Reestructuracion Espacios Nacionales

E
I
E R
S
gestin pblica
a reestructuracin
de los espacios nacionales
Instituto Latinoamericano y del Caribe de

Planificacin Econmica y Social - ILPES
Santiago de Chile, septiembre de 2000.
En la preparacin de este documento colaboraron Gabriel Aghn de la Divisin de

Desarrollo Econmico; Miguel Villa y Jorge Rodrguez del Centro Latinoamericano
y Caribeo de Demografa (CELADE), Divisin de Poblacin de la CEPAL; Alicia
Brcena, Directora de la Divisin de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos y
Ricardo Jordn y Daniela Simioni de la misma divisin; Edgar Ortegn, Coordinador
del ILPES y Enlace con la Secretara Ejecutiva de la CEPAL y Luis Lira de la
Direccin de Polticas y Planificacin Regionales del ILPES. La direccin general y
revisin de este documento correspondi al seor Jos Antonio Ocampo, Secretario
Ejecutivo de la CEPAL y Director del ILPES.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin
editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir
con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas

LC/L.1418-P
LC/IP/L.178
ISBN: 92-1-321643-2
Copyright Naciones Unidas, septiembre de 2000. Todos los derechos reservados
N de venta: S.99.II.G.90
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al
Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.
Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales
pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen
la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL - SERIE Gestin pblica
N 7
ndice
Prefacio .................................................................................... 5
Resumen............................................................................................. 7
Introduccin ...................................................................................... 9
I. La poltica pblica, la descentralizacin y los actores
en los territorios ............................................................. 11
II. Distribucin y movilidad territorial de la poblacin...... 13
A. La heterogeneidad urbana de los pases de la regin .......... 16
B. La modificacin de los patrones migratorios ...................... 18
C. Las fronteras interiores y la poblacin rural........................ 18
D. La nueva dinmica urbana ................................................... 20
III. La descentralizacin y su financiamiento..................... 21
IV. El territorio como objeto de intervencin........................ 27
A. Las polticas para la desconcentracin territorial................ 28
B. Las desigualdades territoriales en los noventa .................... 29
C. La revalorizacin de la planificacin
y la gestin territorial........................................................... 30
D. Los nuevos desafos de la planificacin y la gestin
territorial .............................................................................. 33
E. Los desafos de la descentralizacin.................................... 33
F. La urbanizacin como oportunidad para el desarrollo ........ 34
Bibliografa ....................................................................................... 35
Anexos .................................................................................... 38
ndice de cuadros
Cuadro 1 .............................................................................................. 15
Cuadro 2 .............................................................................................. 15
Cuadro 3 .............................................................................................. 17
3
La reestructuracin de los espacios nacionales
ndice de recuadros
Recuadro 1
Avances e innovaciones de descentralizacin: algunos casos exitosos ..................... 26
ndice de grficos
Grfico 1
Grfico 2
Grfico 3
Grfico 4
Grfico 5
Tasas medias anuales de crecimiento, poblacin total, urbana y rural ...................... 14

Tasas medias anuales de cambio del porcentaje de la poblacin urbana y rural ....... 14
Poblacin total, urbana y rural de Amrica Latina en millones de habitantes ........... 20
Dimensin poltica: eleccin directa de Alcaldes. ..................................................... 22
Importancia del gasto territorial en pases de Amrica Latina................................... 25
ndice de mapas
Mapa 1
Mapa 2
Amrica Latina y el Caribe: ciudades de ms de un milln de habitantes,

ao 1980 ..................................................................................................................... 41
Amrica Latina y el Caribe: ciudades de ms de un milln de habitantes,
ao 2000 ..................................................................................................................... 42
N 7
Prefacio
El presente trabajo concluido en 1999 fue elaborado como

insumo para un trabajo ms amplio que realiz la CEPAL, como
balance econmico y social de lo acontecido en Amrica Latina y el
Caribe durante la dcada de los noventa.
Los autores dedican este documento a la memoria del
economista colombiano, experto en descentralizacin fiscal y
desarrollo econmico local, Gabriel Aghn quien dio ejemplo de
perseverancia y de coraje en su desempeo profesional.
Su visin del proceso de desarrollo y sus efectos sobre el
territorio dejan una impronta que alienta a continuar en esta lnea de
trabajo interdivisional.
N 7
Resumen
Durante la dcada de los noventa la configuracin territorial de

los pases de Amrica Latina y El Caribe se modific sustancialmente
como resultado de procesos exgenos y endgenos, econmicos,
sociales y polticos que afectaron a los movimientos de su poblacin, a
la localizacin de sus actividades productivas y a los instrumentos de
planificacin y gestin surgidos en las dcada anteriores.
Este documento reconoce que la mencionada configuracin obedece
en primer lugar a un proceso de globalizacin que modifica la matriz
locacional de actividades econmicas y de poblacin, alterando la clsica
divisin entre regiones marginales, a la lgica de expansin territorial del
modelo de crecimiento vigente y regiones con sectores econmicos en
declinio , ya que la velocidad y signo de los cambios obligan a una
reconversin productiva permanente. Como respuesta a este proceso,
fundamentalmente exgeno, los pases de la regin han revitalizado los
mecanismos de integracin supranacional que se retroalimentan como
respuesta a la superacin de .los diferendos limtrofes, agregando una mayor
complejidad a los factores que modifican la configuracin territorial. En este
contexto, el documento plantea, que la configuracin territorial de los pases
est determinada por los efectos territoriales de los modelos de desarrollo
que buscan conciliar el crecimiento econmico con una mayor equidad en la
distribucin de los frutos de ese mayor crecimiento econmico.
La lgica sociopoltica de estos procesos de cambio permanente de
regiones ganadoras y regiones perdedoras torna poco eficaces a los
esquemas de planificacin y gestin territorial surgiendo una plyade de
nuevos actores de nivel subnacional que han derivado en procesos de
descentralizacin que compeljizan an ms la situacin descrita.
7
N 7
Introduccin
Durante la dcada de 1990 la geografa econmica, social y

poltica de los pases de la regin sufri grandes mutaciones. La
poblacin ocup nuevos espacios y se desplaz intensamente entre
reas ya pobladas, tanto urbanas como rurales, modificando sus
patrones de distribucin en los territorios nacionales. La actividad
econmica hizo crisis en algunas zonas, en otras mostr dinamismo
y en general, se registr una relocalizacin de los procesos
productivos en el territorio. La toma de decisiones pblica,
tradicionalmente centralizada y concentrada en las ciudades capitales,
tendi a difundirse hacia entidades poltico administrativas
subnacionales. A su vez, las innovaciones en transporte y en
comunicaciones con la inversin en la infraestructura pertinente,
redujeron la friccin de la distancia. En suma, durante los aos
noventa, los pases de Amrica Latina y El Caribe experimentaron
una profunda reestructuracin territorial. Entre los procesos que
ejercieron un mayor impacto en esta reestructuracin se encuentra,
en primer lugar, la globalizacin con sus mltiples y variadas
dimensiones comerciales, financieras, culturales, cientficas,
tecnolgicas y comunicacionales. Como resultado de la gran
apertura de las economas al mercado internacional, los mercados
domsticos se transforman en puntos de inflexin en una cadena
de flujos de capital, bienes y servicios crecientemente
desarraigados de sus bases territoriales Al amparo de estas
condiciones se gest una nueva geografa en la que coexisten, sin
solucin de continuidad, territorios que lograron una insercin
competitiva en la economa mundial (zonas ganadoras) y otros
que se mantuvieron al margen de ella (zonas perdedoras).
9
La presencia en las ciudades de los pases de la regin de grandes conglomerados comerciales y

financieros y en sus espacios rurales de complejos agroindustriales, mineros y tursticos,
vinculados a la inversin y la demanda externas, son la expresin ms visible de este impacto de la
globalizacin en el territorio.
El crecimiento del intercambio comercial entre pases de la regin es, en segundo lugar,
otro de los procesos que incidi en la reestructuracin territorial. Expresiones de estos esfuerzos
de integracin son: el mejoramiento sistemtico de la infraestructura de transporte y
comunicaciones en zonas fronterizas; los emprendimientos conjuntos de megaproyectos
energticos; la formacin de circuitos ecotursticos multinacionales y la dictacin de normas
comunes sobre comercio de bienes y servicios. La progresiva superacin de los diferendos
limtrofes, retroaliment el comercio, dio pbulo a la localizacin de proyectos productivos, o de
proteccin ecolgica y facilit la movilidad de las personas.
La reestructuracin de los espacios nacionales est afectada, en tercer lugar, por los
efectos territoriales de la modalidad de crecimiento econmico de los pases de la regin. La
apertura econmica, el auge exportador y la inversin extranjera, en un cuadro de poltica
macroeconmica que busca la estabilizacin, conformaron una impronta geogrfica que facilit
la globalizacin de algunos territorios y margin y excluy a otros en virtud del tipo de actividad
productiva existente, y de su capacidad de reconversin y reorganizacin para la bsqueda de
una insercin competitiva a escala internacional.
En el contexto, antes esbozado, en cuarto lugar, se formulan y ejecutan polticas pblicas
por parte de los pases que deben responder al desafo estratgico impuesto por la necesidad de
definir y promover un ordenamiento del territorio que sea funcional al modelo de crecimiento y
desarrollo y que, simultneamente, permita enfrentar los conflictos derivados de las nuevas
pautas de estructuracin territorial, en particular los relacionados con el futuro incierto de las
zonas perdedoras y los choques de intereses dentro de las zonas ganadoras.
Una fuerza endgena muy importante, es en quinto lugar, la capacidad creciente de
intervencin de actores sociales que operan a escala subnacional y que se nutren de valores
universalizados por el proceso de globalizacin. Las intervenciones regionales o locales ms
difundidas en la dcada se relacionaron con la defensa de intereses en los territorios afectados
por la reestructuracin, casos en los que el liderazgo local, la identidad cultural territorial y las
capacidades de accin y negociacin de los actores contribuyeron decisivamente a que en
algunas zonas aumentaran los beneficios de la reestructuracin y en otras se atenuaran sus
impactos negativos.
10
N 7
I.
La poltica pblica,
la descentralizacin
y los actores en los territorios
El creciente protagonismo de los actores locales, mucho ms complejo

que en el pasado, est ntimamente ligado con los procesos de
redistribucin del poder entre las entidades territoriales. As, los aos
noventa se caracterizaron por el desarrollo de procesos de
descentralizacin en la mayora de los pases de Amrica Latina y El
Caribe, lo que revaloriz los territorios subnacionales (divisiones
poltico administrativas de toda escala, ciudades de distinto tamao,
territorios tnicos etc.) que dejaron de ser meros receptores de los
impactos de la reestructuracin territorial, pasando a ser entes activos de
los procesos econmicos y polticos a escala nacional e internacional.
La operacin de los procesos que impulsaron la reestructuracin
territorial torn poco eficaces a los modelos de planificacin regional
y urbana de escala nacional diseados desde arriba hacia abajo en las
instituciones centrales surgidas al amparo de la Carta de Punta del
Este y de la Alianza para el Progreso. Si bien en los ochenta y en los
noventa, en muchos pases hubo un rediseo institucional que
reestructur (y en algunos casos elimin) la institucionalidad central
de planificacin, ello no implic un cambio del paradigma
prevaleciente en la formulacin y ejecucin de las funciones
planificadoras, persistiendo una gestin en la que el Estado apareca
como el actor principal con grandes dificultades para coordinar la
accin pblica y orientar la accin privada en el territorio en estos
nuevos escenarios
11
En su reemplazo, luego de algunos aos en los que en varios pases se disearon y pusieron en
ejecucin bancos de proyectos --que entre sus principales deficiencias agudizaron la falta de
coordinacin al atomizar la cartera de inversin y carecieron de visin estratgica mas all del corto
plazo-- se comenz a revalorizar una nueva modalidad de planificacin ms estratgica, selectiva,
orientadora en el largo plazo y articuladora de intereses entre el sector pblico y el sector privado.
La planificacin regional y urbana de los noventa estuvo, as, signada por la bsqueda de la
concertacin entre los agentes pblicos y los privados en aras de fortalecer la competitividad en los
diversos territorios, de buscar mayores niveles de equidad social y de manejar crisis. Asimismo, la
gestin a toda escala subnacional se consolid como una herramienta imprescindible para el uso eficiente
de los recursos, la atencin de las necesidades de la poblacin y la apertura de procesos de participacin.
12
N 7
II. Distribucin y movilidad

