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SERVIZIO PER LE INFORMAZIONI E LA SICUREZZA DEMOCRATICA

PER ASPERA
AD VERITATEM
RIVISTA DI INTELLIGENCE E
DI CULTURA PROFESSIONALE
N.1 gennaio-aprile 1995

------------------------------ Servizio per le informazioni e la Sicurezza Democratica ------------------------------

Anche per l'albero c' speranza:


se viene tagliato, ancora ributta
e i suoi germogli non cessano di crescere;
se sotto terra invecchia la sua radice
e al suolo muore il suo tronco
al sentore dell'acqua rigermoglia
e mette rami come nuova pianta.
(Giobbe 14, 7-9)

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INDICE

Saggi e articoli

Alessandro CORNELI - Intelligence diffusa e cultura dell'intelligence


Arturo Carlo IEMOLO - Diritto d'informazione dello Stato
Carlo JEAN - Geopolitica, geostrategia e geoeconomia nel mondo post-bipolare
Paolo MEAZZINI - Abilit e competenze del manager pubblico
Antonio VECCHIALUPI - Intelligence e sicurezza in una democrazia moderna
Paolo ZARCA - Le fonti aperte: uno strumento essenziale dell'attivit di intelligence
Documentazione di interesse

Comitato Parlamentare per i Servizi di informazione e di sicurezza - Primo rapporto sul sistema di informazione e
sicurezza
Antonio FAZIO - Intervento introduttivo del 7 ottobre 1994 presso la Commissione parlamentare d'inchiesta sul
fenomeno della mafia e sulle altre associazioni criminali similari
Vincenzo DESARIO - Audizione del 7 ottobre 1994 presso la Commissione parlamentare d'inchiesta sul fenomeno
della mafia e sulle altre associazioni criminali similari
Banca d'Italia - Indicazioni operative per la segnalazione di operazioni sospette, novembre 1994
Indice delle proposte e dei disegni di legge riguardanti i Servizi di informazione e di sicurezza presentati nel corso
della XII Legislatura, al Senato della Repubblica e alla Camera dei Deputati (situazione al 21 aprile 1995)
Camera dei Deputati, XII Legislatura, Proposta di legge n. 55 "Modifica dell'art. 11 della legge 24 ottobre 1977, n.
801, recante istituzione e ordinamento dei Servizi di informazione e sicurezza e disciplina del segreto di Stato"
presentata dall'On.le SCALIA
Senato della Repubblica, XII Legislatura, Disegno di Legge n. 83 "Modifiche alla legislazione sul segreto di Stato, sul
segreto di ufficio e sul segreto istruttorio" presentato dal Sen. Francesco COSSIGA
Normativa e giurisprudenza di interesse

D.P.R. 20 dicembre 1994, n. 756. Regolamento recante norme per la definizione dell'organizzazione e delle funzioni
del CIIS, ai sensi dell'art. 1, comma 25 della Legge 24 dicembre 1993, n. 537
Corte Costituzionale, Sentenza n. 82 del 6 aprile 1976
I Servizi di informazione e sicurezza degli altri Paesi

Gran Bretagna. L'organizzazione centrale dell'Intelligence


Recensioni e segnalazioni bibliografiche

Paolo PRETO - I Servizi Segreti di Venezia - Recensione


Ugo ROSSI MERIGHI - Segreto di Stato - Recensione
Alessandro PANSA - Tecniche di indagine sul fenomeno del riciclaggio
Fabio MARCELLI - Gli accordi fra Israele e OLP nel diritto internazionale
Luigi CARLI - Indagini preliminari e segreto investigativo
Francesco DE LEO - Procura nazionale antimafia e investigazioni scientifiche
Renzo ORLANDI - Il procedimento penale per fatti di criminalit organizzata: dal maxi-processo al "grande
processo"

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Alessandro PANSA - Tecniche di indagine sul fenomeno del riciclaggio


Vincenzo DELLE FEMMINE - La legislazione antiriciclaggio in ambito comunitario ed internazionale
Mario MAUGLIANI - La 'ndrangheta
Curiosit storiche

A.L., Il logo del SISDe, un simbolo per un progetto ambizioso


Notizie sui collaboratori

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CONTENTS

Essays and Articles

Alessandro CORNELI - The diffusion of intelligence and the culture of intelligence


Arturo Carlo IEMOLO - State's right to be informed
Carlo JEAN - Geopolitics, geostrategy and geoeconomics in a multipolar world
Paolo MEAZZINI - The public manager's skills and competences
Antonio VECCHIALUPI - Intelligence and security in a modern democracy
Paolo ZARCA - Open sources: an essential support to the intelligence activity
Documents of interest

Parliamentary Oversight Committee on the Intelligence and Security Services. - First report on the Intelligence and
Security System. (Part I)
Antonio FAZIO - Presentation before the Parliamentary Enquiry Committee into the Mafia and other similar criminal
organisations.(7.10.1994)
Vincenzo DESARIO - Hearing before the Parliamentary Enquiry Committee into the Mafia and other similar criminal
organisations.(7.10.1994)
Operative guidelines for warning in case of suspicious operations. November 1994
List of the Bills regarding the Intelligence and Security Services presented to the Chamber of Deputies and to the
Senate during the XIIth Parliament (up to 21.4.1995).
Chamber of Deputies - XIIth Parliament - Bill n.55 "Modification of art.11 of Law n.801 of 24 October 1977, to
establish and regulate the Intelligence and Security Services and to discipline State secrecy". By Dep.SCALIA.
Senate - XIIth Parliament - Bill n.83 "Modification of the provisions on State secrecy, official secrecy and secrecy in
preliminary investigations" By Sen. COSSIGA.
Legislation and jurisprudence

Presid. Decree n. 756, of 20.12.1994. Provisions to establish the organisation and functions of CIIS, with reference to
sec.1, par. 25 of Law n.537 of 24.12.1993.
Constitutional Court. Judgement n. 82 of 6.4.1976.
Other Countries' Intelligence and Security Services

United Kingdom. The Intelligence Central Organisation


Reviews and Bibliographic Recommendations

Paolo PRETO - I Servizi Segreti di Venezia


Ugo Rossi MERIGHI - Segreto di Stato
Alessandro PANSA - Tecniche di indagine sul fenomeno del riciclaggio
Fabio MARCELLI - Gli accordi fra Israele e OLP nel diritto internazionale
Luigi CARLI - Indagini preliminari e segreto investigativo
Francesco DE LEO - Procura nazionale antimafia e investigazioni scientifiche
Renzo ORLANDI - Il procedimento penale per fatti di criminalit organizzata: dal maxi-processo al "grande
processo"
Alessandro PANSA - Tecniche di indagine sul fenomeno del riciclaggio

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Vincenzo DELLE FEMMINE - La legislazione antiriciclaggio in ambito comunitario ed internazionale


Mario MAUGLIANI - La 'ndrangheta
Historical Curios

A.L., SISDe's logo, a symbol for an ambitious project.


News on our collaborators

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Alessandro CORNELI - Intelligence diffusa e cultura dell'intelligence

1. INTRODUZIONE
Lo scopo dell'attivit di intelligence la sicurezza dello Stato per garantirne la protezione dalle minacce
interne ed esterne. Tali minacce sono anzitutto quelle derivanti da iniziative imputabili a soggetti
identificabili (governi, gruppi, individui) che perseguono obiettivi specifici, ma non sono da trascurare
anche quelle minacce che emergono da cause diffuse, riferibili alle situazioni sociali ed economiche,
culturali e religiose, politiche interne e internazionali, che formano l'humus propizio all'insorgenza delle
minacce stesse.
Le minacce sono dinamiche: non restano mai uguali a s stesse, si evolvono, spostano i loro obiettivi, si
articolano e si collegano in forme sempre nuove al fine di sottrarsi all'osservazione delle strutture che le
combattono.
Per la lunga esperienza accumulata nel passato, le minacce si distinguono anche in militari e non militari.
La minaccia militare tipica quella che viene da uno Stato o da una coalizione di Stati dichiaratamente
ostili: stato il caso, per oltre quattro decenni, della minaccia proveniente dal Patto di Varsavia. Ci ha
condizionato tutti i servizi d'intelligence dell'Occidente, spingendoli a collaborare strettamente con gli Stati
Uniti nel quadro della NATO. Il crollo dei regimi comunisti ha fortemente ridotto questo tipo di minaccia,
che tuttavia si ripresenta sotto forma di conflitti convenzionali, pericolosi soprattutto quando si sviluppano
non troppo lontano dalle frontiere nazionali. La diffusione di vettori balistici rende, in prospettiva, il
territorio di una media potenza vulnerabile a eventuali attacchi da parte di nuovi nemici potenziali. I servizi
d'intelligence militare devono adeguarsi a questo nuovo tipo di minaccia, finora considerata secondaria,
nonch all'ipotesi di operazioni militari in teatri anche lontani sotto l'egida dell'ONU.
Il principale tipo di minaccia non militare, pur con profili assimilabili, stato quello del terrorismo. Quanto
a questo fenomeno, si deve distinguere il "terrorismo di Stato", cio quello usato da alcuni governi per
esercitare pressioni su altri governi come surrogato e complemento di diplomazia, e il "terrorismo
autoctono", generalmente causato da motivazioni politico-ideologiche e sociali e con finalit eversive
interne, anche se non indifferenti per gli interessi di altri stati. Infatti si potuto constatare come tra le due
specie di terrorismo intercorressero numerosi rapporti, sia per quanto si riferiva all'addestramento e alla
fornitura di armi, sia per quanto atteneva ai collegamenti logistici. Non si pu ritenere che la minaccia
terroristica, per i fini pi diversi, sia scomparsa.
Il fenomeno terroristico ha spesso ridotto nella pratica la classica distinzione tra servizi segreti rivolti
all'estero e servizi segreti rivolti all'interno. Lo stesso deve dirsi per fenomeni, non nuovi ma rafforzatisi
negli ultimi 10-15 anni, che vengono sommariamente indicati come "criminalit organizzata" (traffico di
stupefacenti, di armi, di tecnologie, di materiali sensibili, di organi, riciclaggio di denaro sporco ecc.).
Recentemente sono apparsi fenomeni sociali di tipo xenofobico e razzistico, contrari ai princpi democratici,
che pur presentando sintomatologie nazionali non sono privi di collegamenti internazionali.
Bench nell'insieme tutti questi tipi di minacce siano presenti da molti anni, e i vari servizi segreti si siano
attrezzati per affrontarli, la scomparsa dello schema di riferimento Est-Ovest tende a modificare sia
l'orientamento generale dell'intelligence sia la sua struttura operativa. In una certa misura tutti i servizi
d'intelligence tendono verso una rinazionalizzazione, assumendo la difesa e la protezione, e sempre pi
spesso la promozione, dell'interesse nazionale come motivo centrale della loro attivit. In questo modo i
servizi segreti sono sollecitati a rafforzare i loro legami, inizialmente almeno a livello concettuale di analisi,
con l'economia nazionale e con la politica estera, riducendo la loro dipendenza dai parametri strettamente
militari e legati alla logica della contrapposizione Est-Ovest.
Questa rinazionalizzazione dei servizi d'intelligence va di pari passo con un diverso atteggiamento delle
stesse forze politiche e sociali operanti all'interno di ciascun Paese che da un lato acquistano maggiore
consapevolezza della loro responsabilit nazionale mentre dall'altro lato avvertono di trovarsi esposte a
nuove forme di pressione da parte di soggetti esteri. La mondializzazione dell'economia, ad esempio,
favorisce in modo pacifico l'estensione dell'influenza di imprese di un Paese in altri Paesi, creando in questi

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ultimi, potenzialmente, le condizioni per una loro vera e propria subordinazione. La corsa all'egemonia tra
gli Stati, meno militare e ideologica, si spostata sul terreno produttivo, finanziario, commerciale,
tecnologico. Pur respingendo qualsiasi orientamento autarchico, fa parte della sicurezza dello Stato poter
sapere fino a che punto si ramificano queste forme di influenza estera e fino a che punto possono
trasformarsi da vantaggiose, secondo la logica del libero mercato, in svantaggiose, creando in prospettiva
assorbimento di conoscenze tecnico-scientifiche o di capitali, spostando all'estero i centri decisionali, ecc.
Al potere politico resta comunque ogni decisione definitiva al riguardo.
La modificazione delle minacce implica una modificazione nel modo di operare dei servizi d'intelligence e,
a monte, uno sforzo di aggiornamento del processo di formazione culturale dei loro elementi, sia per quanto
attiene alla preparazione precedente l'assunzione in servizio, sia per quanto attiene ai contenuti addestrativi.
Sotto il primo aspetto, competenze informatiche, economiche, linguistiche, finanziarie, tecnologiche
assumono una importanza crescente rispetto al passato; sotto il secondo aspetto, queste competenze devono
essere affinate e orientate secondo le tecniche specifiche dell'attivit d'intelligence.
Parallelamente cambiano i modi in cui i servizi segreti partecipano alla vita istituzionale dello Stato e le
forme in cui giustificano di fronte alle forze politiche e all'opinione pubblica la loro esistenza e il loro
operato. Solo una scarsa consapevolezza del ruolo che possono svolgere i servizi segreti per la sicurezza
dello Stato e la promozione del benessere collettivo, e quindi delle istituzioni e delle forze sociali, pu
immaginare che la fine del confronto Est-Ovest sia una ragione sufficiente per chiedere il loro
smantellamento o la loro riduzione.
Allo stesso modo in cui le forze politiche dei diversi Paesi si adattano alla nuova realt del dopo guerra
fredda, cos devono fare i servizi segreti, instaurando un rapporto pi organico con le forze politiche e
l'opinione pubblica. Si pu arrivare ad affermare che la fine del confronto Est-Ovest libera molte
potenzialit dei servizi segreti per il perseguimento della sicurezza e dell'interesse nazionale.
La consapevolezza di tutto ci si va diffondendo nei principali Paesi occidentali. In Francia i servizi segreti
sono da anni in corso di potenziamento, con particolare riguardo all'intelligence economica, tema
ampiamente dibattuto anche negli Stati Uniti, ma da tempo gi affrontato e risolto nel Regno Unito, in
Germania e in Giappone.
L'ampio processo critico di cambiamento politico, economico, sociale e culturale in corso da qualche anno
anche in Italia offre una importante occasione per avviare, dopo le molte polemiche e strumentalizzazioni
del passato, anche nel nostro Paese la diffusione, anzitutto all'interno delle istituzioni, e poi presso
l'opinione pubblica, di una vera e propria cultura d'intelligence per non privare il Governo di tutte le
potenzialit di questa importante struttura, analitica e operativa, al servizio dell'interesse e della sicurezza
dello Stato.
Per raggiungere queste finalit importante operare anzitutto a monte, cio a livello di formazione degli
uomini in quanto la "risorsa umana" , da sempre, quella pi preziosa per un servizio segreto. Vale quindi
anche in questo campo la logica dell'investimento: pi si cura la preparazione di un elemento, pi questo
sar produttivo; e lo sar tanto pi quanto pi sar motivato nella convinzione di svolgere un'attivit
altamente qualificata, che rester sempre avara di riconoscimenti pubblici, ma sar meglio apprezzata dalle
istituzioni e compresa dall'opinione pubblica.
2. TRA EVOLUZIONE E RIVOLUZIONE

2.1 Non basta adeguarsi alle "nuove sfide"


Lo schema concettuale entro cui viene di solito inquadrato da qualche anno il dibattito sul ruolo dei servizi
segreti (o servizi d'intelligence) nei principali Paesi occidentali si sviluppa essenzialmente lungo tre
direttrici:
a) la fine della guerra fredda ha fatto venir meno la minaccia politico-militare del blocco comunista e alcune
altre minacce collegate al conflitto Est-Ovest, ma sono in aumento i conflitti di tipo regionale, con
eventuale intervento dell'ONU, e i rischi connessi alla diffusione di armi di distruzione di massa. La
clamorosa scoperta, annunziata il 21 febbraio 1994, che un alto funzionario della CIA (Aldrich Ames)
continuava a lavorare per Mosca, ha tuttavia dimostrato che, caduto il confronto ideologico e avviato il

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disarmo strategico, la competizione tra gli Stati continua;


b) si modificano le minacce che attentano alla sicurezza interna degli Stati, non tanto attraverso un attacco
diretto alle istituzioni per motivi ideologico-politici, quanto piuttosto attraverso la disgregazione della
normale attivit dei soggetti sociali minata dalla criminalit organizzata, dal narcotraffico, dal riciclaggio di
denaro sporco, dai micronazionalismi, dalla xenofobia e dai conflitti interetnici, dal neoterrorismo a sfondo
nichilista o religioso, come ha dimostrato l'attentato al gas nella metropolitana di Tokyo avvenuto il 20
marzo 1995;
c) l'interesse nazionale, e quindi la sicurezza nazionale, ha spostato il suo baricentro dagli aspetti militari e
ideologici a quelli economici (competizione commerciale, spionaggio e controspionaggio economico,
nuove tecnologie, speculazione finanziaria) dove non esistono pi Stati amici o nemici, ma una sfrenata
concorrenza che, praticata anche da soggetti transnazionali o avente per oggetto imponenti masse di
capitali, rende inefficace l'azione di alcuni strumenti tradizionali di controllo degli Stati.
Questo quadro viene considerato come operante una forte spinta all'evoluzione dell'intelligence, quasi una
rivoluzione nella sua storia, che si spiega con la confluenza, in un arco di tempo molto ristretto, di alcuni
eventi di grande portata: la fine del comunismo euro-sovietico, la mondializzazione dell'economia,
l'esplosione delle informazioni grazie agli sviluppi dell'informatica e della telematica, la pi stretta
interdipendenza tra politica estera e politica interna nonch tra sicurezza militare generale e sicurezza
economica, la modificazione del concetto di sovranit, il cui esercizio viene conteso tra i suoi titolari
tradizionali (gli Stati) e numerosi altri soggetti (le organizzazioni internazionali, le imprese multinazionali, i
soggetti sub-nazionali quali le minoranze etniche, religiose e linguistiche, le organizzazioni religiose
transnazionali, le sette, i network comunicazionali o autostrade telematiche, le organizzazioni non
governative, i grandi soggetti finanziari).
Per l'intelligence non si tratta soltanto, come spesso viene ripetuto, di adeguarsi a nuove sfide, poich
questo sempre accaduto. La novit appare piuttosto su due piani: da un lato - ma il fenomeno in corso da
15-20 anni - si assiste alla crescita esponenziale del volume delle informazioni in tutti i campi della vita
sociale, economica e politica, favorita dalla diffusione di strumenti tecnici alla portata di un numero
crescente di soggetti; dall'altro lato - e questo l'aspetto forse pi importante - la metodologia specifica
attraverso cui l'intelligence raccoglie ed elabora le informazioni viene adottata, per la facilit stessa di
accesso alle informazioni e alla loro elaborazione, da un numero crescente di soggetti che diffondono in tal
modo sia la pratica che la cultura d'intelligence cos da emarginare tendenzialmente proprio quelle strutture
che la detenevano in modo istituzionale e privilegiato.
I servizi segreti rischiano di configurarsi come una tra le tante organizzazioni - pubbliche, semipubbliche o
private - che si dedicano allo stesso scopo e negli stessi campi d'interesse. Non solo: molti organismi anzitutto i grandi soggetti finanziari e le principali societ multinazionali - dispongono di propri servizi di
intelligence mirati che, in alcuni settori, sono pi avanzati di quelli ufficiali di molti Stati. Lo stesso deve
dirsi per i numerosi e qualificati think tank (pensatoi) che riescono a orientare l'opinione pubblica e le scelte
dei governi.
"Il renseignement si privatizzato", ha detto William Colby, ex direttore della CIA, spiegando che la CIA
ormai sfidata sul suo stesso terreno, nel senso che l'intelligence diventata un'attivit non pi riservata a
determinati organi pubblici, ma praticata sempre pi largamente da istituzioni private, non solo nel campo
dello spionaggio e del controspionaggio economico, ma come supporto strategico al loro processo
decisionale normale. La novit di tale evento la tendenza a istituzionalizzare le connessioni (in parte gi
esistenti) tra interessi pubblici e interessi privati in un campo che non pu essere definito della sicurezza in
senso stretto.
normale quindi aspettarsi una spinta verso la ricezione legislativa di questa realt e da qui scaturisce il
dibattito sulla necessit di una riorganizzazione dell'intelligence che, non a caso, partito proprio dagli Stati
Uniti all'inizio degli anni Ottanta, quando risult evidente che il sistema economico-politico sovietico,
vicino al collasso, avrebbe avuto ripercussioni sull'attivit di intelligence.
In particolare, l'enfasi attribuita all'intelligence economica, se da un lato sembra far dimenticare che questo
tipo di attivit sempre stato svolto dai servizi segreti, dall'altro lato non mette bene in luce il fatto che essa
si inquadra ormai in un nuovo contesto, e quindi esige regole operative diverse. Questo nuovo contesto
dipende principalmente dalla modificazione del concetto di sovranit dello Stato, che gi si avverte da
tempo nell'azione dei suoi organi: i parlamenti dei Paesi dell'Unione Europea, ad es., devono recepire
numerose disposizioni comunitarie e adeguare ad esse le leggi nazionali; i governi devono sempre pi

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subordinare le loro decisioni di politica economica ad accordi presi in sede internazionale o piegarsi alle
condizioni stabilite da organismi internazionali; lo stesso vale per singoli ministeri, per le banche centrali
ecc. Sarebbe assurdo ritenere che tutto ci non abbia ripercussioni sul modo di essere e di agire dei servizi
d'intelligence.
Basti un esempio. In sede di Unione Europea prende sempre pi consistenza la lotta contro le frodi, ad es.
nel campo agricolo per quanto riguarda la richiesta di fondi relativi a colture che vengono abbandonate
oppure attivate, o nel campo commerciale delle importazioni di prodotti contraffatti, sia di lusso sia di largo
consumo. Nel primo caso si comincia a ricorrere all'uso di rilevazioni del territorio attraverso satelliti: la
raccolta, l'analisi e la gestione di queste rilevazioni pu essere multiuso e quindi pu interessare i servizi
segreti. Nel secondo caso, bisogna vincere la complicit delle autorit dei Paesi che producono ed esportano
prodotti contraffatti, e questo pu richiedere il supporto dell'intelligence. Ma in entrambi i casi i confini tra
interesse privato e pubblico, nazionale e internazionale, politico e economico sfumano, si confondono e
l'intelligence ne deve prendere atto. A monte, tuttavia, ne devono prendere atto anche i poteri pubblici che
sono chiamati a ridefinire i compiti dei loro servizi segreti mentre l'opinione pubblica va tenuta
adeguatamente informata affinch non faccia venire meno il suo sostegno. In altri termini, il nuovo contesto
operativo impone una nuova cultura d'intelligence.
2.2 Il dibattito negli Stati Uniti e in Francia
Negli Stati Uniti il dibattito pi che mai aperto e approfondito da anni mentre in Europa, almeno a livello
pubblico, esso limitato prevalentemente alla Francia.
A fine marzo, un'apposita Commissione del Senato americano ha concluso che la CIA d luogo a rilievi di
inefficienza e dispendiosit e pertanto deve essere riformata. La reinvenzione dei servizi segreti d'oltre
Atlantico stata affidata dal Presidente Clinton alla Commissione Aspen, che dovr esaminare le varie
alternative. Le posizioni e le proposte, che non mancano di pubblicit, sono le pi disparate: mentre il
senatore Pat Moyniham vorrebbe chiudere la CIA, il senatore William Cohen propone di privatizzarla e un
altro senatore, Howell Heflin, ritiene che vada smembrata.
A favore della privatizzazione si pronunziato Bruce Bueno Mesquita, politologo della Hoover Institution,
uno dei think tank di ispirazione repubblicana. Davanti alla Commissione senatoriale ha detto: "La gente
immagina la CIA come un organismo eroico, dove tutti sono dei James Bond. Ma la maggior parte del
lavoro si svolge a tavolino: un lavoro di ascolto, di studio, di ricerca, d'interpretazione. Inoltre, le fonti
d'informazione non sono mai state cos pubbliche e copiose, basta pensare all'Internet, la rete di computer
che collega il mondo. Le universit e l'industria privata sono meglio attrezzate della CIA per questo lavoro
di spionaggio. Tra l'altro, con la fine della guerra fredda, la CIA si burocratizzata, non ha pi un nemico a
motivarla". Un altro esperto della Hoover Institution, Angelo Codevilla, propone tagli alle spese su alcune
ricerche da affidare invece alle universit e alle industrie private. Bob Gates, ex direttore della CIA,
vorrebbe attribuire il compito di analisi e alcune ricerche ai singoli ministeri.
Periodicamente intervengono nel dibattito gli ex direttori della CIA, alcuni spingendo verso
un'accentuazione dell'attivit di intelligence economica, altri invece negando che questa sia compatibile con
la filosofia sociale degli Stati Uniti. Questa seconda tesi sembra prevalere e anche il Presidente Clinton, che
in un primo tempo appoggiava la tesi opposta, sembra essersi allineato su questa posizione.
In Francia sono stati numerosi e autorevoli gli interventi pubblici sul ruolo dei servizi segreti ed stato
messo in luce lo stretto rapporto che deve legare la loro attivit di ricerca di informazioni, analisi e
previsione al complesso della politica estera, nella duplice dimensione diplomatica ed economica. Il pi
recente e completo contributo venuto da Claude Silberzahn, dal 23 marzo 1989 al 7 giugno 1993 direttore
della DGSE (Direction Gnrale pour la Securit Exterieure), in un libro uscito alla fine di marzo, "Au
coeur du secret" (ed. Fayard).
Si tratta di un'organica riflessione elaborata a caldo sul problema dell'esistenza dei Servizi - che egli
preferisce chiamare services spciaux - e della loro giustificazione. "Da un secolo - scrive Silberzahn - sono
stati considerati elementi essenziali della sicurezza degli Stati e del loro peso nel mondo Nessuno,
domani, sopprimer i servizi, e quindi bisogna riflettere per farne il migliore uso. Da un lato integrandoli
nel migliore modo possibile nell'apparato dello Stato, ci che implica il favorire il loro dialogo con le
istituzioni, e dall'altro lato associandoli al processo decisionale del potere esecutivo" (pp. 311-313).

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L'ex direttore della DGSE ritiene che "l'indipendenza delle nazioni, il loro peso nel mondo, la loro stessa
sicurezza, sono oggi largamente disconnesse dalla loro potenza militare. La minaccia militare non che una
minaccia tra le altre, come quelle che irradiano il denaro, gli integralismi, le migrazioni di massa,
l'ambiente" (pp. 315-316). In particolare, lo schema dominante dell'attivit dei servizi segreti, venuto meno
quello del confronto Est-Ovest, quello del binomio mondializzazione-parcellizzazione (p.311) che
procede a mano a mano che si restringe sempre pi "il campo del nazionale a vantaggio del
transnazionale" (p.314): la mondializzazione gi fortemente avanzata sul piano dell'economia e delle
comunicazioni; la parcellizzazione appare come la reazione dialettica ad essa, assumendo le forme della
nascita di nuove nazioni, le insorgenze etniche e religiose, i fenomeni razzisti (p. 311).
Il comunismo non pi il nemico per eccellenza, il fulcro intorno a cui far ruotare l'attivit dei servizi
speciali all'interno e all'estero. Scrive Silberzahn: "Questo periodo storico agonizza, e con esso tutta la
pratica dello spionaggio e del controspionaggio classico che aveva costituito per decenni il cuore del saperfare dei servizi speciali" (p. 240). Infatti, "lo spionaggio classico - precisa - un'attivit in via di
regressione, poich ci che nascosto o segreto oggi in un paese come il nostro riguarda soprattutto il
campo economico nel senso ampio del termine: scientifico e tecnologico, finanziario e industriale" (p. 240).
Oggi e per il futuro prevedibile, per le democrazie la "minaccia essenziale" "quella del denaro che si pu
definire selvaggio" (p. 256) perch se "ci che militare diventa presto strategico, ci che strategico si
muta in politico, il politico contiene l'economico" (p. 248). Precisa Silberzhan: "Se c' un campo dove i
Servizi devono pienamente giocare il loro ruolo al servizio della collettivit, quello dell'economia
sotterranea, illegale e talvolta mafiosa, e della finanza criminale Oggi, la pi pesante delle minacce
contro le nostre societ democratiche, la pi immediata, in effetti il denaro diventato selvaggio. Il denaro
sporco evidentemente, quello della droga, del crimine organizzato, del prossenitismo, delle mafie. Ma anche
il denaro politico che implica una possibile manomissione straniera, e talvolta nemica, sui settori vitali degli
apparati economici nazionali. Per non dire del denaro della speculazione che, privilegiando sempre il breve
termine, d scacco alla sovranit monetaria, oggi sempre pi teorica, degli Stati" (p. 177).
2.3 Un dibattito costruttivo
Se non sembrano esserci dubbi sulla necessit di procedere a una profonda riflessione sulla natura e la
funzione dei servizi segreti nel passaggio da un'epoca storica (per i suoi caratteri militari, politici ed
economici) all'altra, bene che questo dibattito sia approfondito e in buona misura pubblico per il fatto che
nessuna istituzione pu fare a meno di una larga base di legittimit. Poich ormai se ne discute da almeno
dieci anni negli Stati Uniti e da almeno cinque in Francia, chiaro che il problema complesso, ma il
dibattito ha permesso di chiarire alcuni punti:
a) la sicurezza nazionale, base del progresso sociale e civile di un Paese, non pi garantita da un quadro
esterno generale. Ogni Paese deve ridefinirla in funzione delle proprie risorse, delle possibilit ambientali e
degli obiettivi di breve, medio, e lungo termine che si propone la sua classe politica secondo il mandato
democraticamente ricevuto;
b) si attenuano le distinzioni tra sicurezza militare esterna, sicurezza istituzionale interna, sicurezza
economica. Questo implica che i servizi segreti devono modificare i rapporti tra le varie
compartimentazioni in cui sono divisi e operano, ma soprattutto implica che il loro lavoro si integri
regolarmente nell'attivit delle altre istituzioni dello Stato;
c) di fronte alla estensione dell'intelligence privata, favorita dai network comunicazionali che consentono
l'accesso a una enorme quantit di informazioni, i servizi segreti devono estendere i loro rapporti con le
istituzioni sociali che sono in grado di fornire un prodotto utile all'attivit di intelligence o che possono
beneficiare, nell'interesse della societ, del suo supporto;
d) la presenza e la funzione dei servizi segreti nell'apparato istituzionale dello Stato devono essere
adeguatamente spiegate a pubblici via via pi larghi per evitare ai primi di chiudersi in logiche superate e ai
secondi di non vederne l'utilit.
Questi obiettivi possono essere gradualmente raggiunti iniziando a considerare i servizi segreti, in via di
prima approssimazione, come qualsiasi altra organizzazione sottoposta a continua mutazione morfofisiologica resa necessaria per rispondere sia ai nuovi bisogni sia alle diverse condizioni ambientali. Non
solo in questo approccio non vi nulla di eccezionale, ma la storia dei servizi segreti dimostra ampiamente

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come, in quanto organizzazioni, essi abbiano sempre manifestato una particolare capacit di adattamento,
rinnovando strutture e compiti, modificando le forme di reclutamento e di addestramento, utilizzando nuove
tecniche e perfezionando quelle gi sperimentate.
Facendo astrazione dai casi singoli, e considerando i servizi segreti come organizzazioni, cio strutture
umano-tecniche finalistiche, essi sono portati ad accrescere il loro ruolo o a ridurlo, a mantenere i propri
referenti o a cambiarli in parte, seguendo i cambiamenti sociali globali. I parlamenti, i governi, i partiti, i
sistemi postali o bancari, le imprese, le forze armate, la scuola, ecc. offrono chiari esempi di modificazioni
anche profonde, di adattamento costante al cambiamento. anche la resistenza ad esso naturale per qualsiasi
organizzazione sociale che deve riscoprire in s continuamente quali elementi possono adattarsi, quali
devono scomparire e quali devono essere potenziati o creati, nella continua ricerca di un equilibrio tra
conservazione della propria identit, rinnovamento interno e promozione della propria immagine esterna.
La necessit del rinnovamento, per l'intelligence, scritta nelle cose, nei fatti, negli avvenimenti. Il
problema di trovare una metodologia per gestire questo rinnovamento: i criteri e i soggetti che vi
presiederanno daranno alla nuova intelligence una particolare impronta negli uomini, nei metodi, nella
struttura. Forse non esagerato sostenere che le nuove gerarchie di potenza fra gli Stati, dopo lo
scardinamento del blocco sovietico, saranno determinate dall'efficienza delle singole strutture di
intelligence di cui disporranno.
3. I SERVIZI SEGRETI MODERNI COME ORGANIZZAZIONI

3.1 Trifunzionalit e trimodalit


Premesso che non intendiamo fare una storia dei servizi di intelligence, ma semplicemente rintracciare
quegli elementi che, caratterizzati storicamente, hanno dato origine alle presenti e pi diffuse accuse nei
loro confronti, diciamo brevemente che i moderni servizi segreti nascono, nel periodo compreso tra la
guerra franco-prussiana del 1870 e lo scoppio della prima guerra mondiale, per la confluenza di tre
componenti gi esistenti: lo spionaggio politico-diplomatico, lo spionaggio e il controspionaggio militare, la
polizia segreta.
Queste tre componenti si possono disporre come tre lati di un triangolo scaleno: nei diversi Stati e nelle
diverse epoche, questi lati si sono allungati o accorciati, dando al triangolo forme sempre diverse. Si in tal
modo avuta ora la preponderanza del lato indicante l'attivit di polizia segreta (tipica dei regimi autocratici
o totalitari), ora la preponderanza del lato indicante lo spionaggio politico-diplomatico (generalmente nei
periodi di buone relazioni tra gli Stati interessati), ora infine la preponderanza del lato indicante lo
spionaggio e il controspionaggio militare (nei periodi di guerra o di minaccia di guerra).
Negli Stati pre-costituzionali, l'attivit dei servizi, allora propriamente definibili come segreti, aveva come
referenti il re e il suo gabinetto, i grandi personaggi politici o militari, i vertici delle comunit religiose, i
capi delle grandi compagnie mercantili, finanziarie e industriali. Non si deve credere che l'attivit segreta
costituisse una parte marginale del processo decisionale: il sistema stesso favoriva la segretezza ed era,
come sempre, teso a proteggere le proprie comunicazioni, a violare quelle dei nemici o concorrenti e ad
acquisire quelle informazioni di volta in volta ritenute importanti.
Negli Stati costituzionali, le varie componenti in cui si veniva organizzando l'intelligence acquistarono una
legalit dapprima all'interno di singole istituzioni (Ministero dell'interno o di polizia, Ministero della guerra,
Ministero degli esteri) e poi un ruolo preciso tra gli organi dello Stato. Spesso furono gli eventi a dettare le
soluzioni e la storia dei servizi segreti registra il fatto che essi non hanno mai avuto una vita istituzionale
tranquilla, ma sono spesso stati soggetti a suddivisioni e ricomposizioni, a proliferazioni e a concentrazioni,
a cambiamenti di denominazione, di indirizzo e di referenti, a fasi di esaltazione dei loro compiti oppure di
condanna e persecuzione. Sempre, inoltre, all'interno di uno stesso Stato, i diversi servizi hanno manifestato
spinte pi o meno concorrenziali, riferibili sia a cause estrinseche (struttura politica generale) sia a cause
intrinseche (divisione di compiti e di referenti, questioni gerarchiche, fondi).
Alla trifunzionalit sopra ricordata, la prima guerra mondiale e soprattutto la seconda hanno aggiunto il
perfezionamento della trimodalit (raccolta delle informazioni, valutazione o analisi delle informazioni,
operazioni clandestine), facendo sempre pi ricorso al contributo della scienza e della tecnologia.

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3.2 Servizi non pi segreti


Fino a questo decennio prima dello scoppio della prima guerra mondiale, i servizi segreti erano segreti, cio
non se ne parlava al di fuori di ambienti molto ristretti. Ma da quel momento in poi essi sono diventati di
dominio pubblico, non solo contro la loro volont ad opera (inizialmente) di giornalisti o scrittori (alcuni dei
quali, per, erano anche agenti segreti o collegati ai servizi), ma anche per la loro stessa volont o quella dei
governi. Spesso si avuta maggiore pubblicit intorno all'attivit segreta di agenti civili rispetto a quella
degli agenti militari, pi orientati verso la riservatezza sistematica, eccetto che nella ricostruzione di
operazioni avvenute durante le guerre a cui si voleva dare risonanza.
Da quando l'attivit dei servizi segreti diventata di pubblico dominio, anche per fini propagandistici,
esaltatori entusiasti e detrattori di parte o ideologici hanno inondato il pubblico (anche attraverso libri e
film) con racconti contraddittori e soprattutto con giudizi diametralmente opposti, approfittando di singole
circostanze. In una certa misura i servizi segreti sono responsabili della loro stessa immagine, ma essi sono
anche vittime dell'immagine che altri soggetti, per le pi diverse finalit, ne danno al pubblico. I metodi e i
risultati non sono uniformi poich le diverse opinioni pubbliche nazionali, per cultura e tradizioni politiche,
reagiscono in maniera diversa, alcune comprendendo meglio l'esistenza e giustificando l'attivit dei servizi
segreti ed altre invece reagendo negativamente. Ma non sono soltanto logiche mercantili a guidare queste
operazioni; ad esse sono spesso legati autentici progetti politici che possono avere come obiettivo un
potenziamento o un depotenziamento dei servizi segreti. Negli Stati democratici, accade talvolta che i
servizi segreti vengano investiti da una serie di critiche e di accuse alle quali non possono istituzionalmente
rispondere.
Riteniamo che sia anzitutto necessario costruire una piattaforma concettuale di normalit intorno a questo
tema perch riteniamo che questa sia la premessa metodologica pi corretta da seguire per contribuire alla
diffusione di una vera e propria cultura d'intelligence.
3.3 I limiti delle organizzazioni
un buon metodo prendere in considerazione anzitutto le critiche. Ai servizi segreti pi importanti, cio
quelli che non si riducono a polizie segrete ad uso di sistemi dittatoriali, sono state rivolte molte accuse, che
possono essere cos riassunte:
di fornire al potere politico (o ai comandi militari in tempo di guerra) delle informazioni che, salvo
qualche eccezione, non risultano di importanza decisiva, e viceversa di commettere grossolani errori di
valutazione oppure operativi per cui, tutto sommato, il denaro che essi costano non del tutto giustificato;
di ingigantire di fronte al potere politico - se non addirittura qualche volta di inventare - le minacce alla
sicurezza nazionale in modo da giustificare la loro esistenza e il denaro impiegato;
di attribuirsi nuovi compiti e di farsi particolarmente visibili presso l'opinione pubblica in epoche in cui
la loro attivit ed estensione potrebbero apparire eccessive per evitare in tal modo il rischio di
ridimensionamento;
di giustificare la loro esistenza con l'esistenza del nemico, creando una sorta di complicit tra tutti i
servizi segreti del mondo;
di subire l'involuzione tipica di tutte le organizzazioni complesse, cio la burocratizzazione, la
compartimentazione interna fino alla scarsa comunicabilit, l'enorme produzione di rapporti che i destinatari
non possono umanamente esaminare e si accumulano generando spesso frustrazione nei loro autori;
di sfuggire ad un controllo minuzioso delle loro attivit e delle loro spese, con l'inconveniente di sprechi,
duplicazioni e ruberie - o deviazioni - a danno del pubblico denaro e dell'interesse dello Stato.
Per ciascuno di questi capi d'accusa si possono trovare prove a carico che, se in qualche caso possono essere
demolite, restano in altri casi difficilmente confutabili in modo aperto e oggettivo. I critici malevoli ne
traggono la conclusione che i servizi segreti dovrebbero essere aboliti o drasticamente ridimensionati; i
critici benevoli ne sostengono invece l'indispensabilit e si dicono pronti a favorire tutte quelle misure che
possono evitare o ridurre i pi noti inconvenienti. Ma, impostato in questo modo, il dibattito senza fine.
Pi utile invece riconoscere che, nel loro insieme, i capi d'accusa sopra elencati sono comuni a tutte le
organizzazioni sociali: partiti, sindacati, imprese, banche, enti internazionali, forze militari, associazioni

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caritative, mass media, societ di assicurazioni, enti non governativi, ecc.. I servizi segreti non sfuggono
alle costanti messe in luce dalla sociologia delle organizzazioni: autogiustificazione, autoaccrescimento,
burocratizzazione, difesa corporativa, sprechi, corruzione, caduta di efficienza. Un servizio segreto che
negasse questi difetti sarebbe altrettanto poco credibile di qualsiasi altra organizzazione che si trincerasse
dietro la stessa linea di difesa.
Nei confronti dei servizi segreti, tuttavia, queste accuse appaiono pi gravi, agli occhi dell'opinione
pubblica, a causa dell'alone di mistero che circonda la loro attivit al punto di farli ritenere come potenze
oscure al di sopra e al di fuori della legge, forse anche contro la legge, e dalla difficolt oggettiva, per i
servizi segreti stessi, di difendersi pubblicamente o di affermare positivamente il loro ruolo.
Come tutte le altre organizzazioni, essi hanno bisogno di una legittimazione, ma incontrano il limite
naturale di non poter giustificare sempre e totalmente la loro base di legittimit precisando i servizi resi: essi
non possono illustrare le operazioni che hanno in corso, non possono sempre e in dettaglio raccontare i
successi (o gli insuccessi) del passato, non possono reclamizzarsi oltre una certa misura. Devono fare
affidamento sulla fiducia di ambienti ristretti che conoscono il loro lavoro in maniera sufficientemente
precisa, ma che non possono farsene difensori d'ufficio oltre una certa misura anche perch condizionati
dalla loro qualificazione politica.
Un altro limite dei servizi segreti consiste nel fatto che essi sono sistematicamente e contemporaneamente
attratti da due poli magnetici: da un lato essi hanno come vocazione istituzionale quella di vegliare, con
metodi e mezzi loro propri, sulla sicurezza dello Stato, ma dall'altro lato sono agli ordini dei governi, che
cambiano negli uomini e nelle forze politiche che li compongono, e quindi negli indirizzi. In tal modo essi
sono divisi tra il perseguimento di obiettivi generali e di lungo termine e obiettivi particolari e di breve
termine, e questo crea una continua tensione al loro interno.
3.4 L'aspetto istituzionale
Un aspetto che viene spesso trascurato nelle polemiche intorno ai servizi segreti quello istituzionale: i
servizi segreti non sono associazioni private regolate dal diritto privato. Sono organi dello Stato istituiti e
organizzati secondo leggi dello Stato e hanno precisi referenti istituzionali.
Qualsiasi soggetto prende le decisioni in base a due elementi: gli interessi e le informazioni. Gli organi
politici individuano gli interessi da perseguire e in base a questi chiedono le informazioni necessarie al loro
conseguimento. I servizi segreti si innestano nel momento della ricerca e della fornitura delle informazioni
in vista di particolari interessi. Ma il processo non cos semplice e schematico perch gli interessi, a loro
volta, emergono dalle (si costruiscono sulle, si rafforzano con le) informazioni.
In un caso-limite, un servizio segreto potrebbe monopolizzare tutte le informazioni importanti e quindi
influenzare in modo decisivo le decisioni del potere politico. In una societ pluralistica (pluralistica anche
nel campo delle fonti di informazione) questo piuttosto difficile se non impossibile. Ma l'ipotesi-limite
sempre presente nella sfera politica che, almeno in certi settori, dipende quasi completamente dalle
informazioni del servizio segreto. La contromisura tradizionale quella di organizzare il pluralismo dei
servizi segreti con il corollario, difficilmente evitabile, di provocare una concorrenza tra di loro. Ma questa
concorrenza non deve essere esagerata: fa parte della storia e della tradizione dei servizi segreti. Un
pluralismo motivato non da diffidenza ma da esigenze funzionali pu risultare produttivo.
Il pluralismo dei servizi segreti implica comunque un coordinamento (una struttura di coordinamento o la
prevalenza gerarchica di un servizio sugli altri) la cui efficacia si trova sempre in un punto compreso tra
l'apparenza di un coordinamento e un reale coordinamento che pu essere definito solo caso per caso e
difficilmente pu essere imposto d'autorit. Come ogni organizzazione, infatti, i servizi segreti elaborano
strutture di autoprotezione che di solito sono abbastanza efficaci.
Inoltre, al di l della dipendenza gerarchica e formale, definita dalla legge, i servizi segreti, per essere
efficienti, stabiliscono una rete di collegamenti con numerosi soggetti, pubblici e privati, interni ed esteri,
legali e, talvolta, illegali. Nel dettaglio, questi legami non possono essere predefiniti: sono le circostanze ad
attivarli, e queste dipendono quasi sempre dalle spesso imprevedibili iniziative di soggetti autonomi. Esiste
quindi un margine d'azione per i servizi segreti che sfugge normalmente al controllo e le iniziative relative,
per esser fruttuose, non devono essere rivelate intempestivamente e non possono essere previste secondo
una precisa casistica.

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In altre parole, per affrontare con seriet, e non a fini polemici o mirati a un obiettivo prefissato, la
questione dei servizi segreti, necessario anzitutto eliminare la eccezionalit del loro trattamento
concettuale. Essi devono essere considerati come una forma organizzativa, e quindi strutturata, come tante
altre, da proprie leggi intrinseche a loro volta inquadrate dalla legge dello Stato. Su questa base di partenza
possibile sviluppare un discorso specifico sul tipo di organizzazione, sulle finalit, sul controllo, sui
metodi operativi ecc.
In tal modo sar possibile ottenere, quando ce ne sia bisogno, un importante effetto collaterale: lo sviluppo
di una cultura d'intelligence, che non significa un'accettazione acritica dell'esistenza dei servizi segreti e
della loro funzione, svolta in un dato modo piuttosto che un altro, ma significa inserire la loro esistenza e la
loro attivit su un piano di normalit funzionale in seno alla societ e allo Stato. Dopo di che sar possibile
discutere le forme e la sostanza della loro attivit.
4. L'INTELLIGENCE NEL FLUSSO DEGLI EVENTI DAL 1945

4.1 Analisi sincronica e diacronica


Pu essere utile, ai fini di un approfondimento del ruolo dell'intelligence, esaminare rapidamente, in forma
sincronica (orizzontale) e diacronica (verticale), l'evoluzione dei fini istituzionali dei servizi segreti in
parallelo all'evoluzione delle principali caratteristiche strutturali che hanno dominato la vita dei Paesi
occidentali dalla fine della seconda guerra mondiale.
A tal fine sono state prese in considerazione le seguenti strutture: la forma di comunicazione, cio le
caratteristiche dei principali mezzi di comunicazione e la loro influenza sulle forme stesse della
comunicazione; la struttura sociale, intesa sotto l'aspetto organizzativo; la struttura politico-istituzionale,
cio le forme istituzionali assunte dai centri di potere; la struttura economica; la struttura della cultura e dei
valori. Alla loro evoluzione ha corrisposto un'analoga evoluzione delle strutture dei servizi segreti e delle
loro priorit.
La segmentazione temporale in periodi ovviamente una scelta volontaria. Non tutte le strutture prese in
esame rispettano la periodizzazione prescelta, ma non difficile notare una larga coincidenza che dimostra,
ancora una volta, come "tutto si tiene".
Di sfuggita accenniamo alla necessit, nel campo della formazione del personale dei servizi segreti, di
fornire, preliminarmente all'attribuzione di specifici incarichi a qualsiasi livello, una preparazione culturale
generalista, come quella che si pu ricavare dallo schema di seguito riportato.

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4.2 Periodo 1945-1960


Questo periodo considerato come quello in cui si afferma e si consolida la guerra fredda attraverso la
costituzione di due blocchi contrapposti su tutti i piani: politico-ideologico, economico-sociale, militare. La
spinta verso la formazione di ampie e solide strutture organizzative verticistiche, sia all'interno degli Stati
(grandi partiti, sindacati, chiese) sia tra gli Stati, attraverso la formazione di alleanze militari (NATO, Patto
di Varsavia) ed economiche (dal Piano Marshall che getta le basi della ricostruzione post-bellica discende
l'OECE e nel suo ambito si forma pi tardi il MEC). I mass media dominanti sono la radio e la stampa,
strumenti adatti a veicolare messaggi fortemente ideologizzati e propagandistici attraverso cui si
combattono gli schieramenti contrapposti (in realt lo scontro avviene solo all'interno dell'area occidentale
in cui i mass media godono di ampia libert insieme ai partiti di sinistra anti-occidentali e filo-sovietici).
Nel campo dei servizi segreti, normale che la priorit vada allo spionaggio e al controspionaggio militare
e politico, con un'ampia subordinazione dei servizi segreti alleati nei confronti di quello degli Stati Uniti,
specie attraverso la struttura della NATO.

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4.3 Periodo 1960-1980


Nel campo delle comunicazioni di massa si diffonde la televisione, che entra in un numero sempre crescente
di famiglie e attrae per se stessa, come
mezzo, indipendentemente dal contenuto. Il dibattito politico sfrutta immediatamente questo nuovo mezzo
che raggiunge le masse, il cui potere economico intanto cresce con la diffusione del benessere e del
consumismo.
La tv valorizza le singole personalit e John Kennedy riesce con questo mezzo a colmare il distacco che lo
separava da Richard Nixon in occasione delle elezioni presidenziali del 1960. Inizia, prima negli Stati Uniti
e poi in Europa, l'epoca della politica-spettacolo in cui svolge un ruolo determinante la personalit
carismatica del leader. questa che comincia ad ottenere il consenso, attraverso la persuasione, su
determinati contenuti. La comunicazione politica, veicolata dai leader, tende a moltiplicarli e ci avvia un
processo di demolizione del monolitismo delle grandi strutture organizzate.
A ridurre il controllo delle grandi strutture sull'opinione delle masse contribuisce la diffusione di alcune
tematiche che attraversano le strutture stesse, vanno a colpire gli individui singolarmente, nelle loro
coscienze. La crisi di Cuba del 1962, ad esempio, fa prendere consapevolezza del fatto che la pace mondiale
dipende dalla buona volont dei leader delle due superpotenze, e meno dalle grandi strutture politicomilitari che USA e URSS hanno messo in piedi. La guerra del Vietnam - la prima guerra in tv - intacca la
leadership degli Stati Uniti mentre le notizie del conflitto "ideologico" tra Cina e URSS intaccano la fede
dei comunisti nel valore pacificatore del marxismo. Le crisi del Medio Oriente fanno emergere l'importanza
del dato economico, dell'interesse nazionale al di l dello schieramento politico e strategico ufficiale. In
Italia, il referendum sul divorzio passa attraverso quasi tutti i partiti.
Notevole l'influenza della diffusione di culture alternative al confronto Est-Ovest, quali il pacifismo,
l'ecumenismo (Concilio Vaticano II), il terzomondismo, l'antimilitarismo. Le due crisi petrolifere e
monetarie che si manifestano durante gli anni '70 modificano le forme di produzione, mettono in dubbio la
perennit del consumismo, aprono il fronte del dibattito ecologico che si allarga nella contestazione del
nucleare, pacifico o militare.
Tutti questi elementi disgregano progressivamente la capacit di controllo del consenso delle masse ad
opera delle grandi organizzazioni. In queste pieghe si manifestano i fenomeni della contestazione, del
gruppismo, che poi sfociano nel terrorismo di destra o di sinistra. La sicurezza esterna, garantita dalle
grandi alleanze politico-militari, viene adesso sfidata dall'interno, dalla destabilizzazione, che diventa
l'elemento centrale dell'interesse dei servizi segreti, impegnati a combattere fenomeni eversivi che
presentano cause endogene e collegamenti esogeni, rendendo spesso difficile indicare la priorit genetica tra
i due aspetti. Partendo dal caso della fallita operazione della CIA a Cuba (episodio della Baia dei Porci
all'inizio del 1961) e speculando sull'assassinio di Kennedy (1963), inizia una vasta pubblicistica che mette
sotto accusa i servizi segreti dell'Occidente, gi intaccati dalla scoperta in Gran Bretagna della talpa
sovietica Philby e dei suoi complici.
Nasce l'esigenza di superare, o integrare, le grandi organizzazioni internazionali di sicurezza con nuove
formule, quali la CSCE (Conferenza per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa), il cui "terzo cesto",
relativo ai diritti umani, solo pi tardi si riveler destabilizzante per il blocco sovietico.
4.4 Periodo 1980-1990
Cominciano a diffondersi a livello di massa i personal computer (PC) insieme ad altri prodotti elettronici di
massa ma votati all'intrattenimento privato, come gli impianti musicali HI-FI e i videoregistratori. Ci
spinge verso il privato, mettendo in crisi il gruppismo e creando nuove associazioni di tipo pi omogeneo. I
mass media tradizionali (stampa, radio, tv) interagiscono e creano un flusso informativo dominato dalle
tecniche di influenza delle masse. Sono le catene tematiche a generare nuove correnti di opinioni e questo
influisce sulle tecniche di propaganda dei partiti, costretti sempre pi a filtrare i loro messaggi attraverso i
mass media e in particolare attraverso la tv. La crisi del blocco comunista si pu seguire alla tv,
dall'abbattimento del Muro di Berlino alla rivoluzione romena. L'URSS di Gorbaciov rinunzia al primato
dell'ideologia marxista, abbandona il centralismo democratico e la pianificazione centralizzata.

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A questo si arriva per solo alla fine del decennio, caratterizzato, con la presidenza di Ronald Reagan
(1981-1988), dalla sfida finale, economica e tecnologica, all'Unione Sovietica, tanto che questa deve
ammettere la propria incapacit di reggere il confronto minacciato con la messa a punto dell'Iniziativa di
Difesa Strategica (SDI, 1983).
Di fronte al progressivo allentamento delle grandi strutture unificanti, si manifestano i nazionalismi
(Polonia, Solidarnosc: inizio anni '80), i particolarismi, le rivendicazioni dei diritti delle minoranze. Ne
cominciano a soffrire le istituzioni centrali degli Stati anche occidentali con il divampare di fenomeni
autonomistici (nel Regno Unito, in Francia, in Spagna). Per conservare il consenso, durante il decennio
dello scontro incruento ma finale con l'URSS, tutti i Paesi occidentali hanno modificato le strutture
economiche, puntando sull'innalzamento dei debiti pubblici al fine di distribuire risorse per mantenere alto
il livello dei consumi. Questo produce reazioni nelle regioni, all'interno dei singoli Stati, che credono di
dare pi di quanto ricevono: da qui le spinte regionalistiche, federalistiche, al limite separatistiche.
Il disagio sociale, connesso all'aumento della disoccupazione, trova nella xenofobia una valvola di sfogo,
alimentata dal crescente integralismo che, dall'Iran, si diffonde nei Paesi musulmani.
I servizi segreti seguono con particolare attenzione il nuovo ordine internazionale che si profila con i primi
accordi per la distruzione o riduzione di armi nucleari, con l'emergere dei nazionalismi e dei separatismi,
con l'affermazione di una nuova gerarchia tra le potenze mondiali non pi legata principalmente al potere
militare: si affermano, oltre alla Germania e al Giappone, la Cina e i Paesi, soprattutto asiatici, di nuova
industrializzazione, particolarmente aggressivi sul piano commerciale. Si comincia a parlare di interesse
nazionale e di intelligence economica al suo sostegno, ma anche di nuove minacce, legate non solo ai
fenomeni sopra indicati ma anche a quelli derivanti dai legami tra terrorismo e criminalit organizzata,
mafie, circuiti della droga e del riciclaggio del denaro. Intanto la liberalizzazione dei movimenti dei capitali
e la formazione di un mercato finanziario globale riducono i poteri delle banche centrali, diminuendo in tal
modo, sostanzialmente, la sovranit dei singoli Stati.
4.5 Periodo 1990-1994
Nel campo della comunicazione si affermano il ricorso sempre pi massiccio alle banche di dati, il
collegamento internazionale (Internet ha 30 milioni di abbonati in tutto il mondo alla fine del 1994), la
multimedialit (testi, immagini, suoni), la corrispondenza elettronica. Se si notano gli effetti a livello di
comunicazione politica, attraverso la disgregazione dei partiti tradizionali e la formazione di nuovi referenti,
la responsabilit non solo dei mass media, ma del lungo processo di perdita di influenza sulle masse delle
grandi strutture organizzate dell'immediato dopoguerra.
vero che in una prima fase la tv ha privilegiato la comunicazione carismatica e ha lasciato in secondo
piano i contenuti (ad es. ideologici), ma con ci ha ridotto oggettivamente l'importanza dei contenuti e delle
strutture che su di essi si fondavano. anche vero che, in un secondo tempo, l'insieme dei mass media ha
esercitato una influenza sull'opinione pubblica. Ma altrettanto vero che i mass media sono diventati
sempre meno di massa e sempre pi personalizzati, e se hanno creato spesso una realt fittizia o virtuale,
non hanno poi impedito ai loro fruitori di reimmergersi, spento il televisore, nella realt concreta. In un
certo senso, il distacco tra la realt mediatica e la realt concreta ha fatto rinascere quella capacit di
confronto che alla base della riflessione razionale. E questo avvenuto sul piano prevalentemente
individuale poich i media dell'ultima generazione consentono al singolo, pur restando solo, di entrare in
contatto con tutti, e quindi di non essere isolato. Ma certo il singolo non ha pi bisogno di grandi strutture
onnicomprensive e protettive.
Una normale reazione stata quella di valorizzare il gruppo, ma non come negli anni '60 e '70, in vista della
realizzazione di un obiettivo esterno, bens allo scopo di scoprire delle affinit dimenticate (culturali,
religiose, etniche ecc.). Ci ha provocato anche deviazioni xenofobe, fondamentalismi, ghettizzazioni,
emarginazioni: tutto ci che sembra, per il singolo individuo, avere un valore condivisibile con i propri
affini ma non pi riferibile allo schema di contrapposizione Est-Ovest.
Il singolo che riscopre affinit con i propri simili attraverso i network tende a crearsi un'autosufficienza
rispetto alle istituzioni tradizionali, comprese quelle riferibili allo Stato, di cui si contestano il centralismo,
gli sprechi, l'inefficienza. Ci si traduce, in alcuni Paesi, nel valorizzare l'idea di una privatizzazione non
solo delle capacit produttive in mano pubblica ma anche di molti servizi. Il fenomeno si accentua a mano a

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mano che vengono al nodo i problemi della finanza pubblica, sovvertita durante gli anni '80, e ora incapace
di sostenere quella rete di assistenzialismo che era stata distesa per conservare il consenso durante la
recessione economica e mentre era in atto la sfida finale con il blocco comunista. Ma, parallelamente,
emerge il fatto che gli Stati non possiedono pi il pieno controllo di alcune leve, prima tra tutte quella
monetaria, a causa della liberalizzazione del movimento dei capitali e della globalizzazione del mercato
finanziario internazionale.
I servizi segreti sono ora sfidati, in questo inizio degli anni '90, da una serie di minacce che gravano sulla
stabilit sociale, sulla sicurezza e sulla indipendenza degli Stati soprattutto per la confluenza di attivit in
parte legali (trasferimenti di capitali, passaggi di propriet industriali, delocalizzazioni produttive) e
operanti dall'interno e dall'esterno dei confini (forse operanti nel ciberspazio), ma di difficile reperimento, di
difficile valutazione in prospettiva, di difficile contrasto anche quando si voglia operare in questo senso (ma
spesso manca chiarezza di direttive politiche al riguardo); e per la diffusione di attivit illegali che,
comunque, riescono in molti modi a diffondersi nel tessuto economico, sociale e politico, sfruttando
tecnologie d'avanguardia, competenze professionali elevate, complicit difficili da reperire e da dimostrare.
A ci devono aggiungersi, per quanto riguarda i servizi segreti, i nazionalismi in effervescenza, i conflitti
interetnici, il traffico di armi o sostanze impiegabili per la fabbricazione di armi di distruzione di massa, le
minacce dell'integralismo religioso, ecc.. Non pi possibile distinguere con chiarezza i limiti territoriali di
una minaccia, n le forme del suo manifestarsi, n i tempi, n gli obiettivi ultimi perseguiti.
Un'ultima sfida all'intelligence di Stato, cui si gi accennato, proviene dall'intelligence privata diffusa, dal
pullulare di strutture private che sono in grado di "fare intelligence" su commissione (che spesso utilizzano
elementi usciti dai servizi segreti) e, talvolta, con minori vincoli legali dei servizi segreti. Senza contare che
le grandi imprese o le grandi istituzioni finanziarie gi da tempo dispongono di proprie strutture di
intelligence, impegnate tanto nello spionaggio verso i concorrenti quanto nel controspionaggio per
difendersi, cui deve aggiungersi la tradizionale e sempre pi perfezionata attivit di lobby che, per essere
efficace, ha bisogno di un lavoro di preparazione e di fiancheggiamento di tipo intelligence.
Se i poteri pubblici e le opinioni pubbliche non sono sufficientemente avvertiti di queste profonde
mutazioni ambientali, i servizi segreti si troveranno nella difficolt di precisare i loro compiti e di
giustificare il proprio operato. Eppure mai come in questa epoca, definita era dell'informazione o anche era
della conoscenza, gli Stati avvertono il bisogno di contare su efficienti strutture votate espressamente alla
raccolta delle informazioni per produrre quella conoscenza che indispensabile nel processo decisionale.
4.6 Intelligence diffusa
Senza volere entrare in dettagli, possibile farsi un'idea della ramificazione dell'intelligence nella societ
distinguendo l'area dell'attivit dello Stato e l'area dell'attivit privata, tenendo conto del fatto che tra le due
vi continua osmosi. Nello schema che segue si pu osservare l'articolazione degli interessi dei diversi
soggetti, il modo in cui questi interferiscono l'uno sull'altro e in che misura diffusa l'attivit di intelligence
sia a livello di acquisizione di informazioni e di conoscenza (spionaggio e analisi delle fonti aperte e
protette) sia a livello di protezione o difesa dei propri interessi (controspionaggio e analisi delle fonti aperte
e protette).
Ogni soggetto, sia che appartenga al dominio dell'attivit statale sia che appartenga al dominio dell'attivit
privata, nel perseguire il proprio interesse (pubblico o privato) ha, schematicamente, sempre due obiettivi
fondamentali: la ricerca del potere nei confronti dei soggetti omologhi (conquista, conservazione,
accrescimento) e la ricerca del benessere, che consiste essenzialmente nel migliorare le proprie condizioni
materiali.
Lo Stato persegue entrambi questi obiettivi attraverso tre tipi di attivit: espansiva (o di iniziativa),
protettiva (difensiva) oppure regolata. Nei primi due casi, lo Stato libero nei suoi comportamenti; nel terzo
caso, invece, essi sono assoggettati a delle regole che lo Stato stesso ha accettato, o in posizione di
subordinazione, o in posizione di uguaglianza con altri Stati: in ogni modo si tratta di accordi internazionali
bilaterali o multilaterali, o anche di accordi a livello ministeriale o di altri enti (ad es. le banche centrali).
Non si deve per dimenticare che gli Stati possono agire anche contro le regole che hanno accettato con
altri Stati oppure sapendo di violare le leggi di un altro Stato.

