JURISPRUDENCIA - UNIDAD I

Meridiano, Soc. en Com. por Accs. c/ Administracin Gral. de Puertos

Por res. 314/1969, el administrador general de Puertos adjudic a las firmas
"Meridiano", "Depsitos Amrica" y "Navicar", la explotacin de depsitos
ubicados en el puerto de Buenos Aires, destinados al almacenaje de mercaderas
de exportacin e importacin. El plazo del permiso quedaba establecido en 3 aos
a partir de la fecha de la habilitacin fiscal aduanera, renovable automticamente
por la sola voluntad de la permisioria, por perodos no inferiores a 1 ao y hasta
completar el trmino contractual mximo de 10 aos.
En setiembre de 1973, cuando recin se haba operado la primera renovacin
automtica por el plazo de 1 ao, que todava estaba en curso, el Consejo de
Administracin de la demandada dict la res. 217 dejando sin efecto la operacin.
Ello origin las demandas por daos y perjuicios instauradas por las ex
beneficiarias.
Corte - abril 24 de 1979: La sala II confirm la sentencia que hizo lugar a las
demandas interpuestas por "Meridiano", "Depsitos Amrica" y "Navicar" contra la
Administracin General de Puertos por dao emergente y lucro cesante. Ampli
este ltimo al total de aos que faltaban para completar los 10 establecidos en el
contrato; dio las pautas para calcular el monto por desvalorizacin monetaria de
ese perodo e impuso las costas de ambas instancias a la demandada. Contra lo
resuelto dedujeron las partes recursos ordinarios de apelacin ante esta Corte.
2 No procede computar en el monto a tener en cuenta para la viabilidad de este
recurso el incremento por la desvalorizacin monetaria producida en el transcurso
de la sustanciacin del pleito, por importar un reajuste del reclamo en virtud de
circunstancias sobrevinientes a la traba de la litis. Ello hace que sea improcedente
el recurso interpuesto por las actoras, que solo cuestionan el lucro cesante y los
intereses.
3 Que es viable formalmente el deducido por la demandada, que impugna en su
totalidad el fallo, toda vez que el valor disputado en ltimo trmino, dao
emergente y lucro cesante, sin sus accesorios y sin tenerse en cuenta el reajuste
por desvalorizacin monetaria, supera el monto previsto por el art. 24, inc. 6,
apart. a) del dec. ley 1285/58, segn la ley 19.912, vigente al momento de
interponerse el recurso.
4 Los agravios de la accionada radican en que la res. 314/69 es nula, porque el
administrador general de Puertos no tena competencia para delegar la prestacin
de un servicio pblico, ya que tal facultad no aparece otorgada en el Estatuto
Orgnico de la Empresa de Estado Administracin General de Puertos (dec leyes
4263/56 y 7996/56 con las modificaciones introducidas por el dec. 6675/73);
tambin porque un sistema que permitiera la delegacin debera atribuir a los
terceros concesionarios la responsabilidad emergente de la prestacin del servicio
o actividad frente a los usuarios, cosa que no ocurre en el caso, donde es
responsable el Fisco nacional a travs de la aduana, segn lo establecido en los
arts. 288, 289, 290 y 297 de la ley 810.
Expresa la demandada que de entenderse que el administrador poda delegar los
servicios, el acto igual estuvo viciado de nulidad por no haberse recurrido a la
eleccin del cocontratante por el sistema de licitacin pblica, pues as deben
interpretarse las disposiciones de los arts. 8 y 9 del estatuto, de acuerdo con las

