Escuela de Investigacin y Negocios de Lima

MDULO vI
RESPONSABILIDAD DE LA Administracin PBLICA
Y DEL PERSONAL A SU SERVICIO

Co n t e n i do
1. Responsabilidad de la administracin pblica
2. Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la administracin pblica
3. Criterios para la aplicacin de sanciones
4. Restricciones a exautoridades de las entidades
5. Registro de sanciones
6. Autonoma de responsabilidades
7. Denuncia por delito de omisin o retarde de funcin.

Mdulo V

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1. Responsabilidad de la administracin pblica (artculo

238 de la LPAG)
El desarrollo conceptual de la Responsabilidad Patrimonial de la Administracin
Pblica va de la mano con una toma de conciencia colectiva. nicamente cuando los administrados tomen conciencia en forma adecuada de esta institucin,
y la apliquen habitualmente en los casos que la Ley de Procedimiento Administrativo General lo establece en su beneficio, se podr hablar verdaderamente
de un mecanismo para limitar la actuacin irrazonable de la administracin y
la legitimacin de derechos e inters de los ciudadanos.
Nuestro ordenamiento, siguiendo la normativa espaola ha adoptado un sistema objetivo, encontrando fundamento en el Principio Abstracto de Garanta
Patrimonial, dejando de ser (el fundamento) un sancin personal por un
comportamiento inadecuado, para convertirse en una mecanismo objetivo de
reparacin, que se pone en funcionamiento solo si, y en la medida en que, se
ha producido una lesin econmicamente valorable e individualizable1.
Si bien es cierto que el Estado como persona jurdica no es susceptible de responsabilidad penal, s est obligado a las reparaciones civiles; sin embargo, la
falta de toma de conciencia por parte de la ciudadana que no est acostumbrada
a plantear acciones indemnizatorias en contra del Estado, ha significado una
de las omisiones ciudadanas que ms permite, se sigan cometiendo abusos en
contra de los derechos de los ciudadanos y un abuso en las cargas que estos
legalmente pueden o deben soportar.
Asimismo, la misma administracin no es consciente de la figura jurdica del
artculo 238 de la Ley de Procedimiento Administrativo General o si la conoce,
no entiende a cabalidad las repercusiones que su inclusin dentro del ordenamiento pblico pueden producir, en favor o en contra de la Administracin.

1.1. La responsabilidad patrimonial estatal como instrumento de control sobre la Administracin

Un sntoma de que nuestro Estado de derecho an es incipiente es el escaso
funcionamiento de la responsabilidad patrimonial del Estado por las afectaciones
que soportan los ciudadanos.
Hoy en da vivimos en un estado de irresponsabilidad de la Administracin y
una insensibilidad generalizada por parte de las autoridades gubernamentales,
acompaada de una muy comn frustracin ciudadana por los daos que le
infringen cotidianamente las entidades y se ven condenados a tolerar. Siendo
1

PENAGOS, Gustavo. Derecho Administrativo, Nuevas Tendencias. Tomo II. Ediciones Librera del Profesional,
Santa Fe de Bogot (Colombia), p. 888.

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Responsabilidad de la administracin pblica y del personal a su servicio / Mdulo VI

el nico espacio en el cual se encuentra un desarrollo razonable de esta institucin la responsabilidad que afronta el Estado en los estratos internacionales.
Cuando el legislador peruano incluy en la Ley el artculo 238 referido a la
responsabilidad patrimonial de la Administracin, se buscaba ir en contra de
esta irresponsabilidad, y muy por el contrario, promover la responsabilidad
administrativa a partir de una nueva perspectiva del Derecho Administrativo.
Es as que el articulo 238, establecido en el Captulo I sobre Responsabilidad de la Administracin, va a ser desarrollado en la Ley con la finalidad
de servir como instrumento de la ciudadana para la prevencin y control de
responsabilidad gubernamental traducido en: el deber de responder y reparar
econmicamente por los daos y perjuicios que produzca [la administracin] en
el patrimonio y derecho de los ciudadanos por los actos de la Administracin
o en los servicios pblicos directamente prestados por sus entidades, pero a la
vez, se trata de una garanta esencial de los ciudadanos frente a las autoridades
administrativas: la inviolabilidad del patrimonio y de sus derechos, salvo por
las vas y formas legales en un plano de igualdad entre todos los ciudadanos,
En este orden de ideas, la responsabilidad patrimonial de la Administracin
entraa una forma de aportar a la eficacia y al orden de la gestin pblica y no
a su parlisis, puesto que en la medida que los procesos contenciosos sobre
responsabilidad funcionen de manera presta y pblica se ensea a la autoridad
cmo no debe actuar la gestin gubernamental2.
En este sentido, el artculo 238 de la LPAG establece que:
Artculo 238.- Disposiciones Generales
238.1 Sin perjuicio de las responsabilidades previstas en el derecho comn y
en las leyes especiales, las entidades son patrimonialmente responsables
frente a los administrados por los daos directos e inmediatos causados
por los actos de la administracin o los servicios pblicos directamente
prestados por aqullas.
238.2 En los casos del numeral anterior, no hay lugar a la reparacin por parte
de la Administracin, cuando el dao fuera consecuencia de caso fortuito
o fuerza mayor, de hecho determinante del administrado damnificado o
de tercero.