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I vari casi possono essere inquadrati nello schema seguente:


DOMINIO DELL'ATTIVIT STATALE
A. Ricerca del potere
1. Attivit espansiva (iniziativa)
a. aiuti militari e vendita di armi
b. politiche egemoniche
c. intervento e aggressione
d. conquista territoriale
e. dominio commerciale
f. spionaggio
2. Attivit protettiva (difensiva)
a. modernizzazione militare
b. alleanze politiche
c. mantenimento della stabilit politica
d. sicurezza dei confini
e. controllo delle esportazioni
f. controspionaggio
3. Attivit regolata (accordi internazionali)
a. leggi di guerra
b. regolamentazione dell'aggressione: Carta dell'ONU
c. alleanze militari e politiche
d. monitorizzazione eventi - banche di dati
B. Ricerca del benessere
1. Attivit espansiva
a. aiuti economici
b. commercio internazionale e assistenza tecnica
c. imperialismo e neoimperialismo
d. intervento e aggressione
e. integrazione internazionale
f. diplomazia dei prodotti primari
g. monitorizzazione di eventi - banche di dati
2. Attivit protettiva
a. restrizioni nazionali al commercio
b. conservazione delle risorse naturali
c. controlli sulla forza-lavoro - immigrazione
d. politiche fiscali e monetarie
e. protezione informazioni, risorse e propriet
3. Attivit regolata
a. commercio internazionale
b. debito internazionale
c. unioni doganali
d. codici di condotta
e. monitorizzazione di eventi - banche di dati
Quanto all'attivit dei soggetti non statali, che si possono definire privati, la ricerca del potere e la ricerca

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del benessere possono avvenire in due forme: o con un'attivit collaborativa, sul piano di parit tra i soggetti
(regolati dal diritto privato, nazionale o internazionale, su base consensuale), o con un'attivit competitiva,
la quale pu essere regolata dal diritto, ma in qualche caso pu svolgersi contro il diritto, se non dello Stato
cui appartengono questi soggetti privati, eventualmente contro il diritto dello Stato sul quale interferisce
quella attivit o contro il diritto che scaturisce dagli accordi internazionali.
DOMINIO DELL'ATTIVIT PRIVATA
A. Ricerca del benessere
1. Attivit collaborativa
a. scambi di beni e servizi
b. scambi educativi e culturali - turismo
c. uso delle fonti aperte e delle banche di dati
2. Attivit competitiva
a. utilizzazione delle risorse mondiali
b. sviluppo tecnologico
c. competizione per capacit tecnologica, manageriale, ecc.
d. sfruttamento dei mercati monetari globali
e. acquisizione non consensuale di informazioni
B. Ricerca del potere
1. Attivit collaborativa
a. mantenimento di un'ideologia orientata al profitto
b. rispetto dei bisogni economici del Governo
c. rispetto dei bisogni economici degli alleati
d. espansione dell'occupazione per iniziativa governativa
e. gestione difensiva dell'informazione
2. Attivit competitiva
a. commercio internazionale delle armi
b. protezione dei mercati mondiali e delle materie prime
c. conservazione dei vantaggi commerciali comparativi
d. gestione offensiva dell'informazione
Anche un sommario esame dello schema sopra riprodotto sufficiente per rendersi conto della pervasivit
dell'attivit di intelligence, necessaria a tutti i soggetti, pubblici e privati, per prendere decisioni in vista
della protezione dei propri interessi.
Questa pervasivit dell'intelligence un riflesso della diffusione del potere (politico, economico,
ideologico-culturale, religioso, militare) che, come si gi detto, ha intaccato profondamente anche il
concetto di sovranit nazionale. Ma non per questo venuto meno il concetto di interesse nazionale, che
pu sempre essere definito, o meglio ridefinito con flessibilit a causa dell'accelerazione dei cambiamenti
che si verificata in questa seconda met del secolo XX. Una flessibilit che, dopo quanto si detto, si
estende naturalmente anche ai servizi segreti, ai quali certo non si pu rimproverare di non aver sempre
cercato di mantenere il contatto con il fronte avanzato dei cambiamenti, ma verso i quali necessario
diventare sempre pi consapevoli, anche in quanto organizzazioni, che i processi di adattamento non
finiscono mai e che non mai produttivo subirli anzich promuoverli consapevolmente.
Questa realt di intelligence diffusa , nelle condizioni presenti, irreversibile e quindi costituisce la base di
partenza per un accreditamento del ruolo dei servizi segreti nelle societ contemporanee, per una
promozione della cultura d'intelligence che parta anzitutto dall'interno stesso della comunit d'intelligence
di un singolo Paese ma poi, compatibilmente con la sua storia e la sua esperienza, si dilati verso le sfere
pubbliche responsabili e, in cerchi sempre pi larghi, verso l'opinione pubblica. Perch le strutture pi salde

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sono quelle che godono del pi ampio e profondo consenso democratico.


5. CONCLUSIONI
Il concetto di sicurezza nazionale ha esteso, da un lato, i suoi confini e, dall'altro, li ha resi pi fluidi. Questo
fatto rende pi difficile definire in modo normativo e organizzativo sia la struttura dell'intelligence sia
l'attivit di intelligence.
Tutti i principali Stati del mondo sono quindi impegnati a riorganizzare i loro servizi segreti poich la loro
materia prima - l'informazione - diventata tale anche per altri numerosi soggetti che operano all'interno
degli Stati e attraverso gli Stati.
Questioni militari, industriali-commerciali, tecnologiche, politico-sociali, di natura privata o pubblica o
mista, massa esorbitante di informazioni, difficolt a definire i problemi in termini ideologici o geografici o
geopolitici, impongono un'accurata riorganizzazione dei servizi segreti.
Quanto pi questa sar efficace, lungimirante e flessibile, tanto pi gli Stati e i loro governi potranno
disporre di uno strumento in grado di produrre non solo sicurezza ma anche benessere. Sui servizi segreti si
fonda buona parte della nuova gerarchia tra le potenze nel mondo del dopo guerra fredda.

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Arturo Carlo IEMOLO - Diritto d'informazione dello Stato (a proposito di una recente
polemica) (*)

1. PREMESSA
Le polemiche che nei mesi scorsi si sono svolte per l'esistenza, e poi la distruzione, di fascicoli intorno ad
uomini politici creati presso un servizio informazioni dello stato maggiore, mi hanno ispirato alcune
considerazioni che espongo nella forma pi piana. Lieto se potessero offrire spunto a qualche giovane
costituzionalista per trattare, con il tecnicismo che io non posseggo, le questioni di diritto che esse
implicano; od anche semplicemente per porre a disposizione di qualche docente, nelle grandi universit
sempre assillato dalla ricerca di temi che non si ripetano troppo ai laureandi per le loro dissertazioni, alcuni
possibili argomenti.
Queste mie considerazioni non hanno maggiori pretese.
2. UN ASPETTO POCO STUDIATO DEL "DIRITTO ALLA RISERVATEZZA"
C' una pretesa giuridica tutelata a che altri non si occupi della mia vita?
Da vari anni si parla molto di un diritto alla riservatezza; divenuto un tema molto in voga, qualche
scrittore ne ha fatto uno dei suoi argomenti preferiti, trattandolo sotto vari aspetti; qualche sommo giurista
vi ha dedicato osservazioni acute e sagaci.
Quando peraltro si guarda addentro nel dibattito, ci si accorge che i casi pratici e le relative controversie
partono sempre da quei punti in cui il diritto positivo offre qualche caposaldo; il diritto alla propria
immagine, quello sulle lettere che si sono scritte e ricevute, al pi la non intercettabilit delle comunicazioni
telefoniche. Fuori di queste ipotesi, si d poi l'ambito penalistico della diffamazione e della reazione a
questa: che evidentemente non pu trattare le invasioni nella intimit in cui non ci sia nulla che possa
toccare la fama della persona nella cui vita si voluto penetrare.
Ma si pu configurare un diritto, od una pretesa tutelata, a che altri non si occupi degli affari nostri? A che
altri non indaghi nella mia vita, se pure sappia che non c' nulla da occultare, che sono marito fedele, padre
amoroso, amico leale, professionista solerte e scrupoloso?
Temo che questa pretesa - che penso risponda poi ad un desiderio di moltissimi - non trovi tutela nel diritto.
La circostanza stessa che gli artt. 131-137 del t.u. della l. di p.s. 18 giugno 1931 n. 773 prevedano persone
ed enti che diano vita ad uffici d'investigazioni, ricerche, raccolta d'informazioni per conto di privati,
sottoposti ad una licenza il cui rilascio subordinato tra l'altro alla dimostrazione della capacit tecnica per i
servizi che s'intendono esercitare, sta a confermarlo. So che nelle licenze a questi istituti si pongono
condizioni, cos il divieto di pedinamento; sono peraltro limiti, che presuppongono la liceit di una
organizzazione per indagare.
Ora mi avviene di chiedermi quali possano essere - e se possano essercene - mie reazioni e difese su un
terreno giuridico, ove mi avvedo che qualcuno mi segua per via, sia pure molto discretamente, a debita
distanza, e cercando di non farsene avvedere, e sappia che questi stesso domandi poi notizie di me al
portiere, alla segretaria, ad altri.
A parte le reazioni che con il diritto non hanno a vedere, potr rivolgermi al commissariato di p.s., che
esercita presso di noi, per lo pi con tatto e garbo, una funzione conciliativa anche per quanto sui margini
del giuridicamente rilevante; ed il commissario convocher l'indiscreto. Ma poi? Se per es. quegli desse la
spiegazione che si legge spesso nei romanzi e novelle ottocentesche, che segue quella signora o signorina
perch l'immagine vivente di una moglie o figlia morte, o che s'interessa a quel capodivisione perch sta
scrivendo un romanzo o prepara un film sulla burocrazia e gli preme di conoscere nei dettagli la vita di un
burocrate cinquantenne di grado medio, o non volesse dare alcuna spiegazione, cosa potrebbe l'autorit di
p.s.? Il t.u., accanto ai provvedimenti prefettizi dell'art. 2, su cui ha dovuto pronunciarsi la Corte

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Costituzionale, menziona genericamente all'art. 4 provvedimenti dell'autorit di p.s., ma non mi pare porga
alcuna base per ritenere ammissibile una ordinanza formale che intimi a Tizio di non occuparsi oltre della
vita e degli affari di Caio. E, per porre la questione in termini pi schiettamente giuridici, potrebbe Caio
convenire Tizio dinanzi al giudice civile con un'azione volta a far dichiarare che questi commette un
illecito, curiosando - ma senza violare alcuna specifica norma - intorno alla vita di lui Caio?
Mi sembra che no.
pessimo gusto quanto giornali, e spesso rotocalchi, pubblicano intorno ad amori, promesse di matrimonio,
maternit incipienti o deluse, di principesse od attrici. L ci sarebbero spesso gli estremi della diffamazione,
e talora dell'azione per danni.
Ma ove questi manchino (come mancano certamente allorch il foglio parla dei pellegrinaggi e dei voti che
un donna sposata pone in essere nella speranza di divenire madre) l'offesa soltanto al gusto, non al diritto.
Chi studia quel tema sempre attraente su cui non si pu mai dire l'ultima parola, della linea divisoria tra
giuridicamente rilevante ed irrilevante, tra beni protetti e non protetti dal diritto, riscontra qui una
fattispecie, di un'aspirazione quasi unanimemente sentita, di non essere oggetto della curiosit altrui (gli
stessi esibizionisti vorrebbero che convergesse su di loro soltanto una certa curiosit, che piacerebbe loro
dirigere, che cogliesse solamente determinati dati), e che non trova protezione nel diritto. Ciascuno deve qui
proteggersi da s.
3. CURIOSITA' E FISSAZIONE SULLA SCORTA DEI PROPRI RILIEVI
La formazione del documento
Ci sono curiosit che mirano soltanto a sapere, ma ci che appreso resta nella mente del curioso.
A volte invece viene fissato sulla carta.
Comincerei a ricordare che accanto a quel curiosare di cui dianzi dicevo, che si esplica con il pedinamento o
con le interviste al portiere, ce n' un altro, di cui possono essere oggetto soltanto persone in una data
posizione, e di cui esse non hanno alcun modo di accorgersi: si tratta della formazione del dossier.
Si spulciano nelle emeroteche vecchie raccolte di giornali, si leggono diari, oggi molto di frequente
pubblicati, talora si accede ad archivi italiani o stranieri, specializzati (archivi della resistenza,
dell'antisemitismo, ecc.), e si prendono appunti o fotocopie. Cosa scriveva Tizio ai tempi del fascismo? era
presente a quella cerimonia in onore di una missione nazista? quali articoli redasse a proposito dell'asse
italo-tedesco? quali al tempo delle leggi razziali? nei resoconti parlamentari quali brani di suoi discorsi
presentano un qualche interesse?
Cos, con passi di giornali o di resoconti, tutti di pubblica ragione, si forma il dossier. E sulla liceit
giuridica di questo tipo d'indagine (che normalmente render solo un aspetto dell'uomo, che potr anche
essere falsato, ove vi siano colte soltanto le singole frasi che potevano interessare per lo scopo propostosi da
chi formava il dossier) non possibile sollevare eccezioni.
Ma ritorniamo al curiosare, alle indagini dirette; chi le compie consegna i risultati della sua ricerca ad un
diario od un libretto di appunti.
Sembra che si sia ancora nell'ambito del giuridicamente irrilevante. Quel che tengo chiuso nel mio cassetto
non pu costituire oggetto d'illecito: sia lo sfogo di miei risentimenti verso il regime politico in cui vivo o
del mio odio per Sempronio, o di ossessioni lubriche. Il reato dell'art. 282 cod. pen. (l'offesa all'onore od al
prestigio del capo del governo; per la storia del periodo fascista bene guardare anche nei repertori di
giurisprudenza le varie massime in proposito) presupponeva pur sempre che ci fosse una persona presente al
momento in cui alcuno pronunciava le parole offensive, o che queste venissero scritte in luogo visibile
(magari il muro di una latrina).
E tuttavia un regime tirannico potr anche processare e condannare per gli scritti che abbia trovato nel corso
di una perquisizione; o quanto meno adottare in base ad essi misure di sicurezza contro il cittadino che
ormai provato essere un mal pensante.
Comunque il consegnare sulla carta gi un fissaggio, un trapasso fuori di noi; il nostro ricordo muore con
la nostra persona, l'appunto resta; non solo ci sopravvive ma pu esserci sottratto.
Nella teologia morale del seicento e del settecento hanno il loro luogo gli appunti per la confessione, cio il
frutto della preparazione ad una buona confessione, che il penitente compiva, fissando sulla carta il ricordo

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dei peccati commessi, dei dubbi nutriti in materia di fede. Tali appunti sottratti o smarriti partecipavano in
qualche modo del segreto della confessione? commetteva un particolare peccato chi li divulgasse? (1)
poteva sulla loro base instaurarsi un processo?
Nel diritto odierno c' giurisprudenza e letteratura sulla possibilit di giovarsi nel processo, civile o penale,
di documenti indebitamente acquisiti (2); e direi che sia molto interessante per cogliere la reazione
dell'opinione pubblica di fronte alle varie forme di reati, il vedere se approvi o meno le intercettazioni di
lettere, di telefonate, le registrazioni delle conversazioni su nastri, ed altres gli agenti provocatori (non
scorgo alcuna reazione allorch questi strumenti siano usati in tema di spionaggio militare; ci che mostra
come l'opinione dei pi scorga sempre nella difesa militare il massimo bene da proteggere, dando assai pi
tenue posto alla difesa contro il contrabbando, le infrazioni valutarie, ecc.).
Mi chiedo: ove apprenda che alcuno, venuto ora a morte, ha lasciato un diario od appunti frutto delle sue
ricerche sulla mia vita privata (sulla mia vita semplicemente, ove io non sia n uomo politico, n artista, n
tra quegli industriali che assurgono a notoriet nazionale: sicch quegli appunti non possano ad alcun titolo
considerarsi come preparazione di un'opera di storia), ho io qualche difesa per impedire che essi, fin qui
conservati ma non divulgati, possano divenire oggetto di divulgazione?
Non scorgo la possibilit di sostenere un mio diritto di compropriet su di essi, che apra la via al sequestro
giudiziario ai sensi del n.1 dell'art. 670 c.p.c.; ma non neppure invocabile il n. 2, non vedendosi quale
diritto possa vantare la persona oggetto di un'indagine all'esibizione di quelli che sono i risultati
dell'indagine stessa (salvo casi eccezionali che si riferirebbero piuttosto all'ipotesi del dossier che non a
quella del diario: fotografia di un documento conservato in un archivio ora distrutto). E nemmeno vedo la
possibilit di invocare l'art. 700, che esige sempre l'affermazione di un diritto che possa essere fatto valere
in giudizio; con esclusione delle situazioni non suscettibili di tutela giurisdizionale, come appunto appare
quella che qui si presenta. Ammesso anche che la pubblicazione del diario o dei brani di esso, o la loro
divulgazione, il giorno che seguisse, rappresentasse un illecito a danno della persona delle cui vicende il
diario tratta, non scorgo nel nostro diritto un mezzo preventivo per parare a questo pericolo in fieri. Non
solo il provvedimento del Pretore di cui all'art. 700 non potrebbe venire rivolto a terzi indeterminati, ma non
vedrei neppure come potrebbe essere giustificato se rivolto agli eredi di chi aveva formato il diario con
l'ordine di non disperderlo e di non pubblicarlo (ci che oltre tutto imporrebbe un'esibizione in giudizio, ed
una valutazione del suo contenuto).
Per ottenere un qualsiasi provvedimento occorrerebbe che chi lo invoca potesse provare un suo diritto, alla
propriet od almeno alla esibizione del diario. Ma se lo stesso autore di un'opera d'ingegno protetta nulla
potrebbe contro quegli che ne sapesse plagiario, finch questi tenesse il prodotto del plagio nel suo cassetto
(tra i miei divertimenti posso anche avere quello di costruire imitazioni o varianti di opere note, purch
tenga queste imitazioni ben chiuse), meno che mai potr quegli che il protagonista delle vicende fissate
nel diario avanzare dinanzi ai giudici la costruzione pirandelliana del protagonista che rivendica il suo
diritto contro l'autore.
E non esiste un rimedio preventivo contro il pericolo che altri venga a diffondere notizie, vere o non vere, a
mio danno, finch non c' alcun'avvisaglia, alcun inizio di attuazione di un tale proposito.
Mi pare quindi che allorch si tratta della indagine che un privato compie su un altro privato, possiamo
partire dal dato che la legge di p.s. prevede un'attivit consistente nel tenere uffici di informazioni; attivit
controllata, soggetta a licenza, ma lecita; e dall'altro dato che non si mai dubitato della liceit delle
informazioni che in via riservata le banche forniscono ai clienti intorno alla solidit di ditte commerciali. E
constatare poi che non si ravvisa alcun divieto a questa raccolta d'informazioni.
Che direi indifferente per il diritto finch soltanto un appagamento di curiosit, e delle informazioni non
viene fatto uso.
Certo il diritto stabilisce anche essere talora il fine a qualificare un'attivit; poter costituire illecito anche la
minaccia di attuare una misura lecita, di far valere un proprio diritto, se si voglia con ci ottenere un profitto
che non si aveva titolo per pretendere.
In s non pu dirsi illecito il pubblicare fatti veri, non infamanti, ma il cui ricordo sgradevole per chi ne fu
il protagonista - gli incarichi che ebbe, le onorificenze che ottenne, il suo modo di comportarsi, in un regime
antitetico a quello in cui ha conquistato una posizione segnalata, antitetico alle idee che oggi manifesta -;
viceversa costituirebbe un reato minacciare quella pubblicazione e pretendere un compenso per rinunciarvi.
Ma la semplice preoccupazione che quella pretesa sia avanzata, o che quella pubblicazione venga effettuata,
non permette d'invocare alcuna misura protettiva, mancando nel nostro diritto la disposizione occorrente,

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che sarebbe limitatrice del diritto di chi ha operato quella ricerca, o dei suoi eredi che posseggono il testo
che ne fissa i risultati.
4. L'INDAGINE DEL PRIVATO E QUELLA DELL'ORGANO STATALE
I limiti del lecito per tale organo
Ho preso le mosse da lontano (3). Ma evidentemente la situazione diversa allorch si tratti d'indagine
promossa da organi dello Stato.
Qui intanto mi pare valga il principio che, mentre il privato libero di disporre del suo tempo come creda,
di compiere viaggi per vedere emeroteche od archivi lontani, e cos di mettersi ad indagare sulla vita di
alcuno per mera curiosit, o col vago intento di scrivere un romanzo naturalista che poi non scriver mai,
per gli organi dello Stato non lecito impiegare tempo ed attivit in ci che non risponda ad un fine
pubblico.
A rigore c' gi un illecito nel fatto di quel prefetto che, profilandosi sull'orizzonte un giovane che
probabilmente domander la mano di sua figlia, scriva ad un collega perch lo informi sulla famiglia di
origine di quel giovane. Un rigorista potrebbe persino parlare di un peculato per distrazione di attivit di
organi statali, eccitati ad una ricerca che non interessa affatto lo Stato.
Ma sta per altres che non pu negarsi allo Stato, nell'esercizio della sua attivit di polizia, un compito di
prevenire gli illeciti, che lo porta a dover tenere d'occhio persone sospette. Sospette nei pi vari ambiti: in
quello della comune delinquenza - mondo dei ricettatori, dei trafficanti di droga, dei biscazzieri, degli
sfruttatori di donne - ma anche nell'altro, dei sospetti di spionaggio militare o di quanti si pu sospettare
preparino tentativi insurrezionali, od azioni violente contro la costituzione dello Stato.
Siamo qui ad un punto di estrema delicatezza, in quanto un'attivit preventiva in questo senso sicuramente
necessaria (con una necessit che si d sempre rispetto a quella che delinquenza comune, varia in intensit
di momento in momento per le altre ipotesi; vi sono stati periodi felici in cui nessuno pensava a pericoli
d'insurrezione o di colpi di Stato), e la stessa opinione pubblica sarebbe severa verso un governo che si
lasciasse sorprendere da un tentativo insurrezionale, e dovesse confessare che non aveva alcun sospetto di
una sua preparazione. Viceversa le Costituzioni, che seguono vecchi modelli, e continuano a mettere in
evidenza piuttosto i diritti e le garanzie dei cittadini che non i diritti dello Stato, ad essere delle chartae
libertatum, anzich un fedele specchio della struttura statale, ignorano (ed male) questa attivit preventiva
e gli strumenti attraverso cui deve articolarsi, se pure i loro autori, in quanto uomini di governo attuali o di
domani, sappiano benissimo che non potranno fare a meno di ricorrervi.
Un'attivit di sorveglianza pu essere non soltanto lecita, bens doverosa; peraltro la linea di separazione tra
lecito ed illecito in quest'attivit statale, ci sembra stia qui; che per renderla lecita occorre vi sia una base
sufficientemente ragionevole per sorvegliare Tizio e seguirne le attivit, e che quel che ragionevolmente si
teme che si proponga d'infrangere leggi dello Stato, non gi di nuocere al partito al governo.
Il primo punto particolarmente delicato, perch la ragionevolezza del sospetto muta da ambiente, da
periodo storico ad altro periodo.
William James parlava d'ipotesi vive ed ipotesi morte, ed esemplificava: per un europeo divenire seguace
del Mahdi una ipotesi morta; per un arabo che non sia n seguace n simpatizzante, tuttavia una ipotesi
viva.
Nel 1910 solo un pazzo avrebbe potuto sospettare che il capo di stato maggiore degli Stati Uniti Bell
pensasse ad un colpo di Stato per deporre il presidente Taft; o che il nostro capo di stato maggiore Pollio
facesse sorvegliare il Presidente del Consiglio Giolitti; invece la Francia negli anni 1898-1900 era stata
sotto l'incubo di colpi di Stato.
C' un certo grado di discrezionalit nell'apprezzamento; ma questo non sufficiente per ritenere
giustificato qualsiasi sospetto, per poter disporre indagini rifacendosi semplicemente alla propria intuizione.
Un punto fermo che si deve tener presente che la sorveglianza di un cittadino per le idee politiche che
professa costituisce violazione dell'art. 3 Cost.; occorre ci sia un'altra e diversa ragione per temere ch'egli
intenda commettere atti illeciti. Il ritenere virtualmente pericoloso un cittadino per il partito cui appartiene
in contrasto con gli artt. 3 e 49 (ed anche 21 e 18) della Carta costituzionale (salvo, s'intende, l'ipotesi morta
di un partito che abbia l'esplicito proposito della insurrezione). Potranno essere sospetti gli appartenenti ad

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alcune associazioni di giovani fascisti che si sono distinti e continuano a distinguersi in episodi di violenza;
ma non sarebbe lecito considerare sospetti tutti gli appartenenti al Movimento sociale.
L'illecito nell'attivit indagativa comincia se non ci sia alcun punto di partenza per temere di quella
determinata persona; e si d sicuramente se l'uomo sia un oppositore politico che nessuno pu sospettare di
voler agire fuori delle vie legali. Per dare ancora un esempio, riferendoci a situazioni di tre quarti di secolo
fa, se Crispi faceva assumere informazioni sui suscitatori dei moti dei fasci in Sicilia, non agiva
illecitamente, ch, secondo i criteri del tempo, quelli erano moti che integravano reati (e sicuramente illeciti
erano quando bruciavano esattorie delle imposte od uffici del dazio); ma se invece avesse fatto raccogliere
dalla direzione generale di p.s. un dossier sulle vicende familiari del suo avversario di Rudin, avrebbe
commesso un illecito, perch nessuno poteva pensare che un Rudin intendesse andare al governo se non
per vie legali.
Illecita la ricerca compiuta nell'interesse del proprio partito: che solo negli Stati a partito unico assurge ad
un aspetto dello Stato; direi: diviene l'organo statale con la funzione di propaganda politica, di acquistare
consensi al regime.
5. LA FORMAZIONE DEL DOCUMENTO DEL PUBBLICO UFFICIO
Si ripropone anche qui la questione: limiti della indagine; raccolta di un dossier.
Poniamo il caso d'indagine giustificata, gli organi ad essa preposti non potranno probabilmente limitarsi ad
un solo lato della vita dell'uomo, si sospettava che le relazioni con quella donna fossero con una spia od
emissaria di una organizzazione sovversiva, e quando si va a fondo si trova che una relazione puramente
carnale (4). Ma lecito approfittare di quanto l'indagine ha fatto scoprire intorno alle debolezze della vita
intima di alcuno, per poterlo poi sopraffare o marchiare? per potere poggiare sui risultati della indagine una
qualsiasi sanzione? per potere con la minaccia di rivelare quanto si appreso determinare comunque il suo
comportamento?
La risposta non pu non essere nettamente negativa.
Senza peraltro ignorare che dove non c' la possibilit di discussione dinanzi ad un giudice, la pratica che
impera quella opposta; e che, anche dove ci fosse una possibilit di difesa, quegli che ha delle tare
preferisce di solito sottostare (a parte i casi tragici, della liberazione mediante il suicidio), anzich rendere
pubbliche le proprie debolezze (5).
Peraltro nessuno si sente di difendere a viso aperto l'abuso, palese e grave, dell'indagine di polizia che rileva
gravi tare nella vita sessuale di alcuno - non tali da dare vita a reati perseguibili di ufficio - e fa poi filtrare
la notizia ad un giornale di partito.
In un gioco onesto e leale (o semplicemente informato a quella che la distinzione tra interesse dello Stato
ed interesse di parte) di quelle informazioni assunte, che non toccano la persona pubblica e la minaccia di
sue non inverosimili o prossime attivit illegali, che non concernono cio la pericolosit dell'uomo, non
dovrebbe restare traccia.
E qui pi che mai occorre introdurre la distinzione tra il referto orale - l'ispettore generale od il capo della
polizia che comunicano certe notizie al Ministro dell'interno - e la relazione scritta.
Questo perch le carte dello Stato hanno un certo regolamento e su un dossier del suo ministero il Ministro
non pu scrivere, come pu il privato, bruciare alla mia morte, od alle mie dimissioni.
Qui viene anche la distinzione tra le carte di Stato, tra cui sono sicuramente la corrispondenza ufficiale (e
cos le relazioni, le note di ufficio), e corrispondenza ufficiosa: distinzione che dubito molto abbia una
ragion d'essere (allorch lo Stato ha rivendicato delle carte, in causa contro le famiglie di uomini politici
morti ha sempre sostenuto la tesi pi rigorosa; anche le lettere Petacci sono state ritenute, e credo a ragione,
carte rivendicabili dall'Archivio di Stato).
Ogni giovane burocrate sa che il dispaccio ufficiale quello che reca al termine la qualifica "Il Ministro",
"Il Prefetto", "Il Direttore generale"; mentre c' la carta intestata, di diverso formato, che nell'intestazione
"Ministero dell'Interno - Il Ministro", od analoga scritta, ma che viene adoperata per la corrispondenza
officiosa (servir talora in fatto anche per quella del tutto privata; ma non dovrebbe; un rigido burocrate
piemontese del tempo di Lanza o Sella credo non avrebbe usato quella carta per scrivere alla propria
moglie), cio la corrispondenza che tocca questioni d'ufficio, ma non d luogo a provvedimenti, n lega
l'Amministrazione. E' la carta su cui scrivono le decine di migliaia di lettere i parlamentari: "Ho preso

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buona nota del Tuo interessamento a favore di Caio; confido che entro l'anno il Tuo raccomandato possa
ottenere la destinazione cui aspira": firmando senza qualifica: tuo aff.mo.
Questa corrispondenza officiosa essa pure preparata dai singoli uffici, e di essa il gabinetto e la segreteria
del Ministro tiene un protocollo (molte volte le lettere recano un numero di protocollo, per lo pi a penna).
Nella giurisprudenza del Consiglio di Stato se ne sente talora parlare per stabilire se la lettera officiosa
costituisca un provvedimento impugnabile (si ritiene di no) o se il suo arrivo apra un termine per ricorrere
contro il provvedimento che annuncia, dandone all'interessato la conoscenza.
Questa corrispondenza - le lettere ricevute e le veline delle risposte - propriet privata del Ministro o del
prefetto o dell'alto funzionario? So che molti Ministri ritengono sia cosa tutta loro, che possono portare con
s mutando di dicastero, o distruggere. Non sono di questo avviso, e forse non lo sarebbe neppure il
Ministro se chiedendo ad un prefetto la corrispondenza officiosa scambiata con parlamentari intorno a
questioni della provincia, si sentisse rispondere che sono lettere private che non pu pretendere di
conoscere.
Si tratta sempre di corrispondenza con notizie che vengono date dallo scrivente in quanto copre quell'alto
ufficio pubblico, ed in cui egli formula promesse, rifiuti, talora apprezzamenti, od enuncia programmi,
inerenti alla sua qualit di capo di una grande branca dell'amministrazione. E quelle lettere costituiscono
anche materiale storico; interessa invero allo storico, tra l'altro, conoscere il tipo di rapporti tra componenti
il governo ed oppositori politici, che naturalmente diverso nei diversi momenti e regimi: saggiare anche
attraverso la corrispondenza la sincerit di certi atteggiamenti ostentati (al principio del secolo c'era un
deputato repubblicano, fierissimo anticlericale in discorsi ed interpellanze; ma giungevano con estrema
frequenza al direttore generale del Fondo per il culto sue lettere di raccomandazione a favore di parroci che
dovevano aver liquidato il supplemento di congrua, di suore che reclamavano locali: effetto delle
segnalazioni fatte al deputato da una sorella monaca, cui gli era teneramente affezionato).
Riterrei quindi che siano carte appartenenti allo Stato tutte quelle che integrano sia il risultato di inchieste o
ricerche disposte da Ministri, sia corrispondenza officiosa dei Ministri ed alti funzionari.
Ora le carte di Stato hanno un loro regime; il macero dopo un certo numero di anni per quelle che non
presentino alcun particolare interesse, l'Archivio di Stato per le altre; dove resteranno riservate per un certo
numero di anni, per poi essere poste a disposizione degli studiosi.
Da qui la necessit che in queste carte non resti fissato nulla che non tocchi un interesse pubblico; e pertanto
l'implicita illiceit che nel rapporto riservato per il Capo della polizia o per il Ministro dell'Interno intorno a
quegli che si vuole tenere d'occhio perch si teme possa predisporre un'attivit illecita, si menzionino sue
relazioni amorose od altre sue debolezze, di natura strettamente privata.
So che questo pu apparire utopistico; che tutte le indagini del genere tengono a porre particolarmente in
luce se l'uomo sia corruttibile o meno, abbia bisogno di danaro, e la relazione sar tanto pi pregiata in
quanto far intravedere al Ministro la buccia di banana su cui sia possibile fare scivolare l'avversario.
Qualcuno potr poi anche obiettare che gli uomini non sono scindibili nella loro essenza; che non si d il
profilo di un capo rivoluzionario o di un generale che ha la tentazione del colpo di Stato se non si parla del
suo attaccamento alla famiglia od all'opposto della sua carenza di affetti, se non si ponga in luce s'egli sia
sensibile alle donne, al gioco, al guadagno; che nel compilare i dossier si guarda al passato anche remoto, a
tutto ci che pu essere portato contro l'uomo.
Peraltro se si vuole porre qualche regola giuridica in materia - e quando sorgono scandali, come l'episodio
da cui ho preso le mosse, e si parla di comportamenti illeciti, evidentemente si ritiene che ci siano regole,
una linea di separazione tra il lecito e l'illecito, e che non si cammini in una giungla inesplorata - bisogna
accettare questa norma, che l'indagine fa parte della polizia di prevenzione, e questa non ha di mira neppure
la distruzione o la mortificazione degli avversari dell'ordine costituito, ma soltanto vuole impedire ch'essi
compiano azioni vietate; pertanto non possano divenire carte di Stato, che un giorno abbiano a ricevere
pubblicit, rapporti che tocchino la vita privata, i fatti intimi delle persone inquisite.
Con la conseguenza che non tutto ci che far parte del rapporto verbale, cui sarebbe difficile porre limiti,
avr ad essere fissato nel documento scritto.
Diversamente occorrerebbe ammettere un tipo di atto, la relazione stesa dal funzionario, nelle sue
incombenze di ufficio, e destinata al suo superiore, che dovesse essere da quest'ultimo distrutta in un breve
volgere di tempo. Esito ad ammettere questa possibilit (pure conoscendo che nella pratica amministrativa
l'inferiore predispone talora appunti che non verranno conservati; ma questi non hanno una propria
individualit, si confondono con la relazione od il provvedimento del superiore; sono assimilabili alle

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minute che vengono poi rifatte, anzich venire passate alla sigla superiore e quindi alla copiatura); esito ad
ammetterla, non tanto per l'idea che quanto creato in un'attivit pubblica non possa venire distrutto per
l'apprezzamento insindacabile di un funzionario, quanto per il pericolo alla sicurezza giuridica, e cos alla
garanzia di difesa dei cittadini, inerente al consentire che possano esserci provvedimenti, misure, decisioni,
di cui non sia pi possibile controllare l'iter formativo; s che il Ministro, chiamato a giustificare la
determinazione adottata, possa appellarsi a relazioni ch'egli ha giudicato opportuno distruggere.
6. L'INFORMAZIONE COME ATTIVITA' DI PREVENZIONE DELLO STATO
Quest'attivit va esplicata in vari ambiti, ed in ciascuno dagli organi preposti a questo ramo di attivit
politica governativa
L'informazione dunque parte indispensabile dell'attivit di prevenzione dello Stato.
Ma questo ha molteplici organi, con mansioni distinte. E l'esercito legato alla funzione bellica (per l'art. 52
Cost. alla difesa della patria, che nel significato tradizionale, rafforzato dal concetto del servizio militare
obbligatorio, quella del nemico esterno). Le onorificenze tipicamente militari (medaglie al valore militare,
ordine al merito militare) sono riservate a comportamenti che presuppongono il coraggio, il pericolo della
vita, l'azione violenta, non la semplice astuzia o l'intelligenza adoperata a tavolino. La polizia politica del
tutto estranea ai compiti dell'esercito (il termine include naturalmente anche la marina e l'aeronautica).
Quindi solo l'indagine che mira ad acquisire le posizioni migliori per una guerra eventuale, lo spionaggio
( non uso mai il termine controspionaggio; mi sembra una insigne tartuferia usare due vocaboli diversi per la
stessa cosa, a seconda che sia opera nostra o di altri) pu essere affidato ad organi militari.
Vero che in Italia c' sempre stata una zona promiscua tra polizia ed esercito costituita dall'arma dei
carabinieri, che non solo parte dell'esercito, ma arma combattente, che in tutte le guerre ha dato reparti
all'esercito operante; ed al tempo stesso gli ufficiali ed i sottufficiali dell'arma sono ufficiali di polizia
giudiziaria, ed i carabinieri sono agenti di detta polizia (art. 221 c.p.p.), con gli stessi doveri, obbligo del
segreto, sanzioni disciplinari degli altri ufficiali ed agenti; ed ben noto che nelle campagne tutta l'attivit di
p.s. affidata ai carabinieri (nei cartelli stradali plurilingue, carabinieri tradotto Polizei). Maggiore
confusione si creata quando nel luglio '43 si sono date le "stellette", e fatti cos corpo militare, agli agenti
di pubblica sicurezza e di custodia; una singolarit che ritengo non abbia riscontro in altri Paesi, questa
generale assimilazione all'esercito vero e proprio.
Peraltro chiaro che la polizia e gli agenti di custodia sono del tutto estranei alla organizzazione
dell'esercito; mentre per i carabinieri e la guardia di finanza, al comando dell'arma un generale che non
viene dai loro ranghi.
Per i carabinieri fino ai primi anni del secolo, quando non c'erano differenziazioni in seno agli ufficiali
generali, che tutti appartenevano allo stato maggiore generale (in teoria il colonnello medico promosso
maggior generale avrebbe potuto avere qualsiasi comando) il comandante dell'arma dei carabinieri
proveniva dai suoi ranghi, in cui aveva percorso tutta la carriera, essendo entrato nell'arma con il grado di
tenente. Aveva quindi l'abito mentale di un collaboratore di prefetti, e, nei gradi pi alti, del Ministro
dell'interno.
La tradizione venuta meno, all'incirca negli anni della prima guerra mondiale: essa rappresentava una
garanzia di separazione tra le funzioni di polizia spettanti all'arma, e quella bellica, nella cui preparazione ha
parte preminente il capo di stato maggiore.
Se vogliamo chiamare compito di polizia politica quest'attivit preventiva, d'informazione, di sorveglianza
contro persone che si teme - su qualche base - possano tentare azioni violente contro l'ordine costituzionale,
diremo che essa pu venire diretta soltanto dal Ministro dell'interno e dagli organi da questo dipendenti, i
quali potranno giovarsi per espletarla di tutti gli organi di polizia, compresi i carabinieri. I quali possono
essere e sono adoperati del pari dagli organi militari per il servizio relativo allo spionaggio militare.
La questione che pu sorgere quella del segreto d'ufficio; non si pone in dubbio che gli organi militari che
adoperino ufficiali o sottufficiali o carabinieri per i compiti inerenti allo spionaggio militare possano
prescrivere il segreto anche di fronte agli organi di polizia civile, da cui i carabinieri non dipendono
direttamente; resta a vedere se potrebbero Ministro dell'interno o capo della polizia prescrivere
analogamente il segreto di fronte ai superiori militari.

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E' un punto di estrema delicatezza che occorrerebbe chiarire - ecco un altro tema di esercitazione didattica -;
se la risposta dovesse essere negativa, sarebbe opportuno che in questo compito di prevenzione politica
Ministro dell'interno e capo della polizia si giovassero soltanto degli organi di p.s., senza ricorrere all'arma
dei carabinieri, per quanto ci potesse rendere ben pi difficile il loro compito.
Quel che preme che restino distinti i due settori, dell'attivit inerente ai compiti della difesa militare del
Paese, che difesa dal potenziale nemico esterno, e dell'attivit di prevenzione da attentati interni all'ordine
costituzionale.
La confusione delle due attivit estremamente grave (ed anche a ricordare come l'attivit spettante allo
stato maggiore, d'informazione militare e difesa dall'attivit altrui della stessa specie, non dovrebbe passare
ad atti esterni senza aver inteso il Ministero degli affari esteri; la pi importante vicenda che si ricordi,
l'affare Dreyfus che sul finire del secolo scorso sconvolse la Francia, deriv dall'aver voluto il Ministro
della guerra passare oltre l'opposizione del collega degli esteri, che contrastava la possibilit d'iniziare un
processo, quando alla base c'era una infima agente del servizio d'informazione militare francese che era
stata assunta come donna di pulizia all'ambasciata di Germania, ed aveva potuto recare carte raccolte nel
cestino dell'addetto militare: almeno era stata questa la narrativa).
Se gli organi militari assumono compiti di sorveglianza di partiti o di appartenenti a questi, non si altera
soltanto un ordine di competenze; bens la funzione che la Costituzione assegna all'esercito, e che alla
base non solo dell'art. 52, ma anche del comma 9 dell'art. 87, che poi alla sua volta connesso con il primo
comma, il Presidente della Repubblica che rappresenta l'unit nazionale (la posizione deteriore fatta
comunque ad un partito o per l'appartenenza a questo in contrasto con l'idea di unit; saggiamente si
finto d'ignorare la ricostituzione del partito fascista; si ferisce l'unit ponendo fuori legge un partito, quando
non sarebbe possibile applicare le norme di diritto comune sulle associazioni a delinquere).
Ove poi organi militari agiscano di loro iniziativa, e non per ordine del Ministro della difesa, il
sovvertimento ancora pi grave, in quanto si ha non soltanto una usurpazione di funzioni e di compiti, ma
un portare l'esercito, ad iniziativa di organi militari, a compiti estranei a quelli assegnatigli dalla
Costituzione. Potrebbe dirsi che si ha gi una attivit preparatoria a quello che sarebbe il sovvertimento
costituzionale di un esercito che pretendesse di estromettere uomini o partiti dalla scena politica.
Se invece il Ministro della difesa a prendere l'iniziativa, si ha una usurpazione di funzione che egli compie
a danno di un suo collega; di una gravit politica, facile comprendere, ben maggiore di quelle che
sarebbero altre usurpazioni (del Ministro dei ll. pp. a danno di quello dei trasporti, o simili): sempre per quel
profilarsi della possibilit di forze militari che rompano l'ordine costituzionale attraverso ostracismi, palesi
o larvati.
L'esempio della Grecia che segue a vari altri, sta ad ammonire.
Nella polemica sul S.I.F.A.R. sono stati indicati alcuni testi che avrebbero giustificato il comportamento
degli organi del Servizio.
Anzitutto un decreto che dest al suo apparire molte critiche, a mio avviso ben giustificate, il d.p. 18
novembre 1965 n. 1477 sull'ordinamento dello stato maggiore, e precisamente la lett. g di quell'art. 2 per cui
il capo di stato maggiore della difesa "sopraintende al servizio unificato di informazioni delle forze armate
il quale provvede, a mezzo dei propri reparti, uffici e unit, ai compiti informativi di tutela del segreto
militare e di ogni altra attivit di interesse nazionale per la sicurezza e difesa del paese, attuando anche
l'opera intesa a prevenire azione dannosa al potenziale difensivo del Paese" (6).
Poi, una disposizione interna dell'ufficio D (servizi di controspionaggio nel campo nazionale), per cui il
capo di questo ufficio concorda con il comandante generale dell'arma dei carabinieri "le eventuali azioni
che possono essere svolte in comune in quanto anche di specifico interesse per le funzioni politico-militari
di pertinenza dell'arma stessa in campo nazionale". Ed ancora l'art. 28 di un regolamento organico e
regolamento generale dell'arma dei carabinieri, che non ho potuto consultare, per cui "il Comandante
generale informa direttamente il Presidente del Consiglio di tutto ci che pu interessarlo nei riguardi della
situazione generale e particolare del Paese".
Non mi sembra che nessuna di queste norme sposti i termini del problema di quella che possa essere
l'iniziativa dell'autorit militare: naturalmente ricordando che ogni norma va interpretata nel quadro del
sistema generale del diritto positivo ed anzitutto dell'assetto costituzionale dello Stato: senza di che
attraverso disposizioni dal tenore indeterminato si potrebbe anche considerare legittimo l'assassinio degli
avversari di un regime.
Per cominciare dall'ultima norma, quel che pu interessare il Presidente del Consiglio sono gli stati di

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malcontento che vadano determinandosi, il modo con cui siano sussidiati partiti politici, il delinearsi
sull'orizzonte di nuovi partiti; il secondo punto potr consentire di raccogliere informazioni sull'inopinato
arricchimento, vero o fittizio, di un uomo politico che si sospetti essere affluenza di capitali per creare o
sussidiare un moto od un partito, non mai sulla sua vita privata; e sempre con quella distinzione cui si
accennato tra relazione verbale e rapporto scritto.
Invece le norme sulle incombenze dello stato maggiore debbono venire interpretate nel senso che solo la
prevenzione dello spionaggio militare e di azioni di sabotaggio ai danni delle forze armate quello di cui pu
interessarsi il S.I.F.A.R.; e le funzioni politico-militari dell'arma dei carabinieri non vanno oltre il rilievo
dello stato generale del Paese, e la prevenzione d'insurrezioni; in comune col S.I.F.A.R. sarebbe soltanto la
scoperta d'interventi stranieri per provocare diserzioni o rivolte tra le forze armate, o sobillamento tra queste
per promuovere atti d'insubordinazione; che grazie a Dio sembrano ipotesi che non trovino alcun riscontro
nella nostra realt.
7. L'AMBITO DELLE FORZE ARMATE E QUELLO DELL'ATTIVITA' POLITICA
Tra le questioni affiorate nella polemica intorno al S.I.F.A.R., c' pur stata quella dei rapporti tra il
Presidente della Repubblica ed organi militari.
Come tutti sanno, per l'art. 5 dello Statuto il Re comandava tutte le forze di terra e di mare; da qui la
discussione teorica se potessero esserci in materia militare suoi atti efficaci se pur non coperti dalla firma di
un ministro responsabile.
In effetti il re non esplic mai alcuna attivit personale in materia militare (rientra nell'azione politica la
riserva che fino ad Umberto I il re faceva circa la scelta del Ministro della guerra, come la posizione che
quel re assunse per mantenere intatti i dodici corpi d'armata, che ministri - allora generali - preoccupati delle
esigenze di bilancio volevano ridurre a dieci), e non consta che infliggesse mai personalmente neanche
sanzioni disciplinari, gli arresti ad un ufficiale.
Nella Costituzione vigente per l'art. 87 il Presidente della Repubblica non soltanto ha il comando delle
Forze armate, ma presiede il consiglio supremo di difesa.
Ripetere la norma del comando delle forze armate, stato sicuramente opportuno ad evitare che potesse
ritenersi che vi fosse qualche organo, qualche formazione dello Stato, che non facesse capo al Presidente,
cio al vertice dello Stato.
Invece l'affidare al Presidente la presidenza di consigli (questo e quello superiore della magistratura) mostra
la poca chiarezza di idee del costituente: che da un lato non volle neppure chiarire che vi erano almeno due
atti, la nomina dei cinque senatori e quella dei cinque giudici costituzionali, in cui il Presidente era talmente
svincolato dal governo che non occorreva per questi controfirma ministeriale (per l'autentica sarebbe bastata
quella del segretario generale della Presidenza, se pure abbia una qualche consistenza questa
preoccupazione dell'autentica), dall'altro, affid al Presidente la presidenza di due consigli, dove il suo voto
potrebbe anche essere decisivo, e non si vede come potrebbe venire coperto da responsabilit ministeriale.
Comunque ci sembra si debba dire che il Presidente non possa avere rapporti che non siano puramente
formali con organi militari se non per il tramite del Ministro della difesa; che cos non solo non possa
impartire ordini a tali organi, ma neppure possa richiedere da solo informazioni se non per quel tramite; e
che andrebbe contro la struttura voluta dalla Costituzione il Presidente il quale volesse trattare direttamente
con organi militari saltando il Ministro della difesa, e, peggio, chiedendo ad organi militari il segreto nei
riguardi di tale Ministro sui rapporti che avessero con lui, sull'oggetto delle loro conversazioni. Lo stesso
generale addetto alla casa del Presidente come consigliere militare non cessa di essere alle dipendenze del
Ministro della difesa, e dovrebbe informarlo di tutto quanto svolgendosi nei rapporti tra lui e il Presidente
venisse a toccare comunque la sfera della politica, rappresentasse qualcosa di cui il ministro responsabile
dovesse essere informato (7).
8. ACCORDI INTERNAZIONALI E GARANZIE DI LIBERTA' DEL CITTADINO
Se c' qualcosa di mutato rispetto alla situazione che vigeva sotto la monarchia quello strettissimo
rapporto con organi militari stranieri, quell'inizio di esercito comune, che stato portato dalla

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partecipazione italiana alla Nato.


Se il trattato di alleanza conosciuto, vi sono certamente protocolli, note, accordi verbali, modus vivendi
che non sono noti; dipendenze effettive di organi italiani da organi stranieri.
Non mi consta che questo sia stato adeguatamente considerato da un punto di vista giuridico.
In particolare come ci possa conciliarsi con il principio della sovranit nazionale.
E quando si parla di sovranit nazionale, pu essere non superfluo qualche chiarimento.
In ogni Costituzione, anzi in ogni diritto positivo, accanto alle norme scritte si danno nozioni implicite,
postulati che appare superfluo formulare, tanto sono nella coscienza di ciascuno, e sulla cui base si sviluppa
tutto il restante diritto; e che possono distinguersi dalle regole non scritte, ma sicuramente ricavabili da tutto
il complesso delle altre norme formulate (le une sono degli a priori; le altre degli a posteriori); e si d altres
una tradizione che vale ad illustrare il significato delle singole norme e ad indicarci ci che stato nei
propositi del costituente o del legislatore ordinario. Chiunque legga la nostra Costituzione vede prospettarsi
le preoccupazioni che sono state presenti ai costituenti, da quelli della prima met dell'ottocento ai pi
recenti; troppo spesso anzi una tradizione continua ad esercitare la sua influenza quando sono mutati i
termini di fatto su cui essa sorse. (Per dare un esempio di elementi estranei alle preoccupazioni di un
costituente, ad ecclesiastici che vorrebbero scorgere nell'art. 7 della nostra Carta un diniego alla Chiesa
della potestas indirecta, oppongo che le potest della Chiesa sia directa che indirecta son da gran tempo
fuori dell'orizzonte costituzionale; sicch in un Concordato non si domanda al Papa l'impegno di non
deporre il sovrano e non dichiarare irrite le leggi dello Stato).
Ora tra questi postulati della Costituzione, porrei quello della sovranit nazionale, che del resto gi
presupposto al capoverso dell'art. 1.
A chi obiettasse che il principio della sovranit nazionale oggi attaccato, e che le tracce di questo suo
deterioramento si scorgono nell'art. 11, sarebbe da far rilevare l'equivoco in cui cadrebbe.
Di limitazione di sovranit nazionale si parla nei testi di diritto internazionale a proposito dei protettorati o
degli Stati semisovrani; in parole povere, di Stati che non hanno la piena disponibilit vuoi delle loro
relazioni estere, vuoi dell'assetto della propria legislazione. Ma potrebbe anche usarsi il termine a proposito
di non meglio definibili vincoli di dipendenza non esclusivamente politici, ma traenti origine da titoli
giuridici (nei rapporti tra l'Austria ed il granducato di Toscana, finch questo esistito, si sente ricordare da
Vienna che la Toscana una secondogenitura della casa di Asburgo-Lorena).
Quando gli europeisti insistono contro il dogma della sovranit nazionale esclusiva, o quando l'art. 11 Cost.
accenna a limitazioni di sovranit, non si intende sicuramente alludere a nulla di simile. Nessuno pensa che
possa accettarsi che una potenza straniera abbia ad imporre una data linea di condotta politica od a vietare la
emanazione di certe leggi. La realt sar quel che sar; ma non crediamo che n in occidente n nell'Europa
orientale ci sia Costituzione alcuna che ponga in dubbio la libert di ogni popolo di disporre di s.
Di limitazione di sovranit si pu parlare, in un diverso significato, a proposito di un Paese che,
conservando la soggettivit di diritto internazionale, sia incluso in una confederazione. Se dopo il 1871 in
Baviera od in Sassonia si parlava di restringere sempre pi l'ambito della legislazione e della giurisdizione
bavarese o sassone, a profitto di quella imperiale, si intendeva di fare passare determinati poteri ad organi
confederali, che Baviera e Sassonia contribuivano a costituire; ad una sovranit di cui esse stesse erano
elementi; e gli assertori dei cedimenti della sovranit nazionale vogliono semplicemente dire che l'Italia
dovrebbe inserirsi sempre pi profondamente in organismi federativi, facendo assumere agli organi di
questi delle mansioni che oggi sono proprie degli organi nazionali. Ed in effetti gli europeisti sono anche
assertori di un Parlamento europeo, eletto a suffragio diretto, le cui statuizioni sono vere delibere e non
semplici raccomandazioni ai governi.
La realt per che oggi non ci sono organi supernazionali che dettino norme cui i cittadini italiani debbano
sottostare, e che il nostro Stato pu assumere obblighi verso altri soggetti di diritto internazionale soltanto
nella tradizionale forma dei trattati.
Chiarito questo, solo a ricordare che per l'art. 80 Cost. un trattato internazionale che importi modifica del
diritto vigente deve essere approvato con legge; ed anche in mancanza di una esplicita disposizione in tal
senso sembra certo che dovrebbe venire approvato nelle forme richieste per la modifica della Costituzione
un trattato internazionale con cui il nostro Stato si impegnasse a fare un trattamento particolare, di favore o
di sfavore, a determinati gruppi di cittadini, per qualsiasi ragione, cos per l'appartenenza ad una
confessione o ad un partito; alterando il principio di parit.
Vero che una delle tante imperfezioni della Carta costituzionale data da ci, che dal collegamento tra gli

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artt. 80 e 138 potrebbe apparire che occorresse legge costituzionale per qualsiasi modifica dello statuto di
una regione a statuto speciale, ma bastasse una legge ordinaria per approvare la cessione ad un altro Stato di
una Provincia di regione che non possegga uno statuto speciale. Per evitare una conclusione cos aberrante
occorre interpretare il termine variazioni di territorio dell'art. 80 come equivalente a rettifiche di frontiera,
riferentesi cio a quelle rettifiche che non comprendono centri abitati, non comunque Comuni: che sempre
si sono fatte, per ragioni di controllo doganale, o di regolamento di acque o di frane, o per altre simili
ragioni, e che sfuggono del tutto all'attenzione pubblica, anche nella Provincia di confine; occorrendo
invece una legge costituzionale per la variazione che importasse il passaggio di un Comune dall'uno all'altro
Stato.
Comunque non ci sarebbe alcun addentellato nella Costituzione per consentire l'approvazione di un trattato
internazionale che in qualsiasi modo derogasse al principio della eguaglianza di tutti i cittadini, e che
verrebbe a derogare all'art. 3; e va da s che quel che vale per il trattato varrebbe per qualsiasi protocollo,
scambio di note, ecc.. Ma anche l'impegno di sottoporre ad una particolare sorveglianza date categorie di
cittadini, mettiamo per la loro appartenenza ad un partito politico, costituirebbe una deroga al principio di
eguaglianza. Ch se poi la vigilanza o la raccolta di informazioni con la formazione di relativo dossier,
dovesse avere ad un oggetto personalit che abbiano avuto uffici politici elevati, ex ministri, parlamentari in
carica, questa vigilanza e raccolta impegnerebbe nei singoli momenti in cui si svolgesse la politica generale
del Governo. L'impegno di attuarla darebbe natura politica al relativo trattato, sicch pure a tale titolo si
darebbe la riserva di legge.
Sarebbe quindi una violazione della Costituzione un qualsiasi impegno assunto verso uno o pi Stati esteri
dal nostro, di tenere un determinato comportamento, fosse pure quello di una sorveglianza non apparente, e
fosse pure senza comunicare i risultati di tale sorveglianza a questi altri Stati, verso certi suoi cittadini.
In proposito presenterebbe certo interesse un esame dei patti del Trattato Nord-Atlantico e dei vari accordi,
alcuni almeno a prima vista strettamente militari, ch'esso ha generato: rispetto al Trattato pu notarsi
l'anomalia che nella Raccolta ufficiale delle leggi non ne figuri il testo in appendice alla l. 1 agosto 1949 n.
465, con cui il Presidente della Repubblica autorizzato a ratificare ed il governo a dare intera esecuzione
al trattato firmato a Washington il 4 aprile precedente, (8) mentre invece in tale Raccolta si trovano allegate
alle leggi che vi danno esecuzione (l. 30 novembre 1955 n. 1355; 19 novembre 1954 n. 1226; 30 novembre
1955 n. 1338) le varie convenzioni ed accordi generati dal Trattato - quella di Londra del 13 giugno 1951
sullo statuto delle forze armate dei Paesi aderenti al Trattato; quello di Ottawa del 20 settembre 1951 sullo
statuto dell'organizzazione del Trattato nord-Atlantico; quella di Parigi del 28 agosto 1952 sullo statuto dei
quartieri generali militari - che interessano direttamente le nostre forze armate, toccano la materia
giudiziaria, quella fiscale, quella della circolazione dei veicoli, la monetaria, la doganale, e creano obblighi
anche, almeno indirettamente, finanziari, allo Stato.
Ecco un altro possibile argomento per dissertazioni di laurea, nel corso delle quali potrebbe pure essere
toccato il punto se, come a me pare, sia semplice acqua fresca, o, come diceva il povero Ernesto Rossi, aria
fritta, il terzo comma dell'art. 52 Cost..
Ma porterebbe troppo lontano dilungarsi su tali punti.
Leggo in un noto testo di diritto internazionale: la situazione creatasi per il trattato NATO " quella
medesima esistente in tempo di guerra tra Stati alleati quando le forze armate dell'uno operano sotto il
comando altrui e nel territorio altrui, pure restando sempre forza armata dello Stato cui appartengono, e
restano quindi soggette per molteplici aspetti a detto Stato, il quale ad esempio pu, anche illecitamente,
richiamarle o comunque disporne. Esse restano sottoposte ad ordini stranieri solo in virt del consenso dello
Stato nazionale e solo per quel tanto e solo fino a quando dura tale consenso. Gli impegni internazionali in
proposito restano semplici impegni internazionali i quali non alterano, se non in quanto vi sia congrua
esecuzione, i rapporti interni tra lo Stato e le sue forze militari. Ma i comandi istituiti dalla NATO e
appartenenti alla NATO sono previsti da norme e da impegni internazionali, e lo Stato ha il dovere
internazionale di lasciar loro esercitare le funzioni ad esse demandate nei confronti dei propri corpi di
truppe, come pure di lasciargli esercitare ogni altra funzione prevista dagli accordi internazionali. Queste
funzioni sono oggi assai varie, consistendo nell'assumere il comando di certi corpi di truppe, nello studiare
piani di comune difesa, nel richiedere a ciascun Stato di curare la preparazione militare necessaria a tal
fine... la NATO non opera nei rapporti internazionali, ma solo nei diritti interni degli Stati cercando di
ottenere quei certi provvedimenti e certe azioni concordi, predisponendo certe misure in tal modo che resti
potenziata l'attivit altrimenti insufficiente di ciascuno Stato" (9).