pautas dadas en el art. 2, incs. 5 y 8 del dec. 5883/55, reglamentario de la ley

13.653, y el rgimen general estatuido, en el art. 55 de la ley de contabilidad,
criterio que comparti el Tribunal de Cuentas de la Nacin en la observacin.
Se agravia tambin la recurrente porque el a quo consider los contratos como
regidos por el derecho privado, cuando el depsito de mercaderas en galpones
de la aduana, por responder a finalidades de inters pblico, conforma un contrato
administrativo.
Por ltimo niega la procedencia de indemnizacin alguna y, para el hipottico
caso que se la reconociera, afirma que su monto no podra exceder del que haba
fijado el juez de 1 instancia; ello porque los contratos, a pesar de ser
administrativos, crearon clusulas exorbitantes a favor de los administrados
dejando al arbitrio de las permisionarias la extensin del lapso inicial, fijando una
estipulacin destinada a desproveer de todo derecho a la Administracin, a lo que
cabe agregar que las actoras no ejercitaron la facultad de fijar un plazo superior al
de 3 aos, ni tampoco al vencer ste lo prorrogaron por un trmino superior a uno.
5 Es prioritario calificar los contratos celebrados por las partes, para poder
resolver sobre su validez. La demandada sostuvo que se trataba de meros
permisos precarios; al cambiar su posicin en la expresin de agravios sostuvo
que se estaba en presencia de una concesin de servicio pblico, postura que
mantiene ante esta Corte.
6 Que, segn la res. 314/69 del administrador de Puertos, se otorg a las
actoras, por un plazo determinado, la explotacin de los depsitos fiscales
ubicados en el Dique 4, por haber ofrecido el mayor precio en el concurso de
ofertas realizado.
Aquella explotacin consisti en el "servicio general pblico", de almacenamiento
de mercaderas de importacin, exportacin y removido, custodia, manipuleo de
entrega y salida, control llevado en los libros pertinentes, bajo la supervisin y
actuacin de la aduana en la medida de su necesaria intervencin fiscal,
facturando por ello al importador el importe correspondiente a la tarifa de
almacenaje y eslingaje de salida. Este servicio era de utilizacin obligatoria y
haca esencialmente al movimiento de mercaderas dentro del puerto. Haba en la
explotacin un inters pblico contemplado, por lo que el servicio deba ejecutarse
en forma obligatoria, regular y uniforme. De lo dicho se infiere el carcter de
servicio pblico de la prestacin encomendada. La relacin jurdica cre a favor
de las actoras un derecho subjetivo sobre el uso de los galpones por un tiempo
determinado.
De ello resulta que el acto que otorg la explotacin de los depsitos fiscales,
fijando un plazo para ello, fue de naturaleza contractual y supuso la concesin de
un servicio pblico mediante el otorgamiento del uso por concesin, de bienes del
dominio pblico.
7 La Administracin General de Puertos fue creada bajo el rgimen de la ley
13.653, que organiza el funcionamiento de las empresas del Estado. Su art. 1
define a stas como entidades descentralizadas de la administracin nacional
cuyo objeto es cumplir funciones de ndole comercial, industrial o de prestacin de
servicios pblicos de carcter similar. Tiene personalidad jurdica propia de
carcter pblico estatal; actuarn realizando todos los gastos, inversiones y
operaciones requeridas para el giro comn de sus actividades especficas, de

acuerdo con lo que establezcan sus leyes de creacin y los estatutos orgnicos
que les fije el PE, funcionando bajo el control directo del mismo; relacin
administrativa sta que no es jerrquica, dado el carcter de entidad
descentralizada de la empresa, sino denominada "de tutela".
Bajo estas condiciones el dec.ley 4263/56 organiz a la demandada como
empresa del Estado y el dec.ley 7996/56 aprob su estatuto, reemplazado
posteriormente en forma parcial por el dec.ley 6675/63. El art. 4 del
ordenamiento facult al administrador para concertar y realizar todos los contratos
necesarios para la explotacin comercial de los puertos. De ah que, por la calidad
de dominio pblico que tienen las instalaciones y el carcter de servicio pblico
que puede tener el prestado por el puerto, esos contratos y convenios a los que
alude el estatuto no pueden ser otros que el de concesin de uso de bienes del
dominio pblico y el de concesin de servicio pblico.
De lo dicho se infiere que el administrador general de Puertos, segn la norma,
tuvo atribuciones suficientes para celebrar contratos como el de la especie.
8 Cabe analizar la nulidad de esos contratos por vicio de forma planteada por la
recurrente, fundada en que en el caso no se sigui el procedimiento de la
licitacin pblica para elegir al cocontratante.
9 Que la ley 13.653 que organizan el funcionamiento de las empresas del
Estado, en su art. 2 dispone que stas actuarn de acuerdo con lo que
establezcan sus leyes de creacin y los estatutos orgnicos que les fije el Poder
Ejecutivo, disponiendo el art. 11, segn la ley 15.023, que en todo cuanto esa ley,
los estatutos especficos de cada empresa y las reglamentaciones pertinentes no
provean, ser de aplicacin la ley de contabilidad.
El Estatuto Orgnico de la Administracin General de Puertos aprobado por el
dec.ley 7996/56 y modificado por el dec.ley 6675/63, en el cap. III del rgimen de
contrataciones trata solamente las adquisiciones y contrataciones de trabajo,
servicios o suministros de especies, no diciendo nada de las concesiones de
servicio pblico y de uso del dominio pblico. Otro tanto acontece con los arts. 55
y siguientes de la ley de contabilidad, que en el captulo VI se limita a reglar toda
compra o venta por cuenta de la Nacin, as como todo contrato sobre locaciones,
arrendamientos, trabajos o suministros. Solamente hace referencia a las
concesiones, el dec. 6900/63 que reglamenta las contrataciones del Estado, en
cuyo art. 148 especifica que aqullas se regirn por las disposiciones generales
de ese reglamento, no disponiendo nada especial para ese tipo de contratos.
Podr discutirse en doctrina si el principio que debe regir las contrataciones del
Estado es la licitacin pblica o la libre contratacin, pero en funcin jurisdiccional,
ante la tacha de nulidad del acto administrativo por vicio de forma, a falta de una
norma expresa que exija la licitacin pblica para elegir al cocontratante, o sea,
ante la ausencia de fundamento legal, debe estarse por la validez del acto.
10. Vista la legitimidad de las concesiones, corresponde resolver si procede la
indemnizacin otorgada por el a quo, que se extiende al dao emergente y al
lucro cesante, este ltimo por el total de los aos de vigencia del contrato a que
hipotticamente podran haber optado los actores.
Se dej sentado que el acto que otorg la explotacin de los depsitos fiscales
fue de naturaleza contractual y supuso la concesin de un servicio pblico
mediante el uso de bienes del dominio pblico. Por tanto son los principios del