Tampoco hay lugar a reparacin cuando la entidad hubiere actuado

razonable y proporcionalmente en defensa de la vida, integridad o los
bienes de las personas o en salvaguarda de los bienes pblicos o cuando

RETAMOZO LINARES, Alberto, CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES del Estado y Normas de Control,

Tomo I, Octava Edicin, Editorial Jurista Editor, Agosto 2011, p. 754.

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se trate de daos que el administrado tiene el deber jurdico de soportar

de acuerdo con el ordenamiento jurdico y las circunstancias.
238.3 La declaratoria de nulidad de un acto administrativo en sede administrativa o por resolucin judicial no presupone necesariamente derecho
a la indemnizacin.
238.4 El dao alegado debe ser efectivo, valuable econmicamente e individualizado con relacin a un administrado o grupo de ellos.
238.5 La indemnizacin comprende el dao directo e inmediato y las dems
consecuencias que se deriven de la accin u comisin generadora del
dao, incluyendo el lucro cesante, el dao a la persona y el dao moral.
238.6 Cuando la entidad indemnice a los administrados, podr repetir judicialmente de autoridades y dems personal a su servicio la responsabilidad
en que hubieran incurrido, tomando en cuenta la existencia o no de
intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal involucrado y
su relacin con la produccin del perjuicio. Sin embargo, la entidad podr
acordar con el responsable el reembolso de lo indemnizado, aprobando
dicho acuerdo mediante resolucin.
Por otra parte, la doctrina que busca desarrollar los conceptos del artculo 238
de la LPAG seala que la actividad que causa dao, puede ser denominada
lesin, lo cual es diferente al perjuicio, concepto usado en un sentido meramente
econmico o material, es decir, entendido nicamente como un detrimento
patrimonial. Puesto que, la indemnizacin dada en el caso del artculo 238
tambin incluye el lucro cesante, el dao a la persona y el dao moral. Por
lo que toda lesin causada por la Administracin Pblica ser indemnizable,
sea lcita o ilcita, toda vez que el administrado no tiene el deber de soportar
la lesin o realizar un sacrificio que nadie ms padece. Salvo que la lesin
fuese a causa de fuerza mayor, caso fortuito, hecho de tercero o de la vctima
o cuando la Administracin haya actuado razonablemente en proteccin de la
vida u otros bienes jurdicos o cuando se trate de daos que el administrado
tiene del deber jurdico de soportar de acuerdo con el ordenamiento jurdico
y las circunstancias.
Asimismo tenemos que, las notas caractersticas de la responsabilidad de la
administracin es que es externa (debida a los administrados), de contenido
econmico o patrimonial de la Administracin, en va directa, extracontractual
(al margen de cualquier relacin jurdica que pudiera establecerse entre ambos),
objetiva (es una mecanismo objetivo de reparacin de perjuicios y no una
sancin por determinados comportamientos indebidos culposos, por lo que es
independiente de la existencia de culpa, negligencia o dolo en los funcionarios),
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Responsabilidad de la administracin pblica y del personal a su servicio / Mdulo VI

y que demanda su determinacin en va judicial (la cuantificacin e imposicin

del mandato de indemnizacin corresponde a las autoridades jurisdiccionales)3.

1.2. Responsabilidad Estatal por actos lcitos y por actos ilcitos de la

Administracin
Una de las particularidades bsicas de la responsabilidad patrimonial del Estado
es que no solo responde por el dao objetivo de la lesin antijurdica, entendida como el dao que un particular sufre a sus bienes o derechos sin tener la
obligacin legal de soportarlos, sino tambin por los compatibles con el orden
jurdico, siempre que ocasione perjuicios a los ciudadanos en un nivel mayor
al que les sea exigible soportarlos.

1.2.1. Responsabilidad Estatal por actos ilcitos

En la responsabilidad por sus actos ilcitos, el Estado indemniza los daos y
perjuicios causados por una actividad antijurdica o contraria a derecho de la
entidad, como por ejemplo: dao a la propiedad por dao intencional, actos
arbitrarios de la Administracin que afecten la propiedad como a un inters
privado, daos causados por la negligencia en el ejercicio de las funciones del
Estado, daos causados por el defectuoso funcionamiento de los servicios pblicos; incluso siendo ms especficos las lesiones y homicidios por la represin
estatal, daos producidos en dependencias pblicas como crceles u hospitales,
faltas a los deberes de prestar seguridad en vas y lugares pblicos, errores en
los registros de informacin pblica, demoras en trmites o procedimientos,
daos por las deficiencias en la realizacin de las obras pblicas, perjuicios por
defectos de sealizacin en las vas pblicas, daos patrimoniales por decomiso
de mercadera regularmente adquirida, daos econmicos por multas ilegales,
perjuicios directos y lucro cesante por inhabilitaciones aplicadas para ejercer
una actividad con violacin al debido proceso.

1.2.2. Responsabilidad estatal por actos lcitos

En el caso de responsabilidad de la administracin por actos lcitos, el Estado
asume el deber de indemnizar pese a que su actuacin sea legal porque produce un dao injusto a administrados individualizados o a uno solo de ellos,
superando las condiciones normales de exigencia de solidaridad en sociedad
y, por ende, no se encuentran sujetos al deber jurdico de soportarlo. Este es
un sacrificio especial o irrazonable que los administrados no estn obligados a
aceptar dentro de un concepto de igualdad ante la Ley.

Ibdem, pp. 754-755.

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Si bien todo ciudadano est obligado a cumplir con las cargas pblicas inherentes a la convivencia en sociedad que menoscaba su patrimonio o sus derechos,
existen circunstancias que exceden ese deber de soportar perjuicios provenientes
de actos legales, como por ejemplo derivados de la revocacin o nulidad de un
acto administrativo, la disminucin de valor producida por realizacin o nulidad
de un acto administrativo, la disminucin de valor producida por realizacin de
obras pblicas, los perjuicios que apareja el empleo de la fuerza pblica, imposicin de rgimen de distribucin de cuotas para comercializacin o exportacin
de bienes, prohibicin de exportacin o comercializacin de bienes, cambios
de regulaciones urbansticas que implican prdidas patrimoniales significativas
o limitaciones a la propiedad por razn de patrimonio histrico (denominadas
desde la perspectiva anglosajona las expropiaciones regulatorias)4.
El fundamento principal de esta responsabilidad estatal no es el simple dao
producido, sino el quebrantamiento al principio de la igualdad de cargas pblicas a travs del sacrificio especial e injusto que la administracin le infiere
al ciudadano. Resulta innegable la necesidad de sacrificios o contribuciones
de la colectividad, pero estos deben ser distribuidos equitativamente entre los
miembros de la comunidad y no asumidos por uno o dos.
Ahora bien, en la responsabilidad del Estado por actos lcitos los detrimentos
al patrimonio o afectaciones al ejercicio de algunos derechos ciudadanos que
corresponden a una carga pblica exigida en plano de igualdad, no son soportados por la colectividad, sino por un individuo o un grupo demasiado reducido.
No obstante existen casos en los cuales los detrimentos al patrimonio o afectaciones de algunos derechos, en virtud de actos lcitos no generan responsabilidad
estatal, en funcin que las cargas han sido distribuidas y soportadas por una
colectividad, como es el caso de los deberes electorales, los aportes reglamentarios por urbanismo, las limitaciones habituales a la propiedad por reglas de
zonificacin, asignacin de usos, retiros obligatorios, la erradicacin de cultivos
privados nocivos, extincin de animales riesgosos, los perjuicios derivados de
riesgos comunes o inherentes a la accin estatal (ruidos por construccin de
obras pblicas, alteraciones del trfico por actividades pblicas, etc.), en cuyos
casos no corresponde obligacin estatal de indemnizar.

1.3. Presupuestos de la responsabilidad patrimonial del Estado

En el Per la doctrina y la jurisprudencia, se han encargado de puntualizar
las directrices definitorias de la responsabilidad estatal sustentada en cuatro
presupuestos:

Ibdem, p. 755.

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a) Actividad perjudicial: El obrar lesivo debe provenir de personas jurdicas estatales integradas en la organizacin administrativa detalladas en el artculo I del
Ttulo preliminar de la Ley. Pueden ser ministerios, organismos reguladores,
municipalidades, regiones, organismos pblicos descentralizados o similares,
en ejercicio de sus actividades administrativas. No podr ser objeto de este
rgimen de responsabilidad estatal los actos personales de las autoridades del
estado, los colaboradores del Estado no integrados a la organizacin estatal,
como los contratistas, concesionarios o las personas privadas que ejercen
funciones pblicas indirectas como los notarios, para ello este obrar puede
exteriorizarse en dos formas como actos de la administracin y como actos
de los servicios pblicos:
a.1. Actos de la Administracin.- Desde la perspectiva material debemos
entender como acto de la Administracin en general, actos administrativos, hechos, comportamientos materiales, vas de hecho, inactividad de deberes de actuacin de la Administracin, declaraciones,
regulaciones, etc.
a.2. Actos de los Servicios Pblicos.- Cuando la norma nos refiere a actos
de los servicios pblicos directamente prestados por aquellas, entendemos que la norma pretende diferenciar los niveles de responsabilidad
del Estado por los daos ocasionados por los servicios pblicos a su
cargo, de los aos y perjuicios que puedan producir los concesionarios
privados de servicios pblicos. En esa lnea, el Estado solo responder
por las deficiencias de los servicios pblicos que ella misma gerencia.

1.3.1. Relacin de causalidad adecuada entre actividad estatal con el

dao que se ha de indemnizar.
Para establecer la relacin de causalidad en la responsabilidad de la administracin es necesario establecer si las consecuencias daosas sobre la esfera
jurdica del administrado (perjuicio, menoscabo o detrimento) se derivan de
manera directa e inmediata de la actividad del Estado, sin intervencin extraa
de otras causas (caso fortuito o fuerza mayor) o pluralidad de conductas concurrentes o interferentes que fracturen la relacin causal (hecho determinante
del propio administrado o de un tercero). Por ejemplo, para acreditar la relacin
de casualidad entre la omisin estatal y el menoscabo, es necesario demostrar
que si la entidad hubiese realizado el deber incumplido, se hubiera evitado el
dao producido.
En el Derecho Comparado se discute si para la responsabilidad estatal es necesaria que su accin u omisin determine en forma exclusiva el evento daoso, o
si tambin este deber subsiste cuando su actividad concurre con otras causas en
la produccin del evento. Las consecuencias son distintas, porque en la primera
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posicin nos encontraramos frente a un caso de exclusin de la responsabilidad estatal, pero en el segundo estaremos en un supuesto de atenuacin de
la indemnizacin a cargo del Estado. Lo que s queda claro, conforme al tenor
del numeral 238.2 es que si el hecho de tercero o del propio damnificado es la
causa exclusiva del perjuicio, queda excluido el deber resarcitorio del Estado.
A este ltimo supuesto se refiere la norma nacional cuando indica que ()
no hay lugar a la reparacin por parte de la Administracin, cuando el dao
fuera consecuencia de caso fortuito o fuerza mayor, de hecho determinante del
administrado damnificado o de tercero. Sin embargo, no aborda el supuesto
de concurrencia de causas, en las que la conducta de la vctima o el hecho
de tercero son solo coadyuvantes del resultado pero no incidencia causal.
Por ejemplo, si en una mala praxis mdica en un hospital pblico concurren
la accin del mdico al servicio del Estado con una accin imprudente de la
vctima, Aqu, deber ser analizado prudentemente por la jurisprudencia, a
partir de dilucidar cul entre esos eventos lleve consigo la mayor probabilidad
de producir la consecuencia daosa siendo su causa adecuada5.

1.3.2. Factibilidad jurdica de asignar el dao a la administracin.

Est referida a contar con un factor de atribucin objetivo o un fundamento
jurdicamente relevante que permita asignar el deber de compensacin al Estado,
ocupando el papel que en la responsabilidad patrimonial tienen la imputabilidad
(culpa y el dolo), que es inaplicable en la responsabilidad estatal, pues se ha
explicado reiteradamente que nuestro modelo de responsabilidad es objetivo
y no se encuentra supeditado a la existencia de culpa o dolo. Ahora bien, en el
caso de responsabilidad objetiva los factores de atribucin normalmente usados
son el funcionamiento anormal, defectuoso, tardo o incorrecto de la actividad
de la administracin en relacin con sus estndares admisibles tcnica o legalmente (comnmente denominada la falta del servicio) y el riesgo creado por
la accin estatal (responsabilidad por riesgo o por enriquecimiento sin causa).
Como ejemplos tpicos de actos que activan los factores de atribucin tenemos
por ejemplo, el funcionamiento anormal del servicio, la ausencia de servicio
pblico prestado por el Estado, mala sealizacin de una va pblica, fugas en
las redes de servicios pblicos de agua, embargo y disposicin de caudales o
recursos cuando no existe deuda, actuaciones desproporcionadas de la fuerza
pblica que causan daos a la propiedad privada, demolicin mal efectuada
que daa construcciones vecinas, etc.

13.4. Perjuicio indemnizable

Sin dao injusto o lesin antijurdica y efectiva al patrimonio o derechos de
los administrados individualizados no existe deber de indemnizar o responsa-

Ibdem, p. 757.

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bilidad patrimonial a cargo del Estado como bien se establece en el numeral 4

del artculo 238 de la Ley.
La antijuricidad o carcter resarcible del dao no viene dado por el autor del
acto lesivo, sino por la situacin particular del afectado, quien no debe tener
el deber jurdico de soportar las consecuencias negativas del hecho sobre su
mbito patrimonial o, de si de soportarlo, esta afectacin no debera recaer
solo sobre l, en forma que lo dejase en un estado de desigualdad ante otros
o lo sufriese en un grado mayor al soportable por otros. Si fuera legalmente
soportable, no cabe hablar de posibilidad de resarcimiento econmico, pues
sera un sacrificio econmico admitido y legitimado por el sistema jurdico, por
ejemplo, si tienen el deber de soportar una multa legtimamente impuesta o la
disminucin de sus ingresos en su negocio por el cierre de la va produccin
de la construccin de una obra pblica.
Adems, el artculo 238 se refiere a otras particularidades del dao inferido
cuando afirma que El dao alegado debe ser efectivo, valuable econmicamente e individualizado con relacin a una administrado o grupo de ellos,
reconociendo como presupuestos para la responsabilidad estatal la efectividad
del dao, su valuacin econmica y su individualizacin. De lo que se infiere
que para que el detrimento o menoscabo patrimonial sea efectivo es necesario
que sea cierto, constatable e inmediato y no meramente hipottico, posible o
especulativo sobre prdidas contingentes; incluso el dao futuro o la prdida
de chance pueden ser resarcibles en la medida que el menoscabo inferido sea
inmediato y de necesario acaecimiento y no meramente probable o eventual.
Por la valoracin econmica del dao, este necesita ser posible de determinar
en dinero, lo cual se hace necesario analizar prudentemente ya que el numeral 238.5 se ha incluido la posibilidad de resarcir el dao moral y el dao a
la persona. Al respecto podemos traer a mencin las diferencias existentes en
materia de indemnizacin por daos a la persona que hacen los tribunales
norteamericanos a diferencia de los nacionales, diferencia que econmicamente
dista de ms del 200% en materia de indemnizacin en favor de la norteamericana, como tambin la misma discrepancia existente entre nuestros propios
magistrados, en donde algunos fallan un monto, y otros otro monto que dista
entre un 20%, 40% u 80% de diferencia, en muchos casos dependiendo de la
persona afectada y de la cantidad de sus recursos.
Finalmente, la norma exige que el dao sea perfectamente individualizado, es
decir, concretado o particularizado en el sujeto de derecho o grupo de ellos que
plantean la demanda (persona individual o colectivo perfectamente individualizado por un criterio especfico y que hayan visto menoscabado su patrimonio
o sus derechos). La idea es excluir la posibilidad de calificar como objeto de
dao indemnizable aquellas cargas consideradas como colectivas, comunes de
la sociedad o una parte de ella.
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1.4. Contenido o alcance de la indemnizacin

La nocin bsica es que el deber indemnizatorio debe ser integral, comprendiendo todos los daos y perjuicios inferidos a las vctimas de modo que su
patrimonio resulte inalterado. Como es comn, en este caso, la obligacin de
resarcir es una obligacin dineraria y no en especie (salvo pacto en contrario).
Por ello, para la cuantificacin de la indemnizacin que el Estado debe entregar
al administrado, los jueces deben apreciar que la indemnizacin comprende
tanto la compensacin por el dao directo e inmediato producido, como las
dems consecuencias derivadas del acto, incluyendo el lucro cesante, el dao
a la persona y el dao moral, detallados en el artculo 238, numeral 5 de la
Ley. Es importante mencionar que la reforma contenida en el Decreto Legislativo N 1019 ha suprimido la clusula que precisaba que la cuanta de la
indemnizacin incluir los intereses legales y se calculara con referencia al da
en que el perjuicio se produjo, por lo que ahora la autoridad judicial deber
definir en cada caso concordantemente con la pretensin que se plantee si
la indemnizacin debe fijarse con los valores vigentes en el momento del pronunciamiento definitivo o a la fecha del perjuicio.

1.5. Deber de repetir contra autoridades causantes de los

daos y perjuicios
Si bien el administrado se dirige contra la Administracin Pblica por las lesiones derivadas de actos administrativos o servicios pblicos a su cargo, queda
pendiente resolver el problema de a quin corresponde asumir finalmente el
perjuicio ocasionado, optando entre la Administracin (por ende, todos los
contribuyentes) y las autoridades estatales que directamente lo provocaron.
Por ello, se ha establecido en el numeral 238.6 un instrumento destinado a
habilitar este reparto definitivo de la carga indemnizatoria, a travs de la accin
de repeticin que las entidades puedan realizar contra las autoridades y dems
personal a su servicio por la responsabilidad en que hubiesen incurrido. Por ello,
la Administracin tiene el deber de repetir contra las autoridades causantes de
los daos y perjuicios. Si bien no se trata de hacer efectivas las responsabilidades
penales o administrativas que los funcionarios pudieran provocar, se podra
decir que es el traslado de la indemnizacin ya desembolsada al administrado,
traslado que podr realizarse en forma total o parcial, dependiendo si el acto
lesivo le fuera imputable y no se deba a una falta del servicio.
De ello se desprende que la accin de regreso no importa el traslado automtico
a la autoridad del total del monto pagado al administrado por la sentencia judicial, pues en verdad la indemnizacin por la actuacin indebida ya la sufrago
la administracin. Lo que ella pretender con la repeticin es activar la responMdulo VI

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sabilidad interna de la autoridad para con la administracin por el dolo, culpa

o negligencia con que hubieses actuado y siempre que no existieran causales
de eximencia de responsabilidades. Resulta obvio que existirn casos en que
no se podr trasladar a alguna autoridad por no habrsele individualizado o
no ser imputable, pero cuando ello sea posible corresponder el traslado total
o parcial del monto de la indemnizacin, si el acto lesivo le fuera imputable
y no se deba a una falta del servicio como por ejemplo la lesin por un acto
armado de polica en la persecucin policial de un prfugo.
La accin de repeticin no es una atribucin opcional o meramente posible
para las autoridades superiores. En verdad, cuando una autoridad honre la
condena judicial de pago de la indemnizacin por la actuacin administrativa,
deber analizar si en la gestin y produccin del perjuicio es posible identificar
como causa un comportamiento imputable a alguna de sus autoridades, en
los trminos a que se refiere el artculo 238.6 y en estricta concordancia con la
Ley N 27785, Ley Orgnica del sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, los cuales establecen que la responsabilidad del
funcionario, tiene como caractersticas que: 1) la responsabilidad del funcionario tienen un fin reparador y no sancionador, 2) el factor de atribucin de
responsabilidad al funcionario es subjetivo, por lo que se requiere la existencia
de dolo, culpa inexcusable o culpa leve, 3) el dao econmico tiene que ser
ocasionado debido al incumplimiento de sus funciones, 4) el dao puede ser
ocasionado por accin u omisin y adems, 5) la accin prescribe a los diez
aos de ocurridos los hechos que generan el dao econmico.
Por ltimo, la va judicial ser el mecanismo vlido de repeticin, pero la norma
faculta a la entidad a acordar con el responsable el rembolso de lo indemnizado,
aprobando dicho acuerdo mediante resolucin.

1.6. Casos de exclusin

Existen razones que legalmente han sido consideradas como causales de
exclusin de responsabilidad. Son supuestos de exclusin del vnculo causal,
el caso fortuito y la fuerza mayor. Por otro lado, son causales excluyentes de
responsabilidad si el evento deriva causalmente de un hecho determinante del
propio damnificado o tercero. Pero a estas causales tradicionales, la norma
ha incluido un actor de exencin de responsabilidad absolutamente inusual
en un sistema de responsabilidad objetivo, cuando indica que no hay lugar a
reparacin cuando la entidad hubiere actuado razonable y proporcionalmente
en defensa de la vida, integridad o los bienes de las personas o en salvaguarda
de los bien es pblicos. Con ello, la intencin legislativa es que los ciudadanos
tengamos el deber de soportar los daos y perjuicios ocasionados a nuestros
derechos y patrimonio por las entidades estatales solo porque los actos lesivos
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inferidos hayan perseguido la defensa de la vida, integridad o los bienes de las

personas o bienes pblicos. En la prctica, este aspecto dista mucho del actuar
objetivo y apegado a la Ley de la responsabilidad patrimonial del Estado, y deja
una ventana abierta a una responsabilidad subjetiva, que intenta equilibrar los
pesos y cargas que el Estado asume, en ocasiones de manera absurda, pagando
indemnizaciones injustificadas, cuando ese dinero debera ser utilizado en temas
prioritarios, de igual forma esta brecha subjetiva, tambin da pie ha acciones
discrecionales que bien pueden ser desarrolladas de manera razonable y proporcional o en forma arbitraria y desproporcionada.

1.7. La va para la exigencia de la responsabilidad patrimonial de la

Administracin
Conforme a las reglas establecidas por el Texto nico Ordenado de la Ley N
27584 (modificada por el Decreto legislativo N 1067) que regula el Proceso
Contencioso Administrativo aprobado mediante el Decreto Supremo N 0132008-JUS, la exigencia de responsabilidad patrimonial de la Administracin
se realiza en sede judicial a travs de la demanda contencioso administrativa
(art. 5 inciso 5) y se tramita bajo las reglas del proceso especial. En el proceso
contencioso podr plantearse como pretensin la indemnizacin por el dao
causado con alguna actuacin impugnable, conforme al artculo 238 de la Ley
de N 27444, siempre y cuando se plantee acumulativamente con otra pretensin, por ejemplo junto a la Declaracin de nulidad de acto administrativo o
declaracin de ilegalidad de la actuacin material, y se le otorga al ciudadano
un plazo de caducidad de tres meses a contar desde el conocimiento o notificacin de la actuacin impugnada.

2. Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio

de la administracin pblica (artculo 239 de la LPAG)
El artculo 239 de la LPAG establece que las autoridades y personal al servicio
de las entidades, independientemente de su rgimen laboral o contractual, incurren en falta administrativa en el trmite de los procedimientos administrativos a
su cargo y, por ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente
con amonestacin, suspensin, cese o destitucin atendiendo a la gravedad de
la falta, la reincidencia, el dao causado y la intencionalidad con que hayan
actuado.
Pese a lo sealado en la ltima lnea del prrafo precedente, el esquema de
faltas establecido por la LPAG es objetivo, sin que se haga indicacin si el
incumplimiento fue por dolo o culpa, simplemente se entiende de pos que
la infraccin existi, siempre que el hecho se haya realizado, sin importar la
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Responsabilidad de la administracin pblica y del personal a su servicio / Mdulo VI

voluntad del autor. En todo caso deber entenderse que el descargo por dolo o
culpa correspondera al funcionario al que se le imputa la falta. No obstante la
culpa o dolo pueden considerarse ms bien como un elemento para determinar
la graduacin de la sancin a imponer, en este sentido podemos encontrar las
siguientes casos de faltas administrativas que respaldadas por el artculo 240
no vendran a ser una lista cerrada de supuestos, ya que stos pueden ser
ampliados a muchas ms:
1. Negarse a recibir injustificadamente solicitudes, recursos, declaraciones,
informaciones o expedir constancia sobre ellas.
2. No entregar, dentro del trmino legal, los documentos recibidos a la autoridad
que deba decidir u opinar sobre ellos.
3. Demorar injustificadamente la remisin de datos, actuados o expedientes solicitados para resolver un procedimiento o la produccin de un acto procesal
sujeto a plazo determinado dentro del procedimiento administrativo.
4. Resolver sin motivacin algn asunto sometido a su competencia.
5. Ejecutar un acto que no se encuentre expedito para ello.
6. No comunicar dentro del trmino legal la causal de abstencin en la cual se
encuentra incurso.
7. Dilatar el cumplimiento de mandatos superiores o administrativo o contradecir
sus decisiones.
8. Intimidar de alguna manera a quien desee plantear queja administrativa o
contradecir sus decisiones.
9. Incurrir en ilegalidad manifiesta.
10. Difundir de cualquier modo o permitir el acceso a la informacin confidencial
a que se refiere el numeral 160.1 de la LPAG.
Las correspondientes sanciones debern ser impuestas previo proceso administrativo disciplinario que, en el caso del personal sujeto al rgimen de la carrera
administrativa, se ceir a las disposiciones legales vigentes sobre la materia,
debiendo aplicarse para los dems casos el procedimiento establecido en el
Artculo 235 de la LPAG, en lo que fuere pertinente.
Por otro lado, la Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica muestra otra
importante conjunto de prohibiciones, que cuya violacin genera la respectiva
infraccin:
1. Mantener intereses en conflicto: las relaciones o intereses personales, econmicos o financieros de los servidores pblicos no deben estar en conflicto
con el cumplimiento de sus deberes y funciones.
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2. Obtener ventajas indebidas para s o para otros usando para ello el cargo.
3. Realizar actividades de proselitismo poltico sea a favor o en contra de un
partidos o agrupacin poltica, en el ejercicio de sus funciones o empleando
los bienes o recursos pblicos.
4. Hacer mal uso de informacin privilegiada obtenida por su condicin de
funcionario pblico o en el ejercicio de sus funciones.
5. Presionar, amenazar o acosar a otros servidores pblicos, subordinados
que afecten su dignidad o induzcan a la comisin de delitos. Incluye la
prohibicin de acoso sexual.

3. Criterios para la aplicacin de sanciones (artculo 240

de la LPAG)
Las dems faltas incurridas por las autoridades y personal a su servicio con
respecto de los administrados, no previstas en el artculo 239 de la LPAG sern
sancionadas considerando el perjuicio ocasionado a los administrados, la afectacin al debido procedimiento causado, as como la naturaleza y jerarqua de
las funciones desempeadas, entendiendo que cuanto mayor sea la jerarqua
de la autoridad y ms especializada sus funciones, en relacin con las faltas,
mayor es su deber de conocerlas y apreciarlas debidamente.

4. Restricciones a exautoridades de las entidades (artculo

241 de la LPAG)
A fin de asegurar la transparencia e imparcialidad del comportamiento de los
ex funcionarios pblicos y de la Administracin Pblica en general, ninguna
exautoridad de las entidades podr realizar, durante el ao siguiente a su cese,
alguna de las siguientes acciones con respecto a la entidad a la cual perteneci:
1. Representar o asistir a un administrado en algn procedimiento respecto del
cual tuvo algn grado de participacin durante su actividad en la entidad.
2. Asesorar a cualquier administrado en algn asunto que estaba pendiente de
decisin durante su relacin con la entidad.
3. Realizar cualquier contrato, de modo directo o indirecto, con algn administrado apersonado a un procedimiento resuelto con su participacin.
La norma seala que la trasgresin a estas restricciones ser objeto de procedimiento investigatorio y, de comprobarse, el responsable ser sancionado con
la prohibicin de ingresar a cualquier entidad por cinco aos, y ser inscrito
en el Registro respectivo.
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5. Registro de sanciones (artculo 242 de la LPAG)

Ley N 27444 -Ley del Procedimiento Administrativo General, establece en el
artculo 242, quela Presidenciadel Consejo de Ministros o quien sta designe
organiza y conduzca en forma permanente un Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despidoque se hayan aplicado a cualquier autoridad o
personal al servicio de la entidad, independientemente de su rgimen laboral o
contractual, con el objeto de impedir su reingreso a la Administracin Pblica
por un trmino de cinco aos.
Por Decreto Legislativo N 1023 la Autoridad Nacional del Servicio Civil organismo tcnico especializado, rector del Sistema Administrativo de gestin
de Recursos Humanos del Estado y en virtud de la Resolucin Ministerial N
208-2009-PCM de fecha 14.05.09, se dispuso la transferencia del acervo documentario del Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido RNSDD
de la Secretaria de Gestin Pblica a la Autoridad Nacional del Servicio Civil;
por lo cual, actualmente la corresponde a la indicada Entidad la administracin
del RNSDD.
El Mdulo de Consulta Ciudadana del Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido - RNSDD - de SERVIR, es una herramienta diseada para
informar de manera rpida y sencilla si una persona se encuentra impedida de
prestar servicios en el Estado.
Los interesados en obtener mayor informacin acerca de casos especficos,
pueden solicitarlo directamente a la entidad que registr la sancin o ante
SERVIR, va procedimiento de acceso a la informacin pblica.
SERVIR es la institucin que administra el RNSDD y atiende las solicitudes de
usuarios con el fin que puedan mantener actualizado el registro a travs de los
responsables designados por cada entidad.
Este servicio se encuentra estrechamente ligado con el proceso tcnico de seleccin, y contribuye en la lucha contra la corrupcin.
Para acceder pueden ingresar a la siguiente direccin web:
http://www.sanciones.gob.pe:8081/transparencia/

6. Autonoma de responsabilidades (artculo 243 de la

LPAG)
El artculo 243 de la LPAG establece que:

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243.1 Las consecuencias civiles, administrativas o penales de la responsabilidad de las autoridades son independientes y se exigen de acuerdo a
lo previsto en su respectiva legislacin.
243.2 Los procedimientos para la exigencia de la responsabilidad penal o civil
no afectan la potestad de las entidades para instruir y decidir sobre la
responsabilidad administrativa, salvo disposicin judicial expresa en
contrario.
Al respecto Napur desdobla las responsabilidades en tres tipos bsicos sealando que:
1.7.1. Responsabilidad administrativa
Conforme a la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica se entiende por responsabilidad administrativa
funcional aquella en la que incurren los servidores y funcionarios por haber
contravenido el ordenamiento jurdico administrativo y las normas internas de
la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vnculo
laboral o contractual al momento de su identificacin durante el desarrollo
de la respectiva accin de control. Esto ltimo permite exigir responsabilidad
administrativa a quienes tuviesen un vnculo meramente administrativo con la
entidad e incluso a quienes ya no laboren en ella.
Asimismo, la norma seala que incurren tambin en responsabilidad administrativa funcional los servidores y funcionarios pblicos que en el ejercicio de sus
funciones, desarrollaron una gestin deficiente. Para ello se requiere la existencia,
antes de que se asuma el cargo o durante el desempeo del mismo, de mecanismos objetivos o indicadores de medicin de eficiencia. Dichos indicadores
ya existen en nuestra administracin pblica, y son indispensables para que la
asignacin de responsabilidad administrativa no sea arbitraria.
1.7.2. Responsabilidad civil
Por otro lado, la responsabilidad civil es aquella en la que incurren los servidores y funcionarios pblicos, que por su accin u omisin, en el ejercicio de sus
funciones, hayan ocasionado un dao econmico a su Entidad o al Estado6.
En este orden de ideas es necesario que el dao econmico sea ocasionado
incumpliendo el funcionario o servidor pblico sus funciones, por dolo o culpa,
sea esta inexcusable o leve. Como lo hemos sealado en el captulo anterior, la
falta de dolo o culpa del funcionario no exime a la entidad de su responsabilidad
civil como tal, puesto que en este caso la misma es objetiva.

Fraga, Derecho administrativo, cit., p. 141.

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Ahora bien, la obligacin del resarcimiento a la entidad o al Estado es de carcter

contractual y solidaria, y en consecuencia la accin correspondiente prescribe
a los diez (10) aos de ocurridos los hechos que generan el dao econmico.
Lo que ocurre es que, si considerramos que nos encontramos ante responsabilidad civil extracontractual, la misma prescribira a los dos aos de cometido
el hecho daoso.
1.7.3. Responsabilidad penal
Finalmente, la responsabilidad penal es aquella en la que incurren los servidores
o funcionarios pblicos que en ejercicio de sus funciones han efectuado un acto
u omisin tipificado como delito. Ello implica la existencia de bienes jurdicos
tutelados al interior de la Administracin cuya importancia justifica la criminalizacin de determinadas conductas, que van desde los delitos relacionados con
el abuso de autoridad, la concusin en sus diversas modalidades, el peculado
y la corrupcin de funcionarios.
Resulta de comn entendimiento, en primer lugar, que la responsabilidad civil
es perfectamente compatible con cualquiera de las dems, dada su naturaleza
indemnizatoria y no sancionadora. Sin embargo, la doctrina establece que no
podra aplicarse sanciones administrativas y penales de manera simultnea o
sucesiva. No obstante ello, es claro que una sancin penal contra un funcionario pblico acarreara, por lo menos, la suspensin del mismo; sin contar que
podra incluir su separacin del cargo e incluso su inhabilitacin.
Es preciso sealar que los procedimientos para la exigencia de la responsabilidad
penal o civil no afectan la potestad de las entidades para instruir y decidir sobre
la responsabilidad administrativa, salvo disposicin judicial expresa en contrario7; en mrito precisamente a la independencia entre las mismas. Ello ocurre
no solo por la evidente distincin en el fundamento, sino adems por el hecho
de que la responsabilidad penal es eminentemente distinta a la responsabilidad
administrativa, dado que ambas tienen incluso un origen distinto. Mientras que
la responsabilidad penal proviene de la potestad estatal de sancionar delitos, la
responsabilidad administrativa del empleado pblico proviene de la relacin de
subordinacin existente entre la entidad y dicho empleado.
Finalmente, conforme lo dispuesto por el artculo 426 del Cdigo Penal, los
diversos delitos contra la Administracin Pblica, sern sancionados, adems,
con pena de inhabilitacin de uno a tres aos conforme a lo dispuesto por el
propio Cdigo Penal, la misma que incluye privacin del cargo y la imposibilidad
de ocupar otro cargo pblico mientras dure la inhabilitacin8.
7
8

Artculo 243, inciso 243.2 de la Ley N 27444.

GUZMN NAPUR, Christian, Manual del Procedimiento Administrativo General, Pacfico Editores, Lima, 2013,
pp. 245-246.

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7. Denuncia por delito de omisin o retardo de funcin

(artculo 244 de la LPAG)
El artculo 377 del Cdigo penal establece que el funcionario pblico que,
ilegalmente, omite, rehsa o retarda algn acto de su cargo, ser reprimido con
pena privativa de libertad no mayor de dos aos y con treinta a sesenta dasmulta, configurndose este delito como una modalidad de abuso de autoridad.
Al respecto, el artculo 244 de la LPAG establece que el Ministerio Pblico,
a efectos de decidir el ejercicio de la accin penal, en los casos referidos a
delitos de omisin o retardo de funcin, deber determinar la presencia de las
siguientes situaciones:
a) Si el plazo previsto por ley para que el funcionario acte o se pronuncie
de manera expresa no ha sido excedido.
b) Si el administrado ha consentido de manera expresa en lo resuelto por el
funcionario pblico.

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