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Questo non illumina sul punto di ci che gli organi della NATO possano richiedere ai singoli governi degli
Stati aderenti od agli organi militari nazionali in tema di eventuali discriminazioni, e, per restare al nostro
tema, in tema di sorveglianza di date persone.
Ma se si accetta la premessa che dagli artt. 3 e 21 Cost. discende che nessun cittadino pu avere un
trattamento diverso dagli altri per le opinioni, religiose, politiche od altre, ch'egli professi a viso aperto; che
l'attivit di prevenzione (comprendente il tenere sotto una particolare sorveglianza, il fare oggetto di
indagini) dello Stato lecita, anzi doverosa, quando volta a determinate persone che certi indizi fanno
ritenere temibili, all'uno od all'altro effetto, ma viene invece a cozzare contro il disposto costituzionale ove
si indirizzi a categorie qualificate per appartenenza a partiti politici od a confessioni religiose: i corollari da
trarre sono chiari. Non solo il Governo, ma comandi militari italiani dovrebbero rifiutare qualsiasi richiesta
NATO che chiedesse esclusioni da impieghi civili o militari per chi appartenesse a date confessioni o
partiti, o sottoposizione ad indagini di soggetti per cui la richiesta non fosse giustificata da loro
atteggiamenti positivi; restando sempre, specie se si tratti di soggetti non appartenenti alle forze armate, ai
nostri organi nazionali, in definitiva al Ministro della difesa, ed in casi di dubbio all'intero governo, di dire
l'ultima parola sull'essere o meno la richiesta giustificata. Il consenso dato ad organi NATO di impartire
istruzioni o comandi ad organi militari italiani deve ritenersi sottoposto al limite: purch quelle istruzioni
non cozzino contro l'ordine pubblico italiano, e cos con la Costituzione.
Un trattato internazionale che avesse voluto esigere dall'Italia oltre questi limiti avrebbe dovuto essere
approvato nella forma della legge costituzionale; approvato con legge ordinaria, deve sempre intendersi,
quale ne sia il contenuto, sottoposto a detti limiti.
Il non rispettarli violare la Costituzione.
9. LE REAZIONI AI COMPONENTI CONTRO LA COSTITUZIONE
Questa espressione solenne di "violare la Costituzione" mi fa sovvenire di considerazioni pi volte fatte alla
lettura della nostra Carta.
Per l'art. 51 di questa tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la
Costituzione e le leggi; per l'articolo 91 il Presidente della Repubblica presta giuramento di fedelt alla
repubblica (all'Italia ed alla forma repubblicana?) e di osservanza della costituzione; per l'art. 93 i Ministri
prestano giuramento, ma non ne indicato l'oggetto; la Costituzione non parla di giuramento dei
parlamentari n dei militari n degli impiegati n dei magistrati, contenendo solo la riserva delle ultime
parole dell'art. 54; per l'art. 5 della l.11 marzo 1953 n. 87 che i giudici della Corte Costituzionale prestano
"giuramento di osservare la Costituzione e le leggi"; ai dipendenti civili e militari dello Stato e degli enti
pubblici si continua a fare prestare giuramento nella formula rispettivamente degli artt. 3 e 2 della l. 23
dicembre 1916 n. 478, e naturalmente in tale formula non si parla di Costituzione, ma solo di fedelt alla
repubblica ed al suo Capo.
Non d molta importanza a queste formule; i giuramenti non hanno mai impedito colpi di Stato o
rivoluzioni o pronunciamenti militari. Si ricalcata per il Presidente la vecchia formula dell'art. 22 dello
Statuto albertino; non si creduto di esigere un giuramento di fedelt alla costituzione, che qualcosa di pi
dell'osservarla (cosa poteva significare per l'impiegatuccio che prestava il giuramento nella formula dell'art.
6 del r.d. 30 dicembre 1923 n. 2960, promettere di "osservare lealmente lo Statuto"?); ma dovrebbe essere
la promessa di difenderla. Si parla di fedelt alla Repubblica, quasi ignorando le varie forme di repubblica
oggi esistenziali, e che rivoluzioni e colpi di mano, da destra e da sinistra, porterebbero sempre a forme
repubblicane, non monarchiche.
E' noto altres, in questa occhiata ai testi, che l'art. 90 Cost. ipotizza un alto tradimento o un attentato alla
Costituzione da parte del presidente della Repubblica, senza meglio spiegare in cosa consisterebbero questi
reati (ah, i termini tradizionali! c' forse un "basso tradimento" di cui non si risponderebbe?), mentre per i
Ministri solo prevista l'accusa "per reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni".
Questi testi non mi risolvono il dubbio del come dovrebbero comportarsi il Presidente della Repubblica, i
Ministri, funzionari civili o militari venendo per ragione di ufficio a conoscenza vuoi di un impegno
internazionale contrario alla Costituzione non di pubblica ragione, vuoi di ordini, circolari, altri atti in
contrasto con la nostra Carta costituzionale.
Gli autori di questa non hanno pensato ad un tribuno del popolo, o, per usare un termine meno sconcertante,

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ad un procuratore generale presso la Corte, cui dovessero venire indirizzate denuncie di attentati alla
Costituzione o di pericoli che questa corresse. Mentre mi pare difficile sostenere che provvedano gli artt.
361-363 c.p., proprio perch non stato configurato, con la chiarezza occorrente per individuare un reato, il
comportamento, in rapporti internazionali od interni, in contrasto con le disposizioni della Costituzione.
Intanto sarebbe da chiedersi - ecco ancora un argomento di tesi di laurea - se l'art. 326 c.p. copra anche le
notizie di ufficio che rappresentino un illecito dell'Amministrazione (e non dubiterei della illiceit di ogni
comportamento in contrasto con la Costituzione, anche se siano ragionevoli i dubbi sul grado che questo
illecito debba rivestire per integrare un reato). Il punto mi pare vada attentamente considerato, anche fuori
delle ipotesi che sono oggetto del presente articolo; la risposta positiva implica la possibilit pratica di
spezzare una catena di mal fare. Comunque riterrei che il funzionario, civile o militare, che venga a
conoscenza di disposizioni non di pubblica ragione in cui ravvisi una violazione della Costituzione, debba
informarne il superiore, e sia pure per via gerarchica, il punto debba essere sottoposto al Ministro.
Poi sarebbe ad affermare un diritto alla disobbedienza.
Se, magistrato od anche funzionario dell'Amministrazione, avessi conoscenza di una circolare riservata che
mi facesse divieto di affidare gli incarichi di consulenza od altri che a me spetta conferire, a chi appartenga
ad una data confessione religiosa, o ad un certo partito, o putacaso ad una certa regione di confine, non mi
riterr vincolato da queste disposizioni, se pure sottoscritte da un Ministro, che a termini di legge era
competente a dettare norme circa gli affidamenti d'incarichi di consulenza.
Resta ad esaminare il comportamento degli organi, che sarebbero poi tra i pi elevati dello Stato, i quali,
prendendo possesso del loro ufficio, venissero a conoscenza di disposizioni date o d'impegni assunti dai
loro predecessori, in contrasto con la Costituzione. Non dubiterei che se lasciassero la disposizione o
l'impegno in vigore, essi s'inserirebbero nella situazione d'illegittimit, di violazione della norma
costituzionale, iniziatasi con la creazione della disposizione o con l'assunzione dell'impegno; valgono qui i
principi generali, comuni al diritto civile e penale, di chi s'inserisce in un meccanismo delittuoso (od in una
frode civile) gi iniziato da altri. La disposizione andrebbe quindi revocata; e riterrei fosse revocabile anche
l'impegno verso un altro Stato, pure ricordando che il diritto internazionale non distingue tra capacit di
diritto e capacit di agire, e che contrastato se in tale diritto viga la regola che il potere di stipulare accordi
sia per ogni Stato regolato dalle norme interne od invece valga ancora il principio della validit in ogni caso
dell'accordo stipulato dal Capo dello Stato (10). Penso invero che non ci troveremmo mai di fronte a norme
di trattati che recassero la sottoscrizione del Presidente della Repubblica, ma a protocolli, note, spesso
accordi verbali, posti in essere da autorit minori, probabilmente inferiori anche al Ministro degli esteri: non
mi pare infondata l'ipotesi che fossero altres redatti in termini vaghi, tali da giustificare pi di una
interpretazione.
10. CONCLUSIONI
La mia conclusione non pu non essere quella di chi ha sempre creduto nello Stato, ritenuto che non si
avvantaggiano i singoli smantellando lo Stato, togliendosi ogni possibilit di difesa. Ed altres di chi guarda
alla realt delle cose, ritiene che non sia possibile negare allo Stato un'attivit di prevenzione, che implica
anche la necessit di compiere indagini riservate, e soprattutto sa che nessuna norma di legge riuscirebbe ad
impedire ad un governo di guardarsi intorno, d'intuire le minacce di rivoluzioni o di colpi di Stato, di
difendersi da queste.
Chi ama la libert sa che non la si difende non volendo che mai siano previste misure eccezionali, allorch
nell'ordine delle cose che talvolta si presentino situazioni eccezionali, bens che bene segnare per tempo le
vie secondo cui dovr svolgersi l'azione dello Stato in queste ipotesi, le forme che dovr assumere, gli
organi che dovranno attuarla, anzich lasciare un vuoto legislativo, entro il quale, nel nome del salus
pubblica, suprema lex, possano poi compiersi i peggiori arbitri.
Penso che in mancanza di leggi scritte, sia la dottrina che debba porre alcuni capisaldi: tra cui il primo
quello del rispetto all'art. 3 Cost., l'eguaglianza senza distinzione di religione e di opinioni politiche.
Il secondo, la ripartizione degli ambiti, la esclusione degli organi militari da ogni forma di attivit di
pubblica sicurezza, e sempre un Ministro responsabile che sia conscio di tutte le forme in cui si esplica quel
ramo dell'attivit preventiva che l'informazione, dia le direttive, attesa la delicatezza della materia non
lasci mai le briglie sul collo agli organi dipendenti, assuma piena responsabilit di quanto essi compiano od

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omettano.
Il terzo, l'indisponibilit attraverso accordi internazionali, di quanto tocca questa funzione politica e le
garanzie dei cittadini che ne formano uno degli aspetti.
Ma difendo l'esistenza di un diritto dello Stato ad essere informato su determinati aspetti (non tutti, non
l'intimit coniugale) della vita di chi si trovi in certe posizioni. Ho sempre ritenuto opportuna la norma per
cui ogni persona assunta a pubblico impiego o carica pubblica dovesse depositare in una busta chiusa
l'elenco delle sue risorse, di ci che possegga la moglie, e, sempre in busta chiusa, rilasciare in seguito
dichiarazione dei suoi acquisti o delle sue permute. So che molti sorridono, ricordando come siamo
nell'epoca delle societ fittizie, dei prestanome, delle frontiere inesistenti per investimenti all'estero; so bene
che un filtro che molto, moltissimo lascerebbe passare; sono tuttavia dell'avviso che un filtro poco
efficiente ancora preferibile alla mancanza assoluta di filtri, che c' un sia pur piccolo numero di persone
ancora riluttanti alle dichiarazioni false. Sarebbe comunque un meccanismo che permetterebbe sempre di
constatare che il parlamentare o l'alto funzionario che oggi conduce vita lussuosa partito dal nulla, e non
c' in atti pubblici od in accertamenti fiscali od in sue dichiarazioni traccia che sia mai uscito dallo stato di
nullatenenza.
Quel su cui insisto che dovunque si svolga questa attivit d'informazione, e comunque siano regolate le
sue modalit, nelle tracce scritte che ne restano, nella segretezza dei dati raccolti, deve vigere la legge
dell'eguaglianza. Vi siano sottoposti tutti i parlamentari, se si crede, non mai solo quelli di un dato partito;
tutti i dipendenti di una certa amministrazione, ma, ancora, nell'accesso ai ranghi di questa amministrazione
non dovranno essere consentite discriminazioni.
Ed altres che si tratta di una garanzia costituzionale dei cittadini, cui lo Stato non pu derogare,
direttamente od indirettamente, attraverso trattati internazionali, se questi non siano approvati nella forma
delle leggi costituzionali, se cio non sia una modifica della Costituzione.
Nel porre termine a queste brevi note, non posso non riflettere con amarezza come questo tema delle libert
costituzionali appaia simile ad un marmo variegato, con zone chiarissime (la libert di discussione e la
tranquillit con cui dato affrontare le questioni sulla legittimit di norme che impongano tributi) e zone
assai oscure (come quelle dove i principi di libert e di eguaglianza vengono a sfiorare i temi della difesa
militare).
In massima ho l'impressione che i grandi giorni della libert siano dietro a noi, all'incirca nel cinquantennio
che separa l'unit italiana raggiunta e l'inizio della prima guerra mondiale; i giorni in cui non si dava, nella
pi gran parte dei Paesi d'Europa, n l'assillo di rivoluzioni n quello di colpi di Stato o di pronunciamenti
militari; in cui ogni Stato poteva realmente disporre della propria politica estera, stringere e denunciare
trattati; i giorni in cui popoli e governi non vivevano sotto le molteplici paure, che da parecchi anni
assillano ogni popolo, e estendono la loro ombra anche su quelli che furono un tempo i paesi pi liberi ed
orgogliosi.
Ragione vorrebbe che si formasse un diritto aderente a questa realt. Sembra invece si ritenga doveroso
ignorarla, credersi ancora nell'ambiente ricco di fiducia e di speranze del 1945. Lo struzzo che nasconde la
testa sotto l'ala.
(*) Il saggio stato tratto dalla Rivista "Giurisprudenza Costituzionale" , 1967, pp. 875 e segg.
(1) Cfr. M. BOSENRAUM. Medulla Theologiae moralis, Roma 1670, 450; il punto ancora ampiamente trattato in
F. CAPPELLO, Tractatus de sacramentis, II, De paenitentia. Torino-Roma 1953, 616.
(2) Cfr. M. CAPPELLETTI. Efficacia di prove illegittimamente ammesse e comportamento della parte, con richiami anche alla giurisprudenza nord-americana, in Scritti in
onore di IEMOLO, Milano 1963, II, 173 ss.
(3) E non ritengo che questo sia del tutto inutile; a chi realisticamente ricordasse come in certi periodi la lotta politica sia implacabile ed attacchi ogni aspetto della vita degli
avversari sarebbe dato ricordare in che limiti ci che non pu operare lo Stato con i suoi organi possono i privati ed i partiti: che non troveranno i limiti posti dalle regole che
disciplinano i compiti dello Stato, bens quelli scaturenti dalle leggi comuni, civili e penali, e, naturalmente, dovranno poi fare il calcolo con le reazioni, non sempre
prevedibili, della opinione pubblica.
(4) M. PALEOLOGUE. Journal de l'affaire Dreyfus, Parigi 1955, 16 ss.: intorno al 1894 il Servizio informazioni militare francese scopre che una signora italiana residente a
Parigi corrisponde ogni giorno mediante telegrammi cifrati con il conte di Torino; il servizio riesce a far sottrarre il cifrario di cui la signora si serviva; la corrispondenza
occulta n'exprimait que des sentiments trs simples, trs naturels... et d'une complte nudit.
(5) Per un episodio in quell'ambito dello spionaggio militare in cui l'opinione pubblica (tenace nel dare il primato assoluto alle esigenze di difesa militare e poco incline
invece a considerare la difesa economica, ritiene tutto lecito) cfr. E. DE ROSSI. La vita di un ufficiale italiano sino alla guerra, Milano 1927, 188: intorno al 1907 il
colonnello capo dell'ufficio informazioni del nostro stato maggiore ha commesso la imprudenza di andare in ricognizione a Lubiana; si apprende da un informatore che
piantonato in un albergo. Ma il suo collega austriaco ha una relazione omosessuale - che lo porter pi tardi al suicidio - con un tenente degli usseri, e questi a Venezia,
all'albergo Cavalletto. Lo si ricerca e si esige da lui che per essere lasciato libero di tornare in Austria mandi al suo colonnello un telegramma cifrato avvertendolo che non
pu rimpatriare se non rimpatria il colonnello italiano: come segue.
(6) Nella discussione della Camera, il 2 maggio '67 l'on. Almirante ricordava che fino al decr. 18 novembre '65 era rimasta in vigore la legge fascista, cio il d.l. 15 ottobre
1925 n. 1909; ma questo si limita ad enunciare la costituzione del servizio alle dipendenze del capo di s.m. generale.
(7) Nella discussione alla Camera, tornata 2 maggio 1967, l'on. Pacciardi affermava non potere il Servizio informazioni avere "rapporti speciali" con il Presidente della
Repubblica o con il Presidente del Consiglio; ci non essere mai avvenuto con Einaudi e De Gasperi. Ma a suo avviso non potrebbe neppure avere rapporti con il Ministro
della Difesa, che deve solo avere relazioni con il suo capo di s.m..
"Io vi domando se il ministro potrebbe avallare il rilascio di passaporti falsi, il pedinamento di persone, l'installazione di microfoni, il controllo dei telefoni, che sono gli

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ingredienti normali di un servizio per la sicurezza nazionale".


A prescindere da considerazioni moralistiche - che qualcuno debba presiedere a cose sporche pretendendo di restare pulito - direi sia in massima da escludere che il capo di
un dicastero non possa conferire ed avere chiarimenti, ed anche dare istruzioni, con tutti gli appartenenti al suo ramo di amministrazione. Il seguire le vie gerarchiche pu
essere un dovere legale quando si procede dal basso verso l'alto; ma dall'alto verso il basso solo questione di buona organizzazione, di mantenere l'ordine nel servizio, di
non demoralizzare i superiori saltandoli, non gi un obbligo legale. Ed un ministro non pu giustificarsi col dire che conosceva soltanto i capi dei servizi.
(8) Difficile giustificare questa anomalia; tra le ragioni che ho sentito addurre sono la natura puramente politica del Trattato e il fatto che la legge autorizza il Governo a dare
esecuzione, ma non contiene invece la formula "piena ed intera esecuzione data". Per l'art. 80 Cost. le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali
che sono di natura politica (termine che lascia estremamente indeterminato l'ambito di tali trattati); ed questo comunque un notevole passo di fronte alla prassi della
monarchia in cui venivano conchiusi trattati che importavano obblighi di interventi in guerra senza che il Parlamento potesse interloquire, anzi ignorandone il tenore (eco
delle prime costituzioni in cui la politica estera era interdetta ai parlamenti); peraltro la fonte di conoscenza dei cittadini la raccolta delle leggi, ed ivi dovrebbe essere
inserito, in appendice alla legge che autorizza la sua ratifica, ogni trattato, anche se di natura meramente politica. Resta peraltro a vedere se siano ammissibili trattati
internazionali in forza dei quali l'Italia sia impegnata ad entrare in guerra, fosse pure per la difesa di un alleato aggredito; o se l'art. 78 non resti paralizzato da un simile
trattato. Lo spirito degli artt. 11 e 78 sarebbe nel senso che non possano esserci impegni che privino il Parlamento della libert di decidere se debba dichiararsi una guerra,
che a termini dell'art. 11 non potrebbe essere che strettamente difensiva; ma quella libert pi non esiste se si dia un trattato, la cui ratifica fu autorizzata da un parlamento
precedente, forse molti anni prima ed in situazioni del tutto mutate, che contenga un tale impegno, sicch le Camere possano ora soltanto scegliere tra la guerra, od esporre il
Paese alle responsabilit e forse alle sanzioni per aver mancato agli impegni assunti (ed poi ingenuo pensare che possano togliere pericolosit ad un trattato, od eliminare i
dubbi di un Parlamento circa l'opportunit di entrare in guerra, clausole come quella dell'art. 5 del Trattato Nato che prevedono lo scattare dell'impegno soltanto se si abbia
un attacco armato contro uno degli Stati aderenti in Europa o nell'America del Nord. L'esperienza di ogni giorno afferma che quando scoppia una conflagrazione armata ogni
Stato dichiara di essere esso l'aggredito; e che vi sono casi in cui uno Stato deve sparare il primo colpo perch bloccato nelle sue comunicazioni, e minacciato di privazione
di risorse dall'azione illegittima di un altro. Quando poi un trattato operi solo in una certa area geografica, l'attacco in questa pu essere la risposta all'attacco che per prima
la Potenza, ora attaccata sull'area territoriale del Trattato, abbia effettuato fuori di quest'area). E mi chiedo altres se nel quadro della Costituzione possano trovare posto
trattati in forza dei quali l'esercito italiano venga ad essere posto, per un tempo determinato o meno, sotto un comando straniero od anche interalleato: soprattutto se ci
segua fuori della ipotesi di guerra, e per una durata che non sia quella di una guerra. Opinerei che no, proprio argomentando dall'art. 52 e dal comma nono dell'art. 87: e
ritengo che non si possa invocare in senso contrario l'art. 11. Se si vuole risalire al pensiero dei costituendi, meglio ancora al clima del 1946-47, pu ben dirsi che era fuori
delle prospettive l'idea di alleanze militari che comportassero sottomissione dell'esercito nazionale a comandi extranazionali, come pure l'idea pi radicale di un esercito
plurinazionale in cui si fondessero le forze armate di pi Stati, e cos del nostro. Le prospettive erano nettamente pacifiste, l'esercito solo per la difesa del territorio nazionale
quanto all'art. 11 a me sembra assolutamente programmatico, e non contenente gi un'autorizzazione al legislatore ordinario a compiere qualsiasi limitazione di sovranit;
l'aspirazione ivi espressa era semmai verso ordinamenti che comprendessero tutte le Nazioni, come l'ONU; e le organizzazioni internazionali auspicate erano quelle
giudiziarie od economiche, non certo militari; l'alleanza militare di un ristretto gruppo di nazioni, fosse anche per una solidariet nella difesa dei loro territori, mi pare esuli
del tutto e dalle prospettive del costituente e dalla lettera dell'art. 11. Ad ogni modo le limitazioni di sovranit da potersi approvare con una legge ordinaria non potrebbero
mai essere in deroga a norme espresse della Costituzione, e cos alla dipendenza dell'esercito dal Presidente della Repubblica; una dipendenza inalienabile. N mi pare giovi
richiamare la distinzione tra ordinamento interno e pattuizione internazionale; ricordare che il Presidente potr sempre sottrarre le proprie forze armate da quella dipendenza,
anche se con ci vada contro ad una pattuizione internazionale; regga o non regga la distinzione secondo le norme del diritto internazionale, mi pare si possa affermare
tranquillamente che la Costituzione importi, nell'ordine interno, la illiceit di ogni trattato internazionale per rispettare il quale nostri organi dovrebbero fare qualcosa che
fosse in contrasto con la Carta costituzionale, e tale ritengo sia ogni rinuncia, anche revocabile, al comando effettivo delle forze armate, ed una sottrazione di qualsiasi
attivit di queste alla direzione (ancor pi alla conoscenza) del Ministro della difesa, ed attraverso questi del Governo, responsabile di fronte al Parlamento. Naturalmente
sono queste considerazioni strettamente giuridiche. Possibilissimo che in qualsiasi momento dopo la formazione della Costituzione sia apparsa od abbia ad apparire l'utilit
per l'Italia di inserirsi in alleanze che necessitassero quella limitazione di poteri del nostro Governo di fronte alle nostre forze armate; ma occorreva allora (od occorrerebbe)
provvedere con legge costituzionale.
(9) G. Balladore Pallieri. Diritto internazionale pubblico, ottava edizione, Milano 1962, 169 ss.
(10) Cfr. R. Quadri. Diritto internazionale pubblico, quarta edizione, Palermo 1963, 110 ss..

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Carlo JEAN - Geopolitica, geostrategia e geoeconomia nel mondo post-bipolare

1. LA RIVOLUZIONE DEL 1989


L'esistenza dei due blocchi contrapposti, gli equilibri basati su una stabile dissuasione nucleare e l'interesse
comune di Washington e di Mosca di evitare ogni confronto troppo diretto, per il timore di una distruzione
reciproca, avevano garantito al mondo quarant'anni di relativa pace. La guerra era divenuta limitata ed era
stata respinta alla periferia del mondo industrializzato. Il sistema internazionale era stabile, razionale ed era
fondato su regole certe. Negli equilibri internazionali dominava la dimensione militare. Ciascuna
superpotenza manteneva l'ordine all'interno del proprio blocco. La competizione economica nell'Occidente
era contenuta dal fatto che la sicurezza europea e quella giapponese dipendevano dalla garanzia americana.
Il "gioco" strategico fra Stati Uniti e Unione Sovietica era "a somma zero": il guadagno dell'uno significava
una perdita per l'altro. Pertanto ogni superpotenza interveniva sistematicamente per reagire ad un'iniziativa
dell'altra. Per iniziative e reazioni erano sempre limitate per evitare il rischio di una "escalation" nucleare.
Questa specie di "balletto strategico" fra Mosca e Washington garantiva in modo omeostatico gli equilibri
mondiali. Il sistema bipolare quindi era globale, prevedibile e stabile.
Con il crollo dell'impero interno e di quello esterno sovietico il mondo completamente cambiato.
rimasta solo una superpotenza: gli Stati Uniti. Essi sono per riluttanti a svolgere la funzione di "gendarmi
del mondo". Di conseguenza il crollo del mondo bipolare non ha significato ordine e pace, ma disordini,
confusioni e conflitti. La guerra che sembrava essere stata allontanata per sempre dall'Europa tornata ad
essere presente nel nostro continente. Il Terzo Mondo in completo subbuglio. Non conta pi nel confronto
politico-strategico mondiale. Non pu pi ricattare l'Occidente e riceverne gli aiuti minacciando di cedere
basi militari all'Unione Sovietica. Di fronte al fallimento della decolonizzazione, della democratizzazione e
dello sviluppo, le classi dirigenti di molti paesi del Terzo Mondo chiedono di essere poste sotto tutela o
mandato internazionale. In altre parole chiedono di essere ricolonizzate. Il "dovere-diritto di ingerenza
umanitaria" cerca di dare una risposta a tale esigenza. Ma esistono grossi limiti. L'Occidente non cerca pi
di conquistare colonie. Anzi le rifiuta. Costano troppo e non possono pi rendere. La ricchezza non ha pi
dimensioni orizzontali come nel passato. Ha assunto le dimensioni verticali della produttivit, della
conoscenza, del "know-how" tecnologico. Occupare una regione significa doverne mantenere la
popolazione e garantire con costi elevatissimi il controllo del territorio.
Le organizzazioni internazionali, in particolare l'ONU, hanno mostrato chiaramente i loro limiti, in Somalia,
Bosnia, Ruanda e cos via. La conflittualit etnica e nazionale sta scoppiando un po' ovunque. Il numero di
conflitti si moltiplicato. Il principio di autodeterminazione dei popoli sta prevalendo su quello
dell'inviolabilit dei confini degli Stati, che aveva costituito una delle basi dell'ordine di Yalta. Il mondo si
sta frammentando. Il numero degli Stati sta aumentando. La conservazione di un certo livello di ordine
sempre pi difficile.
Si sta intravvedendo l'emergere di un nuovo sistema mondiale. Esso sar multipolare, con poli regionali
integrati raggruppati attorno a potenze leader: gli Stati Uniti, la Germania, la Russia, il Giappone, la Cina e
forse l'India. Nell'ambito di ciascun polo viva la competizione fra i vari Stati per avere una posizione
migliore. Basti pensare all'Europa del "nucleo duro" o dei "centri concentrici" o "a velocit o geometria
variabili". Ma la competizione maggiore sar fra i poli e si svolger in Stati posti sui confini fra i poli, come
la Turchia, ponte fra l'Europa, il Medio Oriente e il sistema caucasico-centrasiatico. La competizione, per
ora economica, potrebbe estendersi al campo politico-strategico.
Il mondo poi divenuto sempre pi piccolo. Le reti di comunicazione hanno circondato la terra e annullato
le distanze. L'informazione globale. Il costo delle telecomunicazioni e dei trasporti si notevolmente
ridotto. L'economia si integrata. La moneta da strumento di scambio si trasformata in merce. Sulle
"autostrade dell'informazione" si svolge un commercio di dimensioni quasi dieci volte superiore
all'interscambio di prodotti materiali. Il progresso tecnologico si accelerato. Il futuro sta divenendo
imprevedibile, con un ritmo di evoluzione enormemente superiore a quello passato.
La previsione divenuta difficilissima. sostituita dall'"intelligence". Al piano a lungo termine subentrata

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la pianificazione strategica, intesa come processo continuo, da adeguare in tempo pressoch reale agli
incessanti mutamenti di situazione. Dalla flessibilit organizzativa, cio di adeguamento, dipende la
capacit di rimanere in gioco. In caso contrario, si verrebbe rapidamente spiazzati e emarginati nella nuova
divisione internazionale del lavoro. Nulla garantisce pi la ricchezza degli Stati. La competizione
economica sta divenendo feroce. Non riguarda pi solo i mercati, ma anche gli assetti proprietari delle
imprese. Si stanno verificando massicce "manovre di portafoglio", che consentono a gruppi finanziari e
anche a organismi pubblici stranieri di assumere il controllo di settori rilevanti dell'economia di altri Stati,
distruggendo la concorrenza con acquisizioni ostili.
La sicurezza non pi un concetto prevalentemente militare, come nel mondo bipolare. divenuta
multidimensionale e multifunzionale. Si trasformata in globale. L'interferenza e parziale fungibilit fra i
vari settori hanno notevolmente complicato i problemi. L'interpretazione dei dati e delle notizie divenuta
molto pi difficile. La conoscenza si diffusa. molto pi ampia di quella del passato. La comprensione
diventa sempre pi difficile, anche per il rapido ritmo di evoluzione della situazione. I responsabili
dell'intelligence e delle decisioni si confrontano con una vera e propria sfida.
2. L'INTERDIPENDENZA ECONOMICA MONDIALE
Con la fine del mondo bipolare, l'unificazione della Germania, l'enorme crescita economica del Sud-Est
asiatico e il rapido progresso tecnologico tuttora in atto soprattutto nei settori dell'informazione, delle
telecomunicazioni e dei trasporti, la competizione fra gli Stati si spostata dal campo strategico a quello
economico.
Il mondo divenuto pi globale e pi interdipendente. Occorre approfondire appieno il significato della
globalizzazione e dell'interdipendenza, per comprendere le strutture e i meccanismi che caratterizzano il
nuovo contesto internazionale. Globalizzazione e interdipendenza non significano che sia emerso il
cosiddetto "villaggio globale" di McLuhan o che si stiano realizzando scenari del tipo di quelli previsti da
Francis Fukuyama con la sua "Fine della storia", in senso hegeliano del termine beninteso, derivata dalla
vittoria "finale" della democrazia e del libero mercato.
La globalizzazione derivata dal fatto che le frontiere territoriali degli Stati - che con il potere aerospaziale
e con i missili avevano perso gran parte della loro rilevanza strategica - hanno perso anche gran parte del
loro significato economico, che la ricchezza si deterritorializzata e dematerializzata, che le regole sulla
liberalizzazione del commercio mondiale e la riduzione delle barriere tariffarie e dei vincoli al movimento
dei capitali hanno sottratto agli Stati nazionali territoriali gran parte dei loro precedenti poteri di controllo
sull'economia, cio parte della loro sovranit in campo economico.
L'interdipendenza si accresciuta non solo per l'aumento del commercio mondiale e per l'esistenza di
poderose forze transnazionali ed istituzioni multilaterali, ma anche per la maggior facilit con cui, rispetto
al passato, le aziende delocalizzano le loro attivit nelle zone che offrono loro migliori condizioni.
Il protezionismo, per non parlare dell'autarchia, non hanno pi significato. La caduta delle barriere tariffarie
e territoriali interagisce con un altro fenomeno: il superamento della "teoria del ciclo-prodotto". Nel passato,
i paesi industrializzati erano garantiti del loro monopolio delle produzioni tecnologicamente pi avanzate (e
a pi alto valore aggiunto, base di salari e benessere pi elevato). Solo quando le tecnologie divenivano
mature, al limite dell'obsolescenza, venivano trasferite ai paesi meno industrializzati che, quindi, non
avevano possibilit di competere con i primi.
La "rivoluzione" dell'informazione fa s, invece, che ora i paesi di nuova industrializzazione (NIC) possano
sviluppare prodotti di elevatissimo livello e quindi competitivi qualitativamente con quelli dei paesi pi
avanzati. Per i paesi NIC, dati i loro costi del lavoro e vincoli socio-ecologici (ad esempio in termini di
inquinamento, di sicurezza del lavoro ecc.) estremamente inferiori, stanno erodendo la posizione dei paesi
pi avanzati, mettendone a rischio il benessere. L'aumento della ricchezza mondiale che consegue allo
sviluppo dei paesi NIC e le positive ricadute che ci ha anche sull'economia dei paesi pi industrializzati
attenuano, ma non eliminano completamente, tale rischio.
Si sta comunque delineando una nuova divisione internazionale del lavoro, con un processo molto serrato e
rapido che impedisce aggiustamenti strutturali progressivi. In tale processo verranno penalizzati i paesi che
non saranno capaci di adottare strategie efficaci.
Di un ultimo fenomeno occorre tener conto. Il "ciclo" dei paesi emergenti, che nel passato dipendeva da

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quello dei paesi pi avanzati, divenuto ora indipendente. Si determinata una maggiore autonomia nella
dinamica della loro crescita. Ci ne rende pi pericolosa la competizione, soprattutto per quanto riguarda
l'attrazione di capitali, che pu spiazzare i paesi avanzati nelle fasi recessive del ciclo con effetti dannosi sia
diretti sia indiretti per l'aumento dei tassi che pu frenare la loro successiva ripresa.
3. INTEGRAZIONE E BALCANIZZAZIONE
La globalizzazione del mondo contrastata da due fenomeni, che hanno sia cause sia impatti economici di
rilievo.
Il primo rappresentato dalla tendenza alla costituzione di aggregati integrati o blocchi regionali, sia nel
senso dei paralleli, tra paesi aventi lo stesso livello di sviluppo (Unione Europea, ASEAN, ecc.), sia nel
senso dei meridiani (come nel caso del NAFTA), in cui una regione ricca si associa ad una in via di
sviluppo.
Per inciso, questo secondo caso quello preferito dalle scuole geopolitiche tradizionali delle "panregioni" e,
pi recentemente, stato indicato come preferibile anche da Krugman, nella sua polemica con taluni
economisti americani che definisce "neo-mercantilisti" e che costituiscono il gruppo dei sostenitori della
"competitiveness" stimolata dall'intervento pubblico. Essi ritengono fondamentale accrescere la
competitivit dell'economia statunitense, per evitare la crisi sociale conseguente alla diminuzione dei salari
reali dovuta in gran parte alla concorrenza esercitata dalla manodopera sottopagata dei paesi di nuova
industrializzazione (ma che altri, come lo stesso Krugman, attribuiscono alla politica economica adottata
dalle Amministrazioni Reagan per il riassorbimento della disoccupazione negli Stati Uniti).
Il secondo rappresentato dalla tendenza alla frammentazione, al regionalismo e al localismo, in altre
parole alla "balcanizzazione", che investe non solo gli Stati multietnici o multinazionali, come l'ex
Jugoslavia, l'ex URSS, e in altri contesti l'ex Cecoslovacchia e il Belgio, ma anche gli Stati nazionali pi
omogenei dell'Europa Occidentale. una vera e propria "rivolta dei ricchi", che gli Stati sono ben poco
attrezzati a fronteggiare, a differenza di quanto avveniva con la "rivolta dei poveri". Infatti, le loro strutture
e riferimenti anche simbolici derivano appunto dalla rivoluzione borghese, base dello Stato nazionale
moderno in Europa.
La scomparsa delle barriere protezionistiche alle frontiere, la diminuzione delle commesse pubbliche, la
globalizzazione dei mercati e la presenza di forze sovranazionali e transnazionali hanno ridotto l'importanza
degli Stati per le regioni ricche. Invece, le regioni e gli strati sociali pi poveri sono quelli che li sostengono
maggiormente, per poter fruire i benefici della solidariet nazionale, cio della ridistribuzione della
ricchezza attuabile proprio dagli Stati.
La tendenza alla costituzione di aggregati regionali ha conosciuto un notevole impulso dopo la guerra
fredda, non solo in Europa, ma anche negli altri continenti (NAFTA, APEC ecc.). Nonostante le regole
multilaterali del GATT, tali poli regionali tendono a trasformarsi in blocchi economici contrapposti, in
competizione fra di loro, sia perch si percepiscono reciprocamente come una minaccia, sia perch si
sentono minacciati dalla concorrenza delle aree periferiche, a minor costo della manodopera. Sotto il profilo
geopolitico interessante notare - come gi rilevato - che la tendenza all'integrazione interessi non solo le
dimensioni Est-Ovest, ma anche quelle Nord-Sud, come avvenuto in particolare per il NAFTA. Ciascun
polo avanzato tende a espandersi per inglobare una "riserva" di manodopera a basso costo, a cui trasferire le
produzioni a pi alta intensit di lavoro, in modo da accrescere la propria competitivit globale ed
espandere progressivamente i propri mercati.
Anche l'Europa non fa eccezione. Il vero Sud dell'Europa rappresentato dall'Europa Centro-Orientale e
dall'ex Unione Sovietica, per le quali infatti l'Unione Europea ha previsto un'apposita banca di sviluppo,
indipendentemente sia dalla World Bank che dall'International Monetary Fund. Per inciso, una simile banca
ad orientamento regionale in costituzione anche per i Paesi del Mediterraneo e del Medio Oriente, ma per
iniziativa non tanto europea, quanto americana, a seguito degli esiti della Conferenza di Casablanca sulla
cooperazione economica conseguente al processo di pace mediorientale.
L'interesse economico si accoppia a quello politico-strategico. Solo l'integrazione economica consente di
trasformare in opportunit il pericolo sia dei bassi salari, e quindi dello spiazzamento delle proprie imprese,
sia di massicce immigrazioni.
L'Europa si trova in una condizione difficile: calo demografico, invecchiamento della popolazione e quindi

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aumento degli oneri sociali; debolezza relativa della base tecnologica e quindi predominio di produzioni a
medio valore aggiunto; salari elevati, oneri molto forti sia per i residui del Welfare State sia per il
pagamento del debito pubblico.
La politica sinora seguita di privilegiare il presente scaricando gli oneri nelle generazioni future, non pi
tollerabile. Il "rientro" in una condizione di equilibrio deve per essere realizzato in un contesto molto
difficile. La competizione economica all'interno dei singoli poli regionali, quella tra questi tra di loro e
quella tra questi ed i Paesi circostanti condotta con mezzi diversi da quelli del passato: barriere non
tariffarie, controlli tecnologici, competizioni per attirare i capitali, offrendo migliori fattori produttivi e
migliori contesti (infrastrutture, servizi ecc.) per una loro utilizzazione ottimale.
In sostanza, la pi acuta concorrenza internazionale impone agli Stati di accrescere la loro competitivit, pur
nell'ambito privilegiato del "polo" o "blocco" economico di cui fanno parte. Tale processo si svolge in un
contesto e con meccanismi diversi da quelli del passato, per la caduta del potere protettivo delle frontiere
statuali e per la modifica delle dimensioni spazio-temporali dell'economia.
Per studiare i comportamenti degli Stati in tali situazioni e per elaborare tecniche, tattiche, strategie e
politiche adeguate si sviluppata la nuova disciplina della geoeconomia. Tale denominazione stata riferita
anche al complesso organico delle attivit degli Stati per l'aumento della competitivit del proprio sistemaPaese in campo internazionale.
4. REGIONALISMI E LOCALISMI
Ma, come si gi accennato, oltre alla globalizzazione ed ai fenomeni di integrazione macroregionale, sono
in atto forze che operano in direzione opposta.
Il regionalismo, i localismi e le rivolte delle regioni ricche contro quelle povere costituiscono una sfida alla
stessa sopravvivenza degli Stati nazionali, che peraltro rimangono luogo fondamentale per l'imputazione,
anche impositiva, di interessi e politiche, e per l'equilibrio fra libert e solidariet. Dalla prima dipende lo
sviluppo economico; dalla seconda la coesione sociale.
Lo Stato moderno dell'ottocento e del primo novecento garantiva all'industria una zona economica
esclusiva, l'ordine pubblico, la protezione alle frontiere, il sostegno con aiuti diretti e con massicce
commesse pubbliche. In cambio (sempre schematicamente e riduttivamente), una parte della ricchezza
prodotta dall'industria veniva trasferita alle regioni pi povere per il loro sviluppo e ai ceti pi deboli per
"nazionalizzarli".
Successivamente, dopo il secondo conflitto mondiale, gli Stati nazionali che avevano tendenze mercantiliste
ed autarchiche, finalizzate a rafforzarli in vista di conflitti militari, si sono trasformati in "Stati del
benessere", in taluni casi anche per resistere all'infiltrazione comunista fra le masse. Con la fine della
Guerra Fredda - sempre molto schematicamente - tali motivazioni strategiche sono cadute e, nel contempo,
scoppiata la competizione economica internazionale alla quale si precedentemente accennato.
La fine del mondo bipolare e delle sue regole e rigidit ha profondamente destrutturato il sistema
internazionale non solo con l'emersione di poli regionali, ma anche con indebolimento interno della
coesione degli Stati nazionali. Quest'ultimo fenomeno dovuto, in parte, allo scoppio dei conflitti etnici, ma
influenzato anche dalle nuove strutture dell'economia.
Taluni esperti come il giapponese Kemiki Ohmae, hanno parlato dell'emergere, al posto degli Stati-nazione,
di Stati-citt o di Stati-regioni, che costituirebbero arcipelaghi di ricchezza in un oceano se non di povert,
quanto meno marginalizzato rispetto ai centri decisionali. uno scenario di balcanizzazione economica, che
sta originando strutture politico-economiche simili a quelle esistenti nel Medioevo, con "sacri romani
imperi" (del tipo GATT), che esercitano un'azione generale di coordinamento per evitare l'anarchia totale
del sistema, ma con centri locali di potere e di decisione.
Tale scenario creerebbe un'organizzazione "centro-periferia", particolarmente dannosa per l'Italia in
relazione alla sua struttura economica e alle sue differenziazioni territoriali.
La parte meridionale del territorio nazionale verrebbe inevitabilmente separata dal nocciolo duro
dell'Europa e relegata ad un ruolo di giardino turistico o peggio ancora di zona cuscinetto in confronto alle
"minacce" del Sud. Le regioni del Nord competerebbero per il loro sviluppo con le zone pi forti
dell'Europa, divenendo di fatto parte della Mitteleuropa ed orientandosi sempre pi alla creazione di zone
d'influenza e penetrazione economica ad Est.

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Solo la capacit degli Stati di sostenere l'espansione della ricchezza pu rilegittimarli sostanzialmente di
fronte alle regioni e ai ceti pi ricchi, giustificando i sacrifici loro imposti in nome della solidariet
nazionale.
In questo senso un ripensamento del ruolo degli Stati nell'attuale situazione costituisce premessa per evitare
la disgregazione e la balcanizzazione del sistema internazionale. quanto si propone di fare la
geoeconomia.
5. LA COMPARSA E IL SIGNIFICATO DI GEOECONOMIA
Il termine geoeconomia stato introdotto alla fine degli anni ottanta da Edward Luttwak per designare la
disciplina che studia le politiche e le strategie da adottare per accrescere la competitivit degli Stati, che
rimangono elementi fondamentali del sistema internazionale nelle nuove condizioni mondiali. La forza
militare ha perduto la sua tradizionale funzione di regolatrice della gerarchia degli Stati, quindi di strumento
privilegiato della geopolitica. Ha, dopo la fine del mondo bipolare, una funzione solo residuale, mentre il
ruolo di parametro regolatore principale dell'ordine internazionale stato assunto dall'economia.
Per la geoeconomia, lo Stato va concepito come "sistema Paese" in competizione con gli altri sistemi, in un
teatro globale che non anarchico, ma caratterizzato anche dall'esistenza di regole non solo oggettive,
cio derivate dai meccanismi propri dell'economia, ma anche soggettive o pattizie, derivanti da accordi
multilaterali sulla libert dei traffici e dei commerci, che non si possono violare impunemente, senza cio
provocare la ritorsione o rappresaglia degli altri Stati che operano nel sistema.
La geoeconomia si distingue dall'economia politica perch non considera solo i tradizionali strumenti di
quest'ultima (politiche monetarie, fiscali-previdenziali e dei redditi-mercato del lavoro), ma anche altri
strumenti che possono essere raggruppati in due categorie.
La prima si potrebbe denominare "colbertismo hi-tech" e mira ad accrescere la competitivit interna del
sistema Paese con provvedimenti di natura sia strutturale (meccanismi istituzionali e di intelligence per la
competizione geoeconomica, servizi, infrastrutture, ricerca scientifica e tecnologica, misure per attirare
investimenti utilizzando, ad esempio, incentivazioni fiscali), sia relativa alla capitalizzazione sull'elemento
umano, per adeguarlo alle nuove condizioni del mercato, con l'obiettivo di garantire alla propria
popolazione impieghi a pi alto valore aggiunto e quindi meglio remunerati. Ci essenziale per garantire il
benessere, che non pu essere difeso da protezioni alle frontiere.
La seconda si riferisce alla "guerra" geoeconomica in senso stretto, cio allo sfruttamento delle "nicchie" di
libert d'azione permesse dalla regolamentazione globale del mercato procedendo ad una violazione
sostanziale ancorch non formale (ad esempio con barriere non tariffarie, con sostegno formalmente
ancorch non sostanzialmente legittimo alle proprie esportazioni, con il controllo delle tecnologie, con aiuti
finalizzati formalmente allo sviluppo ma nella realt all'espansione e alla protezione della propria economia,
con l'utilizzazione impropria dei meccanismi di gestione internazionale degli embarghi strategici
antiproliferazione, per determinare vantaggi per le proprie imprese ecc.).
La geoeconomia non si rappresenta in una nuova forma di protezionismo o di mercantismo, se non altro per
una differenza fondamentale. Essi consistevano in misure soprattutto difensive, protettive, esercitate alle
frontiere degli Stati territoriali. Le nuove condizioni del contesto e soprattutto la porosit delle frontiere
economiche non consentono strategie difensive, in particolare non permettono pi difese statiche.
Obbligano invece all'offensiva.
L'attuale competizione economica mondiale impregnata da un "culto dell'offensiva", simile a quello che
informava le concezioni strategiche europee prima dello scoppio del primo conflitto mondiale.
Evidentemente offensiva e difensiva non possono essere mai separate, ma costituiscono componenti
necessarie, almeno concettualmente, di qualsiasi strategia geoeconomica complessiva. La protezione contro
acquisizioni ostili - che possono trasformare in dipendenza l'interdipendenza - quella del segreto industriale
e della propria base tecnologica contro azioni di spionaggio industriale ed acquisizioni ostili ne
costituiscono aspetti.
Ma l'orientamento strategico generale caratterizzato dall'offensiva, poich non vi alternativa fra
espansione e recessione.
In tale contesto mutato completamente, e addirittura si rovesciato, il significato di guerra economica.
Nel passato, con il mercantilismo o il bullionismo o in tempi pi recenti con gli embarghi politici e

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strategici del tipo di quelli utilizzati dall'occidente nei confronti del blocco sovietico, "l'arma economica"
era utilizzata con funzione ausiliaria e di supporto all'azione politica e strategica (anche se quest'ultima a
sua volta era spesso utilizzata per finalit economiche, come per la conquista di colonie, di materie prime
ecc.).
Ora invece si sta delineando, almeno nella competizione fra gli Stati industrializzati, l'utilizzazione di
strumenti politico-strategici (stabilizzazione, destabilizzazione, interventi per la riduzione del rischio
politico degli investimenti nella propria area di interesse, ecc.) in modo subordinato, funzionale e anche
direttamente strumentale all'implementazione di strategie di tipo geoeconomico.
In tale contesto, stanno avendo luogo modificazioni di rilievo anche nel diritto internazionale, con la
comparsa del cosiddetto diritto-dovere di ingerenza per scopi umanitari, che costituisce un'attenuazione
della sovranit formale degli Stati prevista dalla Carta delle Nazioni Unite.
L'intero sistema internazionale preposto al mantenimento della pace e della sicurezza nel mondo sembra
adattarsi progressivamente alle esigenze della geoeconomia. Lo si visto in occasione della guerra del
Golfo. Emerge sempre pi chiaramente negli interventi di stabilizzazione, che sono decisi dagli Stati in
funzione dei loro interessi contingenti. Le differenze e le divergenze che si stanno verificando nella ex
Jugoslavia fra gli stessi Stati europei possono essere lette anche attraverso una chiave d'interpretazione
geoeconomica. L'interesse o meno ad un intervento deriva da una valutazione politica che ingloba anche la
presa in considerazione di fattori geoeconomici. Alcuni Stati, come la Germania e soprattutto il Giappone,
possono considerarsi Stati geoeconomici, il cui principale strumento di potenza e di azione sulla scena
internazionale rappresentato dall'economia, anzich dalla forza militare.
6. LOGICHE, STRATEGIE E STRUMENTI DELLA GEOECONOMIA
Gli strumenti propri della geoeconomia sono di un duplice ordine, corrispondenti alla duplice natura della
geoeconomia che si prima illustrata: "colbertismo hi-tech" da un lato; operazioni di "guerra
geoeconomica" dall'altro.
Il "colbertismo hi-tech" concettualmente simile a quello che in campo militare si denomina "preparazione
della nazione per la guerra", nel duplice significato di approntamento delle Forze Armate e di
organizzazione della mobilitazione da attuare in caso di emergenza.
La logica simile. Si tratta di determinare le condizioni per accrescere la potenza (competitivit) del
sistema-Paese, in modo che l'intero sistema economico - a struttura decisionale diffusa e i cui attori sono
solo marginalmente indirizzabili e tanto meno controllabili dallo Stato - possa trarne vantaggi. Per quanto
riguarda i soggetti geoeconomici non controllati e influenzabili solo marginalmente, in particolare le forze
transnazionali (imprese multinazionali, finanza, criminalit organizzata, ecc.) gli Stati devono tener conto
delle loro logiche e dei loro meccanismi interni, che costituiscono non solo condizionamenti alla loro azione
e rischi per qualunque decisione assunta, ma anche opportunit che debbono essere sfruttate a proprio
vantaggio.
La logica della competizione geoeconomica dovrebbe favorire il sorgere di "campioni geoeconomici
nazionali" e una "internazionalizzazione" delle proprie imprese da un lato coerente con il mantenimento del
circuito autoriproduttivo della ricchezza nazionale e dall'altro lato volta ad evitare che gli investimenti
stranieri si traducano in dipendenza dall'estero (attualmente esiste per l'Italia uno squilibrio in corso di
accrescimento con le privatizzazioni: le imprese italiane vengono acquistate, ma non riescono ad acquistare
il controllo di imprese straniere).
La logica della competizione geoeconomica internazionale sembra determinata dalla teoria che postula
l'esistenza del "cuore oligopolistico mondiale", per la quale le dimensioni delle banche e delle imprese
giocano un ruolo rilevante, se non essenziale. Le dimensioni permettono strategie di lungo periodo,
impossibili invece per le imprese di piccole dimensioni.
Gli strumenti per condurre operazioni di guerra geoeconomica sono sia decisionali che informativi.
Nel primo settore acquista particolare rilievo la costituzione, gi avvenuta in molti Stati, di organismi
interministeriali, che potrebbero essere denominati "consigli nazionali di sicurezza geoeconomica",
responsabili almeno indirettamente del coordinamento generale del "colbertismo hi-tech" e, in via diretta,
dell'impostazione della condotta di operazioni di guerra geoeconomica, quali quelle relative all'adozione di
barriere non tariffarie - di ritorsione o d'iniziativa - alla "policy" da seguire nei negoziati internazionali, ad

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esempio in tema di controllo delle tecnologie critiche, e cos via.


7.
CONSIDERAZIONI
ECONOMICO-FINANZIARIA

CONCLUSIVE:

L'IMPORTANZA

DELL'INTELLIGENCE

evidente in tale contesto l'importanza dell'intelligence. Dopo la fine della guerra fredda i servizi di
informazione e di sicurezza hanno esteso in modo notevole le proprie competenze nei settori finanziario,
economico e tecnologico. Ha influito anche l'impatto crescente della criminalit organizzata, che dispone di
enormi risorse finanziarie. La "pulizia" del denaro sporco e gli investimenti massicci effettuati in taluni
settori produttivi sono divenuti una vera e propria minaccia, che interessa tutti.
Ma tale incremento d'importanza connesso in primo luogo con la competizione geoeconomica fra gli Stati,
con la globalizzazione dei mercati e della produzione e con il fatto che alla competizione tradizionale per la
conquista dei mercati si aggiunta la internazionalizzazione della propriet, che modifica in continuazione
gli assetti proprietari dei gruppi e la localizzazione delle imprese produttrici. Mentre nel passato l'obiettivo
delle imprese era il mercato, ora lo anche la manovra di portafoglio. Ci provoca una notevole dinamicit
degli assetti proprietari e quindi una potenziale instabilit anche nella divisione del lavoro. Sono possibili
acquisizioni ostili, manovre finanziarie destabilizzanti, lo svuotamento con lo spionaggio industriale del
patrimonio tecnologico delle imprese nazionali, e cos via. In questo senso la geoeconomia ha assunto un
ruolo pi importante della geostrategia nella nuova geopolitica mondiale. Gli Stati devono attrezzarsi per la
competizione geoeconomica come lo erano per quella geostrategica. Tutti gli Stati industrializzati lo stanno
facendo. Lo deve fare anche l'Italia.

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Paolo MEAZZINI - Abilit e competenze del manager pubblico

1. INTRODUZIONE
Manager. Demiurgo? Burocrate? Servator patriae? Molte e diversificate sono le aspettative che possono
gravare sulla figura del manager e altrettanto differenziate sono le definizioni, che hanno tentato di
afferrarne il nucleo qualificante.
Per alcuni, esso si trasformato nel demiurgo dei nostri tempi, capace di interpretare le complesse
evoluzioni del mercato e della societ e d'indirizzare la struttura d'appartenenza verso traguardi sempre pi
elevati e soddisfacenti.
Per altri, al contrario, la parola 'manager' altro non se non un termine pi attuale e di moda per parlare di
ci che il burocrate fa da sempre all'interno delle istituzioni, vale a dire applicazione di circolari, di regole e
di quanto mai venga prodotto all'interno del mondo organizzativo.
Con tutta probabilit "in medio stat virtus". Il manager non sicuramente il demiurgo di platonica memoria
n il burocrate appiattito sull'applicazione, talvolta miope, di circolari e regolamenti.
La sua capacit di gestire organizzazioni pi o meno complesse pu essere fatta equivalere per alcuni
aspetti a una variabile dipendente, influenzata dalle caratteristiche strutturali dell'organizzazione
d'appartenenza, dalla dinamica e dalla cultura organizzativa ivi prevalente; per altri, invece, a una variabile
indipendente in grado di apportare modifiche all'intero tessuto dell'organizzazione.
Naturalmente logico attendersi che in alcuni periodi il manager possa giocare il ruolo di una variabile
dipendente; in altri di una indipendente, in altri ancora sia dell'una che dell'altra.
Tuttavia, al di l di questa duplicit di ruolo possibile constatare che laddove l'organizzazione presenta
caratteristiche di elevato dinamismo prevarr una figura manageriale altrettanto dinamica. Al contrario,
laddove l'organizzazione si manifester in maniera statica e conservatrice, prevarr una figura manageriale
poco propensa al rischio e di stampo costituzionalmente burocratico.
Per questa ragione inevitabile un'esplorazione dell'habitat del manager, vale a dire dell'organizzazione
all'interno della quale egli tenuto a fornire le prestazioni richieste, per poter delinearne caratteristiche e
funzionamento.
2. LO SPAZIO DEL MANAGER
L'organizzazione nella quale vive il manager tende a essere concettualizzata come un sistema aperto, non
dissimile, per quanto riguarda le sue modalit di funzionamento, da un organismo vivente (fig. 1).

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Analogamente a quanto si verifica nel mondo animale, anche l'organizzazione trae sostentamento
dall'ambiente all'interno del quale avr ricavato la sua nicchia ecologica. Ancora, come un organismo
vivente l'organizzazione si evolver o si dissolver a seconda dell'equilibrio che essa sar riuscita a
instaurare tra le diverse forze, a essa interne e esterne.
Per avere un'idea pi precisa della dinamica organizzativa e uscire dalla analogia biologica, analizziamo la
fig. 1, nella quale sono riportati gli elementi essenziali dell'organizzazione.
Il primo di essi fa riferimento all'insieme di risorse, la cui disponibilit necessaria ai fini della stessa
genesi dell'organizzazione e, lo vedremo poi, della sua stessa sopravvivenza.
Si tratta di risorse finanziarie, tecnologiche, umane ecc. sulla base delle quali vengono assunte decisioni di
fondamentale importanza ai fini dell'organizzazione, quali la scelta del prodotto o del servizio da fornire,
l'ubicazione dell'organizzazione, la sua struttura interna ecc. (a es. numero di livelli gerarchici, definizione
delle posizioni di lavoro ecc.).
Il secondo blocco fa riferimento alle operazioni fondamentali che ogni organizzazione deve saper attuare,
quali la formulazione degli obiettivi a breve, medio e lungo periodo; l'individuazione e la descrizione delle
strategie utili a raggiungerli; la creazione di una struttura, agile o massiccia, comunque adeguata al bene o
servizio fornito.
Il terzo blocco serve a descrivere le attivit svolte dall'organizzazione e che in parte servono a definirla e a
classificarla.
Pu trattarsi di attivit manifatturiere, com' il caso della produzione di macchinari o di altri beni; di attivit
finanziarie, com' il caso del sistema bancario; di attivit educative, culturali ecc., come si verifica nel caso
dell'istituzione scolastica, ecclesiastica, sanitaria ecc.
Il quarto blocco indica, quindi, i risultati prodotti dalle attivit espletate dall'organizzazione, che possono
consistere nella produzione di beni oppure nell'erogazione di servizi.
Infine il quinto blocco indica le persone che, in ultima analisi, costituiscono i destinatari cui si rivolge
l'organizzazione e che, a seconda di quel che ricevono, vanno sotto il nome di clienti, di utenti e quando va
male di pazienti. E' quanto va sotto il nome, oramai abusato, di mercato.
Ci che importa ora sottoporre a uno scrutinio, particolarmente dettagliato, l'insieme di feedback che
percorrono l'organizzazione al suo interno e che la collegano con l'ambiente, nel quale immette i suoi
prodotti e dal quale riceve continue risorse.
Il feedback interno quello che generalmente va sotto il nome di controllo di qualit e ha lo scopo di fornire
informazioni sulla bont dei processi mediante i quali viene sfornato il prodotto e erogato il servizio, prima
che esso venga immesso nel mercato.
Si tratta d'informazioni che non vengono fornite dall'ambiente esterno all'organizzazione e hanno lo scopo
di prevenire eventuali, brucianti insuccessi.
La logica sottostante tale forma di controllo piuttosto evidente e ha natura eminentemente preventiva.
Qualora esso funzioni male, avremo l'effetto Prrier, quello cio che ha contrassegnato negativamente

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l'immagine della Prrier, di cui decine di migliaia di bottiglie furono rinviate al mittente per sorprendenti
abbassamenti rispetto al livello abituale di qualit. Tutto ci - vale la pena sottolinearlo? - gioc a favore
della sua principale antagonista vale a dire l'acqua minerale San Pellegrino, che riusc ad aggiudicarsi una
larga fetta del mercato statunitense.
Dei feedback esterni, ci interessano prevalentemente due di essi.
Il primo, che lega l'organizzazione all'ambiente esterno, d vita alla fase di scambio 1. Essa fa riferimento
all'insieme d'informazioni che dal mercato fluiscono all'organizzazione. Si tratta d'informazioni di natura
quantitativa oppure qualitativa.
Il secondo feedback, che lega l'ambiente all'organizzazione, d vita alla fase di scambio 2. Essa fa
riferimento alle risorse finanziarie, tecnologiche e umane che l'ambiente decide di mettere a disposizione
dell'organizzazione.
Nel caso in cui la fase di scambio 2 sia maggiore della fase di scambio 1, l'organizzazione tender a
svilupparsi e a espandersi; nel caso, invece, in cui la fase di scambio 2 sia minore della fase di scambio 1,
l'organizzazione tender a decadere, fino a scomparire del tutto.
Questo naturalmente si avvera all'interno di una logica di mercato, mentre non altrettanto pu dirsi nel caso
di un'economia assistita. Tale differenza sar carica di conseguenze, affatto trascurabili per la vitalit
dell'organizzazione e per lo stesso ruolo svolto dal manager.
Il modo mediante il quale vengono attuate le due fasi di scambio piuttosto agevole a comprendersi.
Supponiamo che un'industria manifatturiera abbia sbagliato tipo di prodotto, per il quale cio non esista il
mercato che era stato previsto. Ci significa che i prodotti in larga parte rimarranno invenduti oppure che il
loro prezzo dovr essere abbassato, al punto tale da togliere possibilit di profitto e addirittura di
ripagamento dei costi affrontati.
La mancata vendita sottrarr all'organizzazione una quantit considerevole di risorse finanziarie attivando
nel contempo un processo psicologico, grazie al quale l'organizzazione perder credito col risultato finale di
passare a miglior vita, qualora le regole del libero mercato vengano rispettate.
Diversa, naturalmente, la sorte di quelle organizzazioni, statali o parastatali, per le quali la mancata
vendita dei servizi non crea rischio alcuno alla loro sopravvivenza.
In questi casi, infatti, l'organizzazione resiste, malgrado il mancato raggiungimento dei fini statutari, grazie
al sostegno dello Stato, che alterando le regole del gioco, accorda preferenza al fine sociale, quale ad
esempio il mantenimento economico dei suoi dipendenti, piuttosto che alla qualit dei servizi resi, in barba
a tutte le leggi di una sana economia e di un'altrettanta sana psicologia.
Considerazioni del tutto diverse emergono, invece, quando i beni o i servizi resi dall'organizzazione
vengono ben recepiti dal mercato. In questo caso, aumenteranno le risorse finanziarie messe a disposizione
dell'organizzazione, migliorer contemporaneamente la sua immagine e la fiducia che essa riscuote
all'esterno, calamitando tra l'altro personale sempre pi qualificato.
In tal modo vengono innestati processi destinati a garantirne la crescita e l'espansione.
Feedback interni e esterni all'organizzazione, quindi, come strumenti atti a garantirne la sopravvivenza e
l'evoluzione. E quando essi non sono presenti, quali conseguenze sull'organizzazione ?
Alcuni esempi tratti dalle istituzioni italiane sono in s e per s eloquenti.
Prendiamo come primo esempio la scuola italiana. Essa non possiede affatto un sistema di feedback interno
e tanto meno quelli esterni. Il primo tipo di feedback dovrebbe fornire informazioni sull'efficacia
dell'istituzione scolastica e sui processi mediante i quali essa potrebbe essere raggiunta; il secondo
sull'entit di gradimento da parte del mercato, in questo caso rappresentato dai genitori e dagli allievi.
Sfortunatamente nessuno dei due canali di feedback viene alimentato con informazioni utili a valutare
l'incisivit di questa struttura. Il risultato? In assenza di una valutazione d'efficacia e di un'attenta analisi dei
bisogni espressi dalla comunit, la scuola italiana ha tutta l'aria di muoversi come un dinosauro,
estremamente lenta nel cogliere i segni del tempo e nell'adeguarsi a essi. Ci implica che l'unico reale
feedback di cui poter disporre consiste nel valutare i risultati ottenuti, nella vita lavorativa e non, da coloro
che alcuni anni addietro avevano portato a termine la loro avventura scolastica.
E' troppo sottolineare che un feedback cos distante nel tempo non gioca alcun ruolo, per quanto riguarda i
cambiamenti da apportare?
Tuttavia, come si sa, gli eventi negativi sono sempre ben accompagnati. E a una scuola che sembra
sopravvivere a se stessa dobbiamo amaramente aggiungere un sistema socio-sanitario, che con essa
compete in senso negativo.

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Va infatti segnalata l'esistenza di alcuni profili che stanno segnando, in modo sperabilmente reversibile, lo
stato dell'Azienda sanitaria, cos pare abbiano deciso di chiamarla, nel convincimento che un nuovo nome
comporti cambiamenti radicali. In realt, il nominalismo quell'illusione tipicamente italiana grazie alla
quale il cambiamento del nome comporta anche la soluzione del problema. Ecco quindi i ciechi trasformarsi
in non vedenti, gli handicappati in disabili ecc. con una sottile vena di humor.
Dal punto di vista organizzativo, doloroso ammettere che mancano ancora una volta i canali di feedback e
laddove essi non mancano, vengono riempiti d'informazioni sterili e improduttive. Il cliente
doverosamente il paziente di nome e di fatto, sottoposto spesso a maltrattamenti e negligenze che toccano
ogni fascia dell'organizzazione: infermieri, medici, impiegati.
E' assente o inapplicato il processo di valutazione (feedback interno) sulla qualit dei processi sanitari e
sulla loro efficacia; manca un'analisi attenta della rispondenza del sistema ai bisogni della clientela col
risultato che virtualmente impossibile eliminare chirurghi killer, infermieri diseducati e impiegati
incompetenti. Sull'onda del mantenimento del posto di lavoro a tutti e a tutti i costi, vengono penalizzati i
diritti del cliente e segnato il destino del sistema.
L'unica operazione ora in corso ha a che fare col dato economico e con l'imposizione di attenersi al budget
annualmente concesso alle Aziende Sanitarie. E che ne della qualit di vita all'interno delle strutture
ospedaliere e della libert di scelta che in una societ liberale dovrebbe essere pure accordata al cliente,
chiamato paziente?
Occorre quindi constatare che alcune (molte?) strutture pubbliche mancano di quei meccanismi che ne
consentono un rapido adeguamento alle richieste, sempre cangianti, del mercato. E ci non pu che avere
pesanti ripercussioni sul modo con cui il manager pubblico vive la sua realt
3. IL TEMPO DEL MANAGER
Delineato lo spazio dinamico nel quale il manager agisce, che dire del modo con cui utilizza il suo tempo?
La risposta il risultato di numerose ricerche (Bothwell, 1983; Bigelow, 1991 ecc.) la cui sintesi
rappresentata dalla fig. 2.

