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poltica publica
ejercicios e instrumentos
para el anlisis
UNIVERSIDAD
NACIONAL
DE COLOMBIA
SED BOGOT
DEPARTAMENTO DE FACULTA DE DERECHO
c ie n c ia r o ti r ic * c ie n c ia s k il t ic a s y
SOCIALES
Rector
Decano Facultad de Derecho,
Ciencias Polticas y Sociales
Moiss Wasserman
Adolfo Salamanca Correa
ISBN
Diagramacin e impresin
Imagen de portada
3 5 0 .0 0 ^
C_6SO '
:o
COMIRA
ADQUIRIDO A:
~7.Q i\
FP f HA-
---------------------; . d Q . > . Q ^ -
Contenido
No. ACCESO:
------ C.B.
.113 &-3L
Introduccin
La ilusi n de la autora in d ivid u al y la produccin co lectiva
del s a b e r.........................................................................................................................
C ap tulo 1
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C ap tulo 2
27
30
30
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36
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6
Aspectos sobre poltica pblica I Alejandro Lozano Ay ala
C ap tu lo 3
Id e n tifica ci n del p lano fu n cio n al o rg an izacio n al estatal
de la p o ltica
A lgunos crite rio s, instrum entos y estrategias de an lisis
M arco del tra b a jo ......................................................................................................
Objetivo general....................................................................................................
Objetivos especficos...........................................................................................
Proceso de trab ajo ................................................................................................
Perfiles fu n cio nales generales de las e n tid a d e s....................................
M atriz: Funciones generales de la entidad................................................
Perfil funcional de unidades organizacionales por entidad...............
M atriz: Funciones por unidades organizacionales.................................
Id en tificaci n de cam pos y subcam pos del m bito de
in te rve n ci n ..................................................................................................................
Matriz de campos del mbito intervenido.................................................
Matriz de campos transversales.......................................................................
Inform acin ju rd ica de los cam pos de in te rve n ci n ........................
Elaboracin de docum ento sobre planos funcio nales
org anizacio n ales e id entificacin de estructura de m bitos
de in te rv e n c i n ...........................................................................................................
51
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59
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C ap tu lo 4
M om entos de la d e fin ici n de d ire ctrice s de p o ltica
C onfiguracin de la necesidad so cial y re c la m o .................................
Situacin socialm ente relevante y p ro b lem atizaci n ........................
Plexos de sentido...................................................................................................
Procesos de traduccin e identificacin de actores..............................
M ovilizacin y enrolam iento...........................................................................
Espacio de controversia: tem atizacin , red de instancias
y d irectrices de p o ltic a .........................................................................................
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77
79
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C ap tulo 5
D e fin ici n de d ire ctrice s de p o ltica
Algunos crite rio s, instrum entos y estrategias de an lisis
M arco del tra b a jo ......................................................................................................
Objetivo general....................................................................................................
Objetivos especficos.........................................................................................
Tipos de informacin requeridos....................................................................
95
95
95
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Contenido
Proceso de trabajo................................................................................................
Espacio de problem atizacin para la d efinici n de directrices
de p o ltic a ......................................................................................................................
O bjetivos..................................................................................................................
Introduccin............................................................................................................
Primer componente: identificacin, posturas y actores en
instancias organizativas......................................................................................
Segundo componente: identificacin de posturasen documentos..
Tercer componente: caracterizacin de la red de instancias
de debates y estabilizacin de directricesde p o ltica...........................
Matriz: Temticas, actores, posturas e instancias de procesos de
definicin de directrices.....................................................................................
M atriz: Tematizacin a partir de documentos.........................................
Identificacin de d irectrices de p o ltic a ......................................................
O bjetivos..................................................................................................................
Caracterizacin de agendas de estabilizacin de directrices
de poltica p b lica................................................................................................
Matriz: Identificacin de directrices de poltica estabilizadas..........
Propsitos y objetivos que hacen parte de las directrices de
p o ltica ......................................................................................................................
Elaboracin de contextos.....................................................................................
O b jetivo ................................................ ..................................................................
Elaboracin del m apa de trayectoria d efinici n de d irectrices
gubernam entales de la p o ltic a ........................................................................
Elaboracin de docum ento base sobre d efinici n de d irectrices
de p o ltic a ......................................................................................................................
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101
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111
111
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C ap tulo 6
M om entos de la im plem entacin de p o ltica
D ire ctrices, agendas operativas y espacios de problem atizacin
de la im plem entacin............................................................................................
Instancias de im plem entacin, programas y red es..............................
