ASSOCIAO DOS

CONSULTORES
LEGISLATIVOS E
DE ORAMENTO E
FISCALIZAO
FINANCEIRA DA
CMARA DOS
DEPUTADOS

Cadernos
ASLEGIS
ISSN 1677-9010 / www.aslegis.org.br
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE EM MATRIA
FINANCEIRO-ORAMENTRIA

Srgio Tadao Sambosuke

Cadernos Aslegis, v.8, n.31, p. 25-60, mai/ago 2007

http://bd.camara.leg.br

Controle de constitucionalidade
em matria
fi nanceiro-oramentria

Sergio Tadao Sambosuke'

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lConsultor de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados.

Cadernos ASLEGIS
N' 31 . maiolagosto de 2007

Resumo

o presente trabalho pretende mostrar como tem sido

realizado o controle abstrato de constitucionalidade em matria
financeiro-oramentria. A produo das leis fmanceiras requer
muita cautela por parte do legislador no que se refere ao
cumprimento das normas constitucionais. A existncia de leis
complementares que condicionam a produo de leis ordinrias,
bem como um sistema oramentrio formado por trs leis
ordinrias "hierarquizadas" tornam complexa a
compatibilizao dessas diversas normas. A no apreciao pelo
Supremo Tribunal Federal da chamada inconstitucionalidade
indireta, reflexa ou mediata, bem como das normas de efeitos
concretos em sede de ao direta de inconstitucionalidade tem
prejudicado o controle jurdico dessas non:nas. Em vista disso,
sero analisados possveis procedimentos tanto do sistema
difuso quanto do sistema concentrado capazes de suspender a
eficcia de normas financeiras inconstitucionais.

Palavras-chave:
Controle de constitucionalidade. Jurisprudncia do STF.
Hierarquia das Leis. Finanas Pblicas. Inconstitucionalidade
Indireta.

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Controle de constitucionalidade em matria financeiro-oramentria

INCOMPATIBILIDADE ENTRE LEI ORDINRIA E LEI

COMPLEMENTAR
A questo da existncia de hierarquia entre a lei
complementar e a lei ordinria divide nossos doutrinadores.
Para uns, a lei complementar hierarquicamente superior lei
ordinria; para outros, esta hierarquia no existe.
Alguns autores que defendem superioridade da lei
complementar alegam que essa lei vem escalonada no artigo
59 da CF antes da lei ordinria. Porm, este artigo no dispe,
nem diz expressamente sobre essa hierarquia, tornando, desta
forma, essa argumentao infundada.
Alega-se tambm, para defender a superioridade da lei
complementar, a sua aprovao por meio de quorum qualificado.
Haveria, portanto, ao menos uma superioridade formal da Lei
complementar sobre a lei ordinria. Essa superioridade
defendida por autores como Hugo de Brito Machado (1997) e
Manoel Gonalves Ferreira Filho (1995).
O argumento daqueles que defendem a inexistncia de
hierarquia entre lei complementar e lei ordinria a de que
ambas retiram seu fundamento de validade da prpria
Constituio.
Nas palavras de Michel Temer (1996):
Hierarquia, para o Direito, a circunstncia de uma norma
encontrar sua nascente, sua fonte geradora, seu ser, seu
engate lgico, seu fundamento de validade, numa norma
superior. A lei hierarquicamente inferior Constituio
porque encontra nesta o seu fundamento de validade.(...)
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Pois bem, se hierarquia assim se conceitua, preciso

indagar: lei ordinria, por acaso, encontra seu fundamento
de validade, seu engate lgico, sua razo de ser, sua fonte
geradora, na lei complementar? Absolutamente, no!
Outro argumento a de que a lei complementar tem sua
abrangncia material definida pela Constituio, enquanto a lei
ordinria possui um campo residual de competncia.
Dessa forma, se a lei ordinria estiver em confronto
com a lei complementar porque estaria regulando matria
reservada a essa e, portanto, seria inconstitucional. Por outro
lado, se lei complementar invadir o campo de lei ordinria, ao
invs de inconstitucionalidade incorrer em queda de status,
pois ter valncia de simples lei ordinria Quem pode o mais
pode o menos (COELHO, 2006).
Essa parece ser a posio dominante na doutrina e na
jurisprudncia. Diante da inexistncia de hierarquia, uma lei
apenas formalmente complementar (lei complementar com o
contedo de lei ordinria) poderia ser revogada por lei ordinria.
Hierarquia para essa corrente existiria apenas quando o ato
subordinado extrai seu fundamento de validade do ato
subordinante. E isso no ocorreria no caso em anlise, uma vez
que todas as espcies normativas elencadas no art. 59 da
Constituio tm como fundamento de validade a Lei Suprema.
No entanto, verifica-se que nem sempre a
incompatibilidade entre a lei complementar e a lei ordinria
ocorre em razo da matria. Muitas vezes, o comando da
primeira direcionado produo da segunda.

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Controle de constitucionalidade em matria financeiro-oramentria

Na legislao financeira, temos vrios exemplos,

principalmente na LRF. A LRF condiciona, em diversos artigos,
a produo de normas ordinrias. Um exemplo o artigo 21
que estabelece: " nulo de pleno direito o ato que provoque
aumento da despesa com pessoal e no atenda: I - as
exigncias dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o
disposto no inciso XlII do art. 37 e no 10 do art. 169 da
Constituio;" .
Nesse caso, uma lei ordinria que aumente despesa com
pessoal sem atender s exigncias dos arts. 16 e 17 da LRF
estar contrariando uma lei complementar, sem invadir seu
campo de competncia definido na CF.
Poderamos dizer, neste exemplo, que a lei
complementar superior lei ordinria.
A corrente doutrinria formada por Souto Maior Borges,
Jos Afonso da Silva e Sacha Calmon Navarro Coelho admite a
existncia de hierarquia entre lei complementar e a ordinria
em alguns casos. A distino estaria no fundamento de validade
da lei ordinria, ou seja, se uma lei complementar fundamenta
a validade de uma lei ordinria, ento esta seria
hierarquicamente inferior quela.
Jos Afonso da Silva (2003) adota a classificao das leis
complementares de Souto Maior Borges, dividindo-as em dois
grupos: 1) leis complementares que fundamentam a validade
de atos normativos; e 2) leis complementares que no
fundamentam a validade de outros atos normativos.
Segundo o autor (2003, p. 246): "se as do primeiro grupo
fundamentam a validade de outros atos normativos, isso indica
relao hierrquica" .
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Considerando essa relao hierrquica, a lei ordinria

que ofender a lei complementar seria ilegal ou inconstitucional?
Silva (2003, p. 248) sugere a expresso "ilegitimidade
inconstitucional, j usada na Itlia preferentemente ao termo
inconstitucionalidade". E continua:
E o controle de ilegitimidade constitucional atenderia aos
mesmos princpios do controle de inconstitucionalidade.
Com efeito, uma lei ordinria que ofenda uma lei
complementar estar vulnerando a prpria Constituio,
visto que disciplinar interesses que esta determina sejam
regulados por ela. (...). Pronunciamo-nos, destarte, pelo
controle de constitucionalidade das leis, com todas
as suas conseqncias, quando uma regra jurdica
ordinria conflite com uma complementar.
Como proceder ento ao controle jurdico das leis
ordinrias contrrias s essas duas categorias de lei
complementar?
Quando a lei ordinria contrariar lei complementar que
no fundamente a validade de outros atos normativos,
provavelmente estar ocorrendo invaso do campo de
competncia da lei complementar. Havendo invaso, ocorre a
nulidade restrita ao campo de invaso, por desrespeito norma
constitucional. Nesse caso a lei ordinria ser inconstitucional
e poder ser objeto deADI perante o STF.
A jurisprudncia dominante do STF parece no
reconhecer o grupo de leis complementares que fundamentam
a validade de leis ordinrias.
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Controle de constitucionalidade em matria financeiro-oramentria

No entanto, naADI 2252-2 DF, o STF teve que enfrentar

a questo. Nessa ao foi questionada a inconstitucionalidade
da Medida Provisria n 1984-19 por ofensa ao art. 59 da CF,
que em seu pargrafo nico exige a observncia de princpios
relativos elaborao e consolidao das leis estabelecidos
em Lei Complementar. Tal dispositivo foi regulamentado pela
Lei Complementar nO 95/98, que em seu art. 7 determina que,
excetuadas as codificaes, cada lei tratar de um nico objeto.
A MP em questo modificava diversos textos legais. Segundo
o autor, essa miscelnea de textos legais tratando de matrias
distintas, numa mesma MP, estaria vedada pela Lei
Complementar.
Decidiu o STF que a ofensa CF se deu somente de
forma indireta, mediata ou reflexa. O que se configurou foi
uma ofensa Lei Complementar, mas no uma violao direta
e frontal CF.
Segundo o STF, naADI, o confronto deve ser feito entre
o ato normativo e a Constituio, diretamente, e no com a Lei
Complementar que nela tenha sido prevista. Para o Supremo a
violao de norma interposta (Lei Complementar) se reduz a
um vcio de ilegalidade e no de inconstitucionalidade.
Portanto, verificamos que nas hipteses em que a Lei
Complementar estabelece regras limitativas e regulatrias de
leis ordinrias, eventual incompatibilidade entre a norma
ordinria em relao complementar no caracteriza
inconstitucionalidade direita, e sim inconstitucionalidade
indireta, mediata ou reflexa que se reduz a um vcio de
ilegalidade, no cabendo seu questionamento ao STF, que o
guardio da Constituio e no da legislao federal.
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Observe-se que, apesar de parte da doutrina entender que

h relao de hierarquia quando uma nOlIDa complementar
serve de fundamento de validade para uma norma ordinria, o
STF no deixa claro em suas decises se possvel essa
hierarquia.
No sendo o STF, a corte competente para julgar eventual
ilegalidade de lei ordinria perante lei complementar, restaria
ento ao STJ, guardio da legislao federal, faz-lo.
No entanto, o nosso sistema jurdico no previu um
controle abstrato de ilegalidade, nos moldes do controle
abstrato de inconstitucionalidade. Dessa forma, o controle de
legalidade somente tem sido feito pelo sistema difuso com
base numa demanda concreta.
E mesmo nesse sistema, a jurisprudncia revela que o
STJ no tem enfrentado a questo da ilegalidade de lei ordinria.
O voto do Ministro-Relator do RECURSO ESPECIAL N
499.220 - CE (2003/0018403-6), sinaliza que no h que se
falar em "ilegalidade de lei", seguindo a corrente majoritria
da doutrina que no reconhece, em hiptese alguma, a
superioridade de lei complementar.
3. Registro, finalmente, que o afastamento do comando
expresso do art. 4, I, b, da Lei 7.799/89, sob alegao de
conflito com o conceito de renda posto no art. 43 do CTN,
somente poderia ser feito mediante o reconhecimento
de sua inconstitucionalidade, j que a eventual
incompatibilidade entre leis resolve-se por meio de
revogao, no havendo cogitar de "ilegalidade de lei".
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Controle de constitucionalidade em matria financeiro-oramentria

Diante disso, ficou aparentemente sem soluo, em nosso

ordenamento, eventual declarao de nulidade de lei ordinria
perante lei complementm", Como se verificou, para o STF uma
Lei Complementar no serve de parmetro para declarao de
inconstitucionalidade. Para o Supremo a violao de norma
interposta (Lei Complementar) se reduz a um vcio de
ilegalidade e no de inconstitucionalidade. Por outro lado,
quando h um conflito entre essas duas espcies normativas, a
jurisprudncia do STJ procura, por meio de interpretao,
afastar, no caso concreto, a incidncia de uma das duas normas.
No havendo a possibilidade de o STF apreciar a
inconstitucionalidade reflexa e no existindo, na competncia
do STJ uma ao especfica capaz de declarar a nulidade de
uma lei ordinria indiretamente inconstitucional, qual seria o
procedimento adequado capaz de questionar a validade de uma
lei ordinria (em abstrato) diante de uma Lei Complementar
que a fundamente?
Analisaremos a seguir alguns procedimentos existentes
em nosso sistema jurdico que possibilitariam, a princpio, essa
declarao de inconstitucionalidade de lei ordinria em face
de uma lei complementar:
a) suspenso, pelo Senado Federal, da eficcia da norma
considerada inconstitucional aps deciso definitiva do STF
no sistema difuso;
b) utilizao da ao civil pblica, tambm no sistema
difuso; e
c) a argio de descumprimento de preceito fundamental
(ADPF) no sistema concentrado.
No sistema difuso, a argio de inconstitucionalidade
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ocorre no curso de um processo comum e ser possvel a

qualquer interessado suscitar a questo, cuja apreciao
condio para a deciso da lide principal. A deciso de
inconstitucionalidade no feita sobre o objeto principal da
lide, mas sim sobre questo prvia, indispensvel ao julgamento
do mrito.
Dessa forma, o objeto da ao no a inconstitucionalidade em si, mas uma relao jurdica que, envolvendo
aplicao de uma lei, cuja validade frente Constituio
contestada, faz surgir a necessidade de apreciao da mesma,
para enfim decidir a questo proposta. Assim, a alegao de
inconstitucionalidade aparece incidentalmente em um processo
judicial e discutida na medida em que seja relevante para a
soluo do caso.
Cumpre destacar que a questo de inconstitucionalidade
pode ser apreciada por qualquer rgo do Poder Judicirio,
individual ou coletivo e que a deciso proferida em qualquer
nvel limita-se ao caso em litgio, fazendo coisa julgada apenas
inter partes.
Caso a questo seja enfrentada por juiz singular (de
primeiro grau) no ocorrer a declarao de
inconstitucionalidade. O juiz apenas deixar de aplicar a norma
considerada inconstitucional.
Quando a lide chega a um Tribunal e h a necessidade de
se enfrentar a questo da constitucionalidade ou no de uma
norma a ser aplicada num caso concreto, incide a regra do full
bench, que conforme Jos Levi do Mello do Amaral Jnior
(2002, p. 36), significa que:
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Controle de constitucionalidade em matria financeiro-oramentria

Deparando-se o rgo fracionrio de tribUllal com uma

possvel inconstitucionalidade, deve suspender o
julgamento do caso concreto, ouvir o Ministrio Pblico
e, a seguir, deliberar especificamente sobre a questo
inconstitucional. Ento, entre duas opes, ter-se- uma:
1) ou os julgadores manifestam-se pela constitucionalidade da lei ou ato normativo impugnado, ao que devem
prosseguir no caso concreto; 2) ou os julgadores inclinamse pela inconstitucionalidade e deliberam submeter a
questo ao plenrio (o que podem fazer por maioria
simples de votos), lavra-se, ento, acrdo remetendo a
questo constitucional para o Plenrio.
Dessa forma, reconhecida, pelo voto da maioria absoluta
dos seus membros ou dos membros do respectivo rgo
especial, a inconstitucionalidade apontada pelo rgo
fracionrio, o processo retomar a esse rgo para o julgamento
do caso concreto, que ser embasado na manifestao do
tribUllal ou rgo especial.
A deciso do Plenrio, que ineconvel, vincula o rgo
fracionrio, no caso concreto, incorporando-se ao julgamento
do recurso ou da causa, como premissa inafastvel. Publicado
o acrdo, reinicia-se o julgamento da questo concreta perante
o rgo fracionrio (MENDES, 1996).
O rgo fracionrio apenas reconhece a constitucionalidade da lei ou ato normativo, mas no declara a sua
inconstitucionalidade.
A declarao de inconstitucionalidade de uma norma pela
maioria absoluta de um Tribunal, no sistema difuso, no tem o
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Cadernos ASLEGIS
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poder de expurgar a norma do sistemajmidico. Ela serve apenas

para que o rgo fracionrio deixe de aplicar a norma no caso
concreto.
No entanto, caso a lide chegue at o STF, via recurso
extraordinrio, e o pleno do STF tambm chegue declarao
de inconstitucionalidade da norma, sero comunicados os
rgos interessados, remetendo-se cpia autntica da deciso
ao Presidente do Senado Federal, para os fins do disposto no
art. 52, X, da CF.
Nesse caso, havendo a publicao da resoluo pelo
Senado Federal suspendendo a eficcia da norma, ter a
declarao de inconstitucionalidade eficcia geral (MENDES,
1996).
Dessa forma, a inconstitucionalidade reflexa de uma
norma ordinria face a outra complementar poderia ser
declarado por este procedimento.
Outra instnunento seria a utilizao da ao civil pblica,
tambm no sistema difuso.
A ao civil pblica, regulada pela Lei n Lei no 7.3471
85, tem por finalidade a defesa proteo do patrimnio pblico
e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos. Essa defesa de interesses difusos e coletivos tomou
amplo o objeto ao civil pblica em nosso ordenamento,
estando a sua utilizao condicionada, fundamentalmente,
apenas prpria definio do conceito jurdico indeterminado
relativo aos "interesses difusos e coletivos".
Considerando que a parte ativa nesse processo no atua
na defesa de interesse prprio, mas procura defender um
interesse pblico devidamente caracterizado, afigura-se difcil
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Controle de constitucionalidade em matria financeiro-oramentria

sustentar que a deciso que, eventuahnente, afastar a incidncia

de uma lei considerada inconstitucional, em ao civil pblica,
ter efeito limitado s partes processualmente legitimadas. Por
isso, o legislador, ao disciplinar a eficcia da deciso proferida
na ao civil, estabeleceu que "a sentena civil far coisa
julgada erga omnes" (MENDES, 1996).
Isso significa que, se utilizada com o propsito de
proceder ao controle de constitucionalidade, a deciso que, em
ao civil pblica afastar a incidncia de dada norma por eventual
incompatibilidade com a ordem constitucional, acabar por ter
eficcia semelhante das aes diretas de inconstitucionalidade, isto , eficcia geral e irrestrita (MENDES,
1996).
Nesse ponto questiona-se a legitimidade de se utilizar a
ao civil pblica na ordem jurdica brasileira para obter a
declarao de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo?
Gilmar Ferreira Mendes (1996) entende que a utilizao
desse instrumento indevida pois estar-se-ia instaurando um
controle direto e abstrato no plano da jurisdio de primeiro
grau, bem como conferindo jurisdio ordinria de primeiro
grau poderes que a CF no assegurou nem ao STE Isso porque
a deciso sobre a constitucionalidade de lei proferida pela
Suprema Corte no caso concreto tem, necessria e
inevitavelmente, eficcia inter partes, dependendo a sua
extenso de atuao do Senado Federal.
No entanto, diante da atual posio do STF em no se
apreciar a inconstitucionalidade reflexa decorrente da
incompatibilidade de lei ordinria em relao lei
complementar que a fundamente, bem como no havendo uma
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Cadernos ASLEGIS
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"ao de ilegalidade" no mbito do STJ, a utilizao da ao

