INTRODUCCIN

El Derecho Administrativo, por ser la materia encargada de regular las

relaciones entre el poder pblico y los particulares, es la rama del derecho con
uno de los ms amplios mbitos de aplicacin, toda vez que estas relaciones
entre el Estado y los administrados, abarca una gran cantidad de temticas. El
Estado Social de Derecho, como institucin primordial del Derecho
Constitucional, consiste en el lmite que tiene la autoridad en el ejercicio de su
cargo, enmarcado por un lado en la Constitucin y por otro lado en el Derecho
Administrativo como mecanismo de control de la legalidad en la actividad de la
administracin pblica. Es por esta gran trascendencia que tiene esta rama del
Derecho, que se ha escogido como tema principal para esa investigacin
jurdica, el planteamiento y la determinacin de un gran vaci existente en la
legislacin ecuatoriana que tiene que ver exclusivamente con el Derecho
Administrativo, como lo es el contar con un procedimiento unificado de
impugnacin de actos administrativos, en sede administrativa.
Con el fin de establecer a la sociedad ecuatoriana, la necesidad eminente de
que nuestra legislacin cuente con un procedimiento administrativo unificado
para todas las dependencias estatales, en esta obra se hace una anlisis de
los principales principios universales del Derecho Administrativo, y como al
establecer un proceso unificado para impugnar las resoluciones de los distintos
rganos pblicos, se estara dando plena observancia y aplicacin a estos
principios universales, sobre todo en lo que tiene que ver con los derechos de
los administrados al acudir a una autoridad o servicio pblico.
En el Ecuador, la legislacin ha establecido dos caminos para impugnar los
actos administrativos que presuntamente contienen algn vicio de ilegalidad,
est por una lado en procedimiento judicial, mediante el cual el particular acude
al sistema jurisdiccional, es decir a un rgano de la Funcin Judicial, para hacer
vales sus derechos, de conformidad con la Ley de la Jurisdiccin Contencioso
Administrativa. Por otro lado tenemos el procedimiento de impugnacin de
actos administrativos en sede administrativa. En la actualidad segn la Ley de
Modernizacin del Estado y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la
Iniciativa Privada, no es necesario agotar la va administrativa para acudir a la
va judicial. En el procedimiento impugnatorio en sede administrativa, el rgano
emisor del acto se vuelve juez y parte, al resolver sobre la legalidad de las
resoluciones emitidas por el propio rgano. Este procedimiento en el Ecuador
est regido por un sin nmero de cuerpos normativos, dependiendo de la
entidad pblica que se trate. Es por esta razn que esta tesis doctoral se
centrara en el procedimiento en sede administrativa, por la problemtica
producida para la inexistencia en nuestra legislacin de una norma unificadora.
El control de la actividad de la administracin pblica, se basa principalmente
en lo que conocemos en la doctrina como justicia administrativa. En la historia
del Derecho Administrativo, la justicia administrativa tiene como su origen dos
importantes corrientes, por un lado el Derecho Francs y el Consejo de Estado,
1

y por otra el sistema judicialista espaol, establecido por la Constitucin de

Cdiz de 1812. La justicia administrativa en el Ecuador, durante su proceso
evolutivo se ha visto influenciada por estas dos grandes corrientes, es por ello
que en esta obra, se analiza las bases y concepto de cada una de ellas, y su
manera de influenciar en la legislacin ecuatoriana.
El Derecho Administrativo, por ser de gran amplitud, sus reglas no se hallan
agrupadas como la mayora de las ramas del derecho en determinados
cdigos. Es por eta razn que la doctrina y la jurisprudencia son de gran
importancia como fuentes de derecho. Esta investigacin se fundamentar por
una parte en precedentes jurisprudenciales, que establecen la judiciabilidad de
los actos administrativos, siendo este el mecanismo primordial de la actividad
de la administracin pblica.
Cuando hablamos de procedimiento administrativo en el Ecuador, la principal
norma vigente en la legislacin ecuatoriana, es el Estatuto del Rgimen
Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva (ERJAFE), cuya naturaleza
jurdica es incierta, y su mbito de aplicacin limitado, lo que ha trado una
problemtica en materia de justicia administrativa, por lo que en esta
investigacin jurdica se establece los orgenes de esta problemtica y se trata
de establecer la naturaleza jurdica del ERJAFE.
Como seala el jurista Aldo Bacre, el vocablo impugnacin proviene del latn
IMPUGNARE, Que significa, atacar, acometer. As mismo, el trmino apelar
tambin tiene origen latn y etimolgicamente hablando cosiste en recurrir ante
alguien en cuya autoridad se confa para dirimir o resolver una cuestin. Para el
estudio de los medios de impugnacin, tanto en los procesos judiciales como
en los procedimientos administrativos, es necesario recordar seores
maestrantes los elementos del derecho a recurrir y el principio denominado
DOBLE CONFORME. En todo juicio o procedimiento administrativo, al
momento de dictarse una resolucin, existe la posibilidad de que se incurra en
un error por parte de la autoridad.
El Tratadista Humberto Cabrera, en su Obra Teora General del Proceso y de la
Prueba, seala que la impugnacin es una facultad o derecho que la ley otorga
al administrado para conseguir la enmienda de los errores en que los
funcionarios hayan incurrido en sus actuaciones pblicas. Devis Echan da
teoriza un poco ms y estima que la revocabilidad IMPUGNACIN- es un
remedio jurdico contra una injusticia. En similar forma de pensamiento, Loza
Pintado seala que en su ms estricto sentido, la impugnacin es la institucin
destinada a impedir que una sentencia acto o resolucin administrativaconsiderada injusta o violatoria a la ley o a la jurisprudencia, produzca efectos
jurdicos; efectos que por la misma razn no establecern la paz ni dirimirn
satisfactoriamente la controversia y que, por el contrario, crearn nuevos
conflictos o motivos de Litis.

El Tratadista Manuel Osorio en el Diccionario de Ciencias jurdicas, Polticas y

Sociales, al referirse a la impugnacin procesal, expresa que es el acto de
combatir, contradecir o refutar una actuacin judicial, cualquiera sea su ndole
(testimonial, documental, pericial, resolutiva). Todos los recursos que se
interponen contra las resoluciones judiciales constituyen actos de impugnacin
procesal. Impugnar, entonces, no es otra cosa que expresar inconformidad
respecto del contenido de un acto o decisin pblica, con el propsito de
provocar su modificacin o revocacin, por considerarlo contrario al orden
jurdico y lesivo para el inters pblico o propio.
Las mencionadas definiciones nos permiten resumir que LAIMPUGNACION
constituye un derecho general y amplio que posee toda persona para buscar
que se rectifique una actuacin de un ente pblico, considerada como errnea
y lesiva. Existe en consecuencia, un DERECHO GENERAL DE
IMPUGNACIN que deviene en un fundamento jurdico suficiente para
perseguirla enmienda de cualquier incorreccin administrativa o judicial. Este
derecho, reiterando se encuentra previsto tanto en el literal m), del numeral 7,
del artculo 76 de la Constitucin Poltica dela Repblica del Ecuador, norma
que ordena que el derecho a la defensa de las personas, incluye su capacidad
de recurrir el fallo o resolucin en todos los procedimientos en los que se
decida sobre sus derechos, cuanto por el artculo 173 del citado cuerpo
normativo supremo, que ordena que los actos administrativos de cualquier
autoridad del Estado, podrn ser impugnados tanto en la va administrativa,
como ante los correspondientes rganos dela Funcin Judicial.
Es necesario en este punto aclarar que los medios de impugnacin que ms
adelante analizaremos, en su gran generalidad, no pueden ser utilizados contra
decisiones propias. La labor de control de la legalidad, correccin de los actos
o resoluciones y uniformizar los criterios, corresponde por antonomasia
(paradigma, ejemplo, modelo) a los superiores jerrquicos de un ente pblico,
pertenezca este a la Administracin Pblica o a la Administracin de Justicia.
Por otro lado cabe sealar que el propio ordenamiento jurdico que establece y
garantiza a favor de los particulares el derecho a la impugnacin, tambin
establece lmites a ste, ya sea en razn del tiempo o de la naturaleza de la
causa. El primer caso obedece al principio de Seguridad Jurdica, en virtud del
cual no se puede mantener indefinidamente vigente la posibilidad de que una
persona impugne un acto administrativo o resolucin judicial; para ello hay un
tiempo legalmente establecido, luego del cual, sino ha existido impugnacin, se
entiende irrevocablemente aceptado el contenido del acto o sentencia y, por
tanto, ha de cumplirse.
El segundo caso obedece, como su nombre lo indica, a la naturaleza de ciertas
causas o procesos donde la impugnacin slo comportara demoras que
perjudicara a una parte y beneficiaria indebidamente a otra. Ejemplo de este
es la inexistencia de ciertos Recursos en materia ejecutiva para el ejecutado
artculo 436 de la Codificacin del Cdigo de Procedimiento Civil-. (Ampliar la
explicacin)El derecho general a impugnar se ve concretado a travs de los
3

medios de impugnacin, que son definidos por Jorge Alvear Macas como los
actos que ejecutan las partes, con la finalidad de atacar y obtener la
modificacin de otros actos procesales, que se refieren generalmente a las
sentencias y resoluciones judiciales actos o resoluciones administrativas.
De igual forma, Antonio Micheli Gian seala que los medios de impugnacin
son instrumentos procesales ofrecidos a las partes para provocar aquel control
sobre la decisin del juez o de la autoridad administrativa. Este control es, en
general, encomendado a un juez o a un funcionario, no slo diverso de aquel
que ha emitido el pronunciamiento impugnado o gravado, sino tambin de
grado superior, aun cuando no est en relacin jerrquica verdadera y propia
con el primero. No se excluye, sin embargo, que en ciertos casos, en
consideracin al tipo de control invocado, ste ltimo sea ejercitado por el
mismo juez o funcionario que ha pronunciado la sentencia o acto administrativo
objeto de control. En este mismo sentido, el Instituto de Investigaciones
Jurdicas UNAM (Ver en Diccionario Jurdico Mexicano) define a los medios de
impugnacin, al sealar que configuran instrumentos jurdicos consagrados por
las leyes procesales para corregir, modificar, revocar o anular los actos y las
resoluciones judiciales, cuando adolecen de deficiencias, errores, ilegalidad o
injusticia. En general, para disminuir los efectos negativos que puedan provenir
de las autoridades judiciales o administrativas, los sistemas procesales han
previsto la existencia de REMEDIOS y RECURSOS PROCESALES o
ADMINISTRATIVOS, segn el caso. Esta divisin se presenta, a nivel
doctrinario, sobre todo para diferenciar los mecanismos impugnatorios que se
presentan y resuelven ante la misma autoridad dela que eman el acto jurdico
impugnado, de aquellos que se presentan y resuelven ante otra autoridad
jerrquica superior. (Ampliar explicacin)
RECURSOS: En palabras del profesor colombiano Devis Echandia, en relacin
al Derecho Procesal Civil: LA IMPUGNACION es el gnero, el RECURSO es
la especie. Como se afirma doctrinariamente, los recursos son la forma en la
que en la prctica se materializa el derecho a recurrir. Los recursos, a
diferencia de los remedios, son resueltos por un juez o autoridad de jerarqua
superior a aquel de quien provino el acto impugnado. La finalidad de los
recursos es modificar o dejar sin efecto, segn sea el caso, los actos jurdicos
que se han impugnado. En el sentido ms amplio, los recursos ordinarios
persiguen una revisin ntegra de lo actuado, en lo posible en las condiciones
ms semejantes a las que tuvo el juez o funcionario administrativo cuya
resolucin se impugna. Se debe recalcar, que los recursos, a diferencia de los
remedios, tienen la finalidad de impugnar actos procesales contenidos en
resoluciones. Se trata de medios impugnatorios por excelencia.

CAPITULO I
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES .1.-QUE SON PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES.2.-PRINCIPIOS RELATIVOS AL PROCEDIMIENTO DE
IMPUGNACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.3.-NATURALEZA JURDICA.

QUE SON LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

Principio. Es un axioma que plasma una determinada valoracin de justicia de
una sociedad, sobre la que se construyen las instituciones del Derecho y que
en un momento histrico determinado informa del contenido de las normas
jurdicas de un Estado. Un principio no es una garanta. Un principio es la base
de una garanta.
La Constitucin de 2008, sin duda, realiz un avance considerable en relacin
a la parte dogmtica al incluir principios de carcter general que sern tiles
para interpretar los derechos y aplicarlos. En este acpite intentaremos
conceptualizar a los principios y daremos pistas sobre su comprensin y
utilidad. R. Alexy sostiene que los principios son mandatos de optimizacin. Al
decir que son mandatos refuerza la idea de que los principios son normas
jurdicas y, como tales, deben ser aplicadas. Al manifestar que son de
"optimizacin" quiere decir que su finalidad es alterar el sistema jurdico y
tambin la realidad.
El principio es una norma ambigua, general y abstracta. Ambigua porque
requiere ser interpretada y recreada, no da soluciones determinantes sino que
da parmetros de comprensin; ambigua tambin porque, en su estructura, no
tiene hiptesis de hecho como tampoco determina obligaciones o soluciones.
Las soluciones que pueden desprenderse de un caso son mltiples y solo
pueden ser determinadas en el caso concreto, por esto Alexy afirma que los
principios proporcionan un "haz de posibilidades" para la persona que
interpreta o aplica el derecho. La ambigedad es una caracterstica esencial del
principio. El principio es general porque rige para todas las personas o
colectivos, pblicos o privados. Finalmente, es norma abstracta porque puede
iluminar o servir como parmetro de interpretacin para cualquier norma
jurdica y para cualquier situacin fctica, carece de concrecin.
Ilustremos lo afirmado con un ejemplo cotidiano. En el derecho de los nios y
nias se establece que "se atender al principio de su inters superior".
El inters superior significa que cuando se interpretan los derechos se tiene
que visualizar la manera de aplicarlos de tal modo que se promueva el ejercicio
de derechos y el desarrollo de las potencialidades de los nios y nias. Una
nia de siete aos, a las once de la noche, mira televisin; el padre sostiene
que debe ir a la cama porque tiene escuela al da siguiente y la nia sostiene
que se est divirtiendo. En clave de derechos, el padre esgrime el derecho al
descanso y a la educacin; la nia el derecho a la recreacin. El principio del
inters superior del nio obliga al responsable, en este caso el padre, a
visualizar de qu manera se potencia de mejor forma el ejercicio de derechos.
Pondera. Si la nia sigue viendo televisin, al da siguiente se despertar
cansada y no podr asimilar las experiencias pedaggicas que reciba en la
escuela; si la nia descansa, en cambio, podr recuperar la energa para
aprender y jugar al da siguiente. En este caso, por el principio de inters
superior, la nia deber descansar. Otra hiptesis. La nia ha tenido una
5

jornada imparable de obligaciones. Ha ido a la escuela, ha recibido clases de

piano, ha realizado sus tareas escolares, ha limpiado su cuarto y exige ver
televisin para descansar. Son las seis de la tarde y el padre le quiere obligar a
dormir. En este caso, en cambio, por el principio del inters superior, quiz
convenga que la nia mire televisin antes de dormir. Las mismas personas,
los mismos derechos y la solucin son distintos porque los elementos a
considerar cambian.
Los principios, por otro lado, sirven de parmetros de interpretacin.
Ayudan de forma decisiva a valorar el sistema jurdico. Gracias a los principios
podemos identificar normas contradictorias (antinomias) y tambin las lagunas
del sistema jurdico (anomias). El principio enuncia que "la ley establecer la
debida proporcionalidad entre las infracciones y las sanciones penales" y
encontramos un precepto en una ley que establece que las personas que
tengan drogas prohibidas, sin importar la cantidad ni el tipo de droga, sern
sancionadas con 12 y 16 aos, de igual modo la ley sanciona a las personas
que matan con la misma pena. En un caso en que la persona tenga dos
gramos de marihuana y sea para la venta, el juez se encontrara, sin duda, ante
una norma legal desproporcionada que est en pugna con el principio
constitucional de proporcionalidad.
Ante este dilema, que en el derecho penal es ms fuerte por el principio de
legalidad, el juez aplica el tipo penal o la norma constitucional que es un
principio.
"Si se quiere hablar de fidelidad o sujecin a la ley, aunque sea en sentido
meramente potestativo, podr hacerse slo respecto de las leyes
constitucionales, sobre cuya base el juez tiene el deber jurdico y el jurista la
tarea cientfica de valorar y eventualmente censurar- las leyes ordinarias
vigentes."
El principio enuncia que las personas con discapacidad tienen derecho a que
se eliminen "las barreras arquitectnicas". En la ciudad, las veredas y el acceso
a los edificios pblicos no tienen acceso para las personas que se movilizan en
silla de ruedas. No existen normas jurdicas, en leyes ni ordenanzas, que
viabilicen el principio constitucional. En este caso, existe una anomia, que
puede ser colmada por el Consejo Municipal o por el fallo de un juez o jueza al
conceder la proteccin de derechos. Los principios inspiran para resolver las
antinomias y para colmar las anomias. En el primer caso descrito, el juez
podra, por el principio de proporcionalidad, determinar cul sera la pena
aplicable y, en el segundo, crear una norma basada en el principio de atencin
prioritaria.
Los principios se refieren a los derechos y a la organizacin del Estado, los
encontramos tanto en la Constitucin como en el resto del sistema jurdico, ya
normas internacionales ya normas infra constitucionales. En este ensayo
trataremos sobre los principios de carcter constitucional, referidos a los
derechos y los que estn en el captulo I del ttulo II, denominado "Principios de
aplicacin de los derechos".
Principio constitucional. Regla bsica que gua el funcionamiento coherente y
equilibrado de la estructura de una Constitucin formal de un Estado
determinado. Los principios constitucionales son garantas que tienen los
6

ciudadanos dentro de un Estado, con la finalidad de que se haga cumplir sus

derechos y obligaciones. Para garantizar la vigencia, estabilidad y el respeto a
la Constitucin.
PRINCIPIOS RELATIVOS AL PROCEDIMIENTO DE IMPUGNACIN DE
ACTOS ADMINISTRATIVOS
Para analizar el tema de los principios universales que rigen la justicia
administrativa en el Ecuador y en los diferentes estados, es importante
empezar con la clasificacin que realiza Juan Carlos Cassagne en su Tratado
de Derecho Administrativo sobre las dos grandes fuentes de donde salieron
los diferentes sistemas de justicia administrativa que son aplicados en la
actualidad, que son el modelo que tiene su origen en el Derecho Francs, y el
modelo que tiene su origen en la Constitucin de Cdiz o Judicialista. El
modelo judicialista o Espaol como lo llama Cassagne, se caracteriza porque
priva de competencia a la Funcin Ejecutiva de ejercer justicia administrativa o
control administrativo, en este modelo ya sea sobre una base constitucional o
legal se crean Tribunales Especializados o se le encarga la competencia a una
sala del rgano mximo de justicia de cada estado. En el modelo originario en
el Derecho Francs no priva de esta competencia a la Funcin Ejecutiva y
generalmente se crean Consejos de Estado encargados del control de la
actividad de la Administracin Pblica como es el caso de Colombia, en donde
este Consejo de Estado o Tribunal Administrativo ejerca el control dentro de la
propia administracin pblica.
En lo que respecta al derecho francs, para hacer un anlisis correcto sobre
esta fuente, hay que dividirlo en el derecho que rega para el imperio y en el
derecho que rega para la repblica. En sus orgenes el derecho francs crea el
Consejo de Estado como un organismo gubernamental para decidir en ltima y
definitiva instancia sobre la legalidad de los actos administrativos, como
facultad exclusiva del Rey o Soberano. Durante la poca imperial se mantuvo
esta institucin como un rgano dependiente del gobierno monrquico, como
consejero de este y como tribunal unificador de la justicia administrativa. En
esta poca el Consejo de Estado representaba la concentracin de poder del
sistema absolutista. En la poca de la repblica el Consejo de Estado continu
siendo un rgano parte de la administracin pblica, asesor del gobierno en
materia de elaboracin de proyectos de ley y tambin juez mximo de justicia
administrativa, que vela por el Estado de Derecho en ltima instancia. El
Consejo de Estado como podemos ver siempre fue una entidad parte de la
administracin pblica, asesor del gobierno y tribunal de control administrativo
desde sus inicios, pero en la poca republicana se implantaron los principios
democrticos de autonoma al momento de impartir justicia administrativa,
independencia y dej de representar al poder absolutista, para ser un ente
controlador de la plena vigencia del Estado de Derecho.
Juan Carlos Cassagne habla que inclusive en el modelo Espaol o Judicialista,
existe siempre Tribunales que ejercen justicia administrativa especializados en
la materia, en sede administrativa, como por ejemplo en el Ecuador la Direccin
Nacional de Obtenciones Vegetales del IEPI, realiza un control de la actuacin
administrativa en sede administrativa y es en lo que se va a centrar la
investigacin de esta tesis. Cassagne seala como solucin a la deficiencia en
7

las bases del Derecho Procesal Administrativo una unificacin de los

procedimientos de impugnacin o control que puede resumirse en un Cdigo
de Procedimientos Administrativos.
En el Ecuador el sistema que se aplica es una combinacin del sistema
judicialista y de Derecho Francs. Histricamente, alrededor del ao1800, el
Ecuador se inclin ms por una justicia administrativa proveniente del Derecho
Francs, en razn de que el control de la actuacin de la administracin pblica
estaba centrado en un consejo de estado que era parte de la misma. Con el
devenir de los aos, la legislacin correspondiente a control y justicia
administrativa se ha ido ms para el sistema judicialista, con la creacin de
jueces independientes de la administracin pblica para aplicar la justicia
administrativa. En la actualidad el sistema de justicia administrativa que nos
rige, es una combinacin del sistema de Derecho Francs con el espaol o
judicialista, toda vez que existe un Tribunal especializado en la materia,
independiente de la funcin ejecutiva, y por otra parte tambin los rganos
administrativos tienen potestad para impartir justicia administrativa en la propia
sede administrativa.
Principios Jurisprudenciales: El juez administrativo, que tiene como funcin
controlar la actuacin de la administracin pblica, debe tener en cuenta en
primer lugar la parte reglada de un acto administrativo y posterior a esto
examinar la parte discrecional del mismo, para profundizar este tema, a
continuacin se resumen fallos de casacin de Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, los cuales sientan principios
importantes en los temas de reglamentacin y discrecionalidad, que son
fundamentales para los procedimientos de impugnacin de los actos
administrativos:
Corte Suprema de Justicia, Sala de lo Contencioso Administrativo, en una
Sentencia de Casacin: El juez, ya sea en instancia administrativa o judicial,
debe verificar si el acto administrativo impugnado viola directamente derechos
particulares del administrado o afectado. Por esta razn cabe desechar la
impugnacin, cuando no hay un inters directo del demandante afectado por el
acto impugnado. En la impugnacin de actos administrativos, que afectan
derechos particulares, es decir que no son erga omnes, el administrado que
presenta la impugnacin no solo busca que se declare la ilegalidad del acto,
sino que se tomen las medidas necesarias para que se repare el derecho
violado. Para esto el juez como ya se mencion, debe hacer un examen de que
tan reglado o discrecional es el acto que se impugna siguiendo los siguientes
principios.
En todo acto administrativo existen elementos reglados y discrecionales, para
esto el juez administrativo debe realizar un control en primer orden de los
elementos reglados, pero posterior a esto, debe examinar los elementos
discrecionales, realizando un control de la desviacin del poder, violacin de los
principios universales del Derecho, el costo beneficios entre otros. Tales
controles limitan a un mnimo grado la accin discrecional de la administracin
pblica, que entre ms mnima sea ms favorable es para un sistema
democrtico.
Todo acto administrativo tiene al menos los siguientes elementos reglados: La
potestad misma que nace de la Ley, la competencia y el fin. Por esta razn no
se puede dejar de aplicar el control administrativo aludiendo falta de elementos
8

reglados en el acto administrativo impugnado. A pesar que la doctrina

administrativa se ha alejado del concepto que tena de que los actos
administrativos son totalmente reglados, y ha determinado como algo
fundamental en la actividad de la administracin pblica la discrecionalidad,
esta no puede ser absoluta, y por esto la jurisprudencia a travs de varios fallos
reiterados de casacin, los cuales se han convertido en precedente de
aplicacin obligatoria, ha determinado las tcnicas de control de la
discrecionalidad, que se debe usar quien ejerce justicia administrativa, en sede
judicial o administrativa. Con los antecedentes antes referidos, en el presente
caso, la Sala de Casacin, rechaza lo alegado por la autoridad demandada, de
que por ser un acto puramente discrecional no est sujeto a control.

NATURALEZA JURDICA
Como bien seala el AB. Joffre Campaa en su libro Una Visin del Derecho
Administrativo en el Ecuador, el Derecho Administrativo en el Ecuador en los
ltimos aos ha sufrido cambios de vital importancia, y el ms importante de
estos es que como poltica de estado, la Constitucin Poltica se consolido
como norma suprema de aplicacin directa por jueces y funcionarios. Es
importante citar lo que seala el autor en la antes referida obra jurdica, sobre
este principio de aplicacin directa de la Constitucin como norma de primer
orden en el sistema de jerarqua normativa: La influencia de esta concepcin
tardamente aceptada en el Ecuador, ha provocado una modificacin en el
sistema de interpretacin del Derecho en general y por supuesto del Derecho
Administrativo. Junto con lo anterior el pas ha visto la expedicin de pocas
aunque fundamentales normas que han sacado al Derecho Administrativo de
un peligroso anquilosamiento que posterg a mi juicio el desarrollo mismo del
pas. Con esta cita se puede concluir que recin en los ltimos 15 a 20 aos el
Ecuador adquiere la cultura jurdica de aplicacin directa de la Carta Magna,
que empieza con la expedicin de normas fundamentales para el desarrollo de
las instituciones del Derecho Administrativo, que a continuacin se detallan,
entre las principales esta la promulgacin del Estatuto del Rgimen Jurdico
Administrativo de la Funcin Ejecutiva publicado mediante Decreto Ejecutivo
2428, Ro 536 de 18 de marzo de 2002.
Previo a la entrada en vigencia de las normas que modificaron sustancialmente
al Derecho Administrativo Ecuatoriano como lo sealamos anteriormente, la
actuacin y funcionamiento de la administracin pblica estaba regido por dos
normas principales que son La Ley de Rgimen Administrativo, dictada en el
ao de 1960, y la Ley de Jurisdiccin Contenciosa Administrativa de 1968,
publicada en el Registro Oficial 338 de 18 de marzo de 1968. Estas normas no
recogan el principio de aplicacin directa de la Constitucin Poltica como
norma Suprema del Estado y por otra parte no unificaban los procedimientos
administrativos en la funcin ejecutiva, por lo que fueron derogadas a partir del
ao 1990, y se expiden a partir de esta ao nuevas normas que fueron
fundamentales para mejorar al Derecho Administrativo como fuente de
proteccin del ciudadano en sus relaciones con la administracin pblica.
En 1993 se expidi la Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones, y
Prestacin de Servicios por Parte de la Iniciativa Privada, publicada en el
Registro Oficial 349 de 31 de diciembre de 1993, sentando principios de
unificacin administrativa y proteccin para el administrado, reduciendo
9

significativamente la relacin de ventaja que tena el Estado en aquel entonces.

En 1994 se promulga el Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la
Funcin Ejecutiva, que reemplaza a la antigua Ley de Rgimen Administrativo.
Durante el gobierno del Dr. Gustavo Noboa Vejarano, se promulga las Normas
de Procedimiento Comn para la Funcin Ejecutiva y el Reglamento para el
Control de la Discrecionalidad de la Administracin Pblica. Estas normas
fueron fundamentales para depurar y unificar la legislacin que rega los
procedimientos administrativos en la funcin ejecutiva. El Reglamento para el
Control de la Discrecionalidad de la Administracin Pblica, fue muy importante
para definir que ningn acto administrativo es 100% discrecional, por lo que
siempre hay reglas para el control de la discrecionalidad del funcionario pblico
al emitir un acto administrativo. Estas normas a juicio del autor, entre las que se
encuentra el ERJAFE son las principales para el enorme avance que sufri el
Derecho Administrativo ecuatoriano, en los aspectos de unificacin y aplicacin
primordial y directa de las normas constitucionales.
Como podemos ver, los orgenes del Estatuto del Rgimen Jurdico
Administrativo de la Funcin Ejecutiva, provienen de la dcada de los aos 90,
cuando se impulsaron importantes cambios en el Derecho Administrativo
Ecuatoriano, con normas de trascendental valor para el desarrollo del pas y los
derechos individuales de los administrados, con la promulgacin de cuerpos
normativos como el ERJAFE y la Ley de Modernizacin del Estado. El ERJAFE
entre en vigencia por intermedio de la Funcin Ejecutiva, no por la Funcin
Legislativa, es decir se le dio el trmite de un Decreto ms que de una Ley, por
lo que hasta ahora la doctrina no ha llegado a la conclusin sobre la verdadera
naturaleza jurdica de esta norma. Ms adelante analizaremos a fondo sobre
este tema. Con la promulgacin del ERJAFE, se deroga la Ley de Rgimen
Administrativo en el ao de 1992, pero es en el 2002, en el gobierno del Dr.
Gustavo Noboa, cuando se unifica al Estatuto mediante Decreto Ley se expide
las Normas de Procedimiento Comn para la Funcin Ejecutiva para con esto
codificar todas las normas de impugnacin de actos administrativos en los
diferentes ministerios y completar el ERJAFE que nos rige en la actualidad.
Con la expedicin del ERJAFE se derogaron gran cantidad de normas de
segundo orden, como los distintos reglamentos que regan a cada ministerio
para la impugnacin de los actos administrativos, por lo que fue un importante
aporte en lo que a unificacin de procedimientos de impugnacin de actos de la
administracin pblica se refiere. En el ao 2002 junto con las Normas de
Procedimiento Comn para la Funcin Ejecutiva que se convirtieron en el libro
II del ERJAFE, se expidi el Decreto 2824 que determina que en los
procedimientos administrativos debe primar como referente mximo de
interpretacin normativo la Constitucin Poltica de la Repblica y su
significado.
Entre los principales avances que se consigui con la promulgacin del
Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, fue en
primer lugar que se consigui un cuerpo de procedimientos administrativos
nico que al menos sea aplicable para todos los ministerios, derogando toda la
normativa secundara que cada ministerio tena sobre el tema, logrando que
exista un lenguaje jurdico unificado, otorgndole con esto seguridad jurdica al
ciudadano. Esta norma jurdica tambin fue importante para el desarrollo de los
derechos que protegen al ciudadano frente al poder de la Administracin
Pblica, cuando propende a que la Administracin Pblica debe estar situada al
10

mismo nivel que el ciudadano, se establece un necesario equilibrio que tiene

que existir en una verdadera democracia entre lo pblico y lo privado,
quedando atrs la vieja doctrina y prctica de que el Estado por representar
intereses generales, poda estar sobre los derechos individuales de los
ciudadanos.
Las Normas de Procedimiento Comn de la Funcin Ejecutiva, como uno de
sus principales promotores lo seala, el AB. Joffre Campaa, trajo con su
promulgacin el establecimiento en nuestra legislacin de importantsimos
principios como el que se estableci como influencia de la Constitucin
Espaola de 1978 que manifiesta: Las actuaciones de los Poderes Pblicos
debe servir con objetividad los intereses generales y garantizar la vigencia de
los derechos de los ciudadanos, para lo cual es indispensable contar con una
regulacin del procedimiento administrativo acorde a los intereses de la
sociedad actual.
Los principales temas que se abordaron con las Normas de Procedimiento
Comn de la Funcin Ejecutiva, fueron: la Responsabilidad de la
Administracin Pblica, el mbito de aplicacin de los normas y los principios
rectores, las partes del proceso administrativo, los plazos para las
correspondientes actuaciones, el contenido de los actos administrativos, la
necesidad de motivacin de las resoluciones que ponen fin a los
procedimientos, las notificaciones, el sistema de nulidades, la conversin, la
conservacin y la convalidacin de los actos administrativos. Sobre el
procedimiento propiamente dicho se estableci reglas sobre su iniciacin,
medidas provisionales, actuacin de los interesados, desistimiento, renuncia,
caducidad, imposibilidad material de continuar con el proceso por causas
sobrevenidas, entre otras. Entre los aportes ms importantes del Estatuto estn
las normas sobre la suspensin de los efectos del acto y por primera vez se
introdujo en nuestro ordenamiento jurdico, la potestad sancionadora de la
administracin.
Como ya se mencion el ERJAFE que nos rige en la actualidad, es producto de
una codificacin del cuerpo legal promulgado en 1992 con las Normas de
Procedimiento Comn de la Funcin Ejecutiva expedidas en el ao 2002.
Como lo seala Joffre Campaa, en la actualidad, salvo el ERJAFE, no existe
en el Ecuador ningn otro cuerpo normativo orientado a regular este
fundamental factor de la actividad pblica, que es el procedimiento
administrativo. Por esta razn es necesario seguir con los avances iniciados en
la dcada de los 90 en relacin al Derecho Administrativo, y a pesar que la
promulgacin de las Normas de Procedimiento Comn de la Funcin Ejecutiva
agregadas como libro II del ERJAFE en el 2002, establecieron un camino de
integracin de las normas sobre Procedimientos Administrativos, estas no
fueron necesarias, en vista de que el Estatuto es muy limitado en su mbito de
aplicacin y por otro lado su naturaleza jurdica no es de una ley orgnica como
debera de conformidad con el principio de competencia. Es por esto, que para
consolidar un sistema jurdico unificado de procedimientos administrativos, es
necesaria una ley orgnica que los integre, y su mbito de aplicacin sea para
las entidades de todas las funciones del Estado, en relacin a los actos
administrativo que estas emitan.

11

CAPITULO II
MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL. 1.-PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES. 2.-EL
ACTO ADMINISTRATIVO SEGN EL ERJAFE. 3.-JERARQUA JURDICA DEL
ESTATUTO.4.-DELEGACIN LEGISLATIVA.5.-MBITO DE APLICACIN.6.
LIMITACIONES Y CONTRADICCIONES DEL ERJAFE.

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO
Para Gabino Fraga, la funcin administrativa, desde el punto de vista formal, se
define como "la actividad que el Estado realiza por medio del Poder ejecutivo",
y desde el punto de vista material como "la actividad que el Estado realiza bajo
un orden jurdico, y que consiste en la ejecucin de los actos materiales o de
actos que determinan situaciones jurdicas para casos individuales".
La administracin pblica, como parte del aparato administrativo y en virtud de
su actividad, se encuentra subordinada al mandato de las normas
constitucionales y legales de un Estado. Al efecto, Art. 225 de la Constitucin:
El sector pblico comprende:
1. Los organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva, Legislativa,
Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social
2. Las entidades que integran el rgimen autnomo descentralizado.
3. Los organismos y entidades creados por la Constitucin o la ley para el
ejercicio de la potestad estatal, para la prestacin de servicios pblicos o
para desarrollar actividades econmicas asumidas por el Estado.
4. Las personas jurdicas creadas por acto normativo de los gobiernos
autnomos descentralizados para la prestacin de servicios pblicos.

Tambin el Art. 227 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador, dice:

La administracin pblica constituye un servicio a la colectividad que se rige
por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarqua, desconcentracin,
descentralizacin, coordinacin, participacin, planificacin, transparencia y
evaluacin. En concordancia a la norma constitucional antes invocada.
Art. 101, nm. 2, del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin
Ejecutiva, dice: Principios generales, La administracin pblica central, en sus
relaciones, se rige por el principio de cooperacin y colaboracin; y, en su
actuacin por los criterios de eficiencia y servicio a los administrados.
Para entender con precisin el Art. 227 de la Carta Magna, me permito analizar
los principios constitucionales que rigen a la administracin pblica, a decir:
12

Eficacia, eficiencia, calidad, jerarqua, desconcentracin, descentralizacin,

coordinacin, participacin, planificacin.
EFICACIA.- La eficacia es un principio constitucional que rige a la
administracin pblica que establece un mandato, del que las Administraciones
Pblicas no pueden desvincularse, tanto de su aspecto econmico para
determinar que se escoja la solucin que menor gasto pblico implique, como
de su aspecto organizativo para exigir que se tenga en cuenta la solucin que
ms convenga al buen funcionamiento de los respectivos departamentos.
La eficacia emerge, a partir de la Constitucin y del Derecho Constitucional de
la efectividad a que ella da origen, como la exigencia de una accin estatal
organizada, programada legalmente, idnea y sistemtica para la realizacin
del fin del Estado. La eficacia implica un juicio valorativo sobre el grado de
cumplimiento de los objetivos que se encomiendan a los distintos servicios
pblicos y sobre la calidad de su prestacin.
EFICIENCIA.- El principio de eficiencia tiene un significado econmico, que
implica una adecuada relacin de costos de los medios a utilizar para la
realizacin de los objetivos marcados y la calidad de los resultados obtenidos.
La eficiencia de la empresa es mayor que la suma de las eficiencias de los
trabajadores, y que ella debe alcanzarse mediante la racionalidad, es decir la
adecuacin de los medios (rganos y cargos) a los fines que se desean
alcanzar.
CALIDAD.- Se puede definir a la calidad como la capacidad de satisfacer las
necesidades declaradas o implcitas. Los objetivos de las administraciones
pblicas responsables, es la bsqueda de la calidad de los servicios en el
mbito pblico. Un bien o un servicio es una prestacin de utilidad para
satisfacer necesidades de consumidores o usuarios que se ponen a su
disposicin en un proceso de produccin en el que con frecuencia participa el
propio usuario. El Art. 4, Numerales. 2, 4 y 5 de la Ley Orgnica de Defensa del
Consumidor, reza. Derechos del Consumidor.- Son derechos fundamentales
del consumidor, a ms de los establecidos en la Constitucin Poltica de la
Repblica, tratados o convenios internacionales, legislacin interna, principios
generales del derecho y costumbre mercantil, los siguientes:
2.- Derecho a que proveedores pblicos y privados oferten bienes y servicios
competitivos, de ptima calidad, y a elegirlos con libertad;,
4.- Derecho a la informacin adecuada, veraz, clara, oportuna y completa
sobre los bienes y servicios ofrecidos en el mercado, as como sus precios,
caractersticas, calidad, condiciones de contratacin y dems aspectos
relevantes de los mismos, incluyendo los riesgos que pudieren prestar;
5Derecho a un trato transparente, equitativo y no discriminatorio o abusivo por
parte de los proveedores de bienes o servicios, especialmente en lo referido a
las condiciones ptimas de calidad, cantidad, precio, peso y medida;
En un mercado fuertemente competitivo como el actual todas las
organizaciones tienden a garantizar la mejor calidad en la prestacin de los
bienes y servicios para lograr su supervivencia. Por ello, el consumidor y/o
usuario de bienes y servicios tienen derechos que estn garantizados por la
Constitucin de la Repblica y la Ley, para exigir la calidad de los mismos.
13

La prdida de los objetivos de CALIDAD en el expendio y entrega de bienes y

servicios de las empresas pblicas, da derecho al usuario y/o consumidor a
solicitar a aquellas la indemnizacin de daos y perjuicios ante el Comisario
Nacional de Polica.
JERARQUA.- Consiste en las rdenes que imparten los superiores a los
inferiores a efectos de cumplir con rdenes que les han sido encomendadas.
Existe una excepcin vertical que reina en toda la organizacin administrativa:
el Presidente de la Nacin est exento de la subordinacin jerrquica porque
es la mxima autoridad de la nacin y no tiene sobre l ningn superior.
Todos aquellos funcionarios que se encuentran en el mismo nivel tienen la
misma jerarqua. Por ejemplo, los Ministros de Estado tienen la misma
jerarqua. El principio de la jerarqua sirve para la atribucin de tareas y para
ejercer el control sobre el cumplimiento de lo ordenado.
DESCENTRALIZACIN.- La descentralizacin es uno de los principios
jurdicos de la organizacin del Estado, relacionados con la competencia. Se
trata siempre de una forma de desviacin de la competencia, consistente en su
transferencia por parte de una persona jurdica estatal poltico-territorial hacia
otra u otras personas jurdicas estatales distintas. Por tanto, implica una
distribucin de competencias, pero no entre rganos de una misma
organizacin jerrquica, sino entre sujetos de derecho diferentes, mediante la
transferencia de la competencia hecha a personas jurdicas distintas del ente
transferente. Las diversas formas de descentralizacin derivan por tanto, de los
sujetos de derecho a los cuales se les van a transferir competencias, que
pueden ser sujetos de derecho pblico o de derecho privado, creados por el
Estado para tales fines, de acuerdo al marco jurdico del derecho pblico o del
derecho privado. La descentralizacin tambin puede ocurrir hacia entes que
pueden ser creados por algunos de esos entes poltico-territoriales, los cuales,
a su vez, pueden o no tener un mbito territorial. En este caso, estamos en
presencia de una descentralizacin administrativa o funcional, en general
regulada por el derecho administrativo, ya que incide en la organizacin de la
Administracin Pblica.
DESCONCENTRACIN.- La desconcentracin est dentro del cuadro de la
centralizacin, que slo se distingue por la forma perifrica en que desarrolla
sus funciones. Los rganos desconcentrados son parte de la centralizacin
administrativa, cuyas atribuciones o competencia la ejercen en forma regional,
fuera del centro geogrfico en que tiene su sede el poder central supremo.
Es entonces, la desconcentracin, la forma jurdico-administrativa en que la
administracin centralizada con organismos o dependencias propias, presta
servicios o desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del pas. Su
objeto es doble: acercar la prestacin de servicios en el lugar o domicilio del
usuario, con economa para ste, y descongestionar al poder central.
COORDINACIN.- La coordinacin es la aplicacin del principio del orden en
la empresa, ya sea pblica, mixta o privada. Se caracteriza por la divisin de
tareas y de integracin de personal, que forman parte de las mismas.
En un sentido muy amplio del trmino coordinacin, se lo emplea como
sinnimo del de organizacin. La coordinacin es el complemento y orden en el
desarrollo del trabajo, que de no armonizarse entre ellas, dara como resultado
un estado de desorden. La coordinacin tiene bien claros los objetivos
14

empresariales. Evidentemente, en momentos que se exige rapidez y en casos

de urgencia, es necesaria la coordinacin por la autoridad. La coordinacin es
una actividad empresarial consciente, orientada a los objetivos de la empresa.
PARTICIPACIN.- La participacin en s, como afirma Snchez Morn
constituye una ideologa poltica-jurdica cuya pretensin es la de sustituir a la
antigua idea-mito del inters general. En la Administracin pblica existen los
siguientes tipos de participacin, a decir:
UNO.- La participacin interna, que consiste en la intervencin de los que
trabajan en el seno de la Administracin pblica; y,
DOS.- La participacin externa, que en su sentido ms amplio se refiere a la
intervencin de los individuos y grupos sociales exteriores a la organizacin
administrativa. Los gobiernos seccionales autnomos provinciales, cantonales
y parroquiales, son entidades de derecho pblico, que ms permiten la
participacin ciudadana, tanto poltica, como administrativa en la Administracin
pblica.
PLANIFICACIN.- Idalberto, Chiavenato, define a la Planificacin, como: una
tcnica para minimizar la incertidumbre y dar ms consistencia al desempeo
de la empresa.". La planificacin es la primera funcin administrativa porque
sirve de base para las dems funciones. Esta funcin determina por anticipado
cules son los objetivos que deben cumplirse y que debe hacerse para
alcanzarlos. No obstante, la planificacin presenta las siguientes desventajas:
Es exagerada por los planificadores, tiene limitado valor prctico y es muy
costosa. Actualmente, todas las entidades pblicas reconocen la importancia
de la planificacin para su crecimiento y bienestar a largo plazo. Entre las
principales ventajas de la planificacin tenemos: Propicia el desarrollo de las
empresas pblicas al establecer mtodos de utilizacin racional de los
recursos; Reduce los niveles de incertidumbre que se pueden presentar en el
futuro, ms no los elimina: Prepara a la empresa para hacer frente a las
contingencias que se presenten, con las mayores garantas de xito;
Mantiene una mentalidad futurista y afn de lograr y mejorar las cosas; y,
Reduce al mnimo los riesgos y aprovecha al mximo las oportunidades.
TRANSPARENCIA.- En un sentido amplio la palabra transparencia se emplea
para dar cuenta de la cualidad de transparente que presenta una cosa, una
persona, un objeto. El principio de transparencia obra como base fundamental
de todo Estado constitucional de derechos. Este principio se impone en todo el
mbito pblico. Por ello, para garantiza el derecho a acceder a las fuentes de
informacin y terminar con la reserva respecto de informaciones que reposen
en archivos pblicos, excepto de aquellas que por seguridad nacional no deben
ser dadas a conocer, el Art. 2, Lit. a), de la Ley Orgnica de Transparencia y
acceso a la informacin, publicada en el Registro Oficial Suplemento 337 de 18
de Mayo del 2004, reza: La presente Ley garantiza y norma el ejercicio del
derecho fundamental de las personas a la informacin conforme a las garantas
consagradas en la Constitucin Poltica de la Repblica, Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos, Convencin Interamericana sobre Derechos
Humanos y dems instrumentos internacionales vigentes, de los cuales nuestro
pas es signatario.- Persigue los siguientes objetivos: a). Cumplir lo dispuesto
en la Constitucin Poltica de la Repblica referente a la publicidad,
15

transparencia y rendicin de cuentas al que estn sometidas todas las

instituciones del Estado que conforman el sector pblico, dignatarios,
autoridades y funcionarios pblicos, incluidos los entes sealados en el artculo
anterior, las personas jurdicas de derecho privado que realicen obras,
servicios, etc., con asignaciones pblicas. Para el efecto, adoptarn las
medidas que garanticen y promuevan la organizacin, clasificacin y manejo de
la informacin que den cuenta de la gestin pblica. Por lo expuesto, con las
excepciones establecidas por la ley, las personas naturales y jurdicas, pblicas
y privadas, pueden acceder a todo documento en cualquier formato, que se
encuentre en poder de las instituciones pblicas. Los jueces tienen la
competencia, bajo prevenciones legales, de exigir a los administradores de la
cosa pblica a entregar toda la documentacin requerida por los administrados,
con las excepciones de la Informacin confidencial y con la advertencia judicial
a quien haga el uso ilegal de la informacin personal o su divulgacin.
EVALUACIN.- Es una constatacin o estimacin del valor de la enseanzaaprendizaje, considerada no slo en sus resultados, sino tambin en su
proceso de desarrollo. La evaluacin est incorporada en nuestra legislacin, al
respecto el Art. 77 de la Ley Orgnica de Servicio Pblico, publicada en el
Registro Oficial N 294, del 6 de Octubre del 2010, reza: El Ministerio de
Relaciones Laborales y las Unidades Institucionales de Administracin del
Talento Humano, planificarn y administrarn un sistema peridico de
evaluacin del desempeo, con el objetivo de estimular el rendimiento de las
servidoras y los servidores pblicos, de conformidad con el reglamento que se
expedir para tal propsito. Planificacin y administracin que deber ser
desconcentrada y descentralizada, acorde a los preceptos constitucionales
correspondientes. Las evaluaciones a las y los servidores pblicos se
realizarn una vez al ao, a excepcin de las y los servidores que hubieren
obtenido la calificacin de regular quienes sern evaluados nuevamente
conforme lo indicado en el Artculo 80 de esta ley. El objetivo del legislador
para regular la evaluacin de la actuacin y rendimiento de las servidoras y los
servidores pblicos, es determinar el grado en que la administracin ha
cumplido con las responsabilidades que le han sido conferidas; identificar las
causas de desviacin de las normas de actuacin y rendimiento establecidas;
sugerir los cursos de accin que se deben seguir para rectificar las situaciones
que se encuentran fuera de control; proporcionar la motivacin necesaria al
servidor pblico; y, exigir a los servidores pblicos una preparacin
permanente.
El Art. 66 de la Constitucin de la Repblica, en su parte pertinente dispone Se
reconoce y garantizar a las personas:
nm. 23. El derecho a dirigir quejas y peticiones individuales y colectivas a las
autoridades y a recibir atencin o respuestas motivadas. No se podr dirigir
peticiones a nombre del pueblo. Se trata de uno de los hechos fundamentales,
cuya efectividad resulta indispensable para el logro de los fines esenciales del
Estado, particularmente del servicio a la comunidad, la promocin de la
prosperidad general, la garanta de los principios, derechos y obligaciones
consagradas en la Constitucin de la Repblica, y fundamentalmente la
participacin de todos los ciudadanos, en las decisiones que nos afectan, as
como para asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales
han sido instituidas, pues solo de este modo se va hacer realidad el proceso de
16

cambio en el pas y la existencia del Estado Constitucional de Derechos y

Justicia. El Estado nos debe garantizar la seguridad. Es uno de sus deberes
primordiales segn lo seala la Constitucin vigente en el artculo 3, numeral 8:
Garantizar a sus habitantes el derecho a una cultura de paz, y la seguridad
integral y a vivir en una sociedad democrtica y libre de corrupcin.
Cierto que la seguridad integral va ms all de la seguridad fsica y de los
bienes, empieza por la seguridad en el ejercicio del derecho a la vida, a la
educacin, al trabajo y eso significa acceso a una alimentacin adecuada y a la
atencin oportuna a los problemas de salud, asistencia al nivel de educacin
que corresponde de acuerdo a la edad, oportunidad de trabajo que permita
recibir una remuneracin digna y adecuada para la atencin de las
necesidades bsicas, derecho a la libertad de expresin y a la participacin en
las decisiones que afectan a la comunidad. Todo esto aparece en la
Constitucin como derechos de todos.
En el art. Art. 426.- Todas las personas, autoridades e instituciones estn
sujetas a la Constitucin. Las juezas y jueces, autoridades administrativas y
servidoras y servidores pblicos,
aplicarn directamente las normas
constitucionales
y
las
previstas
en
los
instrumentos
internacionales de derechos humanos siempre que sean ms favorables a las
establecidas en la Constitucin, aunque las partes no las invoquen
expresamente. Los derechos consagrados en la Constitucin y los
instrumentos internacionales de derechos humanos sern de inmediato
cumplimiento y aplicacin. No podr alegarse falta de ley o desconocimiento
de las normas para justificar la vulneracin de los derechos y garantas
establecidos en la Constitucin, para desechar la accin interpuesta en su
defensa, ni para negar el reconocimiento de tales derechos.
Art. 11.- El ejercicio de los derechos se regir por los siguientes principios:
2. Nadie podr ser discriminado por razones de etnia, lugar de nacimiento,
edad, sexo, identidad de gnero, identidad cultural, estado civil, idioma,
religin, ideologa, filiacin poltica, pasado judicial, condicin socio-econmica,
condicin migratoria, orientacin sexual, estado de salud, portar VIH,
discapacidad, diferencia fsica; ni por cualquier otra distincin
El Estado adoptar medidas de accin afirmativa, Resaltados dos novedades
sobre el discrimen y la OBLIGACION de imponer medidas de accin afirmativa.
3.Los derechos sern plenamente justiciables. No podr alegarse falta de
norma jurdica para justificar su violacin o desconocimiento, para desechar la
accin por esos hechos ni para negar su reconocimiento.
5. En materia de derechos se deber aplicar la norma y la interpretacin que
ms favorezcan su efectiva vigencia. Nada nuevo: ya est en la de 1998.
6. Todos los principios y los derechos son inalienables, irrenunciables,
indivisibles, interdependientes y de igual jerarqua. Se entiende: todos los
derechos constitucionales.

17

9. El ms alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los

derechos garantizados en la Constitucin.
El Estado est obligado a reparar las violaciones a los derechos El Estado
ejercer de forma inmediata el derecho de repeticin en contra de las personas
responsables del dao. El Estado ser responsable por detencin arbitraria,
error judicial, retardo injustificado. Cuando una sentencia condenatoria sea
reformada o revocada, el Estado reparar a la persona que haya sufrido pena.
El Art. 75, dentro de los derechos de proteccin, establece que Toda persona
tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y
expedita de sus derechos e intereses, con sujecin a los principios de
inmediacin y celeridad; en ningn caso quedar en indefensin. El
incumplimiento de las resoluciones judiciales ser sancionado por la ley., aqu
se hace referencia a ciertos principios del ordenamiento procesal ecuatoriano
como del debido proceso, as el acceso a la justicia ser gratuito, todo proceso
se desarrollar bajo los principios de inmediacin y celeridad, y sobre todo al
derecho a la tutela judicial efectiva o derecho de acceso a los tribunales.
El derecho de acceso a los tribunales es una creacin del constitucionalismo de
la segunda mitad del siglo XX y tiene como objetivo elevar a la categora de
derecho fundamental el que todos los derechos e intereses legtimos esto es,
cualesquiera situaciones jurdicamente relevantes- puedan ser, llegado el caso,
defendidos ante un genuino rgano judicial, de manera que no existan
supuestos de denegacin de justicia cuyo objetivo es el de cumplir con una
exigencia propia de la idea del Estado de Derecho.
El derecho de acceso a los tribunales conocido tambin como derecho a la
tutela judicial efectiva significa en primer lugar el derecho de acceso a la
jurisdiccin, esto implica la prohibicin constitucional de la denegacin de
justicia; as cualquier facultad, sea derecho subjetivo o inters legtimo, que
otorgue el ordenamiento jurdico debe ser plenamente justiciable. Adems la
tutela judicial efectiva comprende:
a) el derecho a no sufrir jams indefensin;
b) el derecho a obtener una resolucin motivada sobre el fondo de la
pretensin dirigida al rgano judicial;
c) el derecho a utilizar los recursos previstos por las leyes procesales;
d) el derecho a la intangibilidad de las resoluciones judiciales firmes, as como
a la ejecucin de las mismas.
Empezamos por la definicin y explicacin del derecho al debido proceso
establecido en el Art. 76 de la CR En todo proceso en el que se determinen
derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurar el derecho al debido
proceso que incluir las siguientes garantas bsica[s]; hay que distinguir que
en este artculo se encuentran dos apartados, el primero trata sobre las
garantas genricas de todo proceso y el segundo sobre las garantas
constitucionales clsicas del proceso penal.

18

En una definicin, por su contenido, de debido proceso entendemos que es el

que se inicia, se desarrolla y concluye respetando y haciendo efectivos los
presupuestos, los principios y las normas constitucionales, legales e
internacionales aprobados previamente, con la finalidad de alcanzar una justa
administracin de justicia, provocando como efecto inmediato la proteccin
integral de la seguridad jurdica del ciudadano, reconocida constitucionalmente
como un derecho.
El primer numeral del Art. 76 en relacin con el numeral sptimo letra k)
consagra el derecho al juez predeterminado por la ley 1. Corresponde a toda
autoridad administrativa o judicial, garantizar el cumplimiento de las normas y
los derechos de las partes, 7. El derecho de las personas a la defensa incluir
las siguientes garantas: k. Ser juzgado por una jueza o juez independiente,
imparcial y competente. Nadie ser juzgado por tribunales de excepcin o por
comisiones especiales creadas para el efecto., que en su esencia trata de
evitar posibles manipulaciones en la administracin de justicia, es decir, intenta
evitar que cambiando el rgano judicial que ha de conocer un litigio o, en su
caso, la composicin de dicho rgano judicial- quepa influir en el resultado del
proceso.

EL ACTO ADMINISTRATIVO SEGN EL ERJAFE

Por ser el acto administrativo la principal institucin del Derecho Administrativo,
y la base de la actuacin de la administracin pblica, es importante analizar
los principales postulados del ERJAFE sobre el tema. Esta norma jurdica
define al acto administrativo de la siguiente forma: Toda declaracin unilateral,
en ejercicio de la funcin administrativa, que produce efectos jurdicos
individuales de forma directa, los cuales para que tengan eficacia deben ser
obligatoriamente notificados al administrado no tendrn eficacia con respecto
de quienes se haya omitido la notificacin. La ejecucin de actuaciones
ordenadas en actos administrativos no notificados constituirn, para efectos de
la responsabilidad de los funcionarios pblicos, vas de hecho. Sobre esta
definicin de acto administrativo dada por el Estatuto, es importante recalcar
que el acto administrativo es tal cuando produce efectos individuales en forma
directa, diferencindolo con esto del acto normativo que produce efectos
generales, es importante notar este diferencia entre acto administrativo y
normativo que es muy comn que se los confunda dentro de la doctrina y la
prctica jurdica.
Por otra parte es de mucha importancia que el ERJAFE establezca que para
que un acto administrativo produzca efectos jurdicos en el administrado, este
debe ser debidamente notificado al afectado dentro de los plazos y formas
establecidos en esta norma jurdica, que son las siguientes: Toda notificacin
deber ser cursada dentro del plazo de diez das a partir de la fecha de que el
acto haya sido dictado y deber contener el texto ntegro de la resolucin, con
indicacin de si es o no definitiva en la va administrativa, la expresin de los
recursos que procedan, rgano ante el que hubieran de presentarse y plazo
para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su
caso, cualquier otro que estimen procedente, as como la expresin de las
acciones contencioso administrativas y el plazo para interponerlas. Las
notificaciones que conteniendo el texto ntegro del acto, omitiesen uno de los
19

dems requisitos previstos en el numeral anterior, surtirn efecto a partir de la

fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento
del contenido y alcance de la resolucin o acto objeto de la notificacin o
resolucin o interponga cualquier recurso que proceda.14 Con esto se puede
dilucidar que con la notificacin del acto para que este surta efectos jurdicos,
fue de gran trascendencia para la aplicacin del derecho constitucional a la
defensa que tenemos los administrados y para ejercer los derechos dentro del
procedimiento administrativo.
Seala el ERJAFE, que todo acto administrativo emitido por la Administracin
Pblica, ya sea de oficio o a solicitud de parte, debe producirse por el rgano
competente de conformidad con la Ley. En todo caso esta norma jurdica
determina que son elementos sustanciales del acto la indicacin del titular del
rgano emisor, la determinacin de la norma que otorga potestad al rgano
para la emisin del acto, la motivacin es la indicacin clara de los
fundamentos de derecho y su relacin con los fundamentos de hecho, y la
indicacin de las actos de simple administracin como informes y dictmenes
que se produjeron dentro del procedimiento administrativo previo a la emisin
del acto que puso fin al procedimiento que siempre debe ser por escrito.
Especficamente sobre el elemento sustancial de los actos administrativos que
es la motivacin, el Estatuto seala que este se realizar de conformidad con lo
que dispone la Constitucin, la Ley y la normativa aplicable. La ausencia de
motivacin entendida sta como la enunciacin de las normas y de los hechos
particulares, as como la relacin coherente entre stas y aquellas produce la
nulidad absoluta del acto administrativo.
De conformidad con los principios jurisprudenciales analizados en el captulo
anterior, que sealan que ningn acto administrativo es completamente
reglado, como tambin ningn acto administrativo es completamente
discrecional, se promulg en el ao 2002 el Reglamento para el Control de la
Discrecionalidad de los Actos de la Administracin Pblica. Por esta razn el
ERJAFE determina que para garantizar la seguridad jurdica y el derecho de
peticin consagrados en la Constitucin vigente en ese entonces, todos los
actos administrativos se regirn por el Reglamento de Control de la
Discrecionalidad de los Actos Administrativos.
Sobre la eficacia de los actos administrativos, el Estatuto expresamente seala
que los actos administrativos se presumen legtimos y deben cumplirse desde
que se dicte y notifiquen, salvo los casos expresos de suspensin previstos en
el propio Estatuto. Los actos de la administracin son por regla ejecutivos salvo
las excepciones determinadas en la legislacin vigente, entendindose por
ejecutividad la obligacin que tienen los administrados de cumplir lo establecido
en el acto administrativo. Sobre el tema especfico de la suspensin de los
efectos del acto administrativo, las ltimas reformas al Estatuto determinan que
por la presuncin de legitimidad de los actos administrativos por regla general
la interposicin de los recursos establecidos en el Estatuto no suspenden los
efectos del mismo, y estos solo pueden ser suspendidos si a criterio de la
autoridad competente estos pueden causar daos irreparables. Algunas leyes
especiales dentro de la Administracin Pblica institucional, como por ejemplo
la Ley de Propiedad Intelectual establecen diferentes reglas sobre la
suspensin de los efectos del acto con la interposicin de recursos
administrativos, por ejemplo la norma jurdica antes mencionada, establece que
20

los presentacin de recursos por regla general si suspende los efectos del acto.
Es por esta razn que el tema de la suspensin de los efectos por la
interposicin de recursos es un tema de suma importancia para la unificacin
de los procedimientos de impugnacin de los actos administrativos que es
sobre lo que trata esta investigacin jurdica, y ser desarrollado ms
ampliamente en los prximos captulos.
El Estatuto, determina tambin que la Administracin Pblica Central e
Institucional no puede ejecutar ninguna accin material que limite derechos de
particulares sin que previamente se haya emitido una resolucin o acto
administrativo previo el procedimiento establecido. Los rganos de la
Administracin Pblica podrn realizar la ejecucin forzosa de los actos
administrativos, solo cuando estos no han sido suspendidos de conformidad
con la Ley. La ejecucin forzosa se efectuar siempre respetando el principio
de proporcionalidad y por los medios previstos en la Ley. Si existen varios
medios de ejecucin del acto se aplicar el que menos restrinja las libertades
individuales.
Como podemos ver la promulgacin de las Normas de Procedimiento
Administrativo Comn de la Funcin Ejecutiva que son la parte ms importante
del Estatuto, fue un gran avance para el desarrollo histrico del Derecho
Administrativo en el Ecuador, principalmente en lo que a unificacin de
procedimientos y a proteccin de derechos particulares se refiere, pero este
desarrollo no ser suficiente mientras no haya una norma con carcter de Ley,
que unifique los procedimientos de impugnacin de resoluciones
administrativas de todas las funciones del Estado.

JERARQUA JURDICA DEL ESTATUTO

Para analizar la naturaleza jurdica del ERJAFE, debemos empezar por hacer
una revisin de lo que determina la Constitucin de 1998 vigente en el
momento de la promulgacin de esta norma jurdica, sobre la jerarqua
normativa, que en el art 142 seala lo siguiente: Las Leyes sern orgnicas y
ordinarias; Sern leyes orgnicas:
1. Las que regulen la organizacin y actividades de las funciones Legislativa,
Ejecutiva y Judicial; las del rgimen seccional autnomo y las de los
organismos del Estado, establecidos en la Constitucin.
2. Las relativas al rgimen de partidos, al ejercicio de los derechos polticos, y
al sistema electoral.
3. Las que regulen las garantas de los derechos fundamentales y los
procedimientos para su proteccin; y,
4. Las que la Constitucin determine que se expidan con este carcter. Las
dems leyes sern ordinarias.
El Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, regula
la estructura de la Funcin Ejecutiva y los procedimientos que se llevan a cabo
dentro de esta, por lo que debi ser promulgada siguiendo el trmite de una ley
orgnica en la Funcin Legislativa y no el trmite de un Decreto, esa omisin

21

derivan las contradicciones doctrinarias y prcticas sobre la naturaleza jurdica

de este cuerpo legal.
La Constitucin Poltica de 2008, en su artculo 133 establece lo siguiente: Las
Leyes sern orgnicas y ordinarias. Sern leyes orgnicas:
1.- Las que regulen la organizacin y competencias de las instituciones creadas
por la Constitucin.
2.-Las que regulen el ejercicio de los derechos y garantas constitucionales.
3.- Las que regulen la organizacin, competencias, facultades y funcionamiento
de los gobiernos autnomos descentralizados.
4.- Las relativas al rgimen de partidos polticos y al sistema electoral.
La expedicin, reforma, derogacin e interpretacin con carcter generalmente
obligatorio de las leyes orgnicas, requerir de la mayora absoluta de los
miembros de la Asamblea Nacional. Las dems leyes sern ordinarias, que no
podrn modificar o prevalecer sobre las orgnicas. Como podemos dilucidar,
con la nueva Carta Magna que nos rige en los actuales momentos, el
procedimiento que se debe seguir para promulgar una norma jurdica como el
Estatuto que norma la estructura y los procedimientos de la Funcin Ejecutiva
debe ser el de una ley orgnica, con la mayora de los miembros de la
Asamblea Nacional. Por esta razn con la expedicin de la nueva Carta Poltica
no se dio una solucin a la naturaleza jurdica de una norma de gran
importancia para el desarrollo del Estado como es el ERJAFE.

DELEGACIN LEGISLATIVA
El Dr. Jorge Zavala Egas en su obra El Estatuto del Rgimen Administrativo de
la Funcin Ejecutiva en el Ordenamiento Jurdico Ecuatoriano, seala que el
ERJAFE (DE 1634 RO 411 de 31 de marzo de 1994) se promulga para
reemplazar a la obsoleta Ley de Rgimen Administrativo, pues as los
prescriba el artculo 40 de la Ley No 50 y su disposicin transitoria primera. El
ensayo de Zavala Egas nos dice que el Estatuto nace con el pensamiento
jurdico de que hay que diferenciar el gobierno del ejecutivo. El primero se rige
exclusivamente por el Derecho Constitucional, el segundo es decir la
administracin pblica por el Derecho Administrativo. Por esta razn la
administracin central tena la necesidad de una norma especial que rige su
funcionamiento y fue plasmada mediante la expedicin del Estatuto, el cual fue
gran aporte para el Derecho Administrativo Ecuatoriano, toda vez que se
incluyeron principios constitucionales que no constaban en la Ley de Rgimen
Administrativo. Este autor guayaquileo seala que en general el Estatuto fue
un intento de poner al tono con la corriente jurdica moderna a nuestro Derecho
Administrativo y actualizarlo con el pensamiento publicista.
Haciendo un anlisis de la jerarqua jurdica del Estatuto como decreto ley
delegado, Zavala Egas afirma que la posicin de la Ley en el ordenamiento
jurdico sin lugar a dudas es de segundo nivel bajo la norma suprema que es la
Constitucin. El autor seala que los decretos- leyes tienen la misma jerarqua
que la ley, por la fuerza que la Constitucin y la propia ley les otorga. Tanto la
22

Constitucin vigente, como la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, le dan a

los decretos leyes la fuerza de ley. Seala el ensayo de Zavala Egas, que el
Estatuto por ser un decreto-ley delegado, tiene una naturaleza jurdica de ley y
una jerarqua jurdica que lo coloca al mismo rango que esta. El trmino de
Derecho Pblico de fuerza de ley EN 1871 LABAND Paul, quien desarroll la
tesis de la diferencia de la ley en sentido formal y la ley en sentido material,
determinando que existen actos normativos que son leyes en su sentido
material pero no en su sentido formal. Con esto se puede concluir que el
Estatuto vendra a ser una ley en un concepto material pero no en un concepto
formal.
Luego, a estas alturas cuando se habla de un acto con fuerza de ley, se
afirma que a determinado acto normativo, el ordenamiento, le confiere el poder
de una ley en el sentido formal y, en consecuencia la potencia para reformar
normas jurdicas y, asimismo, le confiere la resistencia para no ser reformado,
sino por un acto que tambin tenga fuerza de ley.
Egas, se puede afirmar que los actos normativos con fuerza de ley, tienen el
mismo poder y jerarqua que esta, por lo que solo se diferencian en la forma y
en los lmites en vista de que la ley es ilimitada en las materias que puede regir,
estando claro que por mandato constitucional existen materias que solo pueden
ser regidas por una ley, como por ejemplo la implantacin de tributos o
sanciones, a diferencia de los decretos- leyes que tienen limitacin en razn de
la materia que rigen. Por estas consideraciones, el autor concluye que no
existe razn alguna para afirmar que la ley sea jerrquicamente superior a un
decreto-ley, simplemente su mbito de aplicacin es mayor, en vista de que la
Constitucin establece que los decretos leyes tienen una limitacin en razn de
la materia. La superioridad jerrquica tanto de la Ley como del Decreto-Ley
sobre los dems actos normativos es la misma, derivada de su igualdad de
rango.
Seala Zavala Egas, en su ensayo sobre la naturaleza jurdica del Estatuto,
que una de las premisas con las cuales doctrinariamente se ha criticado la
inconstitucionalidad de la tcnica de delegacin legislativa, es que el rgano
legislador no puede renunciar a su competencia constitucional de expedir
leyes. Seala el autor que esta premisa adolece de un vicio conceptual que es
evidente, en el hecho de que no se diferencia al poder de las funciones y estas
del rgano. El poder debe ser tomado en cuenta como uno solo, que se ejerce
mediante funciones independientes y autnomas estructuradas mediante
rganos. En consecuencia la delegacin no es un acto de renuncia de
competencia alguna, sino una manera de ejercerla de manera excepcional. Es
uno solo dividido en distintas funciones, la administracin tiene lo que se
denomina competencia residual respecto de las funciones legislativa y judicial.
Es decir, que la Funcin Ejecutiva puede ejercer excepcional y residualmente,
competencias de las funciones legislativa y judicial sin que esto signifique que
las otras funciones estn renunciando a su competencia constitucional.
La figura de la competencia residual tiene su origen en el moderno
constitucionalismo que es anterior al neo constitucionalismo que nos rige
actualmente. Por esto no hay ninguna inconstitucionalidad en el hecho que el
legislador adopte la tcnica de la delegacin para ejercer su competencia por
excepcin, siempre que no contravenga a las normas constitucionales. Se
estara contraviniendo a la normativa constitucional, si por ejemplo se expide
23

un decreto-ley delegado para una materia que tiene reserva de ley, como
puede ser el establecimiento de nuevos tributos en el ordenamiento jurdico.
Zavala Egas citando al maestro Garca de Enterra, manifiesta que existen dos
tesis sobre la delegacin legislativa. La primera seala que el ejecutivo ejerce
delegacin legislativa en las relaciones leyes- reglamentos y como
consecuencia de esto el ejecutivo no ejerce competencia legislativa sino
nicamente reglamentaria. La segunda tesis es que el ejecutivo aplica la
delegacin legislativa cuando expide actos normativos con fuerza de ley, que
tienen la misma jerarqua normativa que una ley. Zavala Egos seala que la
segunda tesis es la correcta, en virtud de que el ejecutivo no necita de un acto
expreso de delegacin para expedir reglamentos, toda vez que este es una
competencia constitucional debidamente establecida, pero s necesita de un
acto expreso de delegacin para expedir un decreto- ley delgado. Luego si la
Constitucin habilita al legislador a dictar leyes, no encontramos ninguna razn
para que el contenido de esa ley, no sea una norma que autoriza al ejecutivo a
expedir normas con rango de ley.
A) La delegacin receptiva mediante la cual el legislador a travs de la ley
delegante, expresa su voluntad de que el contenido de dicha ley sea rellenado
por la norma de elaboracin administrativa. Esta norma de elaboracin
administrativa pierde con ello su significado propio para convertirse el
contenido de la ley delegante y es que, en esta especie, la ley formal expedida
por el legislador ha decidido anticipadamente recibir el contenido de la ley
delegada.
B) La remisin normativa que consiste en la orden del legislador para que la
Administracin expida normas que integren y completen la ley formal expedida,
las misma que, en nuestra opinin, tienen fuerza de ley, pues de considerarse
reglamentarias sera inconstitucionales por contradecir la norma prevista del
artculo 59, ya antes citado y;
C) La deslegalizacin que es el fenmeno una ley elimina el rango normativo
con el que debe ser tratada una materia determinada. La tcnica
deslegalizacin se limita pues, a ese plano formal de manipulacin sobre el
rango. Como podemos ver, en las tres formas de delegacin legislativa se
otorga competencia al ejecutivo para expedir actos normativos con rango de
ley, en la forma receptiva se ordena a la administracin para completar
mediante un acto con fuerza de ley una ley formal previamente expedida por el
legislador. En la remisin normativa se dispone mediante una ley formal del
legislativo, que el ejecutivo mediante un acto con fuerza de ley cree otras
normas que integren o completen la ley expedida por el legislativo. En la
deslegalizacin se elimina con una ley la reserva legal, para que la
administracin pueda emitir actos con fuerza de ley que regulen determinada
materia que antes tena reserva legal.
Como seala el ensayo de Zavala Egas, la tesis sobre que el Estatuto es un
decreto-ley. En resumen la parte medular de dicho fallo seala lo siguiente:
Mientras no se expida el nuevo Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin
Ejecutiva, de conformidad a lo establecido en la disposicin transitoria primera
de la Ley de Modernizacin del Estado, se estar a los dispuesto en la Ley de
Rgimen Administrativo. Posteriormente la sala determina que el estatuto
dictado por el ejecutivo es el que esclarece la competencia para conocer todos
24

los asuntos relativos a los contratos administrativos, confirindole esta

competencia a los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo.
Como podemos dilucidar, con este precedente jurisprudencial, se reconoce la
delegacin legislativa realizada mediante la Ley de Modernizacin del Estado y
Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la Iniciativa Privada, y reconoce
la fuerza de ley del ERJAFE.
El Dr. Jorge Zavala Egas, seala que en la Ley de Modernizacin del Estado
existen dos casos de delegacin legislativa, la primera se encuentra en el
artculo 17 que seala lo siguiente: El Presidente de la Repblica, tendr la
facultad para emitir disposiciones normativas de tipo administrativo, dentro del
mbito del Gobierno Central, para:
a) Funcionar aquellas entidades pblicas que dupliquen funciones y
actividades o que puedan desempearse ms eficientemente fusionadas;
b) Reorganizar y suprimir entidades pblicas, cuya naturaleza haya dejado de
ser prioritaria e indispensable para el desarrollo del Estado
Se considera, que en este caso estamos frente a una delegacin de la forma
de remisin y deslegalizacin, en vista de que se elimina una reserva legal y
por otro lado se remite al ejecutivo competencia para expedir normas que
integren y completen una ley formal.
La segunda delegacin legislativa en la Ley de Modernizacin se encuentra en
el artculo 40, que a continuacin se transcribe: Dentro de los lmites que
impone la Constitucin poltica, declarase de competencia exclusiva del
ejecutivo la regulacin de la estructura, funcionamiento y procedimiento de
todas sus dependencias y rganos administrativos. En el plazo mximo de tres
meses a partir de la vigencia de esta Ley, el Presidente, deber mediante un
Decreto Ejecutivo expedir el nuevo Rgimen Jurdico Administrativo de la
Funcin Ejecutiva. En lo sucesivo dicho rgimen administrativo podr ser
modificado por el Presidente de la Repblica a travs de un Decreto Ejecutivo
de acuerdo a las necesidades de la Administracin Pblica. La disposicin
transitoria primera ordena: Hasta tanto se expida el nuevo Rgimen Jurdico
Administrativo de la Funcin Ejecutiva, se estar a los dispuesto en la Ley de
Rgimen Administrativo.
Con la creacin del Estatuto, tambin nos encontramos frente a un caso de
deslegalizacin en primer orden, toda vez que algo que estaba regulado por
una ley que es la de Rgimen Administrativo se dispone que sea regulado en el
futuro por un acto normativo de la Administracin. Tambin puede ser una
remisin, porque se ordena al ejecutivo mediante una ley formal, la creacin de
nuevas normas integradoras a la primera. El Estatuto es producto de una
delegacin legislativa, en vista de que el poder del Estado es uno solo, dividido
en varias funciones y se lo ejerce a travs de los distintos rganos en virtud de
la competencia que les otorga la ley. Por el contrario es la forma de ejercerla
por excepcin. El autor seala que si bien la Constitucin da la competencia a
la Funcin Legislativa para la expedicin de leyes, esto es mandatos
imperativos con carcter general, es perfectamente constitucional que el
legislador adopte la tcnica de la delegacin para la promulgacin de normas.
Por esto no hay contradiccin con la Constitucin, cuando el legislador expide

25

una ley, que dispone que el ejecutivo cre un decreto ley que tenga un rango
de ley, valga la redundancia.
Cabe recalcar que el anlisis de la figura de la delegacin legislativa, la hizo el
Dr. Zavala Egas, cuando rega la Constitucin Poltica de 1978, que
expresamente facultaba al ejecutivo a emitir actos normativos con fuerza de
ley, lo cual no sucede en la Constitucin de 1998 ni en la Constitucin de 2008.
Para el Dr. Jos Garca Falcon, contradiciendo al Dr. Jorge Zavala Egas,
seala que el Estatuto no es producto de una delegacin legislativa, en vista de
que en primer lugar el ejecutivo en materia legislativa solo est facultado segn
la Constitucin para expedir reglamentos para el cumplimiento de las leyes, lo
cual no es el caso del Estatuto. Por otra parte el ejecutivo solo puede
promulgar decretos- leyes, cuando la Funcin Legislativa no cumple los plazos
previstos para la aprobacin de leyes, lo cual tampoco es el caso del ERJAFE.
Por esta razn para el Dr. Falcon en su ensayo sobre el Estatuto, dice que la
figura de la delegacin no est prevista en el ordenamiento jurdico
ecuatoriano, por lo que no se puede decir que de esta figura procede la
naturaleza jurdica del Estatuto.
Este autor seala por las consideraciones establecidas que el decreto- ley no
tiene el mismo rango de una ley, como seala Zavala Egas en su obra antes
mencionada, en el sentido que un decreto ley delegado que para este autor es
la naturaleza jurdica del Estatuto si tiene el mismo rango que una ley.
Para el Dr. Nicols Parducci, citado por el Dr. Jos Garca Falcon, seala que
el estatuto es un decreto-ley delegado con rango de ley, en vista de que la Ley
40 de Modernizacin del Estado en su artculo 40, dispone que sea el
Presidente de la Repblica quien expida el Estatuto. Si es una ley la que
manda la expedicin del ERJAFE y el Presidente est obligado a cumplir la ley,
es perfectamente constitucional que se haya promulgado esta norma como
delegacin legislativa, y compartiendo el criterio de Zavala Egos, este autor
seala que el Estatuto como decreto-ley delegado tiene el mismo rango de ley.
Haciendo una breve sntesis del desarrollo histrico del Estatuto del Rgimen
Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, podemos decir que esta norma
entra en vigencia en el ao de 1992 siguiendo el trmite de un Decreto
Ejecutivo, en cumplimiento del artculo 40 y disposicin transitoria primera de la
Ley de Modernizacin del Estado y Prestacin de Servicios Pblicos por parte
de la Iniciativa Privada, para reemplazar a la obsoleta Ley de Rgimen
Administrativo que no haba sido reformada por casi 40 aos. En el ao 2002
en el Gobierno del Dr. Gustavo Noboa, se reforma el Estatuto mediante
Decreto Ejecutivo de conformidad con la Ley de Modernizacin, con la cual se
expidieron las Normas de Procedimiento Comn de la Administracin Pblica
que se convirtieron en el libro segundo del ERJAFE.
Sobre la naturaleza jurdica del Estatuto, desde nuestro punto de vista se
puede concluir que se promulg utilizando la tcnica de una delegacin
legislativa, toda vez que mediante una ley formal expedida por el legislador se
deleg expresamente al ejecutivo para que mediante decreto entre en vigencia
el ERJAFE, este decreto ejecutivo por ser una delegacin legislativa tiene
fuerza de ley por lo que en la prctica es un decreto-ley delegado.

26

MBITO DE APLICACIN

Como se menciona en los anteriores captulos, el Estatuto Jurdico

Administrativo de la Funcin Ejecutiva entr en vigencia para reemplazar a la
obsoleta Ley de Rgimen Administrativo. Esta Ley, rega los procedimientos
administrativos de toda la administracin pblica, pero en la realidad solo se
aplicaba para lo que estrictamente es la Funcin Ejecutiva o Administracin
Pblica Central, cosa que en la prctica tambin sucede con el Estatuto. Para
analizar el mbito de aplicacin del ERJAFE, primeros tenemos que diferenciar
claramente lo que es la administracin pblica de lo que es la funcin ejecutiva.
Es muy comn en la prctica jurdica y doctrinaria que los trminos de
administracin pblica y funcin ejecutiva sean utilizados como sinnimos,
cuando en la realidad a la administracin pblica debe ser tomada en cuenta
como un universo y la funcin ejecutiva como parte de este universo. Este
pensamiento se sustenta en el hecho de que las dems funciones del Estado,
esto es la Legislativa y Judicial tambin cumplen funciones administrativas y
emiten actos administrativos, los denominados por la doctrina como actos
administrativos impropios. Por ejemplo el Consejo de Administracin
Legislativa, emite actos de administracin de conformidad con la Ley Orgnica
de la Asamblea en relacin a los rganos subordinados a este. Por otro lado, el
Consejo Nacional de la Judicatura, de conformidad con la Ley Orgnica de la
Funcin Judicial, emite actos administrativos en relacin a los funcionarios de
la carrera judicial o abogados en libre ejercicio.
Nuestro criterio de mirar a la administracin pblica como un universo y no
como un sinnimo de la Funcin Ejecutiva tambin se sustenta en la Ley
Orgnica de Servicio Civil y Carrera Administrativa (LOSCA), publicada en el
suplemento del Registro Oficial No 181 de 30 abril de 1999, que en su artculo
3, relativo al mbito de aplicacin sealo lo siguiente: Las disposiciones del
presente libro son de aplicacin obligatoria en todas las instituciones, entidades
y organismos del Estado. Adems son aplicables a las corporaciones,
fundaciones, empresas compaas y en general sociedades en las cuales el
Estado tenga mayora de acciones o un aporte total o parcial de capital o
bienes de su propiedad al menos en un 50%. Como podemos ver esta Ley
determina a la administracin pblica como un universo en relacin a la carrera
administrativa y no solo como Funcin Ejecutiva, en virtud que seala el mbito
de aplicacin para todas las entidades del Estado, y en su artculo 4 excluye
expresamente a ciertos funcionarios como los judiciales que se rigen por su
propia ley, los de eleccin popular y los empleados pblicos que se rigen por el
Cdigo del Trabajo.
El artculo 1 del Estatuto seala lo siguiente: El presente Estatuto instituye
principalmente la estructura general, el funcionamiento, procedimiento
administrativo comn y las norma sobre responsabilidad de los rganos y
entidades que integran la Administracin Pblica Central e Institucional y que
dependen de la Funcin Ejecutiva.
El artculo 2 relativo al mbito de aplicacin determina: Este Estatuto es
aplicable principalmente a la Funcin Ejecutiva.25 Como podemos ver el
Estatuto tambin toma en cuenta a la Administracin Pblica como un universo,
pero limita su aplicacin a la administracin pblica central o Funcin Ejecutiva.
27

El Estatuto en la prctica es aplicado principalmente por la Presidencia,

Vicepresidencia de la Repblica, Ministerios de Estado y entidades adscritas.
En la prctica muy pocas entidades autnomas que forman parte de la
administracin pblica institucional aplican el Estatuto, en virtud de que tienen
sus propias normas de funcionamiento. Una de las excepciones a esta regla
por ejemplo el Instituto Ecuatoriano de Propiedad Intelectual, que
expresamente su ley, la Ley de Propiedad Intelectual, se remite al Estatuto en
todo lo que tiene que ver con los recursos de impugnacin de actos
administrativos, pero la mayora de instituciones autnomas como el IEPI se
rigen por sus propias normas, principalmente mediante reglamentos.
Pese a que algunas leyes que rigen a las entidades de la Administracin
Pblica Institucional, remiten la aplicacin del ERJAFE como norma supletoria,
como por ejemplo la Ley de Propiedad Intelectual, prcticamente ninguna
institucin autnoma aplica esta norma por no tener carcter de ley, y por tener
un mbito de aplicacin limitado como lo veremos a continuacin.

LIMITACIONES Y CONTRADICCIONES DEL ERJAFE

Como se menciona en el captulo anterior, los rganos de todas las entidades
del Estado realizan funciones de administracin y emiten actos administrativos,
independientemente de la funcin del Estado a la cual pertenezcan. Es por esta
razn que la principal limitacin del Estatuto es su mbito de aplicacin, que se
limita a la Funcin Ejecutiva o administracin pblica central.
Otra limitacin o debilidad importante que tiene el Estatuto, es que adems de
ser bastante limitado en su mbito de aplicacin, por su naturaleza jurdica si
se pude decir hbrida, y por no tratarse de una ley orgnica, su eficacia es muy
pobre en vista de que los distintos rganos de la administracin pblica central
e institucional a los cuales los rige le dan poca aplicacin toda vez que los
jueces no sancionan la violacin de sus normas.
Por no haber sido promulgado siguiendo el trmite establecido expresamente
en la Constitucin para este tipo de normas que regulan la estructura de una
funcin del Estado, el Estatuto a ms de limitaciones tiene contradicciones y
falta de armona en sus normas, por la falta de debate legislativo en su
aprobacin y reformas, que se han dado mediante decreto ejecutivo por cada
gobierno de turno.
Las principales contradicciones que encontramos en el Estatuto, tienen que ver
con la extincin y reforma de los actos administrativos. Por ejemplo el artculo
90 seala: Los actos administrativos podrn extinguirse o reformarse en sede
administrativa por razones de legitimidad o de oportunidad. Por otra parte el
artculo 168 relativo al recurso de lesividad seala que la Administracin
Pblica Central deber hacer una declaracin pblica de lesividad y seguir el
posterior recurso judicial de lesividad para anular un acto administrativo
declarativo de derechos.
El artculo 170 por otra parte determina que los rganos de la administracin
pblica podrn revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o
desfavorables. Como podemos ver no hay armona entre las normas sobre la
extincin o reforma de los actos administrativos. Por un lado se obliga a la
28

autoridad a declaratoria de lesividad y por otra se le autoriza para revocar sus

actos en cualquier tiempo. Por esta razn el recurso de lesividad es
prcticamente inaplicado y debi ser derogado tiempo atrs.
Existe tambin una contradiccin en el Estatuto, cuando por un lado el artculo
169 seala que iniciado el procedimiento de revisin de oficio, el rgano
competente para resolver suspender la ejecucin del acto, cuando este
pudiera ocasionar perjuicios, y por otra parte el artculo 189 relativo a la
suspensin de los efectos del acto, con la presentacin de los recursos, seala
que la presentacin de ningn recurso suspender la ejecucin del acto
administrativo emanado. Es por estas contradicciones del Estatuto que muchas
instituciones de la administracin pblica institucional han adoptado su propia
normativa, por ejemplo en algunas instituciones como el IEPI la presentacin
de los recursos si suspende los efectos del acto y en la mayora de entidades la
interposicin de los recursos de impugnacin tiene el efecto suspensivo.
Para solucionar el problema del limitado mbito de aplicacin del ERJAFE y
sus contradicciones y debilidades en general, es necesario la promulgacin de
una ley orgnica que rija el sistema procesal administrativo para todas las
funciones del Estado, incluido el rgimen seccional.

29

CAPITULO iii
EL PROCEDIMIENTO DE IMPUGNACIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LA
LEGISLACIN ECUATORIANA1.-EL PROCEDIMIENTO DE IMPUGNACIN DE
ACTOS.2.-ADMINISTRATIVOS SEGN EL ESTATUTO DEL RGIMEN JURDICO
ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN EJECUTIVA (ERJAFE).3.-EL PROCEDIMIENTO DE
IMPUGNACIN DE ACTOS EN LAS DISTINTAS FUNCIONES DEL ESTADO.4.DIFERENCIAS Y SIMILITUDES ENTRE LOS DISTINTOS DE
IMPUGNACIN.5.CONCLUSION.

EL PROCEDIMIENTO DE IMPUGNACIN DE ACTOS

ADMINISTRATIVOS EN LA LEGISLACIN ECUATORIANA

El derecho de peticin es una de las ms importantes figuras jurdicas en la

relacin entre la administracin y el administrado, pues permite que el segundo
pueda acudir a la autoridad con quejas, reclamos o recursos cuando supone
que sus derechos se ven afectados con actos del poder pblico. Por esta razn
el numeral 23 del artculo 66 de la Constitucin vigente, contempla el derecho
de peticin por lo que a continuacin se transcribe. El derecho a dirigir quejas y
peticiones individuales y colectivas a las autoridades y a recibir atencin o
respuestas motivas. No se podr dirigir peticiones a nombre del pueblo. Por su
parte el artculo 173 de la Constitucin vigente, establece que los actos de las
autoridades pblicas, pueden ser impugnados tanto en sede administrativa
como en la judicial.
En razn, de que el legislador en los ltimos tiempos, no ha tenido una visin
de la administracin pblica como un universo que abarca todas las funciones
del Estado, sino que se le ha visto nicamente como funcin ejecutiva, en lo
que tiene que ver con la emisin de actos administrativos, las normas que
regulan de los procedimientos de impugnacin de los actos de las autoridades
pblicas, no ha logrado unificarse, por lo que existen diferentes procedimientos
de impugnacin de resoluciones administrativas en cada funcin del Estado,
incluso dentro de la Administracin Pblica Central y sus dependencias
adscritas, no existe un procedimiento nico para impugnar los actos
administrativos lo que ha trado como consecuencia que las normas
constitucionales citadas en los primeros prrafos de este captulo que contiene
el derecho de peticin y la posibilidad los actos de la autoridad se vuelvan
inaplicables.
El poder pblico es uno solo, dividido en distintas funciones independientes
entre s, por esto la administracin pblica debe ser vista como un todo, que
est sobre cada funcin del Estado, y con una norma nica que rija sus
procedimientos de impugnacin de actos en sede administrativa, con un mbito
de aplicacin para la Administracin Pblica Central, Institucional, rganos de
control, gobiernos autnomos descentralizados, Funcin Judicial, Funcin
Legislativa etc., se aplicara en la prctica el derecho de peticin establecido en
la Constitucin. Con estos antecedentes, a continuacin haremos una sntesis
de los distintos procedimientos de impugnacin de actos administrativos
contenidos en distintas normas.

30

Antes de entrar a hacer un estudio de los distintos procedimientos de

impugnacin de actos administrativos que existen en la legislacin ecuatoriana,
analizaremos lo que nos dice la doctrina y los principios universales del
derecho sobre el tema. Esta investigacin jurdica tiene como fin establecer la
necesidad de que nuestra legislacin cuente con un procedimiento unificado de
impugnacin de actos de la administracin pblica, para esto es de mucha
importancia citar las bases y principios generales que la doctrina manifiesta
sobre los procedimientos de impugnacin en sede administrativa.
El maestro Gabino Fraga, en su libro Derecho Administrativo, seala que uno
de los derechos subjetivos de orden administrativo que tienen los particulares,
es el derecho a la legalidad de los actos administrativos, en otras palabras los
administrados tienen el derecho de exigir a la administracin que sus
expresiones de voluntad se sometan a las normas jurdicas establecidas para
el efecto, y por lo tanto que el particular est facultado para solicitar a la
autoridad competente que revise los actos emanados de acuerdo a las
formalidades legales, por los motivos que fijen las leyes, con el contenido que
estas sealen y persiguiendo el fin que las mismas indiquen. El derecho a la
legalidad se descompone en una serie de derechos como son: El derecho a la
competencia del rgano, el derecho a la formalidad, el derecho al motivo, el
derecho al objeto y el derecho al fin sealado en la ley. Estos derechos de las
particulares frente a sus relaciones con la Administracin, deben ser protegidos
y para esto los estados contemporneos han establecidos distintos
mecanismos dentro de sus sistemas jurdicos. Estos medios de proteccin de
los derechos del administrado en la emisin de los actos administrativos, se
clasifican principalmente segn Gabino Fraga en directos e indirectos.
Los medios indirectos consisten principalmente en el control interno que realiza
cada rgano sobre sus expresiones de voluntad, el control que realiza los
rganos jerrquicamente superiores sobre los inferiores, las garantas que
presta un buen rgimen de organizacin administrativa. En sntesis los medios
indirectos de proteccin de los derechos subjetivos de orden administrativo que
tienen los particulares, consisten en la auto-tutela que la Administracin
desarrolla en su propio seno. Estos medios estn destinados directamente a
garantizar la eficacia de la administracin y solo por efecto reflejo representan
una garanta para proteger los derechos del administrado, es por eso que en
las distintas legislaciones existen los llamados medios directos de proteccin
de derechos de orden administrativo, que son el objeto principal de estudio de
esta investigacin y a continuacin explicamos.
Como bien seala Gabino Fraga en su obra Derecho Administrativo, los
medios directos de proteccin de derechos, a diferencia de los indirectos, estos
si estn destinados en forma inmediata, a satisfacer el inters privado, en
forma tal que la autoridad ante la cual se hacen valer, est legalmente obligada
a conocer y examinar nuevamente, en cuanto a su oportunidad o legalidad, la
actuacin dentro del acto administrativo del cual el particular se queja. Los
medios directos que las legislaciones como la ecuatoriana establecen para la
proteccin de derechos de los particulares, se clasifican segn las autoridades
ante las cuales se los presenta, en recursos o remedios administrativos y en
recursos o acciones jurisdiccionales. Los primeros se sustancian en sede
administrativa y los segundos en tribunales o salas especializadas que forman
parte de la funcin judicial. Por ser el tema principal de esta obra, los recursos

31

administrativos en sede administrativa, no trataremos sobre las acciones

jurisdiccionales.
Gabino Fraga en su libro Derecho Administrativo define al recurso
administrativo de la siguiente manera: El recurso administrativo constituye un
medio legal de que dispone el particular, afectado en sus derechos o inters
por un acto administrativo determinado, para obtener en los trminos de la
autoridad administrativa una revisin del propio acto, a fin de que dicha
autoridad lo revoque, lo anule o lo reforme en caso de encontrar comprobada la
ilegalidad o la inoportunidad del mismo. El autor seala como las principales
caractersticas y circunstancias que deben darse previo a la interposicin de un
recurso administrativo, las siguientes:
1. La existencia de una resolucin administrativa que sea la que se recurre.
2. Que el acto afecte un derecho o un inters del recurrente.
3. Que la ley fije las autoridades competentes, ya sea la misa autoridad que
emiti el acto o una jerrquicamente superior.
4. La existencia de un verdadero recurso se reconoce por la fijacin de un
plazo dentro del cual el particular puede hacerlo valer.
5. La existencia de ciertos requisitos de forma que debe contener el recurso.
6. La fijacin de reglas que rijan el procedimiento del recurso previo la
resolucin.
7. Que la autoridad revisora quede obligada o emitir una nueva resolucin
sobre el fondo del asunto es de gran relevancia para una unificacin de los
procedimientos administrativos: Por regla general, la interposicin de un
recurso no suspende la ejecucin del acto reclamado.
Gabino Fraga sostiene que la diferencia primordial que existe entre los
recursos administrativos y los recursos o acciones jurisdiccionales, es que en
los primeros la autoridad revisora a ms de revisar los agravios sostenidos por
el recurrente contra el acto, puede revisar todas las cuestiones de oportunidad
y legalidad que encuentre, en los segundos el juez no puede resolver ms all
de lo establecido en la demanda.
Gabino Fraga, citando a Garca Oviedo sostiene lo siguiente: los recursos
administrativos directos o de alzada no constituyen verdaderos juicios. Son
meras revisiones que de sus actos efecta la propia administracin para
deshacer sus errores, si los hubiese. Como lo establece Gabino Fraga, el fin
del recurso administrativo por un lado se limita a calificar la legalidad del acto
recurrido y en otros tiende apreciar la oportunidad del mismo, para con una
nueva reconsideracin de la resolucin, se la revoque, anule, reforme o extinga
de la vida jurdica de una legislacin.
Roberto Dromi en su obra Derecho Administrativo, para explicar los
procedimientos de impugnacin de actos administrativos, seala que existen
dos etapas procedimentales: La primera consiste en la formacin de la voluntad
administrativa, de origen unilateral o bilateral, de efectos unilaterales o
bilaterales. La segunda consiste en la etapa de fiscalizacin, control e
impugnacin. En otras palabras lo que quiere expresar el autor es que dentro
32

del proceso administrativo, existe primero un procedimiento de formacin del

acto, la cual se inicia por medio de vistas, peticiones, solicitudes, y otra etapa
de control o impugnacin la cual se inicia por medio de recursos
administrativos.

EL PROCEDIMIENTO DE IMPUGNACIN DE ACTOS

ADMINISTRATIVOS SEGN EL ESTATUTO DEL RGIMEN JURDICO
ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN EJECUTIVA (ERJAFE)

De conformidad con el Estatuto, que como qued sentado en el captulo

anterior, su mbito de aplicacin se reduce a la Administracin Pblica Central,
el procedimiento de impugnacin de los actos administrativos se basa
principalmente en tres recursos que se pueden interponer en contra de las
resoluciones de las entidades pblicas que no pongan fin a la va
administrativa. Se entiende que una resolucin pone fin a la va administrativa
cuando no es susceptible de impugnacin en sede administrativa. Por lo
general las resoluciones sobre los recursos de apelacin y de revisin ponen
fin a la va administrativa. Los recursos de impugnacin segn l ERJAFE se
clasifican en:
A) Reposicin: Cuando el administrado se creyere afectado por una resolucin
de un rgano pblico, y considerare que el acto est viciado de ilegalidad,
puede interponer dentro del plazo y las formalidades establecidas en el
ERJAFE, recurso de reposicin ante la misma autoridad emisora de la
resolucin, con el fin de que esta haga una revisin de la legalidad del acto y
de encontrarla declare su nulidad.
B) Apelacin: Cuando el administrado se siente perjudicado por una Resolucin
de autoridad pblica, y se observare la ilegalidad del mismo, puede interponer
recurso de apelacin en contra de la resolucin viciada ante la mxima
autoridad de la entidad emisora del acto, cumpliendo con los plazos y requisitos
establecidos en el ERJAFE. El recurso de apelacin se lo puede interponer
directamente sin que medie un recurso de reposicin o se lo puede interponer
en contra de la resolucin emitida sobre el recurso de reposicin.
C) Revisin: El recurso de revisin es de carcter extraordinario, en tal virtud
solo lo debe interponer cuando se cumplen las causales expresamente
determinadas en el Estatuto, como por ejemplo que en la resolucin haya un
evidente error de hecho o derecho o cuando haya presuncin de
irregularidades durante el procedimiento. El recurso de revisin se lo presenta
ante los Ministros de Estado o las mximas autoridades de los rganos
pblicos. Se lo puede interponer directamente o en contra de las resoluciones
emitidas por la presentacin de recursos de reposicin y/o apelacin.
D) Suspensin de los Efectos: Un aspecto fundamental que contiene el
procedimiento de impugnacin de actos administrativos del Estatuto, es que la
interposicin de cualquiera de los recursos para impugnar un acto
administrativo no suspende su ejecucin. Solo en caso de que existieran
indicios de que los efectos del acto causen perjuicios de imposibles reparacin,
33

se podr suspender la ejecucin. Cuando se solicite la suspensin de la

ejecucin y pasados quince das la autoridad no contestare se entender que la
suspensin fue aceptada. La suspensin se prolongar despus de agotada la
va administrativa, si el administrado interpusiese accin contencioso
administrativa, y la Administracin Pblica se abstendr de ejecutar el acto,
hasta que exista un pronunciamiento judicial al respecto.
La suspensin de los efectos del acto administrativo con la interposicin de
recursos, es primordial dentro del procedimiento de impugnacin, ya que las
distintas normas que regulan estos procedimientos, en relacin a la suspensin
de los efectos del acto tienen diferentes reglas, por ejemplo en algunas como el
ERJAFE la interposicin de recursos no suspende la ejecucin del acto y en
otras entidades que estudiaremos ms adelante si hay suspensin de la
ejecucin del acto impugnado con la interposicin de alguno de los recursos de
impugnacin.
El ERJAFE determina las reglas en la tramitacin de los recursos de
impugnacin de actos administrativos, y que los tres tipos de impugnacin
antes sealados tienen en comn, como son la solicitud y presentacin de
informes y dictmenes, la realizacin de audiencias en caso de que se tengan
que aportar nueva informacin al proceso, requisitos formales para la
procedencia de los recursos, requisitos de las resoluciones y plazos. Estas
reglas son lo que la legislacin ecuatoriana necesita unificarlas para lograr un
procedimiento nico de impugnacin de actos administrativos en toda la
administracin pblica.

EL PROCEDIMIENTO DE IMPUGNACIN DE ACTOS EN LAS

DISTINTAS FUNCIONES DEL ESTADO
Como ya se mencion en los captulos anteriores, no solo la Administracin
Pblica Central emite actos administrativos como forma de manifestar su
voluntad y crear efectos jurdicos en los particulares. Las funciones Legislativa,
Judicial, Electoral y dems rganos de la administracin pblica tambin
emiten actos administrativos y ejercen funcin administrativa en sus asuntos,
principalmente de estructura administrativa y control administrativo, estos son
los que el Dr. Jorge Zavala Egas los considera en su ensayo sobre el Estatuto
del Rgimen Administrativo, como actos administrativos impropios. En otras
palabras los actos administrativos impropios son los que nos son emitidos por
la Administracin Pblica Central o Institucional, sino por las dems funciones
del Estado que son parte de un poder nico, en lo que tiene que ver con
funciones administrativas que no son parte de su funcin principal. Es porque
existe un poder nico dentro del Estado y porque no solo la funcin ejecutiva es
emisora de actos administrativos en sus relacin con los administrados, que se
debe tomar en cuenta a la administracin pblica como un todo que abarca
todas las funciones del Estado y no limitarla al gobierno central. Por estas
consideraciones analizaremos a continuacin los procedimientos de
impugnacin en las distintas funciones del Estado:
A) Funcin Judicial: La funcin Judicial para cumplir con su fin mximo que es
el de administrar justicia, necesita un rgano de gobierno y administracin, este
para cumplir con sus funciones emite resoluciones de carcter administrativo,
34

que como decamos en el prrafo anterior son los denominados actos

administrativo impropios. Estos actos administrativos lgicamente tienen un
procedimiento de impugnacin.
El artculo 254 del Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial, publicado en el
suplemento del Registro Oficial 544 de 9 de marzo de 2009, seala lo
siguiente: Art 254Organo Administrativo: El Consejo de la Judicatura es el
rgano nico de gobierno, administracin, vigilancia y disciplina de la Funcin
Judicial, que comprende: rganos jurisdiccionales, rganos administrativos,
rganos auxiliares y rganos autnomos. El Consejo de la Judicatura es un
rgano instrumental para asegurar el correcto, eficiente y coordinado
funcionamiento de los rganos jurisdiccionales, autnomos, y auxiliares. En
ningn caso, El Consejo de la Judicatura se considerar jerrquicamente
superior ni podr atentar contra la independencia para ejercer las funciones
especficas de las juezas y jueces, de las y los fiscales y de las defensoras y
defensores pblicos. Como podemos ver con la lectura del artculo anterior, el
Consejo de la Judicatura es el rgano de gobierno y administracin de la
Funcin Judicial. Para cumplir con sus funciones emite actos administrativos,
que lgicamente tienen un procedimiento de impugnacin especial, regulado en
la propio Cdigo de la Funcin Judicial y en reglamentos emitidos por el
Consejo de la Judicatura en calidad de actos normativos como lo es el Estatuto
Orgnico Administrativo de la Funcin Judicial, a continuacin analizaremos
algunos ejemplos:
El artculo 264 del Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial que habla sobre las
funciones del pleno del Consejo de la Judicatura, en su pargrafo 16 determina
lo que a continuacin se transcribe: Expedir, modificar, derogar e interpretar
obligatoriamente el Estatuto Orgnico Administrativo de la Funcin Judicial, los
reglamentos, manuales, instructivos, o resoluciones de rgimen internos con
sujecin a la Constitucin y la ley, para la organizacin, funcionamiento,
responsabilidades, control y rgimen disciplinario; particularmente para velar
por la transparencia y eficiencia de la Funcin Judicial.
La misma norma en su pargrafo 21 seala lo siguiente Conocer los recursos
que se dedujeren contra las sanciones disciplinarias impuestas por las
direcciones regionales a las abogadas y a los abogados por las infracciones
cometidas en el ejercicio de la profesin.
Las norma antes transcrita, determina un procedimiento de impugnacin de
actos administrativos que en este caso son las sanciones disciplinarias a los
profesionales del derecho por infracciones dentro del ejercicio profesional,
actos que pueden ser impugnados ante el Pleno del Consejo y su trmite est
establecido en el Estatuto Orgnico Administrativo de la Funcin Judicial y en
los reglamentos de conformidad con el numeral 21 del artculo 264 del Cdigo
Orgnico de la Funcin Judicial.
Por otra parte el artculo 274 del Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial
relativo a las funciones de la Comisin de Recursos Humanos del Consejo de
la Judicatura en su numeral 7 manda lo siguiente: Investigar las presuntas
infracciones de las servidoras y servidores de la funcin judicial y los dems
empleados y funcionarios del Consejo de la Judicatura, y tramitar y resolver las
acciones disciplinarias por s misma o mediante delegacin a las direcciones
que creare.
35

La investigacin y tramitacin por presuntas infracciones de servidores

judiciales que habla el citado artculo, se sustancian de conformidad con la
resolucin del Consejo de la Judicatura que determina las Normas para el
Ejercicio del Control Disciplinario de la Funcin Judicial para el Periodo de
Transicin, publicada en el suplemento del Registro Oficial 598 de 26 de mayo
de 2009. En estas normas se establece tambin los mecanismos de
impugnacin de los actos administrativos que contienen las resoluciones sobre
los trmites de investigacin por presuntas infracciones de los funcionarios
judiciales.
El artculo 28 de la citada resolucin seala lo siguiente: Apelacin: Las
decisiones de la Comisin de Administracin de Recursos Humanos y de los
directores provinciales del Consejo de la Judicatura, sern apelables dentro del
trmino de tres das desde la notificacin, para ante el Pleno del Consejo de la
Judicatura, de esta decisin no habr recurso alguno, pues las decisiones
adoptadas por el Pleno del Consejo de la Judicatura, causan estado. Las
decisiones del Pleno del Consejo de la Judicatura en los sumarios disciplinarios
no sern susceptibles de recurso alguno en la va administrativa.
Con esta resolucin podemos ver que existe un procedimiento especial para la
impugnacin de las resoluciones disciplinarias de la Comisin de Recursos
Humanos y direcciones provinciales del Consejo de la Judicatura, el cual es un
recurso nico de apelacin ante el Pleno.
Gobiernos Autnomos Descentralizados: Los organismos pblicos, que hasta
antes de la entrada en vigencia del Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial
Autonoma y denominarse gobiernos autnomos descentralizados. El nuevo
Cdigo de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin rige para
todos los gobiernos autnomos descentralizados, para lo cual esta norma
jurdica ha creado una estructura de distintos niveles de gobiernos locales,
siendo estos los siguientes: Rgimen Regional, Rgimen Provincial, Rgimen
Cantona, que puede ser distrito metropolitano o municipal y Rgimen
Parroquial Rural. Los principales aspectos de esta normativa, son en primer
lugar la determinacin de un nuevo ordenamiento territorial con la creacin de
regmenes regionales que gobiernan regiones unidas por dos o ms provincias.
Para este rgimen regional se crea consejos regionales con jurisdiccin supra
provincial. Se crea con esta Ley una estructura coordinada de niveles de
gobiernos autnomos descentralizados, que van desde regiones hasta
parroquias rurales, cada una con su jurisdiccin establecida. Esta norma crea
tambin el Sistema Nacional de Competencias, que regula el traspaso de
competencias de la Administracin Pblica Central a los gobiernos autnomos
descentralizados, as como determina las competencias propias de cada nivel
de gobierno, y crea un organismo regulador que es el Consejo Nacional de
Competencias. Cuando entr en vigencia esta Ley, se derogaron entre las
principales normas la Ley de Rgimen Municipal, Ley de Rgimen Provincial,
Ley del Distrito Metropolitano de Quito, toda la normativa secundara emitida
por el anterior Rgimen Seccional que sean contraria a la nueva legislacin,
entre otras. Estas derogaciones se dan en virtud de que el sealado cdigo
unifica toda la legislacin de los distintos niveles de gobiernos autnomos
descentralizados. Con la expedicin de este cdigo tambin se unifica un
procedimiento administrativo para todos los gobiernos autnomos.

36

Despus de haber hecho esta introduccin con los principales aspectos del
Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin,
nos centraremos en el estudio del procedimiento administrativo establecido en
esta Ley y principalmente los recursos de impugnacin de actos
administrativos.
Como se mencion en los prrafos anteriores, esta flamante ley orgnica
unific toda la legislacin correspondiente a los gobiernos locales, que antes de
su vigencia se encontraba repartida en distintas leyes. Por esta razn el
procedimiento administrativo establecido en dicha norma tiene un mbito de
aplicacin unificado para todos los gobiernos autnomos, y por ser este el tema
central de esta investigacin, a continuacin analizaremos la normativa al
respecto.
Para empezar el anlisis del procedimiento administrativo establecido en el
COOTAD, empezaremos con el concepto de acto administrativo que nos da
este cdigo: Art 364 Potestad Ejecutiva.- Los ejecutivos de los gobiernos
autnomos descentralizados podrn dictar o ejecutar, para el cumplimiento de
sus fines, actos administrativos, actos de simple administracin, contratos
administrativos y hechos administrativos. Se entender por acto administrativo
toda declaracin unilateral efectuada en ejercicio de una funcin administrativa
y un particular u otro ente pblico. Como podemos ver de la lectura de la
norma transcrita, el concepto que el COOTAD nos da de acto administrativo,
conserva los elementos de los principios universales del Derecho, como el de
tener un carcter bilateralidad y el de crear efectos particulares y no era omnes
o generales, estos ltimos son propios de los actos normativos, conceptos
recogidos tambin por l Estatuto Jurdico Administrativo de la Funcin
Ejecutiva.
El artculo 382 del COOTAD, relativo a los principios y mbito de aplicacin de
los procedimientos administrativos dentro de los gobiernos autnomos
descentralizados, nos dice lo siguiente: Art 382 Principios: Los procedimientos
administrativos que se ejecuten en los gobiernos autnomos descentralizados
observaran los principios de legalidad, celeridad, cooperacin, eficiencia,
eficacia, transparencia, participacin, libre acceso al expediente, informalidad,
buena fe y confianza legtima. Los procedimientos administrativos no regulados
expresamente en este Cdigo estarn regulados por acto normativo expedido
por el correspondiente gobierno autnomo descentralizado de conformidad con
este Cdigo. Dichas normas incluirn, al menos, los plazos mximos de
duracin del procedimiento y los efectos que produjere su vencimiento. Para
formular peticiones ante los gobiernos autnomos descentralizados, no se
requiere patrocinio de un profesional del derecho y podr presentarse en forma
escrita o verbal, haciendo una relacin sucinta y clara de la materia del
reclamo. Para facilitar la formulacin de solicitudes, recursos o reclamos, las
administraciones de los gobiernos autnomos descentralizados debern
implementar formularios de fcil comprensin y cumplimiento, por reas de
servicio de cada dependencia. En los gobiernos autnomos descentralizados
en cuya circunscripcin territorial se pueda acceder fcilmente a medios
informticos y digitales, se debern receptar solicitudes y escritos por dichos
medios, con igual validez que los presentados en medios impresos. A
continuacin se transcribe las reglas del procedimiento administrativo y de
impugnacin de actos que determina el COTAAD para todos los gobiernos
autnomos descentralizados:
37

Art 383.- Potestad Resolutoria.- Corresponde a los directores departamentales

o quienes hagan sus veces en la estructura organizacional de los gobiernos
autnomos descentralizados, en cada rea de la administracin, conocer,
sustanciar y resolver solicitudes, peticiones, reclamos y recursos de los
administrados, materias que por normativa jurdica expresa le corresponda a la
mxima autoridad administrativa.
La facultad de resolver, en el gobierno autnomo descentralizado parroquial
rural corresponde al presidente o presidenta de la junta parroquial rural.
Los funcionarios de los gobiernos autnomos descentralizados que estn
encargados de la sustanciacin de los procedimientos administrativos sern
responsables directos de su tramitacin y adoptaran las medidas oportunas
para remover los obstculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno
de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legtimos,
disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad o retraso en la
tramitacin de procedimientos.
Art. 384.- Delegacin y avocacin.- Previa notificacin a la mxima autoridad,
los funcionarios administrativos de los gobiernos autnomos descentralizados
podrn delegar el ejercicio de la facultad de resolver a otro funcionario de nivel
inferior de autoridad, mediante acto motivado expreso. El funcionario que
delega no tendr responsabilidad por los actos u omisiones ulteriores de su
delegatario.
Los organismos administrativos jerrquicamente superiores de los gobiernos
autnomos descentralizados, podrn avocar para s el conocimiento de un
asunto cuya resolucin corresponda por atribucin propia o por delegacin a
los rganos dependientes, cuando lo estime pertinente por motivos de
oportunidad tcnica, econmica, social, jurdica o territorial.
Art. 385.-Diligencias probatorias.- De existir hechos que deban probarse, el
rgano respectivo del gobierno autnomo descentralizado dispondr de oficio o
a peticin de parte interesada, la prctica de las diligencias probatorias que
estime pertinentes, dentro de las que podrn constar la solicitud de informes,
celebracin de audiencias, y dems que sean admitidas en derecho.
De ser el caso, el trmino probatorio se conceder por un trmino no menor a
cinco das ni mayor de diez das.
Art. 386.- Obligacin de resolver.- la administracin est obligada a dictar
resolucin expresa y motivada en todos los procedimientos y a notificarla
cualquiera que sea su forma y contenido.
Los gobiernos autnomos descentralizados podrn celebrar actas
transacciones llegando a una terminacin convencional de los procedimientos,
siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurdico ni versen sobre
materias no susceptibles de transaccin.
Art. 387.- Plazo para resolucin.- El plazo mximo en el que debe notificarse la
resolucin dentro de los respectivos procedimientos, ser el que se fije
mediante acto normativo en cada nivel de gobierno, observando el principio de
celeridad. Si la normativa del gobierno autnomo descentralizado no contiene
un plazo mximo para resolver, este ser de treinta das.
38

La falta de contestacin de la autoridad, dentro de los plazos sealados, en la

normativa del gobierno autnomo descentralizado o en el inciso anterior, segn
corresponda, generara los efectos del silencio administrativo a favor del
administrado, y lo habilitara para acudir ante la justicia contenciosa
administrativa para exigir su cumplimiento.
Art. 338.- Abstencin o excusa.- las autoridades y el personal de los gobiernos
autnomos descentralizados en quienes se den algunas de las circunstancias
sealadas en este artculo se abstendrn de intervenir en el procedimiento y lo
comunicaran a su superior inmediato, quien resolver lo procedente.
Son motivos de abstencin o excusa los siguientes:
a) Tener inters personal en el asunto de que se trate, o en otro cuya
resolucin pudiera influir., entre otros, el hecho de ser administrador de
sociedad o entidad interesada, o tener cuestin litigiosa pendiente con algn
interesado.,
b) Tener parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de
afinidad con cualquiera de los interesados, con los administradores de
personas jurdicas interesadas y tambin con los asesores, representantes
legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, as como compartir
despacho profesional o estar asociado con estos para el asesoramiento, la
representacin o el mandato del interesado.,
c) Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento de
que se trate., y,
d) Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada
directamente en el asunto, o haberle prestado en el ao inmediato anterior,
servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
La actuacin de autoridades y personal al servicio en los que concurran
motivos de abstencin no implicara, necesariamente, la invalidez de los actos
en que hayan intervenido.
Los rganos superiores podrn ordenar a las personas en quienes se de
alguna de las circunstancias sealadas que se abstengan de toda inversin en
el expediente. La no abstencin, en los casos que proceda, dar lugar a
responsabilidad en los trminos de la constitucin y la Ley Orgnica de la
Contralora General del Estado.
Art. 389.- Recusacin.- En los casos previstos en el artculo podr promoverse
recusacin por los interesados en cualquier momento de la tramitacin del
procedimiento. La recusacin se replantara por escrito en el que se expresara
la causa o causas en que se funda. En el da siguiente el recusado manifestara
a su inmediato superior, si se da o no en l la causa alegada. El superior podr
acordar su sustitucin inmediata en el conocimiento del trmite.
Si el recusado niega la causa, el superior resolver en el plazo de tres das,
previos los informes y comprobaciones que consideren oportunos. Contra las
resoluciones adoptadas en esta materia no cabra recurso alguno, sin perjuicio
de la posibilidad de alegar la recusacin al interponer el recurso que proceda
contra el acto que termine el procedimiento.

39

Art. 390.-Medidas provisionales.- El rgano administrativo competente, de oficio

o a peticin de parte, en los casos de urgencia, por razones de orden pblico o
para la proteccin provisional de los intereses implicados, podr adoptar las
medidas provisionales correspondientes en los supuestos previstos en la
normativa correspondiente.
Las medidas provisionales debern ser confirmadas, modificadas o extinguidas
cuando se inicie el procedimiento administrativo que corresponda, el cual
deber efectuarse, como mximo, dentro de los diez dais siguientes a su
adopcin.
Dichas medidas provisionales quedaran sin efecto s ni no se inicia el
procedimiento en dicho plazo o si, al iniciar el procedimiento, no se contiene un
pronunciamiento expreso acerca de las mismas. No se podrn adoptar
medidas provisionales que puedan causar perjuicios de difcil o imposible
reparacin a los interesados o que impliquen violacin de derechos
fundamentales.
Las medidas provisionales podrn ser modificadas o revocadas durante la
tramitacin del procedimiento, de oficio o a peticin de parte, en virtud de
circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el
momento de su adopcin.
Art. 391-.Procedimientos administrativos internos.- Los consejos regional o
provincial, el consejo metropolitano o municipal y la junta parroquial rural,
regulan los procedimientos administrativos internos observando el marco
establecido y aplicando los principios de celeridad, simplicidad y eficacia.
Como se desprende de los artculos transcritos y los siguientes del COOTAD
relativos al procedimiento administrativo, este determina un trmite unificado
para todos los niveles de gobiernos autnomos descentralizados, del que
caben recalcar los siguientes puntos: Se establecen principios como el de
informalidad que es de beneficio para el administrado y al ser un procedimiento
unificado se facilita la presentacin de solicitudes y recursos a los particulares.
EL COOTAD regula tambin temas importantes dentro de la sustanciacin del
procedimiento administrativo como la partica de pruebas, medidas
provisionales, delegacin de funciones, plazos, recusacin del funcionario que
sustancia el procedimiento por distintas causales, que es una innovacin en
estos procedimientos, permite la presentacin de reclamos administrativos al
administrado cuando el acto ya ha surtido efectos jurdicos, regula el
procedimiento administrativo sancionador, regula los requisitos de la
resoluciones administrativas, entre otros aspectos que rigen para todos los
gobiernos locales.
En lo que tiene que ver especficamente con la impugnacin de actos
administrativos, el COOTAD determina un procedimiento unificado para todos
los gobiernos autnomos descentralizados de la siguiente forma: Art 405.Impugnacin en va administrativa.- Las resoluciones podrn impugnarse en
va administrativa siguiendo las reglas del presente cdigo. La resolucin de la
mxima autoridad causar ejecutoria. No ser necesario agotar la va
administrativa para reclamar por la va judicial. En la sustanciacin de los
recursos administrativos, se aplicaran las normas correspondientes al
procedimiento administrativo contemplado en este cdigo.

40

Art. 392. - Reclamo.- Dentro del plazo de treinta das de producidos los efectos
jurdicos contra el administrado, este o un tercero que acredite inters legtimo,
para presentar reclamo administrativo en contra de cualquier conducta o
actividad de las administraciones de los gobiernos autnomos
descentralizados. Las impugnaciones contra actos administrativos debidamente
notificados se realizaran por la va de los recursos administrativos.
Art. 393.- Sustanciacin. En la sustanciacin de los reclamos administrativos,
se aplicaran las normas correspondientes al procedimiento administrativo
contemplado en este cdigo, en todo aquello que no se le oponga.
Art. 394.- Resolucin.- La resolucin debidamente motivada se expedir y
notificara en un trmino no mayor a treinta das, contados desde la fecha de
presentacin del reclamo. Si no se notificara la resolucin dentro del plazo
antedicho, se entender que el reclamo ha sido resuelto a favor del
administrado.
Art. 406.- Objeto y clases.- Se podr impugnar contra las resoluciones que
emitan los directores o quienes ejerzan sus funciones en cada una de las reas
de la administracin de los gobiernos regional, provincial, metropolitano y
municipal, o el presidente o presidenta de la junta parroquial rural, as como las
que expidan los funcionarios encargados de la aplicacin de sanciones en
ejercicio de la potestad sancionadora en materia administrativa, y los actos de
trmite, si estos ltimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,
determinan la imposibilidad de continuar con el procedimiento, producen
indefensin o perjuicio de difcil o imposible reparacin a derechos y e intereses
legtimos. Los interesados podrn interponer los recursos de reposicin y
apelacin, que se fundaran en cualquiera de los motivos de nulidad o
anulabilidad previstos en este cdigo. La oposicin a los restantes actos de
tramite o de simple administracin podr alegarse por los interesados para su
consideracin en la resolucin que ponga fin al procedimiento.
Art. 407.- Recurso de reposicin.- Los actos administrativos que no ponen fin a
la va administrativa podrn ser recurridos, a eleccin del recurrente, en
reposicin ante el mismo rgano de la administracin que los hubiera dictado o
ser impugnados directamente en apelacin ante la mxima autoridad ejecutiva
del gobierno autnomo descentralizado.
Son susceptibles de este recurso los actos administrativos que afecten
derechos subjetivos directos del administrado.
Art. 408.- Plazos para el recurso de reposicin.- El plazo para la interposicin
del recurso de reposicin ser de cinco das si el acto fuera expreso. Si no lo
fuera, el plazo ser de treinta das y se contara, para otros posibles
interesados, a partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo con su
normativa especfica, se produzca el acto presunto.
Transcurridos dichos plazos, nicamente podr interponerse recurso
contencioso administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del
recurso extraordinario de revisin. El plazo mximo para dictar y notificar la
resolucin del recurso ser de sesenta das.
Contra la resolucin de un recurso de reposicin no podr interponerse de
nuevo dicho recurso. Contra la resolucin de un recurso de reposicin podr
41

interponerse el recurso de apelacin, o la accin contencioso administrativa, a

eleccin del recurrente.
Art. 409.- Recurso de apelacin.- Las resoluciones o actos administrativos,
cuando no pongan fin a la va administrativa, podrn ser recurridos en
apelacin ante la mxima autoridad del gobierno autnomo descentralizado. El
recurso de apelacin podr interponerse directamente si que medie reposicin
o tambin podr interponerse contra la resolucin que niegue la reposicin. De
la negativa de la apelacin no cabe recurso ulterior alguno en la va
administrativa.
Son susceptibles de este recurso los actos administrativos que afecten
derechos subjetivos directos del administrado.
Art. 410.- Plazo para apelacin.- El plazo para la interposicin del recurso de
apelacin ser de cinco das contados a partir del da siguiente al de su
notificacin.
Si el acto no fuere expreso, el plazo ser de dos meses y se contara, para otros
posibles interesados, a partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo con
su normativa especfica se produzcan los efectos del silencio administrativo.
Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolucin
ser firme para todos los efectos.
El plazo mximo para dictar y notificar la resolucin ser de treinta das.
Transcurrido este plazo, de no existir resolucin alguna, se entender negado
el recurso.
Contra la resolucin de un recurso de apelacin no cabra ningn otro recurso
en va administrativa, salvo recurso extraordinario de revisin en los casos aqu
establecidos.
Art. 411.- Recurso de revisin.- Los administrados podrn interponer recurso de
revisin contra los actos administrativos firmes o ejecutoriados expedidos por
los rganos de las respectivas administraciones, ante la mxima autoridad
ejecutiva del gobierno autnomo descentralizado respectivo en los siguientes
casos:
a) Cuando hubiere sido adoptados, efectuados o expedidos con evidente error
de hecho, que aparezca de los documentos que figuren en el mismo
expediente o disposiciones legales expresas:
b) Si, con posterioridad a los actos, aparecieren documentos de valor
trascendental, ignorados al efectuarse o expedirse el acto administrativo de que
se trate.,
c) Cuando los documentos que sirvieron de base para dictar tales actos
hubieren sido declarados nulos o falsos por sentencia judicial ejecutoriada.,
d) En caso de que el acto administrativo hubiere sido realizado o expedido en
base a declaraciones testimonios falsas y los testigos hayan sido condenados
por falso testimonio mediante sentencia ejecutoriada, si las declaraciones as
calificadas sirvieron de fundamento para dicho acto., y,
e) Cuando por sentencia judicial ejecutoriada se estableciere que, para adoptar
el acto administrativo objeto de la revisin ha mediado delito cometido por los
42

funcionarios o empleados pblicos que intervinieron en tal acto administrativo,

siempre que as sea declarado por sentencia ejecutoriada.
Art. 412. - Improcedencia de la revisin.- no procede el recurso de revisin en
los siguientes casos:
a) Cuando el asunto hubiere sido resuelto en la va judicial.,
b) Si desde la fecha de expedicin del acto administrativo correspondiente
hubieren transcurrido tres aos en los casos sealados en los literales a) y b)
del artculo anterior., y,
c) Cuando en el caso de los apartados c), d) y e) del artculo anterior, hubieren
transcurridos treinta das desde que se ejecutorio la respectiva sentencia y no
hubieren transcurrido cinco aos desde la expedicin del acto administrativo de
que se trate.
El plazo mximo para la resolucin del recurso de revisin es de noventa das.
Como se puede ver de los artculos antes transcritos, el COOTAD determina
reglas unificadas para la impugnacin de actos administrativos en todos los
gobiernos locales. Se destacan principios como la no necesidad de
agotamiento de la va administrativa para iniciar la judicial, las resoluciones de
la mxima autoridad causarn ejecutoria, entre otros.
El COOTAD establece como medios de impugnacin directo los recursos de
reposicin, apelacin y revisin con sus distintas caractersticas y plazos, que a
continuacin se resumen:
Reposicin: Se lo presenta en contra de las resoluciones que no ponen fin a la
va administrativa, ante la misma autoridad emisora del acto, cuando el
administrado supusiere que el acto est viciado de alguna ilegalidad. Con este
recurso se busca que la autoridad emisora anule, revoque total o parcialmente
el acto impugnado.
Apelacin: Este recurso tambin busca que se revoque o anule un acto
administrativo, cuando el administrado considera que es contrario al
ordenamiento legal. Se debe presentar ante la mxima autoridad ejecutiva del
gobierno autnomo descentralizado que emiti el acto impugnado. Para
presentar este recurso no es necesario agotar el recurso de reposicin y
tambin se lo puede presentar en contra de las resoluciones que niegan el
recurso de reposicin dentro de los plazos establecidos en el COOTAD o en la
normativa que queda gobierno emita mediante acto normativo.
Revisin: Es un recurso de impugnacin de actos administrativos
extraordinario, que se le presenta cuando se dan las causales taxativamente
establecidas en el COOTAD, como por ejemplo cuando aparecen nuevos
pruebas o documentos fundamentales para el caso o que se hubiera resulto un
procedimiento en base a documentos declarados nulos posteriormente. Se lo
presenta ante la mxima autoridad ejecutiva del gobierno autnomo
descentralizado emisor del acto impugnado y para su interposicin no es
necesario haber agotado los recursos de reposicin y apelacin. Se lo puede
interponer en contra de actos firmes o ejecutoriados.
Haciendo un anlisis del trmite de impugnacin de actos administrativos
establecido en el COOTAD, podemos ver que es muy similar al trmite
43

establecido en el ERJAFE, en virtud que proporciona al administrado los

mismos recursos de impugnacin, la sustanciacin es muy parecida, los plazos
son similares, con pequeas diferencia en lo relativo a las causales
taxativamente establecidas para la interposicin del recurso de revisin. Una
diferencia fundamental del procedimiento de impugnacin establecido en el
ERJAFE con el del COOTAD es que el ERJAFE seala que la interposicin de
los recursos de impugnacin, por regla general no suspende la ejecucin del
acto, en cambio en el COOTAD no hay ninguna norma que regule la
suspensin de los efectos del acto, con la 70 presentacin de alguno de los
recursos establecidos para impugnacin de resoluciones. Otra diferencia
importante es que por su fin unificador el COOTAD tiene un mbito de
aplicacin mucho ms amplio que el estatuto.
El hecho de que el COOTAD haya creado un procedimiento unificado de
impugnacin de actos administrativos que rige para todos los gobiernos
autnomos descentralizados, es un gran avance para le necesidad eminente
que se quiere demostrar con esta investigacin jurdica, de contar con un
procedimiento de impugnacin unificado para toda la administracin pblica. El
procedimiento de impugnacin de actos establecido en el COOTAD no rige
para toda la administracin pblica, que como decamos en captulos anteriores
es una sola dentro del Estado, sino su mbito de aplicacin es solo para los
gobiernos locales, pero es un avance dentro del concepto de lograr una
unificacin de los procedimientos de impugnacin de actos en toda la
administracin pblica.
C) Funciones Legislativa y Electoral
La Funcin Ejecutiva, que es la base de la Administracin Pblica Central,
tienen como principal fin la ejecucin de la Ley, en caminada hacia el bien
comn o colectivo, para ello expresa su voluntad a travs de actos
administrativos, que como vimos su trmite de impugnacin est establecido en
el ERJAFE. Los gobiernos autnomos descentralizados tambin realizan esta
labor a nivel local y regional, por lo que emiten actos administrativos y tienen un
trmite establecido en la ley de la materia que es el COOTAD. La funcin
judicial por otra parte tiene como principal fin la administracin de justicia, pero
tambin emite actos administrativos, los llamados impropios, relativos a temas
especficos en los cuales ejerce funcin administrativa, por ejemplo en relacin
a los abogados en libre ejercicio. En este literal analizaremos en conjunto los
procedimientos de impugnacin de actos administrativos relativos a las
funciones legislativa y electoral, en virtud de que tanto en el Cdigo de la
Democracia publicado en el Registro Oficial Suplemento No. 578 de 27 de abril
del 2009, que es la ley de la Funcin Electoral como en la Ley Orgnica de la
Funcin Legislativa publicada en el Registro Oficial Suplemento No. 862 de 28
de enero de 1992, se remiten en lo que a temas administrativos compete a la
Ley Orgnica del Servicio Pblico, publicada en el Registro Oficial No 294 de 6
de octubre de 2010. Esto se debe a que tanto la Funcin Electoral como la
Legislativa solo emiten actos administrativos en lo que tiene que ver con
recursos humanos y remuneraciones. En todas las dems actividades, estas
funciones emiten actos propios de su funcin, es decir actos legislativos la
Asamblea Nacional y actos electorales el Tribunal Electoral. Por esta razn la
Ley Orgnica de la Funcin Legislativa en ninguna parte habla de un trmite de
impugnacin de actos administrativos, de igual manera el Cdigo de la

44

Democracia, por ser esta materia y competencia exclusiva de la LEY

ORGNICA DE SERVICIO PUBLICO.
La Ley Orgnica de Servicio Pblico en su artculo 3, seala lo siguiente:

Art 3.-mbito.- Las disposiciones de la presente Ley, son de aplicacin

obligatoria en materia de recursos humanos, en toda la administracin pblica,
que comprende:
1. Los organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva,
Legislativa, Judicial y Justicia Indgena, Electoral, Transparencia y Control
Social, Procuradura General del Estado y Corte Constitucional;
2. Las entidades que integran el rgimen autnomo descentralizado;
3. Los organismos y entidades creados por la Constitucin o la ley para el
ejercicio de la potestad estatal, para la prestacin de servicio pblicos o para
desarrollar actividades econmicas asumidas por el Estado; y
4. Las personas jurdicas creadas por acto normativo de los gobiernos
autnomos descentralizados y regmenes especializados para la prestacin de
servicios pblicos.
Como se puede dilucidar con la lectura del artculo antes transcrito, con la Ley
de Servicio Pblico se unifica a la administracin pblica como un universo
dentro del Estado, y ya no solo como Administracin Pblica Central que
corresponde solo a una funcin del Estado. Con el mbito de aplicacin de la
Ley Orgnica de Servicio Pblico se unifica los trmites en materia de recursos
humanos y remuneraciones para todas las funciones y organismo del Estado, y
en relacin a la impugnacin de actos administrativos se crea un sumario
administrativo con un trmite unificado para los servidores pblicos de todas las
funciones del Estado.
Se concluye en este literal, que las funciones Legislativa y Electoral solo emiten
actos administrativos en relacin a recursos humanos y remuneraciones, es por
eso que en lo referente a impugnacin de actos administrativos, estas
funciones solo se rigen por los procedimientos de impugnacin establecidos en
la Ley Orgnica de Servicio Pblico.
La Ley Orgnica de Servicio Pblico es un gran avance en materia de Derecho
Administrativo, en vista de que unifica a toda la administracin pblica como un
universo dentro del Estado. Con esta obra se busca establecer la necesidad de
tener en nuestra legislacin un trmite unificado de impugnacin de actos
administrativos para toda la administracin pblica, por lo que esta ley es un
gran respaldo y motivacin. Es de suma importancia tener un cuerpo unificado
para el tema de recursos humanos y remuneraciones, tener un cuerpo
unificado de impugnacin de actos administrativos en general.
D) Organismos de Control
Como se menciona en el literal anterior, las funciones legislativas y electorales
no emiten actos administrativos para el cumplimiento de sus fines, sino
nicamente para asuntos de recursos humanos y remuneraciones, por lo que
45

para los procedimientos de impugnacin de estos actos se remiten ambas a la

Ley de Servicio Pblico. A diferencia de estas dos funciones, los organismos de
control del Estado, si emiten actos administrativos para el cumplimiento de sus
fines, por lo que estos actos administrativo que crean efectos jurdicos en las
personas que estn bajo su control y en terceros, tienen procedimientos de
impugnacin especficos, determinados en la ley orgnica de cada organismo
de control, que a continuacin analizamos:
Contralora General del Estado
La Ley Orgnica de la Contralora General del Estado, publicada en el Registro
Oficial Suplemento 595 de 12 de junio de 2002, determina que la Contralora es
un rgano tcnico de control del buen uso de los recursos pblicos. Esta
entidad cumple sus fines, mediante auditorias gubernamentales divididas en
diferentes tipos y etapas. La auditora gubernamental por lo general inicia con
un examen especial, para posteriormente predeterminar a travs de glosas y
determinar los diferentes tipos de responsabilidades mediante actos
administrativos susceptibles de impugnacin en va administrativa y judicial.
Luego del procedimiento establecido en la ley de la materia, la Contralora
determina mediante resoluciones administrativas lo siguiente: a)
responsabilidad administrativa culposa; b) responsabilidad civil culposa; c)
rdenes de reintegro y; determinacin de indicios de responsabilidad penal.
Sobre los procedimientos de impugnacin de los actos administrativos que
emite la Contralora sealados en el prrafo anterior, la ley orgnica de este
organismo, seala en el artculo 49, que las resoluciones administrativas que
determinan responsabilidades administrativas culposas, que se basan en
inobservancias de la normativa legal, y que imponen sanciones como por
ejemplo la destitucin del servidor pblico que cometi la violacin a las
disposiciones legales, son definitivas en sede administrativa y solo cabe su
impugnacin en la va judicial.
El artculo 53 de la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado,
manifiesta que las ordenes de reintegro que el organismo de control emite
cuando una entidad pblica ha realizado un pago que no corresponda, pueden
ser impugnadas mediante solicitudes de reconsideracin a la misma autoridad
emisora, sealando los fundamentos de hecho y de derecho en que se basa la
impugnacin. La resolucin sobre la reconsideracin de las rdenes de
reintegro, son definitivas en la va administrativa y solo pueden ser impugnadas
en sede judicial.
Los actos administrativos de la Contralora General del Estado, que establecen
o determinan responsabilidades civiles culposas, que se basan en culpa grave
de los servidores pblicos mediante acciones u omisiones que causan
perjuicios al Estado y deben ser resarcidos mediante una sancin econmica,
pueden ser impugnados mediante recurso de revisin cuando se han
configurado una de las causales taxativamente establecidas en la ley, ante el
Contralor General del Estado, quien es la mxima autoridad del organismo de
control de conformidad con el trmite previsto en los artculo 60 y siguientes de
la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado.
Como se puede ver, el recurso de revisin establecido para impugnar los actos
administrativos de la Contralora que determinan responsabilidades civiles
46

culposas, es extraordinario ya que solo se puede interponer cuando se

configura alguna de las causales taxativamente establecidas. Estas causales
son las mismas que generalmente se establecen para el recurso administrativo
de revisin en distintas normas como por ejemplo el ERJAFE para la Funcin
Ejecutiva o el COOTAD para el rgimen autnomo descentralizado.
Un aspecto de mucha importancia dentro de la sustanciacin del recurso de
revisin, es lo que seala el artculo 62 de la ley de la materia, al establecer
que con el otorgamiento del recurso de revisin se suspende los efectos de la
resolucin impugnada. Como mencionbamos en anteriores captulos, por lo
general, de acuerdo a lo dispuestos en las distintas normas, la interposicin de
los recursos de impugnacin no suspende la ejecucin de los efectos del acto
impugnando. Por ejemplo el ERJAFE determina que por regla general la
presentacin de algunos de los recursos de impugnacin no suspende los
efectos de la resolucin impugnada, pero como vemos con la lectura del
procedimiento establecido en la Ley Orgnica de la Contralora General del
Estado si suspende los efectos de la resolucin que se impugna.
Se concluye, que de acuerdo a la ley que rige este organismo de control, el
recurso de revisin es el nico medio directo de impugnacin para este tipo de
actos en sede administrativa.
El artculo 357 de la Ley, tambin manifiesta que la interposicin de los
recursos, o el agotamiento de la va administrativa no es indispensable para
iniciar la accin judicial o contencioso administrativo.
El artculo 365 por otra parte, seala que de las resoluciones del Comit de
Propiedad Intelectual solo cabe recurso de reposicin, que es conocido por el
mismo comit, sin perjuicio de las acciones que se pueden presentar de
conformidad a la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa.
Cabe mencionar que el artculo 357 de la ley de la materia, determina que los
recursos por regla general se concedern en el efecto suspensivo del 86 acto.
Este diferencia al procedimiento establecido en el ERJAFE y en la mayora de
normas administrativas en donde se establece que la presentacin de los
recursos no suspende la ejecucin del acto. En relacin a la sustanciacin de
los recursos de impugnacin en materia de propiedad intelectual, la Ley de
Propiedad Intelectual remite al trmite establecido en el Estatuto del Rgimen
Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, al establecer en el artculo 344
que el ERJAFE se debe aplicar como norma supletoria en todo lo relacionado
con procedimientos administrativos. Como ya habamos mencionado en
captulos anteriores el procedimiento administrativo tiene dos etapas una de
creacin del acto y otra de impugnacin del acto, en este caso estaos
profundizando en la segunda.

DIFERENCIAS Y SIMILITUDES ENTRE LOS DISTINTOS

PROCEDIMIENTOS DE IMPUGNACIN
Despus de analizar los procedimientos de impugnacin de actos dentro de
algunas de las entidades que forman parte de la administracin pblica y en las
distintas funciones del Estado, se puede determinar, que aparte del COOTAD
que rige para todos los gobiernos autnomos descentralizados, en la
47

legislacin ecuatoriana no existe un procedimiento unificado de impugnacin de

actos administrativos en sede administrativa, lo que ha trado que se vuelvan
inaplicables los derechos constitucionales de peticin y de impugnacin de
actos. Esta falta de unificacin trae dificultades e inseguridad jurdica al
administrado al momento de hacer valer sus derechos conculcados por un acto
administrativo que es contrario a Derecho. La unificacin de los procedimientos
de impugnacin en sede administrativa que se realiz con la publicacin del
COOTAD, se debe hacer con los procedimientos en toda la administracin
pblica, vista esta como un universo que abarca a todas las funciones del
Estado. En importante aclarar que no se pretende establecer un procedimiento
administrativo para todas las dependencias del Estado, ya que sera absurdo
por tener todos distintos fines y naturaleza, sino solo para su etapa
impugnatoria y de recursos en contra de actos que no ponen fin a la va
administrativa y cuya ilegalidad se alega.

48

CONCLUSION
El Derecho Administrativo como pudimos constatar a lo largo del desarrollo de
esta investigacin, es una ciencia, que podramos considerarla como auxiliar
del Derecho Constitucional, dentro de un Estado de Derecho. Esto en virtud, de
que el Estado de Derecho, consiste principalmente en los lmites que tiene la
autoridad pblica en el ejercicio de su cargo, los mismos que se encuentran
enmarcados en el sistema jurdico del Estado, en la Constitucin por un lado y
en el Derecho Administrativo por otro, en lo que tienen que ver con el control de
la legalidad de la actividad de la administracin pblica.
El Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva
(ERJAFE), a parte del COOTAD, que determina un procedimiento
administrativo para los gobiernos autnomos descentralizados, es la nica
norma que regula una materia de tal importancia como es el control de la
actividad de la administracin pblica. Pese a regular un tema trascendental
para la sociedad, esta norma no tiene el carcter de ley, sino que su naturaleza
jurdica es incierta. Como pudimos concluir en el captulo relativo a la
naturaleza jurdica del ERJAFE, el planteamiento ms satisfactorio sobre la
naturaleza del Estatuto, es que se trata de un decreto-ley delegado, el cual
podra tener fuerza de ley. El ERJAFE a ms de no tener carcter de ley, su
mbito de aplicacin se reduce a la Funcin Ejecutiva y no a toda la
administracin pblica, lo que ha convertido a nula a su aplicacin .
El procedimiento administrativo dentro de la administracin pblica, es un tema
de gran importancia en el desarrollo de una sociedad, es por eso que esta
materia debe estar regida por una ley con carcter de orgnica y con un mbito
de aplicacin para todas las dependencias con carcter pblico.

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