Estrategia de a n lisis: id entificacin del plano program tico
n la im plem entacin de la p o ltic a .............................................................
Estrategias para el anlisis de la red de proyectos de la p o ltic a .
C riterio s e instrum entos de fo caliza ci n , evaluacin y
seguim iento de p ro yecto s....................................................................................
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131
8
Aspectos sobre poltica pblica | Alejandro Loxano Ay ala
C ap tulo 7
Im p lem entacin de d ire ctrice s de p o ltic a
Algunos crite rio s, instrum entos y estrategias de a n lisis
M arco del tra b a jo ......................................................................................................
Objetivo general....................................................................................................
Objetivos especficos...........................................................................................
Proceso de trab ajo................................................................................................
D iagnstico m bito in terve n id o .......................................................................
D iagnstico sobre infraestructura institucio nal de
im p le m e n taci n .........................................................................................................
Marco normativo jurdico sobre el cual se apoya el proceso
de poltica..................................................................................................................
Matriz: Ordenamiento jurdico soporte de la im plem entacin.......
C aracterizaci n del espacio controversial de la im plem entacin
Caracterizacin red de instancias que configuran debates y
estabilizacin de decisiones de implementacin....................................
Matrices de puntos de agendas y asuntos estabilizados......................
Matriz de temas, actores, posturas y caracterizacin de instancias
de debates de im plem entacin.......................................................................
Red org anizacional de apoyo del proceso de im plem entacin
de p o ltic a .......................................................................................................................
M atriz: Red de unidades organizacionales de la implementacin .
Proyectos en el proceso de im p lem en taci n ..........................................
Matriz: Identificacin de proyectos y su a n lisis...................................
M atriz: Comportamiento de proyectos........................................................
Contratos y lic ita c io n e s .........................................................................................
Matriz: Contratos y licitaciones.......................................................................
Estructuras de se rvicio s, produccin de bienes, servicio s de
asesora y coo rd in aci n, produccin de n o rm a s.................................
M apa de trayectorias proceso de im plem entacin de los
p ro y e cto s........................................................................................................................
Elaboracin de narracin sobre la trayectoria de la p o ltica
estudiada (im plem entacin).................................................................................
Observaciones y orientaciones sobre procesos de recoleccin y
tratamiento de inform acin...............................................................................
137
137
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B ib lio g ra fa .....................................................................................................................
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140
140
140
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151
152
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154
Introduccin
La ilusin de la
autora individual
y la produccin
colectiva del saber
Introduccin
ca, ESAP; durante cerca de tres aos contribuyeron con sus deba
tes tericos, identificacin de estrategias de exploracin, elabora
cin de instrumentos, bsqueda y anlisis de informacin; a perfi
lar una lectura y postura poltica sobre el ejercicio de hacer anli
sis e investigacin en polticas.
Igualmente, se encuentra el comprometido trabajo en los proce
sos de investigacin de los compaeros Edwin Ruiz, Mara Ale
jandra Tapia, Carolina Franco y Mara Jess Martnez.
En una lgica cercana y desde los debates de los estudios polticos,
el grupo de Investigacin en Teora Poltica Contempornea,
TEOPOCO, de la Universidad Nacional, ha participado y genera
do una impronta de interpretacin y lectura del fenmeno.
Finalmente, en un escenario de primer orden la Direccin de Eco
noma y Finanzas de la Contralora de Bogot y el Departamento
de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional concurren en una
experiencia de trabajo colectivo para abordar desde las lgicas y
estrategias aqu propuestas, el alcance de lo que significa la eva
luacin de polticas desde la actividad fiscalizadora de este ente de
control, para el caso del mbito de calidad educativa de la Admi
nistracin Distrital en Bogot en el perodo 2 0 0 4 -2 0 0 6 .
Es indudable el importante aporte que han brindado a este trabajo
la discusin, el juicio crtico, la labor investigativa y de anlisis
realizado por Amparo Pea de Useche y Mara Eugenia Vsquez,
como especialistas del campo del control fiscal y funcionarlas de la
Contralora.
A l e ja n d r o L
o za n o
A.
Captulo 1
Aspectos sobre el
saber en polticas
pblicas
Si DeLeon, Peter( 1999). Sucesos polticos y las ciencias de las polticas. Conte
nido en Ciencias sociales y estados modernos: experiencias nacionales e iniciativas
tericas. Mxico D.F.: Fondo de cultura Econmica. Blumer, Martin (1999). Los
contextos nacionales para el desarrollo de la investigacin de la poltica social:
Comparacin de la investigacin Britnica y Norte Americana sobre la pobre
za y bienestar social. Contenido e n Ciencias socialesy estados modernos: experien
cias nacionales e iniciativas tericas. M xico D.F: Fondo de cultura Econmica.
