C-406 2004

15/2/2015
Leyesdesde1992Vigenciaexpresaycontroldeconstitucionalidad[C406_2004]
ltimaactualizacin:31dediciembrede2014
DerechosdeautorreservadosProhibidasureproduccin
Inicio
SentenciaC406/04
COMISIONNACIONALDEVALORESCarcterdeSuperintendenciaapartirdelaConstitucinvigente
CORTECONSTITUCIONALNuevopronunciamientodefondofrentealaConstitucinvigente
PRINCIPIODELEGALIDADENELAMBITODELAPOTESTADADMINISTRATIVASANCIONADORA
PRINCIPIODELEGALIDADAlcance
Como ya lo ha determinado la Corte Constitucional, el principio de legalidad es inherente al Estado Social de Derecho,
representaunadelasconquistasdelconstitucionalismodemocrtico,protegelalibertadindividual,controlalaarbitrariedad
judicial,aseguralaigualdaddetodaslaspersonasanteelpoderpunitivoestatalyactaregulandoelpodersancionatorio
delEstadoatravsdelaimposicindelmites"alejerciciodedichapotestadpunitiva.As,hasealadoqueenvirtudde
esteprincipiolasconductassancionablesnoslodebenestardescritasennormapreviasinoque,adems,debentenerun
fundamentolegal,porlocualsudefinicinnopuedeserdelegadaenlaautoridadadministrativa.
PRINCIPIODELEGALIDADIntegracin
Cabe recordar que el principio de legalidad est integrado a su vez por el principio de reserva legal y por el principio de
tipicidad,queporsupuestoguardanentresunaestrecharelacin.Por10tanto,sloellegisladorestconstitucionalmente
autorizado para consagrar conductas infractoras de carcter delictivo, contravencional o correccional, establecer penas
restrictivas de la libertad o sanciones de carcter administrativo o disciplinario, y fijar los procedimientos penales o
administrativosquehandeseguirseparaefectosdesuimposicin.Deacuerdoconelsegundo,ellegisladorestobligado
adescribirlaconductaocomportamientoqueseconsiderailegaloilcito,enlaformamsclarayprecisaposible,demodo
quenoquededudaalgunasobreelacto,elhecho,laomisinolaprohibicinquedalugarasancindecarcterpenalo
disciplinario.Igualmente,debepredeterminarlasancinindicandotodosaquellosaspectosrelativosaella,estoes,laclase,
eltrmino,lacuanta,oelmnimoyelmximodentrodelcualellapuedefijarse,laautoridadcompetenteparaimponerlayel
procedimientoquehadeseguirseparasuimposicin.
POTESTADSANCIONADORADELESTADOEspecies
EnrelacinconlapotestadsancionadoradelEstado,puedendistinguirsediversasespecies,lascualessediferencianentre
s por las materias reguladas, la determinacin de los sujetos o las sanciones consagradas respecto de las conductas
sancionables. Esta distincin ha sido reconocida de tiempo atrs por esta Corporacin, acogiendo los criterios utilizados
porlaCorteSupremadeJusticiacuandoejercaelcontroldeconstitucionalidad,segnloscuales"elderechosancionador
del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como gnero, al menos cinco especies, a saber: el derecho penal
delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punicin por
indignidadpolticao"impeachment".
PRINCIPIODELEGALIDADENDERECHOSANCIONADORAlcancedelarigurosidad
Debido a las particularidades de cada una de las normatividades sancionadoras, que difieren entre s por las
consecuenciasderivadasensuaplicacinyporlosefectossobrelosasociados,elprincipiodelegalidadconsagradoenla
Constitucinadquierematicesdependiendodeltipodederechosancionadordequesetrate.Esporello,quelaCorteha
consideradoqueelprincipiodelegalidadesmsrigurosoenalgunoscampos,comoenelderechopenal,puesenesteno
solo se afecta un derecho fundamental como el de la libertad sino que adems sus mandatos se dirigen a todas las
personas, mientras que en otros derechos sancionadores, no solo no se afecta la libertad fsica sino que sus normas
operanenmbitosespecficos,yaqueseaplicanapersonasqueestnsometidasaunasujecinespecial,yporlotanto
enestoscasos,sehacenecesariaunamayorflexibilidad,comosucedeenelderechodisciplinariooeneladministrativo
sancionador.
PRINCIPIODELEGALIDADENDERECHOSANCIONADORPosibilidaddeflexibilizacinconexcepcindelderecho
penal
PRINCIPIODELEGALIDADENDERECHOADMINISTRATIVOSANCIONADORPosibilidaddeflexibilizacin
Posibilidad de flexibilizacin del principio de legalidad, que cobija al derecho administrativo sancionador, pues si bien es
cierto,estaCorporacinhasidoenfticaensealarqueenelderechoadministrativosancionadortambinrigeeldebido
proceso, de forma tal que se exige una tipicidad de las conductas reprochables, una sancin predeterminada y un
procedimientoqueasegureelderechodecontradiccin,tambinhaconsideradoqueenmateriaadministrativaelprincipio
delegalidadseaplicaconunamayorflexibilidad,paraasegurarlaefectividaddelaactuacindelaadministracinpblica,
dadalanaturalezadesuobjetoylassancionesparaellaestablecidas,quedifierenfrenteaotrosderechossancionadores.
DERECHOADMINISTRATIVOSANCIONADORNo es demandable el mismo grado de rigurosidad que se exige en
materiapenal
HareiteradolaCorte,queenelderechoadministrativosancionador"aunquelatipicidadhacepartedelderechoaldebido
procesoentodaactuacinadministrativa,noesdemandableenestecampoelmismogradoderigurosidadqueseexigeen
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/c406_2004.html
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materiapenal,porcuantolanaturalezadelasconductasreprimidas,losbienesjurdicosinvolucradosylateleologadelas
facultadessancionadorasenestoscasos,hacenposibletambinunaflexibilizacinrazonabledeladescripcintpica,en
todo caso, siempre erradicando e impidiendo la arbitrariedad y el autoritarismo, que se haga prevalecer los principios de
legalidad y de justicia social, as como los dems principios y fines del Estado, y que se asegure los derechos
constitucionales,losintereseslegtimosylosderechosdeorigenlegaloconvencionaldetodaslaspersonas.
PRINCIPIODELEGALIDADENDERECHOSANCIONADORNoidnticaaplicacin
DERECHOADMINISTRATIVOSANCIONADORAlcance
POTESTADADMINISTRATIVASANCIONADORAFinalidad
DEBIDOPROCESOENPOTESTADSANCIONADORADELAADMINISTRACION
DERECHOADMINISTRATIVOSANCIONADORCarcterdeterminabledelaformatpica
Debidoaqueelderechoadministrativosancionadortieneadicionalmentemscontrolesparaevitarlameraliberalidadde
quien impone la sancin, como por ejemplo las acciones contencioso administrativas, y dado que la sancin prevista no
afectalalibertadpersonaldelosprocesados,laCortehaaceptadoqueenelderechoadministrativosancionatorio,ydada
laflexibilidadadmitidarespectodelprincipiodelegalidad,laformatpicapuedateneruncarcterdeterminable.Posibilidad
que no significa la concesin de una facultad omnmoda al operador jurdico, para que en cada situacin establezca las
hiptesisfcticasdelcasoparticular.Porello,laCortehasidocuidadosaenprecisar,quesibienesposiblelaexistenciade
unaformatpicadeterminable,esimprescindiblequelalegislacinoelmismoordenamientojurdico,establezcancriterios
objetivosquepermitanrazonablementeconcretarlahiptesisnormativa,comohasidoreiteradoconinsistencia.
ACTIVIDADSANCIONADORADELAADMINISTRACIONGradodemovilidad
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADORAspectos mnimos que debe
establecerellegisladordirectamente
PRINCIPIODELEGALIDADYTIPICIDADENDERECHOSANCIONADORFuncin/PRINCIPIODELEGALIDADY
TIPICIDADENDERECHOADMINISTRATIVOSANCIONADORFuncin
INFRACCIONADMINISTRATIVAUsodeconceptosindeterminados
En el caso de las infracciones de carcter administrativo, segn ya lo ha precisado la Corte, el uso de conceptos
indeterminados es admisible, siempre y cuando ellos sean determinable s en forma razonable, esto es que sea posible
concretarsualcance,envirtudderemisionesnormativasodecriteriostcnicos,lgicos,empricos,odeotrandole,que
permitan prever, con suficiente precisin, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados. Puede admitirse
entonces,queparaefectosdelaconcrecindelosconceptosindeterminados,seacudaalasreglasquecadaprofesin
tiene para su buen hacer o "Lex Artis", en su esencia cambiante por la propia naturaleza renovadora de ciertas
profesiones, que surge de experiencias y costumbres, y que marcan un especial modo de actuar y entender las reglas
respectivas y propias de cada ejercicio profesional. Igualmente juega un papel importante al momento de hacer la
correspondiente determinacin de conductas sancionables la costumbre mercantil, que tiene fuerza reguladora dada su
condicinintrnsecaodecomnaceptacincomoreglaadecuadadeconductacomercialcuandoespblica,uniformey
reiterada.Porelcontrario,sielconceptoesatalpuntoabierto,quenopuedeserconcretadoenformarazonable,entonces
dichosconceptosdesconocenelprincipiodelegalidad,puesladefinicindelcomportamientoprohibidoquedaabandonada
a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes
normativosprecisos.
ACTIVIDADBURSATILENPOTESTADADMINISTRATIVASANCIONADORA
PODERSANCIONADORDELESTADOManifestaciones
SUPERINTENDENCIA DE VALORESAmbigedad y vaguedad de expresin suficientemente en relacin con las
operaciones no representativas del mercado/DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADORAmbigedad y
vaguedaddeexpresin
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADORConcepto indeterminado que puede ser determinable de manera
razonable
LEYRemisinnormativa
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADORConcepto indeterminado que consagra una descripcin tpica
determinabledemanerarazonable
SUPERINTENDENCIA DE VALORESPreviamente al hecho o acto objeto de investigacin establecer de manera
generalloscriteriostcnicosyespecializadosconloscualesdeterminarquesunaoperacinnorepresentativadel
mercado
ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORADesarrollo en concreto mediante normas generales de
entesadministrativosoporactividadesdecontrol,inspeccinyvigilancia
SUPERINTENDENCIADEVALORESFacultadreglamentariayfuncionesdeinspeccin,vigilanciaycontrol
Referencia:expedienteD4874
Demandadeinconstitucionalidadcontralosartculos12,numeral3,literalb)
delaLey32de1979PorlacualsecrealaComisinNacionaldeValoresy
sedictanotrasdisposiciones8,numeral4delDecretoLey1172de1980
PorelcualseregulalaactividaddelosComisionistasdeBolsay6,literal
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b) de la Ley 27 de 1990 por la cual se dictan normas en relacin con las

bolsas de valores, el mercado publico de valores, los depsitos
centralizados de valores y las acciones con dividendo preferencial y sin
derechodevoto
Actor:ngelaMaraMuozCarrillo.
MagistradaPonente:
Dra.CLARAINSVARGASHERNNDEZ
Bogot,D.C.,cuatro(4)demayodedosmilcuatro(2004).
LaSalaPlenadelaCorteConstitucional,encumplimientodesusatribucionesconstitucionalesydelosrequisitosytrmite
establecidosenelDecreto2067de1991,haproferidolasiguiente
SENTENCIA
I.ANTECEDENTES
Enejerciciodelaaccinpblicaconsagradaenlosartculos406,2414y2421delaConstitucinPoltica,laciudadana
ngelaMaraMuozCarrillosolicitaalaCortedeclararinexequibleslosartculos12,numeral3,literalb)delaLey32de
1979PorlacualsecrealaComisinNacionaldeValoresysedictanotrasdisposiciones8,numeral4delDecretoLey
1172de1980PorelcualseregulalaactividaddelosComisionistasdeBolsay6,literalb)delaLey27de1990porla
cualsedictannormasenrelacinconlasbolsasdevalores,elmercadopublicodevalores,losdepsitoscentralizadosde
valoresylasaccionescondividendopreferencialysinderechodevoto
La Magistrada Sustanciadora, mediante auto del dos (02) de octubre de 2003, admiti la demanda de la referencia por
cumplirconlosrequisitosexigidosenelartculo2delDecreto2067de1991.Endichaprovidenciaseordenfijarenlista
lasnormasacusadasydartrasladoalseorProcuradorGeneraldelaNacinparaquerindierasuconcepto.
AlmismotiemposeresolvicomunicarlainiciacindelprocesoalPresidentedelaRepblica,alPresidentedelCongreso
delaRepblica,alMinisteriodeHaciendayCrditoPblicoyalMinisteriodeComercio,IndustriayTurismo.Deigualforma,
de conformidad con el artculo 13 del Decreto 2067 de 1991, se invit a participar a la Superintendencia de Valores, al
MinisteriodelInteriorydeJusticia,alaAcademiaNacionaldeJurisprudenciayalosDepartamentosdeDerechoPblicode
lasUniversidadesLosAndes,Javeriana,RosarioyExternadodeColombia,afindequeemitieransuconceptoenrelacin
conlademandadelareferencia.
Cumplidoslostrmitesconstitucionalesylegalespropiosdelosprocesosdeinconstitucionalidad,yprevioconceptodela
ProcuraduraGeneraldelaNacin,laCorteConstitucionalprocedeadecidirenrelacinconlademandadelareferencia.
II.NORMADEMANDADA
Setranscribeacontinuacineltextodelartculo12,numeral3,literalb)delaley32de1979articulo8,numeral4del
decreto1172de1980yelarticulo6literalb)delaley27de1990.Sesubrayanlaspartesdemandadas.