contrato de concesin de servicio pblico los que deben tenerse en cuenta para
resolver. Por estar en vigencia los contratos, lo decidido en la res. 217 de la
Administracin General de Puertos de 1973, comport la extincin de aqullos por
medio del "rescate" del servicio aducindose razones de inters pblico; ello
supuso una actuacin legtima de la administracin que acarre la
responsabilidad de ndole contractual de indemnizar al concesionario.
Al respecto, la demandada admiti su responsabilidad por el dao emergente y
por el lucro cesante, aunque limitada al perodo que restaba la vigencia del
contrato, comprendido entre la fecha de entrega de los depsitos hasta el
vencimiento del plazo de 1 ao, contado a partir de la finalizacin de los 3
primeros aos de aqul.
11. Que, en tales condiciones, queda subsistente el agravio relativo a la
ampliacin temporal de la indemnizacin en concepto de lucro cesante que
estableci la sentencia impugnada. El art. 4 de la res. A. G. P. 314/69 dispuso
que salvo que la "permisionaria" determinara un lapso inicial mayor, el plazo de
"permiso" quedaba establecido en 3 aos, a partir de la fecha de habilitacin fiscal
aduanera, renovables automticamente por la sola decisin de la "permisionaria"
por perodos no inferiores a 1 ao y hasta completar el trmino contractual
mximo de 10 aos. Con claridad surge que las actoras, despus de 3 aos
obligatorios de contrato, toda vez que no optaron por un plazo inicial mayor,
podan decidir dejar de prestar el servicio sin que esto solo les acarrease ningn
tipo de responsabilidad.
El contrato de concesin de servicio pblico est regido por el derecho
administrativo. Ello supone la existencia de una cierta relacin de subordinacin
de los derechos de los particulares respecto de los de la administracin.
La Administracin General de Puertos tena, por lo menos, el mismo derecho que
las actoras para extinguir la relacin en igualdad de condiciones, despus de los 3
aos de contrato. Interpretar aquella clusula importara desconocer los principios
citados y admitir que pudo contractualmente desprenderse de sus prerrogativas
especficas en perjuicio de la salvaguarda del inters pblico, a lo que no le es
dable renunciar.
Al dictarse la citada res. 217/73 que extingui los contratos, haban transcurrido
los 3 primeros aos obligatorios para ambas partes y se encontraba en curso el
primero de prrroga aceptado por ellas. En consecuencia, siguiendo la
interpretacin dada en este considerando, aparte de la indemnizacin que
reconoce adeudar la recurrente por el perodo que faltaba completar de la primera
prrroga, ninguna otra les corresponde a las actoras a partir del vencimiento del
contrato. Por ello se revoca la sentencia en la medida que extiende el lucro
cesante hasta el plazo de 10 aos.
Cinplast IAPSA c/ENTEL s/ordinario - 1993
La Sala IV confirm la sentencia de 1ra instancia en cuanto hizo lugar a la
demanda -condenando a la empresa Nacional de Telecomunicaciones al pago de
las sumas adeudadas en orden a las prestaciones cumplidas del contrato de
suministro.
La demandante dedujo recurso ordinario de apelacin, formalmente viable, por
cuanto se trata de un fallo definitivo recado en una causa en que la Nacin asume

