8CEPAL

CEPAL adscribe al consenso a escala regional relativo a las prioridades en

educacin, acordado en la II Cumbre de las Amricas, celebrada en Santiago
de Chile en 1998. En ella se reconocieron como principios que guan la
accin educativa a la equidad, la calidad y la pertinencia, fijando como
prioridades educativas continentales la creacin de programas
compensatorios para la atencin de grupos vulnerables, la formacin y
capacitacin docente, la conformacin de sistemas de evaluacin, el
intercambio continental en materia de experiencias innovadoras, utilizacin
de nuevas tecnologas y educacin en valores para la democracia y la
ciudadana, entre otras.
Por otra parte, se destaca que el desarrollo del sistema educacional, as
como el dinamismo de las sociedades y de las economas en las ltimas dos
dcadas, plantean nuevos desafos y obligan a readecuar sobre la marcha
los sistemas de educacin y transmisin de conocimientos (CEPAL/UNESCO,
1992).
Para este organismo, la educacin es el instrumento privilegiado para la
integracin social y para elevar la competitividad sistmica de las
economas (una competitividad no centrada en bajos salarios o explotacin
excesiva de recursos naturales y humanos, sino en la incorporacin de
progreso cientfico y tcnico). As, la educacin es considerada como la
esfera privilegiada para generar y promover mejor calidad en los recursos
humanos.
CEPAL considera que actualmente, en Amrica Latina y el Caribe, si bien los
avances respecto de cobertura en educacin son importantes, la dinmica
interna del sistema educativo ha tenido poca conexin con la evolucin de
sistema productivo y con las transformaciones ocurridas en la sociedad, y
esto le ha dificultado incorporar a los programas de estudio y las prcticas
escolares contenidos que respondieran a las demandas de la economa y
del ejercicio pleno de la ciudadana, reflejndose en la debilidad de los
sistemas de capacitacin y en algunos anacronismos en materia de
contenidos y modelos de aprendizaje.
Se entiende que estamos frente a nuevas e impostergables demandas
educativas que nacen desafiadas por la competitividad sistmica de la
economa global, y que se ligan a la expansin de los niveles medio y

superior, un mayor desarrollo del rea cientfico-tecnolgica, la necesidades

de innovaciones en el plano productivo, de nuevas destrezas que respondan
a la flexibilidad que hoy exige el mercado laboral y sobre todos las
demandas de las pequeas y medianas empresas.
Pero adems, se considera que en relacin con el proceso de consolidacin
de las democracias de la regin, no se ha avanzado lo suficiente en la
inclusin en los diferentes niveles educativos, de elementos que conduzcan
a la formacin de ciudadana y, a nivel general, queda mucho por hacer en
trminos de equidad y calidad en cuanto al acceso y los logros educativos.
Pero se agravara la situacin dado que, a medida que en la regin, se
visualizan logros educativos de la poblacin, se observa, paralelamente, un
proceso de devaluacin educativa, dado que son progresivamente mayores
las exigencias de capacitacin y formacin que el mercado laboral exige
para acceder a l.
As, CEPAL est convencida que todava es necesario avanzar
sustancialmente en materia de logros educativos en la regin,
concretamente en la escolaridad correspondiente a la enseanza
secundaria y terciaria para lograr un notable progreso en los niveles de
competitividad de los recursos humanos y que la mayor parte de la
poblacin cuente con suficientes aos de escolaridad como para poder
aspirar a mejores opciones de movilidad ocupacional y bienestar social en el
futuro. Pero, a la vez, sugieren que simultneamente es necesario ampliar
las oportunidades ocupacionales y la equidad social.
Perciben como principales desafos en el campo educacional, y orientadores
de las reformas requeridas y/o realizadas (algunas que se han desarrollado,
tras se hallan en proceso y otras a construir) a:
a) La continuidad educativa. Alcanzada ya en la regin una meta
asociada con una matrcula universal en primaria -aunque no en todos los
pases-, el reto que visualiza el organismo para la mayora de los pases es
lograr avances importantes en materia de continuidad de los estudiantes
dentro del sistema educacional, intentando llegar lo antes posible a una
cobertura universal en la educacin secundaria.
b) El aumento en la calidad de la educacin. Implica seguir avanzando
en herramientas de diagnstico y medicin de la calidad para darle mayor
pertinencia a intervenciones futuras; tomar decisiones y realizar acciones