In essa viene raffigurato il modo con cui viene speso il tempo organizzativo all'interno di quattro diversi
livelli gerarchici.
Di questi, il primo occupato dall'operatore o dall'impiegato, dal dipendente, cio, al quale vengono
assegnati compiti di vario genere. Non stupisce quindi che circa il 90 % del suo tempo venga speso
nell'esecuzione del lavoro a lui assegnato e che solo una percentuale fortemente residua sia dedicato alla

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comunicazione, prevalentemente verticale, dall'alto al basso.


Le situazione si modifica sostanzialmente quando si passa al secondo livello, quello, cio, inerente alla
supervisione.
In questo caso, il tempo suddiviso in altro modo. Una percentuale del tempo, decisamente residuale, viene
utilizzata nell'esecuzione dei propri compiti lavorativi. Una seconda, quella pi elevata, consiste
nell'attivazione di una rete quanto mai complessa di reti comunicative, mediante le quali il supervisore
affida il lavoro al suo dipendente, riceve a sua volta le consegne dal manager ecc. Infine, una percentuale
del tempo, ancora minoritaria, spesa nella soluzione dei problemi di ordine tecnico od interpersonale, che
emergono a contatto col dipendente.
A mo' di caleidoscopio costantemente cangiante, il panorama viene ulteriormente modificato quando si
passa dal secondo al terzo livello. In questo caso, la porzione del tempo dedicato all'espletamento di attivit
lavorative in senso stretto si riduce visibilmente, mentre viene assegnata una percentuale equivalente alla
comunicazione e alla soluzione di problemi.
Per quanto riguarda la dimensione comunicativa, v' da notare che differentemente dal livello inferiore, il
manager fa pi uso di comunicazione scritta (lettere, circolari ecc.), comunicazione telefonica,
comunicazione rivolta a piccoli gruppi.
Infine il quadro subisce un ulteriore, rimarchevole cambiamento quando si raggiunge il livello pi elevato
di management.
In questo caso, svanisce quasi del tutto il contatto con la gamma dei prodotti venduti dall'azienda o dei
servizi erogati dall'istituzione. Gran parte del tempo viene speso dal top manager a risolvere i problemi
macro-organizzativi e ad assumere decisioni, di vitale importanza ai fini della stessa sopravvivenza
dell'organizzazione. Parte non trascurabile, anche se decisamente minoritaria, viene dedicata alla
comunicazione, attuata prevalentemente mediante circolari da diffondere all'interno dell'organizzazione e
riunioni, alle quali accede un numero ristretto di persone.
E' tale diversa utilizzazione del tempo che consente di spiegare eventi altrimenti inspiegabili, quali ad
esempio il passaggio repentino di un top manager da un'azienda che vendeva determinati prodotti a un'altra
che ne vendeva di diversi. Il caso di Sculley emblematico. Top manager della Pepsi, con ubicazione nella
costa occidentale degli U.S.A., nell'arco di una settimana si trova scaraventato nella Silicon Valley, costa
orientale, a dirigere l'Apple computer, pare con risultati affatto trascurabili.
Evidentemente, a questi livelli non importa la conoscenza del prodotto, ma altri aspetti quali le abilit e le
competenze acquisite dalla persona.
4. ABILIT E COMPETENZE DEL MANAGER
Tra abilit e competenze la differenza non affatto netta, al punto tale che molti autori le utilizzano come se
fossero sinonimi.
Dal mio punto di vista, invece, la differenza esiste, anche se non ha un rilievo particolarmente evidente.
Chiamo abilit, la capacit che la persona possiede di affrontare situazioni di vita diverse; competenza ,
invece, quell'abilit che viene esercitata grazie al possesso di conoscenze specifiche alla situazione
lavorativa.
Un esempio potr servire a chiarire questa distinzione. Saper comunicare sicuramente un'abilit
utilizzabile in diversi contesti. Tuttavia da sola essa insufficiente a gestire conflitti interpersonali, in
quanto la loro soluzione prevede il possesso sia di altre abilit (l'auto controllo fra tutte) che di conoscenze
riguardanti, ad esempio, la dinamica dei conflitti interpersonali, il rischio di aggravare la situazione
innalzando il tasso di conflittualit ecc.
Sulla scorta di questa distinzione, potremo definire l'abilit come una capacit generica utilizzabile
all'interno di numerosi, diversi contesti, mentre la competenza l'abilit guidata da una conoscenza
specifica, quella cio richiesta dalla situazione lavorativa con la quale la persona si deve confrontare.
Risolta, cos si spera, la controversia definitoria, ecco l'elenco delle abilit e delle competenze che da pi
parti (Rees, 1988; Welsh, 1980; Whetten e Cameron, 1991) vengono richieste al manager.
Per quanto riguarda le abilit, esse sono:
(a) Saper comunicare

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E' questa una capacit polivalente, che richiede una notevole duttilit.
Al manager, infatti, spetta il compito di comunicare in contesti diversi quali quello diadico, quello col
piccolo gruppo, quello, infine, col macro gruppo. Ancora, si richiede al manager di saper trasmettere
messaggi scritti, di utilizzare telefono, computer e talvolta il medium televisivo. Parte notevole dell'abilit
comunicativa infine la capacit di ascoltare empaticamente l'altro e di modulare in modo adeguato i
diversi messaggi metaverbali, che vengono contestualmente emessi in ogni episodio comunicativo.
(b) Saper comunicare in modo assertivo
Si tratta di un modo particolare d'instaurare e mantenere un rapporto interpersonale, che ne massimizza gli
aspetti positivi, quali il rispetto reciproco, un'interazione aperta, la prevenzione di eventuali conflitti
interpersonali ecc. A ci si aggiunge l'assenza di trappole manipolative e di critiche distruttive, il cui vero
scopo quello di esercitare sull'altro un potere moralmente criticabile e alla lunga privo d'efficacia. I dati
(Burley-Ann, 1989) dimostrano che la comunicazione assertiva, quando viene usata dal manager, presenta
molti pi vantaggi che costi. Anzi, di costi in realt sembra essercene solo uno, vale a dire lo sforzo ad
assimilare un nuovo stile interpersonale che pu cozzare con quelli gi presenti nella persona.
(c) Saper affrontare i problemi e assumere le decisioni pi adeguate alla situazione
E' questa l'abilit che, pi di altre, sembra qualificare la professionalit del manager. E ci in realt si
verifica nella stragrande maggioranza dei casi e delle situazioni. Tuttavia vi sono alcune osservazioni di
rilievo a proposito di quest'abilit. La prima di esse sta nel fatto che spesso il manager affronta i problemi e
assume le decisioni, senza possedere la necessaria conoscenza metacognitiva. In altre parole, decide
ignorando i meccanismi mentali che rendono possibile l'insieme di queste operazioni.
E' altamente probabile che un'ignoranza di questo tipo abbia portato molti manager ad assumere decisioni
che potevano essere sicuramente migliorabili.
La seconda osservazione pone in evidenza un aspetto sorprendente. Il manager utilizza la sua razionalit per
assumere decisioni rilevanti all'interno del suo settore d'intervento, che pu essere connesso con aspetti
tecnologici, economici ecc. Tuttavia quando si tratta d'affrontare problemi inerenti al personale o di gestire
conflitti interpersonali egli tende ad abbandonare la sua razionalit, per lasciarsi irretire dalla sua
emozionalit. Il che davvero un fenomeno stupefacente, dato che la razionalit pu essere utilmente
impiegata in tutti i settori, anche in quello emotivamente e affettivamente caldo.
(d) Saper controllare le emozioni negative
Quest'ultimo termine troppo vago per essere accettato. S'impone quindi una chiarificazione. Chiamo
negative quelle emozioni che producono inutile sofferenza alla persona e a quelle che con essa
interagiscono. La conseguenza organizzativa? Quella di minare il clima sociale del team o del gruppo e di
abbassare lo standard qualitativo del prodotto o del servizio erogato.
Delle numerose emozioni negative che possono gravare sul manager, ve ne sono due che hanno attirato
l'attenzione dei ricercatori e dei formatori aziendali: lo stress e la collera. Il primo in quanto produttore, nel
lungo periodo, di uno stato di sofferenza che tende ad aprire le porte a numerosi disturbi psicosomatici; la
seconda, in quanto causa in grado di produrre sofferenza in chi la culla e la manifesta e contro-aggressivit
in chi la subisce. Quest'ultima, a sua volta, si pu manifestare mediante conflitti aperti o subdoli, come il
pettegolezzo aziendale che pu pervenire fino alla calunnia e infine il boicottaggio.
Queste quattro abilit dovrebbero costituire le premesse in grado di garantire l'apprendimento delle
competenze tipicamente manageriali, alle quali dovremo rivolgere ora l'attenzione e che sono:
(a) Motivare i collaboratori e i dipendenti
Tale competenza si fonda su tutte le abilit precedentemente descritte, alle quali necessariamente deve
aggiungersi la conoscenza delle teorie motivazionali pi accreditate. E' questo un settore della psicologia
organizzativa che ha conosciuto una vera e propria rivoluzione. Se fino a dieci anni fa la motivazione al
lavoro veniva spiegata facendo riferimento alle teorie di Maslow e di Herzberg, ora i nomi di riferimento
sono Vroom, Lawler e Porter ecc.
La discontinuit tra i primi teorici e quelli pi attuali sta nel cambiamento di prospettiva con cui si guarda
alla motivazione lavorativa. Se Maslow e Herzberg si erano posti la domanda: "Che cosa motiva la persona
al lavoro?" trovando una risposta tassonomica, grazie alla quale venivano individuati e gerarchizzati bisogni

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aventi una natura diversa (economica, sociale, affettiva ecc.); i teorici pi recenti della motivazione
lavorativa hanno cercato di fornire una risposta a una domanda ancora pi intrigante: " Quali sono i processi
mentali e non che spingono una persona ad accettare un compito lavorativo e a dedicare ad esso tutte le
risorse disponibili?". E' questo un cambiamento che potremo chiamare dal contenuto al processo.
(b) Guidare il team
Lo strumento mediante il quale il manager riesce a perseguire i suoi obiettivi il team o la squadra che sar
riuscito a organizzare. Per poter esercitare al meglio tale competenza, al manager si richiedono alcune tra le
abilit suddescritte, in modo particolare l'abilit comunicativa e il controllo delle emozioni negative, alle
quale devono aggiungersi le conoscenze riguardanti la genesi e il mantenimento delle motivazioni
lavorative, la dinamica di gruppo, le modalit di esercizio del potere ecc.
(c) Condurre le riunioni
Uno dei test pi produttivi per quanto riguarda la professionalit manageriale consiste nel valutare il modo
mediante il quale le riunioni vengono programmate e condotte. A un'attenta disamina concernente le finalit
della riunione, i partecipanti a essa ecc., deve seguire una gestione altrettanto accuratamente programmata.
In modo particolare compete al manager la responsabilit di creare il clima adatto alla libera espressione di
idee da parte di ogni partecipante, prevenire conflitti di natura personale e gestirli al meglio nel momento in
cui essi dovessero scoppiare ecc. E' chiaro che per svolgere tale attivit con efficacia, il manager deve saper
comunicare in modo assertivo, controllare le proprie emozioni negative e assumere la decisione finale.
Potr raggiungere infine lo scopo prefissato, se avr le conoscenze riguardanti la variegata tipologia delle
riunioni e le diverse tecniche utilizzabili per raggiungere obiettivi diversi. Ad esempio, qualora la riunione
abbia come scopo quello di produrre idee innovative, il manager potrebbe suggerire il ricorso alla tecnica
del brainstorming o ad altre a essa similari.
(d) Affrontare i conflitti
Vivere all'interno dell'organizzazione implica la necessit, da parte del manager, di confrontarsi
efficacemente con la moltitudine di conflitti che covano al suo interno. Pu trattarsi di conflitti riguardanti
gli stessi obiettivi del team da lui condotto, attriti interpersonali, incapacit di competere seguendo le regole
ecc. In ognuno di questi casi, il manager dovr giocarsi al meglio facendo ricorso alle abilit suindicate, con
particolare riferimento alla comunicazione e al controllo delle emozioni negative. A ci dovr aggiungersi
una conoscenza, la pi approfondita possibile, sugli stadi attraverso i quali si sviluppa il conflitto e sulle
tecniche utili a trasformare il conflitto in confronto. Il primo di questi ha quasi sempre effetti devastanti,
basandosi sulla logica "Io vinco, tu perdi"; il secondo, al contrario, effetti altamente motivanti, basandosi
sulla logica "Io vinco, tu vinci". E' questo il cuore della negoziazione, strumento quanto mai utile in
situazioni conflittuali.
(e) Valutare il collaboratore
Non si tratta della valutazione statica e programmata, che avviene o dovrebbe avvenire a scadenze fisse e
che serve a modificare il trattamento salariale e a corrispondere al dipendente eventuali incentivi. La
valutazione, cui oggi si pensa, un processo quasi quotidiano mediante il quale il manager acquisisce dati
che gli consentono di controllare la crescita delle persone che gli sono state affidate. Intesa in tal modo, la
valutazione tende a trasformarsi inevitabilmente in performance appraisal (valutazione della prestazione),
mediante la quale il manager fornisce a ognuno dei suoi collaboratori un feedback sui suoi punti forti e su
quelli deboli, mirando a motivarlo verso un superamento dei suoi eventuali ostacoli professionali. Ancora
una volta, l'esecuzione di questa tipica funzione manageriale richiede un'ottima capacit comunicativa unita
alla conoscenza dei moduli pi aggiornati relativi alla performance appraisal.
(f) Formare il personale
Anche nel caso della formazione, valgono alcune delle considerazioni espresse a proposito della
valutazione. Si tratta, cio, di un processo altamente dinamico, attivato day by day mediante il quale il
collaboratore viene stimolato, in situazione lavorativa, a migliorare costantemente gli standard inerenti alla
sua performance. Per raggiungere questo scopo, il manager, oltre all'assertivit, dovr forzatamente
conoscere i processi d'apprendimento fondamentali, mediante i quali vengono acquisite e affinate le

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capacit e le competenze. Ad esempio, l'ignoranza del modellamento, processo fondamentale


d'apprendimento mediante il quale si apprende attraverso l'osservazione di un modello, rischia di
compromettere il raggiungimento dei pi elementari obiettivi di formazione e cos via.
(g) Delegare
Una delle patologie organizzative pi diffuse ha a che vedere con l'incapacit da parte di molti manager di
delegare ai propri collaboratori compiti lavorativi pi o meno complessi. Le ragioni per le quali ci si
verifica possono essere piuttosto numerose e altamente idiosincrasiche, anche se quelle prevalenti sono da
ricercarsi nella personalit del manager o nel suo erroneo convincimento di incrementare in tal modo il suo
potere. L'arte della delega richiede da parte del manager sia le abilit descritte in precedenza che la
conoscenza delle procedure mediante le quali affidare la delega e controllarne il rispetto da parte del
collaboratore.
(h) Gestire il tempo
Time is money, dicono gli inglesi. E mai come nel caso del manager, questo proverbio dovrebbe trovare
rapida e totale applicazione. Purtroppo non sempre ci avviene. E le ragioni che lo giustificano sono, ancora
una volta, numerose. Gestire il tempo richiede infatti una capacit di programmazione e di soluzione dei
problemi non sempre presente in misura adeguata, unitamente con la conoscenza delle tecniche di time
management, che negli ultimi tempi, a dire il vero, hanno costituito una delle tante mode che vichianamente
ricorrono nella formazione del manager.
L'insieme delle abilit e delle competenze qui delineato non esaurisce tutto quanto il manager dovrebbe
sapere e saper fare. Ci si limitati in questa sede a identificare quelle che, a parere di molti, paiono
qualificare in modo pi preciso la professionalit del manager e, aspetto non trascurabile, a evidenziarne la
struttura gerarchica, che vede le abilit come i mattoni sui quali erigere le future competenze.
E' probabile che tale visione possa avere ripercussioni di rilievo sul modo con cui il futuro manager viene
selezionato e successivamente formato.

5. A PROPOSITO DEL MANAGER PUBBLICO

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Se confrontiamo la tassonomia delle abilit e delle competenze manageriali qui delineata col modo con cui
viene attuata la professionalit manageriale all'interno delle istituzioni pubbliche, dovremo amaramente
ammettere che non pochi sono gli ostacoli che ne impediscono il totale dispiegamento.
E se riandiamo alla fig. 1, non avremo alcuna difficolt a evidenziare quelli principali, che, a mio avviso,
consistono in:
(a) eccessivo irrigidimento burocratico. Si sa che laddove aumenta il numero di leggi, leggine, circolari et
similia diminuisce la responsabilit individuale e aumenta il controllo puramente formale delle prestazioni
lavorative. Si controlla, ad esempio, il tempo di permanenza in ufficio ma non la qualit delle prestazione.
Si sa, quando un'organizzazione non sa far niente di meglio, non pu che controllare gli aspetti formali, che,
naturalmente, sono quelli meno interessanti ai fini dell'efficacia e dell'efficienza;
(b) assenza, totale o parziale, di feedback interni e esterni all'organizzazione. Ci implica aver tolto al
manager la possibilit di contare sulla performance appraisal quale strumento utile a migliorare le
prestazione dei suoi dipendenti e all'intera istituzione la possibilit di cogliere la sua rispondenza ai bisogni
espressi dalla comunit. Evidentemente in assenza di tali feedback sono poche le possibilit di rapido
cambiamento;
(c) impossibilit di ricompensare il merito del singolo dipendente, con la conseguenza di ricompensare
inevitabilmente il demerito. Il 27 entrato nella storia delle istituzioni italiane come il grande equalizzatore,
dove merito e demerito non hanno alcuna rilevanza. E' evidente che una filosofia basata sul concetto "todos
caballeros" non pu costituire un utile punto di riferimento per la costruzione di un nuovo modo di gestire
organizzazioni complesse, quali quelle pubbliche;
(d) obsolescenza delle procedure di selezione e di formazione del personale. Pare che l'Italia sia nota
all'estero anche per la patologica lentezza e, mi si consenta il neologismo, pachidermicit degli strumenti
concorsuali, accettabili forse un tempo ma del tutto obsoleti nella situazione attuale, quando la selezione
viene effettuata attraverso una miscelazione di tecniche diverse. Ancora pi desolante l'aspetto formativo,
che in molti casi consiste nel garantire la partecipazione, attiva o passiva non conta, del dipendente a corsi,
seminari che sembrano interessare solo una minoranza fortemente autoselezionantesi. Una volta che sia
terminato l'episodio formativo, mancano del tutto gli strumenti utili a verificarne la rispondenza ai fini
dell'organizzazione. Il tutto francamente mi ricorda il quadro dei tre ciechi di Bruegel, di cui ognuno guida
all'altro ma nessuno sa dove sta andando.
Credo che questi quattro aspetti siano sufficienti per raggiungere una conclusione amara, ma inevitabile: il
manager pubblico potr espletare al meglio la sua professionalit solo in un habitat, del quale siano state
cambiate le regole del gioco organizzativo.
E' possibile che ci accada ? In molti lo speriamo.

BIBLIOGRAFIA
- Bigelow, J.D. (1991, a cura di). Managerial skills. Newbury Park, Cal.
- Bothwell, L. (1983). The art of leadership. Prentice Hall, Englewood Cliffs.
- Burley Allen, M. (1989). La direzione assertiva. Angeli, Milano.
- Rees, W.D. (1988). The skills of management. Routledge, Londra.
- Welsh, A.N. (1980). The skills of management. Gower, Londra.
- Whetten, D.A. e Cameron, K.S. (1991). Developing management skills. HarperCollins. Londra

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Antonio VECCHIALUPI - Intelligence e sicurezza in una democrazia moderna

La Legge n. 801 del 24 ottobre 1977 fu varata dopo un lungo e acceso dibattito innescato dalle vicende
giudiziarie che videro coinvolti i Vertici del Servizio Informazioni Difesa (SID) e dall'emergere, sul finire
degli anni '70, di un fenomeno terroristico interno e internazionale dotato di enormi potenzialit
destabilizzanti. Nell'istituire il SISDe, il SISMi e il CESIS, il legislatore poneva in chiaro l'essenziale
principio della dipendenza esclusiva dall'Esecutivo dei nuovi Organismi di "intelligence" la cui sfera di
azione doveva collocarsi in una dimensione del tutto diversa rispetto a quella delle Forze di polizia.
Le implicazioni della riforma del 1977 e la sua innovativa base concettuale venivano peraltro a sottolineare
l'espressione "intelligence" come processo di raccolta, analisi e valutazione di informazioni utili alla
formulazione e definizione del processo decisionale dell'Esecutivo, informazioni non disponibili se non
attraverso ricerca e penetrazione in aree sensibili o in ambienti resi interessanti dalla particolare evoluzione
della congiuntura storica.
In questa luce, l'attivit di intelligence conferma una specifica e autonoma fisionomia operativa e
un'altrettanto specifica finalit strategica, che quella di porre l'Esecutivo nelle migliori condizioni di
svolgere - grazie ad un costante flusso di informazioni analizzate, su temi strettamente collegati alla
dinamica storica - la propria politica decisionale in tema di sicurezza dello Stato.
Quest'ultima da intendere ovviamente nella sua accezione pi ampia di difesa del corpo sociale,
dell'integrit territoriale, dell'economia e delle Istituzioni del Paese.
Un'azione, quindi, che non viene ad esprimersi esclusivamente nella prevenzione di attivit criminali, ma
che ambisce alla costruzione di un mosaico informativo idoneo a fornire ai Responsabili della Cosa
Pubblica strumenti utili alla tutela delle Istituzioni.
Analizzando la questione in termini molto pratici diviene, quindi, pi comprensibile l'esigenza per i Servizi,
di operare in un contesto di assoluta riservatezza. L'azione di intelligence si svolge infatti, con le finalit
descritte, non necessariamente o non esclusivamente in ambienti ad alta e comprovata densit criminale, ma
in ogni settore dal quale, in potenza, possono scaturire problemi per la sicurezza del Paese, problemi non
sempre inquadrabili in ipotesi di reato o in vere e proprie fattispecie criminose.
Il legislatore del 1977 ha ben individuato la specificit dell'attivit di intelligence e ha con determinazione
negato agli operatori dei Servizi lo status di agenti o di ufficiali di Polizia Giudiziaria, al duplice scopo di
consentire loro di operare indipendentemente dall'emergere di "notitiae-criminis", svincolandoli dal
rapporto diretto con l'Autorit Giudiziaria e sottolineando la loro esclusiva dipendenza funzionale e
gerarchica dal potere Esecutivo. Ci con un meccanismo moderno che, prevedendo per i Servizi una
pluralit di interlocutori istituzionali (il Presidente del Consiglio, i Ministri dell'Interno e della Difesa e
anche gli altri Ministri presenti nel Comitato interministeriale - CIIS -), garantisce una corretta e
democratica ripartizione di poteri di indirizzo, di gestione e di controllo nonch di responsabilit.
E' questa d'altronde la prassi che vige nei Paesi a democrazia avanzata nei quali il quadro generale delle
competenze dell'Esecutivo in tema di intelligence sostanzialmente sovrapponibile al nostro.
In Gran Bretagna sono ad esempio presenti due Servizi, il Security Service (o MI5) ed il Secret Intelligence
Service (o MI6) aventi rispettivamente funzioni di sicurezza all'interno e di ricerca all'estero. Essi sono alle
dirette dipendenze del Primo Ministro e, rispettivamente, del Ministro dell'Interno (il Security Service) e del
Ministro degli Esteri (il SIS).
Il controllo e coordinamento delle attivit dei due Servizi sono affidati al "Joint Intelligence
Committee" (Comitato riunito per l'intelligence) formato da Ministri responsabili di settori specifici, che
hanno il compito di definire le strategie e gli indirizzi generali dell'attivit di intelligence. Al "Joint
Intelligence Committee" pervengono, sia periodicamente che su base saltuaria o contingente, richieste di
informazioni o di tutela od offerte di cooperazione da parte di tutti gli altri Ministeri, ovvero di apparati
dello Stato aventi le funzioni e le competenze pi varie (dalle Poste e Telegrafi al Commercio Estero,
dall'Esercito all'Industria). Il sistema, nel complesso, molto efficace perch la politica informativa e di
sicurezza scaturisce da una pluralit di sollecitazioni, sia di tipo politico che di carattere amministrativo,
tutte comunque coerenti con le indicazioni dell'Esecutivo che ne il responsabile ultimo.
Anche nella Repubblica Federale di Germania l'intelligence e la sicurezza sono suddivise su base geografica

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(interno/estero) e affidate a due Servizi: il BFV, Ufficio per la Tutela della Costituzione, avente il compito
di tutelare la stabilit interna della Repubblica; il BND, Ufficio Informazioni Federale, con il compito di
raccolta all'estero di informazioni utili alla sicurezza nazionale, nella sua accezione pi ampia.
Ambedue i Servizi dipendono dal Cancelliere federale che si avvale, per la gestione, il controllo, la
direzione ed il coordinamento dei due Organismi del Segretario Generale della Cancelleria, il pi alto
funzionario "politico" dell'Amministrazione dello Stato, e dei Ministri dell'Interno e degli Esteri,
interlocutori istituzionali in materia di sicurezza e di intelligence.
Nel sistema tedesco interagiscono, efficacemente, come si vede, controllo politico ed alta gestione operativa
e amministrativa dei Servizi.
Dipendenza dall'Esecutivo e azione istituzionale svolta in tutti i settori all'interno e all'estero, da cui possano
comunque derivare problemi, tensioni o pericoli per il Paese, sono quindi i due cardini fondamentali
dell'attivit di Servizi di intelligence moderni ed operanti in un contesto di democrazia.
L'attivit di intelligence si pu - e spesso si deve - svolgere a monte e al di fuori del contesto criminale e ha
funzioni di prevenzione strategica, sulla cui reale efficacia non possibile tracciare alcun quadro statistico.
Ci, in primo luogo, perch il successo di una vasta azione di prevenzione si esprime in un "non evento" (in
quanto si in grado di impedire che accada qualcosa di negativo per il Paese), una categoria quest'ultima,
difficilmente quantificabile.
In secondo luogo, perch i risultati dell'azione di intelligence divengono concreti quando contribuiscono
alla definizione di quel mosaico informativo globale di cui si fatto cenno dianzi, la cui valenza strategica
non misurabile se non in termini di efficacia generale dell'azione di Governo nel campo della sicurezza e
della sua operativit in settori resi sensibili dall'evoluzione della situazione nazionale o internazionale.
E' stato obiettato che il mosaico informativo potrebbe essere disegnato anche utilizzando strutture diverse
dai Servizi "segreti". Questo pu essere vero, ma solo parzialmente.
La specificit delle informazioni raccolte dai Servizi nasce infatti dalla circostanza che esse non sono
normalmente disponibili se non attraverso l'uso di sofisticati sistemi tecnici o tramite il reclutamento di
fonti inserite nei settori sensibili. Tali informazioni vengono, inoltre, fatte affluire attraverso canali
clandestini o comunque coperti, in grado di assicurare l'assoluta segretezza e tutela delle fonti delle stesse e
dei sistemi utilizzati nella loro raccolta.
questa poi la ragione di fondo che impone ai Servizi di operare sotto copertura o comunque in un ambito
di assoluta riservatezza.
Tale specificit operativa unita con la delicatezza delle funzioni svolte dai "clienti" istituzionali dei Servizi,
rende necessaria quell'aura di segretezza che tanto spaventa e nel contempo affascina l'opinione pubblica.
Visti nella luce descritta - e che quella promanante dalla ratio della legge del 1977 - i Servizi di
informazione e di sicurezza non possono essere considerati come il "braccio secolare" dell'Esecutivo,
essendo giustamente privi di quei poteri di polizia che li allineerebbero alle "polizie segrete" operanti nei
regimi totalitari, ma piuttosto come sofisticati strumenti in grado di acquisire informazioni - e di valutarle
inserendole in un contesto globale - informazioni che per loro natura a volte non sono disponibili o "aperte".
L'impostazione dei compiti e delle finalit istituzionali differenzia pertanto i Servizi dalle Forze di polizia
dal momento che, tra l'altro, diversa la filosofia d'impiego e - soprattutto - gli interlocutori istituzionali.
Ci, se da un lato non comporta possibili sovrapposizioni nell'azione di diversi organismi, dall'altro non
esclude, vista la convergenza strategica finale di tutela del corpo sociale, forme di cooperazione mirate, su
base contingente o in un contesto di continuit.
L'esperienza di questi anni dimostra, anzi, la produttivit di una cooperazione che vede i Servizi fornire alle
Forze di Polizia informazioni, valutazioni o spunti d'indagine i quali risultano spesso efficacemente
canalizzabili nell'opera di prevenzione in funzione anticrimine.
Di converso accade che notizie non valorizzabili sul piano giudiziario vengano fornite dalla Polizia ai
Servizi a fini di ulteriore approfondimento informativo. Siffatta cooperazione il risultato finale di
un'azione che, per quel che concerne il Servizio, si svolge in silenzio e con continuit in tutti gli ambienti
dai quali in atto o in potenza possono scaturire problemi per la Comunit, un'azione che, per poter
continuare a svolgersi anche dopo l'eventuale intervento delle Forze di Polizia, deve rimanere coperta e - a
meno di casi eccezionali - non essere oggetto di discussione nelle aule di tribunale o sulla stampa, pena il
totale inaridimento del flusso informativo, conseguente alla rottura del "patto di fiducia" con le fonti
informative.
Qualche esempio pu essere utile per meglio chiarire i concetti sinteticamente delineati: nell'azione

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antimafia, un supporto di intelligence importante all'opera di prevenzione e repressione della Magistratura e


delle Forze di Polizia viene indubbiamente dalla conoscenza dei canali finanziari, nazionali e internazionali,
attraverso i quali l'enorme quantit di denaro proveniente dalle attivit illecite, risulta "lavata", riciclata e
reimmessa nei circuiti finanziari legali.
Per delineare un quadro attendibile e coerente, i Servizi debbono acquisire informazioni negli ambienti pi
disparati e soprattutto nei settori economico-finanziari.
L'azione per essere efficace deve svolgersi in totale riservatezza ed anche al di fuori di precise ipotesi di
reato. Essa mira infatti ad acquisire conoscenze che, una volta inserite in un contesto coerente e verificabile,
possono contribuire allo sviluppo delle indagini giudiziarie.
Un altro esempio concreto quello della proliferazione nucleare e del trasferimento clandestino di
tecnologia sofisticata in Paesi controindicati. Pure in questo campo, l'azione di intelligence per essere
efficace deve produrre un quadro di conoscenze che costantemente arricchiscono le cognizioni
dell'Esecutivo sulla portata operativa e politica (sia a livello interno che a livello di relazioni internazionali)
di un complesso di eventuali iniziative non sempre penalmente perseguibili.
In una pubblicazione considerata nella Comunit di intelligence internazionale come un "libro di testo", - La
spia che venne dal freddo di Le Carr - viene descritto un significativo esempio dell'attivit di intelligence.
Durante un dialogo tra un "inquisitore" e il protagonista del libro, il primo si mostra fortemente interessato
all'acquisizione di notizie apparentemente di poco conto, come quelle sulla tenuta del carteggio nel Servizio
avversario. Egli, infatti, vuole sapere se i fogli nei fascicoli vengano raccolti "con spilli o clips".
L'informazione, chiaramente innocua o marginale, pu per assumere un valore tutto particolare se inserita
in un contesto globale dimostrandosi decisiva nel verificare informazioni provenienti da altre fonti. "Spilli o
clips" rappresentano il materiale di base della gran parte dell'azione di intelligence: un'azione ad ampio
raggio che non mira alla conoscenza, a tutti i costi, di notizie criminose o relative ad attivit illegali, ma ha
lo scopo di comporre un mosaico informativo utile - spesso in modo decisivo - alla tutela globale della
sicurezza statuale.
Le sintetiche considerazioni formulate chiariscono sufficientemente l'essenza dell'attivit di intelligence,
che - in un contesto democratico - deve essere la risultante di un'azione di indirizzo e di controllo molto
incisiva da parte dei Responsabili dell'Esecutivo, ma efficace solo se svolta in una cornice di assoluta
riservatezza.
Intelligence e Sicurezza sono attivit che, in un Paese moderno, non collidono con l'esigenza strategica di
tutela delle libert democratiche, anzi esse, interagendo efficacemente con l'opera di tutti gli Apparati e le
Amministrazioni dello Stato, contribuiscono alla tenuta delle Istituzioni e allo sviluppo equilibrato della
societ. Il costante collegamento con l'evoluzione dei problemi e delle tensioni, nazionali ed internazionali,
agevola la loro funzione di prevenzione strategica e di supporto al processo decisionale del Governo. Per
tali motivi, i Servizi di intelligence e sicurezza nell'attuale congiuntura storica devono accrescere l'impegno,
poich le tensioni del mondo contemporaneo assumono, in questo scorcio di secolo, caratteri destabilizzanti
addirittura superiori a quelli, tipici un tempo, degli schemi di confronto della "Guerra Fredda".
La sconfitta del terrorismo interno e la caduta del Muro di Berlino e dell'Impero sovietico non hanno infatti
comportato come immediato riflesso la fine della minaccia interna o esterna alla stabilit del nostro Paese.
I connotati eversivi del crimine organizzato, dotati ormai di terminali operativi ed economici che
travalicano i confini regionali e nazionali, il risorgere su scala europea del nazionalismo pi esasperato e del
neonazismo, l'accendersi di focolai di guerra in Paesi europei o che si affacciano sul bacino del
Mediterraneo, in una cornice di espansione del fondamentalismo e dell'integralismo religioso, rappresentano
le punte emergenti di un complesso di problemi di portata tale da suggerire non certo la rinuncia alla tutela
della sicurezza e all'azione di intelligence, ma un suo rafforzamento e una sua modernizzazione.
Il "nuovo ordine mondiale" appare molto lontano, al momento, da quella immagine idealizzata che
l'ottimismo di alcuni aveva dipinto come realistica e vicina.
In questo momento il "nuovo ordine" appare condizionato da problemi gravissimi, da focolai di tensione e
di guerra civile, dalla pericolosa proliferazione di armamenti nucleari in aree calde del globo e dalla
internazionalizzazione del fenomeno del crimine organizzato che salito in cima alla scala della priorit di
intervento dei Servizi di tutto il mondo civile.
Lo scenario internazionale porta, in definitiva, alla luce nuove e pi complesse forme di minaccia, rispetto
al recente passato, dotate di formidabili potenzialit di riverbero sul fronte interno.
Ci pone sul tappeto il problema della modernizzazione dei Servizi di intelligence e sicurezza e della loro

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eventuale valorizzazione, in funzione non solo di lotta alla mafia e al crimine organizzato, ma di contrasto a
tutto campo nei confronti di una pluralit di fenomeni destabilizzanti, dal terrorismo internazionale alla
proliferazione nucleare, che pongono a rischio la stabilit dei Paesi democratici come il nostro.
Si comprende, quindi, l'esigenza manifestata a vari livelli istituzionali di razionalizzare l'azione di tutela
della sicurezza nazionale e il supporto intelligence all'azione di governo.
L'esigenza trae, inoltre, fondamento dalla constatazione, ovvia, che i Servizi italiani non sono certamente
organismi perfetti: essi sono tuttavia perfettibili e la loro situazione operativa e normativa migliorabile e
modificabile. Essi sono - bene sottolinearlo - necessari, e per questo motivo una loro eventuale riforma,
che tenga conto delle esperienze, recenti e meno recenti, maturate in Italia e nei Paesi alleati o amici,
oltrech delle attuali e potenziali esigenze del Paese, potrebbe rispondere con puntualit alle richieste della
Comunit di miglior tutela della sicurezza e della stabilit della Nazione.
Quello che si pu affermare, con serenit e cognizione di causa, la certezza della utilit, in democrazia, di
strumenti agili e protesi alla continua vigilanza su tutti i fronti, nei riguardi di problemi vecchi e nuovi, da
affrontare con incisivit e dinamismo, nella lineare e coerente ricerca di un modello di sviluppo che
garantisca alla comunit civile un progresso equilibrato e, per quanto possibile, al riparo da impulsi
destabilizzanti di qualsiasi natura o provenienza.

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Paolo ZARCA - Le fonti aperte: uno strumento essenziale dell'attivit di intelligence

Dopo la fine della "guerra fredda", l'intelligence ha visto passare in secondo piano quella connotazione di
ordine "militare" che aveva come obiettivi principali quelli di conoscere le forze dell'avversario e di
frustrare i tentativi dell'avversario di conoscere le proprie. Siffatta connotazione ne aveva caratterizzato il
profilo per tutto il secondo dopoguerra, per assumere nuove caratteristiche di attivit, offensiva e difensiva,
di tutela del corpo sociale e del suo assetto istituzionale rispetto ad impulsi destabilizzanti mirati ad
indebolirne la saldezza, anche nel quadro di quella che stata definita da Bernard Esambert, Presidente
della Banca di Francia, la "guerra economica mondiale ".
In definitiva, l'opera di intelligence deve tener conto del fatto che in societ moderne, multimediali, la
possibilit di condizionare e influenzare comportamenti di massa pu divenire strumento anche di volont
destabilizzanti.
Oggi, infatti, si pu colpire un colosso finanziario sia parcheggiando un'auto esplosiva di fronte al suo
quartier generale, sia convincendo in modo manipolatorio, strumentale o disinformativo il pubblico della
"antisocialit" dei suoi prodotti o della pericolosit dei suoi indirizzi operativi.
L'intelligence, per essere efficace, deve quindi continuamente plasmarsi in questa congiuntura storica del
"dopo guerra fredda" sui contorni culturali della societ che chiamata a tutelare e, oggi, i contorni della
cultura contemporanea sono fortemente condizionati dai messaggi inviati attraverso i media.
Sul finire degli anni '80, l'attenzione dell'opinione pubblica dei Paesi pi industrializzati del mondo stata
polarizzata, per un certo lasso di tempo, sui pregi e i vantaggi della "dieta mediterranea": giornali, radio,
TV, riviste popolari insistevano ossessivamente sui benefici della pasta, del basilico, dell'olio d'oliva e di
tutti gli ingredienti dei piatti "mediterranei", descrivendo, nel contempo, i pericoli per la salute della dieta
tipica anglosassone a base di grassi animali e di carne suina e bovina, una dieta imputata di essere fonte di
molte delle malattie del mondo contemporaneo.
La campagna di stampa sulla dieta mediterranea non aveva la nobile motivazione di educare il pubblico a
costumi alimentari pi sani. Essa, secondo fonti molto qualificate ed attendibili, venne organizzata infatti da
potenti circoli finanziari e industriali giapponesi i quali, in tal modo, intendevano ostacolare il progetto della
Mc Donald (gruppo alimentare USA) di esportare i propri punti di ristorazione in Europa e Giappone nel
contesto di un pi ampio programma di rilancio dell'industria alimentare americana.
L'operazione "dieta mediterranea" stata montata e portata avanti con successo da un mondo
imprenditoriale, quello giapponese, che usa l'intelligence "offensiva" nella sua accezione pi moderna e
aggressiva, un'accezione che individua nella manipolazione o nella utilizzazione fortemente strumentale
delle informazioni pubbliche, o meglio delle informazioni dirette al pubblico, uno degli strumenti pi
incisivi ed efficaci.
Nello stesso filone pu inserirsi l'allarme con il quale, in Occidente, stato vissuto il fenomeno
dell'integralismo islamico in Egitto, quando il Paese, nel '92-'93 stato interessato da una campagna di
attentati di matrice islamica contro turisti stranieri.
Tale campagna ha ricevuto una enorme risonanza sui media europei ed americani.
A parere del Capo del Servizio di intelligence della Repubblica egiziana, tale risonanza sarebbe stata
artatamente "stimolata" da ambienti economico-finanziari spagnoli e israeliani per dirottare le correnti
turistiche dall'Egitto ai propri Paesi.
Sono esempi che testimoniano come nel mondo d'oggi il flusso delle informazioni che attraverso molteplici
canali raggiunge quotidianamente il grande pubblico possa, se dirottato con semplici tecniche di
manipolazione quantitativa o qualitativa, incidere sui comportamenti di massa in misura tale da conseguire
quei risultati che, in altri tempi o in altro contesto, avrebbero comportato il ricorso a tecniche apertamente
terroristiche o eversive. In altri termini, la manipolazione o la strumentalizzazione dei flussi informativi
pu, in alcune circostanze (specie quando l'interlocutore culturalmente evoluto) assumere una valenza
eversiva che differisce da quella terroristica solo perch quest'ultima usa mezzi pi rozzi e sanguinari.
Un Servizio di sicurezza che ha, come mandato, quello di tutelare la stabilit del proprio Paese e di fornire
ai propri referenti istituzionali spunti informativi e analitici idonei ad influire positivamente sul processo
decisionale, non pu quindi trascurare il settore delle "fonti aperte". Ci in primo luogo perch, come

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abbiamo visto con l'esempio solo apparentemente banale della "dieta mediterranea", i canali di
comunicazione di massa possono essere scientificamente utilizzati - in modo non apertamente illegale - per
esercitare forme di condizionamento o di suggestione mirata su Comunit e Governi, aventi motivazioni
riconducibili a lotte economico-finanziarie o a finalit politiche e sociali.
In secondo luogo, perch questo ambito della sfera generale della sicurezza non "coperto" dalle forze di
polizia: esso, per la sua natura sfuggente e non chiaramente inquadrabile in un contesto normativo penale
ben definito, difficilmente pu entrare nell'orbita degli interessi di polizia giudiziaria.
L'azione manipolatoria svolta attraverso i mass-media, specie quando non rozza e grossolana (come nel
caso della calunnia) si colloca in quella zona "grigia" ai confini tra lecito e illecito nella quale si pu
esprimere appieno l'azione dei Servizi, strutture non vincolate all'obbligo dell'azione penale o alle risultanze
giudiziarie della propria operativit, ma che comunque sono chiamate a vigilare sulla sicurezza collettiva e
sulla stabilit delle Istituzioni, individuando per tempo le forme e i modi attraverso i quali forze di varia
estrazione, matrice e natura, possono tentare di stabilire rapporti di forza a loro favorevoli anche senza
ricorrere a forme aperte di eversione e di terrorismo.
Sino ad ora, per motivi del resto comprensibili dovuti a scarsezza di mezzi di fronte a priorit importanti,
quali la lotta al terrorismo e alla grande criminalit eversiva, alcuni Servizi di intelligence europei hanno
mostrato una certa "rigidit" operativa di fronte alla mutevole dinamica della societ che erano chiamati a
difendere.
Il problema delle "fonti aperte", invece di essere inquadrato nel contesto sopra delineato di momento
essenziale di una moderna azione di intelligence preventiva, stato ricondotto nei confini, operativamente
molto angusti, di una ricognizione passiva delle maggiori correnti d'opinione quali emergevano sulla stampa
(senza alcun intervento significativo sulla totalit dei mass-media, TV e radio compresi) a fini di
informazione statica (rassegna stampa, "quaderni stampa" monografici, rassegna stampa estera, recensioni
di libri d'interesse, ecc.), senza mai tentare di affrontare sul piano organizzativo, operativo e analitico, il
problema delle "fonti aperte" in quella chiave di intelligence moderna che alcuni Servizi pure europei hanno
dimostrato di saper utilizzare con grande efficacia.
Ecco il motivo per il quale oggi ogni Servizio di intelligence deve avviare processi di "autoriforma" in una
chiave di forte e coraggiosa modernizzazione anche culturale. Nella ridefinizione del ruolo e dei compiti
dell'analisi, che ha visto il passaggio dal modello deduttivo (e statico) di valutazione delle informazioni, al
modello induttivo (e dinamico) di costruzione mirata di modelli di ricerca informativa, lo studio, in chiave
intelligence, delle "fonti aperte" entrato a buon diritto nella scala delle priorit analitico-operative.
Un monitoraggio costante, penetrante e intelligente delle "fonti aperte" consente infatti di impostare una
ricerca di intelligence di tipo induttivo, una ricerca, cio, nella quale l'analisi non rappresenta il punto di
arrivo dell'attivit informativa ma ne costituisce la base di partenza per ricerche mirate, in grado di
comprendere le grandi linee di iniziative strategiche che utilizzano la rete dei media per raggiungere
individui e collettivit, segnalando, a chi deve decidere, le possibili motivazioni che tali iniziative
sottendono e offrendo input al settore operativo per avviare azioni di intelligence selettive e di alto livello
nei confronti dei settori eventualmente individuati come motori delle iniziative stesse.
L'individuazione dei modelli pi costanti di comunicazione e l'analisi (in rapporto ad esempio agli assetti
proprietari delle testate) dei trend e delle grandi strategie nei confronti del pubblico permette, infatti, di
riconoscere le varianti comunicative e di interpretare la natura dei messaggi e il loro impatto, attuale e
potenziale, sui comportamenti sociali, riconducendo i fenomeni portati all'attenzione del pubblico nei loro
confini pi reali e realistici.
Lo scopo ultimo dell'analisi delle "fonti aperte" non certamente quello, miope e improduttivo (nonch
illegittimo), di "controllare" o di "spiare" la stampa.
Il programma mira esclusivamente - nei confini dell'azione di intelligence - a fornire all'Esecutivo, quando
possibile, dei quadri di situazione che contribuiscano al processo decisionale, fornendo credibili chiavi di
lettura di fenomeni che si amplificano e si autoevolvono, anche con stimoli emozionali di ordine
strumentale, sulla grande rete dei media.
questa una sfida di grande respiro strategico, alla quale bisogna corrispondere con spirito e cultura aperti
alla realt multidimensionale nella quale oggi si vive.

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Comitato Parlamentare per i Servizi di informazione e di sicurezza


Primo rapporto sul sistema di informazione e sicurezza (prima parte) (*)

I. LE CONDIZIONI ATTUALI DEL SISTEMA

1. Premessa
Lo Stato democratico ha diritto alla ricerca di informazioni riservate ed all'acquisizione di notizie in
qualsiasi modo rilevanti per la difesa della propria integrit e della sicurezza pubblica.
La cultura giuridica italiana ha pi volte affrontato il problema della definizione di questo diritto ed ha
analizzato le norme e le strutture istituzionali che ad esso fanno capo. Il Parlamento ha dedicato al
medesimo tema specifiche inchieste ed attivit ricognitive, volte a verificare l'applicazione delle leggi
vigenti e la legittimit delle prassi formatesi nel tempo. Dalle iniziative e dai lavori parlamentari hanno
spesso tratto origine i contributi della dottrina.
Un lucido inquadramento teorico di questo diritto era gi in un saggio di Arturo Carlo Iemolo pubblicato nel
1967 e volto a richiamare l'attenzione dei costituzionalisti su un aspetto trascurato della struttura statale, ma
presente ed attivo.(1)
Numerosi spunti offerti dallo scritto di Iemolo sono stati poi ripresi nella letteratura giuridica: in specie
quelli che prospettavano la necessit di nuove garanzie. La legislazione ne ha tenuto conto, sia pure con
approdi che oggi consideriamo limitati ed insufficienti.
La dottrina, nel definire il diritto d'informazione e di prevenzione dello Stato, ha fissato tre limiti necessari.
Il primo che l'ambito di competenza degli organi militari dev'essere limitato alle indagini per la difesa da
potenziali nemici esterni. Il secondo che la raccolta di informazioni sulle idee politiche dei cittadini
illegittima. Il terzo che l'impegno assunto mediante trattati o accordi internazionali di sottoporre ad una
particolare sorveglianza determinate categorie di cittadini, per la loro appartenenza ad un partito politico, o
per le loro opinioni, ugualmente illegittimo ed in contrasto con la Costituzione.
L'azione che gli apparati di informazione e sicurezza sono chiamati a svolgere deve avere invece come
fondamento e come linea di confine proprio i principi della Costituzione. Anzitutto l'articolo 52, che
definisce la difesa della Patria come sacro dovere del cittadino; in secondo luogo, combinato con il
precedente, l'articolo 54, il quale stabilisce che "tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla
Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi.(2) Le attivit di intelligence e di sbarramento
all'attivit informativa di altri Stati o poteri, con tutto ci che hanno di non convenzionale nei mezzi (per cui
possono prevedersi deroghe alle ordinarie disposizioni di legge),(3) sono comunque ordinate a quelle
finalit.
Chi appartiene ai Servizi di informazione e sicurezza ha il dovere di essere fedele alla Repubblica, ma
questo anche per lui un diritto che dovrebbe comportare rifiuto e denuncia delle deviazioni.
Per altro verso, la prevenzione di atti dannosi all'integrit dello Stato e la difesa contro l'eversione interna ci
riportano a valori costituzionali quali quelli dell'articolo 11 (L'Italia ripudia la guerra...), dell'articolo 1,
comma 2 (La sovranit appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione),
dell'articolo 2 (La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo...).
Questo in sintesi il modello normativo, il quadro di valori e finalit a cui possono ricondursi nel nostro
ordinamento i Servizi di informazione e sicurezza.
La loro credibilit - anche in relazione ai principi costituzionali - direttamente proporzionale alla
legittimit delle direttive ed alla seriet dei controlli, a cominciare da quello parlamentare, che nell'attuale
legislazione invece approssimativo ed insufficiente.
Oggi, comunque, I'esercizio corretto del potere di controllo che spetta all'organo parlamentare deve partire
da una considerazione. La realt molto lontana dal modello normativo che la dottrina ha tracciato. Le
stesse garanzie introdotte per legge sono state ampiamente aggirate e rese vane.

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Numerose deviazioni e ricorrenti illegalit hanno pesantemente condizionato i Servizi di informazione e


sicurezza nelle vicende italiane dell'ultimo trentennio. A pi riprese si verificato un cattivo uso della
discrezionalit.
La partecipazione a disegni eversivi, il depistaggio di delicate indagini giudiziarie volto a coprire quei
disegni, i rapporti con centri di potere occulti, l'appropriazione illecita del pubblico danaro sono tra gli
effetti (alcuni lontani nel tempo, altri pi attuali) di questa degenerazione istituzionale.
Il mutato quadro internazionale (con il venir meno della guerra fredda e delle ragioni di una doppia lealt
dei Servizi (4)), e contemporaneamente i profondi mutamenti in corso nel sistema politico italiano
rappresentano un'occasione storica. possibile fare luce sugli abusi del passato, su come la discrezionalit
sia stata piegata a fini di parte, sulle ragioni del silenzio o del depistaggio, nell'ambito dei Servizi, riguardo
ad alcuni grandi delitti di terrorismo. possibile ripensare le funzioni e rinnovare dalle fondamenta le
strutture organizzative di questi apparati.
Coloro che all'interno dei Servizi lealmente operano non possono non condividere un'esigenza di pulizia, di
maggiore efficacia del proprio lavoro, di criteri obiettivi per il reclutamento e per la valutazione di ciascuno.
Questa relazione intende contribuire ad un'analisi del sistema italiano d'informazione e sicurezza ed alla
compiuta definizione degli obiettivi del rinnovamento.
2. I documenti acquisiti e le attivit svolte
Il Comitato parlamentare per i Servizi di informazione e sicurezza e per il segreto di Stato, ricostituito nella
XII legislatura, ha ripreso i suoi lavori il 15 settembre 1994, con la elezione del Presidente e dell'Ufficio di
Presidenza. stata immediatamente avviata una ricognizione complessiva dello stato dei Servizi. Si sono
svolte dal 15 settembre 1994 al 22 marzo 1995 21 riunioni. Per le richieste di informazioni necessarie
all'esercizio dei poteri di controllo del Comitato sono state effettuate 17 audizioni di responsabili politici e
tecnici. Sono state inviate: 5 richieste scritte al Ministro dell'interno, che hanno tutte avuto risposta; 2
richieste scritte al Segretario generale del CESIS, che hanno avuto risposta; 8 richieste scritte al Direttore
del SISMi, che hanno avuto risposta; 11 richieste scritte al Direttore del SISDe, di cui 10 hanno avuto
risposta; una richiesta al responsabile del SIOS Aeronautica, che ha avuto risposta.
E' stato effettuato, in data 14 dicembre 1994, un sopralluogo presso la sede dell'Ufficio centrale per la
sicurezza (UCSI), organo dipendente dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, sul quale il Comitato,
dalla sua istituzione nel 1977 fino ad oggi, non aveva mai svolto alcuna attivit di controllo.(5)
In occasione di quel sopralluogo, il Comitato ha acquisito 10 fascicoli personali, scelti a caso ed a titolo di
esempio, contenenti informazioni riservate, raccolte dall'UCSI ai fini del conferimento dei Nulla osta di
segretezza (NOS). Al Direttore dell'UCSI stata inoltre inviata una ulteriore richiesta scritta di ragguagli
circa le attivit dell'Ufficio, che ha avuto risposta.
Sono stati acquisiti, dal 15 settembre 1994 al 22 marzo 1995, 327 documenti. Di questi 95 provengono
dall'Autorit giudiziaria e 20 sono stati inviati al Comitato (in quanto rilevanti per la sua funzione di
controllo) da parte della magistratura requirente, pur essendo tuttora coperti dal segreto d'indagine.
L'attenzione del Comitato si rivolta alla organizzazione ed alle finalit degli apparati per la sicurezza:
anzitutto, ai due Servizi (SISMi e SISDe) istituiti dalla legge n. 801 del 1977; in secondo luogo al CESIS,
organo di coordinamento tra i Servizi, di analisi e di elaborazione delle situazioni; in terzo luogo alle
strutture minori (SIOS) che svolgono attivit di informazione in ambito militare (ai sensi dell'articolo 5
della stessa legge)(6); in quarto luogo, al Centro elaborazione dati (CED) del Ministero dell'interno, sul
quale il Comitato tenuto ad esercitare il proprio controllo, in base alla legge n. 121 del 1981 (articolo 10)
(7).
In particolare, il Comitato ha affrontato i problemi connessi agli scopi ed alle forme dell'attivit di
intelligence nella lotta contro la mafia e i gruppi criminali organizzati. Com' noto, il decreto-legge n. 345
del 29 ottobre 1991, convertito con modificazioni dalla legge n. 410 del 30 dicembre 1991, ha regolato
l'attivit informativa e di sicurezza del SISDe e del SISMi in questo campo ed ha previsto (articolo 2,
comma 3) che il controllo su tali attivit sia esercitato dal Comitato parlamentare. Per chiarire
compiutamente i problemi legati a questo tipo di intelligence, anche al di l dei quesiti proposti ai
responsabili politici e tecnici dei Servizi di informazione e sicurezza, stata disposta in data 27 ottobre
1994 l'audizione del Direttore della Direzione investigativa antimafia (DIA).

