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REVISTA CIDOB dAFERS

INTERNACIONALS 32.
Cambio poltico, transiciones y
poltica exterior y de seguridad.
Cambio institucional y poltica exterior: un modelo explicativo.
Marcelo Lasagna

Afers Internacionals, nm. 32, pp. 45-64

Cambio institucional
y poltica exterior:
un modelo explicativo
*Marcelo Lasagna

Las visiones realistas -en su versin ms clsica- de las relaciones internacionales normalmente parten de la premisa que ms all de las fronteras estatales la dinmica de la poltica interna no es vlida para explicar las acciones de los Estados. Para
ellos la poltica exterior de los Estados es el resultado de acciones y reacciones ante
limitaciones y oportunidades externas. El Estado, en la visin realista, es un actor
racional y unitario que adopta una poltica exterior como reflejo de los riesgos y
ocasiones que le presenta el sistema internacional -global o regional- con el fin de
maximizar sus intereses. Esta distincin realista entre proceso poltico interno y
externo se basa en que mientras los determinantes de la poltica domstica1 dependen del sistema poltico nacional, incluyendo la influencia de la opinin pblica,
partidos polticos y grupos de inters, la poltica externa es un producto del Estado
mismo, relativamente aislado de la sociedad. Esta visin ignora el proceso de decisiones, el rol de las instituciones estatales y no estatales, en definitiva, ignora la poltica domstica y el gran contexto en que interactan estos elementos para producir
la poltica exterior.
Esta investigacin se sita en una perspectiva distinta a la sustentada por el realismo. Nosotros creemos que la poltica domstica es un factor explicativo importante -no exclusivo- de la conducta de poltica exterior de un Estado. Las teoras
*Magister en Estudios Internacionales, Universidad de Chile. Doctorando en Ciencia Poltica,
Universitat Autnoma de Barcelona.
Becario del Departamento de Ciencia Poltica de la Universitat Pompeu Fabra.

Marcelo Lasagna

basadas en el sistema internacional como fuente de la poltica exterior (v. gr. realismo, neorealismo, interdependencia y teora de la dependencia) son capaces de explicar slo las direcciones generales de la poltica exterior: estas teoras pueden explicar
cirscuntancias donde Estados con atributos nacionales ampliamente diversos se comprometen de forma similar bajo semejantes limitaciones externas, sin embargo, no
ayudan a explicar situaciones donde Estados de un mismo nivel en el contexto mundial responden de forma diferente a los mismos estmulos, o donde el mismo Estado
altera significativamente su comportamiento a pesar de pequeos cambios en el contexto internacional. Desde nuestra perspectiva queremos reflexionar acerca de cmo
diferencias en factores internos alteran el comportamiento de poltica exterior a travs de Estados (anlisis sincrnico) o de un mismo Estado (anlisis diacrnico). El
modelo terico que aqu planteamos asume como nivel de anlisis al actor nacional, esto es, el Estado.
Una teora de poltica exterior en el mbito del actor debe distinguir entre los distintos factores internos. Desde luego un modelo debera simplificar la complejidad de
la realidad. De ah que entre los factores internos nosotros nos centraremos en el rgimen poltico. Hay muchos casos en pases desarrollados y en vas de desarrollo que dan
cuenta del grado en el cual la poltica exterior es influida por cambios del rgimen poltico. Creemos que la poltica exterior de un rgimen poltico es parcialmente una funcin de su dinmica poltica interna. En este contexto, dentro de nuestra perspectiva,
este trabajo se desarrollar a partir de dos supuestos: primero, la existencia de una relacin de causalidad entre el cambio de rgimen poltico y la poltica exterior; segundo,
la poltica exterior no es esttica, sino que se desarrolla por medio de un proceso cclico de continuidad y cambio.
Para explicar la relacin entre cambio de rgimen y poltica exterior plantearemos un modelo explicativo que parte de la hiptesis de que un cambio en las propiedades del rgimen poltico puede conducir a una alteracin de la poltica exterior.
Como propiedades del rgimen identificaremos; a la naturaleza de las relaciones
Estado y sociedad; a los principios y valores en que se sustenta el rgimen; y, finalmente, a los factores estructurales del propio rgimen. Consecuentemente, cuando
se produce una alteracin de estas propiedades algunas dimensiones de la poltica
exterior pueden ser modificadas, a saber: los objetivos, intereses y estrategias; el proceso de elaboracin de la poltica exterior; y el estilo diplomtico. Estos atributos
de la poltica exterior son el objeto principal de nuestro anlisis. Metodolgicamente
asumiremos que las variables del modelo terico -cambio de rgimen y cambio de
poltica exterior- son mensurables, no en un sentido estadstico preciso sino en la
forma por medio de la cual aparecen como coherentes, consistentes y, ltimamente, analticamente tiles.

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Afers Internacionals, 32

Cambio institucional y poltica exterior: un modelo explicativo

CAMBIO DE RGIMEN Y POLITICA EXTERIOR:

HIPTESIS Y VARIABLES
En la formulacin terica que aqu planteamos se postula que la poltica exterior
puede ser entendida como una poltica pblica ms del rgimen (Ingram y Fiederlein,
1988: 727-729). Los cambios que se registran en el mbito de las estructuras y procesos
polticos deberan, por tanto, tener una cierta influencia en ella. Los cambios de rgimen,
como ha de suponerse, implican algn grado de alteracin en los mecanismos polticoinstitucionales, los que a su vez pueden dar lugar a una reformulacin de las polticas de
Gobierno (Nohlen, 1991: 229-232). De modo que cualquier cambio que se produzca en
las estructuras de autoridad, en las reglas del juego formales e informales, y en los principios del rgimen, con independencia del grado de ste, debera concernirla en alguna
medida. De hecho, poca duda cabe de que la quiebra de un rgimen poltico d paso a
momentos cruciales de creatividad e innovacin sobre las polticas a seguir (Meny y
Thoenig, 1992: 245). En este trabajo, a partir de esta reflexin, intentaremos averiguar,
intentaremos explicar cal es el grado de relacin entre el cambio de rgimen poltico y
la forma que puede adoptar la poltica exterior. Esta es nuestra hiptesis de trabajo.
Con todo, esta hiptesis nos plantea algunos interrogantes que merecen una observacin meticulosa. Nohlen y Fernndez (1991), en un artculo sobre el tema que nos ocupa,
esbozaron unas relativizaciones en relacin a un planteamiento terico similar al nuestro
que tambin tienen validez para nuestro anlisis2. En primer lugar, estos autores, que slo
analizan el efecto del paso del autoritarismo a la democracia, cuestionan si realmente hay
un cambio en la orientacin de la poltica exterior cuando se origina el cambio de rgimen
(1991: 234). No es posible dar una respuesta categrica. Sin embargo, si partimos de la
base de que la poltica exterior es una poltica pblica ms -aunque posea sus propias peculiaridades- es difcil concebir que un cambio fundamental en los mecanismos y estructuras poltico-institucionales no repercuta en la poltica exterior. En cualquier caso esta
relacin de causalidad en la realidad no se basa en una lgica lineal: es decir, que a un cambio de rgimen le siga necesariamente un determinado cambio en la poltica exterior. La
evidencia emprica de la democratizacin en Latinoamrica, por ejemplo, va en esa direccin; no todas las democratizaciones han comportado variaciones en la poltica exterior.
Basta mencionar casos como el de Argentina, Brasil y Uruguay, cuyas transiciones a la
democracia implicaron diferentes niveles de transformacin del comportamiento externo
de esos pases. En el balance general de las polticas exteriores de esos pases posrgimen
autoritario, es posible detectar tanto elementos de continuidad como de cambio3.
Ante esta limitacin, entonces, cabra preguntarse: bajo qu condiciones un cambio de rgimen tiene algn efecto sobre la poltica exterior, o qu profundidad debe tener
este cambio para que realmente impacte en la poltica exterior? (Coleman, 1984: 58).

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En segundo lugar, otra dificultad explicativa de esta hiptesis es la vinculada al peso

de la variable sistema poltico en las sociedades subdesarrolladas. Rosenau (1980), por
ejemplo, le atribuye una importancia menor a esta variable en los casos de pases con
menor desarrollo. Los sistemas polticos de pases menos desarrollados seran ms vulnerables a los estmulos del contexto internacional, con lo cual sus polticas exteriores
estaran ms claramente determinadas por ste que por los condicionantes internos. Estos
ltimos tendran un peso relativamente pequeo debido a la carencia en esos pases de
estructuras polticas diferenciadas y complejas que llevarn al desarrollo de un proceso
poltico domstico con actores mltiples y relaciones entrelazadas. Por lo que respecta a
Amrica Latina esta apreciacin tiene algn sentido si pensamos especialmente en la debilidad y a veces volatilidad de sus sistemas polticos. Sin embargo, por un lado, esta generalizacin esconde realidades muy diversas, puesto que si bien los sistemas polticos
latinoamericanos tienen algunas semejanzas, no es menos cierto que tambin tienen
muchas diferencias4; y, precisamente, si consideramos el sistema poltico chileno, ste
hasta el quiebre institucional en 1973 goz de una estabilidad prolongada, producto,
desde los orgenes de la Repblica, de crecientes grados de liberalizacin y participacin
poltica (Garretn, 1990; Valenzuela, 1989). Asimismo, la forma de la reciente transicin chilena a la democracia(1989), revel que el pas conservaba altos grados de cultura cvica, lo que en parte est contribuyendo al xito de la consolidacin democrtica.
Por otro lado, en este trabajo no slo estamos interesados en los aspectos estructurales del rgimen: aquellos que hacen referencia a la complejidad de los arreglos institucionales y al grado de diferenciacin entre los distintos roles polticos, sino que
tambin nos centraremos en las pautas informales que operan en el rgimen; sea el conjunto de principios que inspiran al rgimen, o sea el political makeup de los gobernantes. Estos aspectos del rgimen tienen tambin gran validez terica y emprica para
evaluar el impacto del cambio de rgimen sobre la poltica exterior.
La debilidad de los sistemas polticos en el mundo en desarrollo tambin podra
expresarse en que las polticas exteriores de esos pases adolecen de cierta precariedad, lo
que las hara poco manejables tericamente. Sin duda alguna, en esos pases existen procesos decisionales basados ms en las creencias y percepciones de las lites gobernantes y
menos en complejos networks de interaccin entre diversos actores institucionales e incluso, no gubernamentales. Con todo, en Amrica Latina hay pases que han desarrollado
burocracias externas bastante complejas como, por ejemplo, Brasil. Itamarat, el Ministerio
de Asuntos Exteriores de ese pas, es una institucin altamente profesionalizada y con un
rol bien definido e importante en el diseo de la poltica exterior brasilea. Invocando
nuevamente el caso chileno, su poltica exterior est tambin implicada en el proceso
modernizador del Estado, por lo que su grado de secularizacin5 es bastante elevado.
Un tercer interrogante de la formulacin terica se relaciona con los condicionantes propios de la poltica exterior. Podran stos ser suficientemente fuertes como

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Afers Internacionals, 32

Cambio institucional y poltica exterior: un modelo explicativo

para explicar por s solas la conducta externa de un pas, dejando vaca la funcin explicativa del rgimen poltico? Entre las polticas pblicas, la poltica exterior posee unos
rasgos que la distinguen de las otras. A saber, en primer lugar, debido a la naturaleza
de la accin exterior el Estado, la cual tiende a ser asociada con los valores y smbolos
nacionales, es decir, con la identidad nacional (Wallace y Wallace, 1990: 88), lo que
generalmente implica que el alcance de sus resultados tienda a ser percibido como que
comprometen a la nacin como un todo (Calvert, 1986:1). El inters nacional, concepto ambiguo bajo el cual se localizan las metas y objetivos externos de un Estado,
por su inmovilismo, sirve como gua de la poltica exterior, lo que tiende a eternizar
sus mecanismos y temas, e incluso los instrumentos. De aqu se desprende el carcter
conservador que muchas veces se le imputa a la poltica exterior. El inters nacional es
un tema complejo, ya que as como es un factor motivador de la accin exterior, es
tambin un justificante de esa poltica (Tomassini, 1989: 167-1774). Por esta razn la
poltica exterior se encuadra ms en una poltica pblica de carcter institucional6.
Con todo, tanto regmenes democrticos como autoritarios en algn momento
comprometen la poltica exterior con los intereses de supervivencia del rgimen. Una
de las funciones de cualquier rgimen poltico es mantenerse en el poder (Salmore y
Salmore, 1978: 119). Situaciones como sta normalmente se producen sobre todo en
momentos de baja legitimidad del rgimen. Aunque son los regmenes autoritarios
quienes tienen una mayor proclividad a identificar los intereses del rgimen con los
nacionales. En la experiencia latinoamericana, bajo estos ltimos regmenes, la poltica exterior aparece ms como una poltica de Gobierno cuyos contenidos estn vinculados al proyecto de institucionalizacin del rgimen (Soares de Lima, 1992: 74).
En segundo lugar, el proceso de formulacin de la poltica exterior tiene elementos
que lo distinguen del resto de las polticas gubernamentales. El papel del Parlamento es
relativamente limitado en comparacin con la intervencin de ste en otras materias. As,
el proceso legislativo de la poltica exterior es reducido, limitndose, por lo general, a ratificar tratados y regulaciones internacionales. Las decisiones externas, asimismo, generalmente comprometen a Gobiernos futuros, ya que van ms alla del periodo de Gobierno
(Wallace y Wallace, 1990: 86-87). Estos rasgos que hacen peculiar a la poltica exterior
entre las dems polticas pblicas, a nuestro juicio, si bien son importantes, no son absolutamente excluyentes del valor de otros factores explicativos. En nuestro planteamiento,
el cambio de rgimen poltico. Creemos que existe una cierta relacin entre los rasgos del
rgimen y las caractersticas propias que puede asumir la poltica exterior.
En cualquier caso, a pesar de las limitaciones que pueda plantear la hiptesis defendida, en el marco analtico que se propone, sigue siendo provechoso un estudio que
tome como base que el cambio de rgimen tiene influencia sobre la poltica exterior.
As pues, desde una perspectiva terica, es importante que adems de constatar el significado de dicha variable, se destaque su peso relativo en comparacin con otras variables que tambin inciden en la poltica exterior.

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Marcelo Lasagna

Por qu el rgimen poltico influye en la poltica exterior? La poltica exterior,

como otras polticas pblicas que emanan del proceso de toma de decisiones polticas del rgimen, no opera en un contexto domstico vaco, hay unos constreimientos
polticos formales e informales que condicionan su formulacin (Salmore y Salmore,
1978 y Waltz, 1967). En otras palabras, las caractersticas del rgimen poltico pueden conducir a diferencias importantes en las polticas exteriores. Esta relacin causal puede resultar relativamente obvia cuando se refiere a regmenes de naturaleza
muy diversa, como el caso de uno democrtico y otro autoritario. Sin embargo, entre
los regmenes democrticos las tensiones vinculadas a la relacin interior-exterior
tambin dan lugar a diferencias, por cuanto el proceso de la poltica exterior est
fundado en un precario balance entre el compromiso democrtico y la razn de
Estado (Panebianco, 1993: 434). El rgimen poltico, en consecuencia, como variable explicativa, da cuenta de las interacciones entre el juego diplomtico en el campo
internacional y el juego poltico interno en torno a cuestiones que son simultneamente internas e internacionales (Putmann, 1988). De ah que un gran desafo para
los analistas de la poltica exterior sea desentraar la vinculacin entre la poltica
interna y la poltica exterior.
La poltica exterior est condicionada por el rgimen poltico, puesto que es
fruto de un conjunto de interacciones que se llevan a cabo de acuerdo con unas reglas,
estructuras y valores que emanan de l. Quiz quede mejor ilustrada la forma en que
las propiedades del rgimen influyen en la poltica exterior, analizndolas a partir de
una tipologa dicotmica de regmenes polticos. Consideraremos dos tipos de regmenes ideales, a saber; uno de carcter democrtico y otro de carcter autoritario
(ver cuadro n1). Las reglas del juego, en primer lugar, especifican los modos en que
los distintos actores polticos deben participar en el proceso por medio del cual la
poltica exterior se formula e implementa. La naturaleza del rgimen poltico, en este
sentido, determinar el tipo de reglas que regularn el proceso poltico. Obviamente,
los actores participantes variarn, tanto en su nmero y representacin, como tambin lo har la forma que adopte esa intervencin. Por ejemplo, en un rgimen autoritario ideal el nmero de actores es muy limitado, ya que por definicin el rgimen
es excluyente. Este rasgo, como seala Jensen (1982: 109), permite a los regmenes
autoritarios un mayor margen de libertad que a uno de tipo democrtico en el proceso de elaborar la poltica exterior. Ciertamente, un rgimen autoritario tiene una
menor necesidad de dar cuenta de sus actos (accountability) ante la sociedad, por lo
que generalmente sus procesos decisionales podran ser ms eficaces, o al menos ms
rpidos. El rgimen autoritario no tiene la necesidad de realizar consultas.

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Afers Internacionals, 32

Cambio institucional y poltica exterior: un modelo explicativo

RGIMEN POLTICO
Rgimen Autoritario

ELEMENTOS DEL RGIMEN

Valores Orden, intolerancia,

y
principios opacidad, extra-legalidad.

Reglas
del
juego

Participacin limitada,
acceso al poder restringido,
solucin de conflictos con
Estado de derecho precario,
no competencia poltica,
no existen controles.

Estructuras centralizadas,
elitismo extremo,
Estructuras burocracia subordinada,
procesos decisionales
de
autoridad restringidos, roles
jerarquizados y precarios.

Rgimen Democrtico
Consenso, tolerancia,
pluralismo, transparencia,
legalidad.
Proceso establecido de
implementacin de polticas,
competencia poltica, acceso al
poder establecido, alternancia,
controles establecidos.

Existencia de otros poderes,

roles diferenciados, burocracia
autnoma, estructuras ms
flexibles.

Cuadro n 1

En segundo lugar, las estructuras de autoridad de un rgimen autoritario ideal son

centralizadas y jerarquizadas, frente a estructuras diferenciadas, plurales y flexibles que
normalmente exhiben los regmenes democrticos. Esto permitira al rgimen autoritario presentar una imagen de mayor unidad en su poltica exterior, cuestin que en la
realidad no necesariamente es as. Los lderes centrales del rgimen autoritario tienen
un mayor dominio en el proceso decisional, lo que si bien puede ser una ventaja, tambin puede traer consecuencias negativas. La tendencia a no cuestionar al lder crea una
fuerte resistencia en los subordinados a la innovacin, por lo que la burocracia tiende
a carecer de iniciativas. El carcter excluyente del rgimen hace que las opiniones ajenas a las instituciones centrales no sean recogidas (Jensen, 1982: 108-109). El centralismo fomenta asimismo el secretismo y el aislamiento de la burocracia, con lo cual sta
pierde autonoma. En un rgimen autoritario existe poco poder independientemente
del lder y de su partido o grupo de apoyo. El grado de autonoma de las instituciones
y burocracias se relativiza en funcin de ese liderazgo central. La emergencia de actores institucionalizados independientes del rgimen es baja, por tanto, la influencia sobre

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Marcelo Lasagna

la poltica exterior es mnima. Esto no obsta para que en situaciones reales dentro del
rgimen surjan divisiones en torno a los contenidos de las polticas pblicas. En un
rgimen democrtico, de otro lado, las instituciones polticas tienen asignado un rol
diferenciado y las burocracias estn provistas de mayores grados de autonoma. Con
todo, este planteamiento puede variar segn el grado de cohesin del Gobierno. Un
Gobierno monocolor, por ejemplo, tendr un mayor margen de maniobra para disear sus polticas que una coalicin de partidos (Hagan, 1987: 344-346).
Y, por ltimo, el rgimen poltico se basa en unos principios y valores que justifican las orientaciones de las polticas pblicas que adopta. Los fines que persigue el
rgimen, para cuya consecucin las polticas pblicas son unos instrumentos, estn
determinados por estos valores, que de algn modo tambin condicionan las reglas del
juego y las estructuras de autoridad. La poltica exterior, en consecuencia, estar condicionada directamente por los principios basamentales del rgimen y, si acaso, por el
grado de ideologizacin de ste. Este atributo del rgimen depender de la ideologa
que abrace el grupo o partido y de la coalicin de intereses que los sustente. De modo
que no es posible establecer un tipo ideal de principios operativos para cada rgimen.
A ellos nos referiremos en concreto en la seccin siguiente.
Una vez vistos los conceptos de poltica exterior y rgimen poltico7, sus respectivas posibilidades de cambio, y en qu forma ellos interactan, como variables dependiente e independiente respectivamente, desarrollaremos una propuesta de modelo
terico a travs del cual intentaremos dar una lgica explicativa a la relacin entre el
cambio de rgimen y la poltica exterior.

UN INTENTO DE MODELO EXPLICATIVO

Hasta aqu hemos procurado justificar el rgimen poltico, ms especficamente
el cambio de rgimen, como una variable relevante para comprender la accin exterior
de un Estado y las modificaciones que sta pudiera tener como consecuencia de cambios en aqul. Ahora nos interesa saber de qu manera se traduce este comportamiento en accin, o bien cules son los mecanismos por medio de los cuales se consigue el
efecto imputado al rgimen poltico. Para ello plantearemos un modelo terico que
recoje los conceptos que hemos venido analizando. Este modelo, eso s, no es absolutamente nuevo. Algunos de los conceptos e ideas han sido tomadas de los trabajos existentes sobre poltica domstica y poltica exterior (Skidmore y Hudson, 1993; Ch.
Hermann, 1990; Salmore y Salmore, 1978; Nohlen y Fernndez, 1991; Hagan, 1987,
1989a y 1989b). Con todo, nuestro trabajo tiene sus caractersticas y objetivos pro-

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Cambio institucional y poltica exterior: un modelo explicativo

pios. Este modelo puede ser aplicado a un caso particular, pero sobre todo est pensado para analizar distintos cambios de rgimen. Asimismo, no slo nos concentraremos
en los atributos estructurales del rgimen poltico (Salmore y Salmore, 1978), sino que
tambin pondremos nfasis en las propiedades no estructurales del rgimen. Ellas se
refieren a las caractersticas de los actores implicados en el intercambio de poder y de
los rasgos del proceso poltico (Hagan, 1989b).
El modelo, en una primera parte, distingue aquellas propiedades estructurales y
no estructurales del rgimen que podran ser objeto de un cambio potencial con el establecimiento de un nuevo rgimen y, consecuentemente, estimular una alteracin de la
poltica exterior. En una segunda parte, se conceptualiza sobre las propiedades de la
poltica exterior que pueden estar sujetas a cambios (ver cuadro n 2).

Dimensiones de la
Poltica Exterior

Atributos del Rgimen

Relaciones
Estado/Sociedad
Autonoma
del Estado
Control de los
Recursos
Cambio
de
Rgimen

C
A
P
A
C
I
D
A
D

Principios y valores
Orientacin del
Rgimen
Factores Estructurales
Responsabilidad
del Rgimen
Fragmentacin
del Rgimen

G
U
B
E
R
N
A
M
E
N
T
A
L

Intereses,
Objetivos y
Estrategias de
Poltica Exterior

Proceso de
Elaboracin
de la Poltica
Exterior

Poltica
Exterior

Estilo
Diplomtico

Cuadro n 2. Modelo terico

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Marcelo Lasagna

Los atributos del rgimen poltico potencialmente alterables

A) Comenzaremos por las relaciones Estado-sociedad, y la manera en que stas
influyen en la posibilidad de cambio de la poltica exterior (Skidmore y Hudson, 1993).
Utilizaremos dos indicadores para medir el impacto del cambio de rgimen en las relaciones Estado-sociedad: el grado de autonoma del Estado respecto a la opinin pblica y las lites sociales; y el grado de control sobre los recursos de poltica exterior.
Respecto al primer indicador, los regmenes autoritarios normalmente tienen una
fuerte autonoma de la influencia popular y una autonoma dbil de las lites, especialmente de grupos empresariales y/o militares. Como sealan Skidmore y Hudson,
en los Estados fuertes8 the structure of the political system so insulates decision-makers
that they can safely ignore political opposition without fear of losing power or influence, then foreign policy can be conducted free of domestic constraints despite the existence of opposition (1993: 8), lo que en regmenes autoritarios que carecen por
definicin de oposicin institucional real, el grado de autonoma podra ser aun ms
fuerte. En los regmenes democrticos se da la relacin inversa, stos tienen una menor
autonoma de la opinin pblica y una mayor autonoma de las lites sociales. Aunque
habra que relativizar que la relacin Gobierno-lites sociales es muy compleja por lo
que es difcil predecir qu tipo de vinculacin se generar con un cambio de rgimen.
El cambio de rgimen alterar esta relacin, disminuyendo o aumentando la autonoma estatal, lo que puede implicar una mayor o menor capacidad del nuevo rgimen
para emprender polticas innovadoras, tanto en lo que respecta a la bsqueda de recursos como de apoyos para esas polticas.
El segundo indicador: El grado de control estatal sobre los recursos de poltica exterior es definido como scope of societal activity refers to the extent to which a regime
can control societal resources that may be relevant to the conduct of foreign policy
(Salmore y Salmore, 1978: 111). Un rgimen autoritario tiene normalmente un control
frreo de los recursos de la sociedad, el cual tender a aumentar o disminuir dependiendo de la ideologa del rgimen. Este control lo ejerce fundamentalmente sobre los medios
de comunicacin, las actividades econmicas y sociales. Un cambio de rgimen hacia
uno democrtico podra comportar una limitacin en el control estatal de los recursos
de poltica exterior y una disminucin de la capacidad de actuar del Gobierno. Por otro
lado, el cambio en la naturaleza del control de los recursos de coercitivos a colaboracionistas, puede resultar en parte en el aumento de la legitimidad del rgimen, lo que supone que el Gobierno ve fortalecida su habilidad para obtener recursos desde la sociedad.
B) En segundo lugar, los principios y valores que estn en la base de un rgimen y,
por ende, en sus principales lderes, fundamentan la orientacin de ste. La orientacin del rgimen refleja, por un lado, las creencias bsicas del grupo que gobierna acerca de los asuntos mundiales y cmo ellos se relacionan con los intereses externos e

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Afers Internacionals, 32

Cambio institucional y poltica exterior: un modelo explicativo

internos del Estado. Por otro, refleja la coalicin de intereses sociales, econmicos y
polticos asociados al rgimen. La premisa terica de este concepto es que un grupo o
coalicin dirigente deja su impronta tanto en las metas y objetivos del Estado en asuntos externos, como en la naturaleza de la reaccin del Estado ante estmulos internacionales. Esto ltimo se refleja en el estilo diplomtico que adopta un rgimen. Al
mismo tiempo, la orientacin del rgimen tiene un impacto directo en la eleccin de
metas y objetivos de poltica exterior. Un cambio de rgimen puede sobrevenir -aunque no necesariamente- de la deslegitimacin de su ideologa.
Los regmenes autoritarios emplean ciertas ideologas para legitimarse, a saber; por
ejemplo, la doctrina de la seguridad nacional en el Cono Sur de Amrica Latina, el desarrollo econmico en el Sudeste asitico, etc. Cuando se reexaminan estas bases ideolgicas generalmente se conduce a cambios crticos en la poltica exterior. La orientacin
poltica que un nuevo rgimen adopte variar en funcin de los nuevos valores en los cuales ste se fundamente. Estos se ubican en un punto crucial de la definicin del rgimen,
ya que un cambio profundo conlleva de ordinario la asuncin de otros valores y principios, que con arreglo al tradicional esquema izquierda-derecha, dotar al rgimen de un
conjunto de nuevas orientaciones (Morlino, 1985: 54). De ah la importancia aadida de
la ideologa que inspira a la coalicin dominante que estructura el nuevo rgimen.
Las orientaciones polticas, y sobre todo sus resultados, son un elemento esencial
del rgimen (Nohlen y Fernndez, 1991: 232). Estos ltimos nos permiten conocer
la capacidad del rgimen para implementar sus preferencias. La orientacin del rgimen en asuntos externos nos permite adems conocer cuales son los problemas externos que l percibe, y cuales son las estrategias para contener problemas y alcanzar
metas. Conociendo las prioridades y estrategias de un rgimen podremos saber qu es
lo que le motiva a actuar.
La poltica exterior, a pesar de sus particularidades que la hacen propender hacia
la continuidad, al menos, ante un cambio en los principios del rgimen, sera objeto
de una revisin o readaptacin conforme a la ideologa del nuevo rgimen. Las modificaciones que en ella se hagan pueden ir desde aspectos parciales a su totalidad, o bien
desde aspectos cosmticos a sustantivos. Por ejemplo, la revolucin cubana supuso un
cambio radical en los contenidos de la poltica exterior de ese pas (Hernndez, 1987:
213-214). La opinin de otro autor refleja con contundencia el aserto anterior: los
cambios radicales que producir (la revolucin), no slo los realiza en su estructura
socio-econmica interna, sino tambin en sus relaciones internacionales...para poner
freno definitivo a la hegemona de Estados Unidos en el continente americano, porque la revolucin castrista es sobre todas las cosas un movimiento fuertemente anti
imperialista y antipanamericanista (Fabbri, 1994: 2). De otro lado, en el caso uruguayo, segn Lujan (1990: 374-375), no hubo una relacin fuerte entre el cambio de
rgimen y la poltica exterior, aunque, el mismo autor destaca que los contenidos de

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Marcelo Lasagna

la poltica exterior fueron reformulados en relacin a la dictadura...pero en el desempeo concreto en los diversos tems de la agenda internacional el reacomodo no fue
tan importante (Lujan, 1990: 371).
C) Y, por ltimo, los factores estructurales del rgimen. Si hay cambios en la estructura interna del rgimen, esto es, en las reglas del juego y el conjunto de roles polticos,
stos pueden afectar notablemente la poltica exterior. Al mismo tiempo esto implica que
habr unos nuevos constreimientos polticos sobre la actuacin del rgimen en la formacin e implementacin de la poltica exterior. De dnde vienen estos constreimientos
politicos? En primer lugar, de los mecanismos de acceso al Gobierno, los cuales estn
directamente vinculados al alcance de la participacin poltica y de la competicin poltica. La participacin poltica afecta la manera en que el rgimen adopta las decisiones
de poltica exterior. En un rgimen autoritario donde la participacin poltica es nula o
restringida, la actuacin del rgimen estar menos constreida9. Por otro lado, vienen
del alcance de la competicin poltica, esto es, la existencia o no de oposicin poltica y
la forma como sta articula sus demandas. Esto tambin crea una limitacin sobre el rgimen10. Lo dicho afecta sobre todo al proceso de implementacin de la poltica exterior.
Una oposicin poltica institucionalizada incrementa el debate poltico en general y en
particular aqul referido a la poltica exterior, lo que da lugar a juegos de poder y negociaciones ms abiertas sobre los distintos aspectos de la accin externa del Estado.
Estas limitaciones tambin vienen de las estructuras de autoridad del rgimen,
puesto que, cuando las esferas de competencia varan, se generan nuevos condicionantes. Con el cambio de rgimen poltico, los arreglos institucionales y los procedimientos decisionales que caracterizan un rgimen pueden ser objeto de unas
transformaciones que los moldean segn las caractersticas del nuevo rgimen. Cada
rgimen definir cules son su marco y procesos de actuacin. Puede materializarse,
por ejemplo, un cambio de las relaciones y de las atribuciones de poder entre las instancias legislativas y ejecutivas. Parece no caber duda de que este cambio se produce
cuando se habla del paso del autoritarismo a la democracia o viceversa.
Esta transformacin en los roles tiene una incidencia directa sobre la poltica exterior, por cuanto le impone condiciones de operacin. Los actores especficos que intervienen y la naturaleza del proceso de elaboracin de la poltica exterior se altera
considerablemente. La emergente correlacin de actores incluye al poder legislativo, al
Ministerio de Asuntos Exteriores como rgano crucial en la ejecucin, aunque en algunos casos ejerce una importante influencia en las etapas de anlisis y diseo. En suma,
el proceso de toma de decisiones puede oscilar entre centralismo y burocratismo. Esto
es, entre la centralidad de las decisiones externas en el rgimen autoritario y la mayor
relevancia que adquieren en democracia actores ms descentralizados. En este proceso
el Ministerio de Asuntos Exteriores, junto a otras carteras que poseen una dimensin

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externa importante, desarrollan procedimientos organizacionales propios y diferenciados. La burocracia, por tanto, generalmente se modifica: ya sea hacindose ms compleja, o bien producindose un cambio de personal.
Hay dos indicadores relevantes para estos cambios. El primero es el nivel de responsabilidad del rgimen (accountability). Este encuentra su origen en las reglas del
juego, especialmente en aquellas relacionadas con los procedimientos de hecho y jurdicos para la implementacin de polticas y, el acceso y mantencin en el cargo (Salmore
y Salmore, 1978: 112-113). En un rgimen autoritario a menudo la responsabilidad
es baja porque los mecanismos de sucesin no estn institucionalizados, por lo que un
rgimen autoritario est menos limitado que uno democrtico en el proceso de formulacin de su poltica exterior. Un rgimen democrtico, por el contrario, tiene una
libertad de accin mucho ms limitada, ya que debe tener en cuenta a un amplio conjunto de actores y, adems, tiene pocas alternativas para manejar el disenso. La sociedad puede participar y desafiar a las autoridades y sus polticas.
El segundo indicador es el grado de fragmentacin11. Un cambio de rgimen
conduce a un cambio en la poltica exterior si el nuevo rgimen -como hemos vistotiene una orientacin distinta al anterior y si ste est polticamente cohesionado para
ser capaz de implementar las nuevas iniciativas de poltica exterior. En efecto, es
importante determinar en qu medida el rgimen es capaz de iniciar y mantener nuevas polticas consistentes con la nueva -si la hay- orientacin de poltica exterior. Con
este indicador interesa averiguar el grado en que el liderazgo central tiene ms o menos
divisiones polticas internas permanentes en la forma de competencias entre lderes,
burocracias/instituciones, facciones y partidos polticos (Hagan, 1989b: 149). Los
lderes de un rgimen pueden enfrentar dos tipos de fraccionamientos, a saber: la existencia dentro del rgimen de facciones, por lo que el rgimen debera buscar crear
una coalicin de apoyo, o la existencia de una oposicin externa que intenta bloquear las polticas del rgimen. Esto nos lleva a creer que hay fuertes razones tericas para
esperar que la poltica domstica distorsione la implementacin de la orientacin poltica del nuevo rgimen.
En el interior de un rgimen autoritario tambin pueden existir facciones dentro de la elite y tambin partidos de oposicin relativamente fuertes. Con todo, la
fragmentacin de un rgimen autoritario tiende a ser relativamente ms baja, lo que
le permite una mayor libertad de accin. Un rgimen democrtico, por el contrario,
produce una gran divisin de poderes entre varios actores polticos e instituciones.
De tal modo que un rgimen democrtico est inevitablemente confrontado con
ms limitaciones polticas surgidas de su alta fragmentacin. La menor capacidad de
actuar en asuntos de poltica exterior del rgimen democrtico comporta el aumento de la importancia de los factores burocrticos y organizacionales en el proceso de
formulacin de la poltica exterior.

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Las dimensiones modificables de la poltica exterior

A) Los intereses, objetivos y estrategias de poltica exterior. En otras palabras, nos referimos a la agenda internacional de un pas determinado, la cual incluye el conjunto de
intereses y objetivos susceptibles de ser identificados y jerarquizados (Tomassini, 1989:
174). Los intereses se refieren a los valores, materiales o inmateriales, que se trata de promover por medio de los procesos polticos de la poltica exterior. En este sentido el concepto de objetivo est contenido en el de inters. El objetivo o meta, por tanto, se refiere
al fin inmediato, mientras que el inters es el fin mediato que gua la seleccin de aqul
(Wilhelmy, 1991: 179). Las estrategias son el conjunto de objetivos o metas e instrumentos seleccionados entre un rango de posibilidades para promover determidados intereses o hacer frente a determinados problemas -o amenazas- provenientes del exterior.
La seleccin de estas alternativas est condicionada por la urgencia u oportunidad de su
puesta en marcha, y por la capacidad de los lderes de implementar sus preferencias.
B) El proceso de elaboracin de la poltica exterior. Este punto se refiere a la forma,
al cmo y quin (o quines) hacen la poltica exterior. Las decisiones son el aspecto ms
visible y obvio de la poltica exterior (Korany, 1986: 39). Sin embargo, stas son slo
parte de una totalidad mucho mayor que incluye pautas de comportamiento, objetivos, intereses, estilos, percepciones e incluso no decisiones. El proceso de toma de decisiones puede ser analizado desde diferentes perspectivas, ya sea enfatizndose sus
elementos psicolgicos, o bien la trama burocrtica resultante de mltiples interacciones en el mbito de organizaciones y de individuos (Hazleton, 1987 : 21). Este trabajo adoptar el enfoque burocrtico para analizar el nivel operativo de la poltica exterior.
De esta manera se parte de la base de que el Estado no es un actor unitario y racional
(Allison, 1988 ; Halperin, 1974). Las propiedades del rgimen -como vimos- tienen
una fuerte influencia en la forma que puede adoptar este proceso.
C) El estilo diplomtico se refiere a la forma de la conduccin de la poltica exterior. En sta tiene un peso importante la personalidad del lder y tambin la forma en
que se elabora la poltica exterior (Calvert, 1986: 32-33). La poltica exterior de un
Estado no es solamente el producto de un conjunto determinado de condiciones internas objetivas, sino que se ve afectada por una serie de elementos subjetivos, tales como:
los valores y perspectivas ideolgicas de los encargados de implementarla, la tradicin
diplomtica del pas y los valores o normas no escritas del comportamiento internacional (Muoz, 1986: 14). El modo especfico en que estos factores se entrelazan y la
forma en que son impulsados por los responsables de la poltica exterior constituye el
estilo diplomtico de un pas. Los actores polticos en que se basa el modelo interno
dominante del rgimen juegan un papel transcendental en la configuracin del estilo
diplomtico de un Estado. ste, por un lado, est condicionado por aspectos del rgi-

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Cambio institucional y poltica exterior: un modelo explicativo

men y, por otro, tiende a conservar una cierta tradicin. Precisamente, en el estilo de
diplomacia se aprecia con claridad el dualismo entre continuidad y cambio que caracteriza a la poltica exterior.
La personalidad del liderazgo poltico y la visin que ste tenga del sistema internacional -percepciones de amenazas y oportunidades- es determinante en las acciones de
poltica exterior (Jensen, 1982). sta determina un estilo, una postura, de implementar
y ejecutar la poltica exterior. Un liderazgo poltico emergente, ante un cambio de rgimen, puede moverse entre una actitud complaciente para con las estructuras y reglas existentes, o bien, subvertir los procedimientos establecidos. Por otro lado, el liderazgo
poltico, frente al sistema internacional, puede asumir desde conductas muy voluntaristas hasta aquellas que inhiben la innovacin (Salmore y Salmore, 1978: 113-114).

A MODO DE REFLEXIN FINAL

Conduce el cambio de rgimen poltico a un cambio de poltica exterior determinado? Este interrogante no puede ser respondido de forma categrica. No podemos sealar a priori que existe una relacin directa entre un tipo particular de cambio
de rgimen y una determinada variacin de poltica exterior (Lasagna, 1995). Las
particularidades de cada proceso y las otras variables que intervienen (v. gr., el sistema internacional, la estrategia econmica, etc.) tambin ocupan un lugar destacado
en la determinacin de la direccin que adoptan los cambios de la poltica exterior
(Holsti, 1991). En cualquier caso, en lo que parece no haber dudas, es que mientras
ms profundo es el cambio de rgimen ms se acenta la relacin rgimen-poltica
exterior (Nohlen y Fernndez, 1990). Qu tipo de cambio de rgimen afecta la poltica exterior, y bajo qu condiciones? La evidencia emprica demuestra que puede
haber muchas direcciones (Lasagna, 1995). Este interrogante si bien est presente
en este trabajo no hemos intentado dilucidarlo, ya que nuestro propsito ms bien
ha sido proponer un modelo terico que sirva de instrumento analtico para encontrar esa y otras respuestas. El objetivo de este trabajo, por tanto, se ha limitado a ofrecer un esquema analtico que permita a los analistas de poltica exterior comprender
la importancia, por una parte, de los factores internos y, por otra, muy especialmente,
del cambio de rgimen, en la formacin de la poltica exterior. Somos conscientes
de que este trabajo es incompleto. Hace falta comprobacin emprica para potenciar el modelo. Esto lo sabemos, pero este artculo lo planteamos como parte de una
investigacin ms completa y acabada.

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Con todo, el modelo terico que aqu hemos desarrollado nos da una comprensin acerca de cmo el cambio de rgimen ha contribuido a los cambios y reestructuracin de la poltica exterior. Este marco es muy general en algunos aspectos, pero
tenemos la certeza de que l es, al menos, ilustrativo de los conceptos bsicos y de la
lgica explicativa que est detrs. Teniendo esto claro, en el futuro, pueden desarrollarse nuevos enfoques ms profundos. Los esfuerzos por identificar variables domsticas significativas son recientes, por lo que no ha habido un desarrollo metodolgico y
terico que nos permita incrementar el poder explicativo de estos factores. Este trabajo ha querido aportar un grano de arena a ese desafo.
El hecho de no haber analizado uno o varios casos es una limitacin importante
para evaluar la utilidad potencial del modelo terico. ste est concebido para ser aplicado, sobre todo, a un conjunto de casos. Ello nos permitira mensurar el peso del
modelo terico que hemos planteado y aumentar su poder explicativo.
En esta investigacin hemos puesto nfasis en el cambio de poltica exterior. El
estudio de este proceso ha sido bastante descuidado. Normalmente se han estudiado
hechos concretos de poltica exterior, sin considerar la perspectiva a largo plazo, en la
cual se desarrolla la dinmica del proceso de continuidad y cambio de la poltica exterior. La nocin de cambio como un proceso cclico ha llegado a ser una forma cada vez
ms comn para explicar el cambio en una variedad de campos y ha servido, de alguna manera, como inspiracin en el desarrollo de la perspectiva del cambio en la poltica exterior. En nuestro modelo terico la relevancia del anlisis del cambio de la
poltica exterior radica en su utilidad para comprender sus patrones de continuidad y
cambio a travs del tiempo. El modelo, asimismo, es particularmente apropiado para
una comprensin del cambio de la poltica exterior en pases con sociedades complejas, es decir, que posean estructuras altamente institucionalizadas. Las sociedades no
son estticas, tienden a moverse entre periodos de estabilidad y transicin, de ah el
inters de conocer el patrn cclico de la poltica exterior.
Finalmente, creemos que este marco terico posee una marcada intencionalidad
prctica, ya que su lgica subyacente tiene fuertes implicaciones para la comprensin
de los procesos de cambio de rgimen tanto en los pases de Europa Central y Oriental
(PECOS), los cuales -segn nos consta- no han sido suficientemente analizados, como
en Amrica Latina, donde la democratizacin supone tambin un terreno fecundo para
introducir un anlisis de esta naturaleza.

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Notas
1. La nocin de poltica domstica generalmente es usada como cajn de sastre para referirse a
aspectos tan dispares que van desde las percepciones sicolgicas de los formuladores de decisiones de alto nivel y poltica burocrtica dentro de un Gobierno, a partidos polticos, intereses
empresariales, opinin pblica y grupos de inters.
2. Nohlen y Fernndez (1991) en su artculo titulado "Democratizacin y Poltica Exterior en Amrica
Latina", proponen un esquema explicativo de la poltica exterior a partir de la democratizacin
en Brasil, Argentina y Uruguay. Estos autores toman como variable independiente el sistema
poltico y lo contrastan con los cambios que la democratizacin produjo en distintos temas de
poltica exterior. Si bien las mentadas relativizaciones son particularmente interesantes para
nuestra investigacin, sobre todo para el esquema explicativo, diferimos en la metodologa que
utilizamos para evaluar el efecto imputado a la causa.
3. Para seguir los efectos de la democratizacin en las polticas exteriores de Argentina y Brasil, vase,
demas de los citados Nohlen y Fernndez (1991), a Carlos Escud (1989), Mnica Hirst (1989),
Roberto Russell y Mnica Hirst (1987). Para el caso uruguayo, vase a Carlos Lujan (1990).
4. Para un estudio detallado sobre este tema, vase a Manual Alcntara (1989).
5. El concepto securalizacin est relacionado con el de cultura poltica, y se refiere a aquellos
sistemas polticos donde existe un alto grado de diferenciacin y especialiacin de los roles
polticos y estructuras. Almond G.A. y Powell G. B. (1972); Poltica Comparada, Paids, Argentina.
Aqu lo utilizamos en un sentido semejante al de modernizacin.
6. Esta categora de poltica pblica, referida expresamente a la poltica exterior, pertenece a
Theodore Lowi, quien ha sido uno de los autores que ms a contribuido al anlisis de las polticas pblicas en la dcada de los sesenta. Citado en Ingram y Fiederlein (1988: 726-727).
7. Vase a Lasagna (1995) para un estudio analtico sobre el debate en torno a los conceptos de
poltica exterior y cambio de rgimen poltico.
8. Skidmore y Hudson se refieren a Estados fuertes, sin diferenciar entre autoritarios y democrticos, a aquellos que assumes full state autonomy of societal constraint on foreign policy issues"
(1993: 7). El enfoque que utilizan estos autores destaca la incidencia de los grupos sociales en
el proceso de elaboracin de la poltica exterior.
9. Los regmenes autoritarios tienen generalmente mayores mrgenes de maniobra en el manejo
de las polticas pblicas, sin embargo comunmente las formas de canalizar el apoyo de la sociedad son ms precarias. En sociedades fragmentadas por el clevage poltico, estos regmenes
dejan de representar los intereses de los sectores disidentes.
10. La participacin y competicin se refieren a los conceptos de representacin y liberalizacin
utilizados por Dahl R. (1989) en su libro Poliarqua. Una mayor democratizacin se consigue
con una profundizacin del debate poltico (liberalizacin) y con una expansin del derecho a
elegir y a participar en el Gobierno. El proceso guiado por estos dos conceptos -grosso modoes el que vincula la transicin de un rgimen poltico a otro.

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11. Si bien este indicador lo hemos localizado entre los factores estructurales, no necesariamente
est atado a la estructura del rgimen. Este involucra la dinmica general del rgimen, como el
nivel de pluralidad de ste, el sistema de partidos, la cultura poltica, entre los ms importantes.
12. Aqu la agenda no se refiere exclusivamente a los temas y problemas contingentes, sino que
tambin a aquellos de carcter ms permanente

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