efectivas para actualizar estilos de aprendizaje y de enseanza; dotar a las

escuelas con un soporte informtico y de tecnologa audiovisual que
permita transmitir a los educandos nuevas destrezas de adquisicin de
informacin y conocimientos; imprimirle mayor fuerza y dinamismo al
mejoramiento curricular y la capacitacin docente; extender jornadas
escolares y dotar de mayor infraestructura escolar a las escuelas
(CEPAL/UNESCO, 1992).
c) La mayor equidad de oportunidades educativas. Dado que se
observa que el acceso a una buena educacin sigue estando muy
segmentado por estratos socioeconmicos, falta una segunda ola
democratizadora que vaya ms all de la ampliacin de la cobertura, que
permita reducir las actuales brechas en las condiciones de acceso y calidad.
CEPAL entiende que la diversificacin institucional de la educacin, y la
consiguiente distancia entre escuelas de lite y la educacin pblica, junto
con la diversificacin de los medios de acceso al conocimiento, obligan a
promover una reforma educativa que permita igualar las oportunidades de
acceso a una educacin de calidad y la trayectoria de los alumnos en el
sistema educacional.
Esto implicara garantizar a los sectores ms desposedos una oferta
educativa que les ayude a permanecer ms tiempo en el sistema, adquirir
formacin oportuna y contar, por lo tanto, con mayores opciones de
movilidad socio-ocupacional.
d) La adecuacin de los sistemas educativos a las exigencias
productivas y a la competitividad global basada en la incorporacin
de progreso tcnico. Se entiende que para los pases de la regin esto
implicara impartir formacin para un desarrollo productivo que debe tomar
en consideracin las destrezas propias de la sociedad de la informacin y el
conocimiento. Este organismo evala que ese desafo est lejos de recibir
una respuesta adecuada de nuestros sistemas educacionales, en los que el
cambio de orientacin y estilos pedaggicos todava, en general, es
incipiente.
e) La educacin para el ejercicio de la ciudadana moderna. Se
vincula a la lnea de orientaciones de la CEPAL respecto de la consolidacin
de la democracia como sistema poltico en casi la totalidad de los pases de
la regin, afirmando la necesidad y obligacin de construir una cultura
ciudadana moderna y de vocacin democrtica.

Entienden al ejercicio de la ciudadana como caracterizado esencialmente

por el intercambio meditico, el dilogo pblico, el procesamiento
informado de las demandas de distintos grupos sociales, y la autoafirmacin
cultural, los que se constituyen en elementos fundamentales en los
espacios emergentes de la vida social.
El organismo afirma, adems, (CEPAL 2000) que las reformas educativas
que se han llevado a cabo en la regin durante las ltimas dos dcadas han
estado marcadas por decisiones pblicas encaminadas a producir
transformaciones en cuatro mbitos: organizativos, financieros, cualitativos
y de articulacin sistmica. No obstante se seala que el contenido y el
ritmo de las reformas tambin han dependido considerablemente del perfil
educativo de cada pas, lo que no se limita slo a los niveles de
analfabetismo, las tasas de escolaridad y los logros en cuanto a continuidad
educativa, que en la regin pueden variar mucho entre pases; sino tambin
la influencia de la infraestructura fsica y tecnolgica de las escuelas, la
capacidad y compromiso docentes, la valoracin de la educacin formal por
parte de la comunidad, las estructuras institucionales que rigen los sistemas
educativos, y la pertinencia de los contenidos y mtodos pedaggicos
utilizados. Y, si bien se registran experiencias bien diversas, los nfasis han
tendido a recaer en las dos primeras reas.
El organismo sostiene que, en relacin con los aspectos organizativos, se ha
buscado:
Replantear el papel del Estado por la va de potenciar sus funciones de
orientacin estratgica, regulacin, fomento de las autonomas y
evaluacin de los resultados.
Avanzar en los procesos de descentralizacin, en procura de
incrementar los logros, la pertinencia y la eficiencia del sistema.
Bajo la misma racionalidad, impulsar el establecimiento de esquemas
mixtos pblico- privados y el incremento de la autonoma de las
escuelas.
Revalorizar econmica y culturalmente la profesin docente mediante
sistemas ms meritocrticos.
Mientras que, en relacin con los aspectos financieros, se ha pretendido:

 Incorporar esquemas flexibles de subvencin y focalizacin, que

permitan al Estado ejercer funciones compensatorias y redistributivas.
Complementar las polticas centradas en la oferta educativa con
mecanismos de promocin y subvencin de la demanda.
Sustituir el financiamiento estatal mediante la movilizacin de diversas
fuentes de financiamiento que incluyan un volumen creciente de
recursos privados.
En lo relativo a los aspectos de calidad, se ha procurado:
Equilibrar la importancia fundamental otorgada a la cobertura con la
que se asigna al incremento de la calidad y de los logros educativos.
Fomentar el desarrollo de instrumentos confiables de evaluacin que
permitan calificar los sistemas en funcin de los beneficios que aportan
a la economa, la sociedad y la cultura.
Finalmente, respecto de la articulacin sistmica, se ha planteado la
conveniencia de:
Avanzar hacia un enfoque sistmico que integre la educacin, la
capacitacin y la investigacin entre s y con el sistema productivo.
Establecer una nueva relacin entre educacin, capacitacin y
empresa.
Promover, en funcin de lo anterior, un esfuerzo conjunto de
universidades, empresas y gobiernos con el objeto de que el
conocimiento que se imparta contribuya a elevar la competitividad.
Asimismo, CEPAL destaca la necesidad de un consenso amplio y
permanente entre los diversos actores econmicos, polticos y sociales con
respecto a la educacin, para que se de un proceso de cambio de esta
envergadura, buscando establecer acuerdos bsicos en torno de la agenda
a la que d lugar ese enfoque, cuyos criterios fundamentales, repetimos, se
centran en la equidad, entendida como igualdad de oportunidades y
compensacin de diferencias, y el desempeo, referido a la evaluacin de
los rendimientos y el incentivo a la innovacin productiva.

Seala, adems, este organismo que los procesos de reforma han

enfrentado diversos obstculos, tanto tcnicos como polticos, que han
limitado sus resultados. Comprende que los primeros derivaran de la
dificultad para capitalizar ms eficazmente los recursos invertidos en las
propias reformas. Los segundos se relacionaran, entre otros aspectos, con
resistencias de los profesores a cambios que perciben como externos, no
inherentes a su situacin laboral y salarial; la oposicin al aumento de la
carga tributaria; la redistribucin del gasto en educacin; y los procesos de
descentralizacin administrativa y financiera. Dificultades cuya resolucin
queda pendiente, para lograr los fines propuestos.
Destaca tambin la necesidad de crear y readecuar los sistemas enfocando
en la flexibilidad, ya que del sistema educativo se requiere de la capacidad
continua de adaptacin para el despliegue de opciones diferentes en la
medida en que se va desplazando el umbral educativo requerido para
contar con mejores oportunidades de insercin productiva y social. Se
precisan muchas interconexiones intersistmicas, con fluidos canales de ida
y vuelta que readecuen y adapten permanentemente, a lo largo de todo el
ciclo de la educacin general contenidos y procedimientos para que los
educando -y el mismo sistema- desarrolle las competencias que los
contextos cambiantes demandan y a su vez as experimenten una
preparacin para la vida que se desarrollar en esos mismos contextos.
Para CEPAL la gestin educativa deber traducir esa flexibilidad en
proyectos con exigencias comunes y nfasis en orientaciones mltiples, lo
que supone esfuerzo pblico por asegurar un ncleo de calidad comn con
vistas de evitar la actual fragmentacin, y tendiente a mayores y mejores
niveles de equidad y calidad.
En otro sentido, recordando que la educacin es un bien de valor social y no
slo un artculo de consumo, no obstante se ha considerado a la asignacin
de recursos como el eje de concrecin de los criterios de equidad. As se ha
enfatizado en la focalizacin adecuada de los recursos, de manera de
reducir las brechas de desempeo escolar asociadas a las diferencias de
estrato socio-econmico y, en particular, a la transmisin intergeneracional
de la pobreza.
Si la educacin es considerada como un bien de inversin que, como tal,
constituye una contribucin relevante al desarrollo econmico, para algunos
consultores de la CEPAL (Cohen, 2000) se debe analizar la rentabilidad de