civil pblica poderia preencher essa lacuna em nosso sistema
jurdico.
O argumento da usurpao da competncia do STF estaria
enfraquecido no presente caso, uma vez que o STF se declinou
dessa competncia de apreciar a inconstitucionalidade reflexa.
Ajurisprudncia do STF em relao ao civil pblica
demonstra que quando houver tentativa de usurpao da
competncia do STF, ou seja, o questionamento de uma lei sem
o julgamento de uma relao jurdica concreta, no tem o STF
reconhecido a validade do julgado. o que se sucedeu na
reclamao n 434, de Relatoria do Ministro Francisco Rezek,
interposta pelo Procurador-Geral da Repblica, em que o STF
determinou o arquivamento de aes ajuizadas nas 2a e 3a Varas
da Fazenda Pblica da Comarca de So Paulo por ter ficado
evidente que o objeto da ao era a declarao de uma lei
estadual em face da CF.
Apesar dessa posio, em outrojulgado na qual a questo
constitucional no era objeto principal, mas apenas questo
prejudicial da postulao, o STF julgou improcedente a
Reclamao n 602-6/SP, de que foi Relator o eminente
Ministro ILMAR GALVO, cujo acrdo est assim ementado:
Reclamao. Deciso que, em Ao Civil Pblica,
condenou instituio bancria a complementar os
rendimentos de caderneta de poupana de seus
correntistas, com base em ndice at ento vigente, aps
afastar a aplicao da norma que o havia reduzido, por
consider-la incompatvel com a constituio. Alegada
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Controle de constitucionalidade em matria financeiro-oramentria

usurpao da competncia do Supremo Tribunal Federal,

prevista no art. 102, i, a, da CF. Improcedncia da alegao,
tendo em vista tratar-se de ao ajuizada, entre partes
contratantes, na persecuo de bem jurdico concreto,
individual e perfeitamente defmido, de ordem patrimonial,
objetivo que jamais poderia ser alcanado pelo Reclamado
em sede de controle in abstracto de ato normativo. (...)
Improcedncia da Reclamao.
Outro julgado em que o STF decidiu no haver usurpao
de sua competncia ocorreu na reclamao n 1.733-SP contra
deciso de magistrado de primeira instncia que, julgando
procedente ao civil pblica, declarou incidentalmente a
inconstitucionalidade do art. 8 da Lei Orgnica do Municpio
de Sorocaba/SP, que fixava em vinte e um o nmero de
Vereadores Cmara Municipal. O Relator, Ministro Celso de
Mello, identificou como objeto da ao civil pblica o pedido
de reduo, para 14 (catorze), do nmero de Vereadores, tendo
como questo prejudicial necessria ao julgamento da causa
principal, a validade constitucional da norma da Lei Orgnica
do Municpio. Ressaltou, assim, o cabimento do controle difuso
de constitucionalidade na ao civil pblica, quando no aprecia
a validade constitucional de lei em tese, mas objetiva o
julgamento de um especfica e concreta relao jurdica.
Tais exemplos demonstram que diversas normas esto
com a aplicao suspensa, nas situaes concretas que
constituem o objeto da ao, com fundamento em sua
inconstitucionalidade, em decorrncia de deciso de mrito
em sede de ao de ao civil pblica. Ocorre que a situao
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Cadernos ASLEGIS
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concreta pode ser a nica possvel, como no caso acima citado

em que se questiona o nmero de vereadores de uma cidade.
As decises do STF a respeito do tema permitem,
aparentemente, distinguir a ao civil pblica que tenha por
objeto, propriamente, a declarao de inconstitucionalidade da
lei ou do ato normativo daqueloutra na qual a questo
constitucional configura simples questo prejudicial da
postulao principal (MENDES, 1996).
No entanto, na prtica essa diferena muito sutil.
Pelos diversos julgados verifica-se que quando ficar
caracterizada a inteno de se obter uma declarao de
inconstitucionalidade, o STF suspender a ao civil pblica
que declarar inconstitucional a norma jurdica.
Por outro lado, caso o postulante consiga demonstrar
que o objeto principal da ao no a declarao de
inconstitucionalidade em si, mas sim a defesa de um bem
jlll'dico concreto e definido, de relevante interesse pblico, a
probabilidade de se obter xito na ao elevada.
De qualquer forma, mesmo que haja a usurpao de
competncia da Suprema Corta, a sentena proferida na ao
civil pblica que, com fimdamento na inconstitucionalidade de
lei, fizer coisajulgada erga omnes, no estar imune ao exame
do Supremo, pela via do recurso extraordinrio. Portanto, a
deciso definitiva ser da Suprema Corte em sendo interposto
recurso extraordinrio.
Tambm cumpre destacar que a polmica acima exposta
deixar de existir caso a norma ordinria a ser atacada for uma
lei oramentria com carter tipicamente formal:

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Controle de constitucionalidade em matria financeiro-oramentria

Quanto s leis de efeitos concretos, porm, estas podem

ser atacadas por meio da ao civil pblica, porque estas
so leis sob o aspecto fonnal, mas, substancialmente,
configuram como que autnticos atos administrativos, que
podem ser questionados por meio de ao popular ou por
meio de ao civil pblica (MAZZILI, 2005).
Outra ao teoricamente adequada para a obteno de
declarao de inconstitucionalidade reflexa a Argio de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), prevista
no art. 102 CF.
A Constituio atribuiu lei ordinria a tarefa de
regulamentar o novo instituto, que s veio a ocorrer onze anos
depois, por meio da Lei n 9.882/99.
Apesar da regulamentao, o objeto da referida ao
constitucional no ficou definido de fonna clara. Optou-se por
entregar ao STF a tarefa de estabelecer a configmao defmitiva
do novo instituto.
O certo que aADPF veio a preencher os vcuos em que
aADIN e aADC no podem ser utilizadas. Entre esses espaos
poderamos citar: a) o controle abstrato preventivo; b) o
controle objetivo de lei ou ato nonnativo municipal em face da
CF; c) o reconhecimento da compatibilidade de lei ou ato
normativo estadual com preceitos fundamentais da
Constituio; d) o controle objetivo das leis e atos nonnativos
anteriores Constituio; e) o controle objetivo de atos
normativos infralegais; f) o controle objetivo de atos
fonnalmente legais, mas com efeitos concretos (TALAMINI,
2006).
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Cadernos ASLEGIS
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Segundo a doutrina, a ADPF se insere no controle

