Segundo Congreso Latinoamericano y Caribeo de Ciencias Sociales

FLACSO
Cd. de Mxico, 26 a 28 de mayo de 2010
Eje temtico 2: Democracia, instituciones y procesos polticos

Organismos autnomos, participacin ciudadana y rendicin de cuentas

Maestro Alberto Bayardo Prez Arce

Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO)
Perifrico Sur 8585, ITESO, Tlaquepaque, Jalisco, Mxico, CP 45604
Telfono: +52 (33) 3669 3434, ext. 3637
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Fax: +52 (33) 3134 2926

Resumen: En los ltimos aos se han explorado en Mxico diversas maneras de democratizar la
gestin pblica, fruto de las cuales han sido los organismos autnomos de rendicin de cuentas, en los
cuales es central la participacin ciudadana. Dichos organismos actan como interfaces en las que se
posibilita la interaccin entre el Estado y la sociedad, si bien no de una manera del todo satisfactoria,
pues desde su diseo institucional mismo tienen serias deficiencias que dificultan en mayor o menor
grado que cumplan los objetivos para los que supuestamente fueron diseadas. Este trabajo representa
un intento por comprender el funcionamiento de dos de estas interfaces, una de alcance municipal, el
Consejo Ciudadano de Transparencia de Zapopan, y otra de alcance estatal, el Consejo Ciudadano de la
Comisin Estatal de Derechos Humanos de Jalisco, para proponer modificaciones tanto a su diseo
como a su desarrollo institucional. El anlisis se basa en cuatro aspectos: su nivel de autonoma, el
nivel de sus capacidades institucionales, su estructura y su desarrollo, y toma como punto de partida la
pertenencia del autor a ambos organismos. Asimismo, este trabajo pretende aportar a la reflexin en
torno a la posibilidad de democratizar la gestin pblica para hacerla ms eficiente desde el punto de
vista de la ciudadana, que finalmente es la que determina si los resultados obtenidos corresponden a lo
que se esperaba o no. La propuesta del autor es que para poder contar con una participacin ciudadana
de buena calidad, es necesario remunerar a los ciudadanos que participen en Consejos como los aqu
analizados, estableciendo los candados necesarios para evitar que se conviertan en un botn para los
partidos polticos. Adems es importante contar con instancias independientes de capacitacin para el
ejercicio de cargos ciudadanos en la gestin pblica, y crear redes de instancias de participacin
ciudadana que se animen mutuamente en el desarrollo de su labor.

Palabras clave: ciudadana, participacin, gestin pblica, democracia, rendicin de cuentas,

organismos autnomos.

Democratizar la gestin pblica

De acuerdo con Isunza, la democratizacin debe ser entendida como la profundizacin de una nueva
relacin entre ciudadanos y funcionarios pblicos (electos o no)1. Esta interpretacin cobra relevancia
en el caso del presente trabajo, pues precisamente es una reflexin a partir de la experiencia de ser parte
de dos organismos cuya pretensin es indicar la direccin que esta nueva relacin debe seguir para
democratizar la gestin pblica, lo que abre la posibilidad de contar con un proyecto que pueda
proteger el derecho a: (i) elegir a los funcionarios pblicos que habrn de tomar las decisiones estatales,
(ii) asegurarse de que se cuente con los mejores funcionarios pblicos para llevar a cabo esas
decisiones, y (iii) definir mediante la deliberacin pblica, el hacia dnde de las decisiones tomadas 2.
Dado que no todos los ciudadanos harn uso de los derechos enunciados, es importante que todos los
que quieran puedan hacerlo mediante interfaces socio-estatales, que son mecanismos institucionales a
travs de los cuales se puede ejercer presin legtimamente a favor o en contra de cierta situacin que
afecte de alguna manera los derechos de un ciudadano o de un grupo de ellos 3. En el presente trabajo se
analizarn dos organismos pblicos autnomos que pueden definirse como interfaces socio-estatales: el
Cosejo Ciudadano de Transparencia de Zapopan (CCTZ), y el Consejo Ciudadano de la Comisin
Estatal de Derechos Humanos de Jalisco (CCCEDHJ).
El CCTZ fue un organismo auxiliar, autnomo, independiente y honorario, representado por
ciudadanos de los sectores privados y social, cuyo fin es garantizar los principios de transparencia,
rendicin de cuentas, legalidad, eficiencia y honradez del gobierno y de la administracin pblica en el