Ley32de1979
PorlacualsecrealaComisinNacionaldeValoresysedictanotrasdisposiciones
Articulo12.enejerciciodesusfuncioneslacomisinnacionaldevalorespodr:
1)Suspenderlainscripcindeundocumentoenelregistronacionaldevalorescuandohubieretemorfundadodequecon
lsepuedecausardaoasustenedoresoalmercadodevalores,poreltrminonecesarioyhastacuandosesubsanen
lasirregularidadesquehayanmotivadolasuspensin.
2)Cancelarlainscripcindeundocumentocuando:
a) Sus emisores incumplan las obligaciones que les impone la presente Ley, o las decisiones de la Comisin o
aquellasexigidasparalainscripcindeundocumento
b)Eldocumentodejedesatisfacerlosrequisitosnecesariosparasuinscripcin.
3)SuspenderlainscripcindeunintermediarioenelRegistroNacionaldeIntermediarioscuando:
a) Incurra en violacin de lo ordenado por esta Ley, sus disposiciones reglamentarias o las decisiones de la
Comisin
b)Realiceoperacionesquenoseansuficientementerepresentativasdelasituacindelmercado
c)Ensuactuacinsepresentenirregularidadesquepuedancomprometerlaseguridaddelmercado
Entratndose de sociedades, incurra en una causal de disolucin que segn el Cdigo de Comercio pueda
enervarse.EnestosmismoscasoslaComisinNacionaldeValorespodrobtenerlaintervencinadministrativa
delintermediariohastaquedesaparezcanlascausasquemotivarondichamedida.
4)Cancelarlainscripcindeunintermediarioenelregistronacionaldeintermediarioscuando:
a) Incurra en violaciones reiteradas a lo dispuesto en esta ley, en sus disposiciones, o las decisiones de la
Comisin
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b)Dejedesatisfacerlosrequisitosexigidosparasuinscripcin
c)Injustificadamenteincumplalasobligacionesquesurjandelasoperacionescontratadas
d)Entreenperododeliquidacin
e)ProporcionealaComisininformacionesfalsasoengaosas.
DecretoLey1172de1980
PorelcualseregulalaactividaddelosComisionistasdeBolsa
Artculo8ProhbasealassociedadescomisionistasdeBolsaasussociosyasusadministradores:
1.Representarenlasasambleasgeneralesdeaccionistaslasaccionesquesenegocienenmercadospblicosdevalores,
yrecibirpoderesparaesteefecto
2.Negociarporcuentapropia,directamenteoporinterpuestapersonaaccionesinscritasenBolsa,exceptuandoaquellas
querecibanattulodeherenciaolegadoolasdesupropiasociedadcomisionistadeBolsa.
3.CobrarcomisionesoemolumentosnoautorizadosporlaComisinNacionaldeValores.
4. Realizar operaciones que no sean representativas de las condiciones del mercado, a juicio de la Comisin
NacionaldeValoresy
5.Vincularlaboralmentealosadministradoresdelassociedadescomisionistasdebolsaquehayansidosancionadoscon
cancelacindelaenlaBolsaoenelRegistroNacionaldeIntermediarios.
Ley27de1990
porlacualsedictannormasenrelacinconlasbolsasdevalores,elmercadopublicodevalores,losdepsitos
centralizadosdevaloresylasaccionescondividendopreferencialysinderechodevoto
Artculo6DeciertassancionespecuniariasquepuedeimponerlaComisinNacionaldeValores.LaComisinNacional
deValores,sinperjuiciodelasfacultadesqueleasignenlaleyesvigentes,tendrademslassiguientes:
Imponer,aquienesdesobedezcansusdecisionesoviolenlasnormaslegalesqueregulenelmercadode
valoresolasentidadessujetasasuinspeccinyvigilancia,multassucesivashastaporcincomillonesde
pesos hasta por un monto igual al valor de la operacin realizada, si este ltimo fuere superior a cinco
millonesdepesos.Paraefectosdedeterminarlasancinsetendrencuentalagravedaddelainfraccin
y/oelbeneficiopecuniarioobtenido
Imponermultashastadecincomillonesdepesoscadauna,segnlagravedaddelainfraccinaquienes
directamente o a travs de interpuestas personas realicen operaciones que no sean suficientemente
representativasdelasituacindelmercado.
Pargrafo.Lassumasestablecidasenelpresenteartculoseajustarnanualmenteenelmismosentidoyporcentajeen
quevareelndicedepreciosalconsumidorquesuministreelDepartamentoNacionaldeEstadstica,DANE.
III.LADEMANDA
LaciudadanangelaMaraMuozCarrillodemandlosartculos12,numeral3,literalb)delaLey32de1979Porlacual
secrealaComisinNacionaldeValoresysedictanotrasdisposiciones8,numeral4delDecretoLey1172de1980Por
el cual se regula la actividad de los Comisionistas de Bolsa y 6, literal b) de la Ley 27 de 1990 por la cual se dictan
normasenrelacinconlasbolsasdevalores,elmercadopublicodevalores,losdepsitoscentralizadosdevaloresylas
accionescondividendopreferencialysinderechodevoto.
En primer lugar, advierte que la Corte Suprema de Justicia, en virtud del control de constitucionalidad que ejerca con
anterioridadalaConstitucinde1991,habadeclaradolaexequibilidaddelaLey32de1979ydelartculo8,numeral4del
Decreto Ley 1172 de 1980. Sin embargo, afirma que por el trnsito de Constitucin, esta Corporacin ha admitido
acciones pblicas de inconstitucionalidad contra este tipo de disposiciones, sobre las cuales la Corte Suprema ejerci
controldeconstitucionalidad.
Consideraqueelcontenidodelasdisposicionesdemandadasdesconocelosartculos6,28y29delaConstitucin,que
consagran el principio constitucional de legalidad. A su juicio, la hiptesis sancionatoria consagrada en los artculos
demandados, "deja a la mera discrecionalidad del funcionario (decidir) cundo una operacin es o no suficientemente
representativadelmercadopblicodevalores,decaraalaimposicindesancionesalosciudadanos,loqueconstituyeun
verdaderodesafofrentealprincipiodemocrticodelalegalidad".
Haciendoalusinalajurisprudenciaconstitucional,explicaqueelprincipiodelegalidadleimponeallegisladorlaobligacin
dedefinirprevia,taxativaeinequvocamentelasconductasconsideradascomoreprochablesylassancionesenlasque
incurrir quien cometa alguna de las conductas prohibidas. Por lo anterior considera que las normas son abiertamente
inconstitucionales,alnoconsagraruncomportamientoantijurdicoclaro,explcitoeinequvocoquedescribalainfraccin.
Asentonces,afirmaquelasnormascuestionadasvulneranesteprincipioconstitucional,enlamedidaenquelossujetos
destinatarios de las mismas no pueden conocer de antemano cules son o no las "operaciones representativas del
mercado",muchomenoscuandosucalificacindependeaposterioridelaautoridadadministrativacompetente.Segnla
demandante,alanalizarlasdisposicionesacusadasseobservaquelaleyhadejadoentotallibertadydiscrecionalidadala
ComisinNacionaldeValoreshoySuperintendenciadeValoresensucalidaddeoperadorjurdico,paradefinirenforma
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caprichosacundounaoperacinesonosuficientementerepresentativadelmercadopblicodevalores.Envirtuddelo
expuesto, considera que debe ser directamente la ley, quien determine qu es una operacin no representativa del
mercado.
Finalmente, asegura que las normas vulneran el principio de imparcialidad, porque permiten que sea la misma
Superintendencia quien a su juicio determine qu es una operacin no representativa del mercado y a la vez quien
impongalasancinporvulneraresaconducta.Asuparecer,estopermitiraqueunfuncionariopblicopuedaenuncaso
concretoporsyantesdefinirelbienyelmal,ynoconbaseendisposicionesergaomnes,impersonalesyabstractas.
IV.INTERVENCIONES
1.IntervencindelMinisteriodeHaciendayCrditoPblico
Carlos Andrs Guevara Correa, obrando en calidad de apoderado judicial del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
solicitasedeclarelaexequibilidaddelasnormasacusadas.
Despusdeexplicar,alaluzdelajurisprudenciacolombianayladoctrinacreadaporlaSuperintendenciadeValores,lo
que debe entenderse por operacin no representativa, afirma que por la dinmica del mercado, la calificacin de la
representatividaddeunaoperacinnopuedeconsiderarseapriorinienabstracto,puessetratadeunejercicioquese
debe realizar en cada caso en concreto, teniendo en cuenta las condiciones especficas del mercado al momento de la
realizacin de la operacin cuestionada. Al respecto, seala que desde 1983, la Comisin Nacional de Valores, hoy
SuperintendenciadeValores,hapuestodepresenteque"larepresentatividaddelasoperacionesregistradasenruedaes
cosaquenopuedeproclamarseapriori,conbaseenunavisinformaleinsulardelamismas".
Enrelacinconelnumeral4delartculo8delDecreto1172de1980,expresaqueestadisposicinnoseconfiguracomo
untipoenblanco,talycomolosugierelademandante.Asujuicio,deltextodelamismasepuededeterminarquconducta
constituye una operacin no representativa de las condiciones del Mercado, pues "una vez definido en trminos
econmicosloqueseentiendepormercado,suspresupuestos,ascomoladinmicadelmismo,regidaporlasfuerzasde
laofertaylademanda,determinadasestasenformalibreyespontnea,resultaobvioquelasoperacionesajenasaeste
contexto,nopuedenserconsideradascomorepresentativasdelMercado."
As las cosas, aduce que tipificar expresamente las mltiples conductas con las cuales pueden trasgredirse las
operaciones del mercado pblico de valores impedira el propsito ulterior de esta normatividad, cual es proteger la
transparencia,confiabilidadyelinterspblicoengeneral.Anotaqueelartculo317delCdigoPenalylaResolucin157
de2002emanadadelaSuperintendenciadeValoresnocompletaneltipoadministrativoconsagradoenelnumeral4del
artculo 8 del Decreto 172 de 1980, ya que, a su juicio, esa norma no requiere de complementacin, pues en s misma
consagra un tipo completo. En relacin con este aspecto, explica que si bien la manipulacin fraudulenta de especies
inscritasenelRegistroNacionaldeValoreseintermediariosestconsagradaenelmencionadoartculo317delC.P.como
un tipo penal, ello no excluye la posibilidad de que pueda ser infringido el numeral 4 del artculo 8 del Decreto 1172 de
1980,cuandoporlasespecialescondicionesquerodeanunaoperaciones,lamismaconductapuedasercalificadaporla
Superintendenciacomonorepresentativadelmercado.
Conelfindereforzarsuargumentoenrelacinconelartculo8delaLey27de1990,citaladoctrinaquealrespectoha
sentado la Superintendencia de Valores para as corroborar que dicha norma no puede ser clasificada como un tipo en
blanco, sino como un tipo administrativo completo en la medida en que precisa la conducta reprochada: "realizar
operaciones no suficientemente representativas del mercado". En su sentir, cualquier actuacin en la cual se generen
operaciones que no respeten la transparencia, la equidad, la publicidad y la seguridad del mercado pblico de valores,
deber ser cuestionada por la Superintendencia de Valores en uso de las funciones de polica econmica administrativa
queleasistendeacuerdoalaConstitucinylaley.
Adicionalmente, seala que en materia penal, es vlida la redaccin de un tipo en el cual se consagra un resultado, sin
ejemplificarlasposiblesmodalidadesquepuedanutilizarseparallegaraste.Enefecto,explicaqueenmateriadederecho
administrativosancionador,losprincipiosdelegalidadytipicidadnotienenelmismovigorascomotambinindicaquelos
derechos involucrados en el evento de una sancin penal son de mayor jerarqua que para el caso de una sancin
administrativa.
Fundamentasusrazonamientosconbaseenlasentenciadel25defebrerode1998,proferidaporelConsejodeEstado,en
lacualseconsideraronajustadasalaleylasResolucionesNo.099y131de1983,pormediodelascualeselPresidente
delaComisinNacionaldeValoressancionalaSociedadGrancolombianaAdministradoradeInversinGraninversin
S.A.,porlarealizacindeoperacionesnorepresentativasdelmercadoconbaseenunanormadeidnticaredaccinal
literalb)delartculo6delaLey27de1990.
Argumenta que all se consagraron conductas que atentan contra cualquier postulado o principio que propenda por la
existencia de un mercado confiable, transparente, organizado y seguro. Indica que, si bien la Superintendencia est
obligada a ejercer sus competencias y atribuciones, haciendo uso de las herramientas normativas, tambin le est
permitido hacer uso de la hermenutica jurdica y dems elementos de juicio, a fin de esclarecer los hechos que se
consideran irregulares, sin que por esta razn sea admisible afirmar que ha actuado a priori, definiendo conductas que
arbitrariamenteson,asujuicio,norepresentativasdelmercado.
Precisa que si bien la Resolucin 157 de 2002 fue expedida con el nimo de proteger los sanos usos y prcticas en el
mercadodevalores,stanopretendeenunciarlasconductasdemanipulacinquepuedenpresentarse.Afirmaquedicha
resolucin debe entenderse como una colaboracin reglamentaria en la tipificacin de las disposiciones acusadas. En
suma,expresaquelanormacuestionadaporlademandanteesuntipocompletoquedescribesuficientementelaconducta
tpicaquesereprocharalosadministradosencasodequestoslasdesarrollen.
2.IntervencindelaSuperintendenciadeValores
ElciudadanoJavierAngaritaFonseca,actuandoencalidaddeapoderadoyfuncionariodelaSuperintendenciadeValores
interviene con el fin de defender la constitucionalidad de los artculos acusados. En su sentir, las normas demandadas
contienenelementossuficientesquepermitenunaadecuacintpicadelasoperacionesnorepresentativasdelmercado.
