Desconstruindo a poltica cientfica no Brasil: evoluo da

descentralizao da poltica de
apoio pesquisa e inovao
Antonio Botelho1
Mariza Almeida2

Resumo: O artigo analisa a trajetria e impacto institucional regional das duas principais
polticas federais descentralizadas de apoio cincia, tecnologia e inovao (CT&I): uma
voltada para cooperao universidade-indstria (PAPPE) e outra para o financiamento
inovao nas MPEs (PAPPE Subveno). Ele explora a aprendizagem de poltica pblica
das unidades da federao e de instituies regionais parceiras, bem como a transformao de seus arranjos institucionais e estruturas de governana. A pesquisa conclui que
a rpida ascenso da poltica de inovao e as exigncias estruturais e de processo que
se impuseram ao Estado brasileiro, alteraram radicalmente o escopo, a forma e a funo
da poltica federal de apoio pesquisa, contribuindo para a desconstruo da poltica
centralizadora de CT&I.
Poltica Pblica, Inovao, Descentralizao, Fomento CT&I, Regionalizao

Recebido:
01.10.2011
Aprovado:
06.05.2012

1. Professor Titular,
Iuperj-UCAM, Rio
de Janeiro.
Email: ajjbotelho@
gmail.com
2. Professora Adjunta, Unirio, Rio de
Janeiro
Email:
almeida.mariza@
globo.com

Introduo

crescente importncia da inovao tecnolgica na agenda de desenvolvimento econmico e social do pas, o reconhecimento de que uma parte
importante da cadeia de inovao possui um carter local (AGRAWAL et
al., 2012; BRESNAHAN et al., 2001; SAXENIAN, 1996) e de que a disponibilizao de recursos humanos qualificados constitui-se em um dos principais vetores
para a inovao (KUZNETSOV, 2006; SAXENIAN, 2006) fazem com que a descentralizao das polticas de apoio cincia, tecnologia e inovao assumam um
carter premente e crtico.
Ao longo das duas ltimas dcadas, movimentos de descentralizao das atividades de fomento federal cincia, tecnologia e inovao (CT&I), vm
ocorrendo com o estabelecimento de diversas parcerias entre instituies
federais e estaduais. Observa-se tanto a promoo de aes voltadas
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descentralizao do fomento, quanto desconcentrao dos investimentos pblicos federais. O aumento dos investimentos estaduais como contrapartida
uma caracterstica comum a vrios desses programas.

3. Este artigo originou-se de dois estudos realizados pelos

autores, em colaborao com Luiziana
Arago, para o Centro de Gesto e Estudos Estratgicos.
O primeiro Estudos
de Caso de Programas
Financiados
com Recursos dos
Fundos
Setoriais
de CT&I: PAPPE &
PPP, em 2008. O
objetivo do estudo
foi identificar e mapear os mecanismos
de gesto adotados
pelos estados e promover uma anlise
exploratria dos resultados e impactos
preliminares de programas federais descentralizados para
os estados (PAPPE
e PPP). O segundo,
Programas PAPPE
e PAPPE Subveno
Condies Institucionais e Caractersticas de Distribuio
(regional, estadual e
intraestadual), executado em 2009. Os
autores agradecem
o apoio da equipe
do CGEE e as crticas
e comentrios de
outros participantes
do projeto, em particular Antonio Carlos
Galvo, Sofia Daher,
Mariano Macedo,
Fernanda Sobral e
Elizabeth Balbachevsky.

118

A criao dos fundos setoriais mudou a composio das formas de financiamento e representou um incremento no volume de recursos para investimento, uma
fonte estvel e diversificada, para a CT&I (MULLER, 2007). O estabelecimento
de percentual mnimo de 30% de investimento dos fundos setoriais nas regies
Norte, Nordeste e Centro Oeste, visando a diminuio das disparidades regionais, representou um movimento importante de desconcentrao. Ademais,
vrias aes financiadas com esses recursos passaram a ser descentralizadas,
parcialmente, na sua gesto e implementao, pela Financiadora de Estudos e
Projetos (FINEP) e pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), instituies de fomento vinculadas ao Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao (MCTI), e para os estados, por intermdio, principalmente, das Fundaes Estaduais de Amparo Pesquisa (FAP).
So objeto do presente artigo algumas das primeiras experincias da parceria
entre governos federal e estaduais para o fomento da inovao, com recursos
dos fundos setoriais, realizadas por intermdio da FINEP e das FAP. Seu objetivo
explorar as consequncias da descentralizao do fomento em CT&I para a
aprendizagem de poltica pblica no Estado e nas unidades federativas, e suas
instncias regionais parceiras, assim como as transformaes decorrentes nas
suas estruturas institucionais e arranjos de governana. Para tal, realizada
uma anlise emprica multidimensional da implementao e dos resultados de
dois programas do governo federal: Programa de Apoio Pesquisa em Empresas (PAPPE) e seu sucedneo Programa de Apoio Pesquisa em Empresas na
Modalidade Subveno a Micro e Pequenas Empresas, PAPPE Subveno3. Ela
explora ainda, nos limites desses dois estudos de caso, isoladamente e no seu
conjunto, seus impactos sobre a desconcentrao das aes e instrumentos empregados pelos parceiros estaduais e, principalmente, sobre a escala e escopo
dos programas, bem como em suas dimenses geopolticas espaciais (nos nveis
regional, estadual e municipal).
Este artigo est dividido em cinco sees, incluindo a presente introduo. A
segunda compreende o marco analtico e a metodologia. A terceira apresenta a
anlise de dados da pesquisa de campo. A quarta discute os resultados. A quinta
seo apresenta concluses e recomendaes.

Marco analtico e metodologia

O artigo parte da premissa de que uma anlise emprica do processo de

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descentralizao complementa, valida e joga luz em novos aspectos do fenmeno, para alm dos limites naturais de uma anlise estruturalista esttica e
retrospectiva baseada no mapeamento e tipologizao de programas e de uma
recuperao da linha do tempo realizada at ento (CGEE, 2010). Pois , primeiro, na anlise da prtica da implementao dos programas e de seus efeitos nas
dimenses selecionadas que se evidenciam a diversidade de experincias que
alimentam os aprendizados institucionais crticos para e evoluo sustentvel da
poltica de descentralizao. Segundo, so os resultados dessa anlise e da avaliao das dimenses que informam as estratgias institucionais e moldam as
diretrizes das trajetrias das polticas e as motivaes e objetivos dos parceiros
que, por sua vez, revelam pistas e marcos para a reorientao eficaz das polticas
de descentralizao do Governo Federal. Isso ocorre por meio da redefinio de
seus instrumentos, mecanismos, governana e prticas de um relacionamento confiante, com vistas melhoria contnua da eficcia da poltica nacional de
CT&I.
O marco analtico adota os seguintes conceitos apresentados em CGEE (2010):
Descentralizao se refere distribuio de funes entre diferentes nveis de governo (federal, estadual e municipal) e entre esses nveis e instituies do setor privado. O processo de descentralizao possui duas
dimenses analticas: a descentralizao de competncias e a descentralizao da autoridade decisria. A anlise do processo de descentralizao
permite desagregar os papis desempenhados pelos diferentes nveis de
governo e instituies do setor privado, bem como seus efeitos sobre a coordenao de polticas. Variadas combinaes dessas diferentes dimenses
do processo podem constituir distintos padres ou modelos de coordenao federativa e pblico-privada do fomento em CT&I;
Desconcentrao se refere s iniciativas do Governo Federal (ministrios,
empresas pblicas, institutos de tecnologia, etc.), que levam a uma maior
disperso espacial de seus programas de CT&I, sem que necessariamente
estejam associadas processos de descentralizao ou a alguma forma de
articulao estratgica, institucional ou operacional especfica com as demais Unidades da Federao. De forma semelhante, se refere a iniciativas
dos estados e municpios, sem que necessariamente estejam associadas a
processos de descentralizao ou a alguma forma de articulao estratgica, institucional ou operacional especfica com o Governo Federal.
O estudo acadmico de processos de descentralizao da poltica pblica para
cincia, tecnologia e inovao tem sido objeto de uma literatura crescente a
nvel mundial (FRITSCHA & STEPHANB, 2005; NISCHALKE & SCHLLMANN,
2005). No Brasil, entretanto, essa literatura ainda escassa e incipiente.
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Balbachevsky (2008), em sua resenha da literatura, conclui que:

Uma das dimenses presentes no debate contemporneo sobre as reformas das polticas pblicas em diferentes reas diz
respeito efetividade dos esforos para sua regionalizao.
Para muitos autores, um dos pontos fortes da descentralizao decorre do fato de que esse processo permite a emergncia e organizao de demandas locais que, de outra maneira,
permaneceriam desatendidas por polticas desenhadas a partir de iniciativas do governo central. Entretanto, esse resultado no assegurado pela simples regionalizao de polticas
cujo desenho permanece sobre o controle do poder central.
Ao contrrio, como argumentam Tdtling e Trippl (2005), o
sucesso da desse processo criticamente dependente da
flexibilizao do seu desenho, o que permite sua adaptao
para a realidade local.

Nesse sentido, uma hiptese que informa a pesquisa que a flexibilidade no desenho e implementao de programas de descentralizao de fomento federal
uma primeira condio necessria, porm no suficiente, para o desenvolvimento de um experimentalismo federativo, fundamentado na prtica institucional e organizacional do aprendizado por monitoramento (SABEL, 1995; 1996).
Os dois programas analisados representam diferentes esforos de descentralizao, ainda que com objetivos distintos. Tendo em vista que foram lanados sequencialmente, em distintos momentos histricos, eles permitem a realizao
de uma anlise longitudinal preliminar da trajetria evolutiva desses esforos.
As pesquisas de campo que alimentaram essa pesquisa foram realizadas em dois
blocos, em dois anos diferentes PAPPE, em 2008, e PAPPE Subveno, em 2009
, requerendo, assim, abordagens metodolgicas distintas em funo da natureza dos programas e de suas prticas diferenciadas de implementao. O marco
comparativo proposto dos dois programas est baseado nos seguintes aspectos:
alcance e escopo, contextualizao financeira, distribuio dos projetos, recursos,
e por regies, estados e, em menor detalhe, municpios. Assim, na perspectiva da
poltica de inovao emergente, enquanto que o PAPPE se desenvolve no limiar
do lanamento da Lei de Inovao (2004), o seu sucedneo, PAPPE Subveno,
expressa a busca por uma maior capilaridade daquele que o programa farol no
marco da Lei de Inovao, a Subveno Econmica, que visa subsidiar as atividades de P&D e inovao das empresas, cujo primeiro edital foi lanado em 2006.
No que tange a metodologia de pesquisa adotada, devido ao pioneirismo dos
estudos empricos de campo sobre a prtica da descentralizao da CT&I no
pas, foi necessrio desenvolver metodologias prprias para realizao da

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pesquisa, no perodo 2008/2009, sobre o programa PAPPE e PAPPE Subveno4.

Os dados coletados permitiram, por um lado, uma viso geral dos programas
que, por sua vez, foi crtica para a definio metodolgica da pesquisa de campo. Face dimenso territorial, o curto horizonte de tempo para a execuo do
projeto e os recursos disponveis, arbitrou-se um limite de cinco estados para a
pesquisa de campo relativa ao PAPPE. O critrio de seleo foi composto por sucessivas regras ou recortes. Uma primeira regra observada foi participao das
cinco grandes regies geogrficas do pas (S,SE,CO,NE,N). Em seguida, levando
em considerao questes de desenvolvimento institucional e conjuntura, a seguinte lista de estados emergiu: RS, MG, MT, SE e AM, apresentados na Tabela 1.
Tabela 1: Desenvolvimento Institucional
Estado Regio

Desenvolvimento institucional

AM

Norte

Crescente Primeira unidade da federao a promulgar uma lei estadual de inovao, em janeiro de 2006. A Fapeam tem experimentado um forte crescimento institucional no seu
nmero de programas, nos seus recursos prprios e na
captao de recursos federais para investimento em C&T

SE

Nordeste

Emergente

Este estado possui um porte econmico pequeno

comparvel a uma significativa parcela de estados,
e um volume ainda reduzido de projetos em ambos os programas, e por esse ltimo j parecer ter
uma consolidao na sua trajetria de crescimento institucional na rea de CT&I, por meio da Fapitec

MT

Centro- IncipienOeste te-Evolutivo

A Fapemat experimentou entre 2002 e 2004 um

fortssimo crescimento no nmero programas de
apoio e no volume total de recursos investidos
(prprios e de convnio). Os recursos de convnio que eram superiores aos prprios no se mantiveram nos anos seguintes. Em janeiro de 2008
o estado sancionou sua lei de inovao estadual.

MG

Sudeste

MaduroEvolutivo

A Fapemig possui um oramento de recursos prprios para investimento elevado e tem desenvolvido
novos programas e parcerias federais e intraestaduais, adensando seus instrumentos e mecanismos.

RS

Sul

MaduroBloqueado

O estado enfrentou dificuldades oramentrias e sua

FAP, Fapergs, sofreu com problemas de governana. As
solues desenvolvidas para manter o nvel de recursos
para CT&I e as adaptaes institucionais para executar
os programas e as parcerias com o governo federal podem oferecer ensinamentos teis para outros estados e
para o governo central em momentos futuros de crise.

4. Em funo da
natureza peculiar
do estudo, foi fundamental o estabelecimento
de
colaborao entre
o Centro de Gesto
e Estudos Estratgicos (CGEE) e a
agncia federal de
fomento, Finep, e o
Conselho Nacional
das Fundaes Estaduais de Amparo
Pesquisa (Confap).
J a coleta de dados
nas fundaes de
amparo pesquisa
(FAP) contou com a
parceria efetiva do
Confap.

Fonte: CGEE (2008)

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A pesquisa de campo do PAPPE baseou-se na realizao de entrevistas semiabertas com pesquisadores (de ICT ou das empresas), com o objetivo de capturar:
a) as motivaes para participao no projeto por parte dos gestores, pesquisadores e empresrios; b) o aprendizado institucional dos diferentes agentes; c)
as adicionalidades geradas pelos programas nos dispndios locais; d) as apreciaes de resultados e de impacto; e) os problemas e obstculos identificados por
executores e coordenadores de projetos e seus parceiros e gestores locais em
relao aos programas. A seleo de projetos por estado, para as entrevistas,
baseou-se no nmero de projetos, correspondendo a 15% do seu total.
Com relao ao PAPPE Subveno, para seleo dos projetos em cada estado, a
primeira regra observada foi a de que os estados selecionados estivessem includos entre os 5 estados objeto da fase anterior. Uma segunda regra estabelecida
foi que, entre as instituies parceiras aprovadas na Chamada Pblica realizada
pela FINEP, estivesse presente uma proposta cuja execuo fosse dirigida por
uma FAP e outra com um arranjo institucional diferenciado, a fim de analisar, de
forma exploratria, essa diversidade de governana at ento no observada
em projetos de apoio inovao. Seguindo essas regras, foram escolhidos os
estados de Minas Gerais e o Rio Grande do Sul. Para seleo das empresas a
entrevistar foi estabelecida uma porcentagem de 25% dos projetos, nos quatro municpios com maior nmero de empresas aprovadas. Em ambas componentes, buscou-se tambm realizar entrevistas com gestores desses programas
nas agncias federais, para capturar seus diagnsticos, justificativas, objetivos,
aprendizados, motivaes e avaliaes de resultados, na perspectiva da descentralizao.

Descentralizao na operacionalizao do PAPPE e PAPPE Subveno

1. PAPPE
O PAPPE foi criado em 2004, num momento de discusso da Lei de Inovao, e
da transio sobre a forma de organizao e de execuo da pesquisa de interesse das empresas, bem como, da destinao dos recursos pblicos para esse
tipo de atividade. Ele tem por objetivo, dentre outros, estimular a associao
de pesquisadores a empresas de base tecnolgica em projetos de inovao
tecnolgica, com vista a valorizar a atividade de pesquisa, desenvolvimento e
inovao em ambientes empresariais. O programa, at 2005, ano de seu ltimo edital, havia investido em torno de R$ 87 milhes e sido implementado
em 19 unidades da federao; ele tinha uma previso de investimento mnimo
por parte dos estados, na mesma proporo, perfazendo um total de R$ 170
milhes. O valor individual mximo dos projetos deveria respeitar os limites da

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FINEP para cada etapa (Fase I, R$ 50.000,00; Fase II, R$ 150.000,00). Ao critrio
de cada FAP, em decorrncia de contrapartida prpria ou de terceiros envolvidos
nos projetos, esse valor podia ser elevado. Como programa de transio que foi
o PAPPE, na sua primeira edio destinava o recurso a pesquisadores, fossem
estes ligados a ICT/IES ou da prpria empresa.
A Tabela 2, abaixo, apresenta a distribuio dos projetos e valores aprovados
para as 18 FAP participantes da pesquisa (de 17 estados e do Distrito Federal).
Observa-se que a distribuio regional dos recursos do PAPPE s regies Nordeste e Norte, em conjunto, de 28%, ligeiramente inferior ao piso obrigatrio de
30% para distribuio dos recursos dos fundos setoriais para as regies Norte e
Nordeste. As UF com os maiores valores aprovados so: RJ, RS, MG, BA e CE. As
UF com os trs maiores valores aprovados representam 48% e as cinco maiores
representam 65% do total.
Tabela 2: PAPPE Nmero de projetos e valor aprovado
INSTITUIO PROPONENTE
UF
Regio Norte
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do
Amazonas (FAPEAM)
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Par
(FAPESPA)
Sub total

PAPPE Subveno
N PROJETOS
VALOR

AM

23

2.832.881,00

PA

22

1.945.482,98

45

Valor mdio por projeto

Regio Nordeste
Fundao Cearense de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico (FUNCAP)
Fundao de Apoio Pesquisa do Estado do Rio
Grande do Norte (FAPERN)
Fundao de Amparo Cincia e Tecnologia do Estado
de Pernambuco (FUNCEPE)
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado da Bahia
(FAPESB)
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Alagoas
(FAPEAL)
Fundao de Amparo Pesquisa e Inovao
Tecnolgica do Estado de Sergipe (FAPITEC)
Sub total

106.185,86
CE

35

6.316.763,72

RN

995.653,79

PE

20

3.252.320,00

BA

77

10.167.862,50

AL

941.100,00

SE

11

1.216.129,97

156

Valor mdio por projeto

Regio Centro-Oeste
Fundao de Apoio Pesquisa do Distrito Federal
(FAPDF)
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Mato
Grosso (FAPEMAT)
Fundao de Apoio ao Desenvolvimento do Ensino,
Cincia e Tecnologia do Estado de Mato Grosso do Sul
(FUNDECT)
Sub total
Valor mdio por projeto

4.778.363,97

22.889.829,98
146.729,67

DF

42

5.342.276,43

MT

13

864.234,19

521.580,74

MS

61

6728091,36
110.296,57

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Regio Sudeste
Fundao de Apoio Cincia e Tecnologia do Esprito
Santo (FAPES)
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas
Gerais (FAPEMIG)
Fundao Carlos Chagas Filho de Amparo a Pesquisa do
Rio de Janeiro (FAPERJ)
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So
Paulo (FAPESP)
Sub total

ES

14

240.195,00

MG

89

11.347.894,36

RJ

64

19.702.410,00

SP

20

9.654.564,90
187

Valor mdio por projeto

Regio Sul
Fundao de Apoio Pesquisa Cientfica e Tecnolgica
do Estado de Santa Catarina (FAPESC)
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio
Grande do Sul (Fapergs)
Fundao Araucria
Sub total

40.945.064,26
218.957,56

SC

48

3.168.307,43

RS

62

13.926.449,17

PR

53

5.762.755,44

163

Valor mdio por projeto

Total

22.857.512,04
140.230,13

612

98.198.861,62

Fonte: CGEE (2008).

Os dados relativos MG revelam a existncia de um programa local anterior,

estruturado pela Fapemig, que aportava recursos para concesso de financiamentos bancrios por meio do BDMG. No caso do RS, destacam-se os recursos
repassados a empresas incubadas, por meio de incubadoras, que foi um dos
instrumentos utilizados por agncias federais ou pelo Sebrae, no perodo anterior ao programa. De forma geral, predominam, ainda, nesses dois estados, os
recursos no financeiros disponibilizados para esse tipo de empresa (incubada),
por meio de bolsas, sejam por instituies locais ou federais.
A anlise dos resultados mostra que as externalidades decorrentes da execuo de projetos do PAPPE (outros apoios recebidos financeiros ou no, como
por exemplo, bolsas) no alteram significativamente sua distribuio regional,
antes da implementao do PAPPE. A maioria dos projetos que receberam outros apoios (de natureza financeira ou no financeira), nos estados analisados,
permanecem concentrados em MG e RS. No caso destes, as empresas, aps
aprovao do projeto PAPPE, tiveram um maior nmero de apoios financeiros,
em contraste com a fase anterior ao PAPPE. Isso pode ser creditado, em parte,
recente diversificao de programas das instituies de fomento, em particular, federais. Anteriormente, os programas de apoio federais e, em particular,
os estaduais, se concentravam, primordialmente, na concesso de bolsas. Por
outro lado, o relativamente baixo nmero de eventos parece confirmar resultados de outros levantamentos, como o feito pela FIESP (2007), de que as empresas, particularmente, a micro e pequena, desconhecem, em grande medida, os

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mecanismos de apoio inovao. Um resultado convergente aqui encontrado

foi que o nmero de empresas que tiveram algum contato ou conhecimento do
mecanismo de financiamento pelo capital de risco foi insignificante.

Outro olhar desenvolvido foi focado nas externalidades produzidas pelo

PAPPE, baseado no cruzamento daquelas empresas do PAPPE, em seus
respectivos estados, com suas submisses de projetos e aprovaes no
programa de Subveno Econmica da FINEP, principal programa federal
de apoio no reembolsvel s empresas no pas, para os anos 2006 e
2007. Os dados indicam uma tendncia da capacitao das empresas em
alavancar recursos adicionais para pesquisa tecnolgica e inovao, aps
terem projetos apoiados pelo PAPPE.
Isso aponta para um efeito positivo do PAPPE nas empresas e estados,
que passaram a aplicar mais e obter maior taxa de sucesso no programa
de subveno econmica. Entretanto, no possvel estabelecer uma
relao direta de causa e efeito, na medida em que outros fatores e experincias podem estar tambm influenciando essa tendncia.
2. PAPPE Subveno
O formato do PAPPE, posteriormente, foi substitudo, por contrataes
efetuadas diretamente com as empresas aps a Lei de Inovao. Assim,
em 2008, foi lanada uma nova edio do PAPPE: Programa de Apoio
Pesquisa em Empresas na Modalidade Subveno a Micro e Pequenas
Empresas, PAPPE Subveno. A chamada pblica do programa visava selecionar arranjos institucionais nos estados que seriam parceiros na sua
implementao. Ao seu trmino, o PAPPE Subveno deveria destinar R$
250 milhes (R$ 150 milhes da FINEP e R$ 100 milhes dos parceiros
estaduais) ao desenvolvimento de produtos, processos e servios inovadores em 17 estados, apoiando cerca de 1.500 micro e pequenas empresas, sempre com recursos no reembolsveis. Os editais de seleo de
projetos em cada estado foram independentes, com valores e objetivos
estabelecidos de acordo com as caractersticas regionais pelos membros
do consrcio (em sua grande maioria liderados por FAPs, mas em trs
casos por outras instituies de apoio empresas, por vezes em parceria
com a FAP estadual). Em linhas gerais, foram beneficiadas empresas com
faturamento de at R$ 10,5 milhes ao ano, com financiamentos entre R$
50 mil e R$ 500 mil. O PAPPE Subveno forneceu apoio para custeio de
atividades de pesquisa e desenvolvimento e/ou inovao.

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A anlise a seguir est baseada nos dados de 11 (onze) estados onde os

editais de seleo foram concludos at a data de realizao da pesquisa,
apresentados na Tabela 3.
Tabela 3: PAPPE Subveno Nmero de projetos e valor aprovado
INSTITUIO PROPONENTE
UF

PAPPE Subveno
N PROJETOS
VALOR

Regio Norte
FAPEAM

AM
Sub total

35

5.539.003,02
35

Valor mdio por projeto

5.539.003,02
158.257,22

Regio Nordeste
FUNCAP

CE

21

FAPERN

RN

34

3.359.192,98

FUNCEPE

PE

44

14.836.000,00

BA

18

FAPESB
Sub total

8.949.892,90

117

Valor mdio por projeto

6.693.680,00
33.838.865,88
289.221,07

Regio Centro-Oeste
FAPDF
Sub total
Valor mdio por projeto

DF
1

18
18

7.536.109,01
7.536.109,01
418.672,72

Regio Sudeste
FAPES

ES

1.934.361,14

FAPEMIG

MG

70

19.542.265,56

RJ
3

57

SC

37

9.349.269,65

RS

39

12.782.499,08

FAPERJ
Sub total
Valor mdio por projeto

135

24.000.000,00
45.476.626,70
336.863,90

Regio Sul
FAPESC
Servio de Apoio as Micro e Pequenas Empresas no
Estado do Rio Grande do Sul (SEBRAE-RS)
Sub total

76

Valor mdio por projeto

Total

22.131.768,73
291.207,48

381

114.522.362

Fonte: CGEE (2009).

Foram aprovadas 381 solicitaes relativas ao PAPPE Subveno em termos nacionais. Esse total est subdividido entre 96 municpios em 11 estados, ou seja,
apenas 1,7% dos municpios no pas. Surpreendentemente, o maior valor mdio
por projeto est na regio centro-oeste e o menor, novamente como no PAPPE,
na regio norte, refletindo, em parte, as caractersticas dos sistemas de CT&I e a
competitividade das empresas nessas regies. Na distribuio regional, as regi1 Nordeste e Norte receberam 35%, fatia somente abaixo daquela do conjunto
es
das regies Sul e Sudeste, porm ainda superior ao piso obrigatrio de 30% para
distribuio dos recursos dos fundos setoriais para as regies Norte e Nordeste.

126

Revista Sociedade e Estado - Volume 27 Nmero 1 - Janeiro/Abril 2012

Discusso dos resultados

1. Nveis de autonomia
Ainda que os programas sejam, muitas vezes, planejados de forma centralizada,
observou-se uma autonomia crescente dos gestores estaduais na indicao de
temas e reas estratgicas, bem como na implementao e gesto dos programas, desde as etapas de seleo de projetos, at a contratao. Essa autonomia
foi relativa. Por um lado, nos editais estaduais de ambos programas para seleo de projetos de empresas, a FINEP participou do julgamento. Ademais, a
anlise e a aprovao da prestao de contas dos pesquisadores (PAPPE) e das
empresas (PAPPE Subveno) era de responsabilidade da FINEP. Por outro, as
FAP demonstraram possuir alguma flexibilidade. A FAP possua autonomia para
definir em seus editais as rubricas de investimento, faixas de valor dos projetos
e prioridade em termos de reas estratgicas.
2. Aprendizado Institucional
A anlise dos resultados apresentados permite concluir que o aprendizado institucional e organizacional foi observado nas FAP e tambm entre suas instituies parceiras. Aqui, o principal aprendizado observado, uma sntese do institucional e do organizacional, tem sido um aprendizado mtuo de uma prtica
discursiva entre estas e as FAP.
3. Impacto sequencial dos programas
Assim, o PAPPE por efeito da natureza de suas demandas de ordem diversa
maioria dos programas anteriores com foco em projetos de pesquisa cientfica
fez com que os estados se capacitassem institucionalmente. Estes e outros programas (Pronex, DCR, etc.) de parcerias federais com os estados estimularam
uma atividade de aprendizado e crescimento institucional local, levando estados:
1) a criarem uma FAP; 2) a reforarem e consolidarem suas FAP para a realizao
das tarefas demandadas pelos programas; e 3) a expandirem e diversificarem o
escopo e intensidade de atuao de suas FAP, aumentando, inclusive, o volume
de recursos do tesouro estadual para a rea de CT&I. O exemplo maior aqui o
Amazonas, onde a Fapeam multiplicou, em cinco vezes, seu oramento desde o
incio de sua participao nos projetos de fomento descentralizado (PPP e DCR),
tornando-se, ento, a quarta FAP do pas em volume de investimentos. Adicionalmente, para realizar tarefas de prospeco e seleo de propostas, particularmente no PAPPE, as FAP, nos estados de SE, MG e RS, se aproximaram e estabeleceram uma prtica discursiva com outros atores diversos daqueles geralmente
acadmicos e majoritariamente pblicos com que tinham contato at ento.
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Deve ser salientada a mudana no ambiente institucional com relao inovao

no Brasil. O PAPPE foi lanado ainda em 2004, um ano antes da regulamentao da
Lei de Inovao, sendo caracterizado como um programa de transio do apoio a
empresas intermediado pelas IES/ICT e seus pesquisadores para um novo modelo
direcionado empresa. Na esteira da Lei de Inovao muitos estados aprovaram
leis de inovao, ainda que somente em poucos existam fundos prprios para investir em programas de subveno econmica para inovao em empresas. Como
exemplo, pode-se citar Minas Gerais e a previso de criao no Rio Grande do Sul.
4. Impacto institucional da descentralizao
Os estados com uma comunidade cientfica pequena e capacidade institucional
inicialmente reduzida em sua FAP, porm com uma capacidade de mobilizao
de recursos do tesouro estadual, foram os principais beneficiados pela descentralizao do fomento pblico federal para CT&I. Os estados tm buscado experimentar novos arranjos institucionais por meio da implementao de programas
prprios de descentralizao, tendo adotado estratgias e modelos distintos em
funo de sua cultura institucional e seu legado poltico. O RS tem, desde 2004,
um programa ambicioso de descentralizao intraestadual (PROCOREDES), com
base em demandas regionais definidas de baixo para cima, via Programa de
Participao Popular; e MG adotou programa de descentralizao regional com
vis intrassetorial baseado em setores de crescimento definidos pelo Governo
do Estado, ainda que levando em conta suas diferentes competncias regionais.

Concluso
A pesquisa realizou uma anlise exploratria de instrumentos e mecanismos de
gesto empregados atualmente na rea de CT&I para o desenvolvimento regional, com vistas formulao de subsdios tcnicos para o aperfeioamento das
polticas de descentralizao do fomento pblico federal. Um aspecto que se
sobressai na anlise acima a relao entre descentralizao e a evoluo institucional. Os resultados obtidos para os programas PAPPE e PAPPE Subveno,
nas duas etapas do projeto de pesquisa, apresentadas aqui de forma sinttica,
possuem uma robustez analtica. Em que pese terem sido analisados em pesquisa de campo, por amostragem certa, apenas cinco unidades da federao,
na anlise foram integrados dados produzidos no trabalho de campo com resultados de levantamentos e anlises estatsticas dos programas em questo e entrevistas com atores executores, formuladores e tomadores de deciso poltica.
Por um lado, recentemente, a poltica de desenvolvimento regional se preocupa cada vez mais com a capacidade de inovao e o desempenho das

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empresas (KAUFMAN & WAGNER, 2005). Por outro, para cumprir esse objetivo,
ela deve se integrar poltica de descentralizao do apoio a CT&I, que, por sua
vez, para dar continuidade sua evoluo deve incorporar a lgica da inovao
regional. Assim, para se avaliar os novos marcos da evoluo de uma poltica
regional de inovao, deve-se levar em conta que a multiplicidade de objetivos
pode afetar a implementao e desempenho dessa poltica pblica, ao perseguir misses mltiplas e no necessariamente convergentes em seus objetivos,
meios necessrios, instituies, governana, atores e dinmicas evolutivas. A
inovao requer, sim, ambientes especializados e cooperativos de inovao, um
alvo da lei, mas a formao de alianas estratgicas para o desenvolvimento de
projetos de cooperao, outro alvo desta, nem sempre convergente com o
processo de inovao para o mercado, que demanda competio e empreendedores. Pois, a formao de ambientes especializados para inovao (BRESNAHAN, GAMBARDELLA & SAXENIAN, 2001) demanda uma estratgia voltada
para a concentrao de recursos financeiros, que tem por objetivo a consolidao de recursos humanos altamente especializados e de instituies e arranjos
de governana flexveis, em contradio com a meta de disperso de recursos
para regies menos desenvolvidas.
Uma concluso decorrente das anlises feitas que a existncia ou no de uma
rede estadual de instituies de Ensino Superior e, preferencialmente, com atividades de ps-graduao e/ou uma rede de ICTs estadual, determina o espectro
de possibilidades disponveis para o estado no desenvolvimento de uma poltica
regional focada de CT&I; e, logo, o potencial de uso estratgico da descentralizao do fomento federal pelo governo estadual. Na amostra, nenhum dos cinco
estados possui uma rede estadual de IES desenvolvida, sendo, na maior parte
dos casos, emergente e embrionria (AM, MG, RS) ou no existente (MT, SE).
Uma estratgia alternativa adotada por alguns estados de dar apoio prioritrio
por meio de programas locais aos pesquisadores de seus ICT estaduais e suas
empresas; fortalecendo-as, para que se tornem mais competitivas nos editais
nacionais, com projetos de pesquisa voltados para realizao de pesquisas e inovaes alinhadas com os objetivos econmicos e sociais do estado. MG, pelo
contrrio, tem uma rede de IES federais hipertrofiada, ainda em expanso, e
descentralizada atravs do estado, contribuindo para a perspectiva de capacidades bsicas de ensino e pesquisa no esforo de descentralizao intraestadual. A
anlise da distribuio por tipo de instituio dos recursos da Fapemig, em 2006,
mostrou que as 12 IFES no estado, que concentram 90% dos doutores, recebem
quase dois teros destes, enquanto a contribuio do governo federal para o
oramento de fomento da Fapemig gira em torno de 1/3. Ou seja, o governo
estadual financia parte da pesquisa e qualificao de pessoal das IFES no Estado.
Entretanto, o Estado tem buscado, mais recentemente, recuperar esses investimentos atravs de um aumento dos recursos do tesouro local para fomento
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em programas de inovao, em programas para reas tecnolgicas e econmicas estratgicas para o Estado e em programas de capacitao de quadros de
pesquisa e operao do setor pblico estadual. Finalmente, grandes estados,
como AM e MT, ficam limitados na sua capacidade de fazer uso estratgico do
fomento federal, principalmente no que diz respeito atrao e reteno, e o
desenvolvimento de jovens doutores, pela ausncia de uma rede estadual de
IES e de ICTs. Diferentemente dos outros trs estados da amostra, em que as IES
particulares jogam um papel preponderante na formao de RH e em alguns casos tambm na pesquisa, particularmente aquela voltada para a inovao (RS).
Em seguida, a anlise desvendou uma srie de problemas, obstculos, fraquezas e desafios comuns aos dois programas analisados, que persistem e devem
ser objeto de uma reflexo conjunta aprofundada por parte das agncias com
o MCTI, as FAP e suas associaes representativas, consultores e especialistas
acadmicos. Primeiro, h o problema de demora na implementao efetiva, geralmente causada por deficincias organizacionais, buracos institucionais e instabilidade no repasse de recursos do tesouro estadual. No caso do PAPPE, surgiu
tambm o problema da ambiguidade em relao s fronteiras institucionais e
aos mandatos de instituies em reas afins montante e jusante do processo de inovao. Finalmente, persistem deficincias localizadas na capacidade
analtica nos quadros das FAP e no marco institucional de relacionamento com
seus clientes pesquisadores, empreendedores e empresas e outros parceiros institucionais universidades, associaes de classe e instituies de governo. Estas fazem com que atividades crticas para a evoluo institucional e para
o contnuo e sustentvel aperfeioamento, como o monitoramento e avaliao
de programas, ainda no estejam incorporados, nem na cultura organizacional
das FAP, nem nos sistemas de incentivos das agncias federais. Adicionalmente,
dificuldades estruturais bsicas, como a ausncia ou baixa informatizao dos
processos subjacentes aos programas em suas diferentes etapas, tanto nas FAP
quanto nas agncias (estes, mesmo quando existentes, apresentam um baixo
grau de transparncia e acessibilidade), bloqueiam o prprio lanamento de
qualquer monitoramento para aprendizado (SABEL, 1995); geralmente, reduzindo-o a um mero acompanhamento fsico-financeiro e controle administrativo, do qual geralmente no se extraem quaisquer aprendizados para a mudana
evolutiva.
Aqui, uma recomendao estratgica para a evoluo sustentvel dos programas e para o marco institucional de descentralizao do fomento a promoo ativa de atividades de monitoramento e avaliao, tanto dos projetos
quanto dos programas. No RS, a experincia das empresas ganhadoras do PAPPE, que formaram uma associao (Ajet) para dialogar e levar suas demandas
Fapergs, um exemplo promissor. Aqui, trocas institucionais, como as que

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ocorreram na montagem de metodologias, instrumentos e marcos analticos

para avaliao de projetos no mbito do programa PAPPE, entre a Fapergs e a
Fapemig, merecem ser objeto de apoio e anlise para produo de conhecimento a ser difundido entre as outras FAP.
Finalmente, no seu conjunto, os resultados analticos alcanados convergem
com aqueles de outras experincias nacionais de descentralizao da poltica de
apoio a CT&I. Por exemplo, uma anlise da experincia da Nova Zelndia (NISCHALKE & SCHLLMANN, 2005) conclui que:
As principais lies da experincia da Nova Zelndia so a importncia do arranjo institucional nas regies, a necessidade de se customizar iniciativas aos
diferentes contextos regionais e percepes acerca do complexo relacionamento entre o desenvolvimento regional e a poltica regional de desenvolvimento.

Abstract: This article analyses the trajectory and the regional institutional impact of the
two main decentralized federal support policies for science, technology and innovation
(ST&I): one aimed at university-industry cooperation (PAPPE) and another towards the
MSE innovation financing (PAPPE Subveno). It explores the learning of public policy on
federative units and their regional institutional partners, as well as its transformation
in institutional arrangements and governance structures. The research concludes that
the rapid growth of innovation policy in the ST&I agenda and the structural and process
requirements it imposed upon the Brazilian State and its federative units radically altered
the scope, the form and the function of the federal policy of researching support, contributing to the deconstruction of the centralizing ST&I policy.
Keywords: Public Policy, Innovation, Decentralization, ST&I Funding, Regionalization

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