concentrado e abstrato do STF e teria como pressupostos a
inexistncia de qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade;
a ameaa ou violao de preceito fundamental; um ato estatal
ou equiparvel capaz de provoc-la. (BARROSO, 2006).
No caso da incompatibilidade de lei ordinria face a lei
complementar em matria financeira, poderamos defender o
cumprimento dos trs requisitos anteriormente citados.
A primeira exigncia, ou seja, a inexistncia de qualquer
outro meio eficaz de sanar a lesividade estaria satisfeita, uma
vez que o STF, conforme decises anteriormente citadas, que
no conhece, em sede de ADIN, da chamada
inconstitucionalidade reflexa.
A segunda exigncia referente comprovao da violao
de preceito fundamental exige uma defesa mais bem
fimdamentada.
Observe que nem a Constituio nem a lei cuidaram de
precisar o sentido e o alcance do que venha a ser preceito
fundamental. A construo dessa definio ficar a cargo da
jurisprudncia do STF.
A doutrina reconhece que algumas normas se enquadram
de maneira incontroversa, por sua importncia, nessa categoria
de preceitos fundamentais. So elas: os princpios fundamentais
(arts. 1 a 4) as clusulas ptreas (CF, art. 60, 4: forma
federativa, voto direto, secreto universal e peridico, separao
dos poderes, direitos e garantias individuais) e os princpios
constitucionais sensveis (CF, art. 34, VII: forma republicana,
sistema representativo, regime democrtico, direitos da pessoa
humana, autonomia municipal, prestao de contas de contas
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Controle de constitucionalidade em matria financeiro-oramentria

da Administrao Pblic~ aplicao do mnimo oramentrio

constitucionahnente exigido em educao e sade).
Observamos que algumas vinculaes oramentrias se
enquadram expressamente nos princpios constitucionais
sensveis. Portanto, poderiam ser enquadrados a priori em
preceitos fundamentais. Resta saber se a violao qualquer
norma constitucional financeiro-oramentrio poderia ser
enquadrado como preceito fundamental.
Ricardo Lobo Torres (2000, p.1) considera a
Constituio Oramentria "materialmente constitucional,
posto que essencial ao Estado de Direito, que se constitui na
via tributria e na dos gastos pblicos".
A prtica tem demonstrado que normalmente as
disposies oramentrias esto ligadas manuteno da
estrutura do Estado e implementao das polticas pblicas
em especial no que se refere ao cumprimento de direitos sociais
e fundamentais dispersos pelo texto constitucional. Dessa
form~ no difcil associar o descumprimento de uma norma
constitucional financeira ao descumprimento tambm de outro
princpio ou preceito fundamental.
De qualquer forma, seja qual for a incompatibilidade
vislumbrada em matria fmanceira ser necessrio demonstrar,
para fins de ajuizamento de ADPF, que o dispositivo
questionado contraria algum preceito ftmdamental.
Por fnn, o terceiro requisito geral consiste na locuo
"ato do Poder Pblico". Esse termo abrangeria no apenas as
leis e atos normativos, de qualquer dos entes da federao seja
anteriores ou posteriores Carta de 1988, mas tambm atos
em geral da administrao pblica, decises judiciais, atos de
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tribunais de contas, dentre outros (BARROSO, 2006). O

cumprimento desse requisito bvio em se tratando de leis
ordinrias.

JURISPRUDNCIA DO STF EM MATRIA ORAMENTRIA

A natureza jurdica do oramento permanece
controvertida. Cumpre determinar se uma lei material,
com contedo de regra de direito ou se mero ato
administrativo, que s do ponto de vista formal reveste as
caractersticas da lei.
A doutrina define a lei formal como um mero ato
administrativo que possui apenas aparncia formal de uma lei.
A lei formal no possui no seu contedo mna regra de direito
(lei material), pois no gera efeitos externos a terceiros. No
cria direitos subjetivos para terceiros nem tem eficcia fora da
relao entre os Poderes do Estado. Assim, sustenta-se que a
Lei Oramentria no materialmente uma lei, pois no emana
nenhuma ordem ou proibio, referindo-se apenas gesto
fmanceira do Estado (TORRES, 2000).
concepo como lei material faltariam os requisitos
da abstrao, generalidade. No tocante ao direito subjetivo,
pode-se argumentar que o oramento, atualmente, no mais
um mero registro de despesas e receitas do Estado. Por trs
das despesas oramentrias h todo um programa de governo e
de polticas pblicas destinadas a implementar diversos direitos
sociais previstos na Constituio que acaba por gerar direitos
e deveres entre Estado e cidados.
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Controle de constitucionalidade em matria financeiro-oramentria

A existncia de escassa jmisprudncia constitucional

em matria oramentria explicada pelo carter temporTo
dessas normas. Normalmente as aes diretas de
inconstitucionalidades que envolvem essas matrias so
extintas sem julgamento de mrito, por perda de objeto, pois
normalmente ao se proferir o voto a norma atacada j se
encontra revogada.
Questo interessante refere-se possibilidade de se
ajuizar ao direta de inconstitucionalidade contra uma norma
tipicamente oramentria. As normas programticas
oramentrias que fixam a despesa e estimam a receita so
consideradas normas formais, de efeito concreto, ou seja,
desprovidas de qualquer coeficiente de normatividade ou de
generalidade abstrata.
E ajurisprudncia do STF no tem admitido a propositura
de ao direta de inconstitucionalidade contra atos de efeito
concreto.
Assim, tem-se afirmado que a ao direta o meio pelo
qual se procede ao controle de constitucionalidade das
normas jmdicas in abstracto, no se prestando ela "ao
controle de atos administrativos que tm objeto
determinado e destinatrios certos, ainda que esses atos
sejam editados sob a forma de lei - as leis meramente
formais, porque tm fOlma de lei, mas seu contedo no
encerra normas que disciplinam relaes em abstrato
(ADln 611-8).
Portanto, as programaes constantes de lei
oramentria, seja a que fixa determinada dotao, seja a que
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Cadernos ASLEGIS
N' 31 . maiolagosto de 2007

