanos ha cambiado
positivamente, durante los ltimos lustros.
Problemas
fiscales de las
entidades
federativas
Diferente, por contraste, es el panorama financiero de los gobiernos estatales. Ciertamente

la transicin y la apertura democrticas del pas han permitido a los gobiernos locales, de
diverso signo poltico, ejercer un mayor grado de autonoma formal en todos los rdenes.
Sin embargo, experimentan una creciente restriccin financiera y mayor dependencia de
las participaciones en impuestos federales y transferencias federales. En estados en los
que las participaciones tienen menor peso en el presupuesto, representan ms del 66% del
ingreso ordinario estatal. En el otro extremo, hay entidades en las que aquellas equivalen
al 89% y hasta al 92% del mismo. El promedio general es de 80%.
La precariedad de los recursos propios explica, en buena medida, el creciente
endeudamiento pblico en el que han incurrido algunos gobiernos estatales. Segn las estimaciones disponibles, en cuatro estados con el mayor endeudamiento, la deuda represent,
en los ltimos aos, el 174%, 153%, 127% Y122% de su ingreso ordinario anual, incluyendo participaciones. En otras entidades esta cifra no es significativa. El promedio se
sita alrededor de 54%.
73
Al de por s complejo panorama de las finanzas estatales se agrega ahora la circunstancia

-muy relevante para la vida democrtica del pas- de la nueva autonoma poltica,
administrativa y financiera del Distrito Federal. Las adiciones y reformas recientes (2002)
a diversos artculos de la Constitucin, entre ellosal artculo 122, equiparan la organizacin
jurdico-poltica de la entidad denominada Distrito Federal, con la que es propia de las
restantes entidades integrantes del Pacto Federal. Hasta la aprobacin de las reformas y
adiciones al artculo mencionado, la responsabilidad ltima de las finanzas del antiguo
Departamento del Distrito Federal, que gobernaba por mandamiento delegado a la capital
de la Repblica, corresponda al propio gobierno federal. No era infrecuente que este
ltimo absorbiera elevados adeudos en los que incurra el gobierno de la Ciudad de Mxico,
para equilibrar sus presupuestos de gasto. Por razones obvias no ser nada fcil acudir a
ese mismo expediente en lo futuro.
No obstante las bondades iniciales que trajo consigo el Sistema Nacional de Coordinacin
Fiscal -no para todos pero s para la mayora de los estados- se encuentra ahora en etapa de rendimientos decrecientes. La difcil situacin financiera en la que han cado la mayora de las entidades de la Unin, sobre todo las de mayor tamao econmico y de
poblacin, incluyendo el propio Distrito Federal, impone una solucin radical y de largo
plazo. El camino indicado es, adems de continuar con el perfeccionamiento de la
Coordinacin Fiscal, la modificacin a las competencias tributarias consagradas en la
Constitucin para la Federacin y para los estados integrantes del Pacto de la Unin.
A. Consideraciones jurdicas
El rgimen constitucional mexicano en materia de distribucin de competencias entre la
Federacin y los estados es mixto. Ello significa que la Constitucin establece una
distribucin especfica, aunque incompleta, de las facultades y atribuciones qUf' corresponden
a los poderes de la Federacin y de los estados, pero al mismo tiempo, a tenor de su
artculo 12-+, reserva las facultades residuales para el mbito estatal.
La doctrina constitucional mexicana reconoce que no obstante la claridad de la regla

establecida en ese artculo, la Constitucin seala una serie de principios o categoras de
la competencia en el estado federal. Son los siguientes:
Facultades atribuidas a la Federacin;
Facultades atribuidas a las entidades federativas;
Facultades prohibidas a la Federacin;
Facultades prohibidas a las entidades federativas;
Facultades concurrentes o coincidentes;
Facultades de auxilio;
Facultades que emanan de la jurisprudencia ya sea reformando o adicionando la
anterior clasificacin (Carpizo, 1999).
En el mbito tributario existen facultades atribuidas a la Federacin, tales las que se
establecen en la Fraccin XXIX-A del Artculo 73; facultades prohibidas a las entidades
federativas, como las que se sealan en las fracciones IV, V, VI y IXdel artculo 117 y en el
artculo 118, Fraccin 1; facultades prohibidas a la Federacin y a las entidades federativas,
Necesidad de
modificar las
competencias
tributarias
74
tales como las que se establecen en la Fraccin N del Artculo 115. Por otra parte, a virtud
de lo ordenado por los artculos 31, Fraccin N y 73 Fraccin, VII, as como al principio
general establecido por el artculo 124, existen facultades concurrentes (o coincidentes)
entre la Federacin, los estados y actualmente el Distrito Federal, para gravar cualesquier
otro acto, actividad u objeto imponible.
Tal es el criterio establecido por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, vigente
hasta la fecha.
B. Razones de la reduccin del mbito de competencia tributaria.

Con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Coordinacin Fiscal de diciembre de
1953, se interpretaba que las fuentes impositivas del mbito estatal podran ser todas
aquellas contribuciones no conferidas expresamente a la Federacin, as como todas
aquellas en que no existiera una limitacin directa. Los estados podran establecer
gravmenes de manera concurrente con la Federacin sobre el ingreso de las personas
fsicas y morales y sobre el consumo, por ejemplo, con riesgo de incurrir, naturalmente,
en doble tributacin.
Para conseguir el desarrollo financiero autnomo de las entidades federativas y el Distrito
Federal, no es suficiente el ejercicio de las competencias fiscales residuales que emanan de
la aplicacin del artculo 124, que da origen a las concurrentes, a virtud de otros
ordenamientos constitucionales ya mencionados.
El catlogo de los impuestos de competencia estatal exclusiva se ha reducido dejure ()
de Jacto a muy pocos gravmenes de escaso rendimiento (impuesto sobre las nminas,
algunos impuestos a servicios). Como resultado de la aplicacin de la Ley de Coordinacin
Fiscal y de los Convenios de Coordinacin que en ella encuentran fundamento, la base
impositiva genrica de la que disponen los gobiernos estatales es sumamente reducida.
Si se aspira a la construccin de un sistema federal fortalecido, la potestad tributaria de
los estados y del Distrito Federal deber ser ampliada y definida en la propia Constitucin.
Para restablecer el equilibrio en las finanzas estatales, ha resultado insuficiente la decisin
del legislador federal de otorgar el 100% del rendimiento en algunos impuestos federales
participables, siempre que las entidades cumplan ciertas condiciones; tal es el caso del
impuesto a la tenencia y uso de vehculos automotores.
Necesidad de
recuperar la
potestad
tributaria
Las circunstancias sealadas han hecho prevalecer la idea de que la Constitucin no

define en trminos precisos la competencia fiscal de los estados y el Distrito Federal; que
ha llegado el momento de proponer reformas a la Carta Magna para establecer el campo
propio de su tributacin.
Surge la tarea de definir cules reas de imposicin deberan corresponder a los estados
y al Distrito Federal de manera exclusiva, dentro del marco del sistema fiscal mexicano.
Igualmente, es aconsejable analizar y,en su caso, establecer aquellos mbitos de tributacin
respecto de los cuales debe mantenerse obligatoriamente la competencia concurrente de
la Federacin y de las entidades federativas, incluyendo al Distrito Federal.
75
Estudios econmicos recientes para el caso de Mxico' coinciden en sealar que para
dilucidar la cuestin anterior es necesario la aplicacin de diversos principios econmicos
y fiscales. La asignacin ptima de las potestades tributarias obedece a criterios de equidad
y eficiencia. En razn de estos ltimos se afirma que los gobiernos locales tienen mejor
informacin que el gobierno federal para efectos de la administracin de ciertos gravmenes,
por su mayor cercana con los ciudadanos; "que el bienestar social puede incrementarse
cuando cada bien pblico se produce por el orden de gobierno de menor nivel posible,
dadas las externalidades y las economas de escala en la produccin".
Necesidad de
modificar las
competencia
tributarias
La lgica fiscal aconseja que un primer grupo de tributos que deben caer dentro de la
competencia exclusiva de los estados y del Distrito Federal, son aquellos administrados
integralmente por las entidades cuyo rendimiento se les otorga al1 00% como participacin.
Tal es el caso del impuesto federal sobre tenencia o uso de vehculos, cuando se estipula la
obligacin de llevar un registro vehicular estatal. Ciertamente no todos los estados de la
Federacin se encuentran actualmente en estas circunstancias, pero es muy aconsejable
generalizar a las restantes entidades las mismas condiciones. El rendimiento de este tributo
para el 2001 se estima en 9,082 millones de pesos.
Existe coincidencia entre los fiscalistas, tanto los acadmicos como quienes en la prctica
establecen y administran los ingresos tributarios, que los impuestos al consumo cuya
estructura se presenta en etapas mltiples, cada una de las cuales puede ocurrir en una o
varias entidades federativas como es el caso del Impuesto al Valor Agregado, IVA, requiere
que su aplicacin eficiente se lleva a cabo centralmente por el gobierno federal.
Por el contrario, los impuestos a la produccin, al servicio y al consumo en una sola
etapa, resultan apropiados para ser establecidos y administrados en el orden local. Tal es
el caso de los llamados en el derecho fiscal mexcano Impuestos Especiales a la Produccin
y Servicios, IEPS. La Constitucin otorga actualmente facultades exclusivas a la Federacin
sobre estos gravmenes en la Fraccin XXIX-A del artculo 73. La ley federal reglamentaria
del dispositivo constitucional seala que sern objeto del gravamen, tanto la enajenacin
en el territorio nacional como, en su caso, la importacin de los bienes de que se trata.
Siendo facultad exclusiva de la Federacin los impuestos al comercio exterior. Se propone
que la enajenacin de esos bienes en .territorio nacional constituya parte de las nuevas
potestades tributarias de los estados y el Distrito Federal.
El rendimiento previsto por la Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio fiscal del
2001, en el conjunto de impuestos especiales, se integra de la manera siguiente:
%
a)
b)
c)
d)
e)
Gasolina y diesel
Bebidas alcohlicas
Cervezas y bebidas refrescantes
Tabacos labrados
Total
78.0
6.0
9.0
7.0
100.0
Un"'W"HIa INIf8Ias Finanzas PI~ic8"dc Mt'xiro-.>V1l1mM. Fernlld,"',. C,oordiIl8dor. rr\\I.2000.

-....hit'VeIIH'1I1s lIJHIChaJlcng..sofFisca!o..mllraJizalion: [-""SOIIS fmmM..xiro-. Giugaw& Wffib. Ednors.Tl...World Bank, 2000; -F..deralismofisca1:
(1~lstjmy pnJIHIf'S.8S....MrrillO. GtL'it8"O.M1Arhlm M. Fmundez.op. (:i t.
Cules
impuestos
para los
estados?
76
El mismo razonamiento es aplicable al impuesto sobre automviles nuevos, ISAN. Es

un impuesto al consumo, en una sola etapa, relativamente fcil de administrar y
territorialmente localizado. Por otro lado, una parte importante de la recaudacin federal
por ese concepto se integra actualmente al fondo general de participaciones.
Siguiendo los mismos principios de ocurrencia en el territorio de una sola entidad,
unicidad en la etapa de aplicacin y cercana con los ciudadanos que realizan los actos o
las actividades base del impuesto, se sugiere que los juegos, rifas y sorteos que tengan
lugar exclusivamente en el territorio de un estado o del Distrito Federal, sean de su exclusiva
competencia tributaria.
Habr de corresponder a la legislacin secundaria, la Ley de Coordinacin Fiscal y/o
las leyes que emitan las legislaturas locales, determinar si el rendimiento total anual de
estos impuestos permanece ntegramente a favor de las entidades en la proporcin qut> se
recaude en cada una; si la Federacin participa, en un sistema inverso al actual, de una
parte de tales rendimientos; o si la Federacin se compensa de la disminucin de sus
ingresos ordinarios mediante la reduccin de las participaciones en otros gravmenes
participables.
Igualmente, corresponder a la ley federal secundaria perfeccionar los mecanismos
financieros compensatorios existentes, para lograr objetivos adicionales a la recaudacin
que tambin debe conseguir el sistema fiscal nacional y que se desprenden de diversos
ordenamientos constitucionales que tocan la materia tributaria; ellos son:
Evitar que la aplicacin de las reformas constitucionales propuestas resulten en una

prdida fiscal neta para alguna entidad, incluyendo el Distrito Federal:
Compensar al erario de la Federacin por la disminucin en sus ingresos ordinarios
como resultado de la reforma constitucional:
Establecer mecanismos financieros redistributivos para los estados de menor desarrollo
econmico relativo.
La Federacin ha suprimido de su Ley anual de Ingresos los impuestos especiales a la

energa elctrica, al aguamiel y productos de su fermentacin, a los cerillos y fsforos y a
la explotacin forestal. La supresin obedece tanto a razones sociales como al muy escaso
rendimiento de esas contribuciones. Apartir de la entrada en vigor de la presente Iniciativa
de Decreto, sern las legislaturas locales las que decidirn la conveniencia de su
reintroduccin.
Una propuesta
radical
Resultar conveniente proponer que la Ley de Coordinacin Fiscal consigne la facultad

de la Federacin para que, previa consulta con los gobiernos de las entidades federativas.
anualmente se sugiera al H. Congreso de la Unin las tasas mximas aplicables a cada
uno de los impuestos especiales que en adelante caern en la esfera de las potestades
tributarias de las entidades, a las que actualmente se refiere la fraccin XXIX-A del artculo
73 de la Constitucin. Lo anterior para evitar la multiplicidad de tasas en el pas y la
consecuente competencia desleal entre diversas entidades.
A la luz de los anteriores razonamientos se propone modificaciones a diversos artculos de

la Constitucin como a continuacin se indica:
1. Adicionar la fraccin IVdel artculo 31, para sealar que la obligacin tributaria existir
en los trminos que lo establezca la propia Constitucin;
:2. Adicionar la fraccin VII del artculo 73, para sealar que las contribuciones deben
ajustarse a lo prevenido en el propio texto constitucional;
3. Suprimir la fraccin XXIX-A del artculo 73, para eliminar la competencia exclusiva de
la federacin para establecer impuestos especiales a la produccin, el servicio y el
consumo;
-t. Suprimir la fraccin IX del artculo 117 por ser obsoleta e innecesaria;
,5. Adicionar un prrafo al artculo 117, para fundamentar los convenios de coordinacin
fiscal;
6. Adicionar un prrafo al artculo 117, para sealar la competencia concurrente
obligatoria en materia de impuestos al ingreso de las personas fsicas, gasolina y otros
productos derivados del petrleo y energa elctrica. Sealar facultades exclusivas de
los estados y del DF, para establecer gravmenes sobre las bases imponibles que se
mencionan:
a) Facultades concurrentes obligatorias:
Impuesto sobre la renta de las personas fsicas
Gasolinas y otros productos derivados del petrleo
Energa elctrica
h) Facultades exclusivas para los estados y el DF
1.
Produccin, consumo y servicios de:

Bebidas alcohlicas;
Cerveza y bebidas refrescantes;
Tabacos labrados;
ii. Tenencia o uso de vehculos

iii. Adquisicin de automviles nuevos
iv. Juegos, rifas y sorteos que se lleven a cabo en el territorio de cada estado.
Adicionar el artculo 124, para sealar que las facultades de la federacin y de los estados
estarn sujetas en materia fiscal a lo que la propia Constitucin seala.
77
Necesidad de
modificar las
competencia
tributarias
Teora poltica
de la
divisin de
los Poderes
En los ltimos doscientos cincuenta aos no ha habido otra doctrina poltica con mayores
repercusiones en la organizaci6n de los Estados modernos que la doctrina de la divisin
de poderes del bar6n de Montesquieu. Sin duda esta teora tiene antecedentes remotos en
los pensadores griegos, especialmente Arist6teles, y antecedentes inmediatos en el ingls
John Locke. Empero, Montesquieu es quien la formula con mayor precisi6n y claridad.
Antecedentes
Antes de iniciar la exposici6n esquemtica de la doctrina de la divisin de poderes, conviene

sealar que en el contexto de esta teora el vocablo poderes se utiliza en dos sentidos:
como funciones diversas que realiza el Estado y como los 6rganos que llevan a cabo tales
funciones. Salvo indicaci6n en contrario aqu se utilizar la palabra poderes en referencia
a los 6rganos del Estado que llevan a cabo ciertas funciones.
Dos
acepciones de
la palabra
poderes
Aristteles distingua tres manifestaciones del poder del Estado: la deliberaci6n, el mando
y la justicia. En realidad, el inmortal fil6sofo griego slo pretenda diferenciar las distintas
formas de actividad de los 6rganos sin pensar establecer un reparto de esas funciones
estatales entre diversos 6rganos.
Semejante es el caso del fil6sofo y politiclogo ingls JoOO Locke.
En su famoso tratado poltico denominado Sobre el gobierno civil distingue tres poderes
del Estado: Ei legislativo, el ejecutivo y el federativo. El primero de ellos es el poder
supremo del Estado, y es aquel que tiene el derecho para dirigir a la comunidad y decidir
sobre el uso de la fuerza pblica para proteger a aqulla y a sus miembros. El segundo es
el poder ejecutivo, encargado de ejecutar las leyes que debe estar encomendado a personas
distintas a las legislativas. Con ello se evita la tentaci6n -producto de la fragilidad humana,
dice Locke- de que quienes formularon las leyes se sustraigan. Existe un tercer poder en
toda comunidad estatal que es connatural a ellas. Es aquel que protege a un miembro de
la sociedad de cualquier dao que le hagan quienes no pertenecen a esa sociedad. Es el
poder federativo facultado para hacer la guerra y la paz, y entrar en ligas y alianzas.
Aunque el poder federativo es distinto del ejecutivo casi siempre van juntos. No deberan
separarse y colocarse en distintas manos.
Aristteles y
John Locke
80
Las ideas de
Montesquieu
No deja de ser una irona que haya sido un filsofo francs quien inmortalizara una teora
inglesa. En efecto, el barn de Montesquieu vivi en Inglaterra durante algunos aos y de
la observacin aguda y analtica del rgimen constitucional poltico de esa nacin. deriv
la teora de la divisin de poderes.
El estudio del sistema constitucional ingls permiti al barn de Montesquieu llegar a
los siguientes planteamientos:
Las funciones del Estado son tres: la legislativa. la ejecuti\a y la judicial.

Para garantizar la libertad poltica de los individuos es indispensable que esas funciones
se desempeen mediante tres rganos diferentes del estado: el poder Il'gislativo. el
poder ejecutivo y el poder judicial.
No deben reunirse dos funciones en un solo rgano, porque ello conduce al absolutismo,
es decir, al abuso del poder.
La funcin ejecutiva y la funcin judicial tienen naturaleza semejante: ambas atienden
al cumplimiento o ejecucin de las leyes, pl'ro deben estar separadas en rganos o
poderes diferentes porque las leyes que ejecutan son diferentes.
LA TEORA POLTICA MS IMPORTANTE

EN LOS LTIMOS DOS SIGLOS
Libro XI. De las leyes que establecen la libertad polticaen relacincon la constitucin
La e~riencW. (;()tidiana nos demuestra que todos los hombres investidos de~r.'ti6nden
a ahUS8l' de ~l Y a ejercer la autoridad hasta el extremo No es asombroso, aunque sea
cierto, que la virtud misma requiere un lmite?
Para prevenir el abuso es necesario, por la naturaleza misma de las cosas,
limite al poder.
que el poder
Un gobierno:dehe estar constituido de modo tal que ningn hombre sea compelidGarealizac
algo a lo 'que la ley no le obliga ni impedido de hacer algo que la ley permite.
En todo gobiernoexisten tres clases de poder: el legislativo en relacin a las cosas que estn
sujetas al derecho de gentes; y el ejecutivo en relacin a las materias que estn sujetas a la
ley civil.
Por virh.d del primero, el prncipe o magistrado (el Estado) dicta leyes temporales o
permanentes y abroga o modifica las que antes ha puesto en vigor.
En virtud del segundo, hace la paz Y la guerra, enva y recibe embajadores, establece la
seguridad pblicay la protege de las invasiones.
En virtud del tercero, castiga a los criminales o decide sobre.los litigios que surgen entre los
individudSl.A.e ltimole llamaremosel poder judicial y al anterior, simplemente el poder
ejecutivo del Estado.
Cuando los pqdreS legislativo y ejecutivo se unen en una misma personan cuerpocolegiado,
no puede ~r libertad.
MONrESQUIEU,
El espitu de krs~, 1748.
81
En Amrica y en Europa la formulacin precisa de la teora hecha por Montesquieu tuvo

repercusiones muy amplias. La constitucin de los Estados Unidos de Amrica incorpor
esas ideas en toda su parte orgnica; de hecho la constitucin norteamericana est
construida alrededor de la divisin de poderes.
Repercusiones
de la divisin
de poderes
Unos aos ms tarde, la Declaracin m' derechos francesa de 1789, en su artculo XVI
proclama: "Una sociedad donde la garanta de los derechos no est asegurada ni la
separacin de poderes establecida, carece de constitucin".
Desde entonces, la mayora de las constituciones de los estados europeos y americanos,
y de otros continentes han incorporado la divisin tripartita de los poderes estatales.
Desde su nacimiento la teora de la divisin de poderes ha sido objeto de anlisis crtico.
Se ha sealado que la rgida y mecnica separacin de los rganos que realizan las
funciones del estado, a pesar de quedar consagradas en un texto legal, no permite operar
al estado. Se ha dicho que la rigurosa separacin de poderes es irrealizable, pues las
autoridades del estado quedaran colocadas en la imposibilidad de llenar su cometido
nominal si permanecieran encerradas dentro de una funcin determinada y privadas del
recurso de participar en cualquier funcin distinta. Los poderes del Estado ejercen sus
funciones con el propsito de alcanzar los fines o atribuciones del Estado; al hacerlo
realizan mltiples actos que por su naturaleza dependen de varias funciones; la separacin
de poderes, en la prctica, no puede mantenerse rgidamente.
Esta crtica, a pesar de ser acertada, no invalida la tesis general. De hecho, en la
prctica constitucional y poltica de diversos pases la divisin de poderes se ha modificado,
introduciendo excepciones y modalidades a su concepcin rgidamente separatista.
En la operacin cotidiana del sistema constitucional de la mayora de los pases organizados
corno democracias representativas, la divisin de poderes est estrechamente vinculada a
la composicin dt> las fuerzas polticas que actan en el seno del poder legislativo, el
parlamento o el congreso.
Crtica de la
teora
En el sistema parlamentario el poder ejecutivo generalmente se integra a dos niveles: con

el jefe del Estado, cuyas funciones son bsicamente representativas, y con el consejo o
gabinete de ministros en quienes descansa la titularidad activa del poder ejecutivo. El
gabinete o consejo est integrado en su mayora por miembros del parlamento, que
pertenecen al partido poltico que ostenta la mayora de los escalios. De esta circunstancia
st> siguen dos conclusiones:
Parlamentarismo
a) Que quienes integran el poder ejecutivo son miembros, a la vez, del poder legislativo
lo cual tiende a disminuir la separacin tajante de poderes, no obstante que los miembros
del parlamento que integran el gabinete dejan de actuar en funcin legislativa y actan
preponderanternente como poder ejecutivo.
b) Que quienes forman gobierno, es decir los miembros del gabinete, pertenecen al partido
qut> mayoritariamente est representado en el propio parlamento. Entre el poder
ejecutivo y d legislativo existe un vnculo poltico estrecho que permite a ambos poderes
actuar de consuno. La actuacin conjunta de ambos poderes no es slo prctica
82
poltica, sino obligacin constitucional. Cuando la mayora parlamentaria, por s misma

o con el apoyo de miembros de la oposicin rechaza una sola de las iniciativas del
gobierno, se dice que ste perdi la confianza del parlamento y debe ser destituido y
organizado nuevamente.
Presidencialismo
En el sistema presidencial la titularidad del poder ejecutivo corresponde al presidente de la

repblica, quien es al mismo tiempo jefe del Estado y jefe del gobierno. Ni el presidente ni
los miembros de su gabinete (quienes no son ministros porque no tienen responsabilidad
poltica ante las cmaras sino secretarios que apoyan al titular), pertenecen al poder
legislativo. La separacin de los titulares de los poderes ejecutivo y legislativo es completa; .
ms clara en el sistema presidencial que en el parlamentario. A pesar de ello, la frecuente
vinculacin poltica que existe -por la va de los partidos- entre la mayora que domina
cada una de las cmaras y el partido poltico del presidente, que suele ser el mismo, tiende
a eliminar las confrontaciones entre ambos poderes.
Este es el caso general y por muchos aos el que prevaleci en Mxico.
Una forma
extrema de la
divisin de
poderes
En los Estados Unidos de Amrica opera lo que podramos llamar la forma extrema de la
divisin de poderes. Esta situacin no es slo el resultado de la separacin rigurosa que
adopt la constitucin de ese pas; tambin es consecuencia de la composicin especfica
de los partidos polticos que actan en el escenario nacional. Como se sabe, en los Estados
Unidos existen slo dos grandes partidos polticos nacionales: el Demcrata y el
Republicano.
Ocurre con relativa frecuencia que el presidente de la repblica pertenezca a un partido
distinto del que controla la mayora en las dos cmaras del congreso o en una de ellas.
An ms, el partido Demcrata est compuesto en realidad por dos fracciones muy definidas
e ideolgicamente distintas: el grupo democrtico sureo de tendencias fuertemente
conservadoras y el grupo democrtico "liberal", es decir, moderadamente progresista.
Con frecuencia el bloque sureo, en ambas cmaras, vota en sentido similar al partido
Republicano, que es el partido conservador.
Esta composicin de fuerzas polticas da por: resultado q,ue entre el poder ejecutivo y el
poder legislativo de aquella nacin exista una dualidad de liderazgo poltico y por tanto
una dicotoma en la toma de las decisiones que ataen al desenvolvimiento cotidiano de la
actividad estatal. El caso ms ilustrativo es el proceso presupuestal. El proyecto de
presupuesto que el presidente enva a las cmaras, lo recibe el congreso el 15 de enero del
ao en que se inicia el ejercicio fiscal. Entra en vigor ello. de octubre de ese mismo ao,
fecha de iniciacin del ejercicio. Durante siete meses y medio el congreso analiza, estudia
y rehace la iniciativa presidencial, de manera que el presupuesto finalmente aprobado
puede ser muy diferente en monto, prioridad de asignaciones y medidas fiscales para
financiarlo, al enviado por el ejecutivo. Este proceso da origen a confrontaciones, ajustes,
acomodos y conciliaciones de puntos de vista entre ambos poderes.
La situacin descrita acontece tanto por las funciones constitucionales que cada poder
de la Unin ejerce, cuanto por el hecho de que la mayora de los escaos de cada una de
las cmaras puede pertenecer al partido contrario al del presidente, o bien, aun siendo del
83
mismo partido, el bloque "sureo" del partido Demcrata inclina la votacin a favor o en
contra de las propuestas presidenciales, dependiendo si stas tienen o no un contenido
poltico aceptable para ese grupo de congresistas.
Esta exposicin simplificada de las relaciones entre dos poderes de la Unin Americana,
tiene como finalidad indicar que en aquel pas el funcionamiento de la teora constitucional
de la divisin de poderes, tambin se mira influida intensamente por la actuacin de los
partidos polticos. En tanto que en el sistema parlamentario, la actuacin de los partidos
polticos diluye la separacin terica de los poderes; en el caso norteamericano tiende a
acentuar esa separacin: produce el efecto contrario.
Cules son las modalidades de la divisin de poderes en Mxico? Aprovechando la
exposicin anterior como antecedente y aun antes de describir las caractersticas que en
la Constitucin mexicana tiene la divisin de poderes, es conveniente formular una
observacin preliminar: durante todo el sigloXX las modalidades de la divisin de poderes
haban sido la preeminencia de uno y la colaboracin entre ellos.
El caso de
Mxico:
preeminencia
y colaboracin
de poderes
El poder ejecutivo federal en Mxico ha sido histricamente, primus nter pares, el

primero entre iguales. No obstante que asume idntica jerarqua constitucional, razones
de orden histrico, poltico, econmico, presupuestal y de prctica constitucional, dieron
por resultado la preeminencia del poder ejecutivo sobre los otros poderes de la Unin; y,
en el caso que nos ocupa, sobre el poder legislativo, pero dentro de un marco de colaboracin
entre ellos, no de subordinacin como se afirma en ciertos foros.
Es importante dejar asentado que al afirmar la preeminencia del poder ejecutivo sobre
el legislativo, no se est insinuando que hubo una violacin o trastocamiento de los textos
constitucionales, como algunos crticos superficiales lo pretenden. La preeminencia del
poder ejecutivo se dio por la influencia recproca de los factores mencionados y como
consecuencia de la prctica constitucional y la actividad poltica del pas. Era una
preeminencia legitimada -valga la expresin- por la tradicin constitucional y por la
accin poltica. Nada tena de claudicante o de vergonzosa. Trajo consigo, en cambio,
mayor iniciativa y fuerza polticas para emprender medidas y acciones para el desarrollo
del pas.
La opinin pblica ha denominado "transicin poltica" al perodo a partir del cual, desde
1988, diversospartidos polticosdistintos del Partido Revolucionario Institucionalobtuvieron
el triunfo en elecciones para las gubematuras de algunas entidades federativas, hasta las
elecciones federales del ao 2000, en las que el candidato del Partido Accin Nacional,
Vicente Fox Quezada, gan la presidencia de la Repblica. Uno de los argumentos que los
politlogos aducan como factor que debilitaba la divisin de poderes en el sistema
mexicano era el denominado "presidencialismo". Este fenmeno se describa, en sntesis,
como el ejercicio de facultades "metaoonstitucionales" por parte del presidente de la
Repblica, que incrementaban su autoridad poltica real frente a la de los otros poderes
de la Unin. En efecto, en adicin a otras facultades no consignadas en la Constitucin,
se inclua su liderazgo real sobre el PRI. Ello significaba -a ms de otras prerrogativas
importantes- su derecho a decidir, en definitiva, quienes deberan ser los candidatos de ese
partido a integrar ambas cmaras del poder legislativo. En la medida que el PRI dispona
de la mayora absoluta en las dos cmaras, esa prerrogativa presidencial, le otorgaba
enorme influencia sobre el trabajo del poder legislativo en su conjunto.
La transicin
poltica de
Mxico
84
Era indispensable, se afirmaba, terminar con el prolongado perodo gubernamental del

PRI Y de sus partidos antecesores, desde 1929, para hacer a un lado el ejercicio de
facultades metaconstitucionales por parte del presidente. El supuesto era que un presidente
cuyo origen poltico se ubicara en un partido que por primera vez accediera al poder
ejecutivo, no tendra la fuerza poltica ni la costumbre ni la conviccin, para acumular
influencia significativa sobre la integracin del poder legislativo.
El supuesto aludido se ha cumplido en la primera legislatura federal del perodo
presidencial del presidente Vicente Fox. Est por dilucidarse cules sern las consecuencias
de esa circunstancia sobre la aprobacin de los programas legislativos de la nueva
administracin. Aunque desde ahora puede afirmarse que el proceso de aprobacin de las
iniciativas del ejecutivo ha resultado mucho ms complicado que antes.
El poder
ejecutivo y el
derecho a
iniciar leyes
Al hacer el estudio del poder ejecutivo federal en el captulo correspondiente, analizaremos

los factores que condujeron a esa preeminencia frente a los otros poderes de la Unin.
La Constitucin seala que el derecho a iniciar las leyes le corresponde al presidente de

la repblica, a los diputados y senadores del congreso de la Unin y a las legislaturas de
los estados. La tradicin constitucional fortalecida por la compleja realidad social del
pas, ha impuesto la prctica de que sea el poder ejecutivo el que haga el uso ms intenso
en frecuencia, profundidad y alcance del derecho a iniciar legislacin en el congreso.
Puede afirmarse que la compleja trama del derecho positivo mexicano, derivado de la
Constitucin, ha sido en su inmensa mayora, obra del poder ejecutivo, sancionada y
aprobada por el poder legislativo.
Aqu es menester formular una consideracin poltica: Qu acaso el poder legislativo
mexicano ha dejado de ejercer su funcin esencial de elaborar las leyes? Qu acaso ha
actuado con servilismo poltico respecto del ejecutivo, aun en la actual etapa de transicin
poltica, como lo afirman sus detractores?
Es posible que en algn momento de la historia del congreso mexicano, a partir de
1917, una u otra o ambas crticas al poder legislativo pudieran ser levantadas con fundamento; aceptarlas como regla general es incompatible con la realidad poltica mexicana.
Ya se explic de qu manera en el sistema parlamentario la mayora de miembros del
parlamento, pertenecientes a un partido poltico triunfante en las elecciones, da origen y
apoyo a los miembros del gabinete que colectivamente ejercen el poder ejecutivo en
calidad de gobierno.
Es natural que las iniciativas del gobierno sean aprobadas por la mayora en el
parlamento, puesto que de no ser as, el gobierno pierde la confianza y debe renunciar.
En el sistema presidencial el presidente de la repblica, una vez electo, se torna en el
jefe natural de su partido. Cuando ese mismo partido dispone de la mayora de las curules
o escaos en las cmaras, es lgico esperar que esa mayora en las cmaras dar apoyo
activo y colaboracin a las iniciativas del poder ejecutivo que tienen contenido y orientacin
polticos necesariamente coincidentes, puesto que emanan de la concepcin unitaria de un
mismo partido.
85
Otra razn que ha contribuido histricamente a la influencia preponderante del poder

ejecutivo sobre los otros poderes, se deriva del papel que ste desempea en el proceso
presupuestal.
Entre las facultades constitucionales que tiene el poder ejecutivo est la de enviar
anualmente a la cmara de diputados las iniciativas de la ley de ingresos y del presupuesto
de egresos de la federacin y hasta la reforma constitucional de 1988, la del departamento
del Distrito Federal.
El ejecutivo
asigna los
recursos
presupuestales
En los anales de la historia, el parlamento surgi como rgano limitador de atribuciones

del rey en materia impositiva; mucho tiempo despus, el parlamento adquiri la fundamental
atribucin de discutir y aprobar o modificar el presupuesto de egresos. Ambas facultades
econmicas, propias de los modernos parlamentos y congresos, constituyen el ncleo del
sistema de balances y contrapesos concebido por la divisin de poderes.
La prctica poltica mexicana form una tradicin en relacin a las iniciativas anuales
del presidente de la repblica, de ley de ingresos y presupuesto de egresos de la federacin.
Esa tradicin firme, consista en el compromiso tcito de los diputados y senadores de la
mayora, de no modificar ninguno de los aspectos fundamentales de las iniciativas de ley
de ingresos o del presupuesto de egresos enviadas por el presidente a las cmaras.
En las elecciones federales para renovar el Congreso de la Unin, en 1997, el partido en

el gobierno perdi la mayora absoluta en la cmara de diputados por primera vez desde
la creacin del Partido Nacional Revolucionarioen 1929, antecedente del PRI. La coalicin
de partidos minoritarios que integraban la mayora, aprovech esa circunstancia para
oponerse a la iniciativa del presupuesto y llevar a cabo, tambin por vez primera,
modificaciones a la iniciativa presidencial del presupuesto de egresos.
Antiguamente las cmaras analizaban y discutan con calor el conte.nido de las iniciativas;
pero las aprobaban, por la va de la decisin mayoritaria, sin modificar ninguno de sus
aspectos bsicos. En el caso del presupuesto de egresos no fue sino hasta pocas recientes
(1999), que se modific alguna asignacin de fondos al ramo educativo. "El presupuesto
del presidente", era aprobado por la mayora, tal cual aqullo enviaba, incluyendo desde
luego, el monto, el plazo y la composicin de la deuda pblica.
En 1999 la mayora en la cmara de diputados propuso incrementar el ramo destinado
a educacin bsica -primaria y secundaria- que en su opinin no cumpla con las recomendaciones de los organismos internacionales en cuanto al porciento que del PlB debera
dedicarse a esta funcin. La respuesta del ejecutivo fue que para mantener el complejo
equilibrio de las finanzas nacionales la cmara debera seguir uno de dos caminos:
modificar, tambin, la iniciativa de ley de ingresos incrementando estos ltimos mediante
aumentos impositivos; o bien, proponer una o varias reducciones simtricas en otros
ramos del presupuesto de egresos para no alterar el equilibrio fiscal.
La cmara se decidi por este ltimo camino rompiendo una aeja costumbre
parlamentaria -no necesariamente sabia- y estableci precedentes que modificarn las
tradiciones en el proceso presupuestal.
El congreso
modifica el
presupuesto
86
Tratndose de la ley de ingresos y, especialmente, de las leyes fiscales derivadas de

aqulla, cada da es mayor la intervencin de las cmaras y ms profundas las
modificaciones que introducen los legisladores, tanto en lo que toca al. sujeto fiscal como
al objeto, a la tasa o a la base. Aunque el sistema fiscal, en su conjunto y en sus detalles
especficos, es obra del ejecutivo y no del legislativo.
Un ejemplo de la nueva relacin entre el ejecutivo y el congreso de la Unin fue el
prolongado y complejo proceso para la aprobacin de la iniciativa presidencial sobre
reforma hacendaria, en particular, la reforma fiscal. La iniciativa se envi al congreso en
los primeros meses del 2001. Fue hasta diciembre del mismo ao que se discuti y se
aprob en la cmara de diputados. Tanto el titular del ejecutivo como otros actores econmicos, notablemente los empresarios, acusaron al congreso de incumplir sus responsabiidades y retrasar la discusin. A lo anterior la cmara respondi sealando que la iniciativa fue enviada al congreso sin la previa bsqueda de consensos o al menos de opiniones
de quienes resultaran afectados con la iniciativa. Ese complejo trabajo tcnico y poltico
lo realizaron las comisiones financieras del congreso durante varios meses. El resultado
final fue un conjunto de leyes fiscales diferentes a las originales de la iniciativa en numerosos
aspectos.
Lo que interesa subrayar es el hecho de que lejos de que el congreso actuara con apata
en relacin a la iniciativa de reforma fiscal, cumpli una tarea indispensable y til, antes
nunca realizada por el poder legislativo.
Era enorme la influencia y el prestigio que se acumulaban sobre el poder ejecutivo
federal como consecuencia de aquella tradicin poltica, consistente en que las decisiones
anuales fiscales y financieras del estado, correspondan de manera exclusiva al ejecutivo
federal.
En el captulo correspondiente al control, del segundo volumen de este texto, en el
punto destinado a estudiar el control externo sobre la administracin pblica se explicar
cmo la cmara de diputados fue fortaleciendo sus funciones de vigilancia, inspeccin,
revisin y auditora de la cuenta de la hacienda pblica federal. El examen de la cuenta
pblica es la fase final del ciclo presupuestal y es en este punto -el control a posteriori del
presupuesto- donde la cmara de diputados ha perfeccionado considerablemente su
participacin en el proceso presupuestal.
En resumen, la preeminencia del poder ejecutivo federal sobre los otros dos se deriva,
primero, del uso amplsimo de la facultad de iniciar las leyes; seguidamente, de su papel
como factor determinante sobre el monto, la asignacin y la forma de financiar a la
hacienda pblica federal y, con ello, influir en la economa nacional; finalmente, por su
carcter de jefe nato del partido mayoritario, independientemente del partido que se
trate.
Divisin de Poderes
en la
Constitucin:
Poder
Legislativo
El texto constitucional dispone:
10
Texto
constitucional
"ARTCULO 49. El Supremo Poder de la Federacin se divide para su ejecucin, en

Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola persona o corporacin, ni
depositarse el Legislativo en un individuo, salvoel casode facultades extraordinariasal Ejecutivo
de la Unin, conformea lo dispuestoen el artculo 29. En ningn otro caso, salvo lo dispuesto
en el segundo prrafo del artculo 131, se otorgarn facultades extraordinarias para legislar".
Queda claro que el artculo 29 establece la nica y grave excepcin a la divisin de
poderes, que es el caso de la suspensin de garantas.
Aqu se refiere el artculo 131? Se refiere al comercio exterior. Se le otorgan facultades
en esa materia, porque es cambiante da a da y no puede esperar a que el congreso est
reunido. Por ello, el ejecutivo podr ser facultado por el congreso de la Unin para
aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin,
expedidas por el propio congreso y para crear otras, as como para restringir y para
prohibir las importaciones, exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos,
cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economa del pas, la
estabilidad de la produccin nacional, o de realizar cualquier otro propsito en beneficio
del pas. El propio ejecutivo al enviar al congreso el presupuesto fiscal de cada ao,
someter a su aprobacin el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.
La Constitucin dispone que el depositario del poder legislativo es un congreso general,

dividido en dos cmaras, una de diputados y otra de senadores. El congreso se rene a
partir del 1. de septiembre de cada ao, para celebrar un primer periodo ordinario de
sesiones ordinarias y a partir del 15 de marzo, tambin de cada ao, para celebrar un
segundo periodo de sesiones ordinarias. El primer periodo no podr prolongarse sino
hasta el 15 de diciembre del mismo ao, excepto cuando el presidente de la Repblica
inicie su encargo, en cuyo caso las sesiones podrn extenderse hasta el 31 de diciembre de
ese ao. El segundo periodo ordinario no podr prolongarse ms all del 30 de abril del
El poder
legislativo
88
mismo ao. Lo anterior significa que las sesiones ordinarias, divididas en dos partes,
ocupan cinco meses cada ao. Sin embargo, es usual que el congreso convoque cuando
menos a un periodo extraordinario de sesiones durante el receso (artculos 50, 6.5 Y66 de
la Constitucin).
Estructura del
poder
legislativo
Las facultades y obligaciones que la Constitucin le otorga y le impone al poder legislativo

se realizan a travs de alguno de sus rganos, que son:
a) El poder constituyente, que es el rgano o mejor dicho el procedimiento, al cual la
Constitucin encomienda la tarea de modificar la propia Constitucin. Est integrado
por la mayora calificada del congreso general y la mayora absoluta de los congresos
locales, los cuales a su vez deciden mediante mayora calificada.
b) El congreso general, que es la actuacin de las dos cmaras en conjunto.
e) La cmara de diputados, que est integrada por quinientos ciudadanas y ciudadanos
(cmara baja).
d) La cmara de senadores, que est integrada por 128 ciudadanas y ciudadanos
(cmara alta).
e) La comisin Permanente, que acta durante los recesos de las cmaras y se integra
por 37 miembros de los que 19 son diputados y 18 senadores.
La cmara de diputados est integrada por 500 diputados, de los cuales 300 son electos
segn el principio de mayora relativa, mediante el sistema de distritos electorales
uninominales y 200 diputados electos segn el principio de representacin proporcional,
mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales
(artculo 52 de la Constitucin).
La cmara de senadores se integra por 128 senadores, de los cuales en cada estado y en
el Distrito Federal, dos sern elegidos segn el principio de votacin mayoritaria relativa
y uno ser asignado a la primera minora. Los 32 senadores restantes sern elegidos
segn el principio de representacin proporcional, mediante el sistema de listas votadas
en una sola circunscripcin plurinominal nacional (Artculo 56 de la Constitucin).
Ms adelante en otra seccin,se harn las explicaciones de cada uno de los casos aludidos.
Facultades del
congreso
Mencionaremos enseguida algunas facultades importantes del congreso de la Unin; se

entiende que es necesaria la actuacin conjunta, aunque sucesiva, de las dos cmaras que
lo integran (artculo 73 de la Constitucin).
Admitir nuevos estados.
Formar nuevos estados dentro de los lmites de los existentes.
Arreglar definitivamente los lmites de los existentes.
Cambiar la residencia de los poderes de la Unin.
Imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.
Establecer las bases que permitan al ejecutivo celebrar emprstitos.
Legislar sobre hidrocarburos, minera, cine, juego, energa elctrica y nuclear,
intermediacin y servicios financieros y trabajo.
Declarar la guerra.
Levantar y sostener las instituciones armadas.
Expedir leyes que establezcan bases de coordinacin en materia de seguridad pblica.
Crear y regular la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin.
Distribuir entre la federacin, los estados y los municipios la funcin educativa y las
aportaciones econmica correspondientes.
Conceder licencia al presidente de la Repblica y designar al ciudadano que deba
substituirlo.
Establecer contribuciones sobre materias expresamente definidas por la Constitucin.
Expedir leyes para la promocin de la inversin mexicana y regulacin de la extranjera.
Expedir leyes que establezcan la concurrencia en materia de proteccin al ambiente y
equilibrio ecolgico.
Instituir tribunales autnomos de lo contencioso administrativo.
Expedir las bases para la coordinacin en materia de proteccin civil.
Las principales son las siguientes (artculo 74 de la Constitucin):
Dar a conocer, en toda la repblica, la declaracin del Presidente Electo hecha por el
Tribunal Electoral del Poder Judicial.
Coordinar y evaluar las actividades de la entidad de fiscalizacin superior de la
Federacin.
Discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresosde la Federacin, discutiendo
primero las contribuciones que deben decretarse para cubrirlo.
Revisar la cuenta pblica del ao anterior.
Declarar si ha lugar o no a proceder penalmente contra de una categora de servidores
pblicos entre los que se encuentran los diputados, los senadores, los ministros de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los secretarios de estado (de despacho), los
asamblestas y otros ms que seala la Ley Suprema (Artculo 111).
Fungir como rgano de acusacin en los juicios polticos que se instauren en contra
de los servidores anteriormente mencionados.
Las principales son las siguientes (artculo 76 de la Constitucin):
89
Analizar la poltica exterior del ejecutivo y aprobar los tratados y otras convenciones
internacionales.
Ratificar los nombramientos del procurador general de la Repblica, embajadores y
cnsules generales, empleados superiores de hacienda, coroneles y dems jefes
superiores del ejrcito, la armada y la fuerza area.
Autorizar al ejecutivo para que permita la salida de tropas nacionales fuera del pas
o la presencia de tropas extranjeras en territorio nacional por ms de un mes.
Declarar que es llegado el caso de nombrar un gobernador provisional, cuando
hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un estado.
Erigirse en jurado de sentencia en caso de juicio poltico.
Designar a los ministros de la Suprema Corte de Justicia entre la terna que someta a
su consideracin el presidente de la Repblica, as como otorgar o negar su aprobacin
a las solicitudes de licencia o renuncia de aquellos.
Facultades
exclusivas de
la cmara de
diputados
Facultades
exclusivas de
la cmara de
senadores
90
La Constitucin da las bases formales del sistema poltico mexicano y responde a la

pregunta de cmo se eligen los miembros del congreso y cules son los requisitos que
deben cumplir los candidatos? Complementariamente el Cdigo Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales (COFIPE), establece las normas especficas del rgimen
poltico actual, como ley reglamentaria de la Constitucin.
La cmara de diputados se integra por representantes de la nacin, electos en su
totalidad cada tres aos, el primer domingo de julio del ao respectivo. La frmula
electoral se integra por un diputado propietario y uno suplente. Los candidatos a diputados
se eligen de acuerdo a los dos principios que se indican.
Diputados de
mayora
Principio de votacin mayoritaria relativa. De acuerdo a este principio se eligen 300

diputados, mediante el sistema de distritos electorales uninominales cuya demarcacin
territorial ser la que resulte de dividir la poblacin total del pas entre los distritos sealados
y su distribucin por entidad federativa se har tomando en cuenta el ltimo censo general
de poblacin; en ningn caso la representacin de un estado ser menor de dos diputados
de mayora.
Diputados
plurinominales
Principio de representacin proporcional. La eleccin de los 200 diputados de acuerdo a

este principio constitucional, se hace con base a listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales. Se constituyen hasta cinco circunscripciones electorales plurinominales en el pas; su demarcacin territorial est determinada por la comisin federal
electoral para cada eleccin.
En las bases generales para la obtencin y distribucin de las diputaciones plurinominales,
que establece el vigente artculo 54 de la Constitucin, se encuentra plasmada una parte
substancial de la reforma poltico-electoral de los ltimos aos. Fue el fruto de interminables
y continuas negociaciones entre los partidos polticos, ante la presencia de autoridades
electorales. Ha sido modificado siete veces a partir de 1963, lo que pone de relieve el
inters de los legisladores por avanzar hacia un sistema de representacin que refleje la
cambiante realidad poltica del pas. Por la importancia que tienen estos conceptos para el
desarrollo democrtico de la vida del pas y su estabilidad poltica y social, citamos con
detalle el texto constitucional.
Admitirlos_llahff~.
.. '"
aA..........t
..~
'lo
" .s '
.~Ia
u:..:.
" I.c
'.'....
~1Jl~ uc
cJ_ .....
.
, (,"UW1UV"ea;~.
,
' _.."'
pO(ieres~ta~.
....
Distftto Fec:Iht. ..
...... l~cl.~~.
Legisfr ento<lQ~
hnponerlas
".
Dar las bases patarelebr3t prstitos soIlreelttditodelil naclri.
Aprobarlos emprstitosque,ceIehre el ejecutivo..
Reconocer y mandar pagar la deuda nacional.
Impedir las re$iie;iO[)fJl~ de estado a estado.
Legislar sobre~pro$;wineria, comercio, instituciones de. crdito, 'eIICfga eUctrica
y nuclear; y~a~~. #~oo de emisin Ioo y expedir leyesdelt,r~.
Crear y suprimir ~~cos de la federacin y sealar, aumentar ydismilluirsus
dotaciones.
.
".
.
Declarar la ~CQD'~~ lainfOl'lllaci6n del. ejecutivo.
.
Dictar leyes que cl~~() .l'IUl1as la> presasde mar y tierra y expedir"yes rek4ivas
al derecho ~ ~pazr~.
Levantar y sostener a las institucions armadas de la Uni6n (ejrcito, marina de guerraY
fuerza ~.~~)y~~su organizaci6n y servicio.
Dar regIm;rlen~ .~. orgaDizai, ~y 'disciplinarla guardia naciollal.
Dictar leyes sobre n~~ion~idad, condicin jurdica de los extranjeros,ciudadana,
naturalizacin,. ~~ci?n e jnnUgraci6ny salub~ general;
Dictar leyl$
yas. ~de~unicci6n y sobrepostas y correos'
Expedir leyes SObreet.~. .Y~echmniento dlas aguas dejurisdiecin f(tera1.
Establecer casas de'~; adoptar un sistema general de pesas y medidas; fiF las
. regas de ocupaci6tt y~.de terrenos baldos.
Expedir' leyes de '~'df cuerpo diplomtico y cuerpo consular,
Defirr losdeJitos y faltas contra la federaci6n Yfijar los castigos.
..' '. .-. .
,,'
sobre.
C~t~.
.~Ialey~det. ~~y()r.
E_Ierer;~;Yfsostertt;oo.larepdbIica escuelasrundes elernen., superiores,
. secun.d!t'tiasyprofesiooaJeg;de~ncieIitfiC, de bellas .att.eS Y de enseanza
tcniC1i;escueIas prcti~ de'~ yde minera, de artesyoficios,museos., bibliotecas,
observatorios; .as comolegiSlar sobre esta facultad.
Legislar sobre monumentosarqueol6gicos, artsticos e histricos de inters social.
Dictar leyes;pata. distribuiFiJdecuda.menteentrelafederaci6n, los estados y municipios
la funcin educativa y aportaciones econmicas correspondientes.
Conceder licencia al presidente de la repblica para ausentarse del pas.
Constituirse encolegioelectornly desgl)ar alciudadano que sustituyaal presidente de la
..repblica (llU8tituto,mterinQ o pn,Msional).
Aceptar la renuncia del cargo de presidente de la repblica.
Establecercontribuciones sobre comercio exterior; aprovechamientos y explotacin de los
re<;tlJ'SO& ~~;~ decr<Jitoy sociedades de seguros; serv~os pblicos
concesionados eXplotados~~~p; ~ elctrica, producci6n y consumo de
tabacos labrados; ga.soJina y 8etivooos delpetroleo; cerillos y f6sforos; aguamiel y productos
de8,',l.fe~6t:l~ t producci6n y.consumo de cerveza.
Legislar sobre las caractersticas y uso dehi bandera, escudo e himno nacionales.
Expedir leyes que establezcan la concurrencia del' gobierno federal, de los'estados y
municipios, de aclleroo. a ~ respectivas competencias, en materia de asentamientos
humanos. .
cJ
91
92
.soll~_?OOMcionaldel.desarrollo~;
~eiQn,promocin,~ncentt8dJl"l...'
>,.
.deabasto y las tpJe tengan ~o~
IY.l!~ekl$ ~nte
necesarios,
. :~blipversn
me~
Y;ila
~ga.
~ hacer efectivas Ias~a
Los criterios y condiciones para la obtencin de esta categora de diputaciones son los
siguientes:
Para obtener el registro de sus listas regionales, un partido deber acreditar que participa
con candidatos de mayora relativa en cuando menos 200 distritos uninominales. (Lo
anterior para evitar que pequeas agrupaciones polticas pretendan conseguir diputados
participando nicamente por la va de la representacin proporcional).
Todo partido que alcance por lo menos el 2 por ciento del total de la votacin emitida
para la listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tendr derecho a que
le sean atribuidos diputados segn el principio de representacin proporcional.
Al partido poltico que cumpla con las dos bases anteriores, independiente y
adicionalmente a las constancias de mayora relativa que hubiesen obtenido sus
candidatos, le sern asignados por el principio de representacin proporcional, de
acuerdo con su votacin nacional emitida. el nmero de diputaciones de su lista regional
que le corresponda en cada circunscripcin plurinominal. En la asignacin se seguir
el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes.
Ningn partido poltico podr contar con ms de 300 diputados por ambos principios.
En ningn caso, un partido poltico podr contar con llll nmero de diputados por
ambos principios que representen un total de la cmara que exceda en ocho puntos al
porcentaje de su votacin nacional emitida. Esta base no se aplicar al partido poltico
que por sus triunfos en distritos uninominales obtenga un porcentaje de curules del
total de la cmara, superior a la suma del porcentaje de su votacin nacional, ms el
ocho porciento.
En este punto vale la pena reproducir el comentario del constitucionalista Emilio O. Rabasa
(1997) quien afirma:
"El nuevo texto establece una suerte de "candado" para evitar la sobre-representacin
que consistira en tener un porcentaje de curules muy por arriba del porcentaje de su
votacin efectiva."
Requisitos
para ser
candidatos a
diputado o
senador
Las diputaciones de representacin proporcional se adjudicarn en proporcin directa

con las respectivas votaciones nacionales de cada partido.
Quienes aspiren a ser diputados o senadores al congreso de la Unin debern cumplir

ciertos requisitos que la Constitucin establece:
Ser ciudadano mexicano, por nacimiento y estar en el ejercicio de sus derechos.
93
Tener veintin aos cumplidos el da de la eleccin o veinticinco aos segn se trate de

la candidatura a la cmara de diputados o a la de senadores.
Ser originario del estado en donde se elige o vecino de l con residencia efectiva de
ms de seis meses anteriores a la fecha de ella.
No estar en servicio activo en el ejrcito ni tener mando en la polica o gendarmera
rural en el distrito donde se haga la eleccin, cuando menos noventa das antes de
ellas.
No ser secretario o subsecretario de estado ni ministro de la suprema corte de justicia
de la nacin, a menos que se separe definitivamente de sus funciones noventa das
antes de la eleccin, en el caso de los primeros y dos aos, en el caso de los ministros.
No ser ministro de algn culto religioso.
En este punto se refleja otro aspecto substancial de la reforma poltico-electoral del ao

de 1996. Es esta una reforma debatible por las razones que se apuntarn ms adelante,
en la medida que cambi radicalmente la naturaleza de la cmara de senadores. Es
conveniente transcribir ntegramente el texto constitucional, que por s mismo se explica:
Eleccin de
senadores
Artculo 56.- La Cmara de Senadores se integrar por 128 senadores, de los cuales en
cada Estado y en el Distrito Federal, dos sern elegidos segn el principio de votacin
mayoritaria relativa y uno ser asignado a la primera minora. Para estos efectos los
partidos debern registrar una lista con dos frmulas de candidatos. La senadura de
primera minora le ser asignada a la frmula de candidatos que encabece la lista del
partido poltico que, por s mismo, haya ocupado el segundo lugar en nmero de votos en
la entidad de que se trate.
Los 32 senadores restantes sern elegidos segn el principio de representacin proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripcin plurinominal
nacional. La ley establecer las reglas y frmulas para estos efectos.
La cmara de senadores se renovar en su totalidad cada seis aos.
La ltima reforma del artculo transcrito se explica por la presin ejercida sobre el gobierno
federal y su partido, el PHI, por los partidos que en aquella poca representaban a la
oposicin, que deseaban que la cmara alta se "abriera", al igual que la de diputados, a
la representacin proporcional ms amplia. Consiguieron su propsito pero en el camino
se desnaturaliz la funcin del senado de la Repblica.
En el sistema federal la existencia de la cmara alta o cmara de senadores obedece a

una lgica puntual; Los senadores representan la voluntad mayoritaria de la poblacin
de una entidad federativa en particular. Cada entidad federativa debe tener el mismo
nmero de senadores -dos, en el caso- puesto que representan a sus estados, los que
jurdicamente tienen idntico status frente a la ley. Es el foro de mayor nivel en el cual se
expresa el punto de vista poltico de los estados en su relacin ante los poderes de la
Unin. Tal fue el caso de la cmara de senadores de Mxico desde la primera Constitucin
federal de 1824, hasta la reforma de 1996.
Crtica a la
reforma de la
cmara de
senadores
94
Va en contra el espritu de la cmara alta la presencia de un grupo de senadores que no

representan a ninguna entidad federativa. Se alude aqu, desde luego, a esos 32 senadores
que se eligen segn el principio de representacin proporcional en el marco de una nica
circunscripcin nacional. Son ciudadanos que no fueron electos por su relacin con alguna
entidad federativa en particular.
An en el caso de los senadores de "primera minora", es posible argumentar que si la
poblacin escogi mayoritariamente a dos ciudadanos para que presenten en el senado el
punto de vista de un estado en particular, se hace violencia si otros ciudadanos de todas
maneras obtienen un escao de igual jerarqua para representar a ese mismo estado,
cuya mayora los rechaz.
Esta lgica no es aplicable a los ciudadanos diputados. Ellos no representan de modo
exclusivo ni al distrito electoral en el cual fueron electos, ni a la entidad federativa a la que
ese distrito pertenece. Representan a la nacin en su conjunto; a la opinin de losciudadanos
de todo el pas. Esa circunstancia explica y justifica la existencia de los diputados llamados
de partido, en los aos sesenta y, posteriormente los diputados plurinominales o de
representacin proporcional. Su invaluable funcin en la cmara de diputados es hacer
que se tome en cuenta a las opiniones de quienes no piensan como la mayora pero que
deben ser escuchados y su punto de vista recogido en el proceso de creacin de las leyes.
El "fuero" de
los diputados
y senadores
Conforme al artculo 61 constitucional, los diputados y senadores son inviolables por las
opiniones que manifiesten durante su encargo y no podrn ser reconvenidos por ellas.
Son los presidentes de cada una de las cmaras los que deben vigilar por el respeto al
fueron constitucional de sus miembros y por la inviolabilidad del recinto de sesiones por
cualquier fuerza pblica, salvo con permiso del presidente del congreso, de la cmara
respectiva o de la comisin permanente. La suspensin de la sesin se dar cuando esta
fuerza intervenga en ella sin mediar autorizacin.
Los diputados
y senadores
no pueden
trabajaren
otra cosa
Los miembros del congreso, tanto diputados como senadores propietarios, en el tiempo
que dure su encargo no podrn desempear ninguna otra comisino empleo de la federacin
o de los estados por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la cmara respectiva,
cesando en sus funciones representativas en todo el tiempo que dure el nuevo encargo. La
infraccin de quien violeesta disposicinser la prdida del carcter de diputado o senador.
Los miembros del congreso en funciones, no podrn ser reelectos para el periodo inmediato
como propietarios o suplentes; nicamente podrn ser electos como propietarios los
suplentes que no estuvieran en funciones, y como propietarios o suplentes, en funciones,
de una cmara a otra. Por ejemplo, un senador propietario en funciones puede ser electo
diputado, propietario o suplente, y un diputado en funciones puede ser electo senador,
propietario o suplente.
Qurum y
ausentismo en
el congreso
En la medida en que el debate parlamentario se ha tornado ms reido en el congreso

mexicano, la cuestin del qurum en las cmaras ha requerido de mayor regulacin
constitucional (artculos 63 y 64 de la Constitucin). Las reglas bsicas son las siguientes:
95
Las cmaras no pueden abrir sus sesiones sin la concurrencia, en cada una de ella, de
ms de la mitad del nmero total de sus miembros.
Incurren en responsabilidad y se hacen acreedores a las sanciones de ley, loscongresistas
que no se presenten, sin causa justificada, a desempear su cargo.
Si la inasistencia contina, los asistentes debern reunirse y compeler a los ausentes a
que concurran dentro de los treinta das siguientes; caso contrario se llamar a los
suplentes.
Se entiende que los diputados o senadores que falten diez das consecutivos, sin causa
justificada, o sin previa licencia del presidente de su respectiva cmara, renuncian a
concurrir hasta el perodo inmediato, llamndose a los suplentes.
Tambin incurrirn en responsabilidad los partidos polticos nacionales que, habiendo
postulado candidatos en una eleccin para diputados o senadores, acuerden que sus
miembros que resulten electos no se presenten a desempear sus funciones.
Los diputados y senadores que no concurran a una sesin sin causa justificada, o sin
permiso de la cmara respectiva, no tendrn derecho a la dieta correspondiente al da
en que falten.
Sealaremos aqu algunos antecedentes sobre la calificacin de las elecciones para los
congresistas: Hasta las reformas constitucionalesde 1993, la cmara de diputados calificaba
la eleccin de sus miembros a travs de un colegioelectoral. Estaba integrado por sesenta
presuntos diputados que de acuerdo con las constancias de mayora que registraba la
antigua comisin federal electoral, hubieran obtenido mayor nmero de votos y por
cuarenta presuntos diputados que resultaren en la o las circunscripciones plurinominales
que obtuviesen la votacin ms alta.
El colegio electoral en la cmara de senadores se integraba con los presuntos senadores
que obtuvieran declarativa de senador electo de la legislatura de la entidad federativa
correspondiente, y de la comisin permanente en el caso del Distrito Federal.
Exista el recurso de reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia contra las resoluciones
del colegio electoral de la cmara de diputados. Si la Corte consideraba que se haban
cometido violaciones substanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la calificacin
de la eleccin, lo hacan saber a la cmara para que, en su caso, emitiera una nueva
resolucin que tendra el carcter de inapelable.
Los resultados de las sucesivas reformas a la Constitucin en materia electoral y a sus
leyes reglamentarias, han cambiado de raz los anteriores procedimientos.
La calificacin sobre la validez de las elecciones a cargos de eleccin popular para el
congreso de la Unin -diputados y senadores- ha sido objeto de diversos cambios durante
los ltimos veinticinco aos. La cuestin de quin y cmo debe calificarse una eleccin
federal fue objeto de intensos debates por los partidos polticos, durante las sucesivas
etapas de la reforma poltico-electoral, hasta culminar con la creacin del Instituto Federal
Electoral y su posterior autonoma del poder ejecutivo. En el captulo cuarto de este texto
se abordar el estudio de la organizacin y funcionamiento de esta novedosa y ejemplar
institucin, conocida generalmente por su siglas, IFE.
Calificacin de
las elecciones
federales:
antecedentes
96
Organizacin
interna del
congreso y de
cada cmara
La gradual transicin del pas hacia un sistema poltico ms abierto, participativo y plural
ha dado origen a cambios substanciales en la composicin del congreso de la Unin y su
funcionamiento; han quedado plasmados en el marco jurdico que rige al poder legislativo.
Las disposicionesque integran esa normatividad son la Constitucin, la Nueva ley orgnica
del congreso (1999), el Reglamento para el gobierno interior del congreso general y los
acuerdos parlamentarios sobre temas especficos de la actividad cotidiana de cada cmara.
En este contexto destacaremos nicamente los aspectos fundamentales de la organizacin
interna del congreso.
Comisin
Permanente
La Constitucin prev que durante el receso del congreso se instale una comisin
permanente compuesta de 37 miembros de los que 19 sern diputados y 18 senadores,
nombrados por sus respectivas cmaras la vspera de la clausura de los perodos ordinarios
de sesiones. Para cada titular se nombrar un substituto.
Entre las facultades centrales que tiene esta comisin se encuentran la de recibir las
iniciativas de ley y proposiciones dirigidas a las cmaras y turnarlas para dictamen a las
comisiones de las cmaras respectivas; acordar por si o propuesta del ejecutivo la
convocatoria a sesiones extraordinarias, siendo necesario el voto de dos terceras partes
de los presentes. Las sesiones extraordinarias del congreso o de alguna de sus cmaras
solo pueden convocarse para abordar un tema o temas previamente definidos.
Agrupamiento
ideolgico en
las cmaras
El agrupamiento ideolgico en la cmara de diputados est garantizado por la

Constitucin, la que seala en el tercer prrafo del artculo 70, lo siguiente:
"La ley determinar las formas y procedimientos para la agrupacin de los diputados,
segn su afiliacin de partido a efecto de garantizar la libre expresin de las corrientes
ideolgicas representadas en la Cmara de Diputados.
Esta ley no podr ser vetada ni necesitar de promulgacin del Ejecutivo Federal para
tener vigencia"".
La ley reglamentaria a la que se refiere la Constitucin es la nueva ley orgnica del
congreso. En ella se establece en que consiste y como se integra un grupo parlamentario.
Aunque la Constitucin nicamente se refiere a los grupos parlamentarios en la cmara
de diputados, la mencionada ley orgnica establece disposiciones similares para facilitar
el agrupamiento ideolgico de los senadores.
La ley seala que un grupo parlamentario es el conjunto de diputados o senadores,
segn su afiliacin de partido, que se constituyen para garantizar la libre expresin de las
corrientes ideolgicas de la cmara. Deber contribuir a orientar y estimular la formacin
de criterios comunes en las deliberaciones en las que participen sus integrantes. Se integrar
por lo menos con cinco diputados o cinco senadores y slo podr haber un grupo por
cada partido poltico nacional.
La junta de
coordinacin
poltica
En ambas cmaras existe, por ley, un agrupamiento de congresistas denominado "junra

de coordinacin poltica"". La Nueva ley orgnica (artculo 33 y artculo 80) entienden el
objetivo de esa junta como:
97
"La expresin de la pluralidad de la Cmara; por tanto, es el rgano colegiado en el

quP se impulsan entendimientos y convergencias polticas con las instancias y rganos
quP resulten necesarios a fin de alcanzar acuerdos para que el pleno est en condiciones
de adoptar las decisiones que constitucional y legalmente le corresponden".
Las juntas de coordinacin substituyeron a las antiguas "'gran comisin" de una y otra
cmaras. En la realidad esta junta es la comisin o agrupamiento que conduce la actividad
parlamentaria cotidiana de cada cmara. Durante el perodo de sesiones deber reunirse
cuando menos una vez por semana; y una al mes durante los recesos.
Ser presidente de la junta, en cada caso, el coordinador de aquel grupo parlamentario
que por s mismo cuente con la mayora absoluta en la cmara. En caso de que ningn
grupo parlamentario se encuentre en ese supuesto, la responsabilidad de presidir la junta
tendr una duracin anual. Se desempear sucesivamente por los coordinadores de los
grupos, en orden decreciente del nmero de legisladores que los integren.
Las principales atribuciones de las juntas de coordinacin poltica son:
Impulsar la conformacin de acuerdos.

Presentar al pleno proyectos de pronunciamientos y declaraciones.
Proponer al pleno la integracin de las comisiones.
Presentar al pleno, para aprobacin, el anteproyecto de presupuesto anuaJ de la cmara
Asignara losdiferentes grupos parlamentarios recursos humanos, materiales, financieros

y locales de trabajo para cada uno.
Elaborar el programa legislativo para cada periodo de sesiones.
respectiva.
Las comisiones son rganos constituidos por el pleno, que a travs de la elaboracin de
dictmenes, informes, opiniones o resoluciones, contribuyen a que las cmaras cumplan
sus atribuciones constitucionales y legales. Cada cmara dispone de diferentes tipos de
corrusrones.
Las de la cmara de diputados son comisiones ordinarias, comisiones para asuntos

especficos que tambin se consideran ordinarias y, las comisiones transitorias de
investigacin. Las comisiones ordinarias se mantienen de legislatura en legislatura, son
2:3. Coinciden con la materia que corresponde a las secretaras de despacho del poder
ejecutivo, ms algunas otras alrededor de temas que preocupan e interesan a los diputados.
Las comisiones para asuntos especficos son las siguientes:
La
La
La
La
comisin de reglamentos y prcticas parlamentarias.

comisin del distrito federaJ.
comisin de vigilancia de la contadura mayor de Hacienda.
comisin jurisdiccional.
Las comisiones de investigacin, que tienen carcter transitorio, se constituyen mediante

solicitud de una carta parte de los diputados, para investigar el funcionamiento de los
Comisiones y
comits en la
cmara de
diputados
98
organismos descentralizados y empresas pblicas de participacin mayoritaria. Los

resultados de esas investigaciones se harn del conocimiento del poder ejecutivo.
Para realizar tareas muy puntuales, diferentes a las de las comisiones ordinarias, la cmara
podr crear comits auxiliares, con duracin limitada. El ejemplo lo constituye el comit
de informacin, gestora y quejas.
Comisiones
en la cmara
de senadores
Las comisiones en la cmara de senadores pueden ser de tres tipos:
Comisiones ordinarias o de dictamen (son 29)

La comisin jurisdiccional (que interviene en los procedimientos de responsabilidades
de los servidores pblicos.
Las comisiones de investigacin (similares a las de la cmara de diputados).
La cmara podr aumentar o subdividir las comisiones, segn lo requieran las necesidades
de los negocios que despachen.
Tipo de
sesiones en
las cmaras
Existen diversos tipos de sesiones plenarias que realizan las cmaras: ordinarias,
extraordinarias, pblicas, secretas, permanentes y solemnes. Ordinarias son las sesiones
plenarias celebradas en los das hbiles de los perodos constitucionales y sern pblicas.
Son extraordinarias las sesiones plenarias que se celebren fuera de estos perodos
constitucionales o en das feriados dentro de ellos, pudiendo ser pblicas o secretas.
Las sesiones permanentes del pleno se celebran por acuerdo expreso de los miembros
de cada cmara y a efecto de tratar un asunto previamente determinado. Las sesiones
secretas se llevan a cabo de manera discrecional y se reducen a tratar asuntos tales
como: las acusaciones contra los miembros de las cmaras; del presidente de la repblica,
de los secretarios de Estado y de los gobernadores de los estados; asuntos con la nota de
reservados; asuntos puramente econmicos de la cmara; los asuntos relativos a relaciones
exteriores; aprobacin del presupuesto de egresos de las cmaras para cubrir las dietas
de sus miembros.
Las sesiones plenarias solemnes se verifican para tratar acontecimientos que por su
naturaleza revistan un carcter trascendental y sern pblicas.
Procedimiento
de discusin
de las
iniciativas
El procedimiento de discusin de las iniciativas no se lleva a cabo por el slo hecho de su

presentacin en el seno de las cmaras, pues se requiere el previo cumplimiento de algunos
trmites entre los que se encuentra el registro, la lectura de los oficios de origen y del
cuerpo mismo de las iniciativas, para conocimiento de las asambleas, y tumo a la comisin
correspondiente.
Cubierta esta etapa preliminar, se procede a la fase de anlisis y estudio de la iniciativa
en las comisiones para la elaboracin de los dictmenes que se ponen a consideracin de
la asamblea en una primera lectura para su conocimiento y en otra oportunidad ms,
para la discusin.
99
La presentacin de los dictmenes de segunda lectura inicia la discusin propiamente

dicha, para lo cual el presidente de debates de la cmara, abre el registro de oradores
elaborndose una lista de quienes solicitan intervenir para hablar en pro o en contra del
dictamen. Dichas listas son ledas totalmente antes de iniciar la discusin. El procedimiento
para hacer uso de la tribuna parlamentaria es alternativo, iniciando el debate quien est
anotado en primer lugar de la lista y argumente en contra, hasta agotarla.
El mecanismo de discusin se lleva en dos momentos: primero se discute el dictamen

en lo general, o sea considerando el conjunto, y segundo, en lo particular, o sea en cada
uno de los artculos en los que haya objeciones.
Declarando un proyecto suficientemente discutido en lo general, se proceder a su
votacin nominal. En este caso hay dos posibilidades: si es aprobado, se procede a su
discusin en lo particular y si no es aprobado, se preguntar, en votacin econmica, si
vuelve o no todo el proyecto a la comisin. En este caso tambin se dan dos alternativas:
si la respuesta es afirmativa la comisin proceder a reformarlo y si es negativa, se tendr
por desechado.
Acto seguido se pasa a la discusin particular de cada uno de los artculos impugnados,
agotndola conforme al registro de oradores en pro y en contra. Una vez cerrada la
discusin se pregunta si ha lugar o no a votar; si la respuesta es afirmativa, se proceder
a la votacin nominal o se reservar para efectuarla conjuntamente con la de los artculos
no impugnados, caso contrario se devolver el artculo a la comisin dictaminadora para
su reforma.
Cuando se desecha un proyecto total o parcialmente y se ha presentado voto particular,
se pone a discusin siempre que se hubiere presentado con un da de anticipacin al de
inicio de la discusin.
La sucesin de actos en forma ordinaria y sistemtica que se efecta para crear una ley
o un decreto, dentro y fuera del congreso general constituyen las diferentes fases de todo
el proceso legislativo. Especficamente, las fases son:
Presentacin de una iniciativa: acto por el cual se ejerce la facultad constitucional

de someter a consideracin del congreso un proyecto de ley o decreto.
Dictamen: acto en virtud del cual la comisin que conoce de una iniciativa presenta
una opinin escrita y fundada al pleno sobre su aprobacin o rechazo. Incluyendo en
el primer caso, las modificaciones que a su juicio amerita.
Discusin: acto del congreso que le permite deliberar sobre el proyecto de ley o
decreto.
Aprobacin: acto final del congreso por el que ste acepta un proyecto de ley.
Puede ser total o parcial.
Sancin: es el acto de aceptacin de un proyecto de ley o decreto por parte del
presidente de la repblica. La sancin presidencial a un proyecto ya admitido por el
congreso puede ser negada, por una nica vez, en ejercicio del derecho de veto que
asiste al ejecutivo.
Fases del
procedimiento
legislativo
100
Promulgacin: acto que lleva a cabo el ejecutivo conforme a lo dispuesto por la

Constitucin, que implica el que la ley debidamente aprobada se tenga por disposicin
obligatoria y el dar a conocer la existencia de la misma.
Publicacin: acto mediante el cual una ley o decreto, una vez aprobado y
sancionado, se da a conocer oficialmente a toda la poblacin. Se efecta insertando
la ley o decreto en el Diario Oficial de la Federacin.
Iniciacin de la vigencia: ltima fase del procedimiento legislativo que marca el
tiempo a partir del cual las disposiciones obligan y surten todos sus efectos. Existen
dos sistemas al respecto: el sincrnico y el sucesivo. El tiempo transcurrido entre la
publicacin de la ley y su entrada en vigor se llama oacauo ll'f{is.
Poder
Judicial de
la Federacin
Al rendir protesta como presidente de la Repblica ello de diciembre de 1994, el Dr.

Ernesto Zedillo envi al Congreso de la Unin, una iniciativa de reformas y adiciones a
diversos artculos de la Constitucin cuyo propsito era renovar y reorganizar integralmente
el poder judicial de la federacin. A finales de ese mismo mes quedaron aprobadas, para
continuar con el restante proceso que requiere el constituyente permanente.
11
Antecedentes
En 1996 una nueva reforma constitucional introdujo una gran innovacin al incorporar a
la estructura del poder judicial federal al antiguo tribunal federal electoral (fRlFE), ahora
denominado simplemente tribunal electoral.
En 1999 hubo una nueva iniciativa de reformas, aprobada, para eliminar al consejo de la
judicatura federal como parte integral de la nueva estructura del poder judicial federal. El
consejo conserv nicamente funciones de administracin, vigilancia y disciplina al interior
de dicho poder.
Eludiendo las complejas cuestiones de derecho constitucional y de tcnica jurdica que
exige el examen detallado del poder judicial de la federacin, expondremos aqu de manera
simplificada las siguientes cuestiones:
Cules son los rganos que integran el poder judicial federal;

Cmo se distribuye la competencia entre los diversos integrantes de ese poder;
Caractersticas relevantes de su funcionamiento;
Requisitos que deben cumplir quienes aspiran a ser miembros de los distintos tribunales.
El poder judicial de la federacin se integra del modo siguiente (artculo 94 de la

Constitucin) :
a)
b)
e)
d)
e)
La suprema corte de justicia;

El tribunal electoral;
Los tribunales colegiados y unitarios de circuito;
Los juzgados de distrito;
Los tribunales de los estados cuando actan en auxilio de la justicia federal.
Integracin
102
La administracin, vigilancia y disciplina del poder judicial estarn a cargo del consejo
de la judicatura federal, con excepcin de la suprema corte de justicia.
Existen otros tribunales que no dependen del poder judicial de la federacin sino del
ejecutivo federal; son los llamados tribunales administrativos. Desde el punto de vista
substantivo son verdaderos tribunales en ejercicio de funciones jurisdiccionales, aunque
desde el punto de vista formal son rgano de la administracin pblica de naturaleza sui
l{en/!l"s. Ellos son:
a) El tribunal federal de justicia fiscal y administrativa (antiguo tribunal fiscal de la
federacin);
b) La junta federal de conciliacin y arbitraje;
e) El tribunal federal de conciliacin y arbitraje:
d) El tribunal superior agrario.
La suprema corte de justicia es el organismo superior del poder judicial de la federacin

cuyas decisiones no admiten apelacin, revisin o inconformidad: son irrevocables. La
corte se halla en la cspide del poder jurisdiccional federal.Ante la imposibilidad de estudiar
la competencia de cada uno de los rganos integrantes de ese poder, enunciados arriba,
conviene tener una idea de las atribuciones del ms importante de ellos.
Competencia
de la suprema
corte de
justicia
En trminos jurdicos por competencia se entiende el mbito material -la materia- y por
jurisdiccin el mbito geogrfico, sobre el que una autoridad jurisdiccional puede tomar
una decisin. Tratndose de la competencia de la suprema corte se entiende corno el
conjunto de materias sobre las cuales ese alto tribunal puede dictar resolucin. La
Constitucin no define con detalle las materias de la competencia de la suprema corte.
Dispone que se estar a "lo que dispongan las leyes, de conformidad con las bases que
esta Constitucin establece" (artculo 94). En el caso, las leyes secundarias principales
para este tema -que no las nicas- son la ley orgnica del poder judicial de la federacin
y la ley de amparo.
Control
constitucional
Resulta muy complejo sintetizar la descripcin del mbito material de competencia de la

suprema corte; sin embargo, algunos aspectos deben destacarse: "Uno de los temas de
mayor trascendencia, centrales de la reforma constitucional, es la nueva competencia del
tribunal pleno en materia de control de constitucionalidad, que se desarrolla en la Ley
Orgnica (del poder judicial de la federacin) y que caracterizan a la Suprema Corte
como tribunal constitucional" (Adato Creen, 1998).
La exposicin de motivos de la iniciativa de la mencionada ley orgnica del poder

judicial de la federacin es muy clara al abordar este mismo tema.
"Gracias al nuevo rgimen competencial con el que ahora cuenta, la Suprema Corte se
ha visto fortalecida en su papel de rgano de control constitucional, lo cual habr de
manifestarse de un modo determinante en la consolidacin del federalismo, la sujecin de
todas las autoridades al imperio de la ley y la democracia en el pas...".
"La iniciativa propone llevar a cabo una profunda modificacin al sistema de competencia
de la Suprema Corte de Justicia para otorgarle, de manera amplia y definitiva, el carcter
103
de tribunal constitucional ..... La posibilidad de declarar la inconstitucionalidad con efectos

generales, ser una de las ms importantes innovaciones que nuestro orden jurdico haya
tenido a lo largo de su historia ....."
En la fraccin 11 del artculo 105 de la Constitucin qued plasmada la nueva facultad
de control constitucional otorgada a la suprema corte, del. modo siguiente:
"Artculo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer, en los trminos
que seale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
11.- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible
contradiccin entre una norma de carcter general y esta Constitucin .
."
A continuacin la misma fraccin de ese artculo plantea quines pueden tener derecho
a ejercer las acciones de inconstitucionalidad que, como ya se seal, tienen efectos
generales: un mnimo de diputados federales y senadores, el procurador general de la
Repblica, un mnimo de los integrantes de los congresos locales o de la asamblea de
representantes del distrito federal y los dirigentes de los partidos polticos con registro
nacional y los partidos polticos con registro estatal.
La corte mantiene su tradicional competencia para conocer los conflictos constitucionales
que se presenten entre la federacin y un estado o el distrito federal; la federacin y un
municipio; el ejecutivo y el congreso o alguna de las cmara que lo integran; un estado y
otro: dos municipios de diversos estados; el distrito federal y un municipio; dos poderes
de un mismo estado; un estado y uno de sus municipios o un municipio de otro estado; y,
dos rganos de gobierno del distrito federal.
Competencia
tradicional de
la suprema
corte
La corte conoce tambin de los recursos de apelacin en contra de sentencias de jueces

de distrito.
La suprema corte se compone con once ministros y funciona en pleno o en salas. El
presidente de la misma no se integra a ninguna sala. Las reformas de 1994 redujeron el
nmero de ministros de 26 a 11 (como lo estableci originalmente el constituyente de
1917), por considerar que de esa manera tendran ms autoridad para conocer y resolver.
En virtud de que a la suprema corte se le suprimi la pesada carga de administrar y
vigilar a los integrantes del poder judicial federal, responsabilidad que se transfiri al
consejo de la judicatura, se considera que el menor nmero de ministros puede atender
con mayor facilidad los asuntos bajo su cuidado.
"Las reformas de 1994 desearon reorganizar la integracin de la Suprema Corte para
facilitar sus deliberaciones colectivas, al reducir el nmero de ministros a su tradicional
nmero de once y permitir su renovacin peridica de acuerdo con los cambios que
ocurren en el pas. En vez de la inamovilidad hasta los 70 a110S de edad, ahora tendrn
una duracin de 15 aos independientemente de su edad, para poder contar con candidatos
de mayor experiencia y ya que ha aumentado la expectativa de vida a cerca de setenta
aos para los mexicanos.
Organizacin
de la suprema
corte
104
Adems se diferenciaron las atribuciones judiciales de las administrativas de la Suprema

Corte para facilitar y hacerlas ms eficientes. La Corte es un cuerpo por esencia judicial
y no administrativo, de all que fue dejada la tarea administrativa al Consejode la Judicatura
Federal.
La Suprema Corte funciona, ahora, en Pleno y en dos salas. De acuerdo con lo

aprobado internamente por el Pleno, la primera de estas conoce de las materias penal y
civil; la segunda de los casos administrativo y laboral.. .."
Lucio Cabrera
(en Rabasa y Caballero, 1997)
Competencia
y atribuciones
del pleno
El pleno se integra con once miembros pero podr sesionar con siete, salvo casos de
excepcin que requieren la presencia de ocho miembros. La ley le otorga dos categoras
de facultades: las jurisdiccionales que constituyen su competencia y sus atribuciones no
jurisdiccionales. La competencia jurisdiccional del pleno se desglosa en las facultades
principales que a continuacin se menciona (artculo 10 de la ley orgnica del poder
judicial):
Conocer:
1. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad;
11. Del recurso de revisin contra sentencias de los jueces de distrito;
III. Del recurso de revisin contra sentencias que en amparo directo pronuncien los
tribunales colegiados de circuito;
Iv. Del recurso de queja en los juicios de amparo;
v: Del recurso de reclamacin contra acuerdos del presidente del pleno;
VI. De las excusas e impedimentos de los ministros;
VII. Del incumplimiento de una sentencia de amparo por parte de la autoridad responsable
del acto reclamado;
VIII. De las denuncias de contradiccin entre tesis sustentadas por las salas de la corte;
IX. De los conflictos de trabajo suscitados por sus propios servidores;
x. De los juicios que planteen los estados por su exclusin del sistema de coordinacin
fiscal.
El pleno dispone, por ley,de un conjunto de atribuciones no jurisdiccionales cuyo objetivo
es permitir la operacin eficiente y apegada a derecho de ese alto tribunal. Una vez ms
conviene insistir que la anterior ley orgnica del poder judicial otorgaba amplias atribuciones
al pleno en materia administrativa y de vigilancia de todo el poder judicial de la federacin.
Ahora tales atribuciones corresponden a otro rgano. Como ejemplo de sus atribuciones
no jurisdiccionales mencionaremos que el pleno de la corte debe velar por la autonoma
de los rganos del poder judicial y por la independencia de sus miembros; elegir a su
presidente; conceder licencias a sus integrantes; aceptar, en su caso, su renuncia; remitir
los asuntos de su competencia a las salas y a los tribunales colegiados de circuito; resolver
las quejas de sus miembros o del personal de la suprema corte; dirimir las controversias
que se susciten entre las salas de la corte; determinar las adscripciones de los ministros de
las salas; llevar el registro patrimonial de sus servidores pblicos; y, otras ms de ese
tenor.
Para ser electo ministro de la suprema corte de justicia de la nacin, se necesita (artculo
95 de la Constitucin):
Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos polticos y
civiles;
Tener cuando menos treinta y cinco aos cumplidos el da de la designacin;
Poseer el da de la designacin, con antigedad mnima de diez aos, ttulo profesional
de licenciado en derecho expedido por autoridad o institucin legalmente facuItada
para ello;
Gozar de buena reputacin o no haber sido condenado por delito que amerite pena
corporal de ms de un ao de prisin; pero si se tratare de robo, fraude, falsificacin,
abuso de confianza u otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto pblico,
inhabilitar para el cargo cualquiera que haya sido la pena.
Haber residido en el pas durante los dos aos anteriores al da de la designacin; y
No haber sido secretario de estado, jefe de departamento administrativo, procurador
general de la repblica o de justicia del distrito federal, senador, diputado federal ni
gobernador de algn estado, durante el ao previo al da de su nombramiento.
105
Requisitos
para ser
ministro de la
suprema corte
Los nombramientos de los ministros debern recaer preferentemente entre aquellas

personas que hayan servido con eficacia, capacidad y probidad en la imparticin de
justicia o que se hayan distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes
profesionales en el ejercicio de la actividad jurdica.
Para nombrar a los ministros de la suprema corte, el presidente de la repblica someter
una terna a consideracin del senado, el cual, previa comparencia de las personas
propuestas, designar al ministro que deba cubrir la vacante. La designacin se har por
dos terceras partes de los miembros del senado presente, dentro del improrrogable plazo
de treinta das. Si el senado no resuelve dentro de dicho plazo, ocupar el cargo de
ministro la persona que, dentro de dicha terna, designe el presidente de la repblica. En
LaSO de que la cmara de senadores rechace la totalidad de la terna propuesta, el presidente
de la repblica someter una nueva. Si esta segunda terna fuera rechazada, ocupar el
cargo la persona que dentro de dicha terna designe el presidente de la repblica.
Nombramiento
de los
ministros de la
corte
lO
CRl1CA DEL SISTEMA DE NOMBRAMIENfO DE LOS MINISTROS

"Para lograr la independencia judicial se requiere el cambio de la forma de
nombramiento de los ministros. Conforme a esta idea proponemos.... Que: ....
Sean el Senado de la Repblica o la Comisin Permanente los cuerpos que designen
a los ministros de la Suprema Corte, seleccionando a los juristas que se incluyan en
las listas que les proporcionen las Facultades y Escuelas de Derecho y lasAsociaciones
de Abogados legalmente constituidas con antigedad no menor de diez aos".
"Conesta modalidad, los abogados, losmaestros e investigadores del Derecho podrn

colaborar en la designacin respectiva, previa seleccin quesus instituciones docentes
y profeswnales hagan acerca de losjuristas quepor su honradez, sapiencia, espritu
de justicia y valor cJ merezcan ocupar tan honroso cargo. Con esta medida se
propiciara el mejoramiento del servicio pblico jurisdiccional en el mbito federal
por medio de la superacin de los funcionarios judiciales que lo prestan. Esta

sugerencia se hara extensioa a las nominaciones de jueces de DistritoY magistrruJos
de Circuito".
Ignacio Burgoa
Derecho Constitucional
Fin de la
inamovilidad
de los
ministros
Mexicano, ~:
Con anterioridad a la reforma constitucional de 199-+. tantas ver-es mencionada, la

inamovilidad en PI cargo de los ministros de la corte era considerada una de las garantas
preventivas de la regularidad de la funcin jurisdiccional y de la independencia del rgano
judicial respecto de los cambios de carcter poltico.
Recientemente hubo cambios en manera de ppnsar y en esta ocasin se consider qlH'
"con el mismo propsito de mantener cierta movilidad y actualizacin dentro de la SUprf'IWI
Corte, se estableci que los ministros de dicho tribunal suprf'mo ocuprn PI cargo durante
quince aos y que su substitucin se haga de manera escalonada. Debido a la duracin
temporal del cargo, se determin en la Constitucin 1,1 otorgamiento df' un haber por
retiro para los ministros a efecto de garantizar que la funcin jurisdiccional sp Pjerza con
imparcialidad e independencia" (Ernesto Zedillo. exposicin de motivos de la iniciativa de
ley orgnica del poder judicial. 1997),
El consejo de
la judicatura
federal
Los cambios constitucionales de 199-t en materia de imparticin de justicia no slo afeclaron

las cuestiones de carcter jurisdiccional de la suprf'ma ('0111' de just icia o las relat ivas a la
designacin de sus integrantes. Adicionalmente se contempl que [as al rihuciones
administrativas con que originalmente contaba la suprema r-ortr- fueron asignadas a 1111
nuevo rgano denominado consejo de la judicatura fedr-ral.
Se trata de un nuevo rgano del poder judicial. Un artculo d(' la Constitucin lo define.
precisamente, corno un rgano del poder judicial (artculo 100). pero otro lo excluve de
aquellos en los que se deposita el poder judicial de la federacin (artculo 9-+), Sin embargo.
goza de independencia tcnica, de gestin )' para emitir sus resoluciones.
107
Su objetivo bsico es la organizacin de la carrera judicial, y la administracin, vigilancia

y disciplina de los integrantes del poder judicial federal, a excepcin de la suprema corte
de justicia. Se integra por siete consejeros quienes para ser designados como tales, deben
reunir los mismos requisitos que se exigen para ser ministro de la corte.
Las principales atribuciones del consejo de la judicatura son las siguientes:
Expedir los reglamentos interiores en materia administrativa, de carrera judicial, de

escalafn y de rgimen disciplinario;
Hacer el nombramiento de los magistrados de circuito y jueces de distrito;
Suspender en sus funciones a los magistrados y jueces de distrito cuando aparecieren
involucrados en la comisin de un delito;
Determinar el nmero y especializacin por materia de los tribunales colegiados y
unitarios; el nmero y lmites territoriales de los circuitos en que se divida el territorio
nacional y, lo propio para el caso de los jueces de distrito;
Resolver sobre las quejas administrativas y sobre la responsabilidad de los servidores
pblicos del poder judicial a excepcin de los de la suprema corte;
Aprobar el presupuesto anual de egresos del poder judicial y remitirlo al presidente de
la suprema corte;
Dictar las bases.de organizacin de los rganos auxiliares del poder judicial;
Emitir las bases para llevar a cabo las adquisiciones, enajenaciones, contratacin de
servicios y contrataciones de obra que realice el poder judicial, salvo las de la suprema
corte;
Llevar a cabo el proceso de insaculacin para cubrir las vacantes del propio consejo,
entre los jueces de distrito y los magistrados de circuito;
Otras atribuciones de carcter financiero y de administracin de personal.
En 1996 se reform la Constitucin para incorporar al tribunal electoral -el antiguo
tribunal federal electoral, TRIFE - a la estructura del poder judicial de la federacin,
como rgano depositario del mismo. La Constitucin dice claramente que el tribunal
electoral ser la mxima autoridad jurisdiccional en la materia y rgano especializado del
poder judicial de la federacin (artculo 99, primer prrafo). Una reconocida
constitucionalista al analizar en detalle el alcance de este tribunal, seala que el objetivo
de la reforma electoral fue consolidar la confianza de los ciudadanos y de los partidos
polticos en el desarrollo y los resultados de los procesos electorales (Adato Creen, 1998).
El tribunal electoral tiene competencia para resolver, entre otros, los asuntos siguientes:
En forma definitiva e inatacable, las impugnaciones sobre las elecciones federales de

diputados y senadores;
Las impugnaciones sobre la eleccin del presidente de la repblica;
Las controversias que se susciten por resoluciones de las autoridades electorales federales
que violen alguna ley;
Las controversias que se susciten por resoluciones de las autoridades estatales electorales,
cuando sean determinantes para el resultado final de las elecciones;
Las controversias que se susciten por resoluciones que violen los derechos polticoelectorales de ciudadanos de votar y ser votados.
El tribunal
electoral
108
Los tribunales
de circuito:
unitarios y
colegiados
En el siguiente escaln de la jerarqua del poder judicial federal, inmediatamente por

debajo de la 'Suprema corte de justicia, se ubican los tribunales de circuito. Son de dos
clases segn su competencia y jurisdiccin: los tribunales unitarios y los colegiados.
Los unitarios se integran, como su nombre lo indica, por un magistrado y un nmero
determinado de secretarios, actuarios y empleados. Los colegiados se componen de tres
magistrados, un secretario de acuerdos y el nmero de secretarios, actuarios y empleados
que el presupuesto seale.
Las principales atribuciones de los tribunales unitarios son:
Conocer de los juicios de amparo contra actos de otros tribunales unitarios;
Conocer las apelaciones de asuntos que en primera instancia resolvieron los jueces de
distrito;
Conocer de las excusas y recusaciones de los jueces de distrito;
Conocer las controversias que se susciten entre los jueces de distrito sujetos a su
jurisdiccin.
Las principales atribuciones de los tribunales colegiados son:
Los juzgados
de distrito
Conocer de los juicios de amparo directo contra sentencias definitivas;

Conocer de los recursos que procedan contra resoluciones que pronuncien los jueces
de distrito, los tribunales unitarios de circuito, o el superior del tribunal responsable:
Conocer del recurso de queja en los juicios de amparo;
Conocer del recurso de revisin contra sentencias pronunciadas en la audiencia
constitucional del juicio de amparo;
Los juzgados de distrito se hallan en la base del poder judicial federal; son el primer
escaln y por ello tienen una importancia primordial en el proceso federal de imparticin
de justicia. Existen varios tipos de juzgados de distrito en razn de las materias que
conocen; los juzgados de distrito en material penal, los de la materia civil, 105 que conocen
amparo de una y otra materias, y los de la materia del trabajo. Son tribunales que
resuelven controversias derivadas de la aplicacin de la legislacin federal.
Cargos de
eleccin
y procesos
electorales
12
Los cargos de eleccin popular que existen en el sistema poltico mexicano son los siguientes:
El presidente de la repblica.
Los diputados y senadores, miembros del congreso de la Unin.
Los gobernadores de los estados.
El jefe del gobierno del distrito federal.
Los diputados locales, miembros del congreso o cmara local.
Los integrantes de la asamblea legislativa del distrito federal.
Los presidentes municipales. (en algunas entidades: los delegados o presidentes de las
juntas auxiliares)
Los regidores o ediles municipales.
En algunas entidades los jueces menores son tambin funcionarios de eleccin.*
El depositario del ejercicio del supremo poder ejecutivo de la Unin es el presidente de los
Estados Unidos Mexicanos. La forma como se elige es por votacin mayoritaria relativa
en toda la repblica, cada seis aos, el primer domingo de julio del ao que corresponda.
El ciudadano que haya desempeado el cargo de presidente de la repblica electo
popularmente o con el carcter de interino, provisional o sustituto, en ningn caso y por
ningn motivo podr volver a desempear ese puesto.
Cmo se elige
al presidente
El artculo 82 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, establece que

para ser presidente de la repblica se deber cumplir con los siguientes requisitos:
Requisitos
para ser
presidente
Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos e hijo de
padres mexicanos y haber residido en el pas al menos durante veinte aos.
Tener treinta y cinco aos cumplidos al tiempo de la eleccin.
Residir en el pas durante todo el ao anterior al da de la eleccin.
No pertenecer al estado eclesistico ni ser ministro de algn culto.
No ser secretario o subsecretario de Estado, procurador general de la repblica,
gobernador de algn estado, ni estar en servicio activo en el ejrcito, seis meses antes
del da de la eleccin.
EII el DistriroFNIf'rnJ Sf'f"Iigt-11 OfR..,
Poro no son a,,'oriliadl"S,
flmrifMuuiosmmojrff"Sdf' 1Il8J1Z8118 y juntas de vecinos: f"1Ialgtmosf"StadosSf'f'Iig.-alos df'lf'gados Illllllieipaif-s.
110
Casos de falta
del presidente
Para garantizar la seguridad del sistema poltico, la Constitucin contempla dos casos de
falta del presidente. Si la falta ocurre en los dos primeros aos del perodo de seis, el
congreso estando en sesiones se constituir en el colegio electoral y con la asistencia de las
dos terceras partes del total, nombrar en escrutinio secreto y por mayora absoluta de
votos, un presidente interino y a los diez das siguientes, expedir la convocatoria para la
eleccin del presidente que concluir el perodo respectivo. Cuando el congreso no est en
sesiones, la comisin permanente nombrar un presidente provisional y convocar a
sesiones extraordinarias al congreso, quien designar al presidente interino y expedir la
convocatoria a elecciones presidenciales.
Por otro lado, si la falta del presidente ocurriera en los ltimos cuatro aos del perodo
presidencial y estando el congreso ~n sesiones, designar al presidente sustituto, quien
concluir el perodo. Si el congreso no est reunido, la comisin permanente nombrar un
presidente provisional y convocar al congreso de la Unin a sesiones extraordinarias, el
cual erigido en colegio electoral har la eleccin del presidente sustituto.
La Constitucin prev los casos de ausencia del presidente electo; de falta temporal,
de renuncia al cargo y la solicitudal congreso para poder ausentarse del territorio nacional.
Eleccin de
los miembros
del congreso
de la Unin
En otro captulo quedaron sealados los requisitos que deben llenar quienes aspiran a
ocupar los cargos de senadores de la repblica o diputados federales. Aqu indicaremos
que los diputados federales durarn tres aos en su encargo y no podrn ser reelectos
para la legislatura inmediatamente siguiente. El cargo de senador es de seis aos; el da
de la eleccin coincide con la del presidente de la repblica. Tampoco los senadores
pueden ser reelectos para el perodo inmediatamente siguiente.
En ambos casos los suplentes que no hayan estado en funciones podrn ser postulados
como propietarios y los miembros del congreso, siendo propietarios, pueden ser candidatos
propietarios o suplentes de una cmara a otra.
Como qued dicho en otro captulo, por cada diputado o senador propietario se elige
un suplente; ambos integran la llamada frmula electoral. La experiencia indica que en
las dos cmaras diversas circunstancias, invariablemente recurrentes, provocan que algunos
propietarios pidan licencia u opten por otro cargo de eleccin popular, haciendo necesario
que los suplentes sean llamados.
las grandes
reformas
electorales de
fin de siglo
A partir del ao de 1977 la sociedad mexicana, los partidos polticos y el gobierno federal
se adentraron en un proceso de profundos cambios poltico-electorales. Algunos analistas
sitan el momento inicial de ese parteaguas en un tiempo diferente: el ao de 1968.
Consideran que a raz de los trgicos acontecimientos de ese ao el pas cerr una etapa
de relativo conformismo hacia la autoridad constituida, para entrar en una dimensin
contestara, de confrontacin y de lucha por los derechos polticos y el reconocimiento de
las corrientes de pensamiento antagnicas al orden establecido. De cualquier modo, la
primera gran reforma poltico-electoral del ltimo cuarto de siglo se da en el ao
primeramente mencionado. La sociedad se tom ms crtica, ms consciente de su entorno
poltico, ms participativa y demandante. Otro tanto ocurri con los partidos y
agrupamientos, con los ciudadanos y con el propio gobierno federal.
Despus de 1977 pasaron diez aos de relativa estabilidad: pero a partir de las
modificaciones constitucionales y It>galt>s de 1987, cada ao SI' introdujeron nuevos cambios
r-u ambas esferas jurdicas que significaban pasos en la direccin de una mayor apertura
democrtica. Sin embargo. las reformas de 1993 y 1996 destacan por su amplitud y
profundo alcance.
Ciertamente en numerosas ocasiones las modificaciones representaron la respuesta del
partido en el gobiemo a las demandas polticas de las oposiciones y minoras. Muchas
otras fueron. en cambio. iniciativas del partido en el gobierno. surgidas de la conviccin
de que la modernizacin poltica era una necesidad ineludible para una sociedad en
transicin. No deja de ser una irona que algunas de las reformas a la Constitucin y a los
c6digos electorales. qlW facilitaron grandement{' 1'1 fortalecimiento de las oposiciones y su
eveurual triunfo en las gobemacion{'s estatales y en la presidencia de la repblica. fueron
votadas en contra por esas mismas oposiciones en el seno del congreso de la Unin y en
las I{'gislaturas locales.
Es difcil encontrar otro rubro de la actividad social y otra rama cid derecho positivo
mexicano que haya experimentado en los aos finiseculares tan frecuentes y. finalmente,
tan profundas transformaciones como el derecho poltico electoral. Enunciaremos aqu,
sin profundizar. algunos cambios significativos.
"lA MECNICA DEL CAMBIO POLTIco EN MXIco"

En perspectiva hist6rica debe decirse que el cambio poltico mexicano ha sido sistemtica y
permanentemente negociado. Varios de los momentos ms importantes de ese- ~" de
esa negociaci6n, han-~ en torn a la reforma electoral Los episodi$neur~
escenificados entre los~, (IDtrelas grandes fuerzas polticas del pas en'1977, 19$6,
1989~90, 1993, 1994 y 1996,stoVieron centrados en el tema eleett'al y en SU agenda~
romo mtegrar aICongrso'!JaUni6n??UID es la.composi6n adecuadadel '.Congt.eso
para
refleje yrepre<lente Jl IaS.:~_. plticasreales de Mxico? . ~'ptl,\t
derechos polticosde~y~?QU autoridad puede restiliBl";
que
arbitrar Una competencia~-vezll1Sintensa? Cules son losmecartistnos.

desterrar el fraude ~oral?, Y.';JJl~etctera. Las rdormas electorale& conal:nl~
parte del
eatnho ~$.~.
'.- .'
! ),:"" ,
'v;tt;_~'~':UJj~~-,f:~~,;Jbn;::"t~f~~~): y'-i':r'~-'c'-
A. Las diputaciones de representacin proporcional

El antecedente remoto de la creacin de las diputaciones de representacin proporcional
se encuentra, en nuestro pas. en los llamados diputados de partido que estableci la
n-forma electoral de 1963. durante la administracin presidencial de Adolfo Lpez Mareos,
La intencin de la reforma era dar presencia en el congreso federal a un cierto nmero de
diputados de la oposicin (inicialmente veinte). independientemente de que hubieran ganado
o no. por mayora. su distrito electoral. Fue la primera excepcin al sistema congresional.
puro. de mayora. en el cual solo obtiene la representacin quien obtiene la mayora
111
112
simple en la eleccin. La oposicin queda fuera de toda representacin aunque hubiere

perdido por un solo voto.
El origen terico del sistema de representacin proporcional es el parlamentarismo. Este
propunga, en su versin radical, por dar representacin en la asamblea a cada grupo
poltico que acte en el escenario nacional, an a los muy pequeos, en proporcin a su
fuerza electoral, es decir, en proporcin directa a los votos sufragados a favor de cada
grupo. La asamblea o parlamento resulta entonces, un fiel reflejo del mosaico de la
diversidad poltica existente en la sociedad.
La institucin de los diputados de partido evolucion a lo largo de casi cuarenta aos,
hasta llegar a la actual composicin de la cmara de diputados.
"Artculo 52.-La Cmara de Diputados estar integrada por trescientos diputados electos
segn el principio de votacin mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos
electorales uninominales, y doscientos diputados que sern electos segn el principio de
representacin proporcional mediante el sistema de listas regionales, votadas en
circunscripciones plurinominales".
En otra seccin de este libro se reproduce el texto constitucional que prescribe bases para
la eleccin de los doscientos diputados de representacin proporcional.
B. Senadores de minora y senadores de representacin proporcional.

La cmara de senadores tambin ha experimentado substanciales transformaciones, como
ya se indic en otra parte. Se dijo que la cmara de senadores abri sus escaos no slo
a senadores de mayora que tericamente siguen representando a los estados de la federacin, sino a senadores que sin haber ganado la mayora de los votos en su entidad,
obtuvieron la votacin siguiente a la ms alta; senadores de primera minora les llama la
Constitucin. Adicionalmente existen ahora treinta y dos escaos para senadores elegidos
por el principio de representacin proporciona!. En otro lugar se expres la opinin del
autor sobre esta reforma, que indudablemente cambia el carcter de la llamada cmara
alta.
c.
Las dimensiones numricas del congreso.
La Constitucin de 1917 estableci originalmente un procedimiento para incrementar el

nmero de distritos electorales -y por tanto de curules- en proporcin al aumento de la
poblacin total del pas. En un principio se elega un diputado por cada 150,000 habitantes
o fraccin superior a la mitad. Posteriormente se aument el lmite a 250,000 o fraccin
superior a la mitad. La explosin demogrfica experimentada a partir de la dcada de los
aos sesenta oblig a modificar ese procedimiento para no hacer crecer de manera excesiva
y costosa al congreso de la Unin. La reforma de 1977 cre un nmero definido de
distritos electorales uninominales de mayora, trescientos; lo que en adelante ha variado
con cada eleccin federal, son los ciudadanos representados que habitan en cada distrito.
Sin embargo, ningn estado puede tener menos de dos diputados.

El nmero de diputados de representacin proporcional se ha modificado a lo largo de
los aos. La reforma de 1963 cre veinte diputaciones de partido, la de 1977 estableci
cien de representacin proporcional y, finalmente la de 1986 fij en doscientos el total de
los diputados de representacin proporcional, nmero que se conserva hasta la fecha. La
cmara de diputados se integraba en 1963 con 190 diputados; la de 1977 con cuatrocientos;
hoy en da son trescientos diputados de mayora y los mencionados doscientos de
representacin proporcional, para un total de quinientos.
Por su parte la cmara de senadores pas de sesenta y cuatro senadores, dos por cada
estado, a los actuales 128.
D. Comparecencia de los secretarios del despacho ante el pleno de las cmaras.

En el sistema puro de organizacin del Estado denominado "de congreso por mayora",
opuesto al parlamentarismo, los secretarios del ramo o del despacho -o secretarios de
Estado, como se les llama en Mxico- tienen responsabilidad poltica nicamente ante el
presidente de la repblica quien los nombra y remueve libremente. No responden
polticamente ante el congreso. Sin embargo, a partir de las reformas poltico-electorales
de 1977 se ha ido avanzando en un sistema mixto, entre los dos mencionados. En efecto,
en ese ao los legisladores decidieron, entre muchas otras cosas importantes. exigir la
comparecencia obligatoria de los secretarios del rea financiera. En aquel tiempo la
recaudacin de los ingresos ordinarios de la federacin y la obtencin de los extraordinarias
estaba a cargo de la secretara de hacienda y crdito pblico; la operacin del gasto
pblico corresponda a la secretara de programacin y presupuesto. En su da tanto el
secretario de hacienda como el de programacin y presupuesto comparecan ante el
pleno de la cmara de diputados para presentar las iniciativas de ley de ingresos y
presupuesto de egresos de la federacin y responder a las preguntas que a ese propsito
les formulaban los diputados. Tras la desaparicin de la SPp, ambas funciones se han
vuelto a concentrar en hacienda y crdito pblico; toca al secretario del ramo presentar
ambas iniciativas en su comparecencia anual ante los diputados (artculo 7-1: de la
Constitucin) .
La Constitucin establece de manera expresa la obligacin del secretario de relaciones
exteriores de rendir ante el pleno de la cmara de senadores un informe sobre la poltica
exterior del pas, pero nada dice si debe hacerlo personalmente o slo por escrito. Sin
embargo, desde hace algunos aos se ha formado la costumbre parlamentaria de que el
secretario de relaciones acuda personalmente, ao con ao, a presentar el estado que
guarda la poltica del ramo, en su nombre y a nombre del titular del ejecutivo federal. Se
somete al interrogatorio de los senadores sobre el informe y sus materias conexas.
A partir de esas comparecencias obligatorias se ha ido creando la tradicin de que otros
secretarios de Estado y el procurador general de la repblica acudan a comparecer al
pleno cuando son convocados por alguna de las cmaras y el titular del ejecutivo lo
acepta.
113
114
E. Nueva ley orgnica del congreso de la Unin.

Los cambios en el marco jurdico y en la prctica parlamentaria del congreso han sido
muy profundos, como resultado de la transicin poltica vivida por la sociedad mexicana
en el ltimo cuarto de siglo. Era indispensable la puesta en vigor de un nuevo ordenamiento
que reglamentara la vida interior del congreso de la Unin. Toc a la nueva ley orgnica
reconocer la integracin diferente de las cmaras; los equilibrios de poder en el seno de
las colegisladoras, producto de una nueva correlacin de fuerzas electorales; las
consecuencias de la inexistencia de una mayora absoluta de congresistas de un solo
partido; el aumento en los perodos ordinarios de sesiones, la creacin de nuevas comisiones
de trabajo en respuesta a problemas novedosos; y otras cuestiones varias de ese tenor.
F. La entidad de fiscalizacin superior de la federacin.

Durante varios aos tuvo lugar una larga negociacin entre los partidos polticos nacionales,
conducente a mejorar tcnica y financieramente al rgano de fiscalizacin de la
administracin pblica, dependiente de la cmara de diputados. Como resultado de aquellas,
desapareci la antigua y tradicional contadura mayor de hacienda y en su lugar se cre
la entidad de fiscalizacin superior de la federacin, para vigilar financieramente a los
poderes de la Unin. Dispone de autonoma tcnica y de gestin en el ejercicio de sus
atribuciones, para decidir sobre su organizacin interna, su funcionamiento y sus
resoluciones. En el captulo apropiado de este texto estudiaremos en detalle el alcance de
las facultades de este nuevo organismo. Baste sealar aqu que su creacin constituye
otro significativo aporte de las reformas poltico-electorales finiseculares.
G. Partidos polticos: instituciones de inters pblico.

Las reformas de 1977 caracterizaron a los partidos polticos como instituciones de inters
pblico y los definieron de manera muy amplia. Sucesivas modificaciones han precisado
el papel fundamental de estas entidades en la actividad electoral y en los prO(~esos polticos;
han sealado los requisitos para considerarlos nacionales y garantizar su registro. El
captulo siguiente de este texto est dedicado a estudiar, en gran parte, a los partidos
polticos en su relacin con la administracin pblica.
H. Competencia electoral equitativa: acceso a los medios de comunicacin y al

financiamiento pblico.
Las reformas de 1996 introdujeron en el mbito constitucional el concepto de equidad en
la competencia electoral entre partidos, al sealar que:
ARTCULO 41."'11.- La ley garantizar que los partidos polticos nacionales cuenten de manera equitativa
con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrn derecho al uso en
forma permanente de los medios de comunicacin social, de acuerdo con las formas y
procedimientos que establezca la misma. Adems, la ley sealar las reglas a que se
sujetar el financiamiento de los partidos polticos y sus campaas electorales, debiendo
garantizar que los recursos pblicos prevalezcan sobre los de origen privado".
I. Lmites a las erogaciones para campaas electorales.

El mismo artculo constitucional parcialmente transcrito arriba contina en la fraccin 11
ltimo prrafo:
ARTCULO . H .JI. "La ley fijar los criterios para determinar los lmites a las erogaciones de los partidos
polticos en sus campaas electorales; establecer los montos mximos que tendrn las
aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y
vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten y asimismo, sealar las
sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones".
J. El instituto federal electoral y la organizacin de las elecciones.

Desde la formacin de la primera repblica federal en 1824 hasta finales del siglo XX, el
gobierno haba sido el responsable de organizar las elecciones federales, alentar el voto de
los ciudadanos y promover los procesos electorales federales. Las secretaras del interior,
primero, y las de gobernacin en turno, despus, eran las dependencias encargadas de
esa funcin. Otro tanto ocurra con los gobiernos locales, a imagen y semejanza del orden
federal.
En 1990 se vuelve a adicionar el artculo constitucional en comento, para crear un rgano
tcnico auxiliar de la secretara de gobernacin, directamente encargado de la organizacin
de los procesos electorales: el instituto federal electoral, conocido por sus siglas, JFE. No
obstante su autonoma tcnica, administrativa y financiera segua siendo un organismo
desconcentrado de aquella dependencia y su consejo presidido por el secretario de
gobernacin.
Las modificaciones constitucionales de 1996 eliminan la presencia del secretario de
gobernacin y de otros funcionarios federales del consejo general del JFE. El consejo
general, mximo rgano rector del IFE, qued integrado por ocho consejeros electorales
y un consejero presidente, todos ellos ciudadanos no militantes de algn partido poltico,
designados por dos terceras partes de la cmara de diputados. Las elecciones para la
renovacin del congreso de la unin de 1997 marcan un hito, puesto que son las primeras
en la historia de Mxicoen las que el gobierno federal no participa en su organizacin. Es
fcil comprender la importancia de estas modificaciones en el escenario de la vida nacional.
K. El tribunal electoral del poder judicial federal (TEPJF).

En otra parte de este texto se hizo referencia a la competencia de este nuevo rgano del
poder judicial federal.
115
Partidos
polticos
13
Una manera de entender a los partidos polticos es concebirlos como formas de unin de
los ciudadanos, con plena libertad ante la ley pero reconocidos por ella, constituidos con
el propsito de participar en los procesos electorales para cargos de representacin popular
y, por esta va, obtener o retener el poder poltico en la sociedad civil. Otros elementos
constitutivos de los partidos polticos son: la ideologa, es decir, el conjunto de ideas o
principios sobre el estado, la sociedad, la nacin y sus interacciones; la plataforma o
programa; la forma de organizacin y el tipo de membresa (partido de cuadros, de
masas, de clulas, por sectores, por corporaciones, etc.; la membresa puede ser individual
o colectiva).
Elementos
constitutivos
de los partidos
polticos
La ley electoral de 1946 reconoci por primera vez la existencia legal de los partidos
polticos en Mxico. A partir de esa fecha su evolucin jurdica ha sido constante hasta
quedar consagrados en la Constitucin como instituciones de inters pblico. Es conveniente
recordar lo que seala la Carta Fundamental en esta materia:
Los partidos
polticos en
Mxico
"1.- Los partidos polticos son entidades de inters pblico; la ley determinar las
formas especficas de su intervencin en el proceso electoral. Los partidos polticos
nacionales tendrn derecho a participar en las elecciones estatales y municipales.
Los partidos polticos tienen como fin promover la participacin del pueblo en la vida
democrtica, contribuir a la integracin de la representacin nacional y como
organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de estos al ejercicio del poder
pblico, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el
sufragio universal, libre, secreto y directo. Slo los ciudadanos podrn afiliarse libre e
individualmente a los partidos polticos".
(Artculo 41, Fraccin l.)
Por mandamiento constitucional los partidos polticos mexicanos ajustarn su conducta
a las disposiciones de la ley electoral, en el caso, el cdigo federal de instituciones y
procesos electorales, conocido por sus siglas COFIPE. La institucin autnoma encargada
actualmente de organizar, conducir y vigilar los procesos electorales federales, el instituto
118
federal electoral, ellFE, es responsable de vigilar que las actividades de los partidos se
desarrollen con apego a la ley.
Las organizaciones de ciudadanos que pretendan participar en los procesos electorales

postulando candidatos a cargos de representacin popular, debern obtener el registro
correspondiente ante el IFE; podrn optar por el registro definitivo o por el registro
condicionado.
La denominacin de "partido poltico nacional" se reserva, para efectos del COFIPE,
a las organizaciones polticas con registro definitivo; para lograrlo deber formular una
declaracin de principios, un programa de accin y losestatutos que nonnen sus actividades.
El COFIPE reglamenta con detalle la constitucin, registro, derechos y obligaciones de
los partidos polticos como parte de su existencia jurdica. Presentaremos una sntesis de
cada uno de ellos siguiendo los dispositivos de la ley electoral.
Constitucin
de un partido
Para que una organizacin pueda ser registrada como partido poltico nacional, deber
cumplir los siguientes requisitos:
a) Formular una declaracin de principios y, en congruencia con ellos, su programa de
accin y los estatutos que nonnen sus actividades;
b) Contar con 3.00 afiliados en por lo menos 10 entidades federativas, o bien tener 3000
afiliados, en por lo menos 100 distritos electorales uninominales; en ningn caso, el
nmero total de afiliados en el pas podr ser inferior al 0.13% del padrn electoral
federal que haya sido utilizado en la eleccin ordinaria anterior.
La declaracin
de principios
La declaracin de principios que exige la ley contendr por lo menos:
El programa
de accin
La obligacin de respetar la Constitucin y las leyes que de ella emanen;
Los principios ideolgicos que postule la organizacin;
La obligacin de no aceptar pacto o acuerdo que lo subordine a cualquier organizacin
internacional; rechazar toda clase de apoyo financiero o poltico proveniente de

extranjeros o de ministros de los cultos de cualquier religin o de personas a las que la
ley prohibe financiar a los partidos polticos;
La obligacin de conducir sus actividades por medios pacficos y por la va democrtica.
Determinar las medidas para:

a) Realizar los postulados y alcanzar los objetivos enunciados en su declaracin de
pnncipios;
b) Proponer polticas a fin de resolver los problemas nacionales;
e) Formar ideolgica y polticamente a sus afiliados infundiendo en ellos el respeto al
adversario y a sus derechos en la lucha poltica; y,
d) Preparar la participacin activa de sus militantes en los procesos electorales.
Establecern:
119
Los estatutos
a) La denominacin, en emblema y el color o colores que caractericen al propio partido;

b) Los procedimientos para la afiliacin individual;
e) Los procedimientos democrticos para la integracin y renovacin de los rganos
directivos; entre los cuales debern existir cuando menos los siguientes:
1. Una asamblea nacional o equivalente.
ll. Un comit nacional o equivalente que sea el representante nacional del partido;
lIJ. Comits o equivalentes en las entidades federativas;
IV. Un rgano responsable de la administracin de su patrimonio y recursos financieros y
de la presentacin alIFE de los informes sobre la aplicacin de los recursos.
d) Las normas para la postulacin democrtica de sus candidatos;
e) La obligacin de presentar una plataforma electoral para cada eleccin;
f) La obligacin de sus candidatos de sostener la plataforma electoral;
g) Las sanciones aplicables a los miembros que infrinjan sus disposiciones internas.
Una de las ms importantes medidas que produjo el largo proceso de negociacin entre
las diversas corrientes polticas nacionales, fue la frmula de financiamiento de los partidos
polticos y sus campaas. En otra parte de este libro, se aludi al tema al referir el
conjunto de medidas conocidas con el nombre de "la reforma electoral". Ese proceso de
negociacin dur muchos aos, desde 1977 hasta 1996, sin que pueda afirmarse que
ninguna materia est exenta de una eventual revisin. Por su importancia, sobresale el
tema del financiamiento de los partidos. Esta espinosa cuestin ha sido objeto de
prolongadas y acres discusiones en otras latitudes. En varias ocasiones, durante los
ltimos lustros, la opinin pblica mundial ha sabido de acusaciones y escndalos en los
que se han visto involucrados destacados lderes polticos de sociedades democrticas
avanzadas; a consecuencia, precisamente de la obtencin y manejo de los recursos
destinados al financiarrento de las campaas electorales. La forma como este tema ha
sido resuelto en Mxico, puede servir de referencia para circunstancias similares.
Las disposicionesque contiene el COFIPE sobre el financiamiento de [ospartidos polticos
encuentran su origen en [a Constitucin misma. La Carta fundamental seala los principios
generales que debern regir esta materia que son minuciosamente reglamentados en un
captulo especial de aquel cdigo. Los principios constitucionales sobre el tema, contenidos
en diversos prrafos del artculo 41, se sintetizan del modo siguiente:
1. La ley reglamentaria (COFIPE) establece las reglas a las que se sujetar el
financiamiento de los partidos polticos y sus campaas electorales;
2. Garantizar que los recursos pblicos prevalezcan sobre los privados;
3. El financiarrento pblico se compondr de las ministracionesdestinadas al sostenimiento
de las actividades ordinarias permanentes de los partidos y las tendientes a la obtencin
del voto durante los procesos electorales;
-+. El IFE calcular anualmente el monto de los recursos para las actividades ordinarias
de los partidos tomando en consideracin el costo y el nmero de diputados y senadores
a elegir y la duracin de las campaas;
5. El 30% de la cantidad total para todos los partidos se distribuir en partes iguales, el
70% restante de acuerdo al nmero de votos que haya obtenido cada partido en la
ltima eleccin de diputados federales;
El
financiamiento
pblico de los
partidos
polticos
mexicanos
120
6. El monto que le corresponder a cada partido para desarrollar sus campaas ser
una cantidad igual a la que reciba por concepto de sus actividades ordinarias;
7. Se reintegrar a los partidos polticos un porcentaje de las erogaciones hechas en
materia de educacin, capacitacin, investigacin socioeconmica y en labor editorial;
8. La ley fijar los criterios para determinar los lmites a las erogaciones de los partidos
en sus campaas electorales.
9. Establecer los montos mximos que tendrn las aportaciones de los simpatizantes;
10. Los procedimientos para el control y vigilancia de todos los recursos con que cuenten
los partidos;
11 .Lassanciones que deban imponerse por el incumplimiento de las anteriores disposiciones:
Otras
disposiciones
del COFIPE
El COPIFE es una ley electoral moderna y minuciosa, producto acabado de las

negociaciones de la reforma electoral. Contiene 271 artculos integrados en 55 captulos,
21 ttulos y cinco libros. El ttulo de los libros da una idea de su contenido:
Libro
Libro
Libro
Libro
Libro
primero: De la integracin de los poderes legislativo y ejecutivo de la Unin;

segundo: De los partidos polticos;
tercero: Del Instituto Federal Electoral (lFE);
cuarto: De los procedimientos especiales en las direcciones ejecutivas (del IFE);
quinto: Del proceso electoral.
El estudio del COFIPE y otras leyes electorales como la ley general del sistema de medios de
impugnacin, constituyen la parte sustantiva de un curso de derecho electoral mexicano.
Los partidos
polticos
nacionales
Partido Accin
Nacional, PAN
antecedentes
Las organizaciones que en el ao 2000 han sido registradas por el IFE en la categora de
partido poltico nacional, son las siguientes: partido accin nacional (PAN); partido
revolucionario institucional (pRI); partido de la revolucin democrtica (PRD); partido
del trabajo (PT); partido verde ecologista de Mxico (PVEM); convergencia por la
democracia (PD); partido de la sociedad nacionalista (PSN); y, partido alianza socialista
(PAS). Ocho en total.
El PAN surgi como un partido catlico de extrema derecha. Con el paso del tiempo ha
experimentado un deslizamiento hacia el centro del espectro poltico, de manera que hoy
se le puede catalogar como un partido de centro-derecha. Fue fundado en 1939 por un
grupo de intelectuales catlicos de clase media conducidos por el destacado hombre pblico,
creador del Banco de Mxico, llamado Manuel Gmez Morn.
Se puede afirmar que la creacin del PAN fue la respuesta de algunos grupos
conservadores a la administracin progresista del presidente Crdenas. Surge de la sociedad
secreta catlica La Base en una franca respuesta al fuerte impulso que la izquierda
obtena en esos momentos. El PAN se convirti en el centro y marco organizado de
empresarios conservadores, hombres de negocios y miembros de profesiones libres. En
1949, encontr bajo Alemn la posibilidad de representar los intereses econmicos de sus
partidarios conforme al sistema poltico mexicano, con lo que visiblemente fue adquiriendo
importancia.
El PAN se convirti en pocos aos en el nico partido permanente de oposicin, hasta
finales de la dcada de los cuarenta, cuando se fund el partido popular (PP). Desde su
creacin el PAN ha sido la segunda fuerza electoral del pas, aunque siempre por debajo
121
del PHI. En promedio. durante los ltimos aos, este partido ha obtenido entre PI 10 Y el
1:)O(, de la votacin total nacional. con la excepcin de la eleccin federal del 2000. En
algunas rpgiones del pas. notablemente el Distrito Federal y el centro su promedio es
ms alto. Es el partido de oposicin que mayor nmero de posiciones electorales ha
conquistado.
En casi todos los estados del pas. ('1 PAN tiene escaos en las I('gislaturas locales. bien
por mayora o por el sistema de representacin proporconal. Desde los aos cincuenta
siempre ha tenido una o ms presidencias municipales de importancia nacional en su
poder: y varias presidencias de menor importancia en distintas partes del pas. Ha logrado
algunos triunfos electorales de gran resonancia poltica nacional. como la conquista del
ayuntamiento de Mrida, Yucatn. en 1967. y la gub('rnatura de ese estado en ('1 2001.
U P\:\ ha cxpcrimentudo diversas crisis internas en los ltimos alHls: prinu-ro. a raz de
la muerte dl'l seor Adolfo (:hriestli(,f lharrola. hrillant parlamentnrio y dirigelltl': desptl(~s.
por la renuncia de varios de sus ms destacadas militanu-s: y por ltimo. por la suspensin
u-mporal dI' su I'X presidl'lItt' JOS(~ \ngl'l Conrlu-llo. '1t11's circlIIlStancias podran xplicar d
estalll'amiellto ('11 SllS pon'I'lItaj('s dI' \otaci()11. qtl(' hablan vr-nir!o crecjt'lHlo 1t'lIta pno
('( )Ilsist ('nt r-nu-ute.
PAN: CAPACIDAD DE EVOLUCIN

La continuidad del PAN, al igual que la del PRl, no fue producto de la movilidad ytampoco
el simple reflejo de una rutina, de formas vacas, carentes de contenido. Unicamente lo que
tiene capacidad de cambio puede mantenerse. La supervivencia y el ascenso de Accin
Nacional en un medio adverso seran inexplicables si no hubiera tenido la capacidad de
evolucionar desde las posicionesde modernizacin autoritaria que sostena en los aos treinta
y hasta el pluralismo democrtico que ha sido su imagen de marca desde los ochenta y qUe
lo convirtieron en uno de los protagonistas centrales del fin de la hegemona electoral priista.
No obstante, ello ocurri sin que el partido hubiera experimentado qpa saPIdi?organizacional o un revisionismodoctrinario prohmdo que e:xplicarapor qu semnWtiq ~
el favorito en elecciones de municipios urbanos identificados como mode~, si .~
dcadas de transformacin soCial, con.dificultades haba l<grado .captar.Cu$l~
lqt'At
de la votacin nacional. Los~es que introdujeron sus presi~es,Ad~dhriieblbtu~~
y Jos Angel CoocheJlo a.JlIinciJ?ios de lossesellta y de los.e~~,~~
que el PAN sobrevivie",,~.no bastan para explicar 1as~Ql"as~la.~'.~
ambiv~tlCaSdeJ.~~enrelaci6n.con el~, lftt~~
.
de autoridail yel~o~~, ~manquela~~~i< o"~
JosoChenta'VOefl elPANe.l~oe(ectiyo de su ~.
.nov~ oatraciiVa .
.
.
nteIlOS
' ..~i>,-__?
~~El
icmn
:
'-Partido,-,.
,
-', .
. .":
'".'
-.
;._--;~.
'.-',
Se ha dicho que durante dcadas el partido accin nacional tuvo que jugar 1111 papel germinal
y testimonial. IWro su persistencia y su perseverancia en la lucha el('ctoral lo convertira en
una organizacin fuerte. nacional. en 11110 de los ms poderosos partidos opositores (Becerra,
2(00). En ('fecto. durante la dcada de los aI10S noventa el panorama poltico de Mxico
cambi radicalmente.
El PAN en la
actualidad
122
Al inicio del siglo XXI el PAN es la primera fuerza poltica de Mxico; su candidato
Vicente Fox captur la presidencia de la repblica en las elecciones del ao 2000 al frente
de la llamada "alianza por el cambio". El porcentaje total de votos emitidos a favor de los
candidatos a diputados y senadores de la alianza por el cambio, en esas mismas elecciones
federales, fue mayor que el emitido a favor de la candidatos del PHI.
Ese resultado adquiere gran relevancia en la vida democrtica del pas. Su significado
puede leerse de diversas maneras: Primeramente, implica un cambio radical en el tradicional
sistema poltico que funcionaba desde el trmino de la revolucin de 1910-1920, conseguido
de manera pacfica, transparente y creble. Es una muestra indubitable de la madurez
poltica alcanzada por la sociedad mexicana; una hazaa de la colectividad de la que
pocos pases pueden vanagloriarse. En segundo lugar, representa una justificada retribucin
y reconocimiento a la persistencia de propsitos del PA,l\l en la lucha electoral, a lo largo
de sesenta aos; tambin, al desarrollo democrtico de sus procedimientos internos para
la seleccin de sus candidatos. En tercer trmino, e! triunfo del PAN testimonia la seriedad
de una reforma electoral negociada por todas las fuerzas polticas del pas, durante varios
lustros, impulsada por el propio gobierno prista y en ocasiones, aprobada por los
congresistas de ese partido con e! voto en contra de las bancadas opositoras. Finalmente.
la derrota de! PRI se explica, ms all de las circunstancias particulares de esa eleccin,
por e! natural desgaste e innegables errores acumulados en casi setenta aos de ejelTicio
ininterrumpido de! poder.
El reto al que hace frente el P~\ es casi dt, la magnitud del qtW represent l'Onseguir -l
poder, Es bien sahido que las virtudes que exigp la conquista de aquel. son muy diferentes a
las que se necesitan para ejercerlo con sabidura. El P\;,\ debe construir una golwrnahilidad
de tal eficiencia y calidad. que permita a la sociedad avanzar hacia niveles ms altos de
bienestar individual y con nu-nores diferencias en el grado de inequidad econmica existente:
todo ello en un clima de tolerancia y respeto a los dl'J't,c1lOs humanos y polticos de los
ciudadanos.
Ao 2000
6,256,780
592iS81
206,589
156,896
. 16.64%
123
La sntesis de algunos conceptos doctrinarios de este partido es la siguiente:
Persona humana
El ser humano es persona con cuerpo material y alma espiritual, con inteligencia y voluntad
libre, con responsabilidad sobre sus propias acciones y con derechos universales.
Bien comn
Conjunto de valores morales, culturales y materiales, que han de conseguirse mediante la
ayuda recproca de los hombres.
Solidaridad
El ser humano, por naturaleza, es un ser social, de ah que no slo sea responsable del
destino propio, sino del de su comunidad.
Subsidiariedad
Se afirma que no haga la sociedad mayor lo que puede y debe hacer la menor (la familia,
la empresa, la comunidad vecinal, etc.) a menos que sta no est en posibilidad de realizarlo.
Poltica
Capacidad y obligacin de servir al hombre y a la comunidad; no oportunidad de dominio
sobre los dems. Como actividad humana superior debe estar subordinada a la tica.
Democracia
Es la forma superior de legitimacin del poder poltico y el sistema ptimo para respetar
la dignidad humana.
Estado
El Estado requiere de un gobierno que sea expresin autntica de la colectividad, requiere
del recto ejercicio de la autoridad, que tiene por fin la realizacin del bien comn.
Derechos humanos
Son un lmite natural y necesario al poder pblico; sin su respeto, ni el Estado se justifica
ni la autoridad tiene razn de ser.
Nacin
La nacin es una realidad viva, con tradicin propia varias veces secular, con unidad que
supera toda divisin en parcialidades, clases o grupos, y con un claro destino.
En adicin a los anteriores conceptos fundamentales, la doctrina del PAN se extiende a
otras nociones cuya descripcin, en conjunto, forma el catlogo doctrinario de ese partido.
Han sido denominadas "'Algunas Respuestas de Accin Nacional"; son tomas de posicin
frente a temas especficos del mbito nacional. Simplemente las enunciaremos: Liderazgo
poltico, medio ambiente, relaciones comerciales, inversin extranjera, orden, libertad,
enseanza, trabajo, iniciativa privada, propiedad, campo, economa, municipio y derecho.
(Edicin de los Estatutos de Accin Nacional, 1999).
Doctrina del
PAN
124
Antecedentes
del PRI
1] an/t'('('d('J}te original d(" actual partido n-volucionario insutucional (PHI) fue el partido
nacional revolucionario (P:\H). fundado eI-t d(' marzo dc 19:29. Ln ('Inwn~aj(' poltico (11('
(,1 g('lwral Plutarco 1':la~ Calles. entOl}('I'~ pn'~idl'nt(' (k la n-phlir-a. dirigi{) a la nacin el 1".
de scptieurhrt- de 19:28. nTOI}()('i ue la poltica .k-l caudillismo lh'bera ('I'der el pa~o a una
poltica institurinna] ue habra lk ser por la va de lo~ partido~ polti('()~. allnlH' no lo dijo
exac1<lnH'nte de I'~(' nlmjo.
DE LOS CAUDIlLOS POllCOS ALOS PARTIDOS PO11CO&

"Hay que advertir, en efecto, que el vaco creado por la muerte del seor general Obregn
intensifica necesidades y problemas de orden poltico y administrativo ya existentes y que
resultan de la circunstancia de que serenada en gran parte la contienda poltico-social...hubo
de iniciarse, desde la administracin anterior, el perodo propiamente gubernamental de la
revolucin mexicana, con la urgencia cada da mayor de acomodar derroteros y mtodos
polticos y de gobierno a la nueva etapa que hemos ya empezado a recorrer".
"Se presenta a los hombres que han hecho la revolucin... la oportunidad, quiz nica en
muchos aos, repito, de hacer un decidido y firme y definitivo intento para pasar de la
categora depueblo y de gobierno de caudillos,a la ms alta y ms respetada y ms productiva,
y ms. pCfidt y ms civilizada condicin de pueblo de instituciones y de leyes".
CJt\L. PLl.JfARCO ELAS CALLES.

1. de septiembre de 1928.lnforTl1ede'~.
El 1". de diciembre de 1928 el propio general Calles, ex presidente ya. encabez el comit
organizador del PNR. Tres meses despus. como qued sealado. tuvo lugar la fundacin
del nuevo partido. Los principales logros del PNH. fueron:
Aglutinar las fuerzas polticas revolucionarias que estaban dispersas en fracciones y

grupos, evitando enfrentamientos violentos.
Iniciar el trnsito del caudillismo al presidencialismo.
Iniciar la etapa de la poltica de partidos permanentf's.
Elaborar el primer plan de gobierno, denominado plan sexenal 19:3-t-19-+0.
En el orden electoral, el manejo de las elecciones de los candidatos Ortiz Rubio y
Crdenas.
Diez aos despus de fundado el PNR, en marzo de 19:38 se instal una nueva asamblea
constitutiva para terminar la existencia del PNR Y dar origen a otro partido: el de la
revolucin mexicana.
Se ha dicho que a la expulsin del general Calles del pas, sigui una transformacin de
las bases del PNR. Amplias masas de trabajadores organizados en sindicatos y centrales
obreras se incorporaron al partido, su presencia se sinti con gran fuerza. El fenmeno se
vio reflejado en las elecciones a diputados federales de 1937. Las recientemente erradas
125
eTM y eNC, as como otros grupos populares hasta entonces relativamente alejados del
PNR, se constituyeron en la espina dorsal del partido. Se gener resentimiento entre
cierto gmpo de polticos de vocacin ms bien conservadora. Se formaron adems, otros
frente francamente opositores a la poltica del gobierno cardenista.
El presidente Crdenas tom la determinacin de reestructurar a fondo al PNR para
adecuarlo a las nuevas circunstancias y darle un contenido ms democrtico y popular.
El nuevo Partido de la Revolucin Mexicana se constituy con cuatro sectores: el obrero,
el militar, el campesino y el popular. Entre sus tesis ms destacadas -tambin ms
combatidas- estaban las siguientes:
Sostena la necesidad de preparar el pueblo para la implantacin de una democracia

de trabajadores y el eventual advenimiento del rgimen socialista.
Se pronunci por la colectivizacin de la agricultura.
Concibi la huelga como arma de lucha.
Abog por la intervencin amplia y directa del Estado en la economa.
Durante la campaa presidencialde Miguel Alemnen 1945/1946, se tom la determinacin
de transformar nuevamente al partido en el poder.
Los aos de la segunda guerra mundial haban acelerado cambios en la sociedad y la
economa mexicana; por otro lado, haba entrado en vigor (1945) una nueva ley electoral
federal con importantes innovaciones legales para la actividad poltica del pas. Entre
ellas el reconocimiento de personalidad jurdica a los partidos que por su organizacin,
estabilidad y fines, merecieran ese tratamiento. La ley reglament, por vez primera en
detalle, la existencia y funcionamiento de los partidos polticos; igualmente, les dio
participacin en la organizacin de los procesos electorales, cuestin que hasta entonces
estaba en manos del gobierno.
Las consecuencias de la nueva ley, no se hicieron esperar. Varios partidos solicitaron y
obtuvieron el registro. Empero, slo uno -el PAN- reuni en aquel momento la dimensin
e importancia para permanecer, hasta nuestros das, como la segunda fuerza electoral.
En enero de 1946 fue fundado el PRI. La transformacin del antiguo PRM en PRI se
efectu como despus de haberse promulgado la nueva ley electoral federal y ya en plena
campaa presidencial del candidato Miguel Alemn.
En su declaracin de principios el PRI se defini a s mismo de este modo:
El PRI es una organizacin poltica de mexicanos comprometidos a desarrollar la
democracia social por la va del nacionalismo revolucionario. Es un partido poltico nacional
formado por los sectores agrario, obrero y popular, los cuales se integran con agrupaciones
representativas de las clases populares mayoritarias del pas y por ciudadanos que sostienen
una plataforma de principios y un programa comn.
En sus estatutos recientes el PRI se volvi a definir del modo siguiente:
Partido de la
Revolucin
Mexicana
(PRM)
116
El PRI es un partido poltico nacional integrado conforme a la Constitucin poltica de los

Estados Unidos Mexicanos y el COFIPE con los derechos y obligaciones que estos
ordenamientos establecen. Lo forman organizaciones de las clases sociales mayoritarias
que se agrupan en los sectores agrario, obrero y popular, as como hombres, mujeres y
jvenes que sostienen en comn una plataforma de principiosy un programa de accin
que se identifica con los postulados de la revolucin mexicana.
Algunos
principios
fundamentales
del PRI
Los rganos de direccin del PHI son:

a)
b)
e)
d)
e)
La asamblea general de delegados;

Las asambleas estatales del distrito federal, municipales y distritales;
Los consejos polticos estatales, del distrito federal, municipales y distritales;
Los comits directivos estatales, del distrito federal, municipales y distritales;
Los comits seccionales.
En su ms reciente declaracin de principios el PHI define su posicin ante algunos temas

de importancia para la sociedad mexicana. La sntesis de esas ideas es la siguiente:
Qu es el PHI
Es un partido nacionalista, democrtico y popular que lucha dentro del Estado para
obtener y conservar el poder pblico. Sus militantes conforman un partido nacional, una
alianza incluyente de ciudadanos, de organismos y de sectores en los que estn
representados todos los estratos de la sociedad.
Valores
A lo largo de la historia poltica del PRI han cambiado su organizacin, su estrategia,
hasta su naturaleza jurdica pero nunca su ideario. Sigue siendo un partido que cree en la
lealtad y en la honestidad. Seguir luchando por la soberana, la democracia y la justicia
social.
Nacionalismo y soberana
Se lucha por la preservacin de la identidad cultural de Mxico y se reconoce el derecho
de otras nacionales a hacer lo propio. El nacionalismo revolucionario, heredero de la
tradicin surgida en el siglo XIX, de defender la soberana ante el acoso extranjero, es el
medio para lograr la permanencia de la cultura y la identidad de los mexicanos.
Libertad Y democracia
La libertad es un principio indeclinable. En el plano individual significa libertad de
pensamiento, de expresin, de prensa, de creencias, de reunin y de asociacin.
Justicia social
Un pas justo es aquel en el que existen los instrumentos legales para que ningn agravio
cometido en contra de un ciudadano permanezca impune. Un pas justo es aquel ha
creado la capacidad para aprobar leyes justas que se apliquen en forma expedita y sin
distingos.
La justicia social es, ante todo, igualdad de oportunidades' y garanta de bienestar; se

entiende como el acceso general a la educacin y al trabajo, como el derecho a la
alimentacin, a la salud, al vestido, a la recreacin y al medio ambiente dignos.
127
La legalidad
El PHI como organizacin, y sus miembros, individualmente, sujetan sus acciones a la
Constitucin, a las leyes e instituciones que de ella emanen; en consecuencia se obligan a
conducir sus actividades de manera pacfica y por la va democrtica. La legalidad debe
ser siempre el sustento de la legitimidad.
El proyecto de pas
Un Mxico libre y justo; soberano y con democracia. Un pas en el cual el Estado asuma
como funcin imprescindible garantizar la justicia social; en el que la participacin del
Estado en la economa sirva para generar riqueza y propiciar su justa distribucin. Un
pas en el que se reconozca y se respete su condicin pluricultural y pluritnica y en el que
las particularidades regionales y culturales constituyan el principio para encontrar la solucin
a sus problemas; en otros trminos, asegurar la undad en la diversidad. (PHI, declaracin
de principios, 2000).
La grave derrota electoral de 1997, en la que el PHI perdi la mayora absoluta en la
cmara de diputados, las numerosas derrotas en las elecciones al gobierno de diversas
entidades federativas y la prdida de la presidencia de la repblica en las elecciones del
2000, luego de casi setenta aos de gobierno ininterrumpido, han colocado a este partido
en una situacin poltica complicada. No obstante, el PHI es la primera fuerza poltica en
muchos estados y municipios del pas y la cercana segunda en los restantes.
Situacin
actual y
proyeccin del
PRI
La ausencia de un lder indiscutido a la cabeza del PHI, papel que el presidente triunfante
desempeaba de manera natural, ha generado el espectro de una posible falta de cohesin
interna al momento de elegir un nuevo candidato presidencial y aun en las decisiones de
la vida cotidiana partidista.
En el mes de noviembre del 2001 este partido celebr una magna asamblea nacional
cuyo propsito fue la revisin de sus documentos bsicos, su estrategia poltica para los
aos venideros, sus estatutos y reglamentos, incluyendo la nueva conformacin de los
rganos directivos, y los procedimientos y fecha para la eleccin de sus nuevos dirigentes.
Como resultado de la XVIII asamblea general de delegados, el CEN del PHI, en trminos
del COFIPE someti alIFE, para ~erificacin y registro, los seis documentos emanados
de aquella. Tres documentos bsicos que son:
a) La declaracin de principios;
b) El programa de accin;
e) Los estatutos.
Tres documentos complementarios que son:
a) El cdigo de tica partidaria;
b) Las estrategias polticas;
e) La visin de futuro.
El consejo general del IFE declar la procedencia constitucional y legal de estos
documentos partidistas, mediante resolucin que emiti en los primeros das de diciembre
del 2001.
La XVIII
asamblea
general de
delegados del
PRI
128
Escapa al alcance de este libro de texto intentar la sntesis de los contenidos de estos
amplios documentos; sealaremos nicamente su contenido general. La nueva declaracin
de principios se integra por cincuenta puntos entre los que destacan: la lealtad del partido
a Mxico; su concepcin como un partido democrtico, nacionalista y popular; el
nacionalismo revolucionario como ideologa; su integracin en un mundo interdependiente;
la justicia social como razn de ser; su apego a la Constitucin; la igualdad entre los
mexicanos como una meta impostergable; su intolerancia frente a las desigualdades; la
libertad como principio indeclinable; la soberana popular; la independencia, el pluralismo;
su naturaleza pluritnica y pluricultural; la equidad de gnero; la incorporacin de los
jvenes; y, muchos otros ms de similar importancia.
El nuevo programa de accin se configura del modo siguiente:
Ttulo primero: poltica interior
Captulo 1: Soberana, poltica y gobernabilidad;
Captulo 11: Justicia, seguridad y derechos humanos;
Ttulo segundo: poltica econmica
Captulo 1: Economa y sustentabilidad;
Captulo 11: Desarrollo rural;
Captulo 111: Ecologa, recursos y calidad de vida;
Ttulo tercero: Poltica social
Captulo 1: Desarrollo social, igualdad de oportunidades y lucha contra la pobreza;
Captulo 11: Educacin, ciencia y tecnologa, cultura y recreacin;
Captulo 111: Trabajo y seguridad social;
Captulo IV: Salud;
Captulo V: Causas indgenas;
Ttulo cuarto: poltica internacional
Captulo nico.
Los nuevos estatutos contienen cinco ttulos y un total de 228 artculos. Las innovaciones
que despertaron mayor inters se refieren a los puntos siguientes:
a) Mantenimientos de los "candados" (antecedentes de militancia efectiva y desempeo
de cargos de eleccin popular) para aspirar al cargo de candidato a la presidencia de
la repblica;
b) Restricciones para quienes aspiren a la dirigencia del CEN del partido en el sentido de
no desempear simultneamente algn cargo de eleccin popular;
e) Considerable ampliacin del nmero de integrantes del consejo poltico nacional;
d) Establecimiento de cuotas de gnero y de edad para ocupar cargos en la dirigencia del
partido a todos los niveles;
e) Establecimiento de cuotas de gnero y de edad para los aspirantes a cargos de eleccin
popular.
Los otros tres documentos salidos de la X\111 asamblea no son exigencia de la legislacin
en vigor, pero son una valiosa adicin a la cultura y la tradicin partidista.
129
n
Ao 2000
ELECCIN DE DIPUTADOS FEDERALES POR EL PRINCIPIO DE MAYORA

RELATIVA
Votacin
Partido poltico o coalicin
absoluta
relativa
Alianza por el cambio

(pAN, PVEM)
14,212,032
38.24%
PRI
3,722,188
36.92%
AUANZA POR MXICO

(pRD, PT, PAS, CD, PSN)
6,942,844
18.6B01o
ROSA
698,904
1.86%
PCD
427,233
1.15%
PARM
271,781
0.73%
Fuente: IFE
Este partido se constituy como la alternativa amplia de la izquierda mexicana ante el
notable resultado electoral obtenido por el "frente democrtico nacional" durante las
elecciones presidenciales de 1988. El "frente" logr la convergencia de diversas corrientes,
agrupaciones y partidos en su momento fundacional. Las dos expresiones ms significativas
fueron el partido socialista unificado de Mxico, PSUM y la llamada corriente democrtica
del PRl, desprendimiento del ala izquierda de este ltimo. Tambin se integraron en aquella
coalicin el partido mexicano socialista y el partido mexicano de los trabajadores. Es
conveniente hacer una breve referencia a dos de las agrupaciones anteriormente sealadas.
La creacin del PSUM, entendida como una lucha por la unidad orgnica de los partidos
del marxismo revolucionario ante las necesidades del movimiento de la clase obrera del
pas, se da ante una asamblea nacional de unificacin celebrada el 5 de noviembre de
1981. Las organizaciones principales que se agrupan en su seno fueron el partido comunista
mexicano (PCM); el partido del pueblo mexicano (PPM); el partido socialista revolucionario
(PSR); el movimiento de accin y unidad socialista (MAUS) y el movimiento de accin
popular (MAP); as como el partido guerrerense (local) y una fraccin disidente del partido
mexicano de los trabajadores (PMT).
Esta fusin deriv en la construccin de un partido nuevo en mltiples aspectos: en
sus mtodos de organizacin, en su relacin con las masas, en su funcin dentro de la
sociedad mexicana para superar toda concepcin sectaria, grupuscular y dogmtica.
Partido de la
revolucin
democrtica,
PRO
130
Cristaliz6 asimismo, la experiencia de una gran parte de la izquierda independiente

del pas, de grandes luchas, como las de 1958-59, 1968 Yla insurgencia obrera y popular
iniciada en los aos sesenta.
Por otra parte, un grupo de militantes del ala izquierda del PRI decidieron la creaci6n
de una corriente democrtica al interior de su propio partido, con la declarada intenci6n
de infundir mayor aliento democrtico a sus procedimientos internos y renovar su ideologa,
la que, en la praxis, se corra ms y ms hacia el centro del espectro poltico o ms all,
segn algunos, a la derecha. Quienes encabezaban dicha "corriente democrtica" fueron
dos connotados polticos pristas, uno de los cuales, Cuauhtmoc Crdenas Sol6rzano se
transform6 en el candidato presidencial del frente democrtico, en la contienda electoral
del ao de 1988, por su personalidad y antecedentes familiares.
El importante movimiento de izquierda surgido a raz de la elecci6n presidencial de
aquel ao, experiment6 la exigencia de la formaci6n de un solo partido que unificara las
corrientes y organizaciones diversas. Por esa raz6n, se convoc6 formalmente a la fundaci6n
del PRD, lo cual ocurri6 en mayo de 1989.
Declaracin
de principios
del PRD
El documento que a continuaci6n se sintetiza fue aprobado en el VI congreso nacional

de este partido, celebrado en la ciudad de Zacatecas en abril del 2001. Contiene ocho
grupos de tesis del modo siguiente:
El partido
El PRD surgi6 de una inmensa confluencia de ciudadanos y ciudadanas provenientes de
distintos movimientos, agrupaciones, organizaciones y partidos polticos, que compartan
el anhelo de hacer de Mxico un pas mejor. Es una organizaci6n independiente y laica
que no est sujeta a organizaci6n internacional o partido extranjero alguno, y rechaza
cualquier financiamiento que provenga del exterior o de instituciones, organizaciones o
grupos religiosos; asume que Mxico es una nacin libre, republicana e independiente,
con una composici6n pluritnica, multilingiistica y pluricultural, sustentada originalmente
en sus pueblos indgenas, y que todo ello debe expresarse en las leyes que rigen a todas las
mexicanas y los mexicanos.
Nuestra historia, nuestra identidad

El PRD asume las tradiciones histricas de las luchas libertarias que dieron origen a las
grandes revoluciones de Mxico: la independencia, la reforma y la restauracin de la
repblica, y la revoluci6n de 1910. Se identifica con las luchas obreras, campesinas,
populares, feministas, estudiantiles, del movimiento nacional indgena y de los movimientos
progresistas.
El partido, instrumento de la sociedad

Es propsito del PRD contribuir a la creaci6n de la dimensi6n tica de la poltica. El PRD
no busca el poder por el poder mismo, sino que lo concibe como medio para transformar
democrticamente la sociedad y el Estado.
El PRD entiende la participacin poltica como una tarea de serviciopblico y representacin
de los diversos intereses y aspiraciones de la sociedad. El PRD se asume como un partido
131
de izquierda. Reafirma, as, sus convicciones, su ideologa y sus proyectos de gobierno,

privilegiando sus compromisos con las grandes mayoras de mexicanos y mexicanas.
El PRD reclama de sus miembros, sobre todo de su dirigencia, sus representantes populares,
funcionarias y funcionarios pblicos, el apego a una tica poltica consistente en valores
como la honestidad, transparencia, sencillez en el trato con los dems, espritu de servicio,
tolerancia frente a otros puntos de vista, voluntad de dilogo y respeto a la dignidad de
las personas.
Una sociedad productiva, justa e igualitaria

El PRD se pronuncia por la construccin de una sociedad basada en la igualdad, la
equidad, la democracia, la libertad y la justicia. Ello significa que a travs de las acciones
de gobierno y de la participacin de la sociedad se construya un sistema econmico que
asegure el continuo mejoramiento del nivel y la calidad de vida del pueblo.
Equidad de gnero
El PRO se compromete a luchar por la equidad de gnero en todas las actividades humanas,
por la igualdad de oportunidades y condiciones para el acceso de mujeres y hombres al
uso, control y beneficios de los bienes y servicios de la sociedad.
El trabajo, valor esencial

Para el PRO el trabajo es un valor esencial de la sociedad y fuente principal de la riqueza
y la creatividad de los seres humanos.
Conquistar la democracia
El PRD entiende la democracia no solamente como un sistema poltico, sino tambin
como una forma de vida. Supone la bsqueda permanente de condiciones de equidad no
slo en el mbito del Estado sino en todas las esferas de la sociedad en que se manifiestan
relaciones de poder.
Cooperacin y paz mundiales

El PRD se pronuncia por un orden internacional basado en la paz, el respeto a la soberana
de los pases, en la ayuda y la cooperacin econmica a las naciones ms necesitadas, en
el intercambio comercial, cientfico y tecnolgico que apunten hacia el desarrollo y bienestar
de todos los pases.
Ninguno de los partidos de izquierda que se consideran antecesores del PRO alcanz6 una
votacin siquiera similar a la de este partido. La tendencia histrica de la votacin del
PRO a nivel nacional ha sido de gradual crecimiento, aun cuando con retrocesos importantes
en ciertos procesos electorales como el federal del ao 2000. Su presencia se ha consolidado
en el congreso de la Unin y en la inmensa mayora de las entidades federativas. Su
hazaa electoral ms importante, en adicin a las grandes movilizaciones de votantes
durante las campaas, consiste en haber obtenido el triunfo en las elecciones para el
gobierno del Distrito Federal, en dos ocasiones consecutivas. Ciertamente el PRO desempe
un papel definitorio en los procesos sociales que impulsaron el avance hacia un sistema
multipartidista ms democrtico. Su presencia en la escena poltica nacional fue clave
para alcanzar de manera pacfica y transparente la llamada transicin democrtica de la
colectividad mexicana.
Situacin
actual y
proyeccin del
PRO
132
El futuro electoral del PRD luce promisorio en la medida que claramente representa una
opcin de centro-izquierda en el panorama poltico de Mxico.
ID
Ao 2000
ELftCOO8DE SENADORES POR EL PRlNC'WIO DE MAYORA

RELATIVA
Partido Poltico o coalicin
Votacin
absoluta
relativa
AlianzapocelcaJnbio
14,198,073
38.11%
13,694,003
36.75%
7,024,374
18.85%
689,724
1.8()OAl
(PANrPVEM)
PRI
AUAN1AI~R"MEXIOO
(plID,~ PAS,.~,PSN)
ROSA.
51~744
PARM
Los partidos
menores
274,352
Como se mencion al principio del presente captulo, al momento de escribir este texto
otros partidos han obtenido el registro como partidos nacionales. Haremos referencia a
cada uno, de breve manera, pues la votacin total obtenida en las ms recientes elecciones
es poco significativa.
El partido de los trabajadores, PT

Su formacin tiene origen en la coordinacin de varias organizaciones como los comits
de defensa popular de Chihuahua y Durango; el frente popular de lucha de Zacatecas: el
frente popular "Tierra y Libertad" de Monterrey; militantes de la unin nacional de
trabajadores agrcolas y del movimiento magisterial independiente. Se fund en 1990 y
desde entonces ha creado un perfil de oposicin poltica seria.
Propone un socialismo con rostro humano; terminar con la injusta distribucin nacional,
regional y social de la riqueza. Lucha por la socializacin de las empresas; propone que
algunas de ellas sean entregadas a los trabajadores para su administracin; promueve la
construccin de la organizacin democrtica de los trabajadores (Hernndez Avendao,
1997).
Ha logrado conquistar varias presidencias municipales importantes en distintos estados,
algunas curules en los congresos locales y en el federal, y numerosos cargos de eleccin
en los ayuntamientos del pas.
133
El partido verde ecologista, PVEM

Es el primer partido ecologista registrado en Mxico y en Amrica Latina. Se fund en
1987. Su tesis fundamental es que el medio ambiente y la naturaleza son patrimonio de la
humanidad, para lograr el desarrollo econmico y social es necesario restaurar y mantener
el equilibrio entre el medio ambiente y el desarrollo mismo; promueve la tolerancia y
respeto a las diferencias de gnero, costumbres, religiny orgenes tnicos. En las elecciones
para renovar el congreso de la Unin, en 1997, se ubic en cuarto lugar, superando al PT,
aunque muy por debajo de los tres grandes partidos. En las generales del ao 2000 busc
aliarse, circunstancialmente, con el PAN, lo cual le permiti fortalecer su imagen,
consiguiendo mediante ese expediente importantes cargos de eleccin popular.
Convergencia por la Democracia

Es uno de los partidos de ms reciente creacin; logr el registro en el ao de 1999.
En las elecciones del 2000 form parte de la llamada "alianza por Mxico" junto con
otros partidos, especialmente el PRD. Su presencia en el escenario poltico ha sido posible
como resultado de las reformas electorales que modificaron el sistema de partidos. Aspira
a ser un enlace entre la sociedad y el poder institucional para hacer posible la solucin de
las demandas de los ciudadanos. En sus documentos bsicos seala, entre otras cosas,
que "la negociacin, el dilogo, el trato civilizado, la confrontacin razonada de los
puntos de vista opuestos, la tolerancia, el empleo de argumentos y no de acciones
autoritarias y represivas, nos rescatan como seres humanos y nos dignifican frente al
adversario y frente a la sociedad" (CD, documentos bsicos, 2001). Este partido tiene
delante de s un largo trecho que recorrer si pretende mayor protagonismo electoral
nacional.
Partido de la sociedad nacionalista, PSN

Se le otorg registro en 1999. Se define como de derecha moderada pero a la izquierda
del PAN. Ha logrado alguna presencia poltica mediante alianzas circunstanciales. La
figura de Luis Donaldo Colosio, el dirigente prista sacrificado, es un smbolo y fuente de
inspiracin ideolgica.
Partido alianza social, PAS

Se fund en 1998 y particip en las elecciones presidenciales del 2000, apoyando la
candidatura del seor Cuauhtmoc Crdenas candidato del PRD y la alianza para el
cambio.
En las elecciones presidenciales de 1976 hubo un slo candidato, el del PRl. Ante estas
circunstancias el gobierno federal, tomando en consideracin a las expresiones polticas
que actuaban en aquel tiempo, inici un importante proceso de reformas electorales que
culmin en 1996, con substantivas modificacionesa la Constitucin y a las leyes electorales
vigentes.
Nuevo mapa
poltico de
Mxico
134
MODERNO SISTEMA DE PARTIDOS

"En 1977 QCrri un salto hacia la formacin del modernosistema de partid05;POO primera
vez las leyes y lasjnstituciones del pas se disponan a aceptar, recibir, conforroaryromentar
unariueva .-.Jidad, explcitamente pluripartidista. Se proyectaba una nuevaconstituci6n
material deJa poltica; unospartidos se veranobligados a cambiar; otros naceran a la vida
legal y Qtros~ se reforzaran y adquiriran una presencia comonunca en 511 historia; y
todosel'ltraranauna compleja etapa histrica de negociacin, lucha, dilogo, ca.mbio legal
y reformas deJasreglas del juego. A travsde esos partidosse introducira la democracia en
la org~estatal de Mxico".
(Becerra, Salazar, Woklenberg,2000)
El resultado dt' ps.' pro('pso dt' reformas ha sido 1111 ramhio radical en t'1 pallorama poltico
dt'1 pas, ().>SpIH~S dt' st'tt'lIta ailOs dt' predominio polt ico ('asi absoluto dr-l PHI Y SIlS
allt.'('I'SOl"l'S. hoy t'1I da t'se partido St' halla [ucra dt' la Jn'sidt'lH'ia dt' la n-phlirn, Iucra d.'
casi la mitad de los .!ohit,l'Ilos .'~tatalt's y dt, nunu-rosns avuntamiemos inrporrnutcs: (,1 PHI
Iwrdi.. tamhin.Ia mavora absoluta ('11 (,1 ('OIl.!l"I'SO dI' la lllilI v 1'11 varios ('OIl.!l"I'SOS locales.
l lan surgido IIUp\OS protagonistas 1'11 la conductin dI' la res /JII{!t'm .'11 los rdenes fedpral
y local. La rompctr-nria .'I.,('toral por la totalidad dI' los ('at'.!()S dt' d.'('('ilI popular ('S una
n-ulidad cotidiana.
Relaciones entre
los poderes
Legislativo y Ejecutivo
federales
No obstante las extensas facultades del poder ejecutivo federal mexicano dispuestas por
la Constitucin, las obligaciones de este ltimo frente al congreso de la Unin, son de la
mayor importancia para el mantenimiento del rgimen de derecho, basado en la legalidad.
Mencionaremos las ms importantes. El ejecutivo federal est obligado ante el Congreso
de la Unin a:
Enviar a una de las cmaras cualquier iniciativa de ley o de decreto que pretenda
modificar algn aspecto del marco jurdico del mbito federal;
Rendir un informe anual, el primer da del periodo ordinario de sesiones, sobre el
estado que guarda la administracin pblica;
Solicitar autorizacin para ausentarse del pas;
Presentar a la cmara de diputados, anualmente, la ley de ingresos y el presupuesto
de egresos de la federacin;
Ordenar al secretario del ramo o a los secretarios del ramo comparecer ante la cmara
de diputados para presentar los criterios anuales de poltica econmica y responder
los posibles cuestionamientos sobre las iniciativas hacendarias enviadas;
Informar trimestralmente a la cmara de diputados el ejercicio del endeudamiento
pblico autorizado;
Rendir anualmente a la cmara de diputados la cuenta de la hacienda pblica federal
y ordenar al secretario del despacho comparecer para resolver las dudas en tomo a la
rrusma;
Presentar al senado, anualmente, un informe sobre la poltica exterior y ordenar al
secretario del ramo, comparecer para resolver los cuestionamientos que pudieran
surgir en tomo a la misma;
Enviar al senado, para su aprobacin, los tratados o convenios internacionales que
celebre con otros pases;
Enviar al senado, para ratificacin, los nombramientos que proponga para los cargos
de procurador general de la repblica, ministros, agentes diplomticos, cnsules
generales y empleados superiores de hacienda, coroneles y dems jefes superiores del
ejrcito;
14
Principales
obligaciones
del ejecutivo
frente al
congreso o
sus cmaras
136
Enviar al senado una tema con los nombres que proponga para el cargo de ministro
de la suprema corte de justicia;
Convocar al congreso a sesiones ordinarias cuando la comisin permanente del
congreso lo acuerde.
Finalmente, es conveniente mencionar las relaciones entre ambos poderes derivadas de

las disposiciones del artculo 93 constitucional, que a la letra ordena:
"Artculo 93.- Los Secretarios del Despacho y los Jefes de los Departamentos
Administrativos, luego que est abierto el periodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al.
Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos,
Cualquiera de las Cmaras podr citar a los secretarios de Estado, al Procurador
General de la Repblica, a los jefes de los departamentos administrativos, as como a los
directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas
de participacin estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o se
estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos de actividades.
Las Cmaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratndose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los senadores, tienen la facultad de integrar comisiones
para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de
participacin estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harn del
conocimiento del Ejecutivo Federal",
Sea suficiente la relacin anterior, no exhaustiva, para ilustrar la compleja trama de

relaciones entre los poderes legislativo y ejecutivo que derivan de la Constitucin,
Nueva
relacin entre
los poderes
legislativo y
ejecutivo
federales
El cumplimiento de las anteriores obligaciones del ejecutivo federal frente al congreso ha

sido, histricamente, puntual y cuidadoso. Sin embargo, durante la mayor parte del
pasado siglo, excepcin hecha de la ltima dcada, tal observancia rigurosa no pasaba
de ser un ejercicioformal, una suerte de cortesa o etiqueta constitucional escrupulosamente
observada. Los factores que explican este fenmeno eran, entre otros, los siguientes:
El congreso era abrumadoramente mayoritario para un solo partido;

El presidente de la repblica provena de ese mismo partido;
Exista un predominio de la figura presidencial sobre el congreso;
La dbil oposicin careca de peso poltico especfico en el propio congreso;
La casi totalidad de las iniciativas de ley provenan del ejecutivo y eran aprobadas
prcticamente sin modificaciones;
El congreso careca de los recursos tcnicos para el anlisis de las iniciativas.
El cumplimiento de las obligaciones del ejecutivo representaba, frecuentemente, slo

una formalidad.
El cambio en el panorama poltico del pas, al que se aludi en el captulo precedente,
ha transformado las circunstancias que rodean las relaciones constitucionales entre los
poderes de la Unin. Actualmente no existe mayora absoluta de partido alguno en la c-
mara de diputados; tampoco existe una coalicin permanente de fracciones parlamentarias

que la consiga. La mayora que se da en el senado, hasta ahora, resulta debilitada por el
escaso margen disponible y la intensidad de la presencia de la oposicin. Cada uno de los
actos jurdicos del ejecutivo federal mediante los cuales se expresan las obligaciones y
relaciones que se describieron en el prrafo antecedente, son severamente analizados,
cuestionados, discutidos y, en no pocas ocasiones, rechazados por las cmaras individual
o colegiadamente. An aquellos actos que se consideraban prerrogativas exclusivas e
inveteradas del titular del poder ejecutivo federal, como las iniciativas de ley de ingresos
o del presupuestos de egresos, son objeto, hoy en da, de minucioso estudio, acre discusin
y mltiples modificaciones antes de conseguir su aprobacin definitiva.
Estas actitudes del congreso frente a los actos formales importantes del poder ejecutivo
federal se explican, en primer trmino, por la circunstancia que el presidente de la repblica
no pertenece al PRI, despus de casi setenta aos de presidencias pristas; ese partido se
encuentra en el indito papel de desempear la tarea de oposicin al gobierno y lo intenta
hacer a cabalidad. En segundo lugar, porque entre el partido poltico al que pertenece el
presidente y el propio presidente, la relacin no es de liderazgo en la subordinacin; con
cierta frecuencia el criterio del partido no coincide con el del presidente ante problemas
concretos. En tercer lugar, tambin los otros partidos de oposicin en la cmara, en
especial el PRD, utilizan el rechazo a las iniciativas presidenciales como instrumento para
su publicidad electoral y la promocin de la imagen de su partido ante la opinin pblica
nacional. Finalmente, existe un factor adicional que debe ser sealado: algunos congresistas,
apoyados en tesis generales del partido al que pertenecen, consideran que el sistema
poltico-constitucional mexicano debe acercarse al parlamentario, alejndose del presidencial con un congreso. Como se sabe, una de las caractersticas del rgimen parlamentario consiste en que la lnea divisoria entre el ejecutivo que forma y conduce el gobierno,
y el legislativo o parlamento, es menos rgida y tajante. Los ministros importantes del
gabinete son miembros del parlamento y acuden regularmente a sus sesiones. An ms, el
parlamento interviene en la vida cotidiana del ejecutivo mediante la integracin de numerosos comits que abordan los problemas del da. El periodo parlamentario semanal de
preguntas y respuestas (ouestion time, en el parlamento britnico) es una manera en la
que los partidos de oposicin participan de una suerte de co-gobierno. Tales preguntas
son generalmente formuladas por los llamados "miemhros del gabinete en la sombra"
(shadow cabinet), que se constituye por parlamentarios opositores, encargados de dar
seguimiento a los asuntos que forman las atribuciones de cada ministerio.
No pocos congresistas mexicanos han adoptado una actitud "parlamentaria", yendo
ms all de su atribucin constitucional fundamental de iniciar, analizar, discutir y aprobar
las leyes que rigen la vida del pas; intentan ejercer un co-gobierno con el poder ejecutivo
federal. Al no conseguirlo, pues no hay base constitucional para proceder de ese modo, se
pone al estado en cierto riesgo de parlisis legislativa.
La anterior afirmacin no pretende emitir un juicio de valor sobre la conveniencia o no

de que el Estado mexicano se mueva hacia un sistema parlamentario; se sugiere
simplemente, que si tal es la intencin de la mayora del congreso, debern llevarse a
cabo los cambios constitucionales necesarios.
137
138
Tiempo
pasado: la
administracin
pblica como
foro de la
poltica
Durante decenios, en los tiempos de amplio predominio poltico del PRl en el panorama
nacional, la administracin pblica federal constitua un escenario intenso de accin poltica
en adicin a los partidos y a las cmaras del Congreso de la Unin. Es posible que en
algn momento las circunstancias cambien, con o sin el PRI, pero en el interim ese
fenmeno est disminuido.
Por escenario de la poltica se entiende aqu un conjunto de puestos o posiciones desde
las cuales se deciden, con relativa autonoma, aspectos bsicos que ataen a la vida del
pas en el mbito nacional, regional o sectorial. Existen varios foros principales.
la presidencia de la repblica
las cmaras del congreso de la Unin
las gubernaturas de los estados y el gobierno del distrito federal,
los congresos locales
las presidencias municipales de las grandes ciudades y,
los partidos polticos.
Anteriormente el PRI desempeaba una doble funcin: de un lado, como instrumento

partidista para el desarrollo de los procesos electorales de sus candidatos; por otro, como
un importante rgano de gobierno que actuaba como interlocutor e intermediario entre
las autoridades y la poblacin.
En otro tiempo la lista arriba enunciada habra estado incompleta sin aadir al gabinete
y a la alta burocracia federal, cuyos integrantes actuaban permanentemente inmersos en
tareas propiamente polticas. El "peso" polticode la mayora de los secretarios del despacho
era equiparable, sino mayor, al que disfrutaban los lderes de las cmaras federales, los
gobernadores y an los presidentes de los partidos. Algunos factores explican porque la
administracin pblica federal era una clara estructura de naturaleza poltica, entre ellos,
los siguientes:
Primero, su capacidad para asignar recursos financieros dentro de un marco amplio
y flexible del presupuesto; segundo, la existencia de sectores netamente polticos dentro
de la administracin y de otros que deberan haber tenido un riguroso perfil tcnico o
administrativo, pero que se transformaban en posiciones dientelares en virtud de lo que
enseguida se menciona; tercero, la emergencia invariable del candidato presidencial del
PRl de una secretara de estado, lo que entonces significaba haber logrado, virtualmente,
la presidencia de la repblica.
Las anteriores afirmaciones no deben entenderse en el sentido de que los cargos del
llamado gabinete no tienen actualmente carcter poltico. Desde luego que son posiciones
polticas tanto desde el punto de vista legal como en la praxis. Simplemente se reconoce
un hecho indubitable: el nuevo panorama poltico nacional y en particular el fortalecimiento
del congreso, han desplazado el centro de gravedad de la poltica, desde la alta jerarqua
administrativa federal, hasta los grupos parlamentarios en el congreso, sus dirigentes y
los lderes de los partidos polticos.
SEGUNDA
PARTE
ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACIN
FEDERAL
Caractersticas
del titular del Poder
Ejecutivo
15
En la doctrina se distinguen diversos conceptos relacionados con el poder ejecutivo:

a) En primer lugar, el concepto de "poder ejecutivo de la Unin o poder ejecutivo federal",
que es uno de los tres poderes en los que se divide el "Supremo Poder de la Federacin",
para su ejercicio,siendo losotros el legislativo y eljudicial (artculo 49 de la Constitucin).
b) En segundo trmino, el titular o depositario del poder ejecutivo federal, que ser "un
slo individuo que se denominar Presidente de losEstados Unidos Mexicanos" (artculo
80 de la Constitucin).
e) En tercer lugar, la administracin pblica federal que ser centralizada y paraestatal,
(artculo 90 de la Constitucin).
d) En cuarto sitio, "la presidencia de la repblica" que es uno de los rganos que integran
la administracin pblica centralizada, siendo los otros las secretaras de Estado, los
departamentos administrativos y la consejera jurdica del ejecutivo federal (artculo
1o. de la ley orgnica de la administracin pblica federal, LAPF).
Iniciaremos ahora el anlisis del titular o depositario del poder ejecutivo federal.
La Constitucin determina que el ejercicio del supremo poder ejecutivo de la Unin se

deposita en un solo individuo denominado presidente de los Estados Unidos
Mexicanos. El presidente de la repblica, como se le llama comnmente a este alto
El depositario
del poder
ejecutivo
funcionario federal, es el titular de dicho poder. El ejercicio de su poder slo corresponde

al presidente, bien en forma directa o bien por sus representantes, por la va de la delegacin
de facultades. El ejercicio del poder ejecutivo a travs de una sola persona no impide que
la administracin pblica en conjunto sea parte integrante de ese poder.
El titular del poder ejecutivo es una sola persona y por ello se dice que tiene carcter
unipersonal. En otros sistemas de gobierno el ejercicio del poder ejecutivo reside en un
cuerpo colegiado. La historia poltica de Mxico y la universal muestran amplia variedad
de formas colegiadas de organizar el poder ejecutivo, tales como las juntas de gobierno o
Carcter
unipersonal
del titular
142
los triunviratos. En pocas recientes una de las ms singulares fue la breve y circunstancial
experiencia boliviana de los aos sesentas, que cre la doble presidencia de la repblica:
dos titulares ejerciendo el ejecutivo simultneamente.
Las constituciones federales de 1824 y 1857, confiaron el poder ejecutivo a una sola
persona.
Tipos de
gobierno
Desde un punto de vista constitucionalo formal, casi todos lospases del orbe han organizado
el poder ejecutivo, o sea el gobierno, en una de dos formas: presidencial o parlamentario.
En el gobierno presidencial el ejecutivo es unipersonal y tiende a predominar sobre el
legislativo; en el parlamentario, el ejecutivo es colegiado y el legislativo predomina sobre
aqul.
La formaci6n de los gabinetes o grupo de colaboradores de uno y otro gobierno se
hace en forma diferente. En el sistema parlamentario los miembros del gabinete son
parlamentarios ellos mismos, pertenecientes a la mayora, en el sistema presidencial los
miembros del gabinete no pertenecen al poder legislativo y son nombrados libremente por
el titular del ejecutivo.
Una de las distinciones importantes entre las dos formas de gobierno es que en el
sistema presidencial el ejecutivoes unipersonal depositado, como ya se dijo, en el presidente;
en el rgimen parlamentario el titular del ejecutivo est dividido entre el jefe del Estado y
un cuerpo colegiado denominado gabinete de ministros o consejo de ministros. De este
modo, en el parlamentarismo el poder ejecutivo se divide entre el jefe de Estado -un
monarca o un presidente- y el jefe de gobierno que es el propio gabinete.
El rgimen parlamentario puede adoptar la forma de una monarqua constitucional o
de una repblica parlamentaria, dependiente de si el jefe de estado es un monarca o un
presidente.
Jefe de Estado
y jefe de
gobierno
Algunos autores piensan que en el rgimen parlamentario tanto el jefe de Estado como el
jefe de gobierno son unipersonales, porque atribuyen la jefatura del gobierno al primer
ministro. De hecho el jefe de gobierno es el primer ministro, pero de derecho lo es el
cuerpo colegiado denominado gabinete o consejo de ministros. El primer ministro es-jefe
del gabinete; alguien lo ha definido elegantemente como primus nter pan~s, primero entre
iguales.
Una de las funciones que tiene un jefe de Estado en el sistema parlamentario -qut'
ciertamente son pocas pero muy importantes- es la de pedir a un miembro del parlamento,
casi siempre dirigente de la mayora, "que forme gobierno", es decir, que integre un
gabinete de ministros para jefaturar el gobierno. Esto ocurre como resultado de una
eleccin parlamentaria general o porque la mayora parlamentaria pierde una votacin
mayoritaria en una moci6n denominada "voto de confianza"; se hace necesario, entonces,
escoger nuevo gabinete.
Las constituciones de los regmenes parlamentarios prevn dos f6rmulas para el caso
de que se produzca un voto mayoritario en contra de una propuesta del gobierno: una
143
consiste en dar oportunidad al primer ministro de encontrar nuevas alianzas en el seno del
parlamento, que le permitan reconstruir su mayora y aprobar la iniciativa rechazada; el
gobierno contina en funciones con una recomposicinde fuerzas polticas, que seguramente
incluye dar una o varias carteras ministeriales al grupo parlamentario que recin se le
uni. La otra frmula, si no se pueden conseguir alianzas que arrojen una nueva mayora,
es promover en el seno del parlamento por parte de la oposicin, un voto de NO confianza;
si lo pierde, el gobierno est obligado a convocar a nuevas elecciones generales (parlamentarias) .
En el sistema presidencial el jefe de Estado y el jefe de gobierno son unipersonales y
recaen en el presidente de la repblica. Tal es el caso de Mxico,naturalmente. El gobierno
presidencial o presidencialista tuvo su origen en los Estados Unidos de Amrica.Es designado
como un gobierno de separacin de poderes. La posicin predominante del presidente lo
sita como eje del sistema poltico.
El gobierno parlamentario se gest en Europa, es especficamente de origen britnico.
El eje del sistema poltico es el parlamento; se denomina monarqua constitucional o
parlamentaria.
El depositario del ejercicio del supremo poder ejecutivo de la Unin es el presidente de los
Estados Unidos Mexicanos. La forma como se elige es directa y conforme a los trminos de la ley electoral; es decir, electo por votacin mayoritaria relativa en toda la
repblica, cada seis aos, el primer domingo de julio del ao que corresponda.
Cmo se elige
el presidente
El artculo 82 de la Constitucin seala los requisitos que un mexicano debe cumplir para
ser depositario del poder ejecutivo:
l. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, hijo de
padre o madre mexicanos y haber residido en el pas al menos durante veinte aos;
11. Tener treinta y cinco aos cumplidos al tiempo de la eleccin;
111. Haber residido en el pas durante todo el ao anterior al da de la eleccin. La
ausencia del pas hasta por treinta das no interrumpe la residencia;
IV No pertenecer al Estado eclesistico ni ser ministro de algn culto;
V. No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al ejrcito, seis meses antes del da
de la eleccin;
VI. No ser secretario o subsecretario de Estado, jefe o secretario general de departamento
administrativo, procurador general de la repblica, ni gobernador de algn estado a
menos de que se separe de su puesto seis meses antes del da de la eleccin; y
VII. No haber desempeado con anterioridad el cargo de presidente de la repblica bajo
ningn carcter y en circunstancia alguna.
Requisitos
para ser
presidente
Este mandamiento constitucional fue objeto de reformas muy importantes en julio de

1994, que entraron en vigor hasta diciembre de 1999. La primera de mayor consecuencia
poltica que la segunda. En efecto, la redaccin anterior de ese artculo estableca en la
fraccin 1que slo los mexicanos por nacimiento e hijosde padres mexicanos por nacimiento
podan aspirar al cargo. Esa condicionante no estaba consagrada en la Constitucin de
1857; fue el constituyente de Quertaro, en 1917, quien la introdujo. Se afirma que la
razn debe buscarse en que tras el largo periodo presidencial del general Porfirio Daz, los
144
dos principales aspirantes a sucederle, el seor Limantour y el seor Bernardo Reyes,

eran hijos de padres nacidos en el extranjero.
A finales del siglo XX los legisladores recogieron la opinin generalizada de sus
representados -no exenta de agudas discrepancias y debate- en el sentido de que la
limitante de que los padres del futuro presidente debieran ser mexicanos por nacimiento,
era anacrnica y discriminatoria.
La segunda modificacin se refiere a la residencia en el pas de quien aspira al elevado

cargo que se estudia aqu. Se establece una nueva condicionante que tiene lgica poltica,
consistente en que el aspirante debiera haber residido en el pas cuando menos durante
veinte aos anteriores al da de la eleccin. Solo as se puede tener relativa certidumbre de
que conoce los problemas que afectan al pas y su posible remedio. El concepto de
residencia se entiende en los trminos en que la define la legislacin civil sobre las personas
y sus domicilios. Por otra parte, la propia Constitucin clarifica ahora el significado de
"haber residido" en el pas durante todo el ao anterior al da de la eleccin, al sealar
que la residencia no se interrumpe por ausencias temporales que no excedan, en conjunto,
treinta das.
Casos de falta
del presidente
La Constitucin contempla los casos en que el presidente falte. Por un lado, ante la falta
absoluta ocurrida en los dos primeros aos del periodo de seis, el congreso estando en
sesiones se constituir en colegioelectoral y con la asistencia de las dos terceras partes del
total nombrar en escrutinio secreto y por mayora absoluta de votos, un presidente
interino y a los diez das siguientes, expedir la convocatoria para la eleccin de presidente
que concluir el perodo respectivo, esto dentro de un perodo no menor de catorce meses
y no mayor de dieciocho. Cuando el congreso no est en sesiones, la comisin permanente
nombrar un presidente provisional y convocar a sesiones extraordinarias al congreso,
quien designar al presidente interino que expida la convocatoria a eleccionespresidenciales
de acuerdo a lo dicho anteriormente.
145
CARACTERSTICAS DISTINTIVAS ENfRE LOS GOBIERNOS PRESIDENCIAL

Y PARLAMENTARIO
GOBIERNO PRESIDENCIAL
GOBIERNO PARLAMENTARIO
El poder ejecutivo est depositado en
una sola persona (presidente de la
.repblica).
La eleccindel jefe del ejecutivo la hace
el pueblo directamente ante quien es
responsable.
El presidente nombra libremente y por
tanto predomina sobre los secretarios
de Estado.
Los secretarios de Estado, no pertenecen
al poder legislativo y no pueden participar en los debates parlamentarios, salvo mando son llamados a comparecer.
El presidente no est facultado para
disolver el poder legislativo.
Ni el presidente ni los secretarios de
Estado son polticamente responsables
ante el congreso.
El presidente puede estar afiliado a un
partido poltico diferente al de la mayora del congreso.
El poder ejeeutivo se divide en a) jefe de

Estado (presidente o monarca) .
b) Jefe de gobierno (gabinete de ministros)
El jefe de Estado designa al jefe del
gabinete. Generalmente esta designacin
recae sobre el dirigente del partido poltico
mayoritario en el parlamento. Es responsable poltico ante el parlamento.
El primer ministro no tiene predominio
sobre los dems ministros.
Los miembros del gobierno tienen una
doble funcin: son miembros electos del
parlamento y son ministros delgobierno.
Pueden, por tanto, participar en los procesos parlamentarios.
El parlamento puede obligar al gobierno
a dimitir y obligar al jefe de Estado a
nombrar otro nuevo gobierno.
El primer ministro o jefe de Estado puede
sugerir la disolucin del parlamento y
convocar a nuevas elecciones, dentro de
ciertos lmites.
Por otro lado. si la falta del presidente ocurriera en los ltimos cuatro aos del periodo
presidencial y estando el congreso en sesiones designar al presidente sustituto. quien
concluir el perodo. Si el congreso no est reunido. la comisin permanente nombrar un
presidente provisional y convocar al congreso de la Unin a sesiones extraordinarias. el
cual erigido en colegio electoral. har la eleccin del presidente sustituto.
En este caso. sin duda poco probable. la Constitucin establece que si al inicio del periodo
constitucional el presidente electo no se presentase o la eleccin no estuviese hecha y
dl'c1arada el 1". de diciembre cesar en sus funciones el presidente saliente y del poder
ejecutivo se encargar. en calidad de presidente interino. quien designe el congreso de la
Unin, o en su falta. con el carcter provisional. el que designe la comisin permanente.
Si la ausencia es temporal (menor de treinta das). el congreso reunido o la comisin
permanente designar un presidente interino en funciones. Si la ausencia fuese por ms de
treinta das y el congreso no estuviere reunido, la comisin permanente convocar a
sesiones extraordinarias del congreso para que ste resuelva sobre la licencia y nombre en
su caso. al presidente interino. Si la ausencia se transforma en falta absoluta, se proceder
de acuerdo a lo establecido por la propia Constitucin.
Ausencia del
presidente
electo
146
Renuncia del
cargo de
presidente
El cargo de presidente de la repblica slo es renunciable por causa grave, que ser
calificada por el congreso de la Unin, ante quien presentar dicha renuncia.
La Constitucin poltica estipula que el presidente de la repblica no podr ausentarse de
territorio nacional sin permiso del congreso de la Unin, estando en sesiones o de la
comisin permanente durante el perodo de receso.
La esencia del sistema presidencial en Mxico se encuentra en las vastas y variadas

facultades y obligaciones que la Constitucin y las leyes federales le han atribuido al
titular del poder ejecutivo. Son enormes y complejas las atribuciones del presidente de la
repblica en el sistema vigente de derecho mexicano. Ese es el origen del fuerte
presidencialismo que caracteriza nuestro sistema poltico. En otro captulo se analizar el
presidencialismo en sus mltiples manifestaciones. Por ahora es importante formular una
clasificacin de esas facultades y obligaciones para despus abordarlas sistemticamente.
Clasificacin
de las
facultades del
ejecutivo
a) Facultades ejecutivas, exclusivas del presidente:
Promulgar las leyes emanadas del congreso.

Ejecutar las leyes.
Reglamentar las leyes.
El derecho de veto.
Nombrar y remover a los funciones de la administracin pblica federal.
Nombrar a los oficiales del ejrcito y la armada y la fuerza area nacionales.
Tener el mando de las fuerzas armadas.
Habilitar toda clase de puertos.
Establecer aduanas martimas y fronterizas.
Conceder privilegios a los inventores, por tiempo determinado.
b) Facultades ejecutivas con la aprobacin de la cmara de senadores:
de
Nombrar ministros, agentes diplomticas y cnsules generales.

Nombrar coroneles y dems oficiales superiores del ejrcito, armada y fuerza area
nacionales.
Dirigir la poltica exterior y celebrar tratados internacionales.
Nombrar empleados superiores de la secretara de hacienda y crdito pblico.
Disponer de la guardia nacional por razones de seguridad interna y externa.
Someter al senado las temas con nombres para que ste elija y apruebe un magistrado
entre cada tema.
Designar al procurador general de la repblica.
e) Facultades ejecutivas con la aprobacin del congreso general:
Declarar la guerra.
Convocar a sesiones extraordinarias, por acuerdo de la comisin permanente.
d) Facultades ejecutivas relacionadas con el poder judicial:
Facilitar al poder judicial los auxilios necesarios para el ejercicio de sus funciones.
147
COIJ(,('d('l: conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos del orden
comn.
La doctrina constitucional mexicana reconoce otras formas de clasificar las facultades

ronsrirucionah-s del titular del poder ejecutivo federal. Lna de ellas es la formulada por el
rr-ronorido profesor Burgoa (Derecho Constitucional Mexicano. :2000). Estf' autor establece
tres categoras r-n las '1Uf' se pueden agrupar aquellas:
Otra
clasificacin
de las
facultades del
ejecutivo
\. Facultadl's legislativas:
a) El Congr('so de la Unin puede otorgar al ejecutivo facultades para tornar todas las
medidas '1ut' juzgue necesarias en situaciones de emergencia previstas en ('1 artculo
:Z<J.
h) En los casos a los que SI' refiere el artculo 1.31, es decir. para expedir !t:'yes que
aunu-nn-n o disminuyan las tarifas de importacin y exportacin.
r) Para r('glamentar sin que medie ley secundaria. la extraccin y utilizacin de las
aguas del subsuelo. en los trminos del prrafo quinto del artculo :27.
d) El presidente corno colaborador en d proct'so legislativo:
dr-n-cho rk- iniciativa

ii. pi veto
111. la promulgacin
1.
t') Titular de la facultad reglault'ntaria.
B. Elt'ultad('s administrativas:
a) Facultades de nombramiento
h) Facuh ades dr remocin
r) Faeuhadcs de dd('nsa y seguridad nacionales
d) Facultades en materia diplomtica
e ) Facuhades de "relacin poltica" (frente a las cmaras y a la comisin permanente)
f) I<~l('llhad('s en relacin con la justicia
g) Farultades gelwrales de administracin pblica
h) Facultad para expulsar extranjeros
i) Facultad r-xpropiatoria
j) Facultades en materia agraria
(:. l-acultaries jurisdiccionales:
a) Contenciosos por limites entre terrenos comunales entre dos o ms ncleos de poblacin
h) Hesolucionr-s rest itutorias de tierras yaguas.
Ambas son farulrades y obligaciones correlativas del rjrcutivo. La primera consiste en
actos jurdicos '1IW comprueban la existencia de una ley: confirman qUf' se cumplieron las
formalidades y los requisitos constitucionales por parte del poder It:'gislativo. Se trata dr
una formalidad '1UI' produce efectos extensos frente a la sociedad: por analoga podra
dt'cirst' que es una garanta de st'guridad adicional qut' toca cumplir al ejecutivo en beneficio
dt, la sor-ir-dad.
I.a publicacin es tambin un acto jurfdico formal qur consiste en poner en conocimiento
d(' quielH's qur-durn obligados por una norma. el contenido de la misma y la fecha
Promulgacin
y publicacin
de las leyes
148
exacta de su entrada en vigor. En Mxicola publicacin de las leyes emanadas del congreso
de la Unin se realiza en el Diario Oficial de la Federacin.
Ejecucin y
reglamentacin
de las leyes
Es la facultad y la obligacin central del poder ejecutivo; de ella deriva su nombre y la

naturaleza de sus atribuciones.
La esfera de accin de este poder ha crecido en todos los dominios de la vida social al
paso y medida que el congreso legisla sobre nuevas materias.
Las leyes federales son, por lo regular, normas de contenido general que establecen
principios bsicos sobre la materia regulada, que no incluyen disposiciones detalladas que
faciliten su aplicacin. Por lo que es necesario reglamentar una ley para poder aplicarla.
La Constitucin seala que el ejecutivo proveer en la esfera administrativa la exacta
observancia de las leyes. De aqu se deriva la facultad reglamentaria. El ejecutivo cumple
esta obligacin mediante la expedicin de reglamentos, decretos y circulares; estas
disposiciones son tambin normas generales cuyo contenido no puede exceder o contrariar
las disposiciones de la ley que reglamentan ni adicionarlas ni modificarlas. Son normas
subordinadas a la ley principal.
Las materias sobre las que legisla el congreso de la Unin son cada vez ms complejas
en la medida que las propias relaciones sociales avanzan. La consecuencia de este hecho
es que las leyes modernas tienden a ser menos casuistas y ms generales, dejando al
poder ejecutivo la tarea de regularlas a travs de la facultad reglamentaria, circunstancia
que confiere enorme influencia directa a este poder. Los antiguos cdigos con numerosos
artculos han dado paso a leyesbreves que dejan al ejecutivo la obligacin de reglamentarIas.
Tal es el caso, por ejemplo, de la legislacin fiscal o de la legislacin en materia de
energa.
Nombramientos
y remocin de
funcionarios
El presidente tiene la facultad de hacer nombramientos de los funcionarios que requiere la

administracin pblica.
Los nombramientos directos del presente incluyen a los secretarios de Estado, a los
subsecretarios, y a los jefes de los departamentos administrativos.
Los titulares de las funciones respectivas mantienen esa calidad por voluntad exclusiva
del presidente de la repblica. No se necesita la ratificacin del senado o del Congreso de
la Unin.
El presidente puede removerlos en el momento que considere conveniente, a su
discrecin.
Los nombramientos de ciertos funcionarios requieren la aprobacin del senado de la
repblica. El procedimiento consiste en que el presidente los proponga y la cmara de
senadores los apruebe.
La remocin de los funcionarios nombrados libremente por el presidente genera, en

ocasiones, una crisis poltica, cuya proporcin est en funcin del nmero de cambios de
primer nivel que involucra o de la categora poltica personal de los afectados.
149
Cabe preguntarse si en el caso de los nombramientos que requieren la intervencin de

una de las cmaras, el titular del ejecutivo los puede remover libremente. La prctica
poltica lo ha admitido en el caso de los agentes diplomticos y empleados superiores de
hacienda.
Los empleados federales cuyo nombramiento o remocin no est previsto en la
Constitucin o en otras leyes, estn sujetos al rgimen jurdico contenido en el apartado B
del artculo 123 constitucional y en su ley reglamentaria: la ley de los trabajadores al
servicio del estado.
Otra facultad importante del poder ejecutivo es la que se conoce como derecho de veto.
Derecho de
veto
Consiste en la posibilidad que tiene el presidente de la repblica, una sola Vt'Z, de no

promulgar una ley emanada del congreso por no estar de acuerdo con ella: en este caso
deber devolverla a la cmara de su origen, con observaciones, dentro de diez hbiles, a
no ser que rorriendo est(' trmino, hubiere el congreso cerrado o suspendido sus sesiones
en cuyo caso la devolucin deber hacerse el primer da hbil en que el congreso est
reunido.
Si el congreso devuelve el proyecto de II'Y sin modificaciones y aprobado por dos
terceras partes del nmero total de votos emitidos en cada cmara, el ejecutivo no podr
abstenerse de promulgarla y publicarla.
Se dicl' que son tres las razones que explican esta institucin del veto, la cual ciertamente
no ha sido usada en Mxico con frecuencia:
a) Evitar la precipitacin en el proceso legislativo, impidiendo la aprobacin de leyes
inconvenientes o que contengan vicios constitucionales.
h) Dotar al poder ejecutivo de un instrumento para qUI' se prevenga "contra la invasin
de funciones y la imposicin del legislativo".
e) Aprovechar la experiencia y las responsabilidades del poder ejecutivo, en el procedimiento
legislativo.
La Constitucin gl'neral contiene diversas disposiciones relacionadas con las atribuciones
del presidente de la repblica, que por su carcter excepcional no pueden considerarse
como parte cotidiana de la operacin de la administracin pblica. Se mencionarn
ennneiativamenre:
Circunstancias qUI' permiten al presidente legislar por excepcin (invasin, perturbacin
grave de la paz pblica, grande peligro o conflicto de la sociedad).
Circunstancias qUI' lo autorizan a suspender las garantas individuales.
Facultades para prl'Sl'rvar la seguridad interna.
Para cumplir con la obligacin de salvaguardar la seguridad interna, el presidente
est facultado para disponer de toda la fuerza armada permanente. Para los mismos
fines podr disponer de la llamada guardia nacional, siempre qUI' el senado d su
consentimiento para qUI' sta acte bajo sus rdenes, fuera de sus respectivos estados.
Otras
facultades
constitucionales
del poder
ejecutivo
Facultades del
Ejecutivo en materia
econormca
16
Uno de los fenmenos importantes ocurridos en la sociedad mexicana durante el sigloXX,

a raz de la revolucin de 1910-1917, es la notable expansin de la actividad econmica
del estado. De hecho el crecimiento se ha dejado sentir en todos los rdenes de la vida
social, pero en el dominio econmico el desenvolvimiento de la accin estatal es ms
notorio.
A travs del poder ejecutivo el Estado mexicano interviene en la economa nacional.
Resulta notable, y al mismo tiempo explicable, que las facultades del poder ejecutivo en
materia econmica no se encuentren definidas, en su parte sustancial, en el artculo 89 de
la Constitucin. Notable, porque este artculo contiene veinte fracciones con sendas
obligaciones y facultades y en ninguna se refiere expresamente a la intervencin del
ejecutivo en la economa; explicable, porque el legislador constituyente no poda haber
previsto el desarrollo extraordinario de las actividades econmicas y la necesidad de que
el estado las dirigiera, por conducto del poder ejecutivo. En realidad estas amplsimas
facultades se encontraban contenidas implcita o explcitamente en diversos preceptos
constitucionales.
El hombre comn se pregunta; Cul es el fundamento legal para que el Estado actu
en campos econmicos tan dismbolos como el precio de la gasolina, el aumento de las
tasas de inters, o el castigo a los acaparadores de mercancas de consumo popular? En
cules artculos de la Constitucin se otorgan al poder ejecutivo esas enormes atribuciones
que le permiten regular prcticamente todos los aspectos de las vida econmica de la
sociedad?
La respuesta genrica es que la Constitucin faculta al ejecutivo a realizar ciertas

funciones de carcter econmico y al congreso a expedir leyes reglamentarias sobre
numerosas materias de esa categora que la propia Constitucin seala (por ejemplo,
recursos naturales, banca, seguros, comercio, produccin, precios, transportes, ingresos
y egresos presupuestales, etctera). Por otra parte, la aplicacin de esas leyes econmicas
corresponde al propio ejecutivo.
Crecimiento
de la
intervencin
estatal en la
economa
152
Atribuciones
del estado y
del ejecutivo
El presidente est facultado a presentar iniciativas de ley y es, de hecho, el principal

iniciador de 'la legislacin de carcter econmico. Si a esto se agrega que el congreso
mexicano no sola modificar sustancialmente las iniciativas econmicas del presidente, se
cierra el proceso que ha ampliado las atribuciones del ejecutivo en este campo.
Las facultades del ejecutivo en materia econmica no se encuentran fijadas en un slo
texto de la Constitucin; estn distribuidas en numerosos artculos. Las reformas
constitucionales que entraron en vigor en 1983 iniciaron un proceso de integracin y de
consolidacin de las atribuciones econmica del ejecutivo.
No deben confundirse las atribuciones econmicas que la Constitucin otorga al Estado
y las que otorga directamente al poder ejecutivo federal. Cuando ocurre el primer caso
(por ejemplo: rectora del estado sobre la economa, artculo 25), esas atribuciones requieren
leyes reglamentarias que definan a cul de los tres poderes de la Unin corresponde
ejercer las facultades o en qu medida las ejercer cada uno. En otros artculos la
Constitucin faculta directamente al poder ejecutivo a ejercer ciertas atribuciones (artculo
7-i-IY, iniciativas de ley de ingresos y presupuesto de egreso). En otros ms, la Constitucin
ordena al congreso de la Unin expedir leyes de naturaleza econmica que faculten al
poder ejecutivo (artculo 26, ltimo prrafo: El congreso expedir una ley que faculte al
ejecutivo a establecer los procedimientos de la consulta popular para la planeacin).
Fundamento
constitucional
de las
facultades del
ejecutivo
Sealada la distincin entre facultades en materia econmica que corresponden al Estado

y las que corresponden constitucionalmente al ejecutivo, es necesario indicar que las
atribuciones del Estado, por regla general, tienen concrecin en atribuciones del ejecutivo
por va de leyes reglamentarias de la Constitucin.
Sin embargo, existen atribuciones econmicas del estado que corresponde ejercer al
congreso por disposicin de la propia Constitucin; por ejemplo la que se contiene en el
prrafo sptimo del artculo 25 que dice: "La ley establecer los mecanismos que faciliten
la organizacin y la expansin de la actividad econmica del sector social ... ".
No corresponde a este libro de texto el anlisis de todas las atrihuciones del Estado en
materia econmica; nicamente las que ejerce por la va del poder ejecutivo federal que
son, sin duda, la inmensa mayora. Los principales artculos constitucionales que otorgan
facultades econmicas al poder ejecutivo directa o indirectamente se mencionan a
continuacin:
Artculo 25. Rectora del Estado en materia econmica: obligacin del ejecutivo a mantener
en propiedad las empresas pblicas que operen en campos estratgicos,
Artculo 26. Establecimiento del sistema nacional de planeacin: ohligacin del ejecutivo
de sujetarse a un plan nacional de desarrollo.
Artculo 27. Dominio de la nacin y del Estado sobre los recursos naturales: atribuciones
del ejecutivo en materia agraria y agropecuaria.
Artculo 28. Atribuciones del Estado en materia de produccin y distribucin de mercancas

y servicios, incluyendo los de banca: obligacin del ejecutivo de crear las empresas pblicas
monoplicas en reas de inters estratgico: obligacin de establecer un banco central
autnomo.
153
Artculo 74 (fraccin IV). Facultades exclusivas de la cmara de diputados; obligacin

del ejecutivo de enviar las iniciativas de ley de ingresos y presupuestos de egresos de la
federacin y la cuenta pblica del ao anterior.
Artculo 89. Obligacin genrica del ejecutivo de ejecutar las leyesque el congreso expida,
incluyendo las de materia econmica.
Artculo 123. Atribuciones del Estado para regular las relaciones laborales; facultad del
ejecutivo para proponer el salario mnimo anual y designar representante ante los tribunales
del trabajo y la comisin nacional de participaciones de utilidades.
En diciembre de 1982 el ejecutivo envi al constituyente permanente un conjunto de
iniciativas en materia econmica que significaron modificaciones a los artculos 25, 26,
'2.7, 28 y 73 de la propia Constitucin. Estas modificaciones entraron en vigor en las
primeras semanas de 1983.
Las principales materias contenidas en las adiciones a los artculos 25, 26, 27 y 28 se
mencionan enseguida:
Fomentar el crecimiento econmico y el empleo y una ms justa distribucin del ingreso
y la riqueza.
Planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional.
Regular y fomentar las actividades que demande el inters general.
Basado en la ley respectiva, establecer los mecanismos de organizacin y expansin
de la actividad econmica del sector social y de aquellas organizaciones sociales de
produccin, distribucin y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.
Organizar un sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional.
Establecer los mecanismos de participacin y consulta popular en el sistema nacional
de planeacin democrtica, as como los criterios de formulacin, instrumentacin,
control y evaluacin del plan y de los programas de desarrollo.
Disponer las medidas para la expedita y honesta imparticin de la justicia agraria,
para garantizar la seguridad jurdica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y de la
pequea propiedad.
Promover las condiciones para el desarrollo rural integral, para generar empleo y
garantizar a la poblacin campesina el bienestar y su incorporacin al desarrollo
nacional.
Expedir la legislacin reglamentaria para planear y organizar la produccin
agropecuaria, su industrializacin y comercializacin, considerndolas de inters pblico.
Contar con los organismos y empresas necesarias para el mejor manejo de las reas
estratgicas a cargo del gobierno federal.
Establecer un banco central autnomo en el ejercicio de sus funciones y de su
administracin.
Fijar a travs de las leyes,las bases para evitar competencia deslealentre los productores
y prestadores de bienes y servicios.
Reforma
constitucional
de 1983
Sntesis de
algunas
facultades
econmicas
del Estado y
del poder
ejecutivo
154
~;>".t~~ClO DE LAS FACULTADES PRESIDENCIALF$"

4lsi;~' . .. '"estas Uev a cabo dentro del marco de un sistema ~}~pe
ot:orgar
.. .'. . .... 'Y legalmente extensas atribuciones al Poder Ejecutiv()bi$e~
por ell~tQ de un partido poltico ampliamente mayori~;a:m 6l;l~e
represe~.et11tts
federales y locales ya cargode todaslas ~~.,
ascomot:le~po;te de,1os ayuntamientos de la Repblica. Durante mig~,~,
los ~,i~'~tSn1ogI'~n avances considerables en losayuntamientos.y, ~~, en
el Congreso deJa Unin.
cmaras
L4t<~~ del sistemame permiti enfrentar una seria crisis econ~e iniciar
un~tQ~~estrt.1cturales que, a mi parecer, dotan al pas de mejore$ eI~nros
paraeu~o,a~ plazQ.l1J:nto las polticas de ajustecomolas refor~estl'\l~
se fueron a,licand durante el sexenio en forma gradual, cuidando mucho' que SUS
repercusoPe$ll fueran demasiado duras para la poblacin. No pretend espectacularidad
ni briJIo~;tn JBigo1>ierfl{}, preferla eficacia.
Tuve Ia~~tisfaccin de.que durante mi responsabilidad presidencial~~vola
paz social ~ dentro del orden constitucional. En ningn momento tuve, que. hacer uso
delasfue~~~~~alapQbl~in. Se ampliaronlas ~de~u
y manifesta.ei6n~Wtid~. Creci la fuerza de lospertidosde oposicin.
~~.~;~eonJafon:al~ institucional de la presidencia y del~poI6co,
dif~~~podido superar los graves problemas que se presen~tt.

Sigo ~~qu.e eI.,~ presidencial es el que mejor se acoIIlOda;a~pas.
TOOa..~i~~deintegracinnacional y~ntamosgrav$reto&~
a~;~.,~.necesitando un gobierno fuerte y eficaz;
NO'~1fe;cootemos eon las instituciones ni la cultura poItieaadecuadas para catnbiar
nt.lest)~
presidencial por uno semipresidencial y, mucho menos,porel.silttema
parlamentario.
~"eIi"que;debemos seguir buscando una mayor fortaleza en los poderes
Judicial de 'la Federacin, y una cuidadosa y gradual redistribucin de
'IaFederacioo y los estados, y entre stos y los municipios. Hacia all
rnoohbit"va.
.'M;.mq
Transformacin
de la filosofa
en materia de
intervencin
del Estado en
la economa
Nuestro ptoy~o nacional est definido con claridaden sUS lneas fundamentales por la
Constimci6n'jma81,tIe la Repblica, encamacinde la filosofa de la Hevolucinrnexicana.
Lo que debe{DOs adaptar en forma continua son las estrategias para convertir nuestras
ideas enreaJiaies,
(Miguel de la Mtldrid,1998).
Al analizar pI conjunto de facultades y atribuciones qur pi poder cjccutiH) tiCJI(' {'II materia
econmica. sp concluye que es indudable la rectora <u(' PI Estado mexicano plwdl' {'j"ITtT
sobre los proc('sos ('conmi{'os nacionales a travs del poder ('j,','utivo fl'dl'raL
155
A lo largo de varios decenios, a partir de 1950, se desenvolvi y consolid la intervencin

del Estado mexicano en la economa. Sucesivas iniciativas del ejecutivo federal, respaldadas
por el constituyente permanente y por el Congreso de la Unin, crearon el marco jurdico
de lo que se denomin el sistema de economa mixta.
Como su nombre lo indica, en el sistema de economa mixta las actividades econmicas
de la nacin recaen, casi por partes iguales, en el sector privado y en el sector pblico.
Este ltimo lleva a cabo su amplsima tarea econmica a travs de la regulacin general
de algunos procesos (como la fijacin del precio de los productos bsicos la poltica de
substitucin de importaciones, por mencionar dos ejemplos), o directamente mediante las
l'mpresas pblicas, cualquiera que sea la naturaleza jurdica particular de cada una de
ellas.
A fines de t 982, luego de doce aos de crecimiento sin interrupciones, el sector pblico
mexicano lleg a representar el 50% de toda la actividad econmica nacional. Lgicamente
una parte muy significativa del total de los recursos crediticios, financieros internos y del
exterior, tcnicos, humanos y materiales del pas caan dentro de la esfera estatal; incluyendo
la banca recin nacionalizada. Si bien es cierto que el Estado mexicano, en particular el
poder ejecutivo, ejerca una enorme influencia en el ritmo y nivel de la actividad econmica,
tambin lo fue que el costo financiero de ese poder fue muy alto en trminos del
endeudamiento pblico externo e interno. Para dar una idea del orden de las magnitudes,
diremos que en doce aos el endeudamiento externo del Estado creci de menos de veinte
mil millones de dlares, en 1976, hasta ms de cien mil, en 1988. Una parte substancial
de esta enorme masa de recursos se destin a mantener la operacin y la expansin de las
empresas pblicas; la mayora no generaban, por s mismas, los montos suficientes para
su operacin ni para su necesario crecimiento. Al sobrevenir las grandes devaluaciones
monetarias de aquellos aos, la carga financiera que representaban los subsidios y la
deuda de las empresas se torn insostenible.
Junto a la necesidad de renegociar la deuda pblica, el ejecutivo federal se top con la
necesidad de revisar su poltica de intervencin en la economa.
En otras regiones y pases del mundo ocurra un fenmeno similar: la economa mundial
se hallaba estancada pero con altas tasas de inflacin. En Europa Occidental, Gran
Bretaa experimentaba la ms aguda crisis econmica y social entre los pases no socialistas
del continente: bajo crecimiento del PNB, baja tasa de ocupacin, inflacin elevada y
constante devaluacin de la libra esterlina, otrora la moneda ms fuerte del mundo. La
llegada al poder de la seora Margaret Tatcher; en el inicio de la dcada de los ochentas
del siglo anterior, abri una nueva era en materia de poltica econmica. Su raz terica
parta de las ideas de las economistas norteamericanos e ingleses denominados nuevos
liberales. La cabeza de ellos, el Dr. Milton Freedman, de la Universidad de Chicago,
ejerci una vasta influencia sobre los economistas de toda una generacin en arribos lados
del Atlntico. Una sntesis de las principales ideas de la escuela del nuevo liberalismo
econmico es la siguiente:
Disminuir a su mnima expresin el "peso" y tamao del sector pblico en la economa
nacional:
Nueva poltica
econmica y
nuevo
gerenciamiento
pblico
156
Recortar las dimensiones de la burocracia;
Revisar las funciones del estado para restringirlas nicamente a las que son
estrictamente propias de su naturaleza;
Reorganizar las finanzas pblicas para alcanzar lo ms rpidamente posible, un
riguroso y sostenido equilibrio presupuestal, disminuyendo el gasto;
Tomar aquellas decisiones de poltica monetaria aconsejables -por lo general restrictivashasta disminuir la inflacin a una tasa menor que la del crecimiento de la poblacin;
Privatizar las empresas pblicas; vender el capital social de aquellas que no sean
propiedad mayoritaria del gobierno;
Renegociar plazos y/o tasas de la deuda pblica externa, cuando sea posible, para
disminuir su peso presupuestal;
Introducir cambios radicales en los procedimientos tradicionales de la administracin
pblica, utilizando los sistemas exitosos de la administracin privada;
Guiar la administracin pblica por los criterios y reglas del mercado,
Los ltimos dos elementos o principios de la poltica econmica del nuevo liberalismo,
en adicin al tema de la privatizacin, dieron origen a la ms importante revolucin en la
teora y prctica de la administracin pblica desde el desarrollo de la teora funcional en
los aos sesentas del siglo pasado. A esa revolucin terico-prctica se la conoce
indistintamente con los nombres de "nuevo gerenciamiento pblico" (NP\v, neto public
managment o "'reinvencin del gobierno".
La cada del
socialismo
real
Hacia finales de la misma dcada de los ochenta sobrevino el colapso de la antigua Unin
Sovitica y del resto de los pases comunistas en Europa y en Asia, que se hallaban bajo su
esfera de influencia. La crisis y subsecuente desaparicin del sistema econmico, social y
poltico en los pases llamados comunistas -salvo Cuba y China, en parte- es uno de los
hechos con mayores repercusin en la historia contempornea a nivel mundial.
Represent a los ojos de muchos el final de una corriente de pensamiento y de un
sistema poltico, que consideraba la accin global del Estado como el medio ideal y casi
nico, para la solucin de las cuestiones del desarrollo, del crecimiento y del bienestar de
la sociedad. Inevitablemente la cada del socialismo real acarre un desprestigio universal
en la capacidad del Estado y del gobierno para resolver los problemas fundamentales de
la sociedad. La solucin de aquellos, se deca, no se encuentra en la accin de un estado
fuerte, pesado y omnipresente; ello solo conduce al fracaso, al desperdicio, a la corrupcin
y a la eliminacin de la iniciativa individual. El desprestigio del Estado da, al aparato
de la administracin pblica que lo sustenta.
Los dos fenmenos mencionados antes -el surgimiento de la doctrina del nuevo
liberalismo y la cada del socialismo real- actuaron en una operacin de tijera para cortar
por el centro el pensamiento y prctica tradicionales en materia de administracin pblica.
Los principios
del nuevo
gerenciamiento
pblico y de la
reinvencin
del gobierno
De manera sinttica y simplificada expondremos los principios de una y otra doctrinas

administrativas, sin explicarlos, presentndolos en un slo cuerpo de ideas, aun cuando
originalmente forman dos grupos de tesis:
Un Hedor phlim reducido en manto a sus funciones y al tamao de HU burocracia:
Un gobierno que no sea propietario; en consecuencia, que privatice SUH empresas pblicas;
Un gobierno que se oriente por las reglas de la competencia del mercado, en particular,
en la prestacin de los servicios pblicos;
157
Un gobierno que sea riguroso en la administracin presupuestal, en consecuencia, que

mantenga equilibrio presupuestal con cero dficit; *
Un gobierno que establezca el menor nmero posible de reglas para el desempeo de
las actividades privadas; en consecuencia, que "desregule" y evite interferencias con
la iniciativa de las personas fsicas y morales;
Un gobierno que dirija, convoque y convenza a la sociedad para que sta acte; no
un gobierno que trate de hacer todas las cosas por s mismo;
Un gobierno que delegue el mayor nmero de funciones en otros rdenes de gobiemo
ms cercanos a los ciudadanos;
Un gobierno que deje en manos de la comunidad la prestacin de la mayor cantidad
de servicios y de acciones;
Un gobierno que busque y acepte la competencia en la prestacin de los servicios;
Un gobierno que conduzca por objetivos, por metas y no por reglas;
Un gohierno que se interese por los resultados de sus acciones y no por las bondades
intrnsecas de sus programas; en consecuencia, un gobierno que sepa cmo medir los
resultados de sus actividades;
Un gohierno que ponga nfasis en la ejecucin de las polticas pblicas y no slo en su
formulacin;
Un gobierno que preste atencin a los ciudadanos, que se rija por las demandas reales
de la poblacin (sus "clientes"), no por las ideas geniales de sus polticos o sus burcratas;
Un gobierno que sepa ganar dinero y no nicamente como gastarlo:
Un gobierno previsor, que anticipe; no slo un gobierno que ponga remedio a las cosas;
Un gobierno participativo, que sepa cmo descentralizar:
Un gobierno que sea capaz de incorporar a la administracin las ltimas tcnicas de
la informacin y de la comunicacin; en consecuencia, un gobierno que merezca el
ttulo de "gobierno electrnico" (Peters y Waterman, 1982; Osborne y Caehler, 19(2).
Las consecuencias para Mxico de las ideas del nuevo liberalismo y del nuevo
gerenciamiento pbhco o nueva administracin pblica, han sido enormes. Dieron como
resultado cambios radicales en las polticas pblicas y en el funcionamiento y operacin
del estado. a partir de profundas modificaciones en el marco constitucional y legal de la
sociedad mexicana. En gran medida este libro de texto, a lo largo de sus diferentes
captulos, describe y analiza sus repercusiones jurdicas y administrativas.
Repercusiones
en Mxico
Continuaremos con la exposicin de las amplias facultades que mantiene todava el

Estado mexicano y el titular del poder ejecutivo federal en materia econmica.
En la medida que este extraordinario artculo reivindica para el Estado mexicano "el
dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zcalos
submarinos de las islas"; de todos los minerales o yacimientos; de todos los carburos de
hidrgeno inrluvendo el petrleo; de las aguas de los ruares y las interiores; los esteros y
lagunas; los cauces de los ros, etctera; en la medida en qut' los particulares slo pueden
usar o explorar esos recursos de acuerdo a la reglamentacin qut' el ejecutivo haga y
mediante concesiones otorgadas por el propio ejecutivo federal, en los casos en que no
oecida hacerlo directamente; en esa misma medida el Estado mexicano ha dado al ejecutivo
* En sentido opuesto al llamado keynesianismo que propona la expansin del gasto pblico financiado
con dficit y deuda.
Leyes
reglamentarias
del artculo 27
158
una inmensa capacidad de accin directa sobre la economa y, facultades para regular la
explotacin de los recursos naturales cuando l no lo hace directamente.
La creacin de varios organismos descentralizados y empresas pblicas, derivan su

existencia de las disposiciones del artculo 27 constitucional. Tales son los casos de Pemex
y Comisin Federal de Electricidad.
Es innegable la influencia que ejercen sobre la vida econmica del pas estos organismos
que forman parte integral de los rganos del poder ejecutivo federal.
En el ao de 1992 el artculo 27 constitucional fue objeto de importantes modificaciones
que tendan a eliminar restricciones a la posesin y a la propiedad territorial de los
particulares, personas fsicas o morales, para promover la iniciativa y libertad econmica
individuales. Se entiende que tales modificaciones iban en lnea, claramente, con la filosofa
del nuevo liberalismo.
Por una parte se elimin la prohibicin a las sociedades mercantiles de ser propietarias
de terrenos agrcolas, aunque se establecieron lmites mximos a las superficies permisibles.
Por la otra, se termin con la prohibicin total para que las corporaciones religiosas
pudieran ser propietarias, tambin, de los bienes necesarios para el desempeo de sus
propios fines.
La ms importante modificacin en ese orden de cosas fue el fin de la inalienabilidad

de los terrenos ejidales. El nuevo texto constitucional establece al respecto:
Artculo 27. VIL
..
"La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las
condiciones que ms les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos,
regular el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario
sobre su parcela. Asimismo establecer los procedimientos por los cuales ejidatarios y
comuneros podrn asociarse entre s, con el Estado, con terceros y otorgar el uso de sus
tierras; y, tratndose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros
del ncleo de poblacin; igualmente fijar los requisitos y procedimientos conforme a los
cuales la asamblea ejidal otorgar al ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de
enajenacin de parcelas se respetar el derecho de preferencia que prevea la ley",
Modificaciones
al artculo 28
Las modificacionesexperimentadas por este artculo constitucional son un ejemplo, tambin,

de la influencia que la filosofa econmica del nuevo liberalismo ha tenido en Mxico.
El artculo establece la prohibicin para la operacin de monopolios de cualquier clase:
las leyes reglamentarias conceden facultades al estado, casi siempre a travs del ejecutivo,
para obligar a las empresas monoplicas privadas a disgregar sus actividades y permitir
a otras empresas la participacin en la actividad de que se trate. En 1993 se cre la
llamada comisin federal de competencia (eFC), rgano desconcentrado autnomo de
159
la actual secretara de economa, que ejerce las facultades que la ley otorga al estado en
esta materia.
El dispositivo constitucional que se comenta seala que la ley reglamentaria respectiva
facultar al ejecutivo para perseguir y sancionar severamente toda concentracin o
acaparamiento de artculos de consumo necesario, que tenga por objeto obtener el alza
de los precios; o cualquier maniobra o acuerdo entre productores que tienda a evitar la
libre concurrencia o la competencia y obligar a los consumidores a pagar precios
exagerados.
.
A finales de 1982 el constituyente permanente adicion este artculo estableciendo la
prohibicin al Estado de concesionar el serviciode la banca a losparticulares. Se nacionaliz
el sistema financiero. En enero del ao siguiente el congreso aprob la ley del servicio de
la banca nacionalizada. Fue sta una decisin histrica dictada por las graves circunstancias
econmicas que viva el pas y por la deteriorada relacin entre el gobierno federal y el
sector empresarial nacional.
La estatizacin de la banca continu hasta junio de 1990, fecha en la que se public el

decreto del constituyente permanente que derog el prrafo del artculo 28 de la Constitucin que estableci la banca nacionalizada. Resulta interesante transcribir algunos
prrafos de la exposicin de motivos de la iniciativa respectiva, en la que se fundamenta
el regreso a la banca privada, pues son fiel reflejo de la nueva filosofa econmica:
"Primero, la impostergable necesidad de concentrar la atencin del Estado en el cumplimiento de sus objetivos bsicos: dar respuesta a las necesidades sociales de la poblacin
y elevar su bienestar sobre bases productivas y duraderas".
"Segundo, el cambio profundo en el pas de las realidades sociales, de las estructuras
econmicas, del papel del Estado y del sistema financiero mismo, modifica de raz las
circunstancias que explican la estatizacin de la banca".
"Tercero, el propsito de ampliar el acceso y mejorar la calidad de los servicios de la
banca y crdito en beneficio colectivo, evitando subsidios, privilegios y abusos".
"Un Estado excesivamente propietario es inadmisible en un pas con tanta pobreza"
(Citado por Rabasa y Caballero, 1997)
Al momento de escribir este texto slo un banco de tamao medio permanece al cien
por ciento en manos de mexicanos. Para algunos es una consecuencia negativa y
preocupante del fenmeno de la globalizacin; para otros es un signo alentador de la
confianza que muestra sobre el futuro econmico de Mxico, uno de los sectores ms
conservadores en el mundo de los negocios.
En 1993 tuvo lugar una nueva modificacin al artculo constitucional que se estudia:
En esa ocasin para transferir las facultades de que gozaba el ejecutivo federal en materia
de poltica monetaria al Banco de Mxico, de manera exclusiva y autnoma. El texto
constitucional en su parte conducente seala:
Cambios en la
poltica hacia
la banca
privada
160
"El Estado tendr un banco central que ser autnomo en el ejercicio de sus funciones
y en su administracin. Su objetivo prioritario ser procurar la estabilidad del poder
adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectora del desarrollo nacional
que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podr ordenar al hanco conceder
financiamiento" .
Esta modificacin restringe la esfera de competencia del ejecutivo federal pero no as la

del estado mexicano. Lo faculta para, entre otras medidas, regular la oferta monetaria y
fijar la tasa primaria de inters, por conducto del Banco de Mxico. Cancela la posibilidad
de que a peticin del gobierno, el banco central "eche a andar la maquinita de imprimir
dinero" para otorgarle prstamos.
Reprivatizacin
de la banca
En la sesin de la cmara de diputados del 26 de junio de 199:3 se ley la siguiente

DECLARATORIA:
"El Honorable Congreso de la Unin en uso de la facultad qut' le confiere el artculo
135 de la Constitucin General de la Repblica y previa la aprobacin de la totalidad de
las honorables legislaturas de los estados, declara que reforma los artculos 28 y 12:3 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
"Artculo primero. Se deroga el prrafo quinto del artculo 28 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos .
He aqu lo que deca el derogado prrafo quinto de ese artculo:
"Se excepta tambin de lo previsto en la primera parte del primer prrafo de este
artculo la prestacin del servicio de banca y crdito. ("En los Estados Unidos Mexicanos
quedan prohibidos los monopolios... "). Este servicio ser prestado exclusivamente por el
Estado a travs de instituciones que establezca la correspondiente ley reglamemaria, la
que tambin determinar las garantas que protejan los intereses del pblico y el
funcionamiento de aqullas en apoyo de las polticas de desarrollo nacional".
Definicin de
la poltica
econmica:
nuevas
restricciones
Anteriormente, con un congreso dominado mayoritariamente por un solo partido. (,1

presidente de la repblica decida libremente la poltica econmica nacional: igualnlt'ntf'.
operaba sin restricciones los instrumentos para implantarla: las leyes de ingresos y el
presupuesto de egresos.
Como se ha explicado en otra parte, el cambio en el panorama poltico nacional y la
composicin partidista actual del congreso -ausencia de mayora absoluta e inexistencia
de coalicionespermanentes entre los partidos grandes- han establecido lmiresa la amplsima
capacidad del ejecutivo de la que disfrutaba, para decidir y ejecutar la poltica econmica
por si mismo. Adicionalmente, modificaciones al marco jurdico respecto de las atribuciones
del ejecutivo en materia econmica, a las que aludiremos en el prrafo siguiente. han
originado restricciones puntuales en la capacidad de este poder para intervenir en la
economa. A todo lo anterior debe sumarse la deliberada decisin de los ltimos gobiernos
de interferir lo menos posible en los procesos econmicos. consecuencia de la filosofa
liberal imperante.
En junio de 1993 entr en vigor un nuevo y moderno ordenamiento econmico: la ley

federal de competencia econmica. En ese momento, por disposicin del propio texto
legal, quedaron abrogadas las antiguas leyes que otorgaban amplias facultades al ejecutivo
federal para intervenir en los procesos econmicos, a saber: la ley orgnica del artculo
28 constitucional en materia de monopolios; la importante ley sobre atribuciones del
ejecutivo federal en materia econmica; la ley de industrias de transformacin; y, la ley
de asociacioires de productores para la distribucin y venta de sus productos.
161
Abrogacin de
las facultades
econmicas
del ejecutivo
federal
La expedicin de la nueva ley y la abrogacin de las que se mencionaron dan un giro

substancial a la forma de intervencin del Estado en la economa mexicana.
Conviene recordar lo que la Constitucin establece en materia de monopolios y de
proteccin a la libre competencia. El varias veces reformado artculo 28 constitucional a
la letra seala:
"AlU. 28.- En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las
prcticas monoplicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los trminos y
condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dar a las prohibiciones a ttulo
de proteccin a la industria.
En consecuencia la ley castigar severamente, y las autoridades perseguirn con eficacia,

toda concentracin o acaparamiento en una o pocas manos de artculos de consumo
necesario y que tenga por objeto el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o
combinacin de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios,
que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre
s y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que
constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas
y con perjuicio del pblico general o de alguna clase social".
La propia Constitucin indica ms adelante, en otro prrafo del mismo artculo, que no
se considerarn monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en
reas estratgicas, correos, telgrafos y radio telegrafa; petrleo y los dems hidrocarburos,
petroqumica bsica; minerales radiactivos y generacin de energa nuclear; electricidad
y otras que sealen las leyes.
Por su parte, el artculo 1 n. de la ley federal de competencia econmica seala:
"ART. 1''. - La presente leyes reglamentaria del artculo 28 constitucional en materia de
competencia econmica, monopolios y libre concurrencia, es de observancia general en
toda la Repblica y aplicable a todas las reas de la actividad econmica".
Las diversas atribuciones del ejecutivo federal en materia econmica que el anterior
marco jurdico le otorgaba, se han trasladado ahora, casi exclusivamente, al campo de la
proteccin a la libre concurrencia; a garantizar la ms amplia competencia entre
proveedores de bienes y servicios. Es el camino escogido por la economa de mercado
para beneficiar a los consumidores mediante bajos precios y adecuada calidad.
La ley federal
de
competencia
econmica
162
Los analistas de la ley federal de competencia econmica afirman que el objetivo de la

leyes promover la eficiencia econmica y proteger al proceso de competencia y libre
concurrencia. Para lograr este propsito, sealan, a la ley le concierne la conducta de ""los
agentes econmicos", por lo que establece una poltica fundamentalmente preventiva con
respecto a concentraciones y, en su caso, sanciona las prcticas monoplicas. (Comisin
federal de competencia, 1994).
Esos mismos analistas afirman, tambin, que la nueva ley se enmarca dentro de las
acciones realizadas para modernizar la econorra nacional y colocarla en el sendero de
un crecimiento sostenido:
"Con ella se refuerzan las polticas de apertura al comercio internacional, de desregulacin
y de privatizacin, y se crea el marco legal que contribuir a asegurar el correcto
funcionamiento de los mercados .... " La ley minimiza el uso de instrumentos de control
directo sobre las empresas y permite el funcionamiento de los mercados, pero rechaza
que estos lleven siempre a situaciones ideales, sino que reconoce que la monopolizacin es
un problema recurrente que debe ser enfrentado" (ibid).
La ley distingue entre las prcticas monoplicas absolutas y relativas. Las primeras son
consideradas anticompetitivas sin ambigedad o condicin alguna, mientras que en las
segundas el efecto neto sobre la competencia y el proceso competitivo no siempre es
claro, por lo que para considerarse nocivas deben ser previamente evaluadas.
Resulta interesante conocer cules son las prcticas rnonoplicas relativas, mismas que
para caer en el supuesto de la ley, deben ser previamente evaluadas conforme a los
criterios que la propia ley seala. Entre ellas estn:
La comisin
federal de
competencia
econmica
Divisin vertical de mercados;

Restricciones al precio de reventa o venta del producto final:
Ventas atadas;
Contratos de exclusividad:
Denegacin de trato;
Boicot;
Otras prcticas
Es muy interesante darse cuenta que las importantes atribuciones que otorga la ley para
garantizar la libre concurrencia no quedan en manos del poder ejecutivo o alguna de las
dependencias del rea econmica. La ley cre una nueva figura en el seno de la
administracin pblica mexicana, desconocida hasta entonces. Se estableci una comisin
ad hoc llamada la comisin federal de competencia econmica, que es un rgano
administrativo desconcentrado de la antigua secretara de comercio y fomento industrial,
actualmente secretara de economa; dispone de autonoma tcnica y operativa: tiene a
su cargo la prevencin, investigacin y combate a los monopolios, prcticas monoplicas
y concentraciones.
Los exegetas de la ley sostienen:
163
"La secretara de comercio y fomento industrial (lase secretara de economa), no tiene

atribucin alguna en la aplicacin de la Ley Federal de Competencia Econmica, fuera
de lo quc la ley establece en materia de precios mximos. La Comisin esta sectorizada
en la secretara de economa, pero guarda total autonoma operativa y tcnica respecto
de esta o de cualquiera otra dependencia como lo dispone la ley. Eso implica que las
decisiones y resoluciones de la Comisin estn sujetas solamente a las evaluaciones e
investigaciones que sta efecte de acuerdo con la ley" (ibid).
Otras leyes han creado sendas comisiones de naturaleza semejante. Su estudio desde el
ngulo propiamente administrativo se intentar en otra seccin de este libro.
Desde la primera ley orgnica del Banco de Mxico, en el ao de 1925, los creadores de
esta institucin rectora de la poltica monetaria nacional, expresaron su intencin de
dotarla de autonoma. Sucesivas modificaciones a su estructura jurdica en los aos de
19:36 y 19-+ 1, continuaron el proceso de fortalecimiento de su capacidad rectora en materia
monetaria, aunque siempre existi un cierto grado de subordinacin a la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, que consideraba al Banco de Mxico como uno de los
principales instrumentos de poltica econmica general del gobierno.
En el mo de 1982, como resultado de la nacionalizacin de la banca, se transforma la
naturaleza jurdica del Banco de Mxico que deja de ser sociedad annima para
transformarse en un organismo pblico descentralizado. Pocos aos despus, luego de la
re-privatizacin de la banca, el ejecutivo federal enva en el ao de 1993 una iniciativa
para la modificacin de los artculos 28, 73 y 123 de la Constitucin con el propsito
fundamental de dotar de completa autonoma al Banco de Mxico, de una vez por todas.
Borja Martnez citado por Rabasa y Caballero (Mxico, 1997), sostiene que esas
modificaciones establecen un nuevo rgimen constitucional para el Banco de Mxico, con
las siguientes caractersticas:
Modifica la naturaleza jurdica de la Banca Central, que de organismo pblico

descentralizado pasa a ser una nueva persona de derecho pblico que ejerce funciones
inherentes al Estado, sin estar comprendido en la administracin pblica centralizada.
La Constitucin dota de autonoma operativa y financiera al Banco de Mxico y

prohibe que autoridad alguna le ordene conceder financiamiento (entindase que el
gobierno no podr ordenarle que conceda prstamos al propio gobierno emitiendo
billetes o sacando recursos de sus reservas). Ello significa que tiene plena autonoma
para manejar el crdito primario y evitar fenmenos inflacionarios por presiones
polticas.
El nuevo prrafo sexto del artculo 28 de la Constitucin a la letra dice:
"'El Estado tendr un banco central que ser autnomo en el ejercicio de sus funciones y
en su administracin. Su objetivoprioritario ser procurar la estabilidad del poder adquisitivo
de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectora del desarrollo nacional que
El nuevo
Banco de
Mxico
164
corresponde al Estado. Ninguna autoridad podr ordenar al banco conceder

financiamiento" .
Atribuciones
del ejecutivo
en materia
econmicofinanciera
Conjuntamente con el congreso de la Unin, en particular con la cmara de diputados, el

presidente de la repblica decide la poltica econmica y opera los instrumentos para
implantarla. Las leyes de ingresos y el presupuesto de egresos son los dos mecanismos
bsicos para decidir y operar la poltica econmica.
Las leyes de ingresos y egresos son del dominio y resorte propios del congreso de la
Unin; documentos a travs de los cuales este poder plasma sus decisiones. Desde un
punto de vista formal, as es. Sin embargo, varias circunstancias jurdicas, polticas y de
hecho, influyen y hacen que estas leyes sean el medio para que no sea solo el legislativo
sino conjuntamente con el poder ejecutivo decidan y operen la poltica econmica del
pas. Las circunstancias estn cambiando.
La tradicin constitucional establece como facultad exclusiva del poder ejecutivo la
iniciacin de las leyes de ingresos y de presupuesto.
Esto le confiere una ventaja inicial al ejecutivo sobre el congreso, en la medida en que
estos documentos son hoy en da extremadamente complejos y exigen un largo periodo
de preparacin.
Hasta la fecha el poder legislativo carece de tiempo suficiente para estudiarlos, del
equipo humano tcnico para examinarlos y, consecuentemente, de la capacidad para
proponer alternativas globales a las opciones de poltica que el ejecutivo seala. Sin
embargo, cada da fortalece ms sus posibilidades analticas y prepositivas. Ahora es
frecuente y natural que los diputados modifiquen partidas especficas del presupuesto de
egresos y sus correlatos en la ley de ingresos.
Anteriormente la composicin poltica del congreso de la Unin favoreca la aprobacin
de las iniciativas del ejecutivo, prcticamente sin modificacin. Por esta razn se afirmaba
que el diseo y operacin de la poltica econmica nacional era el campo exclusivo del
poder ejecutivo. Esta situacin ha cambiado irreversiblemente.
A travs de la aprobacin de las leyes de ingresos y los presupuestos se deciden, entre
otras materias las siguientes:
a) Mediante la ley de ingresos:
La poltica fiscal. El monto y composicin de las contribuciones, es decir, de los

recursos que el estado toma de los particulares; en consecuencia -parcialmente al
menos- la poltica de distribucin de los ingresos y la riqueza.
La poltica de subsidios fiscales al consumo y a la inversin.
La poltica de crdito pblico y, en particular, la de endeudamiento con el exterior.
Debe recordarse que la ley de ingresos de la federacin incorpora decisiones sobre el
financiamiento va crdito de los principales organismos descentralizados del pas.
165
h) Mediante el presupuesto de egresos:
La participacin del sector pblico en la actividad econmica nacional.
El volumen y la composicin del gasto pblico; en especial las asignaciones destinadas

al gasto corriente y a la inversin.
Los sectores de atencin preferente por parte del gobierno federal.
La poltica de inversiones pblicas; en particular la asignacin de recursos a las
inversiones sociales o a las llamadas "directamente" productivas.
La poltica de empleo.
La poltica de subsidios va gasto, al consumo y a la inversin.
La poltica de apoyo financiero a los estados y municipios.
A partir del ao de 1965, el presupuesto de algunos organismos descentralizados y

empresas pblicas forma parte de la ley del presupuesto de egresos de la federacin.
Aunque los ingresos derivados de la compraventa de mercancas y servicios se estima
globalmente, el resto de los elementos presupuestales se establecen en la ley de ingresos y
la de egresos.
Nos referimos a las facultades en materia agraria, en materia laboral, en materia de
poblacin y, por ltimo, a la singular situacin jurdica del Distrito Federal.
El artculo 27 constitucional otorga atribuciones al ejecutivo federal en materia agraria.
La propia Constitucin lo denomina "suprema autoridad agraria". Esas atribuciones son
ahora ms restringidas, desde la conclusin oficial del reparto agrario. Consisten en:
Organizar a las autoridades agrarias federales y mixtas.
Hesolver en definitiva todas las cuestiones de lmites sobre terrenos comunales y ejidales.
Aprobar, ratificar o modificar los dictmenes formulados por las autoridades agrarias
subordinadas.
Otras
facultades
econmicas
del gobierno
Las facultades del poder ejecutivo en materia de dotacin de agua a los paniculares,
quedaron sealadas al hacer referencia a las que tiene en relacin a los recursos naturales
del pas.
Existen dos leyes reglamentarias principales del artculo 27 en materia agraria: la ley
federal de reforma agraria, que reglamenta las facultades del ejecutivo que han sido
sealadas aqu y la ley de fomento agropecuario. Esta ltima concede atribuciones al
poder ejeeutivo, a travs de la secretara de agricultura y recursos hidrulicos, hoy secretara
de agricultura, ganadera, desarrollo rural, pesca y alimentacin, para organizar y
fomentar la produccin agrcola. Esencialmente propone lo siguiente:
La planeacin agropecuaria mediante la elaboracin del plan nacional de desarrollo

agropecuario y la creacin de un sistema nacional de organismos de planeacin
agrcola.
La rreacin de mecanismos de coordinacin para los tres rdenes de gobierno.
La organizacin de los distritos agrcolas de temporal.
La creacin de nuevas formas de organizacin de la produccin agropecuaria, mediante
Facultades en
la Ley de
fomento
agropecuario
166
el establecimiento de unidades de produccin en las que participan pequeos propietarios

y ejidatarios.
Materia laboral
En materia laboral el ejecutivo tiene atribuciones para designar a los representantes en la

comisin nacional de participacin de utilidades y fijar el porcentaje que de las utilidades
de una empresa, deber distribuirse. Anualmente propone el monto del salario mnimo en
el seno de la comisin nacional de los salarios mnimos.
Designa al presidente de la Junta de Conciliacin y Arbitraje al presidente de la Junta
de Conciliacin y Arbitraje del Distrito Federal, as como a los representantes
gubernamentales en las propias juntas.
Materia de
poblacin
En materia de poblacin las facultades del ejecutivo son de dos tipos: unas derivadas de
mandato directo de la Constitucin y las otras establecidas en las leyes reglamentarias de
los captulos 11, III y N de la propia Constitucin.
Por lo que toca a las primeras, slo se seala aqu lo dispuesto por el famoso artculo
3.3constitucional, que indica que el ejecutivo tendr facultad exclusiva de hacer abandonar
el territorio nacional, inmediatamente y sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero
cuya permanencia juzgue inconveniente.
Organizacin
bsica del
Poder
Ejecutivo
En el tema anterior se estudi al Ejecutivo de la Unin, a su rgano y su titular, con un

enfoque jurdico. En este se estudiarn dos de los rganos que integran la administracin
pblica federal centralizada, de apoyo directo e inmediato al titular del poder ejecutivo
federal: la oficina ejecutiva del presidente de la repblica y la consejera jurdica del
ejecutivo federal. En los siguientes captulos se estudiarn las secretaras de Estado -los
departamentos administrativos dejaron de existir desde hace muchos aos- y algunos
aspectos de la administracin paraestatal.
El objeto de estudio en este tema es la presidencia de la repblica como rgano de la
administracin central, en los trminos de la LOAPE
La presidencia de la repblica tiene un largo historial que se remonta a la primera
Constitucin federal de 1824. Sus constantes transformaciones en el tiempo se explican
por ser un rgano de apoyo directo al titular del ejecutivo federal.
17
168
TO~])E LA PRESIDENCIA DE LA REPBLICA
lieatiene su origen en la Constitucin Federal del4de ()(:tubre de
la oolaboraci6n de empleados pblioos para atender el ~.de

~~.'de.Ja Repblica.
.,.. ,.~ ~
r~
e.,
. ... .".. . '.r.::....
ortfe
. . ... namientos ~amentan las actividades de los'auxiJiares..
....
de.l
,.,'.lica.Oestacan, por ejemplo, el "Proyecto para el ~to del

~.. .~el.~ltIacio Nacional" de 1838, que inclua entre otros a los siguientes
e
..................
tSOSeI:..
titcionaris:un~rnacloroomo Jefede Palacio Nacional; un ConseIje a cargo de cuidar
eJ,1\dacio Nation8lr un Arquitecto responsable de elaborarplanosy dirigir las obras que se

enwl'ndierart en Palacio Nacional.
En 1853 el "Reglamento para el Gobierno Interior del Palacio Nacional" contemplaba,

adeRlsde..~. _cargos
anteriores, un capelln
y un relojero.
-. -.,
j;;;'-~'
.f
,fr~~/.~~)'~t ..~entopara eI.Servicio Militar.en las ResidenciaJ' Oficia1~'del Poder

&~~;~. cargodeCobrnador d Palacio y lo sustituye por. un Jefe Militar de
Ias~~ Presidenciales.
el
Eil'l902';d"RegJarnentoProvisional de Ia Intndencia de los ~aI3.cios~llCiorial y de

Chapultepec", designa a un Intendente como Jefe de las Residenclas Presidenciales
in~e~~1 Je-fe MiJitar'. cuyas funciones seranentreotras, lasdeproporcionar ~~
aiPre8dIitea IaRepblicil!en el Interior de los.Palacios, tener en orden y perfecto.~cio
las Residencias Presidenciales y controlar y coordinar con el Jefe Militar losservicios diarios
de los carruajes para la Presidencia.
Amediados' de la dcada de los aos treinta comienza la institucionalizacin y

especializacin de las oficinas de la Presidencia. Por Decreto promulgado el 31 de diciembre
de 1936 se crea el Departamento de Publicidad y Propaganda, mismo que por acuerdo
presidencial del 1O dejuliode 1937tomelnombrede Departamento de Prensay Publicidad.
Le fue encomendado difundir las actividades presidenciales y se le adscribi la Oficina de
Quejas, ocupada principalmente de cuestiones agrarias.
Apartir de 1940 esasoficinas reciben el nombrede Secretara Particular de la Presidencia,
la cual'coordinaba sus tareas con la Ayudanta de la Presidencia y la intendencia de las
Residencias Presidenciales.
En 1946 esa Secretara se denomina Secretara Privada y en 1947 Secretara Privadadel
PrimerM~o. Esta seintegrabapor reas queatendanasuntos de prensae informacin
interna yextetna; acuerdos presidenciales, telfonos, telgrafos y documentacin enviadaal
Pres~~la nepblica.
En 1949
se transforma en la Secretara de la Presidencia, sin alterar la organizacin
a~trativa de 1947. Adopta una vezms el nombre de Secretara Particular en octubre

de 1954,<p.t.mt ser sustituida por la Secretara Privadaen 1958.
Con la Ley de Secretarias y Departamentos de Estado del 24 de diciembre de 1958 se

crea la Secretaria de la Presidencia, reuniendo las funciones de planeacin, coordinacin,
inversin pblica y el estudiode las modificaciones que debieranhacerse a la administracin
pblica. Tambin le corresponda estudiary dar forma a losacuerdos presidenciales para su
debida ejecucin, registrar las leyes y decretos promulgados por el Ejecutivo, y losacuerdos
y resoluciones del Presidente de la Repblica, tales como: correspondencia, prensa e
informacin interior y exterior, acuerdos presidenciales, integracin de informes presidenciales,
servicios administrativos, intendencia de residencias presidenciales, oficina de telecomunicaciones, oficiala de partes,extraetos de correspondencia y traducciones.
En 1964 se crea la Direcci6n General de.Difusin y Relaciones Pblicas para ejercer la
funcin de informacin antes encomendadaa la Secretaria Privada.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, expedida en 1976, suprime la
Secretaria de la Presidencia y crea la Presidencia de la Repblica. Forman parte de staIas
oficinas auxiliares del TItular del Poder Ejecutivo.
Manual de Organizacin de la Administracin Pblica Federal Centralizada (INAP, 999)
169
170
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2001-2006

Los cambios en la estructura del Poder Ejecutivo Federal.
Creacin de las comisiones.
Con fundamento en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal en su artculo 8.,
que faculta al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos para constituir unidades de
asesora, de apoyo tcnico y de coordinacin, mediante acuerdo presidencial del 10. de
diciembre de 2000 se cre la Oficina Ejecutiva de la Presidencia de la Repblica, que
contempla entre otras unidades administrativas, la Comisin para el Desarrollo Social y
Humano, la Comisin para el Crecimiento con Calidad y la Comisin de Orden y Respeto,
con funciones de planeacin, coordinacin, colaboracin, apoyo y promocin.
Con esta nueva estructura de la administracin pblica se busca que el diseo y la
instrumentacin de las polticas pblicas del Ejecutivo Federal tengan una perspectiva integral
que refleje la coherencia y coordinacin interinstitucional, que evite la duplicidad de funciones,
haga un uso ms eficaz de los recursos e incremente la efectividad de los resultados.
Esta nueva forma de operar tiene como objetivos:
Incrementar el impacto de las polticas pblicas estableciendo 1necanismos de coordinacin
de acciones y trabajo interentidades en temas prioritarios para el desarrollo de la nacin.
Promover la consistencia entre las polticas y los programa,; de las distintas dependencias,
a fin de que las acciones de las entidades de la administracin pblica federal sean
sinrgicas y se eviten duplicidades.
Definir las prioridades, visiones, metas y estrategias de las secretaras y organismos de

cada Comisin. La mejor forma de concentrar esfuerzos es saber con exactitud cul es el
resultado que debemos alcanzar. cules los instrumentos y cul el tiempo para lograrlo.
Establecer procesos de evaluacin de las acciones de gobierno que ajusten su labor a las
necesidades de la sociedad.
Disear nuevas forma'> de atencin a las necesidades sociales integrando capacidades,

recursos y experiencias de cada entidad.
El propsito es lograr que todas las entidades del gobierno estn en la misma frecuencia;
que la fuerza del equipo radique en tener objetivos comunes; que el trabajo vaya en la
misma direccin con base en desafos claramente definidos y compartidos: que al concentrar
los esfuerzos se logren mejores resultados.
Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006
171
ESQUEMA DE ti\. NUEVA PRESIDENCIA DE LA REPBUCA
Comisin para el
desarrollo social y
humano
La revolucin educativa
a
s
b
i
,8
b,
1
i
a
s
Sistema integral
de salud
Comisin para el
crecimiento con
calidad
Desarrollo econmico
dinmico e incluyente
Competitividad
Seguridad pblica
Comisin de orden
y respeto
Gobemabilidad
democrtica
Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006
Durante los ltimos veinte aos el crecimiento experimentado por el pas. en todos los
rdenes, ha sido exponencial, Una sola variable. la demogrfica. ejemplifica la afirmacin:
la poblacin total pas de 67..t millones de habitantes PIl1980 a l O millones en el 2000,
,\grgursr la complejidad derivada del fenmeno de globalizacin de la economfa y las
relaciones internacionales: fas recurrentes crisis econmicas qup han asolado diversas
regiones del mundo y a Mxico en particular: la cada vez ms activa participacin de la
sociedad en los asuntos pblicos. y. los cambios en la correlacin del poder poltico en el
seno de la repblica. Se rom-luir. forzosamente. qur la tarea del presidente de la repblica
-dirigir el gobipl"llo y la administracin nacionales- requiere del diseo meticuloso y eficientrde sus rganos de apoyo,
Los presidentes en tUI"IIO, desde hace varios sexenios, han consolidado una forma de
conduccin drla presidencia que. ms all del "estilo personal de gobpl"llar'. es resultado
de rnsayos aunados a experiencias positivas en la conduccin cotidiana de la presidencia.
:\1 cambio r-n la administ racin gubernanlPntal Iederal en diciembre del 2000. con el
triunfo d('1 P\N en la presidencia de la repblica, SI' ha genrrado un proceso d(' transformarin de las oficinas auxiliares y de apoyo del titular del pjpcutivo federal. Al momento
d(' escribir este texto (diciembre del 2001). algunas propuestas presidenciales continan
en estudio y consolidacin, Las transformaciones se hallan en el camino de formalizacin
jurdica, Naturalmente. ('s tpmprano para hacer una evaluacin de las bondades de tales
modifirariones: por tanto aqu habr qur limitarse a comparar la organizacin anterior
con la nueva en vas de implantacin,
Con la administracin gulwrnalllpnt al que inici en diciembre de 1982 se avanz rualitativamenu- r-u la asignacin de funciones a la oficina de la presidencia de la repblica.
El rgano
"presidencia
dela
repblica" en
la actualidad
172
El entonces titular del poder ejecutivo decidi que para el diseo de la estrategia y las
polticas pblicas de esa administracin, se apoyara en los secretarios de estado de las
reas correspondientes -solos o en reuniones de gabinete- ms que en asesores especializados de alto nivel; las oficinas de la presidencia de la repblica de esa poca se
organizaron en torno a esa concepcin. Por el contrario, durante las dos administraciones
subsiguientes, el presidente trabaj primero con uno y posteriormente con dos asesores
principales, adems de los gabinetes tcnicos que se reunan regularmente.
Se integraba de la manera siguiente:
Estructura
orgnica de la
presidencia de
la repblica
(hasta
noviembre del
2000)
a)
b)
e)
d)
e)
f)
g)
h)
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos

Secretario particular del C. Presidente de la repblica
Coordinacin de atencin ciudadana
Coordinacin de asesores para asuntos de poltica interior y poltica exterior
Coordinacin de asesores para asuntos de poltica econmica y poltica social
Secretaras tcnicas de gabinetes
Direccin general de comunicacin social
Direccin general de administracin
Por separado, a virtud de una adicin al artculo 102 de la Constitucin,

i) Consejera jurdica del ejecutivo federal.
Las funciones y responsabilidades de estas unidades se desprenden de la designacin de
cada una. Sin embargo, comentario aparte merece la operacin de los llamados gabinetes
especializados. Su institucionalizacin data de las reformas al artculo 70. de la ley orgnica
de la administracin pblica, LAPF, que entr en vigor en diciembre de 1982. Los
gabinetes tcnicos o especializados por reas de poltica pblica, operaban de manera
que permitan coordinar y sistematizar el trabajo del presidente; constituan el ltimo
eslabn de coordinacin en la cadena de toma de decisiones gubernamental. La
designacin de "tcnicos" tena como propsito distinguirlos de los gabinetes legal y
ampliado (Pichardo, 1984).
El mencionado artculo 7. del ordenamiento citado, dice a la letra:
"El Presidente de la Repblica podr convocar a reuniones de Secretarios de Estado,
Jefes de Departamentos Administrativos y dems funcionarios competentes, cuando se
trate de definir o evaluar la poltica del gobierno federal en materias que sean de la
competencia concurrente de varias dependencias, o entidades de la administracin pblica
federal. Estas reuniones sern presididas por el titular del Ejecutivo Federal y el Secretariado
Tcnico de las mismas estar adscrito a la Presidencia de la Repblica".
Los principales gabinetes especializados eran los siguientes: Agropecuario, de desarrollo
social, econmico, de poltica interior, de poltica exterior, de salud, de seguridad nacional
y de turismo. En otro momento, funcion el llamado grupo gasto-financiamiento, que de
hecho operaba como otro gabinete, muy poderoso por cierto. Lo integraban la secretara
de hacienda, la extinta de programacin y presupuesto y, posteriormente, la secretara de
la contralorfa.
173
La evaluacin de la operacin del sistema de gabinetes tcnicos es muy positiva. Permiti

a los titulares del poder ejecutivo, en tumo, antes de decidir un curso de accin, conocer
puntos de vista diversos -igualmente importantes- respecto del planteamiento principal
formulado por el secretario originalmente responsable. En segundo lugar, permiti la
coordinacin de las acciones. Cuando estas reuniones, al ms alto nivel gubernamental,
ocurren con regularidad y disponen de un orden del da debidamente preparado, generan
estabilidad, eficiencia, orden y fluidez en la toma de decisiones, que se transmiten a los
siguientes escalones de la administracin.
En los primeros das de actuacin de la administracin federal 2000-2006, que encabeza
el presidente Fox, se public un acuerdo del ejecutivo que establece una nueva estructura
para las oficinas de apoyo al titular del poder ejecutivo federal. Su fundamento legal est
en la fraccin I del artculo 89 de la Constitucin y en los artculos 7. y 8. de la ley
orgnica de la administracin pblica federal (LOAPF). En los "considerandos" de ese
acuerdo se seala
"Oue el Titular del Ejecutivo Federal debe propiciar las condiciones para que las acciones
de las secretaras de estado o dependencias que tengan que ver con proyectos estratgicos,
sigan un proceso coherente y sinrgico, a efecto de lograr resultados en los tiempos
previstos.
"Se considera necesario llevar a cabo una reestructuracin de las reas que apoyan al
titular del Ejecutivo Federal en la Presidencia de la Repblica, a efecto de modernizar su
funcionamiento para lograr una organizacin del trabajo ms coordinada y especializada,
sin perjuicio de las atribuciones legales de las dependencias y entidades... "
(DO: -+-X1I-00)
El acuerdo crea la oficina ejecutiva de la presidencia de la repblica, que parecera
inspirarse en la "Executive Office of the White House", que existe desde hace muchos
aos en el gobierno federal de Estados Unidos. Cabe aclarar que, formalmente la nueva
"oficina ejecutiva de la presidencia de la repblica" no debe confundirse con la "presidencia
de la repblica" a la que se refiere la LOAPF, puesto que esta ltima ley no ha cambiado.
En la prctica actual son trminos equiparables.
El 13 de diciembre del 2000, nueve das despus de publicado el acuerdo al que se
viene aludiendo, se public uno segundo para corregir errores y omisiones del primero.
En efecto, en el del da -i se.crearon cargos de jefe de oficina y comisionado, pero no se
establecieron las correspondientes oficinas ni comisiones; adems, el nuevo acuerdo precis
el alcance de las atribuciones de la secretara particular y cre una coordinacin adicional.
Es conveniente transcribir a la letra el texto del mismo:
"Ejereicio de las facultades presidenciales"

ACUERDO
ARTCULO NICO.- Se reforman los artculos 2 y 5 del Acuerdo mediante el
cual se crea la Oficina Ejecutiva de la Presidencia de la Repblica, publicado en el Diario
Oficial de la Federacin el -i de diciembre de 2000, para quedar como sigue:
Cambios
recientes en la
organizacin
de la
presidencia de
la repblica
174
"Artfculo 2. Para el estudio, planeacin y despacho de los asuntos de su

competencia, la Oficina Ejecutiva de la Presidencia de la Repblica contar con las unidades
administrativas siguientes:
1.
Oficina de la Presidencia para la innovacin Gubernamental:

Oficina de la Presidencia para las Polticas Pblicas;
Oficina de la Presidencia para la Planeacin Estratgica y Desarrollo Regional;
Comisin de Orden y Respeto;
Comisin para el Crecimiento con Calidad;
Comisin para el Desarrollo Social;
Oficina de Representacin para el Desarrollo de los pueblos indgenas;
Oficina de Representacin para la Promocin e Integracin Social para Personas
con Discapacidad
IX. Oficina de Representacin para Mexicanos en el Exterior y Mxico-Americanos;
x. Coordinacin Presidencial para la Alianza Ciudadana.
XI. Direccin General de Administracin, y
XII. Secretariado Tcnico.
11.
111.
Iv.
V
VI.
VII.
VIII.
Artculo 5. El Secretariado Tcnico de la Presidencia de la Repblica estar a cargo del

Secretario Particular del Titular del Ejecutivo Federal y se encargar de convocar a las
reuniones de Secretarios de Estado y dems servidores pblicos de la administracin
pblica federal que el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos le indique.
A la anterior relacin deben agregarse las tradicionales:
Secretara particular
Coordinacin general de comunicacin social
Se formulan las siguientes observaciones: Las funciones de las nuevas unidades

pertenecientes a la oficina ejecutiva del presidente se llevarn a cabo en relacin con los
proyectos considerados "estratgicos" por la presidencia y no sobre los que constituyen la
actividad cotidiana de las dependencias y entidades. Tales funciones no son propiamente
ejecutivas sino de asesoramiento en las reas de planeacin, coordinacin, colaboracin,
apoyo y planeacin. Por tanto, se conducen sin perjuicio de las atribuciones legales de las
dependencias y entidades, como lo indican los "considerandos" transcritos. De este modo
se evitara la duplicacin de responsabilidades administrativas y legales, cuando menos
desde un punto de vista formal. Se mantiene el rea de "secretariado de gabinetes",
ahora en forma unitaria y no dual o mltiple como en el pasado. Al frente de cada una
hay un titular nombrado y removido libremente por este ltimo.
Consejera
jurdica del
ejecutivo
Esta unidad que depende directamente del presidente de la repblica, no participa de la

misma naturaleza jurdica de las que ahora integran la oficina ejecutiva de la presidencia,
Su creacin es el resultado de la adicin de un ltimo prrafo a la seccin A del art rulo
102 de la Constitucin. Se seala ah que:
"La funcin de consejero jurdico del Cobierno, estar a cargo de la dependencia del
Ejecutivo Federal que, para tal efecto, establezca la ley".
175
Anteriormente esa misma funcin se otorgaba constitucionalmente al procurador general

de la repblica. La Ley Fundamental clasifica a la Consejera como dependencia, razn
por la cual la LAPF la incluye en la relacin que de las mismas se consigna en su
articulado. Algunos analistas opinan que se presenta aqu una falta de tcnica jurdica al
clasificar a la Consejera como dependencia, pues estas unidades son las encargadas del
despacho de los "negocios del orden administrativo" y la Consejera Jurdica, como su
nombre lo indica aconseja en materia legal al titular del poder ejecutivo sin intervenir en
el despacho directo de asunto administrativo alguno.
En la prctica el consejero jurdico brinda apoyo cotidiano al presidente de la repblica
en la materia de sus atribuciones.
Se ha dado a conocer la creacin de otras oficinas y comisiones de apoyo al ejecutivo
federal, que no quedaron incluidas en el acuerdo inicial aludido lneas arriba ni forman
parte de las reas tradicionales. Entre ellas la coordinacin general de opinin pblica e
imagen y el llamado programa Puebla-Panam.
Otras oficinas
de apoyo
El Congreso de la Unin al analizar el proyecto de presupuesto para el ejercicio fiscal

del afio 2002, decidi modificarlo en diversas partidas y asignaciones. Unas de ellas:
Comentario
crtico sobre la
oficina
ejecutiva de la
presidencia
a) Que la existencia de jefes de oficina y comisionados de muy alto nivel, encargados de

reas especficas de atribuciones y programas, duplicaban las tareas de las secretaras
de estado a cuya esfera correspondan, en principio, esas mismas atribuciones.
b) Que la existencia de dos niveles de funcionarios, aparentemente yuxtapuestos en los
mismos mbitos de trabajo, lejos de facilitar la coordinacin la tomaba mucho ms
compleja; que se originaban celos administrativos y confrontaciones entre los propios
funcionarios.
e) Que el coste de ese gran aparato administrativo de la oficina de la presidencia, no se
compadeca con los recortes y la austeridad que campeaba en el resto de los sectores
presupuestarios.
Por las anteriores razones el congreso de la Unin decidi disminuir las asignaciones
propuestas para esas oficinas y en consecuencia, el presidente de la repblica vio la
necesidad de reorganizar sus reas de apoyo, dentro del mismo marco legal pero con un
presupuesto menor que el solicitado inicialmente.
Al afio de haber iniciadooperacionesla nueva oficinaejecutivade la presidencia, es decir,en
diciembre del 2001, los medios dieron a conocer una posible reorganizacin de la misma.
La "particular" como se le conoce en trminos concretos tiene un carcter pblico e
institucional, y proporciona al presidente apoyo y asistencia en materia de audiencias,
agenda, archivo, directorio y gestora de quejas y peticiones que le son formuladas. Por
su parte la "privada", tiene como encargo bsico atender los asuntos estrictamente
personales del presidente de la repblica.
Secretara
particular y
privada
176
Direccin de
administracin
Esta unidad administrativa, es el equivalente de una oficiala mayor de la presidencia. Se

encarga de atender y llevar a cabo las actividades propias de la administracin de personal,
adquisiciones, almacenes y servicios generales, vigilar el ejercicio del presupuesto asignado
y proponer las modificaciones necesarias. Depende de la secretara particular.
Direccin de
quejas
Esta direccin est concebida como un canal de comunicacin entre el pueblo y el

presidente. Concerta, sistematiza y promueve la atencin de las inconfonnidades del
pblico, relativas a los serviciosgubernamentales. Al igual que la direccin anterior depende
del secretario particular. Es una instancia til para la defensa general del particular ante
la administracin pblica. No debe confundirse con las oficinas de quejas y denuncias en
contra de los servidores pblicos que existen en cada una de las dependencias y entidades.
Estado mayor
presidencial
El fundamente jurdico de su creacin est en el artculo 9". de la ley orgnica del ejrcito
y fuerza area mexicana. Este artculo establece que el presidente de la repblica dispondr
de un estado mayor, con el carcter de rgano tcnico y militar, que lo auxilie en la
obtencin de informacin, la planificacin de actividades presidenciales y la prevencin
de la seguridad personal del presidente.
Se integra por unidades militares que dependen del presidente de la repblica, pero
bajo control del estado mayor, tales como el cuerpo de guardias presidenciales, el escuadrn
areo de transporte presidencial, as como por siete seccionesespecficamente determinadas
y con funciones bsicas. Existe una discusin entre los expertos sobre si el Estado Mayor
forma o no parte de la presidencia de la repblica. Nuestra opinin es positiva.
Desaparicin
del
secretariado
tcnico de
gabinetes
especializados:
crtica
En los acuerdos arriba referidos (DOF-4-XII-OO y DOF-13-XII-OO) que reorganizan la

oficina de la presidencia de la repblica, se substituyen las reas de apoyo tcnico y
seguimiento de los gabinetes especializados, por una nica denominada: "Secretariado
Tcnico". Es posible que la intencin sea simplificar la estructura de la presidencia de la
repblica, lo que sera un objetivoloable. Cabe tambin la posibilidad de que esa modificacin
obedezca a la intencin de regresar a un gobierno de asesores especializados, diferentes a
los funcionarios operativos y disminuir el papel de las reuniones de gabinete por reas de
especializacin. El artculo 5 del segundo acuerdo de referencia nicamente expresa que:
""Artculo 5.- El Secretariado Tcnico de la Presidencia de la Repblica estar a cargo del
Secretario Particular del Ejecutivo Federal y se encargar de convocar a las reuniones de
Secretarios de Estado y dems servidores pblicos de la administracin pblica federal
que el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos le indique".
Por su parte, el segundo transitorio del primer acuerdo abroga el diversos por el que se
reestructuran los gabinetes especializados del ejecutivo federal y el otro diverso que cre
la oficina de la presidencia de la repblica, "excepto lo que se refiere al Gabinete de
Seguridad Nacional previsto en el mismo".
Como ya se dijo, el funcionamiento de los gabinetes especializados no es solo cuestin de
"un estilo personal de gobernar". La experiencia internacional comparada y la propia de
Mxico, subraya la necesidad de involucrar la coordinacin a las reas competentes que
deben participar en decisiones de poltica, sumamente complejas: hacerlo de manera
177
peridica y sistemtica para tomar decisiones y para dar seguimiento a las mismas. Es de
esperarse que la desaparicin de los gabinetes especializados y sus oficinas tcnicas de
apoyo, no signifique un retroceso administrativo a pocas que eran evidentemente menos
complicadas, de un pas ms pequeo y menos difcil de gobernar.
La direccin general de comunicacin social 4JUe posteriormente fue substituida por la
coordinacin general- se cre por acuerdo publicado en el Diario Oficial en enero de
1983, tiene como base legal el artculo 8". de la LOAPE El ejecutivo federal considera
necesario contar con una unidad administrativa, que informe a tiempo de las actividades
realizadas por el presidente y dirija campaas de difusin, para dar a conocer las acciones
presidenciales. Adicionalmente a la tarea de informacin, la coordinacin de comunicacin
social capta, canaliza y procesa la informacin de los medios de comunicacin de los
acontecimientos de inters para el presidente.
Coordinacin
general de
comunicacin
social
La oficina mencionada, corresponde a la esfera de asesora y apoyo tcnico personales

del presidente. TIene como fundamento la ley orgnica de la administracin pblica federal,
no una disposicin constitucional; la crea el presidente por acuerdo.
La Constitucin ordena que el poder ejecutivo federal se estructure dualmente a travs de
rganos centralizados, las secretaras y departamentos y de rganos denominados entidades
paraestatales.
La organizacin centralizada y la paraestatal, que puede o no ser jurdicamente
descentralizada, forman parte integral de la administracin pblica federal.
Carcter dual
de la
administracin
federal
Este reconocimiento constitucional de ambas formas de organizacin del poder ejecutivo

federal adquiri vigencia en el ao de 1981. Con ello se superaron los problemas jurdicos
a que daba origen la ausencia de bases constitucionales para la creacin y operacin del
entonces amplio y complejo sector paraestatal.
En el lenguaje administrativo de uso comn se denominan dependencias a las secretaras
y entidades a todos los organismos del sector paraestatal como las descentralizadas,
empresas de propiedad mayoritaria del gobierno federal, fondos, fideicomisos, etc.
Aun antes de la modificacin constitucional de 1981 que reconoci las dos formas en
que se estructura la administracin federal, la propia LOAPF reglament en detalle ambas
categoras de rganos pblicos federales, a sabiendas que se requera complementar el
fundamento constitucional.
Las principales caractersticas que distinguen la organizacin centralizada, es decir a las
dependencias, son las que a continuacin se sintetizan:
Carecen de personalidad jurdica propia y representan al titular del poder ejecutivo.

Dependen jerrquica y administrativamente del titular del poder ejecutivo.
El titular del rgano es nombrado y removido libremente por el propio presidente o
por un funcionario subordinado a aqul y legalmente autorizado.
Actan exclusivamente por facultades delegadas del presidente.
Carecen de patrimonio propio y sus recursos se derivan exclusivamente de las
asignaciones establecidas en el presupuesto de egresos de la federacin, sin que puedan
ejercer otros recursos.
Caractersticas
de la
organizacin
centralizada y
la paraestatal
178
Por su parte la administracin paraestatal, es decir las entidades, renen las siguientes
caractersticas:
Tienen personalidad jurdica propia, derivada de una ley, de un decreto, corno f'11 el
caso de los organismos descentralizados, o de un acto jurdico de derecho privado. tal
como la creacin de una sociedad annima.
Sus funcionarios principales son nombrados y removidos por el consejo de
administracin de la entidad a propuesta, por lo general, del presidente de la repblica.
El nombramiento y la remocin deben cumplir los requisitos establecidos en los estatutos
constitutivos o en las leyes que rigen las actividades de las sociedades, cuando se trata
de entes jurdicos.
Las entidades no dependen jerrquica ni administrativamente del presidente, sino de
sus propios rganos de gobierno: consejo de administracin, asamblea de accionistas.
etc., segn el caso.
No actan por facultades delegadas, sino con base en las leyes y disposiciones de
carcter general que rigen las actividades del campo en el que las entidades actan.
Tienen patrimonio propio y ejercen un presupuesto cuyos recursos provienen,
bsicamente, de la venta de las mercancas y servicios que constituyen el objeto de Sil
actividad, La circunstancia de qUf' sus presupuestos se aprueben por la cmara de
diputados no altera la validez de esta afirmacin.
La administracin central federal consiste en el conjunto de secretaras de Estado y

departamentos -actualmente no existe ninguno- que dependen del titular del ejecutivo y
se encuentran' definidos en la ley orgnica.
Administracin
central
Las secretaras de Estado son rganos auxiliares directos e inmediatos del presidente. La
propia Constitucin obliga al presidente a distribuir entre secretarios de Estado y jefes de
departamento los asuntos administrativos del poder ejecutivo. Tambin lo faculta a
nombrarlos y removerlos libremente sin que exista la necesidad de dar cuenta al congreso
de esas decisiones, salvo en el caso de la secretara de hacienda y crdito pblico. Establece
los requisitos que deben cumplir los ciudadanos para poder ser nombrados secretarios de
Estado que son: ser ciudadano mexicano por nacimiento. estar en pleno ejercicio de sus
derechos y tener treinta aos cumplidos.
Doble carcter
de los
secretarios
Los secretarios (y jefes de departamento) tienen un doble carcter constitucional: son

rganos administrativos y rganos polticos. Son administrativos en tanto qUf' llevan a
cabo funciones de servicios pblico, como el de educacin o el de salud pblica o funciones
de servicio en apoyo a otros rganos del poder ejecutivo corno planeacin, programacin.
etctera, Son organismos polticos porque la Constitucin seala las bases de su creacin
y atribuciones, les atribuye la facultad del refrendo y se relacionan direct amente COII los
otros poderes de la Unin.
Refrendo
Se conoce con este nombre a un procedimiento constitucional consistente en que "todos

los reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes del presidente debern estar firmados por
el Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo a que el asunto corresponda
y sin este requisito no sern obedecidos",
179
La institucin del refrendo ha sido considerada como uno de los elementos que
constituyen una excepcin al estricto presidencialismo del sistema constitucional mexicano,
porque invalida las decisiones del presidente que no estn sancionadas con la firma del
secretario de estado o jefe de departamento que corresponda al asunto de que se trate.
Este requisito pertenece idnea mente al sistema parlamentario en el cual la jefatura de
gobierno corresponde al gabinete ministerial y, por tanto, los actos de gobierno son producto
de una voluntad colectiva.
Antes de 1982 la nica distincin subsistente entre los secretarios de Estado y los jefes
de departamento administrativo, era que estos ltimos no ejercan la facultad del refrendo.
Esa distincin ya no subsiste y ambos tipos de funcionarios tienen idntica jerarqua
const itucional.
El refrendo secretaria] tiene un doble carcter: poltico y jurdico. Desde el primer
punto de vista, implica la voluntad del secretario o jefe de departamento de apoyar la
determinacin presidencial y vincularse a l, hacindose corresponsable del acto mismo.
Desde el ngulo jurdico, constituye lo que se denomina en la ciencia del derecho "una
solemnidad", es decir, un requisito formal sin el cual el acto jurdico es invlido. De esta
SIWI1e, una disposicin del ejecutivo no refrendada por el correspondiente secretario o jefe
de departamento, requerira la remocin de ese funcionario y el nombramiento de otro,
anuente a firmar tal disposicin.
Otra de las caractersticas que hace a los secretarios y jefe de departamento, rganos
polticos, son las relaciones que la Constitucin les seala con el poder legislativo.
En efecto, al inicio del perodo ordinario de sesiones del congreso los secretarios del
despacho y jefes de departamento tienen la obligacin de "dar cuenta del estado que
guardan sus respectivos ramos". Esta obligacin se cumple en la prctica constitucional
mediante UII informe escrito que se enva al poder legislativo.
Relaciones de
los secretarios
con otros
poderes
Otro aspecto de la relacin entre un secretario de Estado y el poder legislativo lo

constituye la prctica denominada de las comparecencias, consistente en que cualquiera
de las cmaras -aunque usualmente es la de diputados- tiene facultad para citar a los
secretarios de Estado y a los jefes de departamento, para que informen de uno o varios
asuntos concernientes a su ramo.
En 1'1 caso de los secretarios de hacienda y crdito pblico y de programacin y
presupuesto, estn obligados a comparecer ante la cmara de diputados del congreso de
la Unin con 1'1 fin de presentar las iniciativas de ley de ingresos y ley del presupuesto de
egresos de la federacin.
1~a Constitucin da origen a la creacin de los secretarios y jefes de departamento, obligando
al congn'so, adems, a expedir una ley orgnica y a atribuir a cada secretarfa y
departamento una parte del despacho de los asuntos pblicos. Por lo tanto, es la propia
\I'Y orgnica la que establece las bases de la delegacin de facultades qul' el presidente
efecta en sus secretarios y jefes.
Delegacin de
facultades a
las secretaras
180
La delegacin de facultades se presenta cuando un rgano superior jerrquico transfiere

el ejercicio de algunas o varias funciones que Ir competen. a otro rgano que est
subordinado al primero. En el caso presente es el titular del ejecutivo federal como rgano
superior quien delega en sus rganos auxiliares, los secretarios y jefes, una parte especfica
de su compleja y mltiple actividad.
Existen ciertas caractersticas de la delegacin de competencias () facultades que resulta
importante mencionar:
El superior jerrquico transfiere a un rgano inferior subordinado, una funcin que es

de su competencia.
El superior est autorizado por ley para delegar atribuciones qut' no le sean privativas.
El superior jerrquico puede reasumir las facultades cumpliendo las formalidades que
dieron lugar a la delegacin.
El acuerdo de delegacin debe hacerse del conocimiento pblico.
Parte de ese conjunto de rganos subordinados al presidente de la repblica son los

secretarios de Estado, quienes pertenecen al restringido grupo de servidores pblico que
gozan del fuero y son sujetos del juicio de responsabilidad poltica.
El ejecutivo est actualmente integrado (2001) con las dependencias que se indican:
La autoridad
presidencial
no se delega
Secretara de Cobernacin,
Secretara de Relaciones Exteriores.
Secretara de la Defensa Nacional.
Secretara de Marina.
Secretara de Seguridad Pblica.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Secretara de Desarrollo Social.
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Secretara de Energa.
Secretara de Economa,
Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin.
Secretara de Comunicaciones y Transportes.
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo.
Secretara de Educacin Pblica.
Secretara de Salud.
Secretara del Trabajo y Previsin Social.
Secretara de la Reforma Agraria.
Secretara de Turismo.
Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal.
Los encargados de los diferentes rganos de la administracin pblica tienen amplias

responsabilidades de trmite y resolucin, pero una autoridad limitada jurdicamente para
el desempeo administrativo de su rea de competencia.
El titular del ejecutivo no delega la autoridad presidencial total pues sta,
constitucionalmente, es intransferible.
181
Los secretarios de Estado al igual que los jefes de los depanamentos y los encargados
de los organismos y empresas mayoritarias, asumen la representacin del presidente de la
repblica en su comparecencia a la cmara de diputados como conductos de informacin
de la marcha y funcionamiento de su administracin, pero no actan en pleno uso del
poder presidencial y no constituyen el poder ejecutivo. que es unipersonal y lo desempea
exclusivamente el presidente.
El concepto de gabinete presidencial es ajeno a nuestra Constitucin; aun la expresin
"consejo de ministros" que existi en esa ley hasta 1981, fue suprimida. Sin embargo, en
trminos administrativos es un til instrumento de trabajo del presidente. El gabinete es la
reunin de los principales colaboradores del presidente que lo asesoran sobre aspectos
fundamentales de la administracin pblica y su dimensin nacional.
Gabinete
presidencial
en pleno
Tradicionalmente y por influencia del lenguaje poltico usado por el parlamentarismo,

se llama gabinete en pleno al conjunto de altos servidores pblicos del poder ejecutivo:
secretarios de Estado, y, si los hubiera, jefes de departamento. principalmente. Tambin
se incluye al procurador general de la repblica. El gabinete en el sistema parlamentario
tiene funciones constitucionales -la jefatura del gobierno- que no posee el llamado gabinete
en la prctica administrativa mexicana. Podra decirse que una caracterstica del gabinete
mexicano es la de ser extraconstitucional, en virtud de que adolece de ese fundamento y
de la reglamentacin por alguna ley secundaria. Est en manos del presidente convocar
o no al gabinete, es decir, a la totalidad de los secretarios y jefes de departamento y al
procurador general. Usualmente cuando les convoca es para cumplir funciones
ceremoniales. En cambio, el presidente tiene la alternativa de consultar o solicitar informes,
a sus principales colaboradores, ya sea en forma individual o colectiva; por separado o
mediante alguna reunin especfica; la consulta puede ser verbal o escrita. La convocatoria
a esas reuniones puede ser peridica u ocasional, cuando l lo estime necesario y puede o
no haber un orden del da o agenda previas. La flexibilidad y en cierto modo la informalidad
son la regla de trato del presidente con sus colaboradores.
En los ltimos aos ha aparecido la tendencia a convocar al gabinete de manera
peridica, previamente calendarizada y con agenda especfica. Durante el periodo
gubt'rnamental 1976-1982 las ocasiones ms importantes fueron las reuniones de gabinete
sobre reforma administrativa; reuniones sobre evaluacin de la accin pblica y las
"reuniones de la repblica"".
La It'y orgnica de la administracin pblica federal en el artculo T , faculta al presidente
para convocar a reuniones con determinados secretarios de Estado y jefes de departamento
administrativo, cuando se trate de definir, evaluar o coordinar la poltica del gobierno
federal en materias qut' sean de la competencia concurrente de varias dependencias o
entidades de la administracin pblica.
Este es d origen de los llamados gabinetes especializados: de salud pblica,
agropecuario, econmico y de comercio exterior, que constituyen sistemas de informacin
para identificar decisiones, metodologas y alternativas de poltica pblica.
Como ha quedado dicho, al arranque de la administracin federal 2001-2006, el
presidente Fox decidi suprimir la operacin de los llamados gabinetes especializados, a
excepcin del gabinete de seguridad nacional, para substituirla por la operacin de otras
estructuras qut' enseguida se analizan.
Desaparicin
de los
"Gabinetes
especializados"
182
reas de
gobierno
Para efectos de coordinacin de la accin gubl'rnaml'ntal federal. PI gobirrno del presidente

Fax ha agrupado diversas dependencias en tres grandes reas operativas qUl', de hecho.
substituiran a los gabinl:'tes especializados de antao. De acuerdo al Plan Nacional de
Desarrollo 2001-2006. ellas son:
a) rea de desarrollo social v humano;
b) ,t\rea de crecimiento con ~'alidad;
e) rl'a de orden y respeto.
El Plan define para cada una de estas reas un conjunto de elementos qUl' establecen el
marco conceptual de las mismas, a saber:
a) Antecedentes
b) Objetivos rectores y estrategias
e) Ternas prioritarios a tratar en cada rea.
Otros documentos diversos al Plan definen a las dependencias, entidades u organismos

que integran cada rea. Est pendiente la publicacin definitiva sobre su forma de opprar.
su integracin definitiva, la periodicidad de sus reuniones, su coordinacin en cada caso.
el apoyo tcnico que reciben y la manera como Sl' ubican o se inscriben en el marco de la
administracin federal centralizada y los sectores administrativos.
ORGANIZACIN DE LAPRESIDENCIA DE LAREPBUCA DE LOS ~TAD08

UNIDOS DE AMRICA
Presidente
Vice-presidente
Oficinade la Casa Blanca
Oficinadel Vice-presidente
ConsejO de aseeores'econmicos
Consejo de ~ del medio
Ambiente
Consejo de seguridad nacional
Oficina de Administracin
Oficina de administracin y presupuesto

Oficina para el control nacional de drogas
Oficinade polticade desarrollo
Oficinade poltica para la ciencia y la
tecnologa
Oficina del representante para el comercio
exterior
Fuente: Manual de Organizacin del Gobierno de los Estados Unidosde Amrica 1999.
El Presidente:
conductor
de la
administracin
El sector pblico federal ocupa un mbito muy importante de la actividad econmica de

la sociedad mexicana. Las decisiones del presidente de la repblica en su condicin de
autoridad mayor del poder ejecutivo tienen una gran influencia en el curso que sigue la
sociedad en su conjunto. El origen de la influencia del presidente en el discurrir de la vida
de la nacin, es uno de los temas que la ciencia poltica mexicana ha debatido ms
acaloradamente. En buena medida la respuesta se encuentra en la enumeracin de las
facultades directas y derivadas de origen constitucional, que se analizaron en los captulos
anteriores. Aunque adicionalmente habr que aadir otras que son de naturaleza social y
especficamente poltica. La combinacin de todas da como resultado la inigualada
autoridad presidencial.
18
Influencia
presidencial
El anlisis siguiente se orienta exclusivamente a describir el liderazgo del presidente

sobre la administracin pblica y en modo alguno pretende abarcar la influencia que
ejerce sobre el sistema poltico mexicano.
Con frecuencia se escucha el smil que compara a la administracin pblica con una
pirmide en cuya cspide se ubica el presidente de la repblica. Slo l tiene la visin de
conjunto, el panorama completo de la administracin; slo l recibe informacin de las
distintas reas y, por tanto, nicamente l est en posibilidad de evaluar su implicacin en
trrninos de una decisin. En ausencia de un gabinete que colectivamente tome
determinaciones que influyan sobre varias reas de la administracin, el presidente debe
intervenir decidiendo la poltica a seguir cuando se involucra a dos o ms sectores
administrativos.
De las instituciones creadas por el Estado mexicano, la presidencia es la que se asocia
a los momentos de mayor dramatismo en la historia de Mxico. Los grandes avances
sociales y polticos del pas han estado directamente vinculados a la tarea de los tres
congresos constituyentes de 1824, 1857 Y1917; pero es indudable que ha sido la institucin
presidencial la que ha modelado el carcter del Estado mexicano desde el ngulo poltico.
Durante el siglo XX y en lo que va de este siglo, a raz del triunfo de la revolucin social
de 1910-1917, la personalidad de los presidente ha sido el factor decisivo en la determinacin de cmo se inserta en la vida social el Estado mexicano.
El presidente
es cspide de
la pirmide
administrativa
184
El liderazgo de la institucin presidencial se ha puesto de relieve en momentos crticos

de la historia patria, corno la lucha contra el espurio imperio de Maximilano o la
reinvindicacin de la soberana nacional sobre sus recursos energticos en 19:38.
A partir de la terminacin del movimiento revolucionario. el poder de los presidentes
mexicanos ha crecido o si se quiere, el poder de la institucin presidencial ha ido en
aumento. Se ha acrecentado la participacin del sector pblico en la economa: pero
tambin en materia de poltica internacional.
Por esta razn las decisiones del presidente tienen repercusiones que trascienden la
administracin e influyen en la vida cotidiana de los ciudadanos, aun sobre quienes nada
tienen que ver, aparentemente, en las funciones del gobil'rno o de la poltica.
No era gratuita la reflexin que el pueblo haca, hasta antes de julio del 2000, en el
sentido de que la ms importante decisin que un presidente mexicano tena que enfrentar
durante su perodo sexenal, era elegir al poltico a quien l dara su apoyo para que se
convirtiera en el candidato de su partido a la presidencia de la repblica. Tan grandf' era
el cmulo de cuestiones que dependan de las decisiones del presidente mexicano, qu!:' la
eleccin del candidato a la presidencia era crucial para la continuidad de la vida nacional.
Preeminencia
del poder
ejecutivo
En julio de 1997, por vez primera en un siglo, dej de existir mayora absoluta en la
cmara de diputados. Hasta antes d!:' esa fecha, el ejecutivo Pr8, sin duda, el poder
preeminente. Influa de manera ms extensa, profunda y decisiva sobre el rumbo y destino
de la colectividad nacional que 105 otros dos. Esa preeminencia careca de reconocimiento
constitucional, pero la prctica poltica y administrativa pblica se la otorgaban.
185
:1 II!
(Till'rio, bs CilIlsas del predominio dd presidente mexicano son:
1" ,1 .id" de! partido prodominantc, partirlo que f'st integrado por lelS grandes centrales
! >i in '1';)';. "i1l! lp,'sin:b y profesionales.
Id 1-.1 dl'lliiitall:it'10 del poder legislativo. ya que la gran mayora di' los Iq",risladores son
II i"1I j irOS dd partido predominante y saben que si se oponen al presidente las posibilidades
dt, ';Xllo que 1iell('II S01l casi nulas y (pll' legllraJllelJlt' estn a;', frustrando su carrera
,11
j)oll(cu.
(' I
d)
f'
ti
;21
h)
i)
j)
k)
Ln III tf:r,tt'i,Jll. r-u buena parte, de la SUpn'Wl ,'orte d,~ justicia por elementos polticos
'iue no s,' 0P0J]I'J1 a los asuntos en los cuales d pn;SiJ'llli' est interesado.
L;I lllarcda iulhu-ucia ,'n la economa a travs de los mecanismos del banco central. de
los ol".wllismos lkscentralizados y de las ernpf(~sas (h~ participacin estatal, as como las
;\lI!pli;l~ fwultadrs pie 1('11/' en materia econmica,
La ill~tjllH'iollaizitci61l del Pj(n'ito, cuyos jd'cs (lerwndm de l.
!~;I flwr(e [nf/ucllCia ('11 la llpittin pblica a (ml's de los cOll1roJ,; y facultadc~ que tiene
]'('spedo a los medios masivos de comunicaciu.
La COlIC('l1lraci6n de n'cursos ecoJl6micos en la krkmci6n. rs:wcfjcilmcnte en el cje,'ulivo.
Las amplias facultades constitucionales y extraconst i tuciona les, corno son la facultad de
dl'signar a su sucesor y a los gobernadores de las entidades f,;demtivas .
La ,!f.terlllinacin de lodos los aspectos internacionales en los cuales interviene el pas,
sin qUl~ para ello exista ningn freno en el senado.
El gobierno directo de la regin ms importante, con mucho, del pas, corno lo es el
distrito federal.
Un elemento psicolgico: que en lo general se acepta el papel predominante del ejecutivo
sin que mayormente se le cuestione.
Carrizo Jorge: "El presidencialismo mexicano" 1983. Siglo XXI.
Podramos llamar cft'ct o lit- dcmost racin al fenn le 110 qlH' ocurr.- en las ot ras esferas de
gohicrIlo. la local y la numiripul. EIl ambos f(Jt'lle~ dI' f.(obi/'rIlo los resperuvos tirulan-s
dr-l poder ('jl'cut ivo. el golwrnaaor y el presidente municipal, participan de la prt-ininenci
ItW se k atrihuyo al ejecutivo federal. Claro est 'I'lf' no es resultado nicamente de una
demostracin qtH' Sf' adopta o una imitacin extralgica: los f'jecutivos fuertes a nivel
local y municipal son producto di' las condicioues qlle el rpido desarrollo l'('on6mi('()
l'f'gional demanda.
Efectos de
demostracin
(:omo I'('su!tado de la conjuncin de varios I'actorl's -a los que SI' aludir brevemente\1t'xico ha experimentado IJII cambio signifcativo en las relaciones dr- poder poltico ('n el
seno dI' SIl sociedad. durante los ltimos aos.
Nuevas
relaciones de
poder en el
sistema
poltico
Los l'al'1l11'es que condujeron a ese cambio fueron. cuando menos. los siguientes:
La madurez poltica alcanzada por la sociedad mexicana en los ltimos tiempos;

El largo y exitoso proCf'SO de reforma poltico electoral durante los a110S de 1977 a
199h:
186
El distanciamiento propiciado por el presidente Zedillo respecto del partido que le

llev al poder, el PRI;
El deseo de la opinin pblica de establecer contrapesos efectivos al constante
crecimiento del poder presidencial, y;
La desaparicin de la mayora absoluta en el congreso de la Unin -y su consecuente
fortalecimiento- como resultado de las elecciones federales de 1997 y del 2000.
La nueva madurez poltica de la sociedad mexicana se manifiesta en su participacin

creciente en los procesos polticos electorales, a nivel local y nacional. Los ndices reales
de abstencin han disminuido gradualmente y las encuestas de opinin ponen de relieve
un estado de conciencia cvica y conocimiento poltico cada vez mayores de la poblacin.
Una consecuencia de esta nueva madurez ha sido el fortalecimiento de los partidos
anteriormente llamados "de oposicin" ante el partido denominado eufemsticamente, "el
partido oficial" o sea el PRI. La opinin pblica dej de temer a que candidatos de otros
partidos, sin experiencia poltica real, asumieran el mando de un creciente nmero de
instituciones de la repblica. Se ha fortalecido as una nueva representatividad poltica de
carcter ms incluyente y plural.
En otro captulo se analiz con cierto detalle el significativo proceso de reforma polticoelectoral que dur ms de quince aos. Se mencion el amplio contenido de las reformas
y se enfatiz el mtodo de trabajo para conseguirlas que consistien el dilogo permanente
y la negociacin. Estas circunstancias dieron certidumbre, cada vez mayor, a los procesos
electorales, federales y locales y propiciaron la participacin de los electores.
El distanciamiento deliberado del lder triunfante en una eleccin -en este caso la
presidencial- respecto del partido que lo llev al poder (el PRI en 199"'), independientemente
de las razones, produjo, naturalmente, una cierta desconfianza y debilitamiento de su
partido. Uno de los resultados de ese alejamiento fue la derrota del PRI en las elecciones
para renovar el congreso de la Unin en 1997 (aunque sin duda no fue ese el nico factor
que la explica). Ese partido perdi la mayora absoluta y el control de la cmara de
diputados. Por lo tanto las iniciativas presidenciales,que anteriormente pasaban sin grandes
dificultades por el filtrodel congreso, encontraron a partir de ese momento fuerte resistencia
en las coaliciones que se formaban al interior del Congreso las cuales lograban, con
frecuencia, la mayora necesaria para derrotar las iniciativas presidenciales. Irnicamente,
la inexistencia de mayora absoluta en el congreso de la Unin lo ha fortalecido. Las
iniciativas presidenciales ya no pasan por el congreso de manera casi automtica, en IIn
paseo triunfal. Se negocian, se modifican y adicionan o se quedan atrapadas sin aprobacin
en el limbo de las comisiones congresionales. El poder presidencial experimenta en el
congreso mexicano actual, el ms fuerte contrapeso imaginable en un sistema no
parlamentario.
Se explica ahora ms claramente porque la nueva correlacin de poder ha acarreado
corno subproducto o como deliberada intencin de la opinin pblica, establecer un freno
al desbordado presidencialismo que se conoci en Mxico hasta finales del siglo anterior.
No obstante lo expresado en este prrafo, el poder presidencial, la preeminencia del

ejecutivo federal sobre los otros poderes, es un importante factor real de la poltica mexicana
actual.
187
Antes de enunciar los factores que explican la preponderancia del poder ejecutivo federal,
conviene sealar que las condiciones de la poltica del pas apuntaban la conveniencia de
encontrar elementos de equilibrio y factores que moderaran el crecimiento y el gigantismo
del sistema presidencial y su aparato administrativo. Los administradores. los polticos y
la opinin pblica nacional, buscaban caminos y vertientes que sin destruir el liderazgo
necesario del presidente de la repblica, permitieran a ste compartir y distribuir entre los
otros poderes y esferas de gobierno, parte de la muy pesada carga de administrar un
Estado y una sociedad cada vez ms complejos. Entre las medidas en las que se pens,
destacaba la reforma poltica, que dar mayor peso al Congreso de la Unin' por el
camino de la ampliacin de su representatividad, Tambin se ha considerado modernizar
los procesos de trabajo del Congreso de la Unin, a manera de permitir su participacin
en la toma de decisiones econmicas por la va presupuestal.
Necesidad de
contrapesos
Tal vez una de las estrategias ms importantes para atemperar el presidencialismo

sera la descentralizacin de la vida nacional y, especialmente, de la administracin pblica.
No slo gt'ogrficamente, llevando los centros de decisin cerca de los lugares donde
ocurren los problemas: descentralizar la administracin en el sentido de entregar a los
gobiernos locales y municipales facultades, atribuciones, programas, ejecucin y recursos
que ahora son parte de las funciones del ejecutivo federal.
Un conjunto de factores de carcter jurdico, poltico y sociolgico interactan para generar
el liderazgo, la autoridad y el ascendiente del presidente de la repblica sobre los otros
poderes de la Unin. sobre la administracin central y paraestatal y. en verdad. sobre la
sociedad entera.
Entre los factores de carcter jurdico sobresalen las amplias facultades constitucionales
explcitas (. implcitas, que ya fueron estudiadas. Vale la pena recapitular en especial
algunas de ellas.
La primera es la facultad de presentar al congreso iniciativas de ley. En la medida que la
legislacin se vuelve ms especializada y aun de naturaleza tcnica. el ejecutivo es el
poder que mantiene "el momento" en la presentacin de iniciativas. porque tiene los
equipos humanos y la informacin necesaria. Aunque los legisladores tambin disfrutan
de esta prerrogativa, no resulta fcil que puedan reunir por s mismos los conocimientos
especializados y multidisciplinarios que exige una moderna iniciativa de ley.
Elementos
que explican
la
preeminencia
del poder
ejecutivo
federal
Facultad de
iniciar leyes
Resulta entonces que las nuevas directrices econmicas y sociales implcitas en la legislacin
surgen. casi invariablemente, del poder ejecutivo. En la mayor parte de los casos el
legislativo discute, introduce algunas modificaciones, y finalmente aprueba las iniciativas
del ejecutivo. En algunos casos -cada vez ms frecuentes- el congreso detiene o "congela"
una iniciativa del ejecutivo por considerarla contraria a los intereses que PI congreso
representa. En sntesis, el ejercicio real de esta facultad, otorga al presidente un amplio
margen de liderazgo.
Su calidad de comandante supremo de la fuerza armada de la federacin y de la guardia
nacional (esta ltima no ha sido formada por ningn Estado federal en los tiempos recientes)
Ie confiere la facultad de designar a los coroneles y altos jefes del ejrriro. incluyendo el
nombramiento de los comandantes de las diversas zonas militares. Esta circunstancia
Comandante
supremo
188
establece una vinculacin y una lealtad directas entre el presidente y los militares con
mando de tropa en todo el pas, no obstante que jerrquicamente dependan del secretario
de la defensa nacional.
Direccin
econmica
Es facultad y obligacin del presidente proponer al congreso la poltica econmica

incorporada a las iniciativas de ley de ingresos y al presupuesto de egresos de la federacin.
A esta accin se le conoce con el nombre de la "presentacin de los criterios de poltica
econmica", documento que acompaa al envo de las iniciativas antes mencionadas.
Esta prerrogativa de suyo importante, era crucial cuando se ligaba a la composicin
poltica de la cmara de diputados. En efecto, la mayora parlamentaria mantena como
tradicin la defensa total de ambas iniciativas presidenciales, puesto que provenan de
quien era el jefe nato del partido mayoritario; de tal suerte, las iniciativas se aprobaban
por mayora pero prcticamente en los mismos trminos en que haban sido enviadas a la
cmara.
Entre los factores de carcter poltico que conforman el liderazgo presidencial se mencionan
los siguientes:
Jefe del
partido
El presidente es el jefe del partido en el poder lo cual significa, en Mxico, que influye en
las decisiones electorales bsicas de ese partido. Lo anterior es vlido tanto ahora para el
PAN, en los tiempos que corren, como lo fue para el PRI.
En su calidad de jefe del partido en el poder, su opinin es importante en el proceso
interno de seleccin de candidatos a los principales cargos de eleccin popular en el pas,
a saber: candidato a gobernador de estado; a senadores; a la mayora de diputados
federales, especialmente los que no pertenecen al sector obrero; ya los principales municipios
del pas. Este procedimiento resulta muy eficaz para mantener ascendiente sobre la clase
poltica militante del partido correspondiente. Tambin su opinin es clave para la postulacin
de los propios dirigentes del partido.
Nombramientos
a cargos
Adicionalmente, el presidente nombra directamente por disposicin legal, a ms de un

ciento de altos funcionarios de la administracin pblica central y paraestatal. Esos
nombramientos directos incluyen a los secretarios, algunos subsecretarios de Estado, los
procuradores general y del distrito federal, los directores de empresas y organismos pblicos
importantes,cuyos consejos de administracin hacen la designacin a propuesta del
presidente. Los embajadores, los ministros, los cnsules, los altos cargos militares y los
funcionarios hacendarios que requieren, adems, la aprobacin del senado (en la prctica
son nombramientos poco discutidos por ese cuerpo).
Muchsimos nombramientos de servidores pblicos son puestos a la consideracin del
presidente quien ejerce informalmente un derecho de veto sobre las propuestas.
En este punto, cabe sealar que el estilo personal de los presidentes establece la pauta.
A algunos presidentes les gusta opinar sobre los nombramientos que estn bastante abajo
en la jerarqua administrativa; otros, en cambio, prcticamente no interfieren con las
designaciones que los titulares de las dependencias y entidades formulan para sus propios
colaboradores.
189
No se requiere imaginacin para entender cmo esta prerrogativa presidencial le

otorga autoridad personal sobre toda la administracin pblica.
Necesidad social de un ejecutivo fuerte. Se dice que la sociedad mexicana y su clase
poltica reconocen y alientan la existencia de un poder ejecutivo dotado de amplia capacidad
de iniciativa y decisin. Cabe preguntarse si la idiosincrasia poltica mexicana, fruto de la
herencia autoritaria indgena y espaola, se compadece con las formas colectivas del
ejercicio de la autoridad. Los regmenes polticos que en Mxico han hecho l.JSO de
instrumentos de decisin mediante grupos colectivos, tales como los gabinetes, consejos,
comisiones o comits e incluso asambleas iniciadoras de directrices, han trado como
consecuencia cierta parlisis administrativa e incapacidad de ejecucin. Esta actitud social,
proclive a una autoridad unipersonal vigorosa, alienta la existencia de un poder ejecutivo
polticamente dominante.
Tendencia
hacia el
autoritarismo?
Este principio trascendental elevado a disposicin constitucional, por categrico, definitivo

y tajante, y no admitir excepcin alguna, es al mismo tiempo causa y efecto de la poderosa
institucin presidencial mexicana.
No reeleccin
Si bien es cierto que el poder del presidente es extenso y vasto, tambin lo es su cabal
limitacin temporal, que jurdica y polticamente no admite ampliacin alguna.
Otro elemento que refuerza el presidencialismo es la influencia que el presidente ejerce
sobre los medios de comunicacin, oficiales y privados y por ese conducto, sobre la
opinin pblica.
Existe un factor psicolgico que acta para reforzar la figura presidencial de suyo intensa.
Se trata de la creencia del pueblo en la capacidad ilimitada del presidente para resolver
problemas. A tal punto que cuando el pas confronta alguna crisis econmica o poltica, se
atribuye ms a falta de voluntad o de inters de aqul, que a la carencia de recursos
adecuados.
Supuesta
capacidad
ilimitada
Uno de los acontecimientos importantes en la poltica mexicana lo constituye la ceremonia

denominada el informe del presidente de la repblica, los das lo. de septiembre de cada
ao. El informe que rinde el presidente ante el congreso de la Unin, es un acto trascendente
por la naturaleza de las explicaciones y anuncios que en l se incluyen. Es solemne por las
formalidades ceremoniales de que se le rodea; capta obligadamente la atencin del pas y
rene a polticos y funcionarios de alto nivel de los tres poderes de la Unin y de los
estados.
Informe
presidencial
En ese documento se contienen las evaluaciones presidenciales del pasado reciente y

las grandes directrices poltico-administrativas para el futuro inmediato
La presentacin del informe del titular del ejecutivo federal se entiende en dos
dimensiones: por un lado lo dispuesto en la Constitucin y, por otro, la prctica poltica.
El mandamiento constitucional establece la obligacin del presidente de la repblica
de presentarlo por escrito y anualmente, durante la apertura del perodo de sesiones
ordinarias del congreso de la Unin.
190
El texto constitucional es el siguiente:
"'Art. 69
A la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo del Congreso asistir el Presidente
de la Repblica y presentar un informe por escrito, en el que manifieste el estado general
que guarde la administracin pblica del pas
La tradicin poltica ha querido que durante la apertura del perodo de sesiones ordinarias
del Congreso de la Unin, ello. de septiembre de cada ao, el presidente de la repblica'
acuda y lea personalmente el informe escrito que presenta; ello resulta superior a presentarlo
por escrito nicamente, porque se puede interpretar mejor y capta la atencin de la
opinin pblica nacional.
Usualmente el informe contena tres partes: la primera, resuma las principales
actividades de cada sector de la administracin pblica; explicaba las medidas tomadas
durante el perodo y presentaba los principales elementos de juicio que sustentan el
quehacer cotidiano de la administracin en turno. El segundo aspecto era el mensaje
poltico del presidente a toda la nacin; trazaba las lneas generales de la poltica pblica,
tanto en lo interior como en lo internacional, as corno la reafirmacin ideolgica del
estado. Finalmente el informe se complementaba con un amplio y til conjunto de anexos
estadsticos que corroboran el texto.
Cambios en la
ceremonia y
contenido del
informe
Tanto la ceremonia como el contenido mismo del informe presidencial han experimentado
cambios importantes en aos recientes. Las razones habr que buscarlas, otra vez, en la
nueva correlacin de fuerzas polticas prevalecientes al interior del congreso de la Unin.
Por lo que hace al contenido se ha vuelto ms breve, eliminando la prolija relacin de
logros administrativos en cada sector de la administracin pblica. Su duracin ha ido
disminuyendo hasta permanecer en una hora aproximadamente. Tiende a convertirse en
un documento puramente poltico que refleja ms que logros, intenciones a desarrollar
por el titular del ejecutivo y reflexiones personales de ndole poltica sobre la situacin del
pas.
Por el contrario, cada da es ms abundante, confiable y til la informacin analtica
y estadstica que, por escrito, entrega el presidente a los integrantes del congreso.
Los aspectos ceremoniales han sido simplificados, comenzando por la respuesta del
representante del congreso. En los ltimos tiempos ha sido solo un acuse de recibo del
informe con la advertencia de que ser debidamente analizado, contenida en un discurso
carente de elogios y florituras, como lo dictaba la antigua tradicin. Es de esperar, qut' los
cambios en esa ceremonia continen y que en el futuro prximo incluyan un debate entre
el titular del ejecutivo y las fracciones parlamentarias o, cuando menos, que el presidente
escuche los plantees de esas mismas fracciones en torno a la situacin que guarda el pas.
No obstante el enorme poder presidencial existen limitaciones formales y no formales al

nusmo.
Desde el punto de vista jurdico el presidente tiene que cumplir estrictamente con los
mandamientos legales, en particular las disposiciones constitucionales que rigen sus
relaciones con los otros poderes.
191
Limitaciones
jurdicas al
poder
presidencial
El presidente no acta al margen o por encima de la ley. Es sta la que le ha conferido

extensos poderes, como queda dicho.
En la Constitucin existen facultades para los otros poderes, cuya operacin actuara
como serio contrapeso al poder presidencial. Tal es el caso de las facultades del congreso
para modificar la iniciativa de ley de ingresos de la federacin o las de la cmara de
diputados para modificar el presupuesto de egresos. Son factores polticos, de ningn
modo ilegales, los que originaron que esas facultades no se hayan ejercido en sentido
opuesto a la decisin del presidente.
El artculo 108 de la Constitucin seala: El presidente de la repblica, durante el
tiempo de su encargo, slo podr ser acusado por traicin a la patria y delitos graves del
orden comn, a este poder correspondera interpretar el alcance del concepto de traicin
a la patria y la gravedad de los delitos del orden comn.
El juicio poltico al presidente nunca ha tenido lugar en Mxico. Es un recurso de
carcter histrico y de ltima instancia. A pesar de ello, es una dara limitacin a una
posible actuacin inconstitucional. La prohibicin absoluta de reeleccin, fundamento de
la estabilidad poltica del pas, es la ms importante limitacin jurdica al poder real del
presidente. No solamente por lo definitivo del plazo, sino porque el relevo tiene sus propias
consecuencias polticas que actan como elemento de moderacin de la conducta
presidencial.
En otro orden de cosas, existen limitaciones no jurdicas al liderazgo presidencial. Una de
ellas es de carcter burocrtico. El gran tamao de la administracin pblica federal y su
creciente complejidad de operacin, actan como freno a las directrices presidenciales.
Esto ocurre con mayor frecuencia en cuestiones relacionadas con la eficiencia y
productividad del sector pblico y con el problema de la corrupcin.
En ocasiones, el presidente manifiesta pblicamente su inconformidad ante la lentitud
del aparato administrativo para responder a los cambios de directriz que se tratan de
impulsar. A pesar de la capacidad de conduccin de iniciativa y de impulso que est a
disposicin del presidente, no siempre tiene xito en el proceso de romper con inercias
administrativas.
Limitaciones
no jurdicas al
presidente
La privatizacin:
un cambio estructural
en la administracin
19
Para estudiar la organizacin de la administracin pblica federal se adopta en este texto

no un criterio histrico o cronolgico, sino lgico. Se quiere decir que no se describirn las
etapas y momentos sucesivos del proceso de modernizacin administrativa, sino su
resultado. Es sabido que las modificaciones a la estructura de la administracin se dan en
momentos diferentes en el tiempo. En ocasiones fue un proceso de aproximacin sucesiva,
como la sectorizacin: en otras un proceso inductivo, primero se hicieron cambios en las
leyes orgnicas y secundarias y despus en la Constitucin; finalmente otras modificaciones
siguieron un curso deductivo que se inici en la ley de ms alta jerarqua. Se comprende
as que el proceso de modernizacin administrativa es un proceso en el tiempo. Tal vez la
reflexin ms importante consiste en afirmar que la modernizacin es un proceso continuo,
permanente.
Criterio bsico
Las principales caractersticas de la estructura de la administracin pblica federal son:
La Constitucin establece dos formas de organizacin de los rganos del poder ejecutivo
federal: la administracin pblica centralizada y la paraestatal.
La Constitucin dispone la expedicin de una ley orgnica que distribuya los negocios
administrativos entre las distintas secretaras de estado y departamentos administrativos.
La ley orgnica de la administracin pblica federal (LOAPF) crea las secretaras de
Estado y, eventualmente, los departamentos administrativos. La propia ley orgnica
distribuye las funciones a esa secretaras.
La LOAPF seala las base jurdicas para la creacin de las oficinas auxiliares y de
apoyo tcnico directo al presidente. Se crean tales oficinas por acuerdo presidencial.
La Constitucin dispone que la LOAPF d bases generales para la creacin de las
entidades paraestatales y para la intervencin del ejecutivo federal en su operacin.
El artculo 90 de la Constitucin dice a la letra:
"La administracin pblica federal ser centralizada y paraestatal conforme a la Ley

Orgnica que expida el Congreso, que distribuir los negocios del orden administrativo de
la Federacin que estarn a cargo de las Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos y definir las bases generales de creacin de las entidades paraestatales y
la intervencin del Ejecutivo Federal en su operacin.
Principales
caractersticas
de la
estructura
194
Las leyes determinarn las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo
Federal, o entre stas y las Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos".
La
sectorizacin
de la
administracin
Hasta el ao de 1984 el sector pblico del pas experiment una expansin constante, casi
explosiva. Como se pone de relieve en el cuadro correspondiente, el sector paraestatal de
la administracin pblica federal estaba constituido por 89 organismos descentralizados,
619 empresas de participacin estatal mayoritaria, 56 empresas de participacin estatal
minoritaria y 192 fondos y fideicomisos. Un total de 956 entidades integraban el enorme
sector descentralizado federal. La distribucin sectorial de ese vasto universo
descentralizado puede observarse, tambin, en el cuadro de referencia. Un estudioso de
los procesos de sectorizacin y privatizacin seala lo siguientl':
"Del estudio del comportamiento sectorial se desprende que entre las causas que generaron
PI crecimiento desmedido del sector pblico, se encuentra el rescate de empresas privadas
con problemas financieros emprendido con el propsito de conservar la planta productiva
y el empleo: una actitud claramente injustificable como un programa de largo plazo, toda
vez que rescatar empresas en quiebra para mantener los empleos y, ms an, crear
I'mpresas y organismos con los recursos provenientes de la riqueza petrolera, distorsionan
el verdadero papel del Estado, pasando de ser "rector" e impulsor del desarrollo a
"propietario" y "administrador".
Rogozinski, 1997.
Necesidad
de la
sectorizacin
El crecimiento del sector paraestatal en Mxico fue muy rpido. En 19-+6 existan 150
unidades paraestatales, organismos descentralizados, empresas. fondos y fideicomisos; y
en 1982 su nmero ascendi a 956. El crecimiento de ese gmpo de entidades obedeci a
diversas razones de estado; por ejemplo la necesidad de explotar un recurso natural qup
por ley slo puede hacer el estado (Pernex, eFE, I'tctera); la necesidad de atender
prioritariamente un servicio pblico (los FECe.; el Metro-STC-, entre otros); la necesidad
de regular ciertos procesos econmicos (CON-\SUPO y sus filiales); la conveniencia de no
permitir el cierre de ciertas fuentes de trabajo (SOMEX o Ayotla Textil): la necesidad de
estimular la inversin privada en ciertos campos (FONATUR); la conveniencia de sustituir
a la inversin privada (Azufrera Panamericana, sera el caso); la necesidad de suplir o
complementar inversin privada suficiente (Sidermex y Productora Mexicana de Tubos).
En fin, numerosas razones, vlidas en su momento. explican la expansin del sector
paraestatal.
Importa subrayar que esta diversidad de origen y organizacin cre graves dificultades
para la planeacin, control, seguimiento y evaluacin de las acciones de toda la
administracin paraestatal.
195
SECTORES
EMPRESAS PARI1CIPAClN ESTA'D\L FONDOS Y

ORGANISMOS
t-nNORffARJAS FIDEICOMlHOS TOTAL'
DESCENmALIZADOS M'YOmr'Rl\S
TOTAL
89
Sectores econmicos
47
619
559
56
56
159
956
821
54
6;3
124
15
22
12
316
37
11
376
21
31
12
50
20
11
:32
19
43
-+
2
8(,
10
17
24
-+
43
2
61
62
27
38
18
22
78
18
17
3
17
17
52
19
Secretarias de:
Hacienda y
crdito pblico
Programacin y
presupuesto
Energa, minas e
industria paraestatal
Comercio y Fomento
Industrial
A,I,'licultura y recursos
hidrulicos
Turismo
Comunicaciones y transportes
Desarrollo urbano y ecologa
Pesca
Sl'dores de bienestar social
Secretaras de;
Educuci<ln pblica
Saluhridad y asistencia
Trabajo y previsin social
Sectores polticos
192
'7
..
42
11
;37
40
1
1
.t:j
-:
Secretaras de;
Gohernaeill
Relacionesexteriores
Defensa naeional
Reforma agraria
1
1
Notas:
1 Fuente: Elaboracin con base al acuen:lopresidencial, 0.0. 3 de septiembre de 1982
2 Noincluyelas8 entidades del sectoradministrativodel D.D,F (ti organismosy 2 empresas de participacin estatal mayoritaria);
tampoco considera las 29 sociedades nacional de crdito,
l 11 se('(or pblico de tales dimensiones y complejidad. CIlYO crrcimit'll10 haba n-nido

lugar ('11 pocos aos. requera de una estructura y orgallizacin cuya finalidad principal
consist iera en asegurar la coordinacin de su operacin y su cont rol. Para responder a
esas 1H'(,t'sidades fut-r creado. luego de varios ensayos y errores. el sistema denominado:
s('('torizaciIIL Este sistema qued plasmado en los actuales artrulos -tR. -te) v ;)0 de la
ID\PF
En (,1 diagnst ico de la situacin administrativa elaborado por la comisin de administracin
pblica. en 1967. surgieron las primeras ideas acerca de la conveniencia de err-ar scrtores
administrativos COlI su respectiva cabeza de sector.
El pro(TSO d(' sertorizacin se inici en enero de 1977 y en fases necesarias que lo hall
IlI'rft'('('iollado. logr un alto grado de avance institucional que finalmente caracteriza a la
('stl'lH'lllra actual dt, la administracin pblica federal,
La secrorizncin (k la administracin pblica federal, se debe entender como el acto
jurdico administrativo mediante el cual el presidente de la repblica derermina (,1
Definicin y
alcance de la
sectorizacin
196
agrupamiento de un conjunto de entidades paraestatales bajo la coordinacin del titular

de una secretara o departamento. La sectorizacin es, por tanto, un sistema de trabajo.
Tres elementos componen esta definicin:
a) Un sujeto activo, representado por la secretara o departamento administrativo que
coordina el sector correspondiente.
b) Los sujetos coordinados expresados en el grupo de entidades paraestatales que integran
cada sector (organismos, empresas de participacin estatal, sociedades nacionales de
crdito, fondos y fideicomisos).
c) Una accin que es la de coordinar los fines y actividades de un gmpo determinado d~
entidades, que quedan dentro de un sector. Accin que considera la conduccin de la
programacin, coordinacin y evaluacin de su funcionamiento.
Objetivos
bsicos de la
sectorizacin
La misin de la sectorizacin es convertir a las dependencias directas del ejecutivo federal

(secretaras o departamento), en unidades de coordinacin sectorial, con la idea de organizar de esta manera -por sectores de actividad- a la administracin pblica federal, a fin
de garantizar la vertebracin de las acciones de las entidades paraestatales.
El esquema de organizacin y funcionamiento sectorial de la administracin pblica federal,
tiene corno objetivos bsicos:
Criterios de
sectorizacin
Ordenar la administracin pblica paraestatal en sectores, o sea grupos de empresas

que dependen en ciertos aspectos de un coordinador de sector que es un secretario de
estado o un jefe de departamento. Ello con el fin de lograr una mayor coordinacin y
control de las entidades que la integran.
Elevar la eficiencia de las entidades.
Convertir a las entidades paraestatales agrupadas en cada sector administrativo en
instrumentos para la implantacin de las polticas sustantivas que llevan a cabo las
dependencias centralizadas.
Modernizar los sistemas de planeacin, programacin, presupuestacin, control,
informacin y evaluacin de la administracin pblica federal.
El agrupamiento de las entidades de la administracin pblica paraestatal en cada uno de

los sectores administrativos, considera la afinidad entre sus objetivos y actividades, y las
atribuciones y funciones de la secretara que va a ser una cabeza de sector.
Algunas entidades paraestatales persiguen propsitos vinculados con la esfera de
competencia de ms de una secretara. Su agrupamiento se defini entonces,
casufsticamente, en funcin de su mayor relacin con las polticas prioritarias del gobierno
de la repblica.
Otros criterios de clasificacin sectorial aplicados con anterioridad a los procesos de
privatizacin, fueron los siguientes:
Las instituciones nacionales de crdito, la banca mixta, las instituciones de seguros y

fianzas se agruparon en el sector administrativo que coordina la secretara de hacienda
y crdito pblico, lo cual no implic que junto con ellas quedaran agrupadas en ese
197
mismo sector las entidades paraestatales en cuyo capital participaban mayoritaria o

minoritariamente si sus actividades no eran afines a las de esa secretara.
Debido a qllf' una buena parte de las entidades paraestatales se integraban en consorcios
o grupos de emprl:'sas qul:' respondan a una matriz, se procedi, I:'n una primera
instancia, al agrupamiento de los consorcios o grupos como si se tratara de una
unidad. De esta manera las filiales o subsidiarias corrieron la suerte, en cuanto a la
sectorizacin, de su matriz o cabeza de grupo.
Los fideicomisos eminentemente financieros y no ligados directamente a los programas
sustantivos, se agruparon en el sector coordinado por la secretara de hacienda y
crdito pblico mientras que los fideicomisos operativos o vinculados directamente a
programas sustantivos se distribuyeron en los sectores administrativos con cuyas
atribuciones y propsitos tuvieran mayor conexin.
Otras entidades paraestarales, cllyas actividades tenan relacin con ms de una
dependencia centralizada, se agruparon en funcin del peso relativo de sus objetivos
con las polticas prioritarias gubernamentales.
En el sistema de agrupamiento estructural existen tres categoras sectoriales o niveles de

decisin:
Categoras
sectoriales
a) Las secretaras o entidades de orientacin y apoyo global, llamadas generalmente

globalizadoras, son: hacienda y crdito pblico y la contralora y desarrollo
administrativo.
h) Las secretaras que son coordinadores o cabezas de un sector. Son 16, pues incluye
tambin a la SHCp, en calidad de coordinadora de sus respectivo sector. La secretara
de marina y la contralora no coordinan sector alguno.
c) Las entidades agrupadas bajo cada coordinadora de sector tienen un nmero variable.
Las secret aras de hacienda y la contralora en su condicin de dependencias de orientacin
y apoyo global, llevan a cabo las siguientes tarea'> para efectos de la sectorizacin:
Normativas o definitorias, en virtud de que son rganos de autoridad.

De vigilancia y control global en materia de polticas, planes, programas, objetivos,
metas, acciones y recursos del sector pblico.
De apoyo y asistencia tcnica, para habilitar a las dependencias en su papel de
coordinadoras de sector.
Estas dependencias establecen las normas y polticas que regulan la accin de las
distintas entidades en funcin de su ubicacin sectorial, actuacin en la economa,
rentabilidad social y financiera y la situacin patrimonial especfica de cada una.
Excepcionalmente, sustituyen a las dependencias y entidades I:'n su tarea de coordinacin,
cuando I:'S necesario debido a la inaccin o inadecuada funcin de alguna de stas.
Asimismo, deben coadyuvar a fortalecer la accin de los coordinadores de sector,
procurando que ninguna de las instancias o niveles de decisin sirvan de pretexto para la
sustitucin o duplicacin de las funciones operativas que a cada dependencia o entidad
paraestaral corresponda.
Dependencias
de orientacin
y apoyo global
198
En resumen, este primer nivel de decisiones, est encargado de normar y controlar y.

en su caso, orientar y apoyar las actividades del coordinador de sector y de las entidades
que lo integran.
Dependencias
coordinadoras
de sector
El esquema de sectorizacin concibe a cada dependencia coordinadora de sector como la

unidad que tiene a su cargo tutelar o armonizar las acciones de un conjunto de entidades
paraestatales, con la idea de coadyuvar a la racionalizacin del quehacer pblico en su
conjunto.
Una de sus funciones, es integrar la presentacin de los planes y programas de las
entidades que se agrupan en su sector, ante las dependencias responsables de las decisiones
globales.
La cabeza de sector estudia que exista debida concordancia entre los objetivos y
metas individuales de sus entidades, con los generales para cada sector administrativo y
los de mayor agregacin incluidos en la programacin econmica y social. Cada una de
estas dependencias coordinadoras, llevan a cabo trabajos que les permiten tener una
concepcin integral del sector.
Por otra parte, uno de los propsitos bsicos que persigue la sectorizacin de las
entidades paraestatales es que la cabeza de sector formule estudios sobre cada una de
ellas, a fin de proponer la creacin, incorporacin, fusin, liquidacin y fortalecimiento
de ellas, dentro del sector respectivo. As como estudiar y someter a consideracin del
presidente, va la globalizadora especfica, las modificaciones a su estructura bsica.
Las atribuciones de las cabezas de sector en relacin a las entidades que coordina,
comprenden actividades de planeacin, programacin, presupuestacin, evaluacin,
vigilancia, informacin, as como acciones especficas para establecer normas jurdicas,
instrucciones sobre organizacin y modernizacin administrativa.
Entidades
paraestatales
coordinadas
La tercera instancia o nivel de preparacin de decisiones est integrada por todas las
entidades paraestatales. Constituyen el mbito de la administracin pblica federal donde
se producen sus funciones tpicamente operativas, en contraste con las normativas y de
coordinacin y evaluacin sectorial o global que desarrollan las dependencias directas del
ejecutivo.
En el esquema sectorial, las entidades paraestatales mantienen su personalidad jurdica,
conservan su autonoma patrimonial, tcnica, administrativa y operativa, aunque se
obligan a compatibilizar sus objetivos y metas con las del sector en su conjunto.
11
El proceso de
privatizacin:
antecedentes
El cambio ms importante que se ha dado en la administracin pblica de Mxico en los

ltimos veinte aos ha sido el proceso de privatizacin, tambin llamado desincorporacin
de activos. La privatizacin ha tenido un amplio impacto sobre la estructura administrativa
federal y local por los motivos siguientes:
199
a) Represent una modificacin de fondo respecto del papel que al Estado corresponde
en el desarrollo econmico;
b) En consecuencia, se redujeron las funciones formales del Estado respecto de las que
ejerca sobre los procesos econmicos y sociales;
e) Disminuy considerablemente el tamao del sector pblico (algunos hablan de que se
produjo un "adelgazamiento");
d) Se extingui -o casi- una categora de funcionarios conocida como "empresarios
pblicos";
e) Desaparecieron las utilidades y frecuentes prdidas generadas por el sector paraestatal;
f) El gobierno estuvo en condiciones de establecer una poltica presupuestal de equilibrio

financiero.
La llamada desincorporacin o pnvatizacin de activos es un proceso que consiste en disminuir el tamao del sector pblico, en particular el del paraestatal pero no exclusivamente,
por la decisin gubernamental de liquidar o vender los activos de los organismos
descentralizados; vender las acciones o partes mayoritarias o minoritarias del capital de
empresas paraestatales; tambin mediante la fusin, la disolucin, la liquidacin, la extincin
o la transferencia de acciones o partes del capital y activos de los organismos, empresas,
fondos y fideicomisos propiedad del gobierno federal (yen su caso de los gobiernos
locales y municipales) a los particulares o a otros agentes sociales nacionales o extranjeros.
En Mxico se entenda por "privatizacin", la desincorporacin por enajenacin a ttulo
oneroso de las partes accionarias en empresas de participacin estatal (Rogozinsky-Casas,
1994).
Con mayor precisin podemos afirmar que los procesos de desincorporacin de entidades
paraestatales que prev la ley federal de la materia, son:
a) Enajenacin de la participacin accionaria del gobierno federal en el capital social de
las empresas pblicas;
b) Disolucin y liquidacin;
e] Fusin;
d) Transferencia y,
e) Extincin.
El proceso de privatizacin o desincorporacin (debe recordarse que no todas las entidades
pasaron a ser propiedad del sector privado), se inici en el ao de 1983 y concluy,
prcticamente, diez aos despus.
La
privatizacin:
concepto
200
LOS PROCESOS DE DESINCORPORACIN

Para apreciar: el avance alcanzadoen el redimensionamiento del sector paraestatal mexicano,
debe sealarseque, al finalizar 1982, el universo paraestatalcifraba1155 entidades,incluidos
los bancos; al concluir 1988 se lleg a 414, y en diciembre de 1993 el padrn relacionaba
solo 210 entidades vigentes y 48 en proceso de desincorporacin. En otros trminos, ha
habido UIl8. reduccin de 49.3% durante el rgimen actual (presidente Salinas). En este
contexto es preciso subrayar que de las vigentes, casi la mitad son de servicio institucional
(102), es decir, las que conforme a la definicin legal cumplen una clara mcin social
mediante la prestacinde servicios pblicos; realizanactividades de promocin del desarrollo
social, regional, de investigacin, de salud, y educacin; o bien, que realizan funciones de
regulacin. Slo 70 de estas entidades vigentes estn comprometidas directamente en los
eslabonamientos de produccino servicios, es decir, las que llamamospropiamenteempresa,;
pblicas, en trminos de la teora administrativa, Las 38 entidades restantes son de banca
de desarrollo y fideicomisos de fomento,
Rogozinsky-Casas, 1994.
El gobierno federal estableci un minurioso pro('t'dilnicllto para llevar a cabo la
dr-sincorporarin y la privatizacin. Cada paso del complirario sistellla lur- \igilado por la
entonces serrerarfa de la contraloria gelleral de la federacin, Esta hima dqwnd('IH'ia y
la se(T('tara de hacienda y rdito pblico publicaron los llamados "libros hlauros' (rl'lacin
pormenorizada) para cada una de las operaciones. Lo anterior no e\it quc 1'11 alzunos
casos ('specfcos (la venia de Telmex. por cjelllplo). algllllos scclores de la opinin pblica
manifesrnran dudas sobre la transparencia (' imparcialidad de las ol)('raciolH's,
Transformacin
del concepto
de
privatizacin
EII los tieuipos que corren. el sent ido del vocablo privar iwcilI ha adquirido unu cOlI\lolaci\I
diferenn-. Concluida la tarea de vender las partes del capital dc la grall IlIayora d(' las
elllpresas pblicas. el ('oncepto mencionado St' usa ahora para desigllar iucorporaciu d('
los part irulares rn los proccsos produrt ivos llamados I'St ra((~gicos. a 11(('I'ion IWII((' n's('I'yados
al vstado de numera exrlusivu. Tambin sr tksiglla COII t'SH' nomhn- a la illcorporaci(1I1 dt,
los particulares. en competencia o de manera cxclusivu. CII la pn'selltaci()11 d(' s('('\icios
que eran tradic-ionalmente considerados como parcela propia dt,l estado. Fjemplo dd
primer caso I'S la participacilI que ahora tienen los particulares ('11 las olwraciorH's de
t ransportr-, almacenanuem o y dist rihucin dt, gas nat ural (110 roda va 1'11 la t'XplonH'ilI ~
ext rar-cin de ese cllergp( ico). ant es reservada al Est ado por ('olld liCIO de Pe! rk-os
Mexicanos: igualnwlltc en la gellcracilI y 1'11 la posible distrihllci()1I de la ('lIer.da el(~('trica,
Ejemplo del segundo caso es la arlministrat-in de los servicios de asq~lIralniento yjllbilaci()1I
de trabajadores: la dd aglla potable o la de la basura 1'11 alzunos municipios urbanos dt,
pas, para mencionar slo los ms obvios.
En adelante el
lISO
del trmino "privatizacin", en este texto. podr: referirse iudistin-
t amente a cualquiera de las acepciones aqu explicadas,
Razones que
dieron origen a
los
procesos de
desincorporacin
y privatizacin
La desincorporacin y la privatizacin fueron procesos (I'H' rompu-ron slhitallH'lIll' ('011

la tradicin mexicana de IIn Estado influvcnte
e intervencionista en la vida social v
.
. t'('OIH)mica de la comunidad. Representaron un cambio radical respecto drla luea de (Te('inll'nto
constante de las at riburiones del est ado en mat eria e('onlllica En tal sent ido. tamhin
ocasionaron una honda modificacin en [as polt iras pblicas dc fonlt'nto din'('to drla
inversin productiva y la creacin de ('fnpresas,
Como se dijo al inicio del tema, la privatizacin es el fenmeno que mayores impactos
ha producido sobre el aparato de la administracin. Cabe preguntarse que fuerzas dieron
origen e impulsaron esta nueva poltica singular. En perspectiva, es posible afirmar que
existieron dos tipos de causas o presiones que finalmente prodl~eron los cambios: unas
exgenas al pas y las otras endgenas. Aludiremos brevemente a ellas.
a) Causas exgenas de la privatizacin.
En primer trmino deben mencionarse el debilitamiento y colapso final del paradigma
que representaban las economas socialistas. La cada del llamado "socialismo real", con
su antecedente de ineficiencias en el manejo de las economas nacionales y el consecuente
desprestigio de la empresa pblica subordinada a la planeacin central, puso en duda en
el mundo entero, la capacidad del Estado y sus empresas para intervenir eficientemente
en la actividad econmica.
En segundo lugar, debe recordarse que aun antes de la desaparicin de las economas
socialistas de Europa del Centro y del Este, se haba iniciado un movimiento ideolgicode
signo contrario en los grandes pases capitalistas anglosajones, a saber: Gran Bretaa,
Estados Unidos y Australia (seguidos por Nueva Zelanda y Canad). Este planteo
ideolgico a favor de la empresa privada como el motor del desarrollo econmico y social
estuvo acompaado de la crtica sistemtica a la intervencin del estado (o del gobierno,
segn la terminologa anglosajona) en la economa. Al hablar de movimiento ideolgico
no se piense nicamente en un marco conceptual, filosfico y poltico: tambin incluye,
destacadamente, una nueva teora econmica cuyo eje conductor es la tesis de que la
fuerza del mercado, actuando libremente, constituye el mejor instrumento para fomentar,
orientar y en su caso sancionar, la actividad de todos los agentes que forman parte de la
economa en su conjunto. En ese orden de ideas no es el estado el mejor promotor del
desarrollo y bienestar de la sociedad sino la iniciativa individual puesta al servicio de la
generacin de nueva riqueza por la va empresarial.
La consecuencia lgica de ese pensamiento econmico (denominado en algunos pases
como doctrina del "neo-liberalismo"), es el rechazo de una participacin amplia del Estado
o del gobierno en cualquier actividad econmica, ms all de su tarea de proteccin de la
propiedad privada y de regulacin de algunos procesos macroeconmicos. Es innegable
la poderosa influencia que proyectan las ideas econmicas en boga en los grandes pases
capitalistas sobre las polticas pblicas de las economas en transicin y en desarrollo.
Cuando emergen nuevas tesis econmicas en aquellos, se transmiten vigorosamente por
necesidad o por imitacin, a estos ltimos.
En tercer trmino, estrechamente ligado a la difusin de las nuevas ideas econmicas,
apareci la exigencia de los organismos financieros internacionales de sujetar la
renegociacin de cualquier tipo de deuda o el otorgamiento de nuevos crditos, a la
condicin de desmantelar el sector paraestataI y "adelgazar" el sector central del Estado,
con el propsito de dotar de mayor competitividad y eficiencia a la economa nacional.
b) Causas endgenas de la privatizacin.
El extraordinario crecimiento del sector paraestatal mexicano haba colocado a las finanzas
nacionales en una situacin insostenible. Se hizo indispensable destinar una parte creciente
de los recursos fiscales anuales a ese sector. Adicionalmente y ms grave an, hubo que
201
202
financiar los inevitables subsidios de operacin e infraestructura de las entidades. mediante

el expansivo crecimiento de la deuda pblica externa del pas. La mayora de las entidades
requera recursos presupuestarios, ao con ao. En algunos casos, los menos, tales recursos
estaban destinados a la inversin de capital. en otros. los ms. se necesitaban tambin
para subsidiar la operacin cotidiana de las entidades.
La situacin financiera de la hacienda pblica nacional. como se dijo.
esos niveles de gasto y de subsidio.
IlO
poda sostener
Derivadas de las anteriores rirrunstancias se presentaron dos graves crisis de insolvencia

para hacer [rente al "servicio" de la deuda externa. en 198? y CII 199:3 (por el pago de
intereses y la amortizacin del capital). Los organismos financieros inrernaciouales
accedieron a la renegociacin de la deuda a largo plazo y al prstamo de nuevos recursos
"fn'scos" para financiar d presupuesto. a condicin dI' que el gobierno avanzara rpidaruente en la dr-sinrorporacin y privatizacin de su sector paraestaral. El objetivo era
lograr UI1 presuplwsto anual equilibrado. con dficit mnimo o sin dficit No ddwra \'01ver a presentarse una crisis de insolvencia. Debe sealarse que la gravsima situariu
e('ollmica por la que atraves el pas en el ao de 199:) tuvo su origen. priueipahuenre.
en la c()locacin temporal. de muy C0l10 plazo. d(' enormes montos en dlares en la bolsa
mexicana de valores tIl](' fueron sbitamente retirados por los invr-rsiouisras.
La filosofa polt ica (k los gobiernos de \lxico en las dt~cadas de los arios odwllt a \
noventa adopt las nuevas ideas eronmiras de libre mercado. entre ellas desde luego. la
privatizacin. Constituan el IIIH'VO ('vallgelio ('COlIlllico a Ili\TI I11111ldial y coillcidan
plenamente con la formacin acadmica e intelectual de los jvenes diriW'lllt,s poltit'Os
del pas.
INGRESOS PROVENIENTES DE L\S PRIVATI7..ACIONES

La privatizacin empez en 1983, en el sexenio del presidente De la Madrid. Durante los
primeros aos se implement a un paso relativamente lento. Entre 1983 y 1987 las empresas
privadas fue~n 33 y su valor conjunto de venta fue ligeramente superior a 300'.miUones de
dlares,
A ~ de 1P88 ~inici una etapa diferente, al empezarse a vender ms empresas y. de
mayor,m.tg& A finales de 1992 estas ventas haban generado~~s fl$~
extraordinarios, mayores a los 26 mil millones de dlares,. concentrndose la gran mayora
de ellos entre 1991 y 1992. A esa misma fecha slo quedaban como parte del sectorpUblico,
18'N;~,:'~poco ms delt8 por ciento del nmero existente en 1982.
.
Los~~8ClesexttaONffuari05asociadsC()? la privatizadnpermitierot uir,~erte
desell. '.'
'<
existente.
.e.,
~Estado,loque a la pos~C()"tribuy? ~ lograr el SU~~lfA11hoy
ucindel nmero de empresaspUblicasted11jo el espacio patit~6h
de ~duetas.conocidascomo rent seeking. Adici0nalmen~,.la .prv~in~y.a

hacer posible~ reorientaci6n del gasto hacia la ejecucion de
P~grar08s'v~te
.
. .... la,'.......hAn. blica"
~~~,~.".~.P, .... ,
lbs
Resulta claro que el largo camino hacia la implantacin de una administracin pblica
federal sectorizada, fue la respuesta tcnica a la existencia de un amplio sector paraestatal.
El objetivo principal -que no nico- del modelo sectorial mexicano era conseguir los
mayores niveles posibles de coordinacin entre las partes integrantes del complejo aparato
de la administracin federal. Las dependencias "globalizadoras", (que en la primera poca
eran tres, la SHCp' la SPP y la SECOGEF), dictaban los lineamientos normativos para
cada uno de los grandes sectores de la administracin, mismos que deban ser aplicados
y evaluados por las dependencias "cabeza de sector" y cumplimentados por las entidades
"sectorizadas".
Disminuy drsticamente el nmero de entidades sectorizadas; las restantes forman
ahora dos categoras: unos pocos grandes organismos descentralizados en las reas
estratgicas productivas, a la manera de PEMEX y CFE, y otras entidades cuya funcin
es de servicio, complementaria de las atribuciones de las dependencias.
El modelo de sectorizacin no ha sido rechazado como tal. Evidentemente han cambiado
sus objetivos y su peso especfico como forma de trabajo de la administracin. Es posible
afirmar ahora que el propsito principal de la sectorizacin ya no es la coordinacin
interna sino la bsqueda de mayores grados de eficiencia y calidad en la administracin
de los recursos pblicos. En el cuadro correspondiente podr observarse la distribucin
sectorial de la administracin federal, si todava cabe usar el trmino, al momento de
escribir PI presente texto.
"RELACiN DE ENTIDADES PARAESTATALES DE LA ADMINISTRACiN
PBLICA FEDERAL 2001"
SECRETARA DE GOBERNACIN
Organismos Descentralizados
1. Instituto Mexicano de la Radio
2. Talleres Grficos de Mxico
Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria
1. Notimex, SAo de cv
2. Peridico El Nacional, SAo de C.v (en proceso de desincorporacin).
SECRETAR<\. DE LA DEFENSA NACIONAL
1. Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas.
Fideicomisos Pblicos
1. Fideicomiso para Construcciones Militares
SECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO
1. Casa de Moneda de Mxico.
2. Comisin Nacional para la Proteccin y Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros.
3. Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas.
203
Impacto de la
privatizacin
sobre la
sectorizacin
204
4.
5.
6.
7.
Instituto para la Proteccin al Ahorro Bancario.

Lotera Nacional para la Asistencia Pblica.
Patronato del Ahorro Nacional.
Pronsticos para la Asistencia Pblica.
Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria.
1. Agroasemex, SA.
2. Almacenes Nacionales de Depsito, SAo (en proceso de desincorporacin).
3. Aseguradora Hidalgo, SAo
4. Banco de Crdito Rural del Centro, S.N.e.
5. Banco de Crdito Rural del Centro-Norte, S.N.C.
6. Banco de Crdito Rural del Centro-Sur, S.N.C.
7. Banco de Crdito Rural del Golfo, S.N.e.
8. Banco de Crdito Rural del Istmo, S.N.C.
9. Banco de Crdito Rural del Noreste, S.N.C.
lO.Banco de Crdito Rural del Noroeste, S.N.C.
11.Banco de Crdito Rural del Norte, S.N.C.
12.Banco de Crdito Rural del Occidente, S.N.C.
13.Banco de Crdito Rural del Pacfico-Norte, S.N.C.
H.Banco de Crdito Rural del Pacfico-Sur, S. N.C.
15.Banco de Crdito Rural Peninsular, S.N.C.
16.Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C.
17.Banco Nacional de Comercio Interior, S.N.C. (en proceso de desincorporacin).
18.Banco Nacional de Crdito Rural, S.N.C.
19.Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C.
20.Banco Nacional del Ejrcito, Fuerza Area y Armada, S.N.e.
21.Exportadores Asociados, SAo de C.v. (en proceso de desincorporacin.
22.Financiera Nacional Azucarera, S.N.C. (en proceso de desincorporacin).
23.Nacional Financiera, S.N.C.
24.0cean Garden Products, Inc. (en proceso de desincorporacin).
25.Productora de Cospeles, SAo de C.v
26.Servicios de Almacenamiento del Norte, SAo (en proceso de desincorporacin).
27. Terrenos de Jltipan, SAo (en proceso de desincorporacin).
1. Fideicomiso Liquidador de Instituciones y Organizaciones Auxiliares de Crdito
2. Fondo de Capitalizacin e Inversin del Sector Rural
:3. Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura, Ganadera y Avicultura
-+. fondo de Garanta y Fomento para las Actividades Pesqueras
.5. Fondo de Operacin y Financiamiento Bancario a la Vivienda
6. fondo Especial de Asistencia Tcnica y Garanta para Crditos Agropecuarios
7. Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios
SECRETARA DE DESARROLLO SOCIAL
Organismos Descentralizados.
1. Comisin Nacional de las Zonas Aridas.
2. Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra.
3. Instituto Nacional Indigenista.
cv
1. Diconsa, SAo de
2. lncobusa, SAo de C.v (en proceso de desincorporacin).
:3. Lironsa, SAo de c.v
1. Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares
2. Fondo Nacional para el fomento de las Artesanas
SECRET:c\RA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES
1. Comisin Nacional Forestal
2. Forestal VIcente Guerrero (en proceso de desincorporacin)
:3. Productores Forestales Mexicanos (en proceso de desincorporacin)
SECRE1~\RA DE ENERGt\.
l. Comisin Federal de Electricidad.
2. Instituto de Investigaciones Elctricas.
:3. Instituto Mexicano del Petrleo
-t. Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares
5. Luz y Fuerza del Centro
6. Pernex-Exploracin y Produccin
7. Pemex -Cas y Petroqumica Bsica
8. Pemex-Petroqufmica
9. Pemex -Refinacin.
10. Pet rleos Mexicanos
1. Compaa Mexicana de Exploraciones, SAo de C.v
2. 1.1.1. Servicios, SAo de C.V
:3. Instalaciones Inmobiliarias para Industrias, SAo de
-t. PM.1. Comercio Internacional, SAo de C.v
.0). Petroqumica Camargo, SAo de cv
6. Petroqumica Cangrejera, SAo de C.v
7. Petroqumica Cosoleacaque. SAo de C.v
8. Petroqumica Escoln, SAo de
9. Petroqumica Morelos, SAo de
10.Petroqumica Pajaritos, SAo de C.v
11. Petroqumica l1J1a, SAo de C.V
12.Terrenos para Industrias, SAo (en proceso de desincorporacin)
cv
cv
cv
SECRETimt\. DE ECONOMA
l. Centro Nacional de Metrologa
2. Consejo de Recursos Minerales
:3. Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial
-t. Servicio Nacional de Informacin de Mercados (en proceso de desincorporacin)
205
206

1. Exportadora de Sal, SAo de C.V
2. Transportadora de Sal, SAo de C.V
1. Fideicomiso de Fomento Minero
SECRETARA DE AGRICULTURA, GANADERA, DESARROLLO RURAL, PESO\. Y
ALIMENTACIN
1. Colegio de Postgraduados
2. Compaa Nacional de Subsistencias Populares (en proceso de desincorporacin)
3. Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios
4. Productora Nacional de Semillas
1. Bodegas Rurales Conasupo, SAo de C.V (en proceso de desincorporacin)
2. Instituto Nacional de Capacitacin del Sector Agropecuario, A.C.
1. Fideicomiso de Riesgo Compartido
SECRETARA DE COMUNIO\.CIONES y TRANSPORTES
1. Aeropuertos y Servicios Auxiliares
2. Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos
3. Ferrocarriles Nacionales de Mxico (en proceso de desincorporacin)
4. Servicio Postal Mexicano
5. Telecomunicaciones de Mxico
1. Administracin Portuaria Integral de A1tamira, SAo de C.V
2. Administracin Portuaria Integral de Coatzacoalcos, SAo de C.v
3. Administracin Portuaria Integral de Ensenada, SAo de C.v
4. Administracin Portuaria Integral de Dos Bocas, SAo de C.V
5. Administracin Portuaria Integral de Guaymas, S.A. de C.Y. (en proceso
desincorporacin)
6. Administracin Portuaria Integral de Lzaro Crdenas, SAo de C.V
7. Administracin Portuaria Integral de Manzanillo, SAo de C.v
8. Administracin Portuaria Integral de Mazatln, S.A. de C.v. (en proceso
desincorporacin)
9. Administracin Portuaria Integral de Progreso, SAo de C.V
lO.Administracin Portuaria Integral de Puerto Madero, SAo de C.V
l1.Administracin Portuaria Integral de Puerto Vallarta, SAo de C.V (en proceso
desincorporacin)
12.Administracin Portuaria Integral de Salina Cruz, SAo de C.V
13.Administracin Portuaria Integral de Tampico, SAo de C.V
H.Administracin Portuaria Integral de Topolobampo, S.A. de C.V (en proceso
desincoporacin)
de
de
de
de
15.Administracin Portuaria Integral de Tuxpan, S.A. de c.v. (en proceso de

desincorporacin)
16.Administracin Portuaria Integral de Veracruz, SAo de C.V
17.Aeropuerto Internacional de la Ciudad de Mxico, SAo de COY
18.Ferrocarril Chihuahua al Pacfico, SAo de C.V (en proceso de desincorporacin)
19.Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec, SAo de C.V
20.Grupo Aeroportuario de la Ciudad de Mxico, SAo de COY
21.Servicios Aeroportuarios de la Ciudad de Mxico, SAo de C.V
1. Fideicomiso de Formacin y Capacitacin para el Personal de la Marina Mercante
Nacional
2. Fideicomiso para la Comisin Nacional de Caminos Alimentadores y Aeropistas (en
proceso de desincorporacin)
3. Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios (en proceso de desincorporacin)
SECRETARA DE EDUCACIN PBUCA
1. Centro de Enseanza Tcnica Industrial
2. Centro de Ingeniera y Desarrollo Industrial
3. Centro de Investigacin Cientfica y Educacin Superior de Ensenada, RC.
-t. Centro de Investigacin y de Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Nacional
5. Centro de Investigaciones en Qumica Aplicada
6. Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social
7. Colegio de Bachilleres
8. Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica
9. Comisin de Operacin y Fomento de Actividades Acadmicas del Instituto Politcnico
Nacional
lO.Comisin Nacional de los Libros de Texto Gratuitos
11. Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas
12.Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
13.Consejo Nacional de Fomento Educativo
H.EI Colegio de la Frontera Sur
15. Fondo de Cultura Econmica
16.1nstituto de Investigaciones Doctor Jos Mara Luis Mora
17.lnstituto Mexicano de Cinematografa
18.1nstituto Mexicano de la Juventud
19.1nstituto Nacional de Astrofsica, ptica y Electrnica
20.lnstituto Nacional para la Educacin de los Adultos
21.Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politcnico Nacional
1. Centro de Capacitacin Cinematogrfica, A.C.
2. Centro de Investigacin en Geografa y Geomtica, Ing. Jorge L. Tamayo, A.C.
3. Centro de Investigacin en Alimentacin y Desarrollo, A.C.
-t. Centro de Investigacin en Matemticas, A.C.
5. Centro de Investigacin en Materiales Avanzados, S.C.
6. Centro de Investigacin y Asesora Tecnolgica en Cuero y Calzado, A.C.
7. Centro de Investigacin y Asistencia en Tecnologa y Diseo del Estado de Jalisco,
A.C.
207
208
8. Centro de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico en Electroqumica, S.C.

9. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C.
10. Centro de Investigaciones Biolgicas del Noroeste, S.C.
l1.Centro de Investigaciones Cientficas de Yucatn, A.C.
12.Centro de Investigaciones en ptica, A.c.
13.CIATEQ, A.C.
H.Colegio de la Frontera Norte, A.C.
15. Compaa Operadora del Centro Cultural y Turstico de Tijuana, SAo de C.v
16.Corporacin Mexicana de Investigacin en Materiales, SA. de C.v
17.Educal, SAo de C.Y.
18.EI Colegio de Michoacn, A.C.
19.EI Colegio de San Luis, A.C.
20.Estudios Churubusco Azteca, SAo
21.Impresora y Encuadernadora Progreso, SAo de C.Y.
22.Instituto de Ecologa, A.C.
23.Instituto Potosino de Investigacin Cientfica y Tecnolgica, A.e.
24.Televisin Metropolitana, SAo de C.v
1. Fideicomiso para la Cineteca Nacional
2. Fondo de Informacin y Documentacin para la Industria
3. Fondo para el Desarrollo de los Recursos Humanos
SECRETARA DE SALUD
1. Hospital General de Mxico
2. Hospital General "Dr, Manuel Gea Gonzlez"
3. Hospital Infantil de Mxico Federico Gmez
... Instituto Nacional de Cancerologa
5. Instituto Nacional de Cardiologa Ignacio Chvez
6. Instituto Nacional de Ciencias Mdicas y Nutricin Salvador Zubirn
7. Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias
8. Instituto Nacional de la Senectud
9. Instituto Nacional de Neurologa y Neurociruga Manuel Velasco Surez
10. Instituto Nacional de Pediatra
11.lnstituto Nacional de Perinatologa
12.Instituto Nacional de Psiquiatra Ramn de la Fuente Muiz
13.1nstituto Nacional de Salud Pblica
I-l.Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia
1. Centros de Integracin Juvenil, A.C.
2. Laboratorios de Biolgicos y Reactivos de Mxico, SAo de C.v
SECRETAR<\ DEL TRABAJO Y PREVISIN SOCIAL
1. Comisin Nacional de los Salarios Mnimos
1. Fondo de Fomento y Garanta para el Consumo de los Trabajadores
PROCURIDURA GENERAL DE LA REPBUCA
1. Instituto Nacional de Ciencias Penales
ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS NO SECTORlZADOS
l. Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
2. Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
:3. Instituto Mexicano del Seguro Social
-t. Instituto Nacional de las Mujeres
SECRETARA DE TURISMO
1. Baja, Mantenimiento y Operacin, SAo de C.V
2. Consejo de Promocin Turstica de Mxico, SAo de C.V
:3. Nacional Hotelera de Baja California, SAo de CV (en proceso de desincorporacin)
.... Recro-Mex, SAo de C.V (en proceso de desincorporacin)
5. Terrenos Recreo, SAo de C.V (en proceso de desincorporacin)
1. Fondo Nacional de Fomento al Turismo
SECRETARA DE LA REFORMA AGRARIA
l. Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal
Fuente: DOr, agosto 13 del 2001.
209
210
"OI'RO
DE VISTA SOJJRE LA. PRWA'l'Q.
,':cI
,1
Primer L. . . . . ~ JNAP 2000

GlobalizaciJi y priv~6n: el desmantehuniento~I.~>,
Mxico, 1982-.1999- DeROcfoCitalli Hemnd~ OJivb. .
f'.jf
,;c,;,
{~,~}
Setrata de una amplia investigaci6nroyoobjetivo es de~ que la

Y los procesos de privatizacin y. desmantelamiento del ~r pdbliq>i'
tecnoburocnkia, para f()~rehnerCado,. slo han logradti ~~
su capacidad de condUCcin y rectora. Establece la hiptesis de~),as .'. . ,.",. ~~. y
desmantelamiento del sector pblico 1982-1999, devienen de la prsi6n~~~
los procesos de globalizacin e integracin.
El trabajo se organiza en tres partes. La primera, El papel del Estadoy detseetorp\blioo:
teora y prctica, analizar el rol asignado al Estado y al sector pblico en el~o. del
capitalismo por las escuelas del liberalismo clsico, la marxista, la ke~~~~ y
la neoliberal. Enseguida se refiere al papel del intervencionismo del Esldoen.~.~,
destacando que es un fenmeno inherente y con-sustancial aldesarrolll)~,tantQ en
los pases avanzados como en los pases subdesarrollados, incluido los pftSe$;a8iiticos.
El intervencionismopermiti el auge de las economas de bienestar y eltrnsito.aJas diferentes
etapas del desarrolloindustrial, causando tambin el crecimiento de la ~pblica
Y el sector pblico en los pases subdesarrolados. Por ltimo, se expone el ~onismo
del Estado y del sector pblico en el desarrollo econmico y ,~ial e}lM~>~'elperiodo
1940-1982, intervencionismo que dio origen al Estado dsarrollista y
ya la
centralizaciri y burocratzacin de la administracin Pblica.
PPi-'
La. segunda larte,.Globalizacin y privatizacin: Las tendencias mundiales ~eldesJnan
telamiento~l~orpblico,abrda la forma como lagl~cinde~~~

cambios en el funciQJlamiento Yestructura del Estado y la administracicSn ~'~'(.11~
sector pblico y favorecen. del me:rcado. Se. ana~.~'f)ligens
limitan la actuacin
conseroe~ de la globaJizacin COmo nuevo entorno delfunciOllftllliento~~Estados
nacionalesY~ proceso ,de rerlefinicin, a nivel planetari?, de los . .:.
del.
polticos Y~.Estepmcesohoy se faci6tagraciasalaex~

capital y el~vancef#cnioo~tfico en el campo delas~~y
La t'~el~ mundial ylainlposiciq(l~;~
y~,promovidos por el Benco ~~ (BM).

~~n8nprofundoscambiosenel tupci
_~~elpblicas. El Estadoasumeunrue~
Y~Jasgrandes corporaciones.Se~c '
, .itt teyy estabilizar el orden. Se parte
~
.dF.qtJe .
.~'npblica y se'impuIsa Ia~~el\.~t

,
yla escuela del Puhlic Cho;e.
INTRODUCCIN A LA NUEVA ADMINISTRACiN PBLICA DE MXICO
En la tercera/patte,'~
el marco deja
pblico deviene
de Libre Comereio;
determinantesexterno&:
Se analiza el papelm,l~t'~l~como un intervencionismo supraestl en las tres
administraciones del.~ .
(,yel papel de la tecnoburoeracia en tanto.bloque
hegemnico dentro d e J a , ; ' n pblica. Esta lite gubernamental desplaza a la
burocracia poltica ~tjqega un papel determinante en la entrega.de las reas
estratgicas al gran capital, #HJo ~mercado, adems, la educacin, la salud yla seguridad
social. Finalmente, describeia;nUeva funcin del Estado "rescatista", al asumr el gobierno
los pasivos de las eQlP~a ~Qentes.
En el Eplogo deja cot).staneia de los resultados del desmantelamiento del Estado:
debilitamiento del ~pbliGo'. desnacionalizacin de lossectores estratgicos y prioritarios,
la deseetructuracin del papel rector del Estado, la erosin de sus funciones de planeacin,
coordinacin y regu1acin,.1a irecon"tnin de la administracin pblica en promotora y
facilitadora de los ~del Jrtereado, yeI repliegue de sus funciones sociales. Concluye
que los restdtadosdeilatJ~r.as~liberaIesyde mercado han sido superioresy ms
Iamentables.que ~lrr~ddElstado desarrollista.
(fomado de: INAP,ACCIN, marzo"abril20(1).
211
Secretaras
globalizadoras
Dentro de la denominacin sectores econmicos que se utiliza en este captulo, se han

agrupado aqullos cuyas atribuciones, fines y actividades, se relacionan directamente con
aspectos de la actividad financiera o econmica nacional. Materias tales como el
financiamiento, la planeacin, el presupuesto, el control, la industria, el comercio y el
desarrollo agropecuario.
20
Integracin
Entre las instituciones existe una estrecha relacin de modo tal que en la prctica
administrativa existen atribuciones que se yuxtaponen. Esta duplicacin no necesariamente
indica ineficiencia, que tambin existe, ms bien es reflejo de la conveniencia de establecer
lmites a las atribuciones de cada entidad, en lo que en realidad es una continuidad
administrativa.
La denominacin dependencias incluye a las secretaras cabeza de sector: la de
entidades a los organismos descentralizados y a las empresas de participacin estatal. En
el caso de la SHCr, hay que adicionar las sociedades nacionales de crdito,
Cuando en este tema y los subsecuentes se menciona a la estructura interna, orgnica o
administrativa de una secretara, se alude al concepto siguit'ntt':
La estructura orgnica de una institucin es la expresin formal en la que se plasman los
niveles jerrquicos y la divisin funcional de la organizacin, y define a part ir de
procedimientos o lneas de accin la interrelacin y coordinacin de las actividades propias
del gl1Jpo a efecto de lograr el cumplimiento de determinados objetivos. Es igualmente el
mareo administrativo de referencia para la adopcin racional de decisiones. SI' concibe y
describe a la estructura orgnica para ofrecer a cada miembro de la organizacin los
datos relativos al tipo y lmites de la actuacin de la unidad a la que pertenece (Coordinacin
Ceneral de Estudios Administrativos. Gua tcnica para el anlisis y desarrollo institucional
de las organizaciones pblicas. Mxico, ed. Presidencia de la Repblica, 1981).
Definicin de
estructura
orgnica
1. HACIENDA (SHCf
l larienda l'S una de las dependencias con mayor tradicin y prestigio en la administracin
pblica mexicana. Algunos de los mejores hombres de Mxico han sido titulares del
Antecedentes
214
despacho de hacienda, a lo largo de ms de ciento ochenta aos de existencia. Por tradicin

ha sido tambin semillero de competentes administradores de alto nivel.
La historia de la secretara de hacienda y crdito pblico refleja en buena medida un

conflicto interno entre dos tendencias: por una parte la inclinacin natural a la concentracin
del poder administrativo y econmico -por ende poltico- en la dependencia que maneja
los procesos financieros del pas; por otra, la necesidad constante de distribuir y delegar
parte de las atribuciones hacendarias como resultado de la complejidad de esa funcin en
el mundo moderno.
En Mxico, la dualidad de fuerzas que actan sobre la secretara encargada de las
finanzas, ha sido histricamente resuelta, alternativamente, cercenndole atribuciones en
ciertos perodos y concentrando funciones en otros.
Al trmino de la revolucin nacieron algunas secretaras (industria y comercio), con
funciones que durante el porfiriato fueron atribucin de hacienda. Ello no impidi un
proceso de fortalecimiento de esa dependencia que oblig a nuevos desmembramientos
de funciones (bienes nacionales en 1946 y presidencia en 1958). En 1976 las funciones de
programacin, planeacin y presupuesto fueron reasignadas a la secretara de
programacin y presupuesto, luego de una nueva poca de gran influencia de hacienda
sobre el resto de la administracin.
Con el propsito de eliminar la dicotoma administrativa que significaba mantener
separada la poltica de gasto pblico de la poltica de ingresos y, por tanto, doble mando
administrativo en una misma rea de atribuciones, el presidente de la repblica torn la
decisin de volver a unificar las funciones hacendarias en una sola dependencia, como lo
haban estado desde la creacin de la secretara de hacienda. En febrero de 1992 el
congreso aprob modificaciones a la LAPF mediante las cuales desapareci la secretara
de programacin y presupuesto. La mayor parte de las atribuciones de esta ltima
dependencia regresaron al mbito hacendario, en particular aquellas ("11 materia dI'
programacin del gasto pblico, de planeacin y de informacin estadstica y geogrfica
(INAP' Manual, 1999).
'''EL,PRES~'JIlSToRIADE UN 000 PRDIGO"

Revisemos ahora los divers(iSiiRenws 'de. desprendimiento de las funciones.de elaboracin
del Presupuesto que baregistrado la Secretarade Hacienday CrditoPblico, de los cuales
hasta ahora .ha logrado~ siempre. El primer intento de separar la funcin de
elaboracin del Presupuesto deEgresos de las que corresponde a la Hacienda Pblica, fue
en 1928, cuando el Presidente Calles promovi la creacin delDepartamentoAdministrativo
del Presupuesto, para auxiliarlt)'directamenteen la planeacin y controldel gasto pblio.
Aunque este DepartamentoAdtninistrativo fue creado formalmente en una Ley,el entonces
Secretario de Hacienda, Luis Montes deOa,'se la ingenio para posponer, en la prctica,'la
separacin real de las funciones presupuestales que permanecieron bajo el control de 'la
Secretaria de Hacienda hasta 'que, dos aos despus, se modific la'ley para regresarle
formalmente a esta dependencia las funciones que slo en el papel le fueron desprendidas.
Varias administraciones despus, el Presidente Adolfo Ruiz Cortines decidi poner bajo su
dependencia directa la Comisin de Inversiones que la Secretara de Hacienda haba
establecido en la Administraci6ndel Presidente Miguel Alemn. Los alentadores resultados
del funcionamiento de esta Comisin responsable de programar la inversin pblica,llevaron
al Lic. Adolfo Lpez Mareos, ya como presidente electo a encagar al Lic. Gabino Fraga
entonces Presidente del Instituto de Administracin Pblica, la elaboracin de un proyecto
de nueva Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, en el cual dicha Comisin de
Inversiones se convertira en un DepartamentoAdministrativo encargadode la Planeacin y
el Presupuesto, como lo haba intentado el Presidente Calles, en 1928.
Al momento de tomar posesin de la Presidencia, el Lic. Lpez Mateos remiti a los
colaboradores que integraban su gabinete, el proyecto de nueva Ley de Secretarias y
Departamentos de Estado para su refrendo. En dicho proyecto la nueva dependencia
apareca, ya no comoun departamento administrativo sino como Secretarade Planeacin
y Presupuesto. Sin embargo,el entonces recindesignado Secretario de Hacienda y Crdito
Pblico, don Antonio Ortz Mena, manifest su desacuerdo en que la dependencia que iba a
estar asu cargo perdiera las 'faeuItades para elaborar el presupuesto y logr convencer al
Presidente Lpez Matees de reformar el proyecto de nueva Ley de Secretaras y
Departamentos de Estado, preservando en la de Hacienda la elaboracin del presupuesto.
As la nueva. dependencianopodaIlamarse ya de Planeacin y Presupuesto y,para sorpresa
demuhos,temiin6 ~e~ Secretaria de la Presidencia, a cargo de la planeacin
del gastopblico y de la autoriZacin de las inversiones pblicas, comolo venahaciendoya
la anteriorComisin d~ 1nv~ines,' que dependa directamentedel Presidente la Repblica.
Dt1rante'los~~sbis~enqueopeF esta separacin estructural, se registraron

seriospro~de~entrelanueva Secretara de la Presidencia,encargada~e
la aut~ ftel'~~Jica,.y la de Hacienda y Crdito Pblico encargada de'su
fina.n~to., 'Quz.~ en(ienla siguiente administracin" el Presidente Gustavo Daz
Ordaz trat ,de'. evitar esta f
~e coordinacin, designando'como Subsecretario de la
Presidencia al hennanode1tl"'de la Secretara de Hacienda.As surgi la Subcomisin
deInversi6n.,YroanciamientoqUe, en las dcadassiguientes, propici una mejorcoordinacin
de las funciones que ambas dependencias tenan a su cargo.
3lta ,
215
216
l>ieciQcbq~~n qtte.pasar para que de nuevo sev~vieraa'
estructuml.las.funcionesdeoobro de los ingresos y las de ptpgT'UlTllJCn

presuptie$li1./Y fue 'en, la Ley Orgnica de la Administracin Plblica f1 .
porprirnerllyezBevaeste nombre,que se crela Secretara de Pro~~
separandoo~ o estructuralmente estas
funciones de las.eneoiUtendali
de HaciendaWCrdito Pblico.
ErLic.J~LpezPorti)Jt), tomando en cuenta lo ocurrido al Presidenre
1958,'ttlv(r~cuidado, como Presidente Electo, de solicitar al Presien~;:'
proyectodeJ..eyOtgnicade la Administracin Pblica fuese aprobado:
ante$ de~a,ladesignacinde losintegrantes desufutumgabinete. La
de ~Y Presupuesto, que a partir de 1982, estuvoencargada de
mod~administrativa del gobierno en su conjunto, tuvo tambitJ:,~,
relativamente breve. Dos sexenios y dos aos despus de creada fueabsorbida.,~
por su .depe~ de origen, la de Hacienda y Crdito Pblieo, con las ~~;a
Orgnica de la AdmWstracin Pblica Federal promovidas por el Presidente'CaJiof;
de Gortari',
El antecedente ms remoto de esta dependencia lo constituve la secretara de Estado y

despacho universal de hacienda pblica creada en 1821. a la cual se le encomendaron
"todos los negocios pertenecientes a la hacienda pblica. en sus diversas rentas". La
promulgacin de la Constitucin de 182-+. permiti la expedicin de la ley relativa a la
hacienda pblica para vigilar las casas de moneda y estableci la tesorera genf'ral de la
Iederarin y la contadura mayor de hacienda.
La denominacin de secretara de hacienda y crdito pblico (SlICP). SP 11' otorga
por primera vez en el ao de 1861: con la reestructuracin administrat iva de 1391 aun u-ntan
sus atribuciones al mbito de comercio. denominndola secretara de hacienda. ('I''dito
pblico y cornerrio. A partir de 1917 la SHCP deja de atender los asuntos de comercio, al
crearse la secretara de industria y comercio (SIC).
Otros pases reconocen la preeminencia de la funcin hacendaria y ubican a la dependencia
encargada en una situacin administrativa y tcnica superior al resto de las entidades
pblicas. Tal es el caso de Gran Bretaa y Alemania.
Marco jurdico
La atribuciones y principales funciones de la SHCP encuentran fundamento jurdico en

un amplio conjunto de leyes que en diciembre del 2000 lIf'gaban a cincuenta y cinco
ordenamientos. Sin tomar en cuenta las disposiciones constitucionales sobre la materia.
I'SOS textos legales se pueden catalogar numricamente del modo siguiente:
Diez II'Yl's hacendarias generales:
Diecinueve II'Y(,s financieras. monetarias y de Sl'guros:
Catorce leves fiscales:
Seis leyes comerciales:
Seis II'Y(,s orgnicas diversas.
217
De ese vasto universo legislativo es posible escoger, arbitrariamente, las ms caracterizadas

que son:
La ley anual de ingresos de la federacin;
El decreto anual del presupuesto de egresos de la federacin;
La ley de presupuesto, contabilidad y gasto pblico federal;
La ley monetaria;
La ley de coordinacin fiscal;
La ley federal de las entidades paraestatales;
El cdigo de comercio y sus reformas;
El decreto (sexenal) por el que se aprueba el plan nacional de desarrollo;
La ley general de sociedades mercantiles.
El mbito de competencia de la SHCP constituye una de las funciones bsicas del gobierno;
para su desempeo la dependencia lleva a cabo las grandes funciones que aqu se sealan.
Establece y conduce la poltica de ingresos, incluyendo la fiscal en sus componentes de
poltica tributaria, derechos, precios y tarifas del sector pblico, coordinacin fiscal
con los estados e ingresos de las entidades paraestatales.
Otro tanto ocurre con la poltica monetaria en sus elementos de oferta y velocidad del
dinero e intermediacin financiera pblica y privada, s como la poltica de deuda
pblica interna y externa.
Decide y administra la poltica de estmulos fiscales al sector privado, en consulta con
otras dependencias.
Atribuciones
Entre los programas de mayor trascendencia de la SHCP deben mencionarse: la definicin

de los objetivos y polticas de carcter macroeconrnico; el programa de poltica tributaria
y de recaudacin de ingresos; el programa de endeudamiento; el programa del ejercicio
del gasto pblico o sea el de tesorera; el programa de vigilancia sobre las operaciones de
comercio exterior (fiscalizacin aduanal).
Principales
programas
Algunas de las actividades ms significativas son: la definicin de la poltica econmica

general; la formulacin de la ley de ingreso anual de la federacin; la preparacin de las
adecuaciones fiscales; la defensa de los intereses del fisco federal ante los tribunales; la
definicin de la poltica de deuda pblica y la contratacin de emprstitos; el ejercicio
cotidiano del presupuesto aprobado; la emisin de bonos de la deuda pblica; la emisin
de moneda; la auditora fiscal; el combate al contrabando; la entrega de fondos de
tesorera a particulares y al sector pblico; la implantacin del esquema de programacin
financiera; la definicin de la poltica de precios y tarifas del sector pblico, y la rectora
de la coordinacin fiscal nacional.
La secretara de hacienda es una instancia o centro de toma de decisiones, de orientacin

y apoyo global, para todo el sector pblico federal, junto con la secretara de la contralora
y desarrollo administrativo. Como entidad orientadora y de apoyo global realiza tres
tipos de funciones:
a) De carcter normativo o definitorio, puesto que constituye un rgano de autoridad.
b) De vigilancia y control global en materia de poltica econmica, planes, programas,
objetivos, metas, acciones y recursos.
Papel
orientador y
globalizador
218
e) De apoyo y asistencia tcnica para facilitar el desempeo de las tareas qul' tienen
encomendadas las dependencias en su papel de coordinadores de sector.
El objetivo central de la SHCP en esta perspectiva, es establecer las normas y polticas
que orienten y regulen la accin de las distintas entidades sectorizadas en sus actividades
especficas de financiamiento, as como fortalecer la accin de los coordinadores de sector
en esa materia.
Estructura
orgnica
El reglamento interior de la SHCP establece que dicha dependencia dispone para la

atencin de sus atribuciones de la organizacin siguiente: Secretario; tres subsecretaras
(del ramo, de ingresos y de egresos); la procuradura fiscal de la federacin: la 'Iesorcra
de la federacin; la Oficiala Mayor; una coordinacin general: 2:3 direcciones gerwrales;
cuatro sub-proruraduras; dos subtesoreras: y, siete unidades (para ver ('JI detallo la
organizacin interna de la SHCP consultar INAP, "Manual", 2001).
Principales
problemas
administrativos
Tal vez el principal reto administrativo al que se enfrenta la SHCP es el qlw se deriva de
su posicin central o nuclear en el seno de la administracin pblica. Su funcin financiera
ejerce amplia influencia en la economa nacional y sus decisiones afectan la actividad
econmica del sector financiero y bancario y del resto del sector pblico y privado. En
tiempos de inflacin, desempleo, recesin o cuando se produce una devaluacin monetaria,
este hecho se torna dolorosamente evidente.
Esta es una de las razones qul' explican la tendencia, siempre presente en la
administracin a contrarrestar o disminuir la influencia de la SHCP; se aludi ya a este
fenmeno al inicio del captulo.
Otra fuente de problemas administrativos de la SHCp, se deriva del hecho de qlle
ejerce, al mismo tiempo, funciones normativas para todo el sector pblico y funcioncs
operativas muy complejas para el sector financiero.
La estructura orgnica de la SHCP tiene que cumplir dos objetivos diferentes: 11110
concerniente a la regulacin y normatividad del sector pblico en materia financiera y
econmica, y otro de operacin de una enorme maquinaria fiscal y financiera que realiza
tareas esencialmente administrativas y de servicios. Los funcionarios de alto nivel debcn
disponer del tiempo y la capacidad para ejecutar ambas simultneamente.
En la mayora de los pases de administracin avanzada, las funciones operativas qlle
en Mxico realiza la SHCP estn organizadas en forma autnoma. Es ('1 caso de la
entidades aduanales y recaudadoras de impuestos.
El sistema de
administracin
tributaria, SAl
Desde la creacin misma de la SHCP esta dependencia siempre dispuso de un rea

recaudadora de las contribuciones para el financiamiento del presupuesto. La naturaleza
de sus tareas administrativas cambi con el tiempo, a paso y medida que se transformaban
los impuestos y otros gravmenes objeto de recaudacin. Durante casi un siglo la principal
fuente de ingresos estuvo representada por los gravml'nes al comercio exterior e interior,
El mecanismo de recaudacin era y sigue siendo el sistema aduanal. En t'1 siglo XX los
impuestos y tarifas aduanales fueron perdiendo importancia relativa a favor de otras
219
contribuciones tales como el impuesto del timbre, el de ingresos mercantiles y, gradualmente,

el impuesto sobre la renta de las personas fsicas y las empresas. Durante el primer tercio
del siglo pasado, hasta antes de la expropiacin petrolera, las regalas y derechos derivados
de las concesiones sobre la explotacin de los hidrocarburos fue muy importante. Se cre
entonces una subsecretara a cargo de la recaudacin tributaria, denominada subsecretara
de ingresos, con varios departamentos especializados en cada gravamen principal.
A lo largo de la segunda mitad del siglo pasado la estructura tributaria experiment
numerosas transformaciones de fondo. Desapareci el impuesto sobre ingresos mercantiles
substituido por el moderno impuesto al valor agregado (NA). Creci la importancia relativa
en la recaudacin de los impuestos directos, en particular del impuesto sobre la renta; la
suscripcin de numerosos tratados comerciales con terceros pases, redujo la significacin
de los impuestos al comercio exterior; en cambio, la venta y exportacin de hidrocarburos
creci rpidamente, y los impuestos a esas exportaciones tanto como al consumo interno
de productos derivados del petrleo, lleg a representar ms de 45% del total de los
ingresos ordinarios (al momento de escribir este texto el peso relativo de los varios
gravmenes a los hidrocarburos -a su venta en los mercados interno y externo- se sita
en alrededor de 30% de los ingresos ordinarios federales).
La recaudacin fiscal se tom una actividad administrativa sumamente compleja. En

Mxico, como en la mayor parte del mundo, las nuevas teoras econmicas derivadas del
keynesianismo concedieron a la poltica tributaria una relevancia extraordinaria. La poltica
fiscal no solo deba cumplir su papel de generador de recursos para el financiamiento de
los presupuestos, deba jugar un "rol" tanto o ms delicado en la economa nacional, a
saber: servir de instrumento para operar una poltica econmica anticclica, dar estabilidad
al crecimiento del pas y promover un desarrollo equilibrado entre distintas regiones
geogrficas y diferentes actividades econmicas.
Surgi entonces la distincin entre poltica tributaria -fundamentalmente recaudadoray polt ica fiscal anticclica, compensatoria y promotora de equilibrios regionales. Sin
embargo, ambas funciones quedaron a cargo del mismo aparato administrativo: la
subsecretara de ingresos; no obstante la naturaleza diferente de esas tareas. No fue sino
hasta mediados de la dcada de 1990 que se tom la acertada decisin de crear un
sistema autnomo de recaudacin, muy especializado, que se denomin sistema de
administracin tributaria, SAT. Esta forma de separacin de la poltica tributaria vis vis
la poltica fiscal, es una caracterstica comn de la mayora de los sistemas hacendarios
del mundo, en los que se mantiene de manera muy rigurosa.
En Mxico el SAT formalmente no depende de la subsecretara de ingresos, pero el SAT
se ha deslizado nuevamente a la esfera operativa y decisoria de la subsecretara de ingresos.
A tal grado resulta cierta la anterior afirmacin, que la iniciativa presidencial en materia
de reforma fiscal integral enviada al congreso de la Unin, en el verano del 2001,
propona modificaciones a la ley orgnica del SAT para que sus funciones se incorporaran,
nuevamente, a las atribuciones de la subsecretara de ingresos.
De acuerdo a lo establecido en la LAPF, la SHCP lleva a cabo los siguientes programas
principales:
Principales
programas
210
a) Planeacin nacional del desarrollo y elaboracin del plan nacional sexenal;

b) Proyeccin y clculo de los ingresos del sector pblico federal y elaboracin de los
proyectos de iniciativas de leyes fiscales, incluyendo la ley anual de ingresos de la
federacin;
e) Clculo, diseo y operacin de la poltica de deuda y de crdito del sector pblico
federal;
d) Planeacin y vigilancia del sistema bancario comercial del pas y de la banca de
desarrollo;
e) Planeacin y vigilancia del sistema de seguros, fianzas, valores y organizaciones
auxiliares de crdito, comerciales y pblicos.
f) Diseo e implantacin de la poltica de precios y tarifas del sector pblico, en

colaboracin con otras dependencias;
g) Recaudacin de todos los gravmenes federales mediante el SAT; operacin del sistema
aduanal y del sistema nacional de coordinacin fiscal, en trminos de las leyes
respectivas;
h) Clculo de los egresos pblicos federales; formulacin del programa de gasto y
elaboracin del proyecto de iniciativa anual del presupuesto de egresos, incluyendo los
programas de inversin pblica de las dependencias y entidades;
i) Vigilancia del ejercicio del gasto de conformidad con el presupuesto autorizado;

j) Formulacin de la cuenta anual de la hacienda pblica federal para su envo a la
cmara de diputados;
k) Desarrollo de los servicios de estadstica y de informacin geogrfica del pas;
1) Aprobacin de los cambios en la organizacin interna de las dependencias y entidades
y la poltica de personal de las mismas, en colaboracin con la secretara de la contralora
y desarrollo administrativo.
La anterior enunciacin de los grandes programas hacendarios, no obstante el carcter

agregado de la misma, pone de relieve el peso e importancia de la dependencia que se
estudia.
Gigantismo
El gigantismo burocrtico de la SHCP es una consecuencia de las circunstancias descritas

en los prrafos anteriores. Aunque el problema es menor que en la secretara de educacin
pblica, la cual tiene un personal superior a medio milln de servidores, se estima que en
la SHCP trabajan cincuenta mil personas, incluyendo los servicios de recaudacin fiscal
y de aduanas. El nmero de empleados en s mismo no sera un reto administrativo
grave, de no ser porque la estructura superior tiene que cumplir con funciones de diseo
e implantacin de poltica, normatividad y regulacin que impiden la atencin plena de la
administracin de los rganos operativos.
221
Finalmente, habr que mencionar otro reto administrativo que requiere de permanente
accin: es el de la delegacin y desconcentracin de las funciones. En esta materia los
avances son considerables; varias reas de la SHCP han alcanzado un notable grado de
desconcentracin. Sin embargo, este mismo avance ha trado como consecuencia la
dispersin de actividades hacendarias a nivel local.
La secretara de hacienda y crdito pblico es una dependencia que participa de modo

sobresaliente en la funcin rectora del estado mexicano, promoviendo y orientando el
desarrollo econmico en coordinacin con otras dependencias. Los recursos financieros
que le han sido asignados en los ltimos aos son considerables.
A la tendencia normal de crecimiento del gasto de la SHCP se agregan, a partir de
1980, los recursos que la federacin destina al pago de participaciones en impuestos
federales a las entidades federativas y a los municipios; se incluyen tambin las considerables
transferencias a estados y municipios del ramo XXXIII; igualmente el llamado "servicio
de la deuda" pblica externa e interior, (intereses ms amortizacin de capital), es un
rengln de gasto muy considerable. Otros montos que se incluyen en el sector SHCr,
corresponden a apoyos y transferencias que se destinan al fomento de diversos sectores
econmicos, dado el carcter de apoyo global de la citada dependencia.
Resulta fcil comprender que las anteriores referencias al esquema de sectorizacin que
incluyen la funcin de globalizadora, la de cabeza de sector y la de un conjunto de
entidades sectorizadas bajo el mbito de la SHCr, debe entenderse en el nuevo contexto
de un sector paraestatal disminudo. El cuadro de sectorizacin al ao 2001 habr de
empequeecerse conforme se avance en la desincorporacin. Al momento se integra del
modo siguiente:
I Organismos descentralizados
1. Casa de Moneda de Mxico
2. Comisin Nacional para la Proteccin y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros
3. Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas
.... Instituto para la Proteccin al Ahorro Bancario.
5. Lotera Nacional para la Asistencia Pblica.
6. Patronato del Ahorro Nacional.
7. Pronsticos para la Asistencia Pblica.
11.
1.
2.
3.

Agroasemex, S.A.
Almacenes Nacionales de Depsito, SAo (en proceso de desincorporacin).
Aseguradora Hidalgo, SAo
-l. Banco de Crdito Rural del Centro, S.N.C.
5. Banco de Crdito Rural del Centro-Sur, S.N.C.
6. Banco de Crdito Rural del Golfo, S.N.C.
7. Banco de Crdito Rural del Istmo, S.N.C.
8. Banco de Crdito Rural del Noreste, S.N.C.
9. Banco de Crdito Rural del Noroeste, S.N.C.
10.Banco de Crdito Rural del Norte, S.N.C.
l lBanco de Crdito Rural del Occidente, S.N.C.
Entidades
sectorizadas
222
12.Banco de Crdito Rural del Pacfico-Norte, S.N.C.

13.Banco de Crdito Rural del Pacfico-Sur, S. N.C.
H.Banco de Crdito Rural Peninsular, S.N.C.
15.Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C.
16.Banco Nacional de Comercio Interior, S.N.C. (en proceso de desincorporacin).
17.Banco Nacional de Crdito Rural, S.N.C.
18.Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C.
19.Banco Nacional del Ejrcito, Fuerza Area y Armada, S.N.C.
20.Exportadores Asociados, SAo de C.v. (en proceso de desincorporacin.
21. Financiera Nacional Azucarera, S.N.C. (en proceso de desincorporacin).
22.Nacional Financiera, S.N.C.
23.0cean Garden Products, Inc. (en proceso de desincorporacin).
24. Productora de Cospeles, SAo de C.v.
25.Servicios de Almacenamiento del Norte, SAo (en proceso de desincorporacin).
26.Terrenos de Jaltipan, SAo (en proceso de desincorporacin).
111. Fondos y Fideicomisos
Fideicomiso Liquidador de Instituciones y Organizaciones Auxiliares de Crdito
Fondo de Capitalizacin e Inversin del Sector Rural
Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura, Ganadera y Avicultura
Fondo de Garanta y Fomento para las Actividades Pesqueras
Fondo de Operacin y Financiamiento Bancario a la VIvienda
Fondo Especial' de Asistencia Tcnica y Garanta para Crditos Agropecuarios
Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios
Antecedentes
11. SECRETARA DE LA CONTRALORA y DESARROLLO ADMINISTRATIVO,

SECODAM.
El primer antecedente de la contralora en nuestro pas, es el departamento de cuenta y
razn creado en 1824 dentro del ministerio de hacienda. Sus funciones incluan la formacin
de los presupuestos y de la cuenta general de todos los ramos de hacienda de la federacin,
as como de la inversin de sus productos, que se presentaban al congreso.
En 1910 se expide un decreto que reorganiza la tesorera general de la federacin y
crea la direccin de contabilidad y glosa en su seno para llevar la contabilidad de la
hacienda federal, dirigir la de las oficinas de la federacin y glosar sus cuentas, calificando
la justificacin, comprobacin y registro de la contabilidad. Ambas oficinas dependan
an de la secretara de hacienda.
Posteriormente la nueva ley de secretaras de Estado, decretada el 25 de diciembre de
1917, establece la creacin del departamento de contralora, cuyo jefe era el contralor
general de la repblica. Sus funciones eran llevar las cuentas generales de la nacin:
inspeccionar y examinar libros, registros y documentos de contabilidad de la nacin
(inspeccin y glosa); realizar investigaciones sobre la organizacin interior, procedimientos
223
y gastos de las dependencias; y exigir las responsabilidades civiles y penales en que

incurrieran los funcionarios y empleados que manejaran fondos pblicos.
La idea subyacente en la creacin del departamento de contralora, fue la necesidad
de procurar un medio que derivara en un juicioso uso de los fondos y la estricta observancia
de los preceptos legales. La intencin era proteger los fondos contra las malversaciones y
reestrablecer el crdito pblico.
Se pretendi dar al departamento una completa independencia de la secretara de
hacienda; transferirle funciones que an desempeaba la tesorera general de la federacin
en materia de contabilidad, as como otorgarle verdaderas funciones de control para
vigilar el cumplimiento estricto de las propuestas y obligaciones respectivas.
En 1926 se adiciona un artculo a la ley orgnica de 1917 para establecer corno
funcin del departamento de contralora, el control previo de los egresos del gobierno
federal y la inspeccin de las oficinas recaudadoras y pagadoras del gobierno. Se reforma
tambin la anterior ley orgnica de esa dependencia para dejar claras sus funciones, as
como que el contralor las ejercera en representacin directa del presidente de la repblica.
De esta reforma, surge el departamento de contralora de la federacin, cuyo titular se
denomin contralor de la federacin.
En 1932 se modifica la ley de secretaras de Estado, suprimiendo el departamento de
contralora, y transfiriendo sus funciones principalmente a la secretara de hacienda y
crdito pblico, la mayor parte de las cuales se concentraron en la tesorera de la federacin.
En la exposicin de motivos del decreto respecto se deca que la supresin del departamento
se deba, entre otras razones, a que no informaba oportunamente del resultado del ejercicio
fiscal; haba un atraso de hasta 8 meses en la presentacin de los estados financieros; que
las dependencias en ocasiones no podan desempaar con oportunidad los servicios pblicos
a su cargo, por la intervencin crecientemente rigurosa de la contralora; haba duplicidad
de labores COII el departamento del presupuesto creado en 1928 y no se haba podido
evitar el uso indebido de los recursos de la federacin.
El presidente Crdenas, en 1935, divide las funciones de contabilidad y glosa de las
del manejo de los caudales pblicos, creando la contadura de la federacin dependiendo
directamente de la secretara de hacienda y crdito pblico, con la funcin especfica de
realizar la glosa de ingresos y gastos del sector pblico y elaborar la cuenta de la hacienda
pblica federal y del D.D.F.
Desde entonces a enero de 1983, ao en que entraron en vigor las reformas a la ley
orgnica de la administracin pblica federal, que instituyen la secretara de la contralora,
las funciones de control se encontraban diseminadas en las secretaras de hacienda,
programacin, patrimonio y asentamientos humanos.
La secretara que existe hoy en da, nace con el proceso de modernizacin administrativa
de 198.3.
Desaparicin
de la primera
contralora
224
En diciembre de 1994 se refonn la LOAPF agregando nuevas atribuciones a la

secretara de la contralora, con el objeto de modernizar y controlar funciones
administrativas fundamentales como: desarrollo administrativo integral de las dependencias
y entidades, incluyendo la elaboracin de polticas en materia de recursos humanos y
patrimoniales; en este ltimo caso actuando en conjuncin con la otra globalizadora, la
SHCP. La reforma otorgole, tambin, la tarea de definir la normatividad en materia de
adquisiciones, servicios, obra pblica y bienes muebles; asimismo, conduccin de la poltica
inmobiliaria federal, entre otras (lNAP, Manual, 2000).
Resulta vlido afirmar que la SECODAM es el equivalente de lo que en otros pases se
conoce como "ministerio de la funcin pblica" o "rninisterio de la administracin pblica".
Atribuciones
1. El primero de los campos de accin de la SECODAM comprende una de las funciones

bsicas de la administracin pblica; hoy en da, esa funcin se incorpora y concentra
en una sola dependencia del ejecutivo federal. La atribucin nodal es la creacin del
sistema de control y evaluacin gubernamental, as como la inspeccin del ejercicio
del gasto pblico federal y su congruencia con los presupuestos de egresos. Este sistema
integrado de control, considera las tres fases del proceso; el control preventivo, el
fiscalizador y el sancionador.
Para revisar el uso de los recursos pblicos, la SECODAM dispone entre otras facultades:
las de vigilar que los instrumentos y procedimientos de control del gasto se lleven
acabo de acuerdo a la asignacin de recursos; la de revisar que el ejercicio presupuestal
se ajuste a los avances en los programas de las dependencias y entidades, as como
llevar a cabo evaluaciones que determinan cmo se utilizan los recursos de la federacin.
2. El segundo campo de accin de la SECODAM lo constituye la importantsima tarea de
mantener los estndares de tica pblica con rigor, exigiendo que la conducta de los
servidores pblicos se apegue a las leyes y observe los cdigos de conducta en ellas
establecidos. Se trata de la aplicacin del Ttulo IV de la Constitucin y de su ley
reglamentaria denominada Ley federal de responsabilidades de los servidores pblicos.
3. El tercer campo de accin de la SECODAM lo constituyen sus atribuciones en materia
de normatividad para la obra pblica, las adquisiciones y los bienes inmuebles de
propiedad federal. La ley le seala la obligacin de implantar normas, polticas y
lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos, desincorporacin de activos,
servicios y obras pblicas de la administracin federal.
4. La cuarta esfera de acciones de la SECODAM tiene que ver con los procesos de
modernizacin de la administracin. La ley le confiere la obligacin de organizar y
coordinar el desarrollo administrativos integral en las dependencias y entidades. El
propsito es que los recursos humanos y patrimoniales sean aprovechados y aplicados
con criterios de eficiencia, de descentralizacin, desconcentracin y simplificacin
administrativa.
5. El quinto campo de actividades, mismo que se encuentra en proceso de consolidacin,
est relacionado con el nuevo concepto de contralora social. Esta idea tiene dos
225
vertientes: Por una parte, se trata de la atencin a las quejas del pblico respecto de
comportamientos dispendiosos o francamente ilegales en los que pudieran incurrir los
servidores pblicos federales; por la otra, de la participacin de los ciudadanos en la
vigilancia de las obras pblicas menores, que se financien parcial o totalmente con
recursos federales.
Se integra por diversas categoras de normas:
a) La Constitucin y las leyes del derecho administrativo pblico que rigen la operacin
de las dependencias y entidades. Ello es as porque la SECODAM est obligada a llevar a
cabo auditoras legales sobre la aplicacin estricta de las normas por parte de cada una
de aquellas.
b)
Leyes especficas en materia de fiscalizacin y control, entre otras:

Ley sobre el servicio de vigilancia de fondos y valores;
Ley del presupuesto, contabilidad y gasto pblico federal;
Ley de procedimiento administrativo;
Ley del servicio de la tesorera de la federacin.
e)
Leyes particulares que rigen las actividades de la SECODAM, entre otras:

Ley federal de responsabilidades de los servidores pblicos;
Ley de adquisiciones y obras pblicas;
Ley federal de las entidades paraestatales.
Un objetivo esencial de la SECODAM es prevenir que las acciones de la administracin

pblica se apeguen a las normas establecidas. Vigilar que las decisiones de las dependencias
y entidades pblicas cumplan con el programa de gobierno del jefe del ejecutivo, con el
plan nacional de desarrollo y, especialmente los programas de modernizacin administrativa.
Marco jurdico
Funcin
preventiva
Los delegados y comisarios de la SECODAM ante las dependencias y entidades de la

administracin, son el mecanismo esencial de esta funcin preventiva. Tienen la obligacin
de participar en los consejos de administracin, de promover su eficiencia (en las entidades
pblicas), as como evaluar los resultados de las mismas.
Los comisarios atienden un conjunto de entidades pblicas con objetivos similares,
abarcando inclusive a todo un sector administrativo. Por su parte, los delegados en las
secretaras de Estado, contribuyen a que los programas por ellas desarrollados, tanto de
inversin como de gasto corriente, se apeguen al programa de gobierno y sean eficientes
y productivos; buscan la aplicacin de las decisiones sobre simplificacin y modernizacin
administrativas.
Esta funcin consiste bsicamente en el seguimiento y vigilancia de que la actuacin de
las dependencias y entidades pblica, realicen sus acciones estrictamente conforme a los
lineamientos y a las normas administrativas establecidas en materia de adquisiciones,
obras pblicas, almacenes, etc. Esto es, que no solamente se lleve a cabo la accin
pblica con eficacia y productividad, sino con honestidad; de este modo, la funcin
fiscalizadora se muestra como una continuacin de la preventiva. Para desempearla
Funcin
fiscalizadora
226
adecuadamente la SECODAM ha creado un poderoso sistema de control interno en cada

dependencia y entidad: las contraloras internas.
Funcin
sancionadora
Cuando las funciones preventivas y de fiscalizacin no hubieran dado resultado y surjan

cuestiones que requieran alguna sancin, la SECODAM ejerce esta funcin.
Para ejercer esta funcin, la contralora, aplica la ley federal de responsabilidades de
los servidores pblicos y, cuando procede, efecta la denuncia ante el ministerio pblico
por hechos que pueden llegar a ser ilcitos penales.
El uso excepcional que se haga de esta atribucin implica que las funciones preventiva
y fiscalizadora, adquieren un grado de efectividad sustancial para el control de la accin
pblica
Funcin de
modernizacin
Como se dijo anteriormente, recientes reformas a la LOAPF dieron a la SECODAM la

significativa funcin de planear e implantar los sistemas de simplificacin y modernizacin
administrativas. Estas tareas quedan a cargo de una unidad que se ubica directamente
bajo la autoridad del secretario. Sin embargo, adicionalmente al desarrollo de sus propias
actividades sustantivas, se auxilia de las restantes unidades de la secretara para cumplir
su misin de planeacin y ejecucin del programa de modernizacin administrativa.
El dinamismo de la administracin pblica federal registrado a travs del tiempo, logr
avances sustanciales en materia de planeacin, programacin y presupuestacin del gasto
pblico. Sin embargo, en muchos casos las metas y objetivos originales de los programas
no se alcanzaban. Se careca de un rgano que consolidara el control de la accin pblica.
Las reformas y adiciones de la LOAPF, renen en la SECODAM funciones anteriormente
diseminadas en muchas otras dependencias especialmente en la SHCP.
La nueva globalizadora supera viejos sistemas de vigilancia y control para orientarlos
hacia programas prioritarios, proyectos estratgicos y de ciertos sectores vitales, sin olvidar
la accin pblica en general.
Filosofa
poltica
La filosofa poltica que sustenta la creacin de la SECODAM es la conviccin inapelable

de sostener una tica rigurosa en el servicio pblico. La necesidad de detener el crtico
deterioro de la imagen del servidor pblico ante la sociedad y reconquistar la credibilidad
pblica en la honradez y en la eficiencia gubernamentales, as como la urgencia de que
los recursos econmicos al encargo del administrador pblico se apliquen sin desviaciones
y de acuerdo a los programas de austeridad vigentes. Diversos proc('sos de consulta
popular desarrollados en pasadas campaas presidenciales sealan lo anterior corno una
peticin social.
La tica pblica exige a sus servidores mostrar con claridad el origen de sus ingresos
y prestaciones; evitar negocios que entren en conflicto con la accin pblica; prohibir el
uso de los fondos pblicos para la promocin poltica personal; y hacer uso indebido de
bienes y servicios pblicos a su cargo.
227
La nueva definicin de las relaciones entre el estado y el servidor pblico, considera

la incompatibilidad de desempear puestos pblicos y al mismo tiempo hacer negocios
basados en relaciones econmicas con el gobierno.
La SECODAM armoniza el sistema de control de la administracin pblica federal.

Integra en una sola dependencia, las facultades para normar y vigilar el funcionamiento
y operacin de las diversas unidades de control con que cuenta la administracin pblica
descentralizada y paraestatal, y sancionar o, en su caso, denunciar las irregularidades
ante el ministerio pblico.
Naturalmente, dispone de su propia regulacin que asegura el funcionamiento de sus
respectivos sistemas de control.
Sobre bases uniformes cubre con una perspectiva completa de legalidad, exactitud y
oportunidad la responsabilidad en el manejo de los recursos patrimoniales de la
administracin pblica federal. Como se dijo, es responsable de la fiscalizacin y control
de las obras pblicas y de las adquisiciones, con la coordinacin, en su caso, de las otras
dependencias.
El mbito de competencia de la SECODAM es federal, es decir, vigila que los recursos
destinados por el gobierno de la repblica a entidades y municipios sean racionalmente
aplicados. Se excluye, en consecuencia, a los recursos propios de los estados, que llevan
a cabo su propio control.
Sin embargo, la legislacin actual hace posible, dentro de un total respeto a la
autonoma, que el ejecutivo federal suscriba convenios con los estados y con los municipios
para que la SECODAM auxilie en la organizacin de mecanismos de control similares, y
facilitar, de este modo, la coordinacin intergubernamental.
El carcter globalizador de la contralora se basa, principalmente, en las siguientes
cuestiones:
Carcter
globalizador
Elabora las normas para regular el funcionamiento de losinstrumentos y procedimientos

de control y evaluacin.
Establece las bases generales para realizar auditoras en las dependencias y entidades
de la administracin pblica federal.
Establece los lineamientos para la aplicacin de la ley federal de responsabilidades de
los servidores pblicos.
Mantiene rganos internos de control en cada dependencia y entidad.
Aplica en toda la administracin las leyes de obra pblica y adquisiciones.
Por las funciones de control encomendadas hacia el interior de la administracin pblica,

la SECODAM est vinculada a la auditora superior de la federacin, rgano tcnico de la
cmara de diputados cuya funcin de control es la de un poder sobre los otros. La
SECODAM representa un rgano de autocontrol del gobierno federal.
Fiscalizacin
superior y
SECODAM
228
Adems de esta diferencia inicial, existen otras que son: de denominacin, objetivos,
mbitos de.accin; funciones y atribuciones; etc. En el captulo de la funcin de control,
se profundizar sobre estas diferencias; aqu solo se apunta que existe una distincin
entre la auditora superior de la federacin y la SECODAM, la primera es el rgano
tcnico de la cmara de diputados y la segunda es el rgano del poder ejecutivo que
ejerce el control de su propia accin.
Estructura
orgnica
La organizacin de la SECODAM es relativamente simple, sin embargo, mantiene una

estructura singular como se ver enseguida. La encabeza el secretario de quien dependen
ocho unidades; dos subsecretaras y una oficiala mayor. Estas tres ltimas reas disponen
entre ellas de ocho direcciones generales y dos unidades (para los detalles de la organizacin
vase, INAP, "'Manual", 2000).
El rasgo singular de la organizacin de la SECODAM deschrese en el hecho de que de
la oficina del titular del ramo dependen directamente once reas. Aparentemente es un
tramo de control muy extenso; en particular si se toma en cuenta que algunos de los
principales programas de la dependencia no estn desconcentrados en las subsecretaras.
Se alude aqu a los siguientes: el de modernizacin administrativa; el de control interno y
fiscalizacin de la administracin federal que se ejecuta mediante las contraloras internas
de cada dependencia y entidad (la aprobacin del nombramiento de los titulares de las
contraloras internas corresponde a la SECODAM). Tambin dependen del secretario los
delegados de la Secretara ante cada dependencia; los comisarios ante las entidades y los
supervisores regionales. Igualmente, el programa de modernizacin administrativa se
disea y promueve en una oficina que depende directamente del titular del ramo; otro
tanto ocurre con la comisin de avalos de bienes nacionales. Todos ellos en adicin a las
unidades tradicionales de comunicacin social, jurdica y de control interno de la propia
dependencia.
"
Areas
econmicas
I. ENERGA
En el multicitado Manual de organizacin de la administracin pblica federal (lNAP,
20O), se describe el objetivo bsico de esta dependencia de la manera siguiente:
"La Secretara de Energa es responsable de conducir, controlar y ejercer la poltica

energtica del pas realizando sus actividades... conforme al Sistema Nacional de Planeacin
Democrtica ... .Impulsar proyectos de inversin en el sector de energa, en los que se
fomente la participacin de los particulares, en los trminos de las disposiciones legales
aplicables; promover los intereses energticos de Mxico en el mundo, tanto a nivel bilateral
como multilateral. ... ; expedir normas relacionadas con la distribucin de gas LP y el
ahorro y uso eficiente de la energa; as como vigilar y regular la seguridad nuclear y
salvaguardias".
Esta dependencia ha experimentado numerosas transformaciones en los ltimos aos;
ponen de relieve las modificaciones de poltica pblica en materia de intervencin del
estado en la vida econmica del pas.
1.
2.
3.
-i.
1946: Creacin de la secretara de bienes nacionales e inspeccin administrativa;

1958: Transformacin en secretara del patrimonio nacional (SEPANAL);
1976: Transformacin en secretara de patrimonio y fomento industrial (SEPAFIN);
1982: Transformacin en secretara del patrimonio, minas e industria paraestatal
(SEMIP);
5. 199-i: Transformacin en secretara de energa (SE).
Los cambios en esta dependencia, ms que en ninguna otra, han sido un reflejo de las
modificaciones de filosofa y poltica pblicas en materia de desarrollo e intervencin
estatal en la economa. El crecimiento acelerado y la posterior contraccin del sector
paraestatal, entre 1946 y 1996, impact a la dependencia de modo significativo. En un
momento dado, dos terceras partes del sector paraestatal -que lleg a tener ms de mil
cien entidades- qued sectorizado en su mbito de competencia. En el presente, este
nmero se ha reducido a tres organismos descentralizados (contando a Pemex como uno
solo), tres institutos de investigacin y tres comisiones u rganos desconcentrados.
21
Misin
230
Marco jurdico
En adicin a la Constitucin Poltica y a la LOAPF las principales normas aplicables a las

actividades de esta dependencia pueden clasificarse del modo siguiente:
a) Disposiciones constitutivas u orgnicas:
Ley que crea la comisin federal de electricidad;
Ley orgnica de petrleos mexicanos y organismos subsidiarios;
Decreto que crea el organismo descentralizado luz y fuerza del centro:
Ley de la comisin reguladora de energa;
Acuerdo que establece la comisin nacional para el ahorro de energa;
Reglamento interior de la secretara de energa.
b) Disposiciones sustantivas:
Ley
Ley
Ley
Ley
reglamentaria del artculo 27 constitucional en el ramo del petrleo;

del servicio pblico de energa elctrica;
general de bienes nacionales;
reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia .nuclear.
e) Disposiciones complementarias o de apoyo:
Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
federal de las entidades paraestatales;

general del equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente;
federal sobre metrologa y normalizacin;
federal de competencia econmica;
de inversiones extranjeras;
de adquisiciones y obras pblicas.
La estructura de esta dependencia es la siguiente:
Estructura
orgnica
Un secretario, de quien dependen tres direcciones generales, tres unidades y tres

organismos (comisiones) desconcentrados;
Dos subsecretaras; que en conjunto tienen cinco direcciones generales y dos unidades;
Un oficial mayor de quien dependen tres direcciones generales y dos unidades.
La dependencia confronta problemas de organizacin peculiares derivados tanto de la

complejidad del sector, cuanto del enorme tamao y peso especfico de los organismos
que estn sectorizados en su mbito. Durante algn tiempo se pens que la estructura
debera organizarse en torno a las dos funciones empresariales mas importantes: la
planeacin estratgica y la operacin ejecutiva. Al interior de esta reas la estructura
debera reflejar los diversos tipos de energticos: petrleo, gas, y electricidad.
En otro momento se pens, al contrario, que la estructura debera girar en torno a los
dos grandes tipos de energticos, electricidad e hidrocarburos, que coinciden obviamente
con los organismos descentralizados del sector. La desventaja de esta forma de estructura
es la evidente duplicacin de tareas y responsabilidades, por lo menos parcialmente, de
los subsecretarios encargados de una y otra reas con los titulares de los respectivos
orgamsmos.
231
Adicionalmente, debe sealarse que las principales entidades sectorizadas en la Secretara

de Energa, tienen un peso especfico y una presencia propias en el mbito de la
administracin pblica y la poltica nacional. Ello se deriva del tamao de las
organizaciones, del volumen de recursos que manejan y del carcter estratgico de la
actividad que desempean.
Estos factores traen como consecuencia que las. relaciones entre la secretara
coordinadora de sector y sus principales entidades sectorizadas sean en extremo difciles.
Es posible imaginar las tensiones administrativas y hasta de orden poltico que se generan
cuando la SE trata de implantar un criterio a una entidad, si sta no tiene pleno convencimiento de sus ventajas. Tambin ocurre con cierta frecuencia que las directrices de la
cabeza de sector se acatan pero no se cumplen por parte de las entidades sectorizadas.
Algunos consideran que estos problemas podran disminuir si se definen con ms precisin
los lineamientos para la sectorizacin que rigen las relaciones entre aqullas y stas.
La funcin del sector que coordina la Secretara de Energa tiene como objetivo central la
regulacin, promocin y fomento de las actividades relacionadas con la energa, para
garantizar un suministro suficiente, seguro, creciente y a precios competitivos internacionalmente, de las diversas clases de energa que requiera el pas ahora y en el futuro previsible. Ntese que en esta definicin de objetivos no se atribuye responsabilidad exclusivamente al sector pblico; se presupone tambin la participacin del sector privado.
Transfonnacin
de los
programas del
sector
En los ltimos aos el sector ha experimentado una transformacin significativa: por

un lado en aspectos de organizacin; por la otra en su estructura misma. Los cambios se
pueden enunciar del modo siguiente:
A. De organizacin:
Transferencia del rea de minas a la secretara encargada de los temas industriales.
B. De fondo o estructurales:
Desaparicin del sector paraestatal que coordinaba la antigua SEMIp, salvo eFE,
PEMEX y Luz y Fuerza del Centro.
Transformacin de la organizacin interna de Pemex.
Negociaciones conducentes a la privatizacin de la industria petroqumica secundaria.
Apertura del campo de gas natural a la participacin del capital privado.
Intencin de abrir la generacin y distribucin de la energa elctrica a las inversiones
del sector privado.
Intencin de abrir la refinacin y venta de hidrocarburos a las inversiones del sector
privado.
Por lo que toca a la transferencia de las atribuciones en materia de minera, baste sealar
qUf'la intencin fue concentrar en una sola dependencia las funciones de rectora y definicin
de polticas industriales, sobre todo considerando que el estado ya no es propietario ni
operador de alguna instalacin minera. Este tema ha quedado ahora en el mbito de la
secretara de economa, anteriormente secretara de comercio y fomento industrial.
Comentarios
sobre los
cambios en
las polticas y
programas
232
Por cuanto hace la desaparicin del sector paraestatal que coordinaba la antigua SEMIp,
cabe recordar que los procesos de desincorporacin y privatizacin de los aos ochentas
y noventas afectaron, ms que a ninguno otro, al sector que coordinaba esa dependencia.
Claro est que las tres grandes empresas que an estn sectorizadas en la secretara de
energa, representaban entonces -igual que ahora- ms del 80% de toda la inversin
anual y acumulada del sector pblico.
Petrleos Mexicanos, PEMEX, experiment una reorganizacin interna muy significativa..
La empresa separ sus cuatro grandes rubros de actividad industrial, creando otras tantas
empresas de menor tamao, an cuando cada una de ellas por separado se cuenta entre
las mayores del pas. Para la direccin unificada de las cuatro empresas se cre una
entidad corporativa llamada Pemex Corporativo.
Mediante una nueva ley orgnica PEMEX cre:
Pemex
Pemex
Pemex
Pemex
Pemex
Exploracin y Produccin,
Refinacin,
Petroqumica,
Gas,
Corporativo.
La divisin de Pemex en cuatro empresas y un corporativo ha permitido seleccionar los

negocios realmente estratgicos de la empresa, de aquellas actividades industriales o
comerciales que, a pesar de su significacin financiera no constituyen la esencia de la
industria petrolera. Es posibleafirmar que la exploracin y la extraccin de loshidrocarburos
(que incluye el gas natural) constituye el ncleo, el corazn, de la industria; estn en
poder del estado y las razones histricas, polticas y econmicas para que as permanezcan
son abrumadoras. Otro tanto ocurre con los llamados productos petroqumicos bsicos,
que son resultado del primer tratamiento de los hidrocarburos. En cambio, ciertas
actividades industriales como la refinacin de productos derivados y la comercializacin
de los mismos o la produccin de petroqumicos secundarios, cuya cadena es prcticamente
inacabable y llega con sus productos hasta la "cocina y el bao" de los hogares, debe y
puede ser llevada a cabo por particulares.
233
INTRODUCCiN A LA NUEVA ADMINISTRACiN PBLICA DE MXICO
~.
La principal.~
c8IJ1biar'el~"
natural pOr ""i'el:28:'Sti i
,,;
",~:";~"
que promueve el "paquete energtico" es la de

l'atf~" ~b8jo efCual se 00nSidem el petr;leo y: el
lUCIC)I)8J
,:
gas
'}'
~~'~.~IAmvensiOns&iaf~.flli'r~en
.~alll~~:en dtlllt;le el'Estado~~la
.f~r~engt\, ~R~NOrdhaUSen,int~attte .cm la
<cJev~ReP~ {. '.
...
.~.~PUedat~f~'lIlediante ~de
.' .. ,;~'tito negro y'en elJirocesamiento ~ gas naturlt,
En este~, ~,' ~ ~irno tendre1 control sobre la venta deprirqeramanode
productos' ~:,_.~h'1'1?,..
',,'
',~i"
1,
'
As! se ooadyUvaia 'P'iidl,~!lr
en~;~t'
.,
-~
'-.t .,
liare unU&eintma la ~ de Enersfa (Sener1 present& losprincipios rectores &
BU
proyeemde~iewd~~ que el stadooonservar la propiedad, explotacin,
manejO y ~"toIJ~~'DBcioJlaJes.
,L,
~_~--H:::r_---::'--_-:\:fj'::~~~,h-~::tfi::f-~--:/:---,--;--:'~<-;--;-~::_.'- .'.. ':'-: _ :::,~_~-:, .i: -< ;'J-,':-:<J~-:{:-: __'~-~_:-_ ..-:,:. <;::'-- .,' :<.:. ~_
el.-+;pttiieo
_. ;
_.' ___ - 'o;
.':: +
"Se~
de~ de JaComisin,Federal de ElectriQdad
(eFE) y de LUz YFueita dfil CeittrO (LFC), as romo la soberana del Estado sobreJos
rectII'SOS
e~"; ~
- -r":A
En. _
_~h:i!:)--:-:j~::~-_ti--;:_~H}t'~:~l_1---;~:;
distrib~,
afinnad" .
eOOaen1a:~y.se~Ja
.. 4t'~~~ellun~IiQ~,
1":'14.
Desde hare algunos aos ha sido propsito de los gobiernos de la repblica privatizar la
produccin de petroqumicos secundarios para mantener al pas corno uno de los principales
productores. No ha sido posible en los ltimos tiempos mantener los elevados niveles de
inversin financiera que ese objetivo exige con la consecuente obsolencia de las plantas
industriales: por esa razn y porque esta industria no es verdaderamente estratgica
para ('1 Estado (a diferencia de la petroqumica bsica), los gobiernos sucesivos han
intentado. sin conseguirlo hasta ahora, privatizarla.
En el ao de 1995 se introdujeron cambios en la legislacin petrolera secundaria con el
propsito de permitir la inversin privada en el transporte, almacenamiento y distribucin
del gas natural: no as en la exploracin y extraccin de este hidrocarburo. Gradualmente
234
el pas entra en el proceso de modernizacin y avance de su industria de gas natural,

paralizada durante muchos aos por falta de inversin.
Cabe preguntarse porqu ha habido falta de inversin en las actividades clave de Pemex.
La respuesta habr que buscarla en el seversimo rgimen fiscal que el gobierno federal
ha impuesto a esa empresa. La totalidad de sus ingresos ordinarios por exportacin, la
mayora de los que percibe por las ventas en el mercado nacional y los prstamos externos
importantes, van directamente a las arcas de la tesorera de la federacin, destinados a
financiar el presupuesto federal. Como se sabe, nunca menos del 30% de los ingresos
presupuestales provienen de los hidrocarburos. En diversos foros existe la preocupacin.
por conseguir un cambio sustancial en el rgimen fiscal de Pemex que le permita mayor
libertad empresarial y de crecimiento a esa vital industria. Hasta la fecha no se ha dado.
La Comisin Federal de Electricidad, CFE, es objeto de intensos estudios para determinar
la conveniencia de crear tres empresas de menor tamao, que se supone operaran de
manera ms eficiente que la gran empresa que es actualmente la CFE. Habra una
empresa de generacin, una de transmisin y una o varias de distribucin de la energa.
La intencin de esa posible subdivisin es, tambin, que el estado mexicano mantenga
bajo su control directo la transmisin de la energa elctrica en todo el pas y el llamado
"despacho econmico" , pero que exista la posibilidad de que los particulares participen
en la generacin y la distribucin de la energa. En el ao de 1999 el ejecutivo federal
envi al congreso de la Unin una iniciativa de ley para modificar diversos artculos
constitucionales y de leyes secundarias en materia de electricidad, para conseguir el objetivo
descrito antes. El congreso de la Unin rechaz la iniciativa, en sus trminos; el ejecutivo
federal se reserv el derecho de revisar la iniciativa o preparar otra, para el futuro prximo.
Al momento de redactar este texto se sabe que esa intencin se mantiene vigente. El
argumento principal esgrimido por el gobierno para buscar la participacin del sector
privado en el campo de la energa elctrica es, igual que en materia de hidrocarburos, de
carcter financiero, en primer lugar, y por razones de eficiencia y competitividad, en
segundo.
En efecto, se seala que garantizar la disponibilidad de electricidad en todo el pas, para
los prximos diez o veinte aos, requiere de cuantiosas inversiones que ni CFE ni el
propio gobierno pueden realizar. Se requiere el concurso de la inversin privada, nacional
y extranjera, para conjurar el riesgo de desabasto de energa elctrica. Ello no debera
conducir a la falta de rectora, control y regulacin del estado sobre esta actividad. Ciertos
sectores importantes de la opinin pblica han expresado su rechazo a esta iniciativa,
aunque no se manifiestan con claridad sobre como debera el gobierno y la empresa
financiar, en trminos realistas, el crecimiento del sector.
Como se podr apreciar, en estos temas se encuentran las principales preocupaciones
programticas del sector a mediano y largo plazos.
"1\K"(II'SINUIIfII'((tlll'Hlli(() S4' ('IUi"llfit'la SC"1(,(Ti611
(-IA,trtu. ('11 nula
1II01ll('lIto
del dn.
61'lillla('11 trminos {1('llls Iltlj() ('OSI(1 fll' proehl('('i()1 l. (l.,las 1)lalllas gC'llf'nHlllras fl('('lu"-ga
1. Organismos descentralizados
235
Entidades
sectorizadas
Comisin Federal de Electricidad

Instituto de Investigaciones Elctricas
Instituto Mexicano del Petrleo
Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares
Luz y Fuerza del Centro
Pemex-Exploracin y Produccin
Pemex-Gas y Petroqumica Bsica
Pemex-Petroqumica
Pemex -Refinacin
Petrleos Mexicanos
11. Empresas de participacin estatal mayoritaria
Compaa Mexicana de Exploraciones, SAo de C.v.
1.1.1. Servicios, SAo de e.v.
Instalaciones Inmobiliarias para Industrias, SAo de e.v.
P.M.1. Comercio Internacional, SAo de c.v.
Petroqumica Camargo, SAo de e.v.
Petroqumica Cangrejera, SAo de e.v.
Petroqumica Cosoleacaque, SAo de e.v.
Petroqumica Escoln, SAo de e.v.
Petroqumica Morelos, SAo de e.v.
Petroqumica Pajaritos, SAo de e.v.
Petroqumica Tula, SAo de e.v.
Terrenos para Industrias, SAo (en proceso de desincorporacin)
FUENTE: OOF-13-VIII-01
11. ECONOMA
Esta dependencia del ejecutivo federal tiene largo historial en la administracin, aunque
sus ms recientes cambios fueron hechos al amparo de la ley orgnica de la administracin
pblica. Su antecedente inmediato es la secretara de comercio que oper con esa
denominacin de 1976 a 1982.
La funcin de atencin al comercio nacional form parte de las atribuciones del
poder ejecutivo desde 1843, de acuerdo a las bases orgnicas las cuales crearon la secretara
de instruccin pblica e industria. Posteriormente, en abril de 1853 se form la secretara
de fomento, colonizacin, industria y comercio. El decreto de 31 de marzo de 1917,
modific su denominacin por la de secretara de industria y comercio asignndole, tambin
funciones relativas al trabajo.
En 1934 su denominacin cambia por la de secretara de economa nacional, sin que

sus atribuciones se modifiquen sustancialmente; en 1946 se elimina el adjetivo nacional
para quedar slo como secretara de economa. La ley de secretaras y departamentos de
estado de 1958 le restituy el nombre de secretara de industria y comercio. En diciembre
de 1976 se cambia su nombre por el de secretara de comercio; en diciembre de 1982 se
la denomina secretara de comercio y fomento industrial. Finalmente en diciembre del
Antecedentes
236
Marco jurdico
2000 una nueva modificacin a la LAPF volvi a cambiar su nombre por el de secretara
de economa, sin modificar sus atribuciones.
Las principales normas jurdicas que sustentan la accin de la secretara de economa son
las siguientes:
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley orgnica de la administracin pblica (artculo 34)
Cdigo de comercio.
Ley general de sociedades mercantiles.
Tratados que establecen zonas de libre comercio.
Cdigo Aduanero
Ley reglamentaria del prrafo segundo del artculo 131 constitucional.
Ley general de sociedades cooperativas.
Ley orgnica del artculo 28 constitucional en materia de monopolios.
Ley federal de competencia.
Ley general de normas y de pesas y medidas.
Ley federal de proteccin al consumidor.
Ley de valoracin aduanera de las mercancas de importacin.
Ley de industrias de transformacin.
Ley para promover la inversin mexicana y regular la inversin extranjera.
Ley que crea la tarifa del impuesto general de exportacin.
Ley del impuesto general de importacin.
Reglamento interior de la secretara de economa.
Atribuciones
La ley orgnica de la administracin pblica federal seala en su artculo 34 los asuntos

que corresponden al despacho de esta dependencia. En 1981, se modificaron dos fracciones
de este artculo con el fin de establecer las bases del sistema nacional para el abasto, con
miras lograr la autosuficiencia alimentaria.
Desde el punto de vista administrativo, las atribuciones de la secretara de economa
se dividen en atribuciones de fomento, normativas y de regulacin. Desde el ngulo de su
contenido, las funciones se relacionan con la organizacin de la distribucin comercial,
por un lado; y por otro, el fomento. de la industria.
Distribucin y
precios
oficiales
Respecto a la distribucin y consumo interno, la secretara de economa tiene la obligacin

de evitar que se afecte adversamente el poder de compra del pblico consumidor. En
materia de comercio interior, el principal trabajo consiste en la fijacin de los precios
oficiales o indicativos a ciertos (muy pocos) productos sujetos a precio oficial. Esta tarea
es polticamente desgastante con el pblico consumidor y con los propios productores.
Fomento
industrial
La secretara de economa interviene en la produccin industrial cuando afecta a la

economa general del pas, mediante el asesoramiento tcnico a la iniciativa privada en el
establecimiento de nuevas industrias; fomenta y organiza la produccin de las artes
populares y de las industrias familiares; fomenta la organizacin de sociedades cooperativas
de produccin industrial. Tambin regula y orienta la inversin extranjera y la transferencia
de tecnologa: regula a la industria de transformacin.
237
Los principales programas de la dependencia han cambiado de acento y enfoque durante

los ltimos aos. De hecho puede afirmarse que los programas son los mismos pero de
signo contrario. Si anteriormente se vigilaba que la inversin extranjera no excediera de
ciertos lmites en cada uno de los sectores de actividad econmica, ahora se cuida que el
menor nmero posible de reas sean aquellas en las que la inversin extranjera no pueda
participar al 100%. Si la regulacin detallada del comercio y la industria era una
preocupacin permanente, los programas de esa rea tienen hoy en da una preocupacin
opuesta: la desregulacin. Igualmente, el control de precios de numerosos artculos de
consumo popular y de consumo generalizado constituan el ncleo central de la tarea de
esta secretara; eliminados casi en su totalidad y tambin los precios de garanta, esas
funciones desaparecieron, prcticamente. Asimismo, durante muchos aos el control de
las importaciones mediante autorizaciones y permisos, constituy otra actividad central
de una dependencia dedicada, entonces, a promover la sustitucin de importaciones;
ahora la negociacin internacional para el libre comercio entre Mxico y otros pases, ha
sido y es una de las acciones relevantes en los diez aos anteriores.
Principales
programas
Los principales programas de la dependencia, hoy por hoy, son los siguientes:
a) Desregulacin;
b) Comercio exterior;
e) Fomento a la muy pequea empresa;
d) Promocin a la inversin extranjera;
e) Abasto nacional de alimentos y productos de consumo general;
f) Programas tradicionales:
- Apoyo y fomento a la minera;
- Normas y normalizacin;
- Intermediacin entre las organizaciones representativas de la industria, el
comercio y los servicios, y el gobierno federal.
Consisteen el desarrollo de una estrategia para adecuar el marco regulatorio de la actividad
econmica nacional, en aquellas ramas donde la reglamentacin existente sea
inconveniente, inhibitoria o constituya una obstculo a la eficiencia y productividad
econmicas. Es la identificacin y eliminacin de aquellos ordenamientos que constituyan
barreras innecesarias para la adecuada concurrencia a los mercados o que fomenten una
concentracin excesiva de los productores, en detrimento de la eficiencia productiva y del
bienestar de los consumidores (Manual, INAP 2000).
La
desregulacin
A nivel general -no slo de la secretara de economa- los programas de fomento al

comercio exterior han sido entre los de mayor xito del gobierno de la repblica. El
comercio exterior de Mxico alcanza, hoy en da, cifras de elevada magnitud que lo
colocan entre los doce o quince principales exportadores del mundo, sin considerar las
ventas del petrleo crudo.
El comercio
exterior
Ese resultado se consigui mediante la implantacin de una agresiva poltica comercial de

apertura al exterior. Desde la dcada de los ochentas se intensificaron las negociaciones
internacionales tanto en los foros multinacionales (primero la ALALC, asociacin
latinoamericana de libre comercio- y el CATI -acuerdo general sobre tarifas y comercio-;
despus la OMC -la organizacin mundial de comercio-). Posteriormente, a partir de
238
1993, toc el turno a las negociaciones internacionales bilaterales que culminaron,

inicialmente, con el llamado TLCAN, tratado de libre comercio de Amrica del Norte,
suscrito entre Mxico, Canad y los Estados Unidos. Despus del TLCAN, se negoci
exitosamente un tratado similar con la Unin Europea (antiguamente la Comunidad
Econmica Europea), conocido por sus siglas TLCUEM. Se han negociado y suscrito
otros tratados similares con varios pases, en especial con Latinoamrica, siendo el principal.
por sus efectos comerciales, el que se firm con Chile.
En adicin al tradicional programa conocido por sus siglas como PYME (apoyo a pequeas
y medianas empresas), la administracin federa12000-200 cre uno nuevo, popularmente
denominado (con el mexicanismo): programa de "changarros". Destaca este programa
de manera especial, no solo por la importancia social que eventualmente pueda tener,
sino porque representa casi la nica adicin importante introducida por la actual
administracin a las atribuciones de la hoy secretara de economa.
Uno de los objetivos de la poltica econmica y social reiteradamente declarados por la
administracin federal que inici labores en diciembre del 2000, fue el apoyo y fomento a
la creacin de auto-empleos. Mediante la adicin a la fraccin X-bis al artculo 3.. de la
LOAPF, se otorg esta atribucin a la secretara de economa. A la letra esa fraccin
seala:
Artculo 34. X-bis.
"Coordinar y ejecutar la poltica nacional para crear y apoyar empresas que asocien a
grupos de escasos recursos en reas urbanas a travs de las acciones de planeacin,
programacin, concertacin, coordinacin, evaluacin; de aplicacin. recuperacin y
revolvencia de recursos para ser destinados a los mismos fines; as como de asistencia
tcnica y de otros medios que se requieran para ese propsito, previa calificacin, con la
intervencin de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal
correspondientes y de los gobiernos estatales y municipales, y con la participacin de los
sectores social y privado".
La intencin es que la secretara de economa coordine todas las acciones necesarias
para que el mayor nmero de jefes de familia, que lo necesiten y deseen, puedan establecer
una pequea empresa que genere ingreso suficienteal jefe y a algunos de losotros miembros
de la familia.
Promocin de
la inversin
nacional y
extranjera
Mediante diversas instancias administrativas, la secretara de economa promueve la

inversin extranjera en Mxico y vigila que se apegue a las normas establecidas. El
consejo nacional para la inversin extranjera, rgano mixto, la comisin nacional de
inversiones extranjeras y la direccin general de la materia, cumplen cada una parte del
objetivo mencionado. El consejo realiza las labores de promocin en todo el mundo para
atraer a los inversionistas de fuera y para conseguir socios mexicanos; la comisin evala
y facilita la realizacin de los proyectos de inversin convenientes para el pas; la direccin,
en calidad de autoridad, emite las autorizaciones o negativas que correspondan de acuerdo
a la legislacin aplicable. Las tres instancias participan en la negociacin de los captulos
de inversin en cada uno de los tratados comerciales de los que el pas es parte. Tambin
239
intervienen en la proposicin de cambios a la poltica de fomento a la inversin y producen

las necesarias estadsticas.
En la medida que la produccin total de alimentos del pas es menor que la demanda
agregada de los mismos, la cuestin del posible desabasto de productos de consumo
general es una preocupacin gravf' de la secretara de economa a la qUf' corresponde ese
tema. Para garantizar el abasto suficiente y la reserva alimentaria estratgica, la secretara
opera diversos instrumentos, entre ellos los siguientes:
Fija los precios y tarifas de los pocos productos que ahora estn sujetos a control
oficial:
Fija los precios de garanta que an se establecen sobre algunos bienes de consumo
bsico;
Participa con otras dependencias en el establecimiento de "aranceles-cupo"
agropecuarios para la importacin o exportacin de productos bsicos del campo;
Autoriza solicitudes de importacin de productos agropecuarios.
Abasto
nacional de
alimentos y
productos de
consumo
general
La dependencia est organizada de la manera siguiente:
Estructura
orgnica
Un Secretario
Tres Subsecretaras: de negociaciones comerciales internacionales; de promocin de
la industria y el comercio exterior; y, de comercio interior.
Una Oficiala Mayor.
Tres Coordinaciones: de negociaciones con Europa y sector servicios; de minera; y,
de delegaciones federales.
Dos Unidades: de prcticas comerciales internacionales; y, de desregulacin econmica.
Veintiun Direcciones generales.
(Manual, INAP 2000).
Centro Nacional de Metrologa
Consejo de Recursos Minerales
Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial
Servicio Nacional de Informacin de Mercados (en proceso de desincorporacin)
Exportadora de Sal, SA. de C.v.
Transportadora de Sal. SA. de C.v.
Fideicomiso de Fomento Minero
FUENTE: DOF-13-VlII-01
Entidades
sectorizadas
Subsector de
alimentos
22
I. SECRETARA DE AGRICULTURA, GANADERA, DESARROLLO RURAL,
PESCA Y ALIMENTACIN
Esta dependencia tiene sus antecedentes, en las antiguas secretaras de agricultura y
ganadera y de recursos hidrulicos.
Entre los principales hechos histricos que dieron origen a la secretara de agricultura
y ganadera, estn la creacin de una direccin general de industria en 1842 con funciones
de fomento agropecuario y de colonizacin; en 1853 se crea el ministerio de fomento,
colonizacin e irrigacin. En 1851 adquiere la denominacin de secretara de fomento.
Durante 1917 se cambia de denominacin por secretara de agricultura y fomento; se
adicionaron nuevas atribuciones como las de dotacin de tierras y fraccionamiento de
latifundios. En procesos subsecuentes se recuperan funciones en materia forestal y de
caza, transfiriendo a otra dependencia la de reparto de tierras. El nombre de secretara
de agricultura y ganadera se le da en 1947, hasta la expedicin de la LAPF
Respecto a la secretara de recursos hidrulicos, su antecedente bsico es la comisin
nacional de irrigacin, creada en 1926 con atribuciones para promover y construir obras
de irrigacin a nivel nacional, dependiendo de la secretara de agricultura y fomento. En
1946, por decreto del congreso de la Unin, se crea la secretara de recursos hidrulicos
atendiendo las funciones de la desaparecida comisin. Acuerdos y decretos presidenciales
posteriores, fueron disponiendo la incorporacin de otras reas relacionadas con su funcin
especfica hasta la abrogacin de la ley de secretaras y departamentos de estado en 1976
por la LAPF
La SARH constituy un ensayo audaz en el proceso de reforma administrativa del
gobierno federal, porque intent eliminar la administracin dispersa de losinsumos agrcolas
bsicos, al conjuntar en una sola dependencia las dos antiguas secretaras mencionadas:
la de agricultura y ganadera y la de recursos hidrulicos.
Esta dependencia naci con la aprobacin del congreso de la Unin y la ley orgnica
de la administracin pblica federal, en diciembre de 1976.
Antecedentes
242
A partir de entonces la SARHha jugado un papel sustancial en la poltica agropecuaria

del gobierno federal, sobre todo en la programacin de la produccin de granos bsicos
para alcanzar la autosuficiencia alimentaria,
Durante la gestin del presidente Ernesto Zedillo la secretara de pesca se transform en
la de "medio ambiente, recursos naturales y pesca". Desapareci la secretara de agricultura
y recursos hidrulicos, la cual cambi su nombre por el de "agricultura, ganadera y
desarrollo rural" (Carrillo Castro, 2001),
243
A QUIN LE INTERESA LA PESCA?

(Al inicio de la administracin del Presidente Fox) se realiz asimismo una importante
reasignacin de funciones entre diversas dependencias ya existentes, algunas de las cuales
tuvieron por ello que cambiar de denominacin. As,la Secretara del Medio Ambiente Recursos
Naturales y Pesca (SEMARN<\P) cedi algunas de sus atribuciones referentes a la pesea a la
nueva Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo RuraL Pesca y Alimentacin (la cual
en vez de SAGADERUPA, como podra habrselo denominado sintticamente, ser conocida
oficialmente como SAGARB<\). Por cierto cabe destacar que no es frecuente que en el texto
(If~ la Ley Orgnica de la Administracin Pblica se establezcan atribuciones que, en UII
futuro, habrn de corresponden a una "entidad pblica" cuyas caractersticas administrativas
no quedan claramente especificadas en el texto legal, como ocurre con el recientemente
modificado Arl. :35 de dicha Ley Orgnica. La referida "entidad pblica", deber encargarse
en el futuro "del fomento de la actividad pesquera" y deber adems "proponer" a la propia
SACAHP\ "las normas oficiales mexicanas que correspondan al sector pesquero" al igual
que "las normas correspondientes a la formacin y organizacin de la flota pesquera".
'Iodo parece indicar que, como se seala en el artculo sptimo transitorio de dichas reformas,
el Ejeeutivo tiene pensado crear una nueva entidad paraestatal para ocuparse de ciertas
funciones operativas en torno de la pesca, que habr de quedar adscrita scctorialmente a la
nueva SAGAHP\. Sin embargo, se puede crear alguna confusin al respecto, puesto que el
legislador atribuy tambin, dentro de la misma Ley Orgnica a la Secretara del Medio
Ambiente y Recursos Naturales (ahora SEMARN\f) la funcin de "formular y conducir la
poltica nacional en materia de ... .la actividad pesquera", Art, 32 BIS. Fraccin 11.
Por cierto que esta funcin ha tenido un verdadero "va crucis" administrativo a lo largo de
los aos en nuestro pas, pues ha pasado de la original Secretara de Fomento a la de
Agricultura y Fomento en 1917; de ah al Departamento Forestal, de Caza y Pesca en 19~35:
luego regres por un tiempo al Departamento de Marina; de donde pas nuevamente a la
de Industria y Comercio; y de ah "emigr" al nuevo Departamento de Pesca, el cual
posteriormente fue transformado en la Secretara del mismo nombre, que luego sirvi de
base para la creacin de la Secretara del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
(SEMARNAP); y con las ms recientes reformas quedar ubicada de nuevo en la SAGARB\,
pero parece que slo por un tiempo, hasta que, como curiosamente lo establece la propia
Ley Orgnica, se cree una nueva "entidad pblica", que habr de tener a su cargo esta
sufrida y errante funcin administrativa.
(La Comisin Nacional de Acuacultura y Pesca fue creada por acuerdo del ejecutivo el 5 de
junio de 2001).
(CarrilJo Castro, 20(1)
Despus de las modificaciones promovidas por I'! presidente electo Vicente Fox a la LOAPE
m noviembre dI'! 2000, la antigua secretara de agricultura. ganadera y desarrollo rural
(SACAH), inrrcment sus funciones incorporando el subsector pl'sqUfro en su mbito de
responsabilidades. Cambi su denominacin por la de secretara de agricultura. gana(kra,
desarrollo rural. pesca y aliment acin (SAGAH.PA). De hecho la nica modificacin
de('f uada al art cu\o correspondiente de la L(}\PE I'! :3::>. fue la adicin de una nueva
fraccin qlU' SI' explica por si misma y que a la letra dT:
Situacin
actual
244
"Artfculo :3.,">, A la Sl'('frtara de Agricultura. Canaderia. Desarrollo Hural. Pesea v

Alimentacin corresponde el despacho de los siguif'lItes asuntos:
XXI. Fomentar la actividad lH'sqlll'ra a travs dt, IlIIa entidad pblica qUl' tendr a su
cargo las siguil'ntes atribuciones:
a) Healizar directamente y autorizar conforme a la lev, lo rr-ferenre a aruacultura: as
romo establecer viveros. criaderos y reservas de esperies acuticas:
b) Promover, Ioment al' y asesorar trcnicanwnte la produccin. indust rial izacin y
comerrializacin de los productos pesqueros en todos sus aspectos. ('11 coordinacin
con las dependencias competentes:
c) Estudiar: proyectar. construir y conservar las obras dl' infraestructura pesquera y de
aruacultura que requiere d desarrollo dd sector Iwsqllf'ro. con la participacin dl' las
autoridades estatales. municipales o lit' particulares:
d) Proponer a la serretarfa de agricultura. ganadl'ra. desarrollo rural. pesca v alinu-ntucin
la expedicin de normas oficiales mexicanas que correspondan al sec-tor pesquero:
c) Hegular la formacin y organizacin de la Ilota pesquera. as ('01110 las artes d(' pcsca.
proponiendo al efecto, a la secretarfa de agricultura. ganad('ra. desarrollo rural. pesca
y alimentacin. las normas oficiales mexicanas que correspondan:
f) Promover la ('J'cacin d(' las zonas portuarias. as ('OnlO su ('onsel'\aci()1I y
mal u e 1111Il1f' nt o:
g) Promover, en coordinacin ('O n la secretara de ('colloma. el ('OnSIIlIlO 11l1l11a1l0 de
productos pesqucros. asegurar el abasto y la distribucin de dichos productos y dc
materia prima a la industria nacional",
MISIN DE LA SECRETARA DE AGRICULTURA, GANADERA,

DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIN
La Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, es
responsable de dirigir, conducir e instrumentar poltica de desarrollo agropecuario y de
desarrollo rural integral, orientadas a incrementar la produccin, la productividad, el empleo
y el ingreso de los productores agropecuarios: proteger las especies animales y vegetales
contra la accin perjudicial de plagas y enfermedades, regular el ingreso, egreso y movilizacin
de productos, subproductos e insumos agropecuarios y pesqueros mediante el establecimiento
de campaas cuarentenarias y especficas; operar puntos de vigilancia e inspeccin del
territorio nacional y de sus litorales, as como definir, concertar y aplicar normas oficiales
mexicanas y de calidad,
Asimismo, hacer investigacin, generar tecnologa y apoyar su transferencia, de manera
tal, que impulse el incremento en la produccin y la productividad agropecuaria, en apoyo
a productores y organizaciones campesinas, a fin de caodyuvar a satisfacer las necesidades
alimentarias y la conservacin del medio ambiente; formar recursos humanos de nivel medio
superior, superior y de postgrado para contribuir al desarrollo agropecuario y pesquero; y al
mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin en el medio rural, mediante la
enseanza, investigacin, divulgacin y la aplicacin de los conocimientos dirigidos al
desarrollo agropecuario y pesquero sustentable,
(IN\P, Manual 2(00)
De acuerdo a lo establecido en la LOAPF, las principales atribuciones de esta dependencia

-ni con mucho las nicas- son las siguientes:
245
Principales
atribuciones
1. Conducir la poltica de desarrollo rural.

2. Promover el empleo y la productividad en el medio rural;
3. Promover inversin de recursos pblicos y privados en proyectos de infraestructura y
agronegoclOs;
-+. Apoyar las actividades de los centros de educacin agrcola y pesquero, medios y
superiores:
5. Organizar y fomentar las tareas de investigacin en cada uno de los subsectores,
incluyendo la silvicultura;
6. Dirigir los programas de asistencia tcnica a los productores rurales y pesqueros
(extensin agrcola);
7. Atender a la conservacin de los suelos agrcolas, pastizales y bosques;
8. Promover las plantaciones forestalescon propsitos de conservacindel medio ambiente
o con propsitos comerciales;
9. Fomentar la actividad pesquera en sus diferentes aspectos;
10. Programar y proponer la ejecucin de pequeas obras de irrigacin.
Las principales normas que regulan la actividad agropecuaria y pesquera, en adicin a
las disposiciones constitucionales y a la LOAPF, se pueden clasificar en leyes orgnicas y
leyes substantivas, del modo siguiente:
Leyes substantivas
Ley de fomento agropecuario;
Ley sobre produccin, certificacin y comercio de semillas;
Ley federal de sanidad animal;
Ley federal de sanidad vegetal;
Ley agraria.
Leyes orgnicas
Ley sobre cmaras agrcolas;
Ley de asociaciones ganaderas;
Ley de distritos de desarrollo rural.
Marco jurdico
246
"APRUEBAN DIPUfADOS LEY DE DESARROLLO RURAU'

Por unanimidad, la Cmara de Diputados aprob hoy la Ley de Desarrollo Rural Sustentable
que establece la creacin de un sistema de estructuras e instnunentos de planeaci6n para
fortalecer el federalismo e incrementar la eficiencia y la eficacia de las acciones dldesarrollo
rural, sin generar nuevas cargas burocrticas.
Para lograr dicha eficacia, se crea el Programa Especial Concurrente, en el que se integrarn
y concertarn las propuestas sobre los muy diversos aspectos para alcanzar un desarrollo
autnticamente integral, por medio de la creacin de la Comisin Intersecretarial; el Consejo
Mexicano para el Desarrollo Sustentable; los distritos de Desarrollo Rural y los municipios.
"La disposicin de establecer sistemas busca el mejoramiento y eficacia de la administracin
pblica, as como evitar la dispersin de esfuerzos y recursos destinados al campo,
estableciendo mecanismos de coordinacin que no implican la creacin de nuevas
instituciones", puntualiza.
Con la aprobacin de esta ley, se da respuesta al veto que estableci el Presidente Vicente
Foxa la iniciativa que haba aprobado en diciembre del ao pasado el Congreso de la Unin,
bajo el argumento de que presentaba una serie de deficiencias e imprecisiones.
Esta ley, se establece, plantea la instrumentacin de una autntica poltica de Estado
que, al trascender los cambios propios de una sociedad dinmica, proporciona. mayores
grados de certidumbre general, con los consecuentes beneficios en el mejoramiento de la
vida rural.
"Destaca como un aspecto fundamental para estos propsitos, el establecimiento de las
previsiones multianuales de presupuesto que, sin omitir la indispensable intervencin de la
Cmara en la autorizacin anual del Presupuesto de Egresos de la Federacin ni la Ley de
Gasto PbJico, oriente d manera efectiva la planeacin presupuestal y la corttinuiddde la
aplicacin de los programas previstos para la ejecucin del Programa Especial ConcutTente",
puntualiza.
Luego d SU aprobacin con 412 votos a favor, ninguno en contra y sin abstenciones, la
ley fue tumadaatSenado.para su evaluacin y aprobacin.
.
Un aspectq: que destacaron Jos dif~rentes partidos durante la presentacin dela ley ante
el Pleno aela.~baja,esque sta recoge el trabajo intenso de elaboraciQn,C(mSU1ta,
anIisis~ ~ ~ Yco~ que sobre la misma realizaron diputados kdetaIes,
sena~der-~.~u,ta40s locales, productores del campo, el ~privado,
a~y~o~ no gubernamentales, ~ como el Ejecutivo fec:leral.
~~Ppl'~J~~Lpez, a nombre de la C~ de.~ l'

'~~~cUb1"irJos vacos legales que dj la refQrma~haee
'27:constitucional.
247
dijo al fundamentar ante el pleno el dictamen, esta ley da certidumbre a la tenencia

de la tierra, la produccin, competitividad y bienestar de la sociedad rural, pues el propsito
de sta es que los ms de 25 millones de mexicanos que trabajan y habitan en el medio rural
cuenten con una poltica de Estado que aliente la produccin y productividad, mejore la'>
condiciones para la competitividad de sus productos y eleve su bienestar.
'l,
"La ley", puntualiz el perredista Silvano Aureoles, "contiene un conjunto de disposiciones

con efectos especficos para el mejoramiento de la produccin agropecuaria y del capital
natural en que se basa y aporta un nuevo diseo institucional para ejecutar el programa
especial concurrente que incluye las materias de un desarrollo rural integral".
"REFORMA" 24-X-Ol
In SC('l'('tario
Tres suhserretaras: de agricultura. de desarrollo rural y de fomento a los agnmpgocios:
Estructura
orgnica
Lila oficiala mayor:

Scis coordinaciones:
'1'1'1'('(' direcciones generales.
El anlisis dI' los programas de esta dependencia requiere de un enfoque matricial en tres
duuensiones: dimensin subsertorial, dimensin funcional y dimensin por producto. En
esta seccin nicamente cabe una r-numerarin ilustrativa de algunos. los ms importantes.
I .as tres dimensiones aludidas son:
Progra lilas sert eriales:
agricult ura:
ganad('ra:
desarrollo rural:
silvirult ura:
\wsca:
acuarultura.
Programas funcionales:
Demanda:
Produccin:
Rentabilidad y competitividad;
Insumos bsicos:
Mecanizacin:
Capacitacin y asistencia tcnica:
Comercializacin y desarrollo de mercados:
Precios nacionales e internacionales:
Capitalizacin:
Organizacin:
Apoyo a zonas marginadas:
Informacin agroprcuaria y pesquera.
Programas por producto:
Cranos alimenticios bsicos: maz, trigo, arroz, frijol, etc.
Cranos forrajeros:
Principales
programas
248
Programas
especiales:
procampo y
alianza para el
campo
Hortalizas;
Oleaginosas;
Frutas y verduras, incluyendo pltano;
Azcar;
Carne y crnicos;
Leche y lcteos;
Praderas;
Caf;
Otros.
A algunos podra causar sorpresa el hecho de que el nuevo plan nacional de desarrollo
2001-2006, no contiene en sus ciento cuarenta cuartillas un slo apartado especfico
sobre el sector agropecuario y de pesca, aunque existen numerosas referencias indirectas.
En 1994 el gobierno federal instituy un sistema de apoyo al campo, Procampo, cuya
meta era y es el fomento, en determinadas superficies agrcolas, de actividades que tengan
mayor rentabilidad y otorguen a los productores mayor certidumbre en sus resultados
econmicos, en la medida que hacen frente a nuevas condiciones de competencia y
competitividad. Otro propsito de este sistema llamado: Programa de apoyos directos al
campo o simplemente procampo, es facilitar a los productores su adaptacin a las nuevas
polticas agropecuarias.
El programa de apoyos directos al campo tiene como funcin sustantiva transferir
recursos -dinero- en apoyo a la economa de los productores rurales que renan ciertos
requisitos y cumplan con las condiciones que establece el decreto que lo cre. En esencia
el programa consiste en otorgar apoyos en dinero contante y sonante, por hectrea de
superficie elegible, para ser destinado a la adquisicin de insumos o financiamiento de
trabajos para la siembra de cualquier cultivo lcito, o bien, en explotacin pecuaria o
forestal o que se encuentre bajo proyecto ecolgico autorizado. Es requisito indispensable
para ser beneficiario del programa estar inscrito en el directorio correspondiente (IAPEM
1998).
La actual administracin federal ha continuado con el programa, por considerar que es

un apoyo indispensable a los productores rurales que pasan por una severa crisiseconmica.
El sector que encabeza esta dependencia se halla inmerso, desde tiempo atrs, en
muchos y complejos problemas econmicos, tcnicos y sociales. Estos a su vez tienen un
reflejo en la estructura y operacin administrativa de aquella. Por razones presupuestarias
cambiaron las polticas del crdito pblico al campo tanto en las tasas, como en las
garantas previas, como en los criterios de rentabilidad, recuperabilidad, aseguramiento y
condiciones mercantiles y del mercado; ellotrajo como consecuencia una reduccin drstica
en los montos globales del crdito agropecuario. Igualmente, por razones presupuestarias
(algunos sostienen que ideolgicas), se modificaron las polticas de subsidio a los insumos,
en particular fertilizantes y maquinaria agrcola, eliminndose unos y otros. Como resultado
de la negociacin de tratados y acuerdos comerciales internacionales y para combatir la
inflacin interna cambiaron, tambin, los criterios proteccionistas (que aplicaban aranceles
elevados y otras barreras no arancelarias), que impedan la libre importacin y venta de
249
productos agrcolas de procedencia extranjera. Se modific sustancialmente la poltica de

precios de garanta y el compromiso del sector pblico de adquirir la produccin a los
precios fijados. El resultado neto de estas medidas ha sido la cada en la produccin
agropecuaria, que se ha substituido por crecientes importaciones. La falta de apoyo a la
agricultura de subsistencia y marginal, que no resiste los precios ms bajos de los productos
importados, ha pauperizado a los habitantes rurales expulsando a muchos de ellos a las
zonas urbanas o al extranjero en busca de trabajo.
Desde un punto de vista orgnico y programtico el subsector de alimentos parecera
haberse simplificado. Ahora son muchos menos los instrumentos de poltica que se operan
y muy pocas -si algunas- las entidades que actan en el sector. A cambio los problemas
sociales con repercusiones sobre la dependencia se han multiplicado: inconformidades,
exigencias, protestas, manifestaciones de los campesinos y agricultores, son fenmenos
cotidianos que deben atenderse perentoriamente. En caso extremos, como el azcar, se
han debido tomar decisiones -la expropiacin de veintisiete ingenios- que van a
contracorriente con la nueva filosofa econmica de las administraciones federales en los
ltimos sexenios.
Los campesinos y agricultores han pagado el costo de la liberalizacin y apertura
econmicas -y lo siguen pagando-o Ms debe reconocerse que muchos millones de
consumidores han salido beneficiados con una oferta amplia, estable y a precios bajos de
productos alimenticios de toda clase, importados o de produccin nacional competitiva.
Un grupo relativamente pequeo de productores agrcolas altamente eficientes disfruta
de las ventajas de la exportacin en gran escala. Tampoco hay que olvidar que la
eliminacin de los enormes subsidios gubernamentales a la produccin y comercializacin
agropecuaria y pesquera, ha contribuido a sanear las finanzas pblicas y, por tanto, a
controlar la inflacin y la estabilidad general de los precios.
l.
Colegio de Postgraduados
Compaa Nacional de Subsistencias Populares (en proceso de desincorporacin)
Productora Nacional de Biolgicos Veterinarios
Productora Nacional de Semillas
11.
Empresas de participacin estatal mayoritaria
Bodegas Rurales Conasupo, SAo de C.v (en proceso de desincorporacin)

Instituto Nacional de Capacitacin del Sector Agropecuario, A.C.
111.
Fondos y Fideicomisos
Fideicomiso de Riesgo Compartido

FliENTE: DOF-l:3-VlII-Ol
Entidades
sectorizadas
Comunicaciones,
transportes y
turismo
1. COMUNICACIONES Y TRANSPORTES (SCT)
23
Antecedentes
Las funciones en materia de comunicaciones y transportes originalmente, eran atendidas

por la secretara de estado y del despacho de relaciones exteriores e interiores, creada en
1821. Por primera vez aparece la secretara de comunicaciones y transportes; 4 aos
ms tarde se crea la secretara de comunicaciones y obras pblicas, cuyas atribuciones se
amplan en 1946 y 1947. En 1958 la ley de secretaras y departamentos de estado,
establece funciones suficientes para la creacin de la secretara de comunicaciones y
transportes, por una parte y la de obras pblicas, por otra.
En 1976 se incorporaron a la secretara de comunicaciones y transportes las funciones
referentes a la marina mercante, la administracin de los puertos y la construccin de las
vas frreas. En 1982 la secretara de comunicaciones y transportes recupera la tarea de
la construccin y mantenimiento de las obras pblicas requeridas para el funcionamiento
de los medios de transporte.
A esta dependencia le corresponde dotar a la poblacin de una infraestructura de servicios
en el sector y mantenerla; contribuir mediante las polticas y acciones del sector a la
modernizacin econmica del pas y a la integracin y desarrollo de su territorio. Definir
y aplicar las polticas pblicas en su sector; regular las concesiones otorgadas en los
servicios de comunicaciones y transporte areo, martimo, y terrestre. Es de su competencia
la construccin, mantenimiento y conservacin de la infraestructura carretera, de obras
martimas, puentes, puertos y otras. (Manual de Organizacin, INAP, 2000).
Misin
Conviene clasificar las normas jurdicas pertenecientes al sector, en adicin a las disposiciones
constitucionales y a la LOAPF, segn al subsector al que le son aplicables:
Marco jurdico
Vas de comunicacin
Ley de vas generales de comunicacin;
Ley de caminos, puentes y autotransporte federal.
Radio y Televisin
Ley federal de radio y televisin.
252
Telecomunicaciones
Ley federal de telecomunicaciones.
Puertos y marina mercante
Ley de navegacin y comercio martimo;
Ley de puertos;
Ley de navegacin;
Ley federal del mar.
Ferrocarriles
Ley orgnica de ferrocarriles nacionales de Mxico;
Ley reglamentaria del servicio ferroviario.
Aviacin
Ley de aeropuertos;
Ley de aviacin civil.
Servicio Postal
Ley del servicio postal mexicano.
General
Ley general de bienes nacionales.
Atribuciones
Estructura
orgnica
1. Formular y conducir las polticas y programas del sector;

2. Regular y vigilar los servicios pblicos de todo el sector, incluyendo las comunicaciones
electrnicas y el procesamiento remoto de datos:
3. Otorgar concesiones y permisos para establecer y explotar sistemas de comunicacin
telegrfica, telefnica, de radio (comercial, experimental, cultural y de aficionados),
satelital, inalmbrica, electrnica y de procesamiento remoto de datos:
4. Otorgar concesiones para los servicios areos y permisos para la construccin de
aeropuertos privados.
5. Regular y vigilar la administracin de los aeropuertos nacionales y los servicios para
la navegacin area;
6. Vigilar y regular la administracin del sistema ferroviario;
7. Otorgar concesiones para el servicio de auto-transporte en las carreteras federales:
8. Regular la administracin portuaria y las obras correspondientes.
9. Fijar las normas de funcionamiento de todos los servicios portuarios concesionados;
10. Regular y promover la marina mercante;
11. Regular las comunicaciones y transportes por agua, incluyendo la administracin de
las concesiones respectivas;
12.Construir y conservar los caminos, puentes y los aeropuertos federales;
13.Cuidar los aspectos ecolgicos y los relativos a la planeacin del desarrollo urbano, en
los derechos de va de las vas federales;
14.Promover la capacitacin y el desarrollo tecnolgico del sector.
Esta dependencia dispone de:
Un secretario;
Tres subsecretaras: de infraestructura, de transporte y de comunicaciones:
Una oficiala mayor;
Dos coordinaciones generales: de planeacin y centros SCT, y de puertos y marina
mercante;
253
Una contralora interna;

Diecinueve direcciones generales;
Una comisin: federal de telecomunicaciones;
Un instituto: mexicano de transporte;
Los servicios a la navegacin en el espacio areo mexicano.
Al igual que otros sectores "reales" de la economa, el de comunicaciones y transportes ha
sido uno de los que mayores y ms profundos cambios ha experimentado en los ltimos
diez o quince aos. Anteriormente la red completa de telecomunicaciones del pas era
propiedad del Estado mexicano, excepcin hecha de una gran compaa de televisin,
Televisa, y de una aerolnea, Mexicana de Aviacin; pero los telfonos, los ferrocarriles,
lostelgrafos,el serviciopostal "expres", lossistemassatelitales,lospuertos, losaeropuertos,
las carreteras de cuota, algunas lneas navieras y los transbordadores, estaban en su
patrimonio.
El proceso de privatizacin tard en arrancar en este sector; fue hasta finales de la
dcada de los noventas en que los ltimos grandes sistemas de comunicacin, como los
aeropuertos y los ferrocarriles, se privatizaron. El mismo fenmeno ocurri en casi todos
los pases del mundo; en Amrica Latina lleg tardamente. Durante la administracin
1988-1994, los principales acontecimientos en el sector se centraron en la privatizacin
de Telfonos de Mxico, SA., y su inmediata expansin; en la venta de Aeromxico, la
lnea area nacional; yen la apertura de la inversinprivada a la construccin y operacin
concesionada de autopistas de cuota (la cual, salvo excepciones, result un fracaso
financiero por errneos clculos en los costos de construccin y en los aforos esperados).
En la administracin federal siguiente se continu el proceso tocando el turno a la
privatizacin final de los puertos, los aeropuertos y los ferrocarriles, entre otros. El ltimo
de los procesos requiri de una larga preparacin o "saneamiento" empresarial, para
estar en condiciones de atraer a los posibles adquirientes nacionales y extranjeros. Con
frecuenciase escuchaba el argumento -que ahora se repite con el tema del rescate bancarioexpresado en trminos del folclor linguistico de que "sale ms caro el caldo que las
albndigas". En otras palabras, el costo del saneamiento de las empresas que se iban a
privatizar resultaba mucho ms oneroso que el producto de su venta mediante licitacin
pblica. El argumento por s mismo era correcto; pero dejaba a un lado la consideracin
del enorme subsidio operativo anual, con cargo al presupuesto federal, que implicaba
continuar con la propiedad estatal de tales medios de comunicacin.
Por las razones anteriores se afirma que durante los ltimos lustros los principales
programas del sector consistieron en la conduccin de las complejas actividades que
exigi la privatizacin de los subsectores de comunicaciones y transportes.
Los programas actuales de la SCT consisten en la ampliacin directa de aquella parte
de la infraestructura del sector que an est a cargo de la dependencia y el mantenimiento
del enorme capital fsico acumulado. El programa de conservacin de las carreteras
federales ha adquirido una relevancia enorme por el mal estado general en que se
encuentran. Las autopistas concesionadas, despus del apoyo financiero que otorg el
gobierno federal a los concesionarios, marcha adecuadamente.
Principales
programas
254
"PRESENTA MAl, ESTADO EL 75% DE LAS CARRETERAS"

Las carreteras federales mexicanas estn lejos de los estndares internacionales, pues slo el
25 por ciento se encuentra en buen estado y pasarn ms de 11 aos para que ese porcemaje
Sf'
eleve a 50, segn la
ser.
"Los sistemas de gestin indican que con los niveles de inversin actuales, que son de ;3
mil 870 millones de pesos, nos va a llevar ms de 11 aos llegar a los estndares
internacionales", reconoce Cedric Ivn Escalante, director general de conservacin de
carreteras de la SCT
La meta de la Secretara es que, al trmino del sexenio, el 50 por cien lo de las carreteras
federales est en buen estado. pero para ello se requerira triplicar la inversin anual destinada
a la reparacin y mantenimiento. afirma Escalantt'.
De acuerdo con las mediciones de la SC'!: el ~~9 por ciento de las carreteras Iederales se
encuentra en mal estado y el :36 por ciento en estado regular.
Seala que un nivel aceptable de calidad es que la mitad est en buen estado y la otra
mitad regular.
En Mxico hay 41 mil 659 kilmetros de carreteras federales (de libre acceso) que
representan slo el 12.4 por ciento de la longitud total de carreteras ;3;35 mil 777 kilmetros),
que induye la red federal, estatal, rural y brechas mejoradas, as como los 5 mil 840 kilmetros
de carreteras de cuota.
Los estudios de la SCl' revelan que la'; carreteras ms rezagadas estn en VeraclUz,
Oaxaca, Guerrero y Michoacn.
Al problema de mantenimiento se le suma el hecho de que no hay suficientes caminos

pavimentados para abaratar los costos de transporte, que impulsen el desarrollo de todas las
regiones del pas.
"Se requieren obras en la va troncal que cruza el pas y que necesita terminar de enlazarse
para que pueda existir un mejor trnsito, sobre todo del comercio", seala Leandro Lpez
Areeo, presidente de la Cmara Mexicana de la Industria de la Construccin.
Las carreteras son el principal medio de transporte de pasajeros en Mxico, pues alrededor
del 90 por ciento de la poblacin las utiliza y por ellas se mueve el 60 por ciento de la carga
en el pas.
Datos dellNEGI muestran que del total de caminos que existen en el pas, slo el 30 por
ciento est pavimentado.
Si se compara con otros pases, el rezago de Mxico es evidente. EU tiene el 59 por ciento
de sus carreteras pavimentadas. Espaa el 74 por ciento y Alemania el 99 por ciento.
255
Slo Canad, cuyo territorio es L-inCO veces mayor al mexicano y con una poblacin que
representa una quinta parte de la nacional, tiene el 35 por ciento de sus carreteras con
pavimento, una relacin muy superior a la nacional.
En los ltimos dos gobiernos, los caminos de terracera aumentaron en casi un 20 por
ciento anual, contra el 2.3 por ciento al ao de los pavimentados.
Por: Mariel Ziga y Ernesto Sarabia.
"REFORMA'"' Lunes 01-X-01 2001.
EII octubre dr-] 2001 la ser tom la decisin de que el nuevo aeropuerto nacional e
iuu-rnacioual para d ('('litro dd pas. s,' construva en los terrenos del alltiguo lago de
'J(>:\COCO, Si se logra ('OIIlTI'tar r-l proy,,(to ('jecutiH) y d ,'squellla finam-iero. esa ser. sin
duda. la lIus importunu- obra dd sector durante la administracin fl'dnal dd 2000:200{, La (h'isillI se haha reducido a dos alternarivas de las cuales una l('lIa a Sil vez dos
opcionl's, Las ah r-ruat ivas rran: la const rueriu del nuevo aeropuerto r-n los terrenos
fednales dl's,'cados dd ex-lago de Ti-xcoco o bien la ronsrruccin del IIIWH) aeredromo
('11 1111 poblado dd estado dI' Ilidalgo al norte de Tizavuca. La segunda altr-rnariva
cousisrirfa 1'11 construirlo como si se tratara de una ampliacin ms del actual. es decir. 1'11
la misma zona. pero COII nuevas instalaciones y pistas de aterrizaje. El debate tpcllil'l)
tr-rmin a favor dr- 'It'xcoco.
Nuevo
aeropuerto
para la ciudad
de Mxico
Las restantes obras de grall infraestructura que los suhsectores demandan COII urgencia.
SOIl de la responsabilidad de las empresas y consorcios privados qul' oht uvieron las
COIIITsiolles, Sin embargo. en e] dOCUIIWlltO o ttufo d,' concesin s,' l'stablecl'. por
disposicilI legal. la obligacin del concesionario de presentar un programa detallado de
r-xpunsin. mejoramieuto y ampliacin del capital fsico. Tambin Sf' seala la
respollsabilidad para el conccsionante -el gobiemo federal por conducto de la scr- de
vigilar puntualmente que se cumpla el programa de inversiones aprobado,
En d ao de 199{ se cre el organismo desconcentrado de la SeTo denominado comisin
f('deral de u-lr-romuuicat-iones, con el propsito de actuar como autoridad en el
otorganliento y modificacin de concesiones en materia de telecomunicaciones. En la
medida en que ese suhsector qued abierto a la participacin privada, por la va de la
roncr-sin de los servicios de telefona. telefona mvil. transmisin de datos por medios
electrnicos. seales de radio. de televisin, etctera. SI:' requera una autoridad que
aurnomanu-nte decidiera a quien de entre varios postores debera el Estado mexicano
otorgar dichas concesiones, por mejor cumplir con las condiciones tcnicas y financieras
requeridas. El Estado deleg sus atribuciones originarias para evitar PI graw reproche de
quc dc no hacerlo, estara actuando corno juez y parte.
Surgi la comisin federal de telecomunicaciones, como un rgano administrativo
desconcentrado con autonoma tcnica y operativa. qut' tiene atribuciones para regular y
promover el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones. Est organizada con una
presidenria dt' la comisin y un pleno de cinco comisionados, todos los cuales tienen un
cargo inamovible a plazo fijo. escalonado.
Su tarea ms importante es decidir quin resulta ser el candidato triunfador en una
licitacin pblica para obtener una de las ITIUY trascendentes concesiones qut' se manejan
La comisin
federal de
telecomunicaciones
256
en este campo. Su autonoma debe ser real y efectiva, pues las presiones -lcitas y de las
otras- que pueden ejercer los grandes actores econmicos nacionales y extranjeros que
toman parte en estos concursos son muy intensas.
Junto con la comisin federal de competencia y la comisin reguladora de energa, son
entidades de naturaleza jurdica y administrativa nueva y sin antecedentes en nuestro
sistema de administracin pblica y de derecho administrativo. Ejercen atribuciones de
autoridad sin ser secretaras de Estado; actan dirimiendo controversias entre particulares
lo que los convierte en rganos "cuasi-jurisdiccionales". Sin embargo, su utilidad en la
prctica administrativa y la seguridad de fallos imparciales, los toma atractivos y confiables
a los ojos de los inversionistas.
Entidades
sectorizadas
1. Organismos Descentralizados
Aeropuertos y Servicios Auxiliares
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos
Ferrocarriles Nacionales de Mxico (en proceso de desincorporacin)
Servicio Postal Mexicano
Telecomunicaciones de Mxico.
Administracin Portuaria Integral de A1tamira, SAo de C.v
Administracin Portuaria Integral de Coatzacoalcos, SAo de C.v.
Administracin Portuaria Integral de Ensenada, SAo de C.v
Administracin Portuaria Integral de Dos Bocas, SAo de C.v
Administracin Portuaria Integral de Guaymas, S.A. de C.v. (en proceso de
desincorporacin)
Administracin Portuaria Integral de Lzaro Crdenas, SAo de C.v
Administracin Portuaria Integral de Manzanillo, SAo de C.v
Administracin Portuaria Integral de Mazatln, S.A. de C.v. (en proceso de
desincorporacin. )
Administracin Portuaria Integral de Progreso, SAo de C.v
Administracin Portuaria Integral de Puerto Madero, SAo de C.v
Administracin Portuaria Integral de Puerto Vallarta, S.A. de C.v (en proceso de
desincorporacin)
Administracin Portuaria Integral de Salina Cruz, SAo de C.v
Administracin Portuaria Integral de Topolobampo, S.A. de C.v (en proceso de
desincorporacin)
Administracin Portuaria Integral de Tuxpan, SAo de C.v (en proceso de desincorporacin)
Administracin Portuaria Integral de Veracruz, SAo de C.v
Aeropuerto Internacional de la Ciudad de Mxico, SAo de C.v.
Ferrocarril Chihuahua al Pacfico, SAo de c.v (en proceso de desincorporacin)
Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec, SAo de C.v
Grupo Aeroportuario de la Ciudad de Mxico, SAo de C.v
Servicios Aeroportuarios de la Ciudad de Mxico, SAo de C.v.
11I. Fondos y Fideicomisos
Fideicomiso de Formacin y Capacitacin para el Personal de la Marina Mercante Nacional
257
Fideicomiso para la Comisin Nacional de Caminos Alimentadores y Aeropistas (en

proceso de desincorporacin)
Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios (en proceso de desincorporacin)
FUENTE: DF-13-VIII-01
TURISMO (SECTUR)
En 1929 se cre la comisin mixta pro-turismo como primer antecedente de esta
dependencia bajo la jerarqua de la secretara de gobernacin. En1930 se establece la
comisin nacional de turismo, presidida por el secretario de gobernacin.
Antecedentes
En enero de 1933 por decreto presidencial se encarga al secretario de economa

nacional los asuntos encomendados al de gobernacin en la comisin nacional mencionada.
Nuevamente en 1945, de acuerdo con la ley general de poblacin, las funciones de turismo
se encargan a la secretara de gobernacin. En 1958 se crea el Departamento de Turismo
hasta 197... en que se eleva a rango de Secretara.
De 1993 a 199... se lleva a cabo el proyecto de reestructuracin de la secretara; se
disea una nueva estructura en 1996, la cual se mantiene vigente, en lo substancial,
hasta la fecha. Ms recientemente se introdujeron nuevos cambios: se cre un consejo
nacional de promocin del turismo al cual le fue trasladada esa funcin que antes
desarrollaba la subsecretara del mismo nombre. Por otra parte, al consejo se le transfiri
la administracin y operacin de las delegaciones de turismo en el extranjero; antes del
traspaso se redujo su nmero considerablemente, para que cada una trabaje sobre una
regin geogrfica del mundo y no por pases principales de mercado turstico. Sin embargo,
este nuevo consejo de promocin es una organizacin mayoritariamente privada.
La ley federal de turismo de 1949, cre el consejo nacional de turismo como rgano
consultor.
En adicin a la Constitucin y a la LAPF, el marco legal que sustenta la funcin turstica
est integrado por las siguientes disposiciones principales, expresadas enunciativamente:
-
Ley federal de turismo.

Ley general de poblacin.
Ley federal de caza.
Ley federal de proteccin al consumidor.
Ley federal sobre monumentos y zonas arqueolgicas.
Los objetivos de los programas del sector turismo han sido principalmente:
Consolidar el papel estratgico de la actividad turstica en el desarrollo econmico del
pas, generando empleos y captando divisas.
- Ampliar las oportunidades de inversin para los sectores social y privado.
Satisfacer la demanda de servicios tursticos y diversificar la oferta de los mismos.
Corresponsabilizar a los gobiernos estatales y municipales en la vigilancia de los precios
Marco jurdico
258
y tarifas de los servicios tursticos, as como orientar las medidas de proteccin al

turismo y vigilar su cumplimiento.
Promover el desarrollo regional equilibrado.
Estrategias
Las acciones y estrategias para alcanzar tales objetivos son, entre otros, los siguientes:
Promover el turismo nacional y extranjero utilizando las ms modernas tcnicas de
fomento, difusin y mercadotecnia.
Racionalizar el desarrollo turstico, con base a la planificacin sistemtica y coherente.
Promover el turismo social.
Racionalizar el uso de los recursos tursticos y la capacidad instalada del pas, de
comn acuerdo con los estados y municipios.
Concertar mayores acciones con los sectores privado y social.
Los principales programas del sector son: promocin de la demanda interna y externa,
y el de financiamiento de la actividad turstica. Ambos programas absorben un poco ms
del 70% del presupuesto del sector turismo.
Promocin de
la demanda
turstica
La promocin de la demanda turstica contiene dos vertientes: la interna y la externa. El

objetivo es poner en prctica acciones que incrementen el volumen del turismo interno y
receptivo del pas. El mecanismo especfico es realizar eventos especiales y campaas de
promocin en los mercados tursticos ms importantes del pas y del mundo.
Conforme a lo anterior, se logra ampliar la afluencia de turistas nacionales y
extranjeros, por un lado; aumentar la captacin de divisas, por otro.
Financiamiento
de la actividad
turstica
Este programa ha constituido la accin ms importante, presupuestalmente hablando del

sector turismo. Su objetivo concreto es lograr un incremento equilibrado de la oferta a
travs de:
La consolidacin de los polos tursticos en desarrollo mediante la construccin de
obras de infraestructura bsica en zonas tursticas y urbanas (Acapulco, Cancn,
Ixtapa, Huatulco, Puerto Vallarta, Los Cabos, etc.),
Fomentar la oferta turstica nacional mediante el otorgamiento de crditos para construir,
ampliar y remodelar hoteles, e
Inversiones directas de apoyo a la actividad turstica.
El programa est a cargo de FNATIJR que es el fondo nacional de fomento al turismo.
Estructura
orgnica
El reglamento interior de la secretara prev la siguiente organizacin:

Un secretario;
Un subsecretario: de promocin turstica:
Una coordinacin general (con rango de subsecretario): de servicios tursticos:
Una oficiala mayor;
Dos unidades: de contralora y de comunicacin social;
Un centro de estudios superiores de turismo:
Nueve direcciones generales.
(Manual, INAP 2000)

Baja. Mantenimiento y Operacin, SAo de c.v
Consejo de Promocin Turstica de Mxico, SAo de C.v
Nacional Hotelera de Baja California, SAo de C.Y. (en proceso de desincorporacin).
Recro-Mex, SAo de C.v (en proceso de desincorporacin)
Terreno Recreo, SAo de C.Y. (en proceso de desincorporacin).
Fondo Nacional de Fomento al Turismo
FUENTE: DOF-l:3-VlII-Ol
259
Entidades
sectorizadas
Sectores de bienestar social:

Educacin
Consideramos como sectores de bienestar social a los de educacin, salud, trabajo y

previsin social, reforma agraria as como al de desarrollo social. Ante la imposibilidad de
categorizar dentro del esquema al FOVISSSTE e INFONAVIT, organismos relacionados
con la vivienda, se decidi incorporarlos en un apartado distinto bajo el rubro vivienda.
24
Integracin
Los sectores de bienestar social son los correspondientes a las dependencias que se
indican en la siguiente relacin, as como las entidades paraestatales que estn agrupadas
en su rea de accin.
DEPENDENCIAS
Secretara de Educacin Pblica (SEP)
Secretara de Salubridad (SS)
Secretara de Trabajo y Previsin Social (STPS)
Secretara de Desarrollo Social.
Secretara de la Reforma Agraria.
Slo para efectos de anlisis es posible hablar de un sector de bienestar social, a pesar
que ello implica el agrupamiento de secretaras dismbolas y la imposibilidad de designar
coordinadores o cabeza de sector nicos. De hecho, todas las secretaras y departamentos
de estado llevan a cabo algunas acciones de beneficio social en el mbito de su competencia
respectiva. Tal es el caso de centros hospitalarios dependientes de cada secretara; escuelas
y guarderas para los hijos de sus trabajadores: tiendas sindicales: planes vacacionales:
actividades culturales y educativas. etctera, independientemente de las acciones de
instituciones especficas de bienestar social. Se reconoce que otro de los inconvenientes de
utilizar el trmino general de bienestar social radica en que obliga a dejar fuera a algunos
organismos descentralizados que, por su ubicacin sectorial, corresponden a otros.
Obstculos
para el
agrupamiento
de sectores
262
Sirva lo anterior para recordar que no hay clasificaciones administrativas definitivas;

que toda clasificacin de actividades gubernamentales tiene una dosis de arbitrariedad
justificable.
SEP:
Antecedentes
El sector educacin est coordinado por la secretara de educacin pblica, cuyos

antecedentes histricos se mencionan enseguida.
La primera secretara relacionada con las tareas educativas, creadas por decreto
presidencia de 8 de noviembre de 1821, fue llamada secretara de estado, del despacho de
justicia y negocioseclesisticos, misma que tambin se ocupaba de lo relativo a las escuelas
y juntas supremas de ciruga, medicina y farmacia. En 1852 se cre el ministerio de
justicia al que se le atribuy de manera especfica la funcin de instruccin pblica. Al ao
siguiente, por primera vez al antiguo nombre de la secretara se le agreg el de instruccin
pblica. Posteriormente, las ideas liberales impusieron la secularizacin de la enseanza,
rescatndola del control eclesistico y ponindola al servicio de la sociedad civil.
Como corolario de las ideas liberales, la Constitucin de 1857 consagr el principio
de la educacin laica y las atribuciones del estado para definir las metas y los rumbos de
la educacin nacional. La Constitucin de 1917 recogi aquellos principios, dndoles un
sentido ms profundo, como puede constatarse en el contenido del artculo tercero al que
se le ha considerado, acertadamente, como sntesis humanista de los principios del derecho
social mexicano. Finalmente, en 1921 se cre la secretara de educacin pblica, que
desde esa fecha viene funcionando bajo la misma denominacin.
Desde los primeros regmenes revolucionarios hasta nuestros das, se ha mantenido
la preocupacin por adecuar la poltica educativa a los requerimientos del desarrollo del
pas. Asnacieron la escuela rural mexicana y la misiones culturales (1924-30); la llamada
educacin socialista y la educacin tcnica elemental (1934-49). Se impuls la educacin
media y superior, especialmente la tecnolgica, orientndola hacia la produccin industrial
(1940-76).
En los ltimos aos muchos esfuerzos y recursos se han utilizado en extender la
educacin universitaria, la tcnica de alto nivel y los posgrados.
No obstante los esfuerzos, a lo largo de los aos la demanda de servicios educativos
en todos los niveles fue superior a la oferta de los mismos, acentundose el problema en
virtud de las necesidades recientes del aparato productivo nacional en el sentido de contar
con un nmero mayor de profesionales y tcnicos calificados. A ello habra que agregar el
rezago cualitativo de la educacin en los niveles bsicos, la desercin y el analfabetismo.
La disminucin en la tasa demogrfica ha cambiado la estructura de la pirmide
poblacional y, por tanto, la composicin de la demanda de los servicios educativos. Est
satisfecha la demanda de enseanza primaria, en lo fundamental. En cambio la demanda
de educacin media superior ha crecido ms rpidamente que la oferta. Ah estn ahora
"los cuellos de botella" en educacin.
Lentamente se han superado las insuficiencias del sistema educativo. En los ltimos
cincuenta aos, el crecimiento de los servicios de educacin en los distintos niveles propici
263
la formacin de un aparato administrativo de grandes proporciones y difcil manejo. Ms

adelante sealaremos cules son los principales problemas de naturaleza administrativa
que SI' derivan de ello. Un ejemplo del crecimiento es que la expansin de la educacin
primaria durante el perodo 1930-1976 fue de un milln trescientos mil alumnos a doce
millones ciento cuarenta y ocho mil.
En adicin a las normas constitucionales que rigen al sector de educacin --que en este
caso merecen consideracin por separado- y de la LOAPF, las principales normas que
constituyen su marco legal son las siguientes:
Ley general de educacin;
Ley para la coordinacin de la educacin superior;
Ley para coordinar y promover el desarrollo cientfico y tecnolgico;
Ley que crea el consejo nacional de ciencia y tecnologa;
Ley que crea el comit administrador del programa federal de construccin de escuelas;
Ley reglamentaria del artculo 5 constitucional relativo al ejercicio de las profesiones
en el distrito federal;
Ley que crea el instituto nacional de bellas artes y literatura;
Ley orgnica del instituto politcnico nacional;
Ley general de bibliotecas;
L..ey de estmulos y fomento al deporte;
Ley federal de derechos de autor.
El artculo 3 constitucional establece como una de las principales garantas individuales
el derecho universal a la educacin primaria laica (fraccin 1 y IV), gratuita (fraccin IV),
democrtica (fraccin 11 a) y nacionalista (fraccin 11 b).
El artculo 3 tiene enorme importancia histrica y trascendencia socio-poltica,
porque logr plasmar las principales reivindicaciones de justicia social que dieron origen y
justificacin a la revolucin mexicana; junto con los artculos 27 y 123, constituyen el
fundamento del derecho social mexicano. Las fracciones 1 y 11 del artculo 3, son un pilar
del sistema poltico mexicano en ms de un sentido.
Otros artculos constitucionales referidos a la educacin son:
Artculo 5 sobre la libertad de profesin.
Artculo 27, fraccin I1I, que otorga capacidad para adquirir bienes races y administrar
capitales a las instituciones de beneficencia cuyo objeto sea la investigacin cientfica
y la difusin de la enseanza.
Artculo 32, fraccin 1, sobre la obligacin de los padres de familia de proporcionar
educacin primaria a los menores de 15 aos.
Artculo 73, fraccin XXV, que seala las facultades del congreso para establecer,
organizar y sostener en toda la repblica escuelas rurales, elementales, superiores,
secundarias y profesionales, de investigacin cientfica, de bellas artes, de enseanza
tcnica, etc.
Artculo 123, fraccin VI, que establece que los salarios mnimos de los trabajadores
sern suficientes para proveer la educacin obligatoria de sus hijos.
Marco Jurdico
264
Otras normas
El artculo 38 de la ley orgnica de la administracin pblica federal, seala las atribuciones

que corresponden a la secretara de educacin pblica (SEP).
La ley general de educacin, de 1993, regula la educacin que imparte el Estado en

coordinacin con los tres rdenes de gobiernos, los organismos descentralizados y las
instituciones particulares. Reglamenta el sistema educativo nacional; establece la distribucin
de las funciones administrativas en los distintos niveles de enseanza y prev la posibilidad
de convenios entre la federacin, los estados y los municipios, para desconcentrar y
unificar la educacin en todo el pas.
La ley para la coordinacin de la educacin superior establece las bases para la

distribucin de la funcin educativa en toda la repblica; las prioridades y objetivos de la
educacin superior, la obligacin de vincular la planeacin educativa con los objetivos,
lineamientos y prioridades del desarrollo integral del pas. Asimismo, crea el consejo
consultivo de educacin normal y el consejo del sistema nacional de educacin tecnolgica,
ambos, rganos de consulta de la secretara de educacin pblica, en entidades federativas
e instituciones pblicas de educacin superior, normal y tcnica.
El reglamento interior de la SEp, adems de las disposiciones fundamentales que se han
sealado y los restantes instrumentos jurdico en vigor, define atribuciones, facultades y
funciones a realizar as como a los rganos que se responsabilizarn de su cumplimiento.
Las normas jurdicas sealadas reflejan una realidad no plenamente lograda; en algunos
aspectos son modelos a los que se aspira y hacia los cuales se dirige el esfuerzo de la
administracin.
El reglamento interior es un buen ejemplo. De l se expidieron cinco versiones diferentes
entre febrero de 1976 y febrero de 1984. El ltimo de 1994 continua en revisin. Su
objetivo primario es el mejoramiento administrativo mediante la definicin clara de los
rganos, sus atribuciones y funciones; pero se ha buscado tambin apoyar la estrategia
preestablecida de cumplimiento de objetivos, programas y metas del sector,
Estructura
orgnica
El educativo es uno de los sectores de mayor complejidad orgnica. Tambin lo es la

propia secretara de educacin la cual, con mucho, es la de mayores dimensiones en
trminos de recursos humanos y financieros a su disposicin dentro de la administracin
pblica federal.
La secretara est estructurada del modo siguiente:
Un secretario:
Cinco subsecretaras: de planeacin y coordinacin: de educacin bsica y normal:
de educacin superior e investigacin cientfica: de educacin e investigacin
tecnolgicas; y, de servicios educativos para el distrito federal:
Una oficiala mayor;
Dos coordinaciones generales: de representaciones de la SEP en las entidades
federativas; de universidades tecnolgicas:
Un consejo nacional: para la cultura y las artes:
165
Tres institutos nacionales: de antropologa e historia, de bellas artes y literatura y de

derechos de autor;
Una comisin nacional: del deporte;
Una radiodifusora: radio educacin;
Dos coordinaciones: de rganos desconcentrados y del sector paraestatal, y de la
carrera del magisterio;
Una universidad: la pedaggica nacional;
Un centro: de ingeniera y desarrollo industrial;
Treinta y una delegaciones, una por cada entidad menos el distrito federal;
Veintiocho direcciones generales.
l. Organismos descentralizados
Centro de Enseanza Tcnica Industrial
Centro de Ingeniera y Desarrollo Industrial
Centro de Investigacin Cientfica y Educacin Superior de Ensenada, RC.
Centro de Investigacin y de Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Nacional
Centro de Investigaciones en Qumica Aplicada
Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social
Colegio de Bachilleres
Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica
Comisin de Operacin y Fomento de Actividades Acadmicas del Instituto Politcnico
Nacional
Comisin Nacional de los Libros de Texto Gratuitos
Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
Consejo Nacional de Fomento Educativo
El Colegio de la Frontera Sur
Fondo de Cultura Econmica
Instituto de Investigaciones Doctor Jos Mara Luis Mora
Instituto Mexicano de Cinematografa
Instituto Mexicano de la Juventud
Instituto Nacional de Astrofsica, Optica y Electrnica
Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos
Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politcnico Nacional
lI. Empresas de participacin estatal mayoritarias
Centro
Centro
Centro
Centro
Centro
Centro
Centro
Centro
Centro
de
de
de
de
de
de
de
de
de
Capacitacin Cinematogrfica, A.C.

Investigacin en Geografa y Geomtica, Ing. Jorge L. Tamayo, A.C.
Investigacin en Alimentacin y Desarrollo, A.C.
Investigacin en Matemticas, A.C.
Investigiacin en Materiales Avanzados, S.C.
Investigacin y Asesora Tecnolgica en Cuero y Calzado, A.C.
Investigacin y Asistencia en Tecnologa y Diseo del Estado de Jalisco, A.C.
Investigacin y Desarrollo Tecnolgico en Electroqumica, S.C.
Investigacin y Docencia Econmicas, A.C.
Entidades
sectorizadas
266
Centro de Investigaciones Biolgicas del Noroeste, S.C.

Centro de Investigaciones Cientficas de Yucatn, A.C.
Centro de Investigaciones en ptica, A.e.
CIATEQ, A.C.
Colego de la Frontera Norte, A.C.
Compaa Operadora del Centro Cultural y Turstico de Tijuana, SA. de c.v
Corporacin Mexicana de Investigacin en Materiales, SA. de C.v
Educal, SAo de C.V
El Colegio.de Michoacn, A.C.
El Colegio de San Luis, A.e.
Estudios Churubusco Azteca, SA.
Impresora y Encuadernadora Progreso, SA. de C.v
Instituto de Ecologa, A.C.
Instituto Potosino de Investigacin Cientfica y Tecnolgica, A.C.
Televisin Metropolitana, SA. de C.v
IlI. Fideicomisos y Fondos
Fideicomiso para la Cineteca Nacional
Fondo de Informacin y Documentacin para la Industria
Fondo para el Desarrollo de los Recursos Humanos
FUENTE: DOF-13-VIlI-Ol
La mayor parte de organismos descentralizados coordinados bajo la SEP son centros
de investigacin, comits, colegios, consejos, institutos; destacan el colegio de bachilleres;
la comisin nacional de libros de texto gratuitos; el CAPFCE y el CREA (comit
administrador del programa federal de construccin de escuelas y consejo nacional de
recursos para la atencin de la juventud, respectivamente).
Entre las empresas mayoritarias destacan el CIDE (centro de investigacin y docencia
econmicas), el COLMEX (colegio de Mxico), FCE (ediciones fondo de cultura
econmica), etctera; los fideicomisos distintivos son para la investigacin y educacin
pesquera, agropecuaria y forestal, etctera.
Objetivos de la
poltica
educativa
La accin del sector educativo a nivel nacional se propone como objetivos principales:
a) Asegurar la educacin bsica y secundaria a toda la poblacin:
b) Vincular la educacin terminal con el sistema productivo de bienes y servicios social y
nacionalmente necesarios;
e) Elevar la calidad de la educacin:
d) Mejorar la atmsfera cultural:
e) Aumentar la eficiencia global del sistema educativo. para lo cual es indispensable
mantener eficientemente la descentralizacin de los servicios.
f) Satisfacer la demanda creciente de educacin media y superior.
267
El cumplimiento de dichos objetivos se lograr mediante el desarrollo de programas

identificados para efectos presupuestales, con los objetivos sealados. Los programas
principales durante los ltimos aos han sido los siguientes:
Programas
prioritarios
educativos
Educacin bsica y secundaria a toda la poblacin.

Educacin propedutica y terminal.
Mejoramiento de la formacin profesional del magisterio (elevacin de la calidad de la
educacin) .
Extensin de la educacin tcnica.
Estos programas absorben un poco ms del 75% del gasto programable en el sector
educar ivo,
El programa de educacin para todos incluye:
Educacin
para todos
Primaria y secundaria completas, cuyo objetivo es proporcionar a la poblacin de 617 aos la oportunidad de ingresar y terminar la educacin primaria y secundaria:
Castellanizarin primaria bilinge, cuyo objetivo es impartir servicios de castellanizacin
primaria intensiva y capacitacin en tcnicas agropecuarias para elevar el nivel cultural
y socieconmico de las comunidades indgenas monolinges;
Educacin preescolar obligatoria, (a partir del ao 2002), cuyo objetivo es proporcionar
el servicio a los nios hasta de cinco aos: compensar sus diferencias socioculturales a
travs de planes propeduticos y atencin sicoreraputica, etctera:
Educacin para adultos (sustituy a la campaa contra el analfabetismo iniciada en
19++). Su propsito es reducir en nmeros absolutos el analfabetismo.
Los objetivos del programa y subprogramas de educacin propedutica y terminal st'
orientan a vincular la educacin superior, la educacin profesional de nivel medio superior,
la educacin media superior universitaria, el sistema abierto, la educacin agropecuaria y
la recnolgira de nivel medio y superior con el sistema productivo de bienes y servicios.
proporcionando los cuadros tcnicos y profesionales necesarios para el desarrollo del
pas.
Educacin
propedutica
terminal
El programa de mejoramiento de la formacin profesional del magisterio se propone

elevar la calidad de la educacin; los subprogramas de capacitacin. investigacin
pt'daggica. actualizacin del personal docente y la produccin de materiales, buscan
adecuar los planes de estlidio de los maestros y estudiantes normalistas a un nivel acadmico
que corresponda a las necesidades del sistema educativo.
Formacin
profesional
El gigantismo es una expresin general del sector educativo y fundamentalmente de la

SEP y sus rganos descentralizados. Existen cinco subsecretaras y una oficiala mayor:
28 direcciones gelwrales y tres rganos equivalentes: 5 rganos desconcentrados y 31
delegaciones gcnerales.
Algunos
problemas
administrativos
Las direcciones generales tienen en su mayora tramos de control razonables.
268
Las subsecretaras y la oficiala mayor manejan en promedio cinco direcciones

generales, lo que tambin es adecuado. Sin embargo, algunas subsecretaras coordinan
demasiados rganos desconcentrados y entidades del sector; an as, ello es preferible a
que se asignara al secretario esta responsabilidad pues su tramo de control es sumamente
amplio; abarca las subsecretaras, la oficiala mayor, cuatro direcciones generales, treinta
y un delegaciones, ocho consejos y comisiones y cuatro entidades del sector.
La descentralizacin del sector educativo, iniciada en 1977 y todava en proceso de
evolucin, es el fenmeno de mayor importancia administrativa en la educacin pblica
del pas en los ltimos aos. Permitir en el futuro inmediato avanzar hacia la completa.
descentralizacin de la educacin.
Regulacin y
control
Las dimensiones del sector y su diversidad funcional hicieron necesario dividir la regulacin
y el control del sector educativo en subsectores, cinco de los cuales estn coordinados por
subsecretaras; uno de ellos, por su naturaleza especfica (relaciones internacionales),
depende del titular de la direccin general relativa y el otro, por tener injerencia en varios
subsectores, es manejado directamente por el secretario.
El secretario debe atender directamente la programacin, coordinacin y evaluacin
de la poltica del sector para garantizar la coordinacin de la accin de los subsectores
entre s, y a su vez buscar la compatibilidad con los dems sectores de la administracin
pblica.
El rgano supremo de gobierno de cada una de las entidades del sector paraestatal
(denominado consejo de administracin, junta de gobierno o comit directivo) debiera
cumplir de manera particular para cada institucin las principales funciones del rgano
de regulacin y control; esto es, planeacin, programacin, presupuestacin, desarrollo
institucional, control y evaluacin. En algunas entidades del sector educativo paraestatal,
el consejo de administracin no satisface sus atribuciones, entre otras por las siguientes
razones:
La obsolescencia de los instrumentos jurdicos de las entidades;
La informacin que presentan los titulares es en ocasiones incompleta y parcial:
Los consejeros no estudian, previamente a las asambleas, la informacin qut' SP les
rinde;
No se hace seguimiento de los acuerdos tomados por el consejo;
No se cumple con la funcin de vigilancia sobre la informacin generada por la
institucin.
Desarrollo
institucional
En todo el sector se han realizado actividades tendientes al desarrollo institucional

fundamentalmente en materia de estructuras, y sistemas y procedimientos de trabajo. En
los ltimos aos, la estructura de la secretara ha sido sujeta a diversas revisiones en dos
mbitos: el global, es decir, de la organizacin general y el interno de cada direccin
general.
Como resultados de estas revisiones se ha logrado:
Desaparecer rganos y vestigios que seguan funcionando, porque en anteriores
reestructuraciones al crear un rea nueva no se cuid de desintegrar la precedente.
269
Eliminar rganos con niveles jerrquicos diferentes a los establecidos por el reglamento
interior u otros cuyo nivel jerrquico pudiera prestarse a confusin.
Sujetar las modificaciones posteriores de estructura a la aprobacin de un solo
responsable.
Estandarizar las estructuras de rganos con funciones, actividades y niveles de operacin
similares.
Las reestructuraciones internas han sido especialmente difciles en las direcciones
generales con servicios educativos y servicios de apoyo administrativo, porque en ellas la
mayor parte del personal, tanto directivo como auxiliar, tiene intereses escalafonarios qUI'
les hace renuentes a cambios e innovaciones.
Desde el inicio de la dcada de los aos ochenta, la SEP inici un proceso de
descentralizacin en el sistema educativo nacional. Algunos han llamado a este fenmeno
la "federalizacin" de la educacin. Sin embargo, el concepto es equvoco pues se ha
usado en sentidos opuestos. Para unos la federalizacin es la devolucin de las atribuciones
en materia educativa a los gobiernos de los estados y a los municipios, como originalmente
lo estableca la Constitucin de 1917; para otros es lo contrario: la concentracin en el
gobil'rno federal de todas las facultades y obligaciones qUI' implica el sistema educativo
nacional, relevando a los estados de cualquier funcin en la materia.
Hacia la
completa
descentralizacin
educativa
El proceso de descentralizacin del sistema educativo se ha llevado a cabo por etapas.

La primera, preparatoria de la verdadera descentralizacin, fue la desconcenrracin
administrativa del sistema. La segunda, en la que estamos inmersos, es el camino a la
completa descentralizacin del sistema.
La desconcenrracin de la operacin de la secretara de educacin pblica const ituy uno
de los mayorl'S esfuerzos qUI' en materia administrativa realiz el gobierno federal. DI' la
rr-ntralizacin casi absoluta de la administracin escolar y de recursos, SI' avanz hacia
la administracin escolar por centro de trabajo, que I'S el modelo al que SI' pretenda
llegar.
Primera
etapa: La
desconcentracin
Los servicios desconcentrados a las delegaciones conservaban dependencia funcional de

los rganos centrales respectivos. La comunicacin entre ambos fue un problema que se
resolvi hasta la siguiente etapa. La direccin de delegaciones funga como rbitro de esa
comunicacin, pero al hacerlo con frecuencia se constitua en "un cuello de botella".
Relaciones
entre
delegaciones
y centro
El panorama era de poca coordinacin entre rganos centrales y delegaciones: existan

dos estructuras superpuestas y en cierto modo inconexas.
A pt'sar de los problemas la desconcentraein educativa fue un proceso con profundas
influencias en la administracin pblica.
Las delegaciones generales de la SEr en los estados organizaban, operaban,
desarrollaban, supervisaban y evaluaban los servicios de educacin preescolar, primaria,
secundaria general, telesecundaria, secundaria tcnica, normal, fsica. indgena y para
270
adultos. Les corresponda tambin la mayor parte de los servicios de apoyo directo a la
educacin; las delegaciones administraban directamente los recursos humanos. financieros
y materiales que se ocupaban en esos servicios.
Las direcciones generales de servicios educativos que antes desde el Distrito Federal
manejaban los planteles, ahora dedican su esfuerzo a mejorar los contenidos, mtodos y
disposiciones tcnicas y administrativas de la educacin. No ha sido sencillo porque el
personal ubicado en esas reas no tena, en principio, los requerimientos tcnicos para
transformarse de personal operativo en investigadores cientficos.
Segunda
etapa: La
descentralizacin
de los servicios
A pesar de los complejos problemas administrativos que hubieron de vencerse. la

desconcentracin fue una etapa indispensable previa a la descentralizacin del sistema. A
principio de los aos noventa el gobierno federal decidi trasladar toda la educacin
bsica, media y normalista a la esfera de atribuciones de los gobiernos estatales. Despus
de casi ochenta aos se regresaba al espritu original de la Constitucin.
El camino elegido fue la suscripcin de dos acuerdos entre el gobierno federal,
representado por la SEp' y los gobiernos locales. El primero fue de carcter general;
sentaba las bases normativas, pedaggicas y financieras de la transferencia y aluda al
apoyo que recibiran los gobiernos estatales para mantener el nivel de los servicios. El
segundo era un acuerdo individual con cada una de las entidades. excepto el distrito
federal. Se detallaba pormenorizadamente el nmero, categora, antigedad, sueldos y
emolumentos que corresponda a cada una de las plazas transferidas; los recursos fsicos,
planteles, materiales educativos, mobiliario y equipo y otros activos que se transferan.
Por ltimo, el captulo financiero detallaba los montos anuales y mensuales, en trminos
lquidos, que se haran llegar a las tesoreras estatales; finalmente lo ms delicado y
complejo, los criterios para el crecimiento del sistema en los aJI0S venideros.
En algunas entidades federativas coexistan en paralelo dos sistemas educativos: el
estatal y el federal. Lo anterior significaba que algunos estados, no ms de diez, al
momento de la descentralizacin tenan su propio sistema bien constituido, con sus propios
planteles y activos fsicos, su plantilla de personal y recursos presupuestales para financiar
su sistema; desde luego los profesores que trabajan para los gobiernos estatales tenan y
tienen su propio sindicato. En estas entidades el proceso de homologacin de ambos
sistemas fue muy complicado. Entidades haba en las cuales las prestaciones y los salarios
de los profesores "estatales" eran superiores a los "federales": en otros -los menos- la
situacin inversa era cierta.
En un primer momento se descart la idea de fusionar ambos sistemas. Siguieron
trabajando en paralelo, con dos autoridades y dos sindicatos, aunque ambos dependan
administrativamente del gobierno estatal. Luego de diez aos de operacin descentralizada
se ha avanzado gradualmente en la unin de los sistemas, aunque la existencia del sindicato
nacional de trabajadores de la educacin, indiviso, no facilita los procedimientos.
Administracin
y desarrollo de
personal
Tal vez uno de los sistemas administrativos ms complejos del sector pblico sea el de la
administracin de los recursos humanos de la secretara de educacin pblica. Un conjunto
de factores de orden sindical, orgnico y hasta de evolucin histrica, han hecho de la
.~ '".
'-r.. ... ,.~.' ..
271
administracin del personal educativo el gran reto que es todava hoy. Durante varios
aos han estado sujetos a revisin y cambio. Hay avances slidos, pero se est lejos de
alcanzar una eficiente administracin de recursos humanos.
Hasta hace muy pocos aos no se saba con certeza el nmero de empleados que a
la dependencia servan. En parte por la centralizacin que exista respecto al pago de los
emolumentos, concentrada en la direccin general de pagos de la secretara de hacienda
y posteriormente de la antigua secretara de programacin y presupuesto.
Algunas direcciones de la SEP derivaban una gran influencia y poder poltico interno
del manejo de los recursos humanos. Para estas reas su principal patrimonio poltico
consista, precisamente, en lo que, por llamarle de algn modo, era la administracin de
personal: otorgar o negar plazas, dobles plazas, compensaciones, ascensos, comisiones,
reubicaciones, licencias, etc. Esto gener indeseables consecuencias para la calidad de la
educacin y el anquilosamiento de la administracin de los recursos humanos, puesto que
por dcadas se otorgaron privilegios de manera' preferente a los favoritos,
independientemente de la justicia de las decisiones,la eficacia y honestidad de los maestros
y dems servidores pblicos.
Al desconcentrarse el servicio educativo y de modo simultneo los recursos inherentes,
se encomend a las delegaciones iniciar la administracin moderna del personal. En una
primera etapa como simples tramitadoras ante la direccin general de recursos humanos;
en una segunda etapa desconcentrando a las subsecretaras y delegaciones las decisiones
de la administracin del personal y en una tercera, desconcentrando de manera total las
funciones de personal a las subsecretaras y a las delegaciones generales.
Conocido por sus siglas SNTE, el sindicato nacional de trabajadores de la educacin es el
ms grande del pas y uno de los ms numerosos de Amrica Latina. Tiene gran fuerza
sindical y poltica, a pesar de las profundas divisiones que en los ltimos aos ha
experimentado. El SNTE se opona en un principio a la descentralizacin del sistema
educativo, porque en el fondo tema ser objeto de mltiples divisiones que acabaran
debilitndolo. La frmula que se encontr fue pragmtica. Los acuerdos respetaron la
unidad del sindicato nacional, que no se dividi en treinta y un sindicatos estatales. Se
definieron los campos de negociacin que correspondera tratar al SNTE en cada nivel de
gobierno. En la prctica esta restriccin no es observada en todos los estados, pues el
sindicato trata a toda costa de presionar al y negociar con el gobierno federal.
El SNTE
El SNTE sigue teniendo una vida sindical vigorosa. No es la descentralizacin amenaza

para su unidad; empero, han aparecido movimientos magisteriales disidentes que la ponen
en nesgo.
En PI camino hacia la completa descentralizacin de la educacin, faltara incluir la
educacin superior universitaria y tecnolgica. Antes, sin embargo, es necesario completar
el procpso quP se inici con la bsica, la media y la enseanza normalista. El complemento
es de carcter financiero y se desplaza hacia otra esfera de la administracin. Actualmente
la SEP entrega a las tesoreras estatales los recursos asignados por el gobierno federal a
esos niveles de enseanza. Es decir, en lugar de que los gaste la SEP directamente, los
-''''~
. :...
..
...
"t
'
....
.-;:".,,-
..
.,'
't __ ,o"
.:..
272
eroga a travs de los estados. La completa descentralizacin llegar en el momento en

que en lugar de tales transferencias unilaterales, se entreguen a las entidades federativas
las fuentes impositivas mismas que dan origen a los recursos.
Recientemente algunos gobiernos de las entidades con menos presupuesto pt~r cpita
(Tlaxcala, Oaxaca), han manifestado su incapacidad financiera para sostener la
descentralizacin educativa. Sealan que los recursos transferidos por la federacin son
insuficientes para pagar el crecimiento del sistema y los incrementos anuales al salario;
han llegado a pronunciarse por "la devolucin" al gobierno federal de la administracin
de estos servicios.
Claro que resulta mucho ms cmodo recibir transferencias financieras que recaudar
impuestos, Pero por el otro lado no existe la posibilidad de qUl' un gobierno local decida
mejorar, de acuerdo con la voluntad de sus ciudadanos, su sistema de educacin, recaudando
y gastando cantidades adicionales.
Tal vez en el futuro se llegue 11 esa situacin, que por otra parte ya existe en el sector
anteriormente "estatal" del sistema, en los estados que lo tienen.
Otros
problemas
administrativos
En los ltimos aos el crecimiento de la oferta laboral de maestros ha requerido polticas

definidas. Muchos estados creyeron resolver problemas de demanda de educacin y trabajo
abriendo escuelas normales y autorizando a particulares para hacerlo. Por esa razn se
cre una sobreoferta de maestros de educacin primaria que no es posible satisfacer, pues
se ha cubierto ya el servicio. Solamente se emplear un nmero pequeo de maestros
para satisfacer el crecimiento natural de la poblacin.
La planeacin para el crecimiento de la planta de personal administrativo, es una

tcnica de reciente utilizacin especialmente en reas que requieren personal muy calificado.
Algunos esfuerzos se han hecho en la SEP por mejorar el reclutamiento, seleccin,
anlisis y clasificaciones de puestos.
La seleccin de personal la comparte la secretara con su sindicato. tanto la de primer

ingreso como las promociones. Sin embargo. ninguno de los dos cuenta para el efecto con
sistemas de clasificacin y seleccin eficaces. Se dispone de un reglamento de escalafn
que requiere actualizacin permanente.
Las estructuras del sistema escalafonario limitan las posihilidades de ascenso de los
trabajadores obligando al personal docente a buscar cargos administrativos.
Pocas instituciones participan de manera tan directa en la capacitacin de su personal
tcnico como la secretara de educacin pblica. aunque falta coordinacin entre los
diversos rganos responsables de los niveles educativo.
Trabajo y
salud
25
I. TRABAJO Y PREVISIN SOCIAL (STPS)

El sector laboral es coordinado por la secretara del trabajo y previsin social (STPS). El
primer despacho encargado de los asuntos laborales fue el departamento del trabajo,
dependiente de la secretara de fomento, colonizacin e industria, creado por ley del 31 de
diciembre de 1911. Ms tarde, en diciembre de 1917 la oficina pas a formar parte de la
secretara de industria, comercio y trabajo. La importancia creciente de los problemas
relacionados con el bienestar de los trabajadores dio lugar a que en 1940 la ley de secretaras
y departamentos de estado, creara la secretara de trabajo y previsin social que desde
entonces se ocupa de los asuntos relacionados con la poltica laboral, la defensa de los
salarios y otras cuestiones que ataen a la previsin social de los trabajadores.
Antecedentes
La secretara de trabajo y previsin social tiene como propsito promover el empleo

equitativo y remunerable y velar por el cumplimiento de las condiciones generales de
trabajo; y, proteger la capacidad adquisitiva del salario de los trabajadores. Para ello la
secretara interviene como rbitro y juez en las negociaciones contractuales, organiza,
capacita y asesora a los trabajadores y a sus organizaciones, promueve el desarrollo
cultural y la recreacin de los asalariados y de sus familias e interviene en materia de
seguridad social.
Misin
Esta dependencia est organizada de la manera siguiente:

Un secretario;
Dos subsecretaras: del trabajo; y, de capacitacin, productividad y empleo;
Tres coordinaciones generales: de funcionarios conciliadores: de asuntos internacionales;
y, de delegaciones;
Una coordinacin: de polticas, estudios y estadsticas del trabajo;
Dos unidades: de comunicacin y de contralora;
Una junta federal de conciliacin y arbitraje;
Una procuradura de la defensa del trabajo;
Una oficiala mayor;
Doce direcciones generales.
(para mayor detalle ver el Manual, lNAP 2000).
Estructura
orgnica
274
Marco jurdico
En adicin a las disposiciones constitucionales, que requieren comentario por separado, y

la LOAPF, las normas que se relacionan directamente con la actividad de esta dependencia
son:
Ley federal del trabajo:
Ley del instituto del fondo nacional de vivienda para los trabajadores:
Ley del seguro social;
Ley federal de proteccin al consumidor:
Ley del instituto de seguridad y servicios sociales de los trabajadores al servicio del estado.
Entidades
sectorizadas
Comisin Nacional de los Salarios Mnimos.
n.
Fideicomisos y Fondos
Fondo de Fomento y Garanta para el Consumo de los Trabajadores

FUENTE: OOF-13-VIII-01
Normas
constitucionales
La Constitucin mexicana de 1917 fue la primera en Latinoamrica en consignar las

normas fundamentales del derecho del trabajo, columna vertebral del derecho social. Sil
originalidad radica, como se ha dicho, en consignar un mnimo de garantas en beneficio
de la clase econmicamente ms dbil.
Las disposiciones sobre el trabajo se encuentran contenidas en el artculo ,'jO de la
Constitucin, y de manera ms amplia en el 123. La reglamentacin de los mismos est
plasmada en la ley federal del trabajo.
El artculo 5 constitucional consagra la libertad del ser humano a dedicarse a la
profesin, industria, comercio o trabajo que siendo lcito, decida elegir, asimismo, garantiza
esa libertad al consignar que nadie puede ser privado del producto de su trabajo ni obligado
a prestar trabajos personales sin una justa retribucin y sin su pleno consentimiento.
Por su parte, el artculo 123 -considerado como uno de los ms completos y progresistas
de su tiempo- regul la prestacin de los servicios, reconoci losderechos de los trabajadores
y los de sus familias al consignar lo siguiente:
La duracin de la jornada de trabajo.
Medidas concretas de proteccin al salario.
Participacin de utilidades.
Proteccin al trabajo femenino e infantil.
La estabilidad de los trabajadores en sus empleos (despido)
El derecho colectivo del trabajo.
El derecho de huelga.
275
En el rengln de previsin social el artculo 123 tiene una amplia cobertura en cuanto
a:
Hif'sgos profesionales.
Prevencin de accidentes.
Higiene y seguridad.
Seguridad social.
Casas para obreros.
Prou-crin a los familiares de los trabajadores.
Una vez promulgada la Constitucin, se inici la discusin para reglamentar los postulados
del art culo 12:3. Los proyectos de la ley del trabajo de 1925 y, 1929 fueron un reflejo del
inu-nto de los legisladores para lograr una interpretacin amplia y acorde con la
t rnnsformacin qUl' el proceso industrial estaba imprimiendo a la realidad social. Este
proceso alcanz una de sus etapas importantes al promulgarse en 1931, la primera ley
federal del trabajo, cuyo objetivo principal era establecer las normas y principios positivos
tendientes a armonizar las relaciones entre el capital y el trabajo; en otros trminos, a
superar la tensin entre las clases y de esta manera alcanzar metas de bienestar econmico.
Sf' han hecho numerosos reformas a ese cdigo laboral en 19:3:3, 19:36, 1941, 1962.
La ley federal del trabajo de 1970 y sus reformas son algunos de los esfuerzos hechos
en los reglllelH's pos-revolucionarios a fin de refrendar y profundizar la vigencia del
artculo 12:3.
Los objetivos de la poltica laboral del gobierno federal son:
Promover el empleo productivo y mejorar los existentes.
Incrementar la productividad y distribuir equitativamente los beneficios, mejorando
los niveles de bienestar de los trabajadores y sus familias.
Capacitar a los trabajadores para mejorar las habilidades y preparacin de la fuerza
de trabajo.
Elevar el nivel de bienestar de la clase trabajadora.
Promover la justicia en las relaciones laborales.
Objetivos
laborales
La poltica laboral se orienta hacia el apoyo de mecanismos que protejan el empleo

dentro del programa econmico, buscando elevar el nivel ocupacional de la planta
productiva.
El programa de mejoramiento de los niveles de bienestar de los trabajadores y sus familias
es realizado por la STPS, en coordinacin con la comisin nacional de los salarios mnimos.
Tiene por objeto propiciar condiciones favorables para que el trabajador tenga acceso a
la recreacin y al consumo de productos bsicos. Este programa est dividido en varios
subprogramas, entre los que destacan:
La fijacin de los salarios mnimos.
Otorgamiento de crdito a los trabajadores.
Programas
prioritarios
276
Proteccin al salario.
Promocin de la cultura y recreacin de los trabajadores.
Promocin de mejores condiciones de salud y seguridad social.
Salarios
La fijacin de los salarios mnimos se apoya en estudios econmicos para determinar

sobre bases reales y objetivas dentro del marco de la situacin econmica y poltica del
pas, el monto del salario que asegura niveles mnimos de bienestar y que se cumplan los
preceptos legales.
El objetivo del programa de otorgamiento de crdito a los trabajadores radica en
lograr que los asalariados tengan acceso al mercado de bienes y servicios de consumo
duradero, cuyo precio requiere de pagos parciales, as como el apoyo financiero para la
operacin de tiendas sindicales y de cooperativas de consumo.
El programa de proteccin al salario tiene como principal objetivo proteger los ingresos
de los trabajadores y de las clases populares, propiciando que incrementen su poder
adquisitivo a travs de prestaciones e informacin de mecanismos de comercializacin.
El programa de promocin de la cultura y la recreacin de los trabajadores y sus
familiares intenta hallar alternativas para el uso del tiempo libre en educacin, actividades
deportivas, culturales y recreativas.
Por ltimo, el programa de promocin de mejores condiciones para la salud y la
seguridad social, realizado por la direccin general de medicina y seguridad en el trabajo
tiene como principal objetivo elevar los niveles de bienestar de los trabajadores y sus
familias a travs de acciones como la difusin sobre prevencin de enfermedades,
promocin de medidas de seguridad en el trabajo, etctera.
11. SECTOR SALUD

Se usar la expresin sector salud aunque cabe advertir que en este caso no corresponde
a una estructura sectorial precisa.
El sector salud y seguridad social est integrado por la secretara de salubridad (SS),
como cabeza de sector de varios organismos descentralizados y por varias importantes
entidades no sectorizadas: el IMSS, el ISSSTE y el ISSFAM.
Principales
programas
Los objetivos generales del sector son los siguientes:

Elevar el nivel de salud de la poblacin.
Ampliar la cobertura de los serviciosde salud, especialmente en la atencin preventiva.
Intensificar la atencin mdico-asistencial en el ncleo materno infantil.
Adecuar el conocimiento demogrfico a las condiciones econmicas y socioculturales
del pas.
Disminuir losdaos a la salud causados por la contaminacin ambiental, incrementando
las medidas de control sanitario.
Los programas generales de los organismos coordinados por salubridad y los de los no
coordinados son los siguientes:
Atencin preventiva. Evitar riesgos y daos a la poblacin mediante la prevencin de
enfermedades transmisibles. Entre los principales subprogramas derivados estn: el de
control de enfermedades prevenibles por vacunacin, el de enfermedades transmisibles,
deteccin oportuna de enfermedades, nutricin, consulta a sanos, salud mental, planificacin
familiar voluntaria y salud dental.
Atencin curativa. Restaurar la salud perdida mediante acciones de consulta y
hospitalizacin, rehabilitacin y atencin de emergencias. Subprogramas: consulta externa
general, consulta externa especializada, hospitalizacin, rehabilitacin y atencin de
urgencias, emergencias y desastres.
Capacitacin de la poblacin. Orientar a la poblacin, especialmente a la que vive en
reas rurales o marginadas, sobre los servicios mdicos existentes a su alcance, as como
orientarla para que observe medidas preventivas de salud y concientizndola sobre la
importancia de sta. Subprogramas: el de orientacin e informacin y el de educacin
para la salud.
Fonnacin y desarrollo de recursos humanos para la salud. Formar y actualizar
personal profesional tcnico, administrativo y auxiliar a fin de elevar la cantidad y calidad
de los serviciosrelacionados con la salud pblica. Subprogramas: el de personal profesional
para la salud, el de personal tcnico, el de personal administrativo y el de personal auxiliar.
Investigacin fundamental en ciencias exactas y naturales. Este programa tiende a
obtener nuevos conocimientos cientficos en el campo de la medicina.
Investigacin aplicada y desarrollo experimental en la medicina, en la salud,
asistencia y seguridad social. Realizar programas de investigacin aplicada y
operacional en los servicios de salud biomdica, ambiental y social. Subprogramas:
enfermedades infecciosas y parasitarias, alimentacin y nutricin, problemas relacionados
con la reproduccin humana, el crecimiento y el desarrollo; enfermedades causadas por
la contaminacin ambiental, enfermedades crnico-degenerativas, problemas de salud
mental, biotecnologa y desarrollo de medicamentos.
Prestaciones sociales. Elevar los nivelesculturales, educativos. nutricionales y recreativos
de la poblacin desprotegida mediante acciones tendientes a lograr la integracin social.
Subprogramas: asistencia social e integracin familiar, mejoramiento de la comunidad,
atencin a la infancia, atencin a la vejez y adiestramiento y capacitacin.
Adems de los programas y subprogramas mencionados la SS cuenta con otro
denominado: produccin de bienes, cuyo principal objetivoes fabricar productos biolgicos,
reactivos y prtesis necesarias para llevar a cabo las acciones preventivas, curativas y de
rehabilitacin que se realizan en el sector. Destacan los subprogramas de produccin de
biolgicos, de reactivos y produccin de prtesis. El D1F tambin realiza acciones
relacionadas con este ltimo.
277
178
Disposiciones
jurdicas
generales
La legislacin que norma los servicios de salud est contenida en: la fraccin XVI del
artculo 73 de la Constitucin que establece que corresponde al congreso de la Unin, al
ejecutivo federal, al consejo de salubridad general y a la secretara de salubridad, la
expedicin de disposiciones generales sobre salubridad general de la repblica.
El consejo de salubridad depende directamente del presidente de la repblica y est
integrado por un presidente, un secretario y cinco vocales titulares, quienes debern ser
tcnicos especializados en cualquiera de las ramas sanitarias, y sern nombrados y
removidos por el presidente de la repblica. En la prctica, este consejo no opera
regularmente; no es un organismo que haya sido utilizado para dirigir la estrategia del'
sector; tal vez porque su estructura es ajena a las instituciones del resto de la administracin
pblica.
El primer esfuerzo para organizar las actividades de salud fue la ley de coordinacin
y cooperacin de los servicios sanitarios de los Estados Unidos Mexicanos (D.O.E 25VlII-1934).
La reforma del artculo 4" de la Constitucin eleva a rango constitucional el derecho

a la proteccin de la salud. Asimismo, establece que la ley definir las bases y modalidades
para el acceso a los servicios de salud y establecer la concurrencia de la federacin y las
entidades federativas en materia de salubridad general, con base a la fraccin XVI del 7:3
constitucional, ya mencionada.
Al inicio de este tema, se dijo que el de salud no constituye un sector en los trminos de
otros sectores administrativos. La explicacin principal de esta circunstancia radica en el
peso e importancia presupuestal y de recursos que poseen las entidades sectorizadas bajo
la coordinacin de la SS. Una de ellas: el IMSS, es uno de los grandes y modernos
organismos descentralizados federales que atiende los servicios de seguridad social de una
gran parte de los trabajadores mexicanos. Los recursos financieros que manejan son de
origen tripartita -empresarios, obreros y gobierno federal- y mucho ms cuantiosos que
los que dispone la SS. El IMSS dispone de muchas clnicas y hospitales modernos en todo
el pas. En cierto modo duplica las actividades de la SS, salvo que lo hace en relacin a
una poblacin ms restringida y con mayores recursos.
En teora, la SS es responsable de la normatividad y la planeacin de la poltica de
salud pblica, en tanto que el IMSS es un rgano operativo y ejecutor de esa poltica; en
la prctica, el enorme peso de las actividades del IMSS da por resultado que el 1MSS
defina sus propias polticas de salud para la poblacin de asegurados que atiende.
Otra razn adicional es la composicin tripartita del organismo. Los trabajadores
organizados influyen sustantivamente en las decisiones del consejo de administracin del
IMSS, del cual forman parte y no necesariamente coinciden con los criterios
gubernamentales generales.
Una explicacin similar, aunque menos drstica, cabe aducir en el caso del ISSSTE,
otro de los grandes organismos del sector salud.
279
111. SALUBRIDAD (SS)

En 1917, de acuerdo a lo dispuesto por la Constitucin, se cre el departamento de
salubridad. La primera secretara encargada de la asistencia pblica naci por decreto
del congreso en diciembre de 1937. Seis aos ms tarde se fusion con el departamento
de salubridad y asistencia; posteriormente se denomin secretara de salubridad y asistencia.
En 1985 cambi de nombre por el de secretara de Salud.
Antecedentes
El marco normativo fundamental de la secretara de salud, en adicin a los dispositivos

constitucionales y los de la LOAPE es el siguiente:
Marco jurdico
L.A'Y general de salud;

Ley del instituto de seguridad y servicios sociales de los trabajadores del estado;
Ley del seguro social:
I.A'Y sobre el sistema nacional de asistencia social;
uy de asistencia privada;
L.A'Y para personas con discapacidad en el distrito federal.
"'0
de la
En 198... entr en vigor la ley general de salud que reglamenta el artculo
Constitucin en la materia, para definir las bases de la salud y los mecanismos de
concurrencia entre la federacin y los estados en lo que a salubridad general se refiere.
La ley de secretaras y departamentos de Estado de 1958 estableci las principales
atribuciones de la SS, mismas que fueron refrendadas por la ley orgnica de la
administracin pblica federal de 1976, as como su reformas subsecuentes.
Atribuciones
Corresponde a la secretara:
Establecer y conducir la poltica nacional en materia de asistencia social, servicios
mdicos y salubridad general.
Crear y administrar establecimientos de salubridad, asistencia pblica y terapia social
en cualquier lugar del territorio nacional.
Administrar los bienes y fondos que el gobierno federal destine para la atencin de los
servicios de asistencia pblica.
Organizar y administrar servicios sanitarios generales en toda la repblica.
Realizar el control de la preparacin, aplicacin, importacin y exportacin de productos
biolgicos.
Poner en prctica las medidas tendientes a conservar la salud y la vida de los
trabajadores del campo y de la ciudad y la higiene industrial.
Establecer las normas de orientacin de los servicios de asistencia social prestados por
las dependencias y entidades federales y vigilar su cumplimiento.
La dependencia est organizada de la manera siguiente:
Un secretario;
Tres subsecretaras: de coordinacin sectorial; de prevencin y control de enfermedades;
y, de regulacin y fomento sanitario;
Estructura
orgnica
180
Una comisin nacional: de arbitraje mdico:

Tres coordinaciones: de institutos nacionales de salud: de salud mental; de vigilancia
epidemiolgica;
Un consejo nacional: para la prevencin y control del sndrome de' inmunodeficiencia
adquirido;
Una oficiala mayor;
Dos centros nacionales: de rehabilitacin; de la transfusin sangunea;
Un hospital: el Jurez de Mxico.
Dieciseis direcciones generales;
Una gerencia: de biolgicos y reactivos.
(Para mayores detalles ver: Manual, lNAP 2000)
Entidades
sectorizadas
Es un sector que experiment la privatizacin en grado relativamente menor por los

objetivos eminentemente sociales de los organismos pertenecientes al mismo; vale la pena
repetir la relacin de las entidades sectorizadas.
Hospital General de Mxico
Hospital General "Dr. Manuel Gea Gonzlez"
Hospital Infantil de Mxico Federico Gmez
Instituto Nacional de Cancerologa
Instituto Nacional de Cardiologa Ignacio Chvez
Instituto Nacional de Ciencias Mdicas y Nutricin Salvador Zubirn
Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias
Instituto Nacional de la Senectud
Instituto Nacional de Neurologa y Neurociruga Manuel Velaseo Surez.
Instituto Nacional de Pediatra
Instituto Nacional de Perinatologa
Instituto Nacional de Psiquiatra Ramn de la Fuente Muiz
Instituto Nacional de Salud Pblica
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia
II. Empresas de participacin estatal mayoritaria
Centros de Integracin Juvenil, A.C.
Laboratorios de Biolgicos y Reactivos de Mxico, SAo de C.v
FUENTE: DOF-13-VIII-Ol
Descentralizacin
de los servicios
de salud
La descentralizacin de los servicios de salud (en adelante la llamaremos por brevedad,

descentralizacin en salud), junto con la de los servicios de educacin bsica. media y
normalista, constituyen los dos casos ms relevantes de la descentralizacin administrativa
de la federacin hacia los estados y municipios.
La descentralizacin en salud presenta avances significativos a partir de los cuales ser

posible alcanzar un estado ideal en el que el gobierno federal conserve nicamente la
normatividad general y el resto de lostemas, incluyendo el captulo de losrecursos humanos
y financieros, quede ciento por ciento en los mbitos estatal y municipal.
En tomo a este tema abordaremos de manera sinttica los aspectos siguientes:
El mtodo y el modelo;
Los recursos humanos;
Los recursos financieros;
Las consecuencias respecto a los niveles de calidad; y,
El futuro.
281
282
"VISIN DE lA DESCENTRALIZACIN"
En el marco de los compromisos asumidos en el Plan nacional de desarrollo 1995-2000 y en
el Programa de Reforma del Sector Salud, el Ejecutivo Federal suscribi recientemente con
los gobernadores de los estados el Acuerdo Nacional para la Descentralizacin de los Servicios
de Salud a la Poblacin Abierta, que se inscribe cabalmente en el nuevo federalismo propuesto
por el Presidente de la repblica.
Se pretende, como lo seal el propio Titular del Ejecutivo, que "cada entidad federativa
cuente con un sistema estatal que le sea propio, capaz de responder a sus necesidades
regionales y de proveer medidas para ampliar su cobertura. Para cumplir este propsito,
cada sistema estatal deber adoptar estrategias locales, diseadas conforme a sus
caracterstica", en las que intervengan los ayuntamientos y la comunidad organizada a travs
de los comits de salud. De este modo la prestacin de los servicios de salud contribuir a
fortalecer el nuevo federalismo".
Con la descentralizacin, avanzamos para alcanzar un mejor equilibrio en la vida de la
Repblica, a travs de una reforma que reconoce las diferencias regionales y locales, que
coloca a la sociedad en el centro de la accin pblica y que respeta el poder del ciudadano.
En la conviccin federalista, se avanza tambin en la transformacin del gobierno y en la
modificacin de las relaciones del Ejecutivo con los gobiernos de los estados y los dems
rganos del poder.
El sistema de prestaciones que conocemos como derechos sociales, demanda un considerable
instrumental normativo y un abultado aparato administrativo. La naturaleza de un Estado
al que corresponde un nmero elevado de obligaciones pblicas, favorece el centralismo y la
concentracin del poder, de manera que son muchos los nudos que se deben deshacer para
liberar a nuestro sistema federal. Pero este problema es susceptible de solucin, en la medida
en que se transfieran recursos a las entidades federativas y se trasladen, junto con los recursos,
las funciones, Ese es, justamente el propsito de la descentralizacin.
Desceptra' 1oaI', para devolver a los estados lo que se les haba tomado por una implacable
dinmj~~;descentralizar, para construir gradualmente sistemas estatales de salud

que sen.
diciente y flexibles; descentralizar, para mejorar la calidad de los servicios y
am~. . . .
a;' descentralizar, para compartir responsabilidades y recursos, y poder
toma,~
. donde se generan los problemas; descentralizar, en fin, para contribuir
a dar roa
Yereciente armona a la vida nacional.
Juan RamIl.'13 Fuente.
Mxico, D.F. ooiubrl996.

El mtodo y el
modelo para la
descentralizacin
El proceso se inici en los primeros aos de la dcada de los ochenta. al mismo tiempo
que para la educacin. El camino. sin embargo. fue relativamente diferente. St' firm un
convenio o acuerdo general de descentralizacin entre cada uno de los gobiel'llos locales
y la federacin, que estableca las bases generales del proceso pero tambin las
particularidades para cada entidad. En ese convenio se estableci la obligacin de la
federacin de crear sendos organismos pblicos descentralizados (OPO) en cada una de

las entidades federativas, con personalidad jurdica, patrimonio propio y autonoma
operativa; incorporaran el ejecutivo local en su direccin y conduccin.
En la teora y en la prctica se cre un modelo para la descentralizacin que incluy los
elementos a los que enseguida se alude. No debe confundirse el modelo aqu desarrollado
con el "Modelo de atencin a la salud para la poblacin abierta" (Narro Robles, 1996).
Elementos:
A nivel federal:
a) El consejo nacional de salud, creado por acuerdo del ejecutivo federal (diferente del
consejo de salubridad general previsto en la fraccin XVI del artculo 73 de la
Constitucin), para actuar como rgano normativo respecto de algunas reas de
accin de los institutos estatales.
b) Por la propia secretara de salud de la federacin:
1.
11.
Como normativa, que define polticas generales, estrategias y programas nacionales

de salud.
Como contraparte negociadora de las condiciones generales de trabajo, frente al
sindicato nacional de trabajadores de la salud (SNTS).
e) Desde el punto de vista jurdico el modelo toma en cuenta que la legislacin federal
aplicable en materia de salud establece tres categoras de facultades --cuando menosde acuerdo al titular de las mismas:
1.
11.
111.
Facultades exclusivas de la federacin; (ejemplo: la normatividad en el combate a

pandemias y epidemias);
Facultades exclusivas de los estados; (ejemplo: operacin de los servicios de salud a
"poblacin abierta" en la entidad);
Facultades concurrentes; (por ejemplo: licenciamiento de hospitales de segundo nivel
y de especialidades).
A nivel estatal
a) La creacin de un instituto de Salud OPO, en cada estado, que recibira como
transferencias las atribuciones y los recursos materiales que pertenecan a la secretara
de salud de la federacin en cada estado, para operar con ellos los servicios de salud
en la entidad.
b) La creacin de una secretara de salud estatal con un secretario al frente de la misma.
El secretario estatal de salud actuara simultneamente en triple capacidad:
283
284
1.
11.
111.
Como secretario para la coordinacin sectorial de salud en la entidad:

Como director general del instituto de salud OPD:
Como autoridad sanitaria local. en trminos de la legislacin respectiva.
r) Un consejo de salud del estado como instrumento normativo y mecanismo d<'

coordinacin sectorial a nivel estatal incluyendo. naturalmente. a los municipios.
Este es el modelo que se sigue en todo el pas. aunque existen variaciones respecto de
algunos de sus elementos. en particular. los quP se relacionan con la creacin de una
secretara local de salud y el consejo estatal.
MODELO DE ATENCIN A LA SALUD PARA POBLACIN ABJPITA
1. FEDERAL
Ftmci6n normativa, establece y dirige poltica estrategias y programas nacionales de
salud.
2. ESTAThL
Coordina, opera y administra los servicios, adecua la organizacin y prestacin de los
nnamos.
3. JURISDICCIN SANITARIA
Integra, coordina. Y desarrolla las estrategias para la prestacin de los servicios. Procura
dar congruencia 'Y complementariedad a los programas.
4. UNIDAD OPERAlNA (Centros de salud, unidades hospitalarias, unidades m6viles)
Aplica flOI'1D8S y procedimientos. Programa actividades, ejecuta acciones "evala

resultados.
Recursos
humanos
En la mayor parte de las entidades federativas los trabajadores del sector dt' la salud han
sido siempre, y lo son hoy en da. servidores pblicos federales. La descr-m ralizacin
administrativa alcanzada hasta la fecha no ha modificado el status Ipgalde los trahajadores.
en la medida que los propios institutos de salud estatales son organismos descentralizados
de naturaleza federal. Habr que admitir. a fuer de ser veraces, que no existe Ull gran
inters de los gobiernos estatales, del gobierno federal ni del sindicato nacional por cambiar
esta situacin en el corto plazo: los primeros porque rehuyen los complicados problemas
que acarreara la negociacin con una o ms secciones sindicales del sindicato nacional
285
de trabajadores de la salud, o con varios sindicatos independientes. El segundo porqut'

no desea hacer frente a nuevos cuestionamientos y protestas de una dirigencia nacional
del SNTS qut' se sentira amenazada. Este ltimo porque considera que el cambio en la
calidad legal de "sus" trabajadores lo debilitara inevitablemente al disminuir drsticamente
(,1 nmero de afiliados.
Anualmente el gobit'nlo federal negocia con el SNTS, por conducto de la secretara dt'
salud, el acuerdo sobre las condiciones generales de trabajo. El elemento principal de
tales condiciones generales es el incremento salarial solicitado, invariablemente. por el
sindicato, en adiciones a otras prestaciones y beneficios. Corresponde a la dirigencia de
los institutos estatales de salud, la aplicacin de las condiciones generales negociadas a los
casos concretos; igualmente, el manejo del resto de los problemas cotidianos de la
administracin de personal. La dicotoma administrativa en materia de recursos humanos
es fuente de conflictos, de ineficiencias e incumplimientos.
En los estados donde se ha creado la figura del secretario de salud estatal, los emolumentos
de ese puesto y de quienes laboran en su oficina, corresponden al gobit'nlo de la entidad
respectiva. El financiamiento del resto del sistema se explica en el prrafo siguiente.
El origen de los recursos para la operacin del sistema descentralizado de salud es dual:
recursos del presupuesto federal y recursos de los presupuestos estatales. Se aspira a que
en el futuro los municipios operen descentralizadamente, tambin, el primer nivel de los
servicios mdicos y, en esa medida, aporten recursos de sus respectivos presupuestos.
A. Las asignaciones federales:
a) La secretara de salud federal asigna recursos de su presupuesto a la inversin en
hospitales del tercer nivel -especialidades- en distintas partes del pas y a las acciones
estrictamente nacionales, incluyendo los programas nacionales de salud:
b) La secretara (federal) transfiere anualmente a las tesoreras de los estados los montos
necesarios para la operacin del sistema de salud a poblacin abierta que se manejan
en los institutos de salud estatales OPD); antes de la descentralizacin era
responsabilidad directa de la propia secretara. Esos recursos forman parte de las
partidas del ramo 3.'3 del presupuesto federal, aunque la discusin y negociacin de los
"techos" presupuestales la conduce la secretara de salud ante la de hacienda y crdito
pblico. como parte de su propio presupuesto.
No todos los gobit'nloS estatales estn satisfechos con los criterios para la asignacin de
los montos de las transferencias federales. Se considera que no existe una frmula clara y
transparente para definir aquellos en trminos de equidad comparativa de entidad a
entidad: por Pjemplo, el tamaiio de la poblacin de cada estado para que las transferencias
pl'l' copita resultaran equivalentes, o alguna otra frmula objetiva. El gobierno federal
responde que, en primer trmino, las frmulas de las transferencias del ramo 33 a los
estados y municipios. si estn definidas en el captulo correspondiente de la ley de
coordinacin fiscal: que esas transferencias deben compararse globalmente para cada
estado y no por rubros especficos de destino. puesto que una vez que ingresan a las
Los recursos
financieros
286
tesoreras son, formalmente, recursos ordinarios del gobierno estatal. En segundo lugar,
sostiene el gobierno federal, su responsabilidad presupuestal responde, tambin, a criterios
redistributivos o de equilibrio regional, que no se satisfacen plenamente con criterios de
proporcionalidad simple, relacionados con el tamao de la poblacin, sin tomar en cuenta
el grado de desarrollo econmico y social relativo en cada estado.
e) Los recursos destinados al programa de ampliacin de cobertura (PAC) que la secretara
transfiere directamente a los institutos de salud de los estados, pan passu con recursos
estatales, al tenor de 30% de estos ltimos.
B. Los recursos estatales.
a) Un monto anual equivalente a un porcentaje del total de recursos federales transferidos
a los institutos de salud por parte del gobierno federal. Ese porcentaje vara de estado
a estado y es objeto de negociacin entre ambos gobiernos. En algunos estados -donde la salud no es considerada como la ms alta prioridad- el porcentaje que se aporta
es mnimo o inexistente; en otros llegada hasta el 50% Yen otros ms, como el distrito
federal, puede superar a los montos federales en ciertos ejercicios fiscales.
b) Los recursos que los estados aportan al programa denominado IMSS-Solidaridad
(antes-Coplamar), en las entidades donde todava opera.
e) Las cuotas de recuperacin, que aunque relativamente pequeas, en algunos casos
representan montos mayores que los destinados por los propios gobiernos estatales a
las obras de infraestructura en el sector.
d) Las aportaciones que los estados efectan a los sistemas estatales de seguridad social
para los empleados y trabajadores a su servicio y al de los gobiernos municipales, en
el esquema bipartito.
e) Las asignaciones presupuestales que se destinan a la inversin, operaclOn y
mantenimiento de hospitales de especialidades que los propios estados han construido
o planean edificar, tales como gineco-obsttricos, perinatales o peditricos y otros.
f) Los recursos pari passu del programa de ampliacin de cobertura (PAC).
A semejanza del sistema educativo, en los de salud se presenta un problema financiero

crtico en el financiamiento del crecimiento anual de los serviciospara satisfacer la demanda
incremental. El procedimiento que se sigue actualmente consiste en la negociacin de un
presupuesto de inversin y operativo anual, que los institutos presentan directamente a
las autoridades federales de salud. La frmula que la secretara de salud federal aplica es
la de caso por caso. Por encima del presupuesto irreductible de operacin de los institutos
se aplica, anualmente, una tasa incremental de ajuste por inflacin, para mantener el
mismo presupuesto que el ao anterior en trminos reales; adicionalmente, si los "techos"
federales lo permiten, se agregan montos que permitan un moderado crecimiento real.
Sin embargo, las autoridades federales cada vez son ms reacias a otorgar incrementos
destinados a la creacin de nuevas plazas administrativas o en los servicios mdicos, por
considerar que esos aumentos corresponden, en su caso, a incrementos en las aportaciones
287
estatales. Con frecuencia estas ltimas no se dan, por lo que en muchas entidades existen
clnicas sin personal o con personal insuficiente.
A juicio de los expertos las medidas futuras para complementar los procesos de
descent ralizacin seran las siguientes:
Los siguientes
pasos en la
descentralizacin
a) Consolidar jurdica, financiera y administrativamente los avances conseguidos hasta

la fecha:
b) Lograr plena transparencia y equidad en los criterios para asignar las transferencias
federales:
e) A'iegurar las aportaciones que son obligacin de los estados;
d) Resolver de comn acuerdo el financiamiento del crecimiento de la demanda, en
particular la que corresponde a los servicios mdicos de tercer nivel con el propsito
adicional de que los estados puedan impartir enseanza superior y llevar a cabo
investigacin cientfica;
e) La transformacin de los institutos estatales de salud OPD, en secretaras de salud
estatal con plenas atribuciones, dentro de los marcos legales; y el cambio del status
jurdico de los trabajadores federales a la categora de trabajadores de los estados:
f) Como consecuencia de lo anterior, la descentralizacin plena de las atribuciones en
materia laboral, incluyendo la negociacin en cada uno de los estados, de las
condiciones generales de trabajo;
g) Eventualmente, la transformacin de las secciones estatales del sindicato nacional de
trabajadores de la salud SNTS, en un solo sindicato estatal;
h) La plena descentralizacin de los serviciosde salud de primer nivel hacia los municipios
y su participacin financiera en la operacin, crecimiento y mantenimiento de los
mismos.
IV. INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL (IMSS)

El instituto mexicano del seguro social fue creado en 1943, en el contexto de la difcil
situacin de antagonismo patronal que se produjo en los ltimos aos de la etapa cardenista
y el primer trienio de la administracin del presidente Avila Camacho. Es un organismo
pblico descentralizado sujeto a control presupuesta\. El IMSS naci como novedosa
accin tripartita donde el estado, sumndose a las clases que participaban en la produccin,
inici una participacin activa y decisiva en la planeacin y financiamiento de la prevencin
y seguridad sociales, convirtindola en una institucin de inters pblico.
Antecedentes
La positiva evolucin de la administracin del IMSS en un periodo relativamente

corto, ha hecho que se le considere como una de las instituciones que con mayor eficiencia
ha logrado dar respuesta a las reivindicaciones de previsin social expresada en la
Constitucin. Es enorme la distancia recorrida por la institucin entre los 3,244
derechoabientes con que contaba en 1944 y los 42.6 millones de mexicanos amparados
en 1999 con las clnicas y hospitales ubicados a lo ancho y largo de la repblica.
El sistema del IMSS se nutre econmicamente de contribuciones que cubren los patrones
y los asegurados, adems de la participacin del estado. No persigue fines lucrativos. La
cobertura de asegurados se ha venido ampliando a un nmero cada vez mayor de
Financiamiento
188
trabajadores; ahora estn incorporados no slo los asalariados, sino tambin los
pertenecientes a sociedades cooperativas y los no asalariados, que pagan la cuota. El
IMSS apoya otros sistemas de seguridad social que funcionan en las zonas rurales.
Marco jurdico
El artculo 123 establece que es de utilidad pblica la ley del seguro social: comprende
seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesacin involuntaria del trabajo, de enfermedades
y accidentes, de servicio de guarderas y cualquier otro encaminado a la proteccin y
bienestar de los trabajadores, campesinos no asalariados y otros sectores sociales y sus
familiares.
La ley del seguro social es reglamentaria de la Constitucin en esta materia.
Principales
programas
Los principales programas del IMSS, orientan sus objetivos a ofrecer servicios de salud
suficientes a los derechohabientes, as como las prestaciones econmicas y sociales de los
trabajadores.
La mayor parte de sus recursos los canaliza hacia los siguientes programas: atencin
preventiva, atencin curativa; prestaciones econmicas y prestaciones sociales. Estos
programas absorben alrededor del 70% del gasto total designado a la entidad.
En los ltimos aos el IMSS ha padecido muy severos problemas financieros, luego de
un largo periodo en el que disfrut de solvencia econmica y oper con supervit o en
punto de equilibrio. El problema se gener por el crecimiento acelerado en los gastos en
servicios mdicos, las inversiones en infraestructura y operacin, y los crecientes pagos
de pensiones y jubilaciones que rebasaron, con mucho, las aportaciones tripartitas que se
mantuvieron casi estancadas o a un ritmo de crecimiento muy lento. En particular. las
aportaciones del gobierno federal dejaron de fluir en los montos necesarios como resultados
de las recurrentes crisis financieras, especialmente durante la grave situacin econmica
de los aos 199... a 1996.
La direccin del IMSS se vio en la necesidad de reorganizar la estructura del instituto

para buscar mximos ahorros en sus gastos generales. El gobierno federal realiz
aportaciones adicionales que aliviaron temporalmente su delicada situacin financiera.
No obstante, subsiste el problema de largo plazo que se origina en los crecientes pagos de
pensiones y jubilaciones, conforme envejece la poblacin trabajadora del pas. Lo anterior
sin contar con las enormes erogaciones que exige una infraestructura muy grande que
requiere ampliaciones. renovacin, operacin cotidiana y mantenimiento.
V. INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS
TRABAJADORES DEL ESTADO (ISSSTE)
Antecedentes
En 1960 la direccin de pensiones civiles,dependiente de la entonces secretara de industria.

comercio y trabajo, se transform en el instituto de seguridad y servicios sociales de los
trabajadores del estado.
Al igual que el IMSS, el ISSSTE es un organismo descentralizado, sujeto a control
presupuestal.
289
El patrimonio del instituto se integra con aportaciones de los trabajadores de las

dependencias de la federacin, del departamento del Distrito Federal, de los organismos
pblicos incorporados a su rgimen y de las aportaciones del gobierno federal.
El artculo 12.'3 establece las bases mnimas conforme a las cuales se organizar la
seguridad social de los trabajadores al servicio del estado. La ley reglamentaria contempla
los siguientes aspectos de seguridad:
Marco jurdico
Accidentes y enfermedades profesionales.

Enfermedades no profesionales y maternidad.
Jubilacin, invalidez, vejez y muerte.
Centros vacacionales y de recuperacin.
Tiendas econmicas para beneficio de los trabajadores y sus familias.
Habitaciones baratas en arrendamiento o venta.
Crditos.
La primera reglamentacin del precepto constitucional mencionado fue la ley del
ISSSTE de 1960. Conforme a lo estipulado en la misma, el instituto realiza actividades
tendientes a la prevencin de daos y riesgos; al fortalecimiento de la seguridad econmica
y a la elevacin de la cultura de sus derechohabientes; proporciona crditos para la
adquisicin de vivienda a travs del fondo de la vivienda (FVISSSTE), protege el salario
del trabajador ofreciendo artculos de primera necesidad a precios bajos; proporciona
crditos a corto plazo para apoyar la economa familiar, realiza promociones para elevar
el nivel cultural de sus derechohabientes y garantizar seguridad a los familiares dependientes
en caso de muerte o retiro del trabajador.
Los principales programas del ISSSTE se orientan a dar prioridad, en materia de salud,
a las acciones de medicina preventiva dirigida a los grupos de alto riesgo; en materia de
seguridad social, se encaminan a preservar la estabilidad econmica y garantizar el
bienestar social del trabajador pblico, mediante las prestaciones econmicas y sociales.
Otras acciones programticas, tienden a compensar los efectos inflacionarios con la
proteccin de su poder adquisitivo.
La mayor cantidad de recursos, alrededor del 50%, se erogan en los programas
siguientes: atencin curativa; prestaciones econmicas; prestaciones sociales: proteccin
al salario y financiamiento de mdulos sociales.
En el momento actual el ISSSTE presenta una situacin financiera crtica; similar a la
del IMSS. De no tomarse algunas medidas radicales tal situacin tender a agravarse con
el paso de los aos. Los expertos le denominan "un problema actuarial", aludiendo a la
circunstancia de que las cuotas o aportaciones bipartitas para su financiamiento, se han
tornado notoriamente insuficientes. El problema financiero tiene un doble origen, cuando
menos. Por una parte, el crecimiento constante y a tasas cada vez mayores de la poblacin
de jubilados y pensionados federales. El nmero de pensionados y jubilados a raz de la
creacin de la direccin general de pensiones civiles, antecedente del ISSSTE, era muy
pequeo. Sesenta aos despus ese nmero es enorme por el simple transcurso del tiempo
y porque los ndices de longevidad han aumentado. La relacin trabajadores vs jubilados
era de 20 a 1 en 1970; en 2001 es de 6 a 1. La segunda razn de la falta de equilibrio
presupuestal debe buscarse en que el ndice general del costo de la vida ha crecido ms
rpidamente que los salarios de los servidores pblicos federales. En la medida que las
Principales
programas
290
aportaciones de los trabajadores y del estado para esta institucin, como porcentaje de
los salarios de aquellos, prcticamente no ha cambiado en muchos aos, la brecha entre
el costo de los servicios y el monto de las aportaciones se ha hecho mayor.
La circunstancia anterior no toma en consideracin el bajsimo monto de las pensiones
y jubilaciones; an de aquellas asignadas a los trabajadores con treinta aos o ms de
servicios. Estas preocupaciones han sido recogidas por las cmaras del congreso de la
Unin; los miembros del congreso estn estudiando la mejor forma de asegurar un
financiamiento suficiente y creciente para el pago de las pensiones y jubilaciones de los
trabajadores al servicio del gobierno federal.
VI. SISTEMANACIONAL PARA EL DESARROLLO INTEGRAL DE LA FAMILIA

(DlF)
Antecedentes
y marco
jurdico
El 2~ de enero de 1929 se constituy la asociacin de proteccin a la infancia, A.C.,

quedando su direccin a cargo de la esposa del presidente de la repblica, prctica que
desde entonces se institucionaliz. La asociacin naci con la finalidad de atender la
situacin de desamparo que prevaleca en el pas entre los menores de familias de escasos
recursos.
En 1961, el ejecutivo expidi un decreto por medio del cual se cre un organismo
pblico descentralizado con la personalidad y recursos propios: el instituto nacional de
proteccin a la infancia (lNPI) para atender a los mismos fines. Posteriormente, en 1968
el INPI cambi su nombre por el de institucin mexicana de asistencia a la niez (lMAN)
a la cual se le otorgaron facultades para coordinar las acciones tendientes a disminuir los
problemas que generan el abandono y la explotacin e invalidez de los menores.
Finalmente, el sistema nacional para el desarrollo integral de la familia (DIF) se
constituy por decreto presidencial en 1977. con la finalidad de promover en el pas el
bienestar social, atendiendo fundamentalmente a la niez en el contexto familiar y de la
comunidad, dando especial nfasis a los grupos marginados y a su participacin e
integracin activa, para lograr su emancipacin econmica, poltica. social y cultural.
El DIF orienta sus esfuerzos y actividades fundamentales a la atencin y asistencia a
menores desamparados a travs de los programas de vacunacin. rehabilitacin y
desnutricin. Proporciona orientacin y proteccin jurdica al nio y a la familia: apoya
la integracin social de los menores a travs de las casas-hogar.
Esta entidad se integr al sector salud coordinado por la entonces SSA. en diciembre
de 1982. La idea que subyace en esta decisin, es lograr unidad de accin entre los
diversos planes y programas del gobierno federal.
VII. ORGANISMOS PARA LA VIVIENDA
INFONAVIT
Marco jurdico
El gobierno federal ha emprendido diversas acciones a fin de promover el desarrollo de la

vivienda popular, como principio de seguridad y defensa del poder adquisitivo de los
trabajadores. Son dos los principales organismos en este campo: el INFONAVIT y el
FOVISSSTE, entidades descentralizadas, no scctorizadas ni administrativa ni
presupuestalmente,
191
El sustento jurdico general de estos organismos se encuentra en el articulo 4

constitucional, que seala el derecho de toda familia a disfrutar de vivienda digna y
decorosa.
El art culo 123 constitucional dispone que todas las empresas estn obligadas a
proporcionar a los trabajadores habitaciones cmodas e higinicas.
Esa obligacin se cumplir, dice el texto de la carta magna, mediante las aportaciones
que las empresas hagan a un fondo nacional de la vivienda, a fin de construir depsitos a
favor de sus trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar
a stos, crdito barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales habitaciones.
Con la expedicin de la ley del instituto del fondo nacional de la vivienda para los
trabajadores, publicada en abril de1972, se cre el INFONAVIT, organismo tripartita de
inters pblico, integrado por representantes del gobierno federal, de los trabajadores y
de los patrones, con objeto de establecer un sistema de financiamiento para que los
trabajadores pudieran obtener un crdito barato y suficiente para adquirir habitaciones,
construir, ampliar o mejorar las existentes.
Sus principales programas y objetivos son los siguientes:
Programas
Financiar programas de vivienda para ser adquirida en propiedad a travs de los

crditos que otorga el instituto.
Otorgar crdito barato y suficiente a los trabajadores para la adquisicin de vivienda
en propiedad, construccin en terreno propio, mejoramiento, ampliacin o reparacin
de sus viviendas y pago de pasivos contrados por ese concepto.
Captar amortizaciones de los crditos que realizan los trabajadores.
El artculo 123 constitucional establece que deber proporcionarse a los trabajadores al
servicio del estado habitaciones baratas, en arrendamiento o venta.
Por su parte, la Ley del ISSSTE prev la creacin del fondo para la vivienda de ese
instituto.
El objetivo principal del FOVISSSTE es establecer y operar un sistema de
financiamientos que permita a los trabajadores obtener crdito barato para la adquisicin,
construccin, reparacin, ampliacin y mejoramiento de la vivienda.
Los recursos del FOVISSSTE se integran con las aportaciones de las entidades y
organismos pblicos y por el equivalente a un 5% de los sueldos bsicos de sus trabajadores.
Su principal programa consiste en el financiamiento de mdulos hahitacionales que
contemplen no nicamente el espacio familiar de la vivienda, sino adems el espacio
social que promuevt' la integracin de la comunidad. Se pretende con ello proporcionar
crditos a los trabajadores que sean titulares de depsitos constituidos a su favor en el
instituto. Destacan los siguiente subprogramas: adquisiciones, construccin de vivienda,
remodelacin y rehabilitacin, conservacin y mantenimiento.
FOVISSSTE
292
VIII. COPLAMAR: UNA EXPERIENCIA VALIOSA
Marco jurdico
y objetivos
Con propsitos de anlisis, nicamente, describiremos una importante experiencia

administrativa en el mbito de la coordinacin de instituciones pblicas alrededor de un
objetivo. La coordinacin general del plan nacional de zonas deprimidas y grupos
marginados (COPLAMAR), fue creada en 1977 con base al artculo 8 de la LOAPF para
proponer medidas y atender las necesidades de las zonas deprimidas y los grupos
marginados, y organizar las acciones de las dependencias y entidades dirigidas en estas
zonas.
El sistema COPLAMAR se plante como tarea principal, mediante programas
sectoriales, el desarrollo social y productivo de las comunidades cuyas condiciones de
vida son extremadamente difciles.
En su concepcin ms senclla COPLAMAR consisti no en una dependencia, sino en
un mecanismo administrativo para asignar recursos presupuestales de distintas secretaras
a un objetivo comn y a programas especficos previamente definidos.
COPLAMAR dispona de un grupo pequeo de no ms de cuarenta tcnicos y
especialistas, quienes definan los programas anuales para las zonas marginadas. Una
vez definidos, los programas pasaban a formar parte del presupuesto normal de diversas
secretaras y organismos. Los recursos asignados quedaban "etiquetados" a un objetivo
y la propia secretara o entidad no poda cambiarles destino.
Los tcnicos de COPLAMAR vigilaban que en el transcurso del ejercicio fiscal anual,
las dependencias cumplieran con los montos y tiempos de los respectivos programas
COPLAMAR.
COPLAMAR fue una experiencia administrativa aleccionadora porque permiti el
aprendizaje de la organizacin horizontal, denominada tambin "administracin por
proyecto", contrapuesta a la tradicional organizacin vertical por funciones.
Relaciones
intersectoriales
Los programas se llevaron a cabo en coordinacin con diferentes dependencias y entidades

del gobierno federal y se orientaron a satisfacer las necesidades elementales de salud,
alimentacin, vivienda, agua potable, caminos, educacin y empleo de los grupos
marginados, principalmente de aquellos que habitan en el medio rural.
Los principales programas en que particip COPLAMAR fueron los siguientes:
El programa de solidaridad social por cooperacin comunitaria, realizado en
coordinacin con el IMSS para otorgar atencin mdica a travs de unidades mdicas
rurales y clnicas-hospital de campo, a cambio de la realizacin de obras o actividades
de beneficio comuntario. El programa IMSS-COPLAMAR, actualmente lo lleva a
cabo el propio IMSS.
El programa CONASUPO-COPLAMAR de abasto a zonas marginadas, realizado
entonces en coordinacin con DICONSA, filial de CONASUPO, y algunas dependencias
193
federales y la comisin nacional de la industria azucarera (abastecimiento de azcar).

Su objetivo fue distribuir y abastecer de productos bsicos -principalmente maz,
frijol, arroz y azcar- a 199 almacenes y 6,096 centros de distribucin en 100 municipios
del pas.
Programa de capacitacin y empleo cooperativo para el fomento de los recursos
naturales. Participaron COPlAMAR, la secretara del trabajo y previsin social y la
secretara de agricultura y recursos hidrulicos. Objetivo: creacin de empleos
permanentes en el medio rural, capacitacin de la fuerza de trabajo campesina a fin
de participar en la formacin y reconstruccin de los recursos naturales de zonas
marginadas y erosionadas, a travs de la creacin y operacin eficiente de sociedades
cooperativas.
Hubo adems otros programas: el de construccin de caminos y dotacin de agua
potable en zonas marginadas; el de mejoramiento de la casa rural; y, el sistema de
casas-escuela para nios de zonas marginadas, realizado en colaboracin con la SEP
Como puede apreciarse, COPlAMAR ms que una institucin constituy un mecanismo
de coordinacin de un programa. La denominacin COPlAMAR haca referencia a dos
cosas diferentes; a una oficina coordinadora de un programa y al sistema integral de
recursos e instituciones que se agruparon en tomo a objetivos y acciones con una finalidad
comn. En este caso esa finalidad comn fue abatir las manifestaciones de marginalidad.
Se trat, entonces, de un programa que cruz horizontalmente varios sectores y entidades.
Fue muestra de una forma novedosa de organizacin de programas federales prioritarios.
Naturaleza
de la
organizacin
Secretara de Desarrollo
Social; Secretara de Medio Ambiente
y Recursos
N aturales; Secretara de
la Reforma Agraria.
26
1. SEDESOL
La secretara de desarrollo social, SEDESOL, se cre en mayo de 1992 con el propsito

de atender en una sola dependencia a los diferentes programas federales que se desprenden
de las polticas pblicas de carcter social; es decir, aquellas que van dirigidas a atender a
los sectores ms desprotegidos de la poblacin. (Manual, INAP 2000). La secretara se
form a partir de las atribuciones en materia de desarrollo social, desarrollo urbano y
regional, vivienda y ecologa que le transfirieron las extintas secretaras de desarrollo
urbano y ecologa (antigua SEDUE), y secretara de programacin y presupuesto (SPP),
por lo que atae al programa nacional de solidaridad.
Antecedentes
y misin
En sntesis, la SEDESOL es una dependencia que formula y conduce la poltica social

en materia de desarrollo urbano, vivienda, abasto social y superacin de la pobreza,
conforme a los lineamientos del plan nacional de desarrollo, con atencin especial a los
estratos de poblacin de muy escasos recursos.
El artculo 32 de la LOAPF le seala a esta nueva dependencia como atribuciones ms
importantes, las siguientes:
Formular, conducir y evaluar la poltica de desarrollo social para el combate a la
pobreza;
Coordinar las polticas de planeacin regional, juntamente con los gobiernos estatales
y municipales, formular los planes regionales;
Evaluar la aplicacin de las transferencias de fondos a favor de losestados y municipios;
Coordinar y ejecutar programas especiales para colonos de zonas urbanas muy pobres,
para grupos tnicos y para los pobladores de las zonas ridas;
Proteger el bienestar y las manifestaciones culturales, lingusticas, usos y costumbres
de los pueblos indgenas;
Proyectar la distribucin de la poblacin y la ordenacin territorial;
Prever las necesidades nacionales de tierra urbana, reservas territoriales yagua;
Promover y concertar programas de vivienda;
Promover obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano.
Atribuciones
principales
296
Estas atribuciones las desempear la SEDESOL, por mandato de ley en coordinacin

con otras dependencias federales, con los gobiernos estatales y municipales y procurando
la participacin intensa del sector privado y del sector social de la sociedad.
Estructura de
organizacin
Un secretario;
Dos subsecretaras: de desarrollo regional; de desarrollo urbano y vivienda;
Cuatro unidades: de coordinacin general de delegaciones: de coordinacin sectorial;
de anlisis econmico y social; de comunicacin social;
Una coordinacin general: del programa nacional de apoyo a las emprt'sas de
solidaridad;
Una coordinacin nacional: del programa de educacin, salud y alimentacin,
transformado en CONTIGO: Oportunidades;
Una oficiala mayor;
Un instituto: el nacional de solidaridad;
Catorce direcciones generales.
Programas
principales
Esta dependencia tiene a su cargo atribuciones y programas que representan una alta
prioridad social; igualmente la tienen en el mbito del desarrollo nacional sustentable.
Una manera de aproximarse a los programas de SEDESOL es efectuar un anlisis matricial
elemental. Pinsese en una matriz tridimensional en la que el primer vector corresponde a
la poblacin-objetivo; el segundo a los fines generales y particulares de los programas de
la dependencia; y, un tercero a los instrumentos de los que se puede o debe disponer para
alcanzar tales fines.
A.- Poblacin-objetivo (universo de accin): poblacin en situacin de pobreza y/o pobreza
extrema;
Grupos rurales, ejidales y comunales;
Etnias y grupos indgenas;
Grupos de poblacin en zonas ridas o semi-ridas;
Colonos urbanos de zonas marginadas carentes de vivienda y servicios;
Otros grupos en situacin de marginacin.
B.- Fines generales de los programas:
Promover y coordinar acciones que generen empleo y auto-empleo adecuadamente
remunerado;
Superacin de los niveles de pobreza y pobreza extrema.
B1.- Fines especficos de los programas:
Apoyo a proyectos productivos para y por grupos marginados: Seguro popular de
salud;
Apoyo a las empresas de solidaridad y microempresas:
Apoyo para mejorar la educacin, la salud y la alimentacin de los ncleos de poblacinobjetivo;
297
Promocin del desarrollo regional en las reas donde habitan los ncleos de poblacinobjetivo;
Promocin de desarrollo urbano y vivienda popular para los mismos grupos;
Apoyo a mujeres jefas de familia;
Apoyo a jornaleros agrcolas;
Fomento a la participacin social;
Promocin de nuevas formas de organizacin ciudadana;
Edificacin del equipamiento urbano e infraestructura.
C.- Los instrumentos disponibles:
Formulacin y discusin de los convenios de desarrollo social (ramo 26 y, parcialmente,
ramo 33 del presupuesto federal);
Asistencia tcnica en la planeacin regional (va los comits estatales y municipales de
planeacin);
Asistencia tcnica para la preparacin de los programas de inversin en obras de
infraestructura, en particular a nivel municipal;
Utilizacinde losrecursos del instituto nacional de solidaridad en materia de organizacin
y participacin social;
Comparacin e intercambio de experiencias estatales y municipales en estas mismas
materias.
Se hace la descripcin de algunos programas nicamente de manera ilustrativa:
1.- El programa nacional CONTIGO: Oportunidades
Naci en marzo del 2002 adicionando nuevos programas a PROGRESA. Su primer
objetivo es la creacin de empresas entre grupos de poblacin rural, poblacin indgena y
poblacin urbana de escasos recursos. Hasta el ao 2000 estaba adscrito, integralmente,
a la SEDESOL. A partir del 2001 pas, en la parte urbana, al mbito de las atribuciones
de la secretara de economa por lo que mira a la creacin de pequeos negocios.
Formalmente la fraccin VIII del artculo 32, sobre las atribuciones de aquella dependencia
se convirti en la fraccin X-bis del artculo 34, de las atribuciones de la secretara de
economa, aunque nicamente por lo que toca a grupos urbanos en pobreza extrema; ni
rurales ni indgenas. La atencin respecto de estos ltimos ncleos se mantiene en
SEDESOL. El programa ha tenido xitos y fracasos; muchas empresas tuvieron que
cerrar por falta de viabilidad, pero muchas otras se mantienen sin requerir apoyos
financieros adicionales aunque necesitadas de direccin y asistencia tcnica en su operacin
y para la comercializacin de sus productos o servicios. Actualmente el programa continua
apoyando financieramente el nacimiento de pequeos negocioscuyos "expedientes tcnicos"
estn debidamente integrados. El apoyo consiste en proporcionar hasta 40% del capital
necesario para arrancar operaciones; el resto debe ser aportado por los grupos legalmente
constituidos en alguna de las formas que la ley prev.
Un segundo objetivo es continuar con el programa nacional de apoyo a la mujer, pero
ahora con nfasis en la mujer que es jefa de familia.
Ejemplo de
algunos
programas
298
2.- El programa nacional ahora llamado 'Oportunidades" va ms lejos que el antiguo

PROGRESA. Se le adicionan tres programas nuevos: el seguro popular de salud, el de
jornaleros agrcolas y el mencionado para las mujeres jefes de familia. Por otra parte
contina un apoyo directo en efectivo y en especie a la poblacin en situacin de pobreza
extrema, con el propsito de que tales condiciones no impidan -mientras se modifican los
niveles de vida de esos grupos- que sus integrantes menores de edad dejen de asistir a la
escuela que continen subalimentados, ellos y el resto de su familia, o que caigan en
precarias condiciones de salud. "Oportunidades", antes PROGRESA, otorga subsidios
mensuales en efectivo a los nios de familias muy pobres, bajo la condicin de que no
dejen de asistir a la escuela; a los integrantes de esas mismas familias, identificadas y
registradas en los padrones correspondientes, se les proporcionan recursos en efectivo y
en especie para complementar su alimentacin y mejorar sus condiciones de salud.
CONTIGO: Oportunidades implica una frmula diferente de atacar las condiciones de
pobreza extrema de la poblacin, respecto de los sistemas puestos en ejecucin por el
antiguo programa nacional de solidaridad, PRONASOL. La teora que inspira esta accin
es que el gasto social y los subsidios deben llegar lo ms directamente posible a la poblacin
necesitada; que no deben dispersarse de la atencin a ncleos de poblacin que si bien
tienen carencias, no se hayan en condiciones de pobreza extrema. Los creadores de
"Oportunidades" sostienen la tesis que PRONASOL era, en realidad, un disparo de
escopeta al aire en el sentido que sus ventajas podan beneficiar por igual a familias con
un nivel de vida aceptable, que a familias pobres o a familias en pobreza extrema; que
estas ltimas no eran necesariamente la poblacin-objetivo del programa. Se dice por el
contrario, que "Oportunidades" desea atender -primera sino es qll(' exclusivamente- a la
poblacin en situacin de carencia extrema.
3.- Programas de vivienda popular.
SEDESOL no dispone de los recursos financieros para financiar directamente la
construccin de vivienda popular. Su tarea consiste en identificar las zonas urbanas.
semiurbanas y rurales que experimentan las mayores necesidades de morada: promover
y convencer a los sectores pblico, privado y social para llevar adelante la edificacin de
vivienda de inters social, en los terrenos que presenten condiciones adecuadas. Estas
acciones se llevan a cabo en dos niveles. El general, mediante la definicin de una poltica
nacional de vivienda popular, y el particular que consiste en la supervisin de los programas
constructivos en operacin.
Una de las tareas ms tiles que realiza SEDESOL en esta materia es la de concertacin.
Rene en la misma mesa a los intermediarios financieros. a los constructores, a los
propietarios de los terrenos y a los demandantes de vivienda. SEDESOL establece los
marcos de referencia para la negociacin y conduce a los actores a travs del laberinto de
autorizaciones, permisos y trmites, simplificando y facilitando la concrecin de las
operaciones, hasta el arranque de la edificacin. Hay que tomar en cuenta que en no 1'11
pocas ocasiones los distintos actores no conocen las ofertas ni las demandas respectivas:
se requiere que alguien que haga la conjuncin de todos los elementos.
-1.- Ordenacin y equipamiento territoriales.
Esta debera ser considerada por el gobierno federal, los estatales. los municipales y la
299
opinin pblica nacional como una de las tareas del estado mexicano ms importantes.
La razn es simple: las acciones u omisiones en la materia se vuelven definitivas e
irreversibles. Basta recordar el crecimiento catico, desarticulado e inconexo de las zonas
urbanas del pas: la desaparicin de las mejores superficies agrcolas en el altiplano; la
grave deforestacin; perdida de suelos productivos; la invasin y cambio en el uso de
suelo en muchas zonas de reserva natural y ecolgica; la contaminacin del 90% de los
cuerpos y corrientes superficiales de agua dulce, y otras semejantes.
SEDESOL esta preparada tcnicamente para llevar a cabo la ordenacin y equipamiento
del territorio nacional; en realidad, esa tarea esta suficientemente avanzada a nivel de
gabinete y en el orden jurdico general. Lo que ocurre es que SEDESOL tienen que
acudir a medidas indirectas de coordinacin y convencimiento, por que carece de las
atribuciones directas, de los instrumentos jurdicos especficos de los recursos financieros
requeridos y de los equipos humanos en el mbito administrativo, para imponer
ejecutivamente y por la fuerza, si acaso fuera necesario, sus determinaciones de
ordenamiento territorial.
Esta es una materia de poltica pblica en la que se necesita actuar con urgencia,
porque el paso del tiempo opera en contra.
Entidades
sectorizadas
Comisin Nacional de las Zonas ridas
Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra
Instituto Nacional Indigenista
11.
Empresas de participacin estatal mayoritaria
Diconsa, SAo de C.v

Incobusa, SAo de C.v (en proceso de desincorporacin)
Liconsa, S.A. de C.v
111.
Fideicomisos y fondos
Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares

Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas
FUENTE: DOF-13-V111-01
11.
SECRETARA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES
(SEMARNAT)
Fomentar el aprovechamiento duradero de los recursos naturales renovables y del medio
ambiente que consolide el desarrollo presente y futuro de los mexicanos; que permita una
mejor calidad de vida para todos: que propicie la superacin de la pobreza y contribuya
Misin
300
a un desarrollo econmico basado en procesos productivos y tecnologas que no degraden

los recursos y la calidad del ambiente (Manual, lNAP 2000).
Antecedentes
Las preocupaciones de la sociedad y los gobiernos en tomo a la proteccin del medio

ambiente la naturaleza y la ecologa se dejaron sentir con intensidad en Mxico y en
distintas partes del mundo, desde el inicio de la segunda mitad del siglo pasado pf'ro
particularmente durante el ltimo cuarto. Los conceptos de proteccin al medio ambiente
y a la ecologa, devinieron trminos de uso corriente en el lenguaje de uso cotidiano.
Aquellas preocupaciones tuvieron una respuesta jurdica y administrativa por parte del
gobierno mexicano. En efecto, en 1982 se cre la secretaria de desarrollo urbano y
ecologa (SEDUE) para formular e impulsar la poltica ecolgica. Los autores del "Manual
de Organizacin de la Administracin Pblica Federal Centralizada" (lNAP 2000), afirman
correctamente que la creacin de la secretara de desarrollo social en 1992 constituyo un
nuevo avance en poltica ambiental; se le otorgaron atribuciones para formular, conducir
y evaluar la poltica general de desarrollo en su relacin con los aspectos ecolgicos.
Posteriormente en 1994 se creo la secretaria del medio ambiente recursos naturales y
pesca (SEMARNAP). Agregar la atribuciones de proteccin sobre los recursos naturales a
las relacionadas con el medio ambiente, tiene lgica y es una decisin congruente. Los
recursos naturales de un pas con la geografa y la orohidrografia que tiene Mxico, son
una parte sustancial de su entorno y de las expectativas de calidad de vida de su poblacin.
En diciembre del 2000 la SEMARNAP perdi sus atribuciones en materia de pesca, como
ha quedado dicho en otra parte, y se transformo en secretara del medio ambiente y
recursos naturales (SEMARNAT). La existencia de ambas dependencias respondi y
responde, entre otras cosas a la necesidad de articular en una sola institucin la
responsabilidad de formular y vigilar el cumplimiento de leyes y normas en materia
ambiental.
Marco jurdico
En adicin a las normas constitucionales y a las disposiciones de la LOAPE los textos

legales ms importantes que integran el marco jurdico qUf' rigen las actividades de esta
dependencia, son las siguientes:
Ley gf'neral del equilibrio ecolgico y proteccin del ambiente:
Ley de aguas nacionales;
Ley federal del mar;
Ley forestal;
Ley federal de caza:
Ley federal de sanidad vegetal;
Reglamento para el uso y aprovechamiento del mar territorial, vas navegables, playas,
zona federal martimo terrestre y terrenos ganados al mar;
Reglamento para prevenir y controlar la contaminacin del mar por vertimiento de desechos
y otras materias.
Principales
atribuciones
En trminos de la LOAPF las principales atribuciones de esta dependencia, absolutamente

vitales para garantizar el bienestar de las generaciones futuras de mexicanos, son:
Formular y conducir la poltica nacional en materia de recursos naturales, de ecologa,
saneamiento ambiental, agua y regulacin ambiental del desarrollo urbano, con la
participacin que toque a otras dependencias;
Fomentar la proteccin de los ecosistemas, los recursos naturales y los bienes y servicios
ambientales;
301
Promover el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que pertenecen a

la federacin, excepcin hecha de los hidrocarburos;
Establecer normas oficiales mexicanas sobre la preservacin y restauracin de la
calidad del medio ambiente, sobre los ecosistemas naturales, sobre el aprovechamiento
de la flora y la fauna, sobre descarga de aguas residuales y sobre materiales y residuos
peligrosos, en coordinacin con las autoridades que deban participar;
- Vigilar el cumplimiento de las leyes de la materia y de las normas oficiales mexicanas
e imponer, en su caso, las sanciones procedentes;
Proponer al ejecutivo federal el establecimiento de reas naturales protegidas,
organizarlas y administrarlas;
Ejercer la posesin y la propiedad de la nacin sobre las playas, zona federal martimo
terrestre y terreno ganado al mar;
Dictaminar las manifestaciones de impacto ambiental de los proyectos de desarrollo y
los estudios de riesgo ambiental, independientemente de su procedencia;
Difundir las tecnologas relacionadas con los temas que son de la responsabilidad de la
dependencia;
Fomentar y realizar programas de reforestacin con la colaboracin de las autoridades
que corresponda;
Evaluar la calidad del ambiente y promover el sistema de informacin ambiental,
incluyendo el monitoreo atmosfrico, de suelos y de cuerpos de agua y el inventario de
recursos;
Conducir las polticas nacionales sobre cambio climtico y proteccin de la capa de
ozono;
Promover la participacin de la comunidad cientfica en la formulacin de las polticas
nacionales;
Proponer y en su caso resolver el establecimiento de vedas forestales;
Imponer restricciones al trnsito en el territorio nacional de especies de la flora y fauna
silvestres procedentes del o destinadas al extranjero;
Reglamentar el aprovechamiento de cuencas, vasos, manantiales yaguas de propiedad
nacional y realizar los trabajos necesarios para protegerlas;
Organizar los trabajos de hidrologa en cuencas, cauces y lveos de aguas nacionales,
superficiales o subterrneas;
- Vigilar la conservacin de las corrientes, lagos y lagunas de jurisdiccin federal en la
proteccin de cuencas alimentadoras;
Manejar el sistema hidrolgico del valle de Mxico;
Intervenir, en su caso, en la dotacin de agua a los centros de poblacin e industrias;
apoyar tcnicamente el desarrollo de los sistemas de agua potable, drenaje,
alcantarillado y tratamiento de aguas residuales que realicen las autoridades locales;
Otorgar contratos, concesiones, licencias, permisos, autorizaciones y asignaciones en
materia de aguas, forestal, ecolgica, explotacin de la flora y fauna silvestres y sobre
playas, zona martimo terrestre y terrenos ganados al mar.
La dependencia en cuestin se organiza de la manera siguiente:
Un secretario (a);
Tres unidades coordinadoras: la de asuntos internacionales; la de anlisis econmico
y social; las delegaciones federales;
Una unidad de contralora interna;
Dos institutos: el nacional de ecologa; y, el de tecnologa del agua;
Estructura
orgnica
302
Una comisin: la nacional del agua;

Una procuradura: la federal de proteccin al ambiente;
Dos subsecretaras: la de planeacin y la de recursos naturales;
Una oficiala mayor;
Diez direcciones generales.
Entidades
sectorizadas
Organismos descentralizados
Comisin nacional forestal:
Forestal Vicente Guerrero (en proceso de desincorporacin);
Productos forestales mexicanos (en proceso de desincorporacin).
FUENTE: DOF-13-VllI-Ol
Principales
problemas
tcnicos y
sociales
Esta dependencia debe hacer frente al ms complejo conjunto de problemas que se

generan en el mbito de la proteccin al medio ambiente, la proteccin de los recursos
naturales renovables y a los problemas derivados de la contaminacin. Es fcil comprender
que, de cara al futuro, las tareas encomendadas a esta dependencia son las de mayor
incidencia en la calidad de la vida que las actuales generaciones de mexicanos heredarn
a las futuras.
Al catlogo de problemas que se mencionarn enseguida corresponden los principales
programas que aplica la dependencia: en algunos nicamente desde el ngulo normativo.
en otros con acciones directas correctivas o de regulacin, que requieren de amplios
recursos humanos, tcnicos y financieros; en otras ms, con la colaboracin de las restantes
dependencias federales, locales y la sociedad civil. Conviene advertir que la magnitud de
los desafos que se presentan en esta rea es el resultado de numerosas causales, pero el
culpable mayor, si se permite la expresin, ha sido el crecimiento explosivo de la poblacin
de Mxico la cual, en los ltimos sesenta aos, se quintuplic al pasar de veinte a cien
millones de habitantes. Por otra parte, los loables avances alcanzados en sanidad y
salubridad generales, han acarreado otros problemas tambin graves. Se hace referencia
al esfuerzo nacional por dotar de agua potable entubada y drenaje sanitario a casi todas
las poblaciones de ms de dos mil quinientos habitantes. Ello ha dado origen a la necesidad,
todava por cumplirse, de dar tratamiento a las aguas "negras" o residuales despus de su
uso domiciliario e industrial.
He aqu la enumeracin de los problemas ms relevantes:
1) Basura
a) La falta de incineradores, rellenos sanitarios y/o de tiraderos adecuados en la mayora
de los municipios del pas;
b) La incapacidad econmica de las autoridades municipales para la recoleccin de la
basura domiciliaria e institucional;
e) La carencia de sitios para el depsito de desechos txicos:
d) La falta del equipamiento urbano necesario para que la poblacin no arroje la basura
en las calles, avenidas y lugares pblicos:
e) 1..<1. prdida de una cultura popular -que alguna vez existi- sobre como evitar generar
excesivas cantidades de basura: sobre la responsabilidad individual que cada uno

tenemos en esta materia.
2) Contaminacin de aguas superficiales.
Se dice que, desafortunadamente, la falta de tratamiento o el tratamiento inadecuado
de las aguas "negras", servidas o residuales, tanto de origen domiciliario como industrial,
ha trado como consecuencia que 90% de los cuerpos de agua y las corrientes superficiales
del territorio nacional, presenten algn grado avanzado de contaminacin. Ello afecta a:
a)
b)
c)
d)
arroyos;
ros;
lagos, lagunas y esteros;
algunas bahas y zonas costeras.
La tarea que el pas tiene delante suyo en esta materia es inmensa y costosa. Es
posible citar los casos de algunos lagos, lagunas y embalses que han desaparecido o que
han dejado de cumplir la funcin a la que estaban destinados, a consecuencia del problema
de la contaminacin. Sin embargo, tambin es sabido que otros pases tan poblados como
el nuestro, han logrado limpiar sus cuerpos de agua y devolver la vida a sus corrientes y
ros.
3) Sequa de algunos cuerpos de agua importantes y de manantiales.
El ejemplo ms conocido, pero no el nico, es el lago de Chapala. Los gobiernos
federal, locales y municipales involucrados llevan a cabo esfuerzos importantes para
salvar al mayor lago interior de Mxico. Es de desear que se tenga xito.
Casi todos podemos recordar que conocimos algn ro que ahora es un drenaje entubado
o alguna fuente de agua o algn manantial que ahora ya esta seco. Las razones pueden
ser muy diversas: la deforestacin, el bombeo profundo, la sequa regional y otras ms.
-t) Abastecimiento de agua.
Es posible afirmar que Mxico es un pas con suficientes recursos de aguas superficiales
aptas para el consumo de su poblacin, todava, pero distribuidas de una manera
completamente inadecuada en relacin a los centros de consumo y a las necesidades de
sus habitantes. Redistribuir el agua para usos domsticos es de tal manera oneroso tcnica
y financieramente, que en el futuro inmediato muchas ciudades en el pas confrontarn
serios problemas de escases. Esta circunstancia demanda hoy y demandar en los prximos
aos, una gran cantidad de recursos financieros; al mismo tiempo, cambios en los hbitos
de uso, administracin, conservacin y pago de los consumos "del vital liquido".
;)) La deforestacin.
Este es un problema econmico y social muy conocido y estudiado. Baste recordar que
303
304
Mxico fue considerado, apenas medio siglo ha, como un pas forestal. Hoy en da no es
exagerado afirmar que los bosques de Mxico no pueden ser considerados como un
recurso renovable puesto que no hemos sido capaces -como colectividad- de renovarlos
ni protegerlos adecuadamente.
6) La prdida de suelos productivos.
Anualmente se pierden muchas hectreas de suelos con capa vegetal productiva: ya sea
suelos forestales, pastizales, agrcolas o ganaderos. Diversos fenmenos producen esos.
resultados: los permisos forestales inadecuados o los abusos por falta de vigilancia o por
corrupcin; la tala clandestina para usos industriales; los incendios forestales; las prcticas
agrcolas depredadoras en las escasas regiones donde an existe la selva tropical "alta",
etc. Se pierden muchas hectreas de terrenos productivos, tambin, por los cambios en el
uso o destino de los mismos; por lo general para ser utilizados en nuevos desarrollos
habitacionales o industriales.
7) El problema de los parques nacionales y estatales.
En principio, el pas ha dispuesto la existencia de numerosos parques nacionales y estatales.
Ello es muy alentador. Sin embargo, la posesin y propiedad de los terrenos de esos
parques, por lo menos de la mayora, no pertenece a la nacin, corno terrenos nacionales,
ni al gobierno federal ni a los gobiernos locales o municipales. Son propiedad comunal,
ejidal o particular. Tal cosa no tena gran importancia cuando la poblacin del pas era
reducida y no ejerca presin sobre el recurso tierra. Hoy en da la situacin es muy
diferente: la disponibilidad de tierras, bosques yaguas no aumenta pero la poblacin se
ha multiplicado cinco veces de 1940 a la fecha. De otro modo dicho, los recursos naturales
son fijos y la poblacin es creciente. Ello ha llevado a que el uso del suelo en los parques
naturales de la federacin y los estados se modifique gradualmente y, en ocasiones, de
manera acelerada. No resulta nada fcil proteger el territorio de los parques nacionales y
estatales, porque los decretos que les dieron origen contienen disposiciones dbiles sobre el
uso o destino del suelo; en la prctica resulta muy complicado evitar que los comuneros,
los ejidatarios y particulares busquen formas de explotacin de sus terrenos que casi
nunca son compatibles con el sentido de un parque natural.
8) Contaminacin atmosfrica.
Este fenmeno y su ms grave consecuencia, la inversin trmica, ha sido tambin objeto
de estudio y diagnstico. El caso ms conspicuo, pero no nico, es el de la ciudad de
Mxico y la aledaa zona metropolitana del estado de Mxico. Se dice que el 80% de las
emisiones contaminantes en esa rea provienen de fuentes mviles, es decir, de vehculos
automotores. El resto se origina en fuentes fijas, es decir, establecimientos industriales.
Uno de los factores que ms contribuyen a producir emisiones contaminantes es la edad
del parque vehicular. Los vehculos automotores de ms de diez aos carecen, por lo
general, de las nuevas teenologas anticontaminantes o su rendimiento mecnico no es
ptimo desde el punto de vista de la carburacin. La calidad de las gasolinas ha mejorado,
factor que anteriormente era, en buena medida, responsable de la contaminacin
atmosfrica.
305
Sin embargo, una de las principales causas de aquellas, por cierto de muy difcil solucin,
es la falta de fuertes corrientes de viento en el valle de Mxico, circunstancia que en
muchas otras grandes ciudades del mundo contribuye a mantener los cielos limpios.
9) Otros problemas de proteccin al medio ambiente.
Los anteriores son algunos de los ms importantes o ms conocidos. Naturalmente existen
otros que afectan la calidad de la vida de los mexicanos, especialmente de las zonas
urbanas, por ejemplo, la contaminacin por ruido o por malos olores, la carencia de
suficientes reas verdes dentro y alrededor de las urbes.
La enumeracin anterior posiblemente cumple con ilustrar la complejidad de las tareas de

esta dependencia.
Como se seal al principio, esta dependencia es relativamente nueva. Tambin son
recientes las especialidades cientficas y las tecnologas que sirven como instrumentos
para desarrollar sus tareas. Por lo tanto, los recursos humanos altamente calificados para
estos trabajos son escasos y se hallan en etapas formativas. Igualmente, el marco jurdico
y las prcticas administrativas que dan sustento a las funciones de la dependencia o son
muy recientes o estn en plena consolidacin, especialmente si se toma en cuenta la
necesidad de la descentralizacin hacia los gobiernos locales y municipales. Adase a lo
anterior la absoluta necesidad de lograr la participacin de la comunidad, la llamada
sociedad civil, en acciones que a todos conciernen. Adicionalmente, la dependencia carece
de los recursos financieros medianamente suficientes para hacer frente a su labor. En
conclusin, la dependencia tiene que crecer y consolidarse, tcnica, humana y
financieramente para hacer frente a la delicadsima tarea de mantener y elevar la calidad
de la vida y el bienestar de las futuras generaciones de mexicanos.
Problemas
administrativos
ms
significativos
111. REFORMA AGRARIA (SAR)
Por decreto de julio de 1910 fue creada la direccin agraria, dependiente de la secretara
de agricultura y fomento. Hacia el ao de 1915 tom el nombre de comisin nacional
agrafia.
Antecedentes
El 15 de enero de 193-t se cre el departamento agrario que modific su denominacin,

segn la ley de secretaras y departamentos de estado de 1958, para quedar como
departamento de asuntos agrarios y colonizacin.
Finalmente, en diciembre de 197-+, el departamento se transform en secretara de la
reforma agraria: la ley orgnica de 1976 confirm esa designacin.
Adicionalmente a las disposiciones de la Constitucin (Art. 27) y la LOAPF, las principales
normas que rigen las actividades de esta dependencia son:
I "t'y de asociaciones agrcolas:
Ley de expropiacin:
Ley federal de reforma agraria:
Marco jurdico
306
Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
Atribuciones
general de crdito rural;

general de sociedades de solidaridad social y sus reformas:
de fomento agropecuario;
de distritos de desarrollo rural;
agraria;
orgnica de los tribunales agrarios.
A esta dependencia corresponden las atribuciones que consigna el artculo 41 de la ley

orgnica de la administracin pblica federal, que comprenden los asuntos en materia.
agraria relativos a los bienes ejidales y comunales, tierras yaguas de los ncleos de
poblacin rural; dotacin o restitucin de tierras yaguas. El artculo 27 constitucional
otorga amplias facultades al ejecutivo federal para intervenir en los procesos relacionados
con la reforma agraria. En especial los trmites relacionados con la expropiacin de
tierras agrcolas y ganaderas destinadas a la dotacin, restitucin y ampliacin de ejidos
y la creacin de nuevos centros de poblacin. Los procesos administrativos para ese
efecto, culminan en una resolucin que firma el presidente de la repblica. Otro tanto
ocurre con los procesos administrativos derivados de las controversias surgidas por la
propia aplicacin de las resoluciones presidenciales. Estos ltimos procedimientos
jurisdiccionales de carcter administrativo, son verdaderos litigios que se llevan no ante
un juez, sino ante una autoridad administrativa.
Hoy en da, los trmites jurisdiccionales agrarios constituyen la parte fundamental de
las actividades de la secretara de la reforma agraria.
La secretara interviene en la titulacin y el parcelamiento ejidal; elabora y lleva el
registro agrario nacional, as como el catastro de las propiedades ejidales, comunales e
inafectables. Conoce de los programas de la colonizacin ejidal.
Con la reforma a la ley orgnica se atiende la necesidad de darle mayor fuerza a las
facultades de la SRApara promover la organizacin agraria de los campesinos y aumentar
su capacidad de resolucin en materia de tenencia de la tierra. Ahora, esta dependencia
est facultada para resolver de acuerdo a la ley lo relacionado con los problemas de los
ncleos de poblacin ejidal y de bienes comunales con la participacin de las autoridades
estatales y municipales. Por otro lado, ejecuta las resoluciones y acuerdos presidenciales
en materia agraria y resuelve asuntos de organizacin agraria ejidal.
Sin duda el ms importante cambio jurdico y estructural en materia agraria fue la
modificacin al artculo 27 constitucional que elimin la inalienabilidad de las superficies
ejidales, por un parte, y dio por terminado el reparto agrario, por la otra, al declarar que
no existen en el pas tierras legalmente distribuirles a los ejidatarios.
Por tanto han dejado de producirse nuevas resoluciones de ampliacin y dotacin
agraria. Las leyes agrarias reglamentarias de la Constitucin crearon un procedimiento.
relativamente complicado, para la apropiacin particular de superficies, terrenos y parcelas
ejidales. Contrariamente a lo que se supona, han sido pocas las superficies ejidales que
han cambiado al rgimen de propiedad privada. Sin embargo, este cambio constitucional.
307
que pudiera llegar a tener consecuencias negativas en el futuro, ha servido hasta ahora
para que los terrenos ejidales aledaos a zonas urbanas, pueden ser desincorporados del
rgimen ejidal y vendidos de manera regular -cleseablemente- a un precio sin castigo.
La dependencia tiene la siguiente estructura:
Estructura de
organizacin
Un secretario (a);
Tres unidades de comunicacin social; de contralora interna; de concertacin agraria;
Dos subsecretaras: de ordenamiento de la propiedad rural; y de poltica sectorial;
Una oficiala mayor;
Un registro nacional agrario;
Las representaciones regionales y especiales;
Seis direcciones generales.
Esta dependencia no tiene organismos descentralizados ni empresas de participacin estatal
mayoritaria; en su sector solo existe un Fideicomiso pblico
Fideicomiso fondo nacional de fomento ejidal.
FUENTE: DOF-13-VlII-Ol
Los objetivos de la dependencia en estudio en su rea propia de accin, consisten en
fortalecer las bases para que el sector de desarrollo rural cumpla en su cometido de
incrementar la productividad y generar empleos en el campo.
Objetivos
Otro propsito es otorgar seguridad jurdica en la tenencia de la tierra y estimular as

la inversin y capitalizacin del campo y, como consecuencia, la produccin agropecuaria.
Organiza a los ejidatarios y los orienta hacia la explotacin y el aprovechamiento
cooperativo del agro.
Los principales objetivos de su programa de accin, son los siguientes:
Programa de
accin
Participar en el apoyo de formas superiores de organizacin campesina.

Actualizar y dar vigencia a los derechos agrarios.
Capacitacin campesina.
Promover la utilizacin integral de los recursos agrarios.
Dar impulso a la reforma agraria integral.
Tal vez el principal problema administrativo al que hace frente esta secretara, es el largo
y complejo procedimiento para la tramitacin de los expedientes agrarios. Algunos estudios
de simplificacin de procedimientos llevados a cabo en el pasado, pusieron en relieve que
los trmites agrarios toman como mnimo 5 aos y pueden llegar a 30 aos o ms, antes
de obtener resolucin presidencial dotatoria o restitutoria.
La lentitud y complejidad de los procedimientos ha sido, tradicionalmente, fuente de
inequidades y corrupcin.
Problemas
administrativos
308
IGNACIO PICHAROO PAGAZA
Es conocida la imagen de grupos de campesinos de todas partes del pas que, ante la
imposibilidad de obtener una resolucin en las comisiones agrarias mixtas (de carcter
local), se mantienen das y aun semanas en la secretara de la reforma agraria, buscando
que avancen sus trmites.
La razn de fondo que explica la dilacin en los trmites agrarios no es slo de

naturaleza burocrtica, como con frecuencia se piensa en forma superficial;
independientemente de otros factores, el hecho es que la presin de la demanda sobre el
factor tierra, originada en el crecimiento de la poblacin campesina, ha cancelado las
posibilidades de satisfacer las solicitudes de dotaciones y ampliaciones.
Por otra parte, resulta explicable aunque no justificable, el largo proceso para decidir
entre dos ncleos de campesinos que luchan por la misma superficie a sabiendas de que
ambos grupos tienen en justicia, idntico derecho.
A esta situacin se deben agregar los conflictos por lmites de tierras y por la posesin
de montes, bosques yaguas, que tambin aquejan a la poblacin campesina.
La falta de preparacin de los hombres del campo y el cacicazgo son tambin
situaciones difciles a las que se ha tenido que enfrentar la secretara de la reforma
agrana.
Relaciones Exteriores,
Seguridad Pblica
y Gobernacin
27
I. RELACIONES EXTERIORES (SRE)

Esta dependencia fue creada en 1821 por la regencia del imperio y gobierno del general
Agustn de Iturbide, con la denominacin de secretara de Estado y despacho de relaciones
exteriores e interiores. Por decreto de noviembre del mismo ao, fue promulgado el
reglamento interior de sta y otras secretaras, fijndose dentro de sus atribuciones lo
concerniente a las relaciones diplomticas con las cortes extranjeras, as como otros asuntos
que ms tarde pasaran a los ramos de gobernacin, comunicaciones y obras pblicas.
Antecedentes
Por disposicin del artculo 28 de la 4u . ley de las siete leyes constitucionales de 1836,
el nombre de esta secretara se transform en ministerio de relaciones exteriores,
designacin que de nuevo fue modificada en 1891 al de secretara del despacho de relaciones
exteriores, para finalmente, pasar a su actual denominacin de secretara de relaciones
exteriores.
Los ordenamientos jurdicos ms importantes que rigen la organizacin y funcionamiento
de la dependencia que nos ocupa, adems de las disposiciones constitucionales y la LAPF,
son:
Marco jurdico
Ley orgnica del servicio exterior mexicano.

Ley general de poblacin.
Ley de nacionalidad.
Ley de extradicin.
Ley de inversin extranjera
Reglamento interior de la secretara de relaciones exteriores.
Los tratados, convenios y convenciones internacionales en los que Mxico es parte.
Conforme al artculo 28 de la ley orgnica de la administracin pblica federal, corresponde

a la secretara de relaciones exteriores las atribuciones en materia de poltica exterior y las
relaciones internacionales que se deriven de la aplicacin o eficacia de lostratados, convenios
y dems compromisos en los que el pas sea parte. Esta dependencia dirige el servicio
exterior mexicano en los aspectos consular y diplomtico; interviene en todo lo relativo a
Atribuciones
310
convenciones, congresos, conferencias internacionales y en las cuestiones relacionadas

con los lmites yaguas internacionales; tambin interviene en la extradicin y el despacho
de exhortos internacionales, as como en la guarda y uso del gran sello de la nacin.
La reforma vigente a partir de 1983 la faculta para promover, propiciar y asegurar
la coordinacin de acciones en el exterior de las dependencias y entidades de la
administracin pblica federal.
Objetivos
Programas de
accin
La secretara de relaciones exteriores tiene como objetivos primordiales preservar la

soberana, fortalecer la independencia frente al exterior, conducir las relaciones
internacionales, intervenir en la celebracin de tratados, acuerdos y convenciones con
otros pases, dirigir el servicio exterior en sus aspectos diplomtico y consular y velar en
el extranjero por el buen nombre de Mxico.
Los programas de accin de la coordinadora de sector se orientan principalmente a
Contribuir al desarrollo interno del pas mediante el fortalecimiento de su poltica
exterior en el mbito bilateral y en el regional, as como en tos foros internacionales y
multilaterales.
Mantener el prestigio de Mxico en la comunidad de naciones mediante el respeto a la
independencia poltica y econmica de cada pas.
Contribuir a la consolidacin y reforzamiento de la paz y seguridad internacionales.
Definir los principios a seguir por nuestro pas en los organismos internacionales en los
que forma parte.
Reordenar el servicio exterior mexicano a fin de proporcionar un mejor servicio al
pblico y brindar mayor ayuda a los mexicanos que por diversas razones se encuentran
en el extranjero.
Principales
problemas
administrativos
El principal problema administrativo que confronta la secretaria de relaciones exteriores

es la escasez de recursos financieros y humanos. Ello se deriva. cuando menos en parte.
de cierta mutua indiferencia entre ese sector y el financiero. De un lado, parecera como
si no estuviera a la altura de la cancillera mexicana presionar por obtener mayor('s
recursos en los procesos de negociacin presupuestal. En el otro lado. parecera que se
considera que las tareas de la poltica exterior no estn directamente relacionadas con el
monto de los recursos que se destinen a ellas, sino dependen de otros factores. Lo cierto
es que el xito de la poltica exterior se encuentra estrechamente vinculado a la disponibilidad
de recursos y que en este sentido son muchas las limitaciones econmicas que impiden a
la SRE una accin ms penetrante y extensa en el exterior.
11. COBERNACIN (SC)
Antecedentes
El primer antecedente de esta dependencia se encuentra en el artculo 13-t de la Constitucin

de Apatzingn de 181"', numeral que consigna tres secretarios para la atencin de los
asuntos pblicos, entre ellos, "un tercero que se llamar especialmente de gobierno". A
partir de esa fecha y por su importancia esta dependencia ha figurado siempre en ('1
mbito de la administracin pblica, con algunas variantes en su denominacin y en las
311
facultades a su cargo. En las siete leyes constitucionales de 1836. se encuentra sealada

con el nombre de ministerio del interior; en las bases orgnicas centralistas de 18-+3, con
el de secretara C\C gobernacin y poltica; en 1853 cambi por la de secretara de estado
y gobf'rnacin con la qUf' funcion hasta 1861, en que por decreto vari de nueva cuenta
para adoptar la de secretara de Estado y despacho de gobf'rnacin.
En 1861 la dependencia que nos ocupa se fusion con la de relaciones exteriores
permaneciendo as durante seis aos; en 1867 recobr la anterior autonoma y
denominacin de secretara de Estado y despacho de gobf'rnacin.
Durante el rgimen de don Venustiano Carranza, el nombre queda simplificado al de
secretara de estado para. finalmente, tomar el que actualmente ostenta de secretara de
gobf'fIIacin. a partir de 1917.
La ley orgnica de la administracin pblica federal, seala en el artculo 27 las atribuciones
qtl(' corresponden a la secretara de gobernacin, entre las que destacan las de conducir
las relaciones del poder ejecutivo con los otros poderes de la Unin, con los gobiernos de
los estados y con las autoridades municipales; la de fomentar el desarrollo poltico: la de
vigilar la observancia de los preceptos constitucionales por parte de las autoridades, de
manera especial por lo qUf' respecta a las garantas individuales; igualmente. reivindicar
la propiedad de la nacin. en colaboracin y por conducto del procurador gf'neral de la
repblica: as como la de formular y conducir la poltica de poblacin que no se refiera a
colonizacin, asentamientos humanos y turismo, que estn encargadas a otras entidades
de la administracin pblica centralizada.
Con la reforma al artculo mencionado, a la secretara de gobernacin se atribuye la
promocin de la produccin cinematogrfica, de radio y televisin y la industria editorial.
as corno coordinar la administracin de las estaciones radifodifusoras y televisoras estatales.
Destaca tambin la atribucin para la formulacin, regulacin y conduccin de la poltica
de comunicacin social del gobif'rtlo federa! y las relaciones con los medios masivos de
informacin. Adquiere asimismo la facultad de orientacin. autorizacin, coordinacin.
supervisin y evaluacin de los programas de comunicacin social de las dependencias
del sector pblico federal.
La secretara de gobernacin experiment algunos cambios significativos en los
contenidos de sus atribuciones, durante la ltima dcada del pasado siglo: perdi algunas
y adquiri otras. Por una parte se le relev totalmente de la importantsima tarea de la
organizacin y conduccin de los proCf'SOS electorales federales, la cual qued en manos
de la nueva organizacin denominada instituto federal electoral. Por otra parte. adquiri
la fUJlcin de mantener y fortalecer la libertad de credos y cultos dentro del marco de las
kyf's vigentes. Anillas trausformaciones fueron resultado de sendas modificaciones a diversos
dispositivos constitucionales. Se comentarn brevemente.
Como resultado de varios aos de continuas negociaciones entre los partidos polticos
nacionales. el Constituyente permanente recibi una iniciativa de ley qUf' oportunamente
discuti, modific y aprob. Esa iniciativa cre un organismo autnomo e independiente
para aplicar las leyes electorales federales y, especialmente. para organizar y conducir los
Atribuciones
312
procesos electorales. Se adicion una fraccin 111 artculo 41. El primer prrafo de esa
fraccin dice a la letra:
"'Artculo 41.1Il.-La organizacin de las elecciones federales es una funcin estatal que se realiza a
travs de un organismo pblico autnomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado
de personalidad jurdica y patrimonio propios, en cuya integracin participan el Poder
Legislativo de la Unin, los partidos polticos nacionales y los ciudadanos, en los trminos
que ordene la ley. En el ejerciciode esa funcin estatal, la certeza, legalidad, independencia,
imparcialidad y objetividad sern principios rectores"
De la anterior definicin constitucional destacan cuando menos estos aspectos:

a) La definicin de los principios rectores de los procesos electorales.
b) La participacin de los ciudadanos, presumiblemente no miembros de algn partido
poltico, en las tareas del instituto;
e) La calificacin de "estatal" a la funcin electoral en contraposicin a la anterior
concepcin de una funcin "'gubernamental";
d) La eliminacin total de la participacin del gobierno federal en los procesos electorales.
Asimismo, el Constituyente Permanente recibi una iniciativa de modificacionesy adiciones
al artculo 130 de la Constitucin, cuyo propsito principal fue reconocer personalidad
jurdica a las iglesias y agrupaciones religiosas, y permitir que los ministros de cualquier
culto puedan votar, aunque no pueden ser votados. Las funciones relacionadas con la
aplicacin de las leyes reglamentarias que rigen a estas materias, corresponden a la
secretara de gobernacin. En efecto, la ley orgnica de la administracin pblica federal,
LAPF, establece lo siguiente:
"'Artculo 27.
XVlII.-Vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia de
culto pblico, iglesias, agrupaciones y asociaciones religiosas".
Estructura
orgnica
La secretara de gobernacin est organizada de la manera siguiente:

Un secretario (a);
Cinco subsecretaras: de gobierno, de desarrollo poltico; de asuntos religiosos; de
poblacin y de servicios migratorios; de comunicacin social;
Una unidad: de estudios legislativos;
Archivo general de la nacin;
Comisin calificadora de revistas y publicaciones ilustradas (secretara tcnica);
Tres centros nacionales: de desarrollo municipal, de prevencin de desastres; de
produccin de programas informativos y especiales;
Dos institutos nacionales: de migracin; de estudios histricosde la revolucin mexicana;
El consejo: nacional de poblacin (secretara tcnica);
313
Dos coordinaciones generales: de la comisin nacional de la mujer; de la comisin

mexicana de ayuda a refugiados;
Patronato para la reincorporacin social por el empleo en el distrito federal;
Una oficiala mayor;
Dieciocho direcciones generales
l. Organismos descentralizados
Instituto mexicano de la radio;
Talleres grficos de Mxico
Entidades
sectorizadas

Notimex, S~<\.. de C.V
Peridico El Nacional, SAo de C.V (en proceso de desincorporacin).
FUENTE: DOF-13-VlII-Ol
Los objetivos propios de la secretara de gobernacin en su rea de influencia son los
siguientes:
Objetivos
Contribuir a mantener la estabilidad poltica nacional.

Garantizar el libre y ordenado ejercicio de los derechos polticos.
Mantener y fortalecer la libertad de cultos.
Fortalecer el federalismo y la unidad nacional.
Coordinar y organizar la poltica de poblacin.
Conducir los servicios migratorios, la poltica de prevencin y readaptacin social
(reclusorios), y vigilar el cumplimiento de las polticas en materia de comunicacin.
El programa de accin del sector gobernacin es parte del esquema de accin
gubernamental nacional. La estructura conceptual de metas sectoriales se transcribe a
continuacin:
Fomentar el desarrollo poltico del pas, tanto en lo individual como en lo colectivo,
con objeto de contribuir al logro de la estabilidad poltica y seguridad de la nacin.
Regular la comunicacin social, estableciendo las medidas necesarias para reafirmar
los principios de la dignidad humana y contribuir a elevar el nivel cultural y educativo
de la poblacin.
Establecer la poltica de poblacin y servicios migratorios, controlando los flujos
migratorios nacional y extranjero; colaborar para la proteccin de los mexicanos
emigrantes y en su caso facilitar su repatriacin.
Establecer un padrn homogneo que vincule los actuales sistemas de registro para
obtener informacin completa sobre los residentes en el territorio nacional.
Coordinar la poltica de prevencin y readaptacin social en todo el pas, sobre la base
de sistemas penitenciarios modernos que permitan la readaptacin efectiva de los
delincuentes y menores infractores.
Programa de
accin
314
Seguridad
interna
La seguridad interna es una atribucin importante de la secretara de gobernacin. IXI

lleva a cabo a travs de dos programas especficos, como son el de investigaciones y
anlisis sociopoltico y e! de seguridad.
El programa de seguridad, hace posible vigilar e informar a las autoridades superiores

de la propia secretara de aquellos hechos que, a su juicio, vayan en contra de la seguridad
de la nacin, hacindolos del conocimiento del ministerio pblico.
El otro programa permite, bsicamente, efectuar investigaciones y anlisis acerca de.
problemas de tinte poltico y social del pas, as como otras investigaciones auxiliares y de
apoyo a otras reas de la secretara, por ejemplo auxiliar en la investigacin de infracciones
a la ley federal de juegos y sorteos.
Los problemas propiamente administrativos de la secretara son de tres rdenes. El
primero se relaciona con el manejo de la poltica de migracin y los servicios de
naturalizacin. A la inversa del resto de la administracin pblica, en este caso la lentitud
de trmites y los prolongadsimos perodos de resolucin no son indicativos de ineficiencias,
sino de la decisin deliberada de aceptar extranjeros en nmero muy reducido; se ha
preferido este mtodo al establecimiento de cuotas de migracin. Sin embargo, la presin
de los peticionarios, intermediarios y la opinin pblica, crean tensiones internas y proyectan
una imagen equivocada sobre los funcionarios responsables.
En segundo lugar, uno de los problemas administrativos ms agudos es el que
representa el sistema penitenciario para reos de delitos del orden federal. Es muy difcil
lograr la combinacin de reclusin, rehabilitacin y disciplina rigurosa ron buen trato.
Esta combinacin se ha logrado adecuadamente en la colonia penal de las Islas Maras.
En otros reclusorios se est muy lejos de lograr estos propsitos.
En tercer lugar, hay que mencionar los complejos problemas a los que se enfrenta la
cartilla nica de registro que e! sector ha propuesto. Una parte de! prestigio tcnico de la
secretara depende de que ese ambicioso programa pueda operar.
Creacin del
sistema de
comunicacin
social
En marzo de 19&3 el ejecutivo federal crea el sistema de comunicacin social (SeS),

dependiente directo de la secretara de gobernacin. Este sistema de integra con los
siguientes organismos pblicos descentralizados:
a. Instituto Mexicano de la Radio (IMEH)
b. Instituto Mexicano de la Televisin (IMT)
c. Instituto Mexicano de Cinematografa (IMCINE)
Los decretos de creacin de estos organismos se publicaron el 25 de marzo de 198:3.
Entre las razones principales que el presidente de la repblica exponp para la creacin de
tales organismos pblicos, se mencionan fortalecer la integracin nacional; mejorar las
formas de convivencia humana; proporcionar informacin objetiva; promovpr la formacin
y orientacin de una conciencia pblica de acuerdo a la realidad nacional; y err-ar
instrumentos de educacin y culturas populares.
315
Las funciones sustantivas relevantes de estos organismos descentralizados, que

formaban el ses del Estado mexicano eran promover y coordinar las actividades
radiofnicas, la produccin y transmisin de materiales televisivos, as como la produccin,
distribucin y exhibicin de material cinematogrfico del gobierno federal.
Con la venta del canal 13 de televisin al sector privado en 1993, (televisin azteca), se
cancel la existencia del instituto mexicano de televisin; de hecho se inici la desaparicin
del sistema federal de comunicacin, como tal.
El rgano de mxima autoridad en las tres entidades mencionadas era la junta directiva
y estaba integrada por altos funcionarios: los secretarios de gobernacin, presidente de la
junta; hacienda y crdito pblico; programacin y presupuesto; secretara de la contralora
y desarrollo administrativo; economa; comunicaciones y transportes; educacin pblica
y de salubridad.
El patrimonio de cada uno de los institutos del sistema de comunicacin social, se
integra con los bienes muebles e inmuebles y los valores asignados por el gobierno federal,
el presupuesto anualmente asignado por la federacin y los ingresos percibidos por los
servicios prestados.
111.- SECRETARA DE SEGURIDAD PBLICA

En las grandes urbes del pas y en algunas reas rurales los ndices delictivos han crecido
de manera alarmante en los ltimos aos. Los problemas de falta de seguridad fsica
personal y domiciliaria, asaltos a mano armada en las calles, en los bancos y en los
domicilios, los secuestros, los robos de autos, y otros delitos grave y violentos han
aumentado en nmeros absolutos y relativos. Frente a este panorama el gobierno de la
repblica y los gobiernos estatales, del distrito federal y municipales han tomado diversas
medidas. Una de las ms recientes fue la creacin, en diciembre del 2000, de una nueva
dependencia federal encargada de combatir esta clase de delitos: la secretara de seguridad
pblica.
Como es natural la nueva dependencia carece de antecedentes directos en la administracin
pblica federal; pero los tiene muy amplios en fuentes indirectas.
Mencionaremos nicamente algunas. Dentro del propio gobierno federal fue creado, en
las postrimeras del pasado siglo, un mecanismo de coordinacin nacional para combatir
la delincuencia organizada a excepcin del trfico de drogas que recibe atencin por
separado, denominado "sistema nacional de seguridad pblica", porque en su seno se
coordinaban y coordinan acciones de todos los rdenes gubernamentales y de las distintas
policas que dependen de los mismos.
Por otra parte, desde hace muchos aos el gobierno del distrito federal cre una
dependencia con idntico nombre al que ahora ostenta la federal. Tena y tiene similares
objetivos pero constreidos al mbito territorial del distrito federal.
Antecedentes
316
El sistema
nacional de
seguridad
pblica
El artculo 21 de la Constitucin en sus ltimos dos prrafos, se refiere al tema de la

seguridad en los trminos siguientes:
"ArtIculo 21
La seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los
estados y los municipios, en las respectivas competencias que esta Constitucin seala.
La actuacin de las instituciones policiales se regir por principios de legalidad, eficiencia,
profesionalismo y honradez.
La Federacin, el Distrito Federal, los estados y municipios se coordinarn en los trminos

que la ley seale, para establecer un sistema nacional de seguridad pblica".
Anteriormente corresponda a la secretara de gobernacin encabezar el sistema nacional
de seguridad pblica, que como lo seala la Constitucin es un mecanismo de coordinacin
nacional para obtener la mayor eficiencia posible en esas tareas. Hoy en da es la secretara
de seguridad pblica la encargada de presidir ese sistema. El rgano superior del sistema
nacional es un consejo nacional de seguridad pblica, al que acuden representantes de
todas las organizaciones involucradas. Es en el seno del consejo donde se logra el ltimo
escaln de coordinacin.
La polica
federal
preventiva
Justo antes de terminar el siglo anterior, el gobierno federal toma la decisin de crear un
cuerpo policiaco federal al que se denomin la polica federal preventiva PFP. Este cuerpo
constituy una 'respuesta a los numerosos problemas que presentaba la depuracin y el
mejoramiento de los agrupamientos de seguridad de las entidades federativas a quienes
legalmente corresponda la funcin preventiva del delito. La PFP fue tambin una respuesta
a las dificultades presupuestales, administrativas y tcnicas que prcticamente
imposibilitaban la coordinacin eficiente entre los agrupamientos de polica de las distintas
entidades federativas.
Hasta diciembre del 2000 la PFP estuvo bajo el mando de una oficina de la secretara de
gobernacin. Sin embargo, las tareas de esta ltima dependencia, que son
fundamentalmente de carcter poltico y mantenimiento de la paz interior por medios no
sancionadores ni represivos, se compadecan mal con las funciones necesariamente
represivas y de fuerza que corresponden a todo cuerpo policiaco. Por esta razn se adscribi
a la nueva secretara de seguridad pblica la conduccin de la PFP.
La existencia de la PFP ha sido cuestionada por algunos jurisperitos por carecer del
sustento constitucional explcito. Como se sabe, la funci6n policial preventiva ha
correspondido siempre al mbito de las atribuciones de los ejecutivos locales y municipales.
No se discute la necesidad de esta institucin a nivel federal: simplemente se afirma que
algunos juristas consideran que su base constitucional es dbil. Quienes afirman lo contrario
sealan que el fundamento legal para la creacin de la PFP se encuentra precisamente en
las reformas constitucionales al artculo 21 de la Constitucin de 199 ..., arriba transcritas.
Esa reforma motiv en 1995 la expedicin de la ley general que establece el sistema de
seguridad pblica y seala las formas de coordinacin de esa nueva institucin. Por otra
317
parte, se indica que la nueva ley de la polica preventiva de 1999 es tambin reglamentaria
del artculo 21 constitucional.
En los trminos del artculo 30-bis de la LOAPF, a la dependencia en estudio corresponden
las principales atribuciones siguientes:
Atribuciones
a) Desarrollar las polticas de seguridad pblica y proponer la poltica criminal en el

mbito federal;
b) Presidir el consejo nacional de seguridad pblica y representar al ejecutivo federal en
su seno; proponer a su secretario ejecutivo y proponer las polticas, las acciones y
estrategias de coordinacin para todo el territorio nacional;
e) Fomentar la participacin social y ciudadana en las tareas preventivas y de vigilancia,
induyendo la formulacin de planes y programas de seguridad; atender las quejas de
los ciudadanos;
d) Organizar y dirigir a la polica federal preventiva PFp' induyendo el establecimiento
de un servicio civil de carrera;
e) Establecer un sistema de informacin destinado a obtener y procesar datos para la
prevencin de los delitos;
f) Organizar un servicio para atender a las vctimas del delito;
g) Otorgar las autorizaciones a empresas que presten servicios privados de seguridad en
dos o ms entidades federativas, as como supervisar su funcionamiento;
h) Celebrar convenios y colaborar con otras autoridades cuando lo soliciten, en el marco
del sistema nacional de seguridad.
En adicin a las disposiciones de la Constitucin y a las de la LOAPF, las principales
normas que rigen las actividades de esta dependencia, son:
Marco jurdico
Ley general que establece las bases de coordinacin del sistema nacional de seguridad
pblica;
Ley de la polica federal preventiva;
Ley general de vas de comunicacin;
Ley de caminos puentes y autotransporte federal;
La organizacin de esta dependencia es la siguiente:
Un secretario;
Dos subsecretaras: de seguridad pblica y de servicios a la ciudadana;
Una oficiala mayor;
Dos coordinaciones generales: de asuntos jurdicos y de asuntos internos;
Una unidad de prevencin y readaptacin;
El consejo de menores;
El consejo de seguridad nacional (que se integra con los representantes de los sistemas
estatales de seguridad);
La secretara ejecutiva del sistema nacional de seguridad;
La polica federal preventiva, PFP;
Once direcciones generales.
Estructura de
organizacin
Defensa y
Marina
28
1. DEFENSA NACIONAL (SON)

El antecedente ms remoto de esta secretara se encuentra en la constitucin de Apatzingn
de 18H, ordenamiento que en su artculo 134 la instituye con el nombre de secretara de
guerra, denominacin que se modifica con posterioridad en el reglamento para el gobierno
interior y exterior de las secretaras de estado y del despacho universal, que expidi la
junta soberana provisional gubernativa el 8 de noviembre de 1821 en el que se creo la
secretara de Estado y del despacho de guerra y marina.
Antecedentes
Las siete leyes constitucionales de 1836 tambin regularon lo relativo al ministerio de

guerra y marina cuyo funcionamiento se ratific en las bases de organizacin poltica de
la repblica mexicana, 1'113 de junio de 1843.
Otro antecedente de la dependencia que nos ocupa se localiza en el estatuto orgnico
provisional de la repblica mexicana del 15 de mayo de 1856 en el que se estableci el
ministerio de guerra. De 1861 a 1891 este ministerio funcion con el nombre de secretara
de guerra. La ley de secretaras de estado de 1917 la denomin secretara de guerra y
marina hasta que por decreto del 25 de octubre de 1937 se cambi a la actual secretara
de la defensa nacional.
EI31 de diciembre de 1939 fue creado el departamento de marina, separndose esas
funciones de la secretara de la defensa.
La secretara de la defensa nacional SI' ocupa de las actividades militares y de defensa del
pas. Organiza, administra y prepara al ejercito y a la fuerza rea, el servicio militar
nacional y las reservas del ejercito y la fuerza rea. Las anteriores atribuciones se
complementan con el manejo del activo del ejercito, la fuerza area y la guardia nacional,
que por ley tambin corresponde a la secretara en estudio y la formulacin y ejecucin de
los planes y ordenes militares del pas.
El artculo 29 de la ley orgnica' de la administracin pblica federal seala, adems
de las anteriores atribuciones, la de intervenir en la expedicin de permisos para la portacin
Atribuciones
320
de armas, comercio, transporte y almacenamiento y para realizar expediciones o

exploraciones cientficas en el territorio nacional o en el extranjero; as mismo, debe
intervenir en las operaciones de importacin y exportacin de toda clase de armas de
fuego, explosivos, municiones, agresivos qumicos, artificios y material estratgico.
En otros aspectos la secretara de la defensa nacional tiene a su cargo la planeacin,
direccin y manejo de la movilizacin del pas en caso de guerra; la construccin y
preparacin de las obras militares de todo tipo. En el caso de construccin de vas de
comunicacin terrestres y areas, la secretara de la defensa nacional opina y proporciona
asesoramiento.
Marco jurdico
Las disposiciones principales que rigen la accin de esta dependencia, en adicin a la

Constitucin y a la LOAPF, son:
Ley de disciplina del ejrcito y fuerza area mexicanos;
Cdigo de justicia militar;
Ley federal de armas de fuego;
Ley del servicio militar nacional;
Ley para la comprobacin, ajuste y cmputo de servicios en el ejrcito nacional;
Ley orgnica del banco nacional del ejrcito;
Ley del instituto de seguridad social para las fuerzas armadas.
Estructura
orgnica
Estructura
orgnica
Secretario
Estado mayor de la defensa nacional;
rganos del fuero de guerra;
Inspeccin y contralora general;
Comandancia de la fuerza area;
Comandancias territoriales;
Subsecretara del ramo;
Oficiala mayor;
Rectora de la universidad del ejercito y fuerza area;
Veintin direcciones generales.
1. Organismos descentralizados:
Instituto de seguridad social para las fuerzas armadas mexicanas
ll. - Fideicomisos pblicos:
Fideicomiso para construcciones militares.
Programa de
accin
La secretara de la defensa nacional efecta diversas acciones en el marco de su programa

sectorial:
Planea, coordina y evala el adiestramiento y movilizacin del ejrcito y fuerza area
mexicana, a fin de proporcionar la seguridad nacional.
321
Controla, vigila y expide permisos para el comercio, importacin de armas de fuego,

municiones, explosivos, agresivos qumicos, artificios y material estratgico e interviene
en la expedicin de permisos para la portacin de armas de fuego.
Prepara el servicio militar nacional.
Atiende las necesidades de seguridad y auxilia a la poblacin civil.
Atiende las necesidades de seguridad y vigilancia del espacio areo.
Planea y ejecuta las actividades de abastecimiento, transporte, enlace, evacuacin;
presta los servicios de sanidad militar.
Fabrica y prepara el armamento, maquinaria, municiones y equipo blico necesario
para abastecer a las fuerzas armadas mexicanas.
11. MARINA (SM)

Esta dependencia de la administracin pblica centralizada, no est considerada
corno coordinadora de sector administrativo porque no existen entidades en el mbito de
la administracin pblica paraestatal que realicen actividades o fines especficos
relacionados con atribuciones de esta secretara.
El antecedente ms remoto de esta dependencia federal es la creacin de la secretara de
Estado y del despacho de guerra y marina que surge en 1891; las funciones que tena
sobre vas martimas de comunicacin, obras en los puertos, faros, lagos y canales pasan
a la secretara de comunicaciones y obras pblicas.
Antecedentes
Posteriormente, en 1939, una iniciativa presidencial crea el departamento de la marina

nacional con el propsito de unificar la direccin y control de los asuntos nacionales del
mar. En 19...0 se le da la categora de secretara de estado.
Hay dos cambios significativos de esta secretara: En 1946 el primero, mediante el
mal se le permite organizar, administrar y preparar la armada de Mxico, organizar y
promover la marina mercante, el trfico martimo y fluvial, y conservar y desarrollar la
fauna y la flora de mar y ros. Con la ley de secretaras y departamentos de Estado de
1958, la materia relativa a pesca se atribuye a la secretara de comercio y la zona martima
terrestre a la de patrimonio nacional, lo que representa el segundo cambio.
Las principales disposiciones que rigen la actividad de esta dependencia, adicionalmente
a las disposiciones de la Constitucin y la LOAPF, son:
Marco jurdico
Ordenanza general dt' la armada;

Cdigo de justicia militar;
Ley del instituto de seguridad social para las fuerzas armadas;
Ley de disciplina de la armada de Mxico;
I.RY orgnica de la armada de Mxico.
Esta dependencia militar est organizada de la manera siguiente:
Un secretario;
junta de almirantes;
Estructura
orgnica
322
Estado mayor general de la armada;

Cuartel general;
Inspeccin y contralora general;
Regiones, zonas y fuerzas navales;
Subsecretara;
Unidad de historia y cultura naval;
Oficiala mayor;
Unidad de conservacin y mantenimiento;
Trece direcciones generales.
Atribuciones
Conforme a la ley orgnica de la administracin pblica federal, la secretara de marina

tiene el encargo de llevar a cabo la atencin de ciertos asuntos especficos como son la
organizacin, administracin y preparacin de la armada; ejercer la soberana en aguas
territoriales, vigilando las costas del territorio, las vas navegables, las islas nacionales y la
zona econmica exclusiva.
Asimismo, le corresponde la construccin, reconstruccin y conservacin de las obras
portuarias que demande la armada; la organizacin y la prestacin de servicios de sanidad
naval; participa de manera directa o en colaboracin en la programacin y ejecucin de
trabajos de investigacin oceanogrfica en las aguas de jurisdiccin federal.
Principales
programas
Adems de los programas de administracin que lleva a cabo Ia secretara, sobresale el

programa denominado "preservacin de la soberana y de los recursos martimos
nacionales; seguridad, vigilancia y ejercicio de la jurisdiccin federal militar {'JI la faja
costera nacional y reas de responsabilidad", que absorbe el 74% del total del presupuesto
de la dependencia.
Este programa contempla trabajos de planeacin, evaluacin de operaciones navales
y del desarrollo integral de la armada; vigilar la zona econmica exclusiva; proteger el
trfico martimo, fluvial y lacustre, efectuar operaciones de rescate y salvamento, as
como auxiliar a la poblacin civil en casos de desastre.
Asimismo, realiza acciones para evitar el contrabando y el trfico ilegal de
estupefacientes y colabora en labores de vigilancia con las autoridades civiles y
militares en la faja costera nacional.
La Procuradura
General de la
Repblica
Los historiadores del derecho remontan los orgenes de la actual PCR a la figura del
"fiscal de las reales audiencias" del derecho novohispano (Burgoa, 1973). No obstante,
es en el proyecto de nueva Constitucin enviado al Constituyente de Quertaro por D.
Venustiano Carranza y en el texto final de la Carta Magna de 1917, donde se define y
organiza el novedoso perfil del ministerio pblico mexicano y de su rgano titular, la
PGR.
29
Antecedentes
Hasta 1917 era atribucin de los jueces instructores llevar a cabo la investigacin de los
delitos -valindose del mando que disponan sobre la polica judicial- la instruccin del
proceso, la bsqueda, recopilacin y desahogo de las pruebas y, la emisin de la sentencia.
Esta acumulacin de atribuciones en la persona del juez del proceso le confera un poder
que frecuentemente se tornaba inquisitivo y arbitrario. Es fcil imaginar que un juez que
haba investigado un delito y reunido pruebas inculpatorias, con dificultad podra valorar
imparcialmente las de descargo presentadas por la defensa y viceversa. Por esa razn en
la exposicin de motivos del proyecto de Constitucin enviada por el primer jefe
constuucionalista, en diciembre de 1916, propuso la creacin de una verdadera institucin
del ministerio pblico, a la cual se le atribuiran entre otras, las funciones de investigar el
delito, recabar pruebas, comandar a la polica judicial, y consignar ante un juez al presunto
delincuente. En tanto que se reserv al juez la funcin instructora, la valoracin de las
pruebas y la sentencia.
Esta separacin de funciones entre el juez y el ministerio pblico es una de las ms
valiosas aportaciones jurdicas personales de D. Venustiano Carranza y de la propia
Constitucin.
La procuradura general de la repblica, PCR, ocupa un lugar singular y separado dentro

de la estructura del poder ejecutivo federal. Ello explica la circunstancia de que esta
importantsima unidad no haya sido asignada ni descrita en alguno de los sectores de la
administracin pblica estudiados hasta ahora.
En los trminos de la ley orgnica de la administracin pblica federal (LOAPF), artculos
1 y 2, la PCR no est incluida dentro de la administracin pblica federal centralizada ni
la paraestatal. El primero de los artculos mexicanos a la letra seala:
Ubicacin de
la PGR en la
estructura
administrativa
324
"'Artculo 1.- La presente Ley establece las bases de organizacin de la Administracin

Pblica Federal, centralizada y paraestatal.
La Presidencia de la Repblica, las Secretaras de Estado, ros Departamentos
Administrativos y la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, integran la Administracin
Pblica Centralizada.
Los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, las instituciones
nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos,
componen la administracin pblica paraestatal".
No obstante estar excluida de la anterior enumeracin, la Constitucin al crear a la PCR
la hace depender directamente del titular del poder ejecutivo federal. El artculo
correspondiente, en la parte conducente, seala a la letra:
"'Artculo 102. - A. La ley organizar el Ministerio Pblico de la Federacin, cuyos
funcionarios sern nombrados y removidos por el Ejecutivo, de acuerdo con la ley
respectiva. El Ministerio Pblico de la Federacin estar presidido por un Procurador
General de la Repblica, designado por el titular del Ejecutivo Federal con ratificacin del
Senado o, en sus recesos, de la Comisin Permanente.
El procurador podr ser removido libremente por el Ejecutivo.
Por su parte, la ley orgnica de la procuradura general de la repblica, LOPCR,

establece que la misma se halla "ubicada en el mbito del poder ejecutivo federal" (artculo
1); en otro dispositivo establece que "Para los efectos del Ttulo Cuarto de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Procuradura Ceneral de la Repblica se
considera integrante de la Administracin Pblica Federal centralizada ... " (artculo 56).
Los constitucionalistas mexicanos (por ejemplo: Burgoa, 1973; Rabasa y Caballero.
1997) no se detienen a analizar este punto; no conceden importancia al hecho de que la
PCR est legalmente excluida de la administracin pblica federal. Se concretan a sealar
que su titular -y la institucin que representa - son subordinados jerrquicos del presidente
de la repblica y de l dependen. En conclusin, cabe afirmar que la PCR si bien no es
parte de la administracin federal, es parte integral de uno de los poderes de la Unin, el
ejecutivo.
La funcin del
ministerio
pblico
La Constitucin de 1917 cre una nueva y trascendental funcin para los poderes pblicos:
la funcin del ministerio pblico o simplemente el ministerio pblico federal. La ejecucin
de esta funcin le fue encomendada, como se dijo arriba, al poder ejecutivo federal quien
a su vez la deleg a una nueva institucin y a su titular: la PCR. Esta ltima es denominada,
tambin, "la autoridad del ministerio pblico"; pero no se debe confundir a la funcin en
si misma con la institucin que la desempea. La PCR es responsable de ejecutar todas
las atribuciones que la ley encomienda al ministerio pblico federal y, adicionalmente.
otras que no son funciones ministeriales propiamente dichas.
315
Hay que hacer notar que la Constitucin en diversos artculos se refiere al ministerio
pblico aludiendo indistintamente a la funcin o a la institucin. El significado, en cada
caso, se desprende del contexto en el que se dan las frases del dispositivo constitucional.
Un ejemplo de la situacin anterior lo encontramos en el artculo 102 -A de la Carta
Magna. El primer prrafo de la seccin A se refiere a la institucin del ministerio pblico,
la PGR y a su titular, el procurador general de la repblica; el segundo prrafo de la
propia seccin A enumera los principales contenidos de la funcin del ministerio pblico. A
la letra dict':
"Artculo 102. - A. La ley organizar el Ministerio Pblico de la Federacin, cuyos
funcionarios sern nombrados y removidos por el Ejecutivo, de acuerdo con la ley
respectiva. El Ministerio Pblico de la Federacin estar presidido por un Procurador
General de la Repblica, designado por el titular del Ejecutivo Federal con ratificacin del
Senado o, en sus recesos, de la Comisin Permanente. Para ser Procurador se requiere
ser ciudadano mexicano por nacimiento; tener cuando menos treinta y cinco aos cumplidos
el da de la designacin; contar, con antigedad mnima de diez aos, con ttulo profesional
de licenciado en derecho; gozar de buena reputacin, y no haber sido condenado por
delito doloso. El procurador podr ser removido libremente por el Ejecutivo.
Incumbe al Ministerio Pblico de la Federacin, la persecucin ante los tribunales, de
todos los delitos del orden federal; y, por lo mismo, a l le corresponder solicitar las
rdenes de aprehensin contra los inculpados; buscar y presentar las pruebas que acrediten
la responsabilidad de estos; hacer que los juicios se sigan con toda regularidad para que
la administracin de justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicacin de las penas e
intervenir en todos los negocios que la ley determine.
"
La ley orgnica de la procuradura general de la repblica, LOPGR, incurre en el uso

indistinto de la terminologa de manera similar a lo que ocurre con la Constitucin, como
queda explicado.
La LOPCR establece en detalle las siguientes atribuciones del ministerio pblico y, por
tanto, de la PGR:
1.
Vigilar la constitucionalidad y la legalidad en el mbito de su competencia;

Promover la pronta, expedita y debida procuracin de justicia;
1lI. Velar por el respeto de los derechos humanos en la esfera de su competencia;
IV. Intervenir ante las autoridades judiciales en todos los negocios en que la federacin
sea parte, as como en los casos de los diplomticos y los cnsules generales;
V Perseguir los delitos del orden federal;
VI. Intervenir en el sistema de planeacin democrtica;
VII. Participar en el sistema Nacional de Seguridad Pblica;
VIII. Dar cumplimiento a las leyes, acuerdos y tratados internacionales en los que se
prevea la intervencin del gobierno federal;
IX. Con la representacin del ejecutivo federal celebrar convenios de colaboracin en el
mbito de su competencia, con los estados de la federacin y el distrito federal;
n.
Atribuciones
principales del
ministerio
pblico y de la
PGR
326
X. Intervenir como parte en todos los juicios de amparo. salvo

juicio del procurador gfllt'ral no exista inters pblico,
El procurador
general ya no
es consejero
jurdico
f'H
aquellos en los que a
Hasta antes de la reforma constitucional de 199;. el procurador general de la repblica

actuaba, tambin, como consejero gellfral jurdico del ejecutiH) federal. 0\ pan ir de esa
reforma, el legislador separ las funciones de consejera jurdica de las correspondir-nt al
ministerio pblico, creando una oficina ad hoc para las primeras. El lrimo prrafo rk-l
artculo 102 seccin A de la Constitucin a la letra dice:
"La funcin de consejero jurdico del Cobierno. estar a <'argo de la dependencia dr-l
Ejrcutivo Federal que. para tal de!'lo. establezca la ley",
"UNA REFRMt\ DISCUTIBLE"

"La calidad del Procurador como consejero jurdico del gobierno, es decir, asesor en puntos
de derecho, no necesariamente representante o gestor de aquel en juicio o fuera de l,
producido de la tradicin jurdica del Attomey General en el derecho norteamericano. Desde
los primeros momentos en la historia independiente de los Estados Unidos de Amrica, esto
es desde la Presidencia de Jorge Washington, el Attorney General fue Consejero Jurdico del
Presidente de la Unin (y de otros altos funcionarios administrativos). Esta misin no tropez
con objeciones mayores y se ha ejercido regularmente,
La iniciativa presidencial de reforma al artculo 102 no mutilaba esta encomienda
constitucional del Procurador; La supresin ocurri, inopinadamente, en el estudio de la
reforma por parte de las comisiones dictaminadoras de la Cmara de Senadores, Sin entrar
en detalles que hubieran sido necesarios o al menos convenientes para justificar el cambio en
una norma casi centenaria, ese dictamen propuso que la Consejera Jurdica se retirase de
las atribuciones del Procurador. Se aludi, someramente, a la existencia de opiniones
divergentes en cuanto a la compatibilidad de reunir las tareas de Ministerio Pblico y de
Consejero Jurdico en un mismo funcionario. No era este, empero, el asunto polmico a
propsito del Procurador: la discusin ms antigua y persistente se refiere a la instalacin de
ste, titular del Ministerio Pblico, en el mbito del Poder Ejecutivo en vez de hallarse en el
Poder Judicial o en otro lugar del "mapa orgnico" de la Federacin".
Garca Ramrez, 1997.
Marco legal
La funcin del ministerio pblico federal y las principales caractersticas de la operacin y

estructura de la PGR SI' rigen, primeramente. por lo dispuesto en los artk-ulos 16. 1:. Ht
19, 102, 10:3. 105. 107 Y 119 de la Constitucin. Adicionalmentr por:
La ley orgnica de la procuradura genrral de la repblica y su reglallH'llto:
La ley grneral que establece las bases de coordinacin del sistema nacional d,' sl'guridad
pblica:
La ley federal de responsabilidades de los servidores pblicos:
Cdigo penal federal:
327
Ley para prevenir y sancionar la tortura;

Ley federal de defensora pblica;
Cdigo federal de procedimientos penales;
Ley federal contra la delincuencia organizada.
Un procurador general de la repblica;
Tres subprocuraduras: de coordinacin general y desarrollo; jurdica y de asuntos
internacionales; de procedimientos penales "A", "B" Y "C";
Fiscala especializada para la atencin de delitos electorales;
Oficiala Mayor:
- Visitadura general;
Contralora interna:
Unidad especializada en delincuencia organizada;
- Veintitrs direcciones generales, entre ellas la de operacin de la polica judicial federal;
Organos desconcentrados;
Centro de control y confianza;
Oficina central nacional interpol-Mxico;
Delegaciones en las entidades federativas;
Instituto de capacitacin;
- Agrt'gaduras.
Estructura
orgnica
Fuente: DOF-21-VlI-1999.
La LOPCR en vigor y su reglamento son dispositivos legales de corte moderno. En
adicin al contenido tradicional de toda ley orgnica en materia de atribuciones y
estructura, los textos mencionados crean un sistema profesional de carrera para el personal
t~mieo de la PCR, que incluye a todos los agentes del ministerio pblico, la polica judicial
y los servicios periciales. Dos aspectos interesantes de este procedimiento son que el ingreso
a los servicios se lleva a cabo por concurso interno o libre; asimismo, aquellas normas
establecen un cdigo de tica especializado en adicin a las disposiciones contenidas en la
ley de responsabilidades de los servidores pblicos.
Servicio civil y
cdigo de
tica
Relacin de
libros citados
en el texto
Adato Creen, Victoria, IJey Orgnica del PoderJudicial de la Federacion. Comentada,

Porra, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 1998
Bazdresch, Carlos, 1,,'1 futuro de la privatizacin, Porra, Mxico, 1994
Becerra, Ricardo, et. al. La mecnica del cambio poliuco en Mxico. Elecciones, partidos
.Y nfrnma:;/ Ricardo Becerra, Pedro Salazar, Jos Woldenberg, Cal y Arena, Mxico, 2000
Benson Natee Lee, l a diputacin provincial y el federalismo mexicano, FCE, Mxico,
198?
Burgoa Orihuela, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, Porra, 12 a edicin, Mxico,
1999
Carrillo Castro, Alejandro, Conferencia magistral "Onesis y Evolucinde la administracin
pblica en M(~xico"/ en Revista Temas de Administracin Pblica, nmero especial, Morelia,
Mich, Instituto de Administracin Pblica de Michoacn, Mxico, 2001
Carpizo McCregor, Jorge, 1';1 presidencialismo mexicano; Siglo XXI, 3 a edicin, Mxico,
198.'3,
----.....,m articulo 124 de la Constitucin. Comentario en los Derechos di"

pueblo mexicano. Mxico a traos de sus Constituciones, LV Legislatura del Congreso de
la Unin, Miguel ngel Porra, 4 a ed., Mxico, 1994, vol. 12
De la Madrid Hurtado, Miguel, ..studios de derecho constitucional, Porra, Mxico, 1982
------f<ljercicio de las facultades presidenciales, Porra, Mxico, 2001

De la Fuente, Juan Ramn, La educacin mdica y la salud de Mxico: textos de un
di~hate/Compilado por Juan Ramn de la Fuente; Rodolfo Rodrguez-Carranza, Facultad
de Medicina, UNAM, Siglo XXI, Mxico, 1996
Guia Tcnica para pi anlisis y desarrollo institucional de Ias oreanizaciones pblicas,

Presidencia de la Repblica, Coordinacin General de Estudios Administrativos, 1981
Cutirrez S., Rives Snchez, La Constitucin mexicana al [mal del siglo XX/Sergio Elas
Cutirrez S; Roberto Rives, 2 a.ed, Mxico, 1995
Hamilton , Madison y Jay, 1','1 federalista, FCE, Mxico, 1974
Hernndez Avendao, l lacia un sistema poliuco? Anlisis di" proceso electoralde 1997.
Universidad Iberoamericana, Mxico, 1998
Locke John, ..m ayo sobre el gobierno cuul. Aguilar, Mxico, 1983
331
332
Loaeza, Soledad, El Partido Acclon Nacional: IJa IWW1 marcha 1939-1994: Oposicin
leal y partido de protesta; FCE, Mxico, 1999
La organizacin de la administracin pblica en Mxico: Manual de oreanizacin de la

administracin pblica federal centralizada, INAP-Limusa Noriega, Mxico, 2000
Mier, Fray Servando Teresa de, Profecas del doctor Mier, Cmara de Diputados del H
Congreso de la Unin, Mxico, 19??
Montesquieu, Del esplruu de las leyes, Porra, Mxico, 1980
Narro Robles, Jos, IJa seguridad social mexicana en los albores del sip:lo XXI, FCE,
Mxico, 1993
Osborne and Gaebler, Heinoenting p:overnment, IloLV the enurpreneurial spirii is trans-
forming the public sector, Addison-Wesley, USA, 1997

Peters, Thomas J. and Waterman Jr.., Robert H, Fn busca de la excelencia, Lasser Press,
Mxico, 1984
Rabasa y Caballero, Mexicano, esta es tu Constitucin, Cmara de Diputados, LV
Legislatura, Miguel ngel Porra, 9" ed., Mxico, 1994:
Rives Snches,' Roberto, La Constitucin mexicana hacia el sip;lo XXI, Plaza y ValdesColegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Mxico, 2000
Rogozinsky, Jacques, IJa privatizacin en Mxico: Razones e impactos. Trillas. Mxico.
1997
Tena Ramrez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, Porra, 16" ed. Rev. y aum ..
Mxico, 1978
Tocqueville, Alexis, La democracia en Amrica. FCE, Mxico, 1978
NDICE DETALLADO
Pg.
XIII
Presentacin
PRIMERA PARTE:
BASES JURDICAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
1.
Partes de la Constitucin
El congreso Constituyente de 1916;

Poder Constituyente;
Modificaciones a la Constitucin;
Definicin de Constitucin,
Constitucin rgida;
Estructura de una Constitucin;
Parte orgnica;
Parte dogmtica;
Garantas sociales;
Parte econmica (1982);
Reforma al artculo 25;
Enmiendas constitucionales;
Reforma del Estado: etapa preliminar.
2.
Concepto de Estado.
13
Estado y Administracin Pblica;

La teora general del Estado;
Teoras sobre el concepto de Estado;
Teoras organicistas;
Teoras sociolgicas;
Teoras jurdicas;
Personalidad jurdica del Estado;
Hans Kelsen;
Teora acerca de los elementos del Estado;
Concepto de Estado de Derecho.
Elementos del Estado mexicano.

Pueblo o poblacin;
Aspectos jurdicos y demogrficos de la poblacin;
Aspectos jurdicos de la poblacin;
19
334
La nacionalidad;
Definicin de ciudadana;
La nacionalidad mexicana por nacimiento no se pierde;
Prdida de la nacionalidad por naturalizacin;
Cmo se pierde la ciudadana?;
Aspectos demogrficos de la poblacin;
Estructura de edades y sexo;
Poblacin rural y urbana;
Planeacin de los asentamientos humanos;
Descentralizacin de la vida nacional;
Territorio;
Definicin;
Cambios en el concepto de territorio nacional;
Plataforma continental;
Zona econmica exclusiva;
Reconocimiento de la ZEE por otros pases;
Espacio areo y espacio exterior;
Poder;
Soberana;
Independencia y supremaca;
La soberana reside ahora en la Constitucin;
Poder pblico y sus rganos;
Nacionalismo y soberana;
El concepto de so~rana en la doctrina mexicana:
Evolucin del concepto de soberana.
4.
Forma de organizacin del Estado

Constitucin y administracin pblica;
Cuatro caractersticas de la forma de gobierno;
Definicin de repblica;
La idea de la democracia;
El gobierno de los iguales;
Elementos del sistema democrtico mexicano;
La mayora como la expresin de la voluntad general;
Mayora calificada simple y relativa;
Definicin de mayora;
El sufragio universal como la igualdad de los nacionales;
Mayora y sufragio universal en la Constitucin;
Democracia pura;
Democracia semidirecta;
Democracia representativa;
Concepto moderno de representacin poltica;
Sistema federal.
33
335
5.
Antecedentes histricos del Federalismo
41
Federalismo norteamericano;
La convencin constitucional de Filadelfia;
El federalismo mexicano: observacin preliminar;
Sntesis histrica;
182-+;
18S7;
1917.
6.
Principales Rasgos del Federalismo Mexicano
49
Primer rasgo: dos rdenes, federal y estatal o local;

Tres rdenes jurdicos?;
Segundo rasgo: coexistencia de dos sistemas constitucionales;
Tercer rasgo: supremaca de la Constitucin federal;
Cuarto rasgo: "estados libres y soberanos";
Teora de la cosoberana;
Quinto rasgo: los elementos que integran a las entidades;
Ciudadana estatal;
Territorio estatal;
Poder estatal;
Sexto rasgo: idntica forma de gobierno;
Sptimo rasgo: municipio libre: otra esfera de gobierno;
Octavo y noveno rasgos;
Dcimo rasgo: la distribucin de competencias;
Mtodos para distribuir las competencias.
7.
Evolucin del Federalismo Mexicano

Situacin hasta la mitad del sigloXX;
La federacin edificaba obras locales;
Las obras locales construidas por la federacin resultaban ms caras;
Accin 1976-1982;
Nueva ley orgnica de la administracin pblica;
Descentralizacin de la vida nacional 1982-1988;
Convenio nico de coordinacin;
Obras transferidas;
Cmo operaba el CUC;
Logros del CUC;
Convenio nico de desarrollo;
Por qu CUDE?
Propsitos especficos del CUDE;
Programas de desarrollo econmico;
Diversidad de programas intergubernamentales;
Enfasis en el orden estatal;
57
336
El programa nacional de solidaridad;

Caractersticas de Solidaridad;
Principios y mtodos de trabajo;
Los municipios y Solidaridad;
Los programas de la administracin 1994-2000;
Transformacin del Ramo 33 del Presupuesto Federal;
La ley de coordinacin fiscal de 1980;
Planeacin y programacin regionales;
La descentralizacin administrativa: educacin y salud.
8.
Hacia un nuevo federalismo fiscal
71
Raz del federalismo mexicano;

Avances del federalismo administrativo y financiero;
Problemas fiscales de las entidades federativas;
Necesidad de modificar las competencias tributarias;
Necesidad de recuperar la potestad tributaria;
Cules impuestos para los estados?;
Una propuesta radical.
9.
Teora Poltica de la Divisin de Poderes
79
Antecedentes;
Dos acepciones de la palabra poderes;
Aristteles y John Locke;
Las ideas de Montesquieu;
Repercusiones de la divisin de poderes;
Crtica de la teora;
Modalidades de la divisin de poderes;
Parlamentarismo;
Presidencialismo;
Una forma extrema de la divisin de poderes;
El caso de Mxico: preeminencia y colaboracin de poderes:
La transicin poltica de Mxico;
El poder ejecutivo y el derecho a iniciar leyes;
El ejecutivo asigna los recursos presupuestales;
El congreso modifica el presupuesto;
10.
Divisin de Poderes en la Constitucin: Poder Legislativo

Texto constitucional;
El poder legislativo;
Estructura del poder legislativo;
Facultades del congreso;
Facultades exclusivas de la cmara de diputados;
Facultades exclusivas de la cmara de senadores;
87
337
Integracin de las cmaras;

Diputados de mayora;
Diputados plurinominales;
Requisitos para ser candidato a diputado o a senador;
Eleccin de senadores;
Crtica a la reforma de la cmara de senadores;
El "fuero" de los diputados y senadores;
Los diputados y senadores no pueden trabajar en otra cosa;
Qurum y ausentismo en el congreso;
Calificacin de las elecciones federales: antecedentes;
Organizacin interna del congreso y de cada cmara;
Comisin Permanente;
Agrupamiento ideolgico en las cmaras;
La junta de coordinacin poltica;
Comisiones y comits en la cmara de diputados;
Comisiones en la cmara de senadores;
Tipo de sesiones en las cmaras;
Procedimiento de discusin de las iniciativas;
Fases del procedimiento legislativo.
11.
Poder Judicial de la Federacin
101
Antecedentes;
Integracin;
Competencia de la suprema corte de justicia;
Control constitucional;
Competencia tradicional de la suprema corte;
Organizacin de la suprema corte;
Competencia y atribuciones del pleno;
Requisitos para ser ministro de la suprema corte;
Nombramiento de los ministros de la corte;
Fin de la inamovilidad de los ministros;
El consejo de la judicatura federal;
El tribunal electoral;
Los tribunales de circuito: unitarios y colegiados;
Los juzgados de distrito.
12.
Cargos de eleccin y procesos electorales

Cmo se elige al presidente;
Requisitos para ser presidente:
Casos de falta del presidente;
Eleccin de los miembros del congreso de la Unin;
Las grandes reformas electorales de fin de siglo.
109
338
13.
117
Partidos polticos
Elementos constitutivos de los partidos polticos;
Los partidos polticos en Mxico;
Constitucin de un partido;
La declaracin de principios;
El programa de accin;
Los estatutos;
El financiamiento pblico de los partidos polticos mexicanos;
Otras disposiciones del COFIPE;
Los partidos polticos nacionales;
Partido Accin Nacional, PAN: antecedentes:
El PAN en la actualidad;
Doctrina del PAN;
Antecedentes del PRI;
PNR;
Partido de la Revolucin Mexicana (PRM);
PRI;
Algunos principios fundamentales del PRI:
Situacin actual y proyeccin del PRI;
La XVIII asamblea general del PRI;
Partido de la revolucin democrtica, PRO:
Declaracin de principios del PRO;
Situacin actual y proyeccin del PRO;
Los partidos menores;
Nuevo mapa poltico de Mxico.
14.
Relaciones entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo Federales
1:l5
Principales obligaciones del ejecutivo frente al congreso o sus cmaras;

Nueva relacin entre los poderes legislativo y ejecutivo federales;
Tiempo pasado: la administracin pblica como foro de la poltica.
SEGUNDA PARTE:
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIN FEDERAL
15.
Caractersticas del TItular del Poder Ejecutivo

El depositario del poder ejecutivo;
Carcter unipersonal del titular;
Tipos de gobierno;
Jefe de estado y jefe de gobierno:
Cmo se elige el presidente:
141
339
Requisitos para ser presidente;

Casos de falta del presidente;
Ausencia del presidente electo;
Renuncia del cargo de presidente;
Solicitud del presidente ante el congreso;
Clasificacin de las facultades del ejecutivo;
Otra clasificacin de las facultades del ejecutivo:
Promulgacin y publicacin de las leyes;
Ejecucin y reglamentacin de las leyes;
Nombramientos y remocin de funcionarios;
Derecho de veto;
Otras facultades constitucionales del poder ejecutivo.
16.
Facultades del Ejecutivo en materia econmica.
151
Crecimiento de la intervencin estatal en la economa;

Atribuciones del estado y del ejecutivo;
Fundamento constitucional de las facultades del ejecutivo;
Reforma constitucional de 1983;
Sntesis de algunas facultades econmicas del estado y
del poder ejecutivo;
Transformacin de la filosofa en materia de intervencin
del estado en la economa;
Nueva poltica econmica y nuevo gerenciamiento pblico;
La cada del socialismo real;
Los principios del nuevo gerenciamiento pblico y de
la reinversin del gobierno;
Repercusiones en Mxico;
Leyes reglamentarias del artculo 27;
Modificaciones al artculo 28;
Cambios en la poltica hacia la banca privada;
Reprivatizacin de la banca;
Definicin de la poltica econmica: nuevas restricciones;
Abrogacin de las facultades econmicas del ejecutivo federal;
La ley federal de competencia econmica;
La comisin federal de competencia econmica:
El nuevo Banco de Mxico;
Atribuciones del ejecutivo en materia econmico-financiera;
Otras facultades econmicas del ejecutivo;
Facultades en la ley de fomento agropecuario;
Materia laboral;
Materia de poblacin.
17.
Organizacin Bsica del Poder Ejecutivo

El rgano "presidencia de la repblica" en la actualidad;
Estructura orgnica de la presidencia de la repblica
(hasta noviembre del 2000);
167
340
Cambios recientes en la organizacin de la presidencia de la repblica;

Consejera jurdica del ejecutivo;
Otras oficinas de apoyo;
Comentario crtico sobre la oficina ejecutiva de la presidencia;
Secretara particular y privada;
Direccin de administracin;
Direccin de quejas;
Estado mayor presidencial;
Desaparicin del secretariado tcnico de gabinetes especializados: crtica;
Coordinacin general de comunicacin social;
Cambios recientes en la organizacin de la presidencia de la repblica;
Carcter dual de la administracin federal;
Caractersticas de la organizacin centralizada y la paraestatal;
Administracin central;
Doble carcter de los secretarios;
Refrendo;
Relaciones de los secretarios con otros poderes;
Delegacin de facultades a las secretaras;
La autoridad presidencial no se delega;
Gabinete presidencial en pleno;
Desaparicin de los "Gabinetes especializados";
Areas de gobiemo.
18.
El Presidente: Conductor de la Administracin

Influencia presidencial;
El presidente es cspide de la pirmide administrativa;
Preeminencia del poder ejecutivo;
Efecto de demostracin;
Nuevas relaciones de poder en el sistema poltico;
Necesidad de contrapesos;
Elementos que explican la preeminencia del poder ejecutivo federal:
Facultad de iniciar leyes;
Comandante supremo;
Direccin econmica;
Jefe del partido;
Nombramientos o cargos;
Tendencia hacia el autoritarismo}:
No reeleccin;
Supuesta capacidad ilimitada;
Informe presidencial;
Cambios en la ceremonia y contenido del informe;
Limitaciones jurdicas al poder presidencial;
Limitaciones no jurdicas al presidente.
183
341
19.
La privatizacin: un cambio estructural en la administracin
193
Criterio bsico;
Principales caractersticas de la estructura;
Antecedentes de la sectorizacin de la administracin;
Necesidad de la sectorizacin;
Definicin y alcance de la sectorizacin;
Objetivos bsicos de la sectorizacin;
Criterios de sectorizacin;
Categoras sectoriales;
Dependencias de orientacin y apoyo global;
Dependencias coordinadoras de sector;
Entidades paraestatales coordinadas;
El prO(~eso de privatizacin: antecedentes;
La privatizacin: concepto;
Transformacin del concepto de privatizacin;
Razones que dieron origen a los procesos de
desincorporacin y privatizacin;
Impacto de la privatizacin sobre la sectorizacin.
20.
Secretaras Globalizadoras
Integracin;
Definicin de estructura orgnica;
l. Hacienda.
Antecedentes;
Mareo jurdico
Atribuciones;
Principales programas;
Papel orientador y globalizador;
Estructura orgnica;
Principales problemas administrativos;
El sistema de administracin tributaria, SAl';
Gigantismo;
Crecimiento de recursos;
Entidades sectorizadas.
11. Secretara de la Contralora y

Desarrollo Administrativo. SECODAM
Antecedentes;
Desaparicin de la primera contralora;
Atribuciones;
Marco jurdico;
Funcin preventiva;
213
341
Funcin fiscalizadora;
Funcin sancionadora;
Funcin de modernizacin;
Filosofa poltica;
Ambito de competencia;
Carcter globalizador;
Fiscalizacin superior y SECODAM;
Estructura orgnica.
21.
Areas Econmicas
I.
Energa.
Misin;
Marco Jurdico;
Estructura orgnica;
Dificultades de coordinacin;
Transformacin de los programas del sector;
Comentario sobre los cambios en las polticas y
programas; Entidades sectorizadas.
Economa
Antecedentes;
Marco jurdico;
Atribuciones;
Distribucin y precios oficiales;
Fomento industrial;
La desregulacin;
El comercio exterior;
Promocin de la inversin nacional y extranjera;
Abasto nacional de alimentos y productos de consumo genrral;
Estructura orgnica;
11.
22.
Subsector de Alimentos
I.
Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural,

Pesca y Alimentacin.
Antecedentes;
Situacin actual;
Principales atribuciones;
Marco jurdico;
Estructura orgnica;
Programas especiales: procampo. alianza para
el campo, riesgo compartido;
229
241
343
23.
Comunicaciones, Transportes y Turismo
1.
Comunicaciones y Transportes (SCT)

Antecedentes;
Misin;
Marco jurdico;
Atribuciones;
Estructura orgnica;
Nuevo aeropuerto para la ciudad de Mxico:
La comisin federal de telecomunicaciones;
11.
251
Turismo (SECTUR)
Antecedentes:
Marco jurdico:
Objetivos de los programas:
Estrategias:
Promocin de la demanda turstica:
Financiamiento de la actividad turstica;
Entidades sectorizadas,
24.
Educacin
Integracin;
Obstculos para el agrupamiento de sectores;
SEP: Antecedentes:
Marco jurdico:
Artculos constit ucionales:
Otras normas;
Estructura orgnica:
Entidades secrorizadas:
Objetivos de la poltica educativa;
Programas prioritarios educativos;
Educacin para todos;
Educacin propedetica terminal;
Formacin profesional:
Algunos problemas administrativos;
Regulacin y control;
Desarrollo institucional;
Hacia la completa descentralizacin educativa:
Primera etapa: la desconcentracin;
Relaciones entre delegaciones y centro:
Segunda etapa: la descentralizacin de los servicios:
Administracin y desarrollo de personal;
El SNTE:
El siguiente paso:
261
344
Otros problemas administrativos.

25.
Trabajo y Salud
l.
Trabajo y Previsin Social (STPS)

Antecedentes;
Misin;
Estructura orgnica;
Marco jurdico;
Entidades sectorzadas;
Normas constitucionales;
Objetivos laborales;
Programas prioritarios;
Salarios.
11.
Sector Salud
Objetivos comunes;
Disposiciones jurdicas generales;
111.
Salubridad (SS)
Antecedentes;
Marco jurdico;
Atribuciones;
Estructura orgnica;
Entidades sectorizadas;
Descentralizacin de los servicios de salud;
El mtodo y el modelo para la descentralizacin;
Recursos humanos;
Los recursos financieros;
Los siguientes pasos en la descentralizacin.
IV.
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)

Antecedentes;
Financiamiento;
Marco jurdico;
Principales programas.
V.
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de

los Trabajadores del Estado (ISSSTE)
Antecedentes;
Marco jurdico;
VI.
Sistema Nacional para el Desarrollo

Integral de la Familia (DlF)
Antecedentes y marco jurdico.
VII.
Organismos para la Vivienda

INFONAVIT: marco jurdico;
Programas y objetivos;
FOVISSSTE: marco jurdico;
Programas.
273
345
VIII.
Coplamar: Una experiencia valiosa

Marco jurdico y objetivos;
Relaciones intersectoriales;
Naturaleza de la organizacin.
26.
1.
Secretara de Desarrollo Social; Secretara de Medio

Ambiente y Recursos Naturales; Secretara
de la Reforma Agraria
295
Sedesol
Antecedentes y misin;
Atribuciones principales;
Estructura de organizacin;
Programas principales;
Ejemplo de algunos programas;
11.
Secretara de Medio Ambiente y

Recursos Naturales (SEMARNAT)
Misin;
Antecedentes:
Marco jurdico:
Principales atribuciones;
Estructura orgnica;
Principales problemas tcnicos y sociales;
Problemas administrativos ms significativos.
111.
Reforma Agraria (SAR)

Antecedentes:
Marco jurdico:
Atribuciones;
Estructura de organizacin:
Objetivos;
Programa de accin:
Principales problemas administrativos.
27.
Relaciones Exteriores, Seguridad Pblica y Gobernacin
1.
Relaciones Exteriores (SRE)

Ant ecedentes:
Marco jurdico:
Atribuciones:
Objetivos:
Programas de accin:
Principales problemas administrativos.
11.
Gobernacin (SG)
309
346
11.
Antecedentes;
Atribuciones;
Estructura orgnica;
Entidad~s sectorizadas;
Objetivos;
Programa de accin;
Seguridad interna;
Creacin del sistema de comunicacin social.
Secretara de Seguridad Pblica
Antecedentes;
El sistema nacional de seguridad pblica;
La polica federal preventiva;
Atribuciones;
Marco jurdico;
Estructura de organizacin.
28.
Defensa y Marina.
I.
Defensa Nacional (SON)

Antecedentes;
Atribuciones;
Marco jurdico;
Estructura orgnica;
Programa de accin.
Marina (SM)
Antecedentes;
Marco jurdico;
Estructura orgnica;
Atribuciones;
11.
29.
La Procuradura General de la Repblica

Antecedentes;
Ubicacin de la PGR en la estructura administrativa;
La funcin del ministerio pblico;
Atribuciones principales del ministerio pblico y de la PCR;
El procurador general ya no es consejero jurdico;
Marco legal;
Estructura orgnica;
Servicio civil y cdigo de tica.
Relacin de libros citados en el texto
319
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.C.

Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
CONSEJO DIRECTIVO
Presidente
Jos Natividad Gonzlez Pars
Vicepresidentes
Alejandro Carrillo Castro
Guillermo Haro Blchez
Consejeros
Miguel Alemn Velazco
Francisco Barrio Terrazas
Sergio Garca Ramrez
Enrique Gonzlez Pedrero
Ornar Guerrero Orozco
Ramn Muoz Gutirrez
Maria del Carmen Pardo
Fernando Solana Morales
Jorge Tamayo Lpez-Portillo
Javier Trev.o Cant
Diego Valads Rios
COORDINACIONES
Administracin y Finanzas
Valentn H. y ez Campero
Consultora y Asistencia Tcnica

Mara Anglica Luna Parra
Desarrollo y Formacin Permanente

Elena Jeannetti Dvila
Estados y Municipios
Jos de Jess Arias Rodrguez
Investigacin y Desarrollo de Sistemas

Osear Flores Jimnez
Tesorero
Alejandro Valenzuela del Rio

Secretario Ejecutivo
Nstor Femndez Vertti
Programa de Profesionalizacin
del Servicio Pblico
Ma. del PilarConzuelo Ferreyra
Comit Editorial
Jos de Jess Aras Rodrguez
Jos Chanes Nieto
Yolanda de los Reyes
Nstor Femndez Vertti
Osear Flores Jimnez
Ornar Guerrero Orozco
Virgilio Jimnez Durn
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.C.
MIEMBROS FUNDAOORES
Antonio Carrillo Flores
Gilberto Loyo
Rafael Mancera Ortiz
Ricardo Torres Gaytn
Ral Salinas Lozano
Enrique Caamao Muoz
Daniel Escalante
Ral Ortiz Mena
Rafael Urrutia Milln
Jos Attolini
Alfredo Navarrete
Francisco Apodaca
Alvaro Rodrguez Reyes
Mario Cordera Pastor

Gabino Fraga Magaa
Jorge Gaxiola
Jos Iturriaga
Antonio Martnez Bez
Lorenzo Mayoral Pardo
Alfonso Noriega
Manuel Palavicini
Jess Rodrguez y Rodrguez
Andrs Serra Rojas
Catalina Sierra Casass
Gustavo R. Velasco
CONSEJO DE HONOR
Gustavo Martnez Cabaas
Andrs Caso Lombardo
Luis Garca Crdenas
Ignacio Pichardo Pagaza
Ral Salinas Lozano
Adolfo Lugo Verduzco
Introduccin a la Nueva Administracin

Pblica de Mxico
Volumen I
Se termin de imprimir en abril del 2002.
por XA Impresores,
Av. apaches No. 356 Edificio C-404, San Francisco Culhuacn.
Mxico, D.F.
La edicin en tiro consta de 1,000 ejemplares y estuvo
al cuidado de la Subcoordinacin de Difusin.
Distribucin a cargo del INAP.

Introducción A La Nueva Administración Pública en México PDF

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Introducción A La Nueva Administración Pública en México PDF

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

/

a la nueva administracin pblica de Mxico. Volumen I

Primera edicin: febrero, 1984

A los hombres y mujeres que a lo largo del siglo XX"

El autoragradece, en primertrmino, al SenadorJosNatividadGonzlez

corria cargo del licenciado RogelioSnchez Caldern.

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

a la nueva administracin pblica de Mxico. Volumen I

Primera edicin: febrero, 1984

A los hombres y mujeres que a lo largo del siglo XX"

El autoragradece, en primertrmino, al SenadorJosNatividadGonzlez

corria cargo del licenciado RogelioSnchez Caldern.

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

Caractersticas del titular del poder ejecutivo

Relaci6n de libros citados en el texto

ADVERTENCIA AL LECTOR: ALCANCES

Este volumen es un texto de iniciacin, cuya finalidad principal es servir de gua

Se decidi suprimir el uso de las maysculas en los nombres propios de

La nueva asamblea que habra de conocer y discutir el proyecto de reformas presentado

IGNACIO PICHARDO PAGAZA

La teora del derecho constitucional designa con el nombre de poder constituyente al

La Constitucin de 1917 ha sufrido numerosas modificaciones a lo largo de sus ms de

INTRODUCCIN A LA NUEVA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO

La Constitucin mexicana es rgida y escrita. El derecho constitucional comparado reconoce

La constitucin rgida crea y organiza a los poderes constituidos supremos dotndolos

IGNACIO PICHARDO PAGAZA

~CA AL I)ERECHO CONSTITUCIONAL CL8ICOl'Qllr~'

"'La ~n actual debe responder, por consiguiente, a los principi08.~.de.lct

DIPUfADQCONSTITUYENfE CAYETANO ANDRADE.

1eye;;pel'()cpec;isamente, seores, esa tendencia, esa teora, qu es lo que(.~? Que

De la Madrid,.Miguel. Tomado de Estudios de Derecho Constitucional. Mxico, Ed. PoITa,

1111 111 H'\O

orden de non nas

fUlldallH'lllal('s: la,.; d('noll\illadas garalltas social(',,; v la parl(' ('con{llllica. 1':,.;1\' 111"1'110

y los proo-dimicntos por los ruah-s pueden l'l'n'('rios. f-:rl

La part(' dogmtica d(' la Cunstirurin

a<lwlla <W' ('stal>l('('(' lo~ d(T('('IIl)"; dl'l nu hvirluo.

INTRODUCCIN A LA NUEVA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO

Esas materias son las siguientes:

El Estado mexicano tiene el derecho y la obligacin de intervenir y regular la economa

IGNACIO PICHARDO PAGAZA

Durante el primer perodo de sesiones de la LII Legislatura, en diciembre de 1982, el

La exposici6n de motivos establece que no obstante que el Estado mexicano a travs

La reforma al artculo 26 constitucional es el aspecto ms novedoso y fundamental de la

INTRODUCCIN A LA NUEVA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO

El Estado organizar un sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional.

Esta ltima ley mencionada, a travs de la cual se reglamenta el artculo 26 de la

En materia de banca y finanzas el texto de la reforma sealaba, originalmente, dos

Se le faculta para ejercer funciones de manera exclusiva en campos estratgicos, tales

Apesar de que la Constitucin mexicana es esencialmente rgida, los cambios introducidos

IGNACIO PICHARDO PAGAZA

28-1-92 Y 5-111-93; educacin.

INTRODUCCIN A LA NUEVA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO

10-VlII-87, ll-V-88, 25-X-93, 31-XlI-94, facultades del presidente de la

Desde el punto de vista del desarrollo institucional, las modificaciones constitucionales

Nuevas fechas para los trabajos del congreso de la Unin.

IGNACIO PICHARDO PAGAZA

h) Se crea el Instituto Federal Electoral (lFE).

Para el hombre comn las nociones de Estado, gobierno y administracin pblica se

Sin embargo, el estudioso de la administracin pblica debe aprender a distinguir la

La administracin pblica presupone la existencia del Estado.

Su estudio no compete al campo de la administracin pblica propiamente dicho, sino

IGNACIO PICHARDO PAGAZA