Dimensiones
funcionales en el
campo de las
polticas pblicas
ponden a estratos en el sentido que Giles Deleuze4 le da al trmi no se trata de formaciones histricas, positividades hechas de
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
41
D im e n s io n e s fu n c io n a le s e n e l c a m p o d e las p o ltic a s p b lic a s
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |
A k ja n d n Lmeano Ayala
vehicular, trnsito peatonal y vehicular, infraestructuras de semaforizacin y sealizacin, nomenclatura vial y domiciliar, forma
cin, actualizacin y conservacin catastral; produccin y uso de
mapas y planos; avalos; cesiones; bienes inmuebles estatales;
entre otros).
La caracterstica de cada campo de intervencin es que est cons
tituido por varias funciones correspondientes a un solo conjunto
de acciones especializadas; teniendo en cuenta lo anterior, se aso
cia a cada campo una red de unidades organizacionales que perte
necen a una o varias organizaciones y desde las cuales opera una
parte del plano funcional organizacionaj de la poltica.
Un primer nivel de anlisis se detiene en lo que se puede denomi
nar composicin del aparato de organizaciones estatales que es
tructura la intervencin de la poltica pblica; hemos subrayado
en varios momentos que la ordenacin de entidades sectoriales o
territoriales no son un referente suficiente para dar cuenta de esta
dimensin organizacional; en consecuencia, se impone al analista
identificar y caracterizar tanto lgicas como dinmicas diversas
que permitan explicar la configuracin de este aparato. Algunos
referentes bsicos para orientar este anlisis pueden ser los si
guientes:
Cules y cuntas son las entidades agrupadas en torno a sectorialidades jurdico-administrativas; diferencindolas por niveles
territoriales, si es pertinente para el caso objeto de estudio? Con
curren varios sectores jurdico-administrativos en el dispositivo
organizacional de la poltica? Cul es la relacin entre organiza
ciones agrupadas en sectorialidades jurdico-administrativas y los
campos de intervencin identificados?
Cules y cuntas son entidades de control del estado (por ejem
plo entidades como contraloras, defensoras, superintendencias,
comisiones especiales parlamentarias o de Concejos Municipales,
44
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |
79
L o z a n o A y ala
Captulo 3
Identificacin del
plano funcional
organizacional
estatal de la poltica
Algunos criterios, instrumentos
y estrategias de anlisis
Id e n tific a c i n d e l p la n o
O bjetivos especficos
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
54
A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |
\_IT
Ingresar las
funciones
literalmente
Establece tipo
de norma
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
Nombre entidad:
AO CREACIN
(NORMA)
Nombre unidad:
AO REFORMA
(NORMA)
Nombre unidad:
Nombre unidad:
AO REFORMA
(NORMA)
Nombre unidad:
AO REFORMA
(NORMA)
Nombre unidad:
Nombre unidad:
Nombre unidad:
Id e n tific a c i n d e l p la n o
A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |
Alejandro lo za n o Ayala
MATRIZ DE CAMPO
Perodo 1
Subcampo 1 Subcampo 2
Entidad 1
Entidad 2
Entidad 3
Periodo 2
Subcampo 2
Subcampo 1
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre de la
entidad
Punciones del
subcampo
Id e n tific a c i n d e l p la n o
Perodo:
Entidad 1
Entidad 2
Entidad 1
Entidad 2
Entidad 1
Entidad 2
Entidad 1
Entidad 2
Entidad 1
Entidad 2
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Camoo transversa!
Campo 1
Campo 2
Campo 3
Produccin de
licencias, permisos y
conceptos
Organizacin y
coordinacin
interorganizacionai e
intersectorial
Produccin y
aplicacin de normas
Prestacin,
integracin y acceso
a sistemas de
informacin
Participacin
ciudadana y
asistencia a usuarios
Nombre de la
entidad
Funciones
transversales
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
Identificacin de la norma.
Ao de expedicin.
Asunto de la norma.
AO
ASUNTO
TEMAS
Resultados
Captulo 4
Momentos de la
definicin de
directrices de poltica
sp^ctps sopo
eoltica pb
: t. 0
'> S.
..................
1
,
/
A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |
4. Chevallier, 1986.
5. Lozano, Alejandro (2005). Algunos problemas sobre lo pblico: los saberes,
las esferas y las relaciones, las estticas de lo inamisible. Contenido en Hacia
una definicin de lo pblico. Facultad de Investigaciones ESAP, Departamento de
Ciencia Poltica. Universidad Nacional de Colombia. Bogot.