el carcter de parte, y el valor cuestionado excede el mnimo legal previsto en el

Art. 24, inc. 6, apartado a), del decretoley 1285/58 y sus modificaciones.
3) Cinplast result adjudicataria de la licitacin pblica abierta por ENTEL, por cual
se solicitaba presupuesto para la adjudicacin de tubos. La compra consista en
146.100 tubos. Se pact un precio unitario que llevaba la suma total de 28.962.864
pesos. En materia de plazos se acord la divisin en seis entregas mensuales y
consecutivas y qued fijado el reajuste o indexacin de consuno a una clusula de
variabilidad.
La adjudicataria, en 1984, reclam de ENTEL la regularizacin de los pagos
atrasados con referencia a materiales requeridos, en razn de haber efectuado las
entregas previstas y del desequilibrio financiero que provocaba en la empresa por
las variaciones bruscas del precio de la materia prima y la notoria escasez de
financiacin. Posteriormente solicit una prrroga de treinta das para la entrega
de los materiales, dejando constancia que dicho plazo se extendera a partir de la
fecha en que el obligado se pusiera al da con los pagos de facturas y mayores
costos pendientes, sin que pudieran producirse los efectos previstos en el Art. 115
del Reglamento de Contrataciones.
Invocando el cumplimiento y la mora de ENTEL, la empresa Cinplast declara
resuelto el contrato, con reserva de reclamar daos y perjuicios e intereses
derivados del incumplimiento y los importes de las facturas pendientes reajustadas
y mayores costos abonados fuera de trmino. Ante esa situacin la empresa
licitante resolvi declarar parcial y formalmente rescindido el contrato en la parte
no cumplida, de acuerdo a lo dispuesto en el Art. 89 del Reglamento de
Contrataciones.
4) Que la actora fund su pretensin en la forma sorpresiva utilizada por ENTEL
para resolver parcialmente el contrato y adujo que deba aplicarse el Art. 1204 del
Cdigo Civil -y el correlativo Art. 216 del cdigo de comercio que lo facultaban a
resolver el negocio ante el incumplimiento de la otra parte.
5) Que la decisin de primera instancia hizo lugar a la demanda, condenando a
ENTEL al pago de las sumas adeudadas por la mora respecto de las prestaciones
cumplidas, sin atender el resto de los reclamos. La alzada confirm la sentencia
en cuanto fue materia de recurso por la actora y la modific respecto a las costas.
Ello dio motivo al recurso ordinario interpuesto por la actora.
6) El fallo apelado sostuvo que el contrato se encuentra sometido al derecho
pblico y que la exceptio non adimpleti contractus puede ser opuesta por la
contratista si existe prueba de una razonable imposibilidad de cumplir con las
obligaciones impuestas, frente al incumplimiento de pago por la Administracin,
entendiendo que esa situacin no se presentaba al momento en que la actora
dispuso la rescisin del acuerdo. Al respecto dej expuesto que:
a) en la oportunidad que la actora decidi la rescisin del contrato, se encontraban
pagadas aunque en mora todas las facturas emitidas hasta el 23 de junio de 1984,
as como todas las notas de dbito con vencimiento el da 5 de noviembre del
mismo ao; b) a la fecha de la ruptura unilateral la deuda de ENTEL "no acusaba
un monto notable" si bien luego se incrementara por otras razones; c) la mora en
las obligaciones de la demandada no habilitaba por s a la ruptura, pues no se
daba objetivamente la razonable imposibilidad de cumplir los compromisos
asumidos; d) Las facturas que Cinplast entregara al Banco de la Ciudad, no

aparecen como una consecuencia directa de la demora de la demandada porque

con anterioridad al comienzo del cumplimiento contractual, la actora operaba
crediticiamente con entidades financieras a travs de prstamos amortizables a
plazo; e) El pago de las entregas realizadas no justificaban la rescisin si la deuda
relacionada a los pagos fuera de trmino era de poca importancia; f) La rescisin
impuesta por la Administracin es legtima en cuanto a que el incumplimiento es
fruto de la responsabilidad de la actora; g) Es inoficioso considerar la omisin de
tratar la inconstitucionalidad del Art. 110 del Reglamento de Contrataciones
porque, al respecto, el juez a quo no aplic dicha norma en relacin a las deudas
subsistentes, sino que dispuso la aplicacin de la ley 21292, con los intereses all
previstos, con referencia a los montos que habran de resultar de la pericia.
7) Que la actora se queja de la sentencia porque calific el contrato como
administrativo vinculndolo en norma directa con la prestacin de un servicio
pblico y decidi que aquella calificacin no tuviera atingencia con la accin
principal ejercida en los autos, vale decir, la rescisin del acuerdo por aplicacin
de la exceptio non adimpleti contractus. Se agravia de que no se tuviera por
configurada una "razonable imposibilidad de cumplir" con las obligaciones
asumidas. Est en desacuerdo en que las facturas que Cinplast entregara a la
institucin bancaria no aparecieran como consecuencia directa de la demora
incurrida por la demandada. Se agravia asimismo de que en el fallo apelado se
afirme que al tiempo de la rescisin estuvieran pagadas las entregas realizadas,
las notas de debito por reajuste, as como los mayores costos; que por su
incumplimiento diera motivo a la rescisin dispuesta por la Administracin y que
sta se ajustara a derecho. Dice que el a quo omiti considerar la
inconstitucionalidad del Art. 110 del Reglamento de Contrataciones de ENTEL.
8) el contrato suscripto por las partes se rige por las condiciones generales y
clusulas especiales de la licitacin pblica, y por el Reglamento de
Contrataciones. En tal sentido, la licitacin de suministros necesarios para la
prestacin del servicio pblico a cargo de ENTEL deriva en un contrato sujeto a los
principios de derecho administrativo.
9) ello es as porque en tales contratos una de las partes intervinientes es una
persona jurdica estatal, su objeto est constituido por un fin pblico o propio de la
administracin y contiene, explcita o implcitamente, clusulas exorbitantes del
derecho privado.
10) Que la sentencia valor la gravitacin del carcter administrativo del contrato
entre ENTEL y la actora en consideracin a su objeto, esto es, la prestacin de un
servicio destinado a cumplir el fin pblico de las telecomunicaciones. La prestacin
a cargo del cocontratante tiene relacin directa e inmediata con obras de
ampliacin de la red telefnica, de modo que toda suspensin en el suministro
ocasionara serios inconvenientes al normal desarrollo del plan de obras.
11) Que el agravio vinculado a la falta de atingencia de la calificacin del contrato
respecto a la pretensin principal, que el a quo entendi dirigida a la rescisin por
aplicacin de la exceptio non adimpleti contractus, remite a la perspectiva del
derecho privado.
12) Que el agravio referente a que no est verificada la razonable imposibilidad de
la actora de cumplir las obligaciones frente al incumplimiento de la otra parte,
reitera argumentos vertidos con anterioridad. Se demuestra con suficiencia que el