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Infine, attraverso la raccolta di elementi conoscitivi sulle competenze e sul funzionamento dell'UCSI, si
sono messi a fuoco i rapporti tra questo Ufficio ed i Servizi di informazione e di sicurezza.
3. I poteri del Presidente del Consiglio
La legge n. 801 del 1977 configura per il Presidente del Consiglio la qualit di massimo responsabile
politico della sicurezza del paese. Oltre ai poteri di direzione, attraverso i quali il Presidente mantiene l'unit
dell'indirizzo politico e la omogeneit dell'azione di governo, a lui spetta, in questo campo, una peculiare
potest regolamentare che ha carattere di esclusivit. Essa incide sui rapporti con i Ministri della difesa e
dell'interno, dai quali rispettivamente dipendono il SISMi e il SISDe, e si riflette direttamente
sull'ordinamento di questi due Servizi, nonch sui poteri e sulla struttura del Comitato esecutivo per i
Servizi di informazione e di sicurezza (CESIS).
Spetta inoltre al Presidente del Consiglio il potere di controllare l'applicazione dei criteri relativi
all'apposizione del segreto di Stato. L'articolo 12 della legge fissa l'ambito di riferimento della segretazione
ed evoca sommariamente i valori ai quali essa si riconduce, dando rilievo alla dimensione internazionale.
infatti qui stabilito che siano coperti da segreto tutti quei documenti la cui diffusione sia idonea a recare
danno alla integrit dello Stato (di questo concetto che designa un bene primario, la norma sottolinea la
correlazione con gli accordi internazionali), poi alla difesa delle istituzioni che la Costituzione ha posto
come fondamento dello Stato, al libero esercizio delle funzioni costituzionali, all'indipendenza (nozione non
dissimile da quella di integrit), alle relazioni con altri Stati (il che sottintende ancora una volta criteri fissati
in accordi internazionali), alla preparazione e difesa militare dello Stato. Come si vede, l'elencazione assai
generica e tale da consentire un'amplissima discrezionalit.(8) Vi da sottolineare, nell'indicazione di questi
criteri, uno sbilanciamento. Accanto ad una serie di formule normative astratte e di contenuto non prefissato
(difesa delle istituzioni, indipendenza dello Stato eccetera), alle quali deve ricondursi la nozione di segreto,
si trova il riferimento agli accordi internazionali che rinvia invece ad una fonte normativa diretta. Essa
definisce e limita l'idea stessa di integrit dello Stato. E una regolamentazione precisa e vincolante che
deriva dalle decisioni e dalle norme assunte entro il sistema di alleanze di cui l'Italia fa parte.
4. La disciplina del segreto di Stato
La nozione onnicomprensiva di segreto di Stato" non nuova, perch gi figurava nell'articolo 261 del
codice penale (il quale prevede e punisce la "rivelazione di segreti di Stato"). La norma codicistica
assumeva come parametro l'interesse della sicurezza dello Stato o comunque l'interesse politico interno o
internazionale dello Stato (cfr. articolo 256 c.p.).
La variet di contenuti e di implicazioni di questo concetto, fatto proprio dalla legge n. 801 del 1977, che (a
parte il richiamo agli accordi internazionali) rende vaghi e difficilmente controllabili i criteri della
segretazione, gi stata criticata dalla dottrina: un calderone in cui si trovano affastellati segreto politico
e segreto militare (9).
D'altro canto, in quella legge ed in particolare nell'articolo 12, manca un'abrogazione esplicita del Regio
decreto legislativo n. 1161 dell'11 luglio 1941, recante Norme relative al segreto militare. Anzi, la stessa
legge n. 801 del 1977, all'articolo 18, riconduce le disposizioni del codice penale concernenti il segreto
politico interno o internazionale alla definizione di segreto che essa ha posto, ma lo fa in via temporanea,
fissando espressamente un obiettivo ed un impegno per il legislatore: quello della emanazione di una
nuova legge organica relativa alla materia del segreto. Ci conferma la vigenza ancora attuale delle norme
risalenti al 1941 che infatti coprono, all'interno della nozione pi ampia, l'ambito specifico del segreto
militare. Ma il Regio decreto legislativo del 1941 offre una definizione ed una disciplina del segreto
militare, in relazione a finalit belliche, evidentemente eccezionali, limitate nel tempo e in un contesto di
straordinariet che incompatibile con i principi costituzionali. (10)
Resta invece tuttora fermo il meccanismo fondamentale di quel provvedimento. Si tratta di norme lontane
nel tempo, improntate ai principi di un ordinamento militare che viveva una esperienza di guerra, in un
regime autoritario. Ma nonostante tutto ci queste norme costituiscono ancora oggi un punto di riferimento
fondamentale nella disciplina giuridica del segreto. L'attento esame di alcune di esse pu mostrare quale sia
la continuit dell'assetto attuale con quello anteriore alla Costituzione e certamente lontano dai suoi valori

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guida.
L'articolo 1 prevedeva un divieto di divulgazione di notizie concernenti le amministrazioni militari e gli enti
statali preposti alla produzione bellica (comma 1): notizie di cui erano elencate pi specificamente le
materie in un allegato al decreto. Veniva adottato, in tal modo, un criterio oggettivo per la
predeterminazione del segreto. Ma immediatamente dopo si introduceva una regola di diversa natura, che
possiamo definire soggettiva, in quanto rimandava tutto alla decisione dell'autorit, rendendo possibile una
dilatazione del segreto.
Mediante separati provvedimenti - cos stabiliva l'articolo 1, comma 2 - da portarsi a conoscenza del
pubblico ed anche con semplice diffida agli interessati qualora il divieto debba imporsi soltanto a
determinati Enti e persone, l'Autorit competente pu estendere il divieto di divulgazione anche a notizie
non indicate nell'allegato. In base all'insieme delle norme del decreto, sembra che l'Autorit competente sia
rappresentata dagli organi del potere esecutivo che di volta in volta intervengono. Ci pone una esigenza di
raccordo su cui le norme del 1941 non dicevano nulla.
All'articolo 8, il decreto stabiliva: Spetta ai singoli Ministeri e al Sottosegretario di Stato per le
fabbricazioni di guerra di curare l'osservanza delle presenti norme da parte dei loro organi, nonch degli
Enti o delle persone comunque sottoposte alla loro ingerenza o controllo con facolt di adottare le ulteriori
misure che ritengono necessarie per la tutela del segreto.
Dunque si prevedeva, nel 1941, un sistema di autorit, all'interno del potere esecutivo, competenti alla
segretazione ed alla tutela del segreto ed operanti al di fuori di qualsiasi controllo, indipendentemente da
ogni predeterminazione di criteri oggettivi ai quali attenersi nel proprio operare.
Lo stesso identico meccanismo si ritrova, con una puntuale specificazione, in alcune norme secondarie
riservate, oggi vigenti. Anche queste definiscono un sistema costituito da molteplici autorit, individuate in
tutte le branche della Pubblica amministrazione: un insieme di organi competenti all'apposizione del segreto
ed alla sua tutela, sia in campo militare sia in campo civile.
Il sistema, caratterizzato da massima discrezionalit, nel quale assumono una posizione di primo piano i
criteri e le direttive di segretezza stabiliti da accordi internazionali, fa capo teoricamente al Presidente del
Consiglio, ma di fatto ha al proprio vertice un alto funzionario della Pubblica amministrazione. L'autorit
politica di governo ha per lungo tempo delegato i poteri relativi a tale sistema. Le decisioni autoritative
restano il vero fondamento per la determinazione e la protezione del segreto. Ma ci avviene in presenza di
una deresponsabilizzazione dell'autorit politica. Il Comitato parlamentare osserva che questo meccanismo
non sottoposto ad alcun serio controllo. In ordine al sistema del segreto, le garanzie di rispondenza ai
principi costituzionali sono quelle fissate dalla legge n. 801 del 1977 che lascia in vita il Regio decreto
legislativo del 1941 e poco aggiunge quanto alla determinazione del segreto, affermando in sostanza che la
principale fonte normativa sono gli accordi internazionali. Si tratta di garanzie deboli e del tutto
insufficienti.
5. La duplice delega del Presidente del Consiglio e le funzioni di Autorit nazionale per la
sicurezza
I poteri del Presidente del Consiglio in materia di Servizi di informazione e di sicurezza sono stati, dal 1977
ad oggi, oggetto di una duplice delega. Da un lato vi stata una delega prevista dalla legge n. 801 del 1977.
L'articolo 3, comma 3, della legge stabilisce infatti che un sottosegretario di Stato possa presiedere il CESIS
in luogo del capo del Governo. Questa delega stata conferita soltanto per alcuni periodi. Formalmente
limitata al dettato dell'articolo 3 gi ricordato, essa si esplicata, al di l del compito specifico di presiedere
il CESIS, in una serie di singole disposizioni del Presidente del Consiglio, che affidavano ad un
sottosegretario il compimento di atti relativi ai poteri di coordinamento della politica informativa e di
sicurezza. I confini della delega sono sempre stati incerti, anche in relazione alla non chiara definizione dei
poteri del Segretario generale del CESIS.
I Sottosegretari a cui stata data la delega sono stati: l'onorevole Francesco Mazzola, nel Governo
Andreotti, dal 20 marzo 1979 al 31 marzo 1979, nel Governo Cossiga, dal 4 agosto 1979 al 19 marzo 1980,
in un successivo Governo Cossiga, dal 4 aprile 1980 al 28 settembre 1980, e nel governo Forlani, dal 18
ottobre 1980 al 26 maggio 1981; l'onorevole Michele Zolla, nel Governo Fanfani dal 1 dicembre 1982 al 2
maggio 1983; l'onorevole Nicola Sanese, nel Governo Fanfani, dal 17 aprile 1987 al 28 aprile 1987;

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l'onorevole Angelo M. Sanza, nel Governo De Mita, dal 13 aprile 1988 al 18 dicembre 1988; l'onorevole
Emilio Rubbi, dal 5 gennaio 1989 al 22 luglio 1989.
La pi lunga permanenza stata quella dell'onorevole Mazzola, per la durata di quattro governi e in una
fase nella quale si determinarono gravi deviazioni dei Servizi di informazione e di sicurezza (dalla vicenda
della P2 all'insediamento ai vertici del SISMi di un gruppo di potere parallelo all'apparato di sicurezza e
protagonista di attivit illegittime, fino alla vicenda delle trattative con Cutolo e con le Brigate rosse per il
sequestro Cirillo). La delega allora non evit le deviazioni. I poteri di coordinamento affidati ad un
Sottosegretario, nei ristretti limiti consentiti dalla legge n. 801 del 1977, non offrirono alcuna garanzia di un
effettivo controllo politico sulla condotta dei Servizi. Da una delega cos ristretta ed incerta non poteva
scaturire una compiuta vigilanza n un potere di guida dell'attivit dei Servizi. Peraltro, le deviazioni non
furono affatto individuate neanche dai Ministri competenti, da cui i Servizi direttamente dipendevano.
Accanto a questa delega (di rilievo politico e di scarsa funzionalit) se ne venuta configurando nella prassi
un'altra, non prevista dalla legge, di natura tecnica. Cos, quasi senza interruzioni, i Presidenti del Consiglio
hanno attribuito l'effettivo esercizio dei poteri concernenti la tutela del segreto di Stato (di cui all'articolo 1,
comma 2, della legge n. 801 del 1977) ad un alto funzionario che ha assunto la denominazione di "Autorit
nazionale per la sicurezza" (ANS).
Questa figura non prevista nella legge n. 801 del 1977, che assegna al Presidente del Consiglio la titolarit
dei poteri in ordine al segreto di Stato, e ne definisce all'articolo 12 (sia pure con l'incertezza ed i limiti che
abbiamo sopra segnalato) la sfera delle possibili applicazioni.
In realt, la denominazione di Autorit nazionale per la sicurezza era anteriore alla legge. Essa indicava le
funzioni relative all'apposizione ed alla tutela del segreto. Queste funzioni erano tradizionalmente esercitate
dal vertice del Servizio segreto militare.
Alcuni accordi in ambito NATO ne hanno regolato l'esercizio nei rapporti tra il Governo italiano e i
Governi dei paesi alleati. Si realizzato cos un innesto. Gli accordi internazionali hanno definito un
sistema di segretazione relativo a documenti ed informazioni, che nell'ordinamento italiano poteva essere
ricondotto sia al Regio decreto legislativo del 1941 sia alle previsioni del codice penale. Le norme
regolamentari riservate hanno poi compiutamente disciplinato il sistema interno del segreto. Ad esse si deve
la costruzione della figura soggettiva denominata Autorit nazionale per la sicurezza.
In realt, se si guarda oltre lo schermo delle forme giuridiche, ci si accorge che le norme regolamentari
dipendono direttamente dagli accordi internazionali.
Ci risulta dal testo del Security Agreement by the Parties to the North Atlantic Treaty, dalle norme di
sicurezza (Basic Principles and Minimum Standards of Security) e dalle Security Procedures for the
Protection of NATO classified Information (NATO Document CM 55 15 Final). Tali norme erano state
approvate dal Consiglio atlantico il 2 maggio del 1955. In esse, tra l'altro, gli Stati membri si impegnavano
ad istituire ciascuno una Autorit nazionale per la sicurezza che curasse la tutela delle informazioni NATO
classificate e fosse in stretto collegamento con l'Ufficio NATO per la sicurezza.
Tra questi principi di sicurezza vi sono anche le norme che costituiscono la base del regime dei Nulla osta
di segretezza.(11)
E' da ricordare come fonte pi recente un Exchange of notes (with annex) constituting an agreement relating
to the safeguarding of classified information, Washington, 4 august 1964. Si tratta di un accordo firmato dal
Segretario di Stato americano Dean Rusk e dall'ambasciatore d'Italia Sergio Fenoaltea. In esso si estendono
a tutte le informazioni classificate scambiate tra i due Governi gli stessi principi che questi avevano
precedentemente concordato di applicare per la salvaguardia delle informazioni classificate protette dal
Security Agreement tra i membri dell'Alleanza atlantica, approvato dal Consiglio atlantico il 6 gennaio
1950. Contemporaneamente si richiamano i Basic Principles and Minimum Standards of Security, approvati
dal Consiglio il 2 maggio 1955.
Dunque, l'Autorit nazionale per la sicurezza una figura che ha avuto origine entro l'organizzazione
NATO.
Nell'ordinamento italiano essa stata soltanto recepita da circolari riservate. Dopo il 1977, la situazione di
fatto si mantenuta identica, pur essendo mutato il regime legislativo (ma senza l'abrogazione del Regio
decreto legislativo del 1941 e con una piena continuit delle norme regolamentari, mentre restano in vigore
gli accordi internazionali da cui queste dipendono).
Sono appunto gli effettivi poteri di tutela del segreto ad essere costantemente delegati, a cominciare dalla
responsabilit dell'Ufficio centrale per la sicurezza (UCSI) che ha il compito di dirigere, coordinare e

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controllare l'applicazione delle norme di sicurezza nella Pubblica amministrazione, in base ad accordi
NATO e comunitari, nonch di determinare regole e procedure per la tutela del segreto. Sia la delega, sia la
struttura ed il funzionamento di questo Ufficio sono oggi regolati da circolari riservate della presidenza del
Consiglio dei Ministri: due in particolare, emanate dal presidente del Consiglio Francesco Cossiga, in data
23 novembre 1979 e 5 gennaio 1980. Esse recepiscono, lasciandole sostanzialmente intatte, le Norme
unificate per la tutela del segreto, gi raccolte ed approvate nel 1973 dal generale Vito Miceli, allora capo
del SID, in qualit di Autorit nazionale per la sicurezza.
Nelle norme riservate che hanno oggi come fonte formale la Presidenza del Consiglio, la tutela del segreto
passa attraverso la individuazione, la collocazione e l'attivazione presso tutte le amministrazioni dello Stato
di organi preposti a tale delicato settore. Si delinea cos una subamministrazione per la tutela e la gestione
del segreto, che dipende dall'Autorit nazionale per la sicurezza e che non regolata da alcuna legge. In
questa si fondono i due concetti convergenti di sicurezza e di tutela del segreto.
In base alla delega, i poteri che la legge assegnava in via esclusiva al Presidente del Consiglio sono stati,
salvo un breve intervallo, affidati ad un organo non politico. Occorre sottolineare che si trattato e si tratta
di un organo interno al circuito istituzionale dei Servizi.
Il Comitato parlamentare osserva che un elemento di debolezza della legge n. 801 del 1977 (nonostante il
proposito di introdurre garanzie) proprio nel fatto di non avere compiutamente regolato ex novo i poteri
del Presidente del Consiglio relativi all'apposizione ed alla tutela del segreto di Stato, con la relativa
organizzazione amministrativa, e di non averli distinti dalle funzioni e dalla organizzazione dei Servizi di
informazione e di sicurezza.
6. Il compito di sovraintendere
L'assenza di una distinzione tra le funzioni attinenti al segreto di Stato e quelle dei Servizi di informazione e
di sicurezza ereditata dalla prassi, dalle circolari riservate e dalla disciplina legislativa anteriore alla legge
n. 801 del 1977. Prima di questa infatti non vi era una normativa che stabilisse con precisione i compiti dei
Servizi di informazione e di sicurezza n una disciplina legislativa della loro struttura.
Il DPR n. 1477 del 18 novembre 1965 fu emanato prima che venissero alla luce gli episodi degenerativi dei
primi anni 60 e in particolare del luglio 1964, nei quali si era manifestato un uso distorto degli apparati di
sicurezza. Rispetto a quegli abusi non si pu dire che il decreto fornisse garanzie o sbarramenti. Regolando
l'ordinamento dello Stato maggiore della difesa e degli Stati maggiori delle tre armi, esso assegnava, tra
l'altro, al Capo di stato maggiore il compito di sovraintendere al Servizio unificato di informazioni delle
forze armate. Questo - secondo la norma del 1965 - doveva provvedere a mezzo dei propri reparti, uffici e
unit, ai compiti informativi di tutela del segreto militare e di ogni altra attivit di interesse nazionale per la
sicurezza e la difesa del paese, attuando anche l'opera intesa a prevenire azione dannosa al potenziale
difensivo del paese. Si trattava di una sorta di controllo interno all'apparato militare.
La norma non incideva sulle competenze del responsabile del Servizio segreto militare, che aveva un potere
di direzione e di organizzazione delle strutture nonch di determinazione e tutela del segreto. A lui spettava
il titolo di Autorit nazionale per la sicurezza che, dopo il 1977, sarebbe stato usato per qualificare il
funzionario a cui andava la delega del Presidente del Consiglio.
Mentre al Capo di stato maggiore della difesa il DPR n. 1477 del 18 novembre 1965 affidava il compito di
sovraintendere al Servizio, contemporaneamente determinava, in via legislativa, gli ambiti di azione di
questo, mantenendo strettamente legate le attivit di informazione, di sicurezza, di tutela del segreto.
In questo quadro, il riferimento ad ogni altra attivit di interesse nazionale per la sicurezza e la difesa del
paese (indicata come un bene da tutelare), se confrontato con il pi limpido e tradizionale concetto della
difesa della patria, che coincide con un valore costituzionale, appariva generico e rischioso, in quanto
idoneo a fornire possibili coperture ad attivit di tipo politico (indagini, schedature, altre iniziative extra
istituzionali), che si sono largamente verificate nella esperienza dei Servizi.
La legge n. 801 del 1977 ha introdotto una significativa novit, riconducendo l'insieme di questi poteri al
Presidente del Consiglio, separando il Servizio segreto interno da quello militare e definendo le attivit di
entrambi secondo canoni pi rispondenti al dettato costituzionale.(12)
Ma poi, nell'applicazione pratica, le innovazioni sono risultate parziali e inadeguate. In particolare, il potere
del Presidente del Consiglio in ordine al segreto di Stato, a causa della delega, ha finito con l'essere nulla di

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pi di un potere di sovraintendere, come quello che era stato proprio del Capo di stato maggiore della difesa
(finch era in vigore, nella sua interezza, il DPR n. 1477 del 18 novembre 1965).
7. La dissociazione tra effettivo esercizio dei poteri relativi al segreto di Stato e responsabilit
politica del Presidente del Consiglio
Il sistema addetto alla gestione del segreto di Stato, che ha propri terminali in ogni branca della Pubblica
amministrazione, stato in questi anni, di fatto, un prolungamento dei Servizi di informazione e di
sicurezza, guidato da una figura di vertice di questi apparati.
Dalla fase di prima applicazione della legge n. 801 del 1977 fino al 1991, destinatario della delega sempre
stato il Direttore del SISMi. Dal gennaio 1978 all'agosto 1981, il generale Giuseppe Santovito; dall'agosto
1981 al maggio 1984, il generale Ninetto Lugaresi; dal maggio 1984 al febbraio 1991, l'ammiraglio Fulvio
Martini. Tra il febbraio e il luglio del 1991 le funzioni di Autorit nazionale per la sicurezza sono state
esercitate direttamente dal Presidente del Consiglio. Si trattava dell'onorevole Giulio Andreotti e questa
decisione intervenne all'indomani di una crisi nei rapporti tra il Capo del Governo ed il vertice del SISMi,
durante i mesi nei quali veniva resa pubblica l'esistenza della struttura clandestina Gladio, tra notizie e
valutazioni contraddittorie.
L'onorevole Andreotti censur allora pubblicamente l'ammiraglio Martini, che subito dopo lasci la
direzione del Servizio, per avere impartito direttive, proprio in ordine a Gladio, all'insaputa dell'autorit di
governo, venendo meno ad un dovere di informazione e di lealt. Al di l della valutazione formulata
sull'operato dell'ammiraglio Martini, l'onorevole Andreotti introdusse una rilevante innovazione,
evidentemente volta a limitare il peso istituzionale assunto dal SISMi e dal suo vertice. Questo Servizio
disponeva di un surplus di potere, rispetto agli altri apparati di intelligence, che si manifestava
fondamentalmente in due direzioni: da una parte la guida ed il controllo di attivit non ortodosse, come
quelle di Stay behind, assai scarsamente controllate dalle autorit politiche di governo e note solo ad alcune
di esse; dall'altra la posizione sovraordinata rispetto al complesso di organi della Pubblica amministrazione
preposti alla gestione del segreto di Stato e, di conseguenza, il potere di impartire direttive a questa sorta di
subamministrazione. Il presidente del Consiglio Andreotti ag nel 1991 per limitare l'influenza del SISMi in
entrambe le direzioni. Soppresse Gladio e spost fuori del SISMi i poteri di Autorit nazionale per la
sicurezza.
Nel luglio 1991, con una nuova delega, i poteri di Autorit nazionale per la sicurezza sono stati assegnati
all'ambasciatore Francesco Paolo Fulci, Segretario generale del CESIS, che ha operato con l'intenzione di
separare l'UCSI dal Servizio segreto militare, e quindi ancora sulla linea di un contenimento di questo.
Dall'aprile 1993 al luglio 1994 destinatario della delega stato il generale Giuseppe Tavormina, Segretario
generale del CESIS.
Dal luglio 1994 ad oggi, destinatario il prefetto Umberto Pierantoni, Segretario generale del CESIS.
Mai avvenuto che la seconda delega (gestione del segreto) si assommasse alla prima, relativa al
coordinamento tra i Servizi. La dissociazione tra effettivo esercizio dei poteri relativi al segreto di Stato
(comprendendo tra questi anche la guida e il controllo dell'UCSI) e la responsabilit politica generale del
Presidente del Consiglio stata una costante dal 1977 ad oggi. Questa dissociazione ha contribuito, da un
lato, a rendere pi incerto il controllo politico sul sistema dell'informazione e della sicurezza e, dall'altro, a
mantenere in una zona d'ombra, priva di regole certe e sottratta alla conoscenza del Parlamento, le
specifiche funzioni dell'Autorit nazionale per la sicurezza, a cominciare dalle attivit riservatissime e di
grande delicatezza svolte dall'UCSI, anch'esse al di fuori di qualsiasi norma legislativa.
8. Le competenze del Ministro della difesa e del Ministro dell'interno
Il Ministro della difesa e il Ministro dell'interno stabiliscono l'ordinamento e curano l'attivit
rispettivamente del SISMi e del SISDe, sulla base delle direttive e delle disposizioni impartite dal
Presidente del Consiglio. Sono responsabili politicamente della struttura e dell'operato dei due Servizi,
nell'ambito di indirizzi e sulla base di regole unitarie, di cui in ultima istanza risponde il Capo del Governo.
questa la ragione del rapporto diretto, fissato dalla legge, tra Comitato parlamentare di controllo e
Presidente del Consiglio. Egli , infatti, il primo interlocutore diretto dell'organo parlamentare. A lui ed al

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Comitato interministeriale di cui all'articolo 2 della legge n. 801 del 1977 si indirizzano le richieste di
informazioni.
Tale il circuito formale che consente il controllo e ne segna i limiti. Nella prassi, anche andando al di l
della informazione sulle linee essenziali che pu essere fornita dal Presidente, l'organo parlamentare ha, da
tempo, realizzato un rapporto diretto con i due Ministri e con i responsabili tecnici dei vari apparati. Ci ha
determinato una estrema articolazione nell'assunzione di conoscenze e nella richiesta di notizie e
documenti, anche se il Comitato non dispone di alcun potere formale di acquisizione diretta. Anzi, proprio
con i responsabili tecnici si tentato di intensificare sempre di pi il dialogo, per conoscere l'organizzazione
e le linee di attivit dei Servizi, per rimuovere inconvenienti e possibili fattori di deviazione.
9. Il Comitato parlamentare e i vertici politici dell'esecutivo. Il rapporto con il Presidente del
Consiglio
Il Comitato ha dovuto registrare carenze e ritardi che segnala al Parlamento.
Non stata possibile, nonostante le sollecitazioni, l'audizione del Presidente del Consiglio, onorevole Silvio
Berlusconi una consuetudine in genere rispettata ad ogni inizio di legislatura che corrisponde all'esigenza
di conoscere le direttive politiche in questo settore. cos mancato il quadro di riferimento e l'indirizzo
generale che il presidente del Consiglio avrebbe dovuto illustrare. N si sono potuti approfondire i problemi
riguardanti la disciplina del segreto di Stato e le funzioni di Autorit nazionale per la sicurezza.
10. Il rapporto con il Ministro della difesa
Il rapporto con il Ministro della difesa, dal quale dipende il SISMi, si sviluppato secondo modalit non
soddisfacenti.
Il Ministro, onorevole Cesare Previti, stato ascoltato in due audizioni. Non stato possibile attuare un
vero e proprio confronto al di l delle comunicazioni scritte che il Ministro ha depositato le quali
contenevano delle lacune. Il Ministro non ha spiegato i motivi che hanno suggerito l'avvicendamento al
vertice del SISMi, nel luglio del 1994.
11. Il rapporto con il Ministro dell'interno
Il contributo del Ministro dell'interno, dal quale dipende il SISDe, rispetto alle esigenze di informazione del
Comitato stato esauriente per certi aspetti e carente per altri.
Il Ministro, onorevole Roberto Maroni, stato ascoltato in due successivi incontri. Ha fornito notizie sulla
struttura e sulle attivit del SISDe, sulla sua organizzazione nel territorio nazionale, sulle modalit del
controllo politico, sugli archivi (dei quali ha sottolineato le anomalie), sui rapporti fra SISDe ed UCSI
(formulando un giudizio critico circa questo Ufficio e circa le attuali procedure di rilascio dei Nulla osta di
segretezza). Ha illustrato le ragioni che lo avevano indotto a decidere la sostituzione del Direttore del
SISDe ed ha esposto gli indirizzi generali fissati per il Servizio, soffermandosi tra l'altro sull'incarico,
affidato al nuovo responsabile, prefetto Gaetano Marino, di riorganizzare l'assetto interno ed in particolare
gli archivi.
Tuttavia, il ministro Maroni non ha dato seguito ad un qualificante impegno da lui assunto nei confronti del
Comitato. Si deve infatti ricordare che il 12 luglio 1994, rispondendo ad alcune interrogazioni di fronte
all'assemblea del Senato, egli aveva rivelato l'esistenza di attivit illegittime nell'ambito del Servizio, volte
alla raccolta di informazioni concernenti uomini politici, partiti, associazioni. Per quanto riguarda...
l'analisi delle concrete attivit messe in opera da alcuni componenti del SISDe - aveva annunciato emergono comportamenti non in linea con quanto previsto dalla legge: gli accertamenti compiuti hanno
messo in rilievo l'esistenza di numerosi fascicoli intestati a uomini politici e partiti rappresentati in
Parlamento. Questo annuncio, gi anticipato sulle pagine dei giornali, era tale da suscitare preoccupazione
e scalpore. Alcuni di questi fascicoli - proseguiva il Ministro - sono stati impiantati nel corso dell'attuale
gestione, vale a dire a partire dal 10 agosto 1993; altri fascicoli, impiantati anteriormente a tale data, sono
stati tuttavia integrati da documentazione pervenuta successivamente alla data di inizio della gestione

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dell'attuale direttore.
La legge non mi consente di dare alcuna indicazione circa il contenuto dei dossiers innanzi citati; mi limito
a comunicare che essi verranno consegnati nelle mani del Presidente del Comitato parlamentare di controllo
istituito dalla legge n. 801 del 1977 non appena egli verr eletto, continuando nel frattempo ad essere da me
personalmente custoditi.
La intenzione di affidare al Comitato la custodia di quei fascicoli irregolari appariva per la verit discutibile.
Restavano comunque aperti due problemi. Fino a che punto erano giunte quelle attivit illegittime? E quali
iniziative occorreva assumere per accertare le responsabilit, per espellere dal Servizio chi aveva svolto
attivit in contrasto con i propri compiti istituzionali?
In quella medesima circostanza, il Ministro rendeva noto al Senato l'avvicendamento ai vertici tecnici del
Servizio e la nomina del nuovo Direttore. I nuovi vertici del Servizio di informazione civile, non appena
insediati - aggiungeva - procederanno all'attuazione di una serie di attivit gi concordate, tra cui merita
particolare rilievo la profonda revisione delle procedure di controllo attualmente adottate, con l'obiettivo di
garantire l'assoluta rispondenza dell'attivit di ogni singolo dipendente del SISDe ai principi stabiliti dalla
legge e dalle numerose disposizioni regolamentari attuative via via emanate ma troppo spesso rimaste
inapplicate. Con ci egli confermava che la formazione di quei fascicoli era dovuta alla mancanza di un
corretto controllo politico e all'inosservanza delle norme vigenti.
Dopo il 15 settembre 1994, il Comitato ha pi volte, tramite il Presidente, chiesto al Ministro dell'interno di
trasmettere una dettagliata relazione sul complesso documentale formato dal SISDe, a cui l'onorevole
Maroni aveva fatto riferimento. Questa relazione avrebbe dovuto segnalare le irregolarit commesse, i
livelli di responsabilit e le ipotesi di comportamento sleale nella formazione dei fascicoli intestati ad
esponenti politici e a partiti rappresentati in Parlamento. Avrebbe dovuto perci rappresentare un essenziale
contributo al lavoro di ricognizione e di analisi condotto dal Comitato, portando alla luce, nei suoi connotati
e nelle sue cause, una inammissibile deviazione rilevata dal Ministro nel SISDe.
Non da trascurare, al riguardo, che in una intervista, resa al Corriere della sera il 6 novembre 1994, il
sottosegretario all'interno onorevole Maurizio Gasparri riproponeva la questione dei fascicoli, sottolineando
polemicamente che essi riguardavano soltanto alcune parti politiche, ma affermando in conclusione che
tutto ci apparteneva al passato. A proposito di tali affermazioni, il Ministro ha dichiarato davanti al
Comitato, nell'audizione del 6 dicembre 1994, che il Sottosegretario aveva preso visione soltanto del
fascicolo a lui stesso intestato e non conosceva gli altri, se non per i nomi delle persone e dei partiti
interessati. Nient'altro stato comunicato al Comitato. Non si sa se altre autorit politiche abbiano visto i
fascicoli n se ad essi sia stata data una particolare classificazione di segretezza.
Nonostante le ripetute sollecitazioni e le assicurazioni del Ministro ribadite in entrambi gli incontri con il
comitato, si deve rilevare che l'organo parlamentare non stato messo in condizione di conoscere quali
fossero gli scopi e la consistenza delle attivit in contrasto con le leggi, n di conoscere quali settori o
singoli componenti del SISDe ne siano responsabili. Le tre pagine di informazione sulla vicenda, inviate dal
Ministro in data 13 gennaio 1995 (quattro giorni prima che prestasse giuramento il nuovo Governo), non
rispondono compiutamente ai quesiti che erano stati proposti. Il Ministro ripete quanto gi aveva affermato
davanti al Senato: Per quanto attiene al contenuto dei fascicoli, posso dire che alcuni di essi sono stati
predisposti per esigenze connesse alla tutela dell'esponente politico a nome del quale sono stati impiantati,
anche se nessuna tempestiva informazione di questa attivit stata data all'interessato. Aggiunge inoltre:
il contenuto di questi fascicoli generalmente di per s non significativo. Su di esso egli fornisce, in
poche parole, un ragguaglio non analitico n esauriente, ma insiste nel ritenere quell'attivit grave e
censurabile, senza peraltro indicare se siano stati presi provvedimenti e quali nei confronti di chi l'aveva
posta in essere.
Cos, una vicenda oscura, come quella della raccolta di informazioni riservate relative a personalit
politiche e a partiti, stata resa di pubblico dominio, ma senza spiegare la esatta portata dei comportamenti
che venivano segnalati come illegittimi. N si fatta chiarezza nelle sedi istituzionali. Il Comitato ha
chiesto di accertare i fatti, di rimuovere i responsabili, di distruggere i fascicoli irregolari. Nulla di tutto ci
avvenuto. Sono invece rimaste inquietanti ombre non diradate e i dossiers giacenti presso il Ministero
dell'interno restano noti solo ad alcuni, mentre sull'intera vicenda possono tornare a riproporsi le polemiche,
con evidente danno alla credibilit dei Servizi.
La inadeguatezza complessiva degli apporti forniti dal Governo ha dunque reso pi difficile e, per quanto
riguarda gli indirizzi generali, approssimativa l'attivit di controllo del Comitato parlamentare.

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12. L'affidabilit dei componenti dei Servizi


Riguardo alla affidabilit dei componenti dei Servizi ed ai rischi di comportamenti illegittimi, il Comitato
prende atto di due diverse valutazioni formulate dal Ministro della difesa e dal Ministro dell'interno,
rispettivamente a proposito del SISMi e del SISDe.
Il Ministro della difesa ha infatti affermato: In definitiva il SISMi, cos come articolato, con le
responsabilit e con le competenze definite, con la specificit di ciascuna articolazione, con la
subordinazione e le connesse attivit di controllo ai diversi livelli, non pu essere soggetto a disfunzioni e/o
deviazioni... Non escludo che qualcuno possa sbagliare; ma ci del tutto casuale e l'articolazione
dell'organismo di cui ho precedentemente detto fa s che l'errore umano sia ininfluente sulla sicurezza dello
Stato.(13)
E' da ricordare che in un passato recente (meno di due anni fa) la necessit di un rinnovamento all'interno
del SISMi era stata affermata pi volte dal ministro della difesa Fabbri e dallo stesso Presidente del
Consiglio. Ci aveva condotto ad avviare un vero e proprio piano di ristrutturazione. Il direttore del SISMi,
generale Sergio Siracusa, ha fornito al Comitato notizie sull'attuazione di quel piano, riconoscendone la
validit.
Il Ministro dell'interno ha dichiarato: difficile avere la certezza matematica che non sia rimasto qualcuno
all'interno del SISDe che abbia mantenuto qualche collegamento con ambienti estranei all'attivit
istituzionale del Servizio... Sarebbe facile chiedere di sciogliere il SISDe e di arruolare tutta gente nuova in
un Servizio nuovo, ma non possibile e dobbiamo invece verificare i singoli episodi dai quali dobbiamo
imparare. Ho la certezza e la garanzia assoluta che i nuovi vertici del SISDe stanno lavorando in questo
senso. Non ho la certezza assoluta n la garanzia totale che in tutto l'apparato del SISDe tutti gli uomini
attualmente in forza - nessuno escluso - sono in grado di fornire tali garanzie.(14) Su questa base il
Ministro dichiarava di aver dato incarico ai nuovi dirigenti di denunciare e sanare le situazioni di
irregolarit.
13. Le valutazioni dei vertici tecnici dei Servizi
Nonostante le carenze e i ritardi manifestati dalle autorit politiche di governo, ampia stata la disponibilit
dei nuovi vertici tecnici dei Servizi, che hanno finora assicurato un fattivo contributo ai lavori del Comitato.
I giudizi da loro formulati in ordine al grado di affidabilit dei componenti dei Servizi ed alla legalit del
loro modus operandi sono in genere tranquillizzanti.
Il Comitato considera positivamente i propositi di risanamento e di rinnovamento espressi dai Direttori del
SISMi e del SISDe ed assume l'impegno ad una costante verifica circa la coerenza degli indirizzi e la loro
realizzazione concreta.(15)
Ma certo che gi in passato sono state fornite all'organo parlamentare di controllo assicurazioni poi
clamorosamente smentite dai fatti. Ci rende necessario prendere in esame le cause istituzionali e le
occasioni che hanno a pi riprese determinato la degenerazione di questi apparati.
14. Funzione dei Servizi. Significato dell'espressione compiti informativi e di sicurezza
La legge n. 801 del 1977 ha istituito due Servizi con funzioni distinte, in luogo della struttura unica militare,
che c'era stata anteriormente.
Il primo il Servizio per le informazioni e la sicurezza militare (SISMi), che dipende dal Ministro della
difesa. In base all'articolo 4 della legge, esso assolve a tutti i compiti informativi e di sicurezza per la difesa
sul piano militare dell'indipendenza e della integrit dello Stato da ogni pericolo, minaccia o aggressione.
Inoltre, agli stessi fini, svolge compiti di controspionaggio.
Il secondo il Servizio per le informazioni e la sicurezza democratica (SISDe), che dipende dal Ministro
dell'interno. In base all'articolo 6 della legge, esso assolve a tutti i compiti informativi e di sicurezza per la
difesa dello Stato democratico e delle istituzioni che la Costituzione ha posto a suo fondamento contro
chiunque vi attenti e contro ogni forma di eversione. La portata della novit introdotta dalla legge n. 801 del
1977 chiara. Al Servizio di informazione e di sicurezza militare si intendevano sottrarre i compiti

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finalizzati alla sicurezza interna che, nell'ambito di una equivoca interpretazione delle funzioni dell'apparato
militare, erano stati storicamente e a pi riprese fonti di deviazioni. Ma non sembra che il rimedio sia stato
sufficiente.
Le funzioni di entrambi questi apparati sono indicate con l'espressione compiti informativi e di sicurezza.
A giudizio del Comitato parlamentare, l'espressione appena menzionata non pu e non deve intendersi nel
senso di individuare due funzioni dei Servizi, separate e distinte. Essa piuttosto una endiadi, per la quale la
ricerca di informazioni deve interpretarsi come finalizzata alla sicurezza dello Stato. Non sono ammissibili
azioni di sbarramento o di controspionaggio che si traducano nell'uso di mezzi coattivi, contro la legge. Con
l'espressione compiti informativi e di sicurezza si vuole indicare la finalizzazione dell'attivit di ricerca e
di raccolta di informazioni (in gran parte presumibilmente riservate) alla tutela della sicurezza dello Stato.
A questo proposito, il direttore del SISMi, generale Sergio Siracusa, ha dichiarato davanti al Comitato
parlamentare: ...gli organismi di informazione e sicurezza sono soprattutto produttori di informazioni. Ci
sono informazioni di carattere generale ed informazioni rivolte alla sicurezza; tutto ci che "a valle", vale
a dire che applicazione, parte esecutiva, non fa parte della nostra attivit. Ad esempio, se noi sappiamo
che uno di quei signori della mafia a Praga in un determinato appartamento non possiamo andare a
catturarlo con una squadra, perch non rientra tra le nostre competenze e le nostre attivit.(16)
Sulla base di tali considerazioni, il Presidente ha posto al Direttore del SISMi una domanda volta a definire
i limiti dell'attivit di controspionaggio: Se c' una spia di un paese straniero in Italia vengono raccolte le
informazioni e si creano le condizioni per l'intervento della polizia giudiziaria, ma il SISMi non interviene
direttamente. E cos?. Il Direttore del SISMi ha risposto: S, questa la linea di demarcazione.(17)
Il Comitato ritiene che la linea di demarcazione sopra indicata debba essere tenuta ferma e che debba
assolutamente evitarsi la creazione, all'interno dei Servizi, di nuclei speciali, costituiti per adempiere
direttamente a funzioni di sicurezza o ad attivit repressive.
Anche nel caso di garanzie funzionali per cui possano autorizzarsi - a determinate condizioni, come pi
avanti si proporr(18) - singole attivit in contrasto con norme di legge, poste in essere da soggetti
appartenenti ai Servizi, per il perseguimento di primarie finalit istituzionali e nel quadro di un rigoroso
sistema di controlli, i compiti di questi apparati devono comunque restare limitati all'attivit informativa. Le
garanzie funzionali - se ammesse - dovranno riferirsi esclusivamente alla ricerca di informazioni, sia sulle
minacce esterne o interne alla sicurezza sia sull'attivit informativa compiuta da soggetti esterni, a danno
dello Stato.
15. Problemi attuali del SISMi
Il SISMi dispone attualmente di un personale effettivo pari a 2.223 unit, sensibilmente inferiore al ruolo
organico, stabilito con decreto del Presidente del Consiglio.
La ristrutturazione in corso prevede che da una organizzazione del Servizio fondamentalmente per materie
si passi ad un assetto ordinato (secondo una linea verticale di ripartizione delle competenze) attorno alle
funzioni cosiddette di ricerca e situazione (quest'ultima risultante dall'analisi e dalla valutazione dei dati
informativi raccolti). Per quel che riguarda i Centri organizzati su scala territoriale, si operato per
garantire una rotazione dei responsabili, in modo da evitare, per il futuro, il fenomeno delle lunghe
permanenze degli stessi funzionari alla guida di rilevanti centri periferici, che ha dato luogo, negli anni
passati, ad una serie di inconvenienti.
Attualmente, il 13 per cento dei quadri direttivi del SISMi risulta proveniente dal SID (Servizio operante dal
1966 fino alla legge n. 801 del 1977 e coinvolto in gravi deviazioni). Si tratta di 62 unit. Dal SIFAR
(organismo precedente al 1966) proviene invece lo 0,6 per cento dei quadri direttivi e si tratta di 3 unit.
Risulta da questi dati numerici una continuit con il passato, che riguarda le funzioni direttive (e quindi i
gruppi di comando) all'interno del Servizio. Nel quadro della ristrutturazione, si segnalano:
a) l'avvenuto scioglimento della VII Divisione, in seguito agli accertamenti condotti in sede giudiziaria e
parlamentare sulla struttura Gladio, sulle attivit di Stay behind, sulle ipotesi di illegalit e soprattutto sulle
anomalie derivanti dall'assenza di chiarezza e di responsabilit certe nel rapporto tra queste strutture e le
autorit politiche di governo sovraordinate ad esse;(19)
b) la creazione di una Divisione che si occupa di criminalit organizzata;
c) la ridefinizione della mappa dei centri operanti all'estero.

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16. Problemi attuali del SISDe


Il SISDe dispone attualmente di un personale effettivo di 1.339 unit, inferiore al ruolo organico previsto,
pari a 1.586 unit.
La specificit del Servizio si concreta nella funzione di difesa dello Stato democratico contro ogni forma di
eversione costituzionale, difesa alla quale strettamente collegata l'azione di contrasto alla criminalit
organizzata, secondo il dettato della legge n. 410 del 1991. Questa connessione risulta tanto pi essenziale,
se si riflette sui caratteri assunti dall'attacco delle grandi associazioni di tipo mafioso nell'ultimo
quindicennio. L'organizzazione denominata Cosa nostra quella che pi di altre ha fatto ricorso al
terrorismo.
Anche di recente, nei gravi attentati della primavera-estate 1993, che pure erano destinati a lanciare
avvertimenti piuttosto che a realizzare stragi, la componente eversiva ha avuto un forte rilievo. E vi sono
elementi per ritenere che la matrice mafiosa non sia stata esclusiva.
Nello specifico settore, il SISDe deve assicurare l'apporto indispensabile di una intelligence a carattere
generale e preventivo, capace di integrare le attivit investigative condotte dalle forze di polizia e da
strutture specializzate come la DIA.
L'attivit informativa svolta dal SISMi in questo campo riguarda il versante estero e non deve sovrapporsi a
quella del SISDe.
Il rinnovamento in atto nella organizzazione del SISDe prevede - il Comitato ritiene in modo coerente con il
ruolo ora ricordato - un potenziamento dei Centri operativi periferici tale da rendere adeguato il controllo
territoriale con la pi razionale copertura delle sedi. Particolare cura deve essere posta nella scelta degli
uomini che dirigono e compongono i Centri periferici, nelle regioni ove operano le strutture di vertice del
sistema mafioso. L dove i poteri criminali sono pi forti e lo stesso controllo del territorio da parte dello
Stato messo in discussione, l'attivit di intelligence pi ardua e facilmente si rischia - talvolta anche
senza esserne consapevoli - di favorire i disegni e le strategie di intossicazione informativa della mafia.
Disegni e strategie che nella fase attuale tendono a svilupparsi ampiamente, come mostra la recente vicenda
del cosiddetto dossier Di Maggio.
Dopo la crisi seguita alla vicenda dei fondi neri che si affronta in altra parte della relazione, il ridotto
bilancio del SISDe privilegia la costituzione di un sistema informatico centralizzato nonch la
predisposizione di misure intese alla riqualificazione del personale cos da adeguarne la professionalit al
"cambiamento culturale" che tende ad esaltare il momento dell'analisi e della ricerca.
Tale ultimo obiettivo deve, a giudizio del Comitato, impegnare particolarmente il SISDe che ha sempre
risentito del modo certo insoddisfacente di reclutamento, di selezione e di formazione dei quadri, fin dal
momento della costituzione del Servizio all'indomani della approvazione della legge di riforma del 1977.
17. Funzione e problemi attuali del CESIS
Il Comitato esecutivo per i Servizi di informazione e sicurezza (CESIS) dispone attualmente di 202 unit,
pressoch pari all'organico previsto di 206 unit.
Come noto, il CESIS struttura istituita alle dipendenze del Presidente del Consiglio al quale fornisce il
supporto tecnico nella funzione di coordinamento dell'attivit dei Servizi operativi.
Il CESIS composto, oltre che dal Segretario generale e dai Direttori del SISMi e del SISDe, dal Capo di
stato maggiore della difesa, dal Capo della polizia, dal Segretario generale del Ministero degli affari esteri,
dal Comandante generale dell'Arma dei carabinieri, dal Comandante generale della Guardia di finanza e dal
Segretario generale della Presidenza del Consiglio.
Al CESIS assicura continuit di funzionamento e di gestione il responsabile della Segreteria che, con il
tempo, ha assunto un ruolo di sempre maggiore rilievo, certo al di l della previsione normativa che lo
definisce come organo servente del Collegio.
Tale evoluzione, gi posta in luce in passato, suggerisce al Comitato di riproporre una nuova configurazione
legislativa del ruolo e delle funzioni del Segretario generale, come si illustrer pi dettagliatamente in altra
parte della Relazione.

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18. I SIOS: le funzioni fondamentali


All'articolo 5 della legge n. 801 del 1977 si prevede che "i reparti e gli uffici addetti all'informazione,
sicurezza e situazione esistenti presso ciascuna Forza armata o corpo armato dello Stato hanno compiti di
carattere esclusivamente tecnico-militare e di polizia militari limitatamente all'ambito della singola Forza
armata o corpo. Essi agiscono in stretto collegamento con il SISMi".
Le competenze di questi reparti e di questi uffici nonch il collegamento con il SISMi costituiscono dunque
oggetto ordinario del controllo parlamentare che il comitato deve esercitare nei confronti dei SIOS (Servizi
di informazioni operative e situazione) di forza armata, gerarchicamente dipendenti dai rispettivi Capi di
stato maggiore e dal Ministro della difesa. Va ricordato che i SIOS sviluppano a mezzo di intercettazioni, di
analisi tecnica delle comunicazioni in una determinata area di interesse, una attivit di intelligence
finalizzata a configurare la situazione degli obiettivi annualmente indicati dallo Stato maggiore della difesa,
sentito il SISMi. Cos il SIOS Esercito chiamato a definire il potenziale militare di un determinato paese,
il SIOS Marina a controllare la situazione marittima complessiva, non solo militare, nell'area del
Mediterraneo, il SIOS Aeronautica ad occuparsi, tra l'altro, dell'autorizzazione al sorvolo di velivoli che
transitano o fanno scalo sul territorio nazionale. I dati riferiti alle diverse situazioni sono messi a
disposizione delle strutture che ne hanno bisogno, in primo luogo il SISMi al quale pervengono, in tal
modo, le informazioni dai SIOS. Ma anche dal SISMi sono fornite informazioni ai SIOS di forza armata,
secondo un rapporto di scambio reciproco, di flusso continuo di dati e di notizie che potrebbero trovare - ad
avviso del Comitato - un fattore di razionalizzazione nella creazione di una intelligence militare unificata.
Ai SIOS di forza armata compete il rilascio delle abilitazioni di sicurezza oltre che per i militari (fino al
grado di tenente colonnello incluso) per i civili e il personale ausiliario delle forze armate, per i civili operai
e assimilati dipendenti da ditte che effettuano lavori o assicurano forniture classificati per le forze armate
e per i quali le ditte medesime hanno inoltrato al competente SIOS le richieste di abilitazione. I SIOS di
forza armata rimettono all'UCSI le pratiche di abilitazione per tutti i casi nei quali sorgano dubbi e
perplessit in ordine alla fiducia da accordare ai fini della sicurezza.
Anche questa competenza, che integra l'attivit dei SIOS di forza armata nel sistema della sicurezza, stata
attentamente valutata da parte del Comitato.
Si cos accertato che la fase istruttoria che precede la concessione dell'abilitazione da parte dei SIOS
gestita dall'Arma dei carabinieri.
19. Il II Reparto della Guardia di finanza
La Guardia di finanza dispone di una struttura informativa: il II Reparto.
Esso svolge attivit informativa riguardante la ricerca doganale, l'attivit anticontrabbando ed antidroga; pi
in generale si occupa di traffici illeciti.
E' equiparabile ai SIOS di forza armata.
Il II Reparto provvede alla tenuta e all'aggiornamento dello schedario generale del Corpo, connesso con
l'attivit informativa.
In questo schedario generale, attivo dal 1952, viene archiviata la documentazione, secondo criteri
alfabetico-cronologici. La documentazione tutta opportunamente conservata. Nessuna delle acquisizioni
informative mai stata distrutta.
20. Il CED del Ministero dell'interno
La legge n. 121 del 1 aprile 1981 sulla riforma della polizia ha istituito presso il Ministero dell'interno un
archivio magnetico centrale per le informazioni concernenti la prevenzione e la repressione della
criminalit. La legge ha affrontato il problema cruciale delle garanzie volte a prevenire i pericoli connessi
alla installazione di grandi elaboratori elettronici (con il potere di disporre di una mole enorme di
informazioni sui cittadini).
Tra le garanzie assume un particolare risalto la funzione di controllo che deve essere esercitata (articolo 10)
dal Comitato parlamentare per i Servizi di informazione e sicurezza sul Centro elaborazione dati (CED). Il

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controllo dovrebbe avvenire "attraverso periodiche verifiche dei programmi nonch di dati e di
informazioni casualmente estratti e forniti senza riferimenti nominativi" (articolo 10, comma 1).
Conseguenza del controllo pu essere la cancellazione dei dati, ma anche la loro integrazione, quando
risultino parzialmente inesatti o equivoci. La cancellazione dev'essere ordinata dal Comitato, quando i dati
siano stati acquisiti in violazione dell'articolo 7 della legge che fissa limiti alla raccolta delle informazioni,
indicando tassativamente i documenti dai quali possono essere tratte, vietando l'assunzione di informazioni
relative all'esercizio dei diritti di libert politica, religiosa, sindacale, fissando l'ambito in cui possibile
acquisire notizie su operazioni o posizioni bancarie.
Un regolamento da emanare con decreto del Presidente della Repubblica - stabilisce l'articolo 11 - disciplina
le procedure per la raccolta dei dati e delle informazioni, per l'accesso nonch per la correzione e
cancellazione dei dati erronei e per la integrazione di quelli incompleti.
Il DPR n. 378 del 3 maggio 1982, in attuazione della norma di legge ora richiamata, dispone all'articolo 18:
"le modalit tecniche relative alla estrazione casuale dei dati e informazioni da fornire senza riferimenti
nominativi al Comitato parlamentare, nel corso delle verifiche, sono stabilite dalla Commissione tecnica di
cui all'articolo 8, terzo comma, della legge n. 121 del 1 aprile 1981, ed approvate dal Comitato
parlamentare stesso".
Dunque, una Commissione tecnica, costituita con decreto del Ministro dell'interno e che si colloca
nell'ambito della stessa amministrazione sottoposta al controllo parlamentare, avrebbe dovuto predisporre le
condizioni operative necessarie all'esercizio effettivo del controllo. Ci non avvenuto.
Le norme che consentirebbero l'accesso dell'organo parlamentare ai dati ed alle informazioni non sono mai
state adottate. Si impedito cos finora al Comitato di adempiere ad un suo dovere istituzionale. venuta
meno una essenziale funzione di verifica (e di garanzia) circa la rispondenza complessiva del
funzionamento del CED ai principi costituzionali in materia di diritti dei cittadini.
Il Comitato denuncia al Parlamento questa prolungata inadempienza che non ulteriormente tollerabile.
La normativa prevista dev'essere adottata. Il Comitato ritiene che per un puntuale controllo debbano essere
rimossi due ostacoli. In primo luogo, oggi esso non pu assumere direttamente dati dall'archivio elettronico,
perch le modalit di memorizzazione non consentono di estrarre adeguate informazioni senza riferimenti
nominativi. In secondo luogo, manca presso il Comitato un terminale.
Il sistema informativo del CED deve essere riorganizzato, essendo oggi impostato per soddisfare le esigenze
dei diversi utenti, ma non quelle del controllo parlamentare.
21. Il falso dossier su Castellari
L'attenzione del Comitato si soffermata su una vicenda, dai risvolti ancora oscuri, che ha coinvolto
operatori del CED. Il Pubblico ministero che dirige le indagini relative alla morte dell'ex direttore delle
partecipazioni statali, Sergio Castellari, ha acquisito agli atti dell'inchiesta la copia di un dossier su
Castellari, attribuito al SISDe e successivamente risultato falso. Per formare tale documento sono stati
utilizzati dati provenienti dal CED del Ministero dell'interno. A seguito di successivi accertamenti, si
potuto concludere che i dati erano stati estratti, secondo una procedura corretta, da operatori del CED.
Questi sono stati sospesi dalle loro funzioni.
Resta da stabilire di quale iniziativa siano stati partecipi quali fossero gli scopi del falso dossier e del
depistaggio delle indagini a cui probabilmente si mirava. Si attendono su questo i risultati delle indagini
giudiziarie.
Risulta al Comitato che tra i dati provenienti dal CED ed inseriti nel dossier vi erano, tra l'altro, i numeri
telefonici delle utenze riservate di Sergio Castellari e del figlio. La Commissione tecnica aveva da tempo
disposto l'acquisizione al CED dell'archivio SIP con i numeri riservati. Perci, interrogando un archivio di
secondo livello e quindi di accesso pi limitato, possibile agli operatori abilitati conoscere l'identit dei
titolari di tutte le utenze riservate. Ma questo tipo di informazioni (non essendo oggi l'azienda telefonica
assimilabile ad una pubblica amministrazione o ad un ente pubblico) non sembra compreso nella previsione
dell'articolo 7 della legge n. 121 del 1 aprile 1981 che contiene un elenco tassativo dei dati da raccogliere.
Il Direttore del CED non stato in grado di spiegare questa circostanza. Si tratta di un'ulteriore anomalia
derivante dal mancato controllo.
(...continua)

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(*) Comunicata alla Presidenza il 6 aprile 1995. Il testo della relazione stato diviso in tre parti a cura della redazione. La seconda e la terza parte saranno pubblicate nei
numeri successivi della rivista.
(1) A.C. IEMOLO, Diritto d'informazione dello Stato (a proposito di una recente polemica), in Giurisprudenza costituzionale, 1967, pag. 875 ss. Il 31 gennaio 1967 le
vicende del SIFAR e le notizie di deviazioni, diffuse dalla stampa, erano state per la prima volta oggetto di un dibattito parlamentare al Senato.
(2) Cfr. G. COCCO, I servizi di informazione e di sicurezza nell'ordinamento italiano - vol. I, Padova 1980, p. 42 ss.
(3) Cfr. l'articolo 9 della legge 24 ottobre 1977, n. 801 e in analoga prospettiva le proposte relative alle cosiddette garanzie funzionali, pi avanti, al paragrafo 75.
(4) Su questa nozione cfr. F. DE FELICE, Doppia realt e doppio stato, in Studi storici, 30, 1989, p. 493 ss.
(5) All'ordinamento dell'UCSI, alle sue attivit ed ai problemi connessi sono dedicati i paragrafi 22-26 della presente relazione.
(6) Sul significato delle sigle e sulle rispettive funzioni di SISMi, SISDe, CESlS e SIOS, si vedano i paragrafi 14, 17 e 18 della presente relazione.
(7) A proposito di questo dovere di controllo, a cui il Comitato non ha mai adempiuto, anche a causa di ostacoli istituzionali, si vedano pi avanti i paragrafi 64, 65, 67, 68 e
69.
(8) La genesi di questo articolo 12 da ricercare tra le proposte per una nuova disciplina in materia di tutela del segreto, avanzate nell'ambito della Relazione della
Commissione parlamentare d'inchiesta sugli eventi del giugno-luglio 1964, Doc. XXIII, n. 1, 15 dicembre 1970, p. 1327. Per la individuazione del segreto di Stato si
affermava - " necessario individuare gli interessi che meritano una intensa e penetrante tutela...". Interessi fondamentali, che concernono l'integrit dello Stato, la difesa
delle istituzioni democratiche liberamente scelte dal popolo, la posizione ed il libero esercizio delle funzioni degli organi pubblici secondo le attribuzioni costituzionali,
l'indipendenza dello Stato rispetto agli altri Stati e le relazioni con essi. Vedi da ultimo U. ROSSI MERIGHI, Segreto di Stato tra politica e amministrazione, Napoli 1994.
(9) Cfr. G. FERRARI, L'avventura del "segreto" nell'Italia repubblicana negli anni tra il '60 e l'80, in AA.VV., Il segreto nella realt giuridica italiana, Padova 1983, p. 23 ss.
spec. p. 60: "...Si deve a questa tendenza alla commistione, a questa rinuncia alla selezione, che poi rinuncia alla utilizzazione dell'esperienza e, quindi, alla compiutezza
delle previsioni, se nel detto articolo 12 non si rintraccia per esempio ed in ogni caso non pu presumersi che vi sia compreso - il 'segreto finanziario', intendendo per esso
quei provvedimenti d'urgenza relativi alla variazione del tasso degli interessi del debito pubblico, ovvero in materia fiscale ovvero ancora in tema di cambi valutari. Eppure
si tratta di provvedimenti che possono, se divulgati anzi tempo, favorire speculazioni paurose e procurare danni incalcolabili alla politica economica e monetaria".
(10) Cfr. G. MOTZO, Regime giuridico delle basi militari NATO e di altri Stati nel territorio nazionale alla luce delle vigenti disposizioni costituzionali e degli accordi
internazionali conclusi dall'Italia, in Le basi militari della NATO e di paesi esteri in Italia, Camera dei Deputati, Roma 1990, p. 37.
(11) Cfr. l'articolo 11 del Basic principles and Minimun Standards of Security: "Le persone che sono considerate a rischio per la sicurezza, come coloro che sono membri di
organizzazioni sovversive, o coloro sulla cui lealt ed affidabilit vi sia un ragionevole dubbio, devono essere escluse o rimosse da posizioni nelle quali potrebbero
rappresentare un pericolo per la sicurezza della nazione".
(12) Cfr. C. MOSCA, Servizi di informazione e di sicurezza, in Novissimo Digesto Italiano, App. vol. VII, Torino 1987, p. 156 ss. Sulla vicenda istituzionale dei Servizi,
una limpida ricostruzione in A. MASSERA, Servizi di informazione e di sicurezza, in Enciclopedia del diritto, vol. XLII, 1990 Milano, p. 393 ss.
(13) Cos nell'audizione del 20 ottobre 1994.
(14) Cos nell'audizione dell'11 ottobre 1994.
(15) E' un impegno difficile nell'ambito degli attuali poteri del Comitato. A proposito della necessit che l'organo parlamentare sia dotato di poteri pi ampi e penetranti, per
adempiere ad un effettivo compito di controllo, si veda il paragrafo 64 della presente relazione.
(16) Cos nell'audizione del 10 febbraio 1995.
(17) Ibidem.
(18) Si veda il paragrafo 75.
(19) Resta aperto un problema: quale destino abbiano avuto gli archivi della VII Divisione e i documenti inerenti alla sua attivit. Su questo punto si veda pi avanti il
paragrafo 44.

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Commissione parlamentare d'inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle altre associazioni
criminali similari

Antonio Fazio - Intervento introduttivo del Governatore della Banca d'Italia.


Signor Presidente, Signori Membri della commissione Parlamentare Antimafia,
desidero in primo luogo formulare i pi vivi auguri di buon lavoro a questa Commissione. Essa ha per
oggetto temi impegnativi di vitale interesse per la societ civile e di riflesso per l'economia e la finanza.
Mi piace ricordare in questa sede che il mio primo intervento pubblico dopo la nomina a Governatore
avvenne nel maggio dello scorso anno in occasione del Forum su "Economia e Criminalit", organizzato
dalla Commissione Parlamentare Antimafia; da quel Forum sono scaturiti validi approfondimenti sui diversi
aspetti della materia.
La Banca d'Italia ha costantemente riservato una particolare attenzione a questo tema, come dimostrano le
numerose testimonianze rese dal mio predecessore e dai suoi collaboratori presso la Commissione
Antimafia; le prime risalgono alla met degli anni '80, quando i termini del problema non erano chiaramente
delineati e gli strumenti di difesa assai limitati.
Nelle Considerazioni Finali del 1984 venivano tracciate le due linee di intervento, tuttora pienamente
attuali, attraverso cui la Banca d'Italia opera su questo fronte: la prima attiene all'esercizio della propria
funzione istituzionale di vigilanza sul sistema creditizio; la seconda si realizza attraverso la collaborazione
prestata ad organi dello Stato, soprattutto l'Autorit Giudiziaria, impegnati nella difficile opera di contrasto
alla criminalit.
La normativa antiriciclaggio in Italia ha trovato una organica espressione nella legge 197 del luglio 1991.
La fase di prima applicazione ormai superata. La materia dell'antiriciclaggio entrata a far parte della
ordinaria attivit di verifica e di controllo che la Banca d'Italia svolge nei riguardi dei soggetti vigilati.
maturo il tempo di condurre una prima riflessione sulla base delle esperienze acquisite.
In un contesto estremamente dinamico in cui le tecniche operative si evolvono con grande rapidit, le
normative perdono efficacia se non vengono via via adeguate. Anche nel settore dell'antiriciclaggio si pone
l'esigenza di assicurare nel tempo un livello costantemente soddisfacente di efficacia e di efficienza della
disciplina, evitando che si accumulino costi eccessivi non giustificati da vantaggi certi e percepibili.
Qualora quest'ultima circostanza si materializzasse, si determinerebbe negli operatori un atteggiamento di
scarsa attenzione tale da vanificare la validit delle regole.
La difesa contro il riciclaggio presuppone una partecipazione convinta e responsabile degli operatori
nell'applicazione della normativa. La dichiarazione di principi emanata nel dicembre 1988 dal Comitato di
Basilea, che riunisce le banche centrali dei principali paesi, sottolinea che "la prima e pi importante difesa
contro il riciclaggio risiede nell'integrit dei responsabili delle banche e nella loro vigile determinazione".
Nella lotta alla criminalit organizzata le prescrizioni formali della legge possono risultare insufficienti, se
non accompagnate da un'etica professionale fondata su criteri di buona fede, di affidabilit e di correttezza
nelle relazioni d'affari.
L'autodisciplina degli operatori particolarmente importante per il funzionamento dei mercati. Un ricorso
troppo ampio a regole fondate su adempimenti formali e su sanzioni penali comporterebbe elementi
indesiderati di costo e di rigidit e potrebbe provocare nel tempo un indebolimento dei mercati che
risulterebbe alla fine controproducente per lo stesso obiettivo di contrasto della criminalit. Mercati robusti,
maturi, capaci di applicare le regole di trasparenza e di concorrenza sono la migliore difesa contro ogni
tentativo volto a introdurre metodi di condizionamento mafioso.
Nelle Considerazioni Finali del maggio l993 avevo accostato il tema della lotta al riciclaggio a quello
dell'occupazione. Il costo della crisi economica gravoso e si concentra soprattutto nelle aree pi povere e
nelle fasce sociali pi deboli. Il mercato del lavoro costituisce il terreno su cui il contrasto alla criminalit
pi difficile e decisivo al tempo stesso.
La Banca d'Italia continua a impegnarsi fattivamente nella lotta al riciclaggio, utilizzando appieno le
competenze che l'ordinamento le attribuisce e le capacit professionali di cui dispone.

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L'attenzione della Banca d'Italia si rivolge soprattutto alla prevenzione del fenomeno; mira a consolidare i
meccanismi di mercato, a rafforzare i presidi per salvaguardare il sistema finanziario legale dal
coinvolgimento in fatti di riciclaggio, a contrastare l'attivit finanziaria illegale nelle sue diverse
manifestazioni.
Sulla base del quadro normativo individuo tre direzioni principali nelle quali la Banca tende a sviluppare la
propria azione.
La prima riguarda l'azione di vigilanza bancaria. Difendere l'autonomia e l'integrit delle gestioni bancarie
uno degli obiettivi della vigilanza. Questo obiettivo viene perseguito attraverso molteplici strumenti, tra cui
il controllo degli assetti proprietari, i requisiti di onorabilit degli amministratori, la disciplina delle
partecipazioni bancarie, gli interventi di carattere straordinario.
L'esperienza conferma che le banche di minori dimensioni, specie quelle operanti nelle regioni meridionali,
sono particolarmente esposte ai rischi di deviazioni connesse all'ambiente circostante. Ci non fa venir
meno tuttavia il ruolo delle banche locali, per la loro capacit di dialogo e di relazioni con le imprese locali.
Le banche locali devono saper mantenere e rafforzare questo valore, operando in modo adeguato alle attuali
esigenze di mercati concorrenziali e integrati. In questa ottica pu essere utile per le banche locali realizzare
idonei collegamenti operativi e partecipativi con altre banche di maggiori dimensioni capaci di fornire i
supporti, anche gestionali, necessari perch gli organismi locali possano continuare a svolgere con profitto
la propria missione.
La seconda linea di intervento rappresentata dalla analisi economica del fenomeno. La gestione delle
informazioni una leva importante per la lotta alla criminalit. La normativa antiriciclaggio prevede la
raccolta presso l'Ufficio Italiano dei Cambi di dati rilevanti concernenti gli intermediari finanziari e le
operazioni da essi effettuate. L'Ufficio sta predisponendo un progetto volto a costituire un osservatorio
permanente, a carattere istituzionale, per la rilevazione e l'analisi dei fenomeni di criminalit economica, in
grado di dialogare con altre istituzioni.
Una terza linea, non certo l'ultima in ordine di importanza, rappresentata dalla collaborazione con altre
autorit. La Banca d'Italia aperta alla pi ampia e positiva collaborazione, come dimostrano le numerose
intese ed iniziative congiunte gi realizzate. Ci comporta per l'Istituto un rilevante impegno di risorse,
come ad esempio nel caso di funzionari e ispettori che prestano consulenza tecnica per conto di giudici
penali in indagini complesse per periodi di tempo anche molto lunghi.
indispensabile infine una forte collaborazione a livello internazionale. sui mercati finanziari
internazionali che si formano e si muovono i grandi flussi di capitali "sporchi", che poi inquinano i mercati
locali. La finanziarizzazione dell'economia, i volumi elevatissimi delle transazioni, il ricorso a tecniche
operative sempre pi complesse e la crescente diffusione di pratiche speculative costituiscono un ambiente
all'interno del quale possono celarsi insidie per il sistema legale.
La Banca d'Italia impegnata a questo riguardo anche nelle diverse sedi internazionali nelle quali i
fenomeni vengono analizzati e dove si formano le direttive di azione volte a combattere i fenomeni stessi.
Vorrei accennare infine al tema dell'usura, che rappresenta, come ho avuto modo di dire in altre circostanze,
una vera e propria piaga sociale, e che legato strettamente ai fenomeni della criminalit organizzata, del
riciclaggio e ad altre patologie come le estorsioni, le truffe e l'abusivismo finanziario. L'usura un
fenomeno complesso, frutto della stratificazione di numerosi problemi protrattisi nel tempo, che pertanto va
affrontato su diversi campi. Uno degli obiettivi da perseguire l'affermazione di condizioni per un efficace
scrutinio del merito di credito ad opera delle banche e per una sua responsabile accettazione da parte degli
operatori, evitando che situazioni di disagio portino a indirizzare questi ultimi verso i canali pericolosi
dell'usura.
In conclusione, in una materia complessa come quella all'attenzione di codesta Commissione, la soluzione
dei problemi va ricercata attraverso un'azione coordinata e tenace di tutte le componenti pubbliche e private
che formano il tessuto economico e finanziario del nostro Paese. La Banca d'Italia continua a svolgere
pienamente l'azione di propria competenza, consapevole che la fiducia nella moneta riposa anche sui valori
di fondo del Paese e sulla sua capacit di sviluppare un percorso di crescita sano e durevole.

