UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SOCIOLOGIA

LIANA DE PAULA

Liberdade assistida: punio e cidadania na cidade de

So Paulo
(verso corrigida)

So Paulo
2011

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SOCIOLOGIA

Liberdade assistida: punio e cidadania na cidade de

So Paulo
(verso corrigida)

Liana de Paula

Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao

em Sociologia do Departamento de Sociologia da
Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas
da Universidade de So Paulo, para a obteno do
ttulo de Doutor em Sociologia.

Orientador: Profa. Dra. Maria Helena Oliva Augusto

So Paulo
2011

A Joaquim, Reinaldo, Janana, Rose, Fernando, Bruno, Lus, Antnio e Cristiano que
viviam intensamente as tenses e os desafios de serem adolescentes e pobres na cidade de
So Paulo, que esta tese mantenha acessa a possibilidade de exigirmos juntos o
impossvel!

Agradecimentos
Esta tese de doutorado resultado de quatro anos de muito trabalho, acmulo de
tarefas e jornadas, madrugadas no dormidas e um grande esforo para conciliar vida
acadmica com trabalho, filhas e vida pessoal. Por sorte, pude contar com muitos
companheiros, aliados, amigos velhos e novos e sua imensa solidariedade e acolhida
diante da rdua tarefa de fazer o campo e concluir a redao da tese no prazo estipulado.
Um grande e especial agradecimento querida Maria Helena, professora,
orientadora e companheira nesses dez anos que agora se completam de minha chegada
Universidade de So Paulo. Se hoje pude completar mais esta etapa da vida acadmica,
em muito devo a suas orientaes, sua ateno e seu apoio intelectual e afetivo.
Agradeo tambm a Ana Lcia Pastore e Marcos Csar Alvarez, pelas importantes
contribuies no Exame de Qualificao; e tambm a Srgio Adorno e Srgio Micelli,
pela leitura atenta e apurada do projeto; Ricardo Musse e Lus Werneck Vianna, do
IUPERJ, pelos comentrios sobre outras produes que foram sistematizando minhas
reflexes. Agradeo enfim aos colegas e amigos de doutorado, em especial Stella,
Lilian, Marta, Camila, Arlene, Fbio e Flvio pelos instigantes comentrios sobre o
projeto.
Ao Renato, meu marido, faltam palavras para agradecer pelo carinho, afeto e apoio
intelectual, lendo e relendo a tese, comentando, discutindo, aguentando junto as tenses
da redao da tese, lado a lado nessa jornada. A Lgia e Clara, minhas filhas queridas,
pela graa de serem, por seu carinho, afeto e beijinhos e pela oportunidade de
aprendermos juntas e compartilharmos os desafios do mundo. Clarinha, na perspiccia
de seus cinco anos, quatro deles passados com a mame fazendo doutorado, explicou de
forma impressionante e precisa o que foi essa experincia: A tese um livro enorme
que a mame est escrevendo.
Agradeo a Marta, minha me, Eliel, meu pai, e a meu irmo Lucas, pelo afeto,
incentivo e apoio nessa jornada, sempre orgulhosos pelas etapas concludas e
incentivadores dos desafios que me coloco. Agradeo tambm a Helosa, minha sogra, e
Cludia, minha cunhada, pelo apoio, generosidade e enorme suporte logstico para
ajudar a cuidar das minhas filhas. Agradeo a meus avs maternos pelo apoio e

compreenso das ausncias dos almoos familiares, orgulhando-se sempre em dizer a

todos que sua neta estuda na USP. Agradeo tambm a meus avs paternos,
especialmente a meu av que, tendo sido filho de me solteira e criado pelo mundo,
conseguiu construir para si uma trajetria diferente, demonstrando para mim, com sua
histria de vida, que nenhum destino inexorvel e que sempre possvel recomear.
Aos colaboradores da pesquisa, meus mais sinceros agradecimentos, pois, sem sua
generosidade, ateno e interesse em ajudar, esta tese no seria possvel. A Theo e Jos
Carlos Dias, pela abertura do acervo do velho Theodomiro pesquisa documental. A
Adilson Fernandes de Souza, Tania Maria Spinosa, Noeli Buono e Norma, amigos
queridos e atores no processo de municipalizao das medidas socioeducativas em meio
aberto, pelo empenho em conseguir informaes, colocar-me em contato com a
Prefeitura e as entidades conveniadas para execuo dessas medidas e pela enorme
pacincia em ouvir os achados da pesquisa de campo e fazer suas ponderaes. irm
Maria do Rosrio e Ruth Pistori, pela generosidade em me receber e recontar a histria
da liberdade assistida comunitria juntamente com suas histrias de vida e luta em
defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes. Seus exemplos de vida,
solidariedade e amor ao mundo e ao prximo no sero esquecidos. Aos coordenadores
e equipes das entidades conveniadas, cujos nomes esto preservados para proteg-los
das intempries da poltica, pela abertura de seus trabalhos, pela disponibilidade em se
deixarem acompanhar pela pesquisa no cotidiano e pelas importantes interlocues.
Enfim, um agradecimento especial aos adolescentes e suas famlias, que permitiram
minha participao em um momento difcil de suas trajetrias.
Aos amigos que fiz em minha passagem pela Fundao CASA, especialmente
Monica, cuja generosidade, sensibilidade e respeito ao ser humano so exemplos de
vida e de postura profissional. Agradeo tambm Roseli, Patrcia, Ana Cristina,
Marisa, Ana Maria, Brunini, Srgio, Teresa, Vicente, Carmem, Cludia, Lucas, Mrcio,
Wellington, Volnia, pelo companheirismo e pelos debates acalorados e instigantes
sobre as intervenes socioeducativas. Agradeo, enfim, a Carmem Argarate e Berenice
Giannella pela oportunidade de trabalho na Fundao durante quase cinco anos.
A outros tantos novos e velhos amigos, pelos ombros, ouvidos, olhos, mos e casas
sempre disponveis para ajudar: Simone, Alexandre, Joana Mariz, Charles, Joana Porto,

Carla, Claudia, Rosane, Melissa, Tatiana, Laura e Angelinha. E tambm ao Vaney, pelo
socorro na tarefa de ltima hora de impresso da tese em suas muitas cpias.

Resumo
Esta tese discute as possibilidades de exerccio da cidadania de adolescentes pobres a
partir da anlise dos discursos e prticas da liberdade assistida na cidade de So Paulo.
A proposta de incluso na cidadania por meio da liberdade assistida, que uma medida
socioeducativa e, portanto, uma punio aplicada aos adolescentes autores de ato
infracional, emerge com a redemocratizao do pas, nos anos 1980, e a mobilizao
social em torno da formalizao dos direitos das crianas e dos adolescentes.
Resultando dessa mobilizao, o Estatuto da Criana e do Adolescente, promulgado em
1990, prope a liberdade assistida como um espao possvel de garantia de direitos e
exerccio da cidadania. Porm, as prticas dessa medida, incorporadas recentemente
pela poltica de assistncia social, traduzem a garantia de direitos em esquemas formais
de interveno que se apiam nas relaes familiares e na insero na escola e no
mundo do trabalho, desconsiderarando os conflitos e tenses sociais inerentes aos
contextos vividos pelos adolescentes. Terminam, assim, por reiterar situaes que
limitam e inviabilizam o exerccio pleno de sua cidadania.
Palavras-chave: liberdade assistida; cidadania; adolescentes autores de ato
infracional; direitos, assistncia social.

Abstract
This dissertation discusses the possibilities of effective citizenship experiences among
poor adolescents by analyzing the discourses and practices of probation in the city of
So Paulo. The proposal of promoting citizenship by probation, which is a rehabilitation
measure and also a punishment inflicted on juvenile offenders, emerged together with
Brazils re-democratization process, in the 1980s, and the social movements that aimed
the formalization of children and adolescents rights. Resulting from these, the Statute of
the Child and the Adolescent, published in 1990, proposes probation as a possibility of
safeguarding the rights involving citizenship. The practices of probation, recently
associated to social policies for the poor, transform the safeguards of rights in formal
schemes of intervention that focus on family relations, school education and inclusion in
the labor market, regarding less the social conflicts and tensions of the adolescents
social context. The effects of these practices are the reassuring of situations that limit
the full experience of citizenship.
Keywords: probation, citizenship, juvenile offenders, rights, social policies.

Siglas
ABE Associao Brasileira de Educao.
ABI Associao Brasileira de Imprensa.
ABMP Associao Brasileira de Magistrados, Promotores de Justia e Defensores
Pblicos da Infncia e Juventude.
AMA Assistncia Mdica Ambulatorial.
ASA Ao Social Arquidiocesana.
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento.
CAPS Centro de Ateno Psicossocial.
CBIA Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia.
CEAS Centro de Estudos e Ao Social.
CEB Comunidades Eclesiais de Base.
Cedeca Centro de Defesa dos Direitos das Crianas e dos Adolescentes.
CFP Conselho Federal de Psicologia.
CFSS Conselho Federal de Servio Social.
CGT Confederao Geral dos Trabalhadores.
CIEJA - Centro Integrado de Educao de Jovens e Adultos.
CLT Consolidao das Leis do Trabalho.
CMDCA Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente.
CNAS Conselho Nacional da Assistncia Social.
CNBB Confederao Nacional dos Bispos do Brasil.
CNE Conselho Nacional de Educao.
CNS Conselho Nacional de Sade.
COF Centro de Observao Feminina
COHAB Companhia Metropolitana de Habitao.
COMAS Conselho Municipal de Assistncia Social (So Paulo).
Conanda Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente.

CRAS Centro de Referncia da Assistncia Social.

CREAS Centro de Referncia Especializado da Assistncia Social.
CUT Central nica dos Trabalhadores.
DCA Departamento da Criana e do Adolescente.
ECA Estatuto da Criana e do Adolescente.
EMEF Escola Municipal de Ensino Fundamental.
ESG Escola Superior de Guerra.
Febem Fundao Estadual do Bem-Estar do Menor.
FNCA Fundo Nacional da Criana e do Adolescente.
Fonacriad Frum Nacional de Organizaes Governamentais de Atendimento
Criana e ao Adolescente.
Funabem Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor.
Fundao CASA-SP Fundao Centro de Atendimento Socioeducativo ao
Adolescente, So Paulo.
Fundao Pr-Menor - Fundao Paulista de Promoo Social do Menor
Fundao Seade Fundao Sistema de Anlise de Dados.
IAP Instituto de Aposentadoria e Penso.

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica.

IVJ ndice de Vulnerabilidade Juvenil.
JECRIM Juizados Especiais Criminais.
LBA Legio Brasileira de Assistncia.
LA Liberdade Assistida.
LAC Liberdade Assistida Comunitria.
LAI Liberdade Assistida Institucional.
LDBEN Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional.
LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social.
MARE Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado.
MDB Movimento Democrtico Brasileiro.
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
MEB Movimento de Educao de Base.

MNMMR Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Rua.

MSE Medida Socioeducativa.
MSE/MA Servio de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto.
NOB Norma Operacional Bsica.
NPPE Ncleo de Proteo Psicossocial Especial.
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios.
PNAS Poltica Nacional de Assistncia Social.
PNBEM Polcia Nacional do Bem-Estar do Menor.
PNCFC Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria.
PNDH Plano Nacional de Direitos Humanos.
PSC Prestao de Servio Comunidade.
OAB Ordem dos Advogados do Brasil.
OEA Organizao dos Estados Americanos.
ONG Organizao No-Governamental.
ONU Organizao das Naes Unidas.
OS Organizao Social.
OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico.
OSS Organizao Social de Sade.
RPM Recolhimento Provisrio de Menores.
SAB Sociedade de Amigos do Bairro.
SAS Secretaria Municipal de Assistncia Social (atual SMADS, do municpio de So
Paulo).
SAT Servio de Abrigo e Triagem.
SBPC Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia.
SDH Secretaria de Direitos Humanos (antiga SEDH, vinculada Presidncia da
Repblica).
SEADS Secretaria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social (So Paulo).
SEDH Secretaria Especial de Direitos Humanos (atual SDH, vinculada Presidncia
da Repblica).
SGD Sistema de Garantia de Direitos.
Sinase Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo.

SMADS Secretaria Municipal de Assistncia e Desenvolvimento Social (antiga SAS,

do municpio de So Paulo).
SMDU Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (municpio de So Paulo).
SNDH Secretaria Nacional dos Direitos Humanos (atual SDH).
SPDCA Subsecretaria de Proteo dos Direitos da Criana e do Adolescente.
SUAS Sistema nico de Assistncia Social.
SUS Sistema nico de Sade.
VEIJ Varas Especiais da Infncia e Juventude.

Sumrio
Introduo .................................................................................................................... 01

1. A constituio do campo sobre infncia e adolescncia pobre em So Paulo .... 16

Um campo emergente: discursos e prticas sobre adolescentes pobres na cidade de So Paula
da Primeira Repblica .............................................................................................................. 18
A Era Vargas e a organizao dos servios de assistncia social infncia pobre na cidade de
So Paulo ................................................................................................................................. 33
A Ditadura Militar e a criao das fundaes de bem-estar do menor ................................. 43
A Nova Repblica, o Estatuto da Criana e do Adolescente e a proposta de reconfigurao de
discursos e prticas .................................................................................................................. 55
As prticas ps-Estatuto: dados dos anos 1990 sobre o sistema socioeducativo ..................... 62

2. A liberdade assistida e a socializao dos pobres enquanto um problema poltico . 69

A liberdade assistida em trs tempos ....................................................................................... 72
A Pastoral do Menor e a Liberdade Assistida Comunitria ..................................................... 85
O encontro da Liberdade Assistida Comunitria com proteo integral: a formao de
indivduos e cidados ............................................................................................................... 95
Socializao e cidadania na liberdade assistida: o duplo sentido poltico ............................. 107

3. Reconfiguraes do campo: a liberdade assistida como poltica municipal ..... 110

Organizaes da sociedade civil, redemocratizao e a reforma do Estado na dcada de
1990......................................................................................................................................... 114
Velhos atores do campo: a filantropia, os operadores do direito e os gestores pblicos ....... 124
Novas articulaes: a municipalizao da liberdade assistida como diretriz federal ............ 133
A municipalizao da liberdade assistida em So Paulo ....................................................... 145
A liberdade assistida na direo da assistncia social: continuidades do campo .................. 157
Enfim, os Ncleos de Proteo Psicossocial Especial ........................................................... 161

4. Prticas da liberdade assistida: intervenes, conflitos e resistncias .............. 164

Participaes das famlias no processo socioeducativo: rupturas, solidariedades e
intervenes............................................................................................................................ 168
Famlias e violncia: o lugar no declarado das famlias no processo socioeducativo ......... 196
No h vagas: as trajetrias escolares dos adolescentes em cumprimento de liberdade
assistida................................................................................................................................... 205
Educao profissional e mundo do trabalho: inseres possveis ......................................... 212
No gosto de falar da minha vida: as prticas de interveno ante o uso de drogas .......... 221
Trajetrias socioeducativas: os limites da interveno e a circulao de adolescentes no
sistema socioeducativo ........................................................................................................... 225

5. Liberdade assistida e territrio: acomodando as intervenes ......................... 228

A liberdade assistida enquanto poltica social territorializada: entrando do lado errado da
favela ...................................................................................................................................... 230
Segregao urbana e relaes centro-periferia na cidade de So Paulo: definindo os
territrios................................................................................................................................. 239
Re-significao de espaos segregados: grupos sociais, pertencimento e os conflitos da
comunidade ............................................................................................................................ 245

Consideraes finais .................................................................................................. 250

Referncias bibliogrficas ......................................................................................... 252

Introduao
O envolvimento de adolescentes com atos ilcitos um fenmeno social que
preocupa e, em certa medida, aterroriza a populao das grandes cidades brasileiras.
Independentemente de esse envolvimento ser ou no estatisticamente representativo da
criminalidade, h no imaginrio social urbano uma associao entre violncia,
juventude e, muitas vezes, pobreza. Casos de crimes violentos que tenham adolescentes
como autores ou co-autores ganham rapidamente espao e divulgao na mdia,
reiterando a imagem que associa adolescentes e jovens pobres violncia e revelando o
mal-estar de parte da sociedade diante de uma gerao com a qual no parece saber
lidar.
Para compreender e intervir sobre a violncia e a transgresso desses
adolescentes, operadores do sistema de justia juvenil (juzes, promotores e advogados),
educadores, especialistas e pesquisadores lanam mo de variados esquemas de
interpretao de condutas. Desses, alguns se destacam por encontrarem maior adeso
entre os operadores do sistema de justia e, tambm, entre os educadores e especialistas
responsveis pelo atendimento dos adolescentes sentenciados por cometerem infraes
penais.
H, por exemplo, o esquema de interpretao de matriz psiquitrica, no qual a
natureza e a dimenso biolgica tm papel preponderante. Nesse esquema, os
indivduos e suas condutas so analisados com base em escalas que visam medir sua
periculosidade e tipificar transtornos de personalidade. As escalas classificam os
indivduos em diferentes categorias (o hiperativo, o compulsivo, o psicopata, etc.) e
buscam identificar a existncia de transtornos congnitos causadores de condutas tidas
como anti-sociais. Essa viso pressupe a existncia de indivduos nascidos sem os
requisitos neurolgicos necessrios para a vida em sociedade e, por ser essa uma falha
de natureza biolgica, no haveria tratamento ou interveno capaz de promover sua
cura, cabendo somente sua segregao permanente.1 Porm, esses indivduos so o
1

No se pretende esgotar aqui todos os esquemas possveis, apenas apresentar os que tm aparecido com
maior recorrncia durante a pesquisa de campo para poder focar naquele que parece ter maior relevncia
para a tese, qual seja, o esquema de matriz scio-psicolgica. Para maior aprofundamento dos esquemas
interpretativos, cf. FONSECA, 2004.

extremo da escala de transtornos e a segregao permanente depende de autorizao

judicial.
O esquema de matriz psiquitrica acionado, principalmente, por juzes e
promotores do sistema de justia juvenil em casos de crimes cometidos com extrema
violncia, mas, como esses crimes so espordicos, o prprio esquema acaba sendo
menos utilizado. Em contrapartida, para a mdia dos casos de desvio e violncia de
adolescentes que so inseridos no sistema de justia juvenil, aparece com maior
freqncia outro esquema, que tratarei aqui como de matriz scio-psicolgica.
O esquema de matriz sociopsicolgica, embora no descarte a interpretao
psiquitrica das condutas, tende a considerar principalmente outras dimenses da vida e
a buscar outros elos de causalidade para o desvio e a violncia. Esse esquema, resultante
principalmente do acmulo de saberes psicolgicos e assistenciais ao longo do ltimo
sculo, tende a privilegiar o contexto familiar e econmico como chaves interpretativas
da conduta desviante. Assim, uma das principais causas que levariam os adolescentes a
transgredirem as leis e a agirem de forma violenta seria a incapacidade educativa das
famlias no que diz respeito oferta de condies materiais e morais consideradas
adequadas ao seu desenvolvimento psicolgico e social saudvel.
A insero e a atuao de psiclogos e assistentes sociais, como tcnicos
auxiliares dos juzes e como especialistas dos estabelecimentos educacionais destinados
a receber os adolescentes sentenciados por cometerem infraes penais, possibilitaram a
difuso, durante o sculo XX, desse esquema de interpretao e da noo de famlia
desestruturada (ou desorganizada) a ele associada.
A noo de famlia desestruturada relaciona a suposta incapacidade de educar os
filhos pobreza, misria, ignorncia e falta de laos de solidariedade (RODRIGUES,
2001:73). Essa noo implica, por um lado, a percepo da pobreza como fator gerador
de criminalidade, desconsiderando ou negligenciando as violncias e desvios dos
adolescentes provenientes dos segmentos mdios e altos da populao. Por outro,
desvaloriza formas de organizao familiar divergentes do modelo hegemnico,
definido pela constituio legal do ncleo familiar via casamento civil e pela sua
composio centrada nas relaes afetivo-sexuais e consangneas mais imediatas
(marido/pai, esposa/me e filhos). So considerados desestruturados, portanto, os
ncleos familiares pobres constitudos ilegalmente (os casais amasiados) ou em que haja

somente um dos genitores, devido separao ou falecimento do outro. Essa

desestruturao entendida como fonte de uma suposta despreocupao com os filhos,
ou seja, homens e, principalmente, mulheres pobres tornam-se incapazes de cuidar de
seus filhos e deles se despreocupam na medida em que levem suas relaes afetivosexuais de forma desregrada, unindo-se sem casamento civil, separando-se, unindo-se
com outro parceiro, tendo diferentes parceiros ao longo da vida, etc.2
O tratamento proposto para os adolescentes dessas famlias que venham a
apresentar conduta desviante ou violenta a internao temporria em estabelecimentos
educacionais, os quais promoveriam o ajustamento de suas condutas. Nesse sentido, o
esquema de interpretao desdobra-se em prescries de tratamento, isto , em um
esquema de interveno que prope um conjunto de tcnicas a serem desenvolvidas. A
princpio voltadas para o prprio adolescente, tais como a psicoterapia, a terapia em
grupo e a insero em curso profissionalizante, essas tcnicas passaram, num segundo
momento, a incluir sua famlia, por meio de terapia familiar, atendimentos com grupos
de pais, insero da famlia em programas assistenciais, entre outros.
Paralelamente insero das famlias nas tcnicas de interveno e tratamento,
parece ter havido um deslocamento no esquema de interpretao da estrutura para as
relaes familiares, emergindo a noo de famlia disfuncional na primeira dcada do
sculo XXI. Essa noo parece ser menos voltada s formas de constituio e
organizao do ncleo familiar e mais centrada nas relaes familiares e nas funes de
proteo e socializao dos filhos. Ao no desempenhar essas funes, a famlia tornarse-ia disfuncional, independentemente da forma como esteja organizada (se so dois
genitores ou um genitor, se houve casamento civil, etc.).3 H, nessa nova noo, uma
separao entre a interpretao do impacto das relaes afetivo-sexuais de mes e pais
na vida dos filhos e a das relaes intergeracionais propriamente ditas, focalizando
nesse segundo conjunto de relaes a busca de causalidade para o comportamento dos
filhos. As condutas desviantes ou violentas porventura desenvolvidas por eles seriam

Para maior detalhamento de como a noo de famlia desestruturada esteve (e, de certo modo, ainda
est) presente na forma como os especialistas (psiclogos e assistentes sociais) interpretavam (e
interpretam) as condutas de crianas e adolescentes, cf. MARIN, 1999; PASSETTI, 1999; RODRIGUES, 2001.
Para crtica dessa noo e aprofundamento da discusso sobre diferentes formas de organizao familiar e
processos de socializao de crianas e adolescentes pobres, ver GREGORI, 2000; SARTI, 1994.
3
A famlia disfuncional expresso que tem se tornado recorrente nas falas de psiclogos e assistentes
sociais da Fundao Centro de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente CASA-SP (antiga Febem).

um sinal de que a famlia no estaria funcionando como deveria, demandando, por isso,
reorientaes externas para promover ajustes em suas relaes internas.
Mais recentemente, tem-se destacado um novo esquema, que se assemelha ao de
matriz sociopsicolgica por se apoiar tambm nas relaes familiares dos adolescentes
para interpretar suas condutas desviantes. Porm, diferentemente do anterior, o novo
esquema, tratado aqui como de matriz socioassistencial, desloca a interpretao do
desvio dos efeitos psiclgicos resultantes do fracasso das famlias pobres em educar
seus filhos para os efeitos sociais da pobreza. Assim, a pobreza, principalmente urbana,
caracterizada pela precariedade de condies de vida, pela ausncia ou limitao de
recursos pblicos de infra-estrutura e servios, e pelo enfraquecimento das
solidariedades entre vizinhos, transforma-se na principal causa a ser combatida,
propondo-se como interveno a promoo social do adolescente e sua famlia.
O ponto de aplicao das intervenes advindas do esquema de matriz
socioassistencial no est, portanto, circunscrito s relaes familiares do adolescente,
mas abrange as relaes que ele e sua famlia estabelecem com a comunidade que os
cerca e com a sociedade. Suas intervenes resultam de saberes e tecnologias seculares
de filantropia e caridade aos pobres, convertidos pela higienizao filantrprica em
assistncia social, e sua articulao a novos saberes e tecnologias advindos dos
movimentos sociais de base e da incurso em territrios caracterizados pela pobreza.
O tratamento para os adolescentes desviantes passa a envolver, ento, o
acompanhamento das dinmicas entre as relaes familiares, comunitrias e sociais em
seu contexto de origem e a orientao social, visando ajust-las de modo a promover a
incorporao de condutas no-desviantes. Nesse sentido, as prticas de interveno
prescritas vo desde as orientaes individuais e familiares, passando pelas orientaes
em grupos de pais e de adolescentes; pelas visitas domiciliares, escola e a outros
recursos disponveis na comunidade de origem; e incluindo tambm a insero em
programas sociais, a matrcula e o acompanhamento escolar, a incluso em cursos de
educao profissional e, enfim, no mercado de trabalho.
Esta tese teve como ponto de partida as relaes que se estabelecem entre
adolescentes, famlias, orientadores e tcnicos em torno do problema das condutas
desviantes. Buscou-se, assim, investigar em que medida o esquema de interpretao
socioassistencial e suas prticas de interveno significam uma ruptura com prticas

anteriores e quais so seus efeitos para os adolescentes pobres, alvo privilegiado das
intervenes. Considerando que esse esquema focaliza as relaes sociais dos
adolescentes, as prticas de interveno colocam-se, em termos sociolgicos, enquanto
aes deliberadas e racionalmente planejadas que investem em seu processo de
socializao, visando promover ajustamentos que os conduzam ao mundo social da
ordem.
A discusso sociolgica referente aos processos de socializao e s diferentes
prticas de interveno social que pretendem incidir sobre eles no nova e associa o
problema socializao-interveno social prpria emergncia da sociedade moderna.4
Nesse sentido, a modernizao da vida social possibilitou a institucionalizao de novos
espaos e formas de organizao, destacando-se o desenvolvimento da empresa, que
retirou a base da produo econmica das tradicionais associaes familiares e
comunitrias; e do Estado, que levou os indivduos a prescindirem da famlia e da
comunidade para a garantia de sua segurana. Dessa forma, as instituies modernas da
empresa e do Estado passaram a concorrer com as formas tradicionais, pois:
(...) com a multiplicao das possibilidades de vida o indivduo suporta com
crescente dificuldade a vinculao a formas de vida fixas e indiferenciadas,
prescritas pela comunidade, e deseja cada vez mais dar a sua vida uma forma
individual e gozar do produto de suas capacidades individuais como lhe convm.
(WEBER, 1994, p. 258).5

Ao possibilitarem a existncia, para alm dos vnculos sociais tradicionais da

famlia e da comunidade, as instituies modernas implicaram tambm o aparecimento
de trajetrias individuais no mais decorrentes exclusivamente desses vnculos.6 No
contexto europeu, o desenvolvimento da escola moderna e a expanso do sistema
4

No encerramento do curso ministrado em Bordeaux em 1892, mile Durkheim j colocava como

caracterstica mais marcante da famlia moderna a interveno sempre crescente do Estado em sua vida
ntima (DURKHEIM, 1975, p. 38). O aumento de complexidade da vida social, entendida como a extenso
do meio social no interior do qual os indivduos se relacionam, levaria restrio dos laos de parentesco
e ao desenvolvimento das diferenas e divergncias privadas entre os indivduos. Dito de outro modo,
essa alterao produziria, ao mesmo tempo, a individualizao e a restrio dos vnculos familiares e da
prpria famlia. No entanto, ao mesmo tempo em que os laos de parentesco se concentraram nas relaes
mais imediatas entre pais e filhos, eles tornaram-se indissolveis, justamente pela interveno do Estado,
que, ao garanti-los, retirou dos particulares o direito de romp-los (DURKHEIM, 1975, p. 38).
5
Cabe aqui ressaltar que, para Max Weber, o conceito de famlia ambguo historicamente, sendo-lhe
prefervel adotar a noo de comunidade domstica, entendida como comunidade sexual, de criao e de
sustento. Ver WEBER, 1994.
6
O desenvolvimento das instituies modernas do Estado e da empresa, implicando a diversificao das
dimenses da produo, da poltica e da vida ntima familiar, foi observado por diferentes autores e com
abordagens distintas. Alm de DURKHEIM, 1975 e WEBER, 1994, j referidos nas notas anteriores, ver
tambm ARIS, 1981; BECK, 1992; BECK e BECK-GERNSHEIM, 2002; TNNIES, 2002.

educacional foram decisivos na formao dessas trajetrias no tradicionais (Ver BECK

e BECK-GERNSHEIM, 2002; DUBAR, 2001).
Por um lado, a retirada da famlia como lcus da produo e sua substituio
pela empresa foi acompanhada pela limitao da transmisso hereditria da propriedade
e do direito de sucesso dos herdeiros. Com essa limitao, as ocupaes profissionais
deixaram de ser simplesmente transmitidas de uma gerao a outra de uma mesma
famlia e passaram a resultar cada vez mais da educao escolar e da conseqente
obteno dos certificados e diplomas escolares (Cf. SINGLY, 2007).
Por outro, a organizao do Estado moderno, como instituio que garante a
segurana dos indivduos ao reclamar para si o monoplio da coao fsica legtima
(WEBER, 1999, p. 525), foi acompanhada da construo da idia de nao enquanto
comunidade poltica. No contexto europeu, coube escola despertar o sentimento de
solidariedade e de pertencimento a essa comunidade, estabelecendo vnculos entre os
cidados e fazendo da nao um fim coletivo superior aos fins individuais ou do grupo
familiar, (Ver DURKHEIM, 1947).7 A escola moderna tornou-se, no referido contexto, o
espao privilegiado de socializao dos futuros cidados, estabelecendo o sentimento
coletivo de solidariedade entre diferentes geraes unidas por um passado comum.8
Sendo a produo, a poltica e a educao realizadas principalmente por outras
instituies e em outros espaos, a famlia moderna tornou-se o lugar da intimidade e
das relaes afetivas. Fenmeno observado por mile Durkheim (1975), a organizao
familiar passou, na modernidade, a centrar-se nas pessoas e no nas coisas (bens e
propriedade familiar), ou seja, a ligao famlia tornou-se a ligao s pessoas da
famlia. Juntamente com essa ligao e fortalecendo-a, o espao da casa fechou-se para
o exterior, para os amigos, os clientes e os serviais, criando as noes de intimidade
domstica e vida privada (Cf. principalmente, ARIS, 1981; SINGLY, 2007).

Estudos posteriores apontam o quanto a expanso do sistema educacional esteve e ainda est
profundamente relacionada construo da idia de nao e do nacionalismo. Ver ANDERSON, 1989;
GELLNER, 1981.
8
Nesse sentido, Benedict Anderson definiria a nao como uma comunidade poltica imaginada porque
nem mesmo os membros das menores naes jamais conhecero a maioria de seus compatriotas, nem os
encontraro, nem sequer ouviro falas deles, embora na mente de cada um esteja viva a imagem de sua
comunho (ANDERSON, 1989, p.14). A nao entendida como comunidade, para B. Anderson, por
haver um companheirismo profundo e horizontal que desconsidera a desigualdade e a explorao que
prevalece nas naes.

Porm, ao contrrio do que Durkheim propunha, de que essa organizao

familiar seria caracterizada principalmente pela relao entre os esposos levando-o a
cham-la famlia conjugal , o que parece ter sido decisivo para o surgimento da famlia
moderna foi o lugar da criana nesse ambiente caloroso (SINGLY, 2007, p. 47). Nesse
sentido, para Philippe Aris, a famlia transformou-se profundamente na medida em
que modificou suas relaes internas com a criana (ARIS, 1981, p. 225).
Segundo Aris (1981), a valorizao da infncia, que colocou a criana no
centro da vida familiar, esteve relacionada ao reaparecimento do cuidado com a
educao no incio da era moderna. Essa preocupao levaria a mudanas na forma de
transmisso do conhecimento, que deixava de ser feita principalmente por meio da
aprendizagem, isso , da participao prtica na vida dos adultos. Na aprendizagem,
muitas famlias colocavam os filhos em casa alheia por um perodo limitado para
aprender a vida adulta, principalmente, pela execuo de servios domsticos, por meio
dos quais o mestre transmitia a uma criana, no a seu filho, mas ao filho de outro
homem, a bagagem de conhecimentos, a experincia prtica e o valor humano que
pudesse possuir (ARIS, 1981, p. 228). A aprendizagem foi substituda pela escola
moderna, na qual a transmisso do conhecimento era organizada em grupos divididos
por idades as classes, com contedos distribudos de acordo com essas idades e em
complexidade crescente.
A separao por idades foi acompanhada da introduo da disciplina,
caracterstica essencial da vida escolar moderna que fez da escola uma instituio no
somente de transmisso de conhecimento, mas tambm de vigilncia e enquadramento
moral de crianas e jovens (Ver ARIS, 1981; e tambm FOUCAULT, 1999a). A
disciplina tambm se impunha s famlias por meio do respeito pelo ciclo escolar
integral. No bastaria passar algum tempo na escola, ou freqent-la na idade adulta. A
educao nas escolas se tornou, na modernidade, uma questo para crianas e jovens,
um instrumento normal da iniciao social, da passagem do estado da infncia ao do
adulto (ARIS, 1981, p. 231).
Ao chamar a ateno para a educao das crianas e dos jovens, a escola
moderna e seus idealizadores levaram a famlia a aproximar-se mais deles, ocupando-se
de sua trajetria escolar. Assim,

8
(...) a famlia moderna no se define exclusivamente pela prodigiosa
proeminncia do sentimento familial; ela se baseia nas preocupaes educativas.
Essas duas dimenses no so incompatveis: a criana pode ser, ao mesmo tempo,
objeto de afeio e de ambio (SINGLY, 2007, p. 48-9).

Alm das preocupaes educativas, outra questo que veio a colocar-se para a
famlia moderna foi o tema da conservao da infncia por meio da sade. Um novo
conjunto de conselhos e preocupaes somou-se ao proveniente da educao escolar
com a emergncia da medicina domstica e da figura do mdico na famlia. A
conservao da infncia levou os mdicos para dentro do espao familiar, o qual se
abria a esse profissional especializado, embora se fechasse para o mundo exterior e se
restringisse como lugar da convivncia entre as pessoas da famlia.
Ainda no contexto europeu, com a interveno da medicina domstica, houve
um rearranjo nas relaes da famlia com a escola, uma vez que os mdicos passaram a
incentivar os pais para que organizassem associaes e propusessem mudanas na
disciplina escolar (Cf. DONZELOT, 1986). Dentre elas, estava o fim dos internatos e a
defesa da educao mista, familiar e escolar. Destacaram-se tambm, as demandas das
associaes de pais pela melhoria das condies de salubridade nos internatos, pela
supresso dos castigos corporais e dos perigos fsicos no espao escolar, pelo
desenvolvimento da ginstica e pela vigilncia dos arredores das escolas.
Os processos tratados at aqui como relacionados emergncia da famlia
moderna ou seja, a retirada da produo e da poltica do mbito familiar, a
personalizao das relaes familiares, a valorizao da infncia e a centralidade das
preocupaes familiares com sua educao e sade no foram vivenciados por todos
os segmentos sociais da mesma forma. Nesse sentido, P. Aris (1981) chama a ateno
para o fato de essa organizao familiar ser essencialmente burguesa e estar relacionada
construo de sua identidade de classe.
Jacques Donzelot (1986), por sua vez, salienta que, embora o tema da
conservao da infncia seja comum aos diferentes segmentos sociais, as estratgias
educativas organizaram-se de forma distinta em torno de dois plos:
O primeiro tem por eixo a difuso da medicina domstica, ou seja, um conjunto
de conhecimentos e tcnicas que devem permitir s classes burguesas tirar seus
filhos da influncia negativa dos serviais e colocar esses serviais sob a vigilncia
dos pais. O segundo poderia agrupar, sob a etiqueta de economia social todas as

9
formas de direo da vida dos pobres com o objetivo de diminuir o custo social de
sua reproduo, de obter um nmero desejvel de trabalhadores com um mnimo
de gastos pblicos, em suma, o que se convencionou chamar de filantropia
(DONZELOT, 1986, p. 21-22).

No primeiro eixo, desenvolviam-se tcnicas familiares de proteo das crianas

que se baseavam nos conselhos especializados dos mdicos sobre educao, criao e
medicao e visavam resguard-las dos excessos da disciplina escolar e dos mtodos e
preconceitos dos serviais. Tratava-se, assim, de um modelo educacional de liberdade
protegida, em que se delimitava um campo no qual o desenvolvimento do corpo e do
esprito da criana era encorajado com uma vigilncia discreta dos pais, apoiados pelos
mdicos (Ver DONZELOT, 1986, p. 48).
No segundo eixo, as tcnicas desenvolvidas no eram de proteo, mas de
vigilncia, e visavam limitar liberdades assumidas pelas famlias populares, tais como o
abandono de crianas em hospcios para menores e nutrizes; controlar as unies livres,
diminuindo o concubinato; e impedir linhas de fuga em relao produo. Resultante
da aplicao dessas tcnicas, a famlia popular moderna seria uma reduo de cada um
dos seus membros aos outros, numa relao circular de vigilncia contra as tentaes do
exterior, o cabar, a rua (DONZELOT, 1986, p. 47). O modelo educacional que se
constitua, nesse eixo, era o da liberdade vigiada, que buscava solucionar o problema do
excesso de liberdade por meio de tcnicas que dirigissem a criana dos segmentos
populares para espaos de maior vigilncia: a escola e a habitao familiar
(DONZELOT, 1986, p. 48).
Segundo esse autor, essas tcnicas se desenvolveram, principalmente, em torno
de trs plos. Primeiro, estaria o plo assistencial, que transformou a caridade em
filantropia e o Estado em agente nivelador de integrao social por torn-lo responsvel
pela satisfao das necessidades dos cidados por meio da seguridade social e das
polticas sociais. A filantropia, diferentemente da caridade, pragmtica e visa fazer da
assistncia uma forma de superao da pobreza por meio da promoo da famlia. O
segundo plo, mdico higienista, elegeria a escola como soluo para os problemas que
ameaavam a ordem pblica e introduziria uma coero em relao aos pais pela
impossibilidade de lucrar sobre o trabalho dos filhos. Por fim, constituir-se-ia o plo
jurdico, tambm chamado por ele de complexo tutelar. Esse complexo atuaria de modo

10

a reduzir a autonomia familiar onde as normas sociais no fossem respeitadas e fossem

acompanhadas de pobreza, ou seja, aliava os objetivos sanitrios e educacionais aos
mtodos de vigilncia econmica e moral (Cf. DONZELOT, 1986).
Para tanto, a operacionalidade do complexo tutelar dependeria da colaborao
entre justia e obras filantrpicas, ocasionando a confluncia dos temas da infncia em
perigo e infncia perigosa. Tal colaborao foi possvel pelo surgimento das profisses
de trabalho social (assistentes sociais, educadores, orientadores), as quais no estavam
vinculadas a uma instituio especfica, mas se disseminavam naquelas j existentes de
interveno junto aos menos favorecidos. Com a atuao dos trabalhadores sociais,
foram produzidos os saberes criminolgicos que estabeleciam o perfil padro do prdelinquente, a partir dos dados coletados sobre os adolescentes apreendidos, e
possibilitavam, com isso, a instaurao de uma estrutura preventiva ligando o judicirio
ao educativa que impediria a criana em perigo de se tornar a criana perigosa. A
fim de produzir esses saberes,
Estudar-se- com refinamento o clima familiar, o contexto social que faz com que
determinada criana se transforme numa criana de risco. O repertrio desses
indcios permite recobrir todas as formas de desadaptao a fim de construir um
segundo crculo da preveno. Partindo da vontade de reduzir o recurso ao
judicirio, ao penal, o trabalho social se apoiar num saber psiquitrico,
sociolgico, psicanaltico, para antecipar o drama, a ao policial, substituindo o
brao secular da lei pela mo estendida do educador. (...) A substituio do
judicirio pelo educativo pode ser vista, igualmente, como extenso do judicirio,
aperfeioamento de seus procedimentos, ramificao infinita de seus poderes
(DONZELOT, 1986, p. 92-3).

O tema da conservao da infncia, fosse ele abordado da perspectiva de

preveno da infncia em perigo e perigosa ou da perspectiva da formao do adulto
saudvel (como foi o caso para as famlias de elite), permite perceber o quanto os
processos modernos de socializao so permeados por diferentes formas de
interveno social.
No Brasil, a emergncia do tema da conservao da infncia perigosa enquanto
alvo de intervenes deu-se entre o final do sculo XIX e incio do sculo XX,
organizando um campo de discursos e prticas que buscam intervir sobre os processos

11

de socializao da infncia e adolescncia pobre.9 Porm, se no contexto europeu, essa

conservao fez-se acompanhar da constituio dos plos assistencial e de higiene e
educao, como pontuou Donzelot (1986) em relao ao caso francs, o Brasil se
caracteriza pelo pouco investimento pblico nesses plos, ao menos at meados do
sculo XX. Destaca-se, porm, a organizao do plo jurdico, o qual se expandiu, ao
longo do sculo XX, adotando as internaes em estabelecimentos educacionais como
forma privilegiada de interveno.
Nesse sentido, houve um movimento de transferncia do cuidado sobre a
educao (e a punio) de parte das crianas e dos adolescentes pobres de suas famlias
para o Estado. Esse movimento foi consolidado com a promulgao do primeiro Cdigo
de Menores, em 1927, que regulamentou a destituio do ptrio poder para o Estado
(Ver ALVAREZ, 1989). Estabelecia-se, assim, por parte do Estado e seus representantes,
uma forma de tutelar a vida das famlias pobres mediante a vigilncia e restrio de sua
participao nos processos de socializao e individualizao dos prprios filhos.
Atualmente, porm, a relevncia crescente e o destaque que as medidas
socioeducativas em meio aberto a liberdade assistida e a prestao de servio
comunidade tm ganhado indica a emergncia de novas formas de interveno sobre
os adolescentes pobres, as quais passam a incorporar o investimento em seus contextos
de origem. Se, na internao, os procedimentos institucionais totalizadores se opunham
vida familiar, impedindo sua transformao em objeto privilegiado de tratamento, as
barreiras por eles colocadas no aparecem nas intervenes da liberdade assistida, uma
vez que ela no se contrape vida domstica do assistido. Assim, suas intervenes se
estendem em direo s famlias e s relaes que o adolescente estabelece com seu
contexto de origem, fazendo delas no somente fonte de produo de saberes sobre as
condutas infracionais, mas tambm alvos da interveno.
Desse modo, no Estatuto da Criana e do Adolescente, os orientadores sociais da
liberdade assistida visam promover socialmente o adolescente e sua famlia (art. 119,
inciso I, ECA). Por intermdio da orientao familiar, a participao da famlia
9

A noo de campo aqui utilizada tem como base a proposta de campo de discursos feita por Michel
Foucault (2000) e que envolve o estabelecimento de um lxico comum e de regras de formao dos
discursos que organizam as formas de problematizao das questes empricas. A essa proposta,
incorporei as prticas, contrapondo a problematizao discursiva s intervenes efetivadas, e tambm os
grupos que, no campo, disputam as posies mais privilegiadas, de modo a conferir a essa noo maior
dinamicidade e operacionalizao emprica.

12

constantemente incitada e quase exigida como signo do sucesso da socioeducao, de

modo que a promoo social do adolescente no pode ocorrer sem a sua promoo
social. Sendo ambos, adolescentes e famlias, alvos da orientao socioeducativa, a
liberdade assistida parece apontar a ascenso de novas prticas de interveno sobre os
processos de socializao dos pobres.
Por conseguinte, a hiptese investigada foi a de que a implantao da liberdade
assistida implica a emergncia de novas prticas de interveno que investem nos
contextos de origem do adolescente e produzem, como efeitos, a transformao de suas
relaes familiares e comunitrias. Essas prticas esto relacionadas tambm
emergncia de novos discursos, que se consolidam com a promulgao do Estatuto da
Criana e do Adolescentes e que associam-nas promoo da cidadania. Nesse sentido,
a liberdade assistida se coloca como uma medida que, embora punitiva, possibilita o
ingresso do adolescecente pobre na cidadania por meio das intervenes realizadas em
seu contexto social.
Em termos metodolgicos, a pesquisa de doutorado envolveu o recurso a duas
principais fontes, os documentos oficiais e a observao no participante das prticas de
interveno. Foram feitas, tambm, algumas entrevistas, as quais foram consideradas
somente em carter exploratrio de preparao das observaes, exceto a entrevista com
Ruth Pistori, uma das fundadoras da Pastoral do Menor e que participou da experincia
pioneira de liberdade assistida comunitria na cidade de So Paulo.
Nos documentos, buscou-se analisar os discursos que idealizam e normatizam a
liberdade assistida enquanto medida socioeducativa promotora de cidadania. Entre os
documentos, foram trabalhados a legislao atual e a anterior, com o intuito de
comparar em que medida a regulamentao da liberdade assistida proposta no Estatuto
da Criana e do Adolescente (1990) se distancia daquela proposta no Cdigo de
Menores de 1979 e de outras leis anteriores; as convenes, regras e outros documentos
das Naes Unidas dos quais o Brasil signatrio e que abordam a questo do
atendimento de adolescentes autores de atos infracionais, com o intuito de mapear o
impacto da Doutrina da Proteo Integral no que se refere, especificamente, liberdade
assistida; e outros documentos de referncia produzidos, a partir de 1990, pelos rgos
responsveis pelo planejamento das polticas nacional e estadual, objetivando entender

13

as interpretaes, leituras e re-significaes que ocorreram a partir da proposta inicial da

liberdade assistida, tal como promulgada no Estatuto.
Para o levantamento das prticas de interveno, foi proposta, a princpio, a
realizao de entrevistas em profundidade. Porm, com o incio do campo e dadas suas
especificidades, foi feito um redirecionamento desse levantamento para a coleta de
dados por meio de observao no-participante. Justificou-se o redirecionamento pelo
fato de que, na operacionalizao da medida socioeducativa de liberdade assistida, tem
sido usado o Plano Individual de Atendimento - PIA, instrumental que visa traar, junto
com o adolescente e sua famlia, um histrico de seu passado, um projeto de vida para
seu futuro e um roteiro de intervenes para o presente. Optou-se pela observao dos
primeiros atendimentos, momento em que o PIA construdo.
A seleo dos adolescentes a serem acompanhados levou em considerao,
principalmente, os critrios de perfil e a insero prvia em outras medidas
socioeducativas. A partir desses critrios, foram selecionados seis casos para observao
em um ncleo de liberdade assistida na regio central de So Paulo e seis, em outro
ncleo situado em um bairro perifrico, o que totalizaria doze casos. Porm, em trs
casos desse ltimo, houve desistncia ou negativas dos participantes e os casos no
foram substitudos, tendo sido coletadas informaes dos casos de nove adolescentes.
As observaes dos atendimentos mantiveram-se como no-participantes, a fim de no
interferir das intervenes feitas pelos orientadores.
Enfim, a tese est organizada em cinco captulos, que partem do contexto de
emergncia da liberdade assistida no campo de discursos e prticas sobre a infncia e
adolescncia pobre para a apresentao e anlise de seus discursos e suas prticas de
interveno.
Nesse sentido, o primeiro captulo faz uma reconstruo histrica do contexto de
emergncia do campo de discursos e prticas sobre a adolescncia pobre na cidade de
So Paulo durante a Primeira Repblica, buscando indicar os principais elementos e
prticas em jogo nesse campo (trabalho versus vadiagem, urbanizao e controle das
ruas, pobreza e controles sociais, prticas de recolhimento) e em que medida esses
elementos fundantes do campo foram sendo ressignificados e as prticas foram se
alterando ao longo do sculo XX, principalmente com a criao da Fundao Nacional
do Bem-Estar do Menor Funabem e das Fundaes Estaduais de Bem-Estar do Menor

14

Febem e, posteriormente, com a promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente,

em 1990. A nfase deste captulo demonstrar, por meio da abordagem histrica, o que
est em jogo nesse campo, isto , as formas pelas quais se busca circunscrever os
processos possveis de socializao dos pobres.
O segundo captulo aprofunda a anlise do campo sobre adolescncia pobre em
So Paulo tendo como foco a problemtica dos adolescentes autores de ato infracional
aps o Estatuto da Criana e do Adolescente. A doutrina da proteo integral, que rege
o Estatuto, explicita uma nova questo no campo ao transformar os adolescentes em
sujeitos de direitos e lhes conferir, assim, o status de cidados. Assim, com a proteo
integral, abre-se um novo debate sobre a dimenso poltica no processo de socializao
dos pobres, assegurando aos adolescentes o direito de participarem da sociedade
poltica. Os dicursos sobre as medidas socioeducativas, voltadas a esses adolescentes
em conflito com a lei, organizam-se tambm em torno da tarefa de formar os futuros
cidados. Porm, ao permanecerem sendo pensadas somente para os pobres, as medidas
associam infrao penal a pobreza e excluso social, alm de explicitarem um ideal de
socializao em muito atrelado concepo moderna desse processo (isto , centrado
nas instituies famlia, escola e trabalho). Nesse sentido, a liberdade assistida ,
declaradamente, uma prtica de interveno no processo de socializao dos
adolescentes pobres, a fim de promover os ajustes necessrios sua incluso na
produo (dimenso econmica) e na vida pblica (dimenso poltica).
O terceiro captulo busca atualizar o campo da adolescncia em conflito com lei,
trazendo os principais atores das diferentes esferas de governo, com foco em seus
desdobramentos na cidade de So Paulo. O captulo trata da transio da execuo da
medida socioeducativa de liberdade assistida do Estado para o municpio de So Paulo e
apresenta os principais atores tanto do processo de transio quanto da execuo atual
da medida: no nvel federal, a Secretaria Especial de Direitos Humanos e o Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo Sinase; no nvel estadual, a Fundao
CASA e a Secretaria Estadual da Assistncia e Desenvolvimento Social SEADS; no
nvel municipal, a Secretaria Municipal de Desenvolvimento e Assistncia Social
SMADS e os convnios com entidades scio-assistenciais para a gesto dos Ncleos de
Proteo Psicossocial Especial NPPE; no nvel local, as equipes dos NPPE
(coordenadores, tcnicos e orientadores sociais) e sua interao com os adolescentes em
cumprimento da liberdade assistida e seus familiares.

15

O quarto captulo trata especificamente das prticas de atendimento observadas na

liberdade assistida, estabelecendo a relao entre elas e os discursos idealizadores.
Discutem-se, mais especificamente, as formas de interveno dos tcnicos e
orientadores sociais visando as instituies de socializao consideradas foco da medida
(famlia, escola e trabalho), bem como as resistncias dos atendidos, principalmente no
que se refere s contradies inerentes ao processo de socializao que vivenciam.
O quinto captulo, por fim, aborda a questo espacial implcita execuo da
medida socioeducativa de liberdade assistida, utilizando a discusso sobre os territrios
urbanos e as relaes centro-periferia como forma de problematizar os efeitos da
municipalizao da medida.

1. A constituio do campo sobre

infncia e adolescncia pobre
em So Paulo

17

A transformao dos processos de socializao de crianas e adolescentes pobres

residentes nas cidades brasileiras em um problema sobre o qual era preciso intervir
marcou a fundao do campo de discursos e prticas que se organiza em torno da
infncia e da adolescncia pobres urbanas. A anlise histrica que apresentarei neste
captulo foi construda tendo com ponto de partida acontecimentos que considero
fundantes, a saber, a criao das primeiras instituies de reforma especificamente
voltadas para crianas e adolescentes pobres e a elaborao de um conjunto de regras
legais especficas para pautar a interveno, sistematizado no Cdigo de Menores.
Este captulo foca, mais especificamente, a trajetria local desse campo na
cidade de So Paulo, traando um paralelo entre o que ocorria aqui e na ento capital
federal, o Rio de Janeiro. Alm disso, minha leitura dessa trajetria priorizou a relao
do campo com a dimenso poltica, destacando quatro momentos histricos a Primeira
Repblica, a Era Vargas, a Ditadura Militar e a Nova Repblica a fim de analisar seus
impactos para a elaborao e reelaborao dos discursos e prticas sobre a infncia e a
adolescncia pobres.
Nesse sentido, parto da indicao dos principais elementos discursivos e prticas
em jogo na fundao do campo tais como a discusso sobre trabalho versus vadiagem,
a urbanizao, a pobreza e a internao em instituies de reforma para analisar em
que medida foram sendo ressignificados ao longo do sculo XX, principalmente com a
criao da Funabem (nacional) e da Febem (estadual) e, posteriormente, com a
promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente, em 1990. Esta anlise permitir
compreender, na atualidade, o lugar ocupado pela liberdade assistida no campo de
discursos e prticas sobre a infncia e a adolescncia pobres.

18

Um campo emergente: discursos e prticas sobre adolescentes pobres

na cidade de So Paulo da Primeira Repblica
O campo de discursos e prticas que problematiza social, poltica e
economicamente a adolescncia pobre emergiu durante a Primeira Repblica e
procurava responder s mudanas engendradas pelo processo de modernizao nas
formas de organizar a vida social, entre a segunda metade do sculo XIX e o incio do
sculo XX. Essas mudanas levaram problematizao de novas questes que at ento
no existiam ou no eram aparentes ou relevantes. Uma delas advinda,
principalmente, da abolio da escravatura e da industrializao era a consolidao do
mercado de mo-de-obra assalariada como forma de assegurar a produo industrial.
Outra questo que colocada referia-se reorganizao da esfera poltica, com a
proclamao da Repblica, em 1889, a introduo do modelo federativo e a mudana do
eixo de poder da poltica nacional, do Nordeste para o Sudeste, sobretudo para os
estados de So Paulo e Minas Gerais (Ver, principalmente, CARVALHO, 2004;
FERNANDES, 2006).
Na cidade de So Paulo, o fluxo constante de gente vinda do interior e de outros
pases destacando-se os imigrantes espanhis e italianos assegurava, por um lado, o
crescimento de uma massa populacional cujo trabalho poderia ser explorado. Por outro,
em contrapartida, surgia a demanda pelo disciplinamento dessa recm-chegada mo-deobra para o rduo trabalho nas fbricas e oficinas.
A implantao da produo industrial em So Paulo, como em outros lugares,
significou para os operrios a submisso a condies brutais de trabalho, que iam
desde o ar freqentemente impregnado de partculas nocivas que, de forma insidiosa,
minavam a sade dos trabalhadores, at o acidente que, repentinamente, fazia estancar o
curso de sua vida (MOURA, 1999, p. 264). Homens e mulheres, adultos, adolescentes e
crianas pobres enfrentavam longas jornadas de trabalho nas instalaes precrias e
insalubres das fbricas e oficinas. No raro, as mulheres, as crianas e os adolescentes
exerciam funes inadequadas para sua compleio fsica e idade, o que, juntamente
com a precariedade das instalaes, levava a acidentes de trabalho que deixavam
seqelas permanentes quando no causavam a morte (Ver MOURA, 1999).

19

A dureza do mundo da produo e do trabalho estendia-se tambm para a vida

ntima dos trabalhadores. As habitaes coletivas principalmente, os cortios do
incio do sculo XX ilustram o quanto seu cotidiano familiar se distanciava das
experimentaes higienistas que as famlias de elite vivenciavam desde o sculo XIX
(Cf. MARINS, 2002). Essa vivncia pautava-se pela implementao do modelo da
famlia nuclear burguesa paulista, o qual se esparramava pelo tempo tanto em direo
ao passado, com as genealogias que apagavam da histria familiar os desvios s regras
da Igreja Catlica e s normas de higiene e formulavam origens sociais notveis da
elite emergente do caf (MARINS, 2002, p. 52), quanto em direo ao futuro, com o
investimento na preservao e proteo da criana como forma de assegurar a formao
do adulto saudvel. A preservao das crianas levaria, dentre outras mudanas, ao
investimento na assepsia da casa, implicando no somente a retirada das impurezas
fsicas como tambm a restrio circulao de estranhos (Ver COSTA, 1999). Nesse
cenrio, os cortios e habitaes coletivas eram, sem dvida, uma afronta assepsia
higienista, tanto na questo da insalubridade quanto na da presena constante de pessoas
estranhas ao ncleo familiar.
As condies de vida e moradia dos trabalhadores pobres da cidade logo os
levariam a serem associados doena, sujeira, promiscuidade e ao crime, pelas
autoridades pblicas municipais e membros da elite local. Uma das solues
encontradas pelo poder pblico para essa questo foi o investimento no saneamento
urbano, sendo criados, ainda na ltima dcada do sculo XIX, o Servio Sanitrio do
Estado (1890) e o Cdigo Sanitrio (1894). Em suas visitas s moradias dos pobres, os
agentes sanitrios procuravam por doentes e mantinham estatsticas e registros, o que
fez os trabalhadores perceberem sua atuao como de controle social (Ver CALDEIRA,
2000, p. 214-218).10

10

No Rio de Janeiro, a ao sanitarista coordenada por Oswaldo Cruz foi o estopim de uma das mais
importantes revoltas populares urbanas da Primeira Repblica: a Revolta da Vacina, em 1904. Segundo
Jos Murilo de Carvalho, ela foi um protesto popular gerado pelo acmulo de insatisfaes com o
governo (CARVALHO, 2004, p. 74). As insatisfaes estavam relacionadas reforma urbana e higinica
da capital, iniciada pelo prefeito Pereira Passos, em 1902, e que havia destrudo vrias habitaes de
moradores pobres, desabrigando-os, para a construo de avenidas e o alargamento das ruas. Em 1904,
com a vacinao contra a varola tornada obrigatria, os agentes sanitrios foram enviados para vacinar os
moradores, desinfetar ruas e casas e interditar as habitaes consideradas infestadas. A associao entre a
ao sanitarista e o controle social pode ser percebida analisando-se os alvos da revolta, pois a ira da
populao dirigiu-se principalmente contra os servios pblicos, a polcia, as autoridades sanitrias, o
ministro da Justia (CARVALHO, 2004, p. 74). Ver tambm CALDEIRA, 2000, p. 214.

20

No afluxo de gente dos cortios e habitaes coletivas para as ruas, a presena

de crianas e adolescentes e suas arruaas, farras e molecagens chamavam a ateno da
imprensa da poca (Cf. FAUSTO, 2001; MOURA, 1999; SANTOS, 1999). Para poder
trabalhar, muitos pais e mes operrios, quando no levavam seus filhos para as fbricas
e oficinas, ocasionando sua precoce insero no mundo do trabalho, deixavam-nos
sozinhos durante a jornada, uma vez que no havia um amparo institucional pblico ou
privado capaz de absorver a demanda por creches, liceus e escolas de educao
profissional. As poucas instituies existentes no perodo eram restritivas em relao ao
pblico atendido, de modo que mesmo o Estado por meio das autoridades do
executivo e do judicirio tinha dificuldade em encaminhar para elas crianas e
adolescentes (Ver SANTOS, 1999). Na ausncia dos pais ou outros adultos que se
responsabilizassem por eles, meninos e meninas pobres buscavam diverso e sustento
nas ruas da cidade e, por vezes, envolviam-se em atividades ilcitas.
Aqueles cuja sobrevivncia material no estava relacionada ao emprego em
estabelecimentos industriais (fbricas e oficinas) ou na construo civil encontravam
nas ruas da cidade a possibilidade de exercer atividades da economia informal (tais
como engraxar sapatos, vender jornais, entre outras.) ou fazer uso de outras prticas de
sustento, dentre elas a mendicncia, a prostituio e o cometimento de pequenos delitos
(principalmente, o furto). Ingressando em atividades de rua, sua circulao pelo
espao pblico incomodava tanto as foras policiais e autoridades pblicas quanto os
industriais. Para as primeiras, sua presena nas ruas era a causa da desordem urbana;
para os segundos, deix-las fora das fbricas era lan-las no vcio, na ociosidade, na
delinqncia (FAUSTO, 2001, p. 95).
As autoridades e agentes policiais da poca chefes de polcia, praas da Fora
Pblica e membros da Guarda Cvica miravam exercer o controle sobre aqueles
indivduos que consideravam os causadores da desordem na crescente metrpole: os
desocupados, embriagados e arruaceiros. No por acaso, os dados referentes s prises
de crianas e adolescentes nos anos de 1904 a 1906, indicam a maior concentrao de
apreenses policiais pelas infraes de desordem (40,5%), vadiagem (20,0%) e
embriaguez (17,4%). As demais apreenses do perodo ocorreram devido a furtos,
roubos (somando 16,6%) e leses corporais (5,2%), infrao comumente resultante de
brigas e agresses (Cf. FAUSTO, 2001, p. 99).

21

No relatrio anual de 1904, o chefe de polcia Antonio de Godoy orientava os

praas a deterem os indivduos de qualquer sexo e idade encontrados a pedir esmola
ou que fossem reconhecidamente vagabundos (GODOY apud SANTOS, 1999, p. 222).
Nessa tica, o controle exercido pelas foras policiais recaa sobre determinadas
condutas de determinados indivduos, como descreve Marco Antonio Cabral do Santos:
As ruas da cidade, repletas de trabalhadores rejeitados pelo mercado formal de
mo de obra e ocupados com atividades informais, era palco de inmeras prises
motivadas pelo simples fato de as vtimas no conseguirem comprovar, perante a
autoridade policial, sua ocupao. Boa parte dessas prises arbitrrias tinha como
alvo menores, que perambulando pelas ruas, eram sistematicamente capturados
pela polcia. (SANTOS, 1999, p. 221-2).

Sendo ponto comum entre foras policiais (chefes de polcia, praas e guardas),
autoridades pblicas e industriais que o lugar das crianas e adolescentes pobres no
eram as ruas, restava definir o que seria feito com eles. Para os industriais, a soluo
vinha de suas atividades filantrpicas, que focavam, principalmente, o recrutamento de
crianas e adolescentes na condio de aprendizes e enalteciam o trabalho enquanto
instrumento que permitia, (...), resgat-los e preserv-los do contato pernicioso das ruas,
que projetava sobre a cidade as sombras de uma crescente criminalidade (MOURA,
1999, p. 276). Havia, certamente, motivao econmica na explorao da fora de
trabalho infanto-juvenil, porm havia tambm a crena de que a insero precoce no
mundo do trabalho serviria preservao da infncia pobre diante das situaes de
abandono, desamparo e criminalidade. Nesse sentido, Boris Fausto (2001, p. 94) pontua
que o caminho da insero do menor infrator na sociedade correspondia a sua
converso pura e simples em fora de trabalho desqualificada.
O Cdigo Penal Republicano, de 1890, fornecia certo respaldo aos industriais,
uma vez que a autoridade policial estava autorizada a encaminhar crianas e
adolescentes apreendidos. O Cdigo previa o recolhimento a estabelecimentos
industriais especiais nos casos de cometimento de infrao.11 No entanto, essa soluo
era precria, fosse porque dependia de ajustes e acordos ad hoc entre industriais e

11

No Cdigo Penal de 1890, eram consideradas inimputveis as crianas menores de 09 anos. Crianas e
adolescentes entre 09 a 14 anos poderiam ser punidos caso tivessem agido com discernimento. J para os
adolescentes entre 14 e 17 anos, o discernimento era presumido. Ver ALVAREZ, 1989; FAUSTO, 2001;
SANTOS, 1999.

22

autoridades policiais,12 fosse porque a demanda de vagas crescia consideravelmente,

conforme indicavam as estatsticas dos rgos policiais (Ver FAUSTO, 2001, p. 98;
SANTOS, 1999, p. 222-4). Como tampouco existia instituio pblica de recolhimento,
muitas autoridades policiais faziam uso de expedientes extrajudiciais, como a priso
temporria junto a adultos, ou enviavam os jovens para o cumprimento de sua pena
disciplinar junto a infratores adultos em penitencirias, contrariando a diretriz, posta no
Cdigo Penal Republicano, de separao das crianas e adolescentes de adultos
infratores.
A campanha de criao de uma instituio pblica de recolhimento em So
Paulo foi estimulada pelo jornal A Nao (Cf. FAUSTO, 2001, p. 96) e por autoridades
principalmente relacionadas ao universo jurdico, com destaque para o jurista e ento
deputado estadual Candido Motta (Ver ALVAREZ, 2003, p. 107). O resultado da
campanha foi a criao do Instituto Disciplinar e da Colnia Correcional (Lei n. 844, de
10 de outubro de 1902), cuja instalao na Chcara do Belm gerou temor nas famlias
que moravam nas regies vizinhas.13 Em movimento semelhante, a Escola Correcional
XV de Novembro foi criada no Rio de Janeiro em 1903.
Embora corressem boatos de que a polcia passaria recolhendo em carrocinhas,
como as utilizadas para recolher animais, quaisquer crianas e adolescentes encontrados
pelas ruas, o ingresso no Instituto Disciplinar e na Colnia Correcional dependia de
determinao judicial, e tinha como clientela crianas e adolescentes abandonados e
infratores, que eram tratados como menores (Cf. FAUSTO, 2001; PENTEADO, 2003;
SANTOS, 1999).14

12

Na anlise de jornais do incio do sculo, Esmeralda Blanco Bolsonaro de Moura (1999, p. 276-7)
transcreve trecho de reportagem em que o chefe de polcia de So Paulo, Oliveira Ribeiro, acordou com
um industrial e fazendeiro de Rio Claro (interior do estado) enviar-lhe um grupo de adolescentes
apreendidos para trabalharem em suas propriedades, sem formalizao judicial ou contrato de trabalho. O
acordo acabou sendo noticiado porque, ao ver o grupo de adolescentes que chegava estao, um agente
de segurana de Rio Claro achou que se tratava de um grupo de gatunos, prendendo-os e conduzindo-os
repartio central.
13
No decorrer do sculo XX, o terreno da Chcara do Belm, doado ao Estado para o atendimento de
crianas e adolescentes, em 1902, passaria a abrigar o maior complexo de unidades de internao de So
Paulo: o complexo do Tatuap, que chegou a comportar entre 1500 e 2000 adolescentes divididos em 17
unidades e foi desativado somente em 2007. Atualmente, no local est sendo construdo o Parque do
Belm, que tem uma faculdade e uma escola tcnica de educao profissional de jovens j inauguradas.
14
A necessidade de determinao judicial no significa que os expedientes policiais extrajudiciais tenham
sido suprimidos. Embora a polcia afirmasse que s fazia o encaminhamento de crianas e adolescentes
para o Instituto Disciplina sob ordem judicial (Ver FAUSTO, 2001, p. 97), haveria uma seo do Instituto
destinada a receber crianas e adolescentes encaminhados por ordem do chefe de polcia ou da
autoridade policial competente (SANTOS 1999, p. 225).

23

O regulamento do Instituto previa a alternncia entre jornadas de trabalho

essencialmente agrcola com aulas de ginstica moderna, instruo militar e o programa
educacional, que compreendia leitura, princpios de gramtica, escrita e caligrafia,
clculo aritmtico, fraes e sistema mtrico, rudimentos de cincias fsicas, qumicas e
naturais (...), moral prtica e cvica (SANTOS, 1999, p. 225). Atividades de lazer ou
recreao no eram previstas.
A partir dos registros das atividades efetivamente desenvolvidas no Instituto,
cabem algumas consideraes. Primeiramente, o programa educacional no parece ter
sido prioritrio, pois, conforme aponta Marco Antonio Cabral do Santos (1999, p.225),
eram freqentes os casos de jovens que, aps uma longa estadia, de l saam sem nada
aprender, em estado de semi-analfabetismo. Em contrapartida, as jornadas de trabalho
agrcola quase totalizavam seu funcionamento cotidiano. Essa centralidade do trabalho
indica a adeso a uma concepo segundo a qual a disciplina necessria para o ingresso
no mundo do trabalho seria aprendida por meio da vivncia cotidiana e reiterada de suas
rotinas acordar cedo, realizar trabalhos braais, como o cultivo da terra, ter horrio
para refeies e descanso, suportar longas jornadas de atividade sem lazer, dormir cedo.
A operacionalizao dessa concepo, chamada de pedagogia do (e para o) trabalho,
pode ser encontrada no relato de Jacob Penteado em suas memrias sobre o bairro do
Belm:
Os meninos do Instituto levavam vida bem dura. Levantavam s 4 horas, no
vero, e s cinco, no inverno. Aps o banho no Tiet, tomavam caf e iam, sem
mais demora, para o guatambu, cultivar a imensa rea, aos dois lados do rio.
Devido aos maus tratos dos feitores, que lhes batiam com rabo de tatu, muitos
fugiam, uniformizados, buscando refgio nas casas da vizinhana. Quando
apanhados, eram aoitados e metidos em banho de salmoura. (PENTEADO, 2003,
p. 66).

O regimento interno do Instituto vedava castigos fsicos (Ver Art. 7 da Lei

Estadual 844/1902). Porm, o relato de Jacob Penteado aponta que existiam e eram
aplicados pelos feitores, isto , pelos funcionrios responsveis pela vigilncia dos
internos. O descompasso entre o que o regimento permitia e o que era feito de fato
explicitava o que viria a arraigar-se como uma das principais contradies do
funcionamento das instituies pblicas de abrigo e reeducao que sucederam o
Instituto, qual seja, a dissonncia entre os discursos dos idealizadores e, em certos

24

casos, das equipes dirigentes, sobre as prticas ideais para a reeducao, e as prticas
que eram realmente executadas no dia-a-dia institucional, pelos operadores mais
imediatos.
Tambm indicava a co-existncia de duas formas diferentes de tratar os desvios
ordem social que se implantava. De um lado, o regulamento do Instituto buscava
imprimir tcnicas modernizadoras de correo dos desvios, dentre elas a ginstica e a
instruo militar, que se aproximavam das tcnicas disciplinares tal como analisadas por
Michel Foucault (1999a) ao tratar da emergncia da ordem social burguesa, sobretudo,
na Frana e em outros pases europeus. Nesse sentido, o Instituto Disciplinar foi um dos
primeiros experimentos na cidade de So Paulo em que se buscava com o
encarceramento chamado de recolhimento justamente por recolher das ruas
converter indivduos socialmente indesejveis em indivduos socialmente necessrios
por meio da fabricao de trabalhadores economicamente disciplinados e politicamente
obedientes (Ver ALVAREZ, 2003, p. 128).
Por outro lado, porm, a realidade cotidiana do Instituto, com nfase no trabalho
agrcola e na aplicao de punies corporais pelos feitores, apontava a permanncia
das prticas herdadas da ordem social escravocrata.15 Assim, o cotidiano do Instituto
bem como a atuao das foras policiais da cidade refletiam a tendncia de utilizao da
violncia fsica como um dos instrumentos de governo da Primeira Repblica para
resoluo dos conflitos que a modernizao da sociedade brasileira engendrava. E no
foram poucas as manifestaes de resistncia da populao urbana e rural do pas diante
de uma modernizao que se impunha de cima para baixo: desobedincias, revoltas e
greves explicitavam os conflitos inerentes aos processos de incluso na e excluso da
nova ordem. Esses conflitos foram tratados, num primeiro momento, de forma
repressiva.16

15

A Primeira Repblica ficou conhecida como repblica dos coronis, por manter as estruturas de
poder local herdadas do Imprio e centradas na figura do coronel, cujo poder tinha como fonte sua fora
militar, por ocupar o posto mais alto da Guarda Nacional. Ainda no Imprio, os coronis passaram a
controlar a poltica local, indicando quem seriam os chefes polticos. Findo o Imprio, o poder dos
coronis se manteve, articulando as escolhas dos presidentes dos estados e estes a do presidente da
Repblica. Ver CARVALHO, 2004, p. 41.
16
Alm da Revolta da Vacina, que envolveu a populao urbana do Rio de Janeiro, cabe citar tambm
outras duas revoltas populares estas rurais que marcaram a Primeira Repblica: Canudos, na Bahia, e
Contestado, no Paran. Sobre os movimentos operrios e greves, destaca-se o ciclo de greves entre 1917 e
1920, principalmente nas cidades do Rio de Janeiro e So Paulo, que eram, ento, as mais industrializadas
do pas. Ver CARVALHO, 2004, p. 57-75; ALVAREZ, 2003, p. 179-80; PASSETTI, 1999b, p. 350-5. Cabe,
enfim, indicar que a represso no foi a nica forma de tratamento dos conflitos na Primeira Repblica.

25

O descompasso entre os discursos expostos no projeto de criao e no

regulamento do Instituto Disciplinar, que lhe conferiam uma proposta institucional
modernizadora por meio do investimento na recuperao e educao moral, e as prticas
que tratavam os atos de desobedincia, rebeldia e revolta como questo de polcia,
isto , reprimiam-nos pelo uso da violncia fsica, marcaria a dinmica das instituies
que o sucederam na cidade de So Paulo. Nos diferentes projetos institucionais do
sculo XX, os quais sero apresentados neste captulo, a violncia fsica se manteve
enquanto prtica comumente adotada, demonstrando o enraizamento da ordem social
escravocrata e do exerccio do poder repressivo nos subterrneos das instituies de
correo e seus projetos de modernizao social.
Para Boris Fausto, o Instituto Disciplinar no obteve muito xito em firmar-se
como lugar privilegiado de tratamento da infncia e adolescncia desvalida ou infratora,
fosse porque era objeto de fugas constantes (Cf. SANTOS, 1999, p. 226) ou por ter
atendido somente algumas dezenas de meninos. A condescendncia, a priso sem
processo, o procedimento repressivo idntico ao aplicado aos adultos continuaram a ser
as formas bsicas de tratamento (FAUSTO, 2001, p. 97). Porm, como ressalta Marcos
Csar Alvarez (2003), o Instituto representava uma inovao institucional,
principalmente se comparado Roda dos Expostos, sua antecessora no atendimento
infncia pobre:
O Instituto Disciplinar, em contrapartida, desenha um dispositivo institucional
radicalmente diferente dos asilos de expostos. A comear pela clientela, que no se
reduz mais aos materialmente abandonados, mas que visa tambm os menores
criminosos e todos aqueles que estejam em estado de abandono moral. Os objetivos
perseguidos tambm so mais ambiciosos, pois pretende-se que a instituio
recupere e eduque moralmente os que esto sob sua tutela. Finalmente, com esse
tipo de instituio, o Estado assume para si a tarefa de dar assistncia a
determinadas categorias da populao, sobrepondo-se assim benemerecncia
privada, responsvel pelas antigas Rodas. (ALVAREZ, 2003, p. 128).

Tendo como alvo a infncia e a adolescncia pobres, essa assistncia implicou, a

princpio, uma equalizao do tratamento dispensado a crianas, adolescentes e adultos
pobres. Isso porque a adoo da pedagogia do trabalho fazia dele o instrumento de
iniciao da vida social, lanando crianas e adolescentes ao mundo da reproduo

Houve tambm, e como se tratar mais adiante, a emergncia da questo social como tentativa de
acomodao dos conflitos.

26

material da sociedade, juntamente com os adultos, cerceando sua possibilidade de viver

a infncia e a adolescncia enquanto momentos de formao e, por isso, de
experimentao e criao do novo (Ver MARTINS, 1991, p. 9-18). A pedagogia do
trabalho negava-lhes, portanto, a incluso na noo de infncia protegida, tal como era
concebida e vivenciada pelos segmentos mais altos da populao, e inseria-os na noo
de infncia vigiada, sobre a qual se construa um aparato de controle social voltado a
limitar as liberdades que o mundo da rua parecia oferecer-lhes.
Ao mesmo tempo, construa-se uma representao social da rua como espao de
perigo moral, onde o controle social no era suficientemente exercido e onde
habitavam tipos imorais o brio, a prostituta, o vagabundo, o gatuno, o libertino, etc.
(Cf. ALVIM

VALLADARES, 1988; GREGORI, 2000). A convivncia de crianas e

adolescentes pobres com esses tipos e a ausncia de outras figuras que pudessem
representar uma referncia da moralidade de trabalhador eram as condies que
definiam a noo de abandono moral, o qual conduziria delinquncia (Ver GREGORI,
2000, p. 61).
Resultando dessa crescente preocupao de autoridades pblicas e industriais em
relao s crianas e aos adolescentes pobres que no estavam inseridos no mundo do
trabalho, o incio do sculo XX seria palco do surgimento de um conjunto de prticas e
discursos voltados para a definio dos destinos possveis para os indivduos pobres que
eram, voluntria ou involuntariamente, refratrios incorporao do ethos de
trabalhador. Esse conjunto esteve bastante associado, a princpio, pedagogia do
trabalho, como pode ser observado no Cdigo Penal Republicano (de 1890) e na criao
e manuteno do Instituto Disciplinar de So Paulo o qual receberia, em 1915, a
Escola Preliminar Operria Noturna, destinada a filhos de operrios ou de desvalidos
(Cf. ALMEIDA, 2004).
Porm, ainda no incio do sculo XX, surgia uma segunda proposta, relacionada
a um grupo que ganharia visibilidade e relevncia no debate sobre o que ficaria
conhecido como o problema do menor: os especialistas em infncia, representados
primeiramente pelos mdicos. No que a insero precoce no mundo do trabalho tenha
deixado de ser tcnica aplicada para a correo dos que escapavam produo material,
mas os saberes especializados sobre a infncia pobre inseriram a dimenso teraputica
no debate. Tratava-se de intensificar os registros, observar os casos, conhecer as

27

trajetrias, isto , produzir conhecimento sobre os indivduos considerados refratrios s

regras, graduar seus nveis de resistncia para, ento, determinar a aplicao das
tcnicas corretivas mais adequadas.
provvel que os mdicos tenham sido um dos primeiros grupos de
especialistas na infncia pobre devido ao acmulo de saberes propiciado pelas
intervenes higienistas sobre a infncia de elite no sculo XIX (Ver COSTA, 1999).
Posteriormente, outros grupos de especialistas se juntariam a eles, destacando-se os
assistentes sociais, psiclogos e pedagogos. Ora firmando alianas, ora disputando
espao poltico e legitimidade, esses grupos asseguraram sua centralidade no debate
sobre a infncia e adolescncia pobres por meio da circulao entre os saberes que
produziam e organizavam em esquemas de interpretao de condutas e prticas de
interveno teraputica.17
Uma das primeiras instituies criadas pelos mdicos para a infncia pobre foi o
Instituto de Proteo e Assistncia Infncia no Rio de Janeiro, inaugurado por
iniciativa do mdico Arthur Moncorvo Filho em 1899.18 Segundo Maria Rosilene
Barbosa Alvim e Lcia do Prado Valladares, os objetivos desse Instituto:
(...) eram mltiplos e amplos: exercer a proteo sobre crianas pobres, doentes,
moralmente abandonadas; regulamentar a lactao mercenria; difundir entre
famlias proletrias noes elementares de higiene infantil, incluindo a necessidade
de vacinao; regulamentar o trabalho da mulher e da criana na indstria; exercer
tutela sobre meninos maltratados ou em perigo moral. (ALVIM e VALLADARES,
1988; p. 04).

Embora mltiplos, os objetivos do Instituto de Proteo e Assistncia Infncia

intencionavam a criao para a infncia pobre de um mundo diverso daquele dos
adultos. Propunham sua separao enquanto etapa da vida que requer cuidados especiais
(lactao, higiene, vacinao, proteo contra maus tratos e abandono), os quais no

17

As intervenes teraputicas propostas pelos especialistas no foram exaustivamente implementadas ao

longo do sculo XX. Em suas prticas nos estabelecimentos destinados ao encarceramento, os
especialistas depararam-se com um grupo poltico capaz de opor-lhes resistncia e delimitar tempos e
espaos para a interveno. Os antigos feitores do Instituto Disciplinar, os monitores e, posteriormente,
os agentes de segurana limitaram as prticas teraputicas em nome da segurana dos estabelecimentos e
da conteno de eventuais fugas e rebelies.
18
Em 1904, o Instituto de Proteo e Assistncia Infncia ganharia o apoio oficial do governo
republicano, passando a receber, por meio do Ministrio da Justia e Negcios Interiores e sob sua
fiscalizao, crdito para pagamento de despesas mensais com aluguel at 1914, quando recebeu
subveno do governo. Em 1919, o Instituto passou a ser considerado de utilidade pblica.

28

poderiam ser assegurados mediante sua insero simples e direta no mundo do trabalho.
Nesse sentido, exemplificavam a distncia que se estabeleceria entre as prticas
propostas pelos mdicos especialistas e aquelas adotadas pela pedagogia do trabalho nas
primeiras instituies de recolhimento.
Alm disso, os saberes e prticas dos mdicos estabeleciam a ligao entre a
preservao da infncia pobre, pela proteo e tutela daqueles considerados moralmente
abandonados ou em perigo moral, e o combate criminalidade urbana. Desviavam-se da
simples represso ou recolhimento e propunham uma ao profiltica, no sentido de
combater as causas da delinqncia e da degenerescncia social por meio da
interveno sobre a infncia. Ou seja, defendiam que o investimento em proteo e
assistncia moral dos pobres desde a infncia poderia substituir sua priso no futuro e
fundar, assim, os alicerces de uma sociedade sadia (Ver ALVAREZ, 1989).
A preservao da infncia pobre enquanto profilaxia social levaria emergncia
da pedagogia teraputica, a qual relegaria pedagogia do trabalho um papel secundrio
na organizao do aparato de controle social sobre crianas e adolescentes pobres e
contribuiria para sua menorizao ao se associar aos discursos e prticas jurdicas que
culminaram na promulgao do primeiro Cdigo de Menores, em 1926.19 Dentre as
noes dessa pedagogia, destacava-se a de que existiria na criana os sinais de alarme
de predisposies e tendncias ao crime, cuja origem poderia ser de natureza
morfolgica, funcional ou psquica (FAUSTO, 2001, p. 93).
Como pode ser observado nos objetivos do Instituto de Proteo e Assistncia
Infncia e tambm na atuao de Moncorvo Filho, os saberes mdicos e suas prticas
profilticas buscavam, em um primeiro momento, intervir sobre a infncia pobre por
meio da interferncia sobre os hbitos cotidianos de sua famlia (Cf. ALVIM

VALLADARES, 1988, p. 05).20 Porm, provavelmente pela aliana com os saberes e

19

Ver ALVAREZ, 1989; FAUSTO, 2001.

Estratgia semelhante j havia sido adotada no sculo anterior em relao s famlias de elite, segundo
defende Jurandir Freire Costa (1999). O tema da proteo da infncia, encampado pelos mdicos
higienistas do sculo XIX, tinha resultado na construo da noo de famlia como clula mater da
sociedade. Decorrente dessa noo, a histria familiar do indivduo passaria a determinar em parte,
seno com exclusividade, suas aspiraes, comportamentos, adaptaes e desvios (COSTA, 1999, p. 145).
Para que a famlia de elite pudesse formar indivduos saudveis, com comportamentos e aptides
socialmente desejveis, os mdicos, apoiados pelo poder pblico, investiram na transformao de suas
relaes e dinmicas internas, levando-a a concentrar-se nas relaes consangneas e sexuais mais
imediatas e sua intimidade. A contrapartida dessa maior intimizao das relaes familiares seria o maior
controle externo exercido sobre elas pelos mdicos e, posteriormente, por especialistas da psique (Ver
COSTA, 1999; e tambm SINGLY, 2007).
20

29

prticas jurdicas, o lcus da interveno se deslocaria ou ramificaria, em um segundo

momento, para as instituies pblicas de abrigo e reeducao.21
Juristas e autoridades pblicas vinculadas ao universo jurdico j se haviam
mobilizado nas campanhas de criao dessas instituies, como eram o Instituto
Disciplinar e a Escola Correcional XV de Novembro, e participavam do campo de
debates sobre a infncia pobre juntamente com industriais e mdicos. Das alianas
possveis, optaram por aliarem-se a esses ltimos na constituio de uma concepo de
justia especial para o atendimento da infncia pobre. Essa concepo complementava a
da profilaxia social, pois defendia o carter recuperador e no punitivo da justia e
fazia dela um instrumento profiltico de preveno da futura delinqncia.
Resultante da aliana entre mdicos e juristas, o projeto de criao do Cdigo de
Menores foi aprovado no Senado em 1925. Redigido por Cndido de Mello Matos,
nomeado primeiro juiz de menores em 1923, e publicado por meio de decreto em 1926,
esse Cdigo sintetiza a transformao em questo social da infncia e da adolescncia
pobres vivendo pelas ruas e fora do mundo do trabalho, consolidando a emergncia do
doravante conhecido problema do menor (Ver ALVAREZ, 1989; ALVIM E VALLADARES,
1988). A questo social, expresso que, a princpio, designava genericamente
reivindicaes dos movimentos operrios advindas dos conflitos entre capital e trabalho
(CARVALHO, 2004, p. 62-3), englobaria, ainda no final da Primeira Repblica, o
problema do menor, isto , a problematizao do destino de crianas e adolescentes
pobres, pensada a partir da sua relao com o mundo do trabalho. Assim, o Cdigo de
Menores seccionava a infncia e a adolescncia pobres em, pelo menos, dois eixos de
ao e interveno pblica: primeiro, colocava-se o eixo da infncia trabalhadora, a qual
comearia a ser alvo de regulamentao;22 no segundo eixo, situava-se a infncia no
trabalhadora, e por isso considerada em perigo moral (Ver ALVAREZ, 2003, p. 210).
Alm da pobreza e da no-incluso no mundo do trabalho, a definio da
categoria menor levaria em considerao a questo familiar. Nesse sentido, atribua-se
21

O deslocamento ou ramificao no significa que os saberes e prticas mdicos tenham deixado de

investir nas famlias pobres. O Instituto de Proteo e Assistncia Infncia existiu pelo menos at
meados da dcada de 1940 e foi acompanhado da criao de outras instituies, dentre elas a Inspetoria
de Higiene Infantil, criada em 1923 e substituda, em 1934, pela Diretoria de Proteo Maternidade e
Infncia, e o Instituto Nacional de Puericultura, criado em 1941.
22
Nesse sentido, o Cdigo de Menores uma das poucas legislaes da Primeira Repblica que
intencionava regulamentar as relaes entre capital e trabalho (Ver CARVALHO, 2004, p. 62), tendo sido
alvo de fortes protestos e resistncias por parte dos industriais (Cf. ALVAREZ, 2003, p. 211).

30

ausncia de cuidados familiares o primeiro elo na cadeia de causalidade que levaria ao

abandono e delinqncia de crianas e adolescentes pobres. Conforme assinala
Marcos Csar Alvarez,
A clientela [do Cdigo de Menores] se define pelo abandono moral ou material
causado pela ausncia ou deficincia dos cuidados da famlia, que a instituio
que primeiro deve garantir a vida e a sade, ou por sua impossibilidade de orientar
o menor para o caminho da educao e do trabalho. A delinqncia aparece como
resultado do estado de abandono, mas tambm a categoria que d unidade a todas
as figuras do abandono, expostos, abandonados, vadios, mendigos e libertinos, pois
todas trazem em comum a possibilidade de delinquncia, a possibilidade da criana
no se desenvolver de modo saudvel e honesto. (ALVAREZ, 1989, p. 140-1).

Para prevenir o abandono e a delinquncia e garantir o desenvolvimento

saudvel e honesto, a estratgia de interveno proposta no Cdigo perpassava pela
articulao entre controle e gesto dessa clientela pelo Estado, representado pelos
poderes judicirio e executivo. Enquanto controle social, o Cdigo permitia ao poder
judicirio articular-se com a ao repressiva da polcia, a qual recolhia das ruas crianas
e adolescentes pobres em situao de no-trabalho. Como gesto dessa parcela da
populao, o Cdigo viabilizava a articulao entre poder judicirio e servios de
assistncia e proteo, os quais deveriam passar a serem organizados pelo poder
executivo. Possibilitava, enfim, a articulao entre saberes jurdicos e mdicos, como
forma de pensar tticas de interveno as quais produziriam a identidade social do
menor.
Cabe lembrar que essa estratgia no foi a nica e que houve o desenvolvimento
de outras formas de controle e gesto da infncia pobre, tais como as que se
relacionavam sade e higiene das famlias e se concretizavam nas aes de
instituies como o Instituto de Proteo e Assistncia Infncia e posteriores. Porm,
trata-se aqui das estratgias que se desenvolveram visando especificamente um grupo
considerado mais refratrio ordem social moderna que se impunha e que se situava nas
franjas dessa nova ordem.
Os juristas asseguraram aos operadores do direito um papel central no Cdigo de
Menores. Seria o Tribunal de Menores a instituio que faria essa filtragem e
classificao dos nveis de resistncia, ligando a clientela s formas de interveno.
Seria a ao do juiz a determinar, sob alegao de negligncia das famlias, a restrio

31

de seu ptrio poder e a tornar legtima a transferncia da responsabilidade pelos

cuidados com essas crianas e adolescentes para as instituies de assistncia.
Toda essa operao de classificao da clientela e constatao da negligncia
familiar no seria possvel sem o apoio dos saberes especializados dos mdicos e,
posteriormente, dos tcnicos (psiclogos, assistentes sociais e pedagogos). Foram esses
saberes que conferiram legitimidade racional e cientfica interveno jurdica,
desvencilhando da figura do juiz o exerccio de uma autoridade puramente racional. Se
a racionalidade da interveno jurdica era conferida pelos saberes tcnicos, a ao do
juiz era, por sua vez, paternal, educativa uma mistura de tradicionalismo e carisma ,
levando-o a assumir o papel que presumidamente havia sido negligenciado pela famlia
daquela criana ou daquele adolescente.23 Para assumir esse papel, era necessrio
desqualificar a famlia, afirmar a ao negligente dos pais. Enfim, o Tribunal de
Menores e seus juzes, legitimados pela chancela cientfica dos saberes tcnicos,
definiam em suas sentenas quem seriam os filhos do Estado, aqueles a quem seria
atribuda a insgnia de menores.
A aliana entre juristas e mdicos pareceu frustrar, num primeiro momento, as
expectativas dos industriais paulistas quanto ampliao de seu potencial produtivo
pela captura, recolhimento e insero no mundo do trabalho daqueles que ainda lhe
escapavam. Nesse sentido, Boris Fausto (2001) chama a ateno para seus protestos
diante da promulgao do Cdigo de Menores, que adiava a entrada de crianas e
adolescentes pobres no mundo do trabalho. Tambm Marcos Csar Alvarez (2003)
aponta as resistncias dos industriais cariocas, que dificultavam a fiscalizao do
juizado no Distrito Federal, e de parte da opinio pblica da poca, que no era
favorvel s intervenes moralizadoras previstas. Para Alvarez (2003, p. 211), essas
resistncias demonstravam que a legislao da menoridade representou provalmente a

23

Para uma ilustrao do quanto a figura do juiz de menores como autoridade paternal (e, portanto,
tradicional) do incio do sculo XX se enraizou nas prticas jurdicas das varas de infncia e juventude,
cabe indicar o documentrio Juzo (2006), de Maria Augusta Ramos. Para alguns pensadores da rea,
como o jurista francs e ex-juiz de menores Antoine Garapon (1999), essa figura, que beira o teatral, atua
de forma a mediar simbolicamente a violncia. Porm, descries de audincias, como as realizadas pela
antroploga Paula Miraglia (2001), fazem-me indagar o quanto essas mediaes simblicas da violncia
no seriam formas de reafirmao de uma ordem social em que se toleram diferentes modalidades de
violncia contra os pobres, mas em que existe pouca tolerncia s violncias impetradas por eles. Dito de
outro modo, parece-me que os tribunais permanecem como instituies essencialmente de controle social,
no obstante todo o debate atual sobre seu possvel papel transformador da realidade social
contempornea. Sobre esse debate, ver, alm de GARAPON, 1999, CAPPELLETTI, 1993; e VIANNA,
CARVALHO, MELO e BURGOS, 1997.

32

possibilidade de uma interveno indita do poder pblico no campo das relaes ento
consideradas privadas.
A interveno pblica inclua, alm da regulamentao das relaes de trabalho,
a reorganizao dos servios de assistncia, que estavam naquele momento sob a
responsabilidade das instituies filantrpicas privadas ou religiosas. Porm, para que
fosse introduzida como prtica possvel no Cdigo de Menores, a filantropia precisou
ser ressignificada pelas lentes dos mdicos. Arthur Moncorvo Filho denunciava em seu
livro Histrico da Proteo Infncia no Brasil, publicado em 1926, a precariedade
dos servios da assistncia oferecida infncia pelas instituies filantrpicas at o
sculo XIX e criticada como no-cientfica por no empregar padres da puericultura e
da pediatria (ALVIM E VALLADARES, 1988, p. 06).
Em So Paulo, na virada do sculo XIX para o XX, ocorreu um intenso
movimento de institucionalizao da assistncia aos pobres, o qual, impulsionado pelos
princpios da medicina social, possibilitou a converso da filantropia caritiva em
filantropia higinica. Tratava-se da cruzada filantrpica, estudada por Srgio Adorno e
Anamaria Cristina Schindler (1991), e que engrendou mudanas na forma como se
passaria a prestar assistncia social. A filantropia:
Resulta da caridade crist, com o objetivo de prestar socorro espiritual e material
aos necessitados, no havendo, num primeiro momento, nenhuma preocupao
preventiva com relao populao pauperizada e carente. Posteriormente, aliada
assistncia e medicina social, a filantropia passa a realizar o projeto de
higienizao, controle e disciplina do espao e da populao (ADORNO;
SCHINDLER, 1991, p. 12).

Reconvertida

pelos

princpios

da

medicina

social,

filantropia

se

institucionalizou como uma das formas de prestao de servios de assistncia social,

estabelecendo normas de atendimento, de seleo da clientela, de classificao e
hierarquizao dos assistidos, de vigilncia, de organizao das prticas tcnicas, de
acompanhamento dos tutelados (ADORNO; SCHINDLER, 1991, p. 04).
No campo da infncia e da adolescncia pobres, com o Cdigo de Menores, os
servios de assistncia filantrpica passariam a articular-se ao Estado (Cf. ALVAREZ,
1989), permitindo, por um lado, sua expanso e atuao tanto no espao pblico quanto
no espao privado (Ver ADORNO; SCHINDLER, 1991). Por outro, a articulao proposta

33

traduzir-se-ia, ao longo do sculo XX, em centralizao e sistematizao dos servios de

assistncia em torno do Estado, assegurando sua hegemonia no campo de discursos e
prticas sobre a infncia pobre e fazendo da filantropia uma parceira cuja atuao
estaria circunscrita s capilaridades das aes estatais.

A Era Vargas e a organizao dos servios de assistncia social infncia

pobre na cidade de So Paulo
A promulgao do Cdigo de Menores e a consequente proposta de
desenvolvimento dos servios pblicos de assistncia foram uma resposta inovadora da
Primeira Repblica aos conflitos que emergiam com a modernizao da sociedade
brasileira, destacando-se aqueles relativos relao capital e trabalho que eclodiram no
ciclo de greves ocorrido entre os anos de 1917 e 1919. Inovadora porque buscava
abordar as reivindicaes dos movimentos operrios de outra forma que no a represso
policial, isto , defendia um novo tratamento para a chamada questo social que no
mais a reduzia a questo de polcia. No entanto, foi tambm uma resposta
conservadora, no sentido de que no era reconhecida a legitimidade poltica dessas
reivindicaes, circunscrevendo-as discusso sobre a moralidade do trabalhador e a
necessidade de tutela dos potencialmente imorais. Como aponta Marcos Csar Alvarez:
A idia de que a soluo dos problemas referentes aos conflitos entre capital e
trabalho passava principalmente por propostas de cunho assistencialista, (...),
parece ter encontrado boa receptividade entre as elites intelectuais e polticas da
Primeira Repblica. Essas propostas, no entanto, em vez de tentar solucionar a
assim chamada questo social a partir da extenso da cidadania, pelo contrrio,
implicavam numa restrio dos direitos da populao pobre. (...): em vez de
reconhecer os direitos de cidadania para o conjunto da populao, as elites estavam
mais preocupadas em estabelecer formas de tutela e proteo social que
restringissem o acesso ao status de cidadania. (ALVAREZ, 2003, p. 185- 6).

Nesse sentido, em sua origem, os servios de assistncia social eram vinculados

proposta de negao de direitos e de negao de acesso cidadania. A tutela e a
proteo social no estavam vinculadas ao reconhecimento da legitimidade de
demandas explicitadas nos movimentos grevistas de 1917 e 1919. Pelo contrrio, os
conflitos deflagrados no campo econmico foram tratados como gnese do crime, sendo
a soluo dada pela Primeira Repblica a desarticulao poltica das reivindicaes, sua

34

converso em questo social e problema moral (Cf. ALVAREZ, 2003). Para combater a
imoralidade do povo, propunha-se a educao da infncia e da adolescncia pobres e a
reforma da infncia e adolescncia infratora, esvaziando as possibilidades de resistncia
em sua origem.
O solo poltico para a montagem do aparato pblico e filantrpico de
interveno sobre a infncia e a adolescncia pobres, proposto no Cdigo de Menores,
se tornaria mais favorvel com a Revoluo de 1930 e a substituio, no mbito do
governo federal, de uma viso liberal de Estado, que intervinha pouco nas questes de
trabalho e atuava pouco na chamada questo social, por um Estado superatuante (Ver
CARVALHO, 2004). Interessante notar que as principais tendncias postas em movimento
com a promulgao do Cdigo de Menores, no final da Primeira Repblica, se
mantiveram aps a Revoluo de 1930, a saber, a regulamentao do trabalho infantojuvenil e assistncia infncia e adolescncia no-trabalhadora.
De fato, o grupo que ascendeu ao poder em 1930 e tinha em Getlio Vargas uma
de suas principais liderenas deu grande ateno s questes trabalhista e social. Como
aponta Jos Murilo de Carvalho:
O perodo de 1930 a 1945 foi o grande momento da legislao social. Mas foi
uma legislao introduzida em ambiente de baixa ou nula participao poltica e de
precria vigncia dos direitos civis. Este pecado de origem e a maneira como foram
distribudos os benefcios sociais tornaram duvidosa sua definio como conquista
democrtica e comprometeram em parte sua contribuio para o desenvolvimento
de uma cidadania ativa. (CARVALHO, 2004, p. 110).

A partir de 1930, o Estado passou a intervir mais diretamente nas relaes entre
capital e trabalho por meio de diversas regulamentaes, posteriormente codificadas na
Consolidao das Leis do Trabalho CLT, publicada em 1943. Essas regulamentaes
incluam, dentre outras questes, o trabalho infanto-juvenil, sendo a legislao
substituta do Cdigo de Menores publicada em 1932 e depois incorporada CLT (Ver
CARVALHO, 2004, p. 112-3).24

24

Em 1932, foi decretada a jornada de trabalho de oito horas e regulamentado o trabalho das mulheres,
bem como o de crianas e adolescentes. Naquele mesmo ano, foram criadas a Carteira de Trabalho e as
Comisses e Juntas de Conciliao e Julgamento, um esboo da posterior Justia do Trabalho, criada na
Constituio de 1934 e que se encontrava em funcionamento em 1941. A Constituio de 1934 tambm
estabeleceu o salrio mnimo, adotado a parti de 1940. Ver CARVALHO, 2004, p. 112-3.

35

Com o investimento do Estado na questo trabalhista, estabeleceu-se uma ciso,

no campo da infncia e da adolescncia pobres, entre os discursos e prticas referentes
infncia e adolescncia trabalhadora, a partir de ento organizados em torno das leis
trabalhistas, e da infncia e adolescncia no-trabalhadora carente, abandonada e
infratora que continuaram a se organizar em torno do Cdigo de Menores. Essa
ciso resultava do fenmeno social mais amplo de clivagem entre trabalho e notrabalho, associando esse ltimo pobreza, como salienta Vera da Silva Telles (2001).
O investimento na questo social acompanhou essa clivagem entre trabalho e
no-trabalho. A organizao da previdncia social, com a criao dos Institutos de
Aposentadoria e Penso IAP a partir de 1933, concentrava-se no atendimento dos
trabalhadores urbanos portadores da Carteira de Trabalho. Beneficiava, assim, os que
conseguiam enquadrar-se na estrutura sindical corporativa montada pelo Estado25 e
exclua parcelas considerveis de trabalhadores urbanos, notadamente os autnomos e
domsticos, alm de todos os trabalhadores rurais. Configurava-se um sistema de
previdncia social que a concebia como privilgio de alguns e no como direito
universal, o que impactou na construo da cidadania da populao, principalmente dos
pobres. Como salienta Jos Murilo de Carvalho:
A antecipao dos direitos sociais fazia com que os direitos no fossem vistos
como tais, como independentes da ao do governo, mas como um favor em troca
do qual se deviam gratido e lealdade. A cidadania que da resultava era passiva e
receptadora antes de ativa e reivindicadora. (CARVALHO, 2004, p. 126).

As dicotomias entre trabalhadores inseridos na e excludos da previdncia social

e entre trabalhadores e no-trabalhadores permitiam a articulao entre as prticas de
previdncia e de assistncia desenvolvidas pelo Estado e pelas entidades filantrpicas. A
partir dessas dicotomias, delimitava-se o pblico-alvo dos servios oferecidos e
estabeleciam-se as formas interveno sobre esse pblico. Para os que no se incluam
no mercado formal de trabalho e se tornavam inelegveis previdncia social, restavam
os servios da assistncia social que os inseria no registro da pobreza.
Como aponta Vera da Silva Telles (2001), enquanto a figura do trabalhador
associava a insero no mercado formal de trabalho sua capacidade para a vida em
sociedade, a figura do pobre se definia em negativo sob o signo da incapacidade e
25

Sobre os sindicatos e sua relao com o Estado na Era Vargas, ver LUCA, 2001.

36

impotncia, fazendo da ajuda a nica forma possvel para os assim definidos carentes
se manterem em sociedade (TELLES, 2001, p.27-8). Ainda segundo Telles (2001), ao
no se demonstrarem capazes de se inserirem na vida social por meio do mercado
formal de trabalho, os pobres eram percebidos como destitudos dos atributos de
cidadania e descritos como uma massa inculta que vivia em estado de natureza e
ameaava a vida civilizada com o crime, a doena, a depravao moral e o motim
(TELLES, 2001, p. 37). Tratava-se, segundo a autora, da noo de pobreza incivil, que
registrava a pobreza fora da sociedade e fora do contrato social.
Os servios prestados aos pobres pela assistncia social, pblica e filantrpica,
no eram vistos como um direito universal dos cidados, mas como uma forma de
inscrever esses indivduos em um mundo social parte, fora da sociedade econmica e
tambm da sociedade poltica. Nesse sentido, o espao da assistncia social se construa
como o do no direito e da no-cidadania, em oposio ao espao da previdncia social
e dos direitos trabalhistas, que se constitua como parte de uma cidadania vinculada ao
contrato de trabalho e regulada por ocupaes profissionais reconhecidas em lei,
conforme analisado por Wanderley Guilherme dos Santos (1994, p. 68).
A segmentao entre os servios de proteo social para os trabalhadores
formais e de assistncia social para os demais englobados na categoria pobres
produzia uma clivagem no somente entre cidados e no-cidados, mas dentro da
prpria classe trabalhadora entre trabalhadores ativos formais e trabalhadores ativos
informais e na reserva (Ver SPOSATI, 1988, p. 104-16). Clivagem, portanto, que
desarticulava suas reivindicaes no mbito da sociedade poltica, escalonava o acesso a
direitos como recompensa ao cumprimento do dever com o trabalho (TELLES, 2001,
p. 22) e criava novas hierarquias no somente nas relaes capital, trabalho e Estado,
mas dentro da prpria classe trabalhadora.
No campo da infncia e da adolescncia pobres, essa clivagem levaria
constituio de diferentes eixos de socializao e tramas institucionais nas quais as
crianas e os adolescentes urbanos e pobres foram sendo inseridos. Eixos e tramas que
no eram fechados, mas cujas fronteiras permitiam a circulao de crianas e
adolescentes nas diferentes instituies de auxlio, assistncia e reforma.
No eixo da infncia e adolescncia trabalhadora, com a regulamentao do
trabalho infanto-juvenil prevista no Cdigo de Menores (1927) e retomada no incio da

37

dcada de 1930, passou-se a investir na educao e na formao para o trabalho. Por

parte das aes filantrpicas de auxlio pobreza, houve, em um primeiro momento, a
expanso de escolas primrias e colgios administrados principalmente por instituies
de cunho religioso.26 Em um segundo momento, j na dcada de 1940, surgiu o
chamado Sistema S, oriundo da iniciativa privada, principalmente dos industriais, e
voltado para a formao e qualificao profissional de jovens para o trabalho.
Compunham (e ainda compem) o Sistema S o Servio Nacional de Aprendizagem
Industrial Senai, criado em 1942, o Servio Social da Indstria Sesi, o Servio
Social do Comrcio Sesc e o Servio Nacional de Aprendizado Comercial Senac,
criados em 1946 (Ver ALVIM e VALLADARES, 1988, p. 8). Por parte do Estado, houve o
apoio constituio do Sistema S por meio de sua regulamentao e tambm o
investimento na expanso do ensino primrio27.
Sobre o ensino primrio, cabe ressaltar que houve certa tenso no incio dos anos
1930, com o apoio do Estado ao movimento da Escola Nova, cujas propostas se
opunham primazia da Igreja no exerccio da funo educativa (SAVIANI, 2010, p.
257). Os escolanovistas defendiam uma ampla reforma do sistema nacional de ensino,
na qual o ensino primrio deveria ser pblico, gratuito, obrigatrio e, principalmente,
laico. Com a Reao Catlica, e o interesse do Estado em obter apoio da Igreja na
promulgao da Constituio de 1934, houve uma repactuao da reforma,
reintroduzindo o ensino religioso e mantendo-se o ensino privado (Ver SAVIANI, 2010,
p. 229-71).
No eixo da infncia e adolescncia abandonada e infratora, destacou-se a
criao, no Rio de Janeiro, do Servio de Assistncia ao Menor SAM, em 1941,
vinculado ao Ministrio da Justia. Segundo Maria Rosilene Barbosa Alvim e Lcia do
Prado Valladares, a criao do SAM refletia:
(...) a imagem da criana pobre enquanto abandonada fsica e moralmente; uma
concepo da infncia enquanto uma idade que exige cuidados e proteo
especficos; as grandes cidades como lcus da vadiagem, criminalidade e
mendicncia; os espaos pblicos (ruas, praas, etc) como espaos de socializao
da marginalidade (ALVIM e VALLADARES, 1988, p. 8).

26
27

Sobre essa expanso na cidade de So Paulo, ver SPOSATI, 1988, p. 105.

Atual Primeiro Ciclo do Ensino Fundamental.

38

Herdando as estruturas fsicas e funcionrios do antigo Abrigo de Menores do

Distrito Federal, criado em 1923 e transformado em Instituto Sete de Setembro em
1929, o SAM tinha como atribuies:
Art. 2 (...)
a) Sistematizar e orientar os servios de assistncia a menores desvalidos e
delinquentes, internados em estabelecimentos oficiais e particulares;
b) Proceder investigao social e ao exame mdico-psicopedaggico dos menores
desvalidos e delinqentes;
c) Abrigar os menores, disposio do Juzo de Menores do Distrito Federal;
d) Recolher os menores em estabelecimentos adequados, a fim de ministrar-lhes
educao, instruo e tratamento smato-psquico, at o seu desligamento;
e) Estudar as causas do abandono e da delinquncia infantil para a orientao dos
poderes pblicos;
f) Promover a publicao peridica dos resultados de pesquisas, estudos e
estatsticas. (Decreto-Lei Federal n 3.799, de 05 de novembro de 1941).

Sua estrutura contava com quatro sees Administrao, Pesquisas e

Tratamento Smato-psquico, Triagem e Fiscalizao e Pesquisa Sociais e Educacionais
, alm de ficarem incorporados a ele as demais instituies pblicas de assistncia j
existentes no Distrito Federal, a saber, a Escola Quinze de Novembro (antigo Instituto
Profissional Quinze de Novembro), a Escola Joo Luiz Alves e os Patronatos Agrcolas
Artur Bernardes e Venceslau Braz.
Em So Paulo, foi a partir da dcada de 1930 que se intensificaram os
movimentos de sistematizao dos servios de assistncia social pblica e privada,
muitos dos quais voltados infncia e adolescncia pobres. Em 1932, a Reao
Catlica questo social criou o Centro de Estudos e Ao Social CEAS, responsvel
pela formao de quadros especializados na prestao dos servios de assistncia social.
Em 1936, foi criada na cidade de So Paulo a primeira Escola de Servio Social do
pas,28 aprofundando o movimento iniciado com a interveno da medicina social na
filantropia no sentido da converso da assistncia em servio social por meio de sua
profissionalizao e maior sistematizao de seus saberes e prticas (SPOSATI, 1988, p.
114-5).
Quanto atuao do Estado, o Departamento de Assistncia Social foi criado em
1934 (Decreto Estadual n 6.476) com foco na infncia e adolescncia e o objetivo de
28

Em 1946, a Escola de Servio Social foi incorporada Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
PUC/SP, fundada no mesmo ano. Ver www.pucsp.br.

39

remodelar os institutos disciplinares (SPOSATI, 1988, p. 111). Em 1938, foi

substitudo pelo Servio Social dos Menores Abandonados e Delinqentes, o qual
visava organizar e executar no Estado, o servio social dos menores abandonados e
delinquentes, em seu aspecto mdico-pedaggico e social (art. 1 do Decreto Estadual
n 9.744, de 19 de novembro de 1938).
Subordinado Secretaria de Justia, esse Servio tinha como atribuies o
recolhimento de crianas e adolescentes sob investigao judicial; sua distribuio nos
estabelecimentos subordinados (Abrigos Provisrios, Institutos e Pensionatos de
Menores);29 o apoio e a cooperao com a Justia de Menores, tanto na execuo direta
da assistncia nesses estabelecimentos, quanto na proposio do desligamento e
execuo da liberdade vigiada; a fiscalizao das instituies privadas e a produo de
estudos e exames biotipolgicos e mdico-psico-pedaggicos. Para tanto, o Servio
Social de Menores organizava-se em trs Sub-Diretorias Tcnico-Cientfica, de
Vigilncia e Administrativa , alm de ser responsvel pelos Abrigos Provisrios,
Institutos e Pensionatos de Menores.30
A Subdiretoria Tcnico-Cientfica destinava-se a realizar, por meio do Instituto
de Pesquisa, estudos sobre o ento denominado problema do menor; proceder a exames
biotipolgicos e mdico-psico-pedaggicos; indicar e fiscalizar a educao, o
tratamento e a orientao profissional dos assistidos. O cargo de Subdiretor era
reservado a um mdico, o qual teria como equipe neuropediatras, psicologistas,
biotipologistas, psicopedagogos, psiclogos experimentais, bibliotecrios, arquivistas,
fotgrafos, datilgrafos, desenhistas e auxiliares. Alm disso, a Subdiretoria era
composta tambm pelo Servio de Sade, com especialistas de vrias reas mdicas
(clnica, pediatria, otorrinolaringologia, clnica de pele e sfilis, cirurgia, e tambm
odontologia), e pelo Servio de Abrigo e Triagem, cuja equipe contava com

29

Em 1938, o Reformatrio Modelo de So Paulo (provavelmente, o antigo Instituto Disciplinar) passou

a ser denominado Instituto Modelo de Menores. Alm dele, havia a Escola de Reforma de Mogi-Mirim e
o Reformatrio Profissional de Taubat. Ambos tambm tiveram suas denominaes alteradas para
Institutos de Menores. Ver Decreto Estadual n 9.744, de 19 de novembro de 1938.
30
Os Pensionatos de Menores eram administrados por casais selecionados pelo Servio Social para terem
sob sua guarda crianas e adolescentes encaminhados pelo Diretor do Servio para as Escolas Tcnicas
Profissionais ou Fazendas Modelos no interior do Estado. J os Abrigos Provisrios serviam para o
recolhimento de crianas e adolescentes sob investigao judicial nas sedes das comarcas do interior. Na
capital, o recolhimento era feito na prpria Diretoria do Servio de Abrigo e Triagem. Cf. MALHEIROS,
1952.

40

administrador, inspetores, professor de educao fsica, cozinheiros e encarregados de

rouparia e lavanderia.
A Subdiretoria de Vigilncia, por sua vez, tinha por atribuies exercer
vigilncia sobre crianas e adolescentes nos termos legais, tendo seus agentes ingresso
em quaisquer lugares onde eles se encontrassem; receber queixas iniciais relativas ao
abandono e a delitos e contravenes atribudos a crianas e adolescentes; proceder a
investigaes para esclarecer a ao da justia e do servio; deter ou apreender crianas
e adolescentes considerados abandonados ou infratores e preparar os processos; cumprir
as determinaes em matria de sua privativa competncia; remeter os processos
devidamente preparados ao Juiz competente para fins legais; proporcionar Justia
elementos para execuo da liberdade vigiada e a vigilncia de crianas e adolescentes
sob soldada; lavrar autos de infrao; cuidar da reintegrao social e tratar dos
problemas colocados externamente inclusive sob soldada ou em lares de adoo (art. 12
Decreto Estadual n 9.744, de 19 de novembro de 1938). Para tanto, era prevista a
criao do Servio de Egressos e Externos, do Comissariado da Capital e dos
comissrios do interior, totalizando 36 comissrios, que deveriam ser formados em
servio social e terem especializao no Instituto de Pesquisa (Ver MALHEIROS, 1952).
Ainda na proposta de organizao do Servio Social de Menores, os Institutos do
interior deveriam seguir o Instituto Modelo de Menores da capital, separando crianas e
adolescentes por sexo, idade e atentando aos cuidados especiais que requeressem.
Caberia aos Institutos proporcionar o ensino primrio, lecionado, de preferncia, por
professores com curso de servio social, e ensino tcnico profissional, ministrado por
mestres especializados. Tambm eram previstos monitores de educao e disciplina,
contratados mediante prova de idoneidade moral e conhecimentos de pedagogia e
servio social. Cabia aos monitores acompanhar os assistidos em suas rotinas.
As propostas de organizao e atribuies do Servio Social de Menores de So
Paulo e do SAM, no Rio de Janeiro, so semelhantes e demonstram os esforos
empreendidos pelo Estado no sentido de sistematizar os servios de assistncia a
crianas e adolescentes pobres, a partir de sua centralizao em rgos do poder
executivo, relegando s instituies filantrpicas, principalmente as vinculadas Igreja
Catlica, uma posio cada vez mais capilar no campo de discursos e prticas sobre esse
contingente. Demonstram tambm a tendncia desses rgos na busca por implementar

41

o carter cientfico que se procurava conferir a esses servios, constituindo hierarquias

cuja parte superior era tomada por setores responsveis pela produo de saberes
especializados sobre a infncia e a adolescncia e consolidava o espao destinado aos
mdicos e tambm a seus auxiliares, os assistentes sociais, psiclogos, psicopedagogos,
entre outros, na interveno do chamado problema do menor. Compondo o que
depois viria a ser conhecido como corpo tcnico, esses especialistas tornaram-se cada
vez mais indispensveis ao exerccio do Juizado de Menores, o qual se poderia apoiar
em seus exames para legitimar internaes e desligamentos. Na parte inferior da
hierarquia organizacional, estavam os professores, mestres, monitores (ou inspetores,
termo usado pelo SAM) e as prticas que, acreditava-se no topo, seriam a aplicao
desses saberes.
A contradio aparecia nessa base, que no aplicava as tcnicas propostas pelos
saberes especializados e sua pedagogia teraputica. Ela parece ter permanecido atrelada
pedagogia do trabalho, ao gosto pela disciplina do acordar cedo, ter atividades
regulares e repetitivas, dormir cedo, no reservar tempo para o lazer, entendido
negativamente como tempo ocioso, no produtivo. Diversas e reiteradas eram as
situaes de maus-tratos, rebelies e fugas,31 levando-nos a supor que o controle social
de fato exercido no cotidiano das instituies pblicas de reforma tinha um carter
acentuadamente repressivo e buscava obter, dos assistidos, um comportamento servil.
Tambm a relao entre corpo tcnico e poder judicirio, a princpio uma aliana
firmada entre mdicos e juristas no incio do sculo XX, teve seus reveses. Segundo
relata Carmelita Malheiros (1952) em seu trabalho de concluso de curso para a Escola
de Servio Social, aps estagiar no Instituto Modelo Feminino do Servio Social de
Menores, o Comissariado da Capital, responsvel, principalmente, pelo exerccio da
vigilncia das crianas e dos adolescentes pobres fora dos muros das instituies de
amparo e reeducao, foi composto de forma diversa da prevista pelo Decreto Estadual
n 9.744, de 19 de novembro de 1938, e foi transferido para a Vara Privativa de
Menores em 1948. Essa transferncia significava uma reconfigurao de poderes,
ampliando os dos juzes em detrimento da direo do Servio Social de Menores e
levando a uma ligeira descentralizao que dividia a atuao dos especialistas em
rgos diferentes. Na viso de Malheiros (1952), tal descentralizao prejudicaria a

31

Para relatos das prticas de monitores, ver MALHEIROS, 1952; PASSETTI, 1982.

42

ao preventiva em relao delinqncia juvenil por pulverizar as fontes de

informao.
Ainda segundo Malheiros (1952), quando o ento Ministro da Justia Marcondes
Filho constituiu a Comisso Revisora do Cdigo de Menores, com a finalidade de
atualiz-lo,32 professores da Escola de Servio Social lhe enviaram sugestes, dentre as
quais o estabelecimento do princpio de que o menor deve ser, o quanto possvel,
educado na famlia. O Estado deve promover o auxlio famlia atravs das instituies
particulares (MALHEIROS, 1952, p. 14). Para aplicar esse princpio, seria necessrio
restringir o conceito de abandono, tomar medidas que o dificultassem (tais como
aumentar a severidade penal e obrigar o genitor a contribuir com as despesas do filho
abandonado) ou prevenissem (pelo auxlio famlia de instituies particulares de
creches, patronatos, escolas maternais, etc.). As condies do Servio Social de
Menores, em 1951, indicavam, no entanto, tendncia contrria a esse princpio. O
Servio de Abrigo e Triagem SAT tinha todas as sees superlotadas devido ao
grande volume de internaes (Ver MALHEIROS, 1952), apontando a preferncia do
poder judicirio pela adoo, em larga escala, do encarceramento.

32

Presidida pelo Desembargador Augusto Sabia da Silva Lima, a Comisso deveria atualizar o Cdigo
de Menores considerando a promulgao do Cdigo Penal de 1940, o Decreto-Lei 3.499, de 1941, que
instituiu o Servio de Assistncia a Menores SAM, o Decreto-Lei 3.200, que regulamentou a proteo
famlia, e atos e normas que fixaram o trabalho para adolescentes, o reconhecimento dos filhos naturais e
o registro de nascimento de crianas e adolescentes desvalidos. O resultado do trabalho da Comisso foi a
publicao da Lei de Menores, em 1943.

43

A Ditadura Militar e a criao das fundaes de bem-estar do menor.

A literatura que trata da infncia e da adolescncia pobres aponta para o
crescimento das instituies de assistncia e reforma entre os anos 1930 e 1960,
reiterando a opo pelo encarceramento como forma de educar e punir. Embora no
tenham sido encontrados dados que permitam precisar o nmero de crianas e
adolescentes internados em instituies, Maria Rosilene Barbosa Alvim e Lcia do
Prado Valladares (1988) apontam que as dcadas de 1940 e 1950 foram caracterizadas
por forte crescimento da populao infanto-juvenil (zero a 19 anos), pela intensificao
do processo de urbanizao e pelo acirramento dos nveis de desigualdade e pobreza nas
reas urbanas. Para as autoras, a pobreza e o perfil demogrfico da populao so
variveis que permitem compreender a preocupao e atuao sobre a infncia,
sobretudo dado o fato de que grande parte dessa populao sempre fez parte dos
segmentos mais pobres do pas (ALVIM e VALLADARES, 1988, p. 8).
Uma das formas de atuao foi, justamente, a internao de crianas e
adolescentes pobres em unidades de assistncia e reforma. Porm, o Servio Social de
Menores de So Paulo e o SAM, no Rio de Janeiro, mostravam-se desgastados j na
dcada de 1950. O desgaste decorria tanto das contradies entre os ideais de
interveno cientfica, com produo de dados e estudos para conhecimento e
tratamento do abandono e da infrao, e as prticas repressivas, de tortura, violncia e
maus tratos, quanto da superlotao das unidades. Alm da situao do Servio Social
de Menores, mencionada acima, o SAM tambm tinha dificuldades em atender ao
aumento da populao que nele ingressava (Ver COSTA, 2006a, p.48).
A partir do Golpe Militar de 1964, ambos seriam substitudos por um amplo e
ambicioso projeto, que englobava a Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor
PNBEM e a Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor Funabem. Esse projeto
propunha uma nova estrutura de interveno estatal que ampliava a presena do poder
executivo em todos os nveis da poltica de atendimento, por meio da criao de uma
fundao nacional responsvel pela elaborao da poltica de atendimento e de vrias
fundaes estaduais responsveis por execut-la. Nesse sentido, pensava-se na Funabem
como sendo o rgo de proposio de diretrizes e concepes do atendimento, deixando
a operacionalizao para as Fundaes Estaduais do Bem-Estar do Menor Febem que

44

seriam criadas. Alm da nova estrutura de interveno, a Funabem tambm propunha

uma nova concepo de reeducao do menor, no pautada exclusivamente na
internao, mas no apoio famlia e comunidade (Cf. ALVIM e VALLADARES, 1988,
p. 9).
A ideia de substituio do SAM, no Rio de Janeiro, j vinha circulando desde
fins da dcada de 1950. Porm, uma ocorrncia policial envolvendo ex-internos
desencadeou a campanha por sua extino e a elaborao do anteprojeto de sua
substituio. Em 1963, o adolescente Odylo Costa Neto, filho do jornalista e membro da
Academia Brasileira de Letras Odylo Costa Filho, foi assassinado por dois ex-internos
do SAM, fato que levou criao de um grupo de trabalho na Ao Social
Arquidiocesana ASA do Rio de Janeiro, coordenado por Dom Hlder Cmara (ento
bispo auxiliar), e tambm organizao de uma forte campanha na revista Cruzeiro, na
qual o SAM era chamado de universidade do crime e sucursal do inferno (Ver
ALVIM e VALLADARES, 1988; COSTA, 2006a). Ainda naquele ano, um grupo de exdiretores do SAM elaborou um anteprojeto de reestruturao da instituio (Cf.
RODRIGUES, 2001).
Em 1964, no obstante o Golpe Militar, o projeto de criao da PNBEM e da
Funabem manteve-se tramitando, sendo sancionado pelo presidente, General Castelo
Branco, ainda em dezembro daquele ano. Dois anos depois, a Funabem foi incorporada
como objetivo nacional no Manual da Escola Superior de Guerra ESG (ver
RODRIGUES, 2001), corroborando a tendncia verificada na Ditadura Militar de
ampliao da presena do Estado na poltica social em todos os seus nveis (ALVIM e
VALLADARES, 1988, p. 10).
Como ocorreu na passagem da Primeira Repblica para a Revoluo de 1930, as
tendncias que vinham se configurando no campo da infncia e da adolescncia pobres
se mantiveram apesar das alteraes e redirecionamentos no cenrio poltico nacional.
Novamente, tambm, a questo social, na qual o campo da infncia e da adolescncia
pobres se insere desde sua emergncia, tornou-se foco das aes de governo, havendo
maior investimento na legislao e na poltica social. Nesse sentido, Wanderley
Guilherme dos Santos salienta que:
Marcante na evoluo brasileira, todavia, o fato de que os perodos em que se
podem observar efetivos progressos na legislao social coincidem com a
existncia de governos autoritrios. Os dois perodos notveis da poltica social

45
brasileira identificam-se, sem dvida, ao governo revolucionrio de Vargas e
dcada ps-1966. (...) Igualmente importante, o preo poltico pago pela sociedade,
em seu conjunto, foi, nos dois momentos, bastante elevado. No primeiro momento,
caracterizou-se a relao entre o poder e o pblico pela extenso regulada da
cidadania. Caracteriza-se o segundo pelo recesso da cidadania poltica, isto , pelo
no reconhecimento do direito ou capacidade da sociedade governar-se a si
prpria (SANTOS, 1994, p. 89).

O no reconhecimento do direito ou capacidade da sociedade de se governar

convergia com a doutrina de segurana e desenvolvimento da ESG, na qual o Estado
deveria ser o organizador e condutor da sociedade civil. Caberia ao Estado conduzir a
sociedade ao desenvolvimento, eliminando os fatores geradores de conflitos e desordens
e proporcionando o desenvolvimento com segurana (Cf. IANNI, 2004; RODRIGUES,
2001). Nas palavras de Castelo Branco:
A noo de segurana nacional mais abrangente [que a de defesa nacional].
Compreende, por assim dizer, a defesa global das instituies, incorporando por
isso os aspectos psicossociais, a preservao do desenvolvimento e da estabilidade
poltica interna (...). (BRANCO Apud IANNI, 2004, p. 262).

Nesse esteio, a pobreza era percebida como um potencial fator de desordem,

alm de smbolo dos entraves ao desenvolvimento que o regime autoritrio propunha
superar. Adequaram-se os discursos da questo social e tambm da infncia e da
adolescncia pobres a uma concepo funcionalista de sociedade, na qual a pobreza era
lida como uma disfuno ou descompasso do projeto de desenvolvimento e
modernizao defendido pelo Estado. Sendo os pobres considerados fora dos padres de
normalidade postos nesse projeto, a interveno do Estado deveria estar focada em sua
integrao a esses padres (ver RODRIGUES, 2001). Reiterava-se, assim, a necessidade
da tutela estatal dos pobres em face de sua incapacidade e impotncia, que no eram
mais somente definidas pela no-insero no mercado de trabalho e, portanto, na
sociedade econmica; mas impediam sua possibilidade de participar da sociedade
poltica a priori.
No campo da infncia e da adolescncia pobres, a proposta da PNBEM e da
Funabem priorizava a interveno sobre o abandono, entendido como causa do
envolvimento de crianas e adolescentes com infraes penais. A partir dos anos 1960,
os discursos do campo passaram a ser principalmente pautados pela produo dos

46

saberes especializados, chegando-se elaborao de uma teoria da marginalizao

social, a qual estabelecia relaes de causalidade entre desestruturao familiar,
abandono e infrao penal (RODRIGUES, 2001, COSTA, 2006a).33
Gutemberg Alexandrino Rodrigues (2001), ao analisar os discursos de Mrio
Altenfelder da Silva, mdico pediatra e primeiro presidente da Funabem, aponta como
se construam essas relaes. Segundo Mrio Altenfelder, as famlias pobres, ao
migrarem dos campos para as cidades, passavam por um processo de desestruturao a
partir do qual abandovam e desassistiam seus filhos. As crianas e os adolescentes,
abandonados e desassistidos, completavam o processo de marginalizao social ao se
envolverem com as infraes, cabendo Funabem devolver-lhes a dignidade e integrlos sociedade.
Os discursos da marginalizao social, de cunho sociohistrico e focados no
meio social das crianas e dos adolescentes pobres, seriam acrescidos de questes mais
prprias dos saberes mdicos, dentre elas a hereditariedade e os traumas psquicos da
dissociao familiar como causadores da infrao e da doena mental (RODRIGUES,
2001). Recorrentes nos discursos de Mrio Altenfelder e tambm em pesquisas,
relatrios tcnicos e na Revista Brasil Jovem, publicada pela Funabem em 1966, meio
social e hereditariedade compunham os chamados aspectos biopsicossociais, os quais se
tornariam elementos-chave na formulao dos discursos no campo sobre a infncia e
adolescncia pobre e que passariam a circular tanto nos altos cargos da administrao da
Funabem e das Febem quanto entre os corpos tcnicos das unidades de atendimento.
Sobre esses aspectos, salienta Rodrigues:
Os resultados apontados pelas pesquisas [da Funabem] sempre convergiam para
os mesmos aspectos: incapacidade financeira do grupo familiar de promover
educao e sustento dos filhos; movimentos migratrios constantes, em geral para
centros urbanos e litoral, acarretando a dissoluo do grupo familiar, ou
suprimindo temporariamente ou definitivamente a socializao da prole;
mobilizao da mo-de-obra feminina para ocupaes de baixa renda e sem a
possibilidade de recursos substantivos de atendimento aos filhos (RODRIGUES,
2001, p. 142-3).

33

Enquanto o historiador Gutemberg Alexandrino Rodrigues (2001) defende que a teoria da

marginalizao social resultava da doutrina de segurana e desenvolvimento da ESG, nos guias de
socioeducao organizados por Antonio Carlos Gomes da Costa (2006a) afirma-se que essa teoria teria
sido originada no Instituto Interamericano da Criana, rgo da Organizao dos Estados Americanos
OEA sediado em Montevidu.

47

A emergncia dos aspectos biopsicossociais como elementos-chave na produo

dos discursos conferia novo status aos saberes tcnicos sobretudo, mdicos dentro
do campo, colocando-os como centrais. Logo, o tema da preveno da marginalidade
presente nesses saberes seria apropriado pelos saberes jurdicos e convertido em defesa
social (Cf. RODRIGUES, 2001). Essas reconfiguraes discursivas puseram em curso a
partir da dcada de 1960 o processo de elaborao da posteriormente conhecida doutrina
da situao irregular, que orientou a redao do segundo Cdigo de Menores,
promulgado em 1979. Nessa doutrina, aplicada desde antes da publicao do novo
Cdigo e baseada no trinmio pobreza, desvio e delinquncia, a situao irregular era
associada pobreza e ao que se consideravam suas conseqncias para a infncia e
adolescncia, isto , a ausncia de cuidados parentais, o abandono material e moral e o
envolvimento precoce com a criminalidade. A situao irregular fundamentava a ao
do poder judicirio no sentido de destituir o ptrio-poder sobre os filhos dos pobres e de
promover a internao em larga escala em instituies de assistncia e reforma, boa
parte das quais administradas pelo poder executivo nas dcadas de 1960 e 1970.34
No Estado e na cidade de So Paulo, os saberes jurdicos, concentrados no poder
judicirio e nos operadores do direito, principalmente os juzes, mantiveram sua posio
central no campo de discursos e prticas, tendo conduzido os debates at as vsperas da
criao da Febem, em meados dos anos 1970. Ainda em 1948, o Tribunal de Justia de
So Paulo, ento presidido pelo desembargador Theodomiro Dias, organizou a primeira
Semana de Estudos do Problema do Menor, a qual tinha como principais participantes
os prprios membros da magistratura, alm dos especialistas em infncia mdicos,
assistentes sociais e psiclogos.35 As Semanas de Estudos ocorreram anualmente at o
34

No Cdido de Menores de 1979, o qual contou com ampla participao dos juzes na elaborao do seu
projeto de lei, a situao irregular foi fixada pelo Art. 2. Nele estava definido que seria considerado em
situao irregular a criana ou o adolescente:
I - privado de condies essenciais sua subsistncia, sade e instruo obrigatria, ainda que
eventualmente, em razo de:
a) falta, ao ou omisso dos pais ou responsvel;
b) manifesta impossibilidade dos pais ou responsvel para prov-las;
Il - vtima de maus tratos ou castigos imoderados impostos pelos pais ou responsvel;
III - em perigo moral, devido a:
a) encontrar-se, de modo habitual, em ambiente contrrio aos bons costumes;
b) explorao em atividade contrria aos bons costumes;
IV - privado de representao ou assistncia legal, pela falta eventual dos pais ou responsvel;
V - Com desvio de conduta, em virtude de grave inadaptao familiar ou comunitria;
VI - autor de infrao penal. (Art. 2 do Cdigo de Menores, Lei Federal 6.697, de 10 de outubro de
1979).
35
O prprio Mrio Altenfelder da Silva, que posteriormente presidiria a Funabem, foi palestrante nas
Semanas de Estudos do Problema de Menores de 1952 e 1958, conforme consta nos anais publicados pela

48

ano de 1953, tendo havido outras, de forma intermitente, entre os anos de 1956 e 1973
(Ver ALMEIDA, 2004).36
Em 1963, foi criado o Recolhimento Provisrio de Menores RPM, vinculado
Secretaria de Justia, para atender ao Juizado de Menores, ambos operando no
Quadriltero. O Quadriltero era o terreno da Chcara do Belm doado ao Estado no
incio do sculo XX e no qual haviam funcionado o Instituto Disciplinar e a Colnia
Correcional. Nesse espao, instalaram-se o Juizado e a Delegacia de Menores,
juntamente com o Cartrio do 3 Ofcio de Menores, responsvel pelos processos de
adolescentes autores de ato infracional at a reestruturao do Poder Judicirio da
Capital.37 Alm disso, funcionavam no Quadriltero o Centro de Observao Feminina
COF, tambm vinculado Secretaria de Justia, o Instituto Modelo e o SAT,
vinculados ao Servio Social de Menores, alm de horta, enfermaria e uma escola de
educao profissional.
A descrio sobre a estrutura e o funcionamento do RPM pode ser encontrada na
obra de Luiz Alberto Mendes (2001), que esteve internado no circuito de infratores
durante boa parte de sua adolescncia e escreveu um relato autobiogrfico detalhado.
Segundo Mendes (2001, p. 110-55), que ingressou no RPM ainda na dcada de 1960, a
instituio era dividida em dois estgios, sendo o primeiro, o ptio, voltado para o
atendimento de adolescentes que ingressavam pela primeira vez no circuito de infratores
e que tivessem cometido infraes consideradas leves. O segundo, a triagem, abrigava
os que tinham mltiplas entradas (chamados de reincidentes) e que tivessem cometido
infraes graves, tais como homicdio e estupro.
A vigilncia dos internos era feita por policiais militares do 14 Batalho, os
quais eram, segundo Mendes (2001), extremamente violentos, alm de muitos
trabalharem embriagados ou consumirem bebidas alcolicas durante os plantes. Logo
em sua primeira noite, Mendes (2001) foi submetido a uma sesso de espancamento
Imprensa Oficial e disponveis na Biblioteca do Tribunal de Justia de So Paulo. Cabe ressaltar que o
principal articulador da realizao das primeiras Semanas de Estudos no Tribunal de Justia foi o
desembargador Joo Baptista de Arruda Sampaio.
36
Mais precisamente, em 1956, 1957, 1959, 1970, 1971 e 1973, sendo esta realizada no mesmo ano em
que se criou a Fundao Paulista de Promoo Social do Menor Pr-Menor, depois substituda pela
Febem. Cf. ALMEIDA, 2004. Aps um longo intervalo, j em 1983, foi realizada a XIIII Semana de
Estudos do Problema do Menor.
37
Os Cartrios do 1e do 2 Ofcio de Menores, que atendiam os casos de abandonados, funcionaram na
Rua Asdrbal do Nascimento at sua desativao e incorporao ao Frum Central, na Praa Joo
Mendes.

49

com fio de telefone. Apanhou dos policiais em vrias ocasies, sendo uma delas em
decorrncia de seu empenho em no denunciar outro adolescente que o havia ferido
com um estilete. O resultado da tortura a que foi submetido no RPM relatado como
segue:
S hoje sei que muito mais fcil suportar uma surra geral do que sofrer tortura.
Di mais fisicamente, mas muito menos danoso no nvel psicolgico. Quando
judiavam muito de um de ns, vigiavam-no para no lhe dar chances de denunciar.
Quando as marcas eram muitas, colocavam-no no castigo, na cela forte da triagem,
para escond-lo da famlia. Depois, quando sumiam as marcas, procuravam dar
doces, balas, cigarros para comprar a vtima. E, por incrvel que parea, ramos to
carentes que aceitvamos suborno. Mesmo porque, se denuncissemos a nossos
pais em geral, no fariam nada. E se fizessem, denunciassem a tortura, difcil
acreditar que isso redundasse em alguma punio para os PMs. Tortura era uma
instituio no pas, praticada nos mais altos escales da nao. No acreditvamos
na justia. Quem iria se importar conosco? (MENDES, 2001, p. 118).

Os tcnicos mdicos, assistentes sociais e psiclogos trabalhavam e faziam

seus atendimentos aos adolescentes em outro prdio, ficando os internos quase
integralmente sob a responsabilidade dos policiais militares e de si mesmos.38 Mendes
(2001) relata ter ficado internado por um ms antes de ser chamado para a entrevista
com o assistente social, o qual recolheu seus dados e comunicou me. O assistente
social buscou tambm mediar sua liberao, agendando a entrevista com o psiclogo.
Mendes (2001) havia sado de casa ainda novo para escapar dos maus tratos do
pai e, estando em situao de rua, vivia de pequenos delitos e consumia drogas, sendo
esse consumo o fato que o havia levado a ser recolhido. Tendo relatado sua trajetria ao
psiclogo, foi considerado de alta periculosidade e, em vez de ser liberado, foi
transferido para a triagem do RPM e, posteriormente, para o Instituto de Menores de
Mogi-Mirim, o qual se especializava no atendimento de adolescentes considerados de
mxima periculosidade (MENDES, 2001, p. 144).
O Instituto pertencia ao Servio Social de Menores e oferecia aos internos
uniformes, roupa de cama e alimentao mais adequada que a do RPM. Em suas
prticas cotidianas, o Instituto mantinha a pedagogia do trabalho do incio do sculo,
38

H vrios relatos do livro de Luiz Alberto Mendes (2001) sobre a violncia entre os prprios
adolescentes internados nas instituies de reforma, destacando-se a violncia sexual em que os mais
fracos eram submetidos pelos mais fortes e as brigas e rixas entre adolescentes, as quais tinham regras
especficas, tais como o pertencimento a grupos (chamados pelo autor de sociedades) e a importncia
da no-denncia aos funcionrios, entendida como delao.

50

pois os adolescentes trabalhavam nas lavouras e no havia investimento sistemtico em

sua escolarizao. Mantinha, tambm, as prticas de tortura. Segundo Mendes (2001),
estas eram diversas das que havia experimentado no RPM:
(...) Os guardas eram caipiras da regio, estavam srios demais, no conversavam
conosco, no mostravam borrachas, no diziam palavres nem nos ameaavam. E
ns tnhamos informao que ali se apanhava como gente grande, nada de bolinhos
na mo. Nos fora passado que o pau ali era de arrancar o couro. (MENDES, 2001,
p. 157)39

A violncia e a tortura fsicas eram prticas usadas pelos responsveis pelo

Instituto para garantir a submisso ordem, sendo as infraes ao regulamento do
Instituto punidas fisicamente. A punio fsica buscava assegurar tanto a submisso do
infrator quanto a dissuaso dos demais internos.
Tinham uma crueldade requintada, s batiam nas juntas e na espinha, evitando a
cabea: no era para matar nem aleijar, s para encher de medo, o que para eles
significava disciplina. No usavam a mo no corpo. Cada vez que pegavam algum
para bater, era para bater firme, uma, duas horas de surra contnua. No havia dio,
raiva, parecia algo cientfico, sem emoo. (...)
Um bom torturador nunca emotivo. Tortura desapaixonadamente. Os soldados
ultrapassavam a violncia normal, eram metdicos. Havia um pico, um ponto de
dor e sofrimento a ser infligido vtima, o qual devia, ao mesmo tempo, dobrar o
sujeito e transmitir exemplo saneador aos demais. (MENDES, 2001, p. 161).

Enquanto os adolescentes autores de ato infracional eram submetidos a diversas

modalidades de violncia e tortura em nome da manuteno da ordem e da disciplina
nas instituies de reforma, os discursos continuavam centrados nas causas de seu
desajustamento, de sua marginalizao social e buscavam explicaes na pobreza, nas
relaes familiares e na hereditariedade.
O alinhamento do Estado de So Paulo com as diretrizes da poltica nacional
dar-se-ia em 1976, quando Mrio Altenfelder da Silva aceitou o convite do governador
Paulo Egydio Martins (1975-1979) para criar e assumir a presidncia da Fundao
Estadual do Bem-Estar do Menor de So Paulo Febem-SP. Formalmente, os objetivos
da Febem-SP eram implementar as diretrizes da PNBEM e promover a integrao social

39

Os bolos eram os aoites de fio de telefone e tira de borracha dados pelos policiais militares nas palmas
das mos e plantas dos ps dos internos do RPM. Ver MENDES, 2001.

51

de crianas e adolescentes por meio de programas e providncias que objetivassem

prevenir sua marginalizao e corrigir as causas do desajustamento (Decreto 8.777, de
13 de outubro de 1976).
Com a criao da Febem-SP, as instituies de assistncia e reforma do Estado
passariam a ser coordenadas por um nico rgo especialmente institudo para atender e
coordenar o atendimento de crianas e adolescentes em situao de abandono e os que
tivessem se envolvido em atos infracionais. Para tanto, organizavam-se as reas de
carentes e de infratores, cujas unidades passariam a se concentrar no Quadriltero.
Os discursos do novo rgo incorporavam a tendncia do campo sobre a infncia
e a adolescncia pobres, de focalizao nos aspectos biopsicossociais, com valorizao
dos saberes mdicos, psicolgicos e do servio social. Como aponta Gutemberg
Alexandrino Rodrigues (2001) na anlise dos pronturios de crianas abandonadas e
adolescentes autores de infracional produzidos entre os anos de 1976 e 1979, os
relatrios dos assistentes sociais e os pareceres de mdicos e psiclogos reiteravam os
discursos da marginalizao social, retomando o tema da desestruturao das famlias
pobres como primeira instncia da marginalizao, levando pais e mes a deixarem de
se despreocupar com o destino de seus filhos e crianas e adolescentes a viverem nas
ruas e cometerem delitos. Nas palavras de Rodrigues:
Os menores so apresentados como legtimos filhos da ignorncia, da
irresponsabilidade dos genitores. Por um lado, todo o discurso propagado por
Altenfelder e os colaboradores da revista [Brasil Jovem] tambm encontrado nos
inmeros pronturios, legitimando e justificando uma interveno institucional. Por
outro, a Febem aparece como unidade reeducacional, jamais como priso. Utiliza o
discurso na neutralidade, baseando-se em tcnicas cientficas e atribui
responsabilidades populao pobres. (RODRIGUES, 2001, p. 178).

A prticas das unidades educacionais da Febem-SP,40 voltadas para o

atendimento dos autores de ato infracional, tambm foram pouco inovadoras em relao
ao que j havia no campo da infncia e da adolescncia pobres, incorporando as prticas
adotadas pelas instituies que a precederam. Dentre elas, estavam o distanciamento da
equipe tcnica em relao ao cotidiano das unidades, a desateno escolarizao e a
maior importncia dada educao profissional de baixa qualificao (haja vista o
40

Enquanto as Unidades Educacionais UE pertenciam ao circuito de infratores, as Unidades de Triagem

UT voltavam-se para o atendimento da rea de carentes. Ver RODRIGUES, 2001.

52

oferecimento de cursos de marcenaria, mecnica, vidraaria e outros). O uso da tortura e

da violncia fsica como tticas de controle e disciplina tambm se manteve mesmo
aps a substituio dos policiais militares, soldados e guardas por monitores. A criao,
em 1979, do Movimento de Defesa do Menor por parte de representantes da sociedade
civil a fim de denunciar maus-tratos e violncias cometidas (...) principalmente pela
polcia e pela Febem ilustra o quanto essas prticas se mantinham apesar dos
investimentos no aprimoramento cientfico dos discursos sobre o envolvimento de
adolescentes com atos infracionais (ALVIM e VALLADARES, 1988, p. 11).
A Funabem, que administrava as unidades do Rio de Janeiro, alm de
acompanhar a implementao da PNBEM em outros estados, apresentava dinmicas
institucionais semelhantes s da Febem-SP. Os tcnicos que assumiram o antigo SAM
proibiram, em um primeiro momento, as prticas de castigos fsicos, maus-tratos e
tortura. No entanto, logo se depararam com situaes de violncia dos internos entre si
tais como brigas, confrontos de grupos rivais e uso sexual dos mais fracos pelos mais
fortes e deles em relao aos funcionrios (fugas, motins, rebelies), para as quais no
conseguiram apresentar outras solues, permitindo a volta da conteno fsica nas
unidades. Como relata Antonio Carlos Gomes da Costa (2006a):
As primeiras ocorrncias em srie de incidentes disciplinares (brigas, motins,
fugas e depredaes) logo colocaram as equipes tcnicas e seu discurso
humanitrio/competente contra a parede. O discurso inovador no funcionava com
funcionrios apassivados pelo impedimento de usar os velhos mtodos e - o pior de
tudo - incentivando, por meio de mensagens ambguas, a resistncia, o
enfrentamento e, at mesmo, a rebelio aberta por parte dos menores.
Pressionados, de um lado, pela necessidade de tirar a instituio dos jornais e, de
outro, pelo cho que se abria sob seus ps a cada motim, os novos dirigentes
caram logo na realidade e, assim, um pacto com o setor correcional-repressivo foi
celebrado. Um acordo tcito, um acordo no escrito, sequer verbalizado, comea a
ser posto em prtica por uma srie de decises de nvel operacional, que vo
moldando um novo dia-a-dia nos internatos e, assim, o velho se reintroduz e
comea a ser gestado no ventre daquela que deveria ser uma nova
institucionalidade.
Nem tudo, porm, voltou a ser como antes. Os tcnicos progressistas e
incentivadores da modernizao, dos mais variados matizes polticos, passaram a
ter o monoplio do discurso institucional. Nas unidades, porm, eles ou
permaneciam confinados nos corredores de equipes tcnicas, ou se acumpliciavam
com a arbitrariedade e violncia das redivivas prticas do modelo correcionalrepressivo. (COSTA, 2006a, p. 50).

53

Enquanto a dinmica de funcionamento das instituies de assistncia e reforma

era marcada pelas contradies entre os discursos dos saberes tcnicos e as prticas de
violncia fsica, o nmero de adolescentes internados continuava crescendo e novas
unidades eram inauguradas. Na Febem-SP, o Quadriltero chegou a abrigar 17 unidades
educacionais em operao, atendendo concomitantemente a aproximadamente 1.800
adolescentes nos anos 1990.
A adoo, em larga escala, da internao em unidades educacionais a partir da
dcada de 1970 definida por Edson Passetti como exemplo da opo do Estado de
educar pelo medo (PASSETTI, 1999b, p. 356). A meu ver, porm, essa adoo
implicava a constituio de uma estratgia de gesto da populao pobre, que articulava
tticas discursivas que deslegitimavam sua capacidade de criar os filhos e tticas
repressivas para obter e assegurar a submisso dos filhos ordem. Estratgia de poder,
neste caso, no sentido trabalhado por Michel Foucault (2000), que no resulta da
intencionalidade de um grande ator social a conduzir os destinos do campo, mas de
relaes de fora entre diferentes atores. O que houve, de fato, foi uma acomodao de
intencionalidades difusas de diferentes atores do campo em torno da internao. Da
talvez a razo pela qual a contradio entre discursos e prticas no fosse superada. Ela
permitia a operao de diferentes nveis e tticas de gesto da pobreza. E o medo
ocupava, certamente, um lugar de destaque, pois permitia a obteno da disciplina nas
unidades educacionais e tambm fora delas. A experincia da punio espelhava para os
trabalhadores pobres o outro lado da pobreza, seu par oposto, a figura do marginal e,
posteriormente, do bandido (ver SARTI, 1996; ZALUAR, 1994a).
Nem todos os filhos de famlias pobres passaram pela experincia de internao
em unidades de assistncia e reforma; a maioria seguiu as trajetrias proporcionadas
pelo eixo da infncia trabalhadora. Porm, tambm significativo o nmero de crianas
e adolescentes que viveram essa experincia e a intensidade com que ela marcou suas
trajetrias, sendo vrios os casos de falecimento precoce e de vidas na priso (ver
ADORNO, 1991; MENDES, 2001; SILVA, 1997).
Contrapondo-se s famlias como lcus da educao de parte das crianas e dos
adolescentes pobres, a internao em unidades pblicas educacionais propunha
substituir os cuidados familiares por outros, tcnico-assistenciais. Supostamente, os
cuidados tcnico-assistenciais teriam a habilidade de detectar as falhas no processo

54

educativo familiar de sua clientela e de corrigi-las, viabilizando a construo de

identidades relacionadas ao mundo do trabalho e da ordem. No entanto, os resultados
observveis ao longo de quase um sculo pouco se aproximaram do que era proposto: as
rebelies, a manuteno da baixa escolarizao, a no insero no mundo do trabalho ou
o cometimento de novos atos infracionais em contraposio correo da conduta dos
adolescentes internados so apenas alguns dentre vrios exemplos de como a estratgia
de internao em larga escala se encontrava desgastada nos ltimos anos do sculo XX
(PAULA, 2006).
Alm desse desgaste, novas prticas, como a Liberdade Assistida Comunitria
da Pastoral do Menor (da qual tratarei no segundo captulo), aliadas articulao de
movimentos sociais organizados em torno da redemocratizao e da garantia de direitos
a crianas e adolescentes pobres e normativa internacional, com a doutrina da proteo
integral, das Naes Unidas, exerceram grande influncia na elaborao do projeto de
lei do Estatuto da Criana e do Adolescente, que buscava atualizar a legislao e
aproxim-la dos projetos de construo democrtica que fervilhavam entre o final dos
anos 1980 e o incio dos anos 1990.

55

A Nova Repblica, o Estatuto da Criana e do Adolescente e a proposta

de reconfigurao de discursos e prticas
O perodo de redemocratizao foi caracterizado por grande efervescncia
poltica com a emergncia de uma nova sociedade civil, caracterizada pela participao
popular, pelos movimentos sociais e pela retomada do movimento sindical, com a
ecloso dos ciclos de greves na regio do ABC paulista (Cf. CARVALHO, 2004; LUCA,
2001). Buscava-se o resgate dos direitos civis e polticos, suspensos durante a Ditadura
Militar, e tambm a ampliao desses e dos direitos sociais a todos os seguimentos da
populao. No cenrio poltico, portanto, a cidadania e o acesso a direitos passaram a
serem temas centrais. Nesse contexto, a promulgao da Constituio Federal, em 1988,
e do Estatuto da Criana e do Adolescente, em 1990, redefiniram as crianas e os
adolescentes pobres enquanto sujeitos de direitos e no mais objetos da tutela estatal,
como constavam nos Cdigos de Menores (1927 e 1979).
O Estatuto da Criana e do Adolescente propunha gerar um re-equilbrio de
foras entre o Estado, sociedade civil e famlias pobres, tendo como diretriz a
descentralizao do poder concentrado no Estado ao longo do sculo XX. Nessa linha,
foram criados vrios conselhos paritrios, compostos tanto de representantes do Poder
Executivo quanto de representantes da sociedade civil, com o objetivo de deliberar e
acompanhar as polticas pblicas referentes s crianas e aos adolescentes.41
Surgidos entre meados da dcada de 1970 e a dcada de 1980, os movimentos de
defesa dos direitos da criana e do adolescente estavam associados a outros de defesa
dos direitos humanos, emergidos no pas durante a Ditadura Militar, principalmente em
torno da garantia de direitos aos presos polticos.42 Naquele momento histrico de
redemocratizao da sociedade brasileira, esses movimentos ganharam fora poltica e
influenciaram diferentes questes que vieram a compor o texto da Constituio Federal.
Sua vitria poltica foi inserir a perspectiva da garantia de direitos e o acesso
cidadania na discusso sobre a infncia e a adolescncia pobres, centrada desde a
41

Dentre eles, pode-se citar o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente Conanda
(Lei Federal 8.242, de 12 de outubro de 1991), Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do
Adolescente CMDCA de So Paulo (Lei Municipal 11.123, de 22 de novembro de 1991) e o
Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente Condeca de So Paulo (Lei Estadual,
8.074, de 21 de outubro de 1992).
42
Sobre movimentos de defesa dos direitos da criana e do adolescente, ver ALVIM e VALLADARES, 1988.
Sobre a emergncia dos movimentos de direitos humanos no Brasil, ver MESQUITA, 2006.

56

dcada de 1960 no tema da marginalizao social como consequncia da pobreza e

desestruturao familiar. Para tanto, constituram uma agenda poltica de transformao
da realidade por meio da legislao nacional, primeiro com a Constituio Federal e,
posteriormente, com o Estatuto da Criana e do Adolescente ECA.
O ponto de partida da nova legislao o artigo 277 da Constituio Federal, o
qual se assegura a crianas e adolescentes o direito a ter direitos, condio bsica de
construo da cidadania e de insero na sociedade poltica. Nesse artigo, esto listados
os chamados direitos fundamentais das crianas e dos adolescentes, quais sejam, o
direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao,
cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria. O
primeiro livro do Estatuto da Criana e do Adolescente dedica-se, justamente, a
regulamentar cada um desses direitos. Tanto para o Estatuto quanto para a Constituio,
sua garantia dever da famlia, da sociedade e do Estado.
A regulamentao dos direitos fundamentais, contida no primeiro livro do
Estatuto, no trata da descrio de situaes excepcionais que precisariam da
interveno da lei, tal como era comum aos anteriores Cdigos de Menores e que
caracteriza a estrutura de outros documentos legais. O primeiro livro refere-se mais um
projeto de refundao das relaes sociais entre crianas e adolescentes e sua famlia,
sua comunidade de origem, a sociedade e o Estado. Dito de outro modo, trata-se de um
conjunto de diretrizes e linhas de ao que devem ser seguidas e executadas para que
essas relaes sociais se transformem num ideal de sociedade no qual a garantia de
direitos condio necessria formao de indivduos inseridos nas instituies
sociais e de cidados inseridos na sociedade poltica.43 Nesse sentido, h uma proposta
de recriao do mundo concreto a partir do direito.
O segundo livro, por sua vez, trata das questes especficas referentes ao
atendimento de crianas e adolescentes vtimas e autores de atos ilcitos. Esse livro
regulamenta as formas de atendimento, a estrutura e o funcionamento das entidades, as
instncias colegiadas de participao da sociedade, as medidas de proteo s vtimas, o
sistema de justia juvenil e as medidas socioeducativas dirigidas aos autores de atos
ilcitos, tratados como infracionais.

43

Ver, principalmente, artigos 3, 4 e 5 do Estatuto da Criana e do Adolescente e, tambm, a

Conveno sobre os Direitos da Criana, da Organizao das Naes Unidas ONU.

57

Para o funcionamento do sistema de justia juvenil, porta de entrada para o

cumprimento de medidas socioeducativas, est proposta a organizao de varas
especializadas do poder judicirio para atuar tanto nas questes referentes ao
envolvimento de adolescentes em atos infracionais, quanto naquelas referentes a
situaes de risco pessoal e social tais como casos de abandono, maus tratos, violncia
e explorao sexual e outros crimes nos quais crianas e adolescentes configurem como
vtimas. Cabe ressaltar que a lei prev, tal como as anteriores, a assessoria de equipe
interprofissional, a qual tem como atribuio a elaborao de laudos e outros
documentos tcnicos que possam subsidiar as decises dos juzes.
Focalizando a questo da infrao, o segundo livro do Estatuto da Criana e do
Adolescente prev que o sistema de justia juvenil deve assegurar, ao adolescente a
quem se atribua autoria de infrao, os princpios constitucionais do processo legal,
incluindo os direitos presuno de inocncia e defesa tcnica. Ademais, a privao
de liberdade em carter provisrio s poder ser mantida nos casos de ato infracional
cometido mediante grave ameaa ou violncia ou de necessidade de garantir a ordem
pblica ou a integridade fsica do adolescente (a exemplo de casos de atos infracionais
de grande repercusso pblica ou em que haja ameaa de vingana popular ou do
ofendido ou sua famlia).44
Em termos procedimentais, a atuao do sistema de justia juvenil se inicia com
a apreenso do adolescente a quem se atribui a prtica de ato infracional por parte da
polcia. Aps a apreenso, est prevista na lei uma entrevista informal do adolescente
com o promotor de justia, que o questiona sobre o ato infracional, tendo como
referncias documentais o boletim de ocorrncia e as informaes sobre seus
antecedentes.45 Aps a entrevista, o promotor pode conceder remisso ou pedir o
arquivamento dos autos, concluindo o processo.46 No entanto, o processo seguir se o
promotor oferecer autoridade judicial uma representao, propondo a aplicao da
medida socioeducativa que considerar adequada. Nesse caso, passa-se etapa das
44

Ver Brasil, criana urgente, a lei, 1994:51-3.

Embora o Ministrio Pblico e a Advocacia no estejam vinculados ao Poder Judicirio, ambos so
funes essenciais administrao da justia no pas. Assim, pode-se dizer que promotores e advogados
so partes atuantes no sistema de justia. Sobre a legislao, ver artigos 127 a 135 da Constituio
Federal.
46
Nesses casos, os autos so considerados conclusos e enviados ao juiz para homologao. Cabe ressaltar
que a palavra remisso tem o sentido de perdo ou indulto, implicando a extino ou a suspenso do
processo (art. 188, do Estatuto da Criana e do Adolescente). Sobre os procedimentos de apurao de ato
infracional, ver os artigos 171 a 190 do referido Estatuto.
45

58

audincias com o juiz, em que se torna obrigatria a presena do advogado e dos pais ou
responsveis pelo adolescente.
A etapa das audincias requer a atuao dos operadores jurdicos do sistema de
justia, a saber, o juiz, o promotor e o advogado. Porm, h um quarto grupo que pode
aparecer nessa etapa. Quando solicitado pelo juiz, a equipe interprofissional, composta
por psiclogos, pedagogos, assistentes sociais e, eventualmente, mdicos, elabora um
relatrio tcnico sobre as condies psicolgicas, sociais e familiares do adolescente.47
Esse relatrio visa fundamentar cientificamente a deciso judicial.
Verificada a autoria do ato infracional, cabe ao juiz determinar a medida
socioeducativa a ser aplicada, dentre a advertncia, a obrigao de reparar o dano, a
prestao de servio comunidade, a liberdade assistida, a semiliberdade e a
internao.48 A advertncia, a obrigao de reparar o dano e a prestao de servios
comunidade so consideradas medidas leves, realizadas em meio aberto. Aparentemente
incuas no que se refere s relaes familiares dos adolescentes, essas medidas
envolvem uma viso quase paternal da autoridade judicial, que pode dar uma
bronca sendo a advertncia uma admoestao verbal ou dar uma lio mais
pragmtica, fazendo com que o adolescente restitua o prejuzo causado vtima ou
trabalhe gratuitamente em tarefas de interesse geral.49
A lio a ser aprendida torna-se progressivamente mais severa, com as
medidas de liberdade assistida, semiliberdade e internao. Na liberdade assistida, a
rotina do adolescente passa a ser monitorada por um orientador social, o qual deve
reportar ao juiz se o adolescente est ou no cumprindo um conjunto de tarefas
estabelecido na sentena judicial (tais como se matricular e se manter na escola,
matricular-se e concluir cursos de educao profissional, fazer acompanhamento
47

Sobre o contedo dos relatrios, ver PASSETTI, 1999a, p. 106-12.

Cf. artigo 112 do Estatuto da Criana e do Adolescente, que prev tambm a possibilidade de aplicao
das medidas especficas de proteo previstas pelo artigo 101, incisos I a VI, a saber: encaminhamento
aos pais ou responsveis, mediante termo de responsabilidade; orientao, apoio e acompanhamento
temporrios; matrcula e freqncia obrigatria em estabelecimento oficial de ensino fundamental;
incluso em programa comunitrio ou oficial de auxlio famlia, criana e ao adolescente; requisio
de tratamento mdico, psicolgico ou psiquitrico, em regime hospitalar ou ambulatorial; incluso em
programa oficial ou comunitrio de auxlio, orientao e tratamento a alcolatras e toxicmanos.
49
Respectivamente, artigos 115 e 117 do Estatuto da Criana e do Adolescente. A idia de que a medida
socioeducativa seja uma lio faz-se presente desde as audincias com o juiz. Como assinala Paula
Miraglia (2001, p. 82-3), o objetivo das audincias parece ser o de dar uma lio. (...) Em diversas
ocasies, o juiz acaba fazendo parentes e adolescentes chorarem, pela vergonha de ter um filho
criminoso.
48

59

psicolgico individual, em grupo, familiar, entre outros). Na semiliberdade, o

adolescente deve realizar tarefas semelhantes s previstas na liberdade assistida, porm
ele inserido em uma casa comunitria, em que esto outros adolescentes, na qual deve
pernoitar. A internao a privao de liberdade propriamente dita, de modo que todas
as tarefas tendem ser realizadas no espao restrito da unidade de internao.
Inseridas na doutrina da proteo integral, todas as medidas socioeducativas
apresentam um duplo carter. Por um lado, h a dimenso punitiva, que prev
penalidade compulsria no caso de cometimento de ato infracional, definido como a
conduta descrita como crime ou contraveno penal.

50

Por outro, h a dimenso

pedaggica que procura instaurar a finalidade educativa da punio por meio da garantia
dos direitos fundamentais (sade, alimentao, educao, lazer, profissionalizao,
cultura, dignidade, respeito, liberdade, convivncia familiar e comunitria) ao
adolescente. Na aplicao da medida de internao, o nico direito suprimido
temporariamente a liberdade. Ainda assim, segundo o Estatuto da Criana e do
Adolescente e a doutrina da proteo integral, a medida de internao, quando aplicada,
deve respeitar os princpios de excepcionalidade e brevidade bem como a condio
peculiar de pessoa em desenvolvimento.
nessa segunda dimenso da medida socioeducativa, isto , em seu carter
pedaggico, que se procura assegurar o ideal de sociedade proposto no primeiro livro do
Estatuto da Criana e do Adolescente, que tambm caracteriza a doutrina da proteo
integral, qual seja, o investimento na garantia de direitos como forma de assegurar a
formao do indivduo inserido em instituies sociais e do cidado inserido na
sociedade poltica. Nesse sentido, o direito da infncia e da adolescncia passaria a ser o
depositrio da promessa de incluso na vida social moderna, incluso que passa a ser
vista, necessariamente, pelo direito a ter direitos. Ser sujeito de direitos seria a condio
para assegurar o acesso a oportunidades de desenvolvimento das potencialidades
individuais e a forma de construir vnculos sociais dentro da sociedade poltica.51

50

Cf. Art. 103 do Estatuto da Criana e do Adolescente. Essa definio de ato infracional estabelece uma
relao ambgua entre a doutrina da proteo integral, o Estatuto da Criana e do Adolescente e o iderio
do direito penal, segundo o qual o ato cometido determina tanto o tipo de punio quanto sua durao. Na
doutrina da proteo integral, embora a gravidade do ato cometido determine a severidade da punio, a
durao est relacionada capacidade do indivduo o adolescente em aderir ao conjunto de tarefas que
visam sua re-educao. Uma crtica sobre a relao entre o Estatuto e o Cdigo Penal pode ser encontrada
em PASSETTI, 1999a.
51
Ver Art. 3 do Estatuto da Criana e do Adolescente e Conveno para os Direitos da Criana, da ONU.

60

Em contrapartida, o fracasso desse ideal de sociedade em que a incluso na vida

social se daria pelas vias do direito seria, para os adolescentes que infringem a lei, a
excluso. Antoine Garapon (1999), jurista francs que aborda o sistema de justia
juvenil e o papel dos juzes na democracia e na construo da cidadania dos jovens,
adota discurso semelhante ao da doutrina da proteo integral quanto ao carter
pedaggico da justia, definindo a excluso social contempornea como a ausncia de
direitos:
Os excludos o so, primeiramente e antes de tudo, desse sistema de diferenas,
so rfos de qualquer vnculo social e, portanto, de qualquer representao. Eles
so privados de participao numa ao coletiva, do direito de ter direitos e dos
benefcios de qualquer solidariedade social. (GARAPON, 1999, p. 122).

A importncia do sujeito de direitos na vida social transforma o sistema de

justia juvenil em um lugar privilegiado da operao incluso/excluso. Ao poder
judicirio e ao juiz dada a possibilidade de agir nessa operao, seja por meio de
decises que, ao reconhecer o adolescente como sujeito de direitos, incluem socialmente
aqueles que estavam supostamente fora da vida social, seja por meio de decises que
corroboram a sua excluso. Porm, as prticas decorrentes do exerccio do poder formal
dos juzes produzem efeitos difusos que no necessariamente concretizam os objetivos
traados na legislao e nas sentenas judiciais, o que retomarei no quarto captulo ao
apresentar as prticas da liberdade assistida.
Para o campo da infncia e da adolescncia pobres, a emergncia da doutrina da
proteo integral associada promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente
produziram efeitos que devem ser salientados. O primeiro a reiterao da centralidade
da figura do juiz, inaugurada no campo com o Cdigo de Menores de 1927, agora como
condutor na incluso social pelas vias do direito. So as decises judiciais que
continuam a determinar quem, dentre a populao total de adolescentes, deve ingressar
no sistema de aplicao das medidas socioeducativas e que, pautadas pela nova
legislao, devem considerar esse ingresso da perspectiva da proteo de direitos.
O segundo efeito a manuteno do pblico alvo a quem a interveno se
destina, a saber, no caso das medidas socioeducativas, os adolescentes pobres. Como
ser demonstrado nos captulos seguintes desta tese, o pressuposto de que os
destinatrios da interveno socioeducativa se encontram em situao de excluso, de

61

negao de direitos e de no-cidadania mantm-se relativamente estavl desde a

emergncia do campo de discursos e prticas sobre a infncia e adolescncia pobre,
embora a questo da pobreza tenha sido problematizada de diferentes formas ao longo
de quase um sculo. Partindo-se da pobreza como o no-trabalho, isto , o no ingresso
no mercado de trabalho formal, passando-se a sua definio como descompasso ao
desenvolvimento do pas e causa da desestruturao familiar e marginalizao social de
crianas e adolescentes, a pobreza hoje cada vez mais definida tambm como lugar da
ausncia de direitos. Recoloca-se, em novos termos, a pobreza como no-cidadania,
dessa vez entendida como espao dos direitos violados sobre o qual se pretende intervir.
Visto pela tica dos destinatrios da interveno socioeducativa, o Estatuto da
Criana e do Adolescente no chega a romper o trinmio pobreza, desvio e
delinquncia, o qual continua enraizado tanto nos discursos quanto nas prticas sobre a
infncia e adolescncia pobre. justamente por atualizar esse trinmio, por supor que a
incluso social dos adolescentes pobres possa ser promovida por intermdio do poder
judicirio e que seja, nessa cirscuntncia, capaz de produzir o acesso cidadania e
sociedade poltica, que a doutrina da proteo integral aposta na instituio de carter
mais conservador do Estado Moderno como propagadora de mudanas que, se de fato
ocorressem, alterariam a ordem social vigente.

62

As prticas ps-Estatuto: dados dos anos 1990 sobre o sistema

socioeducativo
Com o intuito de avaliar os efeitos produzidos pela doutrina da proteo integral
e do Estatuto da Criana e do Adolescente no sistema de justia juvenil, destacaram-se,
por seus resultados esclarecedores, duas pesquisas da dcada de 1990, que utilizaram
processos judiciais como fonte de dados. A primeira delas analisou o contedo desses
processos e assinalou os padres de atuao das instituies e atores sociais envolvidos.
A segunda pesquisa salientou a relao entre os tipos de infrao cometida por
adolescentes, seu perfil social e as medidas aplicadas a partir de uma leitura quantitativa
dos processos judiciais.
Tendo como fonte processos de adolescentes internados no Estado de So Paulo
entre julho de 1990 e maio de 1993, o grupo de pesquisa coordenado por Edson Passetti
(1999a) apontou a permanncia de discursos e prticas dos Cdigos de Menores no
sistema de justia juvenil nos primeiros anos aps a promulgao do Estatuto da
Criana e do Adolescente. A anlise dos processos em que a internao foi a medida
socioeducativa aplicada revelou a convergncia entre a solicitao do promotor, a
sugesto do relatrio tcnico e a deciso judicial, bem como a desconsiderao das
alegaes da defesa, a qual se tornou obrigatria nos processos somente com Estatuto.
Para os pesquisadores, tais resultados salientam a cumplicidade estabelecida
entre o Ministrio Pblico e o Poder Judicirio, percebida a partir da regularidade com
que este negava as alegaes do advogado,

52

e tambm destaca a apropriao do

relatrio tcnico como forma de ancoragem cientfica da opo pela internao (Ver
PASSETTI, 1999a, p. 90-157). Assim, o relatrio representava uma justificativa das
prticas policial e judicial, mediante a construo da figura do delinqente juvenil. Essa
construo implicava o escrutnio da vida pregressa do adolescente, em busca de
aspectos que poderiam ser considerados negativos ou irregulares. Muitas vezes, esses
aspectos eram a chamada desestruturao familiar e a associao entre marginalidade e
pobreza, revelando que a teoria da marginalizao, construda a partir da dcada de
1960 e ancorada pelo regime autoritrio, mantinha-se operante mesmo aps o processo
52

Realizada no final dos anos 1990 e incio dos anos 2000, a etnografia das varas de infncia e juventude
da cidade de So Paulo feita por Paula Miraglia (2001) aponta a permanncia da desvalorizao do direito
de defesa do adolescente autor de ato infracional no sistema de justia juvenil.

63

de redemocratizao e ressiginificao da pobreza como espao de interveno para

construo do acesso a direitos.
Ainda segundo a pesquisa coordenada por Passetti (1999a), os atos infracionais
que levavam internao tenderam a ser aqueles que ameaavam a propriedade privada,
sendo que 66% dos casos de internao analisados decorreram do cometimento de
infraes contra o patrimnio, seguidos por 13% que decorreram de infraes contra a
vida. Todavia, esses dados no so suficientes para fundamentar a predominncia de
jovens pobres entre os internados ou para estabelecer uma relao entre seu perfil social,
a infrao cometida e a medida aplicada.
Nesse sentido, a pesquisa realizada por Srgio Adorno, Renato Srgio de Lima e
Eliana Bordini (1999), a partir dos processos judiciais dos anos de 1993 a 1996, no
municpio de So Paulo, fornece dados mais completos. De modo geral, a pesquisa
apontou que os autores de ato infracional eram homens (86,4%), em sua maioria
brancos (62,3%, contra 37% de negros), nascidos no Estado de So Paulo (83,3%), com
idade entre 16 e 17 anos (51,5%), cujo nvel de escolaridade se concentrava no ensino
fundamental (85,2%, entre completo e incompleto). No que se refere insero no
mercado de trabalho, embora a maior parte deles fosse de inativos (54,5%), entre
estudantes (33,8%) e no-estudantes (20,7%), havia um percentual razovel daqueles
que eram economicamente ativos (45,5%, dos quais 36,7% tinham ocupao e 8,8%
estavam desempregados).
As infraes cometidas por esses jovens concentraram-se, basicamente, naquelas
contra o patrimnio, em particular o roubo (23,2%, entre 19% consumados e 4,2%
tentados) e o furto (26%, entre 18,4% consumados e 7,6% tentados). Das infraes
contra a vida, que somaram 13,6% do total, apenas 1,3% foi de homicdio e 0,6% de
tentativa; o restante (11,7%) referiu-se a leses corporais, ou seja, a agresses fsicas
(ADORNO, LIMA e BORDINI, 1999, p. 20).
Ao cruzar os tipos de infraes cometidas com os dados sociais, essa pesquisa
apontou que, em meados da dcada de 1990, havia adolescentes de diferentes segmentos
sociais na composio geral das infraes cometidas e que sua participao ocorria de
modos distintos. Assim, a tendncia era a de que infraes como furto e roubo fossem
cometidas por aqueles provenientes dos segmentos mais baixos, embora tenha havido
um crescimento do nmero de adolescentes dos segmentos mdios envolvidos nesses

64

tipos de infrao, dado o crescimento do consumo de drogas entre eles. J a direo

no-habilitada (6,5% do total de infraes) apareceu como tipo infracional tpico dos
segmentos mdios e elevados (ADORNO, LIMA e BORDINI, 1999, p. 38).
Das sentenas aplicadas, a pesquisa apontou que a internao representou apenas
uma pequena parcela (1,9% das sentenas), sendo mais presente a liberdade assistida
(24,2%). O maior percentual, contudo, concentrou-se nos arquivamentos e remisses
(51,9%). Alm disso, verificou-se que, a princpio, a deciso pela internao ou outra
medida pareceu estar relacionada a critrios de gravidade da infrao, sendo
principalmente aplicada aos autores de roubo e de homicdio (ADORNO, LIMA e
BORDINI, 1999, p. 48-53). Aparentemente, esse dado indica que houve, ainda na dcada
de 1990, certa adeso dos juzes ao iderio da doutrina da proteo integral e ao Estatuto
da Criana e do Adolescente, no sentido de observarem o princpio da excepcionalidade
na aplicao da medida de internao, reservando-a para os casos mais graves,
conforme prev a legislao.53
Porm, ao relacionarem a medida aplicada e o tipo de infrao cometida aos
dados sociais dos adolescentes, Srgio Adorno, Renato Lima e Eliana Bordini (1999)
assinalaram uma variao da sentena judicial conforme os critrios de cor da pele,
escolaridade e insero no mercado de trabalho do autor de ato infracional, revelando a
interferncia da clivagem social na distribuio das medidas. Assim, os resultados dessa
investigao apontaram que, independentemente de a infrao cometida ser ou no
violenta, os adolescentes brancos, com nvel de escolaridade mais alto, que tinham uma
ocupao ou eram estudantes, tinham maior propenso a receberem o arquivamento ou
a remisso, ocorrendo o inverso com os negros, de nvel mais baixo de escolaridade,
desempregados ou no-estudantes.54
Por conseguinte, se, por um lado, parece ter havido certa adeso dos juzes
doutrina da proteo integral, no deve ser descartada, por outro, a tendncia de aplicar
a medida de internao, conforme critrios outros que no os tcnico-jurdicos
referentes gravidade do ato infracional, se manteve fortemente arraigada na prtica
dos juzes.
53

Ver art. 121 do Estatuto da Criana e do Adolescente e tambm Regras Mnimas das Naes Unidas
para a Administrao da Justia da Infncia e da Juventude Regras de Beijing.
54
Vale ressaltar que a infrao violenta aquela cometida mediante grave ameaa. Sobre esses dados e as
concluses da pesquisa, cf. ADORNO, LIMA e BORDINI, 1999, p. 52-3.

65

Os critrios da clivagem social remontam viso discriminatria sobre o

fenmeno da criminalidade, que envolve o aparelho policial e tambm o sistema de
justia juvenil. Tal viso leva a polcia a direcionar sua atuao de controle social para
determinados jovens negros, de baixa escolaridade, desempregados, inativos, etc. , os
tcnicos do sistema de justia juvenil a escrutinarem sua vida em busca de elementos
que viabilizem enquadr-los na figura do delinqente juvenil e os juzes e promotores a
punirem-nos mais severamente, ancorados pelo aval cientfico dos saberes tcnicos
especializados e pelas informaes criminais produzidas pela polcia.
Ademais, tais critrios apontam a permanncia do trinmio pobreza, desvio e
delinquncia enquanto concepo compartilhada pelos operadores do sistema de justia
e na qual a figura do delinqente juvenil relaciona a situao de pobreza vivida por
determinados indivduos a falhas do seu processo de socializao. Assim, a interferncia
da baixa escolaridade, do desemprego ou da inatividade econmica na distribuio de
medidas mais severas e, conseqentemente, no encaminhamento para unidades de
internao indica, por um lado, a escolarizao e a insero no mercado de trabalho
como eixos socializadores valorizados pelos operadores do sistema de justia. Por outro
lado, indica tambm que a no-insero nesses mbitos vista como um acrscimo do
potencial ofensivo individual, ou seja, aqueles que esto fora dos eixos valorizados
so considerados mais perigosos para a sociedade.
O resultado da distribuio desigual das punies pode ser observado no perfil
de adolescentes que recebem as medidas socioeducativas mais severas do Estatuto da
Criana e do Adolescente. Nesse sentido, ilustrativo um levantamento feito no final da
dcada de 1990 pela antiga Febem-SP, em parceria com a Faculdade de Sade Pblica
da Universidade de So Paulo, com o objetivo de caracterizar as famlias de origem de
adolescentes internados (Cf. FUNDAO ESTADUAL

DO

BEM-ESTAR

DO

MENOR &

FACULDADE DE SADE PBLICA, 1998).

Segundo o levantamento, 50,3% das famlias de adolescentes internados eram
compostas por casal com filhos sendo o casal original (pai e me) ou recomposto (me
e padrasto, pai e madrasta) e 13,3% por mulher com filhos. Assim, as famlias de
origem dos adolescentes internados seguiam as tendncias de composio familiar do
restante da populao paulista, apontadas pelos resultados da Pesquisa de Condies de
Vida (PCV), realizada pela Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados e

66

Estatstica Seade, em 1994 (Cf. FUNDAO ESTADUAL DO BEM-ESTAR DO MENOR &

FACULDADE

DE

SADE PBLICA, 1998, p. 35-7). Nessa ltima, 50% das famlias da

Regio Metropolitana de So Paulo eram compostas por casal com filhos e 13,3% por
mulheres com filhos.
Mesmo sendo a maior parte das famlias dos adolescentes internados composta
pelo casal com filhos, os dados do levantamento coletados nos pronturios apontaram
que a presena da me tendia a ser predominante na situao de internao.
No entanto, os dados do mesmo levantamento referentes escolaridade,
atividade econmica exercida e ao nvel de renda apontaram para a predominncia de
famlias de segmentos menos privilegiados da populao entre os adolescentes em
situao de internao.55 Sobre a escolaridade dos membros adultos, 56,91% haviam
cursado at a quarta srie do ensino fundamental (perodo escolar referente ao antigo
primrio). Essa baixa escolaridade refletiu-se nos tipos de atividade econmica desses
membros, pois a maior parte estava situada em atividades de baixa qualificao
profissional, como servios domsticos (11,9%), construo civil (10,0%) e prendas
domsticas (12,62%). J o nvel de renda das famlias, relacionado baixa escolaridade
e s atividades econmicas pouco qualificadas, apresentou maior concentrao entre as
faixas de 01 a 03 salrios mnimos (27,4%) e de 03 a 05 salrios mnimos (24,7%).
A partir desses dados, nota-se que os adolescentes que cumpriam medida de
internao no final da dcada de 1990 no Estado de So Paulo eram, em sua maioria,
provenientes de famlias que ocupavam os segmentos menos privilegiados da
populao. Assim, os dados do perfil social dessas famlias so coerentes com aqueles
obtidos sobre os adolescentes nas pesquisas sobre o sistema de justia juvenil e apontam
quem seria o pblico-alvo da estrutura de atendimento da medida de internao: jovens
provenientes das famlias de trabalhadores de baixa renda, com pouca qualificao
profissional e baixa escolarizao, e que, enfim, residiam na periferia. A estrutura
organizava-se em torno do atendimento queles que, embora no fossem os nicos a

55

Os segmentos menos privilegiados da populao, neste caso, so aqueles que tm menos de oito anos
de estudo (no tendo concludo o ensino fundamental), ocupam postos de trabalho de baixa qualificao
profissional e, conseqentemente, tm renda mdia mensal situada nas faixas salariais mais baixas. Para
tese, contudo, ser necessrio aprofundar a discusso sobre esses critrios (escolaridade, mercado de
trabalho e renda), bem como definir se ser adotado o conceito de pobreza para definir esse segmento da
populao.

67

cometer atos infracionais, eram os preferencialmente punidos com medidas mais

severas.
Enfim, esses dados da dcada de 1990 revelam um sistema de justia juvenil
pouco voltado para a transformao da vida social por meio da incluso de adolescentes
pobres pelas vias do direito e ainda muito centrado no exerccio do controle social e da
manuteno da ordem, principalmente no que se refere defesa da propriedade privada.
Nesse sentido, o poder judicirio tendeu mais sua clssica vocao de mantenedor do
estado de coisas do que possibilidade de se tornar protagonista das transformaes
sociais tal como pretende o Estatuto da Criana e do Adolescente.56
A estratgia de internao dos adolescentes pobres em larga escala, adotada pelo
poder judicirio, levou ao colapso das unidades de internao no final dos anos 1990,
juntamente com um ciclo de rebelies que marcou o esgotamento simblico do modelo
Febem. A contradio intrnseca internao, entre as prticas repressivas, herdeiras do
passado patrimonialista, e os projetos modernizadores apresentados ao longo do sculo,
chegou ao limite quando pressionada pela superlotao, eclodindo em uma das rebelies
mais violentas da Febem-SP, que destruiu o Complexo Imigrantes em 1999. Como
relatado poca pela Anistia Internacional:
A rebelio atingiu a totalidade do complexo no dia 24 de outubro. Dezoito horas
mais tarde, havia quatro adolescentes mortos, 58 pessoas feridas, inclusive 29
funcionrios da Febem, dezenas de adolescentes haviam escapado e o complexo de
Imigrantes fora completamente destrudo. Durante a rebelio, cerca de 16
monitores foram tomados como refns e espancados. Vrios internos tambm
foram torturados pelos companheiros e quatro foram mortos, massacrados com tal
brutalidade que causou choque mesmo entre aqueles que h anos trabalham no
sistema. Os brasileiros ficaram horrorizados com as imagens de adolescentes com a
camiseta enrolada na cabea para esconder o rosto, completamente descontrolados,
submetendo monitores e companheiros a maus-tratos e tortura ante as cmeras de
televiso. As tropas de choque da Polcia Militar dispararam balas de borracha
contra os pais ansiosos que aguardavam notcias do lado de fora dos portes do
complexo. (ANISTIA INTERNACIONAL, 2000, p. 12)

Resultando do ciclo de rebelies no final dos anos 1990, a Febem-SP entraria em

fase de desmonte e remodelamento nos anos 2000, caracterizada pela descentralizao
das unidades de internao e pela maior participao da sociedade civil organizada no
56

A concepo de justia transformadora da realidade est presente tambm em outras contribuies da

literatura especializada. Ver GARAPON, 1999; CAPPELLETTI, 1993; VIANNA, CARVALHO, MELO E
BURGOS, 1997.

68

processo socioeducativo. A partir de meados dos anos 2000, o Quadriltero foi

desativado, mais de 50 unidades com capacidade para at 56 adolescentes foram
construdas no interior do Estado e vrios convnios com organizaes da sociedade
civil local para administrao dessas unidades em parceria com o poder executivo foram
estabelecidos.
A descentralizao das unidades e o estabelecimento de convnios com a
sociedade civil organizada foram tticas adotadas na gesto de outras medidas
socioeducativas. Mais precisamente, foram norteadoras da organizao do atendimento
em meio aberto, isto , da execuo das medidas de liberdade assistida e prestao de
servio comunidade, conforme tratarei no terceiro captulo. De fato, o que se observa
a partir dos anos 2000 a possvel emergncia da liberdade assistida como prtica
privilegiada de interveno sobre os adolescentes pobres autores de ato infracional,
ocupando o lugar que, ao longo do sculo XX, foi reservado internao.

2. A liberdade assistida e a socializao

dos adolescentes pobres enquanto
problema poltico

70

A liberdade assistida, medida socioeducativa que prope o acompanhamento e

orientao do adolescente autor de ato infracional em seu meio de origem, emerge nos
anos 2000 enquanto prtica privilegiada de interveno no Brasil e em So Paulo, como
resultado das mudanas ocorridas no campo de discursos e prticas sobre a infncia e a
adolescncia pobres a partir do final dos anos 1970.57 Essas mudanas ocorreram tanto
nos discursos, com a consequente adeso da legislao brasileira doutrina da proteo
integral, quanto nas prticas, das quais a liberdade assistida surge como um conjunto de
intervenes inovadoras aps a reconfigurao da antiga liberdade vigiada.
Como visto no primeiro captulo, os discursos constituram-se, no campo, com
base na tenso entre infncia e adolescncia trabalhadora e no-trabalhadora, sendo a
ltima ora associada indigncia e carncia, ora ameaa e periculosidade. Nesse
sentido, o primeiro Cdigo de Menores, de 1927, propunha a articulao entre
mecanismos e instituies para intervir na socializao dos pobres urbanos buscando
sua incluso e manuteno no eixo da infncia e adolescncia trabalhadora. A economia
das intervenes punitivas sobre a infncia e a adolescncia no-trabalhadoras proposta
pelo Cdigo de Menores organizava-se em torno do pressuposto de centralidade do
mundo do trabalho tanto na produo material quanto na produo simblica do
trabalhador traduzida na concepo de moralidade do trabalho e era uma resposta
questo da formao do mercado de mo-de-obra assalariada que se colocava entre o
final do sculo XIX e a primeira metade do sculo XX. 58 Tratava-se de intervir no
processo de socializao de crianas e adolescentes pobres urbanos que pareciam
escapar ao mundo do trabalho visando sua sujeio a esse mundo por meio da
interveno judicializada e da internao em instituies de assistncia e reforma.

57

Como ser apresentado no terceiro captulo, as medidas em meio aberto (liberdade assistida e prestao
de servio comunidade) representavam, em 2004, 70% das inseres de adolescentes no sistema
socioeducativo brasileiro, enquanto as medidas de internao e semiliberdade representavam 30%. Em
So Paulo, no mesmo ano, a proporo era de dois adolescentes em cumprimento de medidas em meio
aberto para cada adolescente em cumprimento de internao ou semiliberdade. Cf. SEDH/PR, 2006;
FEBEM-SP, 2006a.
58
A economia das intervenes punitivas entendida aqui como um conjunto de discursos e prticas que
organizam racionalmente a aplicao das punies a certos atos de determinados segmentos de uma
sociedade. Fundamental a essa economia o princpio do clculo racional na aplicao das punies
modernas, o qual confere legitimidade ao desenvolvimento de intervenes corretivas, pedaggicas e
teraputicas a serem aplicadas ao autor do ilcito, obnubilando a permanncia do carter irracional da
punio, qual seja, o sentimento de vingana e de expiao do ato. Sobre racionalizao nas sociedades
modernas, ver WEBER, 1994; sobre a irracionalidade da punio, ver DURKHEIM, 1995; sobre a
racionalizao das punies nas sociedades modernas, ver FOUCAULT, 1999a;GARLAND, 1991.

71

J o segundo Cdigo de Menores, de 1979, buscava responder reconfigurao

da questo social ocorrida na segunda metade do sculo XX, isto , ao crescimento da
populao pobre nas periferias das grandes cidades, principalmente Rio de Janeiro e So
Paulo (ver ALVIM e VALLADARES, 1988). Houve, ento, um deslocamento da
centralidade do mundo do trabalho para o problema da marginalizao social, o qual
salientava o enfraquecimento de vnculos sociais tradicionais como causa dos desvios
de conduta de crianas e adolescentes pobres.59 Segundo a chamada teoria da
marginalizao social, que passaria a circular no campo dos discursos sobre a infncia e
a adolescncia pobres a partir da segunda metade da dcada de 1960, o processo de
marginalizao decorria do rompimento dos vnculos comunitrios, devido migrao
das famlias do campo para a cidade, e do enfraquecimento dos vnculos familiares
diante da experincia da pobreza urbana (ver RODRIGUES, 2001). A economia das
intervenes punitivas passou a acentuar, ento, o investimento dos saberes sobre
crianas e adolescentes pobres e suas famlias por meio dos estudos de caso e da
construo da concepo de desestruturao familiar. Mediam-se no somente os nveis
de resistncia ou conformao de crianas e adolescentes disciplina do trabalho, mas
tambm passaram a ser considerados os nveis de compromisso e comprometimento
afetivo e moral das famlias pobres com a criao de seus filhos.
Fossem os cuidados familiares considerados ineficazes na integrao das novas
geraes ao mundo do trabalho, fossem eles considerados inexistentes por no se
adequarem a um padro esperado de compromisso dos adultos no cuidado e educao
dos mais jovens, coube ao Estado assumir esse cuidado e essa educao por meio das
instituies de assistncia e reforma. A ineficcia ou a inexistncia dos cuidados
familiares era medida tendo como base o quanto as crianas e os adolescentes pobres
poderiam configurar uma ameaa ordem e um perigo sociedade. Assim, a economia
das intervenes punitivas constitua, nos dois Cdigos de Menores, um eixo de
socializao da infncia e da adolescncia no trabalhadoras, que escapavam da
integrao ordem social moderna por meio do trabalho e, posteriormente, da escola e
que eram consideradas margem dessa ordem. Em comum, ambos os Cdigos elegiam
a internao enquanto prtica de interveno privilegiada para integr-las socialmente,
por meio do ajustamento de suas condutas desviantes.
59

Como apontam Alvim e Valladares (1988), enquanto o primeiro Cdigo de Menores enfatizava a
regulamentao do trabalho infanto-juvenil; o segundo priorizava a chamada situao irregular, a qual
associa pobreza, carncia, abandono e infrao penal.

72

A partir do final dos anos 1970, prticas inovadoras de interveno, realizadas

por grupos que se mobilizavam em torno da defesa das crianas e adolescentes pobres, e
a doutrina da proteo integral, constituda, sobretudo, a partir dos anos 1980 e
formalizada no Estatuto da Criana e do Adolescente, promoveram algumas rupturas no
campo de discursos e prticas sobre a infncia e a adolescncia pobres, as quais tratarei
neste captulo.

A liberdade assistida em trs tempos

A liberdade assistida enquanto medida a ser aplicada aos adolescentes autores de
ato infracional no foi introduzida pelo Estatuto da Criana e do Adolescente. No
primeiro Cdigo de Menores (1927) havia um captulo inteiro dedicado ento
chamada liberdade vigiada, que tambm aparece no segundo Cdigo de Menores (1979)
j com a nomenclatura de liberdade assistida.
A liberdade vigiada do Cdigo de Menores de 1927 era, a princpio, uma das
medidas aplicveis aos adolescentes a quem se atribua a autoria de crime ou
contraveno penal. Uma vez trazido o adolescente pela autoridade policial presena
do juiz, cabia a este tomar as informaes sobre o ato cometido, os envolvidos, o
estado fsico, mental e moral do adolescente e a situao social, moral e econmica
de seus pais ou tutor para, ento, proferir sua sentena (artigos 68 e 69 do Cdigo de
Menores, Decreto 17.943-A, de 12 de outubro de 1927). Ainda que o adolescente fosse
absolvido, o juiz poderia estabelecer condies para sua liberao, tais como a garantia
de bom comportamento, a frequncia escolar, a absteno do consumo de bebidas
alcolicas, a submisso ao patronato e o aprendizado de um ofcio. O juiz poderia
tambm enviar o adolescente absolvido a um instituto de educao ou sujeit-lo
liberdade vigiada. Nesse sentido, ela funcionava como um mecanismo de vigilncia
daqueles que, embora no condenados pelo cometimento de uma infrao penal, eram
vistos como potenciais infratores.
Aos adolescentes condenados por cometimento de crime ou contraveno, a
economia das intervenes punitivas do Cdigo de Menores dividia as medidas
previstas conforme a faixa etria dos autores. Assim, para os menores de 14 anos, eram

73

previstos o tratamento de sade quando fossem portadores de condies especiais; 60 a

internao em asilo ou a entrega da guarda a um tutor para os considerados
abandonados e a permanncia junto aos pais para os que no fossem considerados
abandonados ou pervertidos (art. 68 do Cdigo de Menores, Decreto 17.943-A, de 12
de outubro de 1927). Aos adolescentes de 14 a 18 anos, alm do tratamento de sade,
era previsto o recolhimento em instituio de reforma, com tempo de permanncia mais
curto (de um a cinco anos) para os que no eram considerados abandonados ou
pervertidos, e mais longo (de trs a sete anos) para os que assim fossem considerados
(art. 69 do Cdigo de Menores, Decreto 17.943-A, de 12 de outubro de 1927). Enfim,
aos adolescentes entre 16 e 18 anos, que houvessem cometido crimes graves e que
fossem considerados perigosos pelo seu estado de perverso moral, poderia ser
aplicada a internao em estabelecimento para condenados de menor idade ou, na sua
inexistncia, em prises comuns (art. 71 do Cdigo de Menores, Decreto 17.943-A, de
12 de outubro de 1927).
Nessa economia, a liberdade vigiada poderia ser aplicada aos adolescentes
menores de 14 anos que, no sendo considerados abandonados ou pervertidos,
permanecessem com seus pais e aos de 14 a 18 anos em trs situaes, sendo a primeira
em substituio internao em escola de reforma, quando esta fosse estipulada em um
ano; a segunda, no caso em que a infrao cometida fosse uma contraveno penal; e a
terceira, como transio entre o perodo de internao e a liberdade plena:
Art. 99. O menor internado em escola de reforma poder obter Liberdade vigiada,
concorrendo as seguintes condies:
a) si tiver 16 annos completos;
b) si houver cumprido, pelo menos, o minmo legal do tempo de internao;
c) si no houver praticado outra infraco;
d) si fr considerado normalmente regenerado;
e) si estiver apto a ganhar honradamente a vida, ou tiver meios de subsistencia em
quem lhos ministre;
f) si a pessoa ou familia, em cuja companhia tenha de viver, fr considerada
idonea, de modo que seja presumivel no commetter outra infraco. (Cdigo de
Menores, Decreto 17.943-A, de 12 de outubro de 1927).

A liberdade vigiada tambm poderia ser aplicada em situaes de abandono,

funcionando como mecanismo de vigilncia dos pais sob o risco de perda do ptrio
60

O Cdigo de Menores destacava especialmente, como condies de sade que requeriam tratamento, a
alienao ou deficincia mental, a epilepsia, a surdez, a mudez e a cegueira. Ver pargrafo 1 dos arts. 68
e 69 do Cdigo de Menores, Decreto 17.943-A, de 12 de outubro de 1927.

74

poder (artigos 36, 45, 55, 58 e 100 do Cdigo de Menores, Decreto 17.943-A, de 12 de
outubro de 1927). Para resumir, aplicava-se em toda circunstncia em que o juiz de
menores entendesse ser necessria a vigilncia judicial da vida do adolescente, a qual se
estabelecia nos seguintes termos:
Art. 92. A liberdade vigiada, consiste em ficar o menor companhia e sob a
responsabilidade dos paes, tutor ou guarda, ou aos cuidados de um patronato, e sob
a vigilancia do juiz, de accrdo com os preceitos seguintes.
1. A vigilancia sobre os menores ser executada pela pessoa e sob a forma
determinada pelo respectivo juiz.
2. O juiz pde impor as menores as regras de procedimento e aos seus responsaveis
as condies, que achar convenientes.
3. O menor fica, obrigado a comparecer em juizo nos dias e horas que forem
designados. Em caso de morte, mudana de residencia ou ausencia no autorizada
do menor, os paes, o tutor ou guarda so obrigados a prevenir o juiz sem demora.
4. Entre as condies a estabelecer pelo juiz pde figurar a obrigao de serem
feitas as reparaes, indemnizaes ou restituies devidas, bem como as de pagar
as custas do processo, salvo caso de insolvencia provada e reconhecida pelo juiz,
que poder fixar prazo para ultimao desses pagamentos, tendo em atteno as
condies economicas e profissionaes do menor e do seu responsavel legal.
5. A vigilancia no exceder de um anno.
6. A transgresso dos preceitos impostos pelo juiz punivel:
a) com multa de 10 a 100$ aos paes ou autor ou guarda, si da sua parte tiver havido
negligencia ou tolerancia pela falta commettida;
b) com a deteno do menor at oito dias:
c) com a remoo do menor. (Cdigo de Menores, Decreto 17.943-A, de 12 de
outubro de 1927).

Na liberdade vigiada, o adolescente permanecia em sua residncia sob a guarda

de sua famlia ou de um tutor, caso tivessem condies de assumir o cuidado dele.
Quando no lhes era possvel assumir esse cuidado ou quando no apresentavam
garantias de moralidade, o adolescente poderia ser encaminhado, pelo juiz, a uma
oficina ou estabelecimento industrial ou agrcola sob a vigilncia de um patrono
voluntrio (art. 97 do Cdigo de Menores, Decreto 17.943-A, de 12 de outubro de
1927).
Estando o adolescente sob a responsabilidade de sua famlia, de um tutor ou de
um patrono, havia tambm uma pessoa encarregada pelo juiz para fazer o
acompanhamento da liberdade vigiada, o que inclua visitas frequentes ao local de
moradia do adolescente e a produo de relatrios ao juiz, a fim de informar-lhe sobre
suas condies materiais e morais:

75
Art. 98. A pessoa encarregada da vigilancia obrigada a velar continuamente pelo
comportamento do menor, e a visital-o frequentemente na casa ou em qualquer
outro local, onde se ache internado. No pde, porm, penetrar noite nas
habitaes sem o consentimento do dono da casa. Quem impedir o seu licito
ingresso ser punido com as penas dos arts 124 e 134, do Codigo Penal.
1 Deve tambem fazer periodicamente, conforme lhe fr determinado, e todas as
vezes que considerar util, relatorio ao juiz sobre a situao moral e material do
menor. e tudo o que interessar A sorte deste.
2 Em vista das informaes do encarregado da vigilancia, ou espontaneamente,
em caso de mau comportamento ou de perigo moral do menor em Liberdade
vigiada, assim como no caso de serem creados embaraos systematicos a
vigilancia, o juiz pde chamar sua presena o menor, os paes, tutor ou guarda,
para tomar esclarecimentos e adoptar a providencia que convier. (Cdigo de
Menores, Decreto 17.943-A, de 12 de outubro de 1927).

Como visto no primeiro captulo, em So Paulo, a execuo da liberdade vigiada

era uma das atribuies do Servio Social de Menores, criado em 1938. Para tanto,
haviam sido estabelecidos o Comissariado da Capital e os comissariados do interior,
todos vinculados Subdiretoria de Vigilncia do Servio Social de Menores. Porm, em
1948, o Comissariado da Capital foi transferido para a Vara Privativa de Menores,
ficando, portanto, vinculado aos juzes de menores (ver MALHEIROS, 1952). A execuo
da liberdade vigiada retornaria responsabilidade do poder executivo somente na
dcada de 1970, aps a criao da Fundao Paulista de Promoo Social do Menor
Pr-Menor em 1973, denominao posteriormente alterada para Fundao Estadual do
Bem-Estar do Menor Febem-SP.
No segundo Cdigo de Menores, promulgado em 1979, a liberdade vigiada j
aparecia com a nomenclatura de liberdade assistida, sendo-lhe dedicado apenas um
artigo:
Art. 38. Aplicar-se- o regime de liberdade assistida nas hipteses previstas nos
inciso V e VI do art. 2 desta Lei, para o fim de vigiar, auxiliar, tratar e orientar o
menor.
Pargrafo nico. A autoridade judiciria fixar as regras de conduta do menor e
designar pessoa capacitada ou servio especializado para acompanhar o caso.
(Cdigo de Menores, Lei Federal 6.697, de 10 de outubro de 1979).

A liberdade assistida fazia parte de um conjunto de medidas a serem aplicadas

aos adolescentes de 14 a 18 anos, quando estes se encontrassem em situao irregular, a
qual era definida nos seguintes termos:

76
Art. 2 - Para os efeitos deste Cdigo, considera-se em situao irregular o
menor:
I - privado de condies essenciais sua subsistncia, sade e instruo
obrigatria, ainda que eventualmente, em razo de:
a) falta, ao ou omisso dos pais ou responsvel;
b) manifesta impossibilidade dos pais ou responsvel para prov-las;
Il - vtima de maus tratos ou castigos imoderados impostos pelos pais ou
responsvel;
III - em perigo moral, devido a:
a) encontrar-se, de modo habitual, em ambiente contrrio aos bons costumes;
b) explorao em atividade contrria aos bons costumes;
IV - privado de representao ou assistncia legal, pela falta eventual dos pais ou
responsvel;
V - Com desvio de conduta, em virtude de grave inadaptao familiar ou
comunitria;
VI - autor de infrao penal.
Pargrafo nico. Entende-se por responsvel aquele que, no sendo pai ou me,
exerce, a qualquer ttulo, vigilncia, direo ou educao de menor, ou
voluntariamente o traz em seu poder ou companhia, independentemente de ato
judicial. (Cdigo de Menores, Lei Federal 6.697, de 10 de outubro de 1979).

Uma vez verificada a situao irregular do adolescente, o Cdigo de Menores de

1979 previa como medidas de assistncia e proteo aplicveis pela autoridade
judiciria a advertncia; a entrega aos pais, responsvel ou a pessoa idnea, mediante
termo de responsabilidade; a colocao em lar substituto; a imposio do regime de
liberdade assistida; a colocao em casa de semiliberdade; e a internao em
estabelecimento educacional, ocupacional, psicopedaggico, hospitalar, psiquitrico ou
outro adequado (ver art. 14, Cdigo de Menores, Lei Federal 6.697, de 10 de outubro de
1979).
O regime de liberdade assistida poderia ser aplicado nos casos de cometimento
de ato infracional ou em que se considerasse desvio de conduta, circunscrevendo a
medida a situaes mais especficas que o Cdigo anterior. Nesse sentido, j no era
mais aplicada nos casos de abandono, os quais poderiam levar, em ltima instncia,
destituio do ptrio poder das famlias. Focava, outrossim, a vigilncia, o auxlio, o
tratamento e a orientao dos adolescentes em quem se verificava o comportamento
considerado desviante. Quanto s prticas da liberdade assistida, como pode ser
observado no artigo 38, mencionado acima, o Cdigo de Menores no as estabelecia,
cabendo ao juiz fixar as regras de conduta que o adolescente deveria seguir, bem como
designar a pessoa ou servio especializado para acompanhar o caso.

77

Alm de delimitar mais as situaes em que a liberdade assistida poderia ser

aplicada, o segundo Cdigo de Menores trazia tambm alteraes na forma como de
conceb-la. Embora o texto legal tenha mantido o uso de termos indicadores da adoo
de prticas interventivas repressivas, tais como a vigilncia e a fixao de regras de
conduta, trouxe, em contrapartida, maior diversificao para as intervenes punitivas.
Diferentemente da liberdade vigiada, a liberdade assistida do segundo Cdigo no se
resumia a vigiar, mas pretendia tambm auxiliar, tratar e orientar os adolescentes
autores de ato infracional ou aqueles que, pelo chamado desvio de conduta, eram
consideradores no limiar do envolvimento com esse tipo de ato. A introduo do
auxlio, do tratamento e da orientao enquanto prticas interventivas apontam que a
passagem da liberdade vigiada para a assistida se deu no sentido mesmo de valorizao
da assistncia como forma de aplicao dessa medida, diminuindo a intensidade
repressiva de correo das condutas e indicando, no campo dos discursos e prticas
sobre a infncia e a adolescncia pobres, a tendncia crescente de valorizao das
prticas de assistncia social.
Em So Paulo, ainda no final da dcada de 1970, a liberdade vigiada passaria a
compor um dos programas da Febem-SP, sendo implantada, a partir de 1977, uma
experincia piloto, juntamente com a Pastoral do Menor. Tratava-se da Liberdade
Assistida Comunitria LAC, da qual tratarei adiante, e que propunha o envolvimento
das famlias dos adolescentes e da comunidade na execuo de prticas de assistncia e
proteo (Cf. FUNDAO CASA, 2010).
Na dcada de 1980, o programa de liberdade assistida recebeu novos
investimentos do poder pblico estadual com sua regionalizao. Em 1984, foram
criados os primeiros postos de atendimento da medida de liberdade assistida na cidade
de So Paulo, nos bairros do Tatuap (Posto Leste), Santo Amaro (Posto Sul) e Lapa
(Posto Oeste), e na Regio Metropolitana de So Paulo (Postos Grande Norte, Grande
Sul, Grande Leste e Grande Oeste). Em 1985, foram instalados mais dois postos para
atender regio norte da capital, sendo um do bairro do Mandaqui (Posto Norte I) e
outro no bairro de Cachoeirinha (Posto Norte II). Em 1986, j eram 22 postos
espalhados pelo Estado (cf. FUNDAO CASA, 2010). A regionalizao dos postos
permitia ampliar o nmero de adolescentes que poderiam ser atendidos, bem como
aproximava sua execuo das entidades e organizaes locais da sociedade civil.

78

Com a promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente, em 1990, a

liberdade assistida ganhou novo status na economia das intervenes punitivas sobre os
adolescentes autores de ato infracional. O Estatuto restringe, por um lado, a aplicao da
medida de internao a trs casos especficos quais sejam, os casos em que o ato
infracional cometido envolva grave ameaa a pessoas, em que haja reiterao no
cometimento de atos graves ou em que haja descumprimento reiterado de medida
anteriormente imposta (ver art. 122 do Estatuto da Criana e do Adolescente, Lei
Federal 8.069, de 13 de julho de 1990). Por outro, define a possibilidade de aplicao da
liberdade assistida como segue:
Art. 118. A liberdade assistida ser adotada sempre que se afigurar a medida mais
adequada para o fim de acompanhar, auxiliar e orientar o adolescente.
1 A autoridade designar pessoa capacitada para acompanhar o caso, a qual
poder ser recomendada por entidade ou programa de atendimento.
2 A liberdade assistida ser fixada pelo prazo mnimo de seis meses, podendo a
qualquer tempo ser prorrogada, revogada ou substituda por outra medida, ouvido o
orientador, o Ministrio Pblico e o defensor.
Art. 119. Incumbe ao orientador, com o apoio e a superviso da autoridade
competente, a realizao dos seguintes encargos, entre outros:
I - promover socialmente o adolescente e sua famlia, fornecendo-lhes orientao e
inserindo-os, se necessrio, em programa oficial ou comunitrio de auxlio e
assistncia social;
II - supervisionar a freqncia e o aproveitamento escolar do adolescente,
promovendo, inclusive, sua matrcula;
III - diligenciar no sentido da profissionalizao do adolescente e de sua insero
no mercado de trabalho;
IV - apresentar relatrio do caso. (Estatuto da Criana e do Adolescente, Lei
Federal 8.069, de 13 de julho de 1990).

Se, no primeiro Cdigo de Menores, a liberdade vigiada deveria ser aplicada aos
adolescentes autores de ato infracional principalmente como complemento internao,
fazendo sua transio ou progresso para a liberdade plena, no segundo Cdigo, a
liberdade assistida j poderia ser aplicada em vez da internao. O Estatuto da Criana e
do Adolescente consolidou a ruptura promovida no segundo Cdigo, alm de fortalecer
o investimento na liberdade assistida, ao restringir a aplicao da medida de internao,
associando-a aos princpios de excepcionalidade e brevidade.
O Estatuto acentua, tambm, a tendncia de valorizao da assistncia enquanto
norteadora das prticas da liberdade assistida, suprimindo a terminologia de cunho
repressivo que ainda estava presente no segundo Cdigo de Menores. A vigilncia
desapareceu do texto legal, emergindo, em seu lugar, o acompanhamento, juntamente

79

com o auxlio e a orientao do adolescente. As regras de conduta a serem fixadas pelo

juiz deram lugar s aes de promoo social do adolescente e sua famlia,
escolarizao, profissionalizao e insero no mercado de trabalho. Isso no implica
dizer que a represso tenha desaparecido por completo, devendo-se ressaltar que a
liberdade assistida, como as outras medidas socioeducativas, compulsria e
involuntria. Nesse sentido, uma punio, uma sano que o juiz impe ao adolescente
autor de ato infracional. Porm, a represso do ato infracional tornou-se menos explcita
na liberdade assistida do que na internao.
Ao mesmo tempo, essa medida proporcionou a ampliao das prticas de
interveno para diferentes dimenses da vida do adolescente. O acompanhamento da
rotina de vida do adolescente em seu meio social de origem com o intuito de observar
seu comportamento e orient-lo para o no cometimento de novos atos infracionais
envolve a possibilidade de intervir diretamente na sua vida familiar e comunitria.
Amplia, portanto, o escopo da interveno. Enquanto na internao o foco
essencialmente o indivduo, o qual fica fisicamente isolado do convvio com sua
famlia, seus amigos, seus vizinhos, na liberdade assistida, o foco da interveno,
embora permanea sendo o indivduo, tambm se amplia para as relaes que ele
estabelece no seu cotidiano com sua famlia, sua comunidade de origem, a escola e o
trabalho.
Alm das descontinuidades e rupturas entre a liberdade vigiada e a liberdade
assistida, preciso destacar, tambm, as continuidades presentes na passagem de uma
para outra. Em ambas, parte-se do pressuposto de que possvel transformar
comportamentos individuais, evitando que o adolescente se torne um criminoso adulto
por meio da interveno precoce. Esse pressuposto est presente na economia das
intervenes punitivas que tm como alvo os adolescentes autores de ato infracional
desde o primeiro Cdigo de Menores e relaciona-se a sua vinculao a uma concepo
moderna de indivduo.
A promulgao desse Cdigo em 1927, um dos acontecimentos fundantes do
campo de discursos e prticas sobre a infncia e a adolescncia pobre nos Brasil, esteve
profundamente vinculada modernizao da sociedade brasileira no incio do sculo
XX, como abordado no primeiro captulo. O problema da formao do mercado de
mo-de-obra assalariada para suprimento da demanda de fora de trabalho nos

80

estabelecimentos industriais, bem como o problema da desarticulao dos movimentos

reivindicatrios dos trabalhadores para obteno de maior docilidade no uso de sua
fora de trabalho, eram desafios que mobilizavam as elites brasileiras em sua entrada na
modernidade e para os quais a interveno sobre a infncia e a adolescncia pobres
aparecia como uma das solues (ver ALVAREZ, 2003; SANTOS, 1999).
A economia das intervenes punitivas do primeiro Cdigo de Menores emergia
nesse contexto de modernizao da produo e de obteno da docilidade da mo-deobra, investindo principalmente nos adolescentes pobres de 14 a 18 anos por meio de
sua internao em escolas de reforma. Esse investimento baseava-se em uma
concepo, tipicamente moderna, segundo a qual as individualidades no so um dado a
priori, mas o resultado do investimento feito pelas instituies, sendo possvel, portanto,
produzir sua sujeio ao trabalho. Tornar-se trabalhador ou bandido resultaria do
sucesso ou insucesso das intervenes das instituies sociais famlia, polcia, poder
judicirio, escola de reforma, indstria na obteno da docilidade e no disciplinamento
das condutas.
A partir dessa concepo, entendia-se no Cdigo de Menores que era a famlia a
primeira instituio a fazer o investimento disciplinador, direcionando os adolescentes
ao trabalho industrial ou agrcola como forma de assegurar sua incluso no mundo
da ordem.61 Quando ela no conseguisse faz-lo, outras instituies poderiam substitula, como eram as propostas das escolas de reforma, dos institutos de recolhimento de
infratores e tambm dos patronatos. Assim, a economia das intervenes punitivas do
Cdigo de Menores trazia uma dimenso pedaggica de formao dos indivduos
voltada para o investimento na pedagogia do e para o trabalho.
A importncia dada ao trabalho, entendido no somente no aspecto da produo
material, mas tambm no da moralizao das condutas dos pobres, vistos como imorais
ou incivis (cf. TELLES, 2001), indica que as principais instituies modernas de
socializao dos adolescentes pobres urbanos no eram, em um primeiro momento, a
famlia e a escola, mas a famlia e a indstria. O ideal de formao das individualidades
desses adolescentes passava, necessariamente, pelo mundo do trabalho, cabendo
61

Nos trechos em que o Cdigo de Menores (1927) trata da liberdade vigiada, as referncias famlia
circunscreviam-na como lugar de vigilncia da conduta dos adolescentes, sendo a guarda deles
transferidas a outros quando ela no se demonstrasse capaz de exercer essa vigilncia, retirando os filhos
das ruas associada desordem e criminalidade e inserindo-os nas indstrias, oficinas ou na produo
agrcola.

81

primeiramente famlia e, em sua substituio, s instituies de assistncia e reforma

conferir-lhes a disciplina necessria para o trabalho. Embora o trabalho tambm
estivesse relacionado ao exerccio da cidadania, sendo esta regulada pelo ingresso no
mercado formal de trabalho (cf. CARVALHO, 2004; SANTOS, 1994; TELLES, 2001), no
era prevista a participao de adolescentes na dimenso poltica da vida social. Sendo a
participao restrita dimenso econmica e assegurada somente pelo trabalho formal,
no havia, naquele momento, a valorizao da escola formal enquanto instituio
socializadora e mediadora de sua relao com o mundo social.
A liberdade vigiada inseria-se na economia das intervenes punitivas como um
mecanismo supra-institucional que permitia articular as diferentes instituies, visando
assegurar a transio do adolescente de uma a outra, isto , da escola de reforma para a
famlia ou o patronato e o estabelecimento industrial ou agrcola. O lcus das
intervenes, porm, eram as prprias instituies, o que fortalecia a internao como
principal estratgia e delegava um papel secundrio liberdade vigiada. A adoo da
internao em larga escala, sua transformao em estratgia privilegiada, implicava a
adeso dos formuladores e operadores da economia das intervenes punitivas
concepo moderna de individualidade enquanto algo que se constri e, mais ainda, que
se contri intramuros, isto , dentro das instituies modernas: famlia, escola, fbrica e
priso.62
Da concepo da famlia imoral (ou perversa) do primeiro Cdigo para a da
famlia desestruturada pela urbanizao e pela pobreza, conforme os discursos que
emergiram na segunda metade do sculo XX e que levaram promulgao do segundo
Cdigo de Menores, mantinha-se a definio da famlia como primeira instncia de
insero no mundo da ordem. A doutrina da situao irregular, do segundo Cdigo de
Menores, intensificava a economia das intervenes punitivas do primeiro Cdigo,
definindo o adolescente em situao irregular como objeto da tutela estatal e
institucional. Mantinha a adeso concepo moderna de individualidade tanto como
forma de apontar as falhas da instituio familiar, o que gerava a situao irregular,
traduzida na precariedade de condies materiais ou de maus-tratos e perigo moral,

62

A construo das individualidades modernas a partir das intervenes das instituies modernas foi
amplamente tratada por Michel Foucault, o qual relaciona a produo de individualidades assujeitadas aos
mecanismos displinares presentes nessas instituies. Ver, principalmente, FOUCAULT, 1999a.

82

quanto como forma de legitimar a adoo da internao como prtica privilegiada de

interveno.
A pedagogia do e para o trabalho, porm, perdeu sua centralidade, uma vez que
o segundo Cdigo j no se dedicava regulamentao das relaes entre capital e
trabalho infanto-juvenil tampouco propunha o regime de patronato e o encaminhamento
para estabelecimentos industriais ou agrcolas como formas privilegiadas de ajustes das
condutas consideradas potencialmente desviantes.63 A produo do trabalhador j no
se daria somente pelo seu precoce ingresso no mundo do trabalho, mas passaria a
resultar das intervenes pedaggicas da famlia, da escola e das instituies de
assistncia e reforma. Reiterava-se, porm, que o objetivo final dessas intervenes era a
produo de individualidades voltadas para o mundo do trabalho. Nesse sentido, as
instituies de assistncia e reforma, pblicas ou privadas, deveriam fornecer no
somente a escolarizao, mas tambm a profissionalizao, ainda que seu pblico fosse
composto por crianas e adolescentes.64
Havia, tambm, em comum aos dois Cdigos de Menores, um investimento no
conhecimento dos adolescentes que, sendo autores de ato infracional, demonstravam ser
refratrios ao trabalho e, portanto, resistentes ordem social que se impunha. Porm, o
investimento na produo dos saberes especializados sobre a infncia e a adolescncia
pobres encontrava-se mais acentuado no segundo Cdigo, o qual previa a realizao de
estudos de caso dos que entravam nas instituies de assistncia e reforma e a
elaborao de laudos e relatrios sobre os aspectos sociais, mdicos e psicopedaggicos
(ver artigos 4, 9 e 10 do Cdigo de Menores, Lei Federal 6.697, de 10 de outubro de
1979). Articulados economia das intervenes punitivas, os saberes produzidos nos
laudos e relatrios tinham um importante papel nessa economia, pois legitimavam a
interveno, conferindo-lhe um carter tcnico, racional e cientfico. Alm disso,
permitiam a associao entre o no-trabalho e as categorias do abandono, do perigo
moral, da marginalizao e, enfim, da periculosidade. Viabilizavam, tambm, a
elaborao de critrios de avaliao dos adolescentes em que, quanto maior a resistncia
63

Havia a possibilidade de encaminhamento a estabelecimentos ocupacionais, dentre os vrios listados no

art. 14 do Cdigo de Menores (Lei Federal 6.697, de 10 de outubro de 1979). No entanto, o foco era a
previso de encaminhamento para estabelecimentos educacionais e de sade (hospitais e hospitais
psiquitricos).
64
Sobre a escola enquanto instituio socializadora dos pobres, cabe destacar o investimento no acesso
escolarizao a partir da dcada de 1930 e tambm o fortalecimento da tendncia a atrelar o ensino formal
formao para o trabalho, chamada de concepo produtivista da educao ou pedagogia tecnicista, a
partir do final da dcada de 1960. Cf. SAVIANI, 2010.

83

disciplina necessria ao trabalho, maior a periculosidade e maior o tempo necessrio

de interveno.65
Outro pressuposto importante dessa economia, relacionado possibilidade de
transformao das condutas, o que associa a delinquncia ao desvio. Ambos os
Cdigos contm o pressuposto de que a delinquncia, termo que traduzia o
envolvimento dos adolescentes pobres com atos infracionais, era resultado de um
desvio, de uma anomalia em seu processo de socializao. Esperava-se que esse
processo direcionasse os filhos das famlias pobres para o mundo do trabalho por meio
de sua incluso no que chamei, no primeiro captulo, de eixo socializador da infncia e
da adolescncia trabalhadoras. Essa incluso de fato ocorreu com boa parte dos
adolescentes pobres urbanos ao longo do sculo XX. A vigilncia e a correo dos
desvios ao processo de incluso nesse eixo davam-se por meio da insero em um
segundo eixo, tambm tratado no primeiro captulo, referente infncia e adolescncia
no-trabalhadoras, ao qual a economia de intervenes punitivas se associava a partir da
ao da polcia e do poder judicirio. 66
O Estatuto da Criana e do Adolescente promoveu algumas rupturas na
economia das intervenes punitivas, embora tenha mantido seus principais
pressupostos. Tanto a concepo moderna de individualidade como algo a ser
construdo quanto a associao entre delinquncia e desvio permanecem latentes nas
intervenes propostas pelas medidas socioeducativas.67 Porm, h uma primeira
ruptura no que se refere forma como a interveno sobre a formao das
individualidades dos adolescentes pobres pode ocorrer. O lcus da transformao dos
comportamentos no est mais nas instituies, mas focaliza as relaes que os
adolescentes estabelecem com e no seu meio social de origem. Com as restries
impostas aplicao da internao, a interveno que se prope , principalmente,
extramuros. Nesse sentido, a liberdade assistida emerge como estratgia central, pois

65

Ao tratar de sua experincia de internao no Recolhimento Provisrio de Menores RPM, em So

Paulo, entre o final da dcada de 1960 e incio da dcada de 1970, Luiz Alberto Mendes (2001) relata
que, aps ter contado sua trajetria de vida e vivncia nas ruas ao psiclogo do RPM, foi considerado
perigoso e encaminhado para a triagem e internao no Instituto de Menores de Mogi-Mirim,
instituio que abrigava os adolescentes considerados de alta periculosidade.
66
Alguns dos efeitos da oposio entre as individualidades de trabalhador e bandido para os
adolescentes pobres e seus familiares podem ser encontrados em FELTRAN, 2008; SARTI, 1996; ZALUAR,
1994a.
67
Retomarei essas permanncias ao longo deste captulo e tambm no quarto captulo, quando tratar das
prticas da liberdade assistida.

84

no est circunscrita a nenhuma instituio em particular e permite promover a

articulao entre diferentes instncias em que o processo de socializao do adolescente
se d, isto , na famlia, na comunidade, na escola e no mundo do trabalho, por meio da
interveno na forma como o adolescente se relaciona com cada uma delas.
H, tambm, no Estatuto uma segunda ruptura na economia das intervenes
punitivas que deve ser destacada. O primeiro Cdigo de Menores concretizava a adeso
a uma concepo de individualidade que no somente restringia seu lcus de produo
nas instituies sociais, como restringia sua viso sobre o processo de socializao dos
adolescentes produo de individualidades em muito relacionadas ao mundo do
trabalho, isto , dimenso econmica do indivduo moderno. No segundo Cdigo de
Menores, essa concepo de indivduo foi ampliada, o que permite compreender a maior
nfase dada produo dos saberes tcnicos sociais, mdicos e psicopedaggicos e
ao investimento no conhecimento e caracterizao das relaes familiares e
comunitrias dos adolescentes.68 As intervenes propostas pelo Estatuto, por sua vez,
se expandem, da pretenso de incluso na dimenso econmica e do conhecimento das
relaes cotidianas dos adolescentes, para a participao na dimenso poltica, ao
definirem-nos como sujeitos de direitos. Ampliam, com isso, o escopo da ao
interventiva para a formao de cidados.
A insero da cidadania na economia das intervenes punitivas sobre os
adolescentes autores de ato infracional resultado tanto da transformao da medida de
liberdade assistida quanto de sua converso em estratgia privilegiada a partir da
doutrina da proteo integral, como tratarei a seguir.

68

Segundo Edson Passetti, o segundo Cdigo de Menores fornalizou, no discurso legal sobre crianas e
adolescentes pobres, a concepo biopsicossocial que considera os aspectos biolgicos, psicolgicos
e sociais dos indivduos presente na Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor. Cf. PASSETTI, 1999b e
1982.

85

A Pastoral do Menor e a Liberdade Assistida Comunitria

A converso da liberdade vigiada em liberdade assistida deu-se no final dos anos
1970, no contexto de promulgao do segundo Cdigo de Menores (1979). Por um lado,
esse Cdigo formalizou, no campo dos discursos da infncia e da adolescncia pobres, a
ampliao da concepo de indivduo que servia de pressuposto para as intervenes
punitivas e preventivas. Alm disso, incorporou a valorizao crescente da assistncia
como norteadora dessas intervenes, o que pode ser observado na substituio da
liberdade vigiada pela assistida. Por outro lado, contudo, sua promulgao significou
tambm uma resposta conservadora ao crescimento do nmero de crianas e
adolescentes pobres residentes nas periferias urbanas, ao aumento do nmero de
adolescentes envolvidos com atos infracionais e s prticas inovadoras que se
desenvolveram a partir da segunda metade da dcada de 1970 e que tinham essas
crianas e esses adolescentes como alvo.69 Essas prticas emergiam como resultado da
mobilizao crescente de segmentos da sociedade civil que, organizados principalmente
a partir de articulaes promovidas junto Igreja Catlica, propunham novas formas de
interveno sobre a questo da pobreza urbana.
Tambm conhecido como o Cdigo dos Juzes, o segundo Cdigo resultava da
mobilizao de juzes e outras autoridades no sentido de criar e reforar mecanismos de
represso e controle da ameaa e do perigo que creditavam ao crescimento da populao
pobre residente nas periferias das grandes cidades, principalmente Rio de Janeiro e So
Paulo. Como ressaltam Maria Rosilene Alvim e Lcia do Prado Valladares (1988):
A integrao ordem estabelecida sempre se colocou como necessria, mas os
menores, por permanecerem margem (da lei e dos benefcios da sociedade),
sempre foram excludos de um projeto nacional. O novo Cdigo de Menores
promulgado num momento em que a questo do menor ameaava fugir totalmente
do controle da sociedade, seja pelo aumento assustador do nmero de crianas e
jovens carentes (pequenos bandidos em potencial), seja pelo aumento
considervel da prpria delinquncia juvenil no pas (ALVIM e VALLADARES,
1988, p. 11).

69

Alm da Liberdade Assistida Comunitria e da Pastoral do Menor, das quais tratarei aqui, emergiam
tambm no final dos anos 1970 e incio dos anos 1980 o Movimento em Defesa do Menor, o qual atuava
na denncia das situaes de violncia sofridas por crianas e adolescentes sob custdia da polcia e da
Febem-SP, e, posteriomente, o Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Rua MNMMR, que
contava com experincias alternativas de atendimento a meninos e meninas de rua, como a dos
educadores de rua.

86

A exacerbao da punio com foco na pobreza urbana era objetivada na figura

do menor em situao irregular, na qual se associava a experincia precoce da
pobreza ao abandono, ao desvio de conduta e delinquncia. O segundo Cdigo de
Menores representava, nessse sentido, uma tendncia conservadora no campo de
discursos e prticas sobre a infncia e a adolescncia pobres, a qual encontrava
resistncias dentro e fora desse campo ao menos desde meados da dcada de 1970 (cf.
ALVIM e VALLADARES, 1988). Similarmente ao que ocorria em outros campos da vida
social brasileira, as resistncias tendncia conservadora, associada ao regime
autoritrio e Ditadura Militar, organizavam-se a partir da articulao entre sociedade
civil e Igreja Catlica.
Segundo Jos Murilo de Carvalho (2004), entre 1964 e 1974, foi intensa a
represso poltica visando a desarticulao dos focos de oposio e resistncia ao
regime autoritrio, isto , dos partidos polticos, sindicatos, universidades e entidades
estudantis. O Congresso Nacional foi fechado algumas vezes, e tambm houve
represso interna s foras armadas, pois havia grupos de militares que discordavam das
aes daqueles que assumiam a frente do governo ditatorial. Nesse cenrio, a Igreja
Catlica era uma das poucas instituies que conseguia defender-se do Estado
autoritrio, o que a tornou um dos principais pontos de oposio a partir de 1968.70
A hierarquia catlica moveu-se com firmeza na direo da defesa dos direitos
humanos e da oposio ao regime militar. Seu rgo mximo de deciso era a
Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB). A reao do governo levou a
prises e mesmo assassinatos de padres. Mas a Igreja como um todo era poderosa
demais para ser intimidada, como o foram os partidos polticos e os sindicatos. Ela
se tornou um baluarte na luta contra a ditadura (CARVALHO, 2004, p. 183).

Como aponta Carvalho (2004), a partir de 1974, com o incio do governo do

general Ernesto Geisel, foram adotadas medidas que buscavam a abertura do regime, ao
mesmo tempo em que se reorganizavam os movimentos de oposio. Na Igreja
Catlica, a teologia da libertao aproximava o trabalho religioso dos pobres, incluindo
as populaes marginalizadas das periferias urbanas, na busca de melhoria de suas
condies sociais e tambm da ampliao de sua participao poltica. Para promover
70

Alm da Igreja Catlica, Carvalho (2004) considera como pontos de resistncia ao governo militar a
Associao Brasileira de Imprensa ABI, a Ordem dos Advogados do Brasil OAB, a Sociedade
Brasileira para o Progresso da Cincia SBPC e o Movimento Democrtico Brasileiro MDB, partido
poltico criado em 1965 pela imposio do sistema de dois partidos para atuar como oposio formal e
acomodar os polticos opositores que no haviam sido cassados.

87

essa aproximao, os agentes da Igreja padres, freiras e tambm leigos catlicos e

alguns protestantes , estabeleciam pontes entre as antigas bases de educao popular,
estabelecidas pelo Movimento de Educao de Base MEB, originado em 1961 durante
o governo de Janio Quadros,71 e as novas pastorais que estavam sendo criadas (ver
LANDIM, 1993 e 2002).
Havia, portanto, uma associao entre as pastorais e as prticas de educao de
base, entre a ao social da Igreja com foco nas comunidades pobres e a mobilizao
poltica dessas comunidades. Educao de base, ao social, comunidade e participao
poltica eram elementos-chave da organizao dos discursos e efetivao das prticas
dessa resistncia que tinha a Igreja Catlica como foco e a partir dos quais surgiram as
pastorais na dcada de 1960 e as Comunidades Eclesiais de Base CEBs, na dcada de
1970 (Cf. CARVALHO, 2004; LANDIM, 2002).
Foi nesse contexto que tambm surgiu a primeira experincia de liberdade
assistida comunitria em So Paulo e foi criada a Pastoral do Menor no final da dcada
de 1970,72 trazendo os elementos discursivos e as prticas que caracterizavam a ao
social da Igreja Catlica daquela dcada para o campo de discursos e prticas sobre a
infncia e a adolescncia pobres. A experincia pioneira de liberdade assistida e a
criao da Pastoral do Menor de So Paulo foram-me relatadas em entrevista por Ruth
Pistori, assistente social e militante dos movimentos da Igreja que participou ativamente
de ambas. Representante leiga da ala da Igreja vinculada teologia da libertao, d.
Ruth explicou-me, logo no incio da entrevista, que o trabalho com adolescentes de
conduta anti-social missionrio e que sua motivao para buscar mudanas na forma
como a ento liberdade vigiada era feita tinha razes em sua experincia militante na
Igreja e na viso de mundo que ela lhe oferecia. Ser cristo viver o evangelho, disseme ao resumir sua motivao para agir no sentido de promover mudanas na antiga
liberdade vigiada.
Como assistente social, Ruth Pistori comeou a trabalhar na ento Fundao da
Paulista de Promoo Social do Menor Pr-Menor em 1975, com a atribuio de
viabilizar a colocao profissional de adolescentes que estavam prximos de sair da
71

Como aponta Leilah Landim (2002), o MEB foi criado em 1961 por meio de acordo firmado entre a
Presidncia e a CNBB, sendo mantido por algum tempo aps o Golpe de 1964.
72
Durante a pesquisa, no foram encontrados registros anteriores a 1977 referentes experincia de
liberdade assistida comunitria LAC, na cidade de So Paulo. Mas h registros posteriores, como os que
tratarei no terceiro captulo.

88

Fundao. Atuando no Pensionato da Vila Mariana, cabia-lhe buscar a parceria de

empresrios, com o intuito de obter emprego para os adolescentes bem como trabalhar
com eles a preparao de sua sada. No ano seguinte, j com a nomenclatura da
Fundao Pr-Menor alterada para Fundao Estadual do Bem-Estar do Menor
Febem-SP, d. Ruth passou a trabalhar na liberdade vigiada, a qual contava, na poca,
com quatro assistentes sociais para atender todo o municpio de So Paulo. Cada
assistente social era responsvel por uma das regies da cidade norte, sul, leste e
oeste, sendo que o responsvel pela regio oeste tambm assumia os casos no centro da
cidade. D. Ruth assumiu a regio sul.
Em sua primeira visita domiciliar a um adolescente em cumprimento de
liberdade vigiada, d. Ruth foi a uma favela da regio. Segundo ela, o adolescente residia
com a me e um irmo doente em um barraco dentro do qual passava o esgoto. O irmo
batia na prpria cabea e dormia dentro de um armrio velho, transformado em cama.
Alm desse armrio, o barraco tinha uma cama. No havia mesa ou cadeira. Ao
recordar-se das condies de moradia e de vida desse adolescente, d. Ruth manifestou o
mal-estar que sentiu naquele momento em relao ao trabalho que deveria desempenhar
ali. Contou-me que se perguntou como poderia dizer a um menino naquelas condies
que deveria respeitar a lei, questionando-se o sentido de sua interveno enquanto
assistente social da liberdade vigiada. Lembrou tambm da resoluo que tomou,
naquele momento, como condio para continuar o trabalho: Ou muda a situao ou
vou embora.
Aps o relato de sua primeira visita domiciliar como tcnica da liberdade
vigiada, d. Ruth retomou, em diversos momentos da entrevista, que a situao dos
adolescentes em cumprimento dessa medida no era de pobreza, mas de misria.
Segundo ela, passado o perodo de internao nas unidades da Febem-SP, os
adolescentes voltavam para a situao que ela qualificou tambm como de indigncia,
na qual no tinham acesso ao que considerava o bsico para o ser humano.73

73

Na Fundao CASA-SP (antiga Febem), foi-me relatado por profissionais que atuavam em unidades de
internao na dcada de 1980 a dificuldade em trabalhar com crianas e adolescentes em situao de rua.
Em casos extremos, depararam-se com crianas e adolescentes que desconheciam o uso de torneiras e
escovas de dentes. Tambm no relato de d. Ruth houve referncia a um adolescente que nunca tinha
tomado banho de chuveiro e ao empenho do casal que passou a acompanh-lo na medida de liberdade
assistida para que conseguisse tomar banho de chuveiro e vestir roupas novas para fazer uma entrevista de
emprego. Embora extremos, esses relatos exemplificam, juntamente com a descrio feita por d. Ruth de

89

As condies da moradia e de vida do primeiro adolescente que visitou

marcaram-na de tal forma que ela atribui a essa visita a razo pela qual foi buscar
alternativas junto s aes sociais da Igreja Catlica. D. Ruth militava na Igreja havia
algum tempo e disse ter recebido, na ocasio, um boletim da Pastoral Familiar no qual
era externada a inteno de trabalhar com os menores carentes. Buscou, ento,
participar das articulaes desse trabalho e colocar em pauta a situao que havia
encontrado como uma linha de ao junto aos adolescentes pobres da cidade e que
estavam em medida de liberdade vigiada.
Segundo d. Ruth, dom Luciano Mendes de Almeida, na poca bispo auxiliar da
Arquidiocese de So Paulo, foi um dos grandes articulares do trabalho com esses
adolescentes e, posteriormente, da criao da Pastoral do Menor. Foi dom Luciano o
responsvel pela organizao, junto aos membros da Pastoral Familiar, da primeira
reunio em que foi apresentada a proposta de trabalho junto aos adolescentes em
liberdade vigiada. Segundo d. Ruth, a reunio foi marcada na Cria Metropolitana, na
Avenida Higienpolis, porm, a sala da Cria no comportou o nmero de interessados
no trabalho, sendo a reunio transferida para o salo do Colgio Sion, que fica ao lado.
Ao final da reunio, 80 casais ficaram para desenvolver o novo trabalho.
A reunio no Colgio Sion foi o ato inaugural coletivo em que esses casais da
Pastoral Familiar decidiram comprometer-se com o trabalho junto aos adolescentes em
cumprimento da ento chamada liberdade vigiada. Havia, por certo, um forte elemento
religioso que os motivava a participar, sendo d. Luciano conhecido na Igreja Catlica
pela atuao junto aos pobres. Havia um sentido de misso, de fazer um trabalho
missionrio, como d. Ruth me disse no incio de sua entrevista. Mas havia tambm um
fazer coletivo, a proposta de uma ao coletiva para mudar a realidade em que viviam
aqueles adolescentes.
Antes de iniciarem, os casais passaram por uma preparao de quase um ano,
incluindo visitas s unidades da Febem-SP. Enfim, em 1977, comearam a orientao
dos adolescentes e suas famlias, tendo a liberdade assistida comunitria atendido 82
adolescentes no primeiro ano. Segundo d. Ruth, a Pastoral do Menor comeou com
esses casais da Pastoral Familiar e demais envolvidos nessa experincia que depois veio

sua primeira visita domiciliar, o que ela entende como misria e indigncia, condies de vida que
desumanizam.

90

a ser conhecida como primeira de liberdade assistida comunitria. Em termos

operacionais, os casais estavam organizados em nove ncleos para atendimento aos
adolescentes da regio sul, sendo feitas vrias reunies ao longo de cada ms a fim de
que o trabalho tivesse acompanhamento tcnico, do qual d. Ruth participava. Para ela,
um dos desafios iniciais era a elaborao dos relatrios ao juiz de menores, tendo ela
ensinado-os a produzir tais relatrios.
Havia outros desafios, mais complexos, porque se referiam ao estabelecimento e
s dinmicas da relao entre os casais orientadores e os adolescentes. Um deles era
romper o estranhamento e a desconfiana dos adolescentes, tendo havido aqueles que
perguntavam aos casais quanto estavam ganhando para ir periferia fedida. O
trabalho, porm, era voluntrio. Outro desafio era a reincidncia, isto , o novo
envolvimento dos adolescentes com atos infracionais durante o processo de orientao.
Segundo d. Ruth, esse era um tema tratado na capacitao dos casais, os quais deveriam,
segundo ela, acostumar-se ao fracasso. Explicava-lhes que os adolescentes so como
os filhos da gente; s vezes, eles vo cair, mas temos que nos acostumar e perdoar.
Acostumar-se com o fracasso, contudo, no era acomodar-se a ele. O trabalho de
orientao deveria continuar, pois A misso no tem fim. enquanto precisar. Nesse
sentido, d. Ruth salientou que os orientadores precisavam estar disponveis para atender
ao adolescente e que este precisava ter contato com seus orientadores.
Quanto ao contedo da orientao dos casais aos adolescentes e suas famlias,
ele estava relacionado a experincias de vida e saberes prticos sobre o mundo social,
isto , a formas de conhecer e agir no cotidiano que no se encontravam sistematizadas
em manuais e guias.74 Segundo d. Ruth, o casal era apresentado ao adolescente como
amigo da famlia, o qual o ajudaria a encontrar um emprego, voltar para a escola, usar o
posto de sade e orient-lo, bem como sua famlia, a usar os recursos da
comunidade.75 Na percepo de d. Ruth, o envolvimento de casais como orientadores
era fundamental, pois eles traziam consigo saberes e experincias adquiridas em sua
vida prtica enquanto pais e mes de famlia. Segundo ela, eles tinham lembranas que
os jovens no tm. Alm disso, o ponto alto da presena dos casais era, na sua opinio,

74

A partir das primeiras experincias da liberdade assistida comunitria, a Pastoral do Menor elaborou
posteriormente um manual de operacionalizao da liberdade assistida.
75
Parte do trabalho consistia, justamente, em fazer um levantamento desses recursos.

91

mostrar para as famlias dos adolescentes que eles tambm tinham problemas com os
filhos.
Por certo, havia uma dimenso filantrpica no trabalho dos casais, no sentido de
caridade religiosa para com os desvalidos, pois suas aes tambm envolviam a
obteno de doaes de roupas, eletrodomsticos e outros itens que minimizassem os
impactos mais imediatos da condio social dos adolescentes sem que isso promovesse
mudanas mais profundas e durveis nessa condio. Existia, tambm, o empenho na
obteno de trabalho para os adolescentes, acreditando-se que esse traria melhoras na
renda familiar e por isso poderia alterar sua condio de vida. A busca de emprego,
segundo d. Ruth, requeria discrio junto aos empregadores, a fim de evitar que o
adolescente sofresse o estigma de ser menino da Febem.
Havia tambm elementos desse trabalho junto aos adolescentes e suas famlias
que lanavam as bases para a ao poltica. Conhecer os recursos e servios disponveis
na comunidade em que as famlias estavam inseridas requeria o levantamento desses
recursos e servios, o que explicitava seus limites face aos desafios que a pobreza
urbana impunha. Assim, para que a interveno junto aos adolescentes e suas famlias
pudesse mudar a situao em que viviam, tornava-se cada vez mais necessrio aos
orientadores intervir tambm no mundo pblico, articular os servios existentes em
redes, reivindicar a criao de novos servios e a ampliao dos recursos. Nesse sentido,
a ao social posta em curso na liberdade assistida comunitria no final da dcada de
1970, era, ao mesmo tempo, filantrpica e poltica, invertendo o vetor da assistncia
social de uma passividade diante da benevolncia do Estado e das entidades
assistenciais para o ativismo da reivindicao pelos servios de assistncia.
A ao social filantrpica e poltica uma ao que tem, ao mesmo tempo,
elementos despolizantes e politizantes era o paradoxo que caracterizava as aes
sociais da Igreja Catlica vinculadas ao iderio da teologia da libertao. Como aponta
Leilah Landim (1993), esse iderio realizava certa aproximao entre o cristianismo
catlico e algumas correntes marxistas. Os setores da Igreja cujas aes emanavam
desse iderio e que estavam mobilizados nas pastorais e Comunidades Eclesiais de Base
uniam o pensamento teolgico cincia leiga, realizando, segundo Antonio Flvio
Pierucci, Cndico Procpio Ferreira de Camargo e Ruth Cardoso,

92
a passagem do diagnstico objetivo da realidade ao com fundamento moral.
Feita a fuso, o finalismo presente em algumas teorias sociolgicas fundiu-se
facilmente com as utopias religiosas (PIERUCCI, CAMARGO e CARDOSO Apud
LANDIM, 1993, p. 120).

O trabalho junto aos pobres e as prticas polticas de reivindicao e

mobilizao seriam convertidos, na dcada de 1980, em movimentos de defesa de
direitos (cf. LANDIM, 1993). Difundia-se, nesses movimentos, um ideal igualitrio
baseado na igualdade de direitos o qual, adentrando o campo dos discursos e prticas
sobre a infncia e a adolescncia pobres, instaurava a possibilidade, at ento indita, de
reconhecimento dos adolescentes pobres autores de ato infracional enquanto sujeitos de
direitos e de sua constituio enquanto cidados.
Entre a filantropia e a poltica, a experincia pioneira da liberdade assistida
trazia tambm a questo da comunidade. O estabelecimento de vnculos e relaes de
carter comunitrio entre indivduos de trajetrias e origens sociais diferentes era a
condio primria para que os casais pudessem fazer a mediao entre o adolescente,
sua famlia, os recursos e servios comunitrios, e a insero no mundo do trabalho. Na
entrevista, d. Ruth destacou reiteradamente os relatos dos casais, dos adolescentes e de
suas famlias sobre as transformaes que essa experincia tinha gerado em suas vidas
no sentido de conhecimento e reconhecimento do outro e de estabelecimento de relaes
de cooperao e ajuda. Em 1987, no auge de um dos ciclos de rebelies na Febem-SP,
os casais apresentaram seus relatos para a Campanha da Fraternidade da Confederao
Nacional dos Bispos do Brasil CNBB, que naquele ano tinha como tema o menor.76
O estabelecimento de vnculos e relaes de carter comunitrio entre indivduos
de trajetrias e origens sociais diferentes exigia dos casais orientadores, nas palavras de
d. Ruth, dedicao ao trabalho, percebendo-o como misso e no tarefa a ser feita.
A dedicao implicava que os casais deveriam ter um determinado perfil, comum
queles cujo trabalho na rea social se originava nas comunidades eclesiais, que
envolvia a disposio em transitar, continuada e permanentemente, em meios sociais
diversos dos da sua origem (LANDIM, 2002, p. 226). Nesse sentido, os casais
orientadores dispunham-se a transitar na pobreza para estabelecer vnculos com os

76

Para temas e lemas das Campanhas da Fraternidade da CNBB, consultar www.cnbb.org.br.

93

adolescentes e suas famlias e possibilitar, assim, a mediao entre eles o mundo social
e poltico.77
Na dcada de 1980, a experincia da LAC se espalhou para outras regies da
cidade e se diversificou, movimento que contou, segundo d. Ruth, com o apoio da
cpula da Febem-SP,78 da Igreja Catlica e da comunidade. Foi entre 1984 e 1986,
durante a gesto de Maria Igns Bierrenbach na presidncia da Febem-SP, que houve o
investimento na criao de postos regionalizados de atendimento da liberdade assistida,
ampliando esse atendimento e aproximando-o das organizaes locais da sociedade
civil. Sobre o apoio dessas organizaes, d. Ruth foi enftica, pois a liberdade assistida
tem que ser comunitria. A comunidade tem que se envolver.
O termo comunidade apresenta um duplo sentido em sua fala. Tratava-se, ora,
da comunidade eclesial, a qual, inserida no iderio da teologia da libertao, alimentava
o imaginrio de igualdade. Foi esse sentido de comunidade eclesial que conferiu, em um
primeiro momento, o carter comunitrio da experincia de liberdade assistida relatada
por d. Ruth. Mas tratava-se tambm, em um segundo momento, da comunidade de
origem do adolescente, estabelecida por critrios de proximididade geogrfica e onde
deveriam estar os recursos e os servios que, acionados, contribuiriam para a mudana
que a interveno da liberdade assistida pretendia gerar na vida desse adolescente.
Enfim, o contexto de investimento na liberdade assistida, que permitiu a
ampliao e diversificao das experincias de liberdade assistida comunitria na
cidade, era caracterizado, na dimenso poltica, pela redemocratizao e a emergncia
dos movimentos de defesa de direitos humanos. A dcada de 1980 foi marcada por essa
efervescncia poltica, que fortalecia e legitimava as resistncias e contraposies em
relao tendncia conservadora, tanto no campo dos discursos e prticas sobre a
infncia e a adolescncia pobres quando em outros campos da vida social. Era um
momento de retrao da tendncia conservadora no qual os atores dos movimentos de
77

A essencialidade do vnculo entre o orientador social e o adolescente para que se estabelea a mediao
desse com outras dimenses da vida social que no o mundo do crime foi analisada por Gabriel de
Santis Feltran (2008) em sua tese de doutorado, a qual apresenta relatos da liberdade assistida comunitria
do Centro de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente Cedeca Sapopemba. A meu ver, a
associao entre vnculo e mediao o que une as diferentes experincias de liberdade assistida
comunitria originadas da experincia pioneira de 1977.
78
D. Ruth referiu-se, na entrevista, a Maria Cecilia Ziliotto e Maria Igns Bierrenbach, sendo que ambas
atuaram na cpula da Febem-SP na dcada de 1980. Bierrenbach escreveu o relato de sua experincia
como presidente da Febem-SP entre os anos de 1983 e 1986, durante o governo de Andr Franco
Montoro (1983-1987). Cf. BIERRENBACH, 1987.

94

defesa de direitos buscavam instaurar, no discurso formal da lei, novos termos que,
acreditavam, passariam a reorganizar a vida social. Os movimentos de defesa dos
direitos de crianas e adolescentes, dos quais a Pastoral do Menor fazia parte, buscavam
formular um novo discurso jurdico uma nova doutrina, cujos princpios
compactuassem com as vivncias e experincias de suas prticas polticas de defesa de
direitos.
A nova doutrina, conhecida posteriormente como da proteo integral, resultaria
da articulao entre as prticas e relaes desses movimentos com organismos
internacionais. Como aponta Leilah Landim (2002), os movimentos da dcada de 1980,
que dariam origem s chamadas organizaes no-governamentais ONG brasileiras,
tinham em comum tanto a vinculao s prticas polticas de base consolidadas pelas
pastorais e CEB, as quais se estabeleciam e se articulavam em redes horizontais, quanto
a aproximao e associao com os organismos internacionais que atuavam no pas
desde a dcada de 1960.
Nesse sentido, as discusses em torno da formulao da doutrina da proteo
integral junto Organizao das Naes Unidas ONU foram acompanhadas
presencialmente por representantes desses movimentos. Segundo Ruth Pistori, Dom
Hlder Cmara, na poca arcebispo emrito da Arquidiocese de Olinda e Recife,79
participou da delegao brasileira na Conveno dos Direitos da Criana da ONU,
realizada em 1989, o que ilustra como se dava a rpida circulao da doutrina da
proteo integral entre dos movimentos de defesa dos direitos das crianas e dos
adolescentes. Essa doutrina traduzia, para o nvel dos discursos sobre a infncia e a
adolescncia pobres, o que prticas inovadoras como a liberdade assistida comunitria
vinham construindo desde o final da dcada de 1970: o reconhecimento de crianas e
adolescentes pobres como indivduos e sujeitos de direitos.

79

Dom Hlder Cmara, falecido em 1999, teve uma trajetria na Igreja profundamente marcada por seu
envolvimento com a teologia da libertao, o trabalho junto aos pobres, a luta a favor dos direitos
humanos e a resistncia Ditadura Militar, o que lhe rendeu a alcunha de bispo vermelho. Foi bispo
auxiliar no Rio de Janeiro, tendo coordenado, em 1963, o grupo de trabalho da Ao Social
Arquidiocesana ASA que elaborou a proposta de substituio do Servio de Assistncia ao Menor
SAM, no Rio de Janeiro. Em 1964, foi enviado para a assumir a Arquidiocese de Olinda e Recife.

95

O encontro da Liberdade Assistida Comunitria com a proteo integral:

a formao de indivduos e cidados
A doutrina da proteo integral da ONU tem como documento fundante a
primeira Declarao dos Direitos da Criana, de 1924, na qual se afirmava a
necessidade de proteo especial a crianas e adolescentes devido a sua imaturidade
fsica e mental. A necessidade de cuidados e assistncia especiais infncia foi
retomada na Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, e aprofundada na
segunda Declarao dos Direitos da Criana, de 1959, a qual estabeleceu dez princpios.
O primeiro princpio refere-se no-discriminao e igualdade de direitos,
assegurando a todas as crianas os direitos previstos na declarao:80
PRINCPIO 1
A criana gozar todos os direitos enunciados nesta Declarao. Todas as crianas,
absolutamente sem qualquer exceo, sero credoras destes direitos, sem distino
ou discriminao por motivo de raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio poltica ou
de outra natureza, origem nacional ou social, riqueza, nascimento ou qualquer outra
condio, quer sua ou de sua famlia. (Declarao dos Direitos da Criana, ONU,
1959).

nesse princpio que se estabelece a condio bsica de crianas e adolescentes

enquanto sujeitos de direitos, a qual comps, posteriormente, a legislao brasileira. J
o segundo princpio reafirma a necessidade de proteo de crianas e adolescentes a fim
de assegurar seu desenvolvimento:
PRINCPIO 2
A criana gozar de proteo social e ser-lhe-o proporcionadas oportunidade e
facilidades, por lei e por outros meios, a fim de lhe facultar o desenvolvimento
fsico, mental, moral, espiritual e social, de forma sadia e normal, em condies de
liberdade e dignidade. Na instituio das leis visando este objetivo levar-se-o em
conta sobretudo, os melhores interesses da criana. (Declarao dos Direitos da
Criana, ONU, 1959).

80

Embora a Declarao dos Direitos da Criana no faa meno direta ao termo adolescente, deve-se
ressaltar que a diferenciao entre crianas e adolescentes mais caracterstica do Brasil, principalmente
aps a promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente, o qual estabelece no Art. 2 a faixa etria
de zero a 12 anos para crianas e de 12 a 18 anos para adolescentes. Na ONU, por sua vez, adota-se
frequentemente a terminologia criana para todos os indivduos com idade inferior a 18 anos (ver
Conveno dos Direitos da Criana, ONU, 1989).

96

O terceiro princpio trata do direito a um nome e a uma nacionalidade e pode ser

entendido como uma garantia formal de pertencimento nao, uma vez que o direito
nacionalidade a manifestao formal desse pertencimento. Alm disso, crianas e
adolescentes tambm tiveram assegurados seus direitos sociais na Declarao de 1959,
como pode ser observado nos princpios que tratam da previdncia social, da sade e da
educao:
PRINCPIO 4
A criana gozar os benefcios da previdncia social. Ter direito a crescer e criarse com sade; para isto, tanto criana como me, sero proporcionados
cuidados e proteo especial, inclusive adequados cuidados pr e ps-natais. A
criana ter direito a alimentao, recreao e assistncia mdica adequadas.
(...)
PRINCPIO 7
A criana ter direito a receber educao, que ser gratuita e compulsria pelo
menos no grau primrio.
Ser-lhe- propiciada uma educao capaz de promover a sua cultura geral e
capacit-la a, em condies de iguais oportunidades, desenvolver as suas aptides,
sua capacidade de emitir juzo e seu senso de responsabilidade moral e social, e a
tornar-se um membro til da sociedade.
Os melhores interesses da criana sero a diretriz a nortear os responsveis pela sua
educao e orientao; esta responsabilidade cabe, em primeiro lugar, aos pais.
A criana ter ampla oportunidade para brincar e divertir-se, visando os propsitos
mesmos da sua educao; a sociedade e as autoridades pblicas empenhar-se-o
em promover o gozo deste direito.
PRINCPIO 8
A criana figurar, em quaisquer circunstncias, entre os primeiros a receber
proteo e socorro. (Declarao dos Direitos da Criana, ONU, 1959).

No que se refere educao formal, nota-se que foram considerados diversos

aspectos, desde a promoo da cultura, passando pela equalizao de oportunidades, o
desenvolvimento de aptides, a capacidade de opinar e o senso de responsabilidade,
para, enfim, tornar-se um membro til sociedade. Desses, a capacidade de opinar ou
emitir um juzo e o senso de responsabilidade moral e social so aqueles que mais
aproximavam a proposta da educao formal possibilidade de participao na
dimenso poltica da sociedade, uma vez que o exerccio pleno da cidadania requer,
para alm da garantia formal de direitos, a capacidade de tomar decises e agir
coletivamente.81 No entanto, a Declarao dos Direitos da Criana ainda no previa
mecanimos que objetivassem essa participao.

81

Retornarei a essa questo mais adiante neste captulo, quando tratar das conceituaes sobre a formao
do indivduo e do cidado.

97

Nos princpios citados acima e tambm no sexto princpio, afirma-se a

preferncia por manter a criana e o adolescente sob os cuidados e responsabilidade dos
pais, sendo classificadas como excepcionais as situaes em que h o afastamento ou a
ruptura da convivncia. Nesses casos, caberia sociedade e s autoridades pblicas
providenciarem cuidados especiais os quais tambm so indicados para os casos em que
a famlia no tenha meios adequados para sua sobrevivncia, principalmente quando se
tratar de famlias numerosas. O quinto princpio reafirma a necessidade de cuidados,
tratamento e educao para as crianas portadoras de necessidades especiais.
O nono princpio, que trata da proteo contra negligncia, crueldade e
explorao, tambm se refere regulamentao do trabalho infanto-juvenil, o qual deve
ser permitido somente se no houver prejuzo sade, educao e ao desenvolvimento
da criana e do adolescente:
PRINCPIO 9
A criana gozar proteo contra quaisquer formas de negligncia, crueldade e
explorao. No ser jamais objeto de trfico, sob qualquer forma.
No ser permitido criana empregar-se antes da idade mnima conveniente; de
nenhuma forma ser levada a ou ser-lhe- permitido empenhar-se em qualquer
ocupao ou emprego que lhe prejudique a sade ou a educao ou que interfira em
seu desenvolvimento fsico, mental ou moral. (Declarao dos Direitos da
Criana, ONU, 1959).

O dcimo e ltimo princpio retoma o tema da discriminao e busca assegurar o

direito de proteo da infncia contra atos que possam suscitar discriminao de
qualquer natureza.
Os princpios de 1959 foram reafirmados trinta anos depois na Conveno das
Naes Unidas sobre os Direitos da Criana. Nela foi assegurado o direito de crianas e
adolescentes a terem direitos, bem como a proteo e cuidado visando seu bem-estar
(conhecido como princpio do melhor interesse da criana) e o acesso a direitos sociais
(sade, previdncia social, educao). Tambm esto presentes o direito convivncia
familiar, que aparece em diversos artigos da Conveno, principalmente como dever do
Estado em respeitar os direitos e responsabilidades dos pais, bem como de apoi-los na
tarefa de criao dos filhos, alm do direito a ter nome e nacionalidade. Todos eles
devem ser preservados, uma vez que manter os aspectos considerados bsicos de sua
identidade direito da criana e do adolescente. Somente em casos excepcionais, o

98

direito ao convvio familiar pode ser suspenso, principalmente quando houver maustratos perpetrados pelos pais, parentes ou responsveis, devendo o Estado, nesses casos,
retir-la do convvio familiar, intervindo segundo o princpio do melhor interesse da
criana.
A figura do Estado um dos elementos da doutrina da proteo integral que
passaram a ser explicitados na Conveno sobre os Direitos da Criana e que a
distinguem da Declarao dos Direitos da Criana. Enquanto nesta o termo Estado
sequer mencionado, na Conveno, os Estados Partes ou Estados Membros esto
presentes em quase todos os artigos, os quais se ocupam em definir seus deveres em
relao ao reconhecimento, promoo e proteo dos direitos de crianas e
adolescentes.
Outra distino em relao Declarao dos Direitos da Criana a maior
problematizao da adolescncia. J o primeiro artigo da Conveno define que o termo
criana se refere a todos os indivduos com idade inferior a 18 anos, deixando clara a
incluso dos adolescentes enquanto sujeitos dos direitos previstos na Conveno. Outra
questo que, a meu ver, tambm revela essa maior problematizao a incluso do tema
da administrao da justia da infncia e da juventude, que estava ausente na
Declarao dos Direitos da Criana. Esse tema j vinha sendo debatido anteriormente na
ONU, sendo adotadas pela Assemblia Geral as Regras Mnimas das Naes Unidades
para a Administrao da Justia da Infncia e da Juventude, conhecidas como Regras de
Beijing, em 1985. Nestas encontram-se estabelecidos os princpios do direito ao devido
processo legal e de excepcionalidade e brevidade da medida de privao de liberdade,
quando aplicada a adolescentes autores de ato infracional. O princpio de
excepcionalidade prev a internao como ltimo recurso, sendo prefervel a adoo de
outras medidas, dentre as quais a liberdade assistida:
18. Pluralidade das medidas aplicveis
18.1 Uma ampla variedade de medidas deve estar disposio da autoridade
competente, permitindo a flexibilidade e evitando ao mximo a institucionalizao.
Tais medidas, que podem algumas vezes ser aplicadas simultaneamente, incluem:
a) determinaes de assistncia, orientao e superviso;
b) liberdade assistida;
c) prestao de servios comunidade;
d) multas, indenizaes e restituies;
e) determinao de tratamento institucional ou outras formas de tratamento;
f) determinao de participar em sesses de grupo e atividades similares;
g) determinao de colocao em lar substituto, centro de convivncia ou outros
estabelecimentos educativos;

99
h) outras determinaes pertinentes.
(...)
19. Carter excepcional da institucionalizao
19.1 A internao de um jovem em uma instituio ser sempre uma medida de
ltimo recurso e pelo mais breve perodo possvel. (Regras Mnimas das Naes
Unidas para Administrao da Justia da Infncia e da Juventude, ONU, 1985,
grifo meu).82

O princpio de brevidade significa que a internao deve durar o menor tempo

possvel, uma vez que a internao prolongada pode vir a causar danos na formao das
individualidades dos adolescentes. Alm disso, as Regras de Beijing indicam a
progresso do regime de internao para a chamada liberdade condicional, a qual
consiste na assistncia e superviso por meio de um funcionrio designado e o apoio da
comunidade, aproximando-se da definio de liberdade assistida.
Esses princpios, estabalecidos em 1985 nas Regras de Beijing, foram
incorporados Conveno sobre os Direitos da Criana, a qual, porm, tem um
posicionamento diferente delas em relao educao e profissionalizao dos
adolescentes. Embora a Conveno preveja o estmulo ao desenvolvimento do ensino
secundrio em suas diferentes formas, incluindo o ensino profissionalizante, ela define
como objetivos da educao:
ARTIGO 29
1. Os Estados Partes reconhecem que a educao da criana dever estar orientada
no sentido de:
a) desenvolver a personalidade, as aptides e a capacidade mental e fsica da
criana em todo o seu potencial;
b) imbuir na criana o respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais,
bem como aos princpios consagrados na Carta das Naes Unidas;
c) imbuir na criana o respeito aos seus pais, sua prpria identidade cultural, ao
seu idioma e seus valores, aos valores nacionais do pas em que reside, aos do
eventual pas de origem, e aos das civilizaes diferentes da sua;
d) preparar a criana para assumir uma vida responsvel numa sociedade livre, com
esprito de compreenso, paz, tolerncia, igualdade de sexos e amizade entre todos
os povos, grupos tnicos, nacionais e religiosos e pessoas de origem indgena;
e) imbuir na criana o respeito ao meio ambiente. (Conveno das Naes Unidas
sobre os Direitos da Criana, ONU, 1989).

82

Nas Regras de Beijing, o jovem definido como toda criana ou adolescente que, de acordo com o
sistema jurdico respectivo, pode responder por uma infrao de forma diferente do adulto (Regras
Mnimas das Naes Unidas para Administrao da Justia da Infncia e da Juventude, ONU, 1985).

100

Conforme exposto acima, a tnica da educao formal na Conveno sobre os

Direitos da Criana no est em seu aspecto instrumental de transmisso de subsdios
tcnicos para o exerccio do trabalho, mas na possibilidade de desenvolvimento das
potencialidades dos indivduos, de respeito aos direitos humanos e s liberdades
fundamentais, de aquisio de valores referentes identidade cultural e nacional, de
tolerncia s diferenas culturais, tnicas e religiosas e de respeito ao meio ambiente. A
educao formal, tal como definida na Conveno, no pensada a partir da formao
de indivduos produtivos e teis no aspecto econmico. Pelo contrrio, h preocupao
em incentivar os Estados Partes a criarem mecanismos que evitem o ingresso precoce
na produo e no mundo do trabalho:
ARTIGO 32
1. Os Estados Partes reconhecem o direito da criana de estar protegida contra a
explorao econmica e contra o desempenho de qualquer trabalho que possa ser
perigoso ou interferir em sua educao, ou que seja nocivo para sua sade ou para
seu desenvolvimento fsico, mental, espiritual, moral ou social.
2. Os Estados Partes adotaro medidas legislativas, administrativas, sociais e
educacionais com vistas a assegurar a aplicao do presente Artigo. Com tal
propsito, e levando em considerao as disposies pertinentes de outros
instrumentos internacionais, os Estados Partes, devero, em particular:
a) estabelecer uma idade ou idades mnimas para a admisso em empregos;
b) estabelecer regulamentao apropriada relativa a horrios e condies de
emprego;
c) estabelecer penalidades ou outras sanes apropriadas a fim de assegurar o
cumprimento efetivo do presente Artigo. (Conveno das Naes Unidas sobre os
Direitos da Criana, ONU, 1989).

Nas Regras de Beijing, por outro lado, admitida a profissionalizao dos

adolescentes autores de ato infracional, principalmente quando inseridos no tratamento
em meio aberto:
24. Prestao da assistncia necessria
24.1 Procurar-se- proporcionar aos jovens, em todas as etapas dos procedimentos,
assistncia em termos de alojamento, ensino e capacitao profissional, emprego
ou qualquer outra forma de assistncia til e prtica para facilitar o processo de
reabilitao. (Regras Mnimas das Naes Unidas para Administrao da Justia
da Infncia e da Juventude, ONU, 1985).

Nesse sentido, na promoo do chamado processo de reabilitao de

adolescentes que se envolveram com atos ilcitos, so considerados vlidos a
capacitao profissional e o emprego.

101

Em outro documento que tambm compe o conjunto de normativas da doutrina

da proteo integral da ONU as Diretrizes das Naes Unidas para a Preveno da
Delinquncia Juvenil,83 conhecidas como Diretrizes de Riad, de 1988 , a capacitao
profissional e o ingresso no mundo do trabalho aparecem como formas de prevenir o
envolvimento com atos ilcitos. A quarta parte dessas Diretrizes dedicada aos
chamados processos de socializao e estabelece como polticas de preveno da
delinquncia juvenil aquelas que favoream a socializao e a integrao por meio da
famlia, da comunidade, dos grupos de jovens, da escola e tambm da formao
profissional e do trabalho.84 No entanto, a insero precoce no mundo do trabalho no
constitui foco da ao preventiva, uma vez que as Diretrizes de Riad priorizam a
promoo do bem-estar da famlia, o acesso de todos os jovens ao ensino pblico e o
estabelecimento de servios e programas de carter comunitrio. Sobre a promoo do
bem-estar familiar, as Diretrizes indicam a criao de programas de assistncia quando
necessrio. O ensino pblico, por sua vez, no se retringe formao profissional, mas
deve dedicar-se tambm, segundo essas Diretrizes, ao ensino de valores culturais
prprios ao pas de origem e dos direitos humanos e liberdades fundamentais, ao
desenvolvimento das aptides e potencialidades, ao respeito diferena, e
participao ativa dos jovens no processo educativo. Enfim, o estabelecimento de
servios e programas de carter comunitrio deve responder s necessidades, aos
interesses e s inquietudes especiais dos jovens e oferecer, a eles e suas famlias,
assessoria e orientao adequadas (Diretrizes das Naes Unidas para a Preveno da
Delinquncia Juvenil, ONU, 1988).
De modo geral, as Diretrizes de Riad reforam a atuao da comunidade na
promoo de aes que previnam o envolvimento de adolescentes com atos ilcitos,
enquanto a Conveno sobre os Direitos da Criana enfatiza a figura do Estado na
promoo e proteo de seus direitos. Em comum, ambas reafirmam os princpios de
brevidade e excepcionalidade na internao em instituies pblicas; de manuteno da
convivncia familiar, sempre que possvel; de busca do bem-estar dos adolescentes; e,
enfim, de sua afirmao enquanto sujeitos de direitos. H, tambm, nas duas
83

Cabe descatar, como normativas internacionais que tambm subsidiam a doutrina da proteo integral,
as Regras Mnimas das Naes Unidas para Jovens Privados de Liberdade e a Declarao Mundial sobre
a Sobrevivncia, a Proteo e o Desenvolvimento da Criana nos Anos 90, ambas de 1990. Ver ONU,
1990a e 1990b.
84
Uma das sees das Diretrizes de Riad tem como ttulo a expresso Processos de Socializao e
aborda os temas da famlia, educao, comunidade e meios de comunicao. Ver Diretrizes das Naes
Unidas para a Preveno da Delinquncia Juvenil, ONU, 1988

102

normativas, a previso de participao ativa dos adolescentes, no somente no processo

educativo formal, mas em diversas instncias da vida social. Nas Diretrizes de Riad, por
exemplo, prope-se a criao de organizaes juvenis a fim de criar espaos de
participao de adolescentes nos assuntos comunitrios, entendendo-se que essa
participao contribui preventivamente para o no envolvimento com atos ilcitos. J na
Conveno sobre os Direitos da Criana, so assegurados o direito de crianas e
adolescentes expressarem sua opinio e t-la considerada em qualquer assunto que os
afete; o direito liberdade de pensamento, conscincia e religio; e a liberdade de
associao, isto , o direito de se encontrarem com outros e participarem ou fundarem
associaes.
O direito de participar e de expressar-se em assuntos comunitrios, educativos e
outros que os afetem diretamente prope a insero de crianas e adolescentes como
atores na dimenso poltica. Embora no lhes seja concedida a possibilidade de tomar
decises, cabendo s famlias, comunidade e ao Estado agirem em seu melhor
interesse e assegurarem seu bem-estar, -lhes garantido o direito de participarem dos
processos de discusso e deliberao e de expressarem suas opinies. Em documento
posterior da ONU o relatrio Um Mundo para as Crianas, de 2002 , essa
participao infanto-juvenil aparece entre os dez princpios de proteo e bem-estar de
crianas e adolescentes, ressaltando que devem ser levadas em conta sua idade e
maturidade.85
O conjunto de direitos assegurados nos documentos internacionais que compem
a doutrina da proteo integral confere a crianas e adolescentes o status de cidados,
no obstante os limites traados para o exerccio de sua cidadania face condio
peculiar de desenvolvimento em que se encontram. O pertencimento a uma nao, com
o direito identidade nacional e cultural, o direito de participar e de expressar-se em
esferas decisrias sobre assuntos que os afetem e o direito a ter direitos constituem
princpios da doutrina da proteo integral que apontam para o investimento na
promoo da cidadania desde a infncia.
Esse investimento vinha ao encontro dos movimentos brasileiros e paulistas de
defesa dos direitos de crianas e adolescentes pobres aqui representados pela Pastoral

85

Ver o Relatrio Um Mundo para as Crianas, apresentado na Sesso Especial da Assemblia Geral das
Naes Unidas sobre a Criana, em 2002.

103

do Menor de So Paulo , os quais tinham, no final da dcada de 1980, um contexto

favorvel para promover mudanas na forma como eram tratados na legislao e
tambm na economia das intervenes punitivas. Adotada pela legislao brasileira a
partir da Constituio de 1988, a doutrina da proteo integral encontrou respaldo
nesses movimentos, que no somente aderiram a seus princpios como tambm tinham,
naquele momento histrico, fora poltica para inclu-los na legislao.
O Estatuto da Criana e do Adolescente, promulgado em 1990, veio a reproduzir
quase literalmente diversos trechos das normativas internacionais citadas acima,
transformando o Brasil em um dos laboratrios de avaliao da operacionalidade prtica
dessa doutrina.86 Dentre os princpios adotados pela legislao nacional, destaca-se o
reconhecimento de crianas e adolescentes como sujeitos de direitos, ainda que sejam
definidos, ao mesmo tempo, como pessoas em situao de desenvolvimento:
Art. 3 A criana e o adolescente gozam de todos os direitos fundamentais
inerentes pessoa humana, sem prejuzo da proteo integral de que trata esta Lei,
assegurando-se-lhes, por lei ou por outros meios, todas as oportunidades e
facilidades, a fim de lhes facultar o desenvolvimento fsico, mental, moral,
espiritual e social, em condies de liberdade e de dignidade. (Estatuto da Criana
e do Adolescente, Lei Federal 8.069, 1990).

No Estatuto, como nas normativas internacionais, crianas e adolescentes so

credores de absoluta prioridade na efetivao de seus direitos. Porm, diferentemente da
acentuada importncia do Estado na efetivao desses direitos, tal como proposto na
Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana (1989), o Estatuto enfatiza
a atuao da famlia e, sobretudo, da comunidade e da sociedade, na promoo,
proteo e defesa de direitos. Nesse sentido, est mais prximo das Diretrizes de Riad
(1988), que tratam da preveno do envolvimento com atos infracionais. Cabe ressaltar,
porm, que a nfase na comunidade e na sociedade, no caso do Estatuto, resulta
tambm, e principalmente, do contexto poltico de sua promulgao. O pas estava
saindo de um regime autoritrio e havia a preocupao, por parte dos movimentos de
defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes, em criar mecanismos legais que

86

As normativas internacionais foram elaboradas entre 1985 e 1990, sendo quase imediatamente
anteriores ou contemporneas Constituio Federal e ao Estatuto da Criana e do Adolescente, os quais
se situavam politicamente em uma sociedade em pleno processo de redemocratizao, ou seja, mais
receptiva a propostas e ideais de garantia de direitos e promoo da cidadania.

104

assegurasem espaos de efetiva participao da sociedade civil na promoo, proteo e

defesa de direitos.87
Alm do reconhecimento de crianas e adolescentes como sujeitos de direitos,
est presente no Estatuto o princpio da participao e manifestao de crianas e
adolescentes sobre assuntos que os afetem:
Art. 15. A criana e o adolescente tm direito liberdade, ao respeito e
dignidade como pessoas humanas em processo de desenvolvimento e como sujeitos
de direitos civis, humanos e sociais garantidos na Constituio e nas leis.
Art. 16. O direito liberdade compreende os seguintes aspectos:
I - ir, vir e estar nos logradouros pblicos e espaos comunitrios, ressalvadas as
restries legais;
II - opinio e expresso;
III - crena e culto religioso;
IV - brincar, praticar esportes e divertir-se;
V - participar da vida familiar e comunitria, sem discriminao;
VI - participar da vida poltica, na forma da lei;
VII - buscar refgio, auxlio e orientao. (Estatuto da Criana e do Adolescente,
Lei Federal 8.069, 1990, grifos meus).

Os princpios e direitos presentes no Estatuto apontam para o investimento na

promoo da cidadania desde a infncia, tal como foi observado na doutrina da proteo
integral. No entanto, enquanto nesta a educao formal aparece mais relacionada
promoo de direitos e, portanto, da cidadania, o Estatuto da Criana e do Adolescente
tende a salientar tambm seu aspecto instrumental de qualificao para o trabalho:
Art. 53. A criana e o adolescente tm direito educao, visando ao pleno
desenvolvimento de sua pessoa, preparo para o exerccio da cidadania e
qualificao para o trabalho, assegurando-se-lhes:
I - igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola;
II - direito de ser respeitado por seus educadores;
III - direito de contestar critrios avaliativos, podendo recorrer s instncias
escolares superiores;
IV - direito de organizao e participao em entidades estudantis;
V - acesso escola pblica e gratuita prxima de sua residncia.
(...)
Art. 69. O adolescente tem direito profissionalizao e proteo no trabalho,
observados os seguintes aspectos, entre outros:
I - respeito condio peculiar de pessoa em desenvolvimento;
II - capacitao profissional adequada ao mercado de trabalho. (Estatuto da
Criana e do Adolescente, Lei Federal 8.069, 1990).

87

Retornarei a essa questo no terceiro captulo, quando tratar das reconfiguraes no campo de discursos
e prticas sobre a infncia e a adolescncia pobres aps 1990.

105

H, enfim, um duplo investimento formativo no Estatuto, sendo que o primeiro

se direciona formao de cidados e busca assegurar o ingresso de crianas e
adolescentes, pobres ou no, na dimenso poltica da vida social. O segundo
investimento refere-se formao de indivduos, observada na proposta de
desenvolvimento da pessoa e tambm na preocupao com a qualificao e capacitao
para o trabalho.
Esse duplo investimento impacta a forma como a economia das intervenes
punitivas se constitui a partir do Estatuto. Nesse sentido, as medidas socioeducativas de
internao, semiliberdade e liberdade assistida passam a propor um conjunto de
intervenes que buscam promover a cidadania por meio do acesso a direitos sade,
educao, cultura, esporte, entre outros e tambm atuam sobre o desenvolvimento
pessoal dos adolescentes e buscam inseri-los no mercado de trabalho.
O investimento na formao de mo-de-obra e a insero no mercado de
trabalho, no obstante a precocidade dessa insero, implicam, por um lado, uma
continuidade do Estatuto da Criana e do Adolescente com relao aos Cdigos de
Menores. Nesse sentido, recoloca-se, na economia das intervenes punitivas, a
formao das individualidades dos adolescentes autores de ato infracional por meio do
trabalho e de sua participao na produo material. Trata-se da permanncia da
individualizao produtiva, da produo de indivduos economicamente teis ao
mercado de trabalho.
Contudo, esse mercado apresenta caractersticas diversas daquelas que marcaram
os contextos econmicos dos Cdigos de Menores e tem exigido dos trabalhadores a
ampliao dos anos de estudo, isto , a obteno de credenciais educativas que
qualifiquem sua entrada no mercado formal de trabalho.88 A profissionalizao dos
adolescentes autores de ato infracional, embora proponha promover a qualificao
profissional, volta-se para um pblico cujo perfil caracterizado por poucos anos de
estudo, que raras vezes ultrapassam os nove anos do ensino fundamental (ver SEDH,
2006). Para se adequarem a esse pblico, os cursos oferecidos so de curta durao,
com menor nvel tcnico e que resultam em credenciais educativas menos valorizadas
no mercado formal de trabalho, restrigindo as possibilidades de insero. A contradio
88

A valorizao de credenciais educativas como forma de acesso ao mercado de trabalho um fenmeno

que vem sendo considerado caracterstico do capitalismo na contemporaneidade. Cf. BECK E BECKGERNSHEIM, 2002; CASTELLS, 1999.

106

entre as credenciais educativas efetivamente acessveis aos adolescentes e as exigidas

pelo mercado formal so apenas uma das vrias contradies do mundo trabalho que
vo tensionar as prticas de liberdade assistida ps-Estatuto, como retomarei no quarto
captulo.
Por outro lado, porm, h o investimento no desenvolvimento pessoal desses
adolescentes e na sua formao enquanto cidados. O investimento na formao dos
indivduos para alm do mercado de trabalho baseia-se nos princpios da condio de
pessoa em desenvolvimento e da convivncia familiar e comunitria como elementos da
histria e trajetria de cada adolescente. A partir desses princpios, as prticas de
interveno da internao perdem sua centralidade, uma vez que rompem a convivncia
familiar e comunitria e podem vir a causar danos no desenvolvimento dos adolescentes
face s consequncias da privao de liberdade. Em contrapartida, a liberdade assistida
torna-se valorizada na economia das intervenes punitivas justamente por possibilitar a
manuteno dessa convivncia, ao mesmo tempo em que desloca a interveno sobre o
desenvolvimento pessoal do adolescente de um ambiente fechado para o seu contexto de
origem.
Enfim, o investimento na cidadania dos adolescentes autores de ato infracional
faz com que essa economia passe a incorporar tambm intervenes que promovam ou
protejam seus direitos, marcando uma ruptura inovadora do Estatuto da Criana e do
Adolescente em relao aos Cdigos de Menores. Embora houvesse propostas de
formao de indivduos, concentradas, no primeiro Cdigo de Menores, no problema da
mo-de-obra e que passaram a englobar, no segundo Cdigo, outras dimenses da vida
dos adolescentes tais como suas relaes afetivas e seus vnculos com a famlia e a
comunidade de origem , o que distingue o Estatuto a introduo da formao do
cidado enquanto problema sobre o qual se deve intervir.

107

Socializao e cidadania na liberdade assistida: o duplo sentido poltico

As mudanas na economia das intervenes punitivas sobre os adolescentes
autores de ato infracional, partindo do investimento inicial na dimenso econmica,
ampliando-se posteriormente para a vida familiar e comunitria e, enfim, para a
dimenso poltica, indicam uma tendncia de expanso das intervenes sobre a
socializao desses adolescentes. Nesse sentido, a formalizao da doutrina da proteo
integral no Estatuto da Criana e do Adolescente implica tanto um investimento em sua
individualizao,

operacionalizada

em

intervenes

que

visam

promover

desenvolvimento pessoal, quanto um investimento na constituio de sua cidadania,

pautado no reconhecimento do adolescente enquanto sujeito de direitos.
Mais especificamente, a liberdade assistida prope, em termos legais, intervir na
socializao dos adolescentes por meio da mediao entre estes e as instncias eleitas
para assegurar seu ingresso e permanncia no mundo social da ordem, quais sejam, a
famlia, a escola e o mundo do trabalho. Envolve, para tanto, a efetivao de aes
intencionais, as chamadas intervenes, orientadas para o desenvolvimento pessoal,
social e poltico do adolescente fora do chamado mundo do crime e que buscam
restabelecer suas relaes com a famlia, a escola e o mundo do trabalho como meio
para assegurar esse desenvolvimento. Nesse sentido, aproxima-se de outras medidas
socioeducativas, mais especificamente, da internao e da semiliberdade, uma vez que
estas tambm so formuladas enquanto intervenes na socializao do adolescente
autor de ato infracional que visam promover seu desenvolvimento fora do mundo do
crime. A diferena entre a liberdade assistida e as demais seu carter de interveno
in loco, o qual foi transformado de vigilncia em assistncia a partir do segundo Cdigo
de Menores e de experincias de liberdade assistida comunitria das dcadas de 1970 e
1980, e sistematizado em tipos de prticas posteriormente formalizados no Estatuto da
Criana e do Adolescente, a saber, a promoo social do adolescente e sua famlia; a
escolarizao, a profissionalizao e o ingresso no mundo do trabalho.
Analiticamente, a liberdade assistida, juntamente com a internao e a
semiliberdade, entendida aqui enquanto conjunto de prticas de interveno sobre a
socializao dos adolescentes. Nesse sentido, a liberdade assistida representa um
investimento de poder sobre essa socializao focado em instncias pr-definidas da

108

vida social famlia, escola e mundo do trabalho e que se caracteriza por maior
ramificao e capilaridade que os investimentos realizados pela internao e
semiliberdade. As intervenes in loco, isto , no contexto social de origem do
adolescente fazem da liberdade assistida um investimento que se estende s
capilaridades da vida social como forma de assegurar sua integrao ao mundo ordem.
Esse investimento, cabe ressaltar, d-se tanto de forma repressiva, uma vez que as
intervenes so punitivas e impostas judicialmente, quanto de forma assistencial, por
meio da atuao do orientador social, que operacionaliza o investimento na integrao
ao mundo da ordem: preciso promover socialmente quem no est inserido na ordem
ou que est em suas bordas; deve-se escolarizar quem, supostamente, est fora da
escola; deve-se tambm profissionalizar o adolescente para que possa ser integrado ao
mercado formal de trabalho.
A aliana entre represso e assistncia explicita a eleio dos adolescentes
pobres como alvo e torna legtima a desigualdade na aplicao das intervenes
punitivas da liberdade assistida, recolocando a possibilidade de os adolescentes pobres
virem a tornar-se criminosos adultos enquanto problema central a partir do qual se
organizam essas intervenes. A liberdade assistida naturaliza a pobreza enquanto alvo
da represso ao mesmo tempo em que d a essa ltima uma imagem de assistncia.
Nesse sentido de investimento poltico sobre a socializao dos pobres para
integr-los ao mundo da ordem, a insero do tema da cidadania na liberdade assistida
tende a instrumentaliz-la enquanto acesso formal a direitos. O acesso a direitos sociais
sobretudo, assistncia social e educao garantido formalmente pelas intervenes
punitivas enquanto instrumento de integrao ao mundo da ordem. A cidadania aparece,
assim, reduzida a um valor utilitrio, sendo promovida em sua dimenso formal
porquanto assegure a manuteno da ordem social.89
Porm, h tambm um outro sentido poltico possvel para as intervenes da
liberdade assistida. A introduo da cidadania na economia das intervenes punitivas e
na liberdade assistida deu-se por meio de prticas inovadoras cujas intervenes iam
alm da integrao do adolescente pobre ao mundo da ordem e buscavam sua

89

H diversos exemplos, no campo de discursos e prticas sobre a infncia e a adolescncia pobres e

tambm fora dele, que ilustram essa reduo do acesso a direitos a um valor utilitrio. bastante comum,
por exemplo, o discurso que associa o acesso de crianas e adolescentes pobres escola a uma ao
preventiva contra seu envolvimento com atos infracionais.

109

participao na dimenso poltica dessa ordem. Na experincia da liberdade assistida

comunitria da Pastoral do Menor, as intervenes dos orientadores tinham uma
motivao, ao mesmo tempo, religiosa e poltica, na qual a igualdade era um valor
compartilhado por eles e que possibilitou Pastoral transformar sua experincia em
militncia na defesa dos direitos dos adolescentes.
Nesse segundo sentido, a cidadania mais do que o acesso a direitos, o qual
representa a experincia formal e objetiva da cidadania. tambm resultado de um
processo de subjetivao a partir do qual os indivduos aderem a valores que conferem
sentido a essa experincia.
Enfim, com a doutrina da proteo integral, abre-se um novo debate sobre a
dimenso poltica no processo de socializao dos pobres, assegurando aos adolescentes
o direito a terem direitos.
Ambos os sentidos polticos da cidadania, seja na sua leitura instrumental de
acesso formal a direitos, seja na sua leitura de exerccio pleno por meio da associao
entre acesso a direitos e adeso aos valores de igualdade e liberdade, esto presentes no
Estatuto da Criana e do Adolescente e podem ser transformados em prticas na
liberdade assistida.

3.Reconfiguraes do campo: a
liberdade assistida como poltica
municipal

111

Aps a promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente, em 1990, o

campo sobre a infncia e a adolescncia pobres passou por algumas reconfiguraes a
partir da consolidao de novas formas de participao da sociedade civil organizada.
Essa consolidao esteve relacionada atuao dos movimentos de defesa dos direitos
da criana e do adolescente, os quais, como outros movimentos sociais, foram
institucionalizados

enquanto

organizaes

da

sociedade

civil,

partir

da

redemocratizao do pas (cf. LANDIM, 2002). Juntamente com elas, outras formas de
organizao da sociedade civil, dentre as quais as entidades assistenciais de cunho
filantrpico,

encontraram

um

contexto

favorvel

para

seu

crescimento

desenvolvimento a partir de meados da dcada de 1990, quando a reforma do Estado

ampliou as linhas de financiamento para prestao de servios pblicos para o chamado
de terceiro setor.90
Nesse sentido, ao tratar das polticas pblicas para crianas e adolescentes
pobres no sculo XX, Edson Passetti (1999b) chama a ateno para a emergncia de
uma nova filantropia aps a promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente.
Segundo o autor,
Trs pontos redimensionam a relao caridade-crueldade no final do sculo XX
no Brasil, e que chamamos por nova filantropia: a conteno de programas sociais
de Estado com parcerias no-governamentais, a ao jurdico-policial de
encarceramento de infratores como medida de preveno geral contra violncias
levando proliferao de prises e diversificao das penas como medidas
socioeducativas; e a disseminao da ao contra violentadores de crianas e
adolescentes. (PASSETTI, 1999b, p. 367).

Sobre o primeiro ponto, a reduo do investimento pblico nas reas de

atendimento social juntamente com a formalizao de parcerias com organizaes da
sociedade civil um fator a ser analisado na compreeno das reconfiguraes do
campo da infncia e da adolescncia pobres tanto no nvel federal, quanto no estado e na
cidade de So Paulo. Para Passetti (1999b), a expanso da sociedade civil na cena
90

Como salienta Leilah Landim (2002), muitas das organizaes da sociedade civil cuja origem remonta
a movimentos sociais contava, e ainda conta, com financiamento de organismos internacionais. Contudo,
tambm houve crescimento do financiamento por parte de rgos governamentais aps a
redemocratizao e a promulgao da Constituio Federal, em 1988, a partir da qual foram criados
fundos nacionais, estaduais e municipais de diferentes reas (educao, infncia e adolescncia,
assistncia social, segurana, dentre outros). Esse crescimento foi impulsionado, como tratarei neste
captulo, pela reforma do Estado a partir da segunda metade da dcada de 1990, quando passou a ser mais
amplamente adotado o modelo de convnios com organizaes da sociedade civil, para realizar a
prestao de vrios servios pblicos.

112

poltica est relacionada ao alinhamento do Estado brasileiro ao iderio neoliberal, que

consiste em reduo de custos e investimentos pblicos em diversas reas. Com isso, o
Estado conteria custos ao mesmo tempo em que aumentariam os empregos na rea
social no mbito privado e os empresrios passariam a investir na filantropia como
forma de reduzir os impostos. No entanto, a meu ver, a interpretao de Passetti (1999b)
simplifica em demasia as reconfiguraes do campo aps a promulgao do Estatuto da
Criana e do Adolescente, uma vez que, ao invs de uma reduo, parece haver uma
transformao na forma como o Estado investe nessas reas a partir de sua articulao
com a sociedade civil.
Como apresentarei neste captulo, a reforma gerencial do Estado a partir de
meados da dcada de 1990 proporcionou a ampliao das linhas de financiamento
pblico que permitiram s organizaes da sociedade civil aumentarem a oferta de
servios que deveriam ser prestados pelo Estado. Nesse contexto, as entidades
assistenciais de cunho filantrpico tiveram novo impulso, como observou Passetti
(1999b). Porm, no se pode reduzir a noo de sociedade civil filantropia sob o risco
de desconsiderar a emergncia dos movimentos sociais nos anos 1970 e 1980 e das
organizaes civis originadas desses movimentos nos anos 1990. A atuao dos
movimentos de defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes foi fundamental para
inscrever a questo da infncia e da adolescncia pobres na gramtica do acesso a
direitos e exerccio da cidadania durante a Assemblia Constituinte e, posteriormente,
na promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente. As organizaes da sociedade
civil originadas desses movimentos buscaram, por sua vez, empreender e estruturar
prticas que concretizassem as vitrias conseguidas com a nova legislao. Assim,
caridade e filantropia no devem ser confundidas com mobilizao e luta por direitos,
pois, embora, nos dois casos, se encontrem matrizes de organizao da chamada
sociedade civil na atualidade, o segundo tem uma proposta de transformao da
realidade que est ausente no primeiro.
Quanto ao segundo ponto indicado por Passetti (1999b), o da proliferao de
prises e a diversificao das medidas socioeducativas, os dados do estado de So Paulo
que sero aqui apresentados, referentes, principalmente, aos anos 2000, corroboram a
percepo do autor. Por um lado, manteve-se a tendncia de maior aplicao da
internao provisria e da medida de internao. Por outro, as outras medidas tambm
apresentaram tendncia ascendente, indicando que no houve a substituio da

113

internao por outras medidas, como apostavam os movimentos de defesa dos direitos
das crianas e dos adolescentes, mas ampliao da populao atendida pelo sistema
socioeducativo estadual.
O terceiro ponto da nova filantropia, que trata dos casos de violncia contra
crianas e adolescentes, est alm do escopo desta tese, de modo que no me deterei
nele.
Neste captulo, busco mapear as reconfiguraes do campo sobre a infncia e a
adolescncia pobres, ocorridas a partir de 1990, focalizando os adolescentes autores de
ato infracional. Para tanto, sero apresentados os principais atores sociais desse campo
cuja atuao nos nveis federal, estudal e municipal tenha tido desdobramentos para o
atendimento da medida socioeducativa de liberdade assistida na cidade de So Paulo. O
captulo trata, mais especificamente, dos elementos que permitem analisar o processo de
municipalizao dessa medida, isto , a transio da responsabilidade por sua execuo
do governo estadual para o municipal, finalizado em 2008.

114

Organizaes da sociedade civil, redemocratizao e a reforma do Estado

na dcada de 1990
O processo de redemocratizao do pas, na dcada de 1980, e a promulgao do
Estatuto da Criana e do Adolescente, em 1990, tornaram mais complexo o campo de
discursos e prticas sobre a infncia e a adolescncia pobres, seja pela ampliao do
nmero de atores sociais dele participantes, seja pelos rearranjos de poder que essa
ampliao engendrou. Atores sociais que antes ocupavam posies mais perifricas
passaram a ter maior relevncia e a participar ativamente de processos decisrios sobre
a legislao e as polticas de atendimento. Novos espaos de participao foram criados,
destacando-se os Conselhos de Direitos, que tm composio paritria entre membros
do poder pblico e da sociedade civil organizada (inciso II do Art. 88, Estatuto da
Criana e do Adolescente, Lei Federal 8.069/1990) e as Conferncias, realizadas
aproximadamente a cada dois anos, envolvendo o poder pblico, a sociedade civil
organizada, os operadores do Sistema de Garantia de Direitos91 e os prprios
adolescentes92.
A possibilidade da articulao entre movimentos sociais e organizaes de
defesa de direitos influenciarem o processo de tomada de deciso uma situao
relativamente nova no campo, principalmente quando se considera, como foi abordei no
primeiro captulo, que o sculo XX se caracterizou pela hegemonia do Estado nesse
processo, na articulao entre diferentes servios e na execuo de boa parte deles. Com
o Estatuto, os movimentos sociais de defesa dos direitos das crianas e dos
adolescentes, que vinham se mobilizando desde fins da dcada de 1970, conseguiram
demarcar uma nova posio: a da comunidade e da sociedade sendo responsveis pela
defesa e promoo dos direitos dos adolescentes juntamente com o Estado e a famlia.
Art. 4 - dever da famlia, da comunidade, da sociedade em geral e do poder
pblico assegurar, com absoluta prioridade, a efetivao dos direitos referentes
vida, sade, alimentao, educao, ao esporte, ao lazer, profissionalizao,
91

So operadores do Sistema de Garantia de Direitos SGD os que atuam no Sistema nico de Sade
SUS, no Sistema Educacional, no Sistema de Justia e Segurana Pblica, no Sistema nico de
Assistncia Social SUAS e no Sistema de Atendimento Socioeducativo. Sobre o Sistema de Garantia de
Direitos, ver SEDH/PR, 2006.
92
A srie de conferncias municipais, estaduais, regionais e a ltima Conferncia Nacional dos Direitos
da Criana e do Adolescente ocorreram em 2009 e resultaram na proposta do Plano Decenal dos Direitos
Humanos de Crianas e Adolescentes 2011-2020, o qual ficou disponvel para consulta pblica entre 12
de outubro e 12 de novembro de 2010 no stio da SDH.

115
cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e
comunitria (Estatuto da Criana e do Adolescente, Lei Federal 8.069/1990).

A partir dessa nova posio, a legislao e as polticas para crianas e

adolescentes no seriam mais definidas somente conforme as prioridades estabelecidas
pelo Estado, mas teriam que ser negociadas junto a setores da sociedade civil
organizada. Com isso, os movimentos sociais buscaram assegurar sua participao nos
processos de desenho, formulao, implementao e fiscalizao das polticas pblicas
voltadas para infncia e adolescncia no pas (FELTRAN, 2008, p. 205). Assim, a
aprovao do Estatuto vista como uma vitria para esses movimentos, pois
demarcaram uma posio a partir da qual poderiam travar novas lutas por direitos em
situao que lhes parecia mais favorvel porque prevista na lei e por ela tornada
legtima. Essa vitria, reflexo da redemocratizao do pas, engendrou uma nova etapa
na histria desses movimentos, caracterizada por sua institucionalizao na forma de
entidades e organizaes da sociedade civil93 e pela relativa homogeneidade de seus
discursos e prticas em torno da defesa da lei, associada garantia de direitos e,
portanto, promoo da cidadania.
Com a institucionalizao, muitos dos atores sociais que atuaram nos
movimentos de defesa dos direitos de crianas e adolescentes passaram a constituir, a
partir da dcada de 1990, organizaes e entidades sociais94. Nesse sentido, Gabriel de
Santis Feltran (2010), ao estudar o Centro de Defesa dos Direitos de Crianas e
Adolescentes Cedeca de Sapopemba, bairro da zona leste da cidade de So Paulo,
aponta para uma nova etapa, ou gerao, desses movimentos:
(...) o Cedeca j foi fundado como um movimento de segunda gerao. Se o
discurso dos militantes preserva o basismo dos movimentos dos anos 1970, a
estruturao das atividades institucionais estava longe da subverso passvel de
represso oficial: ela j era prevista em lei. Se os movimentos pioneiros exigiam a
abertura de canais de participao no Estado, o Cedeca j era fruto da democracia
participativa. Se os primeiros queriam derrubar o regime, agora tratava-se, acima
de tudo, de fazer cumprir a lei. (FELTRAN, 2010, p. 213, grifo original).

93

A institucionalizao aqui se refere formalizao dos movimentos sociais enquanto organizaes da

sociedade civil, com personalidade jurdica, reconhecimento legal e obrigaes previstas em lei.
94
Para citar apenas duas das mais conhecidas, fundadas no final da dcada de 1970 e incio da dcada de
1980, com projeo nacional e que ocupam, ainda hoje, posies mais centrais no campo, destaco o
Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Rua MNMMR e a Pastoral do Menor (definida como
organizao de ao social mantida pela Confederao Nacional dos Bispos do Brasil CNBB).

116

Em So Paulo, parte significativa desses movimentos, principalmente locais,

cuja atuao se circunscrevia ao bairro de origem, tiveram como fora poltica motriz as
pastorais e as Comunidades Eclesiais de Base CEB, cujo desenvolvimento, durante o
perodo da Ditadura, contava com a estrutura e o apoio da Arquidiocese de So Paulo.
Esse foi o caso, por exemplo, do Cedeca Sapopemba, estudado por Feltran (2008), e
tambm do Centro Santo Dias95, na zona sul de So Paulo, da Pastoral do Menor
(abordada no segundo captulo) e de outras organizaes da sociedade civil nascidas nas
parquias dos bairros.
Com a redemocratizao e a institucionalizao, os movimentos tornados
organizaes passaram a atuar formal e legalmente, o que implicou uma forte
estruturao de seus meios de sobrevivncia. A obteno do status de personalidade
jurdica possibilitou a essas organizaes pleitearem recursos pblicos e de organismos
internacionais para financiarem suas aes, proporcionando a remunerao das equipes
e os recursos materiais necessrios para manter a estrutura fsica. Com a abertura dessas
fontes de financiamento,96 as organizaes da sociedade civil puderam ampliar seus
quadros e escopo de ao. Em contrapartida, o financiamento pblico disponvel a elas
tornou-as progressivamente dependentes dessa fonte para sobreviverem, levando-as
relativa perda de autonomia em relao ao Estado. Assim, a conquista de uma nova
posio no campo, promovendo a sociedade civil organizada a uma situao menos
desigual na negociao da legislao e das polticas da rea de infncia e adolescncia,
foi acompanhada de novas formas de hierarquizao em relao ao Estado. Essas
formas so menos explcitas porque o Estado passou a reconhecer a legitimidade dos
seus discursos e prticas, mas tornou as organizaes da sociedade civil mais
dependentes de seus recursos e, portanto, de sua agenda poltica.
A nova hierarquizao proporcionada pelo financiamento pblico das atividades
das organizaes da sociedade civil recolocou dentro do campo, em pleno contexto de
redemocratizao da vida social, a possibilidade de se desenvolverem tticas de
subordinao dessas organizaes ao Estado. Essa subordinao havia sido um dos
95

O Centro Santo Dias de Direitos Humanos da Arquidiocese de So Paulo foi fundado em 1980, em
homenagem a Santo Dias da Silva, lder operrio e membro da pastoral operria de So Paulo assassinado
pela Polcia Militar durante um piquete de greve em 1979. Para a histria do Centro Santo Dias e sua
vinculao aos movimentos de defesa dos direitos humanos organizados pela Arquidiocese de So Paulo,
ver LOCHE, 2003.
96
A ampliao do financiamento a organizaes da sociedade civil para prestao de servios pblicos
est relacionada ao movimento de reforma do Estado que ocorreu no Brasil na dcada de 1990 e sobre o
qual falarei adiante.

117

focos de tenso com os movimentos sociais durante a Ditadura Militar, uma vez que a
concepo de Estado do oficialato, em muito atrelada perspectiva desenvolvimentista
presente na doutrina de segurana e desenvolvimento da Escola Superior de Guerra
ESG, atribua-lhe o papel [a funo] de organizador e condutor da sociedade civil (como
abordado no primeiro captulo). Nesse esteio, um general chegou a afirmar, em 1976,
que liberdade e direitos emanam do Estado (LIMA apud IANNI, 2004, p. 267). Com a
redemocratizao, os movimentos sociais acreditavam poder superar as tentativas da
subordinao ao Estado e implantar dinmicas e espaos de participao que lhes
permitissem negociar as legislaes e as polticas referentes no somente rea de
infncia e adolescncia, mas tambm educao, assistncia social e sade enfim,
ao conjunto dos direitos sociais.
Se, na Ditadura, a tendncia era de ampliao da atuao do Estado e a
hierarquizao se dava principalmente por meio do controle repressivo da sociedade
civil em nome da manuteno da ordem, a democracia brasileira da dcada de 1990
veria implantar-se no pas a tendncia de reduo do Estado e uma hierarquizao cada
vez mais baseada em outras tticas que no visavam a represso da sociedade civil.
Essas tticas proporcionaram a articulao entre o estmulo expanso das organizaes
da sociedade civil, como forma de desonerar o poder pblico de parte de suas
obrigaes legais, e a regulao pblico-estatal dessa expanso, por meio da abertura de
linhas especficas de financiamento, da regulamentao dos registros de funcionamento
das organizaes da sociedade civil e de sistemas de controle de gastos. Nesse sentido,
seria mais apropriado defini-las no como tticas de colonizao (em vez de
subordinao), uma vez que estendiam sociedade civil modos de agir e operar prprios
da organizao burocrtica estatal.
A reduo do Estado, associada doutrina neoliberal, era o principal objetivo do
movimento de reforma que se instaurou na administrao pblica federal,
principalmente a partir da segunda metade da dcada de 1990.97 Em curso desde a
97

O tema da reforma do Estado e a implantao da chamada administrao pblica gerencial foi um

dos destaques do governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), tendo sido criado um ministrio
especialmente para esse fim. Em 1996, o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, com
o apoio das Naes Unidas, do Centro Latino Americano de Administrao para o Desenvolvimento e do
Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, promoveu um seminrio para discutir o tema,
culminando na publicao do livro Reforma do Estado e administrao pblica gerencial (BRESSER
PEREIRA e SPINK, 2006), o qual uma das principais fontes sobre o tema neste captulo. Alm disso, por
meio da Fundao CASA-SP, cursei em 2010 o Programa de Desenvolvimento Gerencial PDG, da
Fundao do Desenvolvimento Administrativo Fundap. Esse programa visa, justamente, contribuir para

118

dcada de 1980 em outros pases, notadamente na Gr-Bretanha, sob o comando de

Margaret Thatcher, mas tambm na Austrlia, na Nova Zelndia e nos Estados Unidos,
o movimento de reforma do Estado era uma resposta crise fiscal dos governos, em
consequncia do crescimento do aparelho estatal juntamente com a reduo de sua
capacidade de arrecadao. Para os reformadores, a promoo do ajuste fiscal se daria
pela diminuio do tamanho do Estado (da a expresso Estado mnimo), tanto no
sentido de reduzir sua estrutura a fim de cortar custos de manuteno do aparato pblico
quanto no sentido de redimensionar os servios que eram oferecidos. Havia, nesse
sentido, duas metas a serem alcanadas pela reforma. Eram elas a reduo dos gastos
pblicos a curto prazo e o aumento da eficincia mediante uma orientao gerencial a
mdio prazo (BRESSER PEREIRA, 2006a, p. 32).
O conjunto de tticas e procedimentos usados na reforma da administrao
pblica, tanto no Brasil como em outros pases, foi importado da administrao privada,
a qual j vinha passando pela reestruturao de seus processos produtivos, tornados
cada vez mais gerenciais (ver GLADE, 2006). A administrao gerencial definida por
seus adeptos pelo foco nos resultados, isto , no atendimento das demandas do
consumidor com o menor custo de produo (ver BRESSER PEREIRA, 2006a e 2006b).98
A adaptao da administrao privada para a pblica, das empresas para os Estados,
demandou pouco mais do que alguns ajustes, principalmente no uso da linguagem,
trocando-se a expresso consumidor/cliente por cidado/usurio. O cerne da
racionalidade gerencial, porm, permaneceu o mesmo, com a busca da maximizao da
eficincia (reduo de tempo e custo) no atendimento do consumidor e do cidado. A
administrao pblica entrava na era da cidadania consumidora, na qual a noo de
cidado o equipara ao consumidor usurio de produtos e servios pblicos.99

a formao de gestores pblicos capazes de aplicar os princpios da administrao pblica gerencial.

Assim, minhas anotaes de campo so outra fonte importante a destacar. No stio do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, h uma coleo de 17 cadernos temticos, publicados entre 1997 e
1998, sobre a reforma do Estado e suas principais aes e programas. Consultar em
http://www.planejamento.gov.br.
98
No setor privado brasileiro, a administrao gerencial foi implementada quase ao mesmo tempo em que
foi implantada como reforma do setor pblico, na segunda metade da dcada de 1990. Nesse sentido, Ana
Claudia Moreira Cardoso (2009) apresenta o relato da implantao na fbrica da Volkswagen e os
impactos gerados tanto para a organizao do tempo dos trabalhadores quanto para suas relaes de
trabalho. Ver tambm LUCA, 2001.
99
Nesse sentido, a administrao pblica passa a preocupar-se com a satisfao do cliente/usurio e
adotar procedimentos de prestao de servios seguindo modelos de programas de qualidade total
produzidos pela iniciativa privada. Como consequncia, difunde-se uma noo de cidado no como
detentor de direitos, mas como um consumidor de servios.

119

Para atender ao cidado/usurio, a administrao pblica deveria implementar

estratgias gerenciais, as quais dependiam de uma reforma na estrutura administrativa
do Estado. Luiz Carlos Bresser Pereira, nomeado no governo de Fernando Henrique
Cardoso (1995-2002) para o Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do
Estado MARE e que esteve frente da implantao dessa reforma no nvel federal,
afirmava ser necessrio substituir o modelo burocrtico pela administrao pblica
gerencial,100 a qual envolve:
(...), uma mudana na estratgia de gerncia, mas essa nova estratgia deve ser
posta em prtica em uma estrutura administrativa reformada. A idia geral
descentralizar, delegar autoridade. Mas preciso ser mais especfico, definir
claramente os setores que o Estado opera, as competncias e as modalidades de
administrao mais adequadas a cada setor. (BRESSER PEREIRA, 2006a, p. 33,
grifo meu).

Bresser Pereira aponta como sendo quatro os setores em que os Estados operam.
So eles o ncleo estratgico, as atividades exclusivas, os servios no exclusivos e a
produo de bens e servios para o mercado. O ncleo estratgico a posio central do
processo decisrio da agenda poltica estatal. Nas palavras do ento ministro,
O ncleo estratgico o centro no qual se definem as leis, as polticas e como, em
ltima instncia, as fazer cumprir. formado pelo Parlamento, pelos tribunais, pelo
presidente ou primeiro ministro, por seus ministros e pela cpula dos servidores
civis. Autoridades locais importantes tambm podem ser consideradas parte do
ncleo estratgico. No caso do sistema ser federal, tambm integram esse ncleo os
governadores e seus secretrios e a alta administrao pblica estatal. (BRESSER
PEREIRA, 2006a, p. 33).

Importante destacar que j na definio do ncleo estratgico no h meno a

instncias de participao da sociedade civil seno aquelas previstas pela democracia
representativa em sua forma tradicional (i.e., por meio dos parlamentares, membros do
poder judicirio e do poder executivo). No h a indicao de que pudessem compor
esse ncleo, por exemplo, os conselhos nacionais, rgos colegiados com representao

100

O prprio Bresser Pereira remete a Max Weber (1999) para definir o que entende por administrao
burocrtica, apesar de admitir que tal modelo administrativo nunca chegou a suplantar o Estado
patrimonialista no Brasil. Para Bresser Pereira, o modelo burocrtico excessivamente hierarquizado
(dada a chamada estrutura piramidal do Estado burocrtico), auto-referido e focado nos procedimentos e
no nos resultados. J a administrao gerencial tem menos nveis hierrquicos, a referncia o cidado e
o foco so os resultados, estando, por isso, mais adequada s dinmicas das sociedades contemporneas.
Ver BRESSER PEREIRA, 2006a e 2006b.

120

paritria entre poder pblico e sociedade civil. Conforme a legislao especfica de

criao desses conselhos, seria sua atribuio a definio de polticas pblicas a partir
de processos que permitam a participao da sociedade.101 Assim, a concepo da nova
estrutura gerencial do Estado no reconhecia os rgos colegiados como atores
relevantes para o processo decisrio, o que deslegitimava, ao menos em parte, a
conquista dos movimentos sociais de criao ou reformulao desses rgos como
forma de ampliar a participao da sociedade civil nesse processo.
Alm do ncleo estratgico, o Estado opera no setor de suas atividades
exclusivas, dos servios no-exclusivos e de produo de bens e servios. Segundo
Bresser Pereira (2006a), as primeiras so atividades que envolvem o poder do Estado, a
saber, suas funes tradicionais de defesa territorial (foras armadas), segurana interna
(polcia) e arrecadao de impostos. Tambm compem esse setor atividades que
passaram a existir mais recentemente, quais sejam, aquelas executadas pelas agncias
reguladoras e pelas agncias de financiamento, fomento e controle dos servios sociais e
da seguridade social. Educao, sade, cultura e pesquisa cientfica fazem parte do setor
de servios no-exclusivos, pois no envolvem o exerccio do poder de Estado, podendo
ser oferecidos tambm pelo setor privado e pelo setor pblico no-governamental.
Enfim, o setor de produo de bens e servios composto pelas empresas pblicas (ver
BRESSER PEREIRA, 2006a).
Sob a tica da administrao pblica gerencial, a legislao e as polticas
pblicas sobre a infncia e adolescncia podem ser consideradas em parte pertencentes
s atividades exclusivas, quando referidas a servios sociais, e em parte inseridas no
setor de servios no-exclusivos (educao e sade). Em ambos, h uma tendncia posta
em curso pela reforma de que esses servios no sejam oferecidos diretamente pelo
Estado. No caso dos servios de educao e sade, tidos como no-exclusivos em sua
definio, est prevista de incio a participao do setor privado e do setor pblico no
governamental, isto , das organizaes e entidades da sociedade civil, sejam elas

101

Alm do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente Conanda, criado em 1991,
cabe mencionar a criao do Conselho Nacional da Assistncia Social CNAS, em 1993, e a
recomposio do Conselho Nacional de Sade CNS, em 1990, e do Conselho Nacional de Educao
CNE, em 1995. O modelo de participao adotado por esses conselhos faz uso de conferncias locais,
regionais e nacionais, alm de tornar os resultados sistematizados dessas conferncias disponveis para
consulta pblica, antes de sua oficializao enquanto polticas nacionais.

121

originadas ou no de movimentos sociais.102 J os servios sociais, embora classificados

como atividades exclusivas, devem ser operados pelo Estado por meio de agncias de
financiamento, fomento e controle. Financiar, fomentar e controlar no so aes que
caracterizem a execuo direta; pelo contrrio, apontam a existncia de outrem para
faz-lo. Nesse sentido, abre-se a possibilidade de que tambm os servios sociais sejam
oferecidos pelo setor privado e pelo setor pblico no-governamental.
Juntamente com a passagem da prestao de servios pblicos para setores noestatais, a reforma propunha a especializao das funes de Estado a partir dos
diferentes nveis de governo. As principais atribuies do governo federal seriam
aquelas referentes ao ncleo estratgico, quais sejam, a formulao das polticas, a
regulamentao visando a implantao dessas polticas, o financiamento das aes e a
fiscalizao dos resultados. O nvel estadual teria uma funo mediadora entre o nvel
federal, formulador das polticas, e o nvel municipal, responsvel pela execuo das
aes. Cabe ressaltar que, na definio de Bresser Pereira (2006a, p. 33), os governos
municipais no compunham o ncleo estratgico do Estado.
A especializao das funes de Estado em diferentes nveis de governo
chamada de descentralizao poltica e uma das caractersticas que definem a
administrao pblica gerencial. So elas:
(...) a) descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo-se recursos e
atribuies para os nveis polticos regionais e locais; b) descentralizao
administrativa, atravs da delegao de autoridade aos administradores pblicos,
transformados em gerentes cada vez mais autnomos; c) organizaes com poucos
nveis hierrquicos, ao invs de piramidais; d) pressupostos da confiana limitada e
no da desconfiana total; e) controle a posteriori, ao invs do controle rgido,
passo a passo, dos processos administrativos; e f) administrao voltada para o
atendimento do cidado, ao invs de auto-referida (BRESSER PEREIRA, 2006b, p.
242-3).

102

Mais especificamente no caso da sade, Bresser Pereira (2006a) defendia a criao das organizaes
sociais OS, que so pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos, para a administrao de
equipamentos pblicos. Em So Paulo, a passagem da administratao de alguns hospitais pblicos para
Organizaes Sociais de Sade OSS, de origem filantrpica, teve incio em 1998, com 15 hospitais.
Atualmente, so 37 hospitais, 38 ambulatrios, um centro de referncia, duas farmcias e trs laboratrios
pblicos
geridos
por
OSS.
Ver
stio
da
Secretaria
da
Sade,
http://portal.saude.sp.gov.br/content/geral_acoes_oss.mmp. Cabe ressaltar que So Paulo pode ser
considerado um laboratrio de aplicao das ideias da reforma gerencial no nvel estadual, uma vez que
governado pelo mesmo partido poltico de Fernando Henrique Cardoso e Bresser Pereira desde 1995.
Houve, nesse sentido, um alinhamento entre os nveis federal e estadual durante o governo de Fernando
Henrique Cardoso (1995-2002) e uma continuidade da implantao da administrao pblica gerencial
desde ento.

122

Nessa administrao, o poder executivo do Estado executa cada vez menos,

delegando a outros essa funo e retendo para si a nova funo de gerenci-los. um
movimento de delegao descendente, no qual o governo federal delega ao estadual e
este aos governos municipais, que, por sua vez, delegam aos setores privado e pblico
no governamental local a execuo de diferentes servios pblicos. A administrao
pblica gerencial permite, portanto, que atores emergentes da cena poltica brasileira
ps-Constituio de 1988, os municpios e as organizaes da sociedade civil, sejam
incorporados a sua esfera de ao sem que isso implique em alteraes nas posies
mais centrais de poder. Eventualmente, algumas organizaes da sociedade civil podem
conseguir galgar posies mais prximas do ncleo estratgico do Estado, mas a
maioria delas, de escopo local de ao, tem pouca probabilidade de sair da posio
capilar que ocupam.103
Aps a aprovao da Emenda Constitucional n 19, em 1998, e com boa parte
dos programas da reforma gerencial implantados,104 o Ministrio da Administrao
Federal e da Reforma do Estado foi extinto em 1999 e a continuidade da reforma passou
a ser de responsabilidade do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Embora
tenha perdido parte de sua fora poltica a partir de 2003, com o incio do governo de
Lus Incio Lula da Silva (2003-2010), o movimento de reforma gerencial j havia se
expandido para os nveis estadual e municipal, tendo mantido sua propagao nas
estruturas de governo de alguns estados, como o de So Paulo.
Neste, a descentralizao poltica, proposta pela reforma do Estado, tem
engendrado um duplo movimento. O primeiro a municipalizao, a partir da qual os
municpios assumem a prestao de parte dos servios pblicos, notadamente nas reas
de sade, educao e servio social, com repasse de verbas de fundos nacionais e
estaduais para os municipais.105 O segundo o estabelecimento de convnios com as
organizaes da sociedade civil para a prestao de alguns desses servios. Para o
103

Sobre a complexidade das formas de articulao das organizaes da sociedade civil da cidade de So
Paulo, produzindo redes hierarquizadas por atores centrais, ponte e perifricos, ver GURZA-LAVALLE,
CASTELLO e BICHIR, 2007 e 2008.
104
So eles o Programa de Qualidade e Participao na Administrao Pblica, o Plano de Reestruturao
e Melhoria da Gesto, a regulamentao das Agncias Executivas, a regulamentao das OS, a Reforma
Administrativa do Sistema de Sade, a Nova Poltica de Recursos Humanos, o Programa de
Reestruturao e Qualidade dos Ministrios, o Programa de Modernizao do Poder Executivo e o
Sistema Integrado de Atendimento ao Cidado SAC/Brasil. Consultar os cadernos do MARE
disponveis em http://www.planejamento.gov.br.
105
Embora a municipalizao no seja uma tendncia exclusiva da reforma do Estado, pois j estava
prevista na Constituio de 1988, ela veio ao encontro da descentralizao poltica proposta pela reforma.

123

Estado, os convnios so uma ttica gerencial que permite maior celeridade e menores
custos para a expanso da capacidade de prestao de servios pblicos. Para as
organizaes da sociedade civil, as linhas de financiamento pblico que foram sendo
criadas pareciam uma oportunidade de ampliarem sua estrutura, remunerarem suas
equipes e expandirem seus atendimentos.
Parte das organizaes da sociedade civil que passaram a contar com essa fonte
de financiamento pblico de carter local e termina por assumir posies capilares em
sua relao com a administrao pblica. Distantes do ncleo estratgico, essas
organizaes ocupam posies de menor prestgio e pouca capacidade de influenciar no
processo decisrio sobre as polticas cujas aes executam. Alm disso, as regras para a
manuteno dos convnios, com normas especficas sobre o uso dos recursos e tabelas
de salrios, bem como os detalhamentos e especificidades das prestaes de contas e
auditorias, so alguns dos procedimentos que levam as organizaes a terem, tambm,
suas pequenas burocracias, com funcionrios cada vez mais especializados em realizar
os termos de convnio e cada vez menos mobilizados ou motivados pela perspectiva da
promoo de direitos e acesso cidadania. Como observou Feltran (2010) no caso do
Cedeca Sapopemba:
As atividades de escritrio passam a tomar mais tempo; preciso gerenciar toda a
mquina de atendimentos ao mesmo tempo em que se planeja o ano seguinte, e o
ciclo gerencial no tem fim. A consequncia desse ciclo para as atividades polticas
da organizao evidente. A expanso gerencial, nascida da dificuldade de mediar
o trnsito ascendente das demandas dos jovens ao mundo pblico, inscreve o
Cedeca em fluxo de vetor oposto. Dependente dos financiamentos, a entidade passa
praticamente apenas a executar projetos cuja pauta decidida nos editais criados
pelos financiadores. (FELTRAN, 2010, p. 219-20, grifo original).

No caso do Cedeca, a alternativa para manter a mobilizao poltica foi a criao

do Centro de Diretos Humanos de Sapopemba CDHS (ver FELTRAN, 2010). No
entanto, nem todas as organizaes da sociedade civil optaram por essa altenativa e
algumas delas acabam presas no que se tem relevado a armadilha do financiamento
pblico, na qual a dependncia desse financiamento cresce ao mesmo tempo em que
diminui a capacidade das organizaes mediarem as reivindicaes da populao que
representam e atendem frente ao Estado. Cabe ressaltar que, nesse processo de
estabelecimento de convnios para execuo dos servios pblicos, h o risco de as

124

organizaes da sociedade civil se tornarem, cada vez mais, uma extenso empobrecida
e precria do Estado.

Velhos atores do campo: a filantropia, os operadores do direito e os

gestores pblicos
A conquista de posies de maior relevncia no campo, por parte das
organizaes da sociedade civil originadas dos movimentos sociais na dcada de 1990,
tem sido acompanhada de novas lutas sobre a consolidao dessas posies. De um
lado, tem-se a presso exercida pela viso gerencial da administrao pblica. Para os
defensores da administrao gerencial, representados aqui pela figura de Bresser
Pereira, as organizaes da sociedade civil so percebidas como alternativa para manter
a prestao de servios pblicos diante da necessidade de ajuste fiscal, pois o
estabelecimento de convnios se revela menos oneroso que a prestao direta de
servios. Essa forma de administrao, no entanto, tende a no reconhecer, a priori, a
legitimidade da participao dessas organizaes no processo decisrio de elaborao
da legislao e definio das polticas da rea, excluindo-as do ncleo estratgico. Tal
excluso revela que no est consolidada a participao das organizaes da sociedade
civil nas decises estratgicas de Estado sobre a infncia e a adolescncia pobres. De
outro lado, h presses internas chamada sociedade civil, pois a conquista de novas
posies no campo teve como um de seus efeitos a recolocao estratgica de antigos
atores que vinham ocupando posies menos centrais, quais sejam, as entidades
assistenciais de matriz filantrpica.
A filantropia e as entidades assistenciais dela originadas tm longa trajetria no
somente no campo da infncia e da adolescncia pobres, mas, principalmente, no campo
da pobreza no Brasil. As entidades assistenciais so uma forma de associao da
sociedade civil caracterizada pela combinao de quatro elementos, a saber, o ethos
cristo, que confere sentido ao assistencial, definindo-a como forma de caridade; a
prestao de servios assistenciais como delimitao de sua esfera de ao; a definio
dos segmentos mais vulnerveis da populao como seu pblico-alvo; e o
financiamento provindo, principalmente, do setor privado (cf. GURZA LAVALLE,
CASTELLO e BICHIR, 2008). Sua atuao na rea social e no campo da infncia e da

125

adolescncia pobres remonta s instituies assistenciais dos tempos coloniais,106 sendo

a cruzada filantrpica ocorrida entre o final do sculo XIX e incio do sculo XX o
momento de sua institucionalizao (ver ADORNO e SCHINDLER, 1991), como abordei no
primeiro captulo.
importante acrescentar s caractersticas dessas entidades sua relao histrica
de parceria com o Estado. Nesse sentido, como aponta Aldasa Sposati (1988), desde os
anos 1930, as entidades assistenciais privadas tornaram-se parceiras do Estado no
tratamento da pobreza enquanto questo social, dividindo com ele a funo de prestarlhe servios assistenciais. No campo especfico da infncia e da adolescncia pobres,
coube ao Estado centralizar as decises sobre a legislao e a poltica de atendimento,
fazer a articulao entre os servios que seriam oferecidos pelas instituies pblicas e
pelas entidades assistenciais e executar parte desses servios (cf. ALVAREZ, 1989). A
atuao dessas entidades assumia em parte a profissionalizao da adolescncia
pobre,107 deixava ao Estado a incumbncia do atendimento aos adolescentes infratores e
dividia com o ele o atendimento infncia abandonada ou carente. Elas eram, portanto,
coadjuvantes do Estado no campo da infncia e da adolescncia pobres, servindo de
complemento aos servios governamentais.
As prticas assistenciais desenvolvidas pelo Estado e pelas entidades a partir dos
anos 1930, abordadas no primeiro captulo, eram, principalmente, caracterizadas pela
delimitao do pblico-alvo e pela forma de interveno sobre ele. Em relao ao
pblico-alvo, retomando a contribuio de Vera Telles (2001), o enfoque na pobreza
esteve relacionado ao estabelecimento de uma antinomia entre trabalho e pobreza, sendo
a figura do pobre inteiramente desenhada em negativo sob o signo da incapacidade e
impotncia, fazendo da ajuda a nica forma possvel para os assim definidos carentes
se manterem em sociedade (TELLES, 2001, p.27-8). A interveno junto a essa
populao, percebida como incapaz e impotente, deveria dar-se por meio da tutela, cujo
efeito era a produo de dependncias e hierarquias em relao aos servios
assistenciais (cf. LANDIM, 2002; TELLES, 2001; SPOSATI, 1988).
As entidades assistenciais atuantes no campo da infncia e da adolescncia
pobres aps 1990 so herdeiras dessa linhagem filantrpica secular, de cunho tutelar e
106

Sobre a Roda ou Casa dos Expostos, ver ALVAREZ, 2003, p. 127-8; COSTA, 1999, p. 164-7.
Refiro-me, aqui, ao Sistema S (SESI, SESC, SENAI), criado na dcada de 1940 e atuante at os dias
de hoje na chamada educao profissional. Ver ALVIM e VALLADARES, 1988
107

126

caridoso, que prestava servios em articulao com o Estado, no reconhecia em seu

pblico-alvo os atributos da cidadania e lanava mo do uso de prticas produtoras de
hierarquias e de individualidades assujeitadas.
Em contrapartida, as organizaes da sociedade civil originadas dos movimentos
sociais tm trajetria, discursos e prticas diversos. Ao analisar a histria das chamadas
organizaes no-governamentais, Leilah Landim (2002) aponta que elas definem sua
identidade justamente em oposio s entidades assistenciais, pois so:
(...) de origem recente e ligadas em grande parte a movimentos sociais,
compreendendo-se como tal tambm os relacionados criao de novas
identidades e defesa de direitos especficos ou difusos; tm portanto
determinados horizontes comuns no centro dos seus iderios, como a expanso de
valores democrticos, de direitos civis, da cidadania; inserem-se marcadamente em
redes de relaes internacionalizadas, onde a questo do financiamento est de
alguma forma presente. (LANDIM, 2002, p. 220).

No entanto, as fronteiras que separam as organizaes da sociedade civil

originadas de movimentos sociais das entidades assistenciais de matriz filantrpica
esto cada vez menos definidas, como apontam Adrin Gurza Lavalle, Graziela Castello
e Renata Mirandola Bichir (2008):
O perfil mais tradicional das entidades filantrpicas, embora caracterizado em
parte nada desprezvel da literatura sob a suspeio de um halo pr-moderno e
conservador, consensual. Contudo, a histria recente do Brasil teria animado
deslocamentos polmicos no sentido de uma espcie de onguizao das entidades
assistenciais, levando-as a abandonar progressivamente sua tnica caritativa e
apoltica para assumir uma maior politizao e publicitao de seus trabalhos e
demandas, bem como adoo de discursos cifrados no registro dos direitos e da
cidadania (GURZA LAVALLE, CASTELLO e BICHIR, 2008, p. 78).

A aproximao entre as entidades assistenciais e as organizaes originadas dos

movimentos sociais dar-se-ia em dois nveis. No primeiro nvel, que entendo ser o dos
discursos, as entidades assistenciais tendem a adotar o lxico que caracteriza os
discursos de defesa e promoo de direitos e cidadania das organizaes originidas dos
movimentos sociais. No campo sobre a infncia e adolescncia pobre, essa aproximao
dos discursos acentuada e decorre, a meu ver, da alterao das regras de formao

127

desses discursos ocorrida aps a promulgao do Estatuto da Criana e do

Adolescente.108
A partir dos anos 1990, instaurou-se uma disputa no campo quanto
disseminao do novo lxico, formalizado no Estatuto. A princpio, a adoo desse
lxico restringia-se aos movimentos sociais e s organizaes deles originadas,
servindo-lhes como fonte de identidade e marcando sua posio em relao aos demais
atores dentro do campo. O uso do mesmo lxico por outros atores, sob a alegao de
que est formalizado na lei, uma das disputas que travaram (e ainda travam) as
organizaes da sociedade civil originadas dos movimentos de defesa dos direitos das
crianas e dos adolescentes.
Para quem no pertence ao campo, causa estranhamento a excessiva
preocupao e o grande controle exercido por elas quanto ao que pode e o que no pode
ser dito sobre crianas e adolescentes pobres. A utilizao do termo menor, por
exemplo, proibida aos iniciados e caracteriza os outsiders, isto , aqueles que no
pertencem ao campo, e os recm-chegados, que no entendem ainda seu significado. O
uso reiterado do termo por iniciados pode lan-los condio de menoristas,
expresso de desprestgio porque associada ao legado dos discursos e prticas tutelares
do sculo XX. Outro exemplo o uso da expresso delinquncia juvenil. Apesar de
ser usada na literatura internacional, inclusive como denominao do fenmeno social
de envolvimento de jovens com atos ilcitos, seu emprego no campo vedado por ser
considerado uma postura menorista, dada sua proximiade com a expresso menor
delinquente. H tambm a substituio de termos e expresses, tais como os
abandonados e carentes, que passaram a ser crianas e adolescentes em situao de
risco pessoal e social. J os menores infratores passaram a ser denominados
principalmente como adolescentes em conflito com a lei, embora a expresso
adolescentes autores de ato infracional seja tambm aceita (cf. FELTRAN, 2008).
Essas regras de formao dos discursos, focadas no lxico dos movimentos de
defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes e do Estatuto, tm sido
progressivamente incorporadas pelas entidades assistenciais, diminuindo as disputas em
torno dos discursos sobre cidadania em contraposio tutela e deslocando os pontos de
108

As regras de formao dos discursos referem-se aos processos que regulam quais questes sociais so
problematizadas enquanto objetos de interveno e definem os principais conceitos e objetivos que
norteiam e legitimam essa interveno.

128

maior tenso entre os representantes da sociedade civil organizada para suas trajetrias e
prticas.109
No segundo nvel, das prticas, a aproximao caracterizar-se-ia pela maior
politizao dos trabalhos e demandas das entidades assistenciais. Porm, em vez de
pressupor que as prticas dessas entidades sejam ou tenham sido apolticas, opta-se aqui
por defini-las como despolitizantes na medida em que sua matriz filantrpica converte
direitos e cidadania em benevolncia e carncia. Jacques Donzelot (1986), ao analisar a
relao entre filantropia, iniciativa privada e Estado no campo da infncia pobre, na
Frana, salienta que a filantropia no uma frmula ingenuamente apoltica de
interveno privada na esfera dos problemas ditos sociais, mas uma estratgica
deliberadamente despolitizante (DONZELOT, 1986, p. 155). Assim, no caso brasileiro e,
principalmente, paulista, se a aproximao das prticas das entidades sociais e das
organizaes originadas dos movimentos sociais pode politizar as primeiras, h tambm
a possibilidade de que despolitize as segundas.
Enquanto h maior homogeneizao no nvel dos discursos das entidades e
organizaes que representam a sociedade civil, no campo da infncia e da adolescncia
pobres, o principal foco de disputa entre elas parece deslocar-se para as prticas e seus
efeitos. As prticas das entidades assistenciais, em sua origem, no visam a mediao
dos adolescentes pobres com o espao pblico. A proposta dessa mediao, como forma
de proporcionar aos adolescentes a insero na sociedade poltica e o exerccio da
cidadania, uma caracterstica especfica das prticas das organizaes originadas dos
movimentos de defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes e esto vinculadas s
experincias e tticas desenvolvidas por esses movimentos a partir das prticas
desenvolvidas pela educao de base (cf. LANDIM, 2002; FELTRAN, 2008).
Enfim, alm das entidades assistenciais e das organizaes originadas dos
movimentos sociais, h outras formas de associao da sociedade civil que se podem
constituir enquanto atores no campo sobre a infncia e a adolescncia pobres. H, por
109

Sobre os demais atores do campo, dos quais tratarei adiante, cabe ressaltar que tambm os gestores
pblicos dos sistemas de atendimento aos adolescentes tm incorporado o novo discurso. No sistema de
justia juvenil, no entanto, h maiores resistncias. Por um lado, os defensores pblicos adotam o novo
lxico, o que pode ser explicado por sua trajetria de aproximao com os movimentos sociais e seu
engajamento na defesa de direitos e do acesso cidadania. Por outro, o Poder Judicirio e o Ministrio
Pblico tm-se revelado mais resistentes s novas regras discursivas, principalmente quando no atuam
nas varas especializadas. Em So Paulo, por exemplo, enquanto a capital conta com as Varas Especiais da
Infncia e Juventude VEIJ; nas comarcas do interior um mesmo juiz e/ou um mesmo promotor atua em
diferentes reas.

129

exemplo, os sindicatos e os conselhos profissionais, dentre eles destacando-se os de

advocacia, pediatria, psicologia e servio social como atuantes no campo. Os sindicatos
e conselhos tm uma atuao diversa da que est sendo focada aqui, uma vez que se
concentram na articulao, na mobilizao e nos debates, mas no executam o
atendimento a crianas e adolescentes.110 No que se refere a essa execuo, importante
ressaltar que as organizaes da sociedade civil no so exclusivamente entidades
assistenciais ou originadas de movimentos de defesa dos direitos das crianas e dos
adolescentes, podendo conter alguns elementos de ambas e tambm elementos que
caracterizam outras formas de associao, tais como as associaes de bairro.111
Sobre a atuao do Estado no campo, necessrio fazer tambm algumas
consideraes. Os diversos atores que o representam no agem em unssono, havendo
interesses divergentes e conflitos entre eles, alm de alianas e aproximaes de alguns
com atores da sociedade civil a fim de exercerem presso sobre os demais. Os
consensos entre representantes do Estado no so, portanto, um dado a priori, mas so
construdos ad hoc conforme sua capacidade de articularem interesses comuns.112
Os representantes do Estado dividem-se entre os poderes legislativo, judicirio e
executivo, sendo os dois ltimos mais atuantes no campo da infncia e da adolescncia
pobres. H tambm divises quanto s esferas de governo, federal, estadual e municipal,
e quanto aos grupos profissionais, cargos e funes ocupados. Nesse sentido, o corpo
tcnico dos poderes judicirio e executivo, composto principalmente por psiclogos e
assistentes sociais, representa o Estado ao mesmo tempo em que possui uma interface
com os respectivos conselhos profissionais, que compem a sociedade civil organizada.
Sobre o poder judicirio, a posio ocupada pela magistratura central desde a
emergncia do campo, destacando-se que Mello Mattos, redador do primeiro Cdigo de

110

Entre os representantes titulares e suplementes que compem ou j compuseram o Conselho Nacional

dos Direitos da Criana e do Adolescente Conanda esto a Ordem dos Advogados do Brasil OAB, o
Conselho Federal de Servio Social CFSS, o Conselho Federal de Psicologia CFP, a Sociedade
Brasileira de Pediatria, a Confederao Geral dos Trabalhadores CGT e a Central nica dos
Trabalhadores CUT. Ver SEDH/PR, 2006.
111
Um bom apanhado da literatura e dos conceitos que definem a sociedade civil na contemporaneidade
pode ser encontrado nos artigos de Adrin Gurza Lavalle, Graziela Castello e Renata Mirandola Bichir
(2004, 2007 e 2008), os quais apresentam resultados de um survey realizado pelos autores na cidade de
So Paulo em 2002 e que, ao trabalhar na perspectiva de redes, demonstram as articulaes entre os
diferentes atores da sociedade civil.
112
No poder executivo, que pude acompanhar nos ltimos quatro anos como ocupante de cargo de
confiana da Fundao CASA-SP, h diversas frentes de disputa entre micro-poderes que perpassam toda
a estrutura interna do chamado Estado.

130

Menores foi tambm um dos primeiros juzes de menores do pas. o poder judicirio
que realiza, juntamente com a polcia, a triagem e seleo da populao a ser atendida
pelos servios da rea de infncia e adolescncia e que direciona essa populao tanto
para o conjunto das aes de proteo, face constatao de violao de direitos, quanto
para as medidas socioeducativas, mediante o comprovado envolvimento em ato
infracional. Cabe ressaltar que o processo de insero de crianas e adolescentes pobres
nos servios de atendimento engloba, alm dos juzes, delegados e policiais, os
promotores de justia, advogados e defensores pblicos.113
Em So Paulo, a relao entre juzes, promotores e os gestores pblicos
responsveis pela administrao das unidades de atendimento socioeducativo marcada
pela tenso. Uma das fontes dessa tenso advm da correio, isto , da atribuio legal
que o poder judicirio e o Ministrio Pblico tm de fiscalizar as unidades e os servios
de atendimento, notificando o poder executivo quanto a irregularidades. Considerada a
clssica diviso dos poderes no Estado moderno, essa tenso poderia ser entendida
como efeito dos freios e contrapesos.
Porm, h uma disputa travada entre juzes e promotores, de um lado, e gestores
pblicos, de outro, pelo controle sobre as instituies e prticas de atendimento. Na
capital, at a dcada de 1970, quando foi criada a Fundao Pr-Menor (1973) e depois
a Febem-SP (1976), o poder judicirio exercia o controle direto sobre parte das
instituies e prticas de atendimento, pois o Recolhimento Provisrio de Menores
RPM e o Centro de Observao Feminina COF estavam vinculados ao Juizado de
Menores, todos no espao do Quadriltero.114 Com as fundaes, o poder executivo
passou a centralizar esse controle, montando uma estrutura burocrtica que hoje chega
a, aproximadamente, 12 mil funcionrios na Fundao Centro de Atendimento
Socioeducativo ao Adolescente CASA-SP.
A atuao dos governos nas esferas federal, estadual e municipal tambm
dinmica e, por vezes, conflituosa. Na esfera federal, o Centro Brasileiro para a Infncia
e Adolescncia CBIA foi criado em 1990, em substituio Funabem, e esteve ligado
113

H tambm os conselheiros tutelares, que no so considerados operadores do direito, mas tm a

atribuio formal de atuar em casos de violao de direitos de crianas e adolescentes.
114
Devido a limitaes recentes na documentao disponvel para consulta no stio da Imprensa Oficial
do Estado, no foi possvel precisar, na pesquisa documental, se a vinculao entre o RPM, o COF e o
Juizado de Menores era formalizada, mas ela ocorria nas prticas cotidianas. Essas informaes me foram
passadas por funcionrios antigos, principalmente durante o projeto Memria e Oralidades, que
coordenei na Fundao CASA-SP em parceria com a historiadora Ana Cristina Bastos.

131

ao Ministrio do Bem-Estar Social. Em 1995, o CBIA foi extinto, juntamente com a

Legio Brasileira de Assistncia LBA, numa ao que pretendia enfraquecer o legado
assistencial sobre o campo da infncia e da adolescncia pobres e alinhar as polticas
federais aos discursos de defesa e promoo de direitos e da cidadania.
Nesse esteio, ainda em 1995, foi criado o Departamento da Criana e do
Adolescente DCA, vinculado Secretaria de Assuntos da Cidadania do Ministrio da
Justia. Posteriormente, esta passou a ser denominada Secretaria dos Direitos da
Cidadania e, em 1997, Secretaria Nacional dos Direitos Humanos SNDH. Em 1999,
foi transformada em Secretaria de Estado dos Direitos Humanos SEDH, com assento
nas reunies ministeriais, mas mantendo sua vinculao ao Ministrio da Justia. Em
2003, a SEDH foi transferida para a estrutura da Presidncia da Repblica, passando a
ser uma secretaria especial com status de ministrio. Na ocasio, o DCA passou a ser
Subsecretaria da Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente SPDCA. Em
2010, a secretaria tornou-se rgo especial da Presidncia, denominando-se Secretaria
de Direitos Humanos SDH.115
A SDH, na qual esto a SPDCA e tambm o Conselho Nacional dos Direitos da
Criana e do Adolescente Conanda, tem sido bastante atuante no campo da infncia e
da adolescncia pobres nos ltimos anos. Foi responsvel pela publicao de diversos
documentos que definem as diretrizes e polticas federais para o campo,116 vinculando
os discursos sobre direitos da criana e do adolescente aos de defesa dos direitos
humanos e criando linhas de financiamento aos rgos estaduais, municipais e a
organizaes da sociedade civil para aes que promovam suas diretrizes e polticas.
Sua aproximao com as organizaes da sociedade civil originadas de movimentos
sociais tem gerado algumas tenses com outros rgos pblicos, tanto no nvel federal
quanto no estadual, e com algumas entidades da sociedade civil.117

115

Ver o histrico no stio oficial da SDH, www.direitoshumanos.gov.br, e tambm em Costa, 2006a, p.

47-54.
116
Destacam-se os documentos Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo Sinase, o conjunto de
guias sobre socioeducao, o Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria PNCFC, o Plano
Nacional de Enfrentamento da Violncia Sexual Infanto-Juvenil, todos publicados em 2006; as
Orientaes para criao e funcionamento dos Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do
Adolescente e Conselhos Tutelares e o esboo das Diretrizes das Naes Unidas sobre Emprego e
Condies Adequadas de Cuidados Alternativos com Crianas, apresentado pelo governo brasileiro ao
Comit dos Direitos da Criana nas Naes Unidas, ambos de 2007. Todos os documentos esto
disponveis em http://www.direitoshumanos.gov.br/spdca/publicacoes.
117
A publicao da terceira verso do Plano Nacional de Direitos Humanos PNDH III encontrou
resistncias tanto no Ministrio da Defesa quanto na sociedade civil, principalmente nas entidades

132

Em So Paulo, a Febem passou a denominar-se Fundao CASA-SP em

dezembro de 2006, num esforo de adequao ao lxico do Estatuto. Embora esteja hoje
vinculada Secretaria da Justia e Defesa da Cidadania, a Fundao j esteve
subordinada a diferentes secretarias, dentre elas as de Juventude e de Educao. Ainda
em 2006, a Fundao iniciou um processo de descentralizao do atendimento, com a
construo de unidades menores no interior e no litoral. Com isso, o atendimento
socioeducativo no estado deixou de concentrar-se na capital. Houve, tambm, o
processo de municipalizao das medidas socioeducativas em meio aberto (liberdade
assistida e prestao de servio comunidade), do qual tratarei adiante.
No nvel municipal, no h uma secretaria ou rgo especfico criado para atuar
no campo da infncia e da adolescncia pobres, sobretudo no que se refere aos
adolescentes autores de ato infracional, sendo essa atribuio assumida recentemente
pela Secretaria Municipal da Assistncia e Desenvolvimento Social SMADS,
conforme retomarei adiante.
Por fim, os representantes do Estado tambm se articulam por meio de
associaes e fruns, como o caso da Associao Brasileira de Magistrados,
Promotores de Justia e Defensores Pblicos da Infncia e Juventude ABMP, de
cunho no-governamental, e do Frum Nacional de Organizaes Governamentais de
Atendimento Criana e ao Adolescente Fonacriad.
A ABMP foi fundada em 1968 por um grupo de magistrados e teve como
denominao inicial Associao de Juzes de Menores do Brasil. Em 1994, passou a
denominar-se Associao Brasileira dos Magistrados e Promotores da Infncia e
Juventude ABMP, ampliando seus quadros associativos para incorporar os promotores
de justia. Em 2008, a ABMP passou a incorporar tambm os defensores pblicos da
infncia e da juventude, ampliando sua denominao para Associao Brasileira de
Magistrados, Promotores de Justia e Defensores Pblicos da Infncia e Juventude, mas
mantendo a sigla ABMP.118

religiosas. No que se refere especificamente ao campo da infncia e adolescncia, as tenses ocorrem

tanto em divergncias entre a poltica federal e as polticas estaduais quanto em conflitos entre as
denncias de violao de direitos trazidas por organizaes da sociedade civil e as atuaes das
administraes estaduais no sentido de adequar as estruturas pblicas s previses legais.
118
Ver stio oficial da ABMP, disponvel em http://www.abmp.org.br/.

133

J o Fonacriad foi criado pelos dirigentes das Fundaes Estaduais de Bem-Estar

do Menor durante o processo de redemocratizao, tendo acompanhado e apoiado o
Estatuto da Criana e do Adolescente em sua fase de tramitao no Congresso Nacional
e na sano pelo Presidente da Repblica (ver COSTA, 2006a). Atualmente, o Fonacriad
um espao de articulao dos gestores estaduais ante as demandas da SDH e sua
poltica federal.

Novas articulaes: a municipalizao da liberdade assistida como

diretriz federal
Em 2002, a ento Secretaria Especial de Direitos Humanos SEDH, por meio
da SPDCA e do Conanda, organizou uma srie de encontros estaduais e regionais, alm
de um encontro nacional, com os objetivos de promover a discusso sobre uma proposta
de lei para a execuo das medidas socioeducativas, encaminhada pela ABMP, e de
formular um conjunto de parmetros e diretrizes para essa execuo. Os encontros
foram organizados em parceira com a prpria ABMP e com o Fonacriad e contaram
com a participao de juzes, promotores de justia, conselheiros de direitos119, gestores
e tcnicos de entidades que atuavam no atendimento socioeducativo (ver SEDH/PR,
2006).
O resultado desses encontros foi a constituio de dois grupos de trabalho, sendo
o primeiro responsvel pela transformao da proposta em um projeto de lei e o
segundo pela redao de um documento tcnico-operacional de execuo das medidas
socioeducativas. O segundo grupo apresentou uma verso preliminar do documento em
2004, j com o ttulo de Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo Sinase, o
qual foi submetido nova rodada de discusses, sendo a verso final publicada pela
ento SEDH e pelo Conanda, em 2006. O projeto de lei, por sua vez, foi encaminhado
Cmara dos Deputados, em 2007 (PL 1627/2007), tendo sido aprovado em 2009 e
encaminhado para o Senado, onde se encontra em tramitao120.

119

So Conselhos de Direitos estabelecidos no Estatuto da Criana e do Adolescente, alm do Conanda,

que atua no nvel federal, os Conselhos Estaduais dos Direitos da Criana e do Adolescente Condeca e
os Conselhos Municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente CMDCA.
120
A tramitao do Projeto de Lei da Cmara PLC 134/2009 pode ser acompanhada no endereo
http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=92028.

134

O Sinase (SEDH/PR, 2006) est organizado em nove captulos, sendo a maior

parte deles referente organizao e gesto do prprio sistema, abordando questes
como as atribuies das diferentes esferas de governo, gesto dos programas de
atendimento, com indicao sobre recursos humanos, parmetros pedaggicos para o
atendimento socioeducativo, formas de avaliao e monitoramento do sistema e padro
arquitetnico das unidades de internao. Focarei aqui os elementos que permitem
compreender como a municipalizao das medidas socioeducativas em meio aberto se
insere na poltica federal, sendo uma de suas diretrizes.
O ponto de partida do Sinase a descrio do contexto no qual se entende a
insero do atendimento socioeducativo. Nesse sentido, o chamado marco situacional
salienta a pobreza, a falta de acesso educao (definida pela baixa escolarizao e pela
no permanncia na escola), a desigualdade racial e a alta taxa de mortalidade por
agresso entre jovens como as questes que caracterizam o quadro de desigualdade
social a ser enfrentado pelo Sinase. O contexto vivido pelos adolescentes autores de ato
infracional percebido como inserido no contexto dos adolescentes brasileiros em geral,
repleto de contradies e marcado por uma imensa desigualdade social, reflexo da
concentrao de renda (SEDH/PR, 2006, p. 17). Para enfrentar a situao de
vulnerabilidade social, efeito da desigualdade, o atendimento socioeducativo deve
desenvolver-se de forma integrada com as diferentes polticas e sistemas dentro de uma
rede integrada de atendimento e, sobretudo, dar efetividade ao Sistema de Garantia de
Direitos (SEDH/PR, 2006, p. 18).
O Sistema de Garantia de Direitos SGD o formato dado pelo documento do
Sinase ao conjunto de aes, instituies e atores que visam a promoo e defesa dos
direitos das crianas e dos adolescentes, assegurados na Constituio Federal e no
Estatuto da Criana e do Adolescente. O SGD envolve, para tanto, diversos atores da
sociedade civil e do Estado, em seus diferentes poderes, nveis de governo e tambm
reas (sade, educao, assistncia social, segurana pblica e justia).
Nele incluem-se princpios e normas que regem a poltica de ateno a crianas e
adolescentes, cujas aes so promovidas pelo Poder Pblico em suas 03 esferas
(Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), pelos 03 Poderes (Executivo,
Legislativo e Judicirio) e pela sociedade civil, sob trs eixos: Promoo, Defesa e
Controle Social (SEDH/PR, 2006, p. 22).

135

Os trs eixos de ateno aos direitos das crianas e dos adolescentes so uma das
interpretaes do Estatuto da Criana e do Adolescente mais difundidas entre os atores
do campo cuja trajetria est vinculada aos movimentos de defesa desses direitos. O
primeiro eixo, da promoo de direitos, contempla polticas pblicas e aes que
promovam a universalidade do acesso a direitos de crianas e adolescentes. O segundo
eixo, da proteo e defesa de direitos, refere-se s polticas e aes especficas voltadas
para o enfrentamento de situaes de ameaa ou violao de direitos. Enfim, o terceiro
eixo, do controle social, remete atuao da sociedade civil e de rgos pblicos, no
controle externo e interno das aes de Estado, visando efetivao dos direitos.
O atendimento socioeducativo est vinculado ao eixo de proteo e defesa de
direitos, implicando que o adolescente autor de ato infracional percebido como
estando dentre aqueles cujos direitos esto ameaados ou violados. Nesse sentido, o
atendimento socioeducativo concebido como uma estratgia de promoo de direitos
em situao especfica na qual requerida proteo especial. Para promover o acesso a
direitos por meio do atendimento socioeducativo, o documento do Sinase prope sua
reorganizao a partir de uma concepo sistmica, com especificao de atribuies
entre os nveis federal, estadual e municipal de governo, bem como entre as diferentes
reas de atuao social do Estado, as quais formariam, em sua totalidade, os
subsistemas do SGD.121
O investimento nas medidas em meio aberto insere-se nessa concepo
sistmica, como forma de reduzir o investimento nas medidas restritivas de liberdade
(internao e semiliberdade), cujas unidades so geridas pelos governos estaduais, e
fortalecer a organizao de servios municipais de atendimento. Para tanto, aproximamse as polticas da rea de infncia e adolescncia s de assistncia social, estabelecendo,
no nvel municipal, a articulao entre o sistema socioeducativo e o Sistema nico da
Assistncia Social SUAS para a execuo das medidas em meio aberto. Nesse esteio,
em 2007, a SDH lanou o Projeto Na medida certa, integrado ao Programa PrSinase, para promover o co-financiamento entre o Fundo Nacional da Criana e do

121

So subsistemas do SGD, alm do prprio Sinase, o sistema educacional, o sistema de justia e

segurana pblica, o Sistema nico de Sade SUS e o Sistema nico de Assistncia Social SUAS.
Ver SEDH/PR, 2006, p. 23.

136

Adolescente FNCA e o SUAS na criao de servios de execuo das medidas em

meio aberto, em 872 municpios brasileiros com mais de 50 mil habitantes.122
Em termos numricos, as medidas em meio aberto j eram mais aplicadas do que
as restritivas de liberdade em 2004, quando a SDH realizou um levantamento estatstico
sobre o sistema socioeducativo nacional, o qual compe o marco situacional do
Sinase (SEDH/PR, 2006, p. 17-21). Segundo esse levantamento, naquele ano, havia
39.758 adolescentes cumprindo medidas socioeducativas em todo o pas (ver Tabela
3.1, abaixo), dos quais 70% (27.763) estavam cumprindo medidas em meio aberto.
Nesse sentido, o investimento da SDH no pode ser entendido somente como uma
ampliao do nmero de adolescentes atendidos nas medidas em meio aberto, mas
refere-se tambm delimitao do que a SDH define como sendo o modo ideal de
atendimento em meio aberto. Esse ideal ficaria mais claro em 2007, quando o Projeto
Na medida certa direcionou o financiamento federal para a municipalizao em
parceria com o SUAS. Dito de outro modo, as aes da SDH indicam que seu
investimento no atendimento em meio aberto no visa somente ampliar o nmero de
adolescentes que cumprem esse tipo de medida, mas tambm assegurar que defina a
forma como essa medida deve ser executada em todo o pas.

Tabela 3.1 - Adolescentes inseridos no sistema socioeducativo (SSE) e populao

na faixa etria de 12 a 18 anos
Brasil
2000 e 2004
Regies
Brasil
Centro-Oeste
Sudeste
Sul
Norte
Nordeste

Adolescentes no SSE
Populao de 12 a 18 anos
na
%
na
%
39.758
100,0
25.499.418
100,0
3.601
9,1
1.704.139
6,7
22.022
55,5
9.790.356
38,4
6.413
16,2
3.406.985
13,4
2.048
5,2
2.180.849
8,6
5.494
14,0
8.417.089
33,0

Fonte: SEDH (2004); IBGE (Censo 2000).123

122

Segundo o Plano Decenal (SDH, 2010, p. 21), havia 2.169 municpios no pas em que as medidas em
meio
aberto
eram
executadas
pelo
poder
judicirio
em
2009.
Ver
tambm
http://www.direitoshumanos.gov.br/spdca/prosinase.
123
Embora haja diferena entre o ano do levantamento estatstico da SEDH (2004) e o dos dados de
populao do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE (2000), estes foram usados no
documento do Sinase (2006, p. 19) para descrever o Marco situacional do sistema socioeducativo

137

Apesar da relevncia do atendimento em meio aberto, tanto numericamente

quanto em termos de poltica federal, o documento do Sinase detm-se mais na
padronizao e sistematizao dos procedimentos das medidas restritivas de liberdade,
principalmente a internao. Ainda que essas medidas representassem 30% do total de
inseres no sistema socioeducativo em 2004, boa parte da sua descrio no Sinase
dedica-se a elas, havendo menos referncias s medidas em meio aberto. A maior
ateno internao, em comparao s demais medidas socioeducativas, tambm pode
ser observada no conjunto de guias sobre a socioeducao publicado pela SDH no
mesmo ano de publicao do documento do Sinase (Ver COSTA, 2006a, 2006b, 2006c,
2006d, 2006e). Nesses documentos, as referncias s medidas socioeducativas em meio
aberto so menos operacionais quando comparadas internao, havendo menos
prescries especficas referentes a prticas e procedimentos a serem adotados na sua
execuo.
Enquanto poltica federal, nos documentos publicados pela SDH, a tnica das
medidas em meio aberto est na defesa de sua ampliao e de sua municipalizao
como aes que contribuiriam para efetivar uma poltica que contemple os direitos
humanos buscando transformar a problemtica realidade atual em oportunidade de
mudana (SEDH/PR, 2006, p. 21).124 O conjunto dessas aes percebido como
possibilidade de acesso a direitos e transformao da realidade, o que aproxima a
poltica federal do iderio da proteo integral do Estatuto da Criana e do Adolescente.
No que se refere especificamente liberdade assistida, o documento do Sinase
define como sendo seu objetivo:
O cumprimento em meio aberto da medida socioeducativa de liberdade assistida
tem como objetivo estabelecer um processo de acompanhamento, auxlio e
orientao ao adolescente. Sua interveno e ao socioeducativa devem ser
estruturadas com nfase na vida social do adolescente (famla, escola, trabalho,
profissionalizao e comunidade) possibilitando, assim, o estabelecimento de
relaes positivas que a base de sustentao do processo de incluso social a qual
brasileiro. O mais adequado, para fins de comparao, seria utilizar a projeo da populao do IBGE
para 2004.
124
Alm da ampliao e municipalizao do sistema socioeducativo em meio aberto, o Sinase prope
como aes o reordenamento institucional das unidades de internao, o pleno funcionamento do sistema
de defesa dos adolescentes autores de ato infracional, a regionalizao do atendimento, a capacitao dos
atores socioeducativos, a elaborao das polticas estaduais e municipais de atendimento integradas com a
poltica federal, a ampliao das varas especializadas, o maior entendimento da lei e suas especificidades,
a integrao do Poder Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica e rgos da segurana pblica e
assistncia social no atendimento inicial ao adolescente autor de ato infracional, o atendimento aos
egressos. Ver SEDH/PR, 2006, p. 21.

138
se objetiva. Desta forma o programa [de liberdade assistida] deve ser o catalisador
da integrao e incluso social desse adolescente (SEDH/PR, 2006, p. 44).

Como indicado no trecho acima, entende-se que a liberdade assistida deve focar
a vida social do adolescente, por meio da qual possvel promover sua incluso social.
O estabelecimento de relaes positivas com a famlia, a escola, o trabalho, a
profissionalizao e a comunidade resulta da interveno catalisadora, isto , da
mediao feita pelo orientador entre o adolescente e sua vida social. Tm-se, tambm
nesse trecho, alguns pressupostos do trabalho a ser desenvolvido pelo orientador, quais
sejam, o adolescente autor de ato infracional no est socialmente includo e as relaes
estabelecidas at ento entre ele e mundo social so, de alguma forma, negativas porque
no viabilizaram essa incluso.
A nfase na incluso social como foco da interveno socioeducativa, presente
no documento do Sinase e nos guias sobre a socioeducao, pode produzir como efeito
dessa interveno a individualizao de contradies inerentes vida social. Embora
esses documentos percebam que o adolescente autor de ato infracional est inserido em
um contexto social mais amplo, com desigualdades que se manifestam de diferentes
formas e direitos sociais que no se universalizam, a interveno que propem no se
direciona a esse contexto, mas forma como o adolescente se relaciona com ele. Assim,
se a problematizao do ato infracional e do atendimento socioeducativo envolve
questes sociais (pobreza, desigualdade, discriminao, violao de direitos), a soluo
encontrada depositar nos indivduos, ainda que adolescentes, a possibilidade de
superarem isoladamente essas questes.
Nesse sentido, o documento do Sinase, ao trazer a definio de desenvolvimento
pessoal e social do adolescente, indica a aposta na capacidade individual de fazer
escolhas:
Segundo o Paradigma do Desenvolvimento Humano do Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), toda pessoa nasce com um potencial e
tem o direito de desenvolv-lo. Para desenvolver o seu potencial as pessoas
precisam de oportunidades. O que uma pessoa se torna ao longo da vida depende
de duas coisas: as oportunidades que tem e as escolhas que fez. Alm de ter
oportunidades, as pessoas precisam ser preparadas para fazer escolhas. Portanto,
as pessoas devem ser dotadas de critrios para avaliar e tomar decises
fundamentadas. (SEDH/PR, 2006, p. 52, grifo meu).

139

Para que o adolescente autor de ato infracional desenvolva sua capacidade de

fazer escolhas e tomar decises fundamentadas:
As aes socioeducativas devem exercer uma influncia sobre a vida do
adolescente, contribuindo para a construo de sua identidade, de modo a favorecer
a elaborao de um projeto de vida, o seu pertencimento social e o respeito s
diversidades (...), possibilitando que assuma um papel inclusivo na dinmica social
e comunitria. Para tanto, vital a criao de acontecimentos que fomentem o
desenvolvimento da autonomia, da solidariedade e de competncias pessoais
relacionais, cognitivas e produtivas. (SEDH/PR, 2006, p. 52).

Ter capacidade de tomar decises fundamentadas, construir um projeto de vida,

assumir um papel inclusivo na vida social, desenvolver autonomia e variadas
competncias so aes que remetem concepo contempornea de indviduo, que
est presente nas entrelinhas dos documentos da SDH e tambm ir aparecer de forma
latente nas prticas da liberdade assistida (que analisarei no prximo captulo). Essa
concepo, que acentua o fenmeno do individualismo contemporneo ao depositar no
indivduo a potencialidade para solucionar contradies inerentes ao contexto social em
que vive, pode ser percebida tambm nos conceitos de resilincia e protagonismo
juvenil, considerados ferramentas ou tcnicas a servio do trabalho socioeducativo:
a resilincia ferramenta educativa que desenvolve no educando sua capacidade
de usar as situaes adversas em favor do seu prprio crescimento. O educando se
torna mais capaz de enfrentar e superar desafios, crescendo, mediante a
adversidade;
(...)
o protagonismo juvenil amplia e qualifica os mecanismos de participao do
educando na ao social e educativa. O educando percebido como fonte de
iniciativa (ao), liberdade (opo) e compromisso (responsabilidade), atuando
como parte da soluo e no apenas do problema (...) (COSTA, 2006b, p. 44, grifos
originais).

Tanto a resilincia, significando a capacidade individual de superar

adversidades, quanto o protagonismo juvenil, pelo qual o adolescente se torna capaz de
gerir sua prpria vida, agindo de forma responsvel conforme suas escolhas, so
defendidos como ideais a serem alcanados na interveno socioeducativa e revelam
uma supervalorizao do indivduo, percebido como capaz de promover mudanas nos
rumos de sua vida e tambm na realidade em que se insere. Porm, sem serem capazes
de engendrar mudanas que superem as contradies dessa realidade, as solues

140

individuais so precrias, e tendem mais conformao do que transformao da vida

social.
Esse fenmeno de supervalorizao do indivduo, observado na anlise dos
documentos produzidos pela SDH e que servem tanto para explicitar a poltica federal
quanto para nortear as polticas e aes estaduais e municipais, tem sido abordado pela
literatura sociolgica e antropolgica recente de, pelo menos, duas formas que so, a
meu ver, complementares. A primeira delas refere-se ao conceito de liberdade precria
(precarious freedom) do indivduo contemporneo, desenvolvido por Ulrich Beck e
Elisabeth Beck-Gernsheim (2002). Ao estudarem as consequncias das polticas
promovidas pelo Estado de Bem-Estar Social alemo, os autores apontam que elas
possibilitaram o desenvolvimento de um processo de individualizao no qual o
crescimento da liberdade de escolha compeliu os indivduos a se tornarem
gerenciadores constantes de suas biografias. Considerando que a gama de possibilidades
de escolha depende das instituies sociais nas quais os indivduos se inserem, quando
as escolhas oferecidas institucionalmente so conflituosas, a compulso a faz-las
transforma crises e contradies do mundo social em risco individual. Nesse sentido, o
crescimento da liberdade individual fez-se acompanhar da individualizao dos riscos,
da a precariedade dessa liberdade (BECK e BECK-GERNSHEIM, 2002).
A segunda forma pela qual a supervalorizao do indivduo tem sido abordada
o conceito de re-privatizao de conflitos que vem sendo trabalhado para analisar os
desdobramentos mais recentes das polticas e aes de enfrentamento da violncia de
gnero. Ao analisar a atuao, em So Paulo, dos Juizados Especiais Criminais
JECRIM em relao aos direitos da mulher, Guita Grin Debert (2006) aponta que h um
movimento em curso no qual os conflitos de gnero trazidos por mulheres vtimas de
violncia so remetidos de volta ao mbito familiar, sob o discurso de proteo social da
famlia. Nesse sentido, os conflitos de gnero, ao serem trazidos para a esfera pblica,
representada pelo poder judicirio, no so resolvidos nessa esfera, mas relanados
esfera privada, o que tende a reiterar hierarquias e desigualdades.
Liberdade precria e re-privatizao dos conflitos so a face menos visvel do
processo contemporneo de individualizao, no qual se intensifica a valorizao
cultural do indivduo, sua capacidade de fazer escolhas, de construir a prpria
identidade, ser protagonista de sua histria e gerenciar sua biografia. Trazido para o

141

campo de discursos e prticas sobre a infncia e a adolescncia pobres, esse processo

pode intensificar a individualizao de riscos e a vivncia de desigualdades e violaes,
enquanto permanecem inalteradas as contradies engendradas pelas tramas
institucionais nas quais os adolescentes autores de ato infracional se inserem.
No obstante haver, nos documentos da SDH, o reconhecimento de que as
contradies advindas da pobreza, das desigualdades e da violao de direitos so
vivenciadas pelos adolescentes autores de ato infracional como tambm por boa parte
dos adolescentes brasileiros, as intervenes propostas por esses documentos
individualizam as solues, compelindo os adolescentes a resolverem, individualmente,
as contradies e os conflitos que vivenciam em seus contextos sociais. Ao
individualizar as solues s contradies e aos conflitos sociais, o atendimento
socioeducativo se distancia da possibilidade de transformar a realidade, tal como se
espera. A precria liberdade individual oferecida aos adolescentes e a re-privatizao
dos conflitos que eles vivenciam so efeitos no previstos nas intervenes
socioeducativas e podem gerar tenses em relao aos efeitos pretendidos pelo
atendimento, de desenvolvimento da autonomia, solidariedade e de competncias. Essa
tenso manifestar-se- nas prticas socioeducativas da liberdade assistida, como
apresentarei no quarto captulo.
Quanto s referncias mais operacionais da liberdade assistida, boa parte dos
chamados parmetros socioeducativos do Sinase comum a todas as medidas
socioeducativas e trata de diferentes temas, tais como diversidade tnico-racial, gnero e
orientao sexual; educao; esporte, cultura e lazer; sade; profissionalizao, trabalho
e previdncia.125 H parmetros especficos da liberdade assistida somente no que se
refere ao suporte institucional e pedaggico e abordagem familiar e comunitria.
Sobre os parmetros referentes ao suporte institucional e pedaggico da
liberdade assistida, h uma diviso entre aqueles voltados para a Liberdade Assistida
Comunitria LAC, executada por organizaes da sociedade civil, e os referentes
Liberdade Assistida Institucional LAI, executada por rgos governamentais. Para a
125

Nesses parmetros, h prescries gerais consideradas comuns a todas as medidas, visando a garantia
de direitos bsicos, tais como a promoo de aes de combate discriminao racial, sexual ou de
gnero; de garantia do acesso escola (ingresso e permanncia) e a programas culturais, de esporte e
lazer; de ateno sade por meio da insero na rede pblica; e de acesso a programas de educao
profissional. Somente os parmetros de segurana so restritos aos programas que executam a internao
provisria e as medidas de internao e semiliberdade.

142

LAC, prev-se a obrigatoriedade de acompanhamento tcnico dos orientadores sociais

comunitrios, sendo que cada orientador poderia acompanhar at dois adolescentes e
cada tcnico at 20 orientadores. No caso da LAI, o nico parmetro prev que cada
tcnico acompanhe at 20 adolescentes.
J os parmetros referentes abordagem familiar e comunitria visam, em todas
as medidas socioeducativas, o desenvolvimento de metodologias que possibilitem o
encaminhamento das famlias a programas pblicos de assistncia social, gerao de
emprego e renda e apoio famlia, promovendo a superao das necessidades
socioeconmicas e afetivas que essas famlias possam apresentar (SEDH/PR, 2006, p.
62-3). Quanto comunidade, sua participao est restrita ao uso comum de espaos de
convivncia, esporte, lazer e cultura e divulgao das aes do programa de
atendimento.
Ainda sobre a abordagem familiar e comunitria, so parmetros especficos da
liberdade assistida os seguintes:
1) construir uma efetiva rede de atendimento social pblico e comunitrio para
encontrar solues e encaminhamentos das necessidades dos adolescentes e seus
familiares; e
2) possuir um plano de marketing social para divulgao do programa nos meios de
comunicao com o intuito de agregar novos orientadores. (SEDH/PR, 2006, p.
63).

Percebe-se haver continuidade entre os parmetros gerais e especficos da

liberdade assistida quanto abordagem familiar e comunitria, pois ambos partem do
pressuposto de que as famlias dos adolescentes autores de ato infracional tm
necessidades que devem ser atendidas por programas pblicos. A especificidade da
liberdade assistida est em atuar na organizao desses programas em uma rede de
atendimento e na divulgao das aes realizadas.
No h, porm, referncia direta articulao com e entre as organizaes locais
da sociedade civil, condio fundamental para o trabalho em rede, ou criao de
espaos pblicos ou fruns de debate que promovam aes coletivas e viabilizem a
participao da comunidade nas decises referentes aos programas de liberdade
assistida. O envolvimento e a participao da comunidade e da sociedade so resumidos

143

ao uso comum de espaos de convivncia e recreao; ao oferecimento de vagas em

programas comunitrios e questo de marketing social.
Nesse sentido, os parmetros referentes abordagem familiar e comunitria dos
adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas focalizam as intervenes
sobre as famlias desses adolescentes, elegendo-as como grupo social prioritrio de
pertencimento. O foco na vida familiar traduz operacionalmente o investimento na
individualizao do adolescente, visando promover seu desenvolvimento pessoal e o
estabelecimento de vnculos afetivos. Em contrapartida, a no previso de investimentos
especficos em outros grupos sociais com os quais os adolescentes tambm se
relacionam e aos quais pertencem impossibilita a operacionalizao de prticas que
visem a formao de cidados. Isso porque a famlia, enquanto grupo social, se
caracteriza pelo estabelecimento de relaes essencialmente afetivas, pessoalizadas e
privadas, no lhe sendo prprio o estabelecimento das relaes despersonalizadas que
caracterizam a esfera pblica e o exerccio da cidadania.
Em 2009, foi realizada a 8 Conferncia dos Direitos da Criana e do
Adolescente, que teve como foco a elaborao de diretrizes para a Poltica Nacional de
Direitos Humanos da Criana e do Adolescente e o primeiro Plano Decenal. As rodadas
de discusso que antecederam a Conferncia Nacional contaram com 2.611
conferncias municipais, 260 regionais e 27 estaduais, envolvendo 65 mil participantes
em todo o pas, dos quais um tero era de adolescentes (SDH, 2010, p. 3). O resultado
final foi sistematizado em um documento cuja verso preliminar foi submetida
consulta pblica entre 12 de outubro e 12 de novembro de 2010.
Como Poltica Nacional, o documento estabelece princpios, eixos norteadores e
diretrizes. Como princpios, esto assegurados a universalidade dos direitos com
equidade e justia social, a igualdade e o direito diversidade, como pertencentes ao
mbito dos direitos humanos em geral. Alm desses, a proteo integral, a prioridade
absoluta para a criana e o adolescente e o seu reconhecimento de crianas e
adolescentes como sujeitos de direitos so apontados como princpios especficos aos
direitos humanos de crianas e adolescentes. Esto tambm assegurados os princpios
de organizao da poltica e garantia de direitos, a saber, a descentralizao polticoadministrativa; a participao e o controle social; a intersetorialidade e o trabalho em
rede. Quanto aos eixos, so os mesmos estabelecidos na interpretao do Estatuto da

144

Criana e do Adolescente promoo de direitos; proteo e defesa de direitos; controle

social da efetivao dos direitos e mais a participao de crianas e adolescentes e a
gesto da poltica. Para cada eixo, h um conjunto de diretrizes. O atendimento
socioeducativo est includo no eixo de proteo e defesa de direitos, tendo como
diretriz a proteo especial a crianas e adolescentes com seus direitos ameaados ou
violados.
O Plano Decenal de Direitos Humanos de Crianas e Adolescentes, por sua vez,
lista os objetivos estratgicos e metas para a cada uma das diretrizes. 126 O atendimento
socioeducativo a adolescentes autores de ato infracional aparece como um dos objetivos
estratgicos da diretriz de proteo especial a crianas e adolescentes com direitos
ameaados e violados, para o qual so previstas quatro metas, como segue:
Objetivo Estratgico 20 - Implementar os servios e programas de proteo dos
direitos e responsabilizao dos adolescentes em conflito com a lei, de acordo com
os parmetros do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo.
Meta 56 - At 2015, programas para execuo de medidas socioeducativas em
meio aberto implantados em 100% dos municpios com mais de 20.000 habitantes.
Meta 57 At 2020, reduzida em 50% a taxa de internao de adolescentes em
conflito com a lei.
Meta 58 At 2015, implantados, em todas as capitais, centros integrados de
atendimento inicial ao adolescente [ao qual] se atribua ato infracional.
Meta 59 At 2015, 100% das unidades de execuo das medidas socioeducativas
com SIPIA-SINASE alimentado. (SDH, 2010, p. 38)

Como pode ser observado no trecho acima, h uma dupla investida da SDH
sobre os atores estaduais, pois prope, por um lado, a transferncia da execuo das
medidas socioeducativas em meio aberto (liberdade assistida e prestao de servio
comunidade) para os municpios e, por outro, redefine as diretrizes das medidas em
meio fechado (internao e semiliberdade), cuja execuo atribuio dos estados. Boa
parte das diretrizes da poltica federal, que j vinham sendo explicitadas no Sinase, est
sendo disseminada entre os atores estaduais, tendo sido criadas linhas de financiamento
do Fundo Nacional da Criana e do Adolescente FNCA para aqueles que se
disponham a operacionalizar essa poltica em seus estados.127

126

Ao todo, o documento preliminar do Plano Decenal (2010) continha 32 objetivos estratgicos e 90

metas, havendo variao do nmero de metas para cada objetivo.
127
A partir de 2008, os editais de financiamento do FNCA passaram a ser abertos anualmente, sendo
possvel acompanh-los por meio do stio oficial da SDH (www.direitoshumanos.gov.br).

145

Em So Paulo, tem havido o investimento, por parte da antiga Febem-SP e atual

Fundao CASA, no sentido de alinhar-se poltica federal proposta no Sinase, o que
levou regionalizao do atendimento em meio fechado, com a construo de
aproximadamente 50 unidades no interior e litoral do Estado, e a municipalizao do
meio aberto, que foi definida como uma das diretrizes da poltica estadual quando da
publicao do Plano Estadual de Atendimento Socioeducativo, em 2006. Em 2009,
havia mais de 120 municpios paulistas com mais de 20 mil habitantes executando os
programas em meio aberto, dentre eles a cidade de So Paulo, cujo atendimento
municipalizado desde 2008, como tratarei a seguir. (Ver FUNDAO CASA, 2010).

A municipalizao da liberdade assistida em So Paulo

A municipalizao de servios antes executados pelas esferas federal e estadual
uma tendncia que vem sendo observada em diferentes reas da administrao
pblica, principalmente nas que se referem efetivao de direitos sociais. Com ela, o
municpio assume a prestao dos servios pblicos, os quais podem ser executados
diretamente ou por meio de convnios, enquanto os estados e a Unio repassam
recursos e definem as principais aes a serem executadas e as metas a serem atingidas.
A municipalizao tem sido defendida por gestores pblicos, polticos
profissionais e membros da sociedade civil por permitir maior proximidade entre os
servios e os usurios finais, os cidados. Nesse sentido, a municipalizao justificada
com base no princpio de territorializao das polticas pblicas, que tem sido aplicado
na organizao da prestao de servios da sade pelo SUS e da assistncia social pelo
SUAS, tendo esse ltimo influenciado a forma como as medidas socioeducativas em
meio aberto terminaram por ser municipalizadas no Estado e na cidade de So Paulo.
O movimento de municipalizao esteve associado, em So Paulo, ao
estabelecimento de convnios com organizaes da sociedade civil, o que vem
ocorrendo nos mbitos estadual e municipal das prticas sobre a infncia e a
adolescncia pobres, desde meados da dcada de 1990. Ainda no incio daquela dcada,
houve uma ciso entre o atendimento aos chamados carentes e aquele dedicado aos
autores de ato infracional. O atendimento aos carentes, isto , crianas e adolescentes
pobres considerados em situao de risco pessoal e social, teve uma primeira

146

reestruturao com a criao do SOS Criana pela ento Secretaria Estadual do Menor,
em 1990, no final do governo de Orestes Qurcia (1987-1990). O SOS Criana
substituiu as unidades de triagem da Febem-SP pelo Planto Operacional Integrado,
para o qual poderiam ser encaminhados tanto crianas e adolescentes em situao de
risco quanto autores de ato infracional apreendidos pela polcia. A gesto das unidades
de abrigo, para as quais os primeiros poderiam ser encaminhados, permanecia com a
Febem-SP (Ver GREGORI e SILVA, 2000).
Os abrigos passaram a ser administrados por meio de convnios a partir de 1995,
durante o governo de Mrio Covas. Maria Filomena Gregori e Ctia Aida Silva (2000),
ao abordarem as polticas voltadas ao atendimento de meninos e meninas em situao
de rua, descrevem as linhas de ao do incio do governo Covas:
Ao tomar posse, em 1995, o governador Mrio Covas encontrou o estado em
situao financeira calamitosa. A sua primeira medida de impacto foi reduzir os
gastos e promover cortes que atingiram grande parte dos profissionais dos
programas em meio aberto, mantidos anteriormente com verbas das companhias
estatais.
A nova secretria da pasta, Marta Godinho, assistente social ligada ao grupo
poltico do governador, iniciou uma poltica de cortes, dando prioridade s metas
de descentralizao e de realizao de convnios com a iniciativa privada.
(GREGORI e SILVA, 2000, p. 41, grifos meus).

A reduo de gastos, a descentralizao e a realizao de convnios enquanto

aes do governo estadual vinham ao encontro das propostas de reforma gerencial do
Estado no nvel federal, ento governado por Fernando Henrique Cardoso (1995-2003).
Nesse sentido, o alinhamento estratgico entre os nveis federal e estadual, no que se
refere s principais caractersticas da reforma do Estado, caracterizou as
reconfiguraes do atendimento infncia e adolescncia pobres em So Paulo, na
segunda metade da dcada de 1990. Ainda em 1995, a poltica estadual de convnios e
parcerias seria estabelecida por meio do Decreto Estadual n 40.099.
Juntamente com o estabelecimento dos convnios com organizaes da
sociedade civil para a administrao dos abrigos, ocorreu o movimento de
descentralizao das unidades de abrigo, levando desativao da Unidade Sampaio
Viana, no bairro do Pacaembu, em 1998.128 A municipalizao do atendimento a
128

Criado no final do sculo XIX para atender os bebs deixados na Roda dos Expostos da Santa Casa de
Misericrdia, o Asilo dos Expostos funcionava na Chcara Wanderley, na rua Angatuba, no bairro do

147

crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social seguiu a descentralizao e

os convnios, ficando concludo em 2004, com a desativao do SOS Criana, todo o
processo de desmanche da estrutura estadual de atendimento a eles. Tinha-se, assim, um
cenrio favorvel municipalizao das medidas em meio aberto (liberdade assistida e
prestao de servio comunidade) e sua execuo por meio de convnios com
organizaes da sociedade civil, a partir dos anos 2000.
O atendimento das medidas em meio aberto j apresentava carter
descentralizado, diferenciando-se da forma como estava estruturado o atendimento das
medidas de internao e semiliberdade. As unidades de internao concentravam-se em
grandes complexos situados na capital (Brs, Imigrantes, Tatuap ou Quadriltero,
Raposo Tavares e Vila Maria) e as unidades de semiliberdade tambm se concentravam
na capital, organizando-se em conjuntos de Casas Comunitrias, nas quatro regies
(norte, sul, leste e oeste). A criao dos postos de atendimento do meio aberto, por sua
vez, desde a segunda metade da dcada de 1980, refletia a adoo de uma estratgia de
organizao territorial diferenciada para as medidas de liberdade assistida e a prestao
de servios comunidade. Essa estratgia baseava-se na regionalizao e na
descentralizao, implicando maior disperso desse atendimento em todo o Estado (Cf.
FUNDAO CASA, 2010).129
Com a descentralizao, os postos ficaram mais prximos dos contextos sociais
de origem dos adolescentes inseridos nas medidas de liberdade assistida e prestao de
servio comunidade. Alm disso, as prprias caractersticas dessas medidas, que no
acontecem em ambientes fechados e segregados, mas nos ambientes de origem dos
adolescentes, levaram os profissionais do meio aberto a terem maior contato e
conhecimento desses contextos e dos servios pblicos e privados neles disponveis.
Esses profissionais passaram a buscar, tanto nos rgos pblicos quanto nas
organizaes da sociedade civil que atuavam nessas situaes, alternativas para

Pacaembu. Posteriormente, o Asilo recebeu a nomenclatura de Educandrio Sampaio Viana, sendo

mantido pela Irmandade da Santa Casa at a dcada de 1960, quando passou a pertencer ao governo
estadual. Com a criao da Febem-SP, em 1976, teve sua nomenclatura novamente alterada para Unidade
de Triagem Sampaio Viana UT 1. Tudo somado, a Sampaio Viana abrigou bebs e crianas
abandonados da cidade de So Paulo por praticamente um sculo, sendo o conjunto arquitetnico
tombado pela prefeitura em 2003 e hoje pertencente Fundao da Faculdade de Medicina da
Universidade de So Paulo. Ver Resoluo 02/2003 do Conselho Municipal de Preservao do
Patrimnio Histrico, Cultural e Ambiental da Cidade de So Paulo.
129
O atendimento das medidas de internao e semiliberdade passou a ser regionalizado somente a partir
da segunda metade dos anos 2000, com a construo de novas unidades no interior e litoral do Estado.

148

viabilizar a incluso dos adolescentes nos servios oferecidos, buscando concretizar o

que previa o Estatuto da Criana e do Adolescente. Atuavam, assim, na articulao da
chamada rede de proteo ou rede socioassistencial, segundo a qual os servios e aes
voltados para o atendimento de crianas e adolescentes pobres deveriam ser organizados
assegurando-se a incompletude e a complementariedade.130
Entre 1997 e 2002, foram formalizados diversos convnios com e sem repasse
de recursos entre a Febem-SP, organizaes da sociedade civil e prefeituras, chegandose, em 2002, a 70% dos atendimentos sendo realizados por meio dos convnios, os
quais incluam a superviso e o acompanhamento tcnico dos profissionais dos postos
da Febem-SP. Os convnios permitiam que a ampliao do nmero de vagas no meio
aberto fosse feita de forma mais clere e com menores custos para o governo estadual
do que a execuo direta, a qual implicaria investimentos em infra-estrutura, materiais
permanentes e de consumo e tambm em recursos humanos, com o provimento de mais
cargos e a realizao de novos concursos pblicos.
A ampliao do nmero de vagas acompanhava o crescimento acentuado da
demanda gerada pelo Poder Judicirio de insero de adolescentes autores de ato
infracional nas medidas de liberdade assistida e prestao de servios comunidade.
Em meados dos anos 2000, o nmero de adolescentes cumprindo essas medidas no
Estado de So Paulo era quase duas vezes maior que o nmero de adolescentes
cumprindo as medidas de internao e semiliberdade. Segundo dados publicados no
Plano Estadual de Atendimento Socioeducativo da ento Febem-SP (atual Fundao
CASA-SP), havia, em 2004, 6.637 adolescentes inseridos no sistema socioeducativo

130

Quando trabalhei na Fundao CASA-SP, tive a oportunidade de conhecer e conviver com alguns
desses profissionais, que tm, a meu ver, um perfil diferente dos profissionais cuja trajetria na Fundao
se vincula execuo da medida de internao. Os profissionais do meio aberto engajaram-se nas
articulaes junto sociedade civil organizada, enquanto os da internao tendiam a ver as organizaes
da sociedade civil com certo antagonismo. Para os profissionais do meio aberto, conhecer o contexto de
origem do adolescente, seu bairro, sua casa, sua famlia, a escola onde estuda ou estudou, fazia parte do
trabalho cotidiano; enquanto os profissionais da internao muito raramente declararam ter feito alguma
visita domiciliar ou adotado outro procedimento para conhecer a realidade social dos adolescentes que
atendiam. Com a regionalizao e o estabelecimento de convnios com organizaes da sociedade civil,
para gesto compartilhada das novas unidades de internao e semiliberdade, o que vem ocorrendo desde
2006, possvel que o perfil dos profissionais da Fundao que atuam no atendimento em meio fechado
se aproxime daquele dos profissionais que atuaram no meio aberto.

149

estadual131 para cumprimento das medidas de internao e semiliberdade e 12.820

cumprindo medida de liberdade assistida ou prestao de servio comunidade.
Grfico 3.1 - Adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas no
Estado de So Paulo
1995 - 2004
Internao e semiliberdade

Liberdade assistida e prestao de servio comunidade

15.000
8.859

10.000
4.402

5.167

6.606

1995

2.315

1996

12.820

6.148

6.637

2003

2004

9.510
7.576

5.530

5.692

3.921

3.973

4.439

5.173

3.002

3.717

1997

1998

1999

2000

2001

2002

5.000
2.125

12.050

Fonte: Febem-SP, 2006a.

Como pode ser observado no grfico acima, houve duas tendncias entre os anos
de 1995 e 2004 no sistema de atendimento socioeducativo paulista. A primeira foi o
crescimento continuado do nmero de adolescentes inseridos nesse sistema, o qual
quase triplicou em dez anos, passando de 6.527 em 1995 para 19.457 em 2004. Esse
crescimento bastante acentuado se considerarmos, por exemplo, que as projees
populacionais para o perodo apresentaram um aumento bem menor do nmero de
adolescentes na populao paulista. Segundo dados demogrficos da Fundao Sistema
Estadual de Anlise de Dados Seade, a populao do Estado na faixa etria de 10 a 14
anos declinou de 3.318.900, em 1995, para 3.252.964, em 2004. J a populao da faixa
etria de 15 a 19 anos passou por um ligeiro crescimento de 3.237.688, em 1995, para
3.480.410, em 2004, um acrscimo de 7,5% em dez anos. Somando-se as faixas etrias
de 10 a 14 anos e de 15 a 19 anos, o crescimento populacional desse conjunto foi de
2,7%, bem menor que o crescimento de 198% da populao inserida no sistema
socioeducativo, no mesmo perodo.132

131

O sistema socioeducativo engloba a internao provisria e as medidas socioeducativas de internao,

semiliberdade, liberdade assistida e prestao de servios comunidade. As demais medidas
socioeducativas (advertncia e obrigao de reparar o dano) so executadas diretamente pelo Poder
Judicirio, no sendo includas no sistema especfico de execuo das demais medidas. Para definio de
sistema socioeducativo, ver SEDH, 2006, p. 18.
132
O grupo etrio que pode ser inserido no sistema socioeducativo (12 a 18 anos) situa-se nessas duas
faixas.

150

A tendncia de crescimento continuado e acentuado do nmero de adolescentes

inseridos no sistema socioeducativo em relao populao total de adolescentes est
vinculada forma como atuaram, no perodo, as instituies e os atores responsveis
pela insero nesse sistema, a saber, polcia e policiais, poder judicirio e juzes.
Sobre a atuao da polcia e dos policiais, provvel ter sido dada prioridade ao
controle das condutas infracionais de adolescentes, fazendo com que se tornassem alvos
visados pela atuao policial. O aumento das apreenses de adolescentes no resulta,
necessariamente, do aumento do nmero de infraes cometidas por eles, mas implica
que suas condutas se tornaram mais visadas pelas foras policiais, principalmente no
que se refere ao seu envolvimento com o trfico de drogas (questo que ser discutida
no quarto captulo). Os adolescentes costumam ocupar os postos mais baixos na
hierarquia, na organizao do trfico133, estando mais visveis e acessveis ao trabalho
repressivo dos policiais, o que aumenta o nmero de apreenses sem que a atividade do
trfico em si sofra maiores prejuzos. Porm, somente a atuao da polcia e dos
policiais no suficiente para explicar o crescimento do nmero de adolescentes no
sistema socioeducativo.
Nesse sentido, decisiva a atuao do poder judicirio e dos juzes, pois no h
cumprimento de medida socioeducativa que no esteja atrelado a uma determinao
judicial. Se o nmero de inseres no sistema cresceu, isso decorre da maior aplicao
de medidas socioeducativas por parte dos juzes. Embora tenham feito maior uso das
medidas em meio aberto (liberdade assistida e prestao de servio comunidade) em
relao internao e semiliberdade, o poder judicirio e os juzes intensificaram a
punio dos adolescentes de forma acentuadamente desproporcional ao crescimento do
nmero de adolescentes na populao paulista. Para melhor compreenso desse
movimento mais punitivo no obstante o recurso a punies mais brandas, como o so
as medidas socioeducativas em meio aberto , seria necessrio atualizar os dados sobre
a atuao do poder judicrio paulista, pois os dados hoje disponveis remetem a
pesquisas da dcada de 1990 (Ver ADORNO, LIMA e BORDINI, 1999; MIRAGLIA 2001).
133

Em pesquisa realizada no final da dcada de 1980 no Rio de Janeiro, Alba Zaluar (1994b) j observava
que os adolescentes ocupavam posturas de desprestgio na estrutura do crime organizado, sendo
chamados de teleguiados pelos lderes do trfico por serem mais dceis e fceis de controlar. Em
pesquisa recente sobre Juventude e Violncia, realizada pelo Frum Brasileiro de Segurana Pblica entre
os anos de 2009 e 2010 com adolescentes e jovens privados de liberdade, observou-se que os adolescentes
continuam a ocupar posies de menos prestgio e maior risco tanto de apreenso por parte da polcia
quanto de morte. Ver www.forumseguranca.org.br.

151

interessante ressaltar, porm, que, no perodo de 1995 a 2004, o Estatuto da Criana e

do Adolescente e a doutrina da proteo integral j estavam mais disseminados no meio
jurdico e, assim, o maior conhecimento da legislao e da doutrina por parte dos juzes
foi acompanhado da maior aplicao de sanes aos adolescentes considerados autores
de ato infracional.
A segunda tendncia observada no perodo de 1995 a 2004 a relativa
estabilidade da proporo de adolescentes cumprindo as medidas em meio aberto em
relao

queles

cumprindo

medidas

restritivas

de

liberdade

(internao

semiliberdade). Como pode ser observado no grfico abaixo, essa proporo oscilou
pouco menos de dez pontos percentuais, mantendo-se maior a porcentagem de
adolescentes em cumprimento das medidas em meio aberto em todo o perodo (entre
60% e 70% do total de medidas).
Grfico 3.2 - Adolescentes em cumprimento de medidas
socioeducativas no Estado de So Paulo (em porcentagem)
1995 - 2004
Internao e semiliberdade

120
100
80
60
40
20
0

Liberdade assistida e prestao de servio comunidade

67,44 69,06 64,81 60,49 62,76 69,04 63,05 64,77 66,22 65,89
32,56 30,94 35,19 39,51 37,24 30,96 36,95 35,23 33,78 34,11
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Fonte: Febem-SP. 2006a.

Na cidade de So Paulo, a discusso sobre a municipalizao do atendimento em

meio aberto teve incio em 2002, sendo nessa poca instaurada uma Comisso
Interinstitucional, formalizada em protocolo assinado pela ento Febem-SP, Secretaria
Estadual de Educao, qual a Febem-SP estava vinculada, e Secretaria Municipal de
Assistncia Social SAS. O processo de municipalizao teve incio na capital em
2004, com a celebrao do termo de convnio tripartide entre a Febem-SP, a SAS e
organizaes da sociedade civil, seguindo o modelo institudo pela prefeitura

152

municipal.134 O convnio foi estabelecido para o atendimento de 400 adolescentes,

tendo o carter de Projeto-piloto e envolvendo as regies norte, sul e leste da cidade de
So Paulo, representadas, respectivamente, pelos distritos de Brasilndia, Cidade
Ademar e Sapopemba (Cf. FUNDAO CASA, 2010; VELTRI, 2006).
Os distritos escolhidos para o Projeto-piloto de municipalizao do atendimento
em meio aberto eram os que apresentavam maior nmero de adolescentes em
cumprimento das medidas de liberdade assistida e prestao de servios comunidade
(Ver VELTRI, 2006). Os trs distritos tm outras caractersticas comuns, dentre elas o
fato de serem todos situados em reas perifricas e de fronteira: Sapopemba est na
divisa de So Paulo com So Caetano do Sul, Cidade Ademar est na divisa com
Diadema e Brasilndia com Mairipor, separados pela Serra da Cantareira (ver Anexo
I). Alm disso, representavam as regies mais populosas da cidade. Segundo dados da
Fundao Sistema Estadual de Dados e Estatstica Seade, em 2004, a populao da
cidade de So Paulo era de 10.679.760 habitantes, estando a maior parte concentrada
nas regies leste, sul e norte, respectivamente, como pode ser observado no grfico
abaixo:
Grfico 3.3: Populao do municpio de So Paulo por regio
(em porcentagem)
Zona
2004
Oeste
Centro
3,28%

8,38%

Zona Leste
36,98%

Zona Norte
20,01%

Zona Sul
31,36%

Fonte: Fundao Seade; IBGE.

134

Em 2003, as discusses sobre a municipalizao das medidas em meio aberto, implicando a

transferncia de sua gesto e execuo da Febem-SP para a Prefeitura, pareciam avanar no sentido de
sua concretizao, estando frente do governo do Estado Geraldo Alckmin, do PSDB, e do governo
municipal, Marta Suplicy, do PT. A Febem-SP era presidida por Paulo Srgio de Oliveira e Costa e era
subordinada Secretaria da Educao, sendo poca secretrio Gabriel Chalita. A Secretaria Municipal
de Assistncia Social SAS tinha como secretria Aldaza Sposati. Com a mudana na gesto municipal
em 2005, Jos Serra, do PSDB, assumindo a prefeitura, houve uma refreada do processo, o qual somente
seria retomado em 2006.

153

Ainda em 2004, segundo dados da Fundao Seade e do Instituto Brasileiro de

Geografia e Estatstica IBGE,135 os dez distritos mais populosos da capital eram
Graja (385.578 habitantes), na Zona Sul, seguido de Sapopemba (286.857 habibantes),
na Zona Leste, Jardim ngela (266.682 habitantes), na Zona Sul, Brasilndia (259.596
habitantes), na Zona Norte, Capo Redondo (253.752 habitantes), Jardim So Lus
(247.692 habitantes), Cidade Ademar (244.692 habitantes), Sacom (231.128
habitantes), estes na Zona Sul, Cidade Tiradentes (229.606, habitantes) e Itaim Paulista
(227.137 habitantes), ambos na Zona Leste.136 Assim, os distritos de Sapopemba,
Brasilndia e Cidade Ademar figuravam entre os dez mais populosos da cidade.
Em comum, esses distritos tinham tambm indicadores de sade, educao e
violncia pouco favorveis aos adolescentes e jovens que neles residiam. Na primeira
medio, feita em 2000, do ndice de Vulnerabilidade Juvenil IVJ,137 desenvolvido
pela Fundao Seade, Brasilndia, Cidade Ademar e Sapopemba estavam entre os
distritos de maior vulnerabilidade juvenil. Isso indica que a realidade de adolescentes e
jovens desses distritos era caracterizada pela pobreza, medida pelo baixo rendimento
mensal das famlias, e tambm por percentuais mais elevados de adolescentes que no
estavam inseridos no sistema de ensino, pela maior ocorrncia de gravidez na
adolescncia e de mortalidade de adolescentes causada por agresso (homicdio).
Nesses contextos que foi desenvolvido o Projeto-piloto da municipalizao do
atendimento em meio aberto, cuja experincia se encontra relatada na dissertao de
mestrado em servio social de Marcos Veltri (2006) e na tese de doutorado em cincias
sociais de Gabriel de Santis Feltran (2008). Os relatos se referem, respectivamente, aos
projetos executados pelo Centro Comunitrio Castelinho, no distrito de Cidade Ademar,
e pelo Cedeca Sapopemba. Em ambos, os convnios foram celebrados com
organizaes da sociedade civil local que j tinham experincia anterior de convnio
135

Para dados de populao, ver www.seade.sp.gov.br e www.ibge.gov.br.

A diviso dos distritos por regies usou como critrio o Mapa das Regies, Subprefeituras e Distritos,
elaborado pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano SMDU e disponvel em
http://infocidade.prefeitura.sp.gov.br/mapas/3_regioes_subprefeituras_e_distritos_2009_8.pdf.
137
O IVJ um indicador sinttico calculado a partir das seguintes variveis: taxa anual de crescimento
populacional; percentual de jovens, de 15 a 19 Anos, no total da populao dos distritos; taxa de
mortalidade por homicdio da populao masculina de 15 a 19 anos; percentual de mes adolescentes, de
14 a 17 anos, no total de nascidos vivos; valor do rendimento nominal mdio mensal das pessoas com
rendimento responsveis pelos domiclios particulares permanentes; e percentual de jovens de 15 a 17
anos que no freqentam a escola. Com base no clculo desse indicador, foi criada uma escala de pontos,
organizada em cinco grupos, sendo o Grupo 1 (at 21 pontos) composto pelos distritos da capital de
menor vulnerabilidade e o Grupo 5 (mais de 65 pontos) composto pelos distritos de maior
vulnerabilidade. Ver http://www.seade.sp.gov.br/produtos/ivj/index.php.
136

154

com a Febem-SP para execuo das medidas em meio aberto e desenvolviam, at aquele
momento, programas de liberdade assistida comunitria LAC. Esses programas eram
diversos, porm, da experincia pioneira da Pastoral do Menor, relatada no segundo
captulo, uma vez que os orientadores sociais no eram casais de outros bairros e
origens sociais, mas moradores da prpria comunidade local e, posteriormente,
profissionais e tcnicos da rea social (Cf. FELTRAN, 2008; VELTRI, 2006).
O novo convnio tinha como foco a municipalizao do atendimento, o que
implicava, a princpio, a participao da esfera municipal no financiamento e tambm
na superviso administrativa e tcnica dos servios conveniados, juntamente com a
Febem-SP. No entanto, o desenho do convnio tripartite introduzia tambm mudanas
na forma como esse servio deveria ser prestado. Conforme aponta Veltri (2006), ao
analisar documentos produzidos pela Prefeitura de So Paulo, o atendimento
municipalizado das medidas socioeducativas em meio aberto inseria-se no processo de
reordenamento da poltica de assistncia social do municpio (VELTRI, 2006, p. 69). A
Prefeitura, por meio da SAS, propunha a criao de um Sistema de Proteo Social
Bsica e Especial Criana, ao Adolescente e ao Jovem, organizando os servios em
trs eixos: preveno, proteo e reinsero (Ver VELTRI, 2006).
Nos trs distritos em que o atendimento das medidas em meio aberto passou a
ser municipalizado pelo Projeto-piloto, foram criados os Ncleos Socioeducativos,
responsveis pelo acompanhamento dos adolescentes em cumprimento das medidas de
liberdade assistida e prestao de servio comunidade. A eles tambm caberia
executar novas modalidades de acompanhamento, chamadas de: pr-medida, pela
qual se estabelecia o contato com adolescentes em fase de desinternao das unidades
da Febem-SP e que, possivelmente, seriam inseridos no atendimento em meio aberto; e
ps-medida, isto , a continuidade do acompanhamento dos adolescentes, de forma
mais espordica, aps o trmino do cumprimento da medida em meio aberto (cf.
FELTRAN, 2008; VELTRI, 2006). Alm disso, os Ncleos passariam a executar outro tipo
de atendimento, chamado ciclo de violncia, voltado para os grupos de amigos e
parentes dos adolescentes atendidos, bem como outros adolescentes do bairro
(FELTRAN, 2008, p. 234).
A organizao dos servios, tal com proposta no Projeto-piloto, previa tambm a
criao dos Servios Jurdico-Psico-Sociais, para oferecer atendimento tcnico

155

especializado com advogados, psiclogos e assistentes sociais; dos Mdulos de

Gerenciamento Tcnico-Administrativo e das Incubadoras Sociais (ver VELTRI, 2006).
Toda essa estrutura era gerida por meio dos convnios, isto , a execuo dos servios
era atribuio das organizaes conveniadas da sociedade civil.
Em 2005, com as mudanas na gesto municipal, os convnios do Projeto-piloto
foram suspensos e, posteriormente, concludos sem renovao, retornando esfera
estadual a atribuio do atendimento das medidas em meio aberto (cf. FELTRAN, 2008
VELTRI, 2006). O processo de municipalizao foi retomado em 2006, sob novos
termos.
Em julho daquele ano, havia 16.373 adolescentes cumprindo medidas
socioeducativas em meio aberto em todo o Estado, sendo 82,02% (13.429) em
cumprimento de liberdade assistida e 17,98% (2.944) de prestao de servios
comunidade (PSC). Excluindo-se os casos que aguardavam deciso judicial para
encerramento, o nmero diminua para 15.252 adolescentes, dos quais apenas 25,95%
(3.957) eram atendidos diretamente pelos postos da Febem-SP (atual Fundao CASASP), enquanto 74,05% (11.295) eram atendidos pelas entidades conveniadas (Ver
FEBEM-SP, 2006a).138 Ainda em 2006, na cidade de So Paulo, 3.741 adolescentes
encontravam-se em cumprimento de liberdade assistida ou aguardando deciso judicial
para seu encerramento, representando 27,85% do total (13.429 em liberdade
assistida).139 Os distritos da capital com maior nmero de casos continuavam a ser,
respectivamente, Sapobemba, na Zona Leste, com 181 casos, Cidade Ademar, na Zona
Sul, com 175 casos, e Brasilndia, na Zona Norte, com 143 casos.
A nova proposta apresentada pela Secretaria Municipal de Assistncia e
Desenvolvimento Social SMADS, nomeclatura e sigla que substituram a Secretaria

138

Na capital, os atendimentos eram executados ou gerenciados pelos Postos Norte, Sul, Leste e Oeste.
Na Regio Metropolitana (exceto a capital), funcionavam os Postos Grande Norte, Grande Sul, Grande
Leste e Grande Oeste. No interior do Estado, o atendimento era efetuado ou gerenciado nos Postos de
Araatuba (com Subposto em Andradina), Araraquara, Barretos, Bauru, Campinas (com Subpostos em
Rio Claro e Jundia), Marlia (com Subpostos em Assis e Ourinhos), Presidente Prudente (com Subposto
em Osvaldo Cruz), Ribeiro Preto, So Jos do Rio Preto, Sorocaba (com Subposto em Avar) e Vale do
Paraba (com Subposto em Caraguatatuba). Havia tambm o Posto do Litoral (em Santos, com Subposto
no Vale do Paraba e no Guaruj), totalizando 20 Postos e 10 Subpostos de Atendimento das medidas
socioeducativas em meio aberto em todo o Estado (ver FEBEM-SP, 2006a).
139
Em 2006, a populao da cidade da faixa etria de 15 a 19 anos era de 835.709 habitantes. Se todos os
adolescentes em cumprimento de liberdade assistida em 2006 estivessem nessa faixa etria, eles
representariam 0,45% dessa populao. Para dados de populao, ver stio da Fundao Seade,
disponveis em http://www.seade.sp.gov.br/produtos/msp/index.php.

156

Municipal de Assistncia Social SAS, reduzia a proposta do Projeto-piloto aos

Ncleos Socioeducativos, que passaram a chamar-se Ncleos de Proteo Especial e
deixaram de contar com apoio do Mdulo de Gerenciamento, da Incubadora Social e
dos especialistas do Servio Jurdico-Psico-Social. Outras redues tambm foram
observadas nas verbas de custeio para a execuo das medidas e nos salrios oferecidos
aos orientadores sociais (Ver FELTRAN, 2008).
Enfim, em termos de gesto pblica, o processo de municipalizao das medidas
socioeducativas em meio aberto foi totalmente concludo na cidade de So Paulo em
2008, ficando a Fundao CASA-SP somente com a atribuio de transferir os recursos
para a Prefeitura; esta, por sua vez, passou a estabelecer o desenho da poltica municipal
e dos programas de atendimento, incluindo o estabelecimento de convnios e as formas
de superviso e prestao de contas. A partir de 2009, a Fundao CASA-SP transferiu
os recursos do atendimento em meio aberto para a Secretaria Estadual de
Desenvolvimento e Assistncia Social SEADS, a qual estabeleceu um pacto com 120
municpios paulistas, dentre eles So Paulo, para repasse oramentrio e financeiro (Cf.
FUNDAO CASA-SP, 2010; SOUZA, 2010).

157

A liberdade assistida na direo da assistncia social: continuidades do

campo
A municipalizao do atendimento socioeducativo em meio aberto em So Paulo
conduzida, no nvel municipal, pela SAS e, posteriormente, pela SMADS, entre os anos
de 2002 e 2008; a transferncia, no nvel estadual, dos recursos pblicos da Fundao
CASA-SP para a SEADS para financiamento desse atendimento, a partir de 2009; e o
co-financiamento, no nvel federal, do FNCA com o SUAS, para a criao de servios
municipais de execuo das medidas em meio aberto, em 2007, indicam um consenso
entre os gestores dos trs nveis de que o atendimento socioeducativo em meio aberto
compe as aes de assistncia social. Essa apropriao das medidas socioeducativas
em meio aberto pela assistncia social um movimento que se acentuou a partir da
segunda metade dos anos 2000, quando das discusses e publicao da Poltica
Nacional de Assistncia Social PNAS, em 2004, e da Norma Operacional Bsica
NOB/SUAS, em 2005.140
A Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS (Lei Federal 8.742), publicada
em 1993, no aborda diretamente as medidas socioeducativas ou os adolescentes autores
de ato infracional, somente referindo-se infncia e adolescncia quando consideradas
nas aes de assistncia social e projetos de enfrentamento da pobreza. Nesse sentido, a
LOAS trata, de forma geral, da proteo infncia e adolescncia e, especificamente,
da assistncia infncia e adolescncia carentes, como observado no artigo 2, a
seguir:
Art. 2 A assistncia social tem por objetivos:
I - a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice;
II - o amparo s crianas e adolescentes carentes;
III - a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV - a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo
de sua integrao vida comunitria;
V - a garantia de 1 (um) salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de
deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria
manuteno ou de t-la provida por sua famlia.
Pargrafo nico. A assistncia social realiza-se de forma integrada s polticas
setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza, garantia dos mnimos sociais, ao
140

A NOB/SUAS a normativa que disciplina a gesto pblica da Poltica de Assistncia Social no

territrio brasileiro, exercida de modo sistmico pelos entes federativos, em consonncia com a
Constituio da Repblica de 1988, a LOAS e as legislaes complementares a ela aplicveis
(NOB/SUAS, 2005, p. 15). Trata, especificamente, dos tipos e nveis de gesto do SUAS; dos
instrumentos de gesto; das instncias de articulao, pactuao e deliberao; e do financiamento das
aes.

158
provimento de condies para atender contingncias sociais e universalizao dos
direitos sociais. (Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS, Lei Federal
8.742/1993).

As referncias s medidas socioeducativas e aos adolescentes autores de ato

infracional passaram a compor os documentos oficiais que norteiam o atendimento da
assistncia social a partir de 2004, com a publicao da nova PNAS. Essa poltica
resultou das discusses da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em
dezembro de 2003, que props a construo e a implementao do SUAS como forma
de dar efetividade a direitos sociais assegurados pela legislao. Visando a elaborao
do documento de referncia do SUAS, o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome MDS e o CNAS publicaram conjuntamente a PNAS e, em 2005, a
NOB/SUAS.
Partindo do que considera serem as trs vertentes da proteo social quais
sejam, os indivduos, as circunstncias em que vivem e suas famlias, vistas como o
primeiro ncleo de apoio , a PNAS define que a proteo social requer maior
aproximao do cotidiano dos indivduos, entendendo que nele os indivduos vivenciam
as situaes de risco e vulnerabilidade. Assim, a territorializao o princpio que
relaciona os indivduos aos seus territrios. Como norteador de poltica pblica, esse
princpio implica a prioridade em municipalizar os servios de assistncia social, uma
vez que o municpio o menor territrio na escala administrativa governamental.141
Dessa forma,
A Poltica Nacional de Assistncia Social se configura necessariamente na
perspectiva socioterritorial, tendo os mais de 5.500 municpios brasileiros como
suas referncias privilegiadas de anlise, pois se trata de uma poltica pblica, cujas
intervenes se do essencialmente nas capilaridades dos territrios. Essa
caracterstica peculiar da poltica tem exigido cada vez mais um reconhecimento da
dinmica que se processa no cotidiano das populaes (MDS, 2005a, p. 16).

Para organizar os servios de assistncia social no nvel municipal, a PNAS

divide-os em servios de proteo social bsica e servios de proteo social especial. A
proteo social bsica voltada para a preveno de situaes de risco vivenciadas em
decorrncia da pobreza, da privao de renda ou servios pblicos e da fragilizao dos
141

Segundo a PNAS (MDS, 2005a), os municpios podem, por seu tamanho, dividir-se a partir da
territorializao intra-urbana, isto , estabelecer micro-territrios dentro do municpio.

159

chamados vnculos afetivo-relacionais e de pertencimento social (discriminaes

etrias, tnicas, de gnero ou por deficincias, entre outras) (MDS, 2005a, p. 33). Os
servios de proteo bsica devem ser executados pelos Centros de Referncia da
Assistncia Social CRAS, a serem implantados em reas de vulnerabilidade social e
atuarem junto a indivduos e famlias, visando a orientao e o convvio sociofamiliar e
comunitrio (MDS, 2005a, p. 35). Nesse sentido, os servios se organizam tambm por
meio do princpio da matricialidade sociofamiliar, segundo o qual a famlia
considerada o ncleo social bsico de acolhida, autonomia, sustentabilidade e
protagonismo social (MDS, 2005b, p.16).
A proteo social especial, por sua vez, foca o que a PNAS define como
processo de excluso social, o qual acentua as situaes de risco e violao de direitos,
originadas da desigualdade social e da pobreza. A proteo social especial , portanto,
(...) a modalidade de atendimento assistencial destinada a famlias e indivduos
que se encontram em situao de risco pessoal e social, por ocorrncia de
abandono, maus tratos fsicos e, ou, psquicos, abuso sexual, uso de substncias
psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situao de rua, situao de
trabalho infantil, entre outras. (MDS, 2005a, p. 37, grifo meu).

As medidas socioeducativas em meio aberto figuram entre os procedimentos que

a PNAS classifica como servios de proteo social especial de mdia complexidade,
isto , aqueles voltados para o atendimento a famlias e indivduos com seu direitos
violados, mas cujos vnculos familiar e comunitrio no foram rompidos (MDS,
2005a, p. 38). Para esses servios, a PNAS prev a criao de Centros de Referncia
Especializados da Assistncia Social CREAS. A NOB/SUAS, que define critrios e
formas de pactuao e financiamento das aes de assistncia social, reitera o
atendimento a adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas como parte da
proteo social especial, destinada a situaes de risco ou violao de direitos (Ver
MDS, 2005b).
Cabe ressaltar que a PNAS prev que tanto o CREAS quanto o CRAS devam
atuar tambm na articulao da rede socioassistencial junto a orgos governamentais e
organizaes da sociedade civil, visando a superao da viso filantrpica e benemrita
da assistncia social e sua incluso no campo dos direitos e da cidadania (MDS, 2005a).

160

Nesse sentido, a PNAS tem como proposta superar a forma como os servios de
assistncia social aos pobres se organizaram ao longo do sculo XX, transformando
esses servios em direitos sociais e, por isso, em formas de efetivao da cidadania dos
pobres. Prope marcar, assim, uma ruptura em relao matriz filantrpica e viso de
assistncia social como benevolncia do Estado (ver SPOSATI et al., 2010; SPOSATI,
1988; TELLES, 2001), definindo-a como poltica de proteo social garantida a todos,
que dela necessitem, e sem contribuio prvia a proviso dessa proteo. (MDS,
2005a, p. 15).
A implantao do SUAS, tal como explicitada na PNAS e na NOB/SUAS, busca
operacionalizar essa incluso dos pobres na cidadania por meio da organizao dos
servios, de modo a garantir a universalizao do acesso a direitos sociais, prevista na
Constituio Federal e na LOAS. Foca, por meio da territorializao, as reas
consideradas de maior vulnerabilidade, isto , onde h maior incidncia da pobreza e
menor incidncia de recursos pblicos, o que inclui as periferias dos grandes centros
urbanos, como So Paulo. Foca tambm, por meio da matricialidade sociofamiliar
(MDS, 2005b, p.16)., a interveno sobre as famlias, mais do que sobre os indivduos,
explicitando a percepo de que a pobreza e a excluso social so experincias
coletivas, mais do que individuais (Cf. MDS, 2005a; SPOSATI et al., 2010).
Incidindo sobre o campo dos discursos e prticas a respeito da infncia e da
adolescncia pobres, a aproximao entre poltica de assistncia social e execuo de
medidas socioeducativas recoloca a associao entre pobreza e delinquncia, reiterando
sua permanncia enquanto chave explicativa e fonte de legitimidade das intervenes.
Dessa vez, porm, a marginalizao substituda pela excluso social, estabelecendo-se
um novo trinmio entre pobreza, excluso social e delinquncia. Assim, a insero das
medidas socioeducativas na proteo social especial implica a percepo de que o
envolvimento de adolescentes com atos infracionais resulta da pobreza e da excluso
social, circunscrevendo a ao socioeducativa ao registro da pobreza. Essa percepo
est presente tambm no Sinase e nos guias sobre socioeducao publicados pela SDH.
Conforme tratado anteriormente neste captulo, a ao socioeducativa entendida
nesses documentos como ao inclusiva, isto , como integrao dos socialmente
excludos.

161

Em comum, a nova poltica de assistncia e as diretrizes do atendimento

socioeducativo propem romper com os mecanismos e prticas que, por mais de cem
anos, tm caracterizado o campo sobre infncia e adolescncia pobres no Brasil e, mais
especificamente, as intervenes sobre os adolescentes autores de ato infracional. Se,
historicamente, esses mecanismos e essas prticas atuaram na conformao das
contradies engendradas pela expanso da ordem social moderna no Brasil, a nova
proposta que a ao de assistncia social e a ao socioeducativa promovam a
transformao da realidade das populaes que vivem na pobreza, investindo em sua
incluso social por meio do acesso a direitos sociais.

Enfim, os Ncleos de Proteo Psicossocial Especial

Em termos operacionais, a municipalizao do atendimento das medidas
socioeducativas em meio aberto seguiu, em So Paulo, o princpio da territorializao
explicitado na PNAS. Para tanto, a SMADS definiu a criao de Ncleos de Proteo
Psicossocial Especial NPPE para o atendimento dos adolescentes conforme suas
regies de moradia. A prestao dos servios de atendimento foi conveniada, tendo a
SMADS publicado os editais e realizado as audincias pblicas para estabelecer os
termos de convnio com organizaes da sociedade civil.
Cada NPPE deveria oferecer, inicialmente, 80 vagas para atendimento de
medidas socioeducativas e 20 vagas para ciclo de violncia. Porm, em dois anos de
atendimento municipalizado, a demanda de vagas cresceu acentuadamente, chegandose, ao final de 2010, ao total de 51 NPPE na cidade, com as 100 vagas voltadas para o
atendimento de medidas socioeducativas. A capacidade de atendimento passou, ento,
para 5.100 adolescentes, crescimento de 34,2% em relao aos aproximadamente 3.800
adolescentes que eram atendidos, no meio aberto em So Paulo, em 2006.
A partir de 2009, quando iniciei as observaes dos atendimentos de liberdade
assistida, eles j eram municipalizados e realizados pelos NPPE. Para fins da pesquisa,
estabeleci a localizao como critrio de seleo dos NPPE participantes: assim, foram
escolhidos um localizado na regio central e outro em um bairro perifrico. Com a
indicao e auxlio dos profissionais da Fundao CASA-SP que haviam trabalhado no

162

atendimento em meio aberto, entrei em contato com dois ncleos, nos quais, realizei as
observaes entre 2009 e 2010.
O primeiro, situado na regio central, era administrado por uma organizao
social fundada na dcada de 1980, com histria de mobilizao e militncia pela
garantia de direitos de crianas e adolescentes. Por meio de convnio firmado com a
SMADS, essa organizao assumiu o NPPE do seu bairro de origem e um dos que se
localizam na regio central, onde foi feita a pesquisa. O trabalho no outro ncleo j
vinha sendo desenvolvido desde o final da dcada de 1990, por meio de convnio antes
firmado com a ento Febem-SP. O segundo era um trabalho novo, no centro da cidade e
implicou o deslocamento de parte da equipe para l.
A coordenadora do ncleo era uma advogada cuja trajetria profissional era
marcada pela luta pelos direitos das crianas e dos adolescentes no bairro onde reside, e
pela mobilizao em torno da garantia desses direitos. Atuava na rea havia bastante
tempo, tendo participado dos movimentos sociais de luta pela implementao do
Estatuto da Criana e do Adolescente e trabalhado na execuo da liberdade assistida
durante o convnio com a Febem-SP. Os orientadores sociais, por sua vez, residiam em
diferentes regies da cidade, sendo que nenhum deles residia na regio central ou nas
proximidades do NPPE. A sua relao com o bairro onde estava o NPPE e com a
organizao que o administrava era estritamente profissional, sendo essa uma
caracterstica comum a todos: eram profissionais da rea social, sem experincia na
militncia e luta por direitos. Sua formao superior era heterognea, havendo
assistentes sociais, psiclogos, professores e socilogos. Alguns eram recm-formados e
outros tinham experincia anterior em trabalhos da rea social, sendo que duas
orientadoras eram ex-funcionrias da ento Febem-SP. Alm dos orientadores, o NPPE
tinha uma tcnica, formada em psicologia.
O segundo NPPE ficava na zona norte, sendo administrado por uma organizao
social fundada em 1998 e que passou por rpida expanso, tendo, no momento da
pesquisa, vrios convnios com a Prefeitura e o governo estadual para o
desenvolvimento de projetos na rea social. Dentre eles, a organizao administrava
vrios NPPE, embora no tivesse experincia anterior nesse tipo de atendimento.
Sem experincia anterior e sem o histrico de luta e mobilizao por direitos
humanos ou, mais especificamente, pelos direitos das crianas e dos adolescentes, a

163

organizao social tinha, contudo, uma estrutura burocrtica, capacidade de expanso e

organizao para oferta de vagas e uma metodologia de interveno social que
fizeram dele a organizao da sociedade civil com maior nmero de NPPEs
conveniados, sendo responsvel pelo atendimento de quase um quinto do total de
adolescentes em medidas em meio aberto na capital.
O coordenador do NPPE da zona norte era formado em psicologia e tinha, em
sua trajetria profissional, a experincia de ter trabalhado na rea social em favelas.
Como ele, os orientadores sociais tambm tinham perfil de profissionais da rea social,
alguns com experincias anteriores e outros iniciando a vida profissional aps a
concluso do curso superior. Havia duas tcnicas, uma psicloga e uma assistente
social, que faziam o acompanhamento dos casos junto aos orientadores, embora no
realizassem o atendimento direto.
Embora as organizaes que administravam os ncleos tivessem trajetrias
diferentes, sendo a origem da primeira movimentos sociais de seu bairro, enquanto a
segunda apresentava um perfil mais prximo de uma nova entidade filantrpica em
ascenso, as prticas de liberdade assistida executadas pelas duas equipes eram bastante
semelhantes, conforme tratarei no prximo captulo.

4.Prticas da liberdade assistida:

intervenes, conflitos e resistncias

165

A partir de 2008, o atendimento medida socioeducativa de liberdade assistida

na cidade de So Paulo passou a ser responsabilidade do municpio, implicando
algumas reconfiguraes no campo local de discursos e prticas sobre a infncia e
adolescncia pobre. Por um lado, saiu de cena a Fundao CASA, aps
aproximadamente 30 anos na gesto desse tipo de atendimento, para a entrada, por
outro, da Secretaria Estadual de Assistncia e Desenvolvimento Social SEADS e da
Prefeitura. A nova gesto, que manteve e ampliou o formato de atendimento via
convnios com organizaes da sociedade civil, viabilizou a insero de novas
organizaes, que no tinham experincia anterior nesse tipo de atendimento,
juntamente com a permanncia de algumas das organizaes que j eram conveniadas
com a antiga Febem-SP desde 1998.
A municipalizao da liberdade assistida na cidade de So Paulo tambm
implicou sua incluso no conjunto de atendimentos da assistncia social, conforme
abordado no terceiro captulo. Essa incluso significa tanto um alinhamento entre os
prncipios e diretrizes das polticas municipais de assistncia social e de atendimento
socioeducativo, quanto um alinhamento gerencial, a partir do qual esse procedimento
passou a ser financiado com recursos dos fundos estadual e municipal de assistncia
social. Os discursos e prticas da SEADS e da Secretaria Municipal de Assistncia e
Desenvolvimento Social SMADS, responsveis pelos respectivos fundos, so
marcadamente gerenciais e focalizam o uso eficiente e eficaz dos recursos destinados
aos convnios com as organizaes da sociedade civil. Estas devem prestar contas dos
recursos recebidos e cumprir os requisitos formais do servio de atendimento tal como
previsto no termo de convnio, o que envolve o oferecimento de atendimentos
individuais e em grupo para o adolescente e sua famlia; a contratao de dois tcnicos,
um psiclogo e um assistente social, para acompanhar o trabalho dos orientadores; a
elaborao sistemtica de registros de atendimento, bem como de relatrios e outros
formulrios relativamente padronizados; a organizao das pastas de acompanhamento
da medida, com os formulrios e cpias dos documentos pessoais do adolescente, o que
comprova a efetuao das atividades mencionadas; a distribuio de vale transporte aos
adolescentes e famlias que dele precisem para comparecerem aos locais indicados;
entre outras atividades de carter formal e burocrtico.
A municipalizao e os convnios envolvem o estabelecimento de uma nova
cadeia na gesto da liberdade assistida, em que a posio mais central ocupada pelo

166

ncleo estratgico federal, sobretudo pela Secretaria de Direitos Humanos SDH e pelo
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS, e as posies mais
capilares so ocupadas pelos municpios e organizaes da sociedade civil por eles
conveniadas para prestarem o servio de atendimento. Para essas organizaes, a
racionalidade gerencial que se impe a fim de manterem os convnios e, portanto, os
recursos pblicos requer forte investimento na profissionalizao da gesto, com a
contratao de funcionrios administrativos, e das prticas de atendimento, com a
contratao de profissionais com formao ou experincia na rea social.
A racionalidade gerencial que os supervisores da SMADS impem aos
coordenadores e tcnicos dos Ncleos de Proteo Psicossocial Especial NPPE e esses
aos orientadores sociais, juntamente com as demandas do Poder Judicirio para que as
sentenas dos adolescentes sejam cumpridas integralmente, tendem a reduzir as
intervenes da liberdade assistida quelas que esto formalmente previstas como
atribuies do orientador. Segundo o Estatuto da Criana e do Adolescente, so elas:
Art. 119 Incumbe ao orientador, com o apoio e a superviso da autoridade
competente, a realizao dos seguintes encargos, entre outros:
I promover socialmente o adolescente e sua famlia, fornecendo-lhes orientao e
inserindo-os, se necessrio, em programa oficial ou comunitrio de auxlio e
assistncia social;
II supervisionar a frequncia e o aproveitamento escolar do adolescente,
promovendo, inclusive, sua matrcula;
III diligenciar no sentido da profissionalizao do adolescente e de sua insero
no mercado de trabalho;
IV apresentar relatrio do caso.
(Estatuto da Criana e do Adolescente ECA, Lei Federal 8.069/1990).

As prticas de interveno da liberdade assistida executadas pelos orientadores

sociais tanto no NPPE da regio central da cidade e quanto no NPPE da zona norte
seguem esse esquema formal de atribuies, sendo recorrentes em suas intervenes os
temas da famlia, da escola, da educao profissional e do trabalho. A adequao das
prticas a esse esquema revela uma compreenso formalista do desenvolvimento da
medida de liberdade assistida, manifesta nas ritualizaes dos atendimentos,
notadamente de curta durao, que abordavam, quase invarialmente, pelo menos um dos
temas previstos no Estatuto, acrescido, por vezes, do tema da drogadio.142

142

Essa compreenso procura adequar o desenvolvimento da medida forma prescita na legislao, no

obstante os conflitos que nele emergem.

167

A formalizao das prticas, apoiada na racionalizao gerencial, garante

alguma padronizao das intervenes, bem como assegura a adequao entre o servio
prestado e o conveniado. Em contrapartida, a excessiva preocupao em cumprir as
atribuies legais e contratuais do trabalho de orientao faz com que os orientadores
sociais tenham pouca possibilidade de tratar das questes mais especficas das
trajetrias dos adolescentes que atendem. preciso inserir o adolescente e sua famlia
em programas sociais, inclui-lo na escola, arrumar-lhe uma vaga em curso de educao
profissional, pois essas intervenes fazem parte do esquema que cobrado do
orientador pelo tcnico, pelo supervisor, pelo juiz. E ele cobra do adolescente, s vezes
recorrendo figura do juiz, a disposio para aceitar todas essas intervenes, que ora
se apresentam como seus direitos, ora como seus deveres para com o Poder Judicirio.
A clientela dos servios de liberdade assistida, os adolescentes autores de ato
infracional, contestadora e fugidia, questionando as intervenes e criando alternativas
para no cumprir ou cumprir parcialmente os seus supostos deveres. Algumas
sequncias de atendimentos eram verdadeiros jogos de fora, nos quais o orientador
buscava, de diferentes formas, a aceitao do adolescente para suas intervenes,
enquanto ele buscava esquivar-se delas de diversas maneiras, utilizando variadas linhas
de fuga. Para os adolescentes, que revelavam em alguns momentos percepo mais
aguada do que a de seus orientadores, sobre os conflitos do mundo social em que
viviam, boa parte das intervenes no tinha outro sentido seno o cumprimento da
sentena judicial. E os orientadores, pressionados pelo esquema formal, tambm tinham
dificuldade em oferecer, alm desse, outros sentidos s intervenes.
As prticas formais de interveno da liberdade assistida, prescritas pelas
atribuies legais do orientador e sentenas judiciais, implicam o estabelecimento de
uma mediao formal entre o adolescente e o mundo social. Embora os adolescentes
externassem as tenses e os conflitos inerentes a esse mundo, nos atendimentos
individuais e nos grupos, principalmente no que se refere escola, ao mundo do
trabalho e violncia, no encontravam outras formas de se manifestarem a respeito.
Para apresentao das prticas observadas, este captulo parte do esquema
formal estabelecido, abordando, em sequncia, as questes referentes s famlias,
escola e ao trabalho, permeadas por aquelas no explicitadas ou previstas no esquema, a
saber, a violncia, as drogas e o prprio circuito socioeducativo.

168

Participaes das famlias no processo socioeducativo: rupturas,

solidariedades e intervenes
A importncia da famlia como grupo social mais prximo e significativo para a
formao dos indivduos um consenso que perpassa as normativas internacionais da
doutrina da proteo integral, os direitos e garantias constitucionais e do Estatuto da
Criana e do Adolescente e tambm os planos e polticas das reas de assistncia social
e direitos humanos que tm as crianas e os adolescentes pobres como pblico-alvo.
As normativas internacionais, analisadas no segundo captulo, asseguram o
princpio da convivncia familiar e comunitria, definindo como dever do Estado apoiar
os pais em suas funes de cuidar e educar os filhos (cf. principalmente, a Conveno
das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana, ONU, 1989). 143 Esse princpio
estabelece o respeito aos direitos, deveres e responsabilidades dos pais ou membros da
famlia ampliada e da comunidade, conforme os costumes locais no cuidado e na
educao das crianas e dos adolescentes. Tambm nas normativas, h o
reconhecimento dos vnculos familiares como aspectos bsicos de sua identidade,
juntamente com seu nome e sua nacionalidade (cf. principalmente, a Conveno das
Naes Unidas sobre os Direitos da Criana, ONU, 1989).
No Brasil, a adeso doutrina da proteo integral, formalizada na Constituio
Federal e no Estatuto da Criana e do Adolescente, implicou a adoo desse princpio, o
qual faz contraponto aos discursos jurdicos dos Cdigos de Menores, que legitimavam
a substituio dos cuidados familiares pelos estatais por meio da internao, tornando-a
a principal estratgia de interveno em relao a crianas e adolescentes considerados
carentes, abandonados e infratores. O princpio da convivnvia familiar e
comunitria, por sua vez, desvaloriza as prticas de internao ao mesmo tempo em que
permite a valorizao e legitima o desenvolvimento de prticas de interveno in loco,
isto , do chamado atendimento em meio aberto.
Aos adolescentes autores de ato infracional, o atendimento em meio aberto d-se
pelo cumprimento das medidas socioeducativas de liberdade assistida e prestao de
143

Nesse sentido, cabe ao Estado prestar assistncia aos pais ou responsveis; criar instituies e servios
para o cuidado das crianas, principalmente, daquelas cujos pais trabalhem; e assegurar a educao
primria gratuita e compulsria. Ver artigos 18 e 28 da Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos
da Criana, ONU, 1989.

169

servios comunidade. Na seo do Estatuto da Criana e do Adolescente que trata da

liberdade assistida, juntamente com o adolescente, a famlia aparece como um dos alvos
das intervenes socioeducativas a serem feitas pelo orientador social:
Art. 119 Incumbe ao orientador, com o apoio e a superviso da autoridade
competente, a realizao dos seguintes encargos, entre outros:
I promover socialmente o adolescente e sua famlia, fornecendo-lhes orientao e
inserindo-os, se necessrio, em programa oficial ou comunitrio de auxlio e
assistncia social;
(...).
(Estatuto da Criana e do Adolescente ECA, Lei Federal 8.069/1990).

Ao mesmo tempo em que a liberdade assistida uma medida socioeducativa na

qual se assegura a convivncia familiar e comunitria, uma vez que o adolescente
permanece com sua famlia e na sua comunidade de origem, ela tambm prev a
elaborao de prticas de interveno que iro incidir nas formas como essa convivncia
ocorre. Como visto no trecho acima, h previso formal do atendimento s famlias
enquanto parte integrante das intervenes socioeducativas, bem como a cirscuncrio
dessas intervenes ao objetivo de promoo social, definida em termos de orientao
familiar e assistncia social.
Os planos e polticas federais das reas de assistncia social e direitos da criana
e do adolescente que tm os adolescentes autores de ato infracional como pblico-alvo
tambm traduzem o princpio da convivncia familiar e comunitria em possibilidade de
interveno socioeducativa, afirmando a importncia da participao da famlia e da
comunidade para assegurar a efetividade do processo socioeducativo. No Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo Sinase, documento publicado em 2006 pela
ento Secretaria Especial de Direitos Humanos SEDH e analisado no terceiro captulo,
a participao da famlia e da comunidade uma das diretrizes pedaggicas do
atendimento, pois
A participao da famlia, da comunidade e das organizaes da sociedade civil
voltadas defesa dos direitos da criana e do adolescente na ao socioeducativa
fundamental para a consecuo dos objetivos da medida aplicada ao adolescente.
As prticas sociais devem oferecer condies reais, por meio de aes e atividades
programticas, participao ativa e qualitativa da famlia no processo
socioeducativo, possibilitando o fortalecimento dos vnculos e a incluso dos
adolescentes no ambiente familiar e comunitrio. As aes e atividades devem ser
programadas a partir da realidade familiar e comunitria dos adolescentes para que
em conjunto programa de atendimento, adolescentes e familiares possam
encontrar respostas e solues mais aproximadas de suas reais necessidades.

170
Tudo que objetivo na formao do adolescente extensivo sua famlia.
Portanto, o protagonismo do adolescente no se d fora das relaes mais ntimas.
Sua cidadania no acontece plenamente se ele no estiver integrado comunidade
e compartilhando suas conquistas com a sua famlia. (SEDH, 2006, p. 49).

Embora o Sinase mencione tambm a participao da comunidade, nota-se, no

texto acima, que foca principalmente a participao da famlia, adotando a concepo
des que a mediadora entre o adolescente e as demais instncias do mundo social.
Nesse sentido, afirma que a partir da participao da famlia no processo
socioeducativo que se estabelecem os vnculos do adolescente com sua comunidade de
origem. Associa tambm as relaes familiares realizao do protagonismo juvenil,
isto , entende que a capacidade de o adolescente agir, fazer escolhas e assumir
responsabilidades por elas se desenvolve a partir de suas relaes ntimas. Define,
enfim, a famlia como grupo social a partir do qual possvel ao adolescente vivenciar
sua cidadania plena, a qual depende, segundo o Sinase, da integrao comunidade
promovida pela famlia.
Na rea da assistncia social, a famlia tambm ocupa um lugar central para o
planejamento das aes e intervenes. Como tratado no terceiro captulo, a Poltica
Nacional de Assistncia Social PNAS e o Sistema nico de Assistncia Social
SUAS tm, como um de seus princpios, a chamada matricialidade sociofamiliar, a qual
definida da seguinte forma:
- a famlia o ncleo social bsico de acolhida, convvio, autonomia,
sustentabilidade e protagonismo social;
- a defesa do direito convivncia familiar, na proteo de Assistncia Social,
supera o conceito de famlia como unidade econmica, mera referncia de clculo
de rendimento per capita e a entende como ncleo afetivo, vinculado por laos
consangneos, de aliana ou afinidade, que circunscrevem obrigaes recprocas e
mtuas, organizadas em torno de relaes de gerao e de gnero;
- a famlia deve ser apoiada e ter acesso a condies para responder ao seu papel no
sustento, na guarda e na educao de suas crianas e adolescentes, bem como na
proteo de seus idosos e portadores de deficincia;
- o fortalecimento de possibilidades de convvio, educao e proteo social, na
prpria famlia, no restringe as responsabilidades pblicas de proteo social para
com os indivduos e a sociedade. (MDS, 2005b, p. 19).

A concepo do papel central da famlia enquanto ncleo social bsico ,

portanto, adotada no planejamento e direcionamento das intervenes da poltica de

171

assistncia social bem como naqueles referentes s intervenes da poltica de

atendimento socioeducativo.
Deve ser dado destaque ao fato de que essa concepo no est baseada em um
conceito de famlia pensado a partir de um modelo de estrutura familiar. Como pode ser
verificado no trecho acima e tambm ao longo do documento do Sinase (SEDH, 2006),
o conceito de famlia adotado pelos planos e polticas federais de assistncia social e de
atendimento socioeducativo definido pelas relaes familiares, estabelecidas a partir
dos recortes de gnero e gerao (inter e intrageracional) e dos tipos de vnculos
(consanguidade, aliana ou afinidade). Nesse sentido, as intervenes planejadas no
visam impactar a estrutura, adequando a vida familiar dos adolescentes a um modelo de
estrutura familiar pr-estabelecido.
Isso no significa, porm, no haver um novo modelo a partir do qual a realidade
da vida familiar dos adolescentes autores de ato infracional vai ser observada, medida,
comparada e, tambm, ajustada. O novo modelo define-se pela idealizao das relaes
familiares, entendidas como afetivas, estabelecendo obrigaes recprocas e mtuas de
sustento, guarda e educao das crianas e adolescentes e proteo dos idosos e
portadores de deficincia. No que se refere especificamente s crianas e aos
adolescentes, o novo modelo implica o estabelecimento de padres ideais de
afetividade, cuidado e educao que sero medidos e sobre os quais a interveno ser
organizada. Assim, a manuteno da convivncia familiar na liberdade assistida, bem
como a participao da famlia no processo socioeducativo, implicam o planejamento e
execuo de intervenes sobre a vida familiar dos adolescentes, a fim de aproxim-la
desses padres, que so, cabe enfatizar, relacionais e no estruturais. A figura da famlia
desestruturada submerge e, em seu lugar, surge a famlia disfuncional, cujas relaes
afetivas no cumprem os papis socialmente atribudos a elas.
Em termos sociolgicos, as mudanas no planejamento das intervenes das
polticas pblicas de assistncia social e atendimento socioeducativo resultam, por um
lado, do reconhecimento e legitimidade de experincias de vida familiar diversas do
conceito moderno de famlia nuclear. Contudo, enquanto novas formas de organizao
da vida familiar adquirem legitimidade, h, por outro lado, um reinvestimento poltico
sobre as relaes familiares.

172

Nesse sentido, ao analisar o caso francs, Franois de Singly (2007) assinala que
a vida privada nas sociedades contemporneas caracterizada por um duplo
movimento: de um lado, a personalizao e o crescimento da intimidade das relaes
entre cnjuges e entre pais e filhos; de outro, o aumento das intervenes do Estado e da
sociedade pela mediao da escola, das polticas familiares e sociais e dos saberes
psicolgicos.
Segundo Singly (2007), a vida familiar moderna era regulamentada pela
interveno formal do Estado por meio da fixao de regras sobre matrimnio e a
criao dos filhos (cf. tambm DURKHEIM, 1975). Para o autor, diferentes nveis de
atuao do Estado colaboraram para o estabelecimento e a manuteno do modelo da
famlia nuclear moderna, baseado na desigualdade entre homens e mulheres, manifesta
na diviso sexual do trabalho, e na centralidade das relaes entre pais e filhos.
Primeiramente, no nvel jurdico, o Estado atuou por meio do estabelecimento de leis
referentes ao casamento, ao divrcio, ao aborto, regulamentao da autoridade
paterna, legitimidade dos filhos, dentre outros. J no nvel econmico, estabeleceu e
geriu a seguridade social, a aposentadoria e a poupana. Enfim, houve tambm a
atuao no nvel institucional, com a escolarizao precoce dos filhos (ver SINGLY,
2007).
A partir da dcada de 1960, a emergncia dos movimentos feministas e
estudantis levou esse modelo a uma crise de legitimidade nas sociedades ocidentais, tais
como a Frana e a Alemanha (cf. BECK e BECK-GERNSHEIM, 2002; SINGLY, 2007;
VAISTMAN, 1995).144 Os movimentos feministas, mais especificamente, buscavam o
reconhecimento das mulheres como iguais, alando-as condio de sujeitos de direitos
e legitimando sua insero no mundo pblico, isto , nas dimenses poltica e do
trabalho. Esse reconhecimento implicava na perda de legitimidade da diviso sexual
(tradicional) do trabalho, segundo a qual cabia ao homem atuar no mundo pblico,
exercendo atividades de trabalho remuneradas e fazendo a mediao desse mundo com

144

Segundo Jeni Vaistman (1995), a crise do modelo familiar moderno foi ocasionada pelo abalo na
diviso sexual do trabalho entre homens e mulheres e na dicotomia entre pblico e privado, com o
ingresso das mulheres no espao pblico. Para Ulrich Beck e Elisabeth Beck-Gernsheim (2002), deve-se
destacar tambm que o aprofundamento do processo de individualizao, objetivado nas sociedades
ocidentais desenvolvidas pelas polticas de bem-estar social e a consequente equalizao do acesso
educao entre homens e mulheres.

173

a famlia, enquanto a mulher deveria ficar circunscrita ao espao privado da famlia e ao

trabalho domstico, no remunerado e muitas vezes no reconhecido como trabalho.145
O questionamento e a perda de legitimidade dessa diviso abalaram a
desigualdade entre mulheres e homens, levando tanto maior equalizao do acesso
educao e ampliao da participao feminina no mercado de trabalho remunerado
quanto ao crescimento da dissolubilidade dos laos matrimoniais. Resultando desse
ltimo, diferentes formas de vida ntima ganharam visibilidade e abalaram o primado da
configurao marido e esposa, pais e filhos como nica forma legtima de experincia
familiar (cf. BECK e BECK-GERNSHEIM, 2002).
Segundo Ulrich Beck e Elisabeth Beck-Gernsheim (2002), a vida familiar
contempornea substituiu a comunidade de necessidade, baseada na diviso sexual do
trabalho, pelas relaes eletivas; dessa forma, em sua viso, a vida familiar
contempornea define-se a partir das relaes entre os membros da famlia. Nesse
sentido, o crescimento das famlias monoparentais e a recomposio familiar criam
novas possibilidades de educao dos filhos pela reduo ou ampliao das relaes
com os adultos, implicando a maior diversificao dos contextos de socializao
familiar das crianas e dos adolescentes (ver SINGLY, 2007).
Em relao s intervenes do Estado na vida familiar contempornea, Franois
de Singly (2007) aponta a existncia de um recuo da interveno voltada para a fixao
de regras sobre matrimnio, embora o mesmo no ocorra com as regras referentes
parentalidade.146 Se os laos entre mulheres e homens podem ser dissolvidos, se a
comunidade conjugal se pode extinguir, o mesmo no pode ser dito dos laos entre pais
e filhos. Nesse ponto, afirma Singly (2007), h uma continuidade do investimento
estatal nas relaes familiares intergeracionais, emergindo a imagem do casal
parental, unido, mesmo aps o divrcio, em nome da criao dos filhos em comum.
Esse investimento se manifesta no nvel jurdico, seja na promulgao de leis, seja na
elaborao de sentenas judiciais, mas envolve tambm a expanso de novas formas de
145

Em seus estudos sobre a famlia moderna, Talcott Parsons chegou a propor que o homem seria o lder
instrumental do grupo familiar, tendo como responsabilidade a sobrevivncia material da famlia e
tambm sua relao o mundo exterior, enquanto a mulher seria a lder expressiva, responsvel pela
manuteno das relaes internas famlia. Ver PARSONS e BALES, 1960.
146
A parentalidade entendida aqui como o conjunto de prescries socialmente estabelecidas que
qualilficam o significado de ser pai e ser me. Os termos em francs, parentalit, e em ingls, parenting,
englobam tanto a maternidade quanto a paternidade, no havendo, at o momento, um termo similar em
portugus, de onde a opo por utilizar uma traduo.

174

interveno, de carter teraputico, resultantes principalmente dos saberes mdicos,

psicolgicos e assistenciais, as quais servem de apoio e conferem legitimidade s
intervenes formais (ver SINGLY, 2007; e tambm DONZELOT, 1986).
No Brasil, principalmente, a partir da dcada de 1970, a vida familiar tem
passado por transformaes semelhantes s observadas em outras sociedades ocidentais.
Os dados sociodemogrficos levantados pela Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios PNAD do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, desde a
dcada de 1980, apontam a tendncia de declnio relativo da vida familiar organizada
em torno do casal e seus filhos, juntamente com o crescimento de outras formas de
arranjo familiar. Como pode ser observado no grfico abaixo, a representatividade dos
arranjos familiares compostos por casais com filhos diminuiu de 65,0% em 1981 para
48,9% em 2007, uma queda de 24,8% em 26 anos.
Grfico 4.1 - Distribuio dos arranjos familiares (%)
Brasil
1981, 1990, 2001 e 2007

Casal com filhos

Mulher sem
cnjuge com filhos
1981

Casal sem filhos

1990

2001

Unipessoais

Outros

2007

Fontes: IBGE/PNAD 2001 e 2007; Ribeiro et al., 1998.

Essa diminuio no foi acompanhada do surgimento de um novo modelo

hegemnico de famlia; pelo contrrio, ocorreu em conjunto com maior distribuio
relativa de outros arranjos familiares, dentre eles as famlias monoparentais,
principalmente femininas (mulheres sem cnjuge com filhos), que subiram de 11,7%,
do total em 1981, para 17,4% em 2007, os casais sem filhos e os lares unipessoais.

175

A diversidade de arranjos familiares obteve reconhecimento legal com a

promulgao da Constituio Federal de 1988, a qual legitimou a unio estvel (art.
226, 3) e as famlias monoparentais (art. 226, 4), alm de promover a equalizao
de direitos conjugais entre homens e mulheres, eliminar as distines entre filhos
nascidos dentro e fora do casamento civil e estabelecer a proteo especial de crianas e
adolescentes. Na legislao anterior, cabia ao Estado atuar como guardio da famlia
nuclear, reconhecendo somente os direitos daqueles que compusessem o ncleo
legalmente constitudo e, ainda assim, fazendo-o de forma a privilegiar os direitos dos
homens sobre mulheres, crianas e adolescentes. Com a Constituio de 1988, o Estado
passou a atuar na proteo especial da famlia com base nos princpios de defesa da
dignidade humana e garantia da realizao dos potenciais da pessoa (KOERNER, 2002,
p. 79).
Segundo Andrei Koerner (2002), tambm no Brasil, a interveno formal do
Estado sobre as famlias, por meio do estabelecimento de regras fixas para o matrimnio
e da padronizao de um modelo nico de famlia, teria entrado num momento histrico
de recuo. Nesse sentido, a Constituio Federal Brasileira de 1988, ao definir a famlia
como base da sociedade e detentora de especial proteo por parte do Estado, estendeu
essa proteo para alm do ncleo constitudo pelo casamento civil e passou a
considerar tambm a unio estvel e a comunidade formada por qualquer dos pais e seus
descendentes.147 Ao reconhecer legalmente outras formas de vida ntima, a Constituio
indica uma abertura da legislao diversidade de costumes e s pluralidades (Cf.
KOERNER, 2002).
Porm, ainda segundo Koerner (2002), o reconhecimento de diferentes formas
de organizao familiar como legalmente possveis no significa a diminuio da
interveno estatal sobre a vida familiar, pois h possibilidade de um reinvestimento,
isto , uma outra maneira pela qual a famlia articula-se ordem poltica e social
(KOERNER, 2002, p. 82). Se h maior flexibilidade quanto s formas permitidas de
organizao familiar, h tambm e, talvez, em contrapartida um reinvestimento na
interveno sobre a criao dos filhos. Sobre essa questo, a Constituio Federal
estabelece que dever da famlia assegurar os direitos individuais e sociais bsicos de
seus filhos, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao,
147

Ver Captulo VII Da famlia, da criana, do adolescente e do idoso, Constituio da Repblica

Federativa do Brasil, 1988.

176

explorao, violncia, crueldade e opresso e dever dos pais assistir, criar e educar
os filhos menores (Art. 227 e 229, respectivamente, da Constituio da Repblica
Federativa do Brasil).
A diversidade de arranjos familiares, realidade vivida por parcela crescente da
populao brasileira e reconhecida legalmente, gera diferentes possibilidades de
educao familiar das crianas, dos adolescentes e dos jovens, pela reduo ou
ampliao do contato com os adultos responsveis imediatamente por essa educao.148
Com base nessa diversidade, fiz um recorte intencional do perfil familiar dos
adolescentes que participariam da pesquisa, visando garanti-la nas observaes e avaliar
se e em que medida a experimentao dos diferentes contextos de educao familiar
poderia impactar no desenvolvimento da liberdade assistida e na consecuo dos seus
objetivos. O critrio de seleo dos participantes visou assegurar a maior variao de
tipos de relaes intergeracionais, isto , de relaes estabelecidas entre os adolescentes
e os adultos responsveis por eles. Assim, busquei como participantes: adolescentes que
morassem com o pai e a me, sendo ambos responsveis por seu cuidado e educao;
adolescentes que morassem somente com a me ou somente com o pai, indicando a
possvel reduo do nmero de adultos imediatamente envolvidos em sua educao
familiar; adolescentes que morassem com me e padrasto ou pai e madrasta, apontando
a possibilidade de recomposio do nmero de adultos imediatamente envolvidos na
educao familiar; e, finalmente, adolescentes que morassem com outros adultos que
no eram seus pais, implicando em outras formas de educao familiar estabelecidas por
vnculos que no a filiao direta.
Partindo desse recorte na seleo dos casos a serem acompanhados, gostaria de
fazer duas ressalvas antes de apresentar os resultados e a anlise das observaes de
campo. A primeira refere-se ao fato de que, embora as relaes imediatas entre pais e
filhos tenham sido o ponto de partida para selecionar os participantes, as observaes de
suas dinmicas familiares levaram em considerao tambm a existncia de redes de
solidariedade familiar. Essas redes ampliam o contexto de educao familiar da
convivncia mais imediata entre pais e filhos para outras relaes que se estabelecem
148

A educao familiar entendida aqui como resultado das relaes entre membros diferentes geraes
de uma mesma famlia, chamadas de intergeracionais. Esse conceito parte da proposta de socializao
familiar feita por Franois de Singly (2007), a qual engloba tambm as relaes intrageracionais. A
socializao familiar , portanto, um conceito mais amplo, que envolve no somente o estabelecimento de
relaes entre diferentes geraes, mas tambm as relaes entre membros de uma mesma gerao. Ver,
tambm, DUBAR, 2005.

177

entre os adolescentes e demais adultos da famlia, destacando-se os avs, tios e tias.

Como se ver na anlise dos casos acompanhados, essas redes so uma varivel
importante tanto para caracterizar o contexto de educao familiar dos adolescentes
quanto para compreender a construo de trajetrias individuais em face do
envolvimento com atos infracionais. A segunda ressalva a de que o recorte focado na
educao familiar, isto , nas relaes entre as geraes mais velhas e as mais novas de
uma mesma famlia no significa que a socializao familiar, noo que engloba
tambm as relaes entre membros de uma mesma gerao, tenha sido negligenciada.
Nesse sentido, as observaes dos casos tambm apontaram a relevncia das dinmicas
estabelecidas horizontalmente entre irmos e entre primos para a compreenso dos
contextos de socializao familiar.
No Ncleo de Proteo Psicossocial Especial NPPE na regio central, os
critrios de seleo foram seguidos quase integralmente devido ao nmero de novos
casos quando iniciei o campo, sendo selecionados para participar da pesquisa um
adolescente que vivia com seu pai e sua me; trs que viviam com me, sendo dois
meninos com me e padastro e uma menina somente com a me; um adolescente que
vivia somente com o pai e, enfim, um adolescente cujo responsvel no era nem o pai,
nem a me, mas a av materna. J no NPPE na zona norte, o nmero encontrado de
novos casos foi mais restrito, no sendo possvel garantir maior diversidade de
contextos familiares, sendo acompanhados os casos de uma menina que vivia com a
irm mais velha, um menino que vivia com a av materna e outro que vivia com a me
adotiva.149 Havia tambm um rapaz que morava com a me e o padrasto, um menino
que morava somente com a me e outro que morava somente com o pai. Porm, esses
no foram acompanhados devido recusa dos adolescentes a participarem da pesquisa.
A apresentao dos resultados e a anlise das observaes referentes s famlias
dos adolescentes e sua participao na liberdade assistida est dividida em trs partes.
Primeiramente, farei a descrio e anlise dos contextos de socializao familiar
encontrados, focando as relaes mais imediatas entre pais e filhos e as redes de
solidariedade familiar. Na segunda parte, apresentarei a forma como esses contextos
foram apreendidos pelas equipes dos Ncleos de Proteo Psicossocial Especial,

149

Em dezembro de 2009, quando iniciei o campo no NPPE da zona norte, no havia muito mais do que
seis novos casos de adolescentes iniciando o atendimento da medida de liberdade assistida. Desse modo,
tive que aceitar acompanhar todos os casos, que j eram o nmero limite estabelecido para a pesquisa.

178

tornando-se alvos das prticas de interveno da liberdade assistida. A terceira parte

ser tratada na seo seguinte e refere-se s mediaes estabelecidas entre as famlias
dos adolescentes e as situaes de violncia vividas no mundo privado e no pblico.
De todos os casos acompanhados, somente Lus morava com seu pai e sua me.
Tinha 14 anos quando, ao furtar um aparelho celular na regio central, foi apreendido e
sentenciado a cumprir a medida socioeducativa de liberdade assistida no NPPE da
regio central. Alm de seus pais, tambm moravam com ele um irmo, uma cunhada e
um sobrinho. O pai de Lus trabalhava como autnomo at ser atropelado em 2003,
acidente que o deixou com sequelas no pescoo, na coluna e em um brao e inviabilizou
a possibilidade de voltar a trabalhar. Como nunca contribuiu para a previdncia social,
sua famlia estava tendo dificuldade em obter uma aposentadoria por invalidez. Para
garantir a sobrevivncia familiar, a me de Lus vendia cigarros contrabandeados e sua
cunhada trabalhava em casa de famlia. Lus tem trs irmos mais velhos: um de 23
anos, que estava preso na Penitenciria de Presidente Prudente; um de 20 anos, que
estava preso no Centro de Deteno de Provisria de Mau e era marido da cunhada e
pai do sobrinho com quem Lus morava; e um irmo de 17 anos, que no tinha
envolvimento com atos infracionais.
As dinmicas estabelecidas pelas relaes familiares de Lus estavam marcadas
pelas situaes limite que os membros estavam vivendo, com o pai permanentemente
impossibilitado de retornar ao trabalho, dois irmos presos e Lus em cumprimento de
liberdade assistida. Sua me cuidava do marido, o que inclua vrias idas ao servio de
sade, alm de ser responsvel por Lus, seu irmo de 17 anos e, em certa medida,
tambm pelo neto, de 4 anos, sendo que somente ela e a cunhada contribuam para o
redimento familiar. No foram observadas relaes de solidariedade familiar entre a
me e o pai de Lus e outros adultos que fossem ou de sua gerao (no caso, tios e tias
de Lus) ou da gerao anterior (avs). A famlia estava organizada a partir de seus pais,
os nicos representantes da gerao mais velha, sua descendncia (filhos, netos) e
agregados (cunhada). Nessa organizao, a me de Lus ocupava posio central na
manuteno das relaes e vnculos familiares, tanto em termos econcmicos quanto em
termos afetivos, podendo-se dizer, portanto, que era a pessoa de referncia da famlia.150

150

Segundo o IBGE, a pessoa de referncia a responsvel pelo domiclio/famlia ou assim considerada

pelos demais membros. Ver IBGE, 2008.

179

O crescimento das famlias com as mulheres como as pessoas de referncia

uma das tendncias que vm sendo verificadas na vida familiar brasileira desde a
dcada de 1980 (Cf. IBGE, 2002).151 Segundo dados da PNAD, entre 1992 e 2001,
considerando-se tanto os arranjos familiares de mulheres sem cnjuge ou companheiro
(famlia monoparental feminina) quanto aqueles em que havia o casal, houve um
crescimento de 24,7% na proporo de famlias em que as pessoas de referncia eram as
mulheres, chegando a representar 27,3% dos arranjos familiares brasileiros. Na Regio
Metropolitana de So Paulo, esse percentual chegava a 31,0%, em 2001. J na ltima
PNAD, de 2009, o percentual nacional atingiu 35,2% do total de famlias brasileiras em
que as mulheres figuram como pessoas de referncia, um crescimento de 28,9% em oito
anos (Ver IBGE, 2010).
Esse crescimento vem sendo acompanhado, contudo, de situaes de pobreza e
desigualdade de renda. Segundo dados sobre rendimento familiar da penltima
PNAD,152 as famlias cujas pessoas de referncia so mulheres, comparadas com
aquelas cujas pessoas de referncia so homens, tendem a ter menor participao nas
faixas de rendimento familiar per capita acima de um salrio mnimo. Essa questo
pode ser observada na tabela abaixo, em que os dados apresentados se referem a
arranjos familiares nos quais o ciclo de vida familiar se encontra na etapa intermediria,
isto , em que h filhos menores de 16 anos e filhos de 16 anos ou mais,153 como o
caso da famlia de Lus. A proporo de famlias em que as mulheres so pessoas de
referncia com um percentual de rendimento familiar per capita de mais de um salrio
mnimo era de 27,1% para as famlias compostas por casais e de 20,2% para as famlias
monoparentais. J a proporo de famlias em que os homens so pessoas de referncia
e que tem um percentual de rendimento familiar per capita de mais de um salrio
mnimo era de 32,2% e de 23,0%, respectivamente.
151

Alm do crescimento do nmero de famlias em que as mulheres so as pessoas de referncia (com ou

sem cnjuge), outras duas tendncias que se vm consolidando nos dados sobre famlias brasileiras so a
reduo do nmero de componentes do ncleo familiar e o declnio representativo dos arranjos familiares
compostos por casais com filhos, como tratado anteriormente.
152
Embora j esteja disponvel no stio do IBGE parte dos dados sobre famlia da ltima PNAD, realizada
em 2009, no foram publicados ainda os cruzamentos de arranjo familiar com ciclo de vida, faixas de
renda per capita e pessoa de referncia, do que decorre minha opo por utilizar os dados da PNAD 2007.
Cf. IBGE, 2008 e 2010.
153
A anlise do ciclo de vida familiar busca apresentar, numa perspectiva temporal, os diferentes
momentos de sua trajetria, entendidos enquanto etapas do desenvolvimento familiar (RIBEIRO et al.,
1998, p. 140). A forma mais usual para estabelecer essas etapas sua definio partir da idade dos filhos.
Na etapa jovem, todos os filhos tm menos de 16 anos; na etapa intermediria, h tanto filhos com menos
quanto filhos com mais de 16 anos; enfim, na etapa de disperso, todos os filhos tm mais de 16 anos. Ver
IBGE, 2008; RIBEIRO et al., 1998.

180

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2007.

Alm da famlia de Lus, as mulheres eram as pessoas de referncia da famlia

em outros cinco dos nove casos acompanhados. Nesses cinco casos, porm, essas
mulheres no tinham um cnjuge ou companheiro, sendo fundamental, para diminuir a
precariedade dos rendimentos familiares, a participao de outros membros da famlia
na complementao da renda. A ampliao do nmero dos membros economicamente
ativos no grupo familiar possibilita o aumento dos rendimentos, diminuindo os custos
gerados pelo sustento dos membros inativos. Porm, para que haja essa ampliao,
muitas vezes necessrio encurtar o tempo de transio entre a infncia inativa e a fase
adulta ativa, o que leva os adolescentes pobres a ingressarem mais precocemente no
mercado de trabalho do que os adolescentes das classes mdia e alta (ver SARTI, 1996).
Essa insero precoce est associada, em parte, expectativa do grupo familiar de que
os adolescentes se tornem economicamente ativos e assumam as obrigaes esperadas
para com o grupo no sentido de participarem, com seu trabalho, do rendimento familiar.
importante salientar aqui que, nos casos acompanhados em que havia dois ou mais
membros da famlia contribuindo para o rendimento familiar mensal, a situao
econmica era menos precria do que nos casos em que havia somente um membro
contribuindo, sobretudo, quando a pessoa de referncia era uma mulher.
A participao de vrios membros adultos no rendimento familiar, e a
expectativa de ampliar essa participao entre os adolescentes e jovens, era uma das
dinmicas familiares que caracterizavam o caso de Joaquim, que tinha 17 anos quando
iniciou o cumprimento da medida de liberdade assistida no NPPE da zona norte.
Joaquim morava com sua me de criao, a qual era a pessoa de referncia da famlia, e

181

tambm com um sobrinho de 18 anos. Nos fundos do mesmo terreno, moravam sua
irm de criao, o marido, duas filhas da irm, de unies anteriores, e os dois filhos
pequenos do casal. A irm e o marido trabalhavam e contribuam para o rendimento
familiar da me, cuja principal fonte de renda era sua aposentadoria. Nesse contexto,
havia expectativa de que Joaquim e seu sobrinho de 18 anos conseguissem ingressar no
mercado de trabalho e, assim, contribussem tambm. Alm da irm, Joaquim tinha
mais trs irmos de criao, sendo um falecido (o pai do sobrinho que mora com ele).
Os outros dois moravam em Campinas com suas famlias.
Alm das dinmicas estabelecidas para garantir o sustento do grupo, a famlia de
Joaquim formava uma rede de solidariedade em que sua me de criao assumia o
cuidado e educao das crianas da famlia extensa em diversas situaes. Os quatro
filhos da irm passavam o dia sob os cuidados da me de Joaquim, uma vez que a irm
e o marido trabalhavam. O sobrinho de 18 anos tambm passou pelos cuidados da me
de Joaquim em diferentes momentos de sua trajetria, principalmente aps o
falecimento do pai, tendo passado uma temporada residindo com a me em Cidade
Tiradentes e depois retornado. Enfim, a me de Joaquim tia materna de sua me
biolgica, que residia no Mato Grosso. Quando ele tinha entre 1 e 2 anos de idade, ficou
doente e sua me biolgica o trouxe para So Paulo para fazer o tratamento. Como esse
era complexo e demorado, a me biolgica optou por deixar Joaquim com a tia e voltar
para Mato Grosso. Tudo somado, a me de criao de Joaquim foi responsvel pelo
cuidado e educao dele, de seus quatro filhos biolgicos e co-responsvel por mais 5
netos.
O envolvimento de Joaquim com o comrcio ilegal de drogas, que o levou a ser
apreendido pela polcia e sentenciado a cumprir a liberdade assistida, a dificuldade que
enfrentava para encontrar um trabalho e voltar a estudar, e o tempo que passava na rua
com os amigos do bairro foram questes que levaram sua me de criao a iniciar um
movimento de tentar devolv-lo me biolgica. A me de criao, que j era uma
senhora idosa e enfrentava algums problemas de sade, avaliava que a me biolgica
teria condies de assumir os cuidados de Joaquim nesse momento de sua vida.
As dinmicas das relaes familiares de Fernando, que tambm tinha 17 anos
quando iniciou o cumprimento da liberdade assistida no mesmo NPPE, foram
semelhantes s de Joaquim. Desde a separao de seus pais, quando tinha sete anos,

182

Fernando morava com sua av materna, um tio e um primo. Como no caso de Joaquim,
houve uma situao de ruptura dos vnculos familiares mais imediatos e a reorganizao
do cuidado das crianas a partir de vnculos de solidariedade familiar mais extensos. No
caso de Joaquim, foi uma situao de sade; no de Fernando, a separao dos pais.
Tambm foi observado, em comum aos dois casos, o fato de que o cometimento de um
ato infracional e o recebimento de uma sentena judicial mobilizaram novamente a rede
de solidariedade familiar, dessa vez, no sentido inverso, de retorno aos vnculos
familiares com sua me. Ela j tentava h algum tempo convenc-lo a morar com ela no
Jaan, mas ele no aceitava. Durante o cumprimento da medida de liberdade assistida,
Fernando voltou a infracionar, foi apreendido e terminou por acumular ao cumprimento
da liberdade assistida a medida de prestao de servio comunidade. Diante dessa
situao, sua me levou-o para morar com ela e o pai, para trabalhar com ele, tirando-o
da casa da av e do circuito de amigos do bairro onde cresceu.
Alm de Joaquim e Fernando, Cristiano tambm no morava com sua me ou
seu pai, mas com a av materna, quando iniciou, aos 16 anos, o cumprimento da medida
de liberdade assistida no NPPE da regio central da cidade. Juntamente com a av,
moravam tambm uma irm de 21 anos e uma prima. A me morava prxima da av,
com outros dois filhos menores. Aps a separao dos pais, Cristiano e a irm foram
deixados pela me com a av.
Bruno, que tinha 15 anos quando iniciou o cumprimento da liberdade assistida
no NPPE da regio central, tambm passou aproximadamente um ano residindo com o
av materno aps a separao dos pais. Bruno e seus pais so da Bahia, sendo que seu
pai veio sozinho se estabelecer em So Paulo. Depois de algum tempo, vieram sua me
e ele, mas o casamento dos pais no durou muito. Com a separao, a me de Bruno
mandou-o de volta para a Bahia, para a casa do av materno, at que tivesse condies
materiais de cuidar dele novamente. Nesse perodo, Bruno ficou sem ir escola,
retomando os estudos quando retornou para So Paulo para morar com a me. No
momento em que cumpria a medida de liberdade assistida, Bruno morava com me e o
padrasto, tendo pouco contato com o pai, que morava no litoral de So Paulo,
juntamente com sua nova mulher e filhos.
Nas dinmicas familiares de Joaquim, Fernando, Cristiano e Bruno, pode-se
observar que, em determinados momentos de sua infncia, seus pais e mes no

183

puderam reponsabilizar-se diretamente por seu cuidado e educao, que foram

assumidos por outros membros da rede de solidariedade familiar. A transferncia dos
cuidados parentais para a rede mais extensa de solidariedade familiar foi caracterizada,
nos quatro casos, pela recorrncia com que esses cuidados foram assumidos por
membros da gerao anterior aos pais vinculados ascendncia materna (avs maternos
dos trs ltimos casos e tia-av materna no de Joaquim). Outra caracterstica comum foi
o carter transitrio da transferncia dos cuidados parentais, pois, a qualquer tempo, os
vnculos biolgicos de filiao poderiam ser reclamados pelas mes biolgicas para
reassumirem os cuidados ou alegados pelas mes de criao para devolverem os filhos.
Tambm deve ser ressaltada a desvinculao parcial ou total em relao ao pai
biolgico e rede paterna de solidariedade familiar, a ltima no tendo sido observada
em nenhum dos nove casos acompanhados.
As dinmicas familiares que estabelecem obrigaes mtuas entre membros da
famlia extensa, criando e reforando redes de solidariedade familiar nas quais o
cuidado e a educao das crianas podem ser transmitidos e reassumidos, tm sido
observadas em diversos estudos dedicados s famlias pobres urbanas no Brasil. Nesse
sentido, Claudia Fonseca (2006, 2002 e 1999), ao tratar do contexto encontrado em
Porto Alegre, salienta que essas dinmicas se aproximam da noo conhecida na
etnografia de sociedades tradicionais como circulao de crianas, que envolve o
cuidado, a criao e a educao das crianas por outros adultos, que no os pais
biolgicos, pertencentes a uma mesma rede de solidariedade familiar. Segundo Fonseca,
A partir deste olhar comparativo, chega-se concluso de que, em toda as
sociedades estudadas, os pais biolgicos tm um papel indiscutvel: o de fornecer
criana uma identidade social atravs da noo de filiao biolgica. No entanto,
outras responsabilidades paternas, tais como alimentar a criana, ensinar e
encaminh-la neste ou naquele ofcio, podem ser muito bem realizadas por pessoas
que no so os pais biolgicos. No modelo conjugal moderno, a grande maioria de
responsabilidades paternas se concentra no casal de genitores. Porm, em muitas
sociedades as funes paternas so divididas entre diversos pais e mes.
(FONSECA, 1999, p. 71).

Ainda segundo Fonseca (1999), importante ressaltar as diferenas existentes

entre as dinmicas familiares estabelecidas pelos pobres residentes nas periferias
urbanas e as que caracterizam as experincias englobadas na noo de famlia conjugal
(ou nuclear) moderna. Enquanto esta pressupe o estabelecimento de limites mais
densos, inclusive fsicos, entre mundo privado e mundo pblico, entre a casa e a rua,

184

criando uma estufa aquecida de afetos e ambivalncias centrados nas relaes entre
maridos e esposas e entre pais e filhos (cf. LASCH, 1991), as dinmicas observadas por
Fonseca em Porto Alegre relevam limites bem menos contidos, perpassados por outros
grupos, familiares e comunitrios, que competem pela lealdade de seus membros
(FONSECA, 1999, p. 70). O carter mais aberto e permevel dessas dinmicas se objetiva
no trnsito das crianas, que se infiltram pelas fronteiras dessas casas burlando os
limites entre uma famlia e outra (FONSECA, 1999, p. 70).
Cynthia Andersen Sarti (1996), em sua tese de doutorado sobre as famlias de
bairros perifricos de So Paulo, tambm salienta a ocorrncia de situaes
caracterizadas como circulao de crianas. Segundo Sarti (1996), essa circulao
ocorre principalmente quando h rupturas no momento de expanso da famlia e criao
dos filhos, ocasionadas pela separao dos pais ou pelo falecimento de um deles. Com
essas rupturas, a responsabilidade pelos filhos passa a ser toda a rede de solidariedade
em que a famlia est inserida, principalmente (mas no somente) a rede materna,
desviculando as categorias de pai e me da filiao biolgica e estabelecendo vnculos
de criao.
A circulao das crianas explicita as obrigaes mtuas entre os membros dessa
rede, reforando os vnculos de solidariedade entre eles. Esses vnculos garantem
auxlio e apoio mtuos, permitindo s famlias pobres criarem dinmicas que
minimizem os efeitos das rupturas nas relaes entre o casal para as relaes entre pais
e filhos e compensem a dificuldade em obter o auxlio e apoio de redes pblicas de
servios. Nesse sentido, a circulao de crianas uma soluo familiar e, por isso,
privada, em face da escassez de recursos e servios pblicos de cuidado e educao das
crianas. Enquanto soluo privada, a circulao das crianas como resposta s rupturas
nas relaes entre pais e filhos tende a gerar novas tenses, das quais destaco duas que
foram observadas durante a pesquisa.
A primeira a tenso entre ser filho de criao e filho de sangue, que pode gerar,
como apontado por Claudia Fonseca (1999), uma competio entre os grupos familiares
de sangue e de criao pela lealdade dos filhos. Nos casos de Fernando e Bruno, suas
mes biolgicas reclamaram para si o direito sobre os filhos. Enquanto Bruno parecia
fortemente vinculado me, Fernando se dividia entre sua me e sua av materna, tendo
feito a opo de permanecer com a ltima. O retorno casa da me foi-lhe imposto por

185

ter continuado a cometer infraes. Em situaes de conflito, h tambm, como aponta

Cynthia Sarti (1996), a manipulao da diferena entre as duas categorias, o que foi
observado no caso de Joaquim. Embora tenha sido criado pela tia materna, tendo-a
como sua me, ambos estavam tendo conflitos devido diferena entre o que ela
esperava dele e o que ele fazia. Joaquim no estava frequentando a escola nem
trabalhando, no correspondendo s expectativas de sua me de que pudesse contribuir
com o rendimento familiar. Alm disso, costumava sair e voltava tarde da noite para
casa, convivendo com outros meninos que, na viso dela, no eram boa companhia,
isto , tinham alguma vivncia de infraes ou estavam se distanciando do mundo da
ordem. O envolvimento de Joaquim com um ato infracional acirrou os conflitos entre
eles, levando a me a manipular o fato de que poderia devolv-lo me biolgica para
tentar faz-lo atender s suas expectativas.
A segunda tenso decorre da eventual inexistncia ou da pouca vinculao
existente entre os membros famlia extensa, isto , quando a rede de solidariedade
menos densa, as situaes de crise ou ruptura tendem a ter, como consequncia, a menor
vinculao das crianas e adolescentes aos adultos da famlia, podendo gerar situaes
de abandono de fato. Isso porque os servios pblicos existentes oferecerem poucas
salvaguardas para crianas e adolescentes que, no podendo ser cuidados por seus pais,
no contam com redes de solidariedade familiar que assumam esses cuidados.
A pouca vinculao a redes de solidariedade familiar foi verificada nos casos de
quatro adolescentes acompanhados pela pesquisa. Foram eles os casos de Reinaldo, que
tinha 16 anos quando iniciou a liberdade assistida no NPPE da regio central e morava
com sua me, o padrasto e um casal de irmos mais novos; Antnio, nico adolescente
que havia feito a opo de residir com o pai aps a separao dele e sua me; Janana e
Rose, as nicas meninas participantes.
Antonio tinha 15 anos quando iniciou os atendimentos da liberdade assistida no
NPPE da regio central. Desde a primeira observao, fugia o olhar, sorria
nervosamente e pouco se dispunha a interagir com Paula, sua orientadora, respondendo
monossilabicamente s questes que ela fazia. Os pais de Antnio eram separados e ele
morava com seu pai, um irmo mais novo e uma irm. Evitava falar da me, tendo certa
vez explicado que ela no tinha pacincia e batia muito nele, do que decorreu sua
deciso de ficar com o pai aps a separao.

186

O envolvimento de Antnio com a vida infracional havia deflagrado um

profundo conflito entre ele e o pai. Aquela era a primeira vez que Antnio cumpria uma
medida socioeducativa, sendo que, at os 14 anos, dedicava-se aos estudos na escola
muncipal do bairro e praticava artes marciais como esporte em uma academia tambm
do bairro, a qual frequentava como aluno bolsista. No primeiro ms da medida, seu pai
aparecia semanalmente no NPPE, conversava com Paula, gesticulava, passava a mo no
rosto e s vezes seus olhos se enchiam de lgrimas. No conseguia entender como o
filho se envolvera com a vida infracional. Repassava, nos atendimentos, a infncia do
filho, que levava s vezes consigo para acompanhar seu trabalho de carreteiro. Contou
que Antnio era talentoso com artes marciais, razo pela qual tinha recebido bolsa da
academia, alm de vrios prmios em competies das quais participava. Acreditava
que o filho seguiria uma carreira bem sucessida como atleta. Em algum momento,
porm, Antnio perdeu o interesse pelo esporte, pela escola e passou cometer furtos e
roubos, consumindo todo o dinheiro em roupas de marca e drogas. O pai indignava-se,
tendo relatado Paula por mais de uma vez que Antnio continuava cometendo
infraes mesmo depois de ter sido sentenciado a cumprir a liberdade assistida.
Tudo que seu pai relatava sobre seu presente, Antnio negava nos atendimentos
que fazia individualmente com Paula. Estavam de acordo sobre a infncia de Antnio,
sendo que tambm ele chegou a emocionar-se ao lembrar de como admirava o pai
quando criana. Porm, havia perdido essa admirao e manifestava no ter interesse
em retomar a proximidade anterior que tinha com o pai. Os conflitos entre eles estavam
constantes e Antnio alegava que seu pai no confiava mais nele, embora, para Antnio,
no houvesse motivos para essa perda de confiana.
As dinmicas familiares de Antnio estavam concentradas em sua relao com o
pai e o irmo mais novo, que comeou a cometer infraes com ele. Havia meno
me e irm, mas elas ocupavam posies secundrias nas dinmicas trazidas por
Antnio e seu pai para os atendimentos. Em nenhum momento, foram mencionados
outros parentes com os quais a famlia de Antnio estivesse articulada em uma rede de
solidariedade.
No incio do segundo ms da medida, o pai de Antnio informou Paula que se
iria ausentar por aproximadamente um ms devido a seu trabalho. Ele tinha fechado
alguns servios de carreto fora de So Paulo. Antnio veio a mais dois ou trs

187

atendimentos depois disso e no voltou mais. Depois de algum tempo sem conseguir
encontrar Antnio ou seu pai, Paula descobriu que o adolescente havia sido apreendido
novamente pela polcia, sendo, dessa vez, sentenciado a cumprir uma medida de
semiliberdade.
Diferentemente de Antnio, Janana e Rose, as duas meninas acompanhadas pela
pesquisa, residiam em domiclios cujas pessoas de referncia eram mulheres. Janana,
que tinha 16 anos quando iniciou o cumprimento da liberdade assistida no NPPE da
zona norte, morava com sua irm mais velha. Rose, 17 anos quando comeou o
atendimento no NPPE da regio central, morava com sua me e duas irms. Rose
comparecia com assiduidade aos atendimentos, mas sua me no participou de nenhum
durante as observaes de campo. Seus pais eram separados, sendo que, alm de cinco
filhas com a me de Rose, o pai tinha um filho pequeno de outra unio. Em seus
atendimentos, no foram mencionados outros parentes que pudessem compor,
juntamente com ela, suas irms e sua me, uma rede de solidariedade familiar.
As dinmicas familiares de Janana, de 16 anos, foram pouco observadas. Havia
pouco contato da orientadora, Mnica, com sua famlia e, na observao de seu caso,
havia uma sensao de desprendimento das relaes familiares. Seus pais eram
separados e ela e sua irm, de 22 anos, foram morar juntas em vez de irem morar com o
pai ou com a me. A me separou-se do pai para viver com outro homem e as filhas no
aceitavam sua nova unio. Tampouco quiseram morar com o pai, que passou a residir
em outro bairro, tendo a irm se tornado a representante legal de Janana. Elas dividiam
a casa, um barraco em uma favela da zona norte, com mais uma amiga da irm e duas
crianas, sendo um filho da amiga e uma filha da irm de Janana.
Mnica, sua orientadora social, buscava a participao da famlia, mas sua me e
sua irm pareciam no demonstrar interesse pelo que Janana fazia. Como faltava muito
aos atendimentos, trocava os dias e horrios previamente marcados e chegava atrasada
nas atividades em grupo, sua orientadora usou da prtica de visitas domiciliares para
tentar aproximar-se dela e de sua famlia. Na primeira visita, no encontrou Janana em
casa e sua irm no quis levantar-se da cama para abrir a porta, embora tivesso sido
alertada pelas crianas da casa que a orientadora de liberdade assistida tinha ido fazer
uma visita. Para a segunda visita, Mnica optou por marcar previamente com Janana,
reiterando vrias vezes durante o atendimento o dia e horrio em que iria a sua casa e

188

perguntando se ela realmente estaria l. Janana confirmou tudo, mas, no dia e hora
marcados, no estava em casa. Sua irm, que estava na casa da me, algumas casas
adiante, avisou que ela tinha ido cortar o cabelo. Em sua casa, alguns vizinhos
consumiam drogas.
As dinmicas familiares de Janana compuseram, dentre os casos acompanhados,
aquele em que mais se destacou a tenso entre as rupturas das relaes familiares mais
imediatas e a incerteza e instabilidade do estabelecimento de vnculos compensatrios
por meio da atuao de uma rede de solidariedade familiar. Os membros mais prximos
dela, sua me e sua irm, pareciam esquivar-se de assumir a reponsabilidade por seus
cuidados e educao. A irm chegou a deix-la sozinha, ao optar por morar com o
namorado. Os cuidados foram assumidos, ento, por uma tia. Contudo, a tia adoeceu e
foi hospitalizada, ficando Janana novamente sozinha e com a responsabilidade por
cuidar da casa e acompanh-la no hospital. Enfim, o pai, ao saber da situao, resolveu
voltar ao bairro, alugando um barraco prximo ao dela e reassumindo, em alguma
medida, os cuidados por ela e sua educao. Janana, quase no limiar da maioridade, era
uma adolescente cuja trajetria era caracterizada pelo fato de que ela foi, em diversos
momentos, deixada a viver com seus prprios recursos, explicitando as incertezas que
tambm permeiam a dependncia das redes de solidariedade familiar.
O tema do abandono ou negligncia familiar est muito presente na forma como
coordenadores, tcnicos e orientadores sociais percebem as dinmicas familiares dos
adolescentes atendidos na liberdade assistida. H, entre eles, uma leitura fortemente
baseada no modelo de famlia nuclear moderna, isto , no papel educativo e de criao
focado nos pais, a existncia de redes de sociabilidade familiar sendo muitas vezes no
abordada pelos orientadores como forma de interveno.
Por um lado, no foram observadas intervenes em que esses profissionais
focalizassem as relaes conjugais dos pais dos adolescentes, sendo poucas as vezes em
que fizeram algum tipo de valorao de ncleos familiares constitudos por casais. Essa
valorao apareceu, porm, nas falas das prprias famlias. Em um grupo de pais e
responsveis, em que se discutiam questes referentes educao dos filhos, as
mulheres presentes empregaram com naturalidade a expresso me separada para se
definirem, associando maternidade, conjugalidade e o lugar que ocupam nas redes de
solidariedade familiar. A partir de suas falas, foi possvel observar que a categoria me

189

separada desvalorizada no grupo familiar, o que permite a naturalizao da

circulao de crianas, pois se espera que a mulher sozinha no consiga assumir o
cuidado de seus filhos, ao mesmo tempo em que cria uma expectativa de fracasso
materno quando a circulao no ocorre.
Por outro lado, eram rotineiras e constantes as interpretaes e intervenes dos
orientadores a partir de referncias tipicamente modernas sobre as relaes entre pais e
filhos. Nesse sentido, as intervenes observadas durante o campo buscavam aproximar
as relaes concretas dos adolescentes e seus pais s noes de afetividade, cuidado e
educao. Para tanto, articulavam-nas aos temas da intimidade e proximidade entre pais
e filhos, da negligncia parental e do estabelecimento de regras e limites. Esses temas
apareceram desde a primeira conversa que tive com Laura, advogada e coordenadora do
NPPE na regio central, e que tinha um carter exploratrio.
Na minha primeira visita a esse ncleo, em maio de 2009, fiz-lhe uma
apresentao da proposta da pesquisa. Laura trabalhava na execuo da liberdade
assistida desde o final da dcada de 1990, quando a ento Febem-SP passou a realizar
convnios com organizaes locais da sociedade civil para execuo da liberdade
assistida, por intermdio dos postos de atendimento das medidas em meio aberto da
cidade de So Paulo. Ela se manteve, todos esses anos, trabalhando na liberdade
assistida vinculada a uma mesma organizao da sociedade civil, que foi criada pelos
moradores de um bairro perifrico da zona leste, onde Laura mora. Com a concluso do
processo de municipalizao e a criao dos NPPE em 2008, aceitou o desafio de
coordenar, por meio dessa organizao, um ncleo longe de seu bairro de origem.154
Em nossa conversa inicial, Laura fez uma apresentao do trabalho desenvolvido
no NPPE, detendo-se na forma como percebia as relaes familiares dos adolescentes
atendidos e nos encaminhamentos dados por sua equipe. Comparando suas experincias
de liberdade assistida no bairro da zona leste e na regio central, Laura avaliou que as
famlias dos adolescentes da regio central eram menos participativas. Segundo ela, as
famlias do bairro da zona leste estavam mais presentes na execuo da medida, embora
seus filhos tivessem cometido atos infracionais mais graves (sobretudo trfico de
drogas, latrocnio, estupro e roubo). Considerava as famlias da regio central mais

154

A organizao da sociedade civil na qual Laura trabalhava havia assumido dois ncleos, um no bairro
onde j atuava e outro na regio central.

190

ausentes, apesar de seus filhos terem cometido atos infracionais mais leves
(principalmente, furto, ma tambm roubo), e relatou que a equipe encontrava
dificuldade em obter sua participao na medida socioeducativa.
Entrando especificamente no trabalho desenvolvido junto s famlias dos
adolescentes, Laura pontuou que sua equipe se deparava com pais e mes que
considerava terem valores distorcidos entre ser e ter, tendo os orientadores que
retomar, em algumas situaes, a importncia de ser pobre, mas trabalhador. Tambm
via como uma questo relevante o que considerava ser negligncia, ausncia ou
abandono dos pais e mes na educao dos adolescentes autores de ato infracional. Para
ela, o envolvimento com atos infracionais e a entrada no sistema socioeducativo
levavam alguns pais e mes a deixarem de se importar com os filhos, perdendo o
interesse em saber onde o filho estava e como estava. Segundo Laura, esses pais e mes
no do mais conta. Aquele filho deixa de ser filho. Para ela, nem todos estavam
preparados para a paternidade e a orientao s famlias procurava enfatizar a
qualificao da conversa e da convincia familiar. A orientao deveria enfatizar que,
apesar do pouco tempo de que pais e mes dispunham para estar com seus filhos
adolescentes, era necessrio criar momentos de convivncia, tirando o tempo da
novela para conversar sem se exaltar ou dar bronca, como Laura me explicou.
J na primeira visita ao NPPE da zona norte, em dezembro de 2009, a tnica de
minha conversa inicial com as tcnicas responsveis pelo acompanhamento dos
orientadores sociais no foram as relaes familiares, mas o trfico de drogas. Na
ocasio, fui recebida por Susana, que psicloga, e Ftima, assistente social, as quais
tiveram a mesma preocupao de Laura em apresentar o trabalho desenvolvido no
ncleo. Segundo elas, o trfico e consumo de entorpecentes eram as questes centrais
para caracterizar o trabalho desenvolvido ali.155
As relaes familiares foram tratadas mais especificamente quando direcionei
nossa conversa para esse tema. Relataram-me, ento, que a grande maioria dos
adolescentes atendidos eram filhos de pais separados, sendo comum a ocorrncia de
adoes informais dentro da mesma famlia, isto , com a separao dos pais, outros
adultos da famlia assumiam a responsabilidade pela criao dos filhos, fenmeno que

155

O consumo de entorpecentes ser retomado mais adiante neste captulo. J o trfico de drogas ser
tratado no quinto captulo, que aborda as relaes dos adolescentes e dos NPPE com o territrio.

191

analisei acima a partir da noo de circulao de crianas (cf. tambm FONSECA 2006,
2002, 1999; SARTI, 1996). Dos casos que me propus a acompanhar ali, no havia
nenhum adolescente que morasse com seu pai e sua me e, dos casos efetivamente
acompanhados, somente Joaquim morava com sua me, que era, como dito
anteriormente, tia materna da me biolgica.
O tema da negligncia parental, apontado por Laura em sua interpretao sobre
as dinmicas familiares dos adolescentes atendidos no NPPE da regio central,
aproximou-se do tema do abandono presente nas falas de Susana e Ftima quando
trataram das adoes informais em sua descrio sobre as dinmicas dos adolescentes
atendidos no NPPE da zona norte. A negligncia, a ausncia e o abandono de pais e
mes em relao aos cuidados e educao dos filhos foram temas tambm presentes nas
conversas mantidas na sala reservada para eles, pelos orientadores desse NPPE.
Acompanhei vrias dessas conversas ao longo da pesquisa, uma vez que ficava com eles
ali, aguardando os adolescentes chegarem para os atendimentos.
Em termos formais, as prticas de interveno sobre a vida familiar dos
adolescentes eram as mesmas em ambos os ncleos, havendo trs tipos principais: as
visitas domiciliares, o atendimento individual ao adolescente e seus pais ou
responsveis e os grupos de pais e responsveis.156 As visitas domiciliares no foram
diretamente observadas, sendo os dados coletados a partir das falas e registros escritos
dos orientadores. As visitas eram realizadas com alguma regularidade, havendo uma
primeira visita domiciliar no comeo da medida, aproximadamente no primeiro ms, e
uma prxima de sua concluso. Outras visitas poderiam ser agendadas ao longo do
cumprimento da medida, principalmente conforme a presena ou ausncia do
adolescente e de seus pais ou responsveis nos atendimentos e grupos. Quanto menos
156

Pelo escopo da pesquisa feita, no possvel afirmar que os 52 NPPEs sigam as mesmas prticas de
interveno, mas os indcios levantados nos dois NPPE pesquisados levam-me a supor que elas tambm
ocorram com alguma regularidade em outros ncleos. Os documentos municipais que poderiam
esclarecer se essas prticas so uma orientao formal, tais como um plano municipal de atendimento
socioeducativo ou ainda os critrios para estabelecimento dos convnios, no foram encontrados
disponveis no stio da SMADS. No foi feita uma solicitao formal de acesso a esses documentos
porque o retorno da referida Secretaria extrapolaria os prazos de concluso do doutorado. Isto porque
encaminhei, no incio de 2009, uma primeira solicitao SMADS para apresentar o projeto e solicitar o
apoio institucional na realizao do campo da pesquisa e, at o prazo final de entrega da tese, no incio de
2011, no obtive nenhuma resposta. Tampouco foi possvel coletar informaes sobre a poltica
municipal por meio de relatos orais dos servidores municipais, uma vez que a Secretria de Assistncia
Social, Alda Marco Antonio, proibiu seus subordinados de concederem entrevistas sobre a
municipalizao das medidas em meio aberto, mesmo que as entrevistas fossem para fins de pesquisa.
Essa proibio levou meu informante inicial na SMADS a declinar do convite de entrevista, bem como
inviabilizou sua substituio por outro servidor.

192

participantes nesses ltimos, maior a frequncia com que os orientadores realizavam as

visitas. Sobre o atendimento individual, as prticas eram diversificadas, a vida familiar
sendo tema abordado nas trs situaes: no atendimento feito somente com o
adolescente, com o adolescente e seus responsveis e somente com os responsveis.
Enfim, os grupos de pais e responsveis tinham frequncia mensal e os dois NPPE
buscavam assegurar sua participao oferecendo sempre duas opes de dias e horrios
(manh e tarde) em cada ms. No entanto, os horrios oferecidos eram todos durante o
expediente de trabalho, o que pode ter sido um limitador para alguns pais e
responsveis, caso trabalhassem e no quisessem expor a situao judicial dos filhos a
seus empregadores.
As dinmicas estabelecidas em dois dos grupos de pais e responsveis, ambos
ocorridos no NPPE da regio central, explicitaram as formas como orientadores,
tcnicos e coordenadores procuravam articular os temas da intimidade e proximidade
entre pais e filhos, da negligncia parental e do estabelecimento de regras e limites s
noes de afetividade, cuidado e educao. No primeiro grupo, a proposta inicial era
discutir junto aos pais e responsveis questes referentes educao dos filhos aps a
promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente. Porm, essa proposta foi
desviada pelos pais presentes, os quais trouxeram a questo da violncia policial. Laura,
que coordenava a atividade, aceitou o novo tema, o qual gerou comoo do grupo, como
retomarei na seo seguinte.
No segundo grupo, a proposta inicial era discutir regras e limites na educao
dos filhos. A atividade foi coordenada por uma das orientadoras, a qual procurou fazer
com que mes que tiveram experincias diferentes sobre o tema as relatassem ao grupo.
Excetuando um dos orientadores, que acompanhava a atividade, havia somente
mulheres nesse grupo. A orientadora conduziu a ordem dos relatos, contrapondo um
primeiro momento, com situaes cotidianas em que as mes tinham dificuldade em
impor limites aos filhos, a um segundo momento, em que falaram as mes que estavam
sendo relativamente bem sucedidas na tarefa de re-estabelecer esses limites a partir da
insero dos adolescentes na liberdade assistida. No terceiro momento, falaram as mes
que no estavam conseguindo faz-lo durante a medida, sendo que a orientadora, enfim,
concluiu reafirmando o compromisso da equipe do ncleo em auxili-las nessa tarefa.

193

Foi nesse contexto que surgiu a categoria me separada, usada tanto para
enfatizar os pequenos sucessos de umas quanto para justificar o fracasso educacional de
outras. A primeira a empregar a expresso foi Renata, uma das mes. A orientadora,
aps ouvir trs relatos relacionando as dificuldades cotidianas de impor limites aos
conflitos sobre horrios de voltar para casa, pediu a Renata que falasse de sua
experincia:
Regina [orientadora] pergunta a Renata sobre sua experincia. Ela comea
dizendo que o filho no saidor. Ele gosta de ficar em casa e costuma obedecla. Tirando esse deslize forma como ela e outros pais e mes usam para se
referir aos atos infracionais quando considerados eventuais ele um filho
obediente, caseiro, que vai escola e no saidor. Ela repete vrias vezes que ele
no saidor, isto , no costuma ficar pelas ruas com os amigos. Disse que tm
uma boa relao de confiana, usando como exemplo o fato de que ela tem uma
chave de casa e ele tem a outra, que dele. Relata que o deslize do filho foi uma
supresa para ela, que s tem esse filho e me separada. (Dirio de campo,
grupo de pais e responsveis no NPPE da regio central, 15/07/2009).

Relacionando sua vivncia aos demais relatos, Renata preocupou-se em pontuar

uma das questes essenciais s mulheres que participavam do grupo: a tenso que
viviam na tentativa de delimitar as fronteiras entre a casa e a rua, entre o espao da casa,
que julgavam protegido por elas, e o espao da rua, no qual os adolescentes estariam
mais expostos s ms companhias, s drogas, violncia policial em uma palavra,
s experincias e experimentaes que caracterizam a vida infracional. A tenso
acentuava-se quando articulada categoria me separada, ou seja, da mulher que
estava sozinha nos cuidados e educao dos filhos. Essa tenso foi amenizada, no caso
de Renata, pelo fato de o filho no ser saidor, no tendo por hbito ficar muito tempo
nas ruas, e pela compensao de cri-lo sozinha a partir de sua rede de solidariedade
familiar, a qual se mobilizou em ajud-la a trazer o filho de volta (Dirio de campo,
grupo de pais e responsveis no NPPE da regio central, 15/07/2009).
Aps seu relato, a orientadora redirecionou o grupo, buscando outras
experincias em que no houvesse o recurso famlia, isto , ao que est sendo tratado
aqui como rede de solidariedade familiar:
Regina refora a questo dos limites no relato de Renata e pergunta que outra
alternativa pode haver alm do recurso famlia. Dalva, me de Bruno
[acompanhado pela pesquisa] fala do dilogo, que sempre conversa com seu filho.
Conta que, outro dia, seu filho lhe confessou ter fumado maconha, mas no ter
gostado e ter passado a no aceitar as drogas oferecidas pelos amigos. Bruno,
segundo ela, chorou na ocasio e disse que no queria mais decepcion-la. Dalva

194
diz que ele um menino muito carinhoso, afetuoso e apegado a ela. Sobre os
horrios, conta que a hora de voltar para casa s 9 da noite. Bruno reclamava,
segundo ela, mas ela diz que seu marido levanta s 3 para trabalhar e que, por isso,
dormem cedo todos no mesmo horrio. Para ela poder dormir, seu filho precisa
estar em casa. (Dirio de campo, grupo de pais e responsveis no NPPE da regio
central, 15/07/2009).

Dalva tambm vivenciava as tenses entre os espaos da casa e da rua,

procurando manter alguma proximidade com as experincias de rua do filho. Embora
tenha se identificado, no grupo, como me separada, pois no morava com o pai de
Bruno, ela havia constitudo uma nova unio. Como pode ser observado no relato
acima, apesar de no recorrer rede de solidariedade familiar para impor limites ao
filho, havia estabelecido uma dinmica familiar na qual a presena do marido permitia e
justificava essa imposio.
Se as experincias de Renata e Dalva eram consideradas exemplares pela
orientadora, porque equilibravam o estabelecimento de vnculos de proximidade e
intimidade com os filhos ao mesmo tempo em que buscavam impor-lhes limites, as das
outras mulheres presentes tambm exemplificavam que esse equilbrio , muitas vezes,
tnue e instvel.
Maura foi uma das ltimas a falar, tendo chorado muito durante o grupo. Conta
que seu filho tinha sado na noite anterior e ainda no tinha voltado para casa
quando ela saiu, no incio da tarde, para vir ao grupo. Ela diz no saber onde ele
est e enxuga suas lgrimas. (Dirio de campo, grupo de pais e responsveis no
NPPE da regio central, 15/07/2009).

O estabelecimento de regras e limites, tema a partir do qual os orientadores

buscavam intervir nas relaes entre pais e filhos como forma de fazer, juntamente com
a intimidade e a proximidade, um contraponto negligncia e ao abandono, foi
apresentado de forma ambgua a boa parte dos pais, mes e responsveis pelos
adolescentes acompanhados. O ponto de equilbrio entre limite e intimidade, formas que
objetivam a disciplina e o afeto nas relaes entre pais e filhos, no era estabelecido a
priori, mas precisava ser construdo a cada novo caso, a cada nova situao, a cada
atendimento.
A ambivalncia entre disciplina e afeto , para os estudiosos da famlia nuclear
moderna, uma das caractersticas das relaes entre pais e filhos. Essa famlia, chamada
por vezes de estufa aquecida ou refgio diante das tenses e conflitos do mundo

195

exterior, define-se tambm pelo estabelecimento de limites em relao ao mundo

exterior e autoconteno em seus prprios conflitos advindos, em boa medida, dessa
ambivalncia (cf. ARIS, 1981; LASCH, 1991; SINGLY, 2007).
As experincias e dinmicas das famlias pobres de grandes centros urbanos no
Brasil distanciam-se desse modelo por serem menos autocontidas e terem limites mais
permeveis e abertos ao mundo externo (ver FONSECA, 1999; SARTI, 1994). No entanto,
isso no implica dizer que no haja relaes ambivalentes de disciplina e afeto nessas
dinmicas, mas que elas sero mais permeadas por outras tenses, advindas do mundo
exterior famlia.
As famlias dos adolescentes acompanhados apresentaram, como outras das
camadas populares, a permeabilidade que lhes permitiu, em alguns casos, o
estabelecimento das redes familiares de solidariedade, como forma de compensar
rupturas das relaes mais imediatas. Contudo, essa mesma permeabilidade tambm
permitiu a entrada dos conflitos da rua no espao da casa, como pode ser observado nas
situaes de violncia policial, das quais tratarei na prxima seo.
Houve, enfim, situaes em que as famlias, visando proteger seus filhos da vida
infracional, intensificaram a disciplina sobre eles, estabelecendo mecanismos de
vigilncia direta. A vigilncia familiar caracterizou, sobretudo, os casos de Fernando,
tratado anteriormente, e tambm de Lus, quando sua me, em uma tentativa de romper
com o ciclo de envolvimento com drogas e infraes, passou a tranc-lo em casa sob a
vigilncia do pai.
Lus, que j tinha dois irmos no sistema prisional e o pai debilitado, buscava
nas ruas alternativas de diverso e consumo. Fumava maconha e praticava pequenos
furtos, sobretudo de celulares, para poder comprar a droga e outros itens de consumo
aos quais no tinha acesso por meio de sua famlia, cujo rendimento era destinado a
questes mais preementes de sobrevivncia.
Comeou [a furtar] porque no tinha nada em casa. Comida no faltava, mas
queria tnis e roupas, que no tinha. Ganhava, em mdia, R$ 120,00 por celular.
Roubava trs ou quatro por dia e dividia os ganhos com os outros meninos. Eram
ele e mais dois. (Dirio de campo, atendimento individual realizado em
07/07/2009).

196

Sua me identificou na rua a fonte dos problemas que tinha com o filho e
demonstrou, desde o primeiro atendimento em que esteve presente, que no estava
disposta a deixar Lus transitar sozinho. Explicou, na ocasio, que no poderia estar
sempre presente nos atendimentos, pois tinha que acompanhar o marido em consultas
mdicas, mas que mandaria a cunhada porque no confiava em deixar Lus andar
sozinho. Passado pouco tempo do incio do cumprimento da liberdade assistida, ela
imps-lhe uma espcie de crcere privado.
Rodrigo, orientador de Lus, buscou intervir no sentido de convercer a me a
confiar nele e restabelecer sua liberdade de ir e vir. Contudo, antes que Rodrigo
conseguisse convenc-la, Lus aproveitou uma oportunidade de sada supervisionada
pela vizinha e fugiu, cometendo nova infrao. Foi apreendido pela polcia, sendo, dessa
vez, sentenciado a cumprir uma medida de semiliberdade.

Famlias e violncia: o lugar no declarado das famlias no processo

socioeducativo
A liberdade assistida, assim como outras medidas socioeducativas, tm como
pblico-alvo adolescentes autores de atos infracionais. Contudo, poucas so as
intervenes que abordam diretamente o envolvimento deles com atos infracionais e
violncia. Como visto no artigo 119 do Estatuto da Criana e do Adolescente, que
define as atribuies do orientador social, e tambm nos documentos de referncia de
assistncia social e atendimento socioeducativo, a maior parte das intervenes
propostas para a liberdade assistida focaliza a chamada questo social, isto , a pobreza
e suas consequncias em relao ao acesso a direitos sociais (principalmente, sade,
educao e previdncia). As prticas de interveno observadas durante a pesquisa de
campo estavam alinhadas com o texto legal e os documentos de referncia, no sentido
de manterem o foco na questo social, no obstante os orientadores terem se deparado,
rotineiramente, com situaes de violncia vividas pelos adolescentes atendidos.
O foco na pobreza, a organizao e execuo de intervenes cada vez mais
voltadas para a assistncia social fazem da liberdade assistida uma medida ao mesmo
tempo punitiva e de assistncia social, voltada principalmente para adolescentes pobres
que tenham cometido atos infracionais. A liberdade assistida define-se, tanto nos

197

discursos quanto nas prticas atuais, como uma medida que mais assistencial que
punitiva, o que pode ser observado tanto nas atribuies legais do orientador, quais
sejam, promoo social do adolescente e da famlia, escolarizao, profissionalizao e
insero no mercado de trabalho; quanto no alinhamento entre a poltica de atendimento
socioeducativo e a de assistncia social, levando a liberdade assistida a integrar um dos
servios prestados pela ltima; e nas prticas efetivamente executadas pelos
orientadores.
Um dos efeitos do foco na pobreza a naturalizao da liberdade assistida
enquanto medida a ser aplicada a adolescentes pobres, no havendo, nos discursos que
versam sobre ela, propostas de interveno sobre outro pblico seno esse, como foi
abordado no terceiro captulo. A eventual insero de outros adolescentes, provenientes
dos segmentos mdios e altos da populao, tende a causar estranhamento nos
orientadores, os quais no consideram suas prticas de interveno adequadas aos
adolescentes desses segmentos.
O estranhamento e o no-lugar, no sistema socioeducativo, de adolescentes
advindos de outros estratos sociais apareceram em diferentes momentos e falas dos
operadores do sistema, entre os quais destaco, brevemente, o seguinte relato de campo.
Enquanto observava uma atividade mensal do NPPE da regio central junto um grupo
de adolescentes e fazia anotaes em meu dirio, uma orientadora aproximou-se e disse
que um deles no deveria estar ali. O adolescente em questo, segundo ela, era filho de
mdico, estudava regularmente em colgio particular e morava em um bairro nobre da
cidade. Havia sido sentenciado a cumprir a liberdade assistida por dirigir sem
habilitao. Segundo sua viso, ele no deveria estar ali, pois o ncleo tinha pouco a
oferecer no seu caso, j que no tinha dificuldades financeiras, tinha famlia e estudava.
Se a orientadora percebia aquele como um no-lugar para o adolescente, sua relao
com os demais adolescentes do grupo reforava essa percepo. Enquanto esses
interagiam entre si na execuo das atividades propostas muitos, inclusive, se
conheciam das ruas dos bairros onde circulavam , o menino ficou em um canto
encostado parede, excludo da interao com o grupo e acompanhando a dinmica
como se fosse um espectador. Ali no era seu lugar.
Um segundo efeito do foco na pobreza o fato de a violncia ocupar um lugar
secundrio nos discursos que planejam e nas prticas que executam a liberdade

198

assistida. A violncia foi constantemente colocada em foco pelos adolescentes e suas

famlias ao longo da pesquisa de campo. A vivncia de variadas formas de violncia,
tanto no espao pblico quanto no privado, foram trazidas por eles para os atendimentos
individuais e, principalmente, para os grupos de adolescentes e de pais e responsveis.
Permeando as dinmicas urbanas em que se estabelecem as relaes entre centro e
periferia, riqueza e pobreza, includos e excludos, a violncia um instrumento que
organiza a ordem urbana e social, ao repor as hierarquias e desigualdades.157
Nos bairros pobres de So Paulo, o uso da violncia , em certa medida,
socialmente tolerado no espao privado e legitimado no espao pblico, porquanto
mantenha, pela experincia do medo, as hierarquias entre homens e mulheres, adultos e
crianas, ricos e pobres. Nesse sentido, as experincias de violncia e medo dos
adolescentes e de seus familiares, ao reporem hierarquias que os definem como
inferiores, negam-lhes o reconhecimento de sua cidadania e o acesso a direitos,
enfraquecendo a possibilidade de se reconhecerem enquanto cidados e sujeitos de
direitos.
Uma vez que os discursos e prticas da liberdade assistida negligenciam a
problematizao da violncia, ela se mantm enquanto instrumento capaz de explicitar
as tenses e mediar os conflitos sociais. Assim, tende a ficar a cargo das famlias e dos
adolescentes enquanto indivduos absorverem os impactos da violncia vivida e lidarem
com essa experincia a partir de seus prprios recursos, o que indica a ocorrncia do
fenmeno da re-privatizao dos conflitos (DEBERT, 2006). Sejam esses conflitos
manifestados pela violncia no espao privado da casa; sejam eles manifestados pela
violncia no espao pblico das ruas, no encontram, na liberdade assistida (tampouco
nas outras medidas), um lugar onde possam ser reconhecidos e mediados, o que confere
ao mundo privado a responsabilidade por essa mediao.158

157

A definio da violncia por seu carter instrumental baseia-se na proposio de Hannah Arendt
(1994), segundo a qual a violncia por natureza instrumental; como todos os meios, ela sempre
depende da orientao e da justificao pelo fim que almeja. (ARENDT, 1994, p. 40-1). Maria Stela
Grossi Porto (2010), numa abordagem em muito influenciada por Weber, vai destacar que violncia no
um conceito sociolgico mas uma manifestao social; uma categoria emprica e, por essa razo, a
violncia caracterizada como algo ambguo, relativo. Em outras palavras, seu significado vai depender
em muito do contexto no qual ela compreendida enquanto tal.
158
No projeto-piloto desenvolvido em 2004 sobre a municipalizao da liberdade assistida em So Paulo
(tratado no terceiro captulo), havia uma proposta de interveno chamada ciclo de violncia, que
envolvia o atendimento aos amigos e familiares do adolescente autor de ato infracional, bem como de
outros adolescentes do bairro (ver FELTRAN, 2008). No entanto, a demanda por mais vagas para a

199

Em diferentes situaes ao longo de suas vidas, os adolescentes acompanhados

pela pesquisa estiveram expostos a situaes de violncia dentro da famlia e em seu
bairro, transitando por experncias de vitimizao, testemunho e perpetrao de atos
violentos. Segundo Nancy Cardia (2003), diversos pases, destacando-se os Estados
Unidos, tm desenvolvido pesquisas que buscam estabelecer, desde a dcada de 1980,
as principais consequncias da exposio de crianas e adolescentes a situaes de
violncia. Conforme aponta Cardia,
A literatura mostra que a violncia que tem mais impacto aquela que ocorre
mais prximo das pessoas, com elas mesmas ou com parentes e amigos. A
exposio violncia definida como a experincia direta com a violncia ser
vtima de algum ato violento e a experincia indireta testemunhar atos de
violncia, ou ainda casos que envolvem parentes ou amigos prximos e sobre os
quais ouvem falar. (...)
Quais os principais efeitos que tm sido atribudos exposio a violncia? Os
efeitos variam de acordo com a faixa etria, e com o local onde se d a exposio.
Os efeitos mais intensos so observados entre as crianas e jovens expostos a
violncia mais grave na famlia e no bairro. A presena de violncia dentro da
famlia ir agravar em muito os efeitos da violncia no bairro. (CARDIA, 2003, p.
300-1)

A violncia domstica potencializa os efeitos da violncia do bairro pelo fato de

a famlia, normalmente considerada uma fonte de proteo contra os efeitos da
exposio primeira, converter-se em uma fonte de agravamento desses efeitos (cf.
CARDIA, 2003).
Dentre os casos acompanhados pela pesquisa, a experincia mais intensa de
exposio violncia no espao privado foi a de Reinaldo, a qual ele relatou a seu
orientador e a mim em um dos primeiros atendimentos individuais:
Reinaldo mora em uma penso com a me, o padrato e dois irmos mais novos.
Os pais se separaram quando ele tinha 13 anos. Ele tem 16 anos agora. Conta que o
pai batia na me. Ele um vacilo disse, relatando que o pai pegava a me
pelos cabelos e batia seu rosto no cho. Quando era pequeno, o pai o trancava em
casa, no o deixava viver. Depois da separao, o pai continuou batendo na me.
Quando a encontrava na rua, brigava com ela e, s vezes, ia at sua casa para bater
nela. Teve uma vez que bateu nela com um pedao de pau. Dessa vez, Reinaldo
reagiu. Pegou um cabo de rodo e bateu no pai. (...). Desde ento, o pai, quando o
encontra na rua, xinga, fala que Reinaldo ladro e que vai chamar a polcia. (...) O
pai no vai visit-lo, s visita seus irmos. (Dirio de campo, atendimento
individual realizado em 02/06/2009).

liberdade assistida e a prestao de servios comunidade levou suspenso, pela prefeitura, da

prestao desse servio.

200

Reinaldo presenciou situaes de violncia em sua famlia desde a infncia. O

pai violentava fsica e sexualmente sua me na sua frente e de seus irmos, at que, j
adolescente, ele resolveu reagir e bateu em seu pai. Este, ao ver-se vitimado pelo
prprio filho, rompeu os vnculos com o jovem. Vivendo em um mundo social cuja
ordem se impe pela violncia, Reinaldo disps-se a participar do atendimento da
liberdade assistida. No faltava aos atendimentos individuais, embora evitasse participar
dos grupos, por no gostar desse tipo de atividade. Seu orientador, Rodrigo, desconfiava
que continuasse a praticar furtos, pois, certa vez, ao fazer a visita domiciliar a outro
adolescente, encontrou-o na rua, com outros dois rapazes, usando luvas, apesar do calor.
Reinaldo interagia com Rodrigo, ouvia suas orientaes, concordando com algumas e
discordando de outras. Negou-se, por exemplo, a aceitar o tratamento de usurios de
drogas porque, apesar de fumar maconha rotineiramente, explicou para Rodrigo que no
era um nia (um dependente qumico) e que poderia largar a maconha quando
quisesse.
Durante o cumprimento da liberdade assistida, Reinaldo envolveu-se em uma
briga na porta da escola por causa de uma menina e foi novamente apreendido pela
polcia. Dessa vez, o juiz sentenciou-o medida de internao, o que teve um efeito
decisivo para Reinaldo, que desistiu de dar-se novas chances e de tentar construir outra
trajetria fora da vida infracional. Seu orientador, Rodrigo, disse que ele saiu da
internao diferente, j no demonstrando interesse em interagir com ele.
A soluo de Reinaldo face violncia paterna foi estritamente individual. Com
os recursos que tinha mo, interrompeu o ciclo de violncia domstica do qual fazia
parte. Contudo, no conseguiu interromper outros ciclos de violncia que perpassavam
por sua trajetria, notadamente aqueles aos quais estavam submetidos os adolescentes
de sua gerao, em seu bairro. Por fim, parece ter se resignado com o destino de
infrator, fechando-se s intervenes propostas na liberdade assistida. Quando conclu
esta tese, Reinaldo estava novamente internado na Fundao CASA-SP.
A violncia nas relaes entre homens e mulheres tambm foi explicitada em
uma atividade em grupo de adolescentes conduzido no NPPE da zona norte. Em
comemorao ao Dia Internacional da Mulher, os orientadores propuseram fazer uma
apresentao de dados referentes violncia contra a mulher. O grupo estava lotado.

201

Trs orientadores se responsabilizaram pelo grupo, sendo que Joana conduziu a

apresentao, apoiada por Mateus e Ana.
Um dos adolescentes, bem magro, com os braos tatuados, bon, pulseiras de
prata nos pulsos e cheio de gestos nas mos, como se estivesse sempre apontando
uma arma ao falar, interrompeu Joana para dizer que tinha que saber o motivo pelo
qual os homens haviam matado suas mulheres. Joana prosseguiu a apresentao,
sendo sempre interrompida pelos comentrios desse adolescente, chamado Ivan.
Um dos pontos de tenso, que deixou Ana bastante nervosa, foi a discusso sobre
traio e a possibilidade de homens e mulheres trarem seus companheiros. Ivan foi
taxativo: mulher trara tem que morrer. Mateus retomou com ele a questo do
motivo. Ivan explicou que sempre se mata algum por algum motivo e trair um
motivo. No dava para se deixar ser taxado de corno. Outros adolescentes que
estavam sentados perto de Ivan riram muito de sua colocao. Ele prosseguiu
dizendo que no dava para deixar a mulher ficar zoando com a cara dele: quem
zoa merece morrer, quem zoado tem motivo para matar. Mateus pergunta-lhe se
as mulheres tambm teriam esse direito. Ivan explica que homens so diferentes e
os adolescentes perto dele concordam. Mateus pergunta-lhe, ento, se menina gosta
de ser corna. Ivan concorda que no. Mateus arremata seu argumento dizendo que
no se deve fazer para os outros que no se quer para si. Ivan concorda. (...).
Depois que o grupo acabou, j na sala dos orientadores, Joana me contou que a
me de Ivan foi morta pelo pai porque ele queria ficar com o barraco. (Dirio de
campo, grupo de adolescentes no NPPE da zona norte, 18/03/2010).

Havia trs meninas acompanhando o grupo, mas nenhuma delas se manifestou.

Acompanharam os debates entre Ivan e os orientadores, por vezes rindo, mas sempre
silenciosas, como se a violncia contra a mulher fosse um tema que no lhes dissesse
respeito. Uma das meninas estava em cumprimento de liberdade assistida, as outras
duas participavam da atividade junto a seus namorados, que cumpriam a medida. Seu
silncio, bem como as falas de Ivan, as risadas e manifestaes de apoio dos outros
adolescentes, indicavam a existncia de um acordo tcito sobre a violncia contra a
mulher, algo que no as choca, mas que se justifica conforme so acionados os cdigos
de conduta e os valores prprios do mundo social ao qual pertencem.
A identificao do grupo, predominantemente masculino, era com o agressor,
aquele que restabelece sua honra e que tem o direito de faz-lo, inclusive, matando
algum. A violncia contra a mulher, conforme expressada nas falas de Ivan, inseria-se
no registro de uma supervalorizao do que ele e outros presentes externavam como
smbolos de sua masculinidade. Para eles, os homens so diferentes das mulheres, eles
tm atitude e todas so legtimas, enquanto as mulheres no podem t-las. Os homens
podem trair, mas no podem ser trados, tampouco podem ser ridicularizados, zoados.
Reafirmavam a passividade feminina e supervalorizavam os atributos masculinos, um

202

fenmeno tambm observado entre jovens e adultos envolvidos com a vida infracional
no Rio da Janeiro e definido por Alba Zaluar (1994b) como ethos da masculinidade.
Ainda naquela atividade em grupo, Joana tentou distribuir aos adolescentes uma
lista com os telefones das delegacias de defesa da mulher, sendo amplamente criticada
por isso. Ivan tomou a frente dos protestos, dizendo que jamais iria entrar em uma
delegacia para fazer uma denncia. Vrios dos adolescentes concordaram. Joana
buscou, ento, que estabelecessem algum tipo de solidariedade com as vtimas,
perguntando o que a me ou irm de algum deles deveria fazer se fosse vtima de
violncia por parte do companheiro. Ivan respondeu que deveria procurar por ele,
porque ele iria l resolver.
Nesse ponto, reapareceu o tema da re-privatizao dos conflitos, porm de forma
invertida. Os adolescentes no admitiam a possibilidade de recorrerem a uma delegacia
para efetuarem uma denncia, fosse de uma situao de violncia contra a mulher, fosse
de qualquer outra situao. Para eles, os conflitos manifestos em situaes de violncia
no deveriam ser resolvidos em outro registro seno o da vendeta, isto , pertenciam ao
espao privado e assim continuariam a ser. A alegada legitimidade do privado e suas
relaes pessoalizadas expressam a viso de uma ordem social em cujas capilaridades
no h o reconhecimento do monoplio do uso da fora pelos agentes do Estado, mas a
diluio da fora em atos de violncia que recolocam cada um no seu lugar.
Se a violncia como forma de resolver os conflitos advindos das relaes
privadas aceita ou tolerada conforme cdigos e valores prprios, que no reconhecem
a legitimidade do espao pblico; a violncia nas relaes pblicas, manifesta na
atuao da polcia junto aos pobres, fecha o ciclo, ao esvaziar a legitimidade desse
espao. A violncia policial foi um tema que mobilizou adolescentes e familiares
sobretudo no NPPE da regio central, aparecendo nas atividades em grupo sem que
fosse proposto pela equipe. Nesse sentido, a discusso em um dos grupos de pais e
responsveis, cujo tema inicial era a educao de crianas e adolescentes, permite
estabelecer algumas das dinmicas entre essa violncia e as relaes familiares.
Laura abriu o grupo de discusso com o tema do dia, lembrando que, h dois
meses, tinha surgido a questo de que o ECA tinha vindo para atrapalhar a
educao dos pais para com os filhos e que ela gostaria de retomar a questo da
violncia contra crianas e adolescentes. Ela pergunta quem apanhou dos pais na
infncia. Todos levantam a mo. Ela pergunta o que aprenderam com isso. Uma
mulher fala que aprendeu a vida como ela . Outra diz que aprendeu a ter medo.

203
Logo, uma terceira mulher se emociona com as declaraes e afirma que ama os
pais, que eles a ensinaram, apesar de baterem nela; que assim era a educao e que
eles [os presentes] respeitavam os pais. Alguns concordam. Laura intercede
dizendo que a realidade hoje outra e que existem outras formas de educar sem
violncia. Ela afirma que bater, que s dar bronca no bom, que preciso
conversar com os filhos, olho no olho, ser sincero com eles. Ela fala que, quando se
est cansado, ao invs de brigar com o filho, deve-se dizer que hoje no vai dar,
que est cansado, que quer descansar. Laura prossegue dizendo [como havia me
dito em minha primeira visita ao NPPE] que preciso tirar o tempo da novela para
estar com os filhos, conversar olho no olho, dar afeto e ateno, e no somente
bronca. Laura pega ento o ECA e l um artigo em voz alta. Explica, aps a leitura,
que o ECA no fala como os pais devem educar seus filhos, mas protege crianas e
adolescentes de abusos. Uma mulher conta que, certa vez, bateu no filho mais
novo, deixando-o com as pernas roxas. Ela disse que se arrependeu muito e jurou
nunca mais bater em seus filhos. Um homem se manifesta. Diz para Laura que, no
grupo de pais e responsveis anterior, no tinha falado do ECA no sentido de que
atrapalha ou probe os pais de educarem, mas no sentido de que o ECA diz que no
pode bater e os pais no batem, mas a polcia bate. Se eu no bato, por que a
polcia pode bater no meu filho? questionou ele, que era o nico pai presente no
grupo. Ele afirma que a polcia bate, espanca, machuca e ele, trabalhador, no pode
fazer nada para defender seu filho, seno tambm apanha, ou pode ser preso por
desacato, ou ainda, se denunciar, morre. O assunto incendeia o grupo. Logo a me
que tinha contado que bateu no filho recomea a falar. Conta que bateram no seu
filho no dia que o prenderam e que ela s no apanhou junto porque era seu ltimo
dia de frias e no estava em casa. Fala que, se estivesse em casa, apanharia junto,
porque no ia deixar baterem no seu filho na sua frente. Diz que o deixaram
machucado, quebraram sua costela e o levaram para o Brs [na Unidade de
Atendimento Inicial UAI da Fundao CASA-SP]. No falaram para ela que ele
estava machucado, ela descobriu quando foi visit-lo. Conta que foi at a
Corregedoria [da polcia] denunciar, mas que, chegando l, os funcionrios
perguntaram se ela tinha certeza que queria fazer aquilo e ela lhes respondeu
perguntando se a estavam ameaando. Laura explica que ela pode entrar com uma
ao pedindo indenizao do Estado. Ela responde dizendo que no quer dinheiro,
quer que no batam no seu filho. Laura explica que essas aes demoram, mas que
o objetivo criar constrangimentos dentro do prprio Estado a fim de evitar nova
violncia policial. O homem disse que quem denunciar pode morrer, que no d
para denunciar, que perigoso. Alguns dos presentes concordam. Diz que chegou a
interpelar o policial dizendo que era trabalhador, que seu filho doente, porque
viciado em drogas. (...). O tema da violncia policial mobilizou o grupo. Quem no
falou, concordava meneando a cabea. Alguns ficaram com os olhos cheios
dgua. (Dirio de campo, grupo de pais e responsveis no NPPE da regio
central, 17/06/2009)

No trecho acima, h duas dinmicas distintas que relacionam a violncia s

famlias. A primeira a violncia nas relaes familiares como manifestao objetiva da
disciplina, impondo regras e castigos aos desvios de conduta dos filhos. A violncia
aparece, nessa dinmica, como o instrumento de aprendizado do ser no mundo, que
passado entre as geraes das famlias pobres. Como disse uma das participantes, seus
pais, ao baterem nela, ensinaram-lhe a vida como ela . tambm a experincia do
medo, de uma ordem social que se impe nas relaes familiares a partir da represso e

204

do recurso violncia fsica. Essa violncia como forma de educar as crianas e os

adolescentes encontra, contudo, restries postas pela legislao atual. Assim, os
participantes do grupo deparavam-se com o dilema entre a forma de educar que tinham
aprendido com seus pais e as novas exigncias educacionais, cada vez mais restritivas
quanto ao uso de castigos fsicos.
H uma segunda dinmica entre as famlias e a violncia. Dessa vez, a
violncia fora do espao familiar. A violncia da rua, do mundo pblico, materializada
na violncia policial, penetra no espao privado, explicitando a permeabilidade dos
limites que separam a casa da rua. Naquele mesmo grupo de pais e responsveis, houve
diversos relatos de invaso das casas pela polcia, fosse procura de infratores em fuga,
fosse com o objetivo de constranger e amedrontar aquela famlia em especfico. Em
termos fsicos, os limites das casas pouco a delimitavam, pois as habitaes das famlias
pobres atendidas pelo NPPE da regio central eram, principalmente, cmodos e quartos
alugados em penses e cortios. Porm, os participantes do grupo expressavam a
invaso da polcia aos limites simblicos que definiam suas casas enquanto seus lares.
O abuso da fora em relao aos membros das classes populares prtica
disseminada entre os agentes das foras policiais, sendo muito raro encontrar, entre os
adolescentes autores de ato infracional e seus familiares, relatos que no manifestem
essa vivncia.159 Antiga frmula de dominao dos pobres, o recurso violncia e ao
medo mantm-se como forma de cercear os comportamentos desviantes e silenciar a
revolta. Nesse sentido, os policiais cumprem, na liberdade assistida, o papel que cabe
aos agentes de segurana das unidades internao, qual seja, o de impor a ordem pelo
abuso da fora.160 Assim, o respeito ordem social produzido no somente como
efeito das intervenes informais, das famlias e redes de sociabilidades, e formais, dos
orientadores sociais; tambm resultado da violncia, do medo, do sofrimento fsico e
do suplcio do corpo.
Tudo somado, as variadas situaes de exposio violncia a que os
adolescentes em liberdade assistida esto submetidos tm como efeito a sua
159

Desde 1999, quando comecei a fazer pesquisas junto a adolescentes em cumprimento de medidas
socioeducativas, conheci somente um adolescente que relatou no ter sofrido violncia policial ao ser
preso.
160
Enquanto nas unidades de internao, o abuso da fora promovido pelos agentes de segurana mantm
a disciplina, a violncia aparece nas aes dos policiais, os quais tambm matm a disciplina pelo abuso
da fora.

205

banalizao, tornando-a tolervel e, at mesmo, legtima em algumas circunstncias. Ela

no eclode necessariamente nos seus atos infracionais, pois nem todos so violentos,
mas certamente se manifesta na represso a eles, lembrando-lhes o seu lugar de
desiguais, fora do direito e da cidadania.

No h vagas: as trajetrias escolares dos adolescentes em cumprimento

de liberdade assistida
Alm da promoo social da famlia, o Estatuto da Criana e do Adolescente
prev a interveno da liberdade assistida sobre a trajetria escolar do adolescente.
Nesse sentido, o artigo 119, que trata dos encargos do orientador social, determina
como uma de suas atribuies:
Art. 119 (...)
II supervisionar a frequncia e o aproveitamento escolar do adolescente,
promovendo, inclusive, sua matrcula;
(...).
(Estatuto da Criana e do Adolescente, Lei Federal 8.069/1990).

Conforme exposto acima, o orientador social deve buscar a insero e a

permanncia do adolescente na escola, bem como acompanhar seu desempenho (ou
aproveitamento) escolar. O acesso e a permanncia na escola so tambm enumerados
nos parmetros do atendimento socioeducativo do Sinase (SEDH, 2006) como aes
necessrias no desenvolvimento de todas as medidas socioeducativas e reiteram a
importncia dada a essa instituio no chamado desenvolvimento pessoal e social do
adolescente.
Nos guias sobre socioeducao, elaborados sob a coordenao de Antonio
Carlos Gomes da Costa para a ento Secretaria Especial de Direitos Humanos, a
educao escolar ressaltada em conjunto com a possibilidade de insero no mundo do
trabalho:
A educao e a capacitao para o trabalho todos sabemos disso, quase por
intuio so os pilares bsicos de qualquer iniciativa, tanto no sentido de evitar
que os adolescentes cheguem a essa situao, como para, uma vez atingido esse
patamar de degradao, retomar o caminho do normal desenvolvimento pessoal e
social. Sem educao e sem uma perspectiva no mundo do trabalho, como poder o
jovem olhar sem medo para o futuro? (COSTA, 2006a, p. 25).

206

A educao escolar e a educao para o trabalho so entendidas como bases do

desenvolvimento pessoal e social dos adolescentes, por permitirem a construo de
projetos de vida (SEDH, 2006, p. 52), dando-lhes perspectivas de futuro para alm da
vida infracional. Nesse sentido, h uma aposta na educao escolar e no trabalho,
enquanto potenciais transformadores das trajetrias dos adolescentes, ainda que isso no
implique mudanas nos contextos sociais dos quais fazem parte. Assim, no obstante o
Sinase e os guias sobre socioeducao reforarem constantemente a idia de mudana a
partir das medidas socioeducativas, as intervenes que propem esto centradas na
transformao dos indivduos e no dos contextos sociais.
Alm da associao entre educao escolar e insero no mundo do trabalho, os
guias sobre socioeducao trazem tambm sua definio enquanto possibilidade de
desenvolvimento pessoal e de exerccio da cidadania, conforme os termos da Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDBEN (Lei 9.394/1996), de 1996:
A educao direito de todos e dever da famlia e do Estado e ter como base os
princpios de liberdade e os ideais de solidariedade humana, e, como fim, a
formao plena do educando, a sua preparao para o exerccio da cidadania e a
sua qualificao para o trabalho.
Como podemos perceber, a LDB, em seu Art. 20, busca promover o educando em
trs nveis:
a) como pessoa: o pleno desenvolvimento do educando;
b) como cidado: seu preparo para o exerccio da cidadania;
c) como profissional: e sua qualificao para o trabalho. (COSTA, 2006b, p. 66)

H, enfim, um quarto sentido possvel para a educao escolar no

desenvolvimento das medidas socioeducativas, qual seja, o do enfrentamento da
pobreza e da preveno do envolvimento com a violncia e a criminalidade.
Cada adolescente despreparado pessoal e socialmente, na verdade, estar
condenado a ser um cliente dos programas de renda mnima, de cesta bsica, do
trabalho precoce, ou, pior que isso, a ingressar no Sistema de Administrao da
Justia Juvenil. Em outras palavras, ser sempre um dependente do Estado ou da
sociedade. Por outro lado, por maior que sejam a ignorncia e a pobreza dos seus
familiares, se o adolescente consegue ir adiante nos estudos, ali, naquela vida,
rompe-se o ciclo da reproduo intergeracional da pobreza, da ignorncia e da
brutalidade. (COSTA, 2006b, p. 77, grifos originais).

Em termos operacionais, o acesso educao escolar d-se por meio de prticas

de insero e superviso da permanncia na escola. As tenses e os conflitos prprios da
escola e da educao escolar de crianas e adolescentes das camadas populares, que

207

possivelmente levaram os adolescentes atendidos a abandonarem a escola, so

desconsiderados em nome do investimento na insero de indivduos que, acredita-se,
esto de fora desses espaos normais do desenvolvimento.
Esses conflitos so explicitados pela resistncia generalizada das escolas em
receberem adolescentes que estejam cumprindo a medida de liberdade assistida.
Durante as observaes de campo, essas resistncias se manifestaram na alegada
inexistncia de vagas como forma de manter esses adolescentes fora das escolas. Dos
nove adolescentes acompanhados, cinco Reinaldo, Cristiano, Rose, Janana e Joaquim
no estavam matriculados quando iniciaram o cumprimento da medida e tentaram por
meses at conseguirem vaga para cursarem tanto o ensino regular quanto a educao de
jovens e adultos. Os orientadores faziam vrias visitas s escolas pblicas e diretorias de
ensino para coletarem informaes e solicitarem vagas adequadas ao perfil dos
adolescentes atendidos (relao entre srie e idade), informando-os sobre as
disponibilidades. Quando os adolescentes e seus familiares iam fazer a matrcula,
porm, j no havia mais vagas. Essa era uma forma que as direes das escolas
pblicas encontravam para limitar o acesso de adolescentes em cumprimento de
liberdade assistida, como pode ser observado no trecho extrado do dirio de campo a
seguir:
Mnica folheia a pasta e pergunta da escola. Janana se pe novamente a explicar.
Conta que foi at a escola e que estava com quase todos os documentos. J tinha
comeado a fazer a matrcula quando disse que estava na organizao que gere o
NPPE. Ento, foi-lhe pedido pela escola que trouxesse um encaminhamento do
CAS Piedade para concluir a matrcula. Ela veio aqui [no NPPE], pegou o
documento e, quando voltou, disseram para ela que no tinha mais vagas. Ela diz
que achou estranho porque um amigo dela foi l na mesma semana e conseguiu
uma vaga. Mnica perguntou com quem ela tinha falado. Janana conta que falou,
primeiro, com uma moa morena de culos e, depois, com a diretora, Soraia.
Segundo ela, foi a diretora que disse que no tinha mais vagas. Mnica explica que
as vagas abrem e acabam muito rpido. Quando os orientadores falam que tem que
ir entre hoje e amanh, tem que ir entre hoje e amanh porque as vagas acabam
muito rpido salienta. Mnica diz que encaminhou o nome de Janana, junto a de
outros adolescentes, para a Diretoria de Ensino para ver se consegue a vaga.
Janana insiste que quer estudar no CIEJA, esse que ela no conseguiu finalizar a
matrcula. Mnica fala que o importante conseguir uma vaga e que na Gabriela
Mistral vai abrir vaga para a srie dela na segunda-feira. Janana pergunta da
[Escola] Veridiana. Mnica fala que j foi l e que eles no vo abrir vaga para a
srie e idade dela. Mnica ento explica a Janana que ela pode pedir transferncia
no meio do semestre, que o mais difcil conseguir a matrcula e que, para a
transferncia, obrigatria a oferta de vaga. Janana aceita. (...). Mnica folheia a
pasta e fala tambm do documento da escola, dizendo que no tinha mais vagas.
Fala para Janana que uma cpia desse documento ir no relatrio, para mostrar ao
juiz que ela est tentando vaga em escola e no est conseguindo. Findo o

208
atendimento, pergunto Mnica se a diretora estaria negando a vaga por ter
descoberto que Janana estava em LA. Mnica responde que essa diretora faz isso
mesmo. (Dirio de campo, atendimento individual, em 05/03/2010).

Para os adolescentes, a dificuldade para conseguir vaga era vivida com angstia,
pois sabiam que a no frequncia escolar seria vista negativamente pelo juiz. Como
visto acima, a insero e permanncia do adolescente na escola fazem parte das
atribuies do orientador da liberdade assistida previstas no Estatuto da Criana e do
Adolescente. Mas tambm so usadas como parmetros pelos juzes para medir o grau
de eficcia da medida aplicada, isto , o quanto os adolescentes se amoldam ao
cumprimento da liberdade assistida mensurado pelo quanto eles permitem ao
orientador realizar suas atribuies, sendo comum a extino da medida quando o
adolescente atende a, principalmente, duas dessas atribuies: a insero na escola e no
mundo do trabalho.
Assegurado como um direito de crianas e adolescentes, o acesso educao
escolar converte-se, enquanto interveno prevista na liberdade assistida, em dever do
adolescente para com sua sentena. Essa converso refletiu-se na forma como os
adolescentes acompanhados vivenciaram a insero na escola, pois tiveram que ajustar
as demandas dos juzes e orientadores realidade objetiva na qual estavam inseridos e
s suas prprias percepes dessa realidade. Por um lado, essa insero foi buscada
como o cumprimento de um dever; por outro, esse dever no chegou a converter-se em
um direito, uma vez que os adolescentes no percebiam a educao escolar desse modo.
No momento em que iniciaram o cumprimento da medida de liberdade assistida,
sete dos adolescentes acompanhados pela pesquisa apresentavam um quadro de
defasagem escolar entre srie e idade igual ou superior a 2 anos, o que indica sua
excluso na escola, conforme o conceito definido por Alceu Ferraro (1999). Segundo
ele, o processo de excluso escolar manifesta-se em dupla dimenso, sendo uma a
excluso na escola, objetivada pela reteno, repetncia e defasagem escolar, e outra a
excluso da escola, manifesta no no-acesso e na evaso escolar (cf. FERRARO, 1999).
Como dito anteriormente, cinco dos adolescentes no estavam inseridos na escola
naquele momento, apontando sua vivncia tambm de excluso da escola, face evaso
escolar e ao no-acesso, sendo esse ltimo explicitado pela dificuldade que tiveram em
obter vaga.

209

Janana, 16 anos, buscava matricular-se no CIEJA para conseguir terminar o

ensino fundamental, no qual estavam todos os adolescentes acompanhados, exceto
Fernando, que estava no ensino mdio. Cristiano, aos 16 anos, havia estudado at a
quinta srie do ensino fundamental, uma defasagem de 5 anos, e dizia saber que sua
baixa escolarizao era uma limitao para conseguir um emprego.
Lus, aos 14 anos, havia estudado at a quarta srie do ensino fundamental, uma
defasagem de 4 anos. Sua trajetria escolar era caracterizada por idas e vindas, pois a
escola concorria com o trabalho desde os seus 9 anos, quando comeou a trabalhar
vendendo balas nos semforos da cidade. No incio da medida, em junho de 2009, Lus
informou que estudava no Centro Integrado de Educao de Jovens e Adultos CIEJA
do bairro onde morava.161 Em julho, sua situao j se havia alterado, sendo que ele
admitiu para o orientador que iria voltar a estudar.
Reinaldo, 16 anos, parou de estudar na sexta srie, depois de t-la repetido. Sua
defasagem era de 4 anos. Dizia saber que estava atrasado nos estudos, achando que
deveria estar no 1 ano do ensino mdio. No incio da medida, em junho de 2009, seu
orientador pediu-lhe para fazer matrcula no CIEJA do seu bairro. Sua me foi at l,
mas no conseguiu matricul-lo, pois lhe disseram que no havia mais vagas. Em
setembro, quando a pesquisa foi encerrada no NPPE que o atendia, Reinaldo continuava
sem estudar porque no conseguia vaga em nenhuma escola da rede pblica de sua
regio de moradia.
Rose, 17 anos, parou de estudar na quinta srie, depois de repeti-la por trs
vezes. Segundo relatou em um dos atendimentos, na terceira vez que refazia as provas
dessa srie, ficou nervosa, rasgou a prova e foi embora, no retornando mais. Seu caso
exemplar no processo de excluso na escola levando evaso escolar, chegando sua
defasagem a 6 anos. Apesar de ter dito que queria voltar a estudar no incio da medida,
logo mudou de ideia e passou a resistir fortemente possibilidade de ter de voltar
escola. Somente depois de quatro de meses cumprindo a medida, prevista para durar

161

Segundo informaes do stio da Secretaria Municipal de Educao, o CIEJA articula em seu projeto
pedaggico o Ensino Fundamental, com durao de 4 anos, nos perodos manh, tarde e noite, e a
Educao Profissional Qualificao Inicial em Informtica. Os alunos so atendidos em estruturas que
funcionam cinco turnos diurnos e 1 turno noturno, de segunda a sexta-fera, com aulas de 2h15 de
durao. Disponvel em
http://portalsme.prefeitura.sp.gov.br/anonimo/eja/apresentacao.aspx?MenuID=154&MenuIDAberto=6.

210

entre seis meses a um ano, foi que Rose se matriculou em uma escola de seu bairro para
cursar a educao de jovens e adultos.
Bruno, 15 anos, estava matriculado e cursando a stima srie do ensino
fundamental quando iniciou o cumprimento da liberdade assistida. Sua defasagem, de 2
anos, foi explicada por ele pelo fato de ter parado de estudar no perodo em que residiu
com seu av materno na Bahia.
Joaquim, 17 anos, queria matricular-se no ensino regular para concluir o
fundamental, o qual havia interrompido no incio da 8 srie para poder trabalhar em um
supermercado do bairro onde morava.162 Apesar do interesse que demonstrou em obter
uma vaga, tendo se inscrito na lista de espera de quatro escolas pblicas do bairro,
aguardou por mais de trs meses antes de conseguir ser matriculado.
Antonio e Fernando foram os nicos adolescentes acompanhados em que no foi
observada defasagem escolar. Antonio, 14 anos, estava cursando a oitava srie do
ensino fundamental na mesma escola onde tinha feito todas as sries anteriores. No
entanto, devido ao aprofundamento de seu envolvimento com a vida infracional, parou
de frequentar a escola ainda no incio da medida. Fernando, 17 anos, estava cursando o
segundo ano do ensino mdio em uma escola pblica estadual do bairro.
Aps um dos atendimentos, surgiu a oportunidade de conversarmos sobre sua
experincia escolar, a qual me interessava muito pelo fato de ser ele um dos nicos que
no apresentava defasagem entre idade e srie. Alm disso, ao contrrio de Antnio, que
logo abandonou a escola, Fernando continuava estudando. No final daquele
atendimento, cujos temas tinham sido sua frequncia e desempenho escolar, a
orientadora perguntou-me se gostaria de saber mais alguma coisa. Perguntei a ele sobre
as aulas, do que gostava, pelo que se interessava na escola. Respondeu-me que gostava
de educao fsica, de jogar futebol. Depois, comecei perguntar de outras disciplinas:
Pergunto se gosta de matemtica. Ele ri e fala que essa a pior. Rio tambm.
Pergunto se gosta de histria. Ele fala que essa legal. Pergunto da literatura, se ele
tem aula de literatura. Ele fala que sim. Pergunto se a professora deu algum livro.
Ele diz que no, que ela s escreve no quadro. Pergunto se ela nunca deu nenhum
livro. Ele fala que no. Pergunto se ele gosta de ler ele responde que no, no
gosta de ler. (Dirio de campo, 10/03/2010).

162

Nenhum dos adolescentes estudados chegou a ser inserido no ensino fundamental de 9 anos, o qual foi
regulamentado em 2006.

211

Um dos poucos adolescentes que no apresentava defasagem escolar e o nico

que estava no ensino mdio, Fernando tinha aulas de literatura sem livros em uma
escola pblica estadual da zona norte de So Paulo. Sua experincia escolar chama a
ateno porque, mesmo no vivenciando processos de excluso escolar, no parecia ver
sentido na escola. Em seus atendimentos, expressava no ter interesse por nenhuma
profisso e o tema da escola apareceu desvencilhado da perspectiva de formao
profissional, de modo que a escola no tinha esse sentido para ele. Tampouco tinha o
sentido de desenvolvimento pessoal ou promoo da cidadania, o que se manifestava na
aula de literatura sem livros e na pouca curiosidade expressada por Fernando em relao
a contedos e conhecimentos adquiridos na escola.
Nas trajetrias escolares dos adolescentes acompanhados pela pesquisa, a escola
no atendia a nenhuma das finalidades da educao escolar enumeradas na LDBEN e
retomadas no Sinase e nos guias sobre a socieducao, no promovendo seu
desenvolvimento pessoal e humano nem sua cidadania e tambm no lhes fornecendo a
qualificao necessria para o ingresso no mercado formal de trabalho. Para eles, ela
no era uma porta de entrada para o mercado de trabalho; antes, competia com ele. Sua
(re) insero, forada como um dever judicialmente imposto, no resolvia, mas expunha
e aprofundava os conflitos que os haviam levado a sarem da escola. Assim, no
vivenciavam a educao escolar como um direito, mas enquanto um dever,
distanciando-se da possibilidade de contribuir para sua formao enquanto cidados.

212

Educao profissional e mundo do trabalho: inseres possveis

O tema da insero no mundo do trabalho antigo no campo de discursos e
prticas sobre a infncia e a adolescncia pobres, sendo uma das permanncias mais
significativas, desde sua emergncia no incio do sculo XX. Como visto no primeiro
captulo, a manuteno da insero precoce de adolescentes pobres no mundo do
trabalho respondia s demandas objetivas de ampliao do mercado de mo-de-obra
assalariada, produzidas pelo contexto de industrializao que marcou a emergncia
desse campo. Assim, embora o primeiro Cdigo de Menores tenha sido um dos poucos
investimentos do poder pblico na regulamentao das relaes de trabalho na Primeira
Repblica (ver CARVALHO, 2004), permitia o ingresso nesse mundo a partir dos 12 anos
(ver art. 101 do Cdigo de Menores, Decreto 17.943-A, de 12 de outubro de 1927).
Alm disso, como tratado no segundo captulo, a economia das intervenes punitivas
sobre os autores de ato infracional baseava-se, nesse Cdigo, na centralidade do
trabalho enquanto instrumento de recuperao e moralizao das condutas, o que pode
ser verificado nas prticas do patronato e da internao em estabelecimentos industriais
e agrcolas.
No segundo Cdigo, as prticas de interveno sobre os adolescentes autores de
ato infracional se diversificaram, passando a contemplar tambm a escolarizao e o
investimento nos saberes sobre a vida privada e familiar dos adolescentes. No obstante
essa maior diversidade, a insero no mundo do trabalho permaneceu como um objetivo
a ser alcanado pela interveno, prevendo-se prticas de profissionalizao dos
adolescentes considerados em situao irregular.
No Estatuto da Criana e do Adolescente, a insero no mundo trabalho aparece
explicitamente como uma das intervenes especficas da liberdade assistida. Nesse
sentido, uma das atribuies do orientador social:
Art. 119 (...)
III diligenciar no sentido da profissionalizao do adolescente e de sua insero
no mercado de trabalho;
(...)
(Estatuto da Criana e do Adolescente ECA, Lei Federal 8.069/1990, grifo meu).

213

Nas demais medidas socioeducativas, a insero no mundo trabalho no figura

como uma das intervenes previstas. Somente na internao e na semiliberdade, prevse, como na liberdade assistida, a profissionalizao enquanto direito do adolescente e
obrigao das entidades e profissionais que executam essas medidas. Porm, no
mencionada a insero no mundo do trabalho em nenhuma outra medida, exceto na
liberdade assistida (ver artigos 94 e 112 a 125 do Estatuto da Criana e do Adolescente,
Lei Federal 8.069/1990).
Quanto aos critrios formais dessa insero, a idade mnima para o trabalho de
qualquer adolescente est fixada no Estatuto em 14 anos, sendo vedado o trabalho
noturno; perigoso, insalubre ou penoso; realizado em locais que prejudiquem a
formao e o desenvolvimento pessoal; e realizado em horrios e locais que
impossibilitem a frequncia escola (ver artigos 60 e 67 do Estatuto da Criana e do
Adolescente, Lei Federal 8.069/1990). Nesse sentido, a regulamentao das relaes de
trabalho dos adolescentes procura assegurar que ele no concorra com a educao
escolar, obrigatria at o trmino do ensino fundamental (fixado em 9 anos, conforme
regulamentao da Lei Federal 11.274/2006).
Dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD, de 2007,
apontam que essa concorrncia tende a ocorrer nos grupos de idade mais prximos dos
18 anos. 54,8% dos adolescentes entre os 16 e 17 anos, entrevistados na pesquisa,
somente estudavam, enquanto 23,4% estudavam e trabalhavam e 10,2% somente
trabalhavam. J o grupo de idade de 18 e 19 anos indica uma transio entre trabalho e
estudo, sendo reduzida para 25,8% a proporo de jovens que somente estudavam,
enquanto o nmero de jovens que somente trabalhavam aumentava para 32,3%. Essa
transio, com a prevalncia do trabalho sobre os estudos, consolidou-se no grupo de
idade dos 20 aos 24 anos, do qual 50,4% somente trabalhavam, enquanto 14,9%
trabalhavam e estudavam e 10,1% somente estudavam (ver grfico 4.2).

214

4.2 - Percentual de adolescentes e jovens de 16 a 24 anos de idade, por

condio de atividade na semana de referncia, segundo os grupos de
idade - Brasil
2007
60

54,8
50,4

50

40
S estuda

32,3

Estuda e trabalha

30

25,8

23,4

19,3

20

10

S trabalha

10,2
8,3

17,0

19,5

Cuida dos afazeres domsticos

No realiza nenhuma atividade

14,9
10,1

3,3

5,6

5,1

0
16 e 17 anos

18 e 19 anos

20 a 24 anos

Fonte: IBGE/PNAD 2007.

Ainda de acordo com esses dados, os jovens brasileiros tendem, a partir dos 18
e, de forma mais acentuada, dos 20 anos, a deixar a educao formal e a busca pela
aquisio de credenciais educativas, para se dedicar ao trabalho. Estudos qualitativos
realizados com jovens e adultos das camadas populares permitem compreender essa
tendncia no somente como uma necessidade material de sustento, mas tambm como
uma valorizao do mundo do trabalho enquanto instncia socializadora e mediadora
com o mundo social da ordem (cf. OLIVEIRA, 2001; SOUZA, 2003). Como salienta
Regina Magalhes de Souza (2003), em seu estudo junto a jovens estudantes de escolas
pblicas da zona norte de So Paulo, essa valorizao do trabalho articula-se a uma
desvalorizao da escola:
Na viso dos pesquisados, o trabalho importante, pois, alm de significar
autonomia, oportunidade de aprendizagem e amadurecimento. Nenhum deles fez
qualquer tipo de referncia aos aspectos alienantes do trabalho; pelo contrrio,
valorizavam o conhecimento advindo da execuo das funes e das atividades
profissionais. (...). Mesmo exercendo funes menos qualificadas, os entrevistados
enfatizaram os aspectos educativos do trabalho, que, para eles, uma fonte maior
de aprendizado do que a escola. A esse respeito, houve unanimidade entre eles, que
afirmaram sem hesitao: ali se aprende mais que na escola. (SOUZA, 2003, p.
136).

215

Ao estudar as representaes dos jovens trabalhadores de So Paulo, Rgia

Cristina de Oliveira (2001) apontou que essa valorizao tambm se constri em
oposio s noes de marginalidade e vagabundagem. Nesse sentido, o mundo do
trabalho, juntamente com a famlia e mais do que escola, representa a entrada e o
pertencimento ao mundo da ordem, em antagonismo desordem associada ociosidade
e do crime. Cabe ressaltar a proximidade entre essas representaes e os discursos dos
industriais e autoridades pblicas do incio do sculo XX (apresentados no primeiro
captulo), indicando a circulao desses discursos entre diferentes segmentos sociais e
sua apropriao pelas camadas populares como forma de construir um sentido para seu
lugar no mundo social.
Segundo Cynthia Sarti (1996), o trabalho extremamente valorizado enquanto
atributo moral dos pobres, sendo muitas vezes esse o limite simblico que reivindicam
para si, em nome da separao entre pobreza, indigncia, incivilidade e criminalidade
(ver tambm TELLES, 2001). No obstante as condies objetivas desse trabalho serem
associadas baixa qualificao, pouco rendimento financeiro, grande demanda de
esforo fsico e precariedade dos vnculos, o trabalho tem, para os pobres, o duplo
sentido de fonte sustento e sobrevivncia familiar, mais do que individual, e de valor
moral e barreira simblica que delimita e separa o trabalhador pobre das figuras do
indigente e do criminoso ou o bandido (cf. SARTI, 1996; TELLES, 2001; ZALUAR,
1994a).
A permanncia da insero no mundo do trabalho dentre as intervenes
previstas na liberdade assistida pode ser compreendida a partir desse duplo sentido do
trabalho para os pobres. Como tratado nos captulos anteriores, sobretudo no terceiro
captulo, as intervenes das medidas socioeducativas, propostas no Estatuto da Criana
e do Adolescente, no Sinase (SEDH, 2006) e demais documentos oficiais federais e
estaduais analisados, explicitam, no nvel dos discursos oficiais, a proposta de
investimento sobre um pblico especfico, isto , os adolescentes pobres,
principalmente, residentes nas cidades. A proposta de profissionalizao dos
adolescentes e de sua insero no mundo do trabalho reitera e corrobora a percepo de
que esse o pblico a ser atendido pela liberdade assistida.
No nvel das prticas, a profissionalizao e a insero no mundo do trabalho
apiam-se principalmente no segundo sentido que lhe atribudo pelos pobres, isto , na

216

sua definio valorativa enquanto ingresso no mundo da ordem. Durante as observaes

de campo, esse apoio permitiu a articulao entre as intervenes formais dos
orientadores sociais e as informais das famlias dos adolescentes, havendo entre eles
uma diviso tcita de tarefas. Enquanto os primeiros focaram a profissionalizao,
buscando constantemente, em suas andanas pelo bairro e nas suas redes de contatos
profissionais, cursos de educao profissional que se adequassem ao perfil do pblico
atendido, as famlias atuaram mais fortemente na insero dos adolescentes no mundo
do trabalho, acionando, quando possvel, para conseguirem empregar seus filhos, as
redes de solidariedade familiar. Ainda que as inseres conseguidas fossem precrias,
pela sua informalidade e baixa qualificao, eram vistas pelas famlias como
alternativas concretas no esforo de desvincular seus filhos da vida infracional.
Os adolescentes acompanhados, por sua vez, transitaram entre o mercado
informal e o ilegal de trabalho, sendo essas as inseres possveis, considerando sua
idade, a pouca escolaridade e o contexto social em que se encontravam. A vida
infracional colocava-se para os adolescentes como alternativa s experincias de
insero precria no mercado informal de trabalho, compartilhadas pelos membros de
suas famlias. Houve tambm, durante o campo, situaes em que a vida infracional
aproximava o adolescente das experincias familiares em suas inseres no mercado
ilegal. Esse era o caso de Lus, cujos irmos mais velhos se encontram no sistema
prisional e cuja me garantia a renda familiar vendendo cirgarros contrabandeados, o
que ilegal.
Cabe ressaltar, tambm, que as fronteiras entre legal e ilegal, lcito e ilcito no
atenderam, necessariamente, os quesitos formais das leis. Nesse sentido, as inseres de
Bruno no mercado de trabalho ilustram a permeabilidade entre o mercado informal e o
ilegal. Bruno foi o nico dos adolescentes acompanhados pela pesquisa que fez mais de
uma insero no mercado de trabalho durante o cumprimento da liberdade assistida. A
primeira insero foi em um frigorfero em seu bairro, conforme o relato a seguir:
Rafael inicia o atendimento perguntando a Bruno como est o emprego. Bruno
sorri e fala que est bem. Rafael pergunta da declarao de emprego. Bruno conta
que sua me o aconselhou a dizer a Seu Jos [o empregador] que a escola estava
pedindo a declarao para matricul-lo no curso noturno. Segundo Bruno, Seu Jos
pediu que a escola fizesse a declarao e Bruno a trouxesse para ele assinar. Rafael
explica que obrigao do empregador fazer a declarao. Bruno fica pensativo.
Rafael continua e diz a Bruno como deve ser a declarao. Fala que, se seu Jos,
no conseguir fazer, eles [do NPPE] podem fazer, mas uma obrigao do

217
empregador, frisa Rafael. Depois, pergunta a Bruno se ele est registrado. Bruno
responde que seu Jos prometeu registr-lo aps o perodo de... Experincia
completa Rafael, pois Bruno no lembrava a palavra. Rafael pergunta se o local
regular. Bruno conta que, quando a fiscalizao aparece na rua, seu Jos baixa as
portas, bem com os outros empresrios da regio. Seu Jos tem um frigorfero e um
aougue. Bruno est trabalhando no frigorfero (Dirio de campo, atendimento
individual realizado em 20/07/2009).

A declarao de emprego, requisitada por Rafael, orientador de Bruno, era um

documento comprobatrio de seu vnculo empregatcio a ser enviado ao juiz. A
princpio, era uma solicitao simples e tinha por objetivo comprovar ao juiz que Bruno
estava cumprindo a medida socieducativa que lhe havia sido imposta. Ele comparecia
aos atendimentos assidua e pontualmente, sua me o acompanhava e participava dos
grupos de pais e responsveis, ele frequentava a escola e, naquele momento, tinha
comeado a trabalhar. Formalmente, as intervenes de Rafael atendiam ao exposto no
Estatuto e na sentena judicial, e Bruno aceitava essas intervenes, sendo poucas as
vezes em que ops alguma resistncia.
Porm, a declarao de emprego implicava uma primeira contradio, entre o
atendimento s expectativas da medida de liberdade assistida e a realidade da insero
de Bruno no mercado de trabalho. Por um lado, a insero em si era prevista como parte
do cumprimento da medida e o fato de ele ter conseguido um emprego atendia s
expectativas desse cumprimento. Por outro lado, o adolescente sabia que, se falasse para
seu empregador que a declarao seria levada para o seu orientador de liberdade
assistida, havia a possibilidade real de perder o emprego. Sua me, ento, sugeriu que
dissesse ao empregador que a declarao era para a escola, de onde surgiu uma segunda
contradio.
As condies de trabalho e emprego da primeira insero de Bruno eram
precrias em diversos aspectos. Estava trabalhando sem registro em carteira, ficando sua
relao com o empregador fora das regulamentaes previstas em lei. Sua insero,
portanto, era no mercado de trabalho informal. Alm disso, o local de trabalho era
irregular, uma vez que o empregador evitava a fiscalizao. A segunda contradio com
a qual Bruno se deparou referia-se possibilidade de obter um documento que
formalizasse uma relao de trabalho que era, a priori, informal e irregular.

218

Menos de um ms aps o atendimento descrito acima, Bruno foi demitido,

situao que o levou a uma segunda insero no mercado de trabalho. Essa tambm foi
no mercado informal, s que com carter explicitamente temporrio e espordico. Seu
padrasto o havia levado para ajudar no trabalho com carretos.163
Bruno no apareceu para o atendimento. Depois de vrias tentativas de entrar em
contato com sua me, Rafael finalmente consegue falar com ela. Ela conta que
Bruno foi demitido. Diz que ele est bem e que tinha ido fazer uma mudana com o
padrasto. Rafael remarca o atendimento para o dia seguinte. (Dirio de campo, em
17/08/2009).

No atendimento marcado para o dia seguinte, Bruno contou a Rafael que

conseguiu um novo emprego, sendo essa sua terceira insero:
Bruno conseguiu um novo emprego. Conta para Rafael que est vendendo CDs e
DVDs na 25 de maro [rua de comrcio popular que mescla pontos de venda legais
e ilegais no centro de So Paulo]. Alertado por Rafael de que a venda de CDs e
DVDs piratas ilegal e que ele pode ser preso novamente, Bruno responde: mas
estou trabalhando, no ?. (Dirio de campo, atendimento individual realizado
em 18/08/2009).

Novamente, a insero deu-se no mercado informal e em uma atividade

irregular. Porm, dessa vez, havia maior risco de Bruno voltar a ser apreendido pela
polcia, conforme Rafael o alertou. Entre o envolvimento em novos atos infracionais e a
insero no mercado informal de trabalho, Bruno empenhava-se na ltima, embora o
limite entre infrao e informalidade no atendesse as orientaes de Rafael. Para
Bruno, o comrcio de produtos falsificados no era uma infrao, mas um trabalho,
aproximando-o do mercado informal.
Tambm no mercado informal de trabalho estavam ou tinham estado inseridos
Cristiano, Joaquim, Janana, Reinaldo e Lus. No momento em que iniciou o
cumprimento da liberdade assistida, Cristiano j fazia entrega de gales de gua mineral
para o tio, trabalhando inclusive aos sbados. Dizia a seu orientador que queria voltar a
estudar porque, com seu nvel de escolaridade, tinha dificuldade em conseguir outro
emprego. Joaquim conseguiu seu primeiro emprego aos 16 anos como empacotador do
supermercado do bairro. Embora no tivesse registro em carteira, manteve-se no
emprego por quase um ano, abandonando a escola quando os horrios de trabalho e
163

Bruno e Antnio era amigos e vizinhos. Estudavam na mesma escola, at Antnio se tornar usurio de
drogas e interromper os estudos. O pai de Antnio e o padrasto de Bruno trabalhavam no mesmo ramo de
atividades, os carretos.

219

estudo entraram em conflito. Sua segunda insero foi no mercado ilegal de trabalho,
como vendedor de drogas, razo pela qual foi apreendido pela polcia e sentenciado a
cumprir a medida de liberdade assistida. Sua me pressionava-o a conseguir novo
emprego, fora do mercado ilegal, mas ele estava tendo dificuldade para atender
demanda materna, pois no estava encontrando emprego. Janana, tambm apreendida
pela polcia no comrcio ilegal de drogas, mencionou ter feito um trabalho temporrio
junto a uma empresa do bairro.
Reinaldo e Lus tiveram experincias de trabalho informal mais prximas dos
profissionais autnomos. Reinaldo e sua me fizeram porquinhos de gesso, para vender
na rua, por um curto perodo de tempo. Contudo, o dono do lugar onde moravam
proibiu a confeco dos porquinhos porque fazia muita sujeira. Lus, por sua vez,
trabalhou no farol, com seus irmos, vendendo bala,s at os 9 anos; depois comeou a
vender balas e doces no nibus at os 12 anos, quando passou a roubar celulares e usar
drogas.
Enfim, Fernando e Antnio no tinham experincias de insero no mercado de
trabalho. O pai de Antnio fazia carretos e chegou a lev-lo algumas vezes durante sua
infncia para acompanhar o que fazia, mas, ao ingressar na adolescncia, Antnio
deixou de interessar-se por isso. Fernando tambm no tinha experincias anteriores de
trabalho e dizia a sua orientadora que no tinha interesse por cursos ou profisses,
porque no se preocupava com o ingresso no mundo do trabalho. Contudo, no momento
em que voltou a cometer infraes, durante o cumprimento da liberdade assistida, seus
pais inseriram-no em um emprego informal junto ao pai. Este fazia transporte irregular
de passageiros na zona norte da cidade, e Fernando passou a ser seu assistente no
perodo da tarde, quando saa da escola.
Novamente, o limite que separa informalidade e infrao no o mesmo que se
estabelece na lei. Como no caso de Bruno, o de Fernando revela a permeabilidade dessa
fronteira, sendo o trabalho em vans irregulares ou na venda de produtos falsificados
considerados parte do mundo do trabalho e no do crime. O caso de Fernando recoloca,
tambm, o ingresso no mundo do trabalho enquanto um contraponto ao mundo da rua e
do crime. Estudando pela manh e trabalhando tarde, Fernando ficaria distante desse
mundo.

220

Se as intervenes das famlias dos adolescentes acompanhados tenderam a

buscar sua insero no mundo do trabalho a partir de suas prprias experincias,
marcadas pela informalidade e pela ilegalidade, as intervenes dos orientadores sociais
no sentido de promover sua qualificao poderiam ser, a princpio, uma forma de criar
possibilidades de insero no mercado formal de trabalho. Contudo, ao longo da
pesquisa, nenhum dos adolescentes se inseriu em cursos de educao profissional. A
organizao do sistema de educao profissional tambm restringe o acesso desses
adolescentes, pois em muitos cursos h critrios de idade e escolaridade mnima que no
atendem. Alm disso, quando a possibilidade de fazer um curso era oferecida pelos
orientadores, a tendncia dos adolescentes foi recha-la, alegando no terem interesse
por nenhuma profisso em particular. A nica exceo foi Joaquim, que se inscreveu em
dois dos cursos sugeridos por sua orientadora sem, contudo, obter vaga em nenhum.

221

No gosto de falar da minha vida: as prticas de interveno ante o

uso de drogas
O tema das drogas, tanto no que se refere ao uso quanto ao trfico, no consta do
esquema formal de intervenes previstas no Estatuto da Criana e do Adolescente para
a liberdade assistida. Apesar disso, tem sido abordado nos documentos oficiais mais
recentes que tratam da execuo de medidas socioeducativas, principalmente no Sinase
(SEDH, 2006). O tema aparece ali vinculado ao uso e dependncia de drogas,
situando-se, portanto, no mbito das intervenes de sade, planejadas, coordenadas e
implementadas pelo Sistema nico de Sude SUS. No h referncia, contudo, ao
trfico, embora este seja uma das principais razes de apreenso policial de
adolescentes em estados como So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Esprito
Santo.164
Dos nove casos acompanhados pela pesquisa, o nico em que o tema das drogas
no apareceu foi o de Cristiano. Em todos os demais, os adolescentes ora estavam
envolvidos como usurios, ora ocupavam posies de menor prestgio na estrutura do
trfico de drogas de seu bairro.
Como pontuado anteriormente, o envolvimento com esse comrcio era uma das
caractersticas do pblico atendido pelo NPPE da zona norte, diferenciando-o do
pblico atendido no outro ncleo. A maioria dos adolescentes dali havia sido apreendida
e sentenciada por trfico de drogas, apesar de nele desempenharem atividades de menor
prestgio e poder. Assim como no mercado de trabalho formal, no mercado informal e
ilcio do trfico de drogas, os adolescentes so vistos como mo-de-obra barata e
abundante, sendo direcionados para postos de maior risco e exposio (ver ZALUAR,
1994b). Eles so comumente recrutados para o trabalho de vendedores e gerentes das
164

Em dezembro de 2010, o Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas em Direitos Humanos NEPP-DH,

o Ncleo de Estudos da Cidadania, Conflito e Violncia Urbana NECVU e o Grupo de Estudos da
Sociedade Contempornea GESOC, vinculados Universidade Federal do Rio Janeiro UFRJ,
organizaram o seminrio Contando infraes: a produo de dados sobre jovens em conflito com a lei na
cidade do Rio de Janeiro, do qual partipei como representante da Fundao CASA-SP. Durante o
seminrio, foram apresentadas estatsticas dos trs estados que apontam o crescimento do nmero de
adolescentes inseridos nos respectivos sistemas estaduais de atendimento socioeducativo em razo do
trfico de drogas. No h, contudo, uma poltica de publicao desses dados, sendo necessrio requisitlos a cada um dos rgos estaduais responsveis. Quanto aos dados de So Paulo, segundo a Fundao
CASA, em dezembro de 2010, 37,43% dos adolescentes inseridos nas medidas socioeducativas de
internao e semiliberdade haviam sido sentenciados por trfico de drogas, percentual superado apenas
pelo roubo qualificado (38,10%). Em terceiro lugar, vinha o roubo simples (4,91%) e o furto (3,46%).
Um dos menores percentuais era de homicdio (0,98%).

222

bocas, pontos de venda de drogas no varejo distribudos pelo bairro. As bocas so a

parte mais visvel e vulnervel do trfico, estando mais expostas s aes policiais do
que as operaes logsticas que viabilizam a compra das drogas no atacado, seu
transporte e distribuio para as vendas no varejo.
Dos trs adolescentes acompanhados pela pesquisa que cumpriam a medida de
liberdade assistida no NPPE da zona norte, Joaquim e Janana haviam sido apreendidos
pela polcia quando estavam nas bocas locais. Joaquim foi apreendido logo no
segundo dia de trabalho e Janana foi apreendida junto com outro adolescente quando
estavam em uma das bocas da favela onde mora. Ela no tinha drogas consigo, mas
dinheiro, sendo essa a evidncia material usada na sua condenao por trfico, no
obstante ela negar que estivesse ali traficando. Fernando, por sua vez, era usurio
frequente de maconha, tendo sido apreendido por furto e, posteriormente, roubo.
J entre os adolescentes atendidos pelo NPPE da regio central da cidade, o tema
tendeu a aparecer associado ao consumo. Dos seis adolescentes acompanhados pela
pesquisa, cinco declararam consumir ou terem consumido drogas. Bruno era usurio
espordico de lana-perfume e maconha. Reinaldo, Antonio e Lus faziam uso frequente
de drogas, principalmente maconha. J Rose alegava ter parado de consumir drogas a
partir de sua internao em uma unidade feminina da Fundao CASA.
Em todos os casos em que foi declarado o uso de drogas pelos adolescentes, seus
orientadores, em ambos os ncleos, buscaram intervir no sentido de encaminh-los ao
servio de sade voltado para drogadio.165 Foi observada, durante a pesquisa, a
regularidade com que os orientadores propuseram aos adolescentes que fizessem o
acompanhamento psicoteraputico para usurios de drogas oferecido pelos Centros de
Ateno Psicossocial CAPS, os quais compem a rede municipal de sade mental do
Sistema nico de Sade SUS.
Enquanto a prtica de interveno dos orientadores se direcionou para a
proposio de acompanhamento psicoteraputico, inserindo a interveno sobre os
usurios de drogas no campo da sade, a resposta obtida foi uma forte resistncia. As
propostas de acompanhamento, feitas reiteradas vezes pelos orientadores em vrios
atendimentos, foram constantemente rechaadas pelos adolescentes. A fala de Reinaldo
165

A nica exceo foi o caso de Bruno, o que provavelmente est relacionado ao fato de que fazia uso
espordico de drogas.

223

durante um atendimento cujo tema foi a drogadio oferece pistas para compreender
essa resistncia:
Comea o assunto das drogas. Reinaldo conta que j usou farinha [cocana], mas
que parou antes de ser internado [na Fundao CASA]. Hoje, s usa maconha. Diz
que parou [de usar cocana] no ano passado. Na Fundao, onde ficou internado
um ms, teve aulas sobre drogadio, mas no gostou muito. Disse que tinham uns
caras l contando que cheiravam, que vendiam tudo dentro de casa para comprar o
bagulho [droga]. Ele ri, meio incrdulo. Diz que so os nias; que ele no tem
nada contra os nias, mas que vender os bagulhos [objetos da casa] demais.
(Dirio de campo, atendimento individual em 07/07/2009).

Reinaldo preocupou-se em delimitar claramente a diferena entre ele e os

nias, cuja imagem est vinculada perda do controle sobre a droga. Para ele, aceitar
o acompanhamento psicoteraputico para usurios significava admitir que o consumo de
drogas estava fora de seu controle, o que no condizia com a imagem que tinha de si
mesmo a respeito. Reinaldo acreditava deter o controle sobre o consumo de drogas,
afirmando naquele atendimento que parou de usar cocana e manteve o uso da maconha
por opo individual.
Assim como Reinaldo, Rose procurou explicitar o motivo pelo qual se negava a
fazer o acompanhamento para usurios de drogas. Suas negativas levaram-na a uma
situao de enfretamento aberto com seu orientador, conforme a transcrio abaixo:
O atendimento comea com Fbio repassando para Rose uma lista de pendncias.
Pergunta se ela foi ao CIEJA [Centro Integrado de Educao de Jovens e Adultos]
e ela responde que no, que no quer estudar. Fbio fala que ela precisa estudar e
pergunta se ela foi ao CAPS. Ela diz que no. Fbio explica que, embora ela esteja
sem usar drogas h algum tempo, o encaminhamento dela ao CAPS faz parte da
determinao judicial. Ele diz que ela precisa ir e l vo avaliar se precisa de
acompanhamento ou no. Fbio fala sobre o relatrio que tem escrever ao juiz,
pergunta a Rose como ser esse relatrio se ela no procurou se matricular, no
est estudando e no buscou o CAPS, conforme o encaminhamento. Rose arregala
os olhos, se arruma na cadeira e diz que vai passar no CAPS assim que sair do
atendimento. Fbio explica que, ela indo, eles devem marcar outro dia para o
atendimento. Ela conta que j foi em um CAPS uma vez e no gostou. Fbio fala
que o NPPE est fazendo um acompanhamento dos encaminhamentos dados e que
vai convidar Vanda [tcnica]. Fbio sai da sala para chamar Vanda. (...). Fbio
retorna com Vanda e ela pergunta Rose porque no quer ir ao CAPS. Rose
responde que vai, qua vai hoje e mostra o papel [do encaminhamento dado em
atendimento anterior pelo Fbio] dobrado e um pouco amassado e sujo que estava
em sua bolsa. Vanda pergunta se ela prefere ir no Fala Mulher. Rose fica em
dvida. Vanda e Fbio explicam onde o Fala Mulher. Rose diz que prefere ir ao
CAPS. Rose explica: no gosto de falar da minha vida para ningum. Quando
estava na internao, dispensava o atendimento dizendo tcnica que no queria
atendimento, que no ia falar nada. Vanda fala que todo mundo tem questes, todo

224
mundo precisa de atendimento psicolgico. O atendimento se encerra com Rose
prometendo ir ao CAPS e Fbio agendando o prximo atendimento e pedindo a
Rose no esquecer de trazer sua me (Dirio de campo, atendimento individual
em 23/07/2009).

O controle sobre si, presente na fala de Reinaldo, reaparace na fala de Rose, na

tentativa de resguardar sua intimidade. Rose teve oito passagens anteriores por unidades
de internao provisria, provavelmente precisando falar de sua vida seno em todas
elas, pelo menos em algumas, pois a entrevista individual com os tcnicos (psiclogos e
assistentes sociais) e a elaborao de relatrios psicolgicos e sociais fazem parte dos
procedimentos adotados tanto pelo Poder Judicirio quanto pela Fundao CASA. Sua
resistncia em aceitar fazer o acompanhamento psicoteraputico do CAPS relacionavase a sua reafirmao do controle sobre si e sua vida, ao direito de decidir com quem iria
compartilhar suas experincias. A reivindicao do direito de no falar, assim como a
deciso de parar de consumir drogas e a de no fazer o acompanhamento
psicoteraputico para usurios eram para ela formas de afirmar o controle sobre si e sua
vida.
Rose viu-se forada a recuar, contudo, quando seu orientador a lembrou de seus
deveres em relao justia. Nesse sentido, o acesso sade, a princpio um direito,
transformou-se em uma das obrigaes a serem cumpridas, juntamente com a
escolarizao. Embora os encaminhamentos de sade no estejam previstos nos artigos
118 e 119 do Estatuto da Criana e do Adolescente, que tratam especificamente da
liberdade assistida, o juiz pode inclu-los na sentena, uma vez que esses
encaminhamentos constam das medidas protetivas do Estatuto, as quais podem ser
aplicadas em conjunto com as medidas socioeducativas (ver artigos 101 e 112 do
Estatuto da Criana e do Adolescente, Lei Federal 8.069/1990). Estando o
acompanhamento psicoteraputico previsto em sua sentena, Rose teria de dirigir-se ao
CAPS. Ela havia perdido o embate com seu orientador.
No atendimento seguinte, de forma surpreendente, Rose contou que no fora ao
CAPS nem, tampouco, havia efetuado a matrcula na escola. Segundo ela, decidira no
ir ao CAPS por causa da gripe suna e a escola estava fechada pelo mesmo motivo. O
orientador, pego pelo inusitado da situao trazida por ela, teve de aceitar ficar no
aguardo de novos acontecimentos. Suas intervenes, embora persistentes, estavam
produzindo poucos efeitos em relao ao que se espera da liberdade assistida.

225

Trajetrias socioeducativas: os limites da interveno e a circulao dos

adolescentes no sistema socioeducativo
Ao estudar o programa de liberdade assistida comunitria do Centro de Defesa
dos Direitos da Criana e do Adolescente Cedeca Sapopemba, Gabriel de Santis
Feltran definiu o atendimento como a tentativa de vinculao destes adolescentes a
diversas outras instncias do mundo social e poltico (FELTRAN, 2008, p. 231). Efeito
de intervenes eficazes do orientador, a vinculao ao mundo social oferece ao
adolescente autor de ato infracional possibilidades de reconstruir sua trajetria fora da
vida infracional.
Porm, as intervenes deparam-se com limites que diminuiem as possibilidades
de ocorrncia dessa vinculao. Conforme tratado no incio deste captulo, o esquema
formal da liberdade assistida, estabelecido no Estatuto da Criana e do Adolescente,
opera menos como um conjunto de diretrizes bsicas e mais como uma delimitao das
intervenes possveis. Nesse sentido, circunscreve-as promoo social da famlia,
insero na escola e no mundo do trabalho, negligenciando problematizar outras
questes referentes ao contexto social no qual os adolescentes esto inseridos e que se
caracteriza, nos dias atuais, tambm pela violncia e pela circulao das drogas ilcitas.
A interveno sobre as famlias em nome de sua promoo social traduzido na
insero em programas sociais e orientaes sobre as funes parentais implica um
investimento sobre as famlias pobres, fenmeno relativamente novo e ainda incerto no
Brasil. Como salienta Claudia Fonseca (1999), no se observa por aqui o investimento
regular e sistemtico do Estado sobre a vida familiar dos pobres, tal como ocorreu em
pases da Europa e nos Estados Unidos. O investimento que foi observado na liberdade
assistida, norteado pela atual poltica de assistncia social, busca fortalecer as relaes
familiares, usando-as como apoio para efetivar outras intervenes junto ao adolescente.
Os limites dessa interveno esto postos pelos prprios limites da vida familiar:
se os vnculos familiares no podem servir de apoio para outras intervenes, se a
solidariedade familiar no coesa o suficiente para que possa promover as salvaguardas
existncia e sobrevivncia de seus membros, h menor probabilidade de que as
intervenes da liberdade assistida cumpram seus objetivos, pois no h um aparato
pblico que as viabilize.

226

So vrios os limites da interveno que insere o adolescente em liberdade

assistida na escola, relacionando-se tanto aos processos de excluso, pela operao dos
mecanismos escolares, de modo a exclu-lo e mant-lo fora da escola, quanto a uma
desvalorizao dessa instituio pelo segmento social do qual ele provm. Essa
desvalorizao reiterada pela pouca capacidade da escola, de ofecerer a qualificao
que assegure seu ingresso no mercado formal de trabalho e em promover seu
desenvolvimento humano e cidadania. Uma vez que a interveno da liberdade assistida
no se prope a mediar os conflitos advindos dos processos de excluso escolar e
desvalorizao da escola, resta ao adolescente fazer essa mediao com os recursos que
dispuser.
Os limites da interveno que visa sua insero no mundo do trabalho
relacionam-se aos que atuam na insero na escola, uma vez que a baixa escolarizao
restringe sobremaneira as possibilidades reais de ingresso no mercado formal de
trabalho. As famlias dos adolescentes procuram compensar esses limites buscando
outras vias de ingresso, por meio de suas redes de solidariedade. O mercado aberto ,
contudo, o informal. A insero no mercado informal de trabalho, ainda que precria e
instvel, aceita pelas famlias e tambm pelos orientadores e juzes, pois simboliza
alguma vinculao que se busca promover ao mundo social.
H, enfim, os limites impostos pelo prprio funcionamento do sistema
socioeducativo e pelas vinculaes que os adolescentes estabelecem com ele. As
medidas socioeducativas por vezes se sobrepem, pois o Poder Judicirio opera a cada
novo ato infracional flagrado, de modo que o adolescente pode estar cumprindo uma
medida socioeducativa ao mesmo tempo em que julgado por outros atos. Nesse
sentido, foi muito comum ver, durante o campo, adolescentes que acumulavam as
medidas de liberdade assistida e prestao de servios comunidade. O sentenciamento
a uma nova medida pode, tambm, levar interrupo da liberdade assistida, rompendo
o processo de vinculao que o orientador procurava estabelecer.
Para os adolescentes, principalmente os que mantm e intensificam o
envolvimento com a vida infracional, a experincia que fica de vinculao ao sistema
socioeducativo, no qual eles circulam e aprendem a circular pelas diferentes medidas.
Enquanto os profissionais do sistema esto sempre recomeando o trabalho de
vinculao, os adolescentes aprofundam seu vnculo com o sistema a cada nova medida,

227

passando a no acreditar em sua capacidade de oferecer alternativas reais de mediao

com os conflitos que enfrentam no seu cotidiano. No limite, resta-lhes optar entre serem
trabalhadores de baixa qualificao, atuando nas capilaridades da sociedade competitiva
urbana, como seus pais, mes, avs, avs e outros familiares; ou infratores, trajetria
tambm seguida por alguns familiares, principalmente da mesma gerao.
No fechamento da tese, em janeiro de 2011, entrei em contato com as equipes
dos dois ncleos para saber o destino dos adolescentes que tinha acompanhado. Cinco
deles haviam sado do sistema socioeducativo e no retornado. Rose concluiu a medida
inserida na escola; Bruno, Joaquim, Janana e Cristiano tambm tinham se inserido no
mercado de trabalho informal, sendo que Janana e Cristiano o fizeram com o apoio de
seus tios.
Os demais, porm, estavam inseridos nos circuitos do sistema socioeducativo.
Lus, depois de ingressar no sistema pela liberdade assistida, passou pela semiliberdade,
pela internao e, em janeiro de 2011, estava novamente na liberdade assistida.
Reinaldo, tambm ingressando pela liberdade assistida, passou por uma internao,
depois nova liberdade assistida e, naquele momento, estava novamente internado.
Antnio, da liberdade assistida foi para a semiliberdade e estava em cumprimento de
medida de internao. Fernando comeou na liberdade assistida, acumulou a prestao
de servio comunidade e, quando j havia concludo a primeira e estava prximo de
concluir a segunda, foi sentenciado a uma internao, onde permanecia.

228

5. Liberdade assistida e territorio:

acomodando as intervenoes

229

As prticas de interveno da liberdade assistida, abordadas no quarto captulo,

esto organizadas a partir do esquema formal proposto no Estatuto da Criana e do
Adolescente, reiterado nos documentos oficiais da poltica nacional de atendimento
socioeducativo (cf., principalmente, COSTA, 2006c; SEDH, 2006), e investem,
essencialmente, na promoo social da famlia, insero na escola, educao
profissional e insero no mundo trabalho dos adolescentes pobres atendidos. Contudo,
a aproximao entre a poltica de atendimento socioeducativo e de assistncia social,
levando municipalizao do atendimento dessa medida, implica que essas prticas se
organizam tambm a partir do princpio de territorializao que rege essas polticas (cf.
MDS, 2005a; SEDH, 2006).
Assim, este captulo aborda as relaes entre as prticas de interveno da
liberdade assistida e os territrios onde elas ocorrem, fazendo uma comparao entre as
dinmicas que cada um dos NPPE pesquisados estabelece com os bairros onde se
situam. Nesse sentido, a escolha do espao urbano enquanto critrio de seleo dos
ncleos onde a pesquisa seria feita e que considerou as dinmicas centro-periferia na
cidade de So Paulo, as quais tratarei neste captulo, foi fundamental para problematizar
o princpio da territorializao que organiza a prestao da liberdade assistida enquanto
poltica social, como se ver a seguir.

230

A liberdade assistida enquanto poltica social territorializada: entrando

do lado errado da favela
O processo de municipalizao da medida de liberdade assistida, tratado no
terceiro captulo, implicou a transferncia da responsabilidade pela execuo dessa
medida da Fundao CASA-SP, rgo estadual, para a Secretaria Municipal de
Assistncia Social SMADS. Alinhada com a tendncia gerencial da administrao
pblica, a SMADS adotou o modelo de gesto que a Fundao j vinha utilizando desde
o final da dcada de 1990, no qual a execuo da medida feita por meio de convnios
com organizaes da sociedade civil, cadastradas no Conselho Municipal de Assistncia
Social COMAS como entidades sociais. As entidades conveniadas administram os
51 Ncleos de Proteo Psicossocial Especial NPPE,166 sendo supervisionadas pelas
equipes do Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social CREAS e pelas
Coordenadorias de Assistncia Social CAS, ambos ligados SMADS.167
Incorporada poltica de assistncia social no nvel municipal, a prestao do
servio de liberdade assistida organiza-se pelo princpio de territorializao, segundo o
qual deve ficar geograficamente prxima dos usurios finais. Assim, no obstante o
formato de prestao via convnio, os NPPEs passam a ser mais um dos equipamentos
pblicos municipais que atendem s populaes pobres residentes nos bairros menos
valorizados da cidade. Dos 51 ncleos, apenas trs atendem a moradores de bairros
valorizados situados no chamado vetor sudoeste (cf. ROLNIK, 1999), onde esto
consolidados os recursos de infra-estrutura (iluminao, pavimentao, saneamento,
entre outros) e h maior nmero de equipamentos urbanos de educao, sade, cultura,
lazer e esporte.
O NPPE da regio central um dos poucos instalados em bairros valorizados da
cidade, prximo a grandes avenidas e uma estao de metr. H grande circulao de
pedestres na rea e o comrcio de rua movimentado, com muitas lojas de franquias. A
via que d acesso rua do NPPE formada por prdios comerciais e residenciais,
estacionamentos e um restaurante, ficando o ncleo em uma pequena rua sem sada,

166

A partir de setembro de 2010, os NPPEs passaram a chamar-se Servios de Medidas Socioeducativas

em Meio Aberto MSE/MA. No entanto, fiz a opo por manter, na tese, a nomenclatura utilizada no
momento da pesquisa de campo, que ocorreu entre maio de 2009 e maio de 2010.
167
So cinco coordenadorias: CAS Sudoeste, CAS Leste, CAS Centro/Oeste, CAS Norte e CAS Sul.
Disponvel em http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/assistencia_social/.

231

entre dois prdios. A rua composta por vrios sobrados, o do NPPE localizando-se no
final dela. Na fachada, no h nenhuma placa ou indicao sobre o servio que
prestado ali. O porto de entrada somente para pedestres e estava constantemente
fechado com o trinco.
Na entrada da casa, havia uma pequena recepo, com algumas cadeiras para
espera. No andar trreo, alm da recepo, estavam a sala da coordenao, a cozinha,
uma sala maior, utilizada para atendimentos individuais e realizao dos grupos de
adolescentes e de pais e responsveis (que ocorrem mensalmente), um pequeno quintal
e uma edcula. No piso superior, estavam a sala dos orientadores, um banheiro
feminino, outro masculino e duas salas de atendimento individual.
Quando a pesquisa foi feita, entre maio e setembro de 2009, o NPPE atendia
adolescentes residentes em vrios bairros da regio central, sendo alguns deles
considerados reas nobres e outros caracterizados pela desvalorizao e degradao
patrimonial. Essa degradao era marcada pelo acmulo de lixo nas ruas problema
comum aos bairros desvalorizados do centro da cidade; pelas pixaes e m
conservao das fachadas de casas e prdios; e tambm pela concentrao de cortios e
penses. Parte desses bairros estava contemplada em um projeto de revitalizao,
coordenado pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, que inclua a
demolio de um viaduto e dois prdios, conhecidos como smbolos dos cortios da
regio central, a ampliao de um parque pblico e outras intervenes urbanas, visando
tornar a regio atrativa para investimentos imobilirios, comerciais, tursticos e
culturais.168 A revitalizao envolvia tambm a retirada e deslocamento das famlias
pobres residentes nos cortios e penses, empurrando-as para moradias fora do centro
da cidade.
As condies de moradia e habitao dos adolescentes atendidos no NPPE da
regio central destacaram-se desde o incio da pesquisa, na primeira conversa com
Laura, a coordenadora, sendo recolocadas a cada semana, quando os orientadores
relatavam suas experincias nas visitas domiciliares. No ncleo, as visitas eram feitas
em um nico dia, sendo os demais dedicados aos atendimentos individuais, discusses
de casos e reunies de equipe. As visitas domiciliares eram sempre feitas em duplas,
168

O projeto, cujo ttulo Operao Urbana Centro, est disponvel no stio da Secretaria. Ver
http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/sp_urbanismo/operacoes_urb
anas/centro/index.php?p=19592.

232

procedimento que tinha um carter tcnico, pois os orientadores podiam trocar

impresses quanto aos locais de moradia dos adolescentes e suas dinmicas familiares, e
um carter de segurana, pois no entravam sozinhos nas penses e cortios. Sobre esse
segundo carter, Laura era enftica ao dizer que no se fazia visita domiciliar sozinho.
No incio do campo, quando comentei com os orientadores que chamava minha
ateno o empenho dos adolescentes em comparecerem arrumados e alinhados para os
atendimentos, com cabelo penteado, barba feita e perfumados, usando tnis e roupas
novas, muitos de marcas conhecidas de linhas esportivas, os orientadores me
reponderam que essa era uma fachada, sendo preciso fazer a visita domiciliar para ver
como vivem de verdade, sem encenao (anotaes do dirio de campo, feitas em
02/06/2009). Naquele momento, j se desenhava para mim a desvalorizao pelos
orientadores dos lugares onde os adolescentes viviam, desvalorizao essa reiterada a
cada visita domiciliar, que os adolescentes buscam compensar ou inverter investindo na
imagem de si e de seu corpo.
Dos seis adolescentes acompanhados pela pesquisa atendidos naquele ncleo,
cinco, Bruno, Rose, Reinaldo, Cristiano e Lus residiam em penses e cortios. Suas
condies de moradia e habitao aproximam-se:
Fbio [orientador] conta-me da primeira visita domiciliar feita a Rose. Segundo
ele, ela mora em um cortio, em um cmodo alugado no qual no h janelas. Os
corredores de acesso tambm so escuros. No cmodo, h somente uma cama,
onde dormem Rose, sua me e sua irm. (...) Rodrigo [orientador] relata que
Reinaldo mora em um quarto de penso, o qual divide com a me, o padrasto e
seus dois irmos pequenos. (Dirio de campo, 09/06/2009).

No obstante suas condies de moradia, os adolescentes atendidos residiam na

regio central da cidade, de ocupao urbana bastante antiga e, supostamente, maior
possibilidade de acesso a equipamentos de educao, sade, lazer, cultura e esporte.
Contudo, a existncia deles e a proximidade com esses equipamentos no se convertiam
em acesso. As limitaes de acesso, pontuadas no incio da pesquisa por Laura, eram
reiteradas nas observaes dos atendimentos individuais, exceto quando os
equipamentos e servios buscados eram de sade. Havia restries para o acesso s
escolas, como pontuado no quarto captulo, e os nicos equipamentos de esporte e lazer
disponveis e usados pelos adolescentes eram as praas pblicas e um campo de futebol.
Sobre os equipamentos de cultura, havia disponibilidade de acesso aos recursos

233

pblicos, tais como a biblioteca municipal Mrio de Andrade e o museu da Pinacoteca

do Estado. No entanto, no havia maior planejamento da equipe de orientadores na
orientao dos adolescentes para o uso desses equipamentos, embora fosse pontuada por
eles a excluso de acesso aos numerosos teatros e salas de cinema da regio atendida.
Ainda sobre as escolas, elas so, juntamente com os equipamentos de sade, os
recursos pblicos cuja presena de maior regularidade nos bairros, tanto da regio
central quanto de perifricos, como aquele em que foi feita a pesquisa na zona norte. As
escolas pblicas municipais so uma constante presena nos bairros e as dificuldades
das equipes dos NPPEs relacionavam-se mais s restries de vagas enquanto
manifestao das resistncias dos diretores em receber os LA do que eventual
inexistncia de escolas nos bairros atendidos.169 As resistncias dos diretores davam a
impresso de que as escolas se haviam tornado espaos sitiados, nos quais buscavam
isolar-se das eventuais situaes de violncia e circulao de drogas existentes nos
bairros. No obstante seus esforos, essas situaes insistiam em invadir suas fronteiras,
o que atribuam, segundo relatos dos orientadores, presena dos LA.
Duas situaes observadas na pesquisa na regio central exemplicam essa
invaso e sua associao aos adolescentes que estavam em cumprimento de medida. A
primeira foi trazida pelo relato do pai de Antnio em um dos atendimentos, no qual
informou ter sido chamado escola porque a faxineira tinha encontrado uma bolsa
feminina, com documentos e maquiagem, jogada na lixeira. A direo da escola
convocou o pai, atribuindo o achado s aes infracionais de Antnio, ainda que no
houvesse evidncias que o ligassem ao fato. O pai no questionou, mas aceitou a
responsabilizao do filho, entendendo a situao como uma das evidncias de que
Antnio continuava a cometer infraes. A segunda foi trazida pela me de Bruno e,
posteriormente, por ele, em atendimentos individuais. Bruno contou que lhe foi
solicitado por um conhecido do bairro entregar um vidro de lana-perfume a um colega
de escola. Assim que entrou no espao escolar e antes de poder fazer a entrega, foi pego
pelo assistente da direo, que chamou sua me. Enquanto, na primeira situao, a
responsabilizao no se pautava em evidncias, mas no fato de Antnio cometer furtos

169

Nas escolas pblicas, tanto diretores quanto professores costumam enfatizar o cumprimento da medida
socioeducativa como caracterstica que define os adolescentes e os diferencia dos demais. comum, entre
eles, o emprego das expresses o menino da LA e o menino da Febem para designar essa
diferenciao.

234

na regio, na segunda, havia um flagrante. Em ambas, explicitava-se a ao de

vigilncia constante da escola sobre esses adolescentes.
O bairro atendido pelo NPPE da zona norte originou-se em um loteamento feito
na dcada de 1910, a partir da execuo da hipoteca de uma fazenda particular e sua
aquisio por uma companhia imobiliria. A venda dos lotes atraiu moradores para a
regio, embora no houvesse ali recursos de infra-estrutura urbana. Somente na dcada
de 1940 que obras de infra-estrutura comearam a ser feitas, criando-se as redes de
saneamento bsico e iluminao. Na dcada de 1950, os moradores fundaram uma
Sociedade de Amigos do Bairro SAB com a finalidade de fazer a mediao entre suas
reivindicaes e o poder pblico local.170
As obras virias e a pavimentao das ruas ocorreram na dcada 1970, o bairro
contando atualmente com cinco praas, uma Escola Municipal de Ensino Fundamental
EMEF, quatro unidades pblicas de educao infantil, sendo dois centros de educao
infantil e duas creches conveniadas; uma unidade de Assistncia Mdica Ambulatorial
AMA e um Ncleo de Proteo Psicossocial Especial NPPE. Esses so os
equipamentos pblicos municipais disponveis para o atendimento de uma populao de
80 mil habitantes, ressaltando que o bairro no dispe de equipamentos de esporte
(quadras poliesportivas) e cultura (bibliotecas). Para acessar esses ltimos, bem como
outros das reas de educao, sade e assistncia social, a populao deve deslocar-se
para os bairros vizinhos.171
No trajeto que fiz semanalmente durante os quase seis meses de campo,
iniciados em dezembro de 2009 e concludos em maio de 2010, observava as mudanas
na paisagem urbana desde a estao de metr, onde pegava o nibus, at a chegada
porta no NPPE. Os prdios iam sumindo da paisagem, que era tomada pelas casas,
principalmente sobrados. As praas eram menores, com muito mato e lixo acumulado,
parecendo, s vezes, meras rotatrias para a passagem dos automveis. As avenidas iam
se estreitando, tornando-se ruas de mo dupla e pista simples, apesar de manterem a

170

Segundo Aldasa Sposati (1988), as Sociedades de Amigos do Bairro, surgidas nos anos 1950, foram
uma das primeiras formas de mobilizao dos moradores das periferias de So Paulo na reivindicao do
acesso cidade.
171
Todas as informaes sobre os equipamentos pblicos municipais esto disponveis no stio oficial da
Prefeitura de So Paulo; o levantamento aqui apresentado foi feito por meio do acesso aos equipamentos
das subprefeituras. Ver http://www.prefeitura.sp.gov.br/portal/governo/.

235

nomenclatura pomposa de avenidas. Nos fios de eletricidade, acumulavam-se rabiolas

de pipas e pares de tnis amarrados pelos cadaros.172
O NPPE fica em um sobrado alugado, em uma esquina prxima a uma das
principais ruas do bairro, a poucos quarteires de uma praa, onde h um mercado, uma
igreja evanglica, uma casa lotrica, uma farmcia e um posto fixo da Polcia Militar.
Tambm na praa funciona uma banca de jornais e o ponto final de algumas das linhas
de nibus que por ali circulam.
O acesso ao ncleo era feito por um porto de pedestre, gradeado, com pontas de
lana no topo e com uma chapa de ao que impossibilitava a viso do interior. O porto
ficava sempre trancado, sendo necessrio chamar a equipe pelo interfone para ter
autorizao de entrar. Do porto, subia-se uma escada que dava acesso ao primeiro
pavimento, onde ficavam a recepo e a rea de espera, com dois sofs. Atrs da
recepo, estava a sala da coordenao e, ao lado desta, a sala do administrativo e das
tcnicas. Na frente dos sofs, estava a sala dos orientadores e a sala de atendimento.
Diferentemente do outro ncleo, nesse havia somente uma sala para os atendimentos, de
modo que os orientadores tinham que se organizar em turnos para agend-los. Passando
a sala de atendimento, havia um corredor com um banheiro e, no final, a cozinha, a copa
e uma escada que dava acesso parte inferior da casa. No nvel intermedirio da escada,
havia uma pequena rea de lazer, com uma churrasqueira e um forno lenha. Descendo
outro lance de escadas, estavam duas garagens. Nelas, eram oferecidas oficinas culturais
aos adolescentes, sendo que, durante a pesquisa, houve as de grafite, artes plsticas e
street-dance.
Exatamente na esquina onde o NPPE foi instalado, funciona tambm uma das
vrias bocas do bairro. Logo que o ncleo passou a funcionar, em 2009, os traficantes
locais fizeram um tiroteio nessa esquina, intimidando a equipe profissional do ncleo.
Porm, o ncleo permaneceu e houve nova acomodao do uso do espao. Durante o
dia, enquanto o ncleo est em funcionamento, a boca est fechada. Aps as 17 horas,
quando o primeiro encerra suas atividades, comeam as atividades comerciais da
segunda, cujos funcionrios so, muitas vezes, os prprios adolescentes atendidos.

172

As rabiolas de pipas amontoadas nos fios de eletricidade so para mim, que cresci em Braslia e vinha
a So Paulo todos os anos visitar meus avs na zona leste, uma das caractersticas da periferia dessa
cidade.

236

Uma vez que a liberdade assistida uma poltica territorializada, sua

operacionalizao ocorre a partir da prestao do atendimento prximo do local de
moradia dos adolescentes. Isso implica, para os orientadores, que devem estabelecer
relaes no somente com os adolescentes e seus familiares, mas tambm com o bairro
onde trabalham. Nesse sentido, tm de mediar as demandas do adolescente e a execuo
da medida com os recursos e servios disponveis aos moradores do seu bairro, bem
como com as presses exercidas pelas dinmicas e conflitos inerentes s relaes que os
adolescentes estabelecem com suas comunidades.173
Como dito anteriormente, na regio central, esses conflitos foram observados na
relao com a escola, a qual, apesar de fisicamente situada na comunidade, procura
distanciar-se dela; e nas dinmicas entre as condies de moradia e a permeabilidade
das barreiras entre a casa e a rua, materializada na exposio violncia policial. J os
conflitos caractersticos do NPPE da zona norte advinham, principalmente, da sua
relao com o trfico de drogas, o qual controlava os espaos do bairro, mantidos como
seus territrios por meio do uso da violncia, da ameaa e do medo.
Em entrevista exploratria com a antiga coordenadora do Posto Norte da
Fundao CASA-SP, realizada previamente s observaes de campo, ela j havia
pontuado a forte presena e estruturao do crime organizado como caractersticas dessa
regio, tanto no que se refere ao trfico de drogas e armas quanto ao roubo de cargas,
dado o fato de que cortada pelas Rodovias Federais Ferno Dias e Dutra e tambm
pela Rodovia Estadual Airton Senna. Na ocasio, ela chamou ateno para o fato de
que, quando as intervenes da liberdade assistida eram eficazes em afastar o
adolescente do crime organizado, ele, sua famlia e tambm o orientador social
passavam a ser ameaados pelos chefes do crime local, havendo casos em que a
desvinculao do adolescente vida infracional foi somente possvel mediante a ruptura
com a comunidade, indo o adolescente e sua famlia residirem em outros bairros (Cf.
Dirio de campo, em 19/05/2009).
Como tratado no terceiro captulo, o trfico de drogas apareceu na conversa
inicial com as tcnicas do NPPE da zona norte como questo central que caracterizava
seu trabalho. Ftima, uma das tcnicas, pontuou que o envolvimento dos adolescentes

173

Est-se tratando aqui da comunidade enquanto grupo social cujas relaes se estabelecem a partir de
critrios de proximidade e vizinhana. Para o conceito de comunidade de vizinhana, ver WEBER, 1994.

237

atendidos com o trfico era agravado pelos poucos recursos e servios pblicos de
educao e educao profissional disponveis naquela comunidade, limitando a
possibilidade de que a interveno dos orientadores pudesse vincul-los a trajetrias no
infracionais.
Tambm entre os orientadores, o trfico de drogas era um elemento mobilizador
das conversas, tanto nos seus relatos sobre as visitas domiciliares quanto nas ocasies
em que discutiam as intervenes possveis para os casos atendidos. Nas visitas
domiciliares, tambm se organizavam em duplas, alm de usarem um jaleco branco com
o emblema da entidade social, identificando-os como trabalhadores sociais no bairro. O
jaleco era usado constantemente durante o horrio de trabalho.
Aps a primeira visita domiciliar feita a Janana, uma das adolescentes
acompanhadas pela pesquisa e que morava em uma favela do bairro, Mnica relatou
para mim e Rosa, outra orientadora do ncleo, sua experincia de incurso na favela:
Mnica e Carla [sua dupla naquela visita] ficaram tensas porque entraram do lado
errado da favela. O lado errado o lado da boca. Embora Janana more daquele
lado, o certo entrar pelo outro e atravessar a favela explica Rosa, que
assistente social e trabalha h muitos anos na regio norte. (Dirio de campo, em
10/02/2010).

Conforme o trecho acima, observa-se que, embora os orientadores sejam

trabalhadores sociais prestando um servio pblico, sua circulao no territrio
limitada s regras impostas pelo trfico, fazendo com que a prtica territorializada da
liberdade assistida demande do orientador o conhecimento e o respeito a elas.
Demanda-lhe tambm a percepo dos riscos inerentes circulao nos territrios do
trfico, mesmo quando, individualmente, no infringe as regras. Assim, na segunda
visita a Janana, Mnica viu-se novamente em risco:
Janana no veio. Mnica foi fazer a visita domiciliar ontem, mas ela no estava
em casa. Segundo a irm, tinha ido cortar o cabelo. Mnica conta que a visita foi
ruim. Janana mora na favela do (...). Sua irm estava no barraco da me, trs
barracos frente, enquanto vizinhos utilizavam o seu para furmar maconha.
Havia policiais paisana na favela e teve correria, sendo que Mnica teve que sair
rapidamente de l. (Dirio de campo, em 10/03/2010).

Enfim, se, em seu sentido emprico, a poltica territorializada, o crime tambm

. Contudo, a liberdade assistida uma poltica individualizada, que investe

238

prioritariamente nos indivduos e busca intervir de modo a criar vnculos entre eles e as
trajetrias no infracionais vividas por outros que esto inseridos na mesma comunidade
(cf. tambm FELTRAN, 2008). O vnculo do indivduo com essa comunidade, e tambm
com a famlia, traduz-se, como visto no quarto captulo, em sua insero formal na
escola e informal no mercado de trabalho, trajetria vivida pela maior parte dos
adolescentes pobres de suas comunidades.
O crime organizado, por sua vez, apoia-se nas condies de vida e nas
caractersticas espaciais que circunscrevem os territrios em que vivem essas
comunidades, formando novos grupos sociais que concorrem com os anteriormente
consolidados pela associao entre pobreza e trabalho e oferecendo aos mais jovens
trajetrias alternativas. O crime articula-os a redes e cadeias de comando, nas quais os
adolescentes ocupam, como dito anteriormente, as posies mais capilares (ver
ZALUAR, 1994b).
Das observaes de campo junto ao NPPE da zona norte, nota-se que a relao
entre liberdade assistida e crime organizado no se tensiona porquanto a primeira no
seja uma ameaa ao segundo, posto que suas ofertas de vinculao ao mundo da ordem
so restritas e no chegam a competir com as inmeras possibilidades que o segundo
oferece. Uma e outro funcionam vinculando os adolescentes ao territrio, atualizando
formas de segregao dos pobres vida urbana e inviabilizando seu acesso cidadania.

239

Segregao urbana e relaes centro-periferia na cidade de So Paulo:

definindo os territrios
Segundo Teresa Caldeira (2000), uma das caractersticas que se destacam no
estudo da organizao do espao urbano a segregao, que ocorre tanto social quanto
espacialmente. A organizao do espao urbano d-se por meio de regras que, variando
cultural e historicamente, estabelecem padres de diferenciao social e separao,
revelam os princpios que estruturam a vida urbana e indicam como os grupos socias
se inter-relacionam no espao da cidade (CALDEIRA, 2000, p. 211).
Ainda segundo Caldeira (2000), a cidade de So Paulo apresentou trs diferentes
formas de segregao espacial ao longo do sculo XX. A primeira, caracterizada pela
concentrao e heterogeneidade, predominou entre o final do sculo XIX e os anos de
1940. Naquele perodo, a cidade estava concentrada em uma pequena rea urbana,
havendo maior contato entre grupos sociais heterogneos. A segregao dava-se pelas
reas ocupadas por cada grupo, sendo que os trabalhadores viviam na parte baixa da
cidade, ocupando as vrzeas dos rios Tamamduate e Tiet e reas prximas ao sistema
ferrovirio, enquanto a elite ocupava a parte alta, expandindo-se em direo ao espao
onde hoje se localiza a Avenida Paulista. Esse movimento de expanso no sentido
sudoeste, que se mantm como um dos padres de ocupao do espao urbano pela elite
paulistana, tratado por Caldeira e tambm por Raquel Rolnik (1999) como vetor
sudoeste.
Outra distino entre os grupos eram o tipo e o status de propriedade das
moradias. A elite e as classes mdias distinguiam-se por possurem casas prprias e
separadas entre ncleos familiares, enquanto os trabalhadores se comprimiam em
residncias coletivas das quais no eram proprietrios (cf. CALDEIRA, 2000; ROLNIK,
1999). Com a rpida expanso das indstrias e a intensa construo de novas fbricas,
novas moradias coletivas eram edificadas para comportar os trabalhadores que
chegavam.
Nas dcadas de 1920 e 1930, iniciou-se a transio para o segundo padro de
segregao. As famlias de elite comearam a deslocar-se para regies mais afastadas do
antigo centro, atradas pelos empreendimentos imobilirios exclusivos que investiam no
vetor sudoeste. Foram criados os bairros de Campos Elseos e Higienpolis, cujo nome

240

sintetizava a emergncia da preocupao com o saneamento urbano e o controle social

dos pobres (ver CALDEIRA, 2000; TOLEDO, 2004). Ao mesmo tempo, o poder pblico
local, aliado elite industrial, focalizava o investimento no planejamento urbano,
editando as primeiras leis de construo e zoneamento na dcada de 1910 e intervindo
diretamente nos espaos da cidade a partir da dcada de 1920. Desse perodo, datam a
construo de praas e parques da regio central, entre eles a Praa do Patriarca, a
revitalizao do Largo da Memria, e os Parques do Anhangaba e Dom Pedro II, este
situado na ento Vrzea do Carmo, ocupada por famlias trabalhadoras pobres (cf.
TOLEDO, 2004). Essas intervenes, voltadas para a organizao, limpeza e abertura de
praas, parques e avenidas, sobretudo no centro da cidade, seguiam os modelos de
reforma urbana implantados por Georges-Eugne Haussmann em Paris em meados do
sculo XIX (ver CALDEIRA, 2000) e focavam as habitaes e apropriaes do espao
urbano pelos trabalhadores. Como aponta Caldeira, representantes do poder pblico e
industriais,
Imaginaram a concentrao de trabalhadores e as condies anti-higinicas a eles
associadas como um mal a ser eliminado da vida da cidade. Imaginaram a
disperso, o isolamento, a abertura e a limpeza com solues para o meio urbano
catico e suas tenses sociais. (CALDEIRA, 2000, p. 215).

A abertura de novas avenidas e a difuso do uso do nibus no final da dcada de

1930 viabilizaram a expanso da cidade em direo periferia, estabelecendo o segundo
padro de segregao, definido pela relao centro-periferia, que tem permanecido
como caracterstico do espao urbano de So Paulo desde a dcada de 1940.
Diferentemente do padro anterior, este se define pela disperso e pela distncia entre os
grupos sociais, ficando a elite e a classe mdia nos bairros centrais, mais bem equipados
e urbanizados; e os pobres nos bairros perifricos, marcados pela precaridade de
recursos e equipamentos e, quase sempre, pela irregularidade das habitaes. Os bairros
centrais, mantendo sua expanso em direo ao sudoeste, foram alvos privilegiados dos
investimentos pblicos em planejamento e interveno urbana at a dcada de 1970,
passando pelo processo de verticalizao, estimulado pelas polticas municipais e
federais de habitao para as classes mdia e alta (cf. CALDEIRA, 2000).
A aquisio da casa prpria tambm se tornava possvel aos pobres por meio de
seu deslocamento dos bairros centrais, cada vez mais valorizados, para os perifricos,
nos quais cresciam as ofertas de loteamentos privados muitos deles irregulares. Nesse

241

sentido, a ocupao dos espaos urbanos perifricos foi caracterizada, at a dcada de

1970, pelos loteamentos precrios oferecidos pela iniciativa privada, pelo pouco
investimento pblico em infra-estrutura e equipamentos urbanos e pela autoconstruo
das moradias (cf. BRANT, 1989; CALDEIRA, 2000).
Em resumo, nos anos 70 os pobres viviam na periferia, em bairros precrios e em
casas autoconstrudas; as classes mdia e alta vivam em bairros bem-equipados e
centrais, uma poro significativa delas em prdios de apartamentos (...). O sonho
da elite da Repblica Velha fora realizado: a maioria era proprietria de casa
prpria e os pobres estavam fora do seu caminho. Esse padro de segregao social
dependia do sistema virio, automveis e nibus, e sua consolidao ocorreu ao
mesmo tempo que So Paulo e sua regio metropolitana se tornaram o principal
centro industrial do pas e seu mais importante plo econmico. As novas
indstrias (muitas delas metalrgicas) localizam-se na periferia da cidade e nos
municpios circundantes. O comrcio e os servios, no entanto, permaneceram nas
regies centrais, no apenas no velho centro, mas tambm prximos s novas reas
de residncia das classes mdia e alta em direo zona sul da cidade.
(CALDEIRA, 2000, p. 228).

Entre as dcadas de 1960 e 1970, contudo, o acentuado crescimento das

periferias, com a intensificao do fluxo migratrio para a cidade, levou o poder
municipal local a organizar intervenes voltadas para essas reas (cf. BRANT, 1989).
Nos anos 1970, foram editados dois planos diretores, alm de vrias leis de zoneamento,
parcelamento do solo e proteo de mananciais. Na mesma dcada, foi intensificada a
construo de moradias populares pela Companhia Metropolitana de Habitao
COHAB/SP (ver BRANT, 1989).
Alm disso, o poder pblico municipal passou a deparar-se com reinvidicaes e
demandas que, at ento, pouco se colocavam. Com o incio da abertura poltica nos
anos 1970, os moradores pobres das periferias de So Paulo organizaram-se e se
mobilizaram politicamente em movimentos sociais, para exigir servios e equipamentos
urbanos, melhorando as condies de vida em seus bairros. Muitas de suas demandas
trazidas arena poltica levaram ao investimento pblico em infra-estrutura,
principalmente, pavimentao, iluminao e saneamento; construo de equipamentos
de sade e educao; e regularizao da propriedade das habitaes.
Paradoxalmente, a melhoria dos bairros e sua legalizao encareceram o valor
dos imveis, tornando-os inacessveis a parte da populao pobre. Com a limitao das
possibilidades reais de aquisio da casa prpria por meio da autoconstruo, muitos se
viram forados a viver em favelas e cortios, sendo que as primeiras cresceram

242

acelaradamente na cidade a partir de meados dos anos 1970 e, de forma ainda mais
acentuada, nos anos 1980 (ver BRANT, 1989; CALDEIRA, 2000). Enquanto a maior parte
dos cortios se constituram no antigo centro e nas regies industriais e bairros de classe
mdia baixa decadente, tais como Mooca, Brs e Liberdade, na dcada de 1980, a
maioria das favelas passou a concentrar-se nas regies sul e norte. Essas favelas foram
caracterizadas por Vincius Caldeira Brant et alii (1989) como segue:
A localizao nas periferias e nas zonas mais prximas das regies concentradoras
do emprego so caractersticas recentes do fenmeno da favela em So Paulo. Ao
contrrio do que ocorria quando os poucos aglomerados favelados existentes
situavam-se nas zonas mais centrais, a tendncia de enorme crescimento das
favelas nas zonas perifricas, onde s precrias condies de habitabilidade dos
barracos somam-se os inconvenientes gerados pela ausncia de servios pblicos e
as longas distncias a percorrer. (...). Na periferia, a tendncia das favelas
localizarem-se, s vezes at por estmulo dos rgas pblicos, nas reas de uso
comum, vale dizer, reas destinadas ao lazer, espaos verdes e equipamentos
sociais dos loteamentos populares, alm das zonas imprprias para ocupao, como
beiras de corrgedos e terrenos de alta declividade. (BRANT, 1989, p. 92).

Juntamente com a expanso das favelas e cortios, Teresa Caldeira aponta o

surgimento de um terceiro padro de segregao, que se vem configurando aps os anos
1980. Trata-se dos enclaves fortificados, isto , espaos privatizados, fechados e
monitorados para residncia, consumo, lazer e trabalho (CALDEIRA, 2000, p. 211). Nos
enclaves, os grupos sociais esto espacialmente prximos, sendo sua separao mantida
por barreiras fsicas (muros, cercas eltricas, entre outras); sistemas de controle de
entrada e circulao; e tecnologias de segurana. Essa nova segregao implica um
esvaziamento do espao pblico, sendo as ruas da cidade deixadas para os pobres, os
marginalizados e os sem-teto. Para Caldeira,
(...) a segregao e o processo de ostensiva separao social cristalizado nas
ltimas dcadas pode ser visto como uma reao ampliao desse processo de
democratizao, uma vez que funciona para estigmatizar, controlar e excluir
aqueles que acabaram de forar seu reconhecimento como cidados, com plenos
direitos de se envolver na construo do futuro e na paisagem da cidade.
(CALDEIRA, 2000, p. 255).

Como exposto na primeira seo, as moradias e habitaes dos adolescentes

atendidos pelo NPPE da regio central da cidade so cortios e penses, indicando, em
certa medida, a permanncia da primeira forma de segregao espacial dos
trabalhadores pobres apontada por Caldeira (2000). So habitaes coletivas, muitas das

243

quais constitudas de forma irregular por meio de invases de imveis fechados ou

abandonados. Dentre os adolescentes acompanhados pela pesquisa, alguns moravam em
cmodos sublocados, isto , suas famlias pagavam aluguel a outros que, originalmente,
haviam invadido o imvel, dividindo-o em pequenas fraes e vivendo da renda do seu
aluguel. Como so irregulares, muitas dessas habitaes no contam com energia
eltrica ou fornecimento de gua, embora estejam no centro da cidade. H tambm
restries circulao de ar e reduzido nmero de janela, alm do fato de que muitas se
podem situar em edificaes com comprometimentos estruturais, representando risco de
desabamento.
Embora essas condies causassem estranhamento aos orientadores sociais, os
quais traziam e compartilhavam entre si relatos variados das condies precrias de
moradia que encontravam, revelando a diversidade de situaes englobadas nas
categorias cortios e penses, no havia a proposio de intervenes que
problematizassem essa questo. Para os adolescentes e seus familiares, essas condies
tornam ainda mais tensas as experincias de envolvimento com a vida infracional e
cumprimento da liberdade assistida, fosse porque a demanda de limites era interpretada
pelos pais e mes como o cerceamento da circulao nas ruas e a ampliao do tempo
passado nessas habitaes, fosse porque as barreiras fsicas e simblicas entre elas e o
espao da rua eram mais permeveis do que as observadas em outros tipos de
habitaes, sobretudo das classes mdias e da elite. Essa permeabilidade, explicitada nas
observaes dos atendimentos individuais e das atividades dos grupos de adolescentes e
de pais e responsveis, torna suas casas mais expostas invaso da violncia das ruas,
principalmente a violncia policial.
A proximidade das habitaes dos adolescentes atendidos no NPPE da regio
central dos enclaves fortificados, uma vez que se situam em bairros prximos ou na
fronteira do vetor sudoeste, explicita tambm a vivncia da terceira forma de segregao
social urbana descrita por Teresa Caldeira (2000). Segregados dos enclaves, com suas
barreiras fsicas e controles de entrada e circulao, esses adolescentes tomam o espao
esvaziado e desvalorizado das ruas, o qual dividem com os nias, os moradores de
rua, a polcia e outros adolescentes pobres que buscam, na constituio de grupos de
pares, criar formas de pertencimento e significao coletiva para o seu lugar na cidade
que os segrega.

244

J as moradias e habitaes dos adolescentes atendidos pelo NPPE da regio

norte so caracterizadas pelas dinmicas espaciais relativas ao segundo padro de
segregao, qual seja, a relao centro-periferia. Seu bairro caracterizado tambm pela
sobreposio de formas de habitao e apropriao do espao urbano perifrico. Como
na regio central, em que os cortios e penses convivem e co-existem com os
enclaves fortificados, no bairro perifrico onde foi feita a pesquisa convivem e coexistem as moradias autoconstrudas com outras construdas pelo poder pblico ou pela
iniciativa privada e tambm com as favelas. A diversidade de habitaes tem como
efeito a maior heterogeneidade de formas de segregao social e urbana dentro da
prpria periferia, o que se traduz em diferenciaes e hierarquizaes entre os
moradores do bairro.
Aproximando-se dos cortios e penses, as favelas, espaos de maior segregao
dos bairros perifricos, tambm so mais permeveis ao espao da rua, como foi
observado no caso de Janana. Nesse caso, ao mesmo tempo que a permeabilidade
permitia o estabelecimento de redes de solidariedade familiar, indo sua tia morar com
ela, quando a irm a deixou, e posteriormente, seu pai morar em um barraco prximo,
para que no ficasse sozinha; permitia tambm que violncia da rua adentrasse com
relativa facilidade, como parece ter ocorrido quando os vizinhos utilizaram seu barraco
para consumirem drogas em sua ausncia.
O estranhamento diante das condies de moradia encontradas pelos
orientadores do segundo NPPE fez-se acompanhar do medo de que a entrada nas favelas
pudesse ser interpretada como uma invaso do territrio dos traficantes. O problema da
invaso de territrio tambm apareceu na regio central, pois, para entrarem em
algumas habitaes, os orientadores tinham de solicitar autorizao a porteiros e
vigilantes improvisados. Houve situaes em que a entrada foi autorizada e outras em
que a famlia a ser visitada foi chamada para conversar com o orientador na porta. No
NPPE da zona norte, contudo, o risco era vivenciado de forma mais intensa pelos
orientadores, havendo outros relatos, como o descrito na seo anterior, de situaes de
insegurana e maior exposio.
Enfim, a vida nas ruas, a circulao pelas ruas como alternativa para criao de
vnculos de pertencimento com outros grupos sociais que no a prpria famlia tambm
caracterizaram as experincias trazidas pelos adolescentes acompanhados na zona norte,

245

aproximando-as daquelas vividas pelos adolescentes do centro. Em comum, so

experincias de sociabilidade e criao de vnculos entre pares, estabelecidos desde a
infncia, e tambm de violncia e envolvimento com a vida infracional.

Re-significao de espaos segregados: grupos sociais, pertencimento e

os conflitos da comunidade
O convvio entre vizinhos nas ruas do bairro faz dele espao central para a
socializao de crianas e adolescentes pobres da cidade de So Paulo. Enquanto as
crianas e os adolescentes das camadas mais altas da populao tendem a ter seus
espaos de lazer e sociabilidade cada vez mais cercados e circunscritos ao que Teresa
Caldeira (2000) define como enclaves fortificados, tais como os condomnios
fechados e os shopping centers, as crianas e adolescentes pobres tm nas ruas onde
moram o espao das brincadeiras, dos encontros, dos conflitos e das amizades. Nas ruas
do bairro, organizam-se em grupos, estabelecem vnculos entre si e constrem
significaes a partir do lugar onde moram.
Os sentimentos de grupo e de pertencimento mais presentes na vida dos
adolescentes que participaram da pesquisa foram aqueles referentes ao grupo de pares
de seu bairro. Os grupos formados a partir da vivncia escolar foram comparativamente
menos importantes, o que decorre, ao menos em parte, do papel secundrio que a escola
ocupa enquanto instituio socializadora desses adolescentes e do menor tempo
dedicado escolarizao em suas trajetrias, conforme tratado no quarto captulo. Nesse
sentido, quando o caso, o grupo de pares da escola relevante em extenso ao grupo
do bairro, porque so as mesmas crianas e os mesmos adolescentes que transitam entre
esses espaos, como pode ser observado no trecho abaixo:
Joaquim e seu primo eram muito unidos na infncia. Gostavam de ficar na rua,
chegando a se esconderem dos adultos da famlia para no terem que ir para casa e
a apanharem por chegar em casa depois do horrio. Gostavam de jogar bola,
brincar com os outros meninos da rua, e tambm brigavam muito com eles.
Conhecia todo mundo da escola por ter mudado do turno da manh para o da tarde
e porque a escola era na sua rua. Como ficava brincando na rua at tarde da noite,
apesar de sua me colocar horrio para voltar para casa, conhecia tambm o
pessoal do noturno da escola. Joaquim morou sempre na mesma casa e cresceu
junto com outros meninos da rua. No incio da adolescncia, por volta dos onze,
doze anos, Joaquim e seu primo foram afastados. O primo foi morar com a me na
Cidade Tiradentes por uns tempos e, quando voltou, j no tinham mais afinidades.
Joaquim continua com os outros meninos do bairro e suas conversas com o primo

246
se reduzem ao necessrio, apesar de morarem na mesma casa. (Dirio de Campo,
entrevista com Joaquim, 16/04/2010).

Joaquim, de 17 anos, era um dos adolescentes atendidos pelo NPPE da zona

norte de So Paulo e foi o nico com quem pude fazer o fechamento dos
acompanhamentos com uma entrevista. Como explicou, Joaquim passou praticamente
toda sua trajetria naquele bairro, naquela rua e naquela casa.174 Interessante notar que a
ruptura com o primo, membro da mesma gerao, deu-se a partir do momento em que
ele foi residir em outro local no incio da adolescncia, gerando uma diferenciao em
sua trajetria e tambm em seu processo de formao identitria. O primo, aps a
temporada em Cidade Tiradentes, bairro da zona leste, retornou convertido a uma
religio evanglica, no querendo mais participar da vida na rua de Joaquim e seus
demais amigos de infncia. Havia rompido seu vnculo de pertencimento quele grupo.
Foi por amigo do bairro que Joaquim soube da vaga na boca, onde se
apresentou para trabalhar e foi apreendido pela polcia. Depois dessa experincia, disse
que no pretendia voltar a cometer infraes, embora parte dos amigos de infncia com
quem convivia estivesse envolvida com a vida infracional. Janana foi apreendida na
boca tambm com um amigo e Fernando estava inserido em um grupo de
adolescentes e jovens que roubava equipamentos de caminhes para comprar drogas.
Entre os adolescentes do NPPE da regio central, havia tambm a organizao
dos adolescentes em grupos e a criao de vnculos, baseada na vivncia das ruas nos
bairros onde moravam e circulavam. A questo dos grupos de pares apareceu tanto nos
atendimentos individuais quanto nas atividades de grupos de adolescentes e de pais e
responsveis. Era tema tambm dos comentrios dos orientadores feitos em sua sala
reservada, principalmente quando trocavam informaes sobre a qual grupo pertencia o
adolescente que atendiam, forma pela qual conseguiam aprofundar o conhecimento
sobre ele e saber o que fazia quando no estava em atendimento. Os adolescentes,
segundo os orientadores, tambm trocavam informaes sobre o ncleo e sua equipe,
sendo que Lus, logo no incio do cumprimento da medida, perguntou a Rodrigo se

174

Como dito no quarto captulo, Joaquim nasceu em Mato Grosso e veio para So Paulo com um ano de
idade. Tinha um problema grave de sade que sua me no conseguia tratar com os recursos disponveis
em seu municpio de origem. Para cuidar de seu tratamento em So Paulo, a tia materna da me acabou
por assumir sua criao, numa adoo no formalizada. A me biolgica continuava morando no Mato
Grosso.

247

atendia Reinaldo e, diante da resposta afirmativa, disse que tinha dado boas referncias
dele como orientador.
J nos atendimentos de Bruno, o pertencimento a um grupo de adolescentes foi
discutida por seu orientador como forma de explicitar a vinculao vida infracional.
Bruno alegava poder continuar a conviver com seus amigos do bairro que continuavam
infracionando, enquanto Rafael, seu orientador, questionava se conseguiria suportar as
presses do grupo para que tambm cometesse infraes. Em algum momento, Bruno
teria de decidir se continuaria com o grupo, optando por estar sempre no limiar da vida
infracional, ou se rompia seu vnculo com ele.
Rose pertencia a um grupo de adolescentes que tinha passado, quase que
integralmente, pelo cumprimento de medidas, no NPPE da regio central. Quando
iniciou o cumprimento da liberdade assistida, havia somente ela e mais um do grupo,
pois os demais j haviam encerrado. Certa vez, enquanto discutia com seu orientador
sobre qual escola iria para matricular-se, Rose afirmou preferir a escola perto de casa,
onde cola. Conforme ia explicando ao orientador os lugares onde cola, fui
percebendo que esses so os espaos do bairro onde se rene e convive com o grupo,
sendo que em os outros espaos, onde esto outros grupos, ela no cola. Suas falas
indicavam que suas relaes com o grupo e com os espaos do bairro estavam
fortemente relacionadas, apontando a vinculao existente entre grupo e territrio.175
O pertencimento ao grupo relacionado ao bairro onde seus membros moram e
transitam foi explicitado em uma atividade em grupo, de adolescentes que tinha um
tema bastante diverso. Na ocasio, havia 15 adolescentes, os quais foram divididos em
dois grupos, um com quatro adolescentes mais velhos, aparentando entre 16 e 18 anos, e
outro com todos os demais, os quais aparentavam ser mais novos, com idade estimada
entre 14 e 16 anos. Vanda, tcnica do ncleo que conduzia a atividade, props que
desenhassem partes do corpo humano mo, pernas, p e corao.
O grupo dos adolescentes maiores, que ficou na parte externa do NPPE,
rapidamente se entrosou, dividindo o trabalho. Cada um fez uma parte do que foi
pedido e, por iniciativa prpria, juntaram as partes j feitas e complementaram o
restante do corpo, fazendo o desenho de um garoto com os traos muito parecidos
com os deles. Na montagem do garoto na parede, houve grande preocupao com
175

Essa vinculao um fenmeno comum entre grupos de adolescentes e jovens, sendo uma compilao
de estudos de diferentes grupos e seus pedaos na cidade de So Paulo encontrada na publicao
organizada por Jos Guilherme Cantor Magnani e Bruna Mantese de Souza (2007).

248
smbolos de roupas de marca. Os adolescentes se detiveram bastante nessa questo,
que os mobilizou sobremaneira. O desenho do garoto tinha tnis de marca, cala de
marca, blusa de marca e bon de marca. Tudo Adidas e Nike houve at uma
pequena discusso para ver quem sabia fazer o smbolo da Adidas. O da Nike foi
do lado esquerdo do peito, junto com bolso, no lugar do corao, que no foi
desenhado. Pronto o desenho do garoto, fizeram um cenrio para ele, um skyline
com prdios e antenas de TV. Um deles arrematou com a palavra Baixada,
ficando o grupo satisfeito com sua obra. (Dirio de campo, grupo de adolescentes,
16/07/2009).

A atividade tinha algum outro objetivo que no foi atingido, uma vez Vanda teve
dificuldade em manter o interesse dos adolescentes pelo fechamento. No obstante,
trouxe elementos importantes que caracterizaram a vinculao entre o pertencimento ao
grupo e ao bairro. No incio, os adolescentes estavam preocupados apenas em cumprir a
tarefa, mas, conforme o desenho foi tomando forma, foram ficando cada vez mais
entretidos com a realizao do que se transformava, a cada novo retoque, em um autoretrato. Os traos do rosto e o porte fsico assemalhavam-se aos de muitos que ali
estavam. A preocupao com as roupas, o uso das marcas esportivas, tambm era
comum a eles, sobretudo pelo detalhe do bon e pela exigncia de explicar as marcas,
smbolos de consumo, para um grupo que est, a priori, excludo dessa sociedade. O
desenho das silhuetas de prdios e antenas de TV, situava o retratado na cidade,
contextualizando seu lugar.
Materializado no auto-retrato, o pertencimento ao bairro valorizado entre os
adolescentes como um vnculo que os une e os define enquanto indivduos e enquanto
grupo, no obstante ser o referido bairro uma regio degradada e desvalorizada da
cidade.176 Importante destacar tambm que a relao com o bairro, a qual pode ser
interpretada como uma relao comunitria entre adolescentes moradores de uma
mesma regio, tambm entrecortada pela vinculao a um grupo local especfico, o
que se define pelas roupas de marcas esportivas, tnis e bon, smbolos do consumo do
qual esto, a princpio, excludos por serem pobres, mas dos quais se apropriam e se
incluem por meio da vida infracional.
Enfim, o pertencimento ao bairro e comunidade local , em certo sentido,
reforado pela territorizao da liberdade assistida, a qual procura estabelecer a
vinculao desses adolescentes aos equipamentos e servios que o bairro oferece. No
176

Em seus estudos sobre os indivduos com comportamentos desviantes, denominados outsiders,

Howard Becker (1996) aponta como atributos que so desvalorizados por outros grupos sociais tornam-se
valorizados entre os outsiders, servindo como vnculo de pertencimento entre eles.

249

entanto, as intervenes que visam a promoo social da famlia, insero na escola e no

mundo do trabalho, ao acontecerem nesses territrios urbanos, encontram os limites que
os definem como desvalorizados e perifricos.
Esses limites so aprofundados pelas mudanas ocorridas nesses territrios a
partir dos 1970, no somente com o crescimento acelerado da populao pobre e das
favelas, sem que fosse acompanhado de investimentos pblicos capazes de assegurar e
ampliar o acesso dos pobres cidade, mas tambm pela ascenso do crime, o qual se
apropria do uso da violncia como forma de organizar as dinmicas sociais e espaciais
dos bairros perifricos, desarticulando redes de solidariedades comunitrias e familiares
tradicionalmente estabelecidas entre os pobres (cf. CALDEIRA, 2000; FELTRAN, 2008;
SARTI, 1994).177
No final dos anos 2000, o que se encontra so os conflitos deflagrados pelas
limitaes que as redes de solidariedade comunitrias e familiares e as intervenes do
poder pblico tm em oferecer aos adolescentes pobres, escamoteando seu acesso ao
mundo social e pblico da cidade. Esse mundo, objetivado tambm pelo ingresso no
mercado de trabalho formal e nos direitos e garantias a ele associados, engloba o
exerccio pleno da cidadania, entendida como o direito cidade, em todos os seus
espaos, inclusive o pblico. Conflitos que so acirrados pela presena do crime nos
bairros perifricos, os quais criam alternativas de vida nas cidades ao mesmo tempo em
que esvaziam o espao pblico, transformando-o em seu territrio. Enfim, longe de
superar esses conflitos, a liberdade assistida enquanto poltica social territorializada
transita entre intervenes que se apropriam e se apiam neles, inserindo os
adolescentes na informalidade e no acesso precrio cidade que as redes de
solidariedade familiar podem oferecer; e acomodaes diante da fora de atrao e da
ameaa que o crime oferece. A liberdade assistida, em outras palavras, refora o hiato
no qual os adolescentes pobres so mantidos no limiar da ordem, mas fora da cidadania;
servindo-lhes somente como punio aos desvios.

177

H, sem dvida, de se destacar o clssico estudo de Alba Zaluar (1994a), sobre a Cidade de Deus, no
Rio de Janeiro, no qual se coloca os efeitos de desarticulao que o crime e a violncia produzem nas
relaes de solidariedade comunitria entre os pobres.

250

Consideraoes finais
Michel Foucault disse, certa vez, punir a coisa mais difcil que existe. Punir
em uma sociedade desigual, como a brasileira e a paulistana, implica, muitas vezes,
reafirmar a injustia e a desigualdade. Nesse sentido, a proposta da liberdade assistisda
de punir para promover cidadania, embora inovadora e inusitada, coloca, de incio, dois
efeitos importantes. O primeiro, que no foi abordado nesta tese, a naturalizao da
desigualdade da distribuio das punies penais. O poder judicirio, em suas aes
punitivas, concretiza a noo de que existe uma pobreza incivil que ameaa os cidados.
Essas aes so aceitas como pressuposto da interveno socioeducativa, implcita no
Estatuto da Criana e do Adolescente e manifesta no documento de referncia do
Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo Sinase (SEDH, 2006) e nos Guias
sobre a Socioeducao (COSTA, 2006a, 2006b, 2006c, 2006d, 2006e). O segundo efeito,
indireto, que a associao entre punio e pobreza reitera a que se faz entre pobreza e
infrao, legitimando a ao da polcia sobre os adolescentes pobres, a qual lhes impe
a ordem pela violncia e pelo medo e nega seu reconhecimento enquanto cidados.
A materializao dessa proposta em prticas de interveno, tratada aqui, parte
da apropriao da liberdade assistida pela poltica de assistncia social, o que reafirma a
naturalizao da desigualdade das punies, e se organiza conforme o princpio de
territorialidade dos servios pblicos, o qual, por um lado, aproxima-os de seus usurios
e, por outro, restringe os usurios aos servios disponveis nas imediaes de seu local
de moradia. A liberdade assistida, situando-se principalmente nos bairros perifricos,
depara-se, em sua execuo cotidiana, com a limitao dos recursos que poderiam
apoiar suas prticas de interveno. As prticas se concentram, ento, nas solidariedades
e vnculos da vida familiar, os quais se mobilizam para promover o ingresso do
adolescente no mercado de trabalho, muitas vezes informal; e na insero do
adolescente na escola, um dos poucos equipamentos pblicos disponveis em
praticamente todos os bairros. A cidadania que as prticas de insero na escola
efetivam para os adolescentes a experincia do direito educao enquanto um dever
de ir escola. Quanto s demais prticas de interveno, por se apoiarem nas famlias,
no chegam a promover o acesso a direitos.

251

Enfim, a dissociao entre discursos e prticas, que ocorria no campo de

discursos e prticas sobre a infncia e adolescncia pobre ao longo do sculo XX por
meio da dissonncia entre os projetos recuperadores de condutas das unidades de
internao e a realidade dessas unidades, com as prticas cotidianas de violncia
perpetradas pelos funcionrios, recoloca-se na emergncia da liberdade assistida
enquanto nova forma privilegiada de tratamento das condutas infracionais dos
adolescentes pobres. Isso porque, enquanto os discursos da liberdade assistida afirmamna enquanto possibilidade de acesso a direitos e, portanto, exerccio da cidadania, suas
prticas de interveno sobre os processos de socializao de adolescentes pobres que se
envolvem com a vida infracional mantm-nos nas capilaridades do mundo social e
poltico, no realizando as promessas de promoo da cidadania. Essas intervenes,
apoiadas nas redes de solidariedade familiar e nas restritas oportunidades de insero na
escola e no mundo trabalho, no abordam os conflitos inerentes ao mundo social,
corroborando processos de privatizao dos conflitos tornados mais acirrados pelos
contextos de violncia que tm caracterizado alguns dos bairros perifricos da cidade.
Os adolescentes, por sua vez, oscilam entre a revolta, canalizada pela vida infracional, e
a acomodao de aceitarem reviver e eternizar o destino de suas famlias, tornando-se
mais uma gerao de trabalhadores pobres que transitam entre a formalidade e a
informalidade. De todo modo, na vida infracional ou na vida conformada, permanecem
nas capilaridades da vida social e no limiar da cidadania.

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Legislao estadual (disponvel em www.imesp.com.br)

SO PAULO. Criao do Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente
Condeca. Lei 8.074, de 21 de outubro de 1992.
SO PAULO. Criao da Fundao Estadual do Bem-Estar do Menor Febem. Decreto
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SO PAULO. Criao do Instituto Disciplinar. Lei 844, de 10 de outubro de 1902.