hecho de la demandada no provoc en el cocontratante una razonable

imposibilidad de cumplir las obligaciones a su cargo.
15) Que el agravio respecto a la pretensin principal -declaracin judicial de la
resolucin y relacin con los daos y perjuicios- insiste en que la actora se vio en
la necesidad ineludible de resolver el contrato mediante argumentos irrelevantes.
No es cierto que hubiera contratado con ENTEL en compra directa -porque hubo
licitacin para seleccionar el contratista y que ello implicara poner en marcha una
seccin de la fabrica y toda una organizacin para satisfacer el suministro, por se
una cuestin obvio e nsita del riesgo empresario, sobre la cual, en todo caso,
debi meditar antes de contratar. Tratamiento similar merece la cuestin de que la
demandada guard silencio respecto a la carta documento del 19 de junio de 1984
y que la conducta de aquella fuera arbitraria y reida con el principio de buena fe.
Ello no condice con las tratativas posteriores reconocidas por la propia interesada
y, conforme tuvo lugar abruptamente la ratificacin rescisoria dando por
terminadas las negociaciones, no puede imputarse mala fe a ENTEL en la
interpretacin y ejecucin del contrato.
Por ello, se confirma la sentencia apelada.
La corte confirma el fallo y rechaza la excepcin de incumplimiento invocada por la
actora por cuanto consider que la conducta de la demandada, en los hechos la
falta de pago, no habria provocado en aqulla una razonable imposibilidad de
cumplir con las obligaciones a su cargo.
Hotel Internacional Iguaz, S. A. c. Gobierno Nacional - 22/04/1986
1) la Sala III de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial
Federal confirm la sentencia de primera instancia que haba condenado al Estado
Nacional a indemnizar a la actora los daos y perjuicios derivados del
incumplimiento de las obligaciones contractuales y del amparo de la legislacin
especfica de fomento, segn los siguientes conceptos: 1- Inversin para proveer
agua, energa y servicio sanitario, 2- mayor costo de la construccin, 3- diferencia
de costo financiero, 4- reintegro de I.V.A. y 5- productos qumicos blanqueadores
para lavado de mantelera y blanco. Asimismo, ampli la condena haciendo lugar
al reclamo por ausencia de aportes de capitales genuinos, reintegro del I.V.A.
hasta el 24 de abril de 1985, aportes previsionales y exenciones arancelarias de la
ley 18.575 y lucro cesante. Contra tal pronunciamiento se interpuso el recurso
extraordinario, cuya denegacin motiva la presente queja.
2) Que el tema sustancial de controversia en estos autos gir en torno a los
trminos del contrato firmado entre las partes los que -segn el demandado- se
ajustaron a las condiciones del pliego y -segn la actora- se integraron con las
especificaciones y tiempos determinados en la nota acompaada al presentar la
oferta. Consecuentemente, la contratista fund su demanda de daos en el
incumplimiento de las obligaciones asumidas por el Estado conforme a las
condiciones de la oferta, mientras que su contraparte, desconoci la existencia de
la nota y su virtualidad jurdica para modificar las clusulas licitatorias.
3) Que tanto primera instancia como la Cmara consideraron que fue probada la
existencia y tenor de la nota cuya copia acompa la actora y que los tiempos y
condiciones en ella establecidos para el cumplimiento de las obligaciones del
Estado respecto de la construccin de las obras de infraestructura y
desgravaciones impositivas, fueron aceptadas al adjudicar la oferta. Sobre esa