territorial de la poblacin
La persistencia de tendencias centrfugas en el poblamiento de

la regin no ha impedido que el tradicional patrn de concentracin
mantenga vigencia: ms de las dos terceras partes de los habitantes de
Amrica Latina y el Caribe se agrupan en menos de un quinto de la
superficie regional. Ms importante an, la urbanizacin sigui
avanzando en la dcada de 1990, aunque a un ritmo ms atenuado que
en las dcadas previas cuando el ritmo de crecimiento de la poblacin
urbana superaba el (3%) medio anual (Grfico 1). En virtud de lo
anterior, se mantuvo como la regin del mundo en desarrollo con la
ms alta proporcin de la poblacin residiendo en zonas urbanas:
(73,4 %) comparado con el (34,9%) de Africa y el (34,7%) de Asia;
slo un punto menor que la de los pases desarrollados (74,5 %)
Esta tendencia permite colegir que los profundos ajustes y cambios
econmicos y sociales experimentados por la regin desde los aos ochenta
y que repercutieron en la revalorizacin de la produccin primaria de
exportacin en desmedro de la industria sustitutiva no revirtieron los
factores estructurales que favorecen la concentracin en ciudades y que, por
el contrario, stas hoy poseen los nuevos factores de localizacin que
favorecen la competitividad internacional: servicios avanzados a la
produccin, capital humano y conocimiento, adems de una variada oferta
de servicios pblicos y privados.
13
Grfico 1
AMRICA LATINA:
A) TASAS MEDIAS ANUALES DE CRECIMIENTO POBLACIN TOTAL, URBANA Y RURAL
4
3 .5
3
2 .5
2
1 .5
1
0 .5
0
1 9 7 0 -1 9 8 0
1 9 8 0 -1 9 9 0
P o b . to ta l
1 9 9 0 -2 0 0 0
P o b . u rb a n a
P o b . ru ra l
Fuente: CELADE, 1999, Boletn Demogrfico No.63.
Grfico 2
B) TASAS MEDIAS ANUALES DE CAMBIO DEL PORCENTAJE DE LA POBLACION URBANA

Y DEL PORCENTAJE DE LA POBLACION RURAL 1970-2000
1.5
1
0.5
0
-0.5
-1
-1.5
-2
-2.5
1970-1980
1980-1990
% Urbano
1990-2000
% Rural
Fuente: CELADE, 1999, Boletn Demogrfico No.63.
14
N 7
Una visin de los cambios demogrficos operados en el segmento del sistema urbano
compuesto por ciudades mayores a 1.000.000 de habitantes puede obtenerse mediante la inspeccin
del Cuadro 1. Un anlisis de cohorte muestra que las 52 ciudades de la regin con ms de un milln
de habitantes a fines de la dcada de los noventa tuvieron un dinamismo sobresaliente hasta 1980
cuando llegaron a representar el 46% de la poblacin urbana. La dcada de 1980 fue
particularmente dura para las actividades y la poblacin localizada en estas ciudades lo que se
reflej en sus ndices de crecimiento demogrfico que cayeron fuertemente de un 3.6% medio anual
en los setenta a un 2.3% medio anual para esa dcada y en el aumento del porcentaje de pobres. En
cambio, durante el decenio de los noventa, el ritmo de expansin de la poblacin de estas ciudades
prcticamente se mantuvo, llevando a que se estabilizara el peso relativo de estas ciudades dentro
del mbito urbano en un 43%; cabe destacar que en los aos noventa en la mayor parte de estas
ciudades se registraban niveles avanzados de transicin demogrfica1 y que los factores que
redujeron la atraccin (e incluso promovieron la emigracin) en los ochenta perdieron vigor.
Cuadro 1
AMRICA LATINA: 52 CIUDADES QUE TENAN 1.000.000 O MS DE HABITANTES

EN LOS AOS QUE SE INDICAN
Ao
Nmero de ciudades
Poblacin (en miles de personas)
Porcentaje de la poblacin total
Porcentaje de la poblacin urbana
Tasa media anual de crecimiento
(por cien)
a) 1950-1960
1950
52
28.747
17.3
41.7
5.1
a)
b) 1960-1970
1960
52
47.708
22.0
44.6
4.4
b)
c) 1970-1980
1970
52
74.068
26.1
45.5
3.6
c)
1980
1990
2000
52
52
52
105.837 133.584 166.952
29.5
30.5
32.4
45.5
42.9
43.0
2.3
2.2
d)
e)
d) 1980-1990
e) 1990-2000
Fuente: Clculos del CELADE con base en United Nations, 1998
Con respecto a las ciudades metropolitanas de mayor magnitud --de cinco millones de habitantes o
ms-- el Cuadro 2 revela que ellas albergan uno de cada cinco citadinos de la regin. Si bien durante los
ochenta estas ciudades recibieron tambin los impactos negativos de la desindustrializacin
(principalmente Sao Paulo y Ciudad de Mxico) y de la prdida de importancia del Estado como
empleador, en la dcada de los noventa presentan signos de recuperacin demogrfica, lo que revela una
capacidad de adaptacin a los nuevos escenarios de la competencia global.
Cuadro 2
AMRICA LATINA: CIUDADES DE 5.000.000 O MAS HABITANTES EN LOS AOS QUE SE INDICAN
Ao
Nmero de ciudades
Poblacin (en miles de personas)
Porcentaje de la poblacin total
Porcentaje de la poblacin urbana
1950
1
5.042
3.0
7.3
1960
4
12.199
5.6
11.4
1970
4
32.588
11.5
20.0
1980
4
45.046
12.5
19.3
1990
6
62.110
14.2
20.0
2000
7
77.992
15.2
20.1
Fuente: Clculos del CELADE con base en United Nations, 1998
Es decir, la fecundidad ya haba llegado a niveles reducidos, disminuyendo su efecto reductor del crecimiento demogrfico.
15
El segmento de ciudades intermedias mantuvo un dinamismo demogrfico sobresaliente, aunque

como ocurri con el resto del conjunto urbano su velocidad de crecimiento fue menor que en dcadas
anteriores (Jordn y Simioni, 1998). En los noventa, varias de stas tendieron a reproducir algunos de los
problemas de las grandes ciudades, lo que permite indicar, que la condicin de ciudad intermedia no
asegura, por s sola, un futuro promisorio. Es as entonces, que su viabilidad depende de los fundamentos
econmicos que la sustentan2 incluyendo su grado de integracin al escenario global, del tipo de
articulacin con el sistema urbano nacional y regional y del aprovechamiento de ventajas comparativas3.
En suma, el sistema urbano de la regin anot la capacidad de las grandes ciudades para
remontar los golpes socioeconmicos sufridos en la dcada de los ochenta, pero manteniendo
problemas severos. Asimismo, se registr la acentuacin de la tendencia de las metrpolis a superar
sus lmites y radios de accin tradicionales, conformando enormes zonas ampliadas de interaccin
urbana y ratific la importancia del segmento de ciudades intermedias como soporte del crecimiento
urbano, lo que entraa un conjunto de desafos para dichas localidades que, por una parte, deben
evitar reproducir los problemas ya verificados en las ciudades grandes y, por otra, competir con estas
ltimas en la tarea de ser los motores y soportes de la actividad productiva.
A.
La heterogeneidad urbana de los pases de la regin
El aumento generalizado del porcentaje urbano de la poblacin no ha impedido que persista una
marcada heterogeneidad entre pases en materia de urbanizacin. En un primer conjunto de pases4 , la
urbanizacin aument lentamente, hasta superar el 85% de la poblacin total, la poblacin urbana se
expandi a un ritmo moderado o bajo (entre 2.6% y 0.9%) y la poblacin rural decreci, producto de una
emigracin, pequea en trminos absolutos, pero significativa respecto de la poblacin de origen. En un
segundo grupo de pases5 , en los que reside el grueso de la poblacin regional, se super el 60% de
poblacin urbana pero no se traspas el umbral del 80%, el ritmo de la urbanizacin se desaceler
claramente, el crecimiento demogrfico de las zonas urbanas se atenu aunque sigui siendo superior
al 2% medio anual, pero inferior al 3% y la poblacin rural tendi a crecer muy lentamente, a
estancarse o incluso a decrecer. Finalmente, en los restantes pases un colectivo numeroso, pero no tan
cuantioso en trminos demogrficos, la urbanizacin an presenta un ritmo acelerado, la poblacin
urbana creci ms lentamente que en el pasado, pero lo hizo a tasas de 2.5% medio anual o ms, y la
poblacin rural, exhibi un ritmo de expansin de entre 0.5% y 2.4% medio anual que obedece a un
fuerte crecimiento vegetativo que supera el impacto de la emigracin neta del campo (Cuadro 3).
Desde la ptica del crecimiento de la poblacin urbana, durante los noventa las ciudades
consolidaron y acentuaron una tendencia que ya era manifiesta en los ochenta. La enorme brecha
de magnitudes que separa a la poblacin urbana y a la rural en la mayor parte de los pases de la
regin hizo que la ganancia de efectivos por parte de las ciudades en virtud de la migracin ruralurbana, se diluyese y fuese cada vez ms pequea en comparacin con la ganancia demogrfica que
se gener por el balance de nacimientos y defunciones de las mismas zonas urbanas. El caso de
Brasil permite ilustrar este hecho, pues mientras en los aos ochenta alrededor de un 42% del
crecimiento urbano se debi a la transferencia neta desde el campo (que incluye migracin y
reclasificacin de localidades), en los aos noventa, dicha transferencia represent slo un 33% del
crecimiento urbano6. Por cierto, mayores grados de urbanizacin tienden a relegar a posiciones ms
2
3
5
6
16
A estos factores debe aadirse la calidad de la gestin y el establecimiento de acuerdos entre los actores ms relevantes.
En materia de produccin, oferta de servicios, disponibilidad de infraestructura, generacin de conocimiento e informacin o
condiciones de vida.
Argentina, Chile, Uruguay y Venezuela. Entre los caribeos clasifican en esta categora las islas mayores como Puerto Rico, Jamaica
y Trinidad y Tobago.
Bolivia, Brasil, Cuba, Colombia, Ecuador, Mxico, Per y Repblica Dominicana.
Los clculos se refieren al crecimiento y a la migracin de la poblacin de 10 aos y ms de edad. Fueron hechos aplicando la
metodologa de relaciones de supervivencia intercensales y dan cuenta de lo ocurrido entre el Censo de 1991 y el CONTAGEM de 1996.
N 7
secundarias aun a la migracin desde el campo. En Chile, por ejemplo, esta ltima represent slo
el 10% de la expansin urbana entre mediados de los ochenta y mediados de los noventa.
Cuadro 3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE EN LOS NOVENTA:

POBLACIN SEGN REA DE RESIDENCIA, PORCENTAJE URBANO
Y TASAS DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIN URBANA, RURAL Y DEL PORCENTAJE URBANO
Urbana
Poblacin 1990
Rural
% Urbano
Urbana
Poblacin 2000
Tasa de crecimiento 1990-2000
Rural
% Urbano de pob. urbana de pob. rural del % urbano
Pases
Total Regin
311,930
128,608
71
390,542
129,301
75
2.2
0.1
0.6
Amrica Latina
305,251
124,525
71
382,630
125,298
75
2.3
0.1
0.6
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela
28,256
3,657
110,579
10,848
24,251
1,423
7,948
5,684
2,543
3,327
2,118
1,989
59,464
2,011
1,289
2,052
14,814
3,821
2,812
16,365
4,271
2,915
37,451
2,251
10,719
1,626
2,680
4,581
2,567
5,422
4,823
2,889
23,762
1,817
1,109
2,167
6,755
3,289
294
3,137
87
56
75
83
69
47
75
55
50
38
31
41
71
53
54
49
69
54
91
84
33,166
5,383
136,337
13,034
31,516
2,029
8,951
7,930
3,467
4,483
3,185
3,126
74,601
2,807
1,646
3,085
18,555
5,111
3,089
21,129
3,865
2,945
34,356
2,177
10,805
1,994
2,250
4,716
2,809
6,902
5,172
3,359
24,280
2,267
1,210
2,411
7,106
3,385
248
3,041
90
65
80
86
74
50
80
63
55
39
38
48
75
55
58
56
72
60
93
87
1.6
3.9
2.1
1.8
2.6
3.5
1.2
3.3
3.1
3.0
4.1
4.5
2.3
3.3
2.4
4.1
2.3
2.9
0.9
2.6
(1.0)
0.1
(0.9)
(0.3)
0.1
2.0
(1.7)
0.3
0.9
2.4
0.7
1.5
0.2
2.2
0.9
1.1
0.5
0.3
(1.7)
(0.3)
0.3
1.5
0.7
0.3
0.7
0.8
0.7
1.2
1.0
0.3
2.2
1.7
0.5
0.5
0.7
1.4
0.5
1.1
0.2
0.4
Caribe y Sudamrica no latina
6,679
4,083
62
7,912
4,003
66
1.7
(0.2)
0.7
Anguila
Antigua y Barbuda
Antillas Neerlandesas
Bahamas
Barbados
Belice
Dominica
Granada
Guadalupe
Guayana Francesa
Guyana
Islas Caymn
Islas Vrgenes Britnicas
Islas Vrgenes de los EEUU
Jamaica
Martinica
Monserrat
Puerto Rico
Santa Lucia
Suriname
San Kitts y Nevis
San Vicente y Las Granadinas
Trinidad y Tabago
Turcos y Caicos
1
23
128
213
115
89
48
31
385
87
264
26
8
45
1,217
326
2
2,516
50
188
15
43
854
5
7
41
59
42
142
98
23
60
6
30
531
0
8
57
1,148
34
9
1,012
84
213
27
63
382
7
13
36
68
84
45
48
68
34
98
74
33
100
50
44
51
91
18
71
37
47
36
41
69
42
1
25
141
267
132
112
50
36
455
140
334
36
13
50
1,451
379
2
2,917
57
236
14
64
993
7
7
43
59
35
132
129
21
58
1
39
540
0
8
58
1,136
20
9
961
94
216
27
53
348
9
13
37
71
88
50
46
70
38
100
78
38
100
62
46
56
95
18
75
38
52
34
55
74
44
0.0
0.0
0.0
1.0
2.3
1.4
2.3
0.4
1.5
1.7
4.8
2.4
3.3
4.9
1.1
1.8
1.5
0.0
1.5
1.3
2.3
(0.7)
4.0
1.5
3.4
0.0
(1.8)
(0.7)
2.7
(0.9)
(0.3)
(17.9)
2.6
0.2
0.0
0.2
(0.1)
(5.3)
0.0
(0.5)
1.1
0.1
0.0
(1.7)
(0.9)
2.5
0.3
0.6
1.1
(0.2)
0.4
1.2
0.1
0.5
1.4
0.0
2.1
0.5
0.9
0.5
0.0
0.5
0.1
1.1
(0.4)
3.0
0.7
0.5
Fuente: CELADE, 1999 (Cuadro 11) y United Nations, 1998 (Tablas A.3 y A.4)
Notas: La clasificacin regional no es del todo rigurosa. Amrica Latina es una combinacin de criterios territoriales y
culturales; para esos pases el CELADE tradicionalmente efecta las proyecciones de poblacin.
Aruba no se incluy por no estar disponibles las proyecciones segn rea de residencia.
La poblacin est en miles. Las tasas de crecimiento se calcularon con un modelo exponencial y son medias anuales
ponderadas por cien.
17
B.
La modificacin de los patrones migratorios
La consolidacin del predominio urbano tambin sigui modificando los patrones

migratorios: se generaliz la prdida de importancia de la corriente rural urbana y, como
contrapartida, se acentu el peso de la migracin entre zonas urbanas. Este hecho no ha sido
totalmente asimilado por los tomadores de decisiones, ya que todava suelen considerar que la
migracin desde el campo es la principal responsable de los problemas urbanos.
En general, durante los aos noventa se reforzaron movimientos que se hicieron patentes en
la dcada anterior: los desplazamientos entre zonas rurales se vincularon a los procesos de
reconversin productiva y en muchos casos asumieron un carcter temporal, ya sea por
requerimientos de labores estacionales o por la agricultura itinerante de los campesinos sin tierras
en reas relativamente inexplotadas (aunque muchas veces frgiles en trminos ecolgicos)7.
Una forma de movilidad que reforz su importancia cuantitativa y cualitativa durante los
noventa fue la intrametropolitana, formada por traslados residenciales dentro de las grandes
ciudades y que, en virtud de su orientacin y selectividad, opera como un factor de diferenciacin
espacial, demogrfica y socioeconmica. Aunque la evidencia longitudinal sobre esta tendencia es
ms bien fragmentaria, la situacin de Mxico puede servir de ilustracin. En el perodo 1950-1960
slo un 9% de los traslados entre estados correspondi al intercambio entre el Distrito Federal y el
estado de Mxico (que en su gran mayora corresponden a desplazamientos intrametropolitanos,
pues en el estado de Mxico se localizan los municipios conurbados de la Zona Metropolitana de la
Ciudad de Mxico), en cambio, en el perodo 1990-1995 estos traslados representaron un 22% del
total (CONAPO, 1998)8. Esta movilidad intrametropolitana es la principal fuerza demogrfica que
incide en la segmentacin socioespacial de las ciudades.
Aunque la informacin disponible an no permite precisar cul es la tendencia dominante en
la regin, s hay razones para preocuparse por la segmentacin socioespacial en las ciudades, pues
parece estar asociada a la ocupacin de reas que cumplen funciones de regulacin de torrentes y
de estabilizacin de laderas, aumentando la vulnerabilidad de los asentamientos frente a los
desastres naturales9 y al uso con propsitos habitacionales de antiguos terrenos industriales o de
disposicin final de residuos, producindose as, una tensin entre usos contrapuestos del suelo.
Adicionalmente, la segmentacin socioespacial promueve la reproduccin de la pobreza y el
encapsulamiento de la riqueza, mantiene o profundiza las desigualdades socioeconmicas y atenta
contra el ejercicio de una ciudadana genuinamente democrtica.
C.
Las fronteras interiores y la poblacin rural
No obstante lo anterior, la ocupacin de los espacios interiores de Amrica Latina sigue teniendo
importancia. Durante el decenio de 1990 continu la ocupacin de los espacios interiores de Amrica
Latina y el Caribe, en especial, las cuencas del Amazonas y del Orinoco. A diferencia del pasado, esta
ocupacin, salvo algunas excepciones, no obedeci tanto a programas oficiales de colonizacin, como a
las atractivas perspectivas derivadas de la explotacin de recursos naturales, fuentes de energa y
levantamiento de infraestructura dada la modalidad de crecimiento econmico prevaleciente.
18
Buena parte de esta movilidad es cotidiana o temporal, como lo refleja el hecho de que en 1995 un 20% de la PEA agrcola, 8
millones de personas estimativamente, resida en zonas urbanas (Dirven, 1997)
Estimaciones basadas en encuestas muestran que a principios de la dcada un 19% de la migracin interestatal en Mxico
corresponda a desplazamientos dentro del rea Metropolitana de la Ciudad de Mxico (CONAPO, 1997)
As lo ilustran los recientes efectos devastadores de fenmenos climticos (como El Nio y La Nia, los huracanes registrados en
Centro Amrica y el Caribe) y telricos en varios pases de la regin.
N 7
La creciente importancia del intercambio de bienes y servicios entre pases de la regin

contribuy a que varias zonas de frontera se consolidaran. El vigoroso crecimiento
demogrfico de una vasta zona del este paraguayo cuyo ejemplo ms notable es el
Departamento de Alto Paran, que increment su peso dentro de la poblacin nacional ms de
diez veces entre 1950 y mediados de los aos noventa (Jordn y Simioni, 1998) ilustra el
poderoso efecto de atraccin de las externalidades de frontera, en este caso con Brasil, y de la
explotacin de recursos naturales y energticos.
Las entidades federativas mexicanas de Baja California y Quintana Roo ilustran la
conjuncin de fuerzas que promovieron la redistribucin espacial de la poblacin durante
esta dcada. La primera entidad destaca dentro de los estados que conforman la larga
frontera entre Mxico y los Estados Unidos 10, por contar con un subsistema de ciudades
adyacente al borde internacional 11, (en el caso de Tijuana hasta fsicamente unido con San
Diego) estructuralmente ligado a la economa del pas vecino. El dinamismo econmico y la
generacin de empleos estimulados por esta vinculacin y por medidas pblicas (Alegra y
otros, 1997) parecen haber sido los principales factores de atraccin para los cuantiosos
flujos de migrantes que ha recibido desde otras entidades federativas de Mxico, y que han
llevado a que los inmigrantes internos constituyan la mitad de la poblacin residente en el
estado (CONAPO, 1997). Durante los aos noventa, Baja California mantuvo una tasa de
inmigracin neta elevada (aunque inferior a la registrada en los aos ochenta) y slo por
esta fuerza, sin considerar el crecimiento vegetativo, su poblacin creci en un 2% medio
anual. Por su parte, las tasas de migracin hacia Quintana Roo han sido todava ms altas
que las de Baja California 12, pero en este caso la atraccin se ha debido bsicamente a la
explotacin de sus potenciales tursticos.
Como contrapartida, debido a la persistente sangra migratoria, la poblacin rural se
estabiliz (Grfico 3). Dado que la liberalizacin comercial beneficia al sector moderno
de exportacin pero excluye, paulatinamente, a los sectores poco capitalizados y ubicados
en tierras marginales (Dirven, 1997, p.5), el futuro de la capacidad de retencin
demogrfica de los campos latinoamericanos y caribeos no parece tan promisorio como lo
sugiere el sesgo agrcola y primario de las exportaciones regionales. La agricultura moderna
normalmente no usa intensivamente mano de obra y, en los casos en que lo hace, su carcter
estacional desincentiva el asentamiento permanente en el campo; por lo dems, la fuerza de
trabajo que requieren estas explotaciones modernas suele ser buscada, por razones de
calificacin o de conocimientos especializados, fuera de los mbitos campesinos. La
persistencia de una poblacin rural altamente dispersa en varios pases de la regin sigue
dificultando la conformacin de villorrios que permitan que la poblacin rural acceda a una
oferta de servicios sociales, obstaculiza su vinculacin con el sector pblico y el mundo
urbano y contribuye a su emigracin.
10
11
12
Ciertamente, la frontera norte de Mxico es un caso llamativo. Desde hace varias dcadas, en particular desde 1965, fue potenciada
mediante incentivos y medidas gubernamentales, las que parecen haber funcionado en gran medida por el aprovechamiento de su
cercana a los Estados Unidos y la existencia de mano de obra ms barata que en aquel pas (Gonzlez, 1999; Alegra y otros, 1997;
Gilbert, 1974). La emergencia de una franja de ciudades en esta frontera ha actuado como contrapeso de la tradicional concentracin
demogrfica y de los flujos de inmigracin en la zona central (Valle de Mxico ms el estado de Morelos). Esta ltima tendencia es
ratificada por los datos ms recientes; mientras en el quinquenio 1965-1970 la zona central registr un saldo migratorio positivo 4
veces mayor que el de la frontera norte (y, de hecho, el intercambio entre ambas favoreci a la zona central), en el perodo 19921997, la nica macroregin con saldo migratorio positivo fue la frontera norte (CONAPO, 1999). Cabe destacar que esta
mantencin del atractivo migratorio ocurre pese a la diversificacin, hacia municipios y estados no fronterizos, de la localizacin de
los establecimientos productivos amparados por el rgimen fiscal conocido como Industria Maquiladora de Exportacin (IME)
(CEPAL, 1996), que es el tradicional sostn productivo de la regin.
Cuyos ncleos articuladores son Tijuana, Mexicali y Ensenada.
De hecho a mediados de los aos noventa se estimaba que un 60% de la poblacin de dicho estado era oriundo de otra entidad
federativa del pas (CONAPO, 1997).
19
Grfico 3
AMRICA LATINA: POBLACIN TOTAL, URBANA Y RURAL