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Commissione parlamentare d'inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle altre associazioni
criminali similari

Vincenzo Desario - Audizione del vice Direttore Generale della Banca d'Italia

PREMESSA
Ringrazio per l'invito rivolto alla Banca d'Italia a partecipare ai lavori della Commissione Parlamentare
antimafia e mi associo all'augurio formulato dal Governatore per un loro proficuo sviluppo.
mio intendimento richiamare, in primo luogo, gli aspetti principali della legislazione bancaria, con
particolare riferimento agli istituti e agli strumenti che mirano a preservare l'autonomia degli intermediari e
la neutralit dei meccanismi di allocazione delle risorse da ogni improprio condizionamento, specie da parte
della criminalit organizzata.
Da tempo maturata la consapevolezza che l'ingresso nei circuiti finanziari di flussi provenienti dalle
attivit illegali pu incidere sul corretto funzionamento dei meccanismi creditizi e finanziari. La lotta alle
varie forme di criminalit economica coadiuva l'azione di vigilanza; quest'ultima, a sua volta, partecipa al
perseguimento dell'obiettivo pi generale di tutela della legalit.
Riferir sull'azione svolta dalla Banca d'Italia nel contrasto dei fenomeni illegali dell'abusivismo e
dell'usura, nonch sul contributo in vari modi prestato per evitare il coinvolgimento, spesso inconsapevole,
del sistema finanziario in fatti di riciclaggio.
Le iniziative dirette al sistema finanziario legale, incentrate sulla prevenzione, e quelle indirizzate al settore
illegale, finalizzate alla repressione, trovano denominatore comune nell'obiettivo di recidere il nesso che,
con grave danno per lo sviluppo economico, tende a stabilirsi tra l'economia criminale e quella legale.
Sottoporr alla Commissione talune considerazioni sul rilievo internazionale che fenomeni di riciclaggio
hanno via via assunto e sulle linee di intervento che vanno concretizzandosi in diverse sedi.
Segnaler, infine, alcuni ostacoli incontrati nell'applicazione della disciplina antiriciclaggio e le possibili
iniziative per rendere pi efficace la lotta contro la criminalit nel settore finanziario.
1. IL NUOVO QUADRO DISCIPLINARE DEL SISTEMA CREDITIZIO E I POTERI
DELL'ORGANO DI VIGILANZA
Nell'ottobre dello scorso anno la Banca d'Italia ha presentato alla Commissione Parlamentare antimafia un
documento che illustra le finalit e gli strumenti della vigilanza sugli intermediari nel nuovo quadro
regolamentare delineato dal testo unico in materia bancaria e creditizia (d. lgs. 385/93).
1.1 I poteri e le regole di vigilanza
I poteri attribuiti alle Autorit creditizie devono essere esercitati in armonia con le direttive comunitarie e
con il fine di assicurare la sana e prudente gestione, la stabilit complessiva, l'efficienza, la competitivit del
sistema finanziario, nonch l'osservanza delle disposizioni in materia creditizia.
Con l'esplicitazione degli obiettivi della vigilanza si conferma che l'attivit del controllo bancaria non pu
essere utilizzata per il perseguimento di finalit ad essa estranee.
L'obiettivo della sana e prudente gestione degli intermediari permea l'intera disciplina di vigilanza. La
gestione sana richiede che l'attivit degli operatori si ispiri a criteri di efficienza funzionale, nonch a
trasparenza e correttezza nello svolgimento degli affari.
I concetti di "sana amministrazione" delle banche e di "sane gestioni aziendali" erano gi presenti nei lavori

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della Commissione Economica per la Costituente. La recente scelta legislativa ne conferma la validit.
La nuova disciplina riconosce agli intermediari le facolt di definire autonomamente, nel rispetto dei
principi indicati, le strategie aziendali. Alle Autorit attribuito il compito di predisporre le regole
prudenziali; di valutare la complessiva operativit dei soggetti vigilati; di assumere le iniziative che si
rendono necessarie in presenza di comportamenti anomali o situazioni critiche.
La Banca d'Italia, in conformit delle deliberazioni del CICR, impartisce istruzioni di generale applicazione
riguardanti l'adeguatezza patrimoniale, il contenimento del rischio nelle sue diverse configurazioni, le
partecipazioni detenibili, l'organizzazione amministrativa e contabile e i controlli interni.
La legge 197/91 ha affidato alle Autorit di vigilanza di settore compiti di verifica del rispetto della
disciplina antiriciclaggio; essa ha rafforzato l'impegno che la Banca d'Italia ha sviluppato, sin dall'inizio
degli anni ottanta, per assicurare l'osservanza degli obblighi di legge da parte del sistema bancario.
Nel quadro della regolamentazione del sistema finanziario, sono individuabili alcuni strumenti che,
nell'assicurare l'autonomia e integrit delle gestioni bancarie, contribuiscono alla difesa del sistema da ogni
forma di condizionamento di natura illegale.
Le norme a tutela della concorrenza e del mercato, introdotte dalla L. 287/90, affidano alla Banca d'Italia la
funzione di garantire la libera competizione nel settore del credito. L'Organo di Vigilanza assume cos il
compito di sorvegliare il formarsi di posizioni dominanti; di impedirne gli abusi; di reprimere intese
restrittive della concorrenza e pratiche collusive; di vietare le concentrazioni che riducano durevolmente la
libert competitiva.
Le disposizioni sugli assetti proprietari, introdotte per assicurare la trasparenza e la conoscibilit dei
partecipanti al capitale delle banche, consentono di verificare il rispetto del principio della separatezza tra
banca e industria. I requisiti di onorabilit previsti per gli azionisti rilevanti sono stati rafforzati prendendo
in considerazione l'affidabilit della loro situazione economico-patrimoniale nonch la correttezza degli
stessi manifestata nelle relazioni di affari, per assicurare la sana e prudente gestione della banca.
La valutazione della qualit degli azionisti nei termini indicati assume particolare rilievo in sede di
costituzione di nuove banche; scambi informativi con diversi organi inquirenti hanno indotto in 8 casi (a
fronte di 40 provvedimenti autorizzativi emanati dal 30.6.1990) a non rilasciare (ovvero a sospendere) le
autorizzazioni richieste, a causa di fondati sospetti sulla genuinit e affidabilit dell'iniziativa.
Anche i soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione e controllo presso imprese creditizie
devono risultare in possesso dei prescritti requisiti di onorabilit e professionalit, pena la decadenza dalla
carica. Analoghi requisiti sono previsti per i soci e gli esponenti degli intermediari finanziari.
Con delibera del 30 luglio 1993 il Comitato Interministeriale per il Credito e il risparmio ha reso pi
stringente la disciplina dell'onorabilit presso le banche; in presenza di vicende penali, anche per fatti
esterni rispetto alla gestione aziendale, non pervenute ad una sentenza di primo grado viene richiesto un
esame del Consiglio di amministrazione sulla posizione dell'esponente. Ove sia stata disposta una misura
cautelare personale si prevede la sospensione dalla carica.
Se i reati ascritti agli esponenti aziendali risultino indicativi di gravi situazioni di asservimento della
gestione a logiche estranee all'impresa bancaria, possono essere adottati i provvedimenti di amministrazione
straordinaria e di liquidazione coatta.
Il testo unico ha rafforzato il regime penale a tutela dell'attivit bancaria, salvaguardando le istruttorie sul
merito di credito dai comportamenti fraudolenti degli operatori bancari e dai conflitti d'interesse.
Si accresciuto il rilievo dell'organizzazione amministrativa e contabile, nonch dei controlli interni per
assicurare correttezza, trasparenza e verificabilit dell'attivit svolta; alle Autorit di vigilanza stato
attribuito il potere di emanare norme in materia.
Nell'ambito della disciplina sui grandi fidi, recentemente emanata, le banche devono identificare il gruppo
di appartenenza del cliente e, in particolare, le connessioni giuridiche ed economiche fra i soggetti
prenditori.
1.2 Gli sportelli bancari
Con il recepimento della prima direttiva comunitaria di coordinamento bancario (D.P.R. 350/85), veniva
gradualmente attuato il principio della libert di accesso al mercato, prima attenuando e poi sostanzialmente
eliminando le barriere amministrative all'entrata e all'espansione territoriale.

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Dal 1990, le banche possono definire autonomamente l'articolazione della propria rete di sportelli. L'Organo
di vigilanza non pu chiedere modifiche delle loro decisioni sulla base di motivazioni concernenti il
"bisogno economico" e le caratteristiche di mercato delle singole piazze. Il potere interdittivo della Banca
d'Italia limitato e si fonda espressamente su valutazioni attinenti agli aspetti finanziari, economici e
patrimoniali della banca e alla adeguatezza della sua struttura tecnico-organizzativa.
La diffusione dei servizi bancari sul territorio nazionale si accresciuta nel periodo dal 30.6.1990 al
30.6.1994; il numero degli sportelli bancari passato da n. 15.496 a n. 21.848 con un incremento di 6.352
dipendenze, pari al 41 per cento. L'analisi dei tassi di crescita, disaggregati a livello regionale, non mostra
significative differenze rispetto alla media nazionale (+ 42,3% al Nord; + 36,7% al Centro; + 41% al Sud).
Il rapporto tra numero di sportelli e popolazione pari, a livello nazionale, a 3,85 per ogni 10.000 abitanti;
nelle regioni del centro-nord si attesta sul 4,58, mentre nel sud assume un valore sensibilmente pi basso,
2,55.
Dall'analisi dei dati disaggregati non emergono fenomeni particolari che possano far ipotizzare qualche
nesso con flussi finanziari illegali, che, d'altro canto, sembrano caratterizzati da estrema mobilit e non
necessariamente emergono nella zona dove il fenomeno criminoso si manifesta. Al contrario, la diffusione
degli sportelli bancari nelle zone meno sviluppate del Paese, oltre a favorire la crescita economica, pu
contribuire a contrastare fenomeni di illegalit finanziaria, quali l'usura e l'abusivismo.
Resta soggetta ad autorizzazione l'apertura di succursali di banche italiane nei paesi extracomunitari. Ai fini
del rilascio dell'autorizzazione vengono valutate la possibilit della casa madre italiana di acquisire senza
ostacoli informazioni sull'attivit svolta dalla filiale; l'esistenza di un efficace sistema di vigilanza nel Paese
di insediamento; la presenza di un adeguata struttura organizzativa per l'esercizio dei controlli della casa
madre sulla filiale estera.
Oltre agli istituti dell'amministrazione straordinaria e della liquidazione coatta amministrativa, finalizzati
alla gestione delle crisi ed estesi alle strutture di gruppo, l'ordinamento si arricchito di nuovi strumenti di
intervento straordinario in situazioni di patologia.
La Banca d'Italia pu ora imporre il divieto di intraprendere nuove operazioni, oltre che ordinare la chiusura
di succursali, in presenza di violazioni di disposizioni legislative, amministrative o statutarie che ne
regolano l'attivit; fra queste rientra sicuramente la consapevole violazione delle norme in materia di
antiriciclaggio. L'ordine di chiusura pu riguardare le singole filiali di una banca italiana, comprese quelle
all'estero, ovvero una o pi sedi di attivit in Italia di una banca estera.
Per quanto concerne gli intermediari finanziari non bancari agli strumenti penalistici di repressione delle pi
gravi irregolarit, si aggiunto un ulteriore meccanismo (art. 111 T.U.) che in caso di gravi violazioni di
norme di legge o di disposizioni amministrative prevede la cancellazione dall'elenco generale degli
intermediari finanziari tenuto presso l'U.I.C.; ne consegue l'impossibilit di proseguire l'attivit finanziaria.
2 . L'AZIONE DI CONTRASTO ALL'ATTIVIT FINANZIARIA ILLEGALE
Una strategia di contrasto efficace non pu prescindere da una visione globale dei fenomeni di illegalit nel
sistema finanziario. Le attivit abusive producono effetti distorsivi sulla concorrenza e possono costituire il
terreno di coltura di altre attivit criminose, quali il riciclaggio e l'usura.
2.1 L'abusivismo bancario e finanziario
Nel nuovo quadro regolamentare, per svolgere attivit finanziaria sul mercato occorre rientrare in una delle
figure di intermediario previste dalla legge e sottoporsi alle relative forme di controllo pubblico. Il regime
penale dell'abusivismo si accompagna al meccanismo della regolamentazione con l'effetto di far emergere il
sistema finanziario sommerso. Questa impostazione, oltre a tendere all'espulsione dei soggetti inquinati
dalla criminalit, incentiva gli intermediari sani ad "ufficializzarsi", utilizzando i benefici, in termini di
reputazione e di potenzialit operative, offerti dal sistema dei controlli.
Le societ finanziarie iscritte all'elenco generale presso l'U.I.C. sono attualmente n. 21.836; si tratta, in
massima parte, di societ che gestiscono esclusivamente partecipazioni in altre societ e non operano con il
pubblico. Le societ finanziarie che prestano servizi nei confronti del pubblico sono n. 1.791; di queste n.
1.000 operano nel Nord del Paese, n. 433 nell'Italia Centrale e n. 358 nelle regioni meridionali e nelle isole.

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Per tutte le societ iscritte nell'elenco generale sono previsti requisiti di onorabilit degli esponenti; per gli
intermediari che operano nei confronti del pubblico sono stabilite precise condizioni per l'entrata nel
mercato (capitale minimo, forma giuridica, professionalit ecc.), obblighi di correttezza e regole di
trasparenza; con riguardo alla disciplina antiriciclaggio, i controlli sono affidati al Nucleo Speciale di
Polizia Valutaria della Guardia di Finanza.
Risultano iscritte nell'elenco speciale presso la Banca d'Italia n. 272 societ, di cui n. 220 aventi sede nelle
regioni del nord, n. 39 nell'Italia centrale e n. 13 al sud. Svolgono attivit di leasing (n. 113 societ),
factoring (n. 61), concessione di finanziamenti (n. 58) e credito al consumo (n. 23). Gli intermediari
finanziari che sono stati sottoposti alla vigilanza prudenziale e ispettiva della Banca d'Italia sono quelli di
dimensioni pi rilevanti e che utilizzano maggiormente risorse finanziarie acquisite da terzi.
L'art. 3 del decreto legislativo 481/92 (ora art. 11 del T.U.) ha definitivamente chiarito che solo le banche
possono raccogliere tra il pubblico fondi con l'impegno di restituzione, fatte salve specifiche e disciplinate
eccezioni, con il medesimo decreto stata poi introdotta una figura di reato che punisce direttamente la
raccolta abusiva di risparmio. La delibera del Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio del 4
marzo 1994 ha completato la disciplina, indicando le ipotesi nelle quali la raccolta consentita a soggetti
non bancari.
L'applicazione di queste disposizioni coinvolge anche il fenomeno delle c.d. Casse di mutualit. Risulta
confermato e reso esplicito il divieto per le cooperative finanziarie di raccogliere fondi tra i loro soci. Per
corrispondere all'esigenza di assorbire le Casse di mutualit nel circuito legale sono disponibili vari
strumenti, quali la trasformazione in banca cooperativa, la cessione di azienda, la fusione.
Per assicurare l'attuazione delle nuove regole occorre che gli intermediari che non abbiano assunto una delle
figure legali tipiche vengano esclusi dalla comunit degli affari e che il territorio venga presidiato in modo
che i soggetti non autorizzati vengano individuati.
La Banca d'Italia ha impegnato le banche a seguire criteri di prudenza nell'avviare rapporti con le societ
finanziarie e a non favorire fenomeni di abusivismo. Nel "decalogo" antiriciclaggio viene precisata
l'importanza per gli intermediari di una compiuta conoscenza del cliente; essere accettato come cliente di un
intermediario deve costituire un valore socialmente apprezzato.
L'obiettivo di una completa "bonifica" del mercato finanziario dagli operatori illegali non pu essere
perseguito solo mediante i meccanismi di contrasto introdotti nell'ordinamento; occorre che la domanda di
servizi finanziari da parte del pubblico non si indirizzi verso operatori non autorizzati.
Tutti i soggetti presenti sul mercato devono essere chiaramente identificabili; da ogni forma pubblicitaria
deve potersi agevolmente ricavare la legittimazione ad operare e il tipo di intermediario da cui promana
l'offerta. Ma, soprattutto, i cittadini che richiedono un servizio finanziario devono essere resi pienamente
consapevoli delle caratteristiche del soggetto al quale affidano il proprio risparmio ovvero richiedono un
finanziamento.
un compito che pu essere efficacemente svolto dalle associazioni degli intermediari e dei consumatori;
anche le autorit pubbliche possono contribuire all'opera di sensibilizzazione favorendo la pi ampia
diffusione tra il pubblico degli elenchi degli intermediari abilitati ad effettuare le diverse attivit finanziarie.
Potranno essere fornite indicazioni esplicative chiaramente percepibili sulle attivit esercitate dalle singole
categorie degli intermediari.
2.2 L'usura
Il fenomeno dell'usura si configura come il crocevia di un gran numero di attivit illecite; secondo
informazioni desumibili dai procedimenti giudiziari l'usura, da un lato, si presta come strumento per
riciclare e accrescere proventi di altre forme di reato, dall'altro, si accompagna alle estorsioni nel perseguire
l'intento criminale di impadronirsi di attivit economiche legali.
stata avviata una serie di iniziative sul terreno della lotta all'usura nella consapevolezza che il problema
complesso e che va affrontato attraverso misure pi articolate della sola repressione penale.
Dal lato dell'offerta del credito va considerato che il sistema finanziario si arricchito di nuovi strumenti e
di nuovi operatori; la sua presenza sul territorio pi capillare. Nel complesso il sistema legale in grado di
soddisfare adeguatamente le esigenze delle famiglie e delle imprese.
In via generale l'usura origina da fattori esterni al settore bancario. Nondimeno il contributo che si richiede

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alle banche e agli altri intermediari finanziari quello di migliorare e velocizzare ulteriormente le procedure
operative nei rapporti con la clientela. Un ruolo importante spetta alle banche locali per riaffermare la loro
vocazione di fornire sostegno finanziario alle famiglie e alle piccole imprese.
Nel giugno scorso sono state diramate al sistema bancario specifiche indicazioni operative per sollecitare
una attiva collaborazione alla lotta all'usura.
stato innanzitutto ricordato che, a seguito della modifica del reato di riciclaggio previsto dall'art. 648 bis
del codice penale, ricadono nell'obbligo di segnalazione alle Forze di polizia, previsto dall'art. 3 della legge
197/91, anche quelle operazioni della clientela che destino il sospetto di trarre origine da pratiche di usura.
Il dubbio che propri clienti possano utilizzare in attivit finanziarie illegali i crediti ricevuti deve spingere le
banche ad evitare la concessione di finanziamenti non direttamente giustificati dall'attivit economica dagli
stessi svolta.
I controlli aziendali interni devono contemplare meccanismi e procedure idonei ad evitare il verificarsi di
comportamenti infedeli di dipendenti che diano sostegno a fatti di usura.
Dovr essere avviata un'opera di sensibilizzazione della clientela per segnalare i rischi insiti nel richiedere
prestiti a soggetti non legittimati a svolgere attivit di finanziamento.
Per il tramite dell'Associazione Bancaria Italiana stato rivolto al sistema bancario l'invito a predisporre
tecniche di valutazione delle richieste di fido per i casi di particolare urgenza che riducano i tempi di
risposta.
La molteplicit delle cause dell'usura e i suoi complessi risvolti hanno indotto la Banca d'Italia ad avviare
una ricerca, per individuare gli ostacoli che, sul versante dell'offerta, impediscono ai soggetti che si
rivolgono agli usurai di accedere direttamente al credito bancario; verranno altres approfondite le eventuali
insufficienze del quadro normativo nonch le disfunzioni nell'attivit della pubblica amministrazione e nelle
procedure esecutive per il recupero dei crediti che indirettamente favoriscono il fenomeno dell'usura. La
ricerca comprender anche un'analisi delle esperienze dei principali paesi esteri.
Sul piano legislativo sono state presentate in Parlamento numerose ipotesi di modifica normativa. Sul tema
la Banca d'Italia ha gi fornito il proprio contributo tecnico; stata, tra l'altro, condivisa la scelta di
svincolare la figura di reato dell'usura dalla sussistenza dello stato di bisogno della vittima e di renderla
sufficientemente ampia da colpire tutte le possibili modalit di aggressione ai beni dei soggetti.
2.3 Il riciclaggio
I meccanismi di rilevazione introdotti dalla legge 197/91 per l'individuazione dei flussi finanziari illeciti
operano sia a livello aggregato sia per i singoli casi.
Dati aggregati affluiscono all'ufficio italiano dei cambi, al quale la legge affida il compito di effettuare
analisi statistiche volte ad individuare flussi finanziari anomali riguardanti specifiche aree territoriali.
Queste elaborazioni, tuttora in fase di sperimentazione, potranno confluire in un pi ampio progetto per una
rilevazione sistematica dei fenomeni connessi alla penetrazione della criminalit organizzata nell'economia
e nella finanza.
La rilevazione dei casi sospetti di riciclaggio compito degli intermediari i quali valutano le operazioni
poste in essere nel contesto delle informazioni disponibili sul conto della clientela; queste valutazioni si
avvalgono della base informativa contenuta negli archivi unici aziendali prescritti dalla legge 197/91,
contenenti informazioni in ordine a tutti i conti, depositi o altri rapporti continuativi intrattenuti presso la
banca, nonch a tutte le operazioni che comportano movimentazioni superiori a lire venti milioni.
Le tracce di anomalia emerse presso l'intermediario finanziario vanno poi approfondite sul piano
investigativo. Le indagini giudiziarie possono inoltre avvalersi delle informazioni che gli intermediari sono
tenuti a conservare. I rapporti tra intermediari e organi inquirenti potranno divenire pi agili attraverso
l'anagrafe dei conti e dei depositi della clientela, prevista dall'art. 20 della legge 413/91 che consentir di
individuare rapidamente gli intermediari presso i quali indirizzare gli accertamenti di polizia giudiziaria.
2.4 L'obbligo di collaborazione attiva
La scelta di affidare agli intermediari il compito di segnalare le operazioni sospette muove dalla
considerazione che le operazioni finanziarie sono di per s neutre; solo confrontando l'aspetto oggettivo

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dell'operazione con le caratteristiche soggettive del cliente pu ricavarsi un giudizio di possibile anomalia.
Allo scopo di agevolare il compito degli intermediari e per assicurare linee di comportamento omogenee, la
Banca d'Italia ha diffuso nel gennaio 1993 il cd. "decalogo" antiriciclaggio, contenente indicazioni operative
per gli intermediari. Il documento, che si basa anche su analoghe esperienze estere, stato redatto con il
significativo contributo dell'ABI e delle Forze di polizia.
La Banca d'Italia sta ora procedendo ad una riedizione del decalogo, per tener conto dei cambiamenti
intervenuti nella legislazione e delle esperienze maturate; per integrare la casistica delle fattispecie che
denotano sintomi di possibile anomalia; per fornire ulteriori indicazioni sulle procedure interne di
valutazione dei casi sospetti. Seguir una seconda fase di sensibilizzazione dell'intero sistema bancario e
finanziario, volta anche ad incentivare l'opera di addestramento e formazione del personale.
Il sistema bancario sta mettendo a punto una procedura informatica per un primo "screening" delle
operazioni da sottoporre a particolare esame; ci potr costituire un ausilio per gli operatori, senza peraltro
esimerli da una valutazione responsabile dei singoli casi sulla base della conoscenza del cliente.
ormai superata l'incertezza applicativa iniziale relativa al legame con l'art. 648 bis c.p., la cui
riformulazione estende l'obbligo di segnalazione alle ipotesi di reati gravi produttori di ricchezza illecita, tra
i quali anche i fatti di usura.
Rimane tuttora irrisolto il principale problema avvertito dagli operatori: la mancanza di meccanismi che
assicurino la completa riservatezza delle segnalazioni, che spesso condizione essenziale per la sicurezza
del personale bancario. Si tratta di una esigenza gi rappresentata in varie sedi.
Concrete indicazioni su possibili interventi nella materia dell'antiriciclaggio furono individuate gi
nell'ambito di un gruppo di lavoro costituito presso la Banca d'Italia, su invito del Ministro dell'Interno
nell'ottobre 1992, al quale partecipavano esponenti dell'A.B.I., dell'U.C.I. e delle Forze di Polizia. Tenuto
conto dell'esperienza francese si potrebbe affidare a un organo composto da autorit di polizia e
amministrative l'esame delle segnalazioni, oppure individuare modifiche "procedurali" che rendano pi
agevole e riservato il flusso delle segnalazioni.
Dalle pi recenti rilevazioni emerge una inversione di tendenza rispetto alla fase di prima applicazione; le
segnalazioni pervenute al Nucleo Speciale di Polizia Valutaria dal 1 gennaio al 15 settembre 1994 (n. 529)
sono pi che doppie rispetto a quelle dell'intero 1993 (n. 234). In totale, dal 1991 le segnalazioni ricevute
dalla Guardia di Finanza si ragguagliano a n. 888, di cui n. 792 provenienti dalle banche.
Superata la fase di rodaggio, il flusso delle segnalazioni tende ad accrescersi. Pu realisticamente prevedersi
che, apportati gli interventi correttivi e, in ispecie, quelli in punto di riservatezza, il meccanismo di
segnalazione delle operazioni sospette potr dare i risultati attesi.
Circa l'ipotesi di introdurre, in alternativa al sistema vigente, una banca dati centralizzata nella quale
confluisca la generalit dei movimenti bancari, la Banca d'Italia tuttora dell'avviso che sussistano forti
controindicazioni sotto il profilo dell'utilit, della fattibilit tecnica, dei costi e della praticabilit giuridica.
Sotto il primo profilo, estremamente difficile che da un numero straordinariamente rilevante di dati
possano estrapolarsi informazioni realmente significative, ove queste non siano collegate alla conoscenza
del soggetto che le ha poste in essere.
da ritenere che il metodo secondo cui, muovendo dal sospetto di un intermediario su una concreta
operazione si utilizzino i dati degli archivi informatici, sia pi efficace rispetto a quello che, partendo da una
gran mole di dati grezzi, implichi indagini a tappeto su una serie di movimenti finanziari, per lo pi
legittimi, per giungere a focalizzare l'attenzione su un ipotesi di sospetto.
Non vanno poi sottovalutati i costi di impianto e di gestione di un siffatto sistema informativo che dovrebbe
assorbire quotidianamente i dati analitici dell'intero sistema finanziario, e non solo quelli, gi di per s
numerosissimi, delle banche.
Sul piano giuridico, va osservato che l'ordinamento consente il superamento del diritto alla riservatezza dei
cittadini solo caso per caso, nel contesto delle regole e delle garanzie proprie degli accertamenti penali e
tributari; qualora il meccanismo ipotizzato consenta all'autorit pubblica di conoscere costantemente le
attivit finanziarie dei cittadini o di avviare indagini sulla base di mere estrapolazioni automatiche, esso
potrebbe confliggere con basilari esigenze di riservatezza e di libert.
Va, infine, considerato che uno strumento di questo tipo estraneo all'esperienza degli altri paesi europei;
una sua introduzione penalizzerebbe fortemente il mercato italiano perch la generalit degli operatori tende
ad indirizzare le proprie scelte di investimento verso sistemi meno vincolistici e pi rispettosi del diritto alla
riservatezza.

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3 . IL RUOLO DELLA BANCA D'ITALIA


La Banca d'Italia, nella funzione di Banca centrale, ha recepito pienamente le disposizioni e lo spirito della
normativa antiriciclaggio e delle altre regole dettate per accrescere l'efficienza e la trasparenza della
pubblica amministrazione. L'archivio unico informatico stato puntualmente attivato; sono state affinate le
procedure di controllo sulle operazioni; stata svolta una diffusa opera di addestramento e formazione del
personale.
Pur essendo meno frequente il ricorso dei presupposti perch scatti l'applicazione dell'art. 3 della legge
197/91, data la molto ridotta operativit "bancaria" dell'Istituto con clientela privata non creditizia o
finanziaria, tuttavia, anche con questi limiti, sono state inoltrate alla competente Autorit,
complessivamente, 14 segnalazioni di operazioni anomale, 13 delle quali hanno riguardato operazioni in
titoli.
Particolare rilievo assume il contributo che la Banca d'Italia fornisce alla lotta alla criminalit nelle sue
manifestazioni finanziarie, attraverso l'esercizio dell'azione di vigilanza e la collaborazione con gli altri
organi dello Stato.
3.1 L'azione di vigilanza
I controlli sugli adempimenti degli intermediari in materia di antiriciclaggio costituiscono ormai parte
dell'ordinaria attivit di vigilanza.
stata svolta un'opera di sensibilizzazione per l'adozione, da parte del sistema bancario e finanziario, di
moduli organizzativi funzionali agli adempimenti richiesti dalla legge n. 197/91; stata condotta un'azione
ricognitiva sullo stato di attuazione della normativa presso il sistema.
In sede ispettiva vengono effettuati controlli su campioni di operazioni, anche presso dipendenze
periferiche, al fine di accertare l'avvenuta registrazione delle operazioni c.d. "rilevanti", l'osservanza delle
disposizioni in tema di limitazione all'uso del contante e di circolazione dei titoli al portatore, l'adeguatezza
delle procedure di segnalazione delle operazioni "sospette".
Nell'ambito di accordi con l'U.I.C. stato realizzato nel periodo 1992-1993 un programma congiunto di
ispezioni settoriali presso oltre 400 sportelli bancari situati nelle quattro regioni meridionali caratterizzate
da una maggiore penetrazione della criminalit organizzata. Nel biennio 1993/1994 l'U.I.C. ha avviato
autonomi accertamenti presso n. 29 banche.
Verifiche sul rispetto della disciplina antiriciclaggio vengono eseguite anche in occasione di accertamenti
ispettivi nei confronti degli altri intermediari "vigilati" (sim, societ finanziarie capogruppo, finanziarie
iscritte all'elenco ex art. 107 T.U., societ di gestione di fondi comuni di investimento).
Nel triennio 1991/1993 sono state effettuate n. 543 ispezioni di vigilanza nei confronti del sistema bancario.
In presenza di violazioni delle disposizioni di legge o amministrative, la Banca d'Italia ha avviato nel
medesimo triennio n.213 procedure per l'emanazione di decreti sanzionatori da parte del Ministro del
Tesoro.
Nel periodo dal 30 giugno 1990 al 30 giugno 1994 sono stati assunti n. 22 provvedimenti di gestione
straordinaria e n. 11 di liquidazione coatta, per un totale di n. 33; di essi n. 24 sono relativi a banche
dislocate nell'Italia meridionale.
L'inosservanza delle disposizioni in materia di limitazione nell'uso del contante e nella circolazione dei titoli
al portatore configura illecito sanzionabile in via amministrativa con decreto del Ministro del Tesoro al
quale dal 1 gennaio del 1992 la Banca d'Italia ha segnalato n. 71 casi. Con riferimento alle omissioni di
registrazione delle operazioni rilevanti, che configurano ipotesi di reato, sono state inoltrate dal 1992 n. 80
segnalazioni alle competenti Procure della Repubblica.
Inoltre, se dalle verifiche condotte emerge che le irregolarit sono connesse a disfunzioni
nell'organizzazione e carenze nei controlli interni, la Banca d'Italia interviene nei confronti degli
intermediari affinch adottino le necessarie misure correttive.
3.2 La collaborazione con le altre Autorit

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In relazione ai compiti rimessi dalla legge n. 197/91 all'Ufficio Italiano dei Cambi, nel febbraio 1992 stato
sottoscritto dalla Banca e dall'Ufficio un protocollo d'intesa per il coordinamento dell'attivit di vigilanza in
materia di riciclaggio cui si aggiunto un accordo per lo scambio di informazioni sulle societ finanziarie.
Il numero complessivo di richieste di collaborazione della magistratura in costante aumento (nel 1992 n.
139; nel 1993 n. 273; nei primi nove mesi del 1994 n. 206). In molti casi hanno riguardato l'utilizzo di
funzionari della Banca nell'ambito di procedimenti penali per il conferimento di incarichi peritali o di
consulenza tecnica che richiedono la ricostruzione di operazioni complesse presso intermediari (n. 118 nel
triennio), ovvero la loro audizione in qualit di testi (n. 117 nel medesimo periodo). Va segnalata la piena
disponibilit rappresentata alla Direzione Nazionale Antimafia a fornire consulenze tecniche nel corso di
indagini in tema di criminalit economica.
In relazione a intese di carattere generale stato inoltre sviluppato un proficuo scambio di informazioni
anche con la Direzione Investigativa Antimafia.
Sono intensi i rapporti con la Guardia di Finanza, in particolare in tema di societ finanziarie di dubbia
legittimit. Nel marzo del 1993 stato trasmesso un elenco di n. 187 societ aventi sede in Italia
meridionale venute all'attenzione della Banca d'Italia per possibili profili di abusivismo. Con la Guardia di
Finanza stato inoltre stipulato un accordo, recentemente divenuto operativo, per l'esercizio dei controlli
ispettivi in tema di trasparenza delle operazioni e dei servizi finanziari nei confronti degli intermediari non
sottoposti ad altre specifiche forme di vigilanza.
I direttori delle filiali provinciali della Banca d'Italia mantengono uno stretto raccordo con i prefetti
attraverso la partecipazione ai Comitati per l'ordine e la sicurezza pubblica.
La Banca d'Italia partecipa con l'Ufficio Italiano dei Cambi e con la Guardia di Finanza al "Comitato per la
risoluzione delle problematiche dell'antiriciclaggio ex legge 197 del 1991", istituito presso il Ministero del
Tesoro.
4. IL RILIEVO INTERNAZIONALE
Nel pi ampio scenario internazionale la globalit e l'intensificazione dei rapporti finanziari accrescono le
probabilit di sviluppo anche delle attivit economiche illecite.
L'esistenza di centri finanziari che devono il proprio successo alla mancanza dei vincoli e dei controlli sui
trasferimenti e i depositi di fondi consente di aggirare le misure predisposte nei paesi di origine.
Nei Paesi dell'est europeo la debolezza delle strutture economiche richiede consistenti afflussi di capitale
per finanziare gli investimenti; nel contempo controlli pubblici ancora insufficienti non assicurano le
necessarie barriere all'ingresso di capitali di provenienza illecita. Su tali flussi non si dispone di
informazioni quantitative, n sono possibili stime affidabili.
La pi solida barriera ai movimenti dei proventi dell'attivit criminale organizzata rappresentata dalla
cooperazione fra le Autorit preposte ai controlli.
Con la sottoscrizione di "Memoranda of understanding" fra le "Vigilanze" dei Paesi Comunitari si d
concreta attuazione all'integrazione internazionale. Vengono scambiate informazioni su episodi di patologia
finanziaria che riguardano singoli intermediari.
Lo scambio di informazioni, se pure su basi non codificate, si va realizzando tra le Autorit dei Paesi ad
economia matura; ci anche sulla scorta di esperienze - quali la vicenda della Bank of Credit and
Commerce International - che hanno dimostrato la necessaria complementarit dei controlli, specie in
ipotesi di condizionamenti criminali delle scelte di gestione.
Il Gruppo di Azione Finanziaria Internazionale per la lotta al riciclaggio dei proventi illeciti, costituito nel
1989 dai 7 Paesi maggiormente industrializzati, ha rappresentato un significativo "foro" di incontro fra le
diverse delegazioni nazionali dell'intera Area OCSE e delle piazze di Honk Kong e Singapore. Le 40
Raccomandazioni elaborate dal GAFI configurano il comune denominatore dell'assetto degli ordinamenti
nazionali per la lotta alla finanza illecita e tracciano le linee per l'affinamento delle strategie dell'azione di
contrasto.
Si appena conclusa la fase dei lavori del GAFI orientata, attraverso un sistema di mutue valutazioni, a
verificare lo stato di effettivo recepimento delle Raccomandazioni nelle legislazioni, nel sistema dei
controlli amministrativi e di polizia e nella cooperazione giudiziaria realizzata dai singoli Paesi aderenti.
Nel quadro di tali lavori, nel 1993 una Commissione internazionale di esperti ha condotto una visita presso

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autorit, amministrazioni ed organismi del nostro Paese impegnati nell'azione antiriciclaggio, tra i quali la
Banca d'Italia e l'U.I.C.. Le conclusioni cui gli esperti sono pervenuti, contenute in un documento approvato
dalla Assemblea Plenaria del GAFI, riconoscono la validit dell'impianto normativo antiriciclaggio del
nostro Paese, richiamando l'attenzione sull'esigenza, peraltro gi ben presente alle Autorit italiane, di
rendere pi funzionali le procedure per la gestione delle segnalazioni delle operazioni sospette.
Su questo punto le esperienze estere sono eterogenee. Tutte le soluzioni adottate perseguono tuttavia
l'obiettivo della "riservatezza" delle segnalazioni e del loro accentramento presso "unit" di analisi.
Orientamento comune dei Paesi europei stato quello di rifiutare, perch ritenuti difficilmente governabili,
sistemi basati sull'automatica acquisizione di dati rilevanti in senso quantitativo.
Il GAFI nella sessione dei lavori per il 1994-95 ha programmato una specifica valutazione comparativa
delle diverse formule gi realizzate, o in via di realizzazione, nei diversi Paesi europei.
Elemento di preoccupazione emerso di recente in sede GAFI costituito dalle modalit operative di taluni
sistemi privati di compensazione delle transazioni internazionali, che non sembrano assicurare piena
trasparenza circa le generalit dell'ordinante e del beneficiario delle operazioni.
L'esigenza della cooperazione internazionale ha ricevuto una autorevole conferma dalla recente conferenza
di Napoli del G 7. Un ulteriore significativo appuntamento rappresentato dalla conferenza dell'ONU che si
terr a Napoli nel prossimo novembre.
La Banca d'Italia impegnata a fornire varie forme di ausilio ai Paesi dell'Est europeo e a quelli in via di
sviluppo, al fine di consentire ai medesimi di impiantare efficaci sistemi di controllo sulle attivit
finanziarie. nell'ambito di accordi bilaterali di assistenza, si svolgono frequentemente presso l'Istituto
"stages" per rappresentanti di banche centrali ed elementi della Banca d'Italia si recano presso dette banche
per collaborare a specifici programmi. Su richiesta del Fondo monetario internazionale la Banca d'Italia ha
istituito corsi periodici di formazione per esponenti di banche centrali di Paesi dell'Europa orientale.
5. PROSPETTIVE
Nell'azione di contrasto al riciclaggio va completandosi la fase di impianto del sistema normativo e dei
controlli; stata svolta un'ampia opera di sensibilizzazione degli intermediari. Su queste basi da attendersi
una fase di piena attuazione delle indicazioni della legge e delle Autorit.
Talune proposte operative da me richiamate potrebbero costituire un ulteriore impulso per l'azione di
contrasto ai fenomeni illegali nel sistema finanziario, contribuendo a migliorare i risultati.
Ritengo utile, in conclusione, riassumere alcuni degli orientamenti che sono stati prospettati.
In materia di lotta all'abusivismo si segnalano:
- l'esigenza di rafforzare l'azione di controllo sul territorio, attraverso la Guardia di finanza e le altre forze
dell'ordine, al fine di far emergere i soggetti illegali ;
- la sensibilizzazione dei cittadini per evitare che si rivolgano a soggetti non autorizzati a svolgere attivit
finanziaria.
In tema di contrasto all'usura, ferma restando l'opportunit di interventi legislativi, si ricordano:
- l'impegno del sistema bancario, nel rispetto dei criteri tecnici nella valutazione del merito di credito della
clientela, a corrispondere, in forme e con procedure adeguate, alle richieste di credito dei piccoli operatori,
- lo sviluppo di iniziative volte a prevenire il ricorso all'usura, mediante strumenti di garanzia collettiva,
promossi o costituiti da associazioni di categoria o da fondazioni che abbiano scopi di utilit sociale.
Con riguardo alla lotta al riciclaggio ci si riferisce:
- all'aggiornamento del "decalogo" emanato dalla Banca d'Italia e all'avvio di una nuova azione di
sollecitazione indirizzata, in particolare, nei confronti degli intermediari non bancari;
- alla revisione della procedura di segnalazione delle operazioni sospette, in funzione di una assoluta
riservatezza dei soggetti segnalanti, eventualmente affidando il vaglio delle operazioni ad un organismo
unico, cui partecipi, accanto alle forze di polizia, una componente di natura tecnica;
- al rafforzamento della cooperazione internazionale in relazione alla continua evoluzione dei fenomeni
finanziari illegali, i quali tendono a svilupparsi nei varchi lasciati sguarniti dalla regolamentazione e dai
controlli.

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Banca d'Italia - Indicazioni operative per la segnalazione di operazioni sospette (Legge 5


luglio 1991, n. 197, art. 3)

CAPITOLO PRIMO

PREMESSA
1. Con il presente documento la Banca d'Italia intende fornire indicazioni operative ai soggetti tenuti
all'obbligo di segnalazione delle operazioni sospette di riciclaggio, previsto dall'art. 3 della legge 5 luglio
1991, n. 197. Il lavoro stato condotto con il significativo contributo dell'associazione Bancaria Italiana.
L'iniziativa si propone di facilitare il compito che il sistema bancario e finanziario chiamato ad assolvere.
L'indicazione di linee di comportamento omogenee potr ridurre i margini di incertezza rimessi alle
valutazioni soggettive e discrezionali, contribuendo al contenimento degli oneri e alla massimizzazione dei
risultati; essa potr impedire altres che malintesi meccanismi concorrenziali conducano a un minore
rispetto degli obblighi di legge.
Il documento costituisce una riedizione della prima versione del gennaio 1993 e tiene conto delle
innovazioni normative intervenute, con particolare riferimento alla modifica del reato di riciclaggio di cui
all'art. 648 bis del codice penale da parte della legge 9 agosto 1993, n. 328 e all'emanazione del Testo unico
delle leggi in materia bancaria e creditizia (d. lgs. 1 settembre 1993, n. 385); tiene inoltre conto delle
esperienze acquisite sul piano interno e internazionale sul fenomeno del riciclaggio e dell'azione di
confronto e sensibilizzazione svolta nei riguardi degli intermediari.
Nella fase di prima applicazione della normativa risultato necessario procedere da parte degli intermediari
ad una diffusa opera di formazione del personale, di predisposizione delle procedure applicative e di
apprestamento dei sistemi di controllo interno.
I comportamenti degli intermediari e, in particolare, dei singoli operatori, debbono essere improntati ad una
piena adesione all'obbligo di collaborazione attiva. La doverosit di tale collaborazione, oltre a trovare
rispondenza nello specifico regime sanzionatorio previsto dalla legge n. 197/91, discende dai principi di
prudenza e correttezza che devono costantemente ispirare il comportamento degli intermediari.
2. ll primo gennaio 1994 entrato in vigore il Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia; nel
nuovo quadro normativo gli intermediari dispongono di un'ampia autonomia nelle scelte di gestione e si
confrontano liberamente sul mercato.
La Banca d'Italia, nella verifica degli assetti organizzativi e gestionali dei soggetti vigilati, attribuisce
particolare importanza alla predisposizione di adeguate misure interne atte ad evitare ogni coinvolgimento,
anche inconsapevole, in fatti di riciclaggio. Tali misure contribuiscono ad assicurare una gestione sana e
prudente e, dunque, la stabilit stessa degli intermediari.
Rispetto alla clientela l'adozione di politiche aziendali coerenti con le regole e i principi della disciplina
antiriciclaggio rappresenta una garanzia di affidabilit e di stabilit degli intermediari. Le scelte aziendali
potranno essere adeguatamente esplicitate quale rilevante aspetto nella presentazione sul mercato e nel
colloquio con la propria clientela. In tale logica gli oneri connessi all'assolvimento dei compiti in materia di
antiriciclaggio, consentendo anche una migliore conoscenza della clientela, possono tradursi in nuove
opportunit di sviluppo dell'attivit aziendale.
3. Nella prima parte del documento viene descritto l'obbligo di segnalazione delle operazioni sospette,
anche alla luce della modifica del reato di riciclaggio, e i riflessi di tale obbligo sulla professione bancaria e
finanziaria, nonch sulla struttura degli intermediari.
Nella seconda parte riportata una casistica esemplificativa di indici oggettivi di anomalia, in presenza dei
quali occorre prestare particolare attenzione all'operazione e valutare se debba procedersi alla segnalazione
all'autorit di Polizia. Per questa parte si tenuto conto di analoghe iniziative adottate in altri Paesi europei
e ci anche per rendere omogenee le normative e i comportamenti degli intermediari e per favorire

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l'adozione di una comune linea di difesa contro il riciclaggio.


Nella terza parte viene richiamata l'importanza che assume la disponibilit presso gli intermediari di
evidenze relative alla clientela e la predisposizione di idonei strumenti organizzativi, anche di natura
informatica, che il personale possa utilizzare nel processo di valutazione delle operazioni sospette.
1. L'azione di contrasto del riciclaggio
La difesa dell'integrit degli intermediari bancari e finanziari da ogni forma di coinvolgimento in operazioni
che originano da attivit criminose costituisce un aspetto della tutela dell'autonomia degli intermediari che
ha costantemente ispirato l'ordinamento e l'attivit di supervisione bancaria e finanziaria. Essa rappresenta
un'esigenza che deve essere prioritariamente soddisfatta per motivi di interesse pubblico e per la stabilit del
sistema dell'intermediazione.
Il rispetto generalizzato delle regole poste a presidio dell'integrit degli intermediari evita, altres, che si
realizzino effetti distorsivi della concorrenza.
La Dichiarazione di principi di Basilea, adottata il 12 dicembre 1988 dai rappresentanti delle Banche
centrali dei Paesi pi industrializzati, riaffermava la centralit di tale tutela e sollecitava l'osservanza, oltre
che delle leggi, anche dei fondamentali principi etici e deontologici, collocandosi cos in una prospettiva pi
ampia rispetto alle prescrizioni formali delle norme.
Nella nota illustrativa con cui la Banca d'Italia ha accompagnato la diffusione della Dichiarazione presso il
sistema bancario veniva sottolineato, fra l'altro, che motivi di preminente interesse generale dovrebbero
indurre le banche, allorch acquisiscano consapevolezza di fatti di riciclaggio, ad attivare d'iniziativa la
collaborazione con gli organi investigativi.
Nel maggio 1989 un Accordo Interbancario promosso dall'Associazione di categoria recepiva le indicazioni
della Dichiarazione di Basilea, a testimonianza della rispondenza dell'azione antiriciclaggio ad un interesse
di autotutela degli intermediari.
Alla Dichiarazione di principi di Basilea hanno fatto seguito le iniziative del Gruppo di Azione Finanziaria
(GAFI), fondato nel luglio 1989 dai governi dei Paesi pi industrializzati allo scopo di studiare le misure di
contrasto alla penetrazione della criminalit organizzata nel sistema finanziario.
Sul piano delle iniziative internazionali vanno menzionate altres la Convenzione ONU di Vienna del
dicembre 1988 sulla lotta al traffico della droga, la Conferenza del Consiglio d'Europa di Strasburgo del
novembre 1990 e, soprattutto, la direttiva CEE del 10 giugno 1991 volta a rendere cogente in tutta l'area
comunitaria l'applicazione di criteri omogenei nell'azione di contrasto al riciclaggio.
Negli ultimi tempi numerosi Paesi hanno adottato misure intese a preservare l'attivit economica e, in
particolare, l'intermediazione bancaria e finanziaria dal coinvolgimento nei traffici illeciti della criminalit
organizzata.
In Italia la normativa antiriciclaggio ha preso origine, sul finire degli anni settanta, dall'introduzione del
reato di riciclaggio e dalla previsione dell'obbligo per gli Uffici della Pubblica amministrazione e per le
banche di registrare i dati relativi alle operazioni in contante di importo superiore a L. 20 milioni.
L'impianto normativo si consolidato con l'emanazione delle leggi n. 55 del 1990 e n. 197 del 1991.
Quest'ultima, in particolare, ha esteso a tutti gli intermediari finanziari i medesimi obblighi di
identificazione e registrazione della clientela per ogni operazione che comporta movimentazione di mezzi di
pagamento per importi superiori a L. 20 milioni (art. 2) e, correlativamente, ha vietato di trasferire denaro
contante o titoli al portatore per importi superiori al predetto limite, se non tramite gli intermediari abilitati
(art.1).
L'art. 3 della legge 197/91, coerentemente con quanto previsto dalla direttiva comunitaria del 10 giugno
1991, ha posto altres l'obbligo a carico degli intermediari di segnalare all'Autorit di Polizia le operazioni
che possano ritenersi effettuate con denaro proveniente dai reati indicati nell'art. 648 - bis del codice penale.
La violazione dell'obbligo di segnalazione comporta l'irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria
fino alla met del valore dell'operazione (art. 5, 5 comma, della legge 197/91).
L'innovazione, costituita dall'art. 3 della legge 197, importante in quanto gli intermediari, che in
precedenza erano impegnati essenzialmente ad agevolare l'accesso alle informazioni da parte delle autorit,
vengono ora chiamati a partecipare alla lotta al riciclaggio con un ruolo pi pregnante di collaborazione
attiva.

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La scelta legislativa risulta direttamente collegata non solo alla capacit professionale degli intermediari,
ma anche al patrimonio informativo che essi detengono sul conto della clientela. La valutazione del grado di
anomalia di un'operazione deve infatti necessariamente avvenire con riferimento alle caratteristiche del
cliente che la effettua.
2. La collaborazione attiva degli intermediari
L'applicazione dell'art. 3 della legge 197/91 richiede di prestare particolare attenzione nei rapporti con la
clientela e di affinare la sensibilit a cogliere eventuali elementi di sospetto nelle operazioni che vengono
richieste, avvalendosi dell'attitudine professionale a conoscere e valutare i clienti.
La collaborazione attiva si fonda sostanzialmente su quelle specifiche valutazioni che sono di norma
effettuate dagli intermediari come supporto alla decisione di accettare la relazione di affari. In questo senso
la collaborazione attiva rappresenta una espressione delle componenti tipiche della loro cultura e della loro
professionalit, ispirata ai principi di deontologia enunciati nella Dichiarazione di Basilea.
Le operazioni dovranno essere valutate sulla base degli elementi a disposizione; ci esclude che gli
intermediari debbano farsi carico di attivit investigative, le quali rimangono di esclusiva competenza delle
forze di polizia e degli altri organismi istituzionalmente incaricati di svolgerle. La segnalazione non assume
il carattere della denuncia di fatti penalmente rilevanti, ma costituisce una comunicazione utile ad innescare
eventuali indagini.
Gli intermediari possono rifiutarsi di accettare operazioni o mantenere rapporti che ritengano anomali. Il
carattere imprenditoriale dell'attivit di intermediazione e la natura privata dei soggetti che la svolgono
inducono a riconoscere piena autodeterminazione nella materia. A questa indicazione conduce la stessa
ratio complessiva della legge 197 che, nella sostanza, mira a prevenire il coinvolgimento degli intermediari
in fatti di riciclaggio.
Uno dei motivi di incertezza riscontrati nell'applicazione del citato articolo 3 era rappresentato dalla
difficolt di ricondurre, nella maggior parte dei casi, la provenienza del denaro ad una delle quattro ipotesi
previste come reati-base del riciclaggio dall'art. 648 bis c.p. (rapina aggravata, estorsione aggravata,
sequestro di persona a scopo di estorsione e traffico di droga).
Quest'ultimo articolo stato modificato dalla legge 9 agosto 1993, n. 328 che ha dato attuazione alla
Convenzione di Strasburgo del 1990. Nella nuova formulazione costituisce riciclaggio la sostituzione o il
trasferimento di denaro, di beni o di altre utilit provenienti da "tutti i delitti non colposi" ovvero il
compimento, in relazione ad essi, di altre operazioni tali da ostacolare l'identificazione della loro
provenienza delittuosa.
Di conseguenza ricadono oggi nell'obbligo di segnalazione stabilito dall'art. 3 della legge 197 anche le
operazioni che destino il sospetto di aver origine in fatti di usura. Su questo tema si rende necessaria
un'attenta riflessione da parte degli operatori bancari e finanziari, chiamati a collaborare attivamente per
arginare tale fenomeno di illegalit adottando, a tal fine, le pi efficaci politiche gestionali.
L'allargamento dei reati-base a tutti i delitti non colposi solleva l'operatore dalla necessit di effettuare
valutazioni in ordine alla specifica fonte illecita delle ricchezze riciclate, posto che l'ampia categoria ora
prevista tende a ricomprendere le fattispecie penalmente rilevanti che danno luogo a significativi proventi
illeciti. D'altro canto l'oggetto dell'operazione non deve necessariamente coincidere con ci che proviene in
via diretta e immediata dal reato, ma sufficiente la possibile provenienza economica dei valori e delle
utilit dai reati menzionati.
La nuova formulazione dell'art. 648 bis c.p. conferma quindi la raccomandazione contenuta nella versione
del presente documento diffusa nel gennaio del 1993, di interpretare in senso ampio e non formale il
collegamento tra l'obbligo di segnalazione e l'indicazione dei reati che stanno alla base della fattispecie di
riciclaggio. E oggi ancor pi chiaro come il compito dell'operatore, in sede di valutazione della sussistenza
o meno dell'obbligo di segnalazione, verte essenzialmente sulla percezione dell'operazione anomala in
relazione alle caratteristiche del richiedente.
Tutto ci coerente con l'impostazione della norma che collega l'obbligo di segnalazione all'esistenza di un
sospetto, anzich di una vera e propria consapevolezza dell'origine illecita dei beni oggetto dell'operazione
anomala.

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3. La riservatezza della segnalazione


La legge 197/91 tutela la segretezza che deve circondare la notizia dell'operazione sospetta di riciclaggio,
sanzionando penalmente la sua diffusione presso soggetti diversi da quelli indicati dall'art. 3 come
destinatari delle segnalazioni.
E' fortemente avvertita altres l'esigenza di tutelare la segretezza della fonte della notizia anche dopo la
segnalazione alle Autorit inquirenti.
L'attuale formulazione dell'art. 3 della legge 197/91 si limita a stabilire che la segnalazione sia trasmessa a
determinate Autorit di Polizia, senza esprimersi in ordine all'eventuale utilizzo processuale della
medesima. Si pu, peraltro, ritenere che il trattamento della segnalazione vada disgiunto da quello della
"notitia criminis"; la prima, infatti, per la sua natura di atto pre-investigativo non assimilabile a una
denuncia atta a promuovere un procedimento penale.
In tale direzione si muovono ipotesi di modifica della normativa che, attraverso una precisazione delle fasi
dell'iter procedurale, si propongono l'obiettivo di prevedere in modo esplicito che la funzione della
segnalazione si esaurisca nella fase preliminare a quella processuale.
4. I destinatari del presente documento
Le disposizioni dettate dall'art. 3 hanno come destinatari gli intermediari bancari e finanziari e il personale
dipendente.
La seconda parte del presente documento contiene una casistica esemplificativa degli indici di anomalia
delle operazioni ed destinata prevalentemente al personale che ha rapporti diretti con gli utenti, che segue
l'andamento delle relazioni e che d esecuzione alle operazioni richieste. L'obbligo posto dalla legge fa
affidamento sulla sensibilit del personale addetto ai singoli punti operativi, che ha il compito di attivare il
soggetto abilitato ad inoltrare la segnalazione (titolare dell'attivit, rappresentante legale o suo delegato);
quest'ultimo ha la responsabilit di compiere una valutazione globale sulla base di tutti gli elementi
conoscitivi disponibili sul conto del cliente, comprese le evidenze desumibili dall'archivio informatico delle
operazioni soggette a registrazione.
Il presente documento dovr pertanto essere divulgato ed opportunamente illustrato al personale della
struttura operativa e periferica, per agevolare l'individuazione dei casi di possibile anomalia sulla scorta
delle indicazioni contenute nella parte seconda.
5. La disciplina antiriciclaggio e l'attivit di intermediazione
Gli intermediari dovranno approfondire la conoscenza della clientela, delle sue caratteristiche economiche,
delle sue esigenze finanziarie.
Il conseguimento degli obiettivi perseguiti dalla legge 197 richiede che la valutazione e la selezione della
clientela - strettamente connaturate all'attivit degli intermediari - siano esercitate anche al fine di
individuare le operazioni potenzialmente ricollegabili ad attivit illecite.
Ci non richiede modifiche degli assetti organizzativi, gestionali e regolamentari, n la creazione di
strutture e programmi radicalmente nuovi, bens l'adeguamento delle discipline interne e la messa a punto di
procedure operative e di controllo per una pi attenta valutazione delle relazioni intrattenute con la clientela
e delle operazioni eseguite.
Condizione necessaria per agevolare l'individuazione e l'isolamento dei fatti di riciclaggio che gli
intermediari improntino a fiducia e spirito collaborativo i rapporti con gli utenti e che questi ultimi
assicurino la piena trasparenza delle singole relazioni d'affari.
6. Il comportamento richiesto alla clientela
All'utente si richiede di esplicitare con assoluta trasparenza le motivazioni economiche sottostanti alle
operazioni eseguite e alla relazione finanziaria nella quale esse si iscrivono.

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L'instaurarsi del rapporto rappresenta l'esito di un accurato processo di valutazione relativo all'utente. Essere
cliente di un intermediario deve costituire un valore socialmente apprezzato come indice di provata
considerazione nella comunit degli affari. Poter operare con un intermediario rappresenta, quindi, un
elemento qualificante dell'attivit svolta.
Ne deriva un impulso per il cliente a farsi riconoscere dalla banca, non solo mediante una corretta
identificazione anagrafica, ma esibendo anche le credenziali di integrit che sono il presupposto per una
proficua e corretta operativit.
L'intermediario deve adoperarsi per instaurare comunicazioni a due sensi con il cliente in un clima di
reciproca fiducia.
La clientela deve conseguentemente essere informata circa gli obblighi introdotti dalla normativa
antiriciclaggio e gli obiettivi che questa si prefigge. Essa chiamata a dimostrare spirito di collaborazione
accettando le prescritte procedure di identificazione e corrispondendo alle richieste di chiarimenti e di
informazioni.
L'osservanza di tali canoni di comportamento vale sia per la clientela che chiede di ottenere affidamenti, sia
per quella che deposita disponibilit ed immette pertanto nei circuiti finanziari i proventi delle proprie
attivit.
7. La formazione del personale
L'efficace applicazione della normativa antiriciclaggio richiede un'attenta e capillare opera di addestramento
e di formazione del personale.
L'attivit di qualificazione del personale - espressamente prevista dall'art. 3 - dovr rivestire carattere di
continuit e di sistematicit nell'ambito di programmi organici, che tengano conto dell'evoluzione della
normativa e delle procedure predisposte dagli intermediari.
Un supporto per questa azione potr essere fornito dalle associazioni di categoria o da altri organismi
esterni, attraverso iniziative volte ad approfondire la normativa, a studiarne le modalit di applicazione e a
diffonderne la conoscenza in modo chiaro ed efficace, con l'obiettivo di pervenire ad una matura coscienza
del compito che gli intermediari devono adempiere.
Particolare cura deve essere riservata a sviluppare la specifica preparazione del personale che a pi diretto
contatto con gli utenti.
8. I controlli interni
La legge 197 richiama gli organi di controllo degli intermediari (collegio sindacale, ispettorato interno) a
dedicare specifica attenzione agli adempimenti antiriciclaggio nell'esercizio dell'ordinaria azione di
sorveglianza sulla gestione aziendale.
L'art. 10 della legge 197/91, riformulato dall'art. 156, comma 1 del d. Lgs. 385/93, fa obbligo al collegio
sindacale degli intermediari abilitati (cos riferendosi ai soggetti indicati nell'art. 4 della medesima legge
197) di vigilare sull'osservanza delle disposizioni antiriciclaggio e di trasmettere, entro dieci giorni, al
Ministro del Tesoro gli accertamenti e le contestazioni concernenti le violazioni in materia. L'omessa
trasmissione costituisce reato punito con la reclusione fino ad un anno e con la multa da lire duecentomila a
lire due milioni.
A tal fine il collegio sindacale dovr predisporre programmi di accertamento e specifiche tecniche di
riscontro per verificare l'osservanza della normativa antiriciclaggio e, in particolare, dell'art. 3; oggetto di
controllo sar anche la rispondenza delle misure organizzative adottate, con specifico riferimento
all'adeguatezza delle procedure interne e alla formazione del personale.
E' importante che vengano instaurati opportuni collegamenti con altri organi di controllo, quali gli
ispettorati interni, in modo da rafforzare l'efficacia della complessiva azione di sorveglianza.
In questo quadro assume rilievo l'affidabilit delle procedure di acquisizione ed elaborazione delle
informazioni sulla clientela, che dovranno essere oggetto di adeguata attivit di auditing.
Inoltre, un altro aspetto su cui prestare attenzione riguarda l'ipotesi in cui singole filiali di intermediari
richiedano alla propria sede centrale approvvigionamento di contante o presentino transazioni in contante
per importi molto superiori alle esigenze presumibili in base alle caratteristiche dell'area di insediamento e

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della clientela servita.


9. L'applicazione agli intermediari non bancari
In un contesto caratterizzato da un continuo arricchimento della gamma degli intermediari, la legge 197/91
ha esteso gli adempimenti antiriciclaggio all'intero sistema finanziario, chiudendo quei varchi alla
penetrazione criminale che potevano essere rappresentati dai soggetti non regolamentati.
Conseguentemente, le presenti "Indicazioni operative" - pur essendo dirette in via principale alle banche e
agli altri soggetti sottoposti alla vigilanza della Banca d'Italia - delineano forme di comportamento e criteri
operativi riferibili alla generalit degli intermediari; solo l'assunzione di regole uniformi di comportamento
consente, infatti, di salvaguardare il sistema finanziario dall'inquinamento connesso al fenomeno del
riciclaggio e di evitare alterazioni nelle condizioni di concorrenza e nel funzionamento dei mercati.
Pu risultare opportuno che per le singole categorie di intermediari finanziari vengano elaborate indicazioni
operative per la segnalazione di operazioni sospette, riferite allo specifico segmento di attivit. Tali
indicazioni andrebbero coordinate con quelle contenute nel presente documento, affinch possano applicarsi
in via complementare.
L'applicazione generalizzata della disciplina antiriciclaggio a tutti gli intermediari operanti sui mercati
finanziari si realizzata di pari passo con la loro sottoposizione a forme di vigilanza o di controllo da parte
delle autorit amministrative, graduate in funzione della rilevanza dell'attivit esercitata. L'ordinamento
richiede per lo svolgimento di ogni forma di attivit finanziaria il rispetto di regole e di requisiti minimali,
nonch l'iscrizione in albi o elenchi. il mancato rispetto di tali obblighi sanzionato penalmente dalle
diverse fattispecie di abusivismo.
La regolamentazione di tutte le imprese operanti sui mercati finanziari assume specifica importanza per la
disciplina antiriciclaggio, attesa la caratteristica dei soggetti abusivi di costituire terreno privilegiato per le
diverse forme di patologia, tra le quali, in particolare, l'usura.
CAPITOLO SECONDO

INTRODUZIONE ALLA CASISTICA


L'art. 3 della legge 197/91 stabilisce l'obbligo di segnalare le operazioni che destano sospetto, muovendo
dalla considerazione sia dei connotati oggettivi delle stesse (caratteristiche, entit, natura) in relazione ai
profili soggettivi del cliente (capacit economica e attivit svolta), sia di ogni altra circostanza conosciuta a
ragione delle funzioni esercitate.
Il metodo valutativo richiesto dal legislatore muove dalla considerazione che, nella maggior parte dei casi,
la configurazione oggettiva dell'operazione di per s neutra e quindi non consente di individuarne le
finalit sottostanti.
Operazioni che - per importo, modalit, destinatario, localizzazione territoriale - sono normali se effettuate
da un utente con determinate caratteristiche economico-patrimoniali, possono risultare ingiustificate se
richieste da un altro operatore. Allo stesso modo, operazioni in linea con la capacit economica e l'attivit
svolta dall'utente possono risultare anomale alla luce di altre notizie che l'intermediario possieda a ragione
delle funzioni esercitate.
dunque dalla considerazione complessiva di tutti gli elementi a disposizione dell'intermediario che deve
scaturire la valutazione dell'operazione ai fini della segnalazione. Essa discende da una ponderazione di dati
idonei a fondare in un soggetto dotato di una specifica diligenza professionale il sospetto circa la possibile
provenienza illecita del denaro, dei beni o delle altre utilit oggetto dell'operazione.
La casistica riporta alcuni indici di anomalia che attengono alla configurazione oggettiva dell'operazione come tali di immediata evidenza - in presenza dei quali l'intermediario deve procedere ad ulteriori
approfondimenti sulla natura dell'operazione medesima sulla base delle altre informazioni di cui dispone.
Operazioni che sono connotate da anomalie oggettive potrebbero quindi risultare giustificate e non sospette
se riguardate alla luce delle notizie sul cliente conosciute dall'intermediario.