6. Oszlak, Oscar (1981). Estado y polticas estatales en Amrica latina: hacia una es
trategia de investigacin. Centro de Estudios y Sociedad (CEDES). Buenos Ai
res, Argentina.
7. Meny, Ives Si Thoenig, Jean-Claude (H)85). Las polticas pblicas. Barcelon: Ariel.
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |
Plexos de sentido
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
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A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
10. Calln,
h.
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |
Captulo 5
Definicin de
directrices de
poltica
Algunos criterios, instrumentos
y estrategias de anlisis
l1
^..I
O bjetivos especficos
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |
Elaborar mapas de trayectoria de los procesos de definicin e implementacin de poltica pblica para el perodo objeto de estudio.
Elabore informes de avance, documentos diagnsticos y de reco
mendaciones, as como resmenes ejecutivos.
Proceso de trabajo
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
Introduccin
A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
' Segundo En este raso las organizaciones no se identiticarn corno artores. Ellas corresponden a grupalidades formales representadas por voce
ros oficiales; quienes se consideran actores que representan grupos de
.- inters. El mismo procedimiento se sigue con unidades organizacionales
K de entidades estatales y no estatales.
-* -*
- ~
<
............................................................................................................
................................................
'
'
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
POSTURA
ACTOR
Nombra del
actor relevante
Grupo inters
mom sentado
Fecha del
planteamiento
pronunciamiento se
copia y se se fala con
nota a pie de pgina la
fuente documental
CARACTERIZACIN
INSTANCIA
Nombre d e la
instancia
Naturaleza de la
instancia
Ubicacin
oroanizadonat
Copie tteraim ente
el perfil funcional
de la instancia
PERFIL
I COMPOSICIN
FUNCIONAL
FUNCIONAL
INSTANCIA
INSTANCIAS
COMPOSICION
SITUACIONAL
INSTANCIAS
J j ___
Enumere los actores que hicieron parte
de la instancia en la situacin relevante
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |
A S U N T O S E S T A B IL IZ A D O S
(Resultados)
N o m b r e d e la
instancia
D is p o s itiv o legal
Fe c h a d e reu ni n
N o m b r e d e la
instancia
D is p o s itiv o legal
Fec ha d e re u ni n
N o m b r e d e la
instancia
D is p o s itiv o legal
Fe c h a d e reu ni n
110
A sp e c to s sob re p o ltic a p b lic a |
llWl8^^
Elaboracin de contextos
O bjetivo
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |
Elaborar descripciones de hechos relevantes para cada,contexto, estrechamente relacionados con los temas de contro
versia, soportados sobre informacin primaria o secundaria,
debidamente identificada mediante notas a pie de pgina y con
trastada con otro tipo de informacin.
(1)
fecha
nombre
instancia
situacin
estabilizada
2 )
--------------
fecha
nombre
instancia
situacin
estabilizada
fecha
hecho
relevante
(?)
fecha
nombre
instancia
situacin
estabilizada
fecha
nombre
instancia
situacin
estabilizada
5 ,'
fecha
hecho
relevante
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
Resultados
Captulo 6
Momentos de la
implementacin
de poltica
A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |
_>
In g r a m , H e le n , S tu a r t
(19.99).
disciplina.
y un m arco
Administracin pblica: el estado actual de la
L a im p le m e n ta c i n : u n a r e se a
te r ic o q u e su giere" . C o n te n id o en
F o n d o d e c u ltu r a E c o n m ic a .
119
M o m e n t o s d la im p le m e n ta d n d e p o ltic a
A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
f.
Gobernanza y gobernabilidad.
Atomentos d e la m p le m e n ta c i n d e p o ltic a
M o m e n to s de la m p le m e n ta c i n d e p o ltic a
A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
M o m e n t o s de la m p le m e n ta c i n d e p o ltic a
A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I
129
M o m e n t o s d la im p le m e n ta c i n d e p o ltic a
131
M o m e n t o s dla im p le m e n ta c i n d e p oltica
i
instancias, en m aterias tales como,el presupuesto, la planeacin, la
generacin de informacin y su uso, entre otras.
El centro de recomendaciones en esta materia ya no tiene como
sujeto de control a la s organizaciones sin a procesos, modelos,
estrategias con las cuales se compromete la accin del estado y
que tiene efectos inmediatos sobre la prestacin^de los servicios, la
defensa de los derechos de los administrados y el manejo de los
recursos estatales.