estima determinada receita constituem atos de efeito concreto

e seriam insuscetveis de controle jurisdicional de
constitucionalidade por via de ao direta.
o que foi decidido nas ADls nOs 1.640, Relator
Ministro Sidney Sanches, 2.057, Relator Ministro Maurcio
Correa e 2.100, Relator Ministro Nelson Jobim.
Nas palavras de Gilmar Ferreira Mendes e Ives Gandra
Martins (2001, p. 119): "A extenso dessa jurisprudncia,
desenvolvida para afastar do controle abstrato de normas os
atos administrativos de efeito concreto, s chamadas leis
formais suscita sem dvida, alguma insegurana, porque coloca
a salvo do controle de constitucionalidade mtl sem-nmero de
leis" .
Segundo esses dois juristas, a Constituio no fez essa
distino entre leis formais e leis materiais, no cabendo ao
intrprete debilitar a garantia Constitucional que submete a lei
(seja formal ou material) ao processo de controle abstrato
Ademais, sob o argumento de que as leis oramentrias
so leis formais de efeito concreto, o STF vinha recusando
inclusive a apreciar a inconstitucionalidade de normas inseridas
nas leis de diretrizes oramentrias que normalmente possuem
um carter mais normativo e abstrato se comparadas s leis
oramentrias. (ADIN. 2.484-DF)
No entanto, a partir da ADI 2925-8, o STF passou a
reconhecer que h dispositivos na LA que estariam dotados
de suficiente generalidade e abstrao, por no se tratar de
programaes oramentrias que simplesmente estimam
receita ou fixam despesa. A ao, ajuizada pela Confederao
Nacional do Transporte, questionou dispositivo da LA que
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Controle de constitucionalidade em matria financeiro-oramentria

pennitia que os recursos da CIDE deixassem de ser destinadas

s finalidades apontadas no art. 177, 4, II, da Carta Magna.
Na ocasio, com base nesse dispositivo, o governo economizava
recursos da CIDE para atingir a meta de supevvit primrio fixada
naLDO.
Os infonnativos nOs 333, 334 e 378 do STF trazem a
sntese desse julgamento.
Novamente naADI nO 3652, o STF julgou parcialmente
procedenteADI contra lei oramentria do Estado de Roraima
que autorizava os Poderes Legislativo e Judicirio e o
Ministrio Pblico Estadual promoverem alteraes em seus
oramentos, por meio da transposio, do remanejamento, da
transferncia de recursos de uma categoria de programao para
outra, bem como proceder a abertura de novos elementos de
despesa. As alteraes foram consideradas constitucionais,
tendo o STF dado uma "interpretao confonne" expresso
"abertura de novos elementos de despesa" condicionando-a
observncia do inciso II do art. 167 da CF, que veda a realizao
de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam
os crditos oramentrios ou adicionais.
Por meio dessas decises, o Supremo passou a admitir
aspectos de generalidade e abstrao a detenninadas nonnas
oramentrias. No entanto, tal entendimento passou a
prejudicar, por outro lado, o ajuizamento de outro instrumento
constitucional teoricamente apto a argir inconstitucionalidades em matria oramentria
Conforme visto no tpico anterior, a ADPF foi
regulamentada para suprir as lacunas daADI e daADC. Nessa
funo de instrumento subsidirio viu-se que uma das hipteses
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Cadernos ASLEGIS
N' 31 . maiolagosto de 2007

de cabimento daADPF seriajustamente o controle objetivo de

atos formalmente legais, mas com efeitos concretos
(TALAMINI, 2006).
NaADPF nO 63, o postulante argumentou justamente que
as decises em sede de ADI vinham se recusando a apreciar as
normas oramentrias por falta de generalidade e abstrao. E
no caso discutia-se justamente a alterao do quadro de valores
oramentrios propostos dotao dos Poderes do Estado.
Em deciso monocrtica, o Relator Seplveda Pertence
entendeu que a admissibilidade em tese da ao direta em
matria oramentria, como ocorrida em alguns casos
excepcionais, bastaria para inviabilizm' a argio e indeferiu
a inicial, sem prejuzo de que o requerente pudesse convertla em ao direta de inconstitucionalidade.
Infelizmente no presente caso sequer foi discutido se a
norma questionada seria um ato formal de efeitos concretos
ou uma norma abstrata. Como se tratava de dotaes
oramentrias (despesas) destinadas a cada Poder,
provavelmente tal norma seria classificada como norma de
efeitos concretos. Nesse sentido, seria incua a converso da
demanda em ao direta de inconstitucionalidade conforme
proposto pelo Relator.
IDERARQUIAENTREAS LEIS ORAMENTRIAS (pPA,
LDOELOA)
Embora o texto constitucional refira-se literalmente
compatibilidade das emendas da LA em relao LD e ao
PPA e das emendas do LD em relao ao PPA, essa
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Controle de constitucionalidade em matria financeiro-oramentria

subordinao estende-se tambm aos respectivos projetos de

lei.
Assim o entendimento da doutrina:
necessrio, todavia, esclarecer que o oramento anual
tambm deve submeter-se ao plano plurianual e lei de
diretrizes. Seria ilgico que o constituinte admitisse o
plano plurianual e a lei de diretrizes conflitantes com a
lei oramentria. O prprio Executivo, que tem a iniciativa
dos trs, no poderia ser contraditrio. (BASTOS;
MARTINS, 2001, p. 311)
Questo interessante refere-se ao tipo de hierarquia
existente entre essas trs leis oramentrias.
Tratando-se de leis ordinrias, poder-se-ia concluir pela
inexistncia de uma hierarquiajurdica entre essas trs normas.
Sob esta tica, numa eventual incompatibilidade entre as leis
seria aplicada o 10 do art. 2 0 da Lei de Introduo ao Cdigo
Civil, no sentido de que a lei posterior revoga a anterior quando
com ela incompatvel.
Novamente retornamos ao dilema a respeito das
conseqncias da incompatibilidade entre duas normas
primrias, como j discutido anteriormente no caso da
incompatibilidade de Lei Ordinria em relao Lei
Complementar. Haveria ilegalidade ou inconstitucionalidade
quando lUna norma oramentria contraria dispositivo contido
no PPA ou na LDO?
Analisando uma dotao oramentria constante da LOAl
2003, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) verificou que uma
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Cadernos ASLEGIS
N' 31 . maiolagosto de 2007