las inversiones en educacin. Para ello es necesario tener en cuenta que en

el campo educativo deben distinguirse analticamente varios tipos de
beneficios, fundamentalmente: el aumento de conocimientos y destrezas,
su impacto en la productividad del trabajo, las derivaciones en relacin con
el crecimiento del producto nacional (beneficio para el pas) y del ingreso
(beneficio para el individuo) y la disminucin del tiempo que se requiere
para el acceso en el mercado laboral, lo que beneficia tanto al individuo
como a la sociedad.
Tradicionalmente se ha tratado de mejorar la eficacia de la educacin
operando sobre variables directamente ligadas al contexto educativo,
categora a la que pertenecen los insumos materiales, prcticas
institucionales, textos escolares, etc. Pero siguiendo los anlisis de los
mencionados consultores, estas intervenciones son relevantes, pero estn
fuertemente mediatizadas por factores contextuales que relativizan su
eficacia potencial. El 60 % del rendimiento escolar diferencial se explica
segn este planteo por factores extra escolares como el clima educacional
del hogar (aos de estudio de los adultos del hogar), junto al estmulo de la
familia y las condiciones que sta y la comunidad pueden ofrecer para el
desenvolvimiento de las tareas y los aprendizajes escolares, tanto de
infraestructura material como organizacional..
As, las polticas educativas, por s solas slo alcanzaran para revertir un
porcentaje aproximado del 40% de los problemas vinculados a las
condiciones y la efectividad de los aprendizajes. Se requerir de polticas
sociales globales e integrales para que se favorezca eficazmente a la
educabilidad de la totalidad de la poblacin.
Se plantea, entonces, una perspectiva centrada en la existencia de una
forma de universalizacin basada en la satisfaccin de las necesidades de
las personas, sustentada en el principio de equidad, a diferencia de las
basadas en la universalidad de la oferta igualitaria. Segn esta perspectiva,
basada en la equidad, para superar las diferencias debe tratarse
desigualmente a quienes son socioeconmicamente desiguales (accin
afirmativa o discriminacin positiva).
Esta ptica requiere internalizar dentro de la escuela y en los proyectos y
programas educativos los factores limitantes del contexto familiar,
comunitario y social inherentes a la pobreza, y llevara a transformarlos en
variables centrales de las polticas educativas que tienen como poblacin

destinataria a los sectores ms carenciados, y con ello cambiara el modelo

de evaluacin, de organizacin escolar, de administracin institucional,
contenidos curriculares, modalidades pedaggicas y eliminacin o
disminucin de los paquetes homogneos.
Este desafo planteara exigencias conceptuales, metodolgicas y
actitudinales, ya que por una parte, se requiere diferenciar las poblaciones
destinatarias segn su grado de vulnerabilidad educativa, destacando las
necesidades que, dentro de este campo, le son especficas; y por otro,
conocer la incidencia relativa de los distintos componentes que operan
como determinantes en el proceso de aprendizaje para cada grupo
relevante definido, a fin de evaluar los reales impactos de la inversin en
educacin.
Ello nos lleva nuevamente a una de las sugerencias que ms enfatiza el
organismo: la flexibilidad, pertinencia y oportunidad de la planificacin en
educacin con un claro acompaamiento de polticas integrales efectivas de
lucha contra la pobreza. Consideran que sin estos factores la equidad
educativa no podr lograrse y la educacin de calidad se ofrecer de
manera restrictiva, exacerbando las brechas y conflictivas sociales. Esto
implica entender que el impacto est condicionado no slo por los niveles y
tipos de carencias de la poblacin a la que se dirige la acin, sino tambin la
estructura de determinacin de los factores que inciden en la efectividad
del proceso educativo.
Plantean, entonces, por consultores de ese organismo, que el anlisis de la
eficiencia debe ser complementado con el de la eficacia, y ambos
sintetizados en una evaluacin costo-impacto. Esto exige conocer y tener en
cuenta las siguientes variables (Cohen, 2000):
1. La vulnerabilidad educativa. Se conoce cul es el peso relativo de los
factores extra escolares. La ponderacin resultante, al relevar las
caractersticas de la familia en las variables capital educacional,
capacidad econmica, condiciones fsicas de la vivienda y grado de la
organizacin familiar, permitiran elaborar un predictor de la
vulnerabilidad o riesgo educativo.
2. La jerarqua de determinacin de los factores que inciden sobre las
variables de impacto (rendimiento, repitencia, desercin) para los
distintos tipos de vulnerabilidad educativa.

3. La capacidad institucional local para administrar e implementar las

canastas de insumos educativos variables.
4. La capacidad que tienen las escuelas para internalizar los paquetes
flexibles.; y
5. El potencial subyacente en la participacin comunitaria.
Resulta esencial para CEPAL, tambin, que los proyectos sociales impulsen
una estrategia participativa. Esto supone que se establezcan relaciones
horizontales con los usuarios para viabilizar procesos de reajustes
permanentes entre las metas, las formas previstas de alcanzarlas y las
necesidades de los beneficiarios, que se van modificando como resultado de
un contexto cambiante.