base contractual se apoyaron luego las argumentaciones de los a quo en la

consideracin de los reclamos indemnizatorios.
4) Que el recurrente tacha de arbitraria la sentencia porque desconoce las
normas que rigen la contratacin y otorga al silencio de la Administracin efectos
contrarios a los previstos en la ley 19.549. Sostiene que slo la adjudicacin en los
trminos autorizados por el pliego fija las estipulaciones contractuales de la venta
del terreno en el que se edific el hotel.
5) Que lo relacionado con la interpretacin de las disposiciones contractuales y el
alcance que el pronunciamiento les atribuye, remiten al examen de cuestiones de
hecho, prueba y derecho comn extraas, como regla y por su naturaleza, a la
instancia del artculo 14 de la ley 48, salvo el supuesto de arbitrariedad.
6) Que en los contratos de la Administracin se supedita su validez y eficacia al
cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones vigentes en
cuanto a la forma y procedimientos de contratacin, entre stos se encuentra la
licitacin pblica, que se caracteriza como aqul, mediante el cual el ente pblico
invita a los interesados para que, de acuerdo con las bases fijadas en el pliego de
condiciones, formulen propuestas entre las que se seleccionar la ms
conveniente. La ley de la licitacin o ley del contrato es el pliego donde se
especifican el objeto de la contratacin y los derechos y obligaciones del licitante,
de los ofertantes y del adjudicatario.
7) Que el procedimiento regla en la manifestacin de la voluntad contractual
administrativa es la adhesin del cocontratante a clusulas prefijadas por el
Estado. La fusin de voluntades se opera sin discusin porque el oferente debe
aceptar las clusulas contractuales preparadas y redactadas por el licitante, en
caso contrario, la oferta es inadmisible y debe ser rechazada, y la adjudicacin
que no respetara tales pautas estara viciada de ilegitimidad.
8) Que, por otra parte, el silencio de la administracin es una conducta inapta
para ser considerada como una manifestacin positiva de voluntad, pues salvo
disposicin expresa del orden normativo, el silencio debe ser interpretados en
sentido negativo (artculos 913. 918, 919, 1145, 1146, del Cdigo Civil y artculo 10
de la ley 19.549). Nada debe tomarse como concedido sino cuando es dado en
trminos inequvocos o por una implicancia igualmente clara. La afirmativa
necesita ser demostrada, el silencio es negacin y la duda es fatal para el derecho
del concesionario.
9) Que, adems, es una regla consagrada por el derecho administrativo que en
materia de franquicias o concesin de privilegios por el Estado a personas o
individuos, en caso de duda la interpretacin debe ser en contra de los
concesionarios, porque la presuncin ms aproximada a la verdad es que el
Estado ha acordado slo lo que en trminos expresos resulte de ellos.
Que el a quo consider que la nota del 23 de noviembre de 1972, cuya copia se
agreg como, referente a las obligaciones asumidas por el organismo estatal en el
concurso, fue presentada, form parte de la oferta de la actora y, en consecuencia,
el decreto de adjudicacin N 1714/73 perfeccion el vnculo contractual de
acuerdo con las pautas all fijadas. Consider probada la existencia de dicha nota
y su tenor, por la constancia de recepcin del escrito de presentacin de la oferta
que haca mencin de ella y por la comunicacin del Director General de
Planeamiento y Desarrollo, fechada el 31 de mayo de 1973, elementos que

constituan -a juicio del a quo- principio de prueba por escrito y que junto a la
testimonial eran suficientes para acreditar la autenticidad de la nota, ante la
imposibilidad de la contratista de obtener la prueba designada por la ley a raz de
la prdida del expediente administrativo imputable a la negligencia del Estado.
11) Que en atencin a los principios y normas de derecho administrativo y reglas
de interpretacin enunciadas en los considerandos anteriores, las
argumentaciones del a quo resultan insuficientes para avalar su conclusin de que
las condiciones y tiempos especificados por la contratista fueron aceptados por el
Estado Nacional. En efecto, la mencionada constancia de recepcin de la oferta
slo hace referencia a una nota de aclaraciones pero no acredita que sea del tenor
de la copia que obra en el anexo 7; la declaracin de los ex funcionarios sobre la
interpretacin de las obligaciones asumidas por el Estado Nacional de
conformidad con la clusula 17 del pliego de contratacin no constituye un
antecedente decisivo en tanto el alcance asignado no coincide con el contenido de
los instrumentos contractuales; y la comunicacin del 31 de mayo de 1973 (anexo
27) dirigida a la empresa con posterioridad a la adjudicacin y antes de
formalizarse el contrato, explica las gestiones tendientes a obtener respuesta de
los organismos competentes para el cumplimiento de los compromisos que el art.
17 seala a cargo del Estado, y se refiere, sin especificacin, a las "fechas en que
esa Sociedad estima la prestacin de los mismos", lo que evidencia que las partes
no consideraron esos tiempos como condicin de oferta aceptada.
12) Que aun en la hiptesis de estimar acreditados la presentacin y contenido de
la nota de aclaraciones y reservas, ella slo exteriorizara la voluntad del oferente
en cuanto a las precisiones que deban incluirse en el contrato y ser expresamente
aceptadas en la adjudicacin (confrontar prrafos finales de los artculos 6, 7 y 8
de la nota en copia en el anexo 7), lo que no ocurri, segn lo evidencian los
trminos del decreto respectivo y los del contrato firmado con posterioridad.
13) Que la sentencia de a quo examin la pretensin indemnizatoria sobre la base
de estipulaciones no incorporadas al contrato lo que en definitiva se traduce en un
desconocimiento del convenio real entre las partes, razn por la cual debe ser
dejada sin efecto.
Por ello, se hace lugar a la queja y, por no ser necesaria mayo sustentacin, se
declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia
apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que por quien
corresponda se dicte nuevo pronunciamientoFallo "Stamei S.R.L. c. Universidad Nacional de Buenos Aires" CSJN (17/11/1987)
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, ratificando el criterio expuesto por los
magistrados de las instancias ordinarias, consider nulo el contrato de obra
pblica celebrado por el Estado nacional sin el recaudo obligatorio de la licitacin
pblica. En consecuencia, desestim el recurso ordinario de apelacin interpuesto
por el contratista y rechaz su pretensin indemnizatoria.
1) Que la sala II de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal confirm el fallo de primera instancia, en cuanto haba
hecho lugar al planteo de nulidad formulado por la demandada respecto del
contrato de obra pblica celebrado con la contratista para efectuar trabajos de

remodelacin en un inmueble de su propiedad, y admitido parcialmente el crdito

reclamado en concepto de certificados de obras y de mayores costos adeudados y
fondos de reparo retenidos indebidamente, modificndolo en lo atinente a la
procedencia de las indemnizaciones por despido de personal prevista en la ley
17.258 y al pago de dos de los documentos mencionados en ltimo trmino, por
estimar satisfecho su cobro.
3) Hechos resumidos en 3 etapas: la primera comenz con el llamado a licitacin
pblica que en el ao 1973 formul la Universidad de Buenos Aires para erigir la
nueva sede de la Facultad de Filosofa y Letras, dependiente de dicha institucin,
en el predio que ocupaba hasta entonces el ex Hospital de Clnicas. El 1974, por
resolucin N 217 de la Universidad, se aprob la licitacin, que prevea el
aprovechamiento de los viejos pabellones hospitalarios mediante su adecuada
remodelacin a las nuevas funciones, adjudicndose la obra a la empresa Stamei
S.R.L. por el importe de la oferta; suscribindose el contrato correspondiente el 22
de abril de 1974. Los trmites de aprobacin de los subcontratos previstos para la
ejecucin de los trabajos especiales, no comprendidos en el rgimen general de
contratacin estipulado, demoraron la puesta en marcha del proyecto, que slo
habra comenzado a concretarse a mediados de diciembre de ese mismo ao. La
obra, lejos de completarse, se vio interrumpida al poco tiempo de su iniciacin
pues las nuevas autoridades universitarias, en desacuerdo con los planes de la
conduccin anterior, ordenaron su paralizacin el 24 de enero de 1975 y, casi
simultneamente, encomendaron al delegado interventor en la Facultad de
Arquitectura mediante la resolucin (CS) N 75 "...proceder a la demolicin,
reparacin, edificacin y toda otra tarea que estime indispensable... destinada a
establecer el destino final de dicho predio.
4) Que el desistimiento del proyecto original abri lo que puede considerarse la
segunda etapa de esta relacin, caracterizada por la firma del convenio del 4 de
marzo de 1975, por el que las partes acuerdan en sus primeros cuatro artculos
limitar la ejecucin del contrato de obra pblica al estado en que se encontraban
los trabajos en el momento de la paralizacin, fijndose asimismo el alcance y las
condiciones de la indemnizacin que se reconoce a la contratista por la decisin
del comitente. La particularidad del documento reside en que en los restantes
artculos se acuerda la adjudicacin directa a Stamei S.R.L. de una obra nueva,
consistente en la construccin de un edificio ubicado dentro del mismo predio
destinado a albergar un museo de ciruga. La siguiente y ltima etapa de esta
accidentada negociacin abarca la ejecucin del nuevo proyecto, el que, sin
embargo, y al igual que el anterior, tampoco pudo completarse, si bien, en esa
ocasin, la decisin de interrumpirlo fue tomada por la contratista cuando las obras
se encontraban virtualmente terminadas y en razn de la aparente negativa de la
Universidad de abonar los certificados confeccionados por aqulla. La presente
demanda persigue el pago de dichos documentos que se vinculan al segundo
proyecto, que junto a la restitucin de fondos de reparo y otros crditos menores
que tambin se invocan, totalizan un monto de $ 25.603.388,42. Incluye, adems,
el pedido de rescisin del contrato del 4 de marzo de 1975 por culpa de la
Universidad y el pago de los daos y perjuicios derivados de tal incumplimiento. La
demandada neg validez a los referidos certificados y opuso la excepcin de falta