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |
M o m e n t o s d la m p le m e n ta c i n d e p o ltic a
Captulo 7
i
Implementacin
de directrices de
poltica
Algunos criterios, instrumentos
y estrategias de anlisis
137
Im p le m e n ta ri n d e d ire c tric e s d e p o ltic a
O bjetivos especficos
Proceso de trabajo
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |
ri
NORMAS JURDICAS
T E M T IC A :
ID E N T IF IC A C I N
AO
ASUNTO
C o n te n id o s del m a n d a to
re la cio n a d o c o n la p o ltica
14
Implementacin de directrices de poltica
A S U N T O S E S T A B IL IZ A D O S
(Resultados)
N o m b re d e la
instancia:
Fec ha de
re u ni n :
o m b re d e la
instancia:
Fecha de
re u n i n :
N o m b r e d e la
instancia:
Fe c h a de
re u n i n :
N o m b r e d e la
instancia:
Fec ha de
re u n i n :
POSTURAS
ACTORES
CARACTERIPERFIL
COMPOSICIN COMPOSICIN
RIZACIN FUNCIONAL FUNCIONAL SITUACIONAL
INSTANCIAS INSTANCIAS INSTANCIAS
INSTANCIAS
1
Nombre del
actor relevante:
Nombre de
la instancia:
Grupo de
inters
representado:
Naturaleza
de la
instancia:
Fecha de
pronunciamiento
Ubicacin
organizacional:
Por cada uno de estos temas elaborar la matriz. stas ordenan una
parte de la informacin presentada en la segunda y tercena parte
de esta lnea y posibilitan hacer anlisis e inferir comportamientos
y tendencias.
( Cuando introduzca este conjunto de matrices en el trabajo, prime
ro explique al lector cul es el objetivo de la matriz, cules son sus
componentes y cmo se lee la informacin que ella contiene. Des
pus, coloque las matrices con su informacin debidamente orga
nizada. Finalmente, termine con un anlisis de la informacin con
tenida en el conjunto de m atrices.^
Para ingresar adecuadamente la informacin en esta matriz, ten
ga en cuenta lo siguiente:
145
P E R F IL
F U N C IO N A L
D E LA
U N ID A D
TAREAS EN
EL M A R C O
DEL PRO G RAM A,
PR O YEC TO , O
A C T IV ID A D
D E M A R C A C I N
P R O G R A M T IC A ,
E S P A C IA L Y
P O B L A C IO N A L
N o m b r e u n id a d
o rg a n iza c io n a l y
O r g a n iz a c i n :
N o m b r e d e p ro g ra m a
o p ro y e c to :
ritid a d a la q u e
pertenece:
m b ito g e o g rfico d e
in te rve n c i n :
P e ro d o a c tiv id a d :
P o b la c i n o b je to :
14
148
Period a c i n :
T e m tic a :
O B JE T IV O S
C O M P O S IC I N
B IE N E S O
M B IT O
Y FU EN TES
S E R V IC IO S
G EOG RDE
PRESTADO S
F IC O
_______________________________________________ F I N A N C I A C I N ________________C U B I E R T O
N o m b r e del
p ro ye c to :
U n id a d
ejecutora:
En tid a d :
P e ro d o :______
M o n t o del
p ro ye c to :
P o b la c i n
objeto:
R ES U LTA D O S
O B T E N ID O S
14!
Te m tica :
L IM IT A C IO N E S
Y PR O B LEM A S
N o m b r e del
p ro ye cto:
U n id a d ejecutora:
En tid a d :
P e ro d o :
M o n to del
p ro ye cto:
P o b la c i n o b je to :
N o m b r e del
p ro ye cto:
U n id a d ejecutora:
En tid a d :
P e ro d o :
M o n t o del
p ro ye c to :
P o b la c i n o b je to :
LO G R O S Y
AVANCES
Contratos y licitaciones
Identificar y analizar por temtica y proyectos los aspectos rela
cionados con el conjunto de contratos que operacionalizan la eje
cucin de acciones operativas de poltica.
id e n t if ic a c i n d e p r o y e c t o s
Tem a:
N o m b re del p ro ye c to :
O B JET O D E L
CONTRATO
PRODUCTOS
O R ES U LTAD O S D EL
CONTRATO
U n id a d
interventora:
Identificacin
contratista:
Perodo/contrato:
M o n to del con trato:
N m e r o del
contrato:
Resultados
15
Implementacin de directrices de poltica
Bibliografa
15!
B ib lio g ra fa
Foucault.
E sp a a : Ia id s .
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Bibliografa
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