programao foi inserida na lei oramentria via emenda

parlamentar contrariando a LD0l23. Tratava-se de recursos
destinados construo de um hospital privado em Brasli~
mediante convnio. Tal destinao contrariava a LD0123 que
no permitia a realizao de transferncias para entidades
privadas. Apesar de a despesa no ter sido realizada, o TCU
apontou a irregularidade conforme Deciso nO 76111994:
(...) 5. levar ao conhecimento do Congresso Nacional que
a emenda parlamentar para construo e aparelhamento
do Hospital Juscelino Kubitscheck, em Braslia - DF, foi
aprovada em desacordo com disposto no art. 23 da Lei n
8.447/93 (LDO) e em inobservncia ao estabelecido no
3 do art. 166 da Constituio Federal;
Verifica-se que a Deciso emanada pela Corte de Contas
no qualificou a irregularidade constatada.
O receio em qualificar de inconstitucional uma norma
ou programao oramentria que contrarie a LDO ou o PPA
decorre da jurisprudncia do STF, que conforme analisado
anteriormente no conhece, no mbito do controle concentrado,
da chamada inconstitucionalidade indireta, reflexa ou mediata.
No entanto, a leitura do 3, I, e do 4 do art. 166 da
CF no nos permite inferir que no haja hierarquia entre PPA,
LDOeLOA.
Ao analisar a questo, Bastos e Martins lecionam que:
o plano plurianual de que faz meno o legislador no
cuida somente de meras sugestes desenvolvimentistas,
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Controle de constitucionalidade em matria financeiro-oramentria

mas impe ao Poder Pblico limites a sua atuao

intervencionista e parmetros sua programao que
implique despesas e receitas, vinculadas a mais de um
exerccio. Por essa razo, tais planos, por serem mais
amplos, prevalecem sobre as leis oramentrias anuais
naquilo em que cuidar da mesma matria, sendo a ordem
de indicao do artigo 165 preferencial (2001; p. 204)
Canotillio (1979), ao analisar essa compatibilidade entre
leis ordinrias decorrentes da Constituio, denomina de
"vinculada" a lei que deve ser elaborada em conformidade com
a outra que ele denomina de lei "reforada" ou
"supraordenadora".
Nesse sentido as leis reforadas seriam leis ordinrias
que impem ou pressupem a sua no derrogabilidade por leis
ordinrias posteriores.
O efeito jurdico mais significativo dessas leis
supraordenadas seria a inverso da regra da eficcia derrogatria
da lei posterior, ou seja, a lei anterior revogaria a lei posterior
no caso de uma eventual incompatibilidade entre ambas
(CANOTILHO,1979).
Considerando a regra estabelecida pelo 10 do art. 20 da
LICC, segundo a qual a lei posterior revoga a anterior quando
com ela incompatvel, o efeito pretendido pelas leis reforadas
no encontraria respaldo em nosso ordenamento jurdico.
Ainda segundo o constitucionalista portugus, "A
contrariedade ou desconformidade da lei do oramento em
relao s leis reforadas, como a lei de enquadramento
do direito financeiro colocar-nos-ia perante um fenmeno
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Cadernos ASLEGIS
N' 31 . maiolagosto de 2007

de leis ilegais ou, numa diversa perspectiva, de

inconstitucionalidade indirecta.".
Nesse sentido, pela regra do inciso I do 3 do art. 166
do texto constitucional, a incompatibilidade da lei oramentria
em relao LDO ou ao PPA acarretaria a denominada
"ilegalidade" daquela ou "inconstitucionalidade indireta".
Na ADI 3562, o STF teve a oportunidade de analisar
exatamente essa questo.
O Governador do Estado de Rondnia ajuizou ao direta
questionando a validade da Lei n 1.459/2005, Lei Oramentria
de Rondnia para 2005, sustentando que o projeto encaminhado
pelo Poder Executivo sofrera 807 emendas parlamentares, em
sua maioria, incompatveis com o PPA e com a LDO do Estado,
aniquilando o oramento do Poder Executivo a ponto de
inviabilizar aes sociais e de investimentos em infra-estrutura
j previstos, em confronto com o disposto no art. 166, 3, I e
4 da CF.
Novamente utilizando-se do mesmo argumento, de que
as normas oramentrias no possuem densidade normativa,
tratando-se de lei fonnal, o Ministro Relator Celso de Mello
no conheceu da ao conforme justificativa abaixo:
(...) passo a examinar a admissibilidade da presente ao
direta de inconstitucionalidade. E, ao faz-lo, entendo
incabvel a instaurao, na espcie, deste processo de
fiscalizao normativa abstrata. que o objeto de
impugnao, no caso em exame, assume, iniludivelmente,
a configurao de ato concreto (...)
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Controle de constitucionalidade em matria financeiro-oramentria

Conclui-se, assim, que situaes de litigiosidade

constitucional meramente reflexa, ainda que ocorrentes,
no se expem possibilidade de contestao em sede
de fiscalizao normativa abstrata (...).
Retomamos nesse ponto mesma indagao com relao
incompatibilidade entre lei ordinria e lei complementar,
tratada no tpico anterior. Entendemos assim que a soluo
para a incompatibilidade entre PPA, LD e LA poderia ser
idntica quela sugerida no caso em que a lei complementar
serve de fundamento para a elaborao de lei ordinria, j que
o STF no conhece de ADI contra normas tipicamente
oramentrias e nem de inconstitucionalidade reflexa, assim
como no mbito do STJ no possumos instrumentos adequados
para questionar a ilegalidade de lei.
REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DOS CRDITOS
EXTRAORDINRIOS
A Emenda Constitucional n 32 proibiu a edio de
medidas provisrias em matria oramentria, ressalvando a
abertura de crditos extraordinrios prevista no art. 167, 30.
Analisaremos neste tpico a jurisprudncia do STF
acerca dos trs requisitos constitucionais necessrios edio
de crditos extraordinrios, quais sejam, a relevncia e a
urgncia previstas no capu t do art. 62 e o requisito da
imprevisibilidade previsto no art. 167, 30.
Conforme ensina Amaral Junior os requisitos de
relevncia e urgncia so de natureza essencialmente poltica.
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Cadernos ASLEGIS
N' 31 . maiolagosto de 2007

Em relao ao requisito da relevncia entende o autor que:

"Versando a medida provisria assunto prprio de lei, no mais
das vezes indiscutvel a ocorrncia de relevncia a legitimm'
a adoo da medida" (2004, p. 157).
E como o crdito extraordinrio um dos instrumentos
destinados a alterar a lei oramentria, inegvel que seu
contedo trata de matria prpria de lei.
Em relao ao critrio da urgncia tem o STF enfrentado
a questo ao exigir a demonstrao objetiva do requisito em
termos de lapso-temporal e no simplesmente sob o aspecto
subjetivo de urgncia, que se costuma associar a um juzo
poltico de oportunidade e convenincia.
o que ocorreu na ADhlMC 2.348-9, em que a Corte
suspendeu a eficcia de dispositivo da MP 2.037-24, que tratava
da ampliao de prazo de iseno na Zona Franca de Manaus,
por entender no configurada situao de urgncia (em sentido
temporal) de forma a legitimar a adoo de Medida Provisria.
J em relao ao requisito da imprevisibilidade que s se
aplica s medidas provisrias que tratam de crditos
extraordinrios, associada ao requisito de urgncia pelo art.
167, 3, a prpria Constituio confere pm'metros para se
aferir tais requisitos:

Art. 167 (....)