de legitimacin manifiesta para obras y en la contestacin de demanda plante,

adems, la nulidad del convenio.
5) Que conviene precisar que la actora en su demanda no formul reclamo
derivado del contrato de obra pblica suscripto el 22 de abril de 1974 ni cuestion
la eficacia del convenio de limitacin estipulado en las cuatro primeras clusulas
del documento del 4 de marzo de 1975. Los derechos que la empresa invoca son
los que emergen de la nueva contratacin incluida en el referido convenio,
corresponde pronunciarse acerca de la impugnacin de nulidad que formul la
demandada. Conviene tener presente que la impugnacin de la demandada se
funda en el hecho de haberse contratado una obra sin respetar el procedimiento
de la licitacin pblica que impone la ley 13.064. Se ha pretendido justificar la
inobservancia del procedimiento licitatorio mediante razones que en cierta medida
se excluyen mutuamente. La actora ha sostenido que ha mediado en el caso una
nica contratacin y le ha asignado al documento suscripto el 4 de marzo de 1975
el alcance de un mero acuerdo transaccional tendiente a superar los
inconvenientes surgidos a raz de la ejecucin del contrato original. Paralelamente
ha reconocido que podra tratarse de una obra nueva y no de una simple
modificacin de la que fue licitada y ha invocado las razones de urgencia
contempladas en el art. 9, inc. c), de la ley 13.064 para justificar el trmite
anmalo bajo el cual aqulla fue realizada.
6) Que es un principio uniformemente aceptado que la omisin de la licitacin
pblica, cuando ella es requerida por la ley, vicia de nulidad absoluta el acto de
adjudicacin y, por aadidura, el contrato celebrado con el contratista. Esta Corte
ha sealado al respecto que las distintas formalidades de que se reviste dicho acto
constituyen verdaderas garantas para los intereses en juego. Slo cuando se
configura alguna de las excepciones a esta regla general, precisadas
taxativamente en los incisos a, b, c, d, e, f y g del art. 9 de la ley de referencia,
queda el Estado autorizado a licitar privadamente o a contratar de manera directa.
La prescindencia del proceso previo de seleccin que tales excepciones
comportan no puede, obviamente, quedar librado al arbitrio del administrador ni
extenderse a otros supuestos que no sean los que aquellos incisos prevn. Ello no
responde a una mera formalidad sino que traduce el plausible propsito de
asegurar un trato estrictamente igualitario de los oferentes, procedimiento que, en
ltima instancia, tiende a crear condiciones que garanticen la seleccin de la
propuesta ms conveniente al inters general.
9) Que como corolario de lo expuesto, no cabe sino confirmar el rechazo del
reclamo indemnizatorio sustentado en los arts. 39, 53 y concordantes de la ley
13.064, ya que como bien lo advierte el a quo, la empresa asumi
conscientemente el riesgo de la posterior declaracin de nulidad "pues concurri
sin reserva alguna y sin que su voluntad estuviera afectada por vicio alguno a la
formalizacin del acto, con pleno conocimiento, mucho ms all del que establece
la presuncin legal por razones de su especializacin en la materia, de las normas
que rigen tales contrataciones".
10) Que si alguna observacin cupiese formular al comportamiento de la
Administracin, ella sera, en primer lugar, la magnanimidad con que dispuso de
los fondos de su presupuesto para un emprendimiento costoso e intil , el
desorden imperante en todas las etapas de la conduccin de las obras. Se trata de

reparos que el a quo ha tomado en cuenta al determinar el grado de

responsabilidad que asign a cada una de las partes. Resta an examinar lo
resuelto en lo que atae a las consecuencias que provoca la nulidad del contrato,
a la luz de lo establecido en los arts. 1050 y 1052 del Cdigo Civil y 14 de la ley
19.549.
No se trata del derecho a la indemnizacin pretendida con base en el presunto
incumplimiento de la comitente, cuestin que indudablemente se torn abstracta al
declararse nulo el contrato, sino del derecho a la restitucin de lo que las partes
"...han recibido o percibido en virtud o por consecuencia del acto anulado". Esta
Corte ha sealado que la norma no es sino la recepcin, en materia de nulidades,
de la teora del enriquecimiento sin causa. Tanto el juez de primera instancia como
la Cmara adhieren al principio y llegan a la conclusin de que los trabajos
ejecutados por la contratista, en la medida en que fueron ordenados por la
comitente, reportaron a sta un beneficio cuya prestacin debe ser reconocida. La
discusin queda as delimitada al criterio utilizado para la cuantificacin de la obra
que, a juicio del sentenciante, fue til a la Universidad, y que, por esta razn, que
se ha definido como enriquecimiento sin causa, la demandada debe soportar. Se
trata, en definitiva, de determinar en qu medida los certificados de obra y de
mayores costos emitidos por la contratista son representativos del crdito que a
dicho ttulo cabe reconocerle. Por ello, se confirma la sentencia de fs. 1774/1787.