1 ISUNZA VERA, Ernesto, Para analizar los procesos de democratizacin: interfaces socioestatales, proyectos polticos y
rendicin de cuentas en Democratizacin, rendicin de cuentas y sociedad civil: Participacin ciudadana y control
social, Mxico, CIESAS/Universidad Veracruzana/Miguel ngel Porra, 2006, p. 287.
2 Cfr. bid., pp. 267-268.
3 bid., p. 269.

municipio de Zapopan, Jalisco4. Este Consejo tuvo una breve existencia, del 13 de abril de 2005 al 31
de diciembre de 2006.
La Comisin Estatal de Derechos Humanos (CEDHJ) es un organismo pblico autnomo, con
personalidad jurdica y patrimonio propios, de carcter permanente, de participacin ciudadana y de
servicio gratuito, que tiene como finalidad la defensa, proteccin, estudio y divulgacin de los derechos
humanos5. Su Consejo Ciudadano es un rgano de participacin civil integrado por el Presidente y ocho
consejeros ciudadanos propietarios e igual nmero de suplentes, que debe estar integrado en forma
diversificada de manera que se logre la mayor representatividad social, y se procura que se conforme
con el mismo nmero de varones y mujeres. Los consejeros ciudadanos, duran cinco aos en su cargo,
el cual tiene carcter honorfico6.
Anlisis institucional comparado
Desde una perspectiva comparada, lo primero que llama la atencin de estos dos Consejos Ciudadanos
(o interfaces socioestatales) es su competencia: el CCTZ es un organismo de competencia municipal,
mientras que el CCCEDHJ es un organismo de competencia estatal. Lo segundo, y relacionado con lo
anterior, es que el CCTZ es un organismo de rendicin de cuentas directo, mientras que el CCCEDHJ
es un organismo de rendicin de cuentas de segundo orden, es decir, es un organismo al que le rinde
cuentas un organismo para la rendicin de cuentas. Sin embargo, esta constatacin no basta para
establecer claramente cul de ellos puede ser ms efectivo en la realizacin de su encomienda, y sobre
todo, no permite establecer la razn de esa efectividad. Es por ello que siguiendo a Ackerman7 se
utiliz una metodologa realista para evaluar su desempeo, pues determinar el impacto que han tenido
resulta muy complicado. Dicha metodologa se basa a cuatro dimensiones: la solidez de la estructura
4 Cfr. Reglamento del Consejo Ciudadano de Transparencia del Municipio de Zapopan, Jalisco. Zapopan, Jalisco, 10 de
Enero de 2005; y, Acuerdo Primero del DICTAMEN Y PROPUESTA DE COMISIONES DEL AYUNTAMIENTO que
resuelve los expedientes 295/2004, 335/2004 y 337/2004, con la creacin del Consejo Ciudadano de Transparencia del
Municipio de Zapopan, Jalisco, Diciembre 21, 2004.
5 Cfr. Ley de la Comisin Estatal de Derechos Humanos, Art. 3.
6 Cfr. Ley de la Comisin Estatal de Derechos Humanos, Art. 11.
7 Cfr. ACKERMAN, Organismos autnomos y democracia: el caso de Mxico, pp. 27-31.

del organismo, su funcionamiento, sus productos, y la forma en que la sociedad se ve afectada como
resultado del funcionamiento del organismo. La evaluacin al desempeo se enfocar con ms detalle
en los tres primeros elementos, correspondientes al diseo institucional, y con menos detalle en el
ltimo, que corresponde al desarrollo institucional.
A continuacin se detallan los indicadores que permitirn hacer la evaluacin comparada, y se
analizarn los casos de estudio del presente trabajo.

Anlisis del diseo institucional

Para revisar el diseo institucional es necesario tomar en cuenta los siguientes aspectos, y sus
correspondientes indicadores8:
1. Nivel de autonoma:
a) Estatus legal, su autonoma poltica, financiera, tcnica, o de gestin, as como su tipo:
desconcentrado, descentralizado o autnomo.
b) Titular, las reglas para el nombramiento y destitucin de sus titulares, y la composicin de
la titularidad: individual o colectiva.
c) Tipo y nivel de influencia que ejerce sobre sus sujetos obligados.
2. Nivel de capacidad:
a) Autoridad, alcance de su competencia legal.
b) Capacidades de investigacin y sancin con que cuenta.
3. Estructura institucional:
a) Fortaleza estructural, expresada mediante:
8 Cfr. bid., p. 41.

el monto y la forma en que se le asigna presupuesto, y otros recursos de que puede

disponer;

la jerarqua legal del instrumento que le dio existencia;

la cantidad y calidad del personal a su servicio; y,

la existencia o no de un servicio civil de carrera, y la calidad de su diseo.

b) Diseo dinmico; la fuerza y relacin del Consejo del organismo con respecto al
ejecutivo del mismo; la libertad con que cuenta para recurrir a fuentes externas de apoyo.
Con base en lo arriba expuesto se obtuvieron los siguientes resultados de las comparaciones.
Comparacin del nivel de autonoma
A nivel de Estatus legal tenemos la primera gran diferencia: el CCCEDHJ cuenta con un Secretario
Tcnico asalariado, lo que permite que se gestionen con mayor celeridad los asuntos que est
trabajando el Consejo, pues el propio Consejo puede asignarle los recursos que requiera, mientras que
en el caso del CCTZ no es as, por lo que su autonoma se ve comprometida pues el Ayuntamiento
puede bloquear su operacin simplemente postergando la asignacin de recursos.
Por lo que se refiere a la autonoma financiera, en el caso de la CEDHJ, y no solo de su Consejo, se ve
comprometida puesto que el monto de su presupuesto lo determinan tanto el Poder Ejecutivo como el
Legislativo estatal cada ao, en base a criterios totalmente discrecionales.
La titularidad de ambos Consejos tambin presenta caractersticas distintas. En el caso del CCTZ,
debido a su carcter municipal, el Cabildo elega a los Consejeros de entre una serie de ternas
presentadas por la academia, el empresariado, los medios de comunicacin y las asociaciones vecinales
del municipio, lo que otorgaba cierta legitimidad de origen al Consejo, pues si bien los Regidores no
podan predeterminar quienes seran propuestos, s controlaban el procedimiento de eleccin, e incluso

decidan a qu universidades, colonias, organismos empresariales y medios de comunicacin invitaban

a participar, aunque el hecho de que la seleccin corriera por cuenta de varias comisiones edilicias,
cuya composicin era pluripartidista, se traduca en un cierto equilibrio poltico. En este sentido, haba
cierta coincidencia con la eleccin de los miembros del CCCEDHJ, pues si bien se hace mediante
convocatoria pblica, ni la Ley ni el Reglamento de la CEDHJ especifican los criterios a los que habrn
de sujetarse los diputados al momento de decidir a quines designar para el puesto, lo que abre la
posibilidad de que se haga de manera discrecional, y muy probablemente en base a cuotas partidistas,
lo que de limita la pluralidad e independencia del Consejo.
Un aspecto que es importante considerar y que marca una clara diferencia entre ambos organismos, es
el referente a la elaboracin y aprobacin de la normatividad referente a la materia de su competencia,
pues el CCCEDHJ es un rgano normativo interno de opinin y propuesta, lo que lo faculta no solo a
dictaminar la normatividad interna del organismo, sino tambin a elaborarla o modificarla, facultad de
la que carece el CCTZ, que si bien puede proponer polticas pblicas a nivel municipal en materia de
transparencia, no tiene facultades para que dichas polticas sean de aplicacin obligatoria, ni cuenta con
mecanismos de rendicin de cuentas acerca de la aplicacin de sus recomendaciones, lo que erosiona
gravemente su autonoma, pues pudiera ocurrir que se ignoren total e impunemente.

Comparacin del nivel de capacidad

El CCTZ tiene una autoridad delegada que se puede traducir en acciones operativas; es decir, est
claramente definido su carcter de interfaz socio-estatal, por lo que puede atender directamente
necesidades ciudadanas en los asuntos que le competen. Por su parte, el CCCEDHJ al ser un rgano de
rendicin de cuentas de segundo orden carece de autoridad para implementar directamente acciones
que pudieran resolver demandas ciudadanas, si bien tiene la autoridad necesaria para hacer que la
CEDHJ cumpla con su labor de interfaz. En otros trminos, a nivel de capacidades el CCTZ podra

compararse directamente con la CEDHJ, pero no con el Consejo Ciudadano de la misma. Esto aplica
tambin a las facultades de investigacin de ambos Consejos; por un lado el CCTZ puede investigar
directamente en todo lo que se refiere a la transparencia pblica municipal, mientras que por su parte el
CCCEDHJ solo puede investigar de manera indirecta qu es lo que est ocurriendo en torno a los
derechos humanos, y de manera directa solo puede supervisar lo que est haciendo el personal de la
propia Comisin.

Comparacin de la estructura institucional

A este nivel encontramos las principales diferencias, pues el CCCEDHJ tiene una fortaleza estructural
mucho mayor al ser parte de un organismo constitucional autnomo, a diferencia del CCTZ que debe
su existencia a un reglamento municipal fcilmente revocable.
Por lo que se refiere al presupuesto ambos Consejos estn a expensas de lo que otros rganos decidan
otorgarles, sin embargo en el caso del CCTZ es mayor la debilidad estructural, puesto que ni siquiera
contaba con un presupuesto propio, sino que el Ayuntamiento deba proveerle lo necesario, mientras
que la CEDHJ aunque no define por s misma el monto de su presupuesto, cuenta con autonoma para
ejercerlo, lo que redunda en fortaleza para su Consejo, que tiene influencia en la asignacin de los
recursos.
Otra diferencia se refiere a la posibilidad de que haya un aprendizaje institucional. En el caso del
CCTZ, el diseo institucional impeda por completo que dicho aprendizaje se efectuara, pues el
Consejo se renovara totalmente al terminar la administracin municipal, a lo que se sumaba la carencia
de personal dedicado a dar seguimiento a lo que el Consejo haba trabajado. En cambio, el CCCEDHJ
se renueva de una manera escalonada, lo que permite que se vaya acumulando la experiencia, y adems
cuenta con un Secretario Tcnico con personal a su servicio, que se dedica a dar seguimiento y
cumplimiento a las disposiciones del Consejo.

Ambos Consejos cuentan con la posibilidad de recurrir a expertos externos que les ayuden a tomar
decisiones, pero el CCTZ tena la posibilidad de que la asesora fuera ms o menos continua, mientras
el CCCEDHJ solo puede recurrir a expertos externos de manera puntual y espordica.

Anlisis del desarrollo institucional

Este aspecto implica lo siguiente9:
1. Mandato: persigue el organismo su mandato enrgicamente o cae en una trampa de bajo
equilibrio?
2. Legitimidad: alcanza un alto nivel de legitimidad pblica o desconfan los ciudadanos de sus
acciones e intenciones?
3. Proactividad: ampla sus capacidades ms all de aquellas establecidas segn una
interpretacin formalista de la ley?
Antes de proceder al anlisis del desarrollo institucional de los Consejos aqu estudiados, es necesario
tomar en consideracin que no todos los Consejeros participan con la misma regularidad, pues durante
el periodo estudiado asistan a las sesiones y reuniones de trabajo del CCTZ poco menos de la mitad de
sus miembros, mientras que en el caso del CCCEDHJ, asistan con regularidad alrededor de la mitad de
los Consejeros, y participaban de manera activa aproximadamente la cuarta parte de los mismos, en
cuanto a la presentacin de asuntos y a la expresin de su opinin en la discusin en torno a los
mismos. Debido a ello, la mencin de aqu en adelante a la actuacin de algn Consejo se referir a los
Consejeros que asistan a las reuniones.
Tal vez este aspecto sea en el que las comparaciones son ms parejas, pues ms all de las limitaciones
que el propio diseo institucional impone a ambos Consejos, la vocacin ciudadana de sus integrantes
9 Cfr. bid, p. 41.

puede traducirse en un compromiso serio por avanzar en la democratizacin de la gestin pblica.

Por lo que se refiere al mandato, en ambos casos se estuvo lejos de asumir una postura acomodaticia.
En el caso de Zapopan hubo mucho entusiasmo especialmente de parte de los representantes de juntas
de colonos, lo que es comprensible porque padecan directamente los problemas que la falta de
transparencia en la gestin pblica municipal genera. En cuanto a la CEDHJ, los Consejeros ms
activos tenan en comn la militancia en la promocin y/o defensa de los derechos humanos, lo que les
habra ayudado a ser ms eficaces en la determinacin de los aspectos del actuar de la propia Comisin
que implicaban una mayor vigilancia, y a ser ms aguerridos en la defensa de lo que consideraban
correcto, y en la crtica de lo que no. De alguna manera, para este tipo de Consejeros, el mandato
institucional era ms bien un pretexto para poder llevar a cabo sus iniciativas con mayor legitimidad, al
mismo tiempo que propiciaba la adquisicin de una mayor legitimidad.
Hablando de legitimidad, la ciudadana reconoce en un Consejo el compromiso ciudadano expresado
en el prrafo anterior, y de ah deriva la confianza necesaria para recurrir al mismo en los momentos en
los que lo considera adecuado. En el caso del CCTZ varios de los casos que se hicieron de su
conocimiento se referan a la violacin de derechos humanos y ciudadanos, ms que de transparencia,
pero se le presentaban por considerarlo la ltima instancia para defender sus derechos. Respecto al
CCCEDHJ, la representatividad de sus integrantes tambin contribuy a darle mucha legitimidad, al
grado de que diversas organizaciones de la sociedad civil interesadas en los derechos humanos optaron
por dirigirse al Consejo y no al Presidente de la Comisin, pues reconocen en aquel una interfaz socioestatal, por lo que de algn modo el Consejo contribuy a la legitimidad del Ombudsman estatal.
Por lo que se refiere a la proactividad, ambos Consejos se caracterizaron por ejercerla. El CCTZ tuvo
necesidad de ser proactivo desde el principio, pues al no contar con recursos propios asignados para su
operacin debi procurrselos; en este aspecto fue clave el liderazgo ejercido por su primer Consejero
Presidente, quien tena conocimientos de gestin pblica. La proactividad fue clara cuando se

consigui que el Ayuntamiento le asignara una oficina, y contratara a dos personas elegidas por el
propio Consejo, para que no se pusieran en riesgo las investigaciones que estaba realizando. Esa misma
proactividad se expres por medio del recurso a la instancia estatal encargada de velar por la
transparencia cuando a pesar de lo que establece el reglamento del Consejo no se le quera entregar
informacin. En todos estos casos, lo que favoreci que el CCTZ fuera proactivo fue tanto el
compromiso de los propios Consejeros, como el conocimiento que algunos de ellos tenan de la
normatividad y los procedimientos aplicables en las gestiones que se realizaban. Este conocimiento, o
comprensin, de las normas y procedimientos tambin result clave en el caso del CCCEDHJ, pues le
permita a los Consejeros superar el burocratismo en el que la organizacin tiende a caer, a fin de sacar
adelante sus propuestas, o por lo menos plantearlas de tal manera que no se les pudiera rechazar de
manera legtima. Este es un punto importante a resaltar, pues hasta donde se pudo averiguar, miembros
anteriores del CCCEDHJ se contentaban con revisar los asuntos que el Presidente de la Comisin
quera presentarles, y es probable que operaran como una especie de oficiala de partes, que
simplemente acusaba recibo de lo que se le presentaba, avalndolo.

Hallazgos y Conclusiones
La dinmica de los Consejos Ciudadanos aqu estudiados al parecer fue diseada para que no incidieran
mayormente en el trazo del rumbo de los asuntos que su competencia, pues para poder hacerlo tendran
que sesionar por lo menos una vez por semana, lo que implicara que los Consejeros percibieran un
salario, pues de otra forma no sera posible que dedicaran tanto tiempo al encargo, adems de que
tambin se requiere contar con un equipo de personas asalariadas que se haga cargo de atender los
aspectos tcnicos de las propuestas de los Consejeros y de elaborar los documentos que requieren.
De este modo, lo primero que habra que mencionar es que es necesario discutir amplia y
profundamente la posibilidad de que la participacin en los diversos Consejos Ciudadanos deje de ser

honorfica, y por lo tanto implique un cierta remuneracin, acorde con la importancia y trascendencia
de la labor que desempean, siempre y cuando se establezcan reglas claras y transparentes que impidan
que se pierda el carcter ciudadano del Consejo, por ejemplo impidiendo que participen personas
ligadas a partidos polticos o servidores pblicos, y que se establezcan controles que inhiban el utilizar
la pertenencia a un Consejo Ciudadano como trampoln para acceder a puestos pblicos relacionados
con el rea de trabajo de ese Consejo.
En el caso del CCCEDHJ los Consejeros ms activos reconocan una vocacin comn a defender la
causa de los derechos humanos, y por ello no se conformaban con simplemente asistir a las sesiones,
sino que dedicaban tiempo a reunirse y planear sus aportes al Consejo y a la Comisin. Esto puede
deberse a que provenan de organizaciones dedicadas a esa temtica, y sus historias personales los
vinculan fuertemente con la misma, de ah que pueda concluirse que es necesario incluir a personas
experimentadas en la temtica si se desea conformar un Consejo Ciudadano funcional.
Otro aspecto importante es la necesidad de contar con una verdadera autonoma financiera para
cualquier organismo de este tipo. En el caso de la CEDHJ se ha hablado de otorgarle un presupuesto
constitucional que establezca que se le asignar cada ao un porcentaje fijo del presupuesto total que
los diputados aprueben al Ejecutivo estatal. Lo mismo podra hacerse a nivel del municipio de
Zapopan.
Tambin es necesario que en lo que tocante a la eleccin de los miembros de Consejos Ciudadanos se
establezcan mecanismos que aseguren consensos, por ejemplo otorgando la capacidad de veto a algn
candidato a todos los partidos representados en el Congreso local, de forma tal que solo se elija como
Consejeros a aquellos que no fueron vetados por ningn partido, con los que se tendra un Consejo
avalado por todas las fuerzas polticas, lo que le dara una mayor legitimidad y autonoma.
Se debe contar con mecanismos de relevo que permitan el aprendizaje institucional, y el periodo del
nombramiento de los integrantes de un Consejo no debe coincidir con el de la instancia que los elige.

Es importante que se establezcan mecanismos que permitan la participacin activa de los suplentes en
el funcionamiento de un organismo autnomo, por ejemplo otorgndoles derecho a participar en las
sesiones y reuniones de trabajo del Consejo con voz pero sin voto.
Puede resultar muy conveniente generar espacios de colaboracin/convivencia con los otros consejos
ciudadanos presentes en el Estado, aun cuando no trabajen en torno a la misma problemtica, pues la
existencia de redes de consejeros podra propiciar la sinergia en sus respectivas labores. Al mismo
tiempo valdra la pena contar con espacios de ese mismo tipo para intercambiar experiencias con los
consejos homlogos pertenecientes al mismo o a otros Estados.
Finalmente, es claro que se debe contar con medios de capacitacin de los miembros de los Consejos
Ciudadanos en los aspectos bsicos de su encargo, tanto legales, como procedimentales, conceptuales,
y de la gestin pblica, de manera que puedan ejercer ms eficazmente sus capacidades, y ello redunde
en la toma de decisiones de largo alcance en lo que respecta al diseo institucional del organismo, al
menos hasta donde sus facultades lo permitan.

Bibliografa
ACKERMAN, John M., Organismos autnomos y democracia: el caso de Mxico, Mxico, Siglo
XXI/IIJ-UNAM, 2007.
ISUNZA VERA, Ernesto, Para analizar los procesos de democratizacin: interfaces socioestatales,
proyectos polticos y rendicin de cuentas en Democratizacin, rendicin de cuentas y
sociedad civil: Participacin ciudadana y control social, Mxico, CIESAS/Universidad
Veracruzana/Miguel ngel Porra, 2006.
Ley de la Comisin Estatal de Derechos Humanos. Guadalajara, Jalisco, 22 de diciembre de
2000.

 Reglamento del Consejo Ciudadano de Transparencia del Municipio de Zapopan, Jalisco.

Zapopan, Jalisco, 10 de Enero de 2005.
Reglamento interior de la Comisin Estatal de Derechos Humanos de Jalisco. Guadalajara,
Jalisco, 20 septiembre de 2004.