3 - A abertura de crdito extraordinrio somente
ser admitida para atender a despesas imprevisveis e
urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo intema
ou calamidade pblica, observado o disposto no art. 62.
Como se v, foi criado nesse pargrafo um rol
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Controle de constitucionalidade em matria financeiro-oramentria

exemplificativo de situaes que autorizam a edio de Medidas

Provisrias para a abertura de crditos extraordinrios. Embora
exemplificativo, esse rol revela certa vinculao, no que se
refere gravidade da situao, que deve ser um acontecimento
excepcional equiparvel s situaes mencionadas (algo
catastrfico).
Infelizmente esse requisito no cumprido por boa parte
dos crditos extraordinrios editados pelo Poder Executivo,
nas quais as despesas a serem atendidas no se mostram urgentes
ou imprevisveis, seja em relao natureza do gasto seja em
relao ao montante a ser gasto.
E alegando que a verificao dos requisitos de urgncia e
imprevisibilidade demandaria a produo de provas,
incompatvel com o controle abstrato de normas, no tem o
STF enfrentado a questo, tomando letra morta o referido
dispositivo constitucional (ADls n 1.496,3709 e 3712).
Se os requisitos de relevncia e urgncia possuem um
alto grau de subjetividade, tendo carter eminentemente
poltico, o mesmo no acontece com o requisito de
imprevisibilidade, uma vez que a prpria Constituio ofereceu
parmetros de aferio tentando tom-la mais objetiva.
A necessidade da produo de prova para aferio desse
requisito constitucional no deveria constituir num bice
apreciao da matria pelo STE O modelo clssico prega que
o controle de normas h de se fazer com o simples contraste
entre a norma questionada e a norma constitucional superior.
Essa abordagem simplificadora tem levado o STF a afrrmar que
fatos que demandem alguma dilao probatria no podem ser
apreciados emADI (MENDES, 1999).
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Cadernos ASLEGIS
N' 31 . maiolagosto de 2007

No entanto, a realidade contempornea tem demonstrado

que a integrao dos elementos fticos e nonnativos costuma
oferecer respostas mais adequadas ao papel desempenhado pelas
Cortes Constitucionais.
Na jurisprudncia estrangeira, essa forma de
interpretao que leva em conta a motivao ftica que levou o
legislador a editar uma norma tem sido utilizada ao se apreciar
a constitucionalidade desse dispositivo legal.
Gilmar Ferreira Mendes cita um exemplo clssico que
ocorreu naAlemanha.
Uma determinada lei sobre proteo de animais foi editada
proibindo-se o transporte desses animais sob o sistema de
reembolso, com o fundamento de que essa forma de remessa
poderia ensejar a recusa por parte do destinatrio, ocasionando
um tratamento inadequado dos animais e um tempo de transporte
acima do tolervel. Aps verificar que grande parte do transporte
de animais se operava sob o regime de reembolso, a Corte
Constitucional Alem constatou que os registros fornecidos
pelo Ministrio da Agricultura indicavam um nmero quase
inexpressivo de devoluo ou de qualquer outro obstculo na
entrega dos animais a seus destinatrios (MENDES, 1999).
Com base nesse pressuposto falso, verificado por meio
de produo de prova, a lei foi considerada nula.
O mesmo raciocnio poderia ser empregado na verificao
do requisito constitucional da imprevisibilidade das medidas
provisrias, e tambm na verificao da inconstitucionalidade
das normas oramentrias de efeito concreto. Por meio da
produo de prova, o STF teria condies de julgar se a realidade
se coaduna ou no com a edio da norma.
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Controle de constitucionalidade em matria financeiro-oramentria

De acordo com Mendes (2000), a jurisprudncia da Corte

Constitucional alem j demonstra com bastante clareza, e
especialmente em matrias de relevncia econmica, a
necessidade de uma interpretao jurdica, em sede de controle
concentrado, que leve em considerao no somente as normas
como tambm os fatos.
Por isso, tem-se defendido em vrios pases a necessidade
de se ampliar o acesso dos juzes constitucionais s
informaes, seja por meio de audincias pblicas ou
intervenes de interessados, a frrn de que a Suprema Corte
possa desempenhar seu papel constitucional.
No Brasil, a Lei n 9868/99 introduziu disposies que
autorizam o relator, em caso de necessidade de esclarecimento
de matria ou circunstncia de fato, a requisitar informaes
adicionais, designar perito para que emita parecer sobre a
questo, ou fixar data, para, em audincia pblica, ouvir
depoimentos de pessoas com experincia e autoridade na
matria (MENDES, 2000).
A possibilidade da Suprema Corte consultar os demais
tribunais sobre a aplicao da lei ou da nonna impugnada no
mbito de suajurisdio se mostra igualmente relevante, nesse
contexto de obteno de informao adequada.
Da mesma forma, com objetivo precpuo de assegurar
um melhor nvel de informao ao STF, admite-se a figura do
amicus curiae, consagrando-se a possibilidade de o Relator,
tendo em vista a relevncia da matria e a representatividade os
postulantes, autorizar a manifestao de outros rgos e
entidades (MENDES, 2000).
Portanto, essa ampliao de acesso s informaes
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Cadernos ASLEGIS
N' 31 . maiolagosto de 2007

propiciadas pela Lei n 9.868/99 poderia ser utilizada para

produo de provas no controle concentrado e abstrato a fim
de reduzir o nmero de ADI em matria financeirooramentria extintas sem julgamento de mrito.
J no caso das chamadas inconstitucionalidades reflexas,
uma soluo seria instituir uma "ao de ilegalidade" a ser
apreciada pelo STJ. Por meio dessa ao, o Tribunal, como
guardio da legislao federal, realizaria o controle abstrato
de normas ordinrias incompatveis com a lei complementar
que as fundamentem, ou o controle abstrato de leis
constitucionalmente hierarquizadas como o PPA, LDO e LOA.

REFERNCIAS
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