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Martes 26 de
octubre
de 2004
ESPECIAL
Reingeniera legislativa
en la funcin pblica
peruana
nmero
17
S U P L E M E N TO D E A N L I S I S L E G A L D E L D I A R I O O F I C I A L E L P E R UA N O
Infracciones al derecho
de marcas
Juan
Lino
Pacheco
rea de Infracciones a la
Propiedad Industrial de la
Oficina de Signos Distintivos del Indecopi.
La marca tiene
gran importancia,
puesto que nos
permite distinguir los
productos o servicios
de otros que
se ofrecen en
el mercado.
Teora de los Poderes Implcitos (3), La Reversin de los Predios Rsticos (6-7),
Teora General del Negocio Jurdico (8)
contina pg. 2
2 jurdica
E D I T O R I A L
Hora de exigir?
LTIPLES crticas recibieron las palabras de Carlos Ferrero referidas a la labor del Poder Judicial durante el reciente CADE realizado en Trujillo. Los peruanos tenemos derecho de pedirle al Poder Judicial resultados y eficiencia, ha sido la frase del presidente del Consejo de Ministros, origen de controversias y reacciones a veces custicas como
las de un reconocido magistrado de la Corte Superior de Lima, quien ha expresado que lo que
pretende el Ejecutivo es tener un Poder Judicial
sumiso y sometido, que no pueda reaccionar y
sin capacidad de control, y de otras opiniones
menos apasionadas vinculadas con las conocidas carencias econmicas de la institucin como las del procurador Vargas Valdivia, quien dijo que en las actuales circunstancias el Poder
Judicial no tiene capacidad logstica para afrontar las necesidades de la poblacin.
La duda que trasciende este hecho, que despus de todo puede definirse como una ancdota poltica, es que si efectivamente los peruanos
podemos reclamarle algo al Poder Judicial, tomando en cuenta las penurias materiales que lo
agobian o la sensibilidad, entendible tras el fujimorato, de la intromisin poltica. Para tal efecto, cabe observar la ubicacin del Poder Judicial
como uno de los poderes del Estado conformantes de la clsica triada propuesta por Montesquieu, si bien autnomo y configurado internamente, parte trascendental de nuestra organizacin poltica y, por ende, no aislado respecto de
los dems rganos estatales.
El Poder Judicial comparte, por lo tanto, las
mismas falencias que otros poderes o sectores
del Estado, las mismas limitaciones y, obviamente, las mismas exigencias pblicas que presionan su trabajo. El tema pasa por aceptar que
las ausencias son generales y lamentables, pero que no constituyen necesariamente bice
para evadir las responsabilidades que los tiempos actuales exigen.
Caso contrario, la ciudadana no tendra voz
para reclamar las deficiencias de nuestra Polica,
de nuestro servicio de salud pblica o de nuestro sistema educativo. La idea pasa porque en
nuestra realidad hablar de carencias es ya una
tautologa. Prioricemos recursos, mejoremos
nuestras capacidades y respondamos con eficiencia a los retos que el pas plantea, esto sin
desconocer el problema econmico del Poder Judicial y la necesidad de otorgarle autonoma en
materia presupuestaria.
1Publicidad, cuidado en el mantenimiento de la calidad de sus productos, registros, canales de distribucin, etctera. 2 Artculo 238 de la Decisin 486: El titular de un derecho protegido en virtud de esta decisin podr entablar accin ante la autoridad nacional competente contra cualquier persona que infrinja su derecho. Tambin podr actuar contra quien ejecute actos que manifiesten la inminencia de una infraccin. 3 Artculo 240 del Decreto Legislativo N 823, Ley de Propiedad Industrial: Sin perjuicio de las acciones civiles y penales a que hubiere lugar, el titular de un derecho de propiedad industrial podr interponer accin por
infraccin contra quien infrinja tales derechos. Tambin procede la accin por infraccin cuando exista peligro inminente de que los derechos del titular puedan ser conculcados. Las acciones por infraccin podrn iniciarse de oficio por decisin de la Oficina competente. ().
* Las marcas notoriamente conocidas (entendindose stas como aquellas que son conocidas por gran parte del pblico consumidor) estn protegidas en determinados casos aun cuando se trate de un uso a nivel no comercial.
DIRECTOR (e): GERARDO BARRAZA SOTO EDITOR: MARIO SOLS CRDOVA ASISTENTE: PEDRO TUCTO CALDERN EDITOR GRFICO: MARIANO VSQUEZ REYES DISEO Y DIAGRAMACIN: ADOLFO ZUBIETA
Las opiniones vertidas son de exclusiva responsabilidad de los autores. Sugerencias y comentarios: msolis@editoraperu.com.pe
jurdica 3
Contenido de las
normas constitucionales
Conforme a lo sealado, resultar importante establecer, en primer trmino,
que el constituyente no ha establecido
en norma alguna de la Constitucin
que los tributos tengan como exclusiva
finalidad cubrir el Presupuesto General
de la Repblica, lo cual determinara, en
un primer acercamiento, la facultad del
legislador de destinarlo a distinto propsito, siempre que ello resulte acorde
con los preceptos poltico-valorativos
consagrados en la Carta Magna. Es justamente respecto a esto ltimo que cobra relevancia lo que en doctrina constitucional se reconoce como teora de
los poderes implcitos.
Empezaremos diciendo que ya desde
mediados del siglo XX se comenzaba a dilucidar el contenido poltico-valorativo de
Abel
Melgar
Bendez
Abogado PUCP,
especialista en temas
constitucionales
Poderes implcitos
En ese orden y en respuesta justamente
a dichos valores, surge la doctrina de los
llamados poderes implcitos, que determina que los rganos de gobierno no slo estn habilitados para ejercer aquellos
actos para los que se hallan expresamente habilitados, segn la Constitucin, la
ley o el reglamento, sino para todos
aquellos que surjan implcitamente de
aquellas disposiciones. Conforme a ello,
debe entenderse que dicho principio resulta enteramente lgico y adecuado en
el criterio de razonabilidad a que hace
referencia el voto singular, en la medida
en que, de lo contrario, la competencia de
un rgano o ente quedara limitada o circunscrita a la mayor o menor imaginacin que haya tenido el legislador al momento de crearlo, y sera preciso una reforma del texto legal cada vez que apareciera una nueva necesidad3. As, en
abundancia de ello, para el constitucionalista argentino Nstor Pedro Sagus,
habr de entenderse por poderes implcitos a toda facultad que el Estado posee
como suyas, propias, y que surgen de la
naturaleza de las cosas indispensables,
para que l efecte los fines que la Constitucin le encomienda4.
El punto inicial de evolucin de la
teora de los poderes implcitos aparece
en Estados Unidos con la sentencia emitida en el caso McCulloch contra Maryland, resuelto por el Tribunal Supremo de
Aplicacin de la teora
En tal sentido, si bien no existe norma expresa a nivel constitucional que habilite la
creacin de tributos con la intencin de
evitar la evasin tributaria y formalizar la
economa, debe considerarse deber del
Estado la promocin del bienestar general fin ulterior al que se encaminan los
objetivos sealados, que puede concretarse por el Estado con el pleno ejercicio
de la potestad tributaria a que hace referencia el artculo 74 de la Norma Fundamental, siempre que se respeten los principios de reserva de ley y los de igualdad
y respeto de los derechos fundamentales
de la persona. Dicha perspectiva, como
puede apreciarse, opta por un compromiso de tipo valorativo-institucional con los
principios constitucionales, ms que con
la literalidad de las disposiciones que los
concretan, lo cual redunda en una mayor
flexibilidad a efectos del desarrollo de polticas de Estado y la ejecucin de programas gubernamentales.
1 Bachof, Otto. Jueces y Constitucin. Madrid, Civitas S.A. 1985; 2 Edicin. Pgs. 39 y ss. 2 Capelletti; Mauro. Necesidad y legitimidad de la justicia constitucional. En Centro de Estudios Constitucionales: tribunales constitucionales europeos y derechos fundamentales. Coleccin Estudios
Constitucionales, Madrid. 1984. Pg. 618. 3 Bianchi B., Alberto. Control de constitucionalidad. El proceso y la jurisdiccin constitucionales. Buenos Aires, Abaco de Rodolfo Depalma. 1992. Pg. 86. 4 Sagus; Nstor Pedro. Los poderes implcitos e inherentes del Tribunal Constitucional del Per
y el qurum para sus votaciones. Ensayo integrante de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el artculo 4 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional (Exp. 005-96-I/TC). 5 Leading Case. McCulloch versus Maryland (1819).
4 jurdica
Reingeniera legislativa en l
N nuestro pas, a partir de la dacin
de la Ley Marco del Empleo Pblico
(Ley N 28175) en adelante Ley
Marco, publicada en el Diario Oficial El
Peruano el 19 de febrero de 2004, se ha
iniciado un proceso de reingeniera legislativa, en la temtica de la funcin pblica, que postula, entre otros objetivos, segn el artculo 2, numeral IV, del Ttulo
Preliminar de la Ley Marco: Normar las
relaciones de trabajo en el empleo pblico y la gestin del desempeo laboral para brindar servicios de calidad a los usuarios, sobre la base de la polticas de gestin por resultados.
La Ley Marco, que debe entrar en vigencia el 1 de enero de 2005 (Primeras
Disposiciones Transitorias, Complementarias y Finales), derogar, en forma expresa y genrica, a la normativa actual referida a la funcin pblica (D. Leg. N 276 y
D. S. N 005-90-PCM, entre otras), y ser
desarrollada y complementada por otras
cinco normas: de la carrera administrativa, de los funcionarios y empleados de
confianza, de la gestin del empleo pblico, de las responsabilidades e incompatibilidades del personal del empleo pblico
y de remuneraciones del sector pblico.
Los cuatros primeros proyectos ya fueron
presentados por el Ejecutivo y estn para
su dictamen en la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin
de la Gestin del Estado, a excepcin del
ltimo proyecto, que aguarda lo que se
decida sobre la Ley N 20530.
Este proceso de innovacin legislativa iniciado en nuestra Patria surge en
un escenario que tiene las siguientes
causas:
Eulogio
Pisfil
Chavesta
Profesor principal
de la Facultad de
Derecho de la
Universidad Nacional
de Trujillo.
Presidente de la
Comisin de Derecho
Administrativo y
Procesal
Administrativo del
Colegio de Abogados
de La Libertad.
I. Externas
1.1. La emergencia, a partir de 1952,
de un nuevo proyecto societal distinto y
diferente a los ya existentes, basado fundamentalmente en el desarrollo exponencial de la ciencia y tecnologa, conocido
como sociedad del conocimiento, sociedad de informacin, aldea global, etctera, que genera un entorno ms dinmico
y flexible, que exige al Estado del siglo XXI
nuevas estrategias, modelos organizacionales y estructuras funcionariales, si desea ingresar con competitividad en el
nuevo escenario internacional.
En esta orientacin, el actual modelo
elaborado por Weber, de estructura burocrtica y jerarquas verticales que slo miran el inters de la organizacin, no es apto para enfrentar una estructura de cambio, apareciendo las organizaciones de
estructuras horizontales o lo que Alvin
II. Internas
Una organizacin burocrtica ineficiente, improductiva, de espalda a su entorno, que mira ms sus intereses que los
de los usuarios, a quienes trata con indiferencia y, a veces, con despotismo.
Una estructura administrativa con
bajos niveles de aceptacin pblica, y con
escasos niveles de comunicacin interna y
externa.
Un cuerpo de trabajadores pblicos, que muchas veces se fija nicamente
en el cumplimiento del procedimiento
III. Innovaciones
En este tem explicitaremos las innovaciones ms sustanciales que trae la Ley
Marco, encontrando sus concordancias
con los proyectos de ley mencionados.
Comenzamos precisando que la Ley Marco establece:
3.1. Nueva conceptualizacin del trabajador pblico.
jurdica 5
Empleo Pblico
ianza
aleza
ntra en
in en
os
er
supremos, miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, rectores, vicerrectores y decanos de universidades pblicas,
y fiscal de la Nacin y fiscales supremos,
entre otros.
Funcionario de libre nombramiento
y remocin. Por ejemplo: ministros, viceministros, secretarios generales, presidente de directorio, y gerentes generales de
los gobiernos regionales y locales.
Se entiende por empleado de confianza al que desempea cargo de naturaleza
tcnica o poltica, y que se encuentra en el
entorno de quien lo designa o renueva libremente, y su proporcin en relacin con
los servidores pblicos existentes en la entidad no debe ser mayor al 5 por ciento
(artculo 4, numeral 2, de la Ley Marco).
3.1.2. En razn al cargo estructural o
empleo que se desempea en la entidad:
el servidor pblico o empleado pblico.
Directivo superior dos niveles es el
que realiza funciones de direccin en un
rgano, programa o proyecto, la supervisin de los empleados y elabora polticas
administrativas.
Ejecutivo tres niveles es el que efecta funciones de ejercicio de autoridad, de
atribuciones resolutivas, fiscalizacin y
auditora.
Especialista tres niveles es el que
desempea labores de ejecucin de servicios pblicos.
De apoyo dos niveles es el que
desarrolla labores auxiliares en la entidad: trabajadores de limpieza, mantenimiento, vigilancia, procesamiento de
datos, mensajera.
3.2. Se establece que todo acto administrativo, vinculado con el empleo pblico, deber contar con su respectivo financiamiento presupuestal y estar previsto en
el cuadro de asignacin de personal (CAP)
y en el presupuesto analtico del personal
(PAP) de la entidad.
Esta orientacin terica ha sido plasmada en el artculo 4, numeral 10, del Ttulo Preliminar: De los Principios. La referencia normativa est en el artculo 78 de
la Constitucin del Estado y en la Ley de
Gestin Presupuestaria del Estado (Ley N
26703).
3.3. Se prohbe la doble percepcin de
ingresos y regula la admisin econmica
de las dietas. Por mandato expreso de las
Primeras Disposiciones Transitorias, Complementarias y Finales de la Ley Marco en
comentario y, en concordancia con el artculo 109 de la Constitucin Poltica y artculo 134.1 de la Ley N 27444 (referido a
los plazos de vigencia), a partir del 25 de
marzo de 2004 los funcionarios pblicos
slo pueden percibir el valor econmico
de una sola dieta en los directorios de las
entidades o empresas pblicas.
As lo precisa taxativamente el segundo
pargrafo, artculo 3, de la Ley Marco:Las
nicas excepciones las constituyen la funcin docente y la percepcin de dietas por
participacin en uno (1) de los directorios de
entidades o empresas pblicas.
La temtica de la doble percepcin de
ingresos y la regulacin de la admisin de
las dietas generaron en el Legislativo y
Ejecutivo una discrepancia terica. El Ejecutivo buscaba implementar en la ley que
los funcionarios pblicos podran percibir,
6 jurdica
La reversin de predios
rsticos
L
Teresa
lvarez
Carpentier
Abogada.
Egresada de la
Maestra en Gerencia
Social de la PUCP.
judicacin en venta. Pueden ser tambin objetos de reversin, por abandono, las tierras de las comunidades campesinas, segn el artculo 89 de la misma Carta.
La posibilidad de que las tierras de
propiedad privada revirtieran al Estado
no estuvo considerada expresamente
en la Constitucin de 1933, pero s en
el artculo 822, inciso 4) del Cdigo Civil de 1936, segn el cual eran bienes
de propiedad del Estado las tierras pblicas que provenan de las tierras sin
dueo y de las tierras abandonadas.
Respecto a las tierras de uso agrcola, el artculo 8 de la Ley de Reforma
Agraria (Decreto Ley N 17716) estableca que el abandono de un predio
rstico se produca cuando su dueo lo
haba dejado de cultivar durante tres
aos consecutivos.
La Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario (Decreto Legislativo N 653), publicada el 1 de
agosto de 1991, dispuso que las tierras
abandonadas por sus dueos quedaban incorporadas al dominio pblico;
el abandono de las tierras se produca
Predio rstico
es el ubicado en zona
rural destinado a la
actividad agropecuaria
y que, de estar incluido
en zona de expansin
urbana, an no cuenta
con habilitacin.
das y de las no explotadas en forma directa por los comuneros, previo pago
de las mejoras hechas en ellas.
Recapitulando, se debe descartar
de plano que la administracin pblica
pueda pretender que proceda un trmite de reversin respecto a predios
que no califiquen como rsticos y adjudicados en el marco del proceso de
Reforma Agraria segn el Decreto Ley
N 17716 o en el contexto de lo dispuesto en los decretos leyes N 20653
y N 22175, o de aquellos predios rsticos que hubieran sido adjudicados a
ttulo oneroso.
Predios rsticos o tierras rsticas,
segn la definicin legal contenida en
el artculo 17 del Decreto Legislativo
N 653, son aquellos que se encuentran ubicados en la zona rural, que
estn destinados o son susceptibles
de serlo para fines agrarios y que no
han sido habilitados como urbanas. El
Reglamento Nacional de Tasaciones,
aprobado mediante Resolucin Ministerial N 469-99-MTC/15.04, seala
que son predios rsticos los terrenos
ubicados en zona rural dedicada a
uso agrcola, pecuario, forestal y de
jurdica 7
PROBLEMAS
DE APLICACIN DE LA
LEY N 28259
Y SU REGLAMENTO
1) La oponibilidad de las estipulaciones del contrato de adjudicacin a los terceros, que hubiesen adquirido e inscrito su derecho de propiedad sobre estas
tierras sin conocimiento de tales
limitaciones, en razn que stas
no hubieran sido publicitadas en
el registro, en forma previa a la
adquisicin de su derecho.
2) Respecto a terceros que
hubiesen adquirido a ttulo oneroso el derecho de propiedad de
predios rsticos, que inicialmente
fueron adjudicados de manera
gratuita por el Estado a un adjudicatario que despus transfiri
su derecho.
En estos supuestos, el propietario tiene el derecho a impugnar las
resoluciones que afecten su derecho, e incluso podra deducir la
prescripcin adquisitiva, y sumar
plazos posesorios de ser necesario,
para hacer prevalecer el derecho
adquirido.
El destino de los predios revertidos a la propiedad del Estado, segn previsin legal expresa, es su
posterior adjudicacin a ttulo oneroso, es decir, se trata de otro mecanismo de promocin de la inversin
privada en agricultura y un imperativo para el Ministerio de Agricultura, que debe respetar esta finalidad,
y no destinar estos bienes a fin diferente. Esta restriccin, en el caso de
las tierras abandonas, est expresamente considerada en el artculo 88
de la Constitucin, segn el cual,
stas, de acuerdo con previsin legal, pasan al dominio del Estado
para su adjudicacin en venta.
No obstante, en va de reglamentacin, el Decreto Supremo N
035-2004-AG ha hecho una precisin respecto a los predios revertidos, ubicados en zona de expansin urbana u ocupados por asentamientos humanos, disponiendo
que el Estado-Ministerio de Agricultura los transfiera a la Superintendencia de Bienes Nacionales y
a Cofopri, respectivamente. Por lo
expuesto, urge una modificacin
de la Ley N 28259 para permitir
tales transferencias, que, en algunos casos llevarn a actos de disposicin distintos a la adjudicacin
a ttulo oneroso, en razn que se
tratara de tierras urbanas y no
agrcolas.
8 jurdica
Eric
Palacios
Martnez
Profesor de Derecho Civil
en la PUCP y profesor
asociado de la Amag.