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La casistica fornisce indicazioni esemplificative, emblematiche di forme di anomalia che dovrebbero


richiamare l'attenzione degli intermediari, specie se congiuntamente presenti. L'elencazione non deve essere
considerata esaustiva, anche in considerazione della continua evoluzione delle modalit di svolgimento
delle operazioni finanziarie.
Ne consegue che gli intermediari, sulla base della propria esperienza, potranno integrare le fattispecie
operative qui considerate. Per gli stessi motivi va inoltre tenuto presente che l'assenza degli specifici profili
di anomalia riportati non sufficiente, di per s, ad escludere il sospetto che un'operazione possa essere
connessa con fatti di riciclaggio.
Per tali considerazioni, la casistica non va intesa come un manuale che prevede controlli formalistici, ma
come ausilio e stimolo dello spirito di osservazione e del senso critico degli intermediari.
Essa formulata con riferimento all'ipotesi che l'utente sia cliente dell'intermediario e quindi conosciuto
prima ed indipendentemente dall'operazione.
Del tutto diverso deve essere l'approccio rispetto alle operazioni richieste dagli utenti occasionali, per le
quali la valutazione - non potendo riferirsi alla capacit economica e all'attivit svolta dai richiedenti - si
concentra sulla valutazione tecnica delle operazioni stesse nella loro configurazione oggettiva, senza
prescindere dall'apprezzamento delle informazioni comunque disponibili sul soggetto.
Nei rapporti con gli utenti occasionali l'intermediario deve assumere un atteggiamento pi prudente ed
avvertito, che pu giungere fino a non accettare le operazioni richieste, quando queste risultino di importo
superiore a una determinata soglia o non rendano evidenti le motivazioni economiche sottostanti.
Nel caso in cui non si dia corso all'operazione e l'intermediario abbia comunque acquisito significativi
elementi di sospetto, deve essere ugualmente considerata l'ipotesi di inoltrare la segnalazione.
1. Indici di anomalia delle operazioni riferibili a tutte le categorie di intermediari
1.1 operazioni che, in relazione al soggetto che le pone in essere o al rapporto al quale ineriscono, appaiono
di valore sproporzionato o comunque economicamente non giustificabili;
1.2 operazioni della stessa natura ripetute presso la medesima dipendenza con modalit tali da far pensare
ad intenti dissimulatori (ad esempio, ricorso a tecniche di frazionamento per eludere l'obbligo di
registrazione);
1.3 operazioni effettuate frequentemente a nome di terzi che non compaiono mai di persona - a meno che
ci non derivi da evidenti esigenze operative od organizzative del cliente - specie quando vengano fornite
giustificazioni pretestuose e non suscettibili di riscontro (ad esempio, malattia, impegni);
1.4 operazioni ordinate con indicazioni palesemente inesatte o incomplete, tali da far ritenere l'intento di
occultare volutamente informazioni essenziali, in particolare riguardanti i soggetti interessati all'operazione.
2. Indici di anomalia delle operazioni per contante
2.1 richieste frequenti e per importi significativi di assegni circolari contro versamento di denaro contante,
anzich con l'utilizzazione delle disponibilit presso la banca;
2.2 acquisti frequenti e per importi significativi di titoli di Stato, di certificati di deposito o di altri titoli o
strumenti finanziari, pagati con denaro contante, soprattutto ove si eviti di utilizzare il conto corrente, se
esistente;
2.3 rilevanti prelevamenti o versamenti di contante, privi di apparente giustificazione anche in relazione
all'attivit del cliente (in particolare, quando le somme versate vengono successivamente trasferite entro un
breve intervallo di tempo ovvero con modalit o destinazioni non ricollegabili alla normale attivit del
cliente);
2.4 utilizzo frequente di contante per importi consistenti per effettuare bonifici, senza plausibile ragione
collegabile alla normale attivit del cliente, soprattutto se l'operazione sia effettuata verso l'estero;
2.5 frequenti versamenti di contante effettuati in modo tale che l'importo delle singole operazioni tenda a
passare inosservato, mentre quello complessivo risulterebbe significativo o comunque tale da comportare la
registrazione dell'operazione (per esempio, versamenti parziali su pi conti);
2.6 effettuazione di operazioni, sia versamenti che prelevamenti, regolate per contante, anzich con gli
strumenti e i mezzi di pagamento usualmente utilizzati per l'attivit economica svolta dal cliente;

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2.7 frequenti operazioni di cambio di contante in altre valute per importi significativi, soprattutto se
effettuate senza transito per il conto corrente;
2.8 cambi di notevoli quantit di banconote con banconote di taglio diverso richiesti da clientela privata.
3. Indici di anomalia delle operazioni in titoli
3.1 acquisto e/o deposito di titoli per importi significativi, quando ci non sembra in linea con le condizioni
finanziarie del cliente;
3.2 incasso in contante o deposito, anche a garanzia di affidamenti, di titoli di importo consistente, italiani o
esteri, soprattutto se a limitata diffusione, quando l'operazione appaia anomala rispetto alle caratteristiche
del cliente e non venga fornita plausibile giustificazione della provenienza;
3.3 negoziazione di titoli per l'incasso in contanti o per l'acquisto di altri titoli (azioni, obbligazioni, titoli
pubblici, ecc....) senza che l'operazione transiti sul conto corrente di cui si serve il richiedente.
3. Indici di anomalia delle operazioni in titoli
3.1 acquisto e/o deposito di titoli per importi significativi, quando ci non sembra in linea con le condizioni
finanziarie del cliente;
3.2 incasso in contante o deposito, anche a garanzia di affidamenti, di titoli di importo consistente, italiani o
esteri, soprattutto se a limitata diffusione, quando l'operazione appaia anomala rispetto alle caratteristiche
del cliente e non venga fornita plausibile giustificazione della provenienza;
3.3 negoziazione di titoli per l'incasso in contanti o per l'acquisto di altri titoli (azioni, obbligazioni, titoli
pubblici, ecc....) senza che l'operazione transiti sul conto corrente di cui si serve il richiedente.
4. Indici di anomalia delle operazioni con l'estero
4.1 trasferimenti, anche elettronici, di ingenti somme di denaro all'estero o dall'estero con ordine di
pagamento in contante, soprattutto quando non transitino tramite un conto, o quando le caratteristiche
dell'operazione, ivi compreso il paese estero di provenienza o di destinazione delle somme, non siano
giustificate dall'attivit economica svolta dal cliente o da altre circostanze;
4.2 operazioni con filiali o filiazioni di istituzioni finanziarie insediate in aree geografiche note come zone
di traffico di stupefacenti o come "centri off-shore", che non siano giustificate dall'attivit economica svolta
dal cliente;
4.3 utilizzo di lettere di credito ed altri sistemi di finanziamento commerciale per trasferire somme tra paesi,
senza che la relativa transazione sia giustificata dall'usuale attivit economica svolta dal cliente;
4.4 frequenti richieste di travellers' cheques, titoli o altri strumenti finanziari in valuta straniera, senza
plausibili giustificazioni;
4.5 frequenti versamenti di travellers' cheques, di titoli o di altri strumenti finanziari in valuta straniera,
soprattutto se provenienti dall'estero, senza plausibili giustificazioni.
5. Indici di anomalia di altre operazioni e servizi
5.1 ripetuti utilizzi di cassette di sicurezza o di servizi di custodia o frequenti depositi e ritiri di plichi
sigillati, non giustificati dall'attivit o dalle abitudini del cliente;
5.2 rilascio di deleghe ad operare su cassette di sicurezza a terzi non facenti parte del nucleo familiare degli
intestatari o non legati da rapporti di collaborazione o di altro tipo idonei a giustificare tale rilascio;
5.3 prestazione di garanzie da parte di terzi non clienti della banca, n altrimenti conosciuti, dei quali non
vengono fornite sufficienti indicazioni circa le relazioni con il cliente beneficiario dell'affidamento o le
ragioni che giustificano la prestazione di tali garanzie;
5.4 acquisto o vendita di grandi quantit di monete, metalli preziosi o altri valori, senza apparente
giustificazione e/o non in linea con le condizioni economiche del cliente;
5.5 richiesta da parte di un cliente all'intermediario di erogare un finanziamento a un altro soggetto per il
quale il cliente stesso fornisca una garanzia reale (ad esempio, immobili o titoli), qualora i rapporti tra detto

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cliente e l'altro soggetto non appaiano giustificati.


6. Indici di anomalia dell'andamento dei conti
6.1 conti utilizzati non per normali operazioni personali o attinenti l'attivit economica, ma per ricevere o
versare ingenti somme che - in base agli elementi a disposizione - non trovano giustificazione o attinenza
manifesta con l'intestatario del conto e/o la sua attivit;
6.2 conti per lungo tempo inattivi o poco movimentati che - senza plausibili giustificazioni - vengono
improvvisamente interessati da operazioni di ingente ammontare o che hanno poco tempo prima beneficiato
di notevoli e inattesi accreditamenti, specie se dall'estero;
6.3 conti che presentano un ampio saldo attivo, non coerente con il consueto andamento finanziario relativo
all'attivit del cliente, soprattutto se esso sia trasferito su conti esteri;
6.4 conti che beneficiano di un grande numero di versamenti per importi contenuti senza plausibili
giustificazioni;
6.5 conti che denotano una movimentazione non giustificata dall'attivit svolta dal cliente (ad esempio
versamenti frequenti di assegni o presentazione allo sconto di titoli - specie qualora in essi figurino elementi
ricorrenti - da parte di un soggetto che non sia un intermediario finanziario operante nel campo della
concessione di finanziamenti);
6.6 configurazione economicamente illogica dei rapporti intrattenuti dal cliente con la banca, ad esempio:
numerosi conti aperti presso la medesima banca senza giustificazione; trasferimenti frequenti di importi tra
conti diversi o sostanziale pareggio nel brevissimo periodo tra versamenti e prelevamenti in contanti sul
medesimo rapporto di conto o di deposito; accettazione consapevole di condizioni e tassi non convenienti e
non allineati a quelli di mercato.
7. Indici di anomalia dei comportamenti della clientela
7.1 clienti che chiedono di ristrutturare l'operazione quando la configurazione originariamente prospettata
implichi forme di identificazione e registrazione, oppure supplementi di istruttoria o verifiche da parte del
personale dell'intermediario oppure l'adozione di clausole restrittive della libera circolazione dei titoli (ad
esempio, riduzione dell'importo dell'operazione al di sotto di L. 20 milioni per evitare la identificazione o,
nel caso di assegni, la clausola di intrasferibilit; accensione di pi libretti di deposito al portatore d'importo
di poco inferiore a L. 20 milioni);
7.2 clienti che si rifiutano o si mostrano ingiustificatamente riluttanti a fornire le informazioni occorrenti
per l'effettuazione delle operazioni, a dichiarare le proprie attivit, a presentare documentazione contabile o
di altro genere, a segnalare i rapporti intrattenuti con altre banche, a dare informazioni che, in circostanze
normali, renderebbero il cliente stesso idoneo ad accedere al credito o ad altri servizi bancari;
7.3 clienti in situazione di difficolt economica che provvedono inaspettatamente a estinguere totalmente o
parzialmente proprie obbligazioni con versamenti inattesi di ingente ammontare, senza apparente
giustificazione e senza precisare l'origine dei fondi;
7.4 clienti che evitano contatti diretti con il personale della banca, rilasciando procura in modo frequente e
ingiustificato a favore di terzi o effettuando frequentemente versamenti in contante di ammontare rilevante
tramite cassa continua o analoghi dispositivi;
7.5 clienti che, senza giustificazione, detengono numerosi conti ed effettuano transazioni di ingente
ammontare in contante su ciascuno di essi ovvero che risultano avere conti aperti con molte istituzioni
finanziarie nella stessa zona senza logica giustificazione;
7.6 clienti che si rivolgono - senza fornire plausibili giustificazioni - ad uno sportello bancario lontano dalla
zona nella quale risiedono e svolgono la loro attivit;
7.7 clienti che insistono per mantenere conti che appaiono gestiti per conto di terzi (conti fiduciari), (ad
esempio conti che presentano movimentazioni non collegate all'attivit svolta dall'intestatario del conto o di
ammontare non correlato al suo volume di affari; ovvero conti intestati ad amministratori, dipendenti o
clienti, utilizzati da imprese o enti per effettuare versamenti o prelevamenti in contanti o attraverso altri
strumenti finanziari).

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CAPITOLO TERZO

1. L'importanza di una compiuta conoscenza del cliente


Ai fini dell'assolvimento dell'obbligo di segnalazione previsto dall'art. 3 della legge 197/91, l'analisi
oggettiva delle operazioni, come detto, deve essere posta in relazione con le caratteristiche soggettive del
cliente, concernenti la capacit economica e l'attivit svolta. In questo modo possibile verificare la
coerenza delle operazioni effettuate con il profilo economico-finanziario del richiedente.
Un'approfondita conoscenza del cliente costituisce un momento fondamentale del percorso logico che porta
alla valutazione dell'operazione ai fini antiriciclaggio.
Si tratta di una esigenza che legata alla ordinaria attivit svolta dagli intermediari per la valutazione
complessiva delle potenzialit economiche del cliente ai fini della stima del grado di rischio e delle
possibilit di sviluppo del rapporto. Gli intermediari devono valorizzare la propria attitudine professionale
per approfondire la conoscenza delle motivazioni che inducono gli operatori a instaurare la relazione
d'affari.
Questo approccio coerente con l'evolversi della funzione di intermediazione, che si caratterizza sempre
pi come offerta alla clientela non di una pluralit atomizzata di operazioni, ma di un complesso integrato
di servizi finanziari, che rende conveniente ad entrambe le parti l'instaurazione di un rapporto stabile.
Da parte delle banche, in particolare, va assecondata ed anzi stimolata la moderna tendenza a privilegiare
l'utilizzo del conto corrente come rapporto-base sul quale transitano le operazioni relative agli altri servizi di
intermediazione resi alla clientela. In ogni caso, ove il rapporto di conto corrente esista, esso deve registrare
tendenzialmente tutte le operazioni del cliente con la banca (ad esempio, il versamento di assegni o contante
per l'acquisto di titoli).
Non costituisce ostacolo alla individuazione dell'operazione sospetta il crescente ricorso alla tecnica del
trasferimento elettronico dei fondi, in quanto l'assenza del contatto personale non preclude la conoscenza
del profilo tecnico del cliente. Va ricordato che l'art. 3 si applica a qualunque tipo di operazione e a tutti gli
uffici e le dipendenze degli intermediari, anche a quelli che effettuano operazioni non per cassa.
2. La necessit di evidenze accentrate sulla clientela
La rilevazione e l'organizzazione accentrata dei dati relativi ai rapporti con il cliente costituiscono il
presupposto per un compiuto esame del suo profilo economico-finanziario.
Oggetto di rilevazione dovranno essere tutte le informazioni raccolte in ordine all'attivit svolta dall'utente,
al contesto economico in cui si colloca, al suo fabbisogno di servizi finanziari, all'eventuale esistenza di
rapporti con altri intermediari. In questo campo andr in particolare valorizzata l'esperienza acquisita nello
svolgimento delle funzioni di marketing.
La quantit e la qualit delle informazioni relative al cliente andranno correlate all'attivit svolta dallo
stesso; un livello di base senz'altro rappresentato dai dati identificativi-anagrafici che l'utente tenuto a
dichiarare in applicazione di specifiche disposizioni, tra cui l'art. 2 della legge 197/91. Lo stesso articolo
prevede altres la tenuta di un archivio informatico delle operazioni superiori a L. 20 milioni. Su tale livello
di base si innesteranno, a seconda della complessit e dell'articolazione operativa dei soggetti, ulteriori
livelli informativi attinenti alla situazione economica, finanziaria e patrimoniale.
Il quadro conoscitivo - nella stessa logica che presiede alla predisposizione dello schedario generale dei
rischi da parte delle banche - andr costantemente aggiornato con le evidenze relative alle operazioni
progressivamente poste in essere e con le informazioni provenienti dai vari punti della struttura operativa
dell'intermediario e da eventuali altri soggetti ad esso collegati, segnatamente quelle raccolte nell'ambito
dell'istruttoria dei fidi.
L'acquisizione di una compiuta conoscenza dell'utente deve essere conseguita in ogni caso, anche se si tratta
di un soggetto non affidato dall'intermediario. Nel caso di clienti che risultano svolgere attivit finanziaria
andr verificata l'iscrizione negli albi previsti dalla legge per i vari settori di operativit.
L'estensione su scala internazionale del fenomeno del riciclaggio comporta che anche le filiali e le filiazioni

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all'estero, assoggettate alla normativa del Paese di insediamento, debbano collaborare alla formazione dello
specifico patrimonio informativo relativo ai soggetti che sono in relazioni d'affari con l'intermediario.
Nell'organizzare le proprie evidenze sulla clientela gli intermediari dovranno tenere conto delle
informazioni sui collegamenti significativi che i clienti intrattengono tra di loro o con altri soggetti.
A tal fine andranno presi in considerazione non solo i rapporti riconducibili a strutture di gruppo intese in
senso giuridico, ma anche tutte le relazioni finanziarie, commerciali o di altra natura che, di fatto, sono
intrattenute dall'utente e che possono essere rilevanti per la sua operativit con l'intermediario: le evidenze
su tali profili consentiranno di inquadrare meglio operazioni che ricevono giustificazione soltanto se
riguardate in un'ottica di collegamento.
Una funzione fondamentale sul piano informativo riveste per le banche il rapporto di conto corrente, nel
quale confluiscono normalmente le movimentazioni finanziarie connesse ai molteplici rapporti con la
clientela.
La gestione accentrata delle evidenze integrate provenienti da tutti i settori operativi - ivi comprese, come
detto, le dipendenze all'estero - consentirebbe di soddisfare con un unico strumento sia le tradizionali
esigenze di cautela e di contenimento dei rischi verso la clientela affidata, sia quelle sempre pi avvertite di
sviluppo dell'attivit e di marketing, sia infine quelle connesse ad un ordinato e corretto svolgimento
dell'attivit, tra cui si collocano i compiti di contrasto al riciclaggio.
Per adempiere efficacemente ai loro compiti, gli intermediari devono dotarsi di assetti organizzativi coesi e
fortemente strutturati, nel cui ambito viene ad assumere, in prospettiva, massima rilevanza il sistema
informativo, anche a supporto di efficaci controlli interni di tipo automatizzato.
Nella tenuta e nell'aggiornamento delle evidenze sulla clientela gli intermediari devono tendere ad applicare
sistemi informatici. Essi aumentano la rapidit di consultazione e di aggiornamento degli archivi,
consentono una pi efficace evidenziazione dei collegamenti che intercorrono tra i vari utenti, rendono pi
agevole l'integrazione dei flussi informativi provenienti dalle varie dipendenze dell'intermediario, nonch
l'accesso delle stesse ai dati aziendali globali.
3. Il raffronto tra le operazioni e il profilo economico-finanziario del cliente
Le evidenze accentrate consentono di individuare il profilo economico-finanziario del cliente e quindi di
determinare una fascia di operativit normale che ne l'espressione, con riguardo a parametri sia
quantitativi, quali l'importo o la frequenza delle operazioni, sia qualitativi, come le tipologie e le condizioni
di utilizzazione dei servizi bancari e finanziari.
Gli intermediari dovranno verificare la compatibilit tra le singole operazioni e il profilo economicofinanziario del cliente, rilevando eventuali incongruenze rispetto alla sua fascia di operativit normale. Ove
lo scostamento sia privo di giustificazioni, gli operatori attiveranno la procedura ai fini di un'eventuale
segnalazione.
L'obbligo di segnalazione sussiste anche con riferimento ad operazioni prive di importo, come ad empio
l'apertura di una cassetta di sicurezza. tuttavia, per le operazioni che comportano movimenti finanziari,
l'individuazione di una soglia minima di attenzione sembra corrispondere a criteri di funzionalit, di
economicit e di efficacia.
opportuno che gli intermediari soffermino in modo particolare l'attenzione sulle operazioni di importo
superiore a L. 20 milioni, o che comunque comportano movimentazione di contante per oltre L. 10 milioni.
La prima soglia coincide con quella posta dalla legge a base degli obblighi di identificazione, di
registrazione e di trattamento informatico delle relative evidenze. Per le movimentazioni di contante
giustificata una soglia inferiore, la quale coincide con quella fissata dall'Accordo Interbancario come
presupposto per l'identificazione degli utenti.
Specifico rilievo attribuito ai prelevamenti in contante per importi consistenti, in relazione ai quali
opportuno che gli intermediari cerchino di acquisire informazioni dai clienti circa la destinazione finale
delle somme prelevate.
Rientra nell'autonomia decisionale degli intermediari utilizzare anche programmi per una selezione
automatica delle operazioni in base a quei profili di anomalia che siano suscettibili di trattamento
informatico. Tali sistemi possono svolgere un ruolo di mero supporto e non esimono comunque gli
operatori dall'effettuare la valutazione sulla coerenza del comportamento dell'utente rispetto al suo profilo

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economico-finanziario, e ci, ovviamente, anche per tutte quelle operazioni che non vengano evidenziate
dalle procedure informatiche.
4. Le procedure di segnalazione
La legge individua per gli intermediari di maggiori dimensioni due livelli di analisi dell'operazione ai fini
dell'eventuale segnalazione: il primo individuato nel responsabile della dipendenza, dell'ufficio o di altro
punto operativo; il secondo nel titolare dell'attivit o nel legale rappresentante o in un suo delegato. Per gli
operatori minori prevista una procedura semplificata nella quale il legale rappresentante (o un suo
delegato) a valutare l'operazione per la segnalazione al Questore.
Gli intermediari devono definire una procedura per la segnalazione delle operazioni sospette; essa dovr
essere formalizzata nella normativa interna allo scopo di garantire certezza di riferimento per il personale,
omogeneit nei comportamenti, applicazione generalizzata all'intera struttura.
Il percorso disegnato potr prevedere momenti di verifica e di controllo, eventualmente con l'ausilio di
funzioni di supporto e di consulenza interna che garantiscano l'attuazione della normativa in tutti i casi
realmente significativi, senza che da ci derivi pregiudizio per la riservatezza e l'efficienza della procedura.
L'iter valutativo seguito deve essere ricostruibile su base documentale, anche nei casi in cui si sia pervenuti
alla conclusione di non effettuare la segnalazione. Ci importante per agevolare sia i controlli interni sia
gli accertamenti degli organi investigativi e per una corretta delimitazione delle responsabilit dei soggetti
che partecipano al processo di valutazione.
Compete agli intermediari la individuazione delle soluzioni procedurali pi idonee nel quadro del proprio
assetto organizzativo.
Ferma restando la riservatezza delle segnalazioni, l'art. 3 della L. 197/91 non sembra precludere agli
intermediari organizzati in forma di gruppo l'adozione di procedure unitarie e di forme di collaborazione
operativa che utilizzino le informazioni disponibili presso l'intero raggruppamento.
In ogni caso, esigenze di riservatezza consigliano l'adozione di percorsi semplificati, senza necessariamente
coinvolgere tutti i livelli della linea gerarchica, coerentemente con la previsione della legge che individua
puntualmente i destinatali dell'obbligo di segnalazione.
Per conseguire i cennati obiettivi potrebbe riuscire utile l'adozione da parte degli intermediari di una
apposita modulistica standardizzata, del tipo di quella che si allega a titolo esemplificativo, la quale
potrebbe agevolare la materiale redazione della segnalazione e le relative comunicazioni all'interno e
all'esterno dell'azienda. L'inoltro formale della segnalazione potrebbe, ove necessario, essere accompagnato
da un colloquio con l'Autorit destinataria della segnalazione medesima, al fine di fornire chiarimenti.

Indice delle proposte di legge riguardanti i servizi di informazione e sicurezza - (XII


LEGISLATURA) (*)

CAMERA DEI DEPUTATI (Situazione al 7 marzo 1995)


1 - "Modifica dell'articolo 11 della legge 24 ottobre 1977, n. 801 recante istituzione e ordinamento dei
Servizi per le informazioni e la sicurezza e disciplina del segreto di Stato" (in data 29.9.94 assegnato alla
Commissione I Affari Costituzionali, in sede referente, non ancora iniziato l'esame). (parere della II
Commissione).
(55) On.le Scalia (Progr. Feder.)
2 - "Nuove norme in materia di Servizi per le informazioni e la sicurezza e disciplina del segreto di
Stato" (in data 17.2.95 da assegnare alle Commissioni).
(105) On.le Scalia (Progr. Feder.)
3 - ''Modifica all'articolo 204 del codice di procedura penale in materia di esclusione del segreto" (in data
13.9.94 assegnato alla Commissione II Giustizia in referente, non ancora iniziato l'esame). (parere della I
Commissione).

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(723) On.le Selva ed altri (AN-MSI)


4 - "Norme in materia di informazione e sicurezza dello Stato, di segreto di Stato, di informazioni
classificate" (in data 1.2.95 da assegnare alle Commissioni).
(842) On.le Dorigo ed altri (Rif. Com.)
5 - "Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sui Servizi per le informazioni e per la
sicurezza dello Stato" (in data 22.7.94 assegnato alla Commissione I Affari Costituzionali, in sede referente,
urgente, non ancora iniziato l'esame). (Parere della II, IV, V Commissione).
(969) On.le Arlacchi ed altri (Progr. Feder.)
6 - "Modifiche alla legge 24 ottobre 1977 n. 801, concernente istituzione e ordinamento dei Servizi per le
informazioni e la sicurezza e la disciplina del segreto di Stato" (in data 15.9.94 assegnato alla Commissione
I Affari costituzionali, in sede referente, non ancora iniziato l'esame). (Parere della II Commissione).
(1009) On.le Berlinguer ed altri (Progr. Feder.)
7 - "Modifica alle norme in materia di segreto di Stato" (in data 13.9.94 assegnato alla commissione I Affari
costituzionali, in sede referente, non ancora iniziato l'esame). (parere della II Commissione).
(1010) On.le Violante ed altri (Progr. Feder.)
8 - Proposta di inchiesta parlamentare
"Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta su talune attivit svolte dal Servizio per le
informazioni e la sicurezza democratica (SISDe)".
(Doc. XXlI n.9) On.le Vigneri (Progr.)
SENATO DELLA REPUBBLICA (Situazione al 17 marzo 1995)
1 - "Modifiche alla legislazione sul segreto di Stato, sul segreto d'ufficio e sul segreto istruttorio" (in data
20.6.94 assegnato alle Commissioni Permanenti riunite I Affari Costituzionali e VI Difesa, in sede
referente, non ancora iniziato l'esame). (Parere della II Commissione).
(83) Sen. Cossiga (Misto).
2 - "Modifiche alla legge 24 ottobre 1977 n. 801, recante Istituzione e riordinamento dei Servizi per le
informazioni e la sicurezza e disciplina del segreto di stato" (in data 12.5.94 assegnato alle Commissioni
permanenti riunite i Affari Costituzionali e VI Difesa, in sede referente, non ancora iniziato l'esame).
(Parere delle commissioni II, III, e V).
(142) Sen. Imposimato ed altri (Progr.).
3 - "Norme in materia di informazione e sicurezza dello Stato, di segreto di Stato, di informazioni
classificate" (in data 18.5.94 assegnato alle Commissioni permanenti riunite i Affari Costituzionali e VI
Difesa, in sede referente, non ancora iniziato l'esame). (Parere delle commissioni II, III, V, e VI).
(197) Sen. Salvato ed altri (Progr.).
4 - "Misure urgenti e provvisorie di riordino dell'apparato di informazione e sicurezza dello Stato" (in data
del 31.5.94 assegnato alle Commissioni Permanenti riunite I Affari Costituzionali e VI Difesa, in sede
referente non ancora iniziato l'esame). (Parere della Commissione V).
(300) Sen. Cossiga (Misto).
5 - "Nuovo ordinamento dei Servizi di informazione e sicurezza" (in data 22.6.94 assegnato alle
Commissioni Permanenti riunite I Affari Costituzionali e VI Difesa, in sede referente, non ancora iniziato
l'esame). (Parere delle commissioni II, III, V e VI).
(345) Sen. Cossiga (Misto).

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6 - "Riforma dei Servizi di informazione e sicurezza" (in data 25.8.94 assegnato alle Commissioni
Permanenti riunite I Affari Costituzionali e VI Difesa, in sede referente, non ancora iniziato l'esame).
(Parere delle commissioni II, III, V e VI).
(346) Sen. Cossiga (Misto).
7 - "Riordino delle attivit di informazione e sicurezza dello Stato e istituzione dell'Agenzia governativa per
le informazioni e la sicurezza (AGIS). Riordinamento degli uffici e comandi centrali del Ministero
dell'Interno e del Ministero della Difesa" (in data 20.6.94 assegnato alle commissioni Permanenti riunite i
affari Costituzionali e VI difesa, in sede referente, non ancora iniziato l'esame). (parere delle Commissioni
II, III, V e VI).
(347) Sen. Cossiga (Misto).
8 - "Nuove norme in materia di istituzione e ordinamento dei Servizi per le informazioni e la sicurezza e
disciplina del segreto di Stato" (in data 21.7.94 assegnato alle Commissioni riunite I Affari Costituzionali e
VI difesa, in sede referente, non ancora iniziato l'esame). (Parere delle Commissioni II, III e V).
(437) Sen. De Notaris ed altri (Progr. - Verdi - La Rete),
9 - "Esclusione del segreto di Stato per i reati commessi con finalit di terrorismo e per i delitti di strage" (in
data 21.7.94 assegnato alle Commissioni Permanenti riunite I Affari Costituzionali e VI Difesa, in sede
referente, non ancora iniziato l'esame). (Parere della commissione II).
(566) Sen. Pasquino ed altri (Progr.- Feder.).
10 - "Istituzione della Sovraintendenza dei Servizi di sicurezza della Presidenza del Consiglio dei
Ministri" (in data 8.9.94 assegnato alla I Commissione Permanente, in sede referente, non ancora iniziato
l'esame).
(774) presentato dal Presidente del Consiglio BERLUSCONI. Di concerto col Vicepresidente del Consiglio
e Ministro dell'Interno MARONI, col Ministro della Difesa PREVITI e col Ministro del Tesoro DINI.
11 - "Nuovo ordinamento dei Servizi di informazione per la sicurezza e la disciplina del segreto di
Stato" (in data 12.10.94 assegnato alle Commissioni Permanenti riunite I Affari Costituzionali e VI Difesa,
in sede referente, non ancora iniziato l'esame). (Parere delle Commissioni II, III e V).
(812) Sen. Ramponi (AN-MSI).
(*) Le proposte e i disegni di legge sono pubblicati in ordine progressivo di presentazione, preceduti da una sintesi redazionale.

Camera dei Deputati XII LEGISLATURA


Proposta di legge n. 55 "Modifica dell'art. 11 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, recante
istituzione e ordinamento dei Servizi per l'informazione e la sicurezza e disciplina del
segreto di Stato" presentata dall'On.le Scalia.

La legge 801 del 1977 affida al Comitato parlamentare per i Servizi di informazione e sicurezza e per il
segreto di Stato il controllo sull'applicazione dei principi stabiliti dalla legge (art. 11, comma 2). A tal fine il
Comitato pu chiedere al Presidente del Consiglio dei Ministri e al CIIS informazioni sulle linee essenziali
delle strutture e dell'attivit dei Servizi, nonch formulare proposte e rilievi.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri pu opporre il segreto di Stato in ordine alle citate richieste del
Comitato, che a suo giudizio eccedono i limiti indicati dalla legge (art. 11, comma 4).
Al riguardo, se il Comitato parlamentare, a maggioranza assoluta, ritiene infondata l'opposizione di segreto,
ne riferisce a ciascuna delle Camere per le conseguenti valutazioni politiche.
Nel sistema della legge dunque il Comitato la sede privilegiata e necessaria dell'ispezione parlamentare.
La proposta di legge in oggetto intende modificare esclusivamente il secondo comma dell'art. 11 della legge
24 ottobre 1977 n. 801, istitutiva degli Organismi informativi, relativamente alla composizione del
Comitato parlamentare bicamerale.

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L'attuale disciplina prescrive che gli otto membri del Comitato parlamentare di controllo (quattro deputati e
quattro senatori) siano "nominati dai Presidenti dei due rami del Parlamento sulla base del criterio di
proporzionalit".
La proposta di legge n. 55 intende allargare l'attuale composizione del Comitato prevedendo anche la
nomina di un rappresentante per ciascun gruppo parlamentare tra quelli che non rientrano sulla base del
suindicato criterio di proporzionalit.
Tale modifica normativa avrebbe lo scopo, secondo il proponente, di porre il Parlamento in condizione di
esercitare pienamente i propri compiti istituzionali e in particolare quello di controllo sull'operato del
Governo, in quanto la rappresentativit, nel Comitato in parola, di tutti i gruppi parlamentari rafforzerebbe e
garantirebbe i poteri ispettivi ad essi demandati.
PROPOSTA Dl LEGGE d'iniziativa del deputato SCALIA
Modifica dell'articolo 11 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, recante istituzione e ordinamento dei servizi
per le informazioni e la sicurezza e disciplina del segreto di Stato
Presentata il 15 aprile 1994

Onorevoli Colleghi! - Le vicende che hanno visto emergere da 40 anni di silenzio e coperture la conferma
dell'esistenza dell'organizzazione stay behind, denominata in Italia "Gladio", impongono una attenta
riflessione su una vasta serie di questioni relative ai servizi di informazione e di sicurezza, allo scopo di
mettere il Parlamento in condizione di esercitare pienamente i suoi compiti istituzionali e in particolare
quello di controllo sull'operato del Governo.
A tal fine riteniamo indispensabile una sollecita approvazione della presente proposta di legge, che ha lo
scopo di aprire a tutte le forze presenti in Parlamento il Comitato parlamentare istituito dall'articolo 11 della
legge 24 ottobre 1977, n. 801, relativa all'istituzione e ordinamento dei Servizi per le informazioni e la
sicurezza e alla disciplina del segreto di Stato. L'attuale composizione del Comitato, formato da quattro
deputati e quattro senatori nominati sulla base del criterio di proporzionalit, esclude infatti la maggioranza
dei gruppi parlamentari dalla possibilit di farne parte.
Riteniamo pertanto necessario proporre, con la presente proposta di legge di cui auspichiamo la sollecita
approvazione con il concorso di un ampio schieramento di forze politiche, un allargamento del Comitato
parlamentare, da cui nessuna forza politica costituita in gruppo parlamentare pu essere esclusa.
PROPOSTA DI LEGGE
Art. 1
1. Il secondo comma dell'articolo 11 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, sostituito dal seguente:
Esercita il controllo sull'applicazione dei principi stabiliti dalla presente legge un Comitato parlamentare
costituito da quattro deputati e da quattro senatori nominati dai Presidenti dei due rami del Parlamento sulla
base del criterio di proporzionalit e da un rappresentante per ciascuno dei gruppi parlamentari presenti in
almeno uno dei due rami del Parlamento e che non rientrano tra quelli gi rappresentati sulla base del
criterio di proporzionalit.

Senato della Repubblica XII LEGISLATURA


Disegno di Legge n. 83 "Modifiche alla legislazione sul segreto di Stato, sul segreto di
ufficio e sul segreto istruttorio" presentato dal Sen. Francesco Cossiga

------------------------------ Servizio per le informazioni e la Sicurezza Democratica ------------------------------

Il progetto di legge intende modificare profondamente la normativa vigente in materia di segreto di Stato.
Il proponente muovendo dalla grave crisi di legalit che ha investito le Istituzioni in questi ultimi anni,
nonch dal clima di generale sospetto e di diffidenza verso i poteri dello Stato, sottolinea che il valore
costituito dall'unit della lotta contro la illegalit diffusa perseguita attraverso il valore della trasparenza
debba prevalere sull'interesse della tutela del segreto.
Al riguardo il Disegno di Legge in oggetto propone di abolire il segreto di Stato, il segreto di ufficio e il
segreto istruttorio. In particolare:
- l'art. 1 prevede la non applicabilit degli artt. 12, 16 e l8 della legge 24 ottobre 1977 n. 801, nonch degli
articoli da 256 a 263 C.p. e dall'art. 202 C.p.p., in relazione "a fatti accertati, a documenti prodotti e atti
formati, a notizie acquisite, a procedimenti giudiziari iniziati entro la data del 27 marzo 1994".
Il secondo comma, inoltre, stabilisce che anche nei procedimenti giudiziari o amministrativi relativi a fatti
accaduti entro il 27 marzo 1994 non possono essere opposti n il segreto di Stato, n il segreto di ufficio, n
il segreto istruttorio, n qualsiasi altro tipo di segreto.
Il comma 3 confermando quanto previsto dall'art. 204 C.p.p. circa l'esclusione del segreto per fatti, notizie e
documenti concernenti reati diretti all'eversione dell'ordinamento costituzionale, prevede la possibilit,
anche successivamente alla data del 27.3.1994, che il soggetto interessato possa dichiarare, in un
procedimento giudiziario o amministrativo, la volont di opporre il segreto di Stato, istruttorio e di ufficio.
Tale ipotesi si concretizza, tuttavia, quando la deposizione del soggetto in parola pu determinare una
situazione di obiettivo pericolo per la vita o i beni essenziali di agenti dei Servizi o possa ledere il diritto
alla riservatezza dei cittadini oppure possa recare danno ai buoni rapporti internazionali.
Nella fattispecie il giudice pu disporre gli accertamenti necessari se dubita della fondatezza della
suindicata dichiarazione e, nel caso che tali indagini dimostrino l'inattendibilit, ordina che il soggetto
deponga;
- l'art. 2 attribuisce ai membri del Parlamento il libero accesso agli archivi del Comitato Esecutivo per i
Servizi di informazione e sicurezza (CESIS), del Servizio per le informazioni e la sicurezza militare
(SISMi), del Servizio per le informazioni e la sicurezza democratica (SISDe), del Dipartimento di P.S. del
Ministero dell'Interno, del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri e del Comando Generale della
Guardia di Finanza, nonch agli archivi giudiziari e a quelli dei singoli ministeri.
Il secondo comma prevede la possibilit per i dirigenti del CESIS, del SISMi, del SISDe e per le autorit
preposte agli enti sopra citati, di opporsi ricorrendo al Comitato parlamentare di controllo, previa
approvazione del Presidente del Consiglio dei Ministri.
L'opposizione pu essere accolta solo con il voto favorevole dei tre quarti dei componenti del Comitato,
sempre che vi sia compreso il voto del Presidente e nei soli casi in cui si debba tutelare la vita o i beni
essenziali di agenti dei Servizi;
- l'art. 3 prevede la sostituzione dell'art. 255 C.p. con un nuovo precetto che rispetto all'attuale norma
configura una diversa figura di reato, ovverosia la manomissione degli archivi riservati.
Tale norma stabilisce che "Chiunque... introduca altri atti, documenti o materiali, veri o falsi... negli archivi
in cui si custodisce materiale coperto da segreto di Stato punito con la reclusione non inferiore a otto
anni".
DISEGNO DI LEGGE d'iniziativa del senatore COSSIGA
COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 19 APRILE 1994
Modifiche alla legislazione sul segreto di Stato, sul segreto d'ufficio e sul segreto istruttorio

Onorevoli Senatori. - La grave crisi di legalit che da tempo minaccia ormai apertamente gli stessi
presupposti della sovranit nazionale e che trae, se non la sua origine, la sua concausa dalla crisi di

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legittimazione dei pubblici poteri e della stessa politica, richiede, di fronte a fatti gravi quali ieri l'uccisione
di Falcone e Borsellino e l'annientamento delle loro scorte, e ancora ieri i ripetuti attentati di tipo
terroristico-stragista, una grande unit delle forze politiche, parlamentari, culturali e sociali nella lotta per lo
Stato.
Ma questa unit incompatibile con il clima di diffidenza che ancora forte verso i poteri dello Stato; e
forte la tentazione di utilizzare ancora fatti luttuosi e dolorosi per fini di lotta politica o addirittura per
tentativi di rivincita contro la condanna che la storia ha pronunciato su ideologie e sistemi politici o, peggio,
come forme di "appello" nelle elezioni. Ma anche molti cittadini onesti, e non solo volgari speculatori e
teorici della "dietrologia" e del "complotto", pensano che siano presenti "poteri occulti" che si servono di
apparati dello Stato.
Causa o pretesto di questo diffuso e pericoloso sentimento il non pieno accesso alle informazioni che si
vede ostacolato dal segreto di stato, da quello d'ufficio e da quello istruttorio.
In realt, in Italia quasi mai le informazioni rimasero per lungo tempo segrete, e sarebbe presuntuoso
definire ormai da lungo tempo "segreti" i nostri cosiddetti "servizi di informazione e di sicurezza".
Non vi pi motivo di prevenire violazioni di un segreto di Stato che, con il venir meno della minaccia
politica e militare sovietica, sostenuta dall'ideologia e dalla solidariet del comunismo internazionale, ha
assolutamente perduto di attualit, nel contesto in cui era stato valutato.
Al di l delle cose che dovevano rimanere segrete - e che lo sono ancora in altri paesi che fanno parte del
"club atlantico" - esse nel nostro Paese non lo sono pi, non riescono oggi ad esserlo, e forse non meritano
di esserlo pi.
Comunque, il valore costituito dall'unit della lotta contro l'illegalit e la sovversione criminosa, e quindi il
valore della trasparenza prevale ormai sull'interesse alla tutela del segreto, se mai le condizioni storiche,
geografiche, politiche e militari lo giustifichino, almeno nei termini tradizionali. Ritengo che fino a quando
il Paese non si sar dato una politica nazionale (estera, della difesa e della sicurezza), e fino a quando non si
sar dotato di servizi di informazione e sicurezza moderni, "rinazionalizzati" negli obiettivi, nei compiti e
nelle dipendenze, il segreto di Stato, il segreto d'ufficio ed il segreto istruttorio relativamente a periodi
trascorsi vada abolito e gli archivi aperti.
A questo finalizzato il disegno di legge che si ha l'onore di riproporre con talune modifiche in questa XII
legislatura.
DISEGNO DI LEGGE
Art. 1
1. In riferimento a fatti accertati, a documenti prodotti e atti formati, a notizie acquisite, a procedimenti
giudiziari iniziati entro la data del 27 marzo 1994, non sono applicabili:
a) gli articoli 12, 16 e 18 della legge 24 ottobre 1977, n. 801;
b) gli articoli da 256 a 263 del codice penale;
c) l'articolo 202 del codice di procedura penale.
2. Nei procedimenti giudiziari o amministrativi relativi a fatti accaduti entro il 27 marzo 1994 non si
possono opporre n il segreto di Stato, n il segreto d'ufficio, n il segreto istruttorio, n qualsiasi altro tipo
di segreto, ancorch esso abbia ad oggetto elementi di informazione da tenere segreti in forza di trattati o di
accordi internazionali o da considerare di propriet degli enti, istituzioni o organizzazioni cui lo Stato
italiano abbia aderito.
3. Salvo quanto previsto dell'articolo 204 del Codice di procedura penale, su fatti accaduti successivamente
alla data di cui al comma 2, il segreto di Stato, istruttorio e di ufficio pu essere opposto qualora il soggetto
interessato dichiari che la sua deposizione possa determinare una situazione di obiettivo pericolo per la vita
o i beni essenziali di agenti dei servizi di informazione e sicurezza o di altri enti, corpi o uffici interessati
che operino all'estero o possa ledere il diritto alla riservatezza dei cittadini oppure possa recare danno ai
buoni rapporti internazionali. Il giudice, se ha motivo di dubitare che la dichiarazione resa da tali persone
per esimersi dal deporre sia infondata, dispone gli accertamenti necessari. Se la predetta dichiarazione
risulta infondata, ordina che il soggetto deponga.

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Art. 2
1. I membri del Parlamento hanno pieno e libero diritto di accesso agli archivi del Comitato esecutivo per i
servizi di informazione e di sicurezza (CESIS), del Servizio per la informazione e la sicurezza militare
(SISMi), del Servizio per le informazioni e la sicurezza democratica (SISDe), del Dipartimento di pubblica
sicurezza del Ministero dell'interno, del Comando generale dell'Arma dei Carabinieri e del Comando
generale della Guardia di Finanza, nonch agli archivi degli enti, uffici e comandi dipendenti da tali
organismi, agli archivi giudiziari e a quelli dei singoli ministeri. Essi hanno diritto di trarre, o aver copia di
qualunque documento ivi esistente e di utilizzare, nelle forme che ritengano utili e necessarie all'interesse
pubblico, anche in forma pubblica, i documenti stessi nonch le informazioni che si possono trarre dal loro
contenuto.
2. I dirigenti del CESIS, del SISMi, del SISDe e le autorit preposte agli altri enti, comandi, uffici, di cui al
comma 1, possono opporsi all'esercizio del diritto previsto dal comma 1, ricorrendo, con l'approvazione del
Presidente del Consiglio dei Ministri, al Comitato parlamentare previsto dall'articolo 11 della legge 24
ottobre 1977, n. 801. L'opposizione pu essere accolta soltanto con il voto favorevole dei tre quarti dei
componenti del Comitato, sempre che vi sia compreso il voto del Presidente, nei soli casi in cui si debba
tutelare la vita o i beni essenziali di agenti dei servizi o di altri enti, corpi, uffici interessati, che operino
attualmente all'estero o il diritto alla privatezza dei cittadini o i buoni rapporti internazionali, salvo quanto
stabilito dall'articolo 1.
Art. 3
1. L'articolo 255 del codice penale sostituito dal seguente:
"Art. 255. - (Manomissione degli archivi riservati). - Chiunque distrugga, sottragga, trasferisca altrove od
occulti alcuno degli atti, documenti o materiali contenuti negli archivi in cui si custodiscono atti, documenti
o materiale coperto da segreto di Stato, segreto d'ufficio o segreto istruttorio o vi introduca altri atti,
documenti o materiali, veri o falsi, che non vi si trovavano, punito con la reclusione non inferiore a otto
anni.

Decreto del Presidente della Repubblica 20 dicembre 1994, n. 756 "Regolamento recante
norme per la definizione dell'organizzazione e delle funzioni del Comitato
interministeriale per le informazioni e la sicurezza, ai sensi dell'art. 1, comma 25 della
legge 24 dicembre 1993 n. 537" (pubblicato sulla G.U. del 20.01.1995, serie generale n. 16)

(*) Il Decreto del Presidente della Repubblica 20 dicembre 1994, n. 756, disciplina l'organizzazione e le
funzioni del Comitato interministeriale per le informazioni e la sicurezza, in attuazione di quanto previsto
dall'art. 1, comma 25, della Legge 24 dicembre 1993, n. 537.
Tale organismo collegiale stato istituito, com' noto, dall'articolo 2 della legge 24 ottobre 1977, n. 801
"Istituzione e ordinamento dei Servizi per l'informazione e la sicurezza e disciplina del segreto di Stato" con
funzioni di consulenza e di proposta, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, sugli indirizzi generali e
sugli obiettivi fondamentali da perseguire nel quadro della politica informativa e di sicurezza.
Le norme emanate sono finalizzate a regolare l'organizzazione e le funzioni del CIIS, integrando la
precedente regolamentazione nonch introducendo nuove disposizioni in ordine all'organizzazione interna e
alle modalit di funzionamento del Comitato stesso.
Nel disciplinare la composizione del Comitato, richiamando in proposito le disposizioni della legge 801/77,
l'art. 1 soggiunge al comma 3 che il diritto al voto spetti esclusivamente ai componenti "ordinari" del
Comitato interministeriale.
Con analoga portata innovativa l'art. 2 attribuisce al segretario generale del CESIS la funzione di segretario
del CIIS.
Nel caso di assenza od impedimento del Segretario del CESIS, previsto che le funzioni di segretario del

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CIIS siano esercitate dal Vice Segretario generale del CESIS.


Inoltre, richiesto che l'Ufficio di segreteria del CIIS abbia sede presso la Segreteria del CESIS.
L'art. 3 disciplina le modalit di convocazione del Comitato. La convocazione viene stabilita dal Presidente
del Consiglio, di propria iniziativa, ogni qualvolta ne ravvisi la necessit. In ogni caso si prevede che il
Comitato debba essere convocato almeno due volte l'anno, nei mesi di giugno e di dicembre.
Il Segretario del Comitato e ciascuno dei componenti ordinari hanno facolt di richiedere la convocazione
del Comitato e di proporre argomenti da iscrivere all'ordine del giorno.
La convocazione deve essere effettuata mediante comunicazione ai componenti ordinari del CIIS dell'ordine
del giorno; tale comunicazione deve pervenire in tempo utile e, di norma, almeno tre giorni prima della data
prevista per la riunione. Nel caso in cui ad una riunione del Comitato siano invitati a partecipare soggetti
diversi dai componenti ordinari, a questi ultimi, ai fini della convocazione, sono comunicati solamente gli
argomenti iscritti all'ordine del giorno in relazione ai quali sono invitati a partecipare alla riunione (art. 3,
comma 2).
I componenti del CIIS hanno diritto di consultare preventivamente, presso la segreteria del Comitato, gli atti
relativi ai vari argomenti iscritti all'ordine del giorno di ciascuna riunione (art. 3, comma 4).
Per quanto concerne le modalit di svolgimento delle riunioni del Comitato, il Decreto in parola prevede
che le riunioni siano validamente costituite con la partecipazione di tutti i membri di diritto. Qualora, per
causa di forza maggiore ovvero per concomitanti e preminenti impegni di Stato o di Governo, taluno di essi
non possa partecipare alla riunione, pu delegare a partecipare un Sottosegretario di Stato (art. 5, comma 1).
Nel caso in cui il Presidente del Consiglio dei Ministri sia costretto ad allontanarsi da una seduta e ritenga
che la stessa debba proseguire, pu incaricare un Ministro a svolgere le funzioni di presidente (art. 5,
comma 2).
Il Presidente del CIIS regola la discussione e ha la facolt di sospendere o di sciogliere la seduta (art. 5,
comma 3).
I lavori del Comitato sono coperti dal segreto. Di ciascuna seduta viene redatto un processo verbale a cura
del Segretario, che ne cura la classificazione e la conservazione. Il processo verbale approvato e
sottoscritto dal Presidente del Consiglio. Questi ha facolt di fornire all'esterno specifiche informazioni,
qualora ne ravvisi la necessit (art. 6).
Importante ed attesa era la definizione delle funzioni del Comitato, ora esattamente esplicitate dall'articolo
7. In tal senso, la norma sancisce, tra l'altro, che il parere del Comitato deve essere obbligatoriamente
acquisito per il compimento dei seguenti atti:
- nomina e revoca del Segretario generale del CESIS da parte del Presidente del Consiglio (art. 7, comma
4):
- nomina dei direttori del SISDe e del SISMi (art. 7, comma 5);
- determinazione dell'organico e del trattamento giuridico-economico del personale del CESIS, SISDe e
SISMi da parte, rispettivamente, del Presidente del Consiglio e dei Ministri dell'Interno e della Difesa (art.
7, comma 2).
Il Comitato esercita, inoltre, obbligatoriamente funzione di proposta nei confronti del Presidente del
Consiglio ai fini della determinazione delle somme da assegnare al CESIS, al SISMi e al SISDe per le
rispettive spese di organizzazione e di funzionamento (art. 7, comma 3).

Gazzetta Ufficiale del 20.1.1995


20-1-1995
Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana
Serie Generale - n. 16
LEGGI, DECRETI E ORDINANZE PRESIDENZIALI
DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

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20 dicembre 1994, n. 756.

Regolamento recante norme per la definizione dell'organizzazione e delle funzioni del Comitato
interministeriale per le informazioni e la sicurezza, ai sensi dell'art. 1, comma 25, della legge 24 dicembre
1993, n. 537.
IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Visto l'art. 87, comma quinto, della Costituzione;
Visto l'art. 2 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, che ha istituito il Comitato interministeriale per le
informazioni e la sicurezza;
Visto l'art. 1, commi 25 e 26, della legge 24 dicembre 1993, n. 537;
Visto l'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400;
Vista la preliminare deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 16 marzo 1994;
Udito il parere del Consiglio di Stato, espresso nell'adunanza generale del 13 aprile 1994;
Acquisito il parere delle competenti commissioni parlamentari;
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del 7 dicembre 1994;
Sulla proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro per la funzione pubblica e gli affari
regionali;
EMANA
il seguente regolamento:
Art. 1.
Composizione
1. Il Comitato interministeriale per le informazioni e la sicurezza, di seguito determinato CIIS, presieduto
dal Presidente del Consiglio dei Ministri ed composto dai Ministri degli affari esteri, dell'interno, di grazia
e giustizia, della difesa, dell'industria, del commercio e dell'artigianato e delle finanze.
2. Il Presidente del Consiglio dei Ministri pu chiamare a partecipare alle sedute del CIIS altri Ministri, i
direttori dei Servizi per le informazioni e la sicurezza, autorit civili e militari ed esperti.
3. Il diritto di voto spetta esclusivamente ai componenti indicati nel comma 1.
Art. 2.
Segreteria
1. Il Segretario generale del CESIS segretario del CIIS ed esercita le relative funzioni. In caso di sua
assenza od impedimento, le funzioni di segretario del CIIS sono esercitate dal vice Segretario generale del
CESIS.
2. Il CIIS si riunisce di norma nella sede della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
3. L'ufficio di segreteria del CIIS ha sede presso la Segreteria generale del CESIS.
Art. 3.
Convocazione delle riunioni
1. Il CIIS si riunisce almeno due volte l'anno, nei mesi di giugno e dicembre. La convocazione del CIIS
viene stabilita dal Presidente del Consiglio dei Ministri, di propria iniziativa, ogniqualvolta ne ravvisi la
necessit, ovvero su richiesta del Segretario generale o di uno o pi componenti, i quali hanno facolt di
proporre argomenti per l'iscrizione all'ordine del giorno.
2. La convocazione effettuata, di norma, con la comunicazione dell'ordine del giorno ai componenti
ordinari del CIIS e con la comunicazione degli argomenti di interesse a coloro i quali siano chiamati a
partecipare alle sedute. Questi ultimi possono partecipare all'intera seduta o alla trattazione di singoli
argomenti. La convocazione deve pervenire in tempo utile e, comunque, almeno tre giorni prima della
seduta, salvi i casi di urgenza.

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3. L'ufficio di segreteria del CIIS provvede agli adempimenti relativi alla formazione dell'ordine del giorno
ed alla predisposizione della relativa documentazione.
4. I componenti ordinari del CIIS possono preventiva mente consultare gli atti relativi ai vari argomenti
iscritti all'ordine del giorno presso l'ufficio di segreteria.
Art. 4.
Ordine del giorno
1. Il segretario del CIIS sottopone al Presidente del Consiglio dei Ministri, per l'approvazione, l'ordine del
giorno di ciascuna seduta del CIIS.
2. In caso di urgenza, possono essere esaminati e discussi, previo assenso del Presidente del Consiglio dei
Ministri, argomenti non posti all'ordine del giorno.
Art. 5.
Funzionamento
1. Le riunioni del CIIS sono validamente costituite con la partecipazione di tutti i membri di diritto.
Quando, per causa di forza maggiore ovvero per concomitanti e preminenti impegni di Stato o di Governo,
taluno di essi non possa partecipare alla riunione, delega a rappresentarlo un Sottosegretario di Stato.
2. Ove, nel corso di una seduta, il Presidente del Consiglio dei Ministri sia costretto ad allontanarsi e ritenga
che la seduta stessa debba proseguire, la presidenza assunta da un Ministro da lui incaricato.
3. Il Presidente del CIIS ha il potere discrezionale di regolare la discussione e la facolt di sospendere o
sciogliere la seduta.
4. I lavori del CIIS sono coperti dal segreto. Rientra nella discrezionalit del Presidente del Consiglio dei
Ministri fornire all'esterno specifiche informazioni, quando ne ravvisa la necessit.
Art. 6.
Processo verbale
1. Il segretario del CIIS redige il processo verbale di ciascuna seduta, ne cura la classificazione ai fini della
tutela del segreto e provvede alla conservazione.
2. Il processo verbale della seduta approvato e sottoscritto dal Presidente del Consiglio dei Ministri.
Art. 7.
Funzioni
Il CIIS:
a) svolge funzioni di consulenza e proposta, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, sugli indirizzi
generali e sugli obiettivi fondamentali da perseguire nel quadro della politica informativa e di sicurezza;
b) esprime parere vincolante sui provvedimenti da emanarsi ai sensi dell'art. 7, comma 2, della legge 24
ottobre 1977, n. 801, concernenti la consistenza dell'organico della Segreteria generale del CESIS e di
ciascun Servizio, i casi e le modalit relativi al rientro dei dipendenti pubblici nelle amministrazioni di
originaria appartenenza, il trattamento giuridico-economico e i casi e le modalit di trasferimento ad altra
amministrazione dello Stato del personale assunto direttamente;
c) propone al Presidente del Consiglio dei Ministri il riparto delle somme da assegnare al CESIS, al SISMi
ed al SISDe per spese di organizzazione e di funzionamento, nonch per spese riservate;
d) esprime parere sulla nomina e revoca del Segretario generale del CESIS e sulle nomine degli altri
funzionari della Segreteria generale del CESIS, per i quali detto parere sia previsto dalle disposizioni
sull'ordinamento;
e) esprime parere vincolante sulle nomine dei direttori del SISMi e del SISDe e degli altri funzionari per i
quali detto parere sia previsto dalle disposizioni sull'ordinamento;
f) esprime parere per il mantenimento in servizio oltre il limite di et del Segretario generale e del vice
segretario del CESIS, nonch dei direttori e dei vice direttori del SISMi e del SISDe, ai sensi delle
disposizioni dell'ordinamento;
g) esprime parere su ogni altro argomento che il Presidente del Consiglio dei Ministri ritenga di sottoporre
ad esso.
Il presente decreto, munito del sigillo dello Stato, sar inserito nella Raccolta ufficiale degli atti normativi

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della Repubblica italiana. fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo osservare.
Dato a Roma, add 20 dicembre 1994
SCALFARO
BERLUSCONI, Presidente del Consiglio dei Ministri
URBANI, Ministro per la funzione pubblica e gli affari regionali
Visto, il Guardasigilli: BIONDI
Registrato alla Corte dei conti il 13 gennaio 1995
Atti di Governo, registro n. 95, Foglio n. I
NOTE
AVVERTENZA:
Il testo delle note qui pubblicato stato redatto ai sensi dell'art. 10, comma 3, del testo unico delle
disposizioni sulla promulgazione delle leggi, sull'emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica e
sulle pubblicazioni ufficiali della Repubblica italiana, approvato con D.P.R. 28 dicembre 1985, n. 1092, al
solo fine di facilitare la lettura delle disposizioni di legge alle quali operato il rinvio. Restano invariati il
valore e l'efficacia degli atti legislativi qui trascritti.
Nota al titolo:
- Per il testo del comma 25 dell'art. I della legge n. 537/1993 si veda in nota alle premesse.
Note alle premesse:
- L'art. 87, comma quinto, della costituzione conferisce al Presidente della Repubblica il potere di
promulgare le leggi e di emanare i decreti aventi valore di legge ed i regolamenti.
- Il testo dell'art. 2 della legge n. 801/1977 (Istituzione e ordinamento dei servizi per le informazioni e la
sicurezza e disciplina del segreto di Stato) il seguente:
Art. 2. - Presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri istituito un Comitato interministeriale per le
informazioni e la sicurezza con funzioni di consulenza e proposta, per il Presidente del Consiglio dei
Ministri, sugli indirizzi generali e sugli obiettivi fondamentali da perseguire nel quadro della politica
informativa e di sicurezza.
Il Comitato presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri ed composto dai Ministri per gli affari
esteri, per l'interno, per la grazia e giustizia, per la difesa, per l'industria e per le finanze.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri pu chiamare a partecipare alle sedute del Comitato
interministeriale altri Ministri, i direttori dei Servizi di cui ai successivi articoli 4 e 6, autorit civili e
militari ed esperti.
Il testo dell'art. I, commi 25 e 26, della legge n. 537/1993 (Interventi correttivi di finanza pubblica), il
seguente:
25. Con regolamento da emanarsi, ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro
centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definite l'organizzazione e le
funzioni del CIPE, del Comitato interministeriale per le informazioni e la sicurezza e del Comitato dei
Ministri per i servizi tecnici nazionali e gli interventi nel settore della difesa del suolo.
26. Gli schemi dei regolamenti di cui ai commi 24 e 25 sono trasmessi alla Camera dei deputati e al Senato
della Repubblica per l'acquisizione del parere delle competenti commissioni.
- Il comma 2 dell'art. 17 della legge n. 400/1988 (Disciplina dell'attivit di Governo e ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei Ministri) prevede che con decreto del Presidente della Repubblica, previa
deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di Stato, siano emanati i regolamenti per la
disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le
leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potest regolamentare del Governo, determinino le
norme generali regolatrici della materia e dispongano l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto

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dall'entrata in vigore delle norme regolamentari.


Nota all'Art. 7:
Il testo dell'art. 7, comma 2, della citata legge n. 801 del 1977, il seguente: La consistenza dell'organico
del Comitato di cui all'art. 3 e di ciascun Servizio, i casi e le modalit relativi al rientro dei dipendenti
pubblici nelle amministrazioni di originaria appartenenza, il trattamento giuridico-economico e i casi e le
modalit di trasferimento ad altra amministrazione dello Stato del personale assunto direttamente, sono
stabiliti, anche in deroga ad ogni disposizione vigente, rispettivamente dal Presidente del Consiglio dei
Ministri, dal Ministro per la difesa e dal Ministro per l'interno su parere conforme del Comitato
interministeriale di cui all'art. 2 e di concerto con il Ministro per il tesoro. Il trattamento giuridico ed
economico del personale del Comitato di cui all'art. 3 e dei Servizi di cui agli articoli 4 e 6, non pu
comunque essere inferiore a quello delle qualifiche corrispondenti del pubblico impiego.
(*) Sintesi redazionale

CORTE COSTITUZIONALE N.82<BR>SENTENZA 6 APRILE 1976

Deposito in cancelleria: 14 aprile 1976.


Pubblicazione in Gazz. Uff. n. 105 del 21 aprile 1976.
Pres. Oggioni - Rel. Crisafulli
Giudizio di legittimit costituzionale in via incidentale - Cod. proc. pen., artt. 342 e 352 - Richiesta di
informazioni rivolta dall'autorit giudiziaria all'autorit militare nel corso di una corrispondenza ufficiosa Non rientra in una delle disposizioni impugnate - Assunta violazione degli artt. 102 e 104 della Costituzione
- Difetto di rilevanza della questione nel giudizio a quo - Inammissibilit.
Giudizio di legittimit costituzionale in via incidentale - Cod. proc. pen., art. 342, primo e secondo comma Dovere di esibizione da parte di pubblici ufficiali - Assunta violazione degli artt. 24, 101, 102, 103, 112 e
113 della Costituzione - Difetto di rilevanza della questione nel giudizio a quo - Inammissibilit.
Processo penale - Cod. proc. pen., artt. 342, secondo comma, e 352, ultimo comma - Autorizzazione
ministeriale a procedere nei confronti di chi abbia opposto segreto militare - Diversit di trattamento
rispetto all'ipotesi del segreto professionale e di ufficio - Giustificazione - Non sono violati gli artt. 3, 24 e
28 della Costituzione - Esclusione di illegittimit costituzionale.
Processo penale - Cod. proc. pen., artt. 342, secondo comma, e 352, ultimo comma - Autorizzazione
ministeriale a procedere nei confronti di chi abbia opposto segreto militare - Diversit di trattamento
rispetto all'ipotesi di violazione dei segreti politici e militari - giustificazione - Non violato l'art. 3 della
Costituzione - Esclusione di illegittimit costituzionale.
Impiego pubblico - Responsabilit dei dipendenti pubblici -Costituzione, art. 28 - Interpretazione.
Segreti - Protezione penale e processuale - Diversificazione -Razionalit - Segreto militare - Fondamento
costituzionale.

LA CORTE COSTITUZIONALE

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composta dai signori: Dott. Luigi Oggioni, Presidente -Avv. Angelo De Marco - Avv. Ercole Rocchetti Prof. Enzo Capalozza - Prof. Vincenzo Michele Trimarchi - Prof. Vezio Crisafulli - Dott. Nicola Reale Prof. Paolo Rossi - Avv. Leonetto Amadei - Dott. Giulio Gionfrida - Prof. Edoardo Volterra - Prof. Guido
Astuti - Dott. Michele Rossano - Prof. Antonino De Stefano, Giudici,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimit costituzionale degli artt. 342 e 352 del codice di procedura penale, promossi
con ordinanze emesse il 5 ottobre 1973 dal pretore di Verona e l'11 giugno 1974 dal giudice istruttore del
tribunale di Ravenna nei procedimenti penali rispettivamente a carico di ignoti e di Giulio Maurizio, iscritte
ai nn. 17 e 410 del registro ordinanze 1974 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 69 del
13 marzo 1974 e n. 309 del 27 novembre 1974.
Udito nella camera di consiglio dell'11 dicembre 1975 il Giudice relatore Vezio Crisafulli.
Ritenuto in fatto:
1. - Con ordinanza emessa il 5 ottobre 1973, nel corso di un procedimento penale contro ignoti, rivolto ad
accertare le responsabilit ai sensi dell'art. 659 c.p. per il disturbo alle occupazioni ed al riposo delle
persone causato dal noto fenomeno acustico del bang sonico prodotto da aerei militari in volo sulla citt,
il pretore di Verona ha sollevato, in riferimento agli artt. 101 e 104 della Costituzione, questione di
legittimit costituzionale degli artt. 342 e 352 del codice di procedura penale, disciplinanti, rispettivamente,
il dovere di esibizione da parte dei pubblici ufficiali e il diritto di astenersi dal testimoniare e il divieto di
esame determinati dal segreto di ufficio.
Secondo il giudice a quo, le norme impugnate contrasterebbero con gli artt. 101 e 104 della Costituzione
che rispettivamente sottopongono il giudice soltanto alla legge e sanciscono l'indipendenza della
magistratura da ogni altro potere, perch, consentendo alla P.A. di valutare discrezionalmente la segretezza
o meno di notizie o documenti con efficacia preclusiva nei confronti dell'autorit giudiziaria porrebbero il
giudice in una posizione di soggezione rispetto al potere esecutivo fino a paralizzare l'esercizio dell'azione
penale.
2. - Con altra ordinanza, emessa 1'11 giugno 1974, il giudice istruttore del tribunale di Ravenna ha sollevato
analoga questione di legittimit costituzionale degli artt. 342 e 352, terzo comma, del codice di procedura
penale per contrasto con gli artt. 3, 24, 28, 52, terzo comma, 101, 102, 103, 111, 112, e 113 della
Costituzione, nel corso di un procedimento penale a carico del colonnello Giulio Maurizio che, in qualit di
Presidente della Commissione di inchiesta nominata dall'autorit militare sulla caduta di un aereo G 91,
rifiutava di consegnare il relitto del velivolo attestando con dichiarazione scritta che tale materiale
costituiva segreto militare.
In particolare, l'art. 342, primo comma, c.p.p., nella parte in cui non distingue, ai fini della opponibilit al
giudice penale del segreto militare, atti e documenti che debbono rimanere segreti da quelli che hanno
carattere semplicemente riservato, contrasterebbe con gli artt. 24, 101, 112, 113, 102 e 103 della
Costituzione che sanciscono l'inviolabilit del diritto di difesa in giudizio, nonch la realizzazione della
giustizia attraverso l'esercizio della funzione giurisdizionale. La stessa norma, inoltre, nella parte in cui
dispone che la dichiarazione di segreto militare possa essere fatta anche senza motivazione impedirebbe
qualsiasi sindacato del giudice sulla sua fondatezza e comporterebbe un difetto di motivazione anche nei
conseguenti provvedimenti giurisdizionali, in violazione degli artt. 113, 103, terzo comma, e 111 nonch
dell'art. 52, ultimo comma, della Costituzione, dal quale si argomenterebbe la soggezione al controllo
giurisdizionale dell'ordinamento delle forze armate. L'esenzione dalla motivazione sarebbe altres in
contrasto con l'art. 3 Cost. in considerazione della diversa disciplina dettata in tema di segreto di ufficio e
professionale, essendo ammesso, in tali casi, il sindacato del giudice sulla fondatezza della dichiarazione di
segreto, sindacato ammesso anche, secondo la giurisprudenza, quando si procede per i reati di spionaggio e
simili.
Sotto il profilo della disparit di trattamento di situazioni ritenute analoghe viene anche impugnato

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autonomamente l'art. 342, u.c., c.p.p. che conferisce al giudice il potere di indagare sulla fondatezza della
dichiarazione nei casi di segreto professionale o d'ufficio.
Un'ultima censura investe l'art. 342, in relazione all'articolo 352, terzo comma, c.p.p., nella parte in cui
subordina all'autorizzazione del Ministro di grazia e giustizia l'esercizio dell'azione penale per il caso che la
dichiarazione di segreto sia ritenuta non fondata, autorizzazione non richiesta per il segreto di ufficio e
professionale, in quanto darebbe luogo ad una disparit di trattamento di fattispecie analoghe in viola-zione
dell'art. 3 della Costituzione, tenuto anche conto che non prescritta alcuna autorizzazione per il
promovimento dell'azione penale in ordine ai reati di violazione di segreti politici o militari.
La norma sarebbe anche in contrasto con gli artt. 24 e 28 Cost., per l'ostacolo che ne deriverebbe
all'esercizio del diritto di difesa ed all'attuazione del principio della responsabilit penale dei funzionari
dello Stato.
Considerato in diritto:
1. - Le ordinanze del pretore di Verona e del giudice istruttore del tribunale di Ravenna sollevano questioni
tra loro strettamente connesse, aventi ad oggetto le medesime disposizioni di legge (gli artt. 342 e 352 cod.
proc. pen., la prima; l'art. 342, in relazione all'art. 352, ultimo comma, la seconda).
I relativi giudizi possono perci riunirsi per essere decisi congiuntamente.
2. - L'ordinanza del pretore di Verona stata emessa nel corso di un procedimento penale contro ignoti,
diretto ad accertare eventuali responsabilit ai sensi dell'art. 659 cod. pen. per i disagi arrecati alla
popolazione della citt dal fenomeno del bang provocato da aerei supersonici nel corso di esercitazioni
interessanti la zona. poich lo stato maggiore aeronautico, richiesto di notizie in proposito, aveva rifiutato di
indicare le unit impiegate nelle dette esercitazioni, in quanto coperte da segreto militare, rendendo cos
impossibile identificare i piloti ai quali attribuire la responsabilit per i fatti test accennati, il pretore
sospendeva il giudizio, denunciando a questa Corte gli artt. 342 e 352 cod. proc. pen., ritenuti applicabili
alla specie per analogia, in riferimento agli artt. 102 e 104 Cost., che garantiscono l'indipendenza dei
giudici e l'autonomia dell'ordine giudiziario.
Ma la questione manifestamente irrilevante, perch una richiesta di informazioni (come lo stesso
pretore la definisce) rivolta dall'autorit giudiziaria all'autorit militare non rientra n nell'una n nell'altra
delle disposizioni del codice di rito censurate nell'ordinanza.
Nel caso in oggetto, infatti, il segreto non fu opposto al pretore procedente da un teste sottoposto ad
interrogatorio (come esige l'art. 352) n dallo stato maggiore aeronautico, cui fosse stato formalmente
ordinato di consegnare cose od atti in suo possesso (come previsto dall'art. 342), ma semplicemente nel
corso di una corrispondenza ufficiosa con il pretore. N in siffatte condizioni sarebbe stato possibile
procedere a norma dell'ultimo comma dell'art. 352, richiamato dal secondo comma dell'art. 342, ovvero, in
ipotesi, a norma del successivo comma finale di quest'ultimo, in relazione all'articolo 372 del codice penale.
3. - Fa altres difetto la rilevanza di alcune tra le questioni sollevate dal giudice istruttore del tribunale di
Ravenna con l'ordinanza in oggetto, nel testo della quale, d'altronde, non si rinviene in proposito neppure un
cenno di motivazione.
L'ordinanza, infatti, stata emessa nel corso del procedimento penale promosso (per falso ideologico)
contro l'ufficiale che, quale presidente della commissione d'inchiesta nominata dall'autorit militare a
seguito di un incidente aviatorio, aveva opposto il segreto militare all'ordine di sequestro del relitto
disposto dal giudice, nel corso ed ai fini di altro procedimento penale contro ignoti (cronologicamente e
logicamente antecedente) per il reato di cui all'art. 428 cod. pen. (disastro aviatorio). Sono in essa
contestualmente accolti e prospettati due ordini di censure, cui avevano distinto riferimento due diverse
richieste del P.M.: avanzata, l'una nel procedimento contro ignoti (per l'asserita illegittimit costituzionale
del secondo comma dell'art. 342 cod. proc. pen., nella parte in cui sottrarrebbe all'obbligo di esibizione
anche atti, documenti e cose concernenti notizie militari diverse da quelle che, nell'interesse della sicurezza
dello Stato, devono rimanere segrete, consentendo altres che la dichiarazione di segreto possa farsi anche
senza motivazione; nonch del successivo ultimo comma, che, a differenza da quanto disposto per altre
specie di segreti, preclude all'autorit giudiziaria qualsiasi sindacato sulla dichiarazione medesima);
avanzata, l'altra, nel procedimento aperto a carico dell'ufficiale autore della dichiarazione (per l'asserita

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illegittimit costituzionale dello stesso art. 342, terzo comma, nella parte in cui, attraverso il rinvio
all'ultimo comma dell'art. 352, subordina il proseguimento dell'azione penale alla autorizzazione a
procedere del Ministro di grazia e giustizia).
Dal che risulta evidente che quest'ultima l'unica questione direttamente rilevante nel giudizio a quo (che
quello contro l'autore della dichiarazione), poich la sola norma incidente su tale giudizio, e di cui devesi in
esso fare applicazione, quella prescrivente l'autorizzazione a procedere, rimanendo, invece, a monte le
altre questioni, concernenti norme delle quali gi stata fatta applicazione nel giudizio diretto ad accertare
le responsabilit del disastro aviatorio, che di quello a quo costituisce il presupposto.
4. - Secondo l'assunto dell'ordinanza, la norma anzidetta contrasterebbe con l'art. 3 Cost., per il diverso
trattamento riservato all'ipotesi del segreto militare rispetto a quella di segreto d'ufficio e professionale,
come pure ai casi di procedimento penale per i delitti di rivelazione di segreti militari, previsti dagli artt.
256 e segg. cod. pen., poich nella prima soltanto, a differenza dalle altre, l'azione penale nei confronti del
soggetto che, in altro processo, aveva opposto il segreto viene subordinata alla autorizzazione ministeriale.
Si deduce altres violazione degli artt. 24 e 28 Cost., ma il richiamo a queste due disposizioni, non sorretto
n comunque chiarito nell'ordinanza da argomentazione alcuna, si rivela agevolmente inconferente. Non si
vede, infatti, quale menomazione, e per quale soggetto, possa derivare al diritto di difesa in ogni stato e
grado del giudizio dall'istituto dell'autorizzazione a procedere che, impedendo il proseguimento dell'azione
penale, condiziona lo stesso ulteriore svolgimento di un processo; n sarebbe configurabile un interesse
giuridicamente rilevante di chi sia indiziato di un reato ad essere sottoposto a giudizio (sent. nn. 17 e 142
del 1973). Dal canto suo, l'art. 28, affermando che i pubblici dipendenti sono responsabili degli atti
compiuti in violazione dei diritti secondo le leggi penali, civili ed amministrative, si riferisce a tutt'altre
ipotesi e comunque non vieta alle leggi, cui rinvia, di disciplinare variamente questa triplice responsabilit,
in funzione delle diverse situazioni oggetti
ve e degli interessi che vi si riconnettono. E per l'appunto, l'esigenza che contro colui che abbia opposto il
segreto militare non si proceda senza autorizzazione non attiene alla qualit dei soggetti indicati negli artt.
342 e 352, ma alla materia alla quale il segreto si riferisce.
5. - La questione torna cos ad accentrarsi sul punto se la normativa in oggetto contrasti con l'art. 3 Cost.,
sotto l'uno o l'altro degli specifici profili prospettati nell'ordinanza e poc'anzi riassunti.
La questione non fondata. Per quanto riguarda anzitutto il diverso trattamento del segreto militare rispetto
al segreto d'ufficio e professionale, preliminarmente da rilevare che la necessit della autorizzazione del
Ministro di grazia e giustizia per procedere contro il soggetto dal quale proviene la dichiarazione di segreto
militare, ove l'autorit giudiziaria non la ritenga fondata, risponde alla medesima ratio di tutela dello stesso
segreto, che giustifica l'esclusione assoluta delle prove, reali e testimoniali, stabilita nelle restanti parti degli
artt. 342 e 352 in ragione del carattere proprio del thema probandi. Giacch, contrariamente a quanto mostra
di ritenere il giudice a quo, anche il procedimento penale contro l'autore della dichiarazione, come gi il
rapporto al Ministro della giustizia che lo precede, sono preordinati a consentire l'acquisizione delle prove,
se ed in quanto le circostanze cui si riferiscono non siano legittimamente coperte dal segreto. Ed infatti, se
l'autorizzazione data, vuol dire che il segreto non sussiste ed in tal caso il giudice non incontra pi limiti
nell'esercizio dei suoi poteri di accertamento della verit; ma la situazione sarebbe identica, ove il filtro
rappresentato dalla autorizzazione a procedere non ci fosse, e perci la tutela del segreto ne risulterebbe
compromessa.
Ci precisato, non pu considerarsi irrazionale che il modo e l'intensit della protezione - penale e
processuale - delle varie specie di segreti riconosciuti nella vigente legislazione siano diversificati, in
funzione della rilevanza degli interessi cui ineriscono, toccando il grado pi alto quando sia in giuoco il
segreto militare vero e proprio, che, come si legge nell'art. 86 cod. pen. mil. di pace, assiste le notizie
concernenti la forza, la preparazione o la difesa militare dello Stato, involgendo pertanto il supremo
interesse della sicurezza dello Stato nella sua personalit internazionale, e cio l'interesse dello Statocomunit alla propria integrit territoriale, indipendenza e - al limite - alla stessa sua sopravvivenza.
Interesse presente e preminente su ogni altro in tutti gli ordinamenti statali, quale ne sia il regime politico,
che trova espressione, nel nostro testo costituzionale, nella formula solenne dell'art. 52, che proclama la
difesa della Patria sacro dovere del cittadino.
6. - Quanto poi all'altro profilo di illegittimit sempre in relazione all'art. 3 Cost., dedotto nell'ordinanza, per

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non essere richiesta l'autorizzazione nei procedimenti relativi alla violazione dei segreti politici e militari,
a differenza che nell'ipotesi in oggetto, agevole rilevare che le situazioni che, cos argomentando, si
vorrebbe mettere a raffronto non sono, come si assume, analoghe, ma per contro qualitativamente diverse.
Giacch, quando si procede per uno dei delitti di cui agli artt. 256, 257, 259 e 261 cod. pen., il segreto gi
stato violato, ed il giudizio rivolto alla punizione del colpevole; ed anche nel caso di tentativo, il segreto
non pi tale, perch la stessa contestazione dell'accusa implica che i fatti, cui il segreto si riferiva, siano
noti. Laddove, quando si procede a norma del combinato disposto degli artt. 342, secondo comma, e 352,
terzo comma, cod. proc. pen., il presupposto che la dichiarazione o l'esibizione della cosa o del documento
siano state rifiutate, adducendo il segreto: il quale, perci, ancora intatto. Di qui, secondo il gi detto,
l'esigenza che non si proceda senza l'autorizzazione del Ministro, dalla quale, invece, logico si prescinda
nei casi sopra menzionati di rivelazione e spionaggio.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili:
a) la questione di legittimit costituzionale degli artt. 342 e 352 del codice di procedura penale, sollevata, in
riferimento agli artt. 102 e 104 della Costituzione, dal pretore di Verona, con l'ordinanza in epigrafe;
b) la questione di legittimit costituzionale del medesimo art. 342, primo e secondo comma, del codice di
procedura penale, sollevata, in riferimento agli artt. 24, 101, 102, 103 112 e 113 della Costituzione, dal
giudice istruttore presso il tribunale di Ravenna;
dichiara non fondata la questione di legittimit costituzionale dello stesso art. 342, secondo comma, in
relazione all'art. 352, terzo comma, del codice di procedura penale, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24 e
28 della Costituzione, dal giudice istruttore predetto con l'ordinanza in epigrafe.
Cos deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il
6 aprile 1976.
F.to: Luigi Oggioni - Angelo De Marco - Ercole Rocchetti - Enzo Capalozza - Vincenzo Michele Trimarchi
- Vezio Crisafulli - Nicola Reale - Paolo Rossi - Leonetto Amadei - Giulio Gionfrida - Edoardo Volterra Guido Astuti - Michele Rossano - Antonino De Stefano.
Arduino Salustri - Cancelliere

L'Organizzazione Centrale dell'Intelligence Britannica (*)

Premessa del Primo Ministro John MAJOR


obiettivo del Governo essere quanto pi trasparente possibile sulle questioni di sicurezza e di intelligence,
senza pregiudicare la sicurezza nazionale, l'efficienza dei Servizi di Sicurezza e di Intelligence o la
salvaguardia del suo personale. Il Governo si gi espresso sull'importanza del Servizio Segreto
Informativo (SIS) ed ha fatto pubblicare un opuscolo sul Servizio di Sicurezza. Il presente opuscolo
descrive l'organizzazione centrale dell'intelligence ed i suoi rapporti con i Servizi Informativi e di
Sicurezza.
Il Comitato Congiunto di Intelligence (JIC) risale al 1936 e costituisce un punto di forza del sistema
britannico: attraverso il filtro del JIC i Ministri non ricevono analisi informative contrastanti o frammentarie
su situazioni o problematiche di interesse, ma valutazioni concordate tra i vari Dipartimenti, in base alle
quali possono essere decise le politiche informative del Governo. Il JIC svolge inoltre un importante ruolo
di controllo, a livello ufficiale, sui Servizi Informativi, in aggiunta a quello ministeriale. Ad esempio il JIC
coordina le esigenze della politica informativa da sottoporre all'approvazione dei Ministri. Le finalit

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vengono rese chiare nei "Termini di Riferimento" pubblicati per la prima volta.
L'opuscolo fornisce una descrizione della Legge, presentata dal Governo, che garantisce al SIS e al Centro
Governativo Ascolto Comunicazioni (GCHQ) un proprio statuto interno.
INTRODUZIONE
Il presente opuscolo descrive per la prima volta il meccanismo centrale, collocato in seno al Gabinetto del
Primo Ministro, che ha il compito di formulare l'indirizzo, il coordinamento e l'assegnazione delle risorse
delle Agenzie Informative del Regno Unito nonch di controllare ed elaborare le relazioni periodiche
sull'attivit informativa. Le funzioni delle Agenzie, note sotto varie sigle, vengono sintetizzate nell'allegato
A.
IL COMITATO CONGIUNTO DI INTELLIGENCE (JIC)
Costituito nel 1936 come Sottocomitato dei SS.II. al servizio dei Capi di Stato Maggiore delle Forze
Armate, il JIC il principale strumento per la consulenza sulle priorit di indirizzo della raccolta
informativa e di valutazione dei relativi risultati. Da quella data sono stati apportati numerosi cambiamenti
organizzativi. Nel 1957, in conseguenza dell'ampliamento delle finalit e dei ruoli informativi, il JIC stato
collocato in seno al Gabinetto del Primo Ministro, in qualit di Comitato Interdipartimentale sotto l'autorit
del Sottosegretario alla Presidenza. Nel 1968, stata creata la carica di Coordinatore Informativo (ruolo
ricoperto per la prima volta da Sir Dick White), e istituito uno staff valutazioni per coordinare ed elaborare i
documenti da sottoporre all'esame del JIC (vedasi pi avanti).
FUNZIONI
Il JIC responsabile, su autorizzazione ministeriale, sia per la formulazione delle esigenze informative del
Regno Unito, sia per la elaborazione di una relazione settimanale sulle attivit di intelligence, noto in gergo
come Red Book. Questo rapporto contiene valutazioni per i Ministri ed Alti Funzionari su una vasta gamma
di situazioni di attualit. I "Termini di Riferimento" del JIC vengono riportati nell'allegato B. Il Comitato si
riunisce di solito settimanalmente ed i suoi membri sono Alti funzionari del Ministero degli Esteri, della
Difesa, del Tesoro, i Direttori delle tre Agenzie informative, il Coordinatore Informativo e il Capo dello
Staff Valutazioni.
In caso di necessit, possono partecipare funzionari di altri Dipartimenti, come ad esempio quello degli
Interni.
Il JIC coadiuvato da uno Staff Valutazioni, composto da svariati Sottocomitati di esperti e da un
segretariato. La struttura del JIC e la sua collocazione in seno all'intera organizzazione di intelligence,
vengono illustrate alla fine del documento.
PRESIDENTE DEL JIC
Il Presidente del JIC responsabile della supervisione dell'attivit del Comitato ed in particolar modo
incaricato di assicurare che il ruolo di monitoraggio e consultivo si svolga con efficacia. Egli ha diretto
accesso al Primo Ministro. Dopo la relazione Franks del 1983 sulla Guerra delle Falklands, la Presidenza
del JIC pass dal Ministero degli Esteri al Gabinetto del Primo Ministro. Il primo Capo di Gabinetto del
Primo Ministro che allo stesso tempo ricopriva la carica di Coordinatore Informativo, stato Sir Antony
Duff. Nel gennaio 1985, la carica di Presidenza del JIC e di Coordinatore Informativo furono ripartite in
due rispettive cariche, pur restando nel Gabinetto del Primo Ministro.
COORDINATORE INFORMATIVO

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Il Coordinatore Informativo riferisce al sottosegretario alla Presidenza sul coordinamento delle attivit
dell'intera comunit di intelligence, sulle sue risorse e sui programmi. Presiede i vari gruppi formali ed
informali incaricati di svolgere compiti informativi. Ha la specifica responsabilit di esaminare le esigenze
informative del Paese e di indicare la ripartizione delle risorse che consentono alle Agenzie di raggiungere
gli obiettivi prefissati.
STAFF DI SUPPORTO DEL JIC
Lo Staff Valutazioni si occupa dell'elaborazione di relazioni concordate a livello interdipartimentale su
situazioni di attualit, come ad es. la Bosnia. Queste relazioni vengono esaminate dai Sottocomitati di
esperti del JIC (Gruppi di intelligence di interesse immediato - CIG) di diversi Dipartimenti governativi.
Le relazioni dei CIG vengono sottoposte alla visione del JIC per l'eventuale valutazione e presentazione ai
Ministri. Lo Staff Valutazioni ed i CIG attingono tutte le informazioni utili da: note diplomatiche,
valutazioni degli enti governativi, fonti aperte, oppure da documenti segreti dei Servizi di Intelligence.
Il Segretariato Congiunto di Intelligence si occupa dell'amministrazione del JIC e dei suoi Sottocomitati.
Esso, insieme allo Staff Valutazioni, collocato in seno al gabinetto e comprende personale assegnato da
altri dipartimenti oltre allo staff permanente del Gabinetto. Nello Staff valutazioni ci sono funzionari di alto
e medio livello provenienti da vari Dipartimenti, Servizi ed Organismi specializzati.
ESIGENZE E COMPITI
Le principali Agenzie di raccolta di dati informativi sono il GCHQ ed il SIS. I compiti del Servizio di
Sicurezza sono enunciati nella Legge del 1989 sul Servizio di Sicurezza.
Il JIC stabilisce le esigenze ed i compiti da destinare al SIS e GCHQ e vengono riesaminati annualmente in
un processo a cura del Coordinatore Informativo. Ci assicura un'analisi rigorosa delle esigenze informative
che scaturiscono da una fitta consultazione con i Dipartimenti richiedenti e da considerazioni di carattere
finanziario e di disponibilit di risorse. L'elenco delle esigenze viene sottoposto all'approvazione dei
Ministri.
Le esigenze del JIC sono dettate da fattori rilevanti per la Sicurezza nazionale ed il benessere economico del
Regno Unito. Queste si suddividono in due categorie: una, relativa alla ricerca attiva di informazioni segrete
(cat. A) e, l'altra, in cui le informazioni dovranno essere riferite in termini di opportunit (cat. B). Esempi di
esigenze informative di massima priorit riguardano il terrorismo, la proliferazione di armi di distruzione di
massa e le minacce all'integrit territoriale britannica all'estero.
COLLEGAMENTI
Come le altre Agenzie, anche il JIC mantiene dei propri collegamenti con analoghe organizzazioni di Paesi
alleati.
Questi collegamenti consentono un accesso ad informazioni che non sarebbero altrimenti prontamente
disponibili o in relazione alle quali si evidenziano esigenze inquadrate in una categoria inferiore di priorit.
Con i Paesi ai quali il Governo legato da alleanze militari o con quelli egualmente impegnati
nell'affrontare minacce comuni, importante condividere informazioni in modo da adottare decisioni sulla
base di comuni valutazioni.
CONTROLLO MINISTERIALE
Nelle loro attivit giornaliere le Agenzie operano sotto l'immediato controllo dei rispettivi Direttori, i quali
a loro volta rispondono personalmente ai Ministri. La struttura gerarchica dell'organizzazione
dell'intelligence illustrata alla fine del documento.
Il Primo Ministro responsabile per tutte le questioni di sicurezza ed informative e in tale veste viene
coadiuvato dal Sottosegretario della Presidenza. Il Ministro dell'Interno responsabile per il Servizio di

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Sicurezza; il Ministro degli Esteri per il SIS e GCHQ e il Ministro della Difesa per lo Staff Informativo
della Difesa (DIS).
Esiste anche un Comitato Ministeriale per i Servizi di Intelligence i cui termini di riferimento sono:
"Mantenere sotto esame la politica sui Servizi di Sicurezza ed informativi".
Ad esempio, il Comitato ha esaminato le tematiche relative alla proposta di legge sui Servizi Informativi. Il
Primo Ministro presiede questo comitato i cui membri sono, tra gli altri, i Ministri dell'Interno, Difesa ed
Esteri, nonch il Cancelliere dello Scacchiere e il Cancelliere del Ducato di Lancaster.
I Ministri sono coadiuvati nel controllo degli Organi dal Comitato Permanente dei Ministri sui Servizi
Informativi (PSIS), il quale esamina i bilanci di spesa annuale delle agenzie ed i loro piani di gestione nel
quadro della Revisione dei Conti Pubblici. Questi piani, unitamente alle raccomandazioni suggerite dal
PSIS, vengono sottoposti al vaglio dei Ministri, i quali stabiliscono il giusto livello di fondi da destinare a
tali agenzie. Il PSIS presieduto dal Sottosegretario della Presidenza ed i suoi membri sono i Sottosegretari
degli Esteri, della Difesa, dell'Interno e del Tesoro. Il Coordinatore Informativo funge da Consigliere del
PSIS e presiede un Comitato Consultivo Preliminare che procede un primo scrutinio Previsioni di Spesa
degli Organi Informativi.
Allegato A - SERVIZI DI INTELLIGENCE E DI SICUREZZA
Nel Regno Unito operano tre Servizi di Intelligence e di Sicurezza, noti anche come Agenzie - il Servizio di
Sicurezza, il SIS e il GCHQ: vi anche uno staff Informativo della Difesa integrato nel Ministero della
Difesa. Segue un sommario sulla loro storia e sulle loro competenze.
1. Servizio di Sicurezza
Il Servizio di Sicurezza, noto anche come MI5, ha le sue origini nel 1909, quando fungeva da braccio
interno del Secret Service Bureau sotto la direzione del Capitano dell'Esercito (successivamente nominato
Sir Vernon Kell), incaricato di contrastare le attivit spionistiche tedesche. Nel 1931 ha acquisito pi ampie
competenze ai fini di valutare le minacce alla sicurezza nazionale, tra cui la sovversione comunista
internazionale e, successivamente, il fascismo. Nel 1952, agli inizi della Guerra Fredda, le attivit del
Servizio e le responsabilit del Direttore Generale sono state definite in un Decreto molte delle cui clausole
sono state poi inserite nella Legge del 1989 sul Servizio di Sicurezza.
Oggi la Legge costituisce lo statuto del Servizio collocato sotto l'autorit del Ministro dell'Interno. La Legge
stabilisce le competenze del Servizio, nonch alcune norme per il controllo e la supervisione. In qualit di
Agenzia di sicurezza ed informativa nazionale, il Servizio preposto alla protezione dello Stato da reali
minacce organizzate clandestinamente, principalmente provenienti dalle attivit terroristiche, spionistiche e
sovversive.
Nell'organizzazione informativa britannica il Servizio ha i seguenti compiti:
- investigare sulle minacce attraverso la raccolta, l'analisi e la valutazione delle informazioni,
- contrastare le minacce specifiche formulando le risposte idonee, in alcuni casi anche con altri organi,
- informare il Governo ed altre istituzioni sulla natura della minaccia formulando le misure di protezione.
Il Servizio di Sicurezza non ha poteri di polizia, i casi che potrebbero sfociare in provvedimenti restrittivi
vengono strettamente coordinati con la polizia, la quale ha poteri esecutivi.
L'attuale Direttore Generale del Servizio di Sicurezza, nominato nel febbraio 1991, Stella Rimington. E' il
primo Direttore Generale ad essere nominato dal Governo.
2. SIS
Il Servizio Segreto Informativo, a volte noto come MI6, analogamente al MI5, sorto nel 1909 come
Sezione Estera del Secret Service Bureau sotto la direzione del comandante, poi Capitano di Marina, Sir
Mansfield Cumming, responsabile della raccolta informativa all'estero. Nel 1922 la sezione di Cumming
divenuta un Servizio separato acquisendo la denominazione di SIS. Cumming si firmava con la sigla "C" e,
da allora, i suoi successori hanno continuato a fare lo stesso. L'Esecutivo operazioni speciali (SOE) venne

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costituito nel 1940, ereditando parte dell'allora sezione D del SIS. Dopo la guerra il SOE si disciolto ed
alcuni suoi membri sono stati riassorbiti dal SIS.
Il compito principale dell'attuale SIS consiste nell'elaborare intelligence in supporto della sicurezza, della
difesa, della politica estera ed economica del Governo di Sua Maest e in risposta alle esigenze dettate dal
JIC ed approvate dai Ministri.
Operazioni specifiche sono soggette a lunghe procedure per l'autorizzazione ministeriale e ufficiale. Il Capo
del SIS riferisce, per tutti gli aspetti delle attivit, al Ministro degli Esteri.
3. GCHQ
Il GCHQ fornisce ai Dipartimenti Governativi e ai Comandi Militari le informazioni captate dai segnali
(SIGINT) in base alle priorit dettate dal JIC (come per il SIS) in supporto delle politiche di sicurezza,
difesa, estera ed economica del Governo: il GCHQ, creato nel 1946, l'erede post-bellico della scuola
governativa per la cifra e il codice, che era stata dal 1919 l'organizzazione centrale SIGINT, nota per aver
fornito, durante la guerra a Bletchley Park, un notevole contributo decifrando, ad esempio, i messaggi
tedeschi cifrati con apparecchiatura ENIGMA. Nel 1953 il GCHQ si trasferito in due localit alla periferia
di Cheltenham, dove tuttora opera. Il Direttore del GCHQ riferisce, per tutte le attivit del centro, al
Ministro degli Esteri.
Il GCHQ raccoglie le informazioni captate da svariati segnali e comunicazioni, come ad esempio dai radar.
Per questo scopo controlla e amministra l'Organizzazione dei Segnali Compositi che opera in diverse
localit nel Regno Unito e all'estero. Come per il SIS e il Servizio di Sicurezza, il centro in collegamento
con numerosi servizi di intelligence e di sicurezza esteri.
Oltre a fornire informazioni SIGINT, il GCHQ assicura assistenza e consulenza ai Dipartimenti Governativi
e alle Forze Armate sulla sicurezza delle loro comunicazioni e informazioni sui sistemi tecnologici. Questo
particolare compito affidato al Gruppo di Sicurezza Elettronica e Comunicazioni del GCHQ, il quale
opera strettamente con i clienti e le industrie del settore, nonch col Servizio di sicurezza, per garantire la
giusta protezione dei sistemi di trasmissione delle informazioni ufficiali.
L'attuale Direttore del GCHQ, nominato nel luglio 1989, Sir John Adye. Il GCHQ stato dichiarato
Agenzia informativa nel 1983 e per molti anni il nome del Direttore non stato ovviamente divulgato.
4. Staff dell'Intelligence e della Difesa
Lo Staff dell'Intelligence della Difesa fa parte integrante del Ministero della Difesa e costituisce un
elemento-chiave dell'ingranaggio centrale di intelligence. Esso risulta dalla fusione dei tre servizi
informativi militari e dell'Ufficio Congiunto di Intelligence allo scopo di dar vita ad un organo integrato in
grado di assistere il Ministero della Difesa, le Forze Armate ed altri Dipartimenti governativi. Il compito del
DIS di analizzare le informazioni provenienti da varie fonti aperte o chiuse. Il Capo dell'Intelligence della
Difesa (CDI) responsabile dell'operato del DIS ed altres incaricato di coordinare l'intelligence della
Difesa britannica.
Allegato B - Termini di riferimento del JIC
Il Comitato incaricato di assolvere i seguenti compiti.
Sotto l'ampia supervisione del Comitato Permanente dei Ministri sui Servizi Informativi, dovr fornire
indirizzi e revisionare le attivit e l'organizzazione dell'intelligence britannica nel Regno Unito e all'estero al
fine di assicurare efficienza, economia e sollecito adattamento alle esigenze in continuo mutamento;
sottoporre all'approvazione dei Ministri, ad intervalli concordati, direttive sulle priorit informative delle
Agenzie di Intelligence; coordinare, ove necessario, programmi interdipartimentali per l'attivit informativa;
monitorare e segnalare in tempo utile le potenzialit di rischio delle minacce straniere contro interessi
britannici, di qualsiasi natura, politica, militare o economica; valutare, sulla scorta delle informazioni
disponibili, eventi e situazioni relative al settore estero, alla difesa, al terrorismo, alle attivit criminali
internazionali di maggior rilievo, nonch a questioni scientifiche, tecniche ed economiche internazionali;

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mantenere sotto controllo le minacce alle sicurezza nazionale e oltremare e affrontare tali problemi nelle
modalit pi opportune; mantenere e controllare i collegamenti con Organismi Informativi di altri Paesi e
del Commonwealth.
Il Comitato porta all'attenzione dei Ministri dei Dipartimenti valutazioni che potrebbero richiedere
un'azione operativa, di pianificazione o un intervento politico. Il Presidente in particolar modo incaricato
di assicurare che il ruolo di monitoraggio e di segnalazione in tempo utile venga svolto efficientemente. Il
Comitato pu costituire sottocomitati permanenti o temporanei e le Parti che intervengono dovranno
assolvere i compiti ad esse affidati. Il Comitato riferisce al Sottosegretario alla Presidenza, a meno che le
valutazioni speciali non richiedano che i Capi di Stato Maggiore le sottopongano direttamente.

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(*) Traduzione a cura della Redazione, da HMSO Publications, LONDON, 1993.

Paolo Preto - (Ed. Il Saggiatore, Milano 1994)


I Servizi Segreti di Venezia

L'autore, ordinario di storia moderna all'Universit di Padova, ha voluto avvicinarsi al mondo dello
spionaggio con gli strumenti che gli sono propri, costruendo il suo libro su un'impalcatura storica
accuratamente documentata e seguendo una metodologia rigorosamente scientifica. Dopo aver ricordato
nella premessa che nel passato c' stato da parte degli storici un certo disinteresse nei confronti dello
spionaggio, l'autore precisa che, sulla storia di esso, sono pesati pregiudizi storiografici quali "la carenza di
documenti e la convinzione della sua scarsa influenza sulle grandi vicende politico-militari del passato".
Pur tuttavia, il lavoro scrupolosamente svolto sulle fonti archivistiche ha radicato nell'autore la convinzione
che "i documenti pertinenti allo spionaggio sono ancora in quantit e qualit pi che sufficienti per una
buona ricostruzione della storia dei servizi segreti".
Il volume si presenta diviso in tre parti: nella prima di esse l'autore delinea una storia dello spionaggio,
affrontando il problema da un punto di vista storico con l'esaminare minuziosamente i pi antichi casi di
attivit spionistica fino al Medioevo e infine ricercando e illustrando i motivi che determinarono la nascita
dei servizi segreti nelle citt italiane e nelle grandi monarchie europee.
Nella seconda parte, alla quale l'Autore dedica lo spazio pi ampio della sua ricerca, egli ripercorre la storia
dei servizi segreti di Venezia, mentre nella terza l'indagine sullo spionaggio veneziano si sposta nel
Settecento.
Inizialmente, un capitolo interamente dedicato ai termini con cui nel corso di quattro secoli i veneziani
hanno definito gli agenti segreti, e cio spia, esploratore, confidente e alle espressioni che, pur possedendo
una connotazione negativa, sono state usate meno frequentemente: referendario, confidente, emissario,

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delatore. Viene ricordato, tra l'altro, che il termine agente segreto entra per la prima volta nel linguaggio
spionistico veneziano nel 1771, ad opera di Giacomo Casanova, per poi essere usato nuovamente, nel 1799,
dal diarista Francesco Calbo.
L'attivit spionistica veneziana, gi assai intensa nel tormentato contesto politico medioevale, si svilupp
nei secoli successivi in un clima storico-sociale sempre molto acceso e il culto del segreto "permea
l'ideologia politica del patriziato veneziano; la segretezza come fondamento del governo dello Stato, e
quindi bene supremo da tutelare ad ogni costo, ispira una serie di norme prima ancora che nel 1539 nasca
un'apposita magistratura per tutelarla e punire la violazione". L'istituzione del Consiglio dei Dieci contro i
traditori e i "propalatori" di segreti, con la segretezza del rito inquisitorio e spesso anche delle denunce e
delle esecuzioni, chiarisce del resto l'osservanza rigida, "quasi ossessiva" del segreto da parte dei politici
veneziani. Vengono ricordati dettagliatamente i numerosissimi casi di spionaggio, con le denunce, gli
arresti, le torture, i processi, le condanne, talora le assoluzioni.
L'autore di questa ricerca, ricchissima di indicazioni, di nomi, di fatti e di particolari, ricorda, in questo
mondo veneziano "dove spesso passioni politiche e venalit generano una torbida atmosfera di sospetto e
delazione", alcuni tradimenti, illustrati in maniera particolareggiata: quello di Girolamo Lippomano
protagonista di una cupa tragedia politica di fine Cinquecento, di Angelo Badoer e di Girolamo Grimani.
Preto fornisce una serie di notizie minuziose sullo spionaggio straniero a Venezia, desunte dai documenti
del controspionaggio e in particolare su quello turco, su quello degli Oscocchi, sull'inglese, sullo spionaggio
della Chiesa nella Repubblica di Venezia e su quello degli altri Stati italiani. Ancora pi particolareggiata
l'analisi storica dello spionaggio spagnolo a Venezia.
In un altro capitolo del libro, l'autore, nel ricordare quanto ai servizi segreti sia necessaria la "fattiva
collaborazione" dell'apparato dello Stato e dei cittadini, rievoca un originale metodo di comunicazione tra
governo e sudditi: il raccordo, "memoriale sottoscritto personalmente o da terza persona per conto
dell'interessato che un privato cittadino presenta al Consiglio dei Dieci (nel caso di privilegi industriali
anche al Senato) su una materia di rilevante importanza per lo Stato" e richiama l'attenzione, inoltre, su una
figura nota, seppur poco studiata, nella storia di Venezia: quella del capitan grande o Missier grande, "cio
il capo degli sbirri alle dirette dipendenze del Consiglio dei Dieci", una sorta di coordinatore dell'attivit dei
confidenti o degli informatori che talvolta si esplicava in particolar modo nell'ambito dell'ordine pubblico e
della delinquenza comune. Non viene neppure considerata trascurabile l'attivit spionistica all'estero dei
diplomatici veneziani, pronti a procurarsi notizie riservate e autori di operazioni spionistiche, sempre
attentamente e doviziosamente documentate, che spesso si svolgevano alle dirette dipendenze del Consiglio
dei Dieci.
Molto interessanti le pagine dedicate all'origine e all'evoluzione della crittografia moderna: Preto, infatti, ne
ripercorre la storia, ricordando come "gi nel mondo classico greco-romano l'uomo ha sentito l'esigenza di
occultare i suoi messaggi per fini politici, economici e militari". Dopo aver ricordato i vari sistemi di
cifratura numerici e letterari e quelli in gergo, l'autore esamina le prime testimonianze di scrittura cifrata a
Venezia e le invenzioni successive di altri codici segreti pi o meno elaborati, confermando "l'abilit dei
Veneziani nel comporre lettere cifrate di difficile penetrazione e nel decifrare i messaggi dei nemici" e
ricordando "le colonne portanti" della crittografia veneziana.
In altro luogo, l'autore si sofferma sull'intercettazione delle lettere, praticata da Venezia nel corso di tutta
l'et moderna; sullo spionaggio militare, i sabotaggi e la guerra chimica e batteriologica, sull'assassinio di
Stato, con la puntuale descrizione delle modalit dell'azione; sull'uso, ampiamente documentato, dei veleni
per risolvere i problemi politici.
Lo storico sofferma, inoltre, la sua attenzione su tre grandi operazioni segrete che ebbero come protagonisti
Pietro Gallo, Marco Pace ed Andrea Barone; sullo spionaggio economico, commerciale ed industriale; su
una poco conosciuta guerra contro i vetrai di Murano; sulle spie anticontrabbando; sullo spionaggio
intellettuale che rappresent uno degli strumenti attraverso i quali il Governo veneziano cerc "di
assicurarsi il consenso dell'opinione pubblica e di garantire, all'interno e all'estero, l'immagine di uno stato
"pacifico", ben regolato, fondato sull'equit e la giustizia".
Preto, dopo aver rivolto la sua indagine anche alle spie di sanit e di acque, nate dalla necessit, le prime, di
raccogliere notizie in caso di gravi epidemie, le seconde "per acquisire informazioni su progetti dei
confinanti, corrompere funzionari, sabotare opere idrauliche dannose ai suoi interessi", esamina il mondo
delle spie, considerando sotto un profilo rigorosamente storico il loro mondo variegato e non esprimendo
pertanto giudizi morali su questa "ambigua" professione.

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Vengono piuttosto ricordati numerosi personaggi che esercitarono la professione di confidente; uomini a
volte colti, provenienti da molteplici esperienze civili e politiche, altre volte individui spinti essenzialmente
da necessit economiche. Le categorie segnalate e ricordate da Preto sono quelle delle "spie onorate", degli
"uomini di lettere", dei "mercanti", dei "frati, preti, vescovi e cardinali", dei "banditi", delle "genti rotte e
una varia umanit", delle "donne" e degli "ebrei".
Michelangelo Bozzini, Giovanni Cattaneo e Giacomo Casanova sono tre figure illustri di spie collocabili
nel Settecento. Di essi Preto traccia il profilo umano e "professionale", con la consueta abbondanza di
particolari e di annotazioni.
Conclusivamente, l'opera si presenta come un'attenta e qualificata ricerca della storia dell'attivit spionistica
a Venezia, con particolare riguardo ai secoli XVI e XVIII. Il lavoro, supportato da un'indagine erudita e
rigorosa e da un'ampia ricerca documentaria e testuale, costituisce un'opera pregevole, affrontata con un
rigore scientifico che testimonia ampiamente l'appartenenza dell'autore al mondo accademico.
Il panorama offertoci copioso e affascinante, ricco di notizie sorprendenti, a volte curiose, comunque
sempre interessanti. Il volume si rivela, in definitiva, uno strumento dotto, utilissimo per cercare se non di
comprendere, almeno di conoscere l'attivit spionistica sin dalle origini.

Ugo Rossi Merighi - (Ed. Scientifiche Italiane, Napoli 1994)


Segreto di Stato

stato pubblicato, per i tipi delle Edizioni Scientifiche Italiane, l'interessante volume "Segreto di Stato",
diciassettesimo contributo di una collana, denominata "La Crisalide", specificamente dedicata a studi
filosofici di critica civile.
I temi della pregevole iniziativa editoriale non trascurano, tuttavia, come conferma la pubblicazione che qui
si presenta, argomenti giuridici di rilevante attualit ed interesse.
L'autore, Ugo ROSSI MERIGHI, Consigliere Capo Servizio della Camera dei Deputati, ha maturato
importanti esperienze, in ambito universitario, nelle discipline giuridiche pubblicistiche.
E proprio tale settore dell'ordinamento costituisce indubbiamente il punto di partenza obbligato per
qualsivoglia riflessione su un tema delicato come il segreto di Stato, che non pu non muovere da
prodromici approfondimenti sulla definizione costituzionale del diritto di segretazione quale deroga e limite
al principio generale di pubblicit degli atti.
Un accertamento fondamentale, destinato a restare sullo sfondo nell'analisi di un istituto che trova specifica
definizione e regolamentazione nel campo del diritto penale sostanziale (artt. 262 e segg. c.p.) e nelle varie
norme che regolano il processo (art. 204 c.p.p.).
Il tema trattato, com' noto, riveste grande attualit, e la problematica di una revisione della disciplina
giuridica del segreto stata gi oggetto di diverse iniziative parlamentari anche nel corso della corrente
dodicesima legislatura.
Le linee fondamentali che sembrano aver mosso le iniziative riformatrici pongono al centro il problema di
una separazione della disciplina normativa sul segreto da quella sui Servizi di informazione e sicurezza, che
correttamente dovrebbero trovare solo occasionali punti di contatto, nonch di una "temporizzazione"
dell'istituto, in linea con quanto gi previsto nei pi avanzati ordinamenti stranieri e con la pi corretta
interpretazione dell'istituto alla luce dei principi costituzionali.
Tali considerazioni si innestano in un quadro che vede la tutela del segreto di Stato, com' noto, non
completa sotto il profilo normativo, in quanto la legge 24 ottobre 1977 n. 801 (art. 18), ha demandato ad
una successiva regolamentazione organica gli aspetti concernenti l'intera materia, che tuttavia non ha mai
visto la luce.
L'Autore propone dunque una compiuta riflessione sul tema, che ben si colloca nel dibattito in corso,
investendo anche una nuova definizione ed un nuovo ruolo dell'attivit informativa per la sicurezza dello
Stato. L'esame dei profili pubblicistici evidenzia come la ratio della legge risponda alla storica
contrapposizione autorit-libert, intesa l'una come tutela del segreto e l'altra come necessit di pubblicit e
trasparenza dell'attivit politica e amministrativa.
L'analisi degli sviluppi di tale dialettica, dal punto di vista storico e fattuale, porta a concludere che la

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nozione e dunque l'istituto del segreto non sono incompatibili con un ordinamento democratico, che anzi
trova una delle sue fondamentali connotazioni proprio nel pubblico riconoscimento, e nella relativa
regolamentazione, di taluni segreti meritevoli di tutela.
L'Autore rileva inoltre che il segreto di Stato, cos come previsto dall'art. 12 della legge n. 801/77,
sottintende pi una valutazione soggettiva che oggettiva, elemento quest'ultimo che trova espresso riscontro
solo nella deroga dei "fatti eversivi dell'ordine costituzionale" (per i quali, com' noto, il segreto non pu
essere opposto), di cui riferimento nell'ultimo comma dell'articolo in parola nonch nella norma dell'art.
204 del codice di procedura penale.
L'interesse del testo in particolare rivolto alla difficolt di determinare, nell'attuale contesto normativo,
struttura e caratteristiche dell'atto di opposizione del segreto di Stato, attraverso un mirato esame della
disciplina della motivazione imposta dalla legge. In tale ambito, l'Autore rileva come l'aspetto pi
insoddisfacente del quadro normativo vigente riguardi l'applicazione del segreto a materie, documenti e
notizie di interesse militare.
Pi in generale, l'opera costituisce un utile strumento di approfondimento ed un compendio relativo
all'organizzazione ed all'attivit dei Servizi di informazione e sicurezza, sia per quanto concerne le strutture
che per quanto attiene alle risorse del personale e dei mezzi in termini esplicativi e talvolta in termini
propositivi.
La carenza di uno "scudo protettivo" in favore del personale dei Servizi in tal senso puntualmente
evidenziata: il tema apprezzabilmente segnalato e meriterebbe, eventualmente in altro contesto, una
compiuta ed approfondita trattazione. Viene peraltro considerato come il problema di fondo
dell'organizzazione dei Servizi consista nel rapporto reale e concreto tra gli Organismi di informazione e
sicurezza e gli organi politici, che l'Autore tenta di definire anche alla luce di esperienze concrete del
passato.
Un compiuto esame del sistema dei controlli, parlamentari e giurisdizionali, degli atti di segretazione,
completa la pregevole trattazione del volume, che si conclude, in appendice, con alcune considerazioni di
sintesi sulle iniziative parlamentari finalizzate ad una riforma organica dei Servizi.

Alessandro Pansa
Tecniche di indagine sul fenomeno del riciclaggio

Disamina di quattro esempi relativi a quattro diverse tecniche di riciclaggio che contestualmente hanno
richiesto quattro differenti metodologie investigative. Il primo riguarda il sistema economico e la gestione
finanziaria di un clan della 'ndrangheta. Il secondo caso relativo ad un sistema utilizzato dalle cosche
siciliane. Il terzo l'operazione Unigold in cui si fa ricorso a strumenti finanziari sofisticati. L'ultimo
esempio riguarda un metodo utilizzato dalla Sacra Corona Unita.
(In "Polizia Moderna", n. 12-1994, pp. 48-55)

Fabio Marcelli
Gli accordi fra Israele e OLP nel diritto internazionale

L'articolo intende accertare la natura giuridica degli accordi di pace fra Israele e OLP sanciti dalla
Dichiarazione di principi firmata a Washington il 13 settembre 1993 e dalle note che l'hanno preceduta.
Vengono, inoltre, vagliati i possibili effetti di tali atti sulle situazioni e posizioni giuridiche internazionali,
con particolare riguardo alla soggettivit internazionale dell'OLP.
(In "Rivista di diritto internazionale", n. 2 - 1994, pp. 430-464)

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Luigi Carli
Indagini preliminari e segreto investigativo

Analisi del complesso di norme processuali e sostanziali inerenti la tutela del segreto investigativo o segreto
d'indagine disciplinate dagli artt. 329, 114, 115, 116 c.p.p. e 326, 684 c.p., cui fanno da corollario gli artt.
335, ultimo comma, 369, 117 e 118 c.p.p..
(In "Rivista italiana di diritto e procedura penale", n. 3 - 1994, pp. 762-792)

Francesco De Leo
Procura nazionale antimafia e investigazioni scientifiche

Testo della relazione svolta nel IV Convegno nazionale di criminalistica tenutosi a Firenze nei giorni 27-29
ottobre 1994.
Si evidenzia lo stretto rapporto che si venuto a creare tra P.M. e polizia giudiziaria nato dalle dinamiche
criminali degli ultimi anni e dalle dinamiche processuali instauratesi con il nuovo codice di procedura
penale.
(In "La Giustizia Penale", n. 12 - 1994, Parte III, pp. 699-704)

Renzo Orlandi
Il procedimento penale per fatti di criminalit organizzata: dal maxi-processo al "grande
processo"

Testo dell'intervento presentato all'incontro su "Lotta alla criminalit organizzata: gli strumenti normativi",
organizzato presso la Facolt di Giurisprudenza dell'universit di Macerata il 13 maggio 1993. Si analizza
lo speciale trattamento procedurale giudiziario di cui oggetto la criminalit organizzata sia per quanto
attiene l'indagine di polizia e la funzione d'accusa, sia per l'attivit probatoria ed il giudizio.
(In "Politica del diritto", n. 3 - 1994, pp. 385-398)

Alessandro Pansa
Due indagini sintomatiche in tema di criminalit organizzata

Esame dei risultati di due indagini concluse nel 1994 e denominate rispettivamente "Unigold" e "Fiori della
notte di S. Vito". Le operazioni sono lo specchio dell'attuale realt che si evidenzia dall'analisi del
fenomeno del riciclaggio e del reimpiego dei capitali illeciti nel nostro Paese: una criminalit organizzata "a
doppio binario". Da un lato si individua una criminalit moderna di tipo manageriale, attenta alle dinamiche
economiche e sociali che sfrutta prodotti finanziari molto sofisticati, dall'altro una criminalit tradizionale
che opera attraverso rituali che si riteneva fossero scomparsi da parecchi decenni.
(In "Rivista della Guardia di finanza", n. 1 - 1995, pp. 29-34)

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Vincenzo Delle Femmine


La legislazione antiriciclaggio in ambito comunitario ed internazionale

Breve sintesi storica sulla criminalit economico-finanziaria e sul riciclaggio. Analisi delle norme emanate
nel nostro Paese a partire dal 1990 per la repressione penale del fenomeno ed esame degli strumenti
connessi al sistema antiriciclaggio. Considerazioni sulla disciplina in ambito comunitario e cenni sulla
produzione legislativa di alcuni ordinamenti stranieri.
(In "Rivista della Guardia di finanza", n. 1 - 1995, pp. 35-92)

Mario Maugliani
La 'ndrangheta

Breve storia ed analisi dell'organizzazione 'ndrangheta con particolare riguardo all'esame della realt sociale
che ha prodotto la sua affermazione. Relazioni della 'ndrangheta con le altre organizzazioni criminali e sua
diffusione nelle regioni italiane.
(In "Rivista della Guardia di Finanza", n. 6 - 1994, pp. 1477-1493)

Il logo del SISDe: un simbolo per un progetto ambizioso


A.L.
L'origine comune degli stemmi e dei sigilli si perde nella notte dei tempi. E non certo facile districarsi per
stabilire quando, per la prima volta, furono adottati simboli, insegne, stendardi, bandiere e colori che
distinguessero un popolo dall'altro, una comunit da un'altra: res ardua est vetustati veritatem dare, diceva
Plinio.
La Bibbia narra, comunque, come gli Assiri scelsero per proprio segno distintivo la colomba con il
ramoscello d'olivo nel becco, divenuto in tempi moderni simbolo di pace.
Insegne, stendardi e bandiere hanno sicuramente una origine militare e servivano per distinguersi dai nemici
e per comandare e muovere pi agevolmente le varie unit di eserciti combattenti.
I simboli e le figure usate finirono con l'essere adottati anche in tempo di pace. Infatti gli Ateniesi scelsero
la civetta, i Celti la spada, i Romani l'aquila, i Cartaginesi la testa di cavallo, i Franchi il leone e cos via.
In tempi recenti, con il diffondersi di tali usi gli stemmi furono adottati da unit navali e da corpi militari,
come elementi di identit e come simbolo di una continuit che desse significato ad una tradizione di onori
e di prestigio e, quindi, l'araldica, la genealogia.
Ecco perch nel 1978, il Generale dei Carabinieri Giulio Grassini, primo direttore del Servizio per le
Informazioni e la Sicurezza Democratica, sorto a seguito della riforma sancita dalla legge 801/1977, pur
nelle difficolt organizzative e di improvviso impatto con una grave realt terroristica diffusa nel Paese,
pens di creare il primo stemma del Servizio che accompagnasse lo spirito di corpo che si doveva
rapidamente diffondere tra gli appartenenti al nuovo organismo.
Nel suo primo messaggio al personale dipendente, datato 22 maggio 1978, egli scrisse: "nel momento in cui
inizia la sua attivit il Servizio per le Informazioni e la Sicurezza Democratica - composto da personale
proveniente dall'Arma dei Carabinieri, da altre Armi dell'Esercito, dal Corpo delle Guardie di Pubblica
Sicurezza, dal Corpo della Guardia di Finanza e da varie Amministrazioni civili - esprimo l'auspicio che
tutti gli appartenenti al Servizio vorranno richiamarsi, nel quotidiano lavoro, allo spirito di corpo che anim
il Reparto Speciale antiterrorismo dell'Alto Adige (gi retto dall'ufficiale negli anni '60) ed ispirarsi
all'esempio dei suoi Eroici Caduti, per perseguire, con fedelt ed onore, il nobile scopo della difesa delle

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Istituzioni Democratiche, affidato al SISDe dal Parlamento della Repubblica".


Lo stemma che fu coniato rappresentava una salamandra che divorava uno scorpione, simbolo del cancro
terroristico che si era infiltrato nella societ italiana. Esso non recava la sigla del Servizio n altre iscrizioni.
Il simbolo della salamandra fu scelto perch quest'anfibio, secondo una antica superstizione, poteva vivere
nel fuoco ed era capace addirittura di spegnere le fiamme al suo passaggio.
Esso era raffigurato nel blasone di Francesco I tra le fiamme con il motto nutrio et exstinguo, ma chi scrive,
tra i pi anziani del Servizio, sa bene che la scelta fu determinata da un momento di popolarit in Italia,
proprio in quegli anni, del romanzo di Morris West, intitolato appunto La Salamandra, sviluppato su una
trama di altissima suspence ambientata in Italia con il coinvolgimento dei Servizi Segreti, per opera di
personaggi fantapolitici, dominati da un imprevedibile e beffardo deus-ex-machina soprannominato appunto
Salamandra, chiave e simbolo dell'intera vicenda.
Detto stemma, comunque, ebbe vita breve perch qualche anno dopo, allorch si rese necessario riprodurlo
per donarlo a personalit ed a rappresentanti dei Servizi Stranieri, il Prefetto Emanuele De Francesco,
subentrato alla Direzione del Servizio nel 1981, decise di adottare un nuovo simbolo.
Alcuni ufficiali dell'Arma del suo staff, da lui incaricati, ne studiarono una diversa realizzazione.
Ci fu chi propose l'immagine di una colomba o di un piccione viaggiatore, ricordando soprattutto la
funzione di questi volatili, che, opportunamente addestrati, portavano incapsulati in una zampa messaggi
segreti dalle retrovie dell'esercito nemico a stazioni di ricezione prestabilite; chi, invece, sugger la figura di
altri animali; ma il Prefetto De Francesco fu irremovibile nella scelta di un falcone; voleva il riferimento al
robusto rapace. Questo predatore, infatti, strutturato con membra assai forti anche se, talvolta,
sproporzionatamente lunghe; testa grande e rotonda con collo solitamente corto e massiccio; ma soprattutto
con zampe di grande potenza e forti artigli che insieme al becco rappresentano vere armi micidiali.
La scelta fu determinata anche per la particolare acutezza dei sensi: vista perfetta, udito eccellente, rapidit
prensile, odorato e gusto sviluppatissimi; nonch per la sua natura intelligente e sveglia, l'alto grado di
coraggio, di avvedutezza e la piena coscienza della propria forza.
In definitiva, il SISDe veniva rappresentato da un animale eccezionale, presente in tutto il mondo e capace
di inseguire con pervicacia la propria preda su qualsiasi terreno, in aria o nell'acqua.
Chiare ed inequivocabili le caratteristiche cui si doveva ispirare il Servizio, in una prospettiva di grande
ambizione ed in situazioni di forte impegno nella lotta al terrorismo.
Per realizzare il nuovo crest fu individuata la figura dell'animale in un momento di piena estensione alare
per planare rapidamente e catturare la sua vittima; gli addetti alla realizzazione del bozzetto lo inquadrarono
al centro di un ampio paesaggio con terreno accidentato e delimitato in alto dalle montagne per richiamare i
confini delle Alpi e, sul lato, una antica torre semi diruta per significare la continuit nel tempo in una Italia
ricca di tradizioni.
Detti scenari furono rilevati da stampe del '600 che tanto piacquero al Prefetto De Francesco ed al suo Vice,
il Prefetto Vincenzo Parisi, che dette il suo contributo alla migliore e pi sollecita realizzazione dello
stemma, arricchito dal motto "PER ASPERA AD VERITATEM" e dalla sigla del Servizio.
La scelta sicuramente fu influenzata dal ricordo che De Francesco aveva della squadra speciale che molti
anni prima, da Questore di Catania, aveva organizzato, chiamando appunto Falchi gli agenti in borghese
posti alla guida di veloci motociclette ed impiegati nella lotta di contrasto al diffuso fenomeno delle rapine e
degli scippi.
Il Prefetto De Francesco si propose, inoltre, di ottenere l'assegnazione al SISDe della Bandiera Nazionale e
di un Santo Protettore. Individu quest'ultimo in uno dei tre Arcangeli, S. Raffaele, sia per l'accostamento a
S. Michele, patrono della Polizia, sia perch - sembra - ispiratore di attivit di "intelligence". Gli impegni
della lotta al terrorismo e la sopraggiunta nomina di De Francesco ad Alto Commissario per la lotta contro
la mafia, a seguito del crudele assassinio del Generale Carlo Alberto Dalla Chiesa, avvenuto il 3 settembre
1982, non consentirono al predetto Direttore n al successore, Prefetto Parisi, di dare sviluppo a questo
programma che, attraverso i simboli, si richiama a valori e spiritualit che danno forza e coesione ad una
istituzione che possiamo definire giovane: quindici anni di vita.

Hanno collaborato a questo numero:


Alessandro CORNELI

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esperto di relazioni internazionali e di


strategia globale.
Arturo Carlo IEMOLO (+)
Ordinario di Diritto Ecclesiastico.
Carlo JEAN
Generale c.a., Presidente del Centro Alti Studi
per la Difesa.
Paolo MEAZZINI
ordinario di Psicologia clinica presso la Facolt
di Magistero dell'Universit di Roma.
Antonio VECCHIALUPI
esperto di intelligence.
Paolo ZARCA
esperto di intelligence.

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