6

Responsabilidade de proteger:
Avanos e desafios na implementao de um
novo princpio para a proteo de indivduos
Mayara Cunha
Sami Sternberg
Thas Soares
Victria Santos1

1. Introduo
O conceito da responsabilidade de proteger (R2P)2 foi criado em 2001
pela International Commission on Intervention and State Sovereignty
(ICISS). No espao de uma dcada, o princpio foi alm do discurso
dos ativistas, tendo sido endossado, em 2005, por todos os Estados
Membros da Organizao das Naes Unidas (ONU). Tem-se hoje,
por exemplo, a aplicao da R2P como justificativa para a interveno
humanitria na Lbia3, algo dificilmente pensvel h menos de dez
anos. Esse princpio est ligado, primariamente, responsabilidade
dos Estados de protegerem seus cidados contra genocdios, crimes
de guerra, crimes contra a humanidade e limpezas tnicas. H casos,
porm, em que esses mesmos Estados encontram-se incapacitados
ou indispostos a realizarem tal proteo. Nessas situaes, torna-se
responsabilidade residual da comunidade internacional dar-lhes assistncia, ou empregar medidas que os coajam a proteger a prpria
populao (ASSEMBLEIA GERAL DAS NAES UNIDAS, 2005).
A rpida difuso do princpio deve ser compreendida num
longo contexto em que a proteo dos indivduos tem sido cres-

1
Os autores agradecem a colaborao de Kai Michael Kenkel, Doutor em Relaes Internacionais pelo Institut Universitaire de Hautes tudes Internationales, em Genebra,
e professor da PUC-Rio. Seus comentrios e sugestes foram de grande ajuda confeco deste trabalho.
2
R2P e RtoP foram acrnimos criados para o nome do princpio (em ingls, responsibility to protect). Atualmente, tais acrnimos j foram incorporados a discursos oficiais
e acadmicos.
3

O caso da Lbia ser explorado na seo 4 deste artigo.

169

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170

centemente priorizada nas relaes interestatais, com o desenvolvimento dos direitos humanos, do direito humanitrio e, mais recentemente, do conceito de segurana humana4 (BADESCU, 2011).
Como ficar claro, o conceito da responsabilidade de proteger e
suas implicaes esto ainda longe de serem consensuais. No se
deve, entretanto, ignorar os esforos postos em prtica pelos Estados para que algo prximo de tal consenso seja atingido.
O referido ganho de importncia do indivduo nas decises
globais, bem como os esforos dos representantes estatais para que
o novo princpio seja expresso de forma cada vez mais clara e precisa, torna a responsabilidade de proteger um exemplo das relaes
que so o cerne deste livro: Confiana entre pases, Respeito entre pessoas. A R2P no se prope, afinal, a ser um fator gerador de
desconfiana entre os Estados, ameaando a sua soberania. O que
ocorre, como deve ser demonstrado ao longo deste artigo, uma
mudana nas implicaes dessa mesma soberania, que passa a ser
crescentemente percebida como uma responsabilidade dos governantes frente a seus governados (GERBER, 2011). A dimenso do
respeito aos indivduos perceptvel na prpria emergncia global
do princpio. Tal difuso demonstra que a necessidade de prevenir
e responder s atrocidades em larga escala, e de garantir condies
posteriores para uma paz sustentvel, encontra ressonncia dentro
das mais diversas populaes pelo mundo.
Neste artigo, portanto, buscar-se- demonstrar como o princpio da responsabilidade de proteger surgiu e desenvolveu-se, bem
como os dilemas e dificuldades para seu estabelecimento prtico
de forma mais consistente. Para tal propsito, o artigo inicia-se
com uma breve exposio do contexto histrico e normativo que
culminou na criao do conceito, bem como dos crimes que so
atualmente considerados do escopo da responsabilidade de proteger. Na seo seguinte, sero expostas as medidas relacionadas a
cada um dos trs pilares da R2P: a preveno, a resposta e a reconstruo, alm de alguns dos agentes aos quais cabe sua aplicao.
Na quarta seo, dois estudos de caso sero trabalhados: a Lbia e o Iraque. No caso da Lbia, por um lado, foi feita a primeira
interveno militar em nome da R2P sem a concordncia do pas
alvo (BELLAMY, 2011). Trata-se, pois, de um importante exemplo
de aplicao da doutrina, esclarecendo seus reflexos prticos e alguns dos dilemas envolvidos. No Iraque, por sua vez, a tentativa
desastrada de aplicar o discurso da responsabilidade de proteger
invaso do pas at hoje apontada por ativistas e por crticos
do conceito como algo que pode t-lo enfraquecido enormemente (RIEFF, 2011). Na quinta seo, finalmente, alguns dos desafios

Responsabilidade de proteger

conceituais, polticos e institucionais j entrevistos nas sees anteriores sero explicitados e acompanhados de possveis caminhos
para sua superao.

2. A Noo de Responsabilidade de Proteger

2.1: Desenvolvimento histrico e fortalecimento do conceito
O conceito de R2P no antigo, mas depende de muitas outras
ideias j estabelecidas anteriormente para fazer sentido. A anlise
desse conjunto de contextos normativos e histricos possibilita a
reflexo sobre onde, como e quando deve ser aplicada a noo de
responsabilidade de proteger, da forma mais benfica possvel a
todos os agentes envolvidos. Um conceito muito importante nos
debates ligados a esta temtica o de soberania estatal, que deve
ser compreendido em suas diversas nuances. De forma resumida,
a soberania dos Estados pode ser analisada pelas ticas interna e
externa. A soberania interna consiste na supremacia sobre todas
as demais autoridades dentro daquele territrio e com respeito a
essa populao. J a soberania externa est relacionada independncia de um Estado com respeito s autoridades externas
(BULL, 2002, p. 13).
importante retomar o que foi historicamente chamado de
Paz de Vestflia5, um evento crucial para se compreender o surgimento da percepo de soberania. Os diversos documentos que
compuseram a Paz de Vestflia foram assinados durante o sculo
XVII, e contriburam para a formao da ordem internacional que
se conhece. Por meio de tais tratados, por um lado, os Estados
tornavam-se soberanos, ou seja, capazes de se afirmarem de forma estvel e bem definida com o reconhecimento de outras naes
(KRASNER, 2001), de maneira semelhante que perdura at os
dias atuais. Por outro lado, o princpio da no interveno ligado
soberania era condicionado pelo princpio cuius regio, eios religio,

4
Uma definio possvel para a noo de segurana humana a proteo contra riscos
severos, vulnerabilidades e mudanas sbitas que coloquem os seres humanos, suas
vidas dirias, seus direitos humanos e sua dignidade no centro da ateno (Estrada-Tanck, 2010, pg. 11). Nesse contexto, o conceito de R2P pode ser encarado como um
dos mecanismos criados pela comunidade internacional para a garantia da segurana
humana na proteo de civis.
5
O contexto que a Europa vivia na primeira metade do Sculo XVII era de muita instabilidade, tendo como principal fato a Guerra dos 30 Anos. Esse conflito consiste numa srie
de embates realizados entre diversas naes europeias a partir de 1618, em que se misturaram os mais diversos interesses (comerciais, religiosos, territoriais, etc.), culminando
na derrota da dinastia Habsburgo e de sua pretenso expansionista (MORTIMER, 2002).

171

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o qual restringia a liberdade dos governantes de imporem sua religio a seus sditos. Ao longo da histria, a proteo dos cidados
limitaria cada vez mais a percepo de que Estados soberanos so
inviolveis (KENKEL, 2008, p. 14).
Quase trs sculos depois, em 1914, eclodia a Primeira Guerra
Mundial, primeiro conflito a superar a Guerra dos 30 Anos em dimenso (EVANS, 2008). Ao final, a guerra deixou um saldo de nove
milhes de mortos entre civis e militares (GRANDE ENCICLOPDIA LAROUSSE CULTURAL, 1998, p. 2859). Tal guerra trouxe
como consequncia tentativas institucionais para lidar com conflitos nacionalistas potencialmente ameaadores segurana na
Europa, culminando no regime multilateral de proteo de minorias sob a Liga das Naes6 (KYMLICKA, 1995, p. 54-57). O regime, porm, falhou, no resistindo manipulao da Alemanha
nazista e se revelando impotente na conteno do Holocausto
(KENKEL, 2008, p. 14).
A dimenso da Segunda Guerra Mundial (que se estendeu de
1939 a 1945 e teve como saldo final uma catstrofe maior7 do que a
vista na Primeira Grande Guerra) e o choque provocado pela divulgao dos horrores do Holocausto estimulou a criao da Organizao das Naes Unidas, em 1945, e a formao de um regime de
proteo dos Direitos Humanos. Alguns documentos que marcam
esse momento histrico so a Declarao Universal dos Direitos
Humanos (DUDH) e a Conveno para Preveno e Punio do
Crime de Genocdio, ambas assinadas em 1948 e que serviriam de
alicerce para conceitos como a R2P (KENKEL, 2008, p. 16).
Posteriormente, o incio da Guerra Fria trouxe um cenrio em
que os agentes condutores do mundo bipolar daquela poca utilizavam de intervenes e as mais diversas medidas para assegurar a
consolidao do prprio sistema ideolgico e para evitar que a ideologia antagnica se instalasse. Foi o caso das aes que os EUA e a
URSS tiveram na Guerra da Coreia, no incio dos anos 1950 (COLE,
2006). Alm disso, pode-se dizer que o Conselho de Segurana das
Naes Unidas (CSNU) s se tornaria de fato funcional posteriormente Guerra Fria, visto que o cenrio poltico bipolar, somado
ao poder de veto, tornava aprovaes de intervenes humanitrias pelo CSNU algo impensvel (BADESCU, 2011).
Aps a Guerra Fria, tornou-se central a discusso do intervencionismo. Dessa forma, algumas medidas comearam a ser
colocadas em prtica, ocorrendo misses de paz em lugares como
Somlia, Bsnia e Kosovo. Ruanda, por outro lado, deixou de ter o
mesmo tipo de tentativa de interveno graas ao resultado insatisfatrio na ao anteriormente ocorrida na Somlia8 (ICISS, 2001).

Responsabilidade de proteger

Percebe-se, pois, que desde seu surgimento a noo de soberania trazia consigo uma tenso entre a proteo de indivduos, simbolizada por um contrato vertical entre governante e governados,
e o princpio da no interveno (KENKEL, 2008, p. 13-14). Assim,
quando no incio dos anos 2000 o conceito da responsabilidade de
proteger formalmente criado pelo relatrio da ICISS9, tal princpio
se baseava no na rejeio da soberania, mas numa adaptao da
mesma. Com tal adaptao, o princpio da R2P se afastava da ideia de
soberania como controle soberano como impune e isento de prestao de contas para uma viso da soberania como responsabilidade
de um Estado de garantir o bem-estar de seus cidados, apoiado residualmente e apenas em casos extremos pela responsabilidade da comunidade internacional em assisti-lo nesta ao (KENKEL, 2008, p. 13).

No incio do relatrio que d origem ao conceito de R2P, apresentam-se de forma resumida os principais pontos da responsabilidade de proteger. Esses pontos so distribudos basicamente em
quatro tpicos: princpios bsicos, fundamentos, elementos e prioridades (ICISS, 2001).
Os princpios bsicos resumem-se ideia de que a soberania
de um Estado implica responsabilidade, e a responsabilidade primria pela proteo de seus indivduos reside no prprio Estado.
Alm disso, a responsabilidade de proteger toma o lugar do princ-

6
Criada em 1919, Liga das Naes foi uma Organizao Internacional baseada na proposta de paz do ento presidente dos Estados Unidos Woodrow Wilson, e que se propunha a ser uma Organizao Internacional de peso com o objetivo principal de assegurar
a paz, abordando de forma mais explcita a questo dos Direitos Humanos. (ESCRITRIO DAS NAES UNIDAS EM GENEBRA, s.d.).
7
O nmero de mortos de aproximadamente 52 milhes de pessoas, sendo sete milhes apenas aqueles que foram deportados para a Alemanha por motivos raciais e polticos (GRANDE ENCICLOPDIA LAROUSSE CULTURAL, 1998, p. 2863). Porm, como
existem muitas divergncias sobre o real nmero de perdas humanas nesse conflito,
deve-se considerar o dado apresentado como algo aproximado.
8
Em 1992, a interveno na Somlia foi autorizada com a resoluo 794 do Conselho
de Segurana das Naes Unidas. Porm, os grupos armados locais viam a ao intervencionista como algo hostil, mostrando um quadro de pouco comprometimento local.
Dessa forma, o envio de 8000 tropas para aquele pas com o intuito de oferecer suporte
para as instituies de transio e ao processo de pacificao se mostrou incapaz de
exercer sua funo, resultando na retirada de 6000 tropas e fazendo da ao mais uma
parte do conflito. (BELLAMY, 2001)
9
Essa comisso foi composta por importantes tericos como Gareth Evans e Mohamed
Sahnoun, e foi ela que trouxe a um nvel abrangente a legitimao de intervenes humanitrias sob o escopo da responsabilidade de proteger.

173

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pio de no interveno em situaes em que a populao de determinado Estado estiver sofrendo (ou na iminncia de sofrer) srio
dano, como resultado de uma guerra civil, insurgncia, represso
ou falha da mquina estatal (ICISS, 2001). J os fundamentos por
trs da R2P incluem o dever do Conselho de Segurana das Naes Unidas, sob o Artigo 24 da Carta da ONU, de manter a paz e
segurana internacionais (Carta da ONU, 1945), o que faria dele
o rgo considerado mais legtimo para decises ligadas R2P
(EVANS, 2008).
Dos elementos da R2P, extraem-se trs principais responsabilidades: as de prevenir, reagir e reconstruir10 (ICISS, 2001). Esses
trs elementos de destaque demonstram uma tentativa de dissociar a R2P da mera interveno humanitria, ainda que a prpria
ICISS tenha sido criada com o objetivo primrio de normatizar
essas mesmas intervenes (ICISS, 2001, p. VII)11. Quando se fala
em prioridades, tem se desenvolvido o entendimento de que a preveno a dimenso da R2P que merece maior dedicao (EVANS,
2008), como ser visto na seo 3.
Em dezembro de 2004, trs anos aps a criao do conceito, a
R2P seria formalmente colocada na agenda da reforma da ONU, no
High-level Panel on Threats, Challenges and Change, quando foi
endossada como conceito emergente de que existe uma responsabilidade internacional e coletiva de proteger (ONU, 2004, para.
202). No ano seguinte, buscando promover o conceito, Kofi Annan,
o ento Secretrio Geral da ONU, publica o relatrio In Larger Freedom (ANNAN, 2005). Isso motivou o debate sobre o assunto na
Cpula Mundial das Naes Unidas de 2005, gerando a resoluo
na qual o conceito seria endossado pelo mundo por unanimidade.
O documento gerado na Cpula enfatizava a preveno, procurando diferenciar a R2P de interveno humanitria (AGNU, 2005), e
foi um marco de grande importncia para a trajetria normativa do
conceito at ento.
Nos anos seguintes a 2005, contudo, o conceito da R2P perdia
fora no cenrio internacional. Em contrapartida, o Secretrio-Geral das Naes Unidas publicou em 2009 o relatrio Implementing
the Responsibility to Protect, em que so citados exemplos que poderiam reviver a necessidade da ideia da R2P, dentre eles Ruanda
e Camboja. No relatrio, Ban Ki-Moon mostra a responsabilidade
de proteger como pautada por trs pilares. Em primeiro lugar, a
responsabilidade cabe ao Estado; em segundo, papel da comunidade internacional dar assistncia a Estados incapazes de proteger
a populao. Somente em terceiro lugar, cabe comunidade internacional reagir, se necessrio (KI-MOON, 2009). Essa proposta

Responsabilidade de proteger

foi efetiva para que voltassem os debates sobre o tema a partir de

2009, na Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU). Em 2011,
a R2P teve um exemplo de utilizao pelo CSNU como justificativa para legitimar a interveno humanitria na Lbia, apontando,
apesar dos muitos altos e baixos, alguma consolidao do conceito
(BELLAMY, 2011).
2.2 O escopo da responsabilidade de proteger
importante notar que o conceito da responsabilidade de proteger no possui aceitao universal, mas se mantm como pauta
de debate e ganha espao crescente nas discusses sobre Direitos
Humanos e intervenes humanitrias (BADESCU, 2011). H, certamente, dificuldades na deciso de quando aplicar a R2P, porm
amplamente aceito que ela tem sua aplicabilidade focada em
quatro casos de atrocidades, delimitados na Cpula Mundial das
Naes Unidas de 2005. So eles os casos de crimes contra a humanidade, crimes de guerra, limpeza tnica e genocdio (que esto
ocorrendo ou na iminncia de ocorrer) (AGNU, 2005).
Um documento que trata de forma muito clara a ideia de crimes contra a humanidade o Estatuto de Roma, assinado em 1998.
Inicialmente, o documento diz que a concepo atual de um crime
contra a humanidade
qualquer ao generalizada ou ataque direcionado a uma determinada populao que possuir relao com: assassinatos; extermnio;
escravido; deportao ou transferncia forada de populao; aprisionamento ou outras privaes severas de liberdades fsicas que
violem leis fundamentais da lei internacional; tortura; estupro; e escravido sexual (ONU, 1998, p. 7, traduo nossa).

Quando se fala no conceito de um crime de guerra, deve-se ter

como ideia central que apenas um indivduo pode ser responsabilizado pelas aes de um pas ou pelos soldados daquela nao
(ROTBERG, 2010). Seguindo essa linha de raciocnio, o conjunto
de leis que definem quais so os crimes de guerra so as Conven-

10
Uma explicao mais elaborada sobre em que consiste cada um desses trs elementos
ser apresentada na prxima seo deste artigo.
11
Isso fica claro logo no incio do relatrio, quando se diz que Esse relatrio sobre o
chamado direito de interveno humanitria: a questo sobre quando, se necessrio,
apropriado aos Estados tomar aes coercitivas (e particularmente militares), contra
outro Estado para o propsito de proteger a populao em risco nesse outro Estado
(ICISS, 2001, p. VII, traduo nossa).

175

Simulao das Naes Unidas para Secundaristas 2012

es de Genebra. Na quarta Conveno, definiram-se os crimes de

guerra como: assassinato voluntrio; tortura ou tratamento desumano12; e o uso de refns e apropriao de propriedades de forma
no justificada pela necessidade militar ou pela lei (IV CONVENO DE GENEBRA, 1949).
J o genocdio considerado um dos crimes de guerra mais hediondos. A base principal de como definir um genocdio encontra-se na Conveno sobre a Preveno e Punio do Genocdio, de
1948. No Artigo II dessa Conveno, apontam-se dois elementos
que devem estar presentes para definir um crime de guerra como
um genocdio:

176

O elemento mental, que envolve o intuito de destruir, total ou

parcialmente, um grupo nacional, tnico ou religioso (ROTBERG, 2010, p. 3, traduo nossa).
O elemento fsico, que envolve assassinar indivduos de determinado grupo, causar-lhes danos fsicos ou mentais e afetar
deliberadamente suas condies de vida de forma destrutiva,
implementar medidas que impeam o nascimento de novos
indivduos de um grupo e a transferncia forada de crianas
de um grupo para outro.
Ao abordar a questo da limpeza tnica, nota-se que no h uma
definio legalmente aceita para definir esse conceito. Porm,
numa abordagem amplamente utilizada, a limpeza tnica pode ser
associada tanto a um crime de guerra quanto a um crime contra a
humanidade (ROTBERG, 2010). Numa definio mais geral, a limpeza tnica vista como a expulso de um grupo indesejado de
determinado local13 (BELL-FIALKOFF, 1993; ROTBERG, 2010).
A aplicao do princpio da R2P a cada uma das situaes citadas acima sempre objeto de grandes debates. Porm, mesmo
quando decidido que o princpio se encaixa em determinada situao, ainda h uma srie de desafios a serem avaliados e superados
para que se tenha a efetiva implementao da responsabilidade de
proteger, os quais sero tratados na prxima seo deste artigo.

3. Implementando a Responsabilidade
de Proteger: medidas e agentes
Antes de tudo, a responsabilidade de proteger est sujeita a avaliar
as condies do ponto de vista daqueles que buscam ou precisam
de apoio, ao invs daqueles que poderiam estar buscando empreender a interveno (ICISS, p.17, traduo nossa), implicando

Responsabilidade de proteger

tambm a compreenso da responsabilidade primria que o Estado tem para com os seus cidados. A comunidade internacional
representa, ento, um papel secundrio de auxlio aos Estados na
proteo dos indivduos contra violaes massivas dos direitos humanos, devendo garantir esses direitos quando os Estados se revelam incapazes ou indispostos a faz-lo (AGNU, 2005).
Percebe-se, pois, que igualar interveno humanitria e R2P
inadequado, pois a primeira definida como
a ameaa ou uso da fora alm das fronteiras do Estado por outro
Estado (ou um grupo de Estados), destinada a prevenir ou encerrar
graves violaes generalizadas dos direitos humanos dos indivduos
que no sejam seus prprios cidados, sem a permisso do Estado
cujo territrio a fora aplicada (HOLZGREFE, 2003, p.18);

Portanto, a interveno humanitria est fortemente atrelada aos

meios coercivos, e focada no papel dos agentes externos (EVANS,
2011). A responsabilidade de proteger representa uma srie de
respostas conjuntas entre o Estado e a comunidade internacional,
compreendendo desde a preveno das violaes at a reconstruo dos que sofreram com as crises humanitrias.
Apesar da aparente estrutura contnua, no processo da responsabilidade de proteger os primeiros passos no combate s crises
humanitrias no levaro, inevitavelmente, ao coercitiva militar. A responsabilidade de proteger composta por trs categorias
de ao que se completam, mas que no so necessariamente encadeadas. A responsabilidade anterior a uma violao massiva de
direitos humanos a preveno; a ela devem ser despendidos mais
esforos e recursos a fim de esgotar todas as possibilidades ante a
considerao de uma interveno. Responder apropriadamente
quando as crises ocorrem ou esto prestes a ocorrer atribuio
da responsabilidade de reagir. Finalmente, h a responsabilidade
de reconstruir e os mecanismos de peacebuilding 14 que envolve a

12
Por tratamento desumano, inclui-se a causa voluntria de grande sofrimento ou srios ferimentos ao corpo ou a sade de indivduos, deportao, transferncia ou confinamento ilegais de uma pessoa protegida, obrigar uma pessoa protegida a servir s
foras armadas de um poder hostil ou privar uma pessoa protegida dos direitos de um
julgamento justo (IV CONVENO DE GENEBRA, 1949).
13
importante notar que comum observar mais de uma das quatro situaes em que
se aplica a R2P em apenas um exemplo.
14
Bellamy e Williams (2004) expem o entendimento da ONU de Peacebuilding como
as atividades que esto destinadas a ajudar as naes a cultivar a paz aps os conflitos.

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Simulao das Naes Unidas para Secundaristas 2012

assistncia ao Estado que sofreu com a crise humanitria, para promover sua reconstruo, reabilitao e reconciliao, eliminando
de maneira definitiva a origem do conflito (PATTISON, 2010).

178

3.1. A responsabilidade de prevenir

A aplicao desta responsabilidade abarca o desenvolvimento de
mecanismos efetivos de preveno. Mas para tal, necessrio entender quais so as principais causas das atrocidades em massa.
Isto , abordar as causas das atrocidades em massa significa atacar
as causas que constituem fatores de instabilidade subjacentes em
um pas (COOPER; KHOOLER, 2008, p.15, traduo nossa). Existem inmeros fatores a serem considerados, como pobreza e desigualdade social, baixo desenvolvimento econmico, rivalidades
tnicas e religiosas, corrupo, entre outros, o que dificulta a anlise. O International Crisis Group (ICG), rgo reconhecido internacionalmente pelo suporte ao trabalho preventivo, defende que no
existe substituto altura de uma anlise de campo detalhada, que
leve em conta os fatores que provocam ou simplesmente ressoam
na situao.
3.1.1 Early Warning
Identificados os fatores que podem originar crises humanitrias,
deve-se desenvolver mecanismos de avisos prvios a eles, ou early
warnings. Tais mecanismos so ferramentas analticas que indicam
a probabilidade de eventos ou condies especificadas que podem
ocorrer em determinados lugares no futuro (SCHMEIDL, JENKINS,
1998). Baseiam-se em cinco fatores gerais: histria passada, contnuas tenses, a disponibilidade de desenvolvimento de mecanismos, a receptividade influncia externa, e qualidade de liderana
(EVANS, 2008. p.84, traduo nossa); e devem ser considerados na
vigilncia de pases que poderiam cometer violaes massivas aos
direitos humanos.
3.1.2 Respostas Efetivas.
Responder efetiva e pontualmente a situaes que clamam pela
preveno de atrocidades em massa exige eficcia na capacidade
institucional, e, sobretudo, vontade poltica. A ICISS (2001) aponta
que muitas medidas preventivas, quando partem de outrem, podem ser consideradas invasivas e orienta que todos os esforos devem ser pensados em conjunto com os Estados em questo, e que
incluam o seu consentimento.
As ferramentas das respostas preventivas so divididas por
Evans (2008) em estruturais e diretas, correspondendo a seu tempo

Responsabilidade de proteger

de ao: mdio-longo e curto prazo, respectivamente. So classificadas tambm quanto a sua rea de atuao: segurana, poltica,
diplomtica, legal constitucional, econmica e social. As medidas
estruturais de preveno podem ser desenvolvidas pelo Estado
com ou sem o auxlio da comunidade internacional. Dentre elas
figuram a promoo do desenvolvimento socioeconmico e de boa
governana, bem como estruturas constitucionais justas e inclusivas, a participao nas organizaes internacionais, o incentivo
educao em prol da tolerncia e construo da paz, a garantia do
Estado de Direito15, o combate corrupo, e a promoo e a defesa
dos direitos humanos.
Existem, porm, medidas que s podem ser acionadas pela
comunidade internacional. Direcionadas a um caso especfico,
podem incentivar a preveno de maneira positiva, na forma de
promessas ou tratados, transferncia de tecnologia, investimentos
ou incentivos fiscais. Negativamente, pode haver aplicao de soft
power16, bem como o prenncio de sanes polticas, econmicas
e de embargos. A comunidade internacional pode, ainda, atuar
como mediadora de tenses, com ou sem a presena de um contingente militar permitido pelos pases envolvidos (EVANS, 2008).
Por meio dos mecanismos abordados nessa seo, a ICISS
(2001) conclui que a preveno uma responsabilidade que deve
ser delegada a todos os nveis, nacionais, regionais e globais, com o
objetivo de desenvolver uma cultura de preveno.
3.2. A responsabilidade de reagir:
Quando a preveno falha, a reao necessria. Novamente, a responsabilidade pertence primariamente aos Estados, mas diante de
sua incapacidade ou conformidade com os acontecimentos em
especial quando governo o agente causador das atrocidades a
comunidade internacional deve pr de lado o seu papel coadjuvante. A ao militar coerciva apenas um dos mecanismos da responsabilidade de reagir, visto que a interveno (...) s pode ser contemplada nas circunstncias mais extremas e incomuns (EVANS,
2011, p.11, traduo nossa).

15
O princpio bsico do Estado de Direito o da eliminao do arbtrio no exerccio dos
poderes pblicos com a consequente garantia de direitos dos indivduos perante esses
poderes (CANOTILHO,1999, p.3)
16
Termo desenvolvido pelo professor Joseph Nye, significa o uso de poder brando, onde
ele destaca o uso da persuaso como meio de poder. (...) a habilidade de obter aquilo
o que voc quer atravs da atrao, ao invs de coero ou punio. Ele provm da atratividade da cultura de uma nao, iderio poltico e polticas pblicas (NYE, 2004. P.10)

179

Simulao das Naes Unidas para Secundaristas 2012

180

3.2.1. Explorando medidas pacficas

Inicialmente, ainda pode-se recorrer s medidas similares responsabilidade de prevenir, como incentivos econmicos e a diplomacia
como peacekeeping, isto , levar as partes conflitantes a um acordo
satisfatrio (RASMUSSEM, 1997). Caso esse recurso no puder ser
utilizado ou no obtiver sucesso, o uso de sanes deve ser considerado. A ICISS (2001), apesar disso, faz um alerta sobre o carter
prejudicial das sanes, pois atingem a populao com um todo, e
se mantidas por longos perodos, s geram danos populao civil.
Prope a aplicao das smart sanctions 17, que identificam a liderana ou o grupo responsvel pela violao dos direitos humanos e
direciona suas restries especificamente a eles (GIUMELLI, 2007).
A Comisso tambm sugere de que forma as sanes devem
proceder. Na rea militar, considera os embargos de armas e o
fim de programas de cooperao e treinamento (ICISS, 2001, p.30,
traduo nossa). Na rea econmica, aponta o congelamento dos
ativos financeiros de alguns lderes em particular, de grupos ou do
Estado, a restrio ao acesso de produtos estratgicos, e embargos
areos. Por fim, nas reas poltica e diplomtica, prope a suspenso da representao diplomtica, ou a expulso do Estado de organismos internacionais18, (ICISS, 2001). Alm das sanes, pode-se levar o caso jurisdio criminal internacional para tribunais
como a Corte Internacional de Justia, e tribunais ad hoc como Tribunal Penal Internacional para Ruanda.
Militarmente, antes de se falar em interveno, preciso falar das operaes de peacekeeping 19, as quais so dotadas de um
contingente multinacional, requerem autorizao do Conselho de
Segurana das Naes Unidas (CSNU) e em geral so comandadas
pela ONU. As operaes feitas pela Organizao do Tratado do
Atlntico Norte (OTAN), so alguns dos casos em que a ONU passa
o comando das misses para organizaes regionais, como pode
ser observado na Lbia; mas existiram outros casos como a operao Artmis realizada pela Unio Europeia (UE) no Congo (MISSIROLI, 2003). As tropas de peacekeeping, apelidadas de capacetes
azuis, tm como dever seguir os princpios da Carta das Naes
Unidas, e, portanto limitar o uso da fora legitima defesa.
3.2.2 Explorando medidas coercivas
Apesar do evidente esforo na tentativa de evitar o uso da fora,
existem casos em que no h mais paz para ser mantida, mas ainda
h vidas a proteger. Sendo assim, a interveno humanitria coercitiva (imposio da paz), ou peace enforcement 20, deve ser considerada. Contudo, para que seja colocada em prtica, seis princpios

Responsabilidade de proteger

devem ser observados: autoridade competente, causa justa, inteno correta, ltimo recurso, meios proporcionais e perspectivas de
sucesso (EVANS, 2008).
O primeiro deles a determinao da autoridade competente;
em outras palavras, quem pode autorizar a interveno. O uso da
fora contra outros Estados foi claramente proibido pela Carta das
Naes Unidas, exceto para fins de legtima defesa ou sob autorizao expressa do Conselho de Segurana (ONU, 1945, Captulo VII).
Isso que d ao CSNU poder decisrio exclusivo, ainda que rgos
como a AGNU e a Unio Africana (UA) possam lhe fazer recomendaes e demandas (BELLAMY, WILLIAMS, 2004).
O segundo princpio refere-se a determinar quais so as causas em que a interveno considerada justa, em que reside o
princpio basilar para a ao. A ICISS (2001) considera as grandes
perdas, reais ou previsveis, de vida humana, que sejam consequncias da negligncia, incapacidade, colapso ou ainda de uma
ao deliberada de um Estado. Tambm em grande escala real ou
previsvel, a limpeza tnica, levada a cabo mediante assassinato,
expulso forada, atos de terror ou estupro. (ICISS, 2002. P.32)
O terceiro princpio corresponde s intenes das intervenes, que devem ter como objetivo evitar o sofrimento humano
(ICISS, 2001). O quarto princpio o do ltimo recurso, reforando que a interveno humanitria s pode ser utilizada quando
todos os outros recursos tiverem sido explorados. A utilizao de
meios proporcionais (quinto princpio) refere-se durao, alcance e intensidade da interveno, que deve proceder de forma
mnima, empregando somente os esforos necessrios para a
proteo dos direitos humanos. Por fim, as prospeces razoveis
indicam que intervenes humanitrias sejam feitas se apresentarem alguma perspectiva de sucesso. Se no for o caso, a interveno no justificvel, pois contribuiriam apenas para agravar
a situao (WHEELER, 2001). No sendo possvel prevenir ou pr

17

Sanes inteligentes, que possuem um alvo a ser atingido (GIUMELLI, 2007).

Um exemplo foi a expulso da Lbia do Conselho de Direitos Humanos, em Maro de

2011, em reao s violaes massivas aos direitos humanos pelo Estado lbio. O caso
ser abordado na prxima seo.
18

19
As operaes de peacekeeping, implcitas na Carta das Naes Unidas, referem-se ao
uso de contingentes interpostos entre as partes conflitantes, com a autorizao de ambos (EVANS, 2008).
20
O peace enforcement est previsto na Carta da ONU, como o mecanismo que manifesta o desejo do Conselho de Segurana de forar um controle sobre as partes conflitantes
(BELLAMY, WILLIAMS, 2004)

181

Simulao das Naes Unidas para Secundaristas 2012

fim a determinada atrