.

Luciano Tomassini

Elementos para el anlisis

de la poltica exterior

NOTA PRELIMINAR
El origen de este ensayo es la experiencia acumulada en el desarrollo de un proyecto de cooperacin con las instituciones de servicio
exterior de los pases latinoamericanos, encomendado a partir de
1986 por el PNUD al RIAL. Las visiones recogidas en la primera etapa nos ensearon que el mejoramiento de los servicios exteriores y
de la calidad de la poltica exteror, depende muy fundamentalmente
del desarrollo de una funcin que es como la esencia misma de la
profesin del diplomtico y que podra denominarse anlisis y planificacin de la poltica exterior. Tambin puso de manifiesto el
desequilibrio existente en la capacidad de que disponen en esta materia los servicios exteriores de los pases avanzados y de los latinoamericanos. Nos ense tambin que el estudio acadmico de las
relaciones internacionales no coinc'de y, muchas veces, no aporta antecedentes muy valiosos para el anlisis y la planificacin de la poltica exterior de los pases en situaciones reales.
Este ensayo es esencialmente preliminar y metodolgico. Sin
embargo, no quisiera dejar de sealar desde un comienzo media docena de factores "reales" de los cuales depende a nuestro juicio la
orientacin, la calidad y el vigor de una poltica: (1) su visin acerca
de las caractersticas que presenta el sistema internacional en un
momento determinado y de las oportunidades y limitaciones que
plantea; (2) de su relacin con la sociedad y con la historia, es decir, con la estructura social, la cultura poltica y el rgimen de gobierno heredados del pasado histrico y, lo que es ms importante,
con su visin respecto del futuro; (3) las principales reas de articulacin externa de cada pas, que definen los intereses que integrarn su agenda internacional, y la jerarqua existente entre los
mismos; (4) el peso interno de la poltica exterior, esto es, la importancia que sta tiene en la estrategia de desarrollo; (5) el hecho de
cuan activa o pasiva es esa poltica y (6) la organizacin institucional con que cuenta el pas para formularla y llevarla a cabo. De[125]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

bido al carcter metodolgico que tienen estas notas, dichos aspectos

"reales" no se analizarn en forma sistemtica. Con todo, se los
enuncia aqu para ulteriores reflexiones.
Desde un punto de vista metodolgico, tres son, siempre a nuestro juicio, las grandes cuestiones que definen y diferencian la poltica exterior de los pases. En primer lugar, la agenda internacional de cada pas, es decir, los intereses concretos que persiguen en
su accionar externo. En segundo lugar, sus objetivos, es decir, la
posicin que ese pas desea alcanzar o el estado de cosas que pretende lograr a travs de la satisfaccin de sus intereses. En tercer
lugar, el "estilo" que caracteriza la formulacin y la aplicacin de
esa poltica (por ejemplo, si es ms activa o ms pasiva).
La percepcin de que en Amrica Latina hay pocos estudios sobre anlisis y planificacin de la poltica exterior, nos indujo a iniciar dichas reflexiones con un primer esfuerzo encaminado a identificar los principales elementos que deben ser empleados en este proceso a partir del relevamiento de la literatura producida en los pases avanzados a la cual tuvimos acceso. Estos elementos, ms refinados
y ms integrados en la realidad, deberan sear, por lo menos, para
que los esfuerzos destinados a superar la ausencia de una poltica
exterior no corran siempre el peligro de caer en la repeticin de un
repertorio de generalidades o de mitos como la no-intervencin, el
anti-imperialismo, la no-alineacin, el tercer-mundismo o la integracin latinoamericana, y permitan proponer metas ms actualizadas
y concretas.
Algunos Aspectos Conceptuales
A manera de introduccin nos referiremos a la importancia que reviste el tema, al estado actual de la disciplina y a algunas definiciones esenciales para abordar esta materia.
Dentro de la evolucin de las Ciencias Sociales en Amrica Latina
los estudios internacionales se iniciaron con considerable retraso y
continan estando relativamente poco desarrollados1. Con todo, su
tardo y precario desarrollo contrasta con la casi total ausencia de
trabajos sobre anlisis de la poltica exterior. Cabe sealar aqu
desde un comienzo que el estudio de las relaciones internacionales
de un pas determinado (o a nivel global), no proporciona necesariamente antecedentes tiles para analizar su poltica exterior ni la
de sus principales interlocutores.
'Ver L. Tomassmi (ed.), Relaciones Internacionales en la Amrica Latina (Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1981), R. Ferina {ed.), Los Estudios Internacionales y Amrica Latina y el Caribe (Buenos Aires: GEL, 1985) y A. Barros
(ed.), Directorio de Centros Latinoamericanos de Estudios Internacionales (?* edicin, 1987).

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Luciano Tomassni / Elementos para el anlisis de la poKtica exterior

i

Varios factores han contribuido a llamar la atencin sobre la importancia de dicho anlisis. Uno de los rasgos centrales de la evolucin de los pases latinoamericanos durante los ltimos quince
aos radica en la creciente influencia que han adquirido en ellos
los factores externos como resultado, por una parte, de la progresiva integracin internacional de esos pases y, por la otra, de la
creciente complejidad que presenta el escenario internacional. De
hecho los problemas ms graves que enfrentan en la actualidad estos pases inciden en el sector externo de sus economas y en su poltica exterior. Ello ha impuesto nuevas responsabilidades a las instituciones de servicio exterior de esos pases con respecto a una
gama de problemas mucho ms amplia y ms compleja que en el
pasado. Gomo consecuencia de lo anterior, tiende a cerrarse la brecha que tradicionalmente existi entre el manejo de los asuntos polticos y el de las relaciones financieras, comerciales y tecnolgicas
con el resto del mundo, desdibujndose as aquella diplomacia de
"doble va" en virtud de la cual todas estas cuestiones que no
constituan "la alta poltica", quedaban enteramente entregadas a
agencias distintas de las cancilleras. Al mismo tiempo, el incremento de la interdependencia en las relaciones entre los estados ha dado
lugar a una tendencia hacia el empleo de una diplomacia multilateral o el manejo -colectivo de problemas internacionales, lo cual
plantea desafos adicionales a las cancilleras. Por ltimo, debe sealarse el ensanchamiento de los mrgenes de incertidumbre creados
por las turbulencias registradas en el plano de la poltica internacional y de la economa mundial, como otro factor que hace necesario agudizar la capacidad de previsin de dichos organismos.
Todas estas circunstancias comprometen la capacidad de esos
servicios para planificar la poli tica, exterior, para organizar sistemas
adecuados de adopcin de decisiones, y para implementarlas en forma eficaz, coherente y oportuna a las situaciones a que ellas se refieren.
En estas notas se postula la existencia de un estrecho vnculo
entre (a) el anlisis de la poltica exterior, (b) los sistemas de informacin de que disponen los servicios respectivos, (c) la planificacin,
de esa poltica, (d) los procesos- de adopcin de decisiones y, (e) los
mecanismos para implementar dichas decisiones.
En un documento reciente sobre la materia, un destacado experto
sobre el tema formulaba las siguientes proposiciones:
a) Los funcionarios de mayor rango a nivel decisorio, usualmente carecen del equipamiento cognitivo necesario para comprender
y analizar las situaciones actuales y previsibles que podran afectar la poltica exterior.
b) Algunos conocimientos relevantes sobre la materia se encuen[127]

Luciano Tomasstni j Elementos para el anlisis de la poltica exterior

cin de un conjunto de variables claves, y de un estudio del comportamiento de la poltica exterior de los distintos pases en relacin con cada una de ellas5.
Sin embargo, a nuestro juicio, en todas estas orientaciones existe
un comn denominador consistente en la tendencia o ofrecer una
interpretacin ms descriptiva que analtica de la poltica exterior,
ya sea en trminos del nmero de actores que interviene en el proceso decisorio, ya sea en funcin de una visin- histrica o comparativa de lo que ha sido de hecho la poltica exterior de los pases.
Para fines no puramente acadmicos o ilustrativos, sino prcticos y
operacionales, la formulacin y aplicacin de la poUtica exterior a
situaciones complejas, cambiantes y concretas, exige disponer de un
marco conceptual ms analtico.
Esta introduccin no podra terminar sin decir algo acerca de
qu debe entenderse por polticas (en este caso la poltica exterior)
y en qu consiste el anlisis de ellas.
Bajo el trmino "polticas", se entiende un conjunto de reas ms
o menos relacionadas entre s. Tal vez su sentido ms usual se refiera a los distintos campos de la actividad del Estado, pudiendo hablarse as de una poltica exterior, econmica, industrial, monetaria
o cambiara, sin distinguir mayormente entre la poltica como aspiracin o como resultados de un programa. En otros casos se le da
la connotacin de expresar un propsito general, un estado deseable de cosas o un conjunto de proposiciones especficas destinadas
a hacerlo realidad. Otras veces se alude a un programa, como un
plan de ayuda externa bajo la forma de prstamos o el retiro programado de armamentos y tropas de una zona conflictiva. Con frecuencia se emplea esta palabra para indicar una lnea de accin
que ha sido objeto de una aprobacin formal por parte de la autoridad respectiva. Conviene no confundir, como ocurre algunas
veces y como se ver a continuacin, el concepto de poltica con el
de decisiones de la autoridad o el de resultados de un programa.
Una poltica incluye algo de los varios significados que se han mencionado aqu, como se subrayar ms adelante, y constituye siempre
un proceso que se desarrolla en el tiempo a travs de varias etapas.
Al respecto tambin puede ser til sealar lo que no es una poltica. Desde luego, como se ha dicho, no debe ser confundida con
la decisin, que generalmente es ms circunstancial y ms estrecha
y es adoptada dentro del marco ms general de una poltica, como
ocurri con las decisiones de intervenir en Suez o de invadir las Islas Malvinas. Toda poltica involucra intenciones, sin reducirse a
SJ.

E. Anderson, Public Policy Making (Londres: Nelson, 1976).

'"

"ESTUDIOS INTERNACIONALES

ellas; pues incluye tambin el comportamiento inspirado por esas

intenciones. Anderson la ha definido como "un curso de accin
intencional seguido por un actor o un grupo de actores para abordar
un: problema o un rea de inters"6. Sin embargo, dicho comportamiento puede involucrar acciones y omisiones. Al mismo tiempo, hay
que .tomar-en cuenta que el propsito de una poltica puede ser
definido retrospectivamente. Por otra parte, s bien toda poltica
debe ser atribuida a una autoridad, o a una organizacin o un grupo,
no hay que olvidar que en la prctica con mucha frecuencia intervienen en ella numerosas agencias, incluso ajenas a la organizacin
o al grupo al cual se atribuye la polticaT.
Por "anlisis de polticas" (no existe una traduccin satisfactoria
para el trmino ingls policy analysis, tambin se suelen entender
diversas cosas. La ms comn se refiere al contenido de la misma;
militar, cultural o de expansin de las exportaciones. Otros enfoques ponen nfasis en sus resultados con el objeto de poder cuantifcar sus costos. Otros ms bien se refieren a estudios encaminados
a evaluar ciertas polticas. Y muchas' veces su anlisis se identifica
con el proceso mediante el cual se argumenta en favor de ella o se.
defiende una poltica8.
En general, puede decirse que el anlisis de la poltica exterior
tambin es un proceso a travs del cual'se define el curso de accin
ms apropiado para enfrentar una situacin suficientemente general o recurrente como para requerir una pauta de conducta, y no
una decisin aislada con el objeto de- lograr determinados valores,
intereses u objetivos. El anlisis de toda poltica debe tener una
serie de caractersticas, entre las cuales cabe mencionar su carcter
aplicado, su contenido intcrdisciplinario, su sensibilidad frente a
los imponderables que suelen hacer necesaria una poltica y su carcter no desinteresado, es decir, su propsito de servir a un beneficiario.
Para los fines prcticos que persiguen estas notas, el proceso de
formulacin de la poltica y su anlisis tienden a identificarse en
la medida en que este ltimo debe constituir el anticipo o el reflejo de ella. Por eso ya se ha sealado la indisoluble vinculacin que
existe entre el anlisis, la planificacin y la implementacin de la
poltica. En este proceso se lian sealado etapas que, atendido el calcter preliminar de estas reflexiones, se sintetizarn en cuatro ni"G. T. Allson, Essence of Decisin (Boston: Little & Brown, 1971).
Tara una visin crtica, ver T. Dye, Understanding Public Policy, Prentice
Hall, 1972).
"Para un anlisis pormenorizado de esta categoras de anlisis, ver B. W.
Brown Hogwood y L. A. Gunn, Policf Analysis for the Real Woid {Oxford: Oxford University Press, J9S4),

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Luciano Tomassini / Elementos para el anlisis de la poltica exterior

veles principales: la definicin del inters nacional o de la agenda

internacional; la operacionalizacin de los intereses incluidos en la
agenda; el establecimiento de objetivos y la identificacin de cursos
de accin alternativos; y los procesos a travs de los cuales se adoptan 'las decisiones respectivas. Las cuatro secciones siguientes estn
dedicadas a cada uno de estos temas.
El Inters Nacional y la Agenda Internacional
El concepto de inters nacional se utiliza al mismo tiempo como
un instrumento de anlisis y como un componente de la poltica
exterior. En la prctica, sin embargo, resulta mucho menos til en
el primero de estos roles, mientras que los estadistas parecen no poder prescindir de l en el segundo. Por lo tanto, aunque por su generalidad el inters nacional ha dejado de ser til como herramienta analtica en un mundo tan complejo, debido a su carec emocional y a que su propia generalidad permite justificar objetivos muy
diversos, el concepto si ene orientando (o pretendiendo orientar) la
poltica exterior9. Se plantea as la paradoja de que los analistas
tienen que usar un concento inadecuado para explicar las motivaciones v 'os obietivo'i de la poltica exterior, debido a la utilidad
que posee Su propia imprecisin, tratando de refinarlo, precisarlo y
desagregarlo en la mejor forma posible, para acercarlo a los intereses reales aue constituven la agenda internacional de un pas- en un
momento determinado.
El concepto de inters nacional t-ene una larga historia. Prefigurado durante la poca del ab=olutismo por "la voluntad del prncipe", los "intereses dinsticos" v la "razn de estado", conforme se
consolid la nacin como expresin sociolgica y la democracia como forma poltica, aparecieron otros conceptos como "la voluntad
general" v el "inters pblico", antes de decantarse en la actual concepcin de inters nacional. Sin embargo, si bien este concepto
aparece en el discurso de los estadistas norteamericanos desde el establecimiento de la Constitucin de los Estados Unidos, hubo que
esperar hasta el siglo xx para que los analistas lo utilizaran sistemticamente. Las conmociones -creadas por las dos guerras mundiales al despertar el inters de las masas en la conduccin de los asuntos internacionales, contribuyeron a hacer del inters nacional un
concepto que poda ser usado para describir, explicar o evaluar la
poltica exterior de las naciones10.
Desde entonces el inters nacional ha sido "el perenne patrn de
J. N. Rosenau, The Scientific Sludy of Fareign Polcy (New York: The Free
Press, 1971), p. 239 y siguientes.
10Ch.. A. Beard, The idea of National Interest: An analytical study in American Foreign Policy (New York: McMillan 1934), p. 227.

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E S T U D I O S . I N T.E.R N A G 1 O N A L E S

acuerdo con el cual la accin poltica debe ser juzgada y dirigida"11.

Morgenthau fue probablemente el fundador de una teora realista
de la poltica internacional fundada en el concepto del inters nacional. Segn l los objetivos de la poltica exterior deban ser definidos a la luz de ese concepto12. Morgenthau reconoca que "los
intereses que' determinan la accin poltica en cada perodo histrico dependen del contexto poltico y cultural dentro del cual la
poltica exterior es formulada"18. Sin embargo, en la prctica, en su
anlisis este autor descarta esos factores al definir el inters nacional exclusivamente en trminos de poder: de hecho "los estadistas
piensan y actan en trminos de intereses definidos como poder"14.
Para Morgenthau el poder de que dispone una nacin en comparacin con otras es el factor que en ltima instancia asegura su supervivencia y el inters nacional, por sobre todo, consiste en mantener
esos recursos o ese balance de poder. Esta visin sume al concepto
en una irremediable ambigedad que ha sido objeto de numerosas
crticas.'
La primera se refiere, precisamente, a la confusin entre el inters nacional y. el poder. Este ltimo es, evidentemente, un medio
(y, para ser ms precisos, uno de los medios) para alcanzar el inters .nacional. La confusin del medio con el fin no slo es lgicamente tautolgica sino que tambin, en la prctica, oscurece la identificacin de los. intereses reales de una nacin, al subordinarlos a
un elemento instrumental como la acumulacin de recursos de poder, exacerbando el nacionalismo en la poltica exterior y el conflicto en las relaciones internacionales.
Una segunda crtica se refiere a que el concepto de inters nacional supone la existencia de una nacin unvoca, homognea y
monoltica. Esto pudo ser cierto en la poca anterior a la revolucin francesa, cuya caracterstica esencial "fue la identificacin de
la nacin con la persona del soberano"15. La verdad, es que las sociedades nacionales son ms heterogneas de lo que esta presuncin
propone y que en el mundo moderno existe la tendencia hacia una
creciente diversificacin de la sociedad civil y del Estado, a travs
del surgimiento, la competencia y la articulacin de mltiples grupos de inters organizados. Los realistas carecen de la inclinacin a
analizar los intereses reales que componen la agenda internacional
aH. Morgenthau. Politics amone: nations: the Struggle for Power and Peace
(New York: Knopt, 2* ed., 1954), p. 9.
*>Ibid, p. 528.
"Ibid, p. 8.
ulbid, p. 5. Ver tambin, del mismo autor, In Defense of the National Interest: A Critical Examination of American Foreign Policy .(New York: Knopt,
1951),. p, 242.
1BE. H. Carr, Nationalism and After (Londres: St. Martin, 1945), p. 2.

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Luciano Tomassini / Elementos para el anlisis de la poltica exterior

de una nacin y para hacerlo terminan' por apoyarse en mecanismos

procesales las diversas formas que puede adoptar el proceso decisorio eludiendo el definirlos en funcin de consideraciones sustantivas16. En ltimo trmino esta visin conduce a un enfoque autoritario, subjetivo y acrtico. Gomo declaran dos destacados exponentes del pensamiento clsico "el inters nacional es lo que la nacin, es decir, los que toman las decisiones en nombre de ella, deciden que es"1T.
.
Todo ello significa que, en tercer lugar, el inters nacional constituye un concepto "no operacional": no proporciona elementos de
juicio para definir intereses especficos y para compararlos o jerarquizarlos entre s, como no sirve para desagregar la imagen de xm
inters nacional altamente abstracto. Tampoco sirve para agregar
los mltiples intereses especficos de una sociedad en una agenda
internacional susceptible de orientar la poltica externa del Estado.
Otra fuente de dificultades radica en el hecho de que en el mundo actual la integracin internacional, y las vinculaciones externas 'de
las distintas sociedades nacionales se han expandido extraordinariamente, dando lugar al surgimiento de mltiples intereses sectoriales,
como se sealaba ya en la segunda de las consideraciones precedentes. Ello acenta la inadecuacin del concepto que estamos comentando para contribuir a la definicin de esos intereses. Una d las
expresiones de dicho fenmeno consiste en el progresivo desdibujamiento de la distincin tradicional entre poltica interna e internacional.
.Por ltimo, y sin intencin de agotar las crticas formuladas frente a este concepto, cabe sealar que ste siempre ha sido usado en
dos sent'dos diferentes: primero, como un criterio para evaluar los
intereses que estn en juego en cada situacin y las alternativas o
cursos de accin ms calificados para preservarlos y, segundo, como
una. justificacin a decisiones ya tomadas. -Es ms, considerando su
escasa utilidad como herramienta analtica, el -inters nacional es
invocado con mucho ms frecuencia para justificar retrospectivarne.nte acciones ya cumplidas que para disear lo que debera ser es
el futuro una poltica. Este uso del concepto est preado de consecuencias negativas.
.
Debido a estas caractersticas, el concepto de inters nacional
ejerce una influencia reduccionista en virtud de la cual todos los
dems intereses de una nacin se subordinan en ltima instancia a
unos cuantos intereses irreductibles, que no son sino una versin
nacional de la triloga individual "vida, libertad y propiedad", a
6J. N. Rosenau, op. cit., pp. 146-147.
1TE. S. Furnias y R, C. Snyder, An Introduction to American Foreign Policy
(N. Y.: Reinhart, 1955), p. 17, citado en Rosenau, op. cit..

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ESTUDIOS INTERNACIONALES

saber: la supervivencia fsica de la nacin, la libertad de sus ciudadanos y su subsistencia econmica. "En los Estados Unidos hubo
un acuerdo sustancial durante muchos aos despus de la segunda
guerra mundial en que esos tres valores fundamentales o intereses
nacionales irreductibles deban modelar los propsitos y objetivos
bsicos de la poltica exterior de ese pas"18. En un plano algo ms
concreto, pero por lo mismo ms contradictorio, durante los aos
de postguerra esos tres niveles de supervivencia se consideraron
amenazados por dos riesgos principales: la expansin del comunismo internacional y el peligro de una tercera guerra mundial. Naturalmente, el temor a un nuevo holocausto frecuentemente inhibi a
los Estados Unidos de emprender acciones encaminadas a contener
a la Unin Sovitica, lo que plante la contradiccin anteriormente
sealada entre ambos objetivos y, por lo tanto, al interior del "inters
nacional" tal como era entendido en esa poca. De esta manera, el
inters nacional demostr ser un concepto que se tornaba ms ambiguo en la medida en que se diversificaran los valores y aumentaba la incertidumbre en la vida internacional.
Lo anterior implica que la falta de precisin de este concepto
tiende a verse agravada por las distorsiones que suelen afectar la
percepcin que tiene un pas acerca de la naturaleza de un sistema
internacional caracterizado como anrquico esto es, como constituido por el enfrentamiento entre diversos Estados orientados a perseguir sus respectivos intereses nacionales as como tambin acerca
del inters nacional del adversario, distorsiones que se producen
con tanta mayor facilidad cuanto ms vagamente este concepto sea
definido. As, como por ejemplo, la visin que tuvieron los Estados Unidos durante la post-guerra acerca de un mundo dividido por
la guerra fra y de un adversario expansionista y agresivo, actu como una especie de profeca autocumplida, frustrando muchas oportunidades para crear un orden internacional mucho ms estable y
sembrando las semillas de la fragmentacin y los conflictos que caracterizaran las relaciones internacionales a partir de los aos 70.
Las crticas anteriores pueden resumirse en la conclusin de que
el inters nacional es un concepto no operacional, que no proporciona criterios para identificar intereses especficos, compararlos y
establecer una jerarqua entre ellos, para plantear opciones de poltica, ni para evaluar los costos ni los beneficios de cada una de
ellas. Como se ha anticipado, esta falla se ve exacerbada por la
creciente complejidad del sistema internacional contemporneo con
sii proliferacin de intereses contrapuestos y con un margen cada
vez mayor de incertidumbre, agudizndose especialmente en tiemiaVer el captulo preparado con la colaboracin de R. O. Kehoane en el libro .de A. George, Presidential Decisin Making. The effective use of Information and advice (Boulder: Westview Press, 1980).

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Luciano Tomassini j Elementos para el anlisis de la poltica exterior

pos de crisis. En esas circunstancias, lo ms probable es que ej inters nacional sea definido de acuerdo con los intereses del grupo
gobernante o que incluso aquellos a quienes en" un momento, corresponde tomar las decisiones hagan depender esta definici,f de
sus propios valores, particularmente si la decisin se tomp, bajo la
presin sicolgica propia de una situacin de incertidum'bre crisis. Por otra parte, y parado]almente, "el hecho de que el inters
nacional sea un objetivo no operacional estimula la tendencia, a
que determinadas agencias o departamentos administrativos identifiquen las metas de la poltica exterior con sus propios intereses burocrticos, reemplazando una concepcin ms amplia y equilibrada
de lo que exige el inters nacional", con lo que ste una vez ms se
confunde con aquello que desean las personas que.se encuentran' a
cargo del manejo de la situacin en un momento determinado19.
Adems de su ambigedad y su carcter no operacional,.,el concepto de inters nacional tiene el defecto de excluir del anlisis la
posibilidad de emplear formas de diplomacia colectiva para resolver o regular determinadas situaciones o procesos, o formas multilaterales de limitacin al uso de la fuerza, mecanismos acerca de
los cuales hay interesantes experiencias en el perodo ms reciente.
Uno de los componentes de la visin actual de las relaciones internacionales radica en la percepcin de la complejidad del'mundo
moderno, del avance del proceso de transnacionalizacin, de la interdependencia cada vez mayor entre las distintas sociedades nacionales, el creciente entrelazamiento entre los aspectos polticos, econmicos y tecnolgicos que presentan ecas relaciones, y de la progresiva sectorializacin y tecnificacin de la poltica exterior. Dichas tendencias han dado lugar al surgimiento de una serie de.mbitos, juegos o circuitos polticos, ideolgicos, religiosos, comerciales, financieros, tecnolgicos energticos, militares o culturales
dotados de un alto grado de especificidad propia y definidos por
un repertorio de intereses, actores y regulaciones que les .confieren
cierta autonoma frente a las clsicas relaciones de poder e.ntre las
grandes potencias. Una de las maneras, de capturar este fenmeno,
apunta a la emergencia de diversos regmenes internacionales estructurados para pautar la interaccin entre diversos actores nacionales
V transnacionales dentro de cada uno de los circuitos anteriormente
mencionados20. Estos regmenes representan mbitos de articulacin
Ibid. p. 237.
^A. George, Presidential decision-making, op. cit, pp. 127 y 85. Ver tambin
S. P. Krasner (ed.), International Rgimen (Gornell U. P., 1983); M. Stewart, The
Age of Interdependence Economa Policy in a Shrinking World (Cambridge,
Mass.: MIT Press, 1984); R. O. Kehoane, After Hegemony: Cooperation and
Discord in the World Political Economy (N, Y.: Princeton U. P., 1984) y J. G.
Ruggie (ed.), The Antinomies of Interdependence (New York: Golumbia U P ,
1983).
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ESTUDIOS

I N T E R N A CMO N A L E S

de las-polticas exteriores-de los distintos .pases y de manejo colectivo de determinados problemas internacionales. El concepto del
inters nacional no permite comprender estas experiencias ni proponer polticas .adecuadas para enfrentarlas. .
Las crticas formuladas ms arriba no deben hacernos perder de
vista la importancia que vastos sectores polticos, diplomticos y
analistas, continan asignando al concepto de inters nacional. Da
testimonio de ello la aparicin en los Estados Unidos de una.nueva
revista publicada por Irving Kristol precisamente bajo ese nombre,
en cuya primera edicin se declara que sus supuestos consisten en
"que el propsito primordial y abrumador de la poltica exterior
norteamericana debe ser el de defender y promover el inters nacional de los Estados Unidos (un inters que engloba los valores y aspiraciones del pueblo americano as como tambin su seguridad
frente a las.amenazas externas y su bienestar material); que,'para
mal o para fren, la poltica internacional sigue siendo esencialmente una poltica de poder, y que la eficacia de la capacidad militar
en la conduccin de la poltica exterior permanece inalterada; y
que la Unin Sovitica constituye la principal amenaza importante
para los intereses de' los Estados Un'dos y debe continuar sindolo
en el futuro previsible"21. Nosotros, sin embargo, quisiramos proponer un paso hacia adelante.
El concepto de agenda internacional nos parece promisorio en tal
sentido22. Este concepto obedece a la percepcin de que en un mundo cada vez ms transnacional, ms interdependiente y ms complejo, en que proliferan los actores internacionales (gubernamentales y no gubernamentales), en parte porque las propias sociedades
nacionales se desarrollan y diversifican generando mltiples grupos
de inters que cada vez ms frecuentemente buscan la satisfaccin,
de sus aspiraciones en el frente externo, los intereses nacionales se
vuelven mucho ms sectorializados, desagregados y especficos de
tal manera que cada vez son menos susceptibles de ser englobados
bajo el concepto abstracto del inters nacional para constituir ms
bien una suerte de agenda internacional cuya elaboracin pasa a
representar una tarea central en la planificacin de la poltica exterior. Tres rasgos han sido sealados, entre otros, como esenciales a
la nueva agenda en. torno a la cual se estructurar la competencia y
la articulacin internacional de los pases: su carcter ms diversificado, menos jerarquizado y ms entrelazado que antes.
aVer

nota de los editores en The National Interest, N' 1, otoo de 1985.

^Entre los principales analistas de este concepto se cuentan R. O. Kehoane
y J. S. Nye, especialmente en Power and Interdependence: World Politics in
Transition (Boston: Little & Brown, 1977). Ver tambin la introduccin al libro
editado, por L. Tomassini, Transnacionalizacin y Desarrollo Nacional en Amrica Latina (Buenos Aires: GEL, 1984).

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Luciano Tomassini / Elementos para el anlisis de la poltica exterior

En efecto, a las tradicionales cuestiones geopolticas, estratgicas y

militares que monopolizaban la definicin del inters nacional en
el pasado, comienzan a agregarse nuevos temas de inters vital para
las relaciones entre los Estados, como las relaciones econmicas y comerciales, la competencia industrial y tecnolgica, sus vinculaciones
financieras, la energa, el medio ambiente, el terrorismo, el narcotrfico y los nexos raciales, ideolgicos y religiosos entre' las distin tas'sociedades nacionales.

Al mismo tiempo, el abrumador predominio de los asuntos relacionados con la seguridad estratgica de las naciones (identificadas,
como hemos visto, con su ppropia Supervivencia), cede paso a una
percepcin menos jerarquizada de los distintos intereses nacionales,
que permite que unos u otros tomen la primaca dependiendo de
los pases, los sectores o los perodos de tiempo involucrados.
Por ltimo, no slo se diversifican los intereses -que persigue cada
pas en sus relaciones exteriores sino que se multiplican tambin los
canales de que cada sociedad nacional dispone para competir, cooperar o negociar en torno a esos intereses. Toda una variedad de actores gubernamentales y no gubernamentales, incluyendo la fragmentacin del Estado en-mltiples burocracias sectoriales que acompaan a los sectores privados en la persecucin de sus intereses, (pinsese, en el caso de los Estados Unidos, en las posiciones contrapuestas de los Departamentos de Estado, de Defensa, de Comercio o del
.Tesoro, as como tambin entre las ramas del Ejecutivo y del Congreso, en relacin con temas especficos que afectan de diversa manera a los distintos grupos de inters), multiplican tambin los canales de comunicacin entre las diversas sociedades nacionales y fa.cuitan el entrelazamiento entre los distintos temas.
Todos estos factores contribuyen a erosionar la capacidad no ya
analtica sino legitimadora .del concepto de inters nacional en la
formulacin de la poltica exterior y atribuye nueva importancia 'a
Ja confeccin de la agenda internacional y a los mecanismos que intervienen en dicho proceso. Asimismo la capacidad de que disponen determinados organismos o sectores para vincular unos temas
cot otros en el curso de sus negociaciones y para lograr transacciones y compensaciones, se convierte en una fuente particular de poder en el plano de las relaciones internacionales (de ah la expresin inglesa "linkage politics"). Uno de los aspectos abordados en
la prxima seccin se refiere, precisamente, a las distintas instancias
a travs de las cuales se define la agenda internacional de los pases.
La operacionalizacin de Zo.f intereses nacionales
un conjunto de intereses que responden en buena medida a la forLa agenda internacional, tal como se describe ms arriba, incluye

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ESTUDIOS INTERNACIONALES

ma como est divida la sociedad y el Estado, susceptibles de ser

identificados con relativa claridad, jerarquizados, articulados o compensados, como ocurre cuando algunos de ellos tiene que ser total
o parcialmente sacrificado para satisfacer otros de mayor importancia. El inters nacional, por la excesiva generalidad de este concepto, su ambigedad y sus tautologas (como las de identificarlo con
los medios empleados para alcanzarlo el poder o con las preferencias de la autoridad que lo proclama), no poda ser claramente
definido, y no proporcionaba un instrumento analtico para optar entre alternativas de polticas, si bien muchas veces sirvi para
justificarlas una vez adoptadas. La agenda internacional, en cambio, constituye un repertorio de intereses o temas ms precisos y
susceptibles de ser operacionalizados.
Dicho proceso incluye una serie de funciones que se podran englobar en tres categoras: el establecimiento de la agenda, la fijacin de los objetivos y la determinacin de los cursos alternativos de
accin apropiados para alcanzarlos23. Esta seccin se refiere a la primera de ellas.
El establecimiento de la agenda incluye la identificacin de los
temas 'que podran integrarla, la seleccin de los ms relevantes y
la definicin de los mismos.
El primer paso en el proceso de anlisis de la poltica exterior
consiste en identificar los principales problemas y oportunidades
que enfrenta un pas en las distintas reas en que se desenvuelven
sus relaciones externas. Todos los gobiernos disponen de mecanismos formales o informales para hacerlo. Estos temas pueden ser peridicos (los presupuestos anuales de defensa), recurrentes (la aplicacin por parte de terceros de medidas proteccionistas contra los
productos de exportacin ms competitivos) o emergentes (una guerra o una oferta de inversiones externas no previstas). Se ha sealado que para que un tema adquiera relevancia generalmente se requiere que haya alcanzado una situacin de crisis o al menos una
marcada particularidad, ejerza un impacto suficientemente generalizado, tenga connotaciones emocionales o simplemente est de moda24. Naturalmente, los sectores que intervienen en la identificacin de estos, temas varan grandemente, yendo desde la opinin pblica ilustrada (como en el caso de un conflicto limtrofe) , hasta
crculos muy especializados (como en la poltica cientfica y tecnolgica'internacional o en la poltica de defensa). Pero este ltimo
-aspecto se examinar en la seccin siguiente.
Lo anterior plantea la conveniencia de encontrar sistemas ms
"Este esquema est tomado de B. W. Hogwood y L. A. Gunn, Policy Analysis
for the Real World -(Oxford: Oxford U. P., 1984), caps. 5, 6 y 7.
"Ibid., p. 68.

[138]

Luciano Tomassini [ Elementos para el anlisis de la poltica exterior

activos para la identificacin de estos temas. El mejor perodo para

hacerlo es antes qiie den lugar a una crisis. Adems, una vez planteados, los arreglos institucionales necesarios para enfrentarlos toman bastante tiempo. Por otra parte, y si la decisin es adoptada
en plena crisis, hay mayores probabilidades de que resulte equivocada. Por cierto existen formidables obstculos que dificultan un
proceso de identificacin de cuestiones internacionales ms activo.
Por un lado est la tentacin de los gobiernos de concentrarse en la
coyuntura, fortalecida por la inclinacin de los polticos y burcratas de mayor importancia a privilegiar los temas que pueden influir
hoy en su carrera, todo lo cual crea una brecha entre lo que es objetivamente racional y lo que es racional para un gobierno o para
un dirigente en un momento dado, desde el punto de vista de su
estabilidad y su suceso. Una dificultad todava ms estructural radica en el desigual acceso que tienen los distintos sectores a las instancias que deciden qu temas integrarn la agenda; este desequilibrio determina que aquellos que lo tienen en mayor medida impongan sus intereses, su visin o sus preferencias sobre ella. La rotacin frecuente de las burocracias involucradas en este proceso y la
excesiva concentracin de responsabilidades sobre los eslabones ms
influyentes, lcidos o eficientes de la cadena burocrtica, que son
precisamente los que deberan anticipar y escoger los temas, obstruyen tambin este proceso. Por ltimo, resulta difcil desarrollar mtodos que permitan interpretar y procesar seales demasiado novedosas, atpicas o dbiles, o incluso, la ausencia de mensajes. Gomo
dijo Holmes a Watson en un caso determinado, el hecho de que
el perro no ladrara durante la noche le proporcion la clave para
descubrir la identidad del intruso.
No hay aqu espacio para sealar los principales mtodos que
pueden emplearse en el proceso de identificacin de temas. Pero no
podramos dejar de hacer referencia a .una discusin que se repite
con frecuencia: si se debe asignar esta funcin, y por extensin la
de sentar las bases de la planificacin de la poltica exterior, a una
unidad especializada o a los diversos departamentos de un servicio
exterior y de los dems organismos vinculados con las relaciones externas de un pas determinado. Esta ltima y ms tradicional opcin tiene desventajas, ya que no siempre hay manera de asegurar
que estos departamentos, adems de cumplir sus tareas rutinarias,
estn atentos a la identificacin de nuevos temas; tambin est el
peligro de que privilegien aquellos qtie coinciden con los intereses
del departamento; asimismo resulta difcil integrar la visin sectorial de cada uno de ellos; por ltimo, no todos los departamentos
logran hacerse escuchar en los escalones decisorios ms altos. Pero
tambin hay desventajas en el establecimiento de una unidad encargada de cumplir esta funcin en forma centralizada: no slo se
[139]

ESTUDIOS INTERNACIONALES

pierde contacto con los problemas - reales que tienen los departamentos, sino que frecuentemente se crean resistencias dentro de
ellos que impiden la aceptacin de las conclusiones alcanzadas, se
reduce- la responsabilidad del personal superior en este campo y se
estimula el peligro de que los problemas sean planteados desde una
perspectiva ms estrecha, impuesta por la composicin del correspondiente mecanismo burocrtico y por el espritu de cuerpo que
se crea en ellos. Probablemente los ms apropiados sean sistemas
mixtos, de los cuales por cierto se han ensayado varios, pero este
es un tema que debera reservarse tambin para la seccin siguiente.
La segunda funcin de este proceso consiste en la jerarquizacin
de los temas identificados como relevantes y la seleccin de los que
deben ser incluidos en la agenda. Hay aqu varias opciones administrativas que se examinarn ms adelante. En general ellas se escalonan entre frmulas organizativas y otras ms intuitivas o polticas. Un especialista, al concluir un acucioso estudio, encuentra que
"la mayor parte de las decisiones acerca de qu temas -deben ser objeto de una planificacin detallada se basan en criterios esencialmente polticos que con frecuencia no se apoyan en ningn anlisis
sistemtico de la situacin"25. Por eso, nunca est de ms reiterar
que tarde o temprano es necesario tomar una decisin acerca de las
estructuras institucionales ms adecuadas para cumplir la funcin
de identificar y seleccionar los temas que deben formar parte de la
agenda internacional.
.. . .
Pero junto a la cuestin institucional se plantea la de los criterios que deberan ser empleados para seleccionar estos temas. Uno
de los autores que hemos seguido ms de cerca en esta parte los
agrupan en cuatro categoras26. Los primeros tienen "que ver cot
el contexto en que se plantea la situacin: aqu se incluyen preguntas acerca de si hay tiempo para el anlisis; sobre el grado en que
el problema puede tener consecuencias polticas y la naturaleza de
esas consecuencias; si ya se han adoptado posiciones relativamente
rgidas acerca del problema, y sobre cuan central es ste desde el
punto de vista de un servicio exterior y sus polticas. El segundo
grupo de criterios se refiere a las caractersticas internas del problema: aqu se plantean varias preguntas acerca de que si existe un
margen de opcin; sobre el grado de consenso existente en torno a
la definicin del problema y sus posibles soluciones; acerca de su
complejidad; sobre el grado de incertidumbre que lo rodea; sobre
la medida en que tiene connotaciones valorativas, y sobre cmo lo
ven y qu importancia le asignan los interlocutores o adversarios del
pas respectivo. El tercer grupo tiene relacin con las repercusiones
^C. Wiseman, "Selection of Major Planning Issues", Policy Sciences, nmero 9, 1978.
=*Hogwood y Sunn, op. cit., pp. 92 y siguientes.

[140]

Luciano Tomassini j Elementos para el anlisis de la poltica exterior

del problema: con ]a escala o magnitud de sus consecuencias; en el

nmero de actores afectados; por el poder relativo de los mismos;
con la profundidad en que son afectados esos actores; con la probabilidad de que las consecuencias del problema puedan afectar la
forma en que se plantean otros temas, y con la forma en que el gobierno pueda salir fortalecido o debilitado frente a otros pases al
abordar ese problema. La ltima categora de preguntas se refiere
a los costos de encararlo: su monto, en trminos materiales y polticos; el perodo durante el cual podra ser necesario pagarlos; la probabilidad de que limiten la capacidad de ese gobierno para atender
otros problemas, etc.
Estos criterios u otros similares deberan ser utilizados como un
listado mental de aspectos que es conveniente tener en cuenta en
forma ms o menos sistemtica para ponderar la importancia de los
distintos temas. Cuan sistemtico sea el procedimiento que se emplee para aplicar esos criterios, es una cuestin tan fundamentar como el contenido de la lista anteriormente mencionada. En todo
caso parece conveniente buscar procedimientos ms racionales institucionalizados que los de dar tiempo al asunto, llevarlo al gabinete del ministro o transferirlo a otras agencias sin mayor anlisis,
mtodos que muchas veces se emplean en la prctica.
El anlisis y la planificacin de la poltica, exterior, comienzan
con la operacionalizacin de la agenda internacional, y este proceso
a su vez se inicia con la identificacin y seleccin de los temas que
deben integrarla, pero una vez. cumplidas estas tareas an falta definir con precisin los temas. Debemos advertir que el uso de la pa
labra temas (imperfecto equivalente del vocablo "issue") es preferible y ms amplio que otras palabras similares, porque un tema puede envolver problemas al igual que oportunidades. Hecha esta advertencia, recordemos que la identificacin de los distintos temas se
basa en una percepcin o conciencia inicial, refinada por la aplicacin de algunos criterios para jerarquizar la importancia, de cada
uno de ellos, lo cual an no equivale a la definicin del tema. Por
sta querernos significar "el proceso mediante el cual un tema (problema, oportunidad o tendencia), habiendo sido reconocido, como
tal y colocado en la agenda a que se refiere una poltica, .es percib;do por las distintas partes interesadas; es explorado .con mayor detalle, articulado y, en la medida de lo posible, cuantificado; y, en
algunos si no en todos los casos, es materia de una definicin autorizada o por lo menos provisionalmente aceptable en trminos de
sus posibles causas, componentes y consecuencias"27'.

La definicin del tema es importante porque, como hemos visto,

en Ja prctica su identificacin est fuertemente basada en la intui"Ibid,, p. 108.

[ 14 1]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

cin, en la influencia de determinados grupos de poder y en la accin poltica. Ello suele conducir, en las primeras etapas sealadas
hasta ahora, a serios errores de percepcin acerca de la naturaleza,
importancia y posibles consecuencias de un problema. Como lo han
sealado otros autores, "una definicin plausible pero incompleta a
un problema puede ser ms peligrosa que una definicin equivocada" (y, agregaramos nosotros, que la completa falta de percepcin
del mismo)28. As, por ejemplo, muchos observadores estiman que
para Argentina habra sido mejor desconocer o restar importancia al
problema de Malvinas, que definirlo en trminos tan equivocados
como los que condujeron al curso de accin que adopt esa guerra.
La definicin de un tema tambin incluye ciertas fases. La primera se refiere a la forma como el tema es "percibido". La segunda
tiende a refinar esa percepcin explicitando las motivaciones emocionales o polticas que subyacen tras ella, relacionndola con otros
factores presentes en nuestro "mapa cognitivo", o estableciendo las
concatenaciones o superposiciones del tema con otros conexos. Una
tercera fase consiste en agregar a las percepciones oficiales, provenientes de las agencias formalmente autorizadas para manejar el tema,
las de otros actores involucrados en el mismo para llegar a una visin ms amplia, multidimensional y equilibrada. Una cuarta, fase
consiste en cuantificar las dimensiones del problema en el contexto
de la poltica exterior del pas de que se trate. Una ms, consiste
en reconocer la influencia que las instancias de poder tienen en la
definicin del tema y en precisar el grado y la direccin en que
esa influencia puede distorsionar la definicin del mismo.
Aqu tambin se podra confeccionar mentalmente un listado de
los principales aspectos que deberan ser considerados en la definicin de cada tema. Quin plantea la existencia del problema? Se
trata de un problema real o imaginario? Qu grado de consenso
se puede esperar en torno a su naturaleza y soluciones? Existen antecedentes o es demasiado pronto para definirlo? Si ya est definido
dentro de qu marco ideolgico o de intereses se hizo? Cmo es
definido el tema por los dems actores internacionales? 'Cules son
los marcos de referencia o las visiones de los dems actores involu-.
erados? Hasta qu punto se le puede comprender en forma aislada
o conectndolo con otras cuestiones? Cul es la cadena causal que
plantea el problema? Cules son sus posibles consecuencias?
La determinacin de los objetivos y opciones
La operacionalizacin de los intereses nacionales la identificacin,
seleccin y definicin de los intereses especficos que componen.la
^A. M. Steiss y G. A. Daneke, Performance Administration {Lexington. Books,
1980).

[142]

Luciano Tomassini / Elementos para el anlisis de la poltica exterior

agenda internacional de un pas determinado es lo que permite establecer los objetivos, prioridades y opciones que. enfrenta un pas
en las distintas reas por las que discurre su accionar externo. La
inclusin de un tema en dicha agenda, y la correcta definicin de
sus alcances, es condicin necesaria para que la poltica exterior de
un pas fije sus objetivos en relacin con este tema. El establecimiento de objetivos especficos ocupa un papel central en la formulacin y aplicacin de una poltica. Una parte de la literatura sobre el tema distingue entre el papel de los objetivos en las tareas
de administracin y el papel de los mismos en.la dinmica de las
organizaciones.
Dos tendencias o enfoques principales han predominado en. el
anlisis de las. funciones que cumple la administracin en relacin
con el establecimiento de objetivos.
El enfoque racional presume que los encargados de tomar las decisiones tienen un alto grado de control sobre las circunstancias, y
que deben desarrollar una conducta activa y manipulatoria, particularmente en relacin con el establecimiento de sus objetivos. stos permiten definir con gran precisin los cursos de accin ms
adecuados para alcanzarlos, sus costos y los recursos necesarios para
impulsarlos. Tambin permiten evaluar los resultados en funcin
de los objetivos perseguidos29.
Este enfoque contrasta con la tradicin incrementalista, segn la
cual los que toman las decisiones tienen poco control sobre las situaciones y disponen de una capacidad de opcin muy limitada.
Para ellos la formulacin de la poltica es ms reactiva que activa
y sus programas deben ser reexaminados constantemente a la luz de
la experiencia ms que a la luz de los objetivos iniciales. Es ms,
segn ellos, las organizaciones y programas carecen de objetivos, y
slo deben evaluarse en funcin de sus resultados: son los individuos
y los grupos los que fijan las metas. De acuerdo con esto, toda poltica podra ser evaluada en forma diferente segn, el grupo que
est en el poder en el momento de examinarla retrospectivamente.
Aqu la recomendacin apunta a que una poltica sea lo suficientemente flexible y bien informada como para responder a la evolucin de la situacin a la que se refiere, antes que lo suficientemente
racional y rigurosa como para asegurar el cumplimiento de determinados objetivos como originalmente se previeron. La mala ejecucin de una poltica es mucho peor que la insuficiente precisin en
el establecimiento de estos ltimos30.
"Ver R. Albanese, Management: Tomars Accountability jor Performance (IrW)n, 1975) y tambin E. F. Harrison, The Managerial Decision-Making Process.
WC. E. Lindblom, The Intelligen.ce of Democracy (New York: Free Press, 1965)
y The Policy Making Process (Prentice Hall, 1968).

[143]

ESTUDIOS INTERNACIONALES

Guarido se pasa de la fijacin de los objetivos en la ejecucin de

una poltica en forma ms racional o ms incrementalista al papel de dichos objetivos en una organizacin burocrtica, el tema se
vuelve problemtico. El anlisis de las burocracias como los servicios exteriores y las dems agencias vinculadas con ellos. desdibuja el papel de los objetivos que resaltaba tan claramente al analizar una poltica. Es ms fcil establecer los objetivos de stas que
los de una organizacin burocrtica. Ya se ha dicho que, segn algunos, no son las organizaciones sino las personas que las dirigen
las que realmente tienen objetivos. Como las burocracias son por
definicin compartimen.talizad.as y complejas, lo normal es comproborar que persiguen objetivos mltiples, y con frecuencia contradictorios. Al mismo tiempo, el comportamiento cotidiano de una burocracia permite apreciar crecientes brechas entre los objetivos declarados y los reales. Por ltimo, es normal que los objetivos de
una organizacin adems de ser mltiples y contradictorios, cambien constantemente a lo largo del tiempo.
Aunque la importancia de los objetivos en el anlisis de la poltica exterior puede ser exagerado, particularmente en la medida
en que el enfoque sea ms racionalista, el nfasis en los problemas
que presenta el proceso de fijacin de dichos objetivos implica a veces un escepticismo extremo. Por otra parte, una visin de las organizaciones burocrticas como entidades sin objetivos institucionales y cuyos miembros carecen de todo sentido o de propsito colectivo, parece ser una descripcin exageradamente negativa. Tambin
aqu conviene llegar a un equilibrio entre las visiones ms pesimistas y ms optimistas sobre el tema. El establecimiento de objetivos
estrechamente relacionados con los intereses inclu'dos en la agenda
internacional de un pas, es una condicin necesaria para ]a formulacin y la adecuada implementacin de una poltica, as como
tambin para que las organizaciones burocrticas encargadas de planificarla y de llevarla a cabo, puedan desempear sus tareas en forma moderamente racional. Con todo, conviene liberar la funcin de
fijar los objetivos de la poltica exterior de las expectativas depositadas en este proceso por los enfoques ms prescriptivos y racionalistas para apoyarse, en una medida apreciable, en aproximaciones
ms tentativas e incrementalistas.
Debido a que la agenda internacional de cada pas es compleja
y heterognea, su poltica exterior debe perseguir con frecuencia objetivos mltiples y contradictorios. En estos casos, la tarea del analista y planificador de la poltica exterior consiste en definir sus
prioridades de conformidad con tcnicas similares a las mencionadas
en otras de este ensayo y que no vale la pena volver a sealar aqu.
Pero tal vez su tarea ms importante desde un punto de vista
prctico, una vez fijados esos objetivos, consista en determinar las
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Luciano Tomassini Elementos para el anlisis de la poltica exterior

opciones disponibles desde el punto de vista del curso de accin que

se debe seguir. La eleccin de uno de ellos, entre distintas alternativas, forma parte central del proceso de anlisis y planificacin de
la poltica exterior.
De hecho existen dos aproximaciones bsicas a este proceso. La
primera consiste en identificar las opciones disponibles a travs de
un mtodo predominante pasivo o reactivo, consistente en buscar
bsicamente esas opciones entre aquellas que ya hayan sido propuestas o ensayadas por el gobierno, el servicio exterior u otras agencias. Esta aproximacin se basa en la tendencia a creer que el rango de opciones abierto a los que formulan la poltica es generalmente muy estrecho, que las ms seguras desde el punto de vista de sus
resultados son aqullas que ya han sido ensayadas y que cuentan
eos el respaldo de la "sabidura convencional", y que innovar siguiendo cursos de accin antes nunca explorados es particularmente
peligroso en el campo de la poltica exterior. El otro enfoque consiste en "generar opciones considerando conjuntamente las antiguas
y las nuevas, con el fin de que la eleccin se haga sobre la base de
un espectro ms amplio de posibilidades"31. Aqu parece haber consenso en que, tratndose de generar opciones nuevas, la racionalidad juega un papel limitado, y es necesario apelar a la imaginacin
incorporando al proceso de anlisis a personas que dispongan de
una buena cuota de ella, confrontando las ideas de distintas personas
en un ejercicio colectivo (brain storming), buscando inspiracin en
la conducta de otras naciones, de otras agencias dentro del Estado,
o en las lecciones de la historia32.
Al igual que en los niveles de anlisis anteriormente mencionados, tambin se podran confeccionar listas mentales de aspectos que
deberan ser considerados en la identificacin y eleccin de opciones. As, por ejemplo, a manera de punto de partida deberan precisarse los temas o intereses que se encuentran en juego; a continuacin, determinar los objetivos ms compatibles con esos intereses o, mejor an, ms conducentes a darles cumplimiento; en seguida se deben definir todas las opciones abiertas con respecto a los
cursos de accin ms apropiados para lograr esos objetivos. Hecho
esto, se deberan estimar los coitos involucrados en cada accin en
comparacin con los beneficios esperados. Tambin debera anticiparse la reaccin de los interlocutores o adversarios frente a cada
una de las opciones disponibles y el margen de incertidumbre que
"Ver H. A. Simn, Administrative Behaviour, 3 edicin, 1976, y tambin Y.
Dior: Public Policy Making Reexamined (Chander, 1968).
3SSobre los usos de la historia, ver G. A. Craig y A. L. George, Forc and
Stalecra.it: Diplomatic Problems of our time ("Oxford: Oxford U. P., 1983) as
como tambin R. E. Newstadt y E. R. May, Thinking in Time: The Uses of History for Decision-Makers '(New York: Free Press, 1986).

[145]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

rodea a cada una de ellas desde el punto de vista de su viabilidad

o de la seguridad de obtener los resultados deseados. Las consecuencias directas o indirectas de las distintas opciones, tanto para el
pas que est aplicando una poltica como desde el punto de vista
de la reaccin de otros actores, constituye otro aspecto que se debera considerar en este proceso. Con estos aspectos y otros similares
a la vista, se pueden determinar cules de las opciones disponibles
son las ms aptas para maximizar el cumplimiento de los objetivos
previamente establecidos.
Se han desarrollado numerosas tcnicas para la adopcin de decisiones en relacin con la seleccin de opciones adecuadas. En este
ensayo preliminar slo cabe mencionar, a ttulo ce informacin, algunas como la programacin lineal, la programacin dinmica, el
uso de matrices costo-beneficio y el de esquemas centrados en torno
al diseo de un "rbol de decisiones", junto con otras relacionadas
con la apreciacin de los aspectos financieros y presupuestarios de
la eleccin de opciones, incluyendo tcnicas encaminadas al control
de los resultados de la decisin a travs de su costo presupuestario33.
El proceso de adopcin de decisiones
El proceso de adopcin de decisiones es, en definitiva, aqul durante
el cual se construye la agenda internacional que en la prctica va
a concitar la atencin de la poltica exterior de un pas, se van a
operacionalizar los temas o intereses incorporados a la agenda y se
van a determinar los objetivos y opciones de la poltica exterior.
Su importancia no puede ser mayor. Incluso, dado el lugar que
ocupa como una disciplina semiautnoma en el campo de los estudios internacionales y del estudio de polticas (policy science), desborda considerablemente las limitaciones de este ensayo y ser tratado en forma todava ms sumaria.
Con todo, como se haba advertido en un comienzo, no conviene
confundir cada una de las etapas anteriores con el proceso de adopcin de decisiones ni reducirlas solamente a este ltimo: en los
dems hay un alto componente analtico, segn el cual el analista
debe.elegir constantemente por medio de decisiones conceptuales,
que forman una especie de continuo con aqullas de carcter poltico mediante las cuales se adopta un curso especfico de accin.
Conviene sealar desde el comienzo, el conflicto que con frecuencia se plantea entre la calidad de la decisin y su viabilidad. Esta
ltima depende, fundamentalmente, de tres cosas. En. primer lugar,
de que la decisin cuente con un nivel mnimo de apoyo. Las ms
esclarecidas decisiones se frustran por falta de consenso: a esto se
'"Hogwood y Gunn, op. cit., pp. 177 y siguientes.

[146]

Luciano Tomassini / Elementos para el anlisis de la poltica exterior

refiere el grueso de esta seccin destinada a analizar el proceso de

adopcin de decisiones. Una segunda dificultad deriva de la relacin entre la calidad de decisin y el tiempo requerido para adoptarla y/o para llevarla a cabo: ese perodo, si es muy dilatado, puede
comprometer sus resultados. Otro factor que atenta contra la viabilidad de una decisin consiste en la magnitud de los recursos necesarios para implementarla. Por eso, los que toman las decisiones con
frecuencia tienen que entrar en compromisos entre la calidad de la
decisin, por una parte, y su grado de consenso, el tiempo necesario
para llevarla a cabo y los recursos requeridos para su implementacin.
Estos tres aspectos condicionan el elemento central en que depende la calidad de accin: la identificacin adecuada de los intereses en conflicto y su operacionalizacin en trminos de objetivos y
de opciones. "Una decisin de alta calidad es aqulla en que el
Presidente (u otros funcionarios de nivel poltico) pondera correctamente el inters nacional en una situacin particular y escoge la
poltica u opcin que ms probablemente conducirn a satisfacerlo
con un costo y riesgos aceptable^"34. Ya se ha explicado como el
concepto de inters nacional, que en esta definicin sin duda se
usa como un signo taquigrfico para expresar una gama de intereses
ms compleja, debe desagregarse en un conjunto de temas susceptibles de configurar una agenda internacional ms amplia y realista.
Casi todas las listas mentales de criterios que deben ser tomadas
en cuenta en las distintas etapas del proce-o de anlisis de la poltica
exterior se aplican al proceso decisorio.'Entre estos cabe destacar,
resumiendo y enfatizando algunos de los criterips anteriormente
mencionados, la neces:dad de disponer del espectro ms amplio posible de informacin a fin de poder efectuar un diagnstico adecuado del problema; de basarse en una evaluacin y definicin correcta
del mismo; de tomar en cuenta todos los otros aspectos con los cuales
ste est relacionado; de establecer con claridad los objetivos que
deben perseguirse para resolver el problema, y considerar y jerarquizar todas las opciones que se abren desde un punto de vista operativo; de anticipar cuidadosamente las dificultades que pueden obstaculizar la implementacin de la poltica y, sobre todo, la reaccin
de los dems actores.
Se ha sealado que generalmente existen, con muy diferentes
nfasis en el papel desempeado por cada uno de ellos, tres subsistemas en el proceso decisorio: individual, de grupo e institucional.
No slo es interesante destacar la naturaleza, caractersticas y pautas
de funcionamiento de cada una de estas esferas, sino que tambin
analizar las relaciones que suelen darse entre ellas: la psicologa inMA.

L. George, op, dt., p. 3'

[14-7]

ESTUDIOS INTERNACIONALES

dividual, la dinmica de grupo y las pautas que imperan en una

organizacin compleja. Tambin es interesante anticipar de qu manera cada una de ellas se complementa o entra en contradiccin con
las dems frente a factores propios del sistema internacional contemporneo que tornan ms difcil el proceso decisorio, tales como la
complejidad de dicho sistema, la creciente dispersin de los valores
e intereses nacionales, y la incertidumbre cognitiva.
La primera de estas esferas se refiere a los personaros que participan a ttulo individual en adopcin de decisiones. Desde diversos
ngulos se ha subrayado en la literatura relativa a este problema los
modos en que la personalidad, la experiencia o la formacin de estos
individuos influyen en la forma en que stos perciben el problema y
se inclinan a adoptar determinadas lneas de conducta frente al mismt85. Aqu la tipologa se extiende a travs de tres polos principales:
los factores pasivos (que prefieren que las situaciones se resuelvan
por s mismas), los que tratan de definirlas o resolverlas a partir
de paradigmas preestablecidos y los que se inclinan a utilizar y evaluar toda la informacin de que pueden disponer para fundamentar
y modificar si es necesario su diagnstico de la situacin y sus
posibles soluciones. Estas diferencias, en la medida en que el factor
individual influya en la poltica exterior, determinan. las distinciones observables entre aqullos que se limitan a reaccionar frente a
los acontecimientos, los que se basan es las imgenes o los clichs
que tienen acerca de la situacin, y los que se esfuerzan por adaptarse efectiva y permanentemente a las cambiantes caractersticas del
mundo real36. El primer tipo de personajes es una especie de fatalista
histrico, el segundo un maxmizador de consistencia conceptual
ideolgica, y el tercero un solucionador de problemas. Esta ltima
actitud supone dejar detrs la comodidad de descansar en el paso
del tiempo y la intervencin de otras circunstancias para resolver los
problemas, as como tambin los prejuicios, preferencias y estrechez
de miras del que repite pautas y experiencias previas.
.Una sugerencia interesante desde el punto de vista prctico es la
que considera que la cantidad de informacin no tomada en cuenta
es->lp que define una actitud pasiva, prejuiciada o analtica: la pripiera. .evita involuntaria o deliberadamente procesar nueva informacin; la segunda la emplea selectivamente para confirmar imgenes
preestablecidas; mientras que la tercera centra la mayor parte de su
afejiciii en ella, la evala permanentemente y est siempre dispuesta
a .revisar conclusiones anteriores a la luz de nuevas evidencias. Tal
vez la;' actitud ms corriente en la diplomacia convencional es la
intermedia. Se han dado mltiples ejemplos de decisiones en donde la
informacin que iba llegando a los responsables de adoptarlas fue
""Ibd, pp. 61 y siguientes.
"Zbd., Gap. III.
[148

Luciano Tomassini / Elementos para el anlisis de la poltica exterior

utilizada para confirmar profecas, expectativas o temores previos a

travs de un. proceso mental que los norteamericanos llaman "wishful
thinkinq". El optimismo de las grandes potencias con respecto a su
posibilidad de controlar la situacin en Suez y el pesimismo norteamericano con respecto a la repeticin de otras Cubas, el cual determin la intervenin en la Repblica Dominicana, han sido citados
por diversos autores en este sentido87.
Particularmente importante en este campo resulta la imagen que
un pas tiene sobre la posicin de sus interlocutores o adversarios.
Aqu es donde con mayor frecuencia enraizan los clichs basados en
nociones preestablecidas o en experiencias previas con grave detrimento para la adecuacin y flexibilidad de una poltica. As, por
ejemplo, la poltica de los Estados Unidos durante la guerra fra
estuvo jalonada de visiones distorsionadas acerca de las supuestas
y contradictorias posiciones de agresividad o de debilidad soviticas. Por eso los norteamericanos fueron sorprendidos por la aceptacin sovitica al plan Baruch, al armisticio coreano, a la conferencia de Berln de 1954, al tratado austraco y a la cumbre de
Ginebra de 1960.
La segunda instancia que normalmente forma parte de los procesos de decisin, con mayor o menor peso, es colectiva: se refiere
a los grupos asesores de los que deben tomar las decisiones. Desde
los consejeros de los prncipes hasta los modernos grupos consultivos,
esta prctica ha tenido numerosas expresiones en la historia38. No
obstante los numerosos anlisis realizados acerca de las formas y roles
que pueden adoptar estos grupos, todava distamos mucho de comprender adecuadamente sus funciones, posibilidades y limitaciones.
Existe un amplio margen de opiniones acerca de los objetivos que
debera perseguir la asesora: satisfacer necesidades cognitivas que
deben ser llenadas antes de adoptar la decisin; asegurar la obtencin de un consenso lo ms amplio posible; legitimar la decisin una
vez tomada, o diluir el stress generado por el proceso de adopcin
de decisiones, particularmente en una situacin de crisis, compartiendo la responsabilidad en una instancia real o aparentemente
colegiada. Se han sealado tambin muchos factores que pueden
anular esas ventajas: las tensiones, la falta de imaginacin o la rutina que puede producir el hecho de trabajar permanentemente juntos; el estrechamiento del ngulo de visin y de los mrgenes de
opciones que produce el hecho de confrontar constantemente distintos puntos de vista, generar convergencias y habituarse a encon"Ver. A. Loiyenthal, The Dominican Intervention {Cambridge, Mass.: Harvard U. P., 1972), p. 154, sobre la repeticin de "otras Cubas", y tambin R.
Jaivitz, Perception and Misperception in International Politics (N. Y.: Princeton
U. P., 1976), cap. 4.
*"H. Goldhamer, The Amsor (N. Y,: Elgenier, 1987).

[149]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES'

trar reas de consenso o mnimos comunes denominadores, y las

distorsiones que afectan al proceso de decisin cuando ste se apoya
en grupos colegiados en una atmsfera de presin psicolgica generada por una situacin de crisis39. Tambin se han sealado los peligros que enfrentan los grupos colegiados, al cifrar demasiadas expectativas en ese mecanismo, perdiendo contacto con los niveles
tanto polticos como tcnicos que tienen responsabilidad en la cima
y en la base por la adopcin de decisiones y prestando ms atencin
a la opinin del grupo que a la cambiante informacin que sera
posible considerar en un momento determinado. En general, se
han subrayado los peligros de que el grupo quede absorbido por la
jerarquizacin, la centralizacin y el ritualismo de la instancia
colectiva.
Se ha procurado tambin identificar las condiciones y alternativas
bajo las cuales los grupos asesores colegiados pueden cumplir ms
eficazmente sus funciones. Entre stos se mencionan el tamao del
grupo, la composicin de sus miembros, la jerarqua establecida entre ellos, la diferenciacin de sus distintos roles, la cohesin entre
sus miembros, la naturaleza y amplitud de las tareas encomendadas
a ellos, las pautas adoptadas por el grupo para desempear su trabajo, los estilos empleados para administrarlo y la naturaleza del liderazgo desarrollado dentro de ellos40. Incluso en el plano de la
conducta de sus miembros se han mencionado, como factores que
contribuyen a su menor o mayor eficacia, la frecuencia de sus intervenciones, el nivel que ocupan en el rango de prestigio, su base de
representacin, las ventajas y desventajas de una actitud ms activa
o ms pasiva, y los beneficios de la moderacin. Entre las funciones
que dentro de estas condicione*, pueden cumplir los grupos asesores,
se mencionan la posibilidad de ampliar la informacin y las opciones que se manejan en una situacin determinada, su capacidad para
estimar desde un punto de vista pluralista los riesgos y oportunidades
encerrados en ella, su potencialidad para generar concenso y su papel morigerador frente a la influencia abrumadora de una autoridad
personalista o elitista. Todo ello debera redundar en la reduccin
de la incertidumbre en el proceso decisorio41.
En suma, las ventajas y desventajas de la asesora colectiva frente
a la competencia individual en el proceso de adopcin de decisiones
y sus funciones principales solucin de problemas y clculo de
riesgos han sido ampliamente discutidos. Las principales fuentes
de presiones que podran limitar la autoridad de estos grupos radiMA.

L. Janis, Victims of Group Thinking (Boston, 1972).

*>R. F. Bates, "Interaction Process Analysis", Reading, 1950.
ttDos libros fundamentales para analizar estos aspectos son los de J. G. March
y H. A. Simn, Organizations (New York: Wiley, 1958, y de A. Dawns, Inside
Bureaucracy.

[150]

Luciano Tomassini / Elementos para el anlisis de la poltica exterior

can en la tendencia a buscar cierta convergencia destro del misino,

el stress derivado del manejo de situaciones complejas o crticas, o
el peligro de quedar subordinado a la influencia de una organizacin o un lder. Sus posibles ventajas radican en su mayor capacidad para acumular y procesar informacin, para establecer una eficaz divisin del trabajo, para atacar problemas complejos desde un
punto de vista interdisciplinario, para estimar los riesgos desde un
espectro ms amplio de puntos de vista, y para identificar un mayor
rango de opciones.
El tercer nivel que interviene en el proceso de decisiones, con
frecuencia en forma preponderante, es el de la dinmica organizacional y la poltica burocrtica. Es este un tema con amplia trayectoria
en las ciencias sociales, que escapa en mayor medida an a las limitaciones de un ensayo preliminar como este. Las primeras ideas sobre las organizaciones burocrticas estaban vinculadas con su capacidad para desagregar tareas, establecer una buena divisin del trabajo y aplicar criterios de racionalidad al desempeo de esas tareas
(Weber) o para encuadrar la irracionalidad o la emotividad individual (Freud). Estas ideas posteriormente han sido extensamente revisadas, acundose poco a poco y desde las vertientes ms variadas
el concepto de "poltica burocrtica" cargado de nuevas connotaciones entre las cuales juegan un papel central las caractersticas de
jerarquizacin, especializacin y centralizacin de este tipo de organizaciones inicialmente consideradas ventajosas como posibles
fuentes de distorsin en el proceso de recopilacin de informacin,
obtencin de asesoramiento y adopcin de decisiones42. Ello es probablemente la consecuencia del a-ecimiento de las organizaciones
burocrticas en el mundo contemporneo. La proliferacin de intereses en el plano nacional e internacional, el creciente entrelazamiento entre ellos, la necesidad de que en su manejo intervenga un
nmero cada vez mayor de agencias, la proyeccin externa que ha
adquirido un nmero cada vez ms elevado de ella (ms de treinta
agencias principales en Washington), y el consiguiente desdibujamrento ya anotado entre poltica interna e internacional, contribuyen a crear una verdadera maraa burocrtica. Esto genera un
crecimiento exponencial de las necesidades de divisin y delegacin
del trabajo; interaccin, consulta y coordinacin entre las distintas
agencias; competencia entre ellas o erosin de sus responsabilidades
por la intervencin de otras, y de utilizar la negociacin y el consenso para poder adoptar ciertas decisiones48.
Si este fenmeno se observa no ya desde el punto de vista de la
interaccin entre las distintas agencias, sino de la dinmica interna
^Wensky, Organization and Intelligence '(Basic Books, 1967). .
"Ver G. T.-Allison, Essence of Decisin, op. cit., y M. Halpering, Bureaucratic Politics and Foreign .Policy (Washington: Brookins Institution, 1974).

[151]

ESTUDIOS INTERNACIONALES

de cada una de ellas, la tendencia central es la preferencia de cada

organizacin a aplicar sus propias tradiciones, experiencias, valores,
estilos, objetivos y procedimientos. La capacidad de procesar y analizar la informacin fue propuesta al comienzo de esta seccin como
e] parmetro que permitira distinguir una actitud ms pasiva, ms
prejuiciada o ms analtica frente a cada problema. La consecuencia
de las caractersticas desarrolladas por las organizaciones burocrticas tiende a buscar los datos, efectuar loi diagnsticos, identificar las
opciones, apreciar los mritos o riesgos de las mismas, anticipar la
reaccin de los dems actores, y establecer sistemas de evaluacin de
las acciones emprendidas, que sean coherentes con.sus propias visiones parroquiales. Otras limitaciones derivan de que frecuentemente
entre sus mtodos de negociacin se cuentan la simplificacin o la
exageracin de. los problemas, la bsqueda de compromisos a niveles inferiores a fin de asegurar una decisin en los escalones ms altos; las compensaciones (trade-offs) entre distintos departamentos con
el objeto de dar solucin a un, problema; la rgida aplicacin de las
rutinas establecidas, y un enorme consumo de tiempo y recursos.
Entre las consecuencias de una poltica organizacional y burocrtica
ser cuenta el peligro de que las-decisiones respondan ms a los-intereses de la organizacin que a los problemas que se busca resolver
con ellas. Satisfacer los distintos intereses burocrticos puede traducirse en la ausencia de poltica, en frmulas de compromiso, en una
poltica de papel, o en una lnea de conducta carente de liderazgo,
dbil o errtica. El predominio de la organizacin en los servicios
diplomticos crea la necesidad de tratar con interlocutores ms
compartimentalizados y complejos; tambin hace ms difcil enviar
y recibir mensajes coherentes, y hace muy complicado identificar los
interlocutores apropiados para cada tema.
Modelos, incertidumbre y previsin
Entre .los mltiples aspectos relevantes para el anlisis de la poltica exterior que escapan a los lmites de este ensayo vamos a escoger,
para concluir, los tres anteriormente mencionados. Todos ellos estn relacionados con los problemas ms fundamentales que dificultan la realizacin de ese ejercicio. Uno consiste en la tendencia de
los diplomticos a analizar las situaciones que afectan la poltica exterior de su pas caso por caso y sobre la base de sus propios mritos, empleando antecedentes extrados del vasto anecdotario dip^mtco, jurdico e histrico de que casi siempre disponen, y rehusando el poner ese anlisis. dentro de un contexto ms amplio y sistemtico. Otro cons'ste en confiar excesivamente en que esos precedentes, las rutinas diplomticas y la forma en que normalmente
se desarrollan las cosas, tendern siempre a repetirse .en la evolucin
de las relaciones externas del pas, lo que los deja inermes frente a
[15-2]

Luciano Tomassini / Elementos para el anlisis de la poltica exterior

un caso caracterizado por la incertidumbre o a una situacin excepcional, emergente o crtica. El uso de modelos- o de mtodos para
paliar la incertidumbre o anticipar tendencias procuran reducir estos problemas.

Se ha dicho que todos somos constructores de modelos en el sentido de que todos tenemos "marcos de referencia bsicos", derivados
de -nuestra formacin, experiencias y circunstancias, en trminos de
los -cuales interpretamos la realidad, formulamos nuestras preguntas
y buscamos respuestas para ellas. Naturalmente, aqu hablamos de
modelos ms formalizados. Se ha sealado que stos presentan mltiples ventajas, como la de permitir tomar en cuenta relaciones de
interdependencia complejas, inaccesibles al razonamiento no formalizado, y la de constituir poderosos instrumentos para acumular informacin y conocimientos que, procesados por la computadora, permiten formular proyecciones relativas a una enorme variedad de
situaciones y de hiptesis con rapidez inusitada. Tambin se han
levantado crticas contra el uso de modelos, en el sentido de que
stos constituyen representaciones parciales o sesgadas de la realidad,
que privilegian ciertas variables en desmedro. de otras; de que representan necesariamente una visin conservadora o rgida del porvenir, debido a que sus predicciones tienden a quedar congeladas
mientras no se alteren las variables incorporadas al modelo,,'los, datos recogidos en relacin con cada una de ellas o el peso' relativo
asignado a unas y otros. Tambin se ha- dicho que son "caj.af negras" a las cuales apenas tienen acceso los especialistas44. '.
.En trminos generales existen tres categoras de modelos. -Los primeros se acercan al concepto de "tipo ideal" acuado por Max
Weber, y constituyen construcciones mentales referentes a entidades
que no existen en la vida real pero que nos ayudan a entenderla
por comparacin, contraste o aproximacin a dichos elementos: estos elementos pueden presentarse en forma de dicotomas, entre las
cuales se ubica la realidad concreta (como la autoridad carismtica
y burocrtica de Weber o las cinco opciones o variabas en torno a
las cuales giraba el comportamiento de los individuos en una sociedad tradicional y otra moderna, segn Parsons) o en formas qumicamente puras de comportamiento con las cuales la realidad no se
identifica nunca del todo (como la competencia perfecta en economa o la racionalidad pura en teora de las decisiones). La segunda
categora est integrada por modelos descriptivos que intentan representar las formas en que se comportan, interactan y se relacionan las distintas variables involucradas en una situacin o en un
proceso, un sistema que requiere un grado creciente de selectividad,
simplificacin y generalizacin mientras ms complejos sea ese pro**P, Dubois, "Modelos Macroeconmicos y Planificacin en un Porvenir Incierto", doc. de ILPES, 1986.

[153]

ESTUDIOS

I N T E R N A C I N A'LES

ceso, y por lo tanto genera una distancia creciente entre el modelo

.y .-la realidad conforme se ampla el fenmeno estudiado. El tercer
grupo incluye modelos prescriptivos que, en funcin de los valores
e intereses en juego en una situacin dada, procuran determinar
cmo se debe actuar para alcanzar esos valores ms que describir la
situacin como e-s.
- Otra manera de categorizar los modelos que pueden emplearse
en el anlisis poltico, consiste en contrastar el enfoque "racional"
de Herbert Simn con el enfoque "incrementalista" de Charles Lindblom, y otros a los cuales ya se ha hecho referencia anteriormente.
. Uno de los propsitos del uso de modelos en el anlisis poltico
apunta a reducir la incertidumbre, tan esencial en esta esfera de
la vida social. En este sentido, junto con subrayar la importancia
de analizar las tendencias o regularidades observables en el sistema
internacional, resulta indispensable sealar la necesidad de disponer
de conceptos y mtodos de anlisis que permitan examinar el papel
de la incertidumbre en el funcionamiento del sistema y, sobre todo,
reducirlo45. Prever el porvenir y anticipar tendencias se ha vuelto
mucho ms difcil en un perodo turbulento y cambiante como el
que atraviesan actualmente las relaciones internacionales que durante aquella etapa de crecimiento rpido, constante y predecible que
caracteriz el perodo de postguerra. De aqu la importancia de estas tcnicas.
El valor de las proyecciones y los lmites de la capacidad de prediccin que ofrecen los distintos sistemas elaborados con este objeto; el carcter un o multidireccional de las principales tendencias
en el sistema internacional; el origen, el papel y las diferentes consecuencias de las crisis, emergencias o conflictos; el rol del azar o
la fortuna en los resultados de la poltica exterior y en la evolucin
de las relaciones internacionales; el empleo de instrumentos tales
como la teora de los juegos para anticipar en parte la reaccin de
los interlocutores frente a determinadas situaciones o el impacto de
acontecimientos imprevistos en las diversas partes involucrados en
ellos, constituyen otras tantas tcnicas que es posible considerar. en
este campo46. S ha analizado tambin el papel de la personalidad,
la audacia o el coraje, y el de la iniciativa, la sorpresa, o de los gestos retricos deliberadamente calculados, en la configuracin y el
manejo de determinadas situaciones47.
El perodo actual se caracteriza por la incertidumbre o la turbu*A, E. Woodman, The Unexpected in the International System, in Governance of the Western Hemisphere (The Aspen Institute, 1982).
48L. Ingelstam, "La Planificacin del Desarrollo a Largo Plazo: Notas sobre
su Esencia y Metodologa", doc. de ILPES, 1986.
"Ver, N. Mandelbaum, "The Luck of the President", Foreign Affairs, vol.
64, N<? 3, 1985.

[T5 47

Luciano Tom-assini / Elementos para el anliais de la poltica exterior

lencia del escenario internacional. Los ltimos quince aos estn

jalonados de fallas cometidas por analistas y polticos por igual en
lo que se refiere a anticipar el alza de los precios del petrleo o la
crisis de pago de la deuda en 1973 y 1982, en el terreno econmico,
o la cada del Sha de Irn o de Somoza en Nicaragua, y en prepararse para enfrentar las consecuencias de estos eventos. Esta misma
falla explica el auge que han tenido tanto los anlisis de riesgos
como los estudios prospectivos durante los ltimos aos.
La calidad de estos anlisis se ha visto comprometida porque a
menudo ellos oscilan entre un esfuerzo ad hoc, de carcter no sistemtico, por entregar predicciones basadas en una mezcla de periodismo y de ciencia ficcin (la prospectiva popular) y otros influenciados por la revolucin behaviorista, ms interesados en aislar pequeos fragmentos de la realidad suceptibles de mensura y de anticipar su comportamiento, por irrelevante que fuere, que en poder
decir algo sobre los escenarios ms complejos que son los que verdaderamente importan a los que toman las decisiones y de los cuales esos fragmentos son una parte. Esta opcin entre los extremos
del periodismo y el cientifismo no es por cierto necesaria y afortunadamente han habido intentos ms serios que los anteriores de seguir
un camino intermedio.
Tres son las principales funciones que desempean los pronsticos. La primera, que no parece corresponder al mtodo prospectivo
pero es condicin para aplicarlo, consiste en entender la estructura
y el funcionamiento del sistema popltico y/o econmico cuya evolucin y comportara:'ento se trata de anticipar. La segunda se refiere a anticipar las decisiones polticas que adoptar el gobierno o
el comportamiento de deternrnadas variagles de la economa, tomando en cuenta los antecedentes disponibles y las disposiciones de
los diversos grupos que pueden influir en estos eventos. La tercera
consiste en construir posibles futuros alternativos con base en el conocimiento de la realidad y las tendencias histricas del pas en
cuestin y de las predicciones elaboradas acerca del comportamiento
probable de las principales variables polticas y econmicas48. Estos
escenarios permiten anticipar, con un cambiante margen de probabilidad, la existencia de un clima favorable o adverso a determinado tipo de vinculaciones (alianzas militares, comercio, inversiones
directas), la posibilidad de que prevalezcan relaciones de cooperacin o de conflicto, y la direccin, el grado y la energa con que
otros gobiernos pueden formular sus polticas u orquestar sus reacciones (cumplimiento de sus compromisos con los aliados, polticas
de expansin comercial o adopcin de medidas proteccionistas).
"W. Ascher, y W. Overhold, Strategic Planning and Forescasting: PoHtical
Risk and Economa Opportunity (John Willen and Sons, 1983) y W. H. Overhold,
Political Risk (Euromoney Publications, 1982).

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ESTUDIOS INTERNACIONALES

Muchos de los estudios prospectivos de mayor renombre elaborados en los ltimos aos no coinciden exactamente con este tipo
de ejercicios pero suministran una buena base para anticipar ciertas
tendencias o comportamientos. Por lo tanto, deben formar parte de
los esfuerzos encaminados a anticipar los escenarios en que tendr
que desenvolverse la poltica exterior en el futuro mediano49.
En todo caso, se trata de una disciplina difcil, que como ya se
ha dicho oscila permanentemente entre la tentacin de trabajar con
las herramientas de la intuicin o con los ms sofisticados mtodos
cuantitativos; de la cual con frecuencia se esperan predicciones infalibles sobre acontecimientos muy precisos como revoluciones, golpes de Estado, resultados electorales, evaluaciones o aumento de las
tasas de inters, y que tiene en su contra el pasado, permanente testigo de sus errores. Pero, a pesar de ellos, interpretar las tendencias
y anticipar el porvenir es necesario.
'Como advertimos en el prlogo, este ensayo tena el limitado propsito de relevar algunos de los elementos que es necesario tomar
en cuenta en el anlisis de la poltica exterior. Quisiramos concluir con algunas reflexiones. Aunque el anlisis y la planificacin
d la poltica exterior efectuados sobre bases exclusivamente intuitivas y casusticas es completamente insuficiente, y cada vez se hace
ms necesario emplear sistemas de anlisis ms rigurosos, en ltima
instancia no hay nada que pueda sustituir a la intuicin y el juicio.
Si bien los mtodos que se han ensayado para anticipar el futuro
estn sujetos a grandes mrgenes de error y con frecuencia prometen ms de lo que entregan, es necesario tener una cierta interpretacin de las tendencias predominantes en las relaciones internacionales y una visin de los escenarios que podran prevalecer en el
futuro. Aun cuando los esfuerzos para reducir los mrgenes de incertidumbre o para disponer de respuestas alternativas eficaces a
situaciones imprevistas o a crisis son muy importantes, en la mayora de los casos, ms importante an es continuar sustentando la planificacin de la poltica exterior sobre antecedentes basados en perodos de normalidad y en la prospeccin de las tendencias dominantes del sistema, ms que en las excepciones (no. olvidemos que
la ausencia de una poltica.exterior o la imposibilidad de tener
una suele fomentar las emergencias). Y aunque una vez definidos
los intereses de un pas en sus relaciones exteriores existe una serie
de mtodos para traducirlos en objetivos, jerarquizarlos y definir
cursos de accin alternativos, lo ms importante es siempre la correcta definicin de esos intereses.
"Ver, por ejemplo,- D. H. Meadows y otros, The Limite to Growth (Potomac
Associates, 1972); H. Kaim, World Economa Development -(Morrow-Qmll, 1979)
y OECD, Facing the Future (1979).

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Luciano Tomassini j Elementos para el anliJis de la poltica exterior

"Todo proceso de planificacin, sea para una empresa, una regin o una nacin, tiene que comenzar por encontrar y definir cul
es la clase de 'problemtica' que realmente tiene que .encarar. La
experiencia revela que la funcin ms importante de la planificacin, en retrospectiva, ha sido casi siempre el esfuerzo por aislar los
'problemas esenciales' de todas las dems preocupaciones"60.

aL.

Ingelstam, op. cit., p. 3.

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