1970-2000 EN MILLONES HABITANTES
Total
Urbano
Rural
600,000,000
500,000,000
400,000,000
300,000,000
200,000,000
100,000,000
0
1970
1980
1990
2000
Fuente: CELADE, Proyecto DEPUALC.
D.
La nueva dinmica urbana
El segmento especfico dentro de las grandes ciudades compuesto por las ciudades de mayor
tamao13 algunas de las cuales, en virtud de su dimensin demogrfica y de su importancia econmica, se
consideran ciudades globalesconsolidaron dos tendencias aparentemente enfrentadas: 1) siguieron
mostrando ndices de crecimiento bajos en el contexto urbano, lo que se explica por una transicin
demogrfica avanzada y migracin neta baja e incluso negativa en algunos aglomerados, y tendieron a
estabilizar su representacin dentro de la poblacin urbana y 2) profundizaron la tendencia a vertebrar un
territorio cada vez ms extendido, integrando (social y econmicamente) ncleos urbanos con los que tienen
solucin de continuidad geogrfica (Rodrguez y Villa, 1997). Este fenmeno no se reduce slo a la
incorporacin de nuevos territorios al casco urbano del pasado ni a la ampliacin de la vialidad para permitir
los movimientos, sino que tambin, incluye el desplazamiento de la industria desde la ciudad central a su
periferia y la generacin de subcentros con dinmica social y laboral relativamente autnomas (ms an, los
ncleos urbanos externos reciben flujos diarios de trabajadores provenientes de la gran ciudad). As, las
complejidades de la gestin en las reas metropolitanascuya configuracin revela la operacin de las
fuerzas de mercado y de procesos de asentamiento no reguladosse acrecentaron, siendo especialmente
efectivo en aquellas zonas que carecen de instancias de gobierno metropolitano o de mecanismos de
coordinacin entre autoridades locales. Como ya se plante, esta modalidad de expansin no ha significado
una recuperacin del dinamismo demogrfico de antao, el que ya es de hecho irrepetible por los bajos
niveles de fecundidad y la sostenida cada del aporte migratorio14.
13
Cinco millones o ms de habitantes en el 2000.
14
Ms an, algunas reas metropolitanas todava parecen no retomar su poder de atraccin, tal como lo revela el hecho de que la Zona
Metropolitana de la Ciudad de Mxico perdi, en el quinquenio 1992-1997 unos 150 mil efectivos en su intercambio con las otras cuatro
macrorregiones definidas en el pas (CONAPO, 1999). En todo caso, la disminucin por migracin fue mucho ms abultada en el
perodo 1985-1990, lo que explica el aumento del ritmo de crecimiento de la Ciudad de Mxico desde un 0.7% medio anual en los
ochenta a un 1.5% medio anual entre 1990 y 1995.
20
N 7
III. La descentralizacin
y su financiamiento
La creciente importancia adquirida por las reformas

descentralizadoras desde mediados de los ochenta expresadas
tanto en normas legales como en cambios constitucionales se
tradujeron en cambios significativos de la estructura del sector
pblico y, especialmente, del rol del Estado. La descentralizacin
promovi un Estado ms cercano a la comunidad y revaloriz los
niveles territoriales de gobierno y administracin como instancias de
resolucin de problemas y de generacin de oportunidades para el
desarrollo. Es decir, se avanz en el cumplimiento del propsito de
fortalecer los gobiernos y administraciones municipales y regionales
para el ejercicio de sus funciones como gestores y proveedores de
servicios bsicos y ejecutores o asignadores del gasto pblico en el
plano territorial (para lo cual se promovi una mayor
responsabilidad poltica y fiscal en la gestin de su desarrollo).
En general, todos los procesos de descentralizacin se
inscriben en el proceso ms amplio de la reforma del Estado y no de
la simple gestin pblica. Esto exige modificaciones sustantivas de
la administracin y del gobierno, de la sociedad civil y de su
mecanismo tradicional de articulacin (los partidos polticos). Estas
condiciones hacen difcil el avance y la evaluacin de aquel proceso,
que slo adquiere sentido en el contexto ms amplio de la matriz
histrica de relaciones entre los componentes antes sealados.
21
La dimensin poltica de la descentralizacin en Amrica Latina comenz gran parte en los

ochenta como una seal de democratizacin que se consolid en los noventa mediante la eleccin
directa de autoridades subnacionales, especialmente a escala municipal; el nmero de pases
latinoamericanos con eleccin directa de alcaldes pas de 3 en 1980 a 17 en 1997 (Grfico 4). A
esto se suman los avances recientes en la eleccin directa de mandatarios de los niveles intermedios
(departamentos, estados o provincias) en varios pases de la regin.
Asimismo, reconociendo que an queda bastante por avanzar, se establecieron mecanismos
para promover una mayor participacin ciudadana en los asuntos locales por medio de cabildos,
referndum o consultas populares, que privilegian una gestin orientada a la rendicin de cuentas,
al control social y al ejercicio de una planificacin que contribuya al fortalecimiento del capital
social, de la confianza de los actores involucrados y de la construccin de gobernabilidad. Esto
involucra un cambio en la cultura poltica, que asume diversas expresiones segn la matriz poltica
preexistente, segn se trate de estados unitarios o estados federales, que conciben la
descentralizacin como un proceso centrado en: la autonoma decisional y el acercamiento del
aparato de gobierno y de administracin a los ciudadanos, la modernizacin de la gestin, la
bsqueda de cohesin social de la diversidad cultural dentro de la unidad nacional o una mezcla de
todos ellos; estas expresiones presentan diferencias tanto en la escala subnacional privilegiada por
el proceso (regional o estadual, provincial o local) como en la figura de la entidad territorial (un
rgano de gobierno y administracin que ejerce jurisdiccin sobre un recorte territorial o la
concepcin del territorio como entidad descentralizada). Cabe mencionar que salvo en algunos
pases de rgimen federal, la tendencia del proceso ha sido marcadamente municipalista con un
reciente inters por los niveles intermedios, el replanteamiento de cuyos roles es una premisa
bsica para asegurar una visin ms integral del desarrollo en el territorio y una adecuada
articulacin de las polticas nacionales.
Grfico 4
DIMENSIN POLTICA: LA ELECCIN DIRECTA DE ALCALDES,

UN BUEN INDICADOR DEL AVANCE DEL PROCESO DESCENTRALISTA
Pases Amrica Latina y el Caribe
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
Aos
Fuente: BID, 1997.
22
N 7
En algunos pases el proceso descentralizador se encuentra an en una etapa inicial de

gestacin, mientras que en otros ha avanzado con las distintas prioridades y enfrentando las
dificultades propias de la transicin a un modelo de gestin que ha generado nuevas formas de
articulacin entre el Estado y la sociedad dentro de las cuales la dimensin espacial asume una
importancia fundamental.
As, con el avance del proceso cobran mayor importancia: lo territorial y no
exclusivamente lo sectorial en la prestacin de servicios; una mayor responsabilidad
financiera y de control social del gasto; procesos de formulacin de polticas pblicas y la
adopcin de decisiones con mayor autonoma y la concertacin entre los distintos actores del
mbito territorial. En este sentido y aunque sean prcticas muy recientes, los gobiernos locales
y regionales ms dinmicos han venido adquiriendo cada vez mayor responsabilidad en el
fomento econmico del territorio y para ello, asumen un rol de facilitadores y promotores de
alianzas con el sector privado para la gestin y consolidacin de iniciativas que inciden en la
competitividad de las empresas y dinamismo de la economa local.
Aunque el camino que resta por recorrer es bastante largo, el proceso de
descentralizacin entraa una apuesta por un desarrollo a escala territorial que sea integral,
ms democrtico y equitativo en aras de una mayor potenciacin del desarrollo econmico de
las regiones y localidades, a fin de superar los sesgos de concentracin en las grandes
ciudades y sus regiones circundantes.
No obstante lo anterior, deben mencionarse algunas limitaciones del proceso
descentralizador. La descentralizacin ha venido promoviendo un progresivo traspaso de
responsabilidades a los municipios, incluyendo la oferta de servicios bsicos (salud,
educacin, saneamiento ambiental, etc.) y, en algunos casos, de la inversin en infraestructura
social y vial. Pese a ello, las enormes disparidades socioeconmicas y fiscales tanto a nivel
territorial como al interior de las localidades ha dado lugar al fortalecimiento de los ingresos
especialmente de los gobiernos y administraciones municipales en que residen los grupos de
altos ingresos, en tanto que los municipios habitados mayormente por los segmentos pobres de
la poblacin enfrentan enormes dificultades para ofrecer los servicios elementales a su
poblacin15. As, la educacin y la salud (esenciales para la acumulacin de capital humano)
que ofrecen unos y otros municipios continan difiriendo sustancialmente siendo esta
problemtica una tarea pendiente por resolver. En esta direccin, el establecimiento de
instrumentos redistributivos como las transferencias y fondos de desarrollo territorial y social
en buena parte de los pases ha atenuado la situacin descrita.
Sin duda, el financiamiento es una parte fundamental del proceso de descentralizacin,
puesto que sus efectos sern escasos si los gobiernos locales y regionales no cuentan con los
recursos que les permitan adelantar de manera responsable la gestin y provisin de bienes y
servicios asumidos. A pesar de los avances y desarrollos en el plano normativo, la dimensin
fiscal de la descentralizacin se encuentra, en general, en niveles relativamente bajos en el
conjunto de pases de la regin.
Las experiencias descentralizadoras de la regin tienden a utilizar preferentemente las
transferencias intergubernamentales, que significan el traspaso de voluminosos recursos
specialmente en reas sociales como la salud y la educacin bsica para compensar a los
territorios de menor desarrollo relativo, sin que exista, desafortunadamente, una clara
asignacin de competencias entre los distintos niveles de gobierno ni un adecuado sistema de
15
Estos municipios se ven sometidos a una presin demogrfica adicional, tanto porque persisten en ellos niveles de crecimiento
vegetativo de la poblacin mayores como porque suelen ser receptores de las mudanzas de hogares pobres anteriormente asentados
en sectores de ingresos altos y medios.
23
seguimiento y evaluacin de dicho gasto. Esto explica los esfuerzos gubernamentales y las
iniciativas legislativas tendientes a revisar los sistemas de transferencias con el propsito de
avanzar en la direccin de una mayor eficiencia y, especialmente, equidad en el gasto social
descentralizado. Las evidencias indican que la descentralizacin ha sido ms acentuada por el
lado de los gastos, dada la alta participacin de las transferencias intergubernamentales,
reforzando la importancia creciente de los gobiernos subnacionales como responsables
directos de la inversin pblica a nivel territorial, lo que en definitiva les permite ir
adquiriendo una dimensin ms significativa en una estrategia de desarrollo.
Sin embargo, por el lado de los ingresos de recursos propios, el esfuerzo fiscal propio y la
modernizacin tributaria subnacional avanzan lentamente lo que en su conjunto genera una
economa poltica no muy favorable a un sano y sostenible proceso de descentralizacin cuyas
premisas bsicas son una mayor autonoma y responsabilidad fiscal por parte de los localidades.
Como se observa, en el Grfico 5, los porcentajes de gasto pblico realizado por los
niveles subnacionales en buena parte de los pases de la regin representan, para 1995, un
promedio del 17.4%. Esta aproximacin simple al grado de descentralizacin no refleja las
grandes diferencias que existen entre los diversos pases. Es as como un grupo de pases
(Argentina, Brasil y Colombia) tiene indicadores por encima del promedio de los pases de
la OCDE (35%); un segundo grupo de pases (Bolivia, Mxico y Venezuela) estn
moderadamente por encima del promedio latinoamericano; un tercer grupo presenta una
proporcin de gasto territorial por debajo del promedio de la Regin y por encima del 10%
(casos como Per y Chile, entre otros); finalmente, un grupo de pases con muy baja
participacin de gasto territorial (por debajo del 10%) donde estn pases como Paraguay y
mayora de los pases del istmo centroamericano y del Caribe.
No obstante, por efecto de las reformas descentralistas que se vienen llevando a cabo
en algunos pases latinoamericanos en los ltimos aos, es previsible que en la actualidad
este promedio de la Regin est en el orden del 20% lo que representa un aumento
significativo respecto al de mediados de la dcada anterior (aproximadamente 11.2%) pero
todava sustancialmente por debajo del nivel promedio que tienen los pases de la OCDE.
Respecto de los ingresos, el panorama es similar. Esta situacin, aunada a una
redistribucin fuertemente asimtrica de las responsabilidades de gasto e ingreso entre los
niveles de gobierno, ha impedido una adecuada corresponsabilidad fiscal del proceso de
descentralizacin.
Se observa, por el contrario, que como en los municipios de la regin existe un uso y
administracin reducido de la tributacin local, los grados de autonoma fiscal y de
responsabilidad de los gobiernos y administraciones locales frente a sus comunidades son
menores que los supuestos en los proyectos de descentralizacin; este hecho se refleja,
adems, en la fragilidad de las finanzas locales. Estas restricciones se vinculan con la
dificultad para asignar mayores y mejores bases imponibles a escala territorial y con la
existencia de un marco legal bastante restrictivo, que deja un escaso margen de actuacin a
los distintos niveles de gobierno. El fortalecimiento fiscal a escala territorial es, sin duda,
uno de los principales retos que tienen los pases de la regin en el camino de darle una
mayor sostenibilidad al proceso de descentralizacin. El uso del crdito a escala territorial
si bien ha ampliado las posibilidades de financiamiento de la inversin pblica a la vez ha
incorporado un mayor riesgo en la estructura de las finanzas territoriales, haciendo
necesario un claro marco regulatorio y de acceso a las fuente crediticias para reducir sus
eventuales efectos negativos sobre la estabilidad macroeconmica.
24
N 7
Grfico 5
IMPORTANCIA DEL GASTO TERRITORIAL

EN PASES DE AMRICA LATINA, (PORCENTAJES)
Costa Rica
Panam
Nicaraga
Promedio en A.L.
1985 = 12%
3.5
5
El Salvador
Paraguay
Ecuador
7
Promedio en A.L.,
1995 = 17.6%
Guatemala
10
Per
Promedio OCDE,
1995 = 35%
10.5
13
Honduras
Uruguay
14.5
Chile
16
Venezuela
19
Mxico
25
Bolivia
26
Colombia
38
Brasil
46
Argentina
49
0
10
20
30
40
50
60
Fuente: Proyecto CEPAL/GTZ, 1997 y BID, 1997.
Otro aspecto que cabe destacar es la relativamente escasa y desigual capacidad administrativa y
tcnica de las municipalidades, e incluso de las mismas regiones, para promover una adecuada y
eficaz gestin descentralizada. Las evidencias disponibles corroboran tanto la necesidad de fortalecer
las instituciones y los recursos humanos exigidos por la descentralizacin como la conveniencia de
establecer sistemas de seguimiento y evaluacin de dicho proceso.
Como respuesta a las dificultades mencionadas, los pases de la regin introdujeron diversas
innovaciones y mejores prcticas en las distintas reas crticas de la gestin descentralizada16 ; entre
estos cambios pueden mencionarse: rediseo de las transferencias, modernizacin de la tributacin
territorial y acceso a nuevas fuentes de recursos, gestin descentralizada de servicios sociales,
esquemas de mayor participacin ciudadana y de control social del gasto y alianzas entre los sectores
pblico y privado (recuadro 1). La difusin y el aprendizaje de estas innovaciones pueden contribuir a
la profundizacin y un avance ms decidido de la descentralizacin en Amrica Latina.
16
Un mayor detalle de estos aspectos se encuentra en CEPAL (1997) Descentralizacin Fiscal en Amrica Latina. Nuevos Desafos y
Agenda de Trabajo.
25
Recuadro 1
AVANCES E INNOVACIONES DE DESCENTRALIZACIN:

ALGUNOS CASOS EXITOSOS
Los pases de la Regin vienen adoptando distintas prcticas para enfrentar las
dificultades de la transicin hacia una gestin ms descentralizada y comprenden,
entre otras reas, las siguientes:
Fortalecimiento de la tributacin territorial: El caso del Impuesto
Inmobiliario. De la experiencia de ciudades como Santaf de Bogot (Colombia),
La Paz (Bolivia) y Quito (Ecuador) se observa que existen opciones interesantes
como la adopcin del autoavalo como base imponible de dicho tributo,
complementado con una mayor autonoma local , una administracin tributaria
eficiente y una mayor transparencia en la aplicacin final de los ingresos
recaudados.
Rediseo de las transferencias. En algunos pases de la Regin se vienen
dando esfuerzos de revisin de estos sistemas tendientes a incorporar criterios
que tienen en cuenta aspectos como la distribucin del ingreso y pobreza a nivel
territorial, el esfuerzo fiscal local, la eficacia administrativa y los costos en los
servicios. Este es uno de los aspectos de mayor relevancia en la agenda
gubernamental de los prximos aos.
Nuevas fuentes de financiamiento y mayor vinculacin del sector privado.
La creciente utilizacin de las contribuciones de mejoras en algunas ciudades
grandes y medianas de Argentina, Colombia, Ecuador, Mxico y Per, entre
otras, viene alentando una mayor responsabilidad fiscal de la comunidad al
reforzar la vinculacin entre las inversiones pblicas locales y sus respectivos
costos y potenciales beneficiarios. Asimismo, se viene propiciando la
movilizacin de capitales privados para el financiamiento de obras de claro
impacto territorial, a travs de instrumentos como los contratos de concesiones,
donde la legislacin vigente abre posibilidades para su aprovechamiento en los
distintos niveles de gobierno.
Control y regulacin del endeudamiento territorial. A pesar de las
restricciones existentes en el acceso subnacional a los mercado de capitales, la
emisin local de bonos empieza a despertar inters, especialmente en ciudades
medianas y en reas metropolitanas de la Regin. De igual manera y dada la
controversia que general el endeudamiento se viene adelantando un manejo ms
responsable del mismo con miras a minimizar sus posibles efectos
macroeconmicos. Quizs el caso mas sobresaliente de avance en el tema es la
reciente ley de endeudamiento subnacional en Colombia que regula el acceso al
crdito a partir de un sistema de semforos que funciona de acuerdo con criterios
de solvencia de las respectivas entidades territoriales.
Participacin y control social del gasto. En el plano presupuestario local, cabe
mencionar los ejemplos exitosos de participacin ciudadana en varias ciudades
de Brasil, especialmente el caso de Porto Alegre y de algunas localidades de
Argentina, Chile y Colombia, en las que se ha realzado la transparencia y la
responsabilidad poltica de las comunidades y las autoridades en la priorizacin
de inversiones y la ejecucin y seguimiento del gasto pblico descentralizado.
Gestin descentralizada de servicios sociales. En relacin con la prestacin
de servicios sociales de educacin y salud, se observan algunas experiencias
exitosas como los esquemas mixtos de cooperacin pblicoprivado, as como el
fortalecimiento del asociativismo municipal, nuevas prcticas de fiscalizacin y
participacin de la comunidad, todas ellas tendientes a mejorar la calidad del
servicio ofrecido localmente y a reducir los costos para las respectivas
localidades.
Promocin al desarrollo econmico local: Alianzas entre los sectores
pblico y privado. Entre los casos a destacar en esta materia se encuentra el
esfuerzo aunado entre el sector pblico y privado a nivel local para la creacin de
centros de formacin empresarial, apoyo a innovaciones tecnolgicas, y una
promocin de las potencialidades econmicas de los niveles territoriales, en
particular en pases como Argentina, Brasil y Colombia, entre otros.
26
N 7
IV. El territorio como objeto

de intervencin
Histricamente, el territorio de los pases latinoamericanos y del

Caribe se caracteriza por una marcada concentracin en las ciudades
metropolitanas, por la existencia de "regiones marginales" producto de la
lgica de funcionamiento territorial de la economa nacional y por las
llamadas "regiones con sectores econmicos en declinio (carbn, estao,
petrleo, industria textil, caf etc.). Hasta 1970, estos ltimos casos se
manifiestan en el Nordeste brasileo, la regin Caribe de Colombia, el
secano costero y el sur de Chile, el Noroeste argentino, los departamentos
de Oruro, Potos, El Beni y Pando en Bolivia, los territorios amaznicos de
Brasil, Colombia y Per, la sierra peruana y otros. Las "regiones
marginales" presentaban una desintegracin fsica, econmica, social y
poltica del resto del territorio nacional que se expresaba en carencias
generalizadas en infraestructura de transporte y comunicaciones, bajos
ritmos o falta de crecimiento econmico, serios problemas de propiedad y
tenencia de la tierra, inadecuadas tcnicas de uso y manejo de los recursos
naturales, insuficientes sistemas de acopio y comercializacin y serias
carencias desde el punto de vista de los indicadores sociales de su
poblacin campesina, de colonos o de etnias originarias. Por su parte, las
"regiones en declinio" presentaban agotamiento u obsolescencia de su
base econmica, migraciones poblacionales y capital fsico
inadecuado a la lgica de reconversin productiva que los modelos
de industrializacin sustitutiva de importaciones conllevaban. Este
tipo de regiones recibieron una considerable atencin de parte del
sector pblico en prcticamente todos los pases de Amrica Latina
y El Caribe, siendo el caso ms destacado la Superintendncia do
27
Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) y las corporaciones de desarrollo regional surgidas

a semejanza de la Tennesee Valley Authority (TVA) en los Estados Unidos en el marco de las
polticas impulsadas por el Presidente Roosevelt.17
En los intentos por explicar este tipo de desigualdades regionales se haca referencia a
la lgica de reproduccin del capital privado que busc maximizar la rentabilidad lo que se
logra en los territorios con vigorosos procesos de crecimiento econmico y a la forma de
asignacin de recursos del sector pblico que busc minimizar los costos de oportunidad del
capital, lo que se logra en regiones que no son ni marginales ni en declinio, sino en regiones
que ya poseen condiciones para un rpido despegue. En un circulo vicioso, concentracin de
poblacin y de actividades en las regiones metropolitanas y existencia de territorios
marginales o en declinio, configuraban as la geografa de los pases latinoamericanos que, en
una interpretacin muy generalizada, se haca para todos los pases, con excepcin de los de
pequeo tamao geogrfico. Las proyecciones sealaban que las concentraciones
metropolitanas como Sao Paulo y, principalmente, ciudad de Mxico alcanzaran tamaos
poblacionales y concentracin de actividades econmicas que colapsaran el funcionamiento
de las metrpolis e impediran asignar recursos hacia otros territorios.
A.
Las polticas para la desconcentracin territorial
Las polticas regionales y los instrumentos que buscaban la desconcentracin territorial

va la creacin de polos de desarrollo, programas de desarrollo rural integrado, parques
industriales, estmulos a la industrializacin regional y otros en las regiones seleccionadas
no metropolitanas ni marginales o con sectores econmicos en declinio produjeron, en el
mejor de los casos, modestos resultados. Ello, porque en su diseo y ejecucin no se
consideraron suficientemente los encadenamientos sectoriales va relaciones de insumo
producto ni mucho menos los encadenamientos territoriales va el sistema urbano regional.
Incluso, en muchos casos exitosos esta poltica regional castig a los grupos de ms bajos
ingresos de las "regiones ricas" y benefici a los pertenecientes a los deciles superiores de
ingreso de las regiones pobres. Se constata as que, hasta 1970, prevalece un ordenamiento del
territorio funcional a la modalidad de crecimiento econmico.
En la dcada de los ochenta cuando en Amrica Latina cobran un mayor protagonismo
los estilos de desarrollo que utilizan la economa de mercado, subyace la idea de que en el
mediano y largo plazo debera haber un igualamiento entre las rentas territoriales per cpita,
dado que con libre movilidad de factores en el territorio, las desigualdades regionales seran
meramente friccionales. Adicionalmente, se argumentaba que los procesos de apertura externa
que comienzan a perfilarse relativizaran la importancia de los costos de transporte internos y
con ello se favorecera la integracin de territorios que haban quedado al margen de los
procesos de industrializacin sustitutiva. En este contexto ms como reemplazo que como
complemento de las polticas regionales y urbanas se disean sistemas de inversin pblica
que canalizan recursos hacia proyectos sociales o de infraestructura social que se financian va
fondos de desarrollo territorial, social o una combinacin de ellos.
17
Una revisin de esta influencia se encuentra en de Mattos Carlos. Paradigmas, modelos y estrategias en la prctica latinoamericana de
planificacin regional. ILPES. Programa de Capacitacin, Documento CPRD D/88, reproducido tambin en Pensamiento
Iberoamericano. Revista de Economa Polticas N 10. Desarrollo Regional: Nuevos desafos CEPAL/ICI, Madrid 1986
28
B.
N 7
Las desigualdades territoriales en los noventa
La evidencia emprica sobre concentracin metropolitana y desigualdades regionales en el

perodo comprendido entre mediados de los setenta e inicios de los noventa parece confirmar, en
una primera lectura, la hiptesis de la convergencia. Las concentraciones metropolitanas no
alcanzaron los tamaos proyectados y, como antes se mencionara, comenzaron a delinearse
polgonos ampliados en torno a stas, adems del surgimiento de ciudades intermedias en apoyo al
auge exportador. No obstante, un anlisis ms detallado revela que ello ocurre, en primer lugar, por
la prdida de dinamismo de las concentraciones metropolitanas ya que en las etapas de recesin18,
stas disminuyen a una tasa mayor que la del promedio nacional (y viceversa: crecen ms que el
promedio de la economa nacional en las pocas de bonanza) y, secundariamente, por la puesta en
valor de algunos territorios que por la va de producir commodities se insertan exitosamente en los
procesos de globalizacin mundial.
En la dcada de los noventa, cuando las economas de mercado se enfrentan en forma
generalizada a los procesos de apertura externa, las concentraciones metropolitanas recuperan sus
ritmos de crecimiento econmico, en buena medida, gracias a los servicios avanzados a la
produccin que proporcionan a los territorios interiores globalizados, y por la reorganizacin de su
propia actividad productiva. Estas concentraciones metropolitanas coexisten con estos territorios
interiores globalizados merced a la ampliacin de su base econmica de exportacin centrada en
recursos naturales, con los territorios fronterizos dinamizados por los procesos de integracin
comercial en el contexto ms amplio de una gran afluencia de inversin extranjera y con
territorios marginales o excluidos de los mercados internacionales o incluso nacionales.
Ello genera un aumento de la heterogeneidad estructural territorial, producindose una
"archipieligizacin" de los territorios nacionales que obliga a una relectura de las desigualdades
regionales, ya que las antiguas regiones, delimitadas por criterios de homogeneidad, hoy albergan
en su territorio zonas ganadoras y zonas perdedoras. As, si bien en general, existe una
tendencia a la convergencia de las desigualdades de estas unidades poltico-administrativas, se
oculta las diferencias entre unas y otras en su interior. En sntesis, las diferencias interregionales
son hoy superadas por las diferencia intra-regionales. Este es una realidad bastante generalizada en
los pases de Amrica Latina y El Caribe, ya que antiguas regiones ganadoras contienen
territorios perdedores, situacin tpica de las regiones metropolitanas y antiguas
regionesperdedoras como el Nordeste del Brasil exhiben hoy casos como el del Estado de Cear.
Las "regiones perdedoras", como actualmente se denomina a aquellos territorios no
globalizados o insertos a lo menos en la economa local se caracterizan as, no slo por su carcter
de regiones "marginales" o con "sectores econmicos en declinio" sino, principalmente, por sus
condiciones para la competitividad internacional. Puesto que muchos de los factores que
condicionan la competitividad estn "localizados", es decir, no son trasladables de un lugar a otro
(infraestructuras, economas de aglomeracin etc.), son poco mviles (poblacin, conocimientos
etc.) o tienden a permanecer en un rea determinada (servicios avanzados a la produccin), se
posibilitan rendimientos del capital crecientes en las economas con buenas dotaciones de los
factores que generan externalidades positivas, cuestin que ocurre en las concentraciones
metropolitanas. Del mismo modo, la moderada reduccin de las barreras a los intercambios
comerciales a escala internacional, permite la mantencin de las ventajas que derivan de la
concentracin de la demanda, debiendo mencionarse, adems, que la complementacin de las
economas nacionales en los acuerdos de integracin est induciendo actividades en zonas de frontera
y reforzando un proceso de insercin de los territorios dinmicos y excluyendo, por tanto, a otros.
18
Recurdese al respecto, que la dcada de los ochenta se la denomin como la dcada perdida para Amrica Latina por sus bajas tasa de
crecimiento del PIB.
29
En este contexto, desde la perspectiva de los procesos de crecimiento y decrecimiento

urbano, tres son los fenmenos relevantes en los pases de Amrica Latina y El Caribe. En primer
lugar, se consolidan centros intermedios que haban crecido rpidamente gracias al aumento del
valor de los productos de exportacin como Ro Negro y Neuqun en Argentina; la ciudad de
Zamora en Michoacn, Mxico; las zonas internas de Jamaica sobre la base de un aumento de la
produccin de bauxita; las nuevas ciudades puertos de Chile; y debido a sus conexiones directas
con la red del turismo internacional, Cuatlua en Mxico y Bariloche en Argentina. En segundo
lugar, sobre la base de una reorganizacin industrial, los servicios avanzados a la produccin y el
desarrollo del turismo se han fortalecido y concentrado en las metrpolis y ciudades capitales.
Estas grandes ciudades se articulan dbilmente con el entorno regional inmediato y la presencia en
ellas de grandes conglomerados dificulta su vinculacin con las producciones regionales e incluso,
en muchos casos, nacionales. En los ltimos aos, se han verificado relaciones y articulaciones de
algunas de estas ciudades directamente con centros regionales y mundiales, siendo los casos ms
conocidos, los de Crdoba y Rosario en Argentina. La consolidacin de ciudades globales
constituye, en tercer lugar, otra caracterstica central del proceso urbano en la regin. El papel de
estas ciudades en el flujo de capital financiero, unido a la presencia en ellos de capital
conocimiento y recursos humanos calificados, ha fortalecido su papel como centros de negocios de
Amrica Latina, siendo las principales Sao Paulo, Buenos Aires y Ciudad de Mxico.
En sntesis, el argumento de la vieja dependencia cede espacio a uno nuevo que recoge las
desventajas de la desvinculacin con los circuitos de la economa global. Las ciudades que
carecen de los nuevos y avanzados servicios productivos y comerciales estn destinadas a la
desvinculacin con la red de conexiones que constituye el sistema econmico global. Los vastos
territorios de ciudades y pueblos que no estn conectados a mercados y localidades de pases
desarrollados estn destinados a quedarse fuera de la dinmica de crecimiento internacional.
El caso ms interesante, a este respecto, es el uruguayo, en el que se dan simultneamente
procesos de reconversin productiva y econmica, fragmentacin territorial en diversas reas
(estancamiento de departamentos tales como Lavalleja, Florida, Durazno, Flores y Tacuaremb y
crecimiento de otros como Maldonado y Canelones), expansin agroindustrial y concentracin de
recursos en grandes empresas, progresiva urbanizacin, metropolizacin y desruralizacin, e
insercin en el MERCOSUR, a travs de grandes proyectos como el Puente Colonia-Buenos Aires
que, a su vez, se vincula con la realizacin de otra gran obra internacional, como es el Corredor vial
San Pablo-Buenos Aires (Veiga, 1998), adems del caso mexicano y paraguayo.
C.
La revalorizacin de la planificacin y la gestin territorial
La constatacin de estas consecuencias llev, durante el decenio de los noventa, a revalorizar

el papel de las polticas pblicas, de la planificacin territorial y de la gestin (tanto a escala
regional como local). Asimismo, se tom conciencia sobre la importancia de promover acuerdos
entre los diversos actores sociales y la necesidad de fundamentar las decisiones y la asignacin de
recursos pblicos en conocimientos e informacin actualizados.19
En lo que atae a polticas propiamente urbanas, en varias ciudades de la regin se comenz a
tomar conciencia de los costos de la modalidad predominante de expansin horizontal que resulta de
19
En lo que atae a la utilizacin de insumos de informacin y conocimiento para fundamentar decisiones, un ejemplo notable fue el
efectivo aprovechamiento de las bases de datos de los censos de la ronda de 1990, sobre todo en aquellos pases que las distribuyeron
entre los organismos del sector pblico, los gobiernos locales y los actores no gubernamentales (privados, acadmicos, comunitarios,
etc). Este aprovechamiento se logr tanto a raz de una visin ms aperturista y pragmtica de los gobiernos nacionales en materia de
difusin de informacin como del uso de recursos tecnolgicos para el procesamiento y anlisis de los datos (destacando el paquete
REDATAM que facilita el manejo de enormes volmenes de informacin de manera desagregada geogrficamente).
30
N 7
construir vivienda sin una preocupacin concomitante por hacer ciudad. Una de las intervenciones
territoriales en tal sentido, fue la recuperacin urbana y habitacional de los centros de las ciudades
que, por diversas razones, experimentaban altos ndices de emigracin neta. Adems de usar una
infraestructura aparentemente subutilizada, estas iniciativas establecieron un contrapunto a la
tendencia de crecimiento hacia reas perifricas derivada de la libre operacin del mercado en el
mbito inmobiliario y, en algunos pases, las evidencias indican que se logr revertir la tendencia
expulsora de poblacin de las zonas centrales. Los esquemas de incentivos contemplados en estos
programas atrajeron, de manera interactiva, una demanda habitacional de amplio espectro e
inversiones privadas para la construccin y el establecimiento de los servicios residenciales.
No obstante los signos alentadores de estos cambios, todava quedan numerosos vacos de
intervencin en materia de localizacin de la poblacin en el territorio. Si bien no caben medidas
coercitivas ni un regreso a las polticas voluntaristas de antes de los aos ochenta, la mayor parte de
los pases de la regin carece de una imagen objetivo a largo plazo sobre el uso y ocupacin del
territorio de manera de lograr un ordenamiento territorial acorde con sus propsitos de desarrollo.
Anlogamente, todava es incipiente la evaluacin de los efectos espaciales y demogrficos de las
polticas que ejercen impactos territoriales. La poltica de vivienda es uno de los ms claros, pues se
tiende a considerar como primera (y casi exclusiva) prioridad la cantidad de unidades habitacionales,
sin que se preste suficiente atencin a la calidad de las mismas y a los espacios en que se les edifica;
de esta prctica se desprende que la construccin de las viviendas se disocia de la tarea de hacer
ciudad. Finalmente, an se observa que numerosas externalidades no son asumidas por los agentes
privados, lo que tiende a hacer rentables algunos usos del territorio que son poco sustentables.
En la dcada de los noventa, tambin se abrieron nuevas perspectivas para la planificacin
territorial, no estando suficientemente claras las modalidades de planificacin y la institucionalidad
pertinente que sean ms apropiadas para responder a las exigencias del escenario de la globalizacin y
de la descentralizacin. Entre los indicios de cambio cabe destacar que en algunos pases se rescat el
valor de la intervencin pblica selectiva para promover sistemas urbanos mejor articulados,
fortalecer la gestin local, reducir la dispersin rural y hacer ms competitivas, ordenadas y gratas las
ciudades (incluyendo a las metrpolis). Especial mencin a este respecto, merece el fomento
productivo, las polticas de competitividad, el desarrollo econmico local y los sistemas de innovacin
que atienden no slo a la lgica sectorial sino a la territorial.
Los progresos conseguidos no ocultan el hecho que todava falta definir una ptica del
anlisis territorial que permita superar los sesgos del espacialismo - que reduce el ordenamiento
territorial a la utilizacin de artefactos (infraestructuras, parques industriales, nuevas divisiones
poltico administrativas y otros) y hace abstraccin de la lgica de funcionamiento social - y el
supuesto de que la dimensin espacial de la planificacin se limita a la expresin cartogrfica de
las interacciones de los actores sociales. Para articular una estructura territorial congruente con un
genuino proceso de transformacin productiva con equidad que garantice la democracia y la
sustentabilidad social y ambiental, se requiere que las polticas pertinentes tengan un carcter
integrado y multidimensional. En este sentido, la planificacin territorial debe entenderse como una
suerte de matriz, cuyos vectores representan campos especficos de intervencin. Entre tales
vectores se encuentran: una poltica de ordenamiento territorial, una poltica de descentralizacin,
una poltica de fomento al crecimiento y desarrollo socioeconmico de las unidades espaciales y
una poltica de consistencia nacional para que la descentralizacin territorial de los proyectos
polticos de desarrollo nacional se ajuste a una solucin de coherencia y no derive en un patrn
desordenado que entrae el riesgo de una recentralizacin.
Finalmente, la planificacin territorial debe ser capaz de generar un ambiente proclive a la
negociacin entre los diferentes actores involucrados y que estimule la bsqueda de consenso en torno a
31
un proyecto poltico territorial ms apropiado a adaptarse a la complejidad inherente de la sociedad

contempornea que los antiguos conceptos ms bien rgidos e imperativos de plan y estrategia.
La reduccin del mbito de accin de los gobiernos nacionales en virtud del cambio del
papel del Estado y de la globalizacin y las mayores responsabilidades que la descentralizacin
asign a los gobiernos y administraciones subnacionales exigieron una nueva concepcin del
espacio. Ms que como una entidad agregada y homognea - cuya nica funcin es la de servir de
escenario para la aglomeracin, la distribucin y la interaccin de la poblacin y de sus actividades
-, el espacio comenz a ser entendido como un territorio heterogneo, cuya diversidad es
determinada por sus contenidos econmicos, ambientales y socioculturales, en torno a los cuales se
movilizan distintos actores - en un juego de consensos y conflicto- en pos de un proyecto comn de
desarrollo. De manera concomitante, la ciudad es vista no ya como una mera concentracin de
habitantes y actividades productivas sino, principalmente, como un punto de intercambio entre el
poder poltico y la sociedad civil que representa un vehculo potencial de integracin cultural e
identidad colectiva. Estas nuevas concepciones establecen condiciones favorables para que los
municipios (o las asociaciones de gobiernos locales) operen como ncleos articuladores de una
planificacin y gestin negociada entre agentes pblicos y privados, que propicie un proyecto de
ciudad (y de regin) y una poltica urbana (y regional) coherente.
En el marco de la globalizacin, las ciudades adquieren una importancia econmica fundamental,
ya que desempean funciones vertebradoras del intercambio de bienes y servicios a escala regional y
mundial. En este contexto, los objetivos de la gestin urbana se orientan al incremento de la
productividad, lo que significa aumentar al mximo las economas de concentracin y sus
externalidades positivas, y al mismo tiempo, minimizar las deseconomas y las externalidades negativas
(Banco Mundial, 1991). Desde el mbito de los gobiernos y administraciones subnacionales, la
accin mancomunada de los agentes pblicos y privados trasciende el plano de la provisin de
plataformas de infraestructura y servicios convirtindose en una instancia definitoria de criterios
de regulacin en rubros como el transporte, el uso de suelo y la proteccin del ambiente urbano.
As, durante la dcada de 1990 se hizo manifiesta la pertinencia de polticas urbanas dirigidas a
enfrentar los problemas vinculados con las desigualdades sociales, la persistencia de la pobreza y
los patrones no sostenibles de produccin, distribucin y consumo. En suma, la sustentabilidad del
desarrollo urbano entendida en sentido lato se transform en el reto fundamental de la gestin,
interpretada como un ejercicio democrtico que, amn de sus componentes tcnicos, contempla una
decidida participacin comunitaria.
El renovado inters de los gobiernos de la regin por promover una reestructuracin deliberada
del territorio para adecuarlo a los requerimientos de un proceso de desarrollo sostenido y sustentable
y por impulsar programas de descentralizacin que contribuyan a reformar la administracin del
Estado y a elevar los niveles de competitividad y equidad en un sistema econmico globalizado,
impone el desafo de encontrar una apropiada combinacin de planificacin y gestin que sea capaz de
atender los requerimientos de factores endgenos y exgenos. Este desafo se hace particularmente
importante debido a que muchas de las teoras regionales y urbanas, formuladas en los aos sesenta y
setenta, han perdido vigencia. En ausencia de un marco de referencia capaz de interpretar en toda su
profundidad las complejas fuerzas en operacin, existe el riesgo de que las polticas territoriales se
conviertan en meras respuestas atomizadas y de carcter ms bien coyuntural. De all que sea imperioso
continuar realizando esfuerzos rigurosos y sostenidos en materia de construccin terica, que permitan
comprender mejor el papel que cabe al territorio dentro del contexto contemporneo. Asimismo, es
necesario establecer vnculos ms estrechos entre las orientaciones funcionales y espaciales de los
proyectos de descentralizacin, algunas de las cuales quedaron slo implcitas en los diseos pertinentes.
32
D.
N 7
Los nuevos desafos de la planificacin y la gestin territorial
De modo complementario, en todos los pases de la regin con independencia de su

tamao geogrfico y de la condicin unitaria o federal del Estado se requiere incorporar, de
manera claramente intencionada, las dimensiones e implicaciones territoriales en la poltica
pblica. Dado que el territorio no slo tiene la calidad de soporte fsico y receptor de los
efectos de la actividad humana, sino tambin la de entidad que sirve de base a la articulacin
de los diversos actores sociales y agentes institucionales, aquella incorporacin exige la
instrumentacin de modelos de concertacin para la adopcin de decisiones a escala nacional,
subnacional (regional y local) e internacional. Algunas iniciativas puestas en prctica en aos
recientes parecen apuntar en tal direccin; as, por ejemplo, la organizacin de corredores
regionales de desarrollo (incluidos los de tipo biorregional) y la ejecucin de megaproyectos
energticos, de infraestructura y comunicaciones que constituyen plataformas para la
operacin del sistema econmico ejemplifican modalidades de planificacin y gestin
compartidas entre pases y, en algunos casos, entre unidades subnacionales de diferentes
pases. Por cierto, la extensin de estos ejemplos exige un examen de las experiencias tanto
respecto de sus efectos potencialmente favorecedores de la economa como en lo que atae a
sus repercusiones sociales, culturales y ambientales.
Otro de los desafos lo constituye la necesidad de integrar criterios de sostenibilidad en
la planificacin econmica y social de los espacios nacionales y regionales. Esto implica
reconocer y, por lo tanto, evaluar la dotacin de recursos naturales y de servicios ambientales
como un elemento fundamental en la consideracin del espacio que se traduzca en una
valoracin cuantitativa y cualitativa de la base fsica y biolgica del desarrollo econmico y
social. La articulacin sistemtica de variables ambientales con variables econmicas y
sociales permite construir diferentes escenarios de ordenamiento territorial que reflejen los
verdaderos costos y beneficios socioeconmicos respecto a usos alternativos del capital
natural (suelo y recursos naturales) y de tecnologas, por ejemplo.
La necesidad de asegurar un futuro sostenible y viable aparece desde ngulos distintos
como una tarea que requiere alta prioridad en la dcada del 2000. Algunas de las facetas de este
desafo son el diseo y la aplicacin integrada de instrumentos de planificacin tales como el
ordenamiento ecolgico del territorio - que permite el anlisis geo-referenciado del territorio a
nivel regional - y la evaluacin de impacto ambiental, que detecta los costos y beneficios de
proyectos individuales. O bien, a partir del diseo de instrumentos econmicos y mecanismos de
mercado que complementen la desgastada normativa ambiental de comando y control, tal como
es el caso de las tasas y tarifas que incorporan a los costos privados, los costos de la
contaminacin ambiental o de la conservacin y restauracin de recursos naturales de valor
patrimonial. El uso sistemtico de estos instrumentos en la formulacin de polticas, programas y
proyectos que considere de manera anticipada los impactos sobre el territorio y los costos de
determinadas polticas, programas y proyectos , reducir la posibilidad de que, por esta va, se
configuren "zonas perdedoras". Todo ello, requerir como alta prioridad contar con cuentas
regionales y patrimoniales que son una carencia generalizada en la regin.
E.
Los desafos de la descentralizacin
En cuanto atae a la descentralizacin, el reto ms importante que enfrentan los pases de la

regin es el fortalecimiento de la democracia y el afianzamiento de la gobernabilidad; entre otros
aspectos, este reto implica que las autoridades locales deben ser genuinamente representativas de
sus comunidades de base, mediante su eleccin a travs de sufragio popular. Asimismo, es
33
necesario profundizar los alcances de una cultura descentralista y participativa con el propsito
de garantizar un slido compromiso de la sociedad civil y sus actores con un esquema de gestin
pblica enraizado en las decisiones y prioridades locales. Desde el mbito fiscal y financiero, la
descentralizacin debe promover un diseo apropiado de las transferencias intergubernamentales
que, contando con un alto grado de transparencia, incentive una mayor equidad regional y una
mejor gestin pblica, basada en resultados y metas susceptibles de seguimiento y evaluacin
permanentes. En materia impositiva, la bsqueda de una mayor correspondencia fiscal y suficiencia
financiera de los niveles territoriales, que promueva el esfuerzo fiscal local y una mayor
responsabilidad poltica frente a las comunidades, constituye una premisa bsica de todo proceso
de descentralizacin fiscal sano. Adems, con el objeto de reducir los riesgos macroeconmicos y
los que pueden afectar el funcionamiento de la estructura financiera local, es deseable una
adecuada regulacin y un ordenado manejo del endeudamiento territorial.
F.
La urbanizacin como oportunidad para el desarrollo
Desde otro ngulo, en las ltimas dos dcadas la urbanizacin dej de percibirse como
un resultado negativo del desarrollo y comenz a entenderse que representa una oportunidad
para el mejoramiento de las condiciones de vida. Sin embargo, para que esta percepcin pueda
materializarse, es necesario concebir y poner en prctica un modo de gestin imbuido por una
visin estratgica de desarrollo urbano, que propicie una adecuada combinacin entre la
funcionalidad econmica y la calidad de vida de la poblacin.
Esta nueva visin de la urbanizacin tambin deber considerar con prioridad la
marcada segmentacin socioeconmica que afecta a las grandes ciudades de la regin y que
tiene efectos para los individuos, las mismas urbes y las sociedades nacionales. Sin embargo,
el mayor desafo estriba en la combinacin de este esfuerzo con otros que procuren reducir las
distancias sociales entre los diversos grupos de la poblacin, pues la mera proximidad fsica
entre los estratos socioeconmicos es insuficiente para asegurar su comunicacin y fortalecer
la cohesin social.
Otro asunto que reclama urgente atencin es el relativo al acceso y uso del suelo. En un
contexto de habilitacin masiva de tierra para fines urbanos y agrcolas, la desigual
distribucin de este recurso deviene en un factor que propicia la generacin o la reproduccin
de las iniquidades socioeconmicas. Tanto en el caso de los campesinos sin tierra como en el
de los pobres de las ciudades que suelen localizarse en zonas ms vulnerables a las
catstrofes ambientales y ms expuestas a riesgos sanitarios se advierte la necesidad de
polticas que conciban la tierra no slo como un producto transable en el mercado, sino
tambin como un recurso estratgico para el desarrollo social.
Los desafos enunciados, de por s complejos, se suman al enfrentamiento de los
problemas que se presentan en los territorios afectados tanto por formas de violencia tnica y
sociopoltica como por la reivindicacin de algn grado de autonoma respecto del Estado
nacional. Slo una adecuada combinacin de voluntad poltica y claros lineamientos
estratgicos en los niveles nacional, regional y local lo que exige una rigurosa delimitacin
de competencias institucionales y la utilizacin de tcnicas e instrumentos innovadores
posibilitar una concertacin de las partes en conflicto.
34
N 7
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CONAPO (Consejo Nacional de Poblacin) (1998), La situacin demogrfica en Mxico 1998, Mxico
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36
N 7
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Wiesner Eduardo, (2000)Funcin de evaluacin de planes, programas, estrategias y proyectos, Serie
Gestin Pblica N 4, ILPES/CEPAL, Santiago, Chile.
37
N 7
Anexos
39
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: CIUDADES DE MS DE UN MILLN DE HABITANTES,

AO 1980
Fuente: Urbanization Prospects The 1999 Revision. United Nations Secretariat, Population Division.
Notas: Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones
Unidas.
41
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: CIUDADES DE MS DE UN MILLN DE HABITANTES,

AO 2000
Fuente: Urbanization Prospects The 1999 Revision. United Nations Secretariat, Population Division.
Notas: Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones
Unidas.
42
N 7
ANEXOS
Serie
gestin pblica1
Nmeros publicados
1
2
3
4
5
6
7
Funcin de coordinacin de planes y polticas (LC/L.1329-P; LC/IP/L.172) N de venta:

S.00.II.G.37 (US$10.00), 2000
Costo econmico de los delitos, niveles de vigilancia y polticas de seguridad ciudadana en las
comunas del Gran Santiago (LC/L.1328-P; LC/IP/L.171) N de venta:S.00.II.G.14 (US$10.00),
2000 www
Sistemas integrados de administracin financiera pblica en Amrica Latina (LC/L.1343-P;
LC/IP/L.173) N de venta: S.00.II.G.33 (US$10.00), 2000 www
Funcin de evaluacin de planes, programas, estrategias y proyectos (LC/L.1370-P;
LC/IP/L.175) N de venta: S.00.II.G.49 (US$10.00), 2000
Funcin de pensamiento de largo plazo: accin y redimensionamiento institucional
(LC/L.1385-P; LC/IP/L.176), N de venta: S.00.II58 (US$10.00), 2000
Gestin pblica y programacin plurianual. Desafos y experiencias recientes (LC/L.1394-P;
LC/IP/L.177), N de venta: S.00.II.G.67 (US$10.00), 2000 www
La reestructuracin de los espacios nacionales (LC/L.1418-P, LC/IP/L.178), N de venta:
S.00.II.G.90 (US$10.00), 2000.
Otras publicaciones del ILPES relacionadas con este nmero

Regionalismo abierto y regionalismo virtual. Luis Lira, (LC/IP/G.84)
Incentivos fiscales y desarrollo regional: la experiencia internacional. Jos Marcelino Monteiro da Costa,
(LC/IP/G.78)
La ltima oportunidad de la descentralizacin en el Per: entre la parlisis y los nuevos consensos. Jess
E. Guilln, (LC/IP/L.118)
El desarrollo despus de la crisis del Estado de Bienestar. Claudio Rojas Mio, (LC/IP/G.88-P)
El ambiente competitivo de la regin Arequipa: una visin panormica. Camilo Pacheco Quiones.
(LC/IP/G.94)
Globalizao e polticas regionais nacionais na Amrica Latina: alguns pontos para debate. Alfredo
Costa-Filho, (LC/IP/G.100)
Modernidad y territorio. Sergio Boisier, (LC/IP/G.90-P)
La paradoja regional y regionalismos emergentes en Mxico: entre la globalizacin y el centralismo.
Pablo Wong Gonzlez, (LC/IP/G.101)
Integracin de Amrica del Norte: implicaciones para la competencia y competitividad internacional de
regiones. Pablo Wong Gonzlez, (LC/IP/G.113)
Gestin del desarrollo y gobernabilidad: opciones de poltica para el departamento de La Guajira Colombia. Joaqun Viloria de La Hoz, (LC/IP/G.115)
43
Informacin y conocimiento para el anlisis regional conducente a la toma de decisiones. Luis Lira,
(LC/IP/G.106)
Territorios en la globalizacin cambio global y estrategias de desarrollo territorial. Federico Bervejillo,
(LC/IP/G.99)
Teoras y metforas sobre desarrollo territorial. Sergio Boisier, (LC/G.2030-P)
El vuelo de una cometa: Una metfora para una teora del desarrollo territorial. Sergio Boisier,
(LC/IP/G.103)
Aterrizando una cometa: indicadores territoriales de sustentabilidad. Roberto Guimares, (LC/IP/G.120)
Instituciones y actores del desarrollo territorial en el marco de la globalizacin. ILPES/Universidad del
Bo-Bo, (LC/IP/L.167). De este documento vanse los siguientes artculos:
Estructuras participativas y descentralizacin. El caso de los Consejeros Regionales en Chile.
Luis Lira y Fernando Marnovic.
Instituciones para la economa poltica del desarrollo territorial en el contexto de la globalizacin.
Claudio Rojas.
Desarrollo de la competitividad en la regin del Maule. Germn Echecopar y Juan Antonio Rock.
El desarrollo territorial a partir de la construccin del capital sinergtico. Una contribucin al tema
del capital intangible del desarrollo. Sergio Boisier.
Subsidiariedad: un nuevo concepto clave para la poltica de desarrollo regional. Walter Sthr.
Territorio, competitividad sistmica y desarrollo endgeno. Metodologa para el estudio de los
sistemas regionales de innovacin. Cecilia Montero y Pablo Morris.
El lector interesado en adquirir nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de
Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, publications@eclac.cl. No todos los ttulos estn disponibles.
Los ttulos a la venta deben ser solicitados a la Unidad de Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069,
publications@eclac.cl.
www
: Disponible tambin en Internet: http://www.eclac.cl

Nombre:...................................................................................................................................
Actividad: ................................................................................................................................
Direccin: ................................................................................................................................
Cdigo postal, ciudad, pas:.....................................................................................................
Tel.: ............................Fax: ..................................... E.mail: ...................................................
44

Reestructuracion Espacios Nacionales

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La presencia en las ciudades de los pases de la regin de grandes conglomerados comerciales y

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El creciente protagonismo de los actores locales, mucho ms complejo

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II. Distribucin y movilidad

La persistencia de tendencias centrfugas en el poblamiento de

La reestructuracin de los espacios nacionales

Fuente: CELADE, 1999, Boletn Demogrfico No.63.

B) TASAS MEDIAS ANUALES DE CAMBIO DEL PORCENTAJE DE LA POBLACION URBANA

Fuente: CELADE, 1999, Boletn Demogrfico No.63.

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AMRICA LATINA: 52 CIUDADES QUE TENAN 1.000.000 O MS DE HABITANTES

Fuente: Clculos del CELADE con base en United Nations, 1998

Fuente: Clculos del CELADE con base en United Nations, 1998

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El segmento de ciudades intermedias mantuvo un dinamismo demogrfico sobresaliente, aunque

La heterogeneidad urbana de los pases de la regin

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AMRICA LATINA Y EL CARIBE EN LOS NOVENTA:

Caribe y Sudamrica no latina

La reestructuracin de los espacios nacionales

La modificacin de los patrones migratorios

La consolidacin del predominio urbano tambin sigui modificando los patrones

Las fronteras interiores y la poblacin rural

CEPAL - SERIE Gestin pblica

La creciente importancia del intercambio de bienes y servicios entre pases de la regin

La reestructuracin de los espacios nacionales

AMRICA LATINA: POBLACIN TOTAL, URBANA Y RURAL

La nueva dinmica urbana

Cinco millones o ms de habitantes en el 2000.

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La creciente importancia adquirida por las reformas

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La dimensin poltica de la descentralizacin en Amrica Latina comenz gran parte en los

DIMENSIN POLTICA: LA ELECCIN DIRECTA DE ALCALDES,

Pases Amrica Latina y el Caribe

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En algunos pases el proceso descentralizador se encuentra an en una etapa inicial de

La reestructuracin de los espacios nacionales

CEPAL - SERIE Gestin pblica

IMPORTANCIA DEL GASTO TERRITORIAL

Fuente: Proyecto CEPAL/GTZ, 1997 y BID, 1997.

La reestructuracin de los espacios nacionales

AVANCES E INNOVACIONES DE DESCENTRALIZACIN:

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