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Conbaseenloanterior,afirmaquelasnormasnovulneraneldebidoproceso,puesstasincluyentodosloselementos
necesarios de un tipo completo, claro e inequvoco, de contenido tcnico, cuyo nico fin es preservar el orden pblico
econmico.Enrelacinconelposibledesconocimientodelprincipiodeimparcialidad,indicaquelaexpresinnormativa"a
juiciodelaComisinNacionaldeValores"noleconfierealfuncionariofacultadesarbitrariasparacreartiposnormativos
segn lo considere conveniente. Las facultades que en tal sentido se otorgan a esta entidad se limitan a adecuar la
conductadelosvigiladosdentrodelcontextonormativoexistente,segnlasdiferentesmodalidadesdeoperacionesqueen
ltimasinterfieranenellibrejuegodelaofertaylademanda.
Afirma que es claro que las disposiciones acusadas consagran de manera precisa la conducta reprochable y que del
conceptodemercadosedesprendenloselementosdecuyainobservanciasepredicalainfraccin,enatencinalprincipio
delegalidad.Porende,consideraqueaestaSuperintendencianolehansidoconferidasfacultadesarbitrariasparacrear
tipos normativos segn su conveniencia. Seala que el contenido normativo de las disposiciones demandadas
"operacionesnorepresentativasdelascondicionesdemercado"abarcatodasaquellasaccionesuomisionesmediante
las cuales se efecte alguna negociacin, transaccin o contrato sobre valores, con la cual sea afectada la libre
interferenciadelaofertaylademanda.Porloanterioradviertequetipificarexpresamentelasmltiplesconductasconlas
cualespuedentrasgredirselasoperacionesdelmercadopblicodevaloresimpediraelfinltimodeestanormativa,que
consisteenprotegerlatransparencia,confiabilidadyelinterspblicoengeneral.
3.Intervencinciudadana.
El ciudadano Juan Carlos Melo Santos interviene en el trmite del presente proceso con el fin de defender la
constitucionalidaddelospreceptosdemandados.Asujuicio,resultaequivocadoafirmarquedebidoaqueellegisladorno
describintegramentelasconductasquedanlugaraoperacionesnorepresentativasdelmercado,lostextosimpugnados
soninconstitucionales.
Sostiene que en el derecho comparado, la facultad preventiva de evitar que se produzcan este tipo de operaciones
constituyeunaconstanterespectodelasautoridadesdesupervisindelasbolsasdevalores.Ensusentir,portratarsede
un asunto de derecho econmico, su regulacin requiere cierto margen de flexibilidad, ante la imposibilidad de definir en
estrictosmoldeslegales,lasvariablesexclusivamenteeconmicas.Porello,explicaqueellegisladorfacultexpresamente
a la autoridad administrativa para que sta definiera las situaciones que comportan una operacin no representativa del
mercado,atendiendolacambianterealidadeconmica.
No obstante, a pesar de expresar que las normas acusadas no son per se violatorias de la Carta, considera que la
constitucionalidad de su aplicacin estar atada a la existencia previa de un acto expedido por el Superintendente de
Valores, mediante el cual se defina y se informe a los intermediarios del mercado burstil, cules son las prcticas o
conductas que constituyen "operaciones no representativas del mercado". Por lo anterior, solicita se declare la
exequibilidadcondicionadadelasmismas,enelentendidodequestasslosernaplicablescuandoestnprecedidasde
un acto administrativo de carcter general expedido por el Superintendente de Valores, mediante el cual se definan
claramente las "operaciones representativas del mercado", permitiendo el conocimiento previo de las conductas
sancionablesporpartedelciudadano,afindepreservarelrespetoalalegalidadyaldebidoproceso.
V.CONCEPTODELPROCURADORGENERALDELANACIN
LaVistaFiscalrindeconcepto,solicitandosedeclarelaexequibilidaddelliteralb)delnumeral3delartculo12delaLey32
de1979,delnumeral4delartculo8delDecreto1172de1980ydelliteralb)delartculo6delaLey27de1990.
Enprimertrmino,hacereferenciaalafacultadreguladoradelEstadoenelmercadodevalores,yaladelegacinquedela
mismahaceelPresidentedelaRepblicaalaSuperintendenciadeValores.Loanterior,parafundamentarlasfunciones
quecumplelaSuperintendenciadeValores,respectodeloscriteriosindicativosparadeterminarlarepresentatividaddeuna
operacin,demanerageneralyabstracta,pormediodecircularesyresoluciones.
Explicaquelaexpresin"operacionesnorepresentativasdelmercado",alnoestardefinidaporelLegisladoroelEjecutivo,
deberinterpretarseporlasautoridadesyporlosparticulares,delamaneraquelosealaelartculo29delCdigoCivil,el
cualreza"Laspalabrastcnicasdetodacienciaoartesetomarnenelsentidoquelesdenlosqueprofesanlamisma
ciencia o arte a menos que aparezca claramente que se han tomado en sentido diverso". Respecto a la posible
vulneracindelprincipiodeimparcialidad,elMinisterioPblicosostienequelaexpresin"ajuiciodelaSuperintendenciade
Valores" no debe interpretarse como una facultad arbitraria. Comenta que es comn que las autoridades administrativas
realicen evaluaciones tcnicas para determinar en un caso concreto la comisin o no de una conducta administrativa
reprochable, sin que pueda por ello pensarse que se vulnera el principio de imparcialidad, ya que esto obedece al
desempeopropiodesuactividad,querespondealprincipiodeespecializacin.
As mismo, indica que teniendo en cuenta la multiplicidad de conductas que pueden constituirse en operaciones no
representativas del mercado y los diferentes grados de afectacin al mercado de valores, corresponde a la autoridad
administrativaaplicaresteconceptotcnicodeacuerdoconlosusosdellenguajeespecializado,eimponerlarespectiva
sancin.Sealaadems,quelospresuntosinfractorescuentanconlaoportunidaddeaportarpruebasycontrovertirlas
decisionesdelaadministracinconargumentosigualmentetcnicos.
A su juicio las operaciones no representativas del mercado deben ser determinadas en cada caso por la autoridad
competente,pues"seraimposibleestablecerdemanerataxativaloscasosenqueunaoperacinesonorepresentativa
del mercado, por cuanto se trata de una evaluacin con referencia a las circunstancias concretas y coyunturales del
mercado en el momento de realizar la operacin. Considera adems que consagrar reglas generales aplicables a las
operacionespropiasdeestaactividadacargodellegisladorydelEjecutivoylafacultaddeinspeccin,controlyvigilanciaa
cargodelaSuperintendenciadeValoresconstituyenformasdiferentesycomplementariasdeintervencindelEstadoenla
economa,altiempoquebuscanasegurarprcticassanas,garantizarquelosoferentesydemandantesdelmercadode
valorespuedanaccederalanegociacindevaloresencondicionesdetransparenciayseguridad,garantizarlaestabilidad
y competitividad del mercado burstil y prevenir las conductas que distorsionen las condiciones del mercado y afecten
tantoelintersgeneralcomolosinteresesparticularesdequienesintervienenenl.
Enconclusinindicaquelasnormasacusadasnovulneranlosprincipiosdelegalidadeimparcialidad.Noobstanteanota
que para asegurar la observancia de las garantas propias del debido proceso y proteger los derechos del sancionado
debegarantizarselaposibilidaddeinterponerlosrecursosdeleyyrecurrirladecisindelaSuperintendenciadeValores
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antelaJurisdiccindeloContenciosoAdministrativo.
VI.CONSIDERACIONES.
1.Competencia
LaCorteConstitucionalescompetenteparaconocerydecidirsobrelademandadeinconstitucionalidaddelareferencia,de
conformidadconelnumeral4y5delartculo241delaConstitucinPoltica,porestardirigidacontradisposicionesque
formanparteundecretoleyydeleyesdelaRepblica.
2. Asuntos previos: Vigencia de la Ley 32 de 1979 y aplicabilidad de ella a la Superintendencia de Valores.
Ausenciadecosajuzgadaconstitucional.
Unadelasnormasdemandadasenestaoportunidad,hacepartedelaLey32de1979.Comoyalohabaconsideradola
Corteenanterioroportunida,noobstantehabersidosustitudalaComisinNacionaldeValoresporlaSuperintendenciade
Valores,envirtuddelodispuestoenelartculo52TransitoriodelaConstitucin,seexpidielDecreto2739de1991que
dispuso en su artculo primero incorporar la normatividad de dicho estatuto al sistema jurdico que estructur la citada
Superintendenciaencuantonofueracontrarioalasnuevasnormas.
Adems, debe tenerse en cuenta que la Corte Suprema de Justicia, tal y como lo afirma la actora, declar exequibles
algunas de las normas acusadas ahora nuevamente, cuando ejerca el control constitucional bajo la vigencia de la
Constitucinde1886.
Enefecto,esacorporacinenprovidenciadel15demayode1981,declarexequibleensutotalidadlaley32de1979,
porque consider que ella no ha violado los siguientes artculos: 31, 32, 55, 61, 63 76, 132, 135, y 206 ni ningn otro
artculodelaConstitucin.Conposterioridad,serademandadoelordinalb)delnumeral3delartculo12delaLey32de
1979,quehoydenuevosedemanda,ylaCorteSupremadeJusticiadecidiensentenciaNo5del30deenerode1984
estarsealodecididoenlasentenciade15demayode1981,mediantelacualseexpreslosiguienteesconstitucionalla
ley32de1979quecreyregulalaComisinNacionaldeValores
Deigualforma,enSentenciaNo.4deenero30de1984,declarexequibleelnumeral4delartculo8delDecretoNo.
1172 de 1980, que consagra la prohibicin para las sociedades comisionistas de Bolsa, a sus socios y administradores
realizar operaciones que no sean representativas de las condiciones del mercado, a juicio de la Comisin Nacional de
Valores. En aquella ocasin, el demandante sostuvo que dicha disposicin vulneraba los artculos 23 y 28 de la
Constitucin Nacional de 1886, al establecer una restriccin a la libertad sin haber determinado previamente, de manera
clarayprecisa,quseentiendeporunaoperacinnorepresentativadelmercado,delegandoalaComisinNacionalde
Valores el cumplimiento de tal funcin. En relacin con la violacin del artculo 23 constitucional, la Corte Suprema de
Justiciamanifestlosiguiente:
Con respecto a la primera violacin constitucional manifestada por el actor, vale la observacin de que el
organismo estatal al que la ley asigna la funcin de juzgar cundo las sociedades comisionistas de Bolsa o sus
sociososusadministradoresrealizanoperacionesquenosonrepresentativasdelascondicionesdelmercado,es
precisamentelaComisinNacionaldeValores,lacualporsucomposicin,susobjetivosysuslaboresostentael
carcterdeentidadaltamenteespecializadaenlasactividadescuyavigilanciadebeejercer,sinqueporotraparte,
nisusfuncionesgenerales,nilasespecficasalasqueserefierelanormaacusada,puedanserdesempeadasde
maneraarbitraria,yaqueparatodasellasexistenestatutoslegalesquelaenmarcanylasdeterminan.Ademslos
actos de la Comisin Nacional de Valores necesarios para llegar a las determinaciones de que trata la norma
impugnada son puramente administrativos, y, como tales, se hallan sujetos a los recursos propios de los de su
especie,loscuales,estnprevistos,paraelasuntoactual,demaneraparticularenelartculo14delaLey132de
1979.Esdeadvertir,deotraparte,queelartculo23delaConstitucin,indicadoporelactorcomoelobjetode
lesin,serefieremuyespecficamenteacasosdelaprivacindelalibertaddelaspersonas,oderegistrodesu
domicilio, sin que vea cmo la disposicin de la norma acusada alcance a afectar la materia de que trata aquel
artculoconstitucionalqueseafirmahasidoviolado.
()
Para el caso la referencia legal a las condiciones del mercado y la correspondencia con ellas de parte de las
operacionesquerealicenloscomisionistasindividualmenteoasociados,nosoloconstituyeuncriterioparaeljuicio
delaComisinNacionaldeValoresqueeslaencargadadeanalizarloshechosycalificarlos,porquesuautoridad
enlamateriaaslorecomienda,sinoqueofreceabundanteselementosquepermitenllegaraladeterminacindel
comportamiento que se prohbe, no de manera caprichosa, sino ajustndose a una realidad mercantil muy
concreta, y sealada con claridad y precisin suficientes. Lo dems, es el margen indispensable para que la
autoridadquehadeanalizarycalificarloshechoslohagaporsupropiocriterio,conindispensableelasticidadycon
la objetividad que segn ya se dijo, debe garantizar su experiencia y su ciencia en estos menesteres de la
economafinanciera,comoloafirmaacertadamenteelProcurador,elprincipiodelegalidadnosuponelaeliminacin
de todo ingrediente de apreciacin o valoracin del juzgador sino la suspensin de las valoraciones puramente
subjetivas,caprichosasoarbitrarias.
ApesardelaexistenciadepronunciamientospreviosdelaCorteSupremadeJusticia,enrelacinconlaley32de1979en
general, su artculo 12 numeral 3 literal b) en particular y el numeral 4 del artculo 8 del Decreto 1172 de 1980, esta
Corporacinjuzgardenuevolaexequibilidaddestasdisposiciones,puesdeacuerdoconlajurisprudenciaconstitucional,
esviableunnuevopronunciamientoalaluzdelasnormasdelaConstitucinde1991.
Enefecto,enlasentenciaC397de199,laCortealdecidirenesaoportunidadprecisamentesobrelaexequibilidaddeuna
normacontenidaenlaLey32de197porlacualsecrealacomisinNacionaldeValoresysedictanotrasdisposiciones,
constatquelaCorteSupremadeJusticiahabadeclaradoensutotalidadlaexequibilidaddelasnormasintegrantesde
esaley.Adicionalmente,verificqueestasnormasseguanvigentes,porcuantosibienlaConstitucinPolticasealen
su artculo transitorio 52 que a partir de la entrada en vigencia de esta Constitucin, la Comisin Nacional de Valores
tendr el carcter de superintendencia el Decreto 2739 de 1991 dispuso que esa normatividad fuera incorporada al
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sistema jurdico que estructur la Superintendencia en cuanto no fuera contrario a las nuevas normas. De esta forma,
concluylosiguiente:
En efecto, dicha disposicin estableci que, en aplicacin del mandato constitucional, todas aquellas normas en
ese momento vigentes, que hacan referencia a la Comisin Nacional de Valores o al Presidente de la misma se
entenderanhacerloenadelantealaSuperintendenciayalSuperintendentedeValores,segnelcaso.
As las cosas, los preceptos acusados de la Ley 32 de 1979, siguen vigentes al momento de proferir este fallo,
desdeluegoconlasnecesariasadaptacionesanotadasysobreelsupuesto,tansloverificableentornoacada
unadeellasenparticular,dequenopugnanconelordenamientoactual
Pero a pesar del pronunciamiento previo de la Corte Suprema de Justicia y dado que las normas seguan vigentes y
producanefectosjurdicos,laCortedeterminque:
no obsta, sin embargo, para que la Corte Constitucional pueda efectuar el anlisis que le compete sobre normas
integrantesdeesanormatividad,yaquelacosajuzgadasecircunscribialcotejoentrelasdisposicioneslegalesen
mencinylaCartaPolticavigenteenelmomentodelfallo,queloeralade1886consusreformas.
Al respecto se reitera lo ya expresado por esta Corte en el sentido de que, en casos como el presente, el examen
efectuado por la Corte Suprema de Justicia, cuando esa Corporacin ejerca las funciones de control de
constitucionalidad,seentiendequeharecadonicamentesobrelaacusacinensuoportunidadformuladay,detodas
maneras,frentealaConstitucinPolticadelapoca,motivoporelcuallacosajuzgadaqueamparabalasentenciade
exequibilidadsepredicysurtilatotalidaddesusefectosmientrastalCartaPolticaestuvoenvigor,sinposibilidad
alguna de comprometer futuros cotejos de constitucionalidad de las mismas normas legales respecto de una nueva
Constitucin,comolade1991.
EstaposicinyahasidosostenidaporlaCorteenvariasdecisiones,comoporejemploenlasentenciaC319de199,en
dondelaCorteseal:
Ahora bien, el hecho de que la Corte Suprema de Justicia haya declarado exequible el artculo 1o. del decreto 1895 de
1989,dentrodeunmarcojurdicodistintoaldelaConstitucinde1991,eldelaConstitucinde1886,noimpideunnuevo
examendeconstitucionalidaddelanormaporviciosdefondo
E igualmente en la sentencia C060 de 199 en donde analiz la exequibilidad del decreto 196 de 1971, esta
Corporacinindic:
La Corte Suprema de Justicia bajo la vigencia de la Carta Poltica de 1886, declar exequibles, entre otros, los
artculos 44, 62 y 63 del decreto 196 de 1971, que en esta oportunidad tambin se demandan, segn consta en
sentencia de fecha 23 de mayo de 1975, publicada en la Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, pgs. 66 a 76
pronunciamiento que vers no solo sobre aspectos de competencia de las disposiciones acusadas, sino tambin de
contenido.Enefecto,alconcluirelfallodijoesaCorporacin:"a)Losartculosdeldecretonmero196de1971,materia
de la demanda, no exceden las facultades extraordinarias que al Presidente de la Repblica le confiri la ley 16 de
1968" "b) Igualmente, esas disposiciones no quebrantan los textos constitucionales indicados por el actor, ni otro
alguno".SinembargoesehechonoimpidequelaCorteConstitucionalsepronuncienuevamentesobrellos,encuanto
ataeaviciosdefondoexclusivamente,puesantelaexistenciadeunnuevoordenconstitucional,correspondeaesta
Corporacinconfrontarlasdisposicioneslegalesprecitadas,frentealaCartaquehoyrige,conelfindedeterminarsi
seajustanonoasusmandatos.(Subrayadofueradetexto.)
Porlasanterioresrazones,sernanalizadosdefondo,enestaoportunidad,loscargosplanteadosporlaactora.
3.Cargosdeinconstitucionalidadyproblemasjurdicosquedeberesolverlacorte.
La demandante afirma que las expresiones acusadas desconocen el principio de legalidad, porque no definen previa,
taxativaeinequvocamentecundounaactividadseconstituyeenunaoperacinnorepresentativadelascondicionesde
mercado.Asujuicio,talsituacinnorespetaelprincipiodelegalidad,porquedejaalameradiscrecionalidaddelfuncionario
establecerqudebeentenderseporstaexpresin.
TodoslosintervinientesylaVistaFiscal,sibienpresentanalgunasdiferenciasencuantoalainterpretacindelasnormas
acusadas, coinciden en afirmar que ellas se ajustan a la Constitucin, por cuanto consideran que la calificacin de la
representatividad de una operacin no puede considerar apriori, en abstracto, y que las normas contienen elementos
suficientesquepermitenunaadecuacintpicaalasoperacionesqueellassancionan.
Le corresponde a la Corte resolver entonces, si las expresiones acusadas del artculo 12 n. 3 literal b) de la Ley 32 de
1979,deln.4delartculo8delDecretoLey1172de1980,ydelliteralb)delartculo6delaLey27de1990,enrelacincon
laspotestadsancionadoradelaComisinNacionaldeValores,hoySuperintendenciadeValores,vulneranlosprincipiosde
legalidad y de imparcialidad. Para dilucidar estos asuntos y tomar una decisin al respecto, ser necesario reiterar la
jurisprudencia constitucional sobre la funcin del principio de legalidad y de tipicidad en los diversos derechos
sancionadores, en especial en el derecho administrativo sancionador, y precisar si una facultad dada a una autoridad
administrativa,enestecasoalaSuperintendenciadeValores,parasealarloscriteriosconloscualesdeterminarques
unaoperacinnorepresentativademercado,afectaelprincipiodeimparcialidad.
4.Elprincipiodelegalidadysuproyeccinespecialenelmbitodelapotestadadministrativasancionadora.
Como ya lo ha determinado la Corte Constitucional, el principio de legalidad es inherente al Estado Social de Derecho,
representaunadelasconquistasdelconstitucionalismodemocrtico,protegelalibertadindividual,controlalaarbitrariedad
judicial,aseguralaigualdaddetodaslaspersonasanteelpoderpunitivoestatalyactaregulandoelpodersancionatorio
delEstadoatravsdelaimposicindelmites"alejerciciodedichapotestadpunitiv.As,hasealadoqueenvirtuddeeste
principiolas conductas sancionables no slo deben estar descritas en norma previa sino que, adems, deben tener un
fundamentolegal,porlocualsudefinicinnopuedeserdelegadaenlaautoridadadministrativa.
Cabe recordar entonces, que el principio de legalidad est integrado a su vez por el principio de reserva legal y por el
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principio de tipicidad, que por supuesto guardan entre s una estrecha relacin. Por 10 tanto, slo el legislador est
constitucionalmenteautorizadoparaconsagrarconductasinfractorasdecarcterdelictivo,contravencionalocorreccional,
establecerpenasrestrictivasdelalibertadosancionesdecarcteradministrativoodisciplinario,yfijarlosprocedimientos
penalesoadministrativosquehandeseguirseparaefectosdesuimposicin.Deacuerdoconelsegundo,ellegisladorest
obligadoadescribirlaconductaocomportamientoqueseconsiderailegaloilcito,enlaformamsclarayprecisaposible,
demodoquenoquededudaalgunasobreelacto,elhecho,laomisinolaprohibicinquedalugarasancindecarcter
penalodisciplinario.Igualmente,debepredeterminarlasancinindicandotodosaquellosaspectosrelativosaella,estoes,
la clase, el trmino, la cuanta, o el mnimo y el mximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad competente para
imponerlayelprocedimientoquehadeseguirseparasuimposicin.
EnrelacinconlapotestadsancionadoradelEstado,puedendistinguirsediversasespecies,lascualessediferencianentre
s por las materias reguladas, la determinacin de los sujetos o las sanciones consagradas respecto de las conductas
sancionables.EstadistincinhasidoreconocidadetiempoatrporestaCorporacin,acogiendoloscriteriosutilizadospor
laCorteSupremadeJusticiacuandoejercaelcontroldeconstitucionalidad,segnloscuales"elderechosancionadordel
Estado es una disciplina compleja pues recubre, como gnero, al menos cinco especies, a saber: el derecho penal
delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punicin por
indignidadpolticao"impeachment.
Porlotanto,debidoalasparticularidadesdecadaunadelasnormatividadessancionadoras,quedifierenentresporlas
consecuenciasderivadasensuaplicacinyporlosefectossobrelosasociados,elprincipiodelegalidadconsagradoenla
Constitucinadquierematicesdependiendodeltipodederechosancionadordequesetrate.Esporello,quelaCorteha
consideradoqueelprincipiodelegalidadesmsrigurosoenalgunoscampos,comoenelderechopenal,puesenesteno
solo se afecta un derecho fundamental como el de la libertad sino que adems sus mandatos se dirigen a todas las
personas, mientras que en otros derechos sancionadores, no solo no se afecta la libertad fisica sino que sus normas
operanenmbitosespecficos,yaqueseaplicanapersonasqueestnsometidasaunasujecinespecial,yporlotanto
enestoscasos,sehacenecesariaunamayorflexibilidad,comosucedeenelderechodisciplinariooeneladministrativo
sancionador.
AslohareiteradolaCort,entreotras,porejemploenlasentenciaC827de2001M.P.lvaroTafurGalvis:
"Entreelderechopenalylosotrosderechossancionadoresexistendiferenciasquenopuedenserdesestimadas.As,
elderechopenalnosloafectaunderechotanfundamentalcomolalibertadsinoqueademssusmandatossedirigen
atodaslaspersonas,porlocualesnaturalqueenesecamposeapliquenconmximorigorlasgarantasdeldebido
proceso.Encambio,otrosderechossancionadoresnoslonoafectanlalibertadfisica,puesseimponenotrotipode
sanciones, sino que adems sus normas operan en mbitos especficos, ya que seaplican a personas que estn
sometidasaunasujecinespecialcomolosservidorespblicosoaprofesionalesquetienendeterminadosdeberes
especiales, como mdicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del
debidoprocesosesiguenaplicandoperopuedenoperarconunaciertaflexibilidadenrelacinconelderechopenal."
(Subrayadofueradetexto)
Esta posibilidad de flexibilizacin del principio de legalidad en los diversos derechos sancionadores, con excepcin del
derechopenal,hasidosostenidaltimamenteporlaCorteenunaclaralneadeprecedentes,recogidosenlasentenciaC
530de2003M.P.EduardoMontealegreLynett,endondeseseal:
........
"Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalida. Y esto implica que los
comportamientossancionablesporlaadministracindebenestarpreviamentedefinidos,yenformasuficientemente
clara,porlaley.Sinembargo,estaCorporacinhatambinsealadoqueelprincipiodelegalidadoperaconmenor
rigor en el campo del derecho administrativo sancionador que en materia penal (C.P. art. 29. El derecho
administrativosancionatorio,apesardeestarsujetoalasgarantaspropiasdedebidoproceso,tienematicesensu
aplicacinymalpodraserasimilado,sinmayoresmiramientos,alesquemadelderechopenal.
Posibilidaddeflexibilizacindelprincipiodelegalidad,quecobijaentoncesalderechoadministrativosancionador,puessi
bienescierto,estaCorporacinhasidoenfticaensealarqueenelderechoadministrativosancionadortambinrigeel
debidoproceso,deformatalqueseexigeunatipicidaddelasconductasreprochables,unasancinpredeterminadayun
procedimientoqueasegureelderechodecontradicci,tambinhaconsideradoqueenmateriaadministrativaelprincipiode
legalidadseaplicaconunamayorflexibilidad,paraasegurarlaefectividaddelaactuacindelaadministracinpblic,dada
lanaturalezadesuobjetoylassancionesparaellaestablecidas,quedifierenfrenteaotrosderechossancionadores.
AdemshareiteradolaCorte,queenelderechoadministrativosancionador
"aunquelatipicidadhacepartedelderechoaldebidoprocesoentodaactuacinadministrativa,noesdemandableeneste
campoelmismogradoderigurosidadqueseexigeenmateriapenal,porcuantolanaturalezadelasconductasreprimidas,
losbienesjurdicosinvolucradosylateleologadelasfacultadessancionadorasenestoscasos,hacenposibletambinuna
flexibilizacin razonable de la descripcin tpica, en todo caso, siempre erradicando e impidiendo la arbitrariedad y el
autoritarismo,quesehagaprevalecerlosprincipiosdelegalidadydejusticiasocial,ascomolosdemsprincipiosyfines
del Estado, y que se asegure los derechos constitucionales, los intereses legtimos y los derechos de origen legal o
convencionaldetodaslaspersona
Caberecordar,quesibienesciertoqueeldebidoprocesorigetodaclasedeactuacionesjudicialesyadministrativas,ello
noimplicaqueelprincipiodelegalidadtengaidnticaaplicacinentodoslosderechossancionadores,pues"no significa
que los principios del derecho penal se aplican exactamente de la misma forma en todos los mbitos en donde se
manifiesta el poder sancionador del Estado, ya que entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen
diferenciasquenopuedenserdesestimadas.(..)laCortehareconocidoquelosprincipiosdeldebidoprocesosesiguen
aplicandoperopuedenoperarconunaciertaflexibilidadenrelacinconelderechopenal..
Al respecto del derecho administrativo sancionador, ha considerado la Corte, que "En particular, la administracin ejerce
unapotestadsancionadorapropia,lacualconstituyeunaimportantsimamanifestacindepoderjurdicoqueesnecesaria
paraeladecuadocumplimientodesusfuncionesylarealizacindesusfines.Setratadeunapotestadqueseejercitaa
partirdelavulneracinoperturbacindereglaspreestablecidas,peroquenoobstanteesecontenidorepresivopresenta
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unaciertafinalidadpreventivaenelsimplehechodeproponeruncuadrosancionador,juntoalconjuntodeprescripciones
de una norma, lo cual implica una amenaza latente para quien sin atender pacfica y voluntariamente al cumplimiento de
tales prescripciones las infringe deliberadamente. Por ello esta Corporacin ha sealado que "la potestad administrativa
sancionadora de la administracin, se traduce normalmente en la sancin correctiva y disciplinaria para reprimir las
acciones u omisiones antijurdicas y constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye asegurar el
cumplimientodelasdecisionesadministrativas..
Igualmente esta Corporacin ha expresado, que "La potestad administrativa sancionadora constituye entonces un
instrumentoderealizacindelosfinesquelaCartaatribuyeaestasautoridades,puespermiterealizarlosvaloresdelorden
jurdicoinstitucional,mediantelaasignacindecompetenciasalaadministracinquelahabilitanparaimponerasuspropios
funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia
contribuyeindudablementealarealizacindesuscometidos.Puedendistinguirseentoncesporloprontodiferentesrbitas
deaccinsancionadoradelaadministracin:as,frenteasuspropiosservidoresoperaelderechodisciplinarioensentido
estricto,mientrasquefrentealageneralidaddelosadministradossesuelehablarengeneraldederechocorrecciona
Se insiste entonces, en que si bien es necesario que las normas que facultan y regulan el poder administrativo
sancionatorio deben adecuarse a los principios de configuracin del sistema sancionado, es decir, a los principios de
"legalidad(toda sancin debe tener fundamento en la ley), tipicidad(exigencia de descripcin especifica y precisa por la
norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido
materialdelassancionesquepuedeimponerseporlacomisindecadaconducta,ascomolacorrelacinentreunasy
otras) y de prescripcin(los particulares no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los
instrumentossancionatorios), y que, en sentencia C127 de 199, reiterada en la C1490 de 200 y en la C099 de 2033,
entreotras,laCortehayaconsideradotambinque"Conlatipicidadsedesarrollaelprincipiofundamental"nullumcrimen,
nullapoenasinelege",esdecir,laabstractadescripcinquetipificaellegisladorconsucorrespondientesancin,debeser
detalclaridadquepermitaquesudestinatarioconozcaexactamentelaconductapunitivaenprincipiosedebeevitarpues
la indeterminacin para no caer en una decisin subjetiva y arbitraria, tambin debe tenerse en cuenta que esta
Corporacin ha reiterado, que respecto de actuaciones administrativas, en ejercicio de la potestad sancionadora de la
administracincorrectivaydisciplinaria,lasreglasdeldebidoprocesoseaplicanconlosmaticesapropiadosdeacuerdo
conlosbienesjurdicosafectadosconlasancin..
Por lo tanto, debido a que el derecho administrativo sancionador tiene adicionalmente ms controles para evitar la mera
liberalidaddequienimponelasancin,comoporejemplolasaccionescontenciosoadministrativas,ydadoquelasancin
prevista no afecta la libertad personal de los procesados, la Corte ha aceptado que en el derecho administrativo
sancionatorio, y dada la flexibilidad admitida respecto del principio de legalidad, la forma tpica pueda tener un carcter
determinable. Posibilidad que no significa la concesin de una facultad omnmoda al operador jurdico, para que en cada
situacinestablezcalashiptesisfcticasdelcasoparticular.Porello,laCortehasidocuidadosaenprecisar,quesibien
es posible la existencia de una forma tpica determinable, es imprescindible que la legislacin o el mismo ordenamiento
jurdico, establezcan criterios objetivos que permitan razonablemente concretar la hiptesis normativa, como ha sido
reiteradoconinsistenci.
Alrespecto,lasentenciaC564de200,seallaCorteque:"elderechoadministrativo,adiferenciadeloquesucedeenel
derechopenal,suelenoestablecerunasancinparacadaunadelasinfraccionesadministrativasquesepresente,sino
queseoptaporestablecerclasificacionesmsomenosgeneralesenlasquepuedanquedarsubsumidoslosdiferentes
tipos de infracciones. Para el efecto, el legislador seala unos criterios que han de ser atendidos por los funcionarios
encargadosdeimponerlarespectivasancin,criteriosquetocan,entreotros,conlaproporcionalidadyrazonabilidadque
debepresentarseentrelaconductaohechoquesesancionaylasancinquepuedaimponerse,loquelepermitetantoal
administradocomoalfuncionariocompetenteparasuimposicin,tenerunmarcodereferenciaciertoparaladeterminacin
delasancinenuncasoconcreto".
Deigualforma,cuandoestaCorporacinanalizlaconstitucionalidaddeunanormaenlacualsedabafacultadalBancode
laRepblicaparafijaryreglamentarelencajedelasdistintascategorasdeestablecimientosdecrdito,sealaronosu
remuneraciny"establecerlassancionesporinfraccinalasnormassobreestamateria",consider,enlasentenciaC
827de200,quedichadisposicineraexequible.Paraello,laCortereiterquesibienelprincipiodelegalidadescomna
todos los regmenes punitivos, "no se proyecta en todos ellos con la misma intensidad. Y corrobor que en ese caso
preciso era claro "que la ley ha sealado elementos bsicos dentro de los cuales la Junta Directiva del Banco de la
Repblica, como autoridad constitucional reguladora en materia monetaria, cambiaria y crediticia, debe precisar el tipo
sancionatorioqueseraplicadoporlaSuperintendenciaBancariaconsujecinalosprincipiosyreglasqueorientanenla
Constitucinyenlaleylaaplicacindelassanciones,quedandoassalvaguardadoelprincipiodetipicidaddelasancin.
Enconsecuencia,guardacoherenciaconlosfinesconstitucionalesdeestaactividadsancionatoriaadministrativa,quelas
hiptesisfcticasestablecidasenlaleypermitanungradodemovilidadalaadministracin,deformatalquestapueda
cumplireficazyeficientementeconlasobligacionesimpuestasporlaCarta.Sinembargo,debeprecisarsequelaflexibilidad
delprincipiodelegalidadnopuedeteneruncarcterextremo,alpuntoquesepermitalaarbitrariedaddelaadministracin
en la imposicin de las sanciones o las penas. Por el contrario, en el derecho administrativo sancionador el principio de
legalidadexigequedirectamenteellegisladorestablezca,comomnimo,loselementosbsicosdelaconductatpicaque
sersancionada,lasremisionesnormativasprecisascuandohayaprevistountipoenblancooloscriteriospormediode
loscualessepuedadeterminarconclaridadlaconducta,aligualqueexigequeenlaleyseestablezcatambinlasancin
queserimpuestao,igualmente,loscriteriosparadeterminarlaconclaridad.
Estos criterios fueron concretados por la Corte, por ejemplo, en la sentencia C530 de 200, en la que se estudi si la
expresin"maniobraspeligrosaseirresponsables"contenidaenelCdigoNacionaldeTrnsitoTerrestre,desconocael
principio de legalidad y de tipicidad. Para ello, esta Corporacin determin primero que dichas normas operaban en el
campo del derecho administrativo sancionador "puesto que en general la investigacin y sancin de las infracciones de
trnsito son atribuidas a autoridades administrativas. En un segundo lugar, indic que en este tipo de derecho tambin
rigenmutatismutandilosprincipiosdelderechopenal,aunqueconciertosmatices,porlocualreiterque"Enestoscasos,
laCortehareconocidoquelosprincipiosdeldebidoprocesosesiguenaplicandoperooperanconunaciertaflexibilidaden
relacinconelderechopena.Yenuntercerlugar,precisqueelusodeconceptosindeterminadosesadmisibleparalas
infraccionesadministrativas"pero siempre y cuando dichos conceptos sean determinables en forma razonable, esto es,
queseaposibleconcretarsualcance,envirtudderemisionesnormativasodecriteriostcnicos,lgicos,empricosode
otrandole,quepermitanprever,consuficienteprecisin,elalcancedeloscomportamientosprohibidosysancionados.
Con base en estos argumentos, la Corte decidi que la expresin demandada era exequible, siempre y cuando se
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entendieraquedebatratarsedemaniobrasqueviolenlasnormasdetrnsito,quepusieranenpeligroalaspersonasoa
las cosas, y que constituyeran conductas dolosas o altamente imprudentes. Lo anterior, por cuanto sta era la nica
interpretacinquepermitaencontrarloscriteriospormediodeloscualessepodaestablecerelcontenidoconceptualdela
expresinindeterminada"maniobraspeligrosaseirresponsables.
En conclusin, en el caso de las infracciones de carcter administrativo, segn ya lo ha precisado la Cort, el uso de
conceptosindeterminadosesadmisible,siempreycuandoellosseandeterminablesenformarazonable,estoesquesea
posible concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de criterios tcnicos, lgicos, empricos, o de otra
ndole,quepermitanprever,consuficienteprecisin,elalcancedeloscomportamientosprohibidosysancionados.
Puedeadmitirseentonces,queparaefectosdelaconcrecindelosconceptosindeterminados,seacudaalasreglasque
cadaprofesintieneparasubuenhacero"LexArtis",en su esencia cambiante por la propia naturaleza renovadora de
ciertasprofesiones,quesurgedeexperienciasycostumbres,yquemarcanunespecialmododeactuaryentenderlas
reglasrespectivasypropiasdecadaejercicioprofesional.Igualmentejuegaunpapelimportantealmomentodehacerla
correspondiente determinacin de conductas sancionables la costumbre mercantil, que tiene fuerza reguladora dada su
condicinintrnsecaodecomnaceptacincomoreglaadecuadadeconductacomercialcuandoespblica,uniformey
reiterada.
Porelcontrario,sielconceptoesatalpuntoabierto,quenopuedeserconcretadoenformarazonable,entoncesdichos
conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definicin del comportamiento prohibido queda abandonada a la
discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes
normativosprecisos.
5.Anlisisdelcasoconcreto.
Lasexpresionesdemandadasestncontenidasenleyesydecretoconfuerzadele,atravsdeloscualesfuecreadala
Comisin Nacional de Valores, aplicables hoy a la Superintendencia de Valores, dictadas con el objeto de regular la
actividaddeloscomisionistasdebolsa,lasbolsasdevalores,elmercadopblicodevaloresylosdepsitoscentralizados
de valores, y se refieren de manera particular, a ciertas funciones relacionadas con el poder sancionador de la
administracin.
Esascomoelartculo12n.3literalb)acusado,hacerelacinalafacultadquetienelaComisinNacionaldeValores,hoy
Superintendenciadevalores,parasuspenderlainscripcindeunintermediarioenelRegistroNacionaldeIntermediarios,
cuandorealice operaciones que no sean suficientemente representativas de la situacin del mercado. Por su parte, el
numeral 4 del artculo 8 del Decreto Ley 1172 de 1980, tambin acusado, dispone que se prohbe a las sociedades
ComisionistasdeBolsarealizar operaciones que no sean representativas de las condiciones del mercado, a juicio de la
ComisinNacionaldeValores(hoySuperintendenciadevalores)yfinalmente,eltambinacusadoliteralb)delartculo6de
la ley 27 de 1990, dispone que la Comisin Nacional de Valores (hoy Superintendencia de Valores), sin perjuicio de las
facultadesqueleasignenlasleyesvigentes,podrimponermultashastadecincomillonesdepesoscadauna,segnla
gravedaddelainfraccinaquienesdirectamenteoatravsdeinterpuestaspersonasrealicenoperacionesquenosean
suficientementerepresentativasdelasituacindelmercado.
Yadetiempoatrs,ladoctrinaylajurisprudenciaconstitucional,hanidentificadolaactividadburstilcomounadeaquellas
en que se manifiesta la potestad administrativa sancionatoria. En efecto, en la sentencia C506 de 2002 M.P. Marco
GerardoMonroy,laCorteseal:
Dentro de las manifestaciones del poder sancionatorio en el Estado Social de Derecho, aparece la potestad
sancionadoraenmateriaadministrativaaladodelapotestadsancionadoraenmateriapenal.Elreconocimientodela
primera,quehasidoposterioreneltiempo,havenidoaparejadoconelincrementodelasactividadesadministrativas,el
cualsuvezsehaproducidoporelcambioenlaconcepcindelpapeldelEstadocontemporneo.Siensusiniciosel
Estado constitucional liberal se justificaba como garante de los derechos y libertades individuales, pero sin ningn
compromisoconlaverdaderapromocindelosmismos,elEstadosocialdeDerechoseconcibecomoelpromotorde
todaladinmicasocialhacialaefectividaddetalesderechosygarantas.Aestosefectos,elEstadohasidollamadoal
cumplimientodenuevasactividadesyalejerciciodefuncionescomolasdeplaneacineintervencindelaeconoma,
laredistribucindelingresoparagarantizarlasatisfaccindelasnecesidadesbsicasasociadasconlaefectividadde
losderechosfundamentales,laproteccindelmedioambiente,etc.
Por tanto, para hacer el juicio de constitucionalidad sobre las expresiones acusadas, debe tenerse en cuenta que estn
cumpliendosufuncindentrodelcampodelderechoadministrativosancionador.
Examinando las normas demandadas, encuentra la Corte que ellas describen, entre otras, una de las conductas
sancionables, hoy por la Superintendencia de Valores, y referente a "operaciones que no sean suficientemente
representativas de la situacin del mercado u "operaciones no representativas de las condiciones del mercado,
conceptosindeterminados,queporencontrarseenelderechoadministrativosancionador,correspondealaCorteresolver
sobresuadmisibilidad,teniendoencuentaqueparaelactoresaindeterminacinviolaelprincipiodelegalidad,ascomoel
deimparcialidadalotorgaralaSuperintendenciadeValoreslapotestaddedeterminarasujuiciocuandounaoperacinno
es suficientemente representativa de las condiciones del mercado, y a la vez facultarla para imponer la sancin cuando
encuentrecometidadichaconducta.
Enelcasoconcreto,lanormadelliteralb)delnumeral3delartculo12delaLey32de1979yladelliteralb)delartculo6
delaLey27de1990,hacereferenciaalasuficienciadelasoperacionesnorepresentativasdelmercado.ParalaCorte,
esta especfica calificacin respecto de la operacin no representativa de las condiciones del mercado, para efectos de
determinarlaconductasancionableadministrativamenteesdetalamplitud,queleimprimealanormauncarcterambiguo
yvago.Laconcrecindeunaconductacontalcaracterstica,requieredeloperadorjurdicounjuiciodecarctersubjetivo,
esdecir,paracadacasoenparticular,permitindoleunampliomargendediscrecionalidadyporendeunalibertadenla
valoracin y sancin respectiva. Por lo tanto, la expresin suficientemente, para el caso, resulta constitucionalmente
inadmisibl.
Segn ya lo ha precisado la Cort, el uso de conceptos indeterminados es admisible en una infraccin administrativa,
siempreycuandoellosseandeterminablesenformarazonableypreviamentealaconductasancionable,estoesquesea
posible concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de criterios tcnicos, lgicos, empricos, o de otra
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ndole,quepermitanprever,consuficienteprecisin,elalcancedeloscomportamientosprohibidosysancionados.Tales
elcasodelaexpresinoperacionesquenoseanrepresentativasdelasituacindelmercado,contenidaenlasnormas
demandadas,quesibiensetratadeunconceptoindeterminado,puedeserdeterminabledemanerarazonable,acudiendo
alaremisinyaloscriteriostambinconsagradosenlasnormasacusadas.
Tngaseencuenta,queenelnumeral4delartculo8delDecreto1172de1980,ellegisladorutilizalaexpresin"ajuicio
de la Comisin Nacional de Valores, entindase hoy Superintendencia de Valores, que si bien para algunos de los
intervinientes nicamente se refiere a una facultad de adecuacin, lo que les permite concluir que las disposiciones
acusadasdeberadeclararseinconstitucionales,sinembargo,paralaCorte,estaexpresincorrespondeaunaremisin
normativarealizadaporlaley,atravsdelacualseprevlaentidadaquiencorrespondelalabordedeterminacinprevia
de cuales son las operaciones no representativas de la situacin de mercado, dado su conocimiento tcnico y
especializadoenlamateria,medianteactosadministrativosexpedidospreviamente.
Adems,lasdisposicionesacusadascontienenunmarcodentrodelcuallaSuperintendenciadevalorespuede,demanera
razonable, concretar o precisar el alcance de la prohibicin de realizar operaciones que no sean representativas de las
condicionesdelmercado,utilizandoparaellocriteriostcnicos.
Comolohansealadoalgunosintervinientes,lamencionadaexpresinoperacionesnorepresentativasdelascondiciones
demercado,tiene un carcter tcnico y con posibilidades de ser cambiante por ser desarrolladas especialmente en el
mbitodelmercadodevalores.Igualmenteindican,quesinllegarasertaxativosydeacuerdoaladoctrinayalateora
desarrollada por los operadores de las bolsas de valores, las operaciones no representativas del mercado son aquellas
quealteransignificativamenteellibrejuegodelaofertaylademandayestnconformadasentreotras,por(i)prcticasde
abusodemercado,generadascuandodirectaoindirectamentelosparticipantesenelmercadopblicoejecutanacciones
orientadas a la distorsin en la formacin de precios a travs de la manipulacin del mercado, o (ii) cuando es usada
informacin no pblica de forma privilegiada. Tambin indican, que tales usos generan desconfianza en el mercado y le
restanastetransparencia,competitividadyeficiencia,conlocualsonafectadosmandatosyprincipiosconstitucionales
deproteccinyregulacindelaeconoma.
Por lo tanto, si bien las normas demandadas utilizan un concepto indeterminado, operaciones no representativas del
mercado,bienpuedeserdeterminadoporlacorrespondienteentidad,atravsdelaexpedicinderesoluciones,lascuales
minimizan el eventual carcter vago o indeterminado de la expresin, de forma tal que el operador jurdico cuenta con
criteriosprecisosparaejercerlaactividaddeadecuacin.Bajoesteentendido,lasnormasacusadasresultanajustadasa
laConstitucin,puesenestecasoseentiendequelaexpresinconsagraunadescripcintpicadeterminabledemanera
razonable,eliminndosedeestamaneralaposibilidaddearbitrariedadenelejerciciodeadecuacin.
Peroanas,puedeconsiderarsequeenlasexpresionesoperacionesnorepresentativasdelasituacindelmercadoya
juiciodelaComisinNacionaldeValores,persiste todava una zona de penumbra en su interpretacin, dado que estn
sometidas a una acelerada movilidad conceptual, ligada a la dinmica de la disciplina en la cual funciona. As parece
entenderlo la Vista Fiscal, quien indica que el concepto operaciones no representativas del mercado aunque no est
definidoenlaleyyseaunconceptomvil,esdeterminableencadacasoporlaautoridadcompetente(subrayafuerade
texto), as como el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico al decir que ..la calificacin de la representatividad de una
operacinnopuedeconsiderarseapriorinienabstracto,puessetratadeunejercicioquesedeberealizarencadacaso
concreto,teniendoencuentalascondicionesespecificasdelmercadoalmomentoderealizarselaoperacin..(subraya
fueradeltexto).
Lasanterioresinterpretacionesdelasnormasacusadas,quepermitensugerirqueladeterminacindelaconductapuede
establecerse al arbitrio en cada caso concreto por el operador jurdico, vulneran los mandatos superiores, pues las
personas eventualmente afectadas con la norma, no seran capaces de inferir previamente cul es la conducta
reprochada. Por lo tanto, un entendimiento de la norma acorde con la Constitucin indica que la determinacin de la
conductareprochabledeberealizarseporpartedelaSuperintendenciadeValoresdemaneraprevia.Entendimientoqueno
soloserefierealnumeral4delartculo8delDecretoLey1172de1980,quecontienelaexpresinajuiciodelaComisin
Nacionaldevalores,sinoqueigualmentecaberespectodelartculo12numeral3literalb)delaley32de1979ydelartculo
6literalb)delaLey27de1990,enlasque,sibiennoexistelamismaremisinnormativarespectodelacitadaexpresin,
sinembargo,unainterpretacinsistemticadelconjuntonormativo,incluyendoaquellasotrasdisposicionesqueregulanla
actividadylasfuncionesdelaSuperintendenciadeValores,nospermiteconcluirqueparasuperfectaarmonizacinestas
normasigualmentedebensercondicionadas.
Por lo tanto, es preciso condicionar la exequibilidad de las normas acusadas en el entendido de que previamente la
Superintendencia de Valores establecer los criterios tcnicos y especializados con los cuales determinar que es una
operacinnorepresentativadelmercado.
Enestamedida,losactosadministrativosqueexpidalaSuperintendenciadeValoresconelfindedeterminarlaconducta
reprochable,debentenerlasmismascaractersticasdelactoquecomplementanydebenajustarseigualmentealprincipio
de legalidad. En dicha medida, deben tener carcter general o abstracto, ser previos al acto sancionable, claros e
inequvocos,habersidoexpedidosporlaautoridadcompetentedentrodelaSuperintendenciadevalores,yhabersurtidola
publicadpropiadeestetipodeactos.
Al respecto, la Superintendencia de Valores, en virtud de su funcin reguladora, ha proferido varias circulares y
resolucionesenlascualeshasealadoloscriteriosymodalidadesdeoperacionesnorepresentativasdelmercado.Segn
stas,comotambinloidentificlaVistaFiscal,existeunaoperacinnorepresentativadelmercadocuandoi)laoperacin
no es consecuencia del libre juego de la oferta y la demanda en el momento de su realizacin ii) la finalidad real de las
operacionesesdivergentealaexpresadaiii)existeausenciadeintencinrealdetransferirpropiedadiv)sedesconocen
losprincipiosdelmercadodevalores:transparencia,lealtadyadecuacindelaley,yv)sonrealizadasoperacionespor
debajodelosrangosmnimosestablecidosporlabols,entreotros.
EnestepuntolaCorteentiendequei)lasnormasacusadasestnasignandoalaSuperintendenciadeValoresunafacultad
deregularuntemaespecficorelacionadoconsusfunciones,cuestinqueefectivamenteharealizadoenlasresoluciones
reseadasyadicionalmente,ii)selefacultaparasancionareldesconocimientodeesasregulaciones.
Pero, alega tambin la demandante, que precisamente la facultad dada a la Superintendencia para que a su juicio
determinequesunaoperacinnorepresentativadelmercado,vulneraelprincipiodeimparcialidad,puesquienimponela
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sancin es tambin quien determina el hecho, concentrndose en una misma entidad facultades dismiles. La Corte no
compartelosargumentosdelactorcomopasaaexplicarse.
CaberecordarqueyalaCorteConstitucionalenlasentenciaC397de1995,dilucidelinterrogantedesilaexistenciade
disposiciones constitucionales por cuya virtud determinadas actividades estatales de regulacin, especialmente en el
campo econmico, son confiadas a la responsabilidad complementaria del Congreso y del Gobierno, fijando aquellas
disposiciones generales y ste las normas concretas que permitan adecuar una actividad cambiante y dinmica, son
compatiblesconelfuncionamientodelaSuperintendenciadevalores,quedependedelgobiernoperoquenolointegraen
sentidoestricto.
AlrespectoconsiderlaCorteenlamencionadasentencia,quebienpuedelaleyestablecerqueelgobiernoactuarpor
conductodelosaludidosentes,loscualespuedentenerasucargofuncionesreguladoras,siemprequesesometanalos
rdenesnormativosdemsaltorango,ysertitularesdeatribucionesconcretasdeintervencin,controlysancinsobre
quienescaenbajosuvigilanciaencualquieradelasactividadesenunciadas.Loanterior,porcuantoenmateriascornola
regulacindelaactividadfinanciera,burstilyaseguradoraycualquieraotrarelacionadaconelmanejo,aprovechamientoe
inversin de los recursos captados del pblico, la actividad del Estado no se agota en la definicin de polticas, en la
expedicin de leyes marco, ni en la de los decretos reglamentarios que vayan adaptando la normatividad a las nuevas
circunstancias, sino que necesita desarrollarse en concreto, bien mediante la expedicin de normas generales, que en
virtuddeunacompetenciaresidual,expidanentesadministrativoscomolaSuperintendenciadevaloresenlonoestablecido
en la normatividad jerrquicamente superior, ya por las actividades de control, inspeccin y vigilancia a cargo de tal
organismoespecializado,todoconelobjetodequeelEstadopuedacumplirelobjetivogeneralsealadoenelartculo335
delaConstitucin,dadoquelasmencionadasactividadesfinancierasyburstilessondeinterspblicoysolopuedenser
ejercidaspreviaautorizacindelEstado,conformealaley.
De forma complementaria se seal, que una teora extrema, por medio de la cual se exigiera la actuacin directa y
exclusiva del Presidente y de quienes con l constituyen el Gobierno en sentido restringido, para llevar a la prctica la
intervencineconmicayparaefectuarenconcretotodaslastaresseinspeccinycontrolsobrelasmltiplesformasde
actividadfinanciera,burstil,aseguradorydeintermediacin,conduciraalmarchitamientodelpapelactivoydinmicoque
laCartaPolticahaencomendadoalEstadoy,dentrodeste,alEjecutivoenlaconduccindelapolticaeconmica,enla
inmediacinconlosdiversosfenmenosquesonmateriadesuregulacinyvigilanciayenlaformulacinyejecucinde
objetivosconcretosquedesarrollanlasgrandespautasconsignadasenlasnormasconstitucionalesylegales.
EstaCorporacinreiterarestajurisprudenciaconstitucional,porcuantoconsideraque,talycomoloseallasentencia
citada, en el especial caso de la Superintendencia de Valores es constitucionalmente posible que sta entidad tenga
facultad reglamentaria y funciones de inspeccin, vigilancia y control. Lo anterior por cuanto, como ha sido dicho con
insistencia,staparticularconfiguracingarantizaelcumplimientodelmandatoconstitucionaldelartculo333,enelcualse
disponeque"El Estado, por mandato de la ley, impedir que se obstruya o se restrinja la libertad econmica y evitar o
controlar cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posicin dominante en el mercado nacional y en
generaldetodasaquellasdisposicionessuperioresquepermitenalEstadointervenirenlaeconoma,conelobjetodelograr
losfinesdelEstadoSocialdeDerecho.Elconocimientoconcretodelassituacionesquepuedenconspirarcontratanclaros
finesconstitucionalesylaadopcindemedidasycorrectivospertinentesnopuedenestarconfiadosdemaneraexclusivay
excluyentealanormatividadgenrica,sinoqueesindispensablelaprevisinderganosqueestndotadosdesuficiente
agilidadycapacidaddeindagacin,verificacin,controlysancinsobrelosinfractores,alavezquegocendeatribuciones
suficientesparadictarnormasconmayorflexibilidad,quehaganefectivaslasreglasbsicasylaspolticasestatales.
Ademsdebetenerseencuentaque,Lainmediacinquesedaentredichosentesylostemasrealesdeimplementacin
delalegislacinimponenqueseanestoslosquesealenlamicroregulacindelaLey.Laimposibilidaddeprevisintotal
porpartedelrganolegislativoesparamuchossuficientesustentodelanecesidadde1ueseaunaentidadtcnicalaque
produzcaelreglamentocorrespondiente.
RegulacionesacargodelaSuperintendenciadeValores,quedebenexpedirseentonces,segnlohadeterminadolaCorte,
con arreglo a la Constitucin, la ley y los reglamentos gubernamentales, para organizar el mercado pblico de valores y
corregirloserroresdesuimperfeccin,ascomoparadelimitarelejerciciodelalibertaddeempresaypreservarunasana
ytransparentecompetencia,medianteunsistemaeficiente,quelleveelregistronacionaldevaloreseintermediarios,que
sealelasreglasespecficasquedebenobservarsedentrodelmercadoprimarioysecundariodevalores,queestablezca
los requisitos para intermediar con ellos, que prevenga las prcticas monopolsticas y las operaciones encaminadas al
control indebido de las empresas, que consagre las formas especficas de control y vigilancia, as como las sanciones
aplicablesalasinfraccionesquesecometan,yquesehagapresente,atravsdesusagente,enlasbolsasdevaloresy
lasentidadescomisionistas,paraevitarenconcretolasdistorsioneseconmicasquelanormatividadproscrib.
Adems, cabe recordar que el artculo 335 de la Carta dispone que las actividades financiera, burstil, aseguradora y
cualquierotrarelacionadaconelmanejo,aprovechamientoeinversindelosrecursosdecaptacinalasqueserefiereel
literald)delnumeral19delartculo150sondeinterspblicoyslopuedenserejercidaspreviaautorizacindelEstado,
conformealaley,lacualregularlaformadeintervencindelGobiernoenestasmateriasypromoverlademocratizacin
delcrdito.Yque,laLey35de1993,porvirtuddelacualsedictaronlasnormasgeneralesysesealaronenellaslos
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, burstil y
aseguradoraycualquieraotrarelacionadaconelmanejo,aprovechamientoeinversinderecursoscaptadosdelpblicoy
se dictaron otras disposiciones en materia financiera y aseguradora, dispuso en el artculo 33 inciso tercero que, el
Gobierno Nacional adoptar las normas de intervencin de que trata el artculo 4 de esta ley por conducto de la Sala
General de la Superintendencia de valores, as como las normas de funcionamiento del Registro Nacional de valores e
Intermediarios,losrequisitosquedebenreunirlosdocumentoseintermediariosyaqullasaqueserefierenlosnumerales:
3,4,5,6,7,10,22,23,24,25,26,27y36delartculo3delDecreto2739de1991tambinsedispusoenelinciso6del
mismo artculo, que las dems funciones legales sobre el mercado de valores que no se encuentren expresamente
sealadasenlapresenteleysernejercidasporelGobiernoNacionalatravsdelaSuperintendenciadeValores.
Porloanterior,laCortedeclararlaexequibilidaddelasnormasdemandadasenelentendidodequepreviamentealhecho
o al acto objeto de investigacin la Superintendencia de Valores establecer de manera general los criterios tcnicos y
especializados con los cuales determinar qu es una operacin no representativa del mercado, salvo la expresin
suficientementequeserdeclaradainexequible.
VII.DECISIN.
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En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandatodelaConstitucin,
RESUELVE:
Primero.DECLARAREXEQUIBLEelliteralb)delnumeral3delartculo12delaLey32de1979,enelentendidodeque
previamentealhechooalactoobjetodeinvestigacin,laSuperintendenciadeValoresestablecerdemaneragenerallos
criteriostcnicosyespecializadosconloscualesdeterminarquesunaoperacinnorepresentativadelmercado,salvo
laexpresinsuficientementequesedeclaraINEXEQUIBLE.
Segundo.DECLARAREXEQUIBLEelnumeral4delartculo8delDecretoLey1172de1980,enelentendidodequela
expresin a juicio de la Comisin Nacional de Valores se refiere a que previamente al hecho o al acto objeto de
investigacinlaSuperintendenciadeValoresestablecerdemanerageneralloscriteriostcnicosyespecializadosconlos
cualesdeterminarquesunaoperacinnorepresentativadelmercado.
Tercero.DECLARAREXEQUIBLEelliteralb)delartculo6delaLey27de1990,enelentendidodequepreviamenteal
hechooalactoobjetodeinvestigacinlaSuperintendenciadeValoresestablecerdemanerageneralloscriteriostcnicos
y especializados con los cuales determinar qu es una operacin no representativa del mercado, salvo la expresin
suficientementequesedeclaraINEXEQUIBLE.
Cpiese,notifiquese,comunquese,insrteseenlaGacetadelaCorteConstitucional,cmplaseyarchveseelexpediente.
CLARAINESVARGASHERNANDEZ
Presidenta
JAIMEARAUJORENTERIA
Magistrado
ALFREDOBELTRANSIERRA
Magistrado
MANUELJOSECEPEDAESPINOSA
Magistrado
JAIMECORDOBATRIVIO
Magistrado
RODRIGOESCOBARGIL
Magistrado
MARCOGERARDOMONROYCABRA
Magistrado
EDUARDOMONTEALEGRELYNETT
Magistrado
ALVAROTAFURGALVIS
Magistrado
IVANHUMBERTOESCRUCERIAMAYOLO
SecretarioGeneral(E)
ACLARACIONDEVOTODELMAGISTRADOALVAROTAFURGALVISALASENTENCIAC406DE2004
FUNCION DE REGULACION Y FUNCION DE INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROLAtribucin a autoridades
diferentes(Aclaracindevoto)
Deconformidadconelesquemaconstitucionalsobrelasfuncionesderegulacin,porunaparte,ydeinspeccin,vigilancia
ycontrol,porotra,aquellasystasporprincipiodeberanestarconfiadasaautoridadesdiferentes.
SUPERINTENDENCIADEVALORESOrganoencargadoderegulacindebeserdiferentealqueejercelainspeccin,
vigilanciaycontrol/ESTADOSOCIALYDEMOCRATICODEDERECHOMnimodeseparacinfuncional(Aclaracin
devoto)
AlmenoselrganoencargadodentrodelaSuperintendenciadeValoresdeadoptarlaregulacindebeserdiferentede
aquelencargadodeejercerlainspeccin,vigilanciaycontroldelaregulacin.Sloasselograelmnimodeseparacin
funcionalquecorrespondealesquemadelestadosocialydemocrticodederechoysloasselogralaarmonizacinque
debeexistirentrelasfuncionesasignadaslegalmenteporlaConstitucinylaleyalGobiernoylasqueenvirtuddelaley
puedancorresponderalaSuperintendenciadeValorescomopartedelaestructuradelaadministracinpblicanacional.
Referencia:expedienteD4874
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sedictanotrasdisposiciones,8,numeral4delDecretoLey1172de1980
b) de la Ley 27 de 1990 Por la cual se dictan normas en relacin con las
bolsas de valores, el mercado pblico de valores, los depsitos
centralizados de valores y las acciones con dividendo preferencial y sin
derechodevoto.
MagistradaPonente:
Dra.CLARAINSVARGASHERNNDEZ
Coneldebidorespetomanifiestoacontinuacinlasrazonesdelaaclaracindevotoanunciadaaltrminodeladiscusin
delproyectoqueseconvirtienlasentenciadelareferencia.
Sibiencomocompartoladecisinadoptada,consideropertinentehacerlassiguientesprecisionesenrelacinconlaparte
motivadelasentencia:
Deconformidadconelesquemaconstitucionalsobrelasfuncionesderegulacin,porunaparte,ydeinspeccin,vigilancia
ycontrol,porotra,aquellasystasporprincipiodeberanestarconfiadasaautoridadesdiferentes.Esareglaquesepone
enevidenciaenlaConstitucinrespectodeltratamientoquesedaentornodelosserviciospblicosdomiciliarios,enelcual
lafuncinderegulacinnoseconfaalaSuperintendenciadeServiciosPblicospuesastacompeteconexclusividadla
actividaddeinspeccin,vigilanciaycontrol,proyectaporlodemsennuestrosistemajurdico,elentendimientoquesobre
estasmateriassedaenotrossistemasysobreloquehaycopiosadoctrina.
Si bien es cierto, que la funcin primigenia y bsica de regulacin, en un rgimen democrtico y social de derecho
correspondeallegislador,estambincierto,queenrazndelapreservacindelosequilibriosquehandeexistirentrelos
agentesencargadosdelejerciciodeunaactividaddeterminadayenellosylosusuariosydestinatariosyelEstadoensu
conjunto, en especial en las actividades que es dable definir, como lo hace la Constitucin en el artculo 335, como de
interspblicooquesetratedeactividadesdeserviciopblicoenlostrminosdelosartculos365a370delaCartacabe
reconocerlaexistenciaderganosencargadosdelejerciciodeunaespecialactividadderegulacin,sectorialosocial,
comosehadenominadoenladoctrina.Talesrganosgeneralmentecolegiadostienenasucargo,demanerainmediatay
directa,dentrodelEstado,conunrgimendeespecialautonomaeindependencia,establecer,apartirdelmarcosealado
enlaleyysinperjuiciodelapotestadreglamentariaconstitucionalmenteatribuidaalPresidentedelaRepblica,unafuncin
de sealamiento de reglas eminentemente tcnicas con el fin de preservar la competencia en la prestacin de las
actividadesyserviciosyprecaverlasafectacionesalalibertadeigualdadeneldesarrollodelaactividaddequesetrate,
paraasegurarlassatisfaccindelasfinalidadessocialesydeinterspblico.
Lasfuncionesacargodelosorganismosderegulacinsehallansubordinadas,comosehadicho,alaleyyalreglamento
y han de obedecer a estrictas reglas de competencia que implican solo el ejercicio de aquellas actividades y funciones
explcitamenteasignadasenvirtuddelaConstitucinodelaley.Porellolasexpresionesutilizadasenlasentencia,que
permitiranreconocerunaespeciedecompetenciaresidual(pgina27delasentencia)afavor,enelcasoconcreto,dela
SuperintendenciaNacionaldeValores,puederesultarextraaalordenamientoconstitucionalpuesafectaraprecisamente
elcarcterpropiodelacompetenciacomombitodentrodelcualcabeejercerunadeterminadafuncinporlaautoridadala
queselahaya,demaneraespecifica,asignadodichafuncin.
Elapropiadoentendimientodeesacompetenciaresidualnohadesereldehabilitarelrganoregulador,parasuplantar
elrganolegislativooalGobiernoensuspropiascompetencias,cuandostosnolashayanejercido,sinodeactuardentro
del marco trazado segn la mayor o menor intensidad del ejercicio de la funcin legislativa la actividad propia
explcitamenteatribuida.
AslascosashabrdetenerseencuentaquealmenoselrganoencargadodentrodelaSuperintendenciadeValoresde
adoptarlaregulacindebeserdiferentedeaquelencargadodeejercerlainspeccin,vigilanciaycontroldelaregulacin.
Slo as se logra el mnimo de separacin funcional que corresponde al esquema del estado social y democrtico de
derechoysloasselogralaarmonizacinquedebeexistirentrelasfuncionesasignadaslegalmenteporlaConstituciny
la ley al Gobierno y las que en virtud de la ley puedan corresponder a la Superintendencia de Valores como parte de la
estructuradelaadministracinpblicanacional.
Fechautsupra
LVAROTAFURGALVIS
Magistrado
AclaracindevotoalaSentenciaC406/04
PRINCIPIO DE PARTICIPACION EN EL AMBITO DE LAS REGULACIONES ECONOMICASImportancia y
necesidaddedesarrollo/INTERVENCION DEL ESTADO EN EL MERCADO PUBLICO DE VALORESDesarrollo de
normasconstitucionales(Aclaracindevoto)
LaCortehadebidodecirexpresamenteenlapartemotivaquecuandosedesarrollenlasnormasconstitucionalessobrela
intervencinestatalenelmercadopblicodevalores,tambinsedebedesarrollarelprincipiodeparticipacinatendiendo
claroestalasparticularidadesdelsector.
PRINCIPIO DE PARTICIPACION EN EL AMBITO DE LAS REGULACIONES ECONOMICASNecesidad de
desarrollosegnreglasconstitucionales(Aclaracindevoto)
LaCortehadebidoenlapartemotivadelasentenciaresaltarlanecesidaddequelaConstitucinseadesarrolladaenlo
quetienequeverconlaaplicacindelprincipiodeparticipacinenelmbitodelderechodelasregulaciones.
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PARTICIPACIONENELAMBITODELASREGULACIONESECONOMICASAlcance(Aclaracindevoto)
PARTICIPACION EN EL AMBITO DE LAS REGULACIONES ECONOMICASValores de relevancia constitucional
quesepromueven(Aclaracindevoto)
PRINCIPIO DE PARTICIPACION EN TOMA DE DECISIONES POR LA ADMINISTRACION Y AUTORIDADES DE
REGULACIONDesarrollo(Aclaracindevoto)
PRINCIPIO DE PARTICIPACION EN EL AMBITO DE LAS REGULACIONES ECONOMICASNecesidad de haber
incluidoconsideracionesbsicasparaeldesarrollo(Aclaracindevoto)
La Corte ha debido incluir en la parte motiva de esta sentencia consideraciones bsicas encaminadas a facilitar el
desarrollo posterior de la Carta dentro de un marco seguro y estable. Este silencio sobre uno de los principios
fundamentalesdelaConstitucincomoloeseldelademocraciaparticipativamellevaaaclararelvoto.
Referencia:ExpedienteD4874
sedictanotrasdisposiciones8,numeral4delDecretoLey1172de1980
b) de la Ley 27 de 1990 por la cual se dictan normas en relacin con las
bolsas de valores, el mercado pblico de valores, el mercado pblico de
valores,losdepsitoscentralizadosdevaloresylasaccionescondividendo
preferencialysinderechodevoto
Actor:ngelaMaraMuozCarrillo
MagistradaPonente:
Dra.CLARAINESVARGASHERNANDEZ
Con el acostumbrado respeto aclaro mi voto porque estimo que la Corte Constitucional en esta sentencia ha debido
referirse tambin al principio de democracia participativa as como a las disposiciones constitucionales y legales que lo
desarrollan.
1. Las normas acusadas en el presente proceso son anteriores a la Constitucin de 1991. No obstante, su materia es
propiadelderechodelaregulacineconmica,unasuntoquesufriunatransformacinfundamentalen1991,lacualtiene
dos aspectos relevantes en el presente caso. En primer lugar, la funcin estatal de regulacin fue abordada de manera
expresa por el constituyente, el cual estableci principios generales y tambin reglas especficas aplicables a distintos
sectoresdelaeconomaoinclusiveaciertasactividades.As,enelmbitodelmercadopblicodevaloresseaplicanlas
normasgeneralessobreintervencindelEstadoenlaeconoma,ascomoelprincipiosegnelcualtodaslaspersonas
tienen derecho a participar en las decisiones que les interesan y afectan en particular cuando tales decisiones son
adoptadasporunrganoderegulacin(art.2C.P.).Ensegundolugar,respectodelaintervencinestatalenelmercado
pblicodevaloreslaConstitucinde1991establecialgunasreglasespecficas.Aselnumeral19delartculo150dela
ConstitucinsealaquepormediodelasleyeslecorrespondealCongreso[d]ictar las normas generales, y sealar en
ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: () d) Regular las
actividadesfinanciera,burstil,aseguradoraycualquieraotrarelacionadaconelmanejo,aprovechamientoeinversinde
losrecursoscaptadosdelpblico().Igualmente,elartculo52transitoriodispusoquelaComisinNacionaldeValores
tendrelcarcterdeSuperintendencia.ElGobiernoNacionaldispondrlonecesarioparalaadecuacindedichainstitucin
asunuevanaturaleza().''
2.Sinembargo,ellegisladornohadesarrolladonilosaspectosgeneralesnilasreglasespecficasanteriormentesealadas
Por eso, a pesar de que ya ha transcurrido ms de una dcada desde la promulgacin de la Constitucin, el presente
procesoplanteaunproblemajurdicoquetodavaseinsertaenlaetapadetransicinconstitucional.Estoesespecialmente
relevantepuestoquelosproblemasjurdicosquetenaqueabordarlaCorteenlapresenteocasinapuntabanaverificarla
compatibilidad de normas legales anteriores a 1991 con la Carta vigente. As lo hizo la Corte al introducir un
condicionamientoencaminadoaqueserespeteeldebidoprocesoprincipalmenteenloquetienequeverconladescripcin
previa, general, cierta y pblica de las conductas que sern objeto de investigacin y eventualmente de sancin. No
obstante,respectodelprincipiodeparticipacinysutrascendenciaenelmbitodelasregulacioneseconmicas,laCorte
guardsilencio.
3.Sobreeltemadelaparticipacin,laCortehadebidodecirexpresamenteenlapartemotivaquecuandosedesarrollen
lasnormasconstitucionalessobrelaintervencinestatalenelmercadopblicodevalores,tambinsedebedesarrollarel
principio de participacin atendiendo claro est a las particularidades del sector. Quizs no era posible en este caso
avanzar en el sentido de introducir un condicionamiento sobre este asunto porque no existe un referente legislativo que
reglamente la participacin en la expedicin de regulaciones ni en la expedicin de actos administrativos de alcance
general, atendiendo a las especificidades de esta actividad econmica la que hacen, por ejemplo, muy sensible a la
circulacindeinformacinentrelosinteresadosascomotampocoexisteunmandatoespecficoenestesectorsemejante
alqueapliclaCorteenmateriadeserviciospblicosdomiciliariosenlasentenciaC150de200.
TampocopodralaCorteordenarqueseexpidalaleyquedesarrollaelprincipiodeparticipacinenestosmbitos,mxime
cuandoestjuzgandonormasanterioresalaConstitucinde1991,comosucedeenelpresentecaso.
No obstante, la Corte ha debido en la parte motiva de la sentencia resaltar la necesidad de que la Constitucin sea
desarrollada en lo que tiene que ver con la aplicacin del principio de participacin en el mbito del derecho de las
regulaciones.
La participacin ordenada por la Constitucin puede tener diversas modalidades. En el mbito de las regulaciones
econmicas, generalmente se trata de la posibilidad de que no slo los regulados sino tambin otros interesados en las
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caractersticasdelaregulacin,comoporejemplo,organizacionesdelasociedadcivilquedemuestrentenerdichointers,
manifiesten de manera oportuna y efectiva su opinin sobre la materia que se va a regular y sobre el contenido y las
implicacionesdelafuturaregulacin.Nosetrata,porlotanto,deunprocesodeconcertacinentreelreguladorylosque
participen.Tampococonsistelaparticipacinenestembitoenlainstitucionalizacindelcabildeo.Porelcontrario,enel
mbitodelasregulaciones,elEstadoconservalafacultaddedecidirdemaneraautnomayunilateralculeslaregulacin
que promueve el inters general y que mejor desarrolla los mandatos legales a los cuales ha de sujetarse el regulador.
Adems, las opiniones de quienes intervengan en el proceso de participacin en ningn caso son obligatorias para el
regulador.Noobstante,lainformacinylasopinionesdequienesconocenelsectoresuninsumoimportanteparalacalidad
delaregulacin,suimpactoysueficazimplementacin.
Desde la perspectiva constitucional, la participacin de los interesados en la adopcin de regulaciones promueve varios
valoresderelevanciaconstitucional,dentrodeloscualessedestacanlossiguientes:
a. Latransparencia,queserefierealasetapasclavesdelprocesodeadopcindelaregulacincorrespondiente,
del cual a su vez dependen valores tales como la legitimidad del proceso regulatorio y la posibilidad de los
agentesdeadoptardecisionesdemaneraptimayeficiente.
b. La imparcialidad, definida como la ausencia de designio anticipado o de prevencin en favor o en contra de
algunosdeloseventualesafectadosporelprocesoderegulacin,lacualpermitelaproteccindelderechoala
igualdadduranteelprocesoregulatorio.
c. Laeficienciaenloquetienequeverconinformacinsuficienteparaadoptarlamejordecisinporelregulador.
d. La estabilidad en las reglas del juego, que se refiere a la permanencia de las normas adoptadas por el ente
regulador en relacin con las actividades realizadas por los agentes del mercado. Dicho valor tiene una
importanteincidenciaenlaposibilidaddequelosagentesplaneenconanticipacinycertezasusestructurasde
costos e ingresos e implica un menor nivel de costos de transaccin variables que as mismo, son
fundamentalesparaquelosagentesinviertanalargoplazo,yporende,paraqueaumenteelniveldeprestaciny
calidaddelservicioenuncontextodeseguridadjurdica.
e. Elpluralismo,quebuscalarepresentacindelosdistintossectoreseconmicosygrupossocialesafectadospor
laregulacinylavaloracindelasdistintasperspectivassobreunmismoproblema.
f. El debido proceso administrativo que es especialmente relevante cuando se van a precisar los elementos de
conceptosjurdicosindeterminadosdeloscualespuedederivarseunasancinycuyocontenidodependedela
prcticadelosquesededicanespecficamenteaunaactividaddeterminadaquerequierealgnexperticio.
Desde la perspectiva legal, cabe recordar que actualmente estn vigentes normas de rango legal que representan un
primer paso en el desarrollo del principio de participacin en la toma de decisiones por la administracin pblica y por
autoridades de regulacin. En especial, cabe resaltar el Decreto 2130 de 1992, expedido en desarrollo del artculo 20
transitoriodelaConstitucin.Enlseprevunamodalidaddeparticipacinenlosactosadministrativosdealcancegeneral
de carcter facultativo en la medida en que es la autoridad la que discrecionalmente decide si es conveniente aplicar el
procedimientoallprevisto
EnlaLey489de1998tambinseincluyeronalgunasnormasgeneralessobrelaparticipacinenestetipodedecisiones.
Entreotras,dichaLeyestablecelaparticipacincomounodelosprincipiosdelafuncinadministrativycomopolticadel
desarrolloadministrativ,ysealalaobligacindelasentidadespblicasyautoridadesdedesarrollarsugestinacordecon
losprincipiosdedemocraciaparticipativaydemocratizacindelagestinpblica.
Sibienestasdisposicioneslegalesconstituyenunavanceimportanteeneldesarrollodelademocraciaparticipativa,estn
lejos de ser un estatuto general sobre la materia como el que existe, por ejemplo, desde hace varias dcadas en los
EstadosUnidos,tantoanivelfederal(AdministrativeProcedureAct)comoencadaestadofederal
En conclusin como intrprete de la Constitucin, la Corte ha debido incluir en la parte motiva de esta sentencia
consideracionesbsicasencaminadasafacilitareldesarrolloposteriordelaCartadentrodeunmarcoseguroyestable.
EstesilenciosobreunodelosprincipiosfundamentalesdelaConstitucincomoloeseldelademocraciaparticipativame
llevaaaclararelvoto.
Fechautsupra,
MANUELJOSCEPEDAESPINOSA
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Y ACLARACIN A LA SENTENCIA C406 DE 2004 DEL MAGISTRADO JAIME
ARAUJORENTERIA
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCIONDeterminacin de las operaciones no representativas del mercado
(Salvamentoparcialyaclaracindevoto)
ElliteralB,numeral3,artculo12delaLey32de1979,porlassiguientesrazonesviolaelprincipiodelegalidad,entendido
como,queesellegisladorquiendeterminaconprecisin,entodosloselementosquelatipifican,laconductaquedalugara
la sancin. Este principio es vlido para todo el poder punitivo del Estado (delitos, contravenciones, faltas disciplinarias,
administrativas,etc.sumanifestacinmsconocidaeseldenominadoprincipiodetipicidad,tantodelasconductascomo
delaspenas)demodoqueesellegisladorquiendebesealarquoperacionesnosonrepresentativasdelasituacindel
mercadotipificarlas,sealandosuselementosmuyclaramentedemodoqueesatipificacinnopuedehacerlaunrgano
administrativopuesesoatentacontralosderechosdelosciudadanos.
PRINCIPIODELEGALIDADDELASANCIONConsagracin en instrumentos internacionales (Salvamento parcial y
aclaracindevoto)
REF:EXPEDIENTED4874
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15/2/2015
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporacin, me permito salvar el voto respecto del literal B,
numeral3,artculo12delaLey32de1979,porlassiguientesrazones:
Porque viola el principio de legalidad, entendido como, que es el legislador quien determina con precisin, en todos los
elementosquelatipifican,laconductaquedalugaralasancin.Esteprincipioesvlidoparatodoelpoderpunitivodel
Estado (delitos, contravenciones, faltas disciplinarias, administrativas, etc. su manifestacin ms conocida es el
denominado principio de tipicidad, tanto de las conductas como de las penas) de modo que es el legislador quien debe
sealar qu operaciones no son representativas de la situacin del mercado tipificarlas, sealando sus elementos muy
claramentedemodoqueesatipificacinnopuedehacerlaunrganoadministrativopuesesoatentacontralosderechos
delosciudadanos.
Esteprincipioseencuentraconsagradonosolamenteenelderechointerno,sinotambinenelderechointernacional,enla
DeclaracinUniversaldelosDerechosHumanoselPactoInternacionaldeDerechosCivilesylaConvencinAmericana
deDerechosHumanos.
LaCorteInteramericana,refirindosealprincipiodelegalidad,enrelacinalpoderpunitivopenal,peroqueesigualmente
aplicablealaspenasadministrativasenelcasoCastilloPetruzziyenotradecisin,BaenaRicardodijo:Ensuma,enun
EstadodeDerecho,losprincipiosdelegalidadeirretroactividadpresidenlaactuacindetodoslosrganosdelEstado,en
susrespectivascompetencias,particularmentecuandovienealcasoelejerciciodelpoderpunitivoenelquesemanifiesta,
conmximafuerza,unadelasmsgraveseintensasfuncionesdelEstadofrentealossereshumanos:larepresin
CasoCastilloPetruzzi:LaCorteentiendequeenlaelaboracindelostipospenalesesprecisoutilizartrminosestrictosy
unvocos,queacotenclaramentelasconductaspunibles,dandoplenosentidoalprincipiodelegalidadpenal.Estoimplica
una clara definicin de la conducta incriminada, que fije sus elementos y permita deslindarla de comportamientos no
puniblesoconductasilcitassancionablesconmedidasnopenales.Laambigedadenlaformulacindelostipospenales
genera dudas y abre el campo al arbitrio de la autoridad, particularmente indeseable cuando se trata de establecer la
responsabilidadpenaldelosindividuosysancionarlaconpenasqueafectanseveramentebienesfundamentales,comola
vida o la libertad. Normas como las aplicadas en el caso que nos ocupa, que no delimitan estrictamente las conductas
delictuosas,sonviolatoriasdelprincipiodelegalidadestablecidoenelartculo9delaConvencinAmericana.
Es claro entonces que la norma viola doblemente el principio de legalidad: a) Porque no es el legislador quien tipifica las
conductasquedanlugaralasancinyb)porquenisiquieralaautoridadadministrativaloshadeterminadopreviamentecon
claridad,loquepermitelaarbitrariedadyelfavoritismodelcasoporcaso.
EnrelacinconelliteralB,delartculo6delaLey27de1990,mepermitoaclararelvotopuesestoydeacuerdoconloque
se declara inexequible, pero respecto de lo que se declara exequible son igualmente vlidas las observaciones arriba
consignadas,yaquelassancionesseaplicanaconductasquenoestndeterminadasporelLegislador.
Fechautsupra,
JAIMEARAJORENTERA
Magistrado
DisposicionesanalizadasporAvanceJurdicoCasaEditorialLtda.
"Leyesdesde1992VigenciaExpresaySentenciasdeConstitucionalidad"
ISSN[16576241]
ltimaactualizacin:31dediciembrede2014
18/18

C-406 2004

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b) de la Ley 27 de 1990 por la cual se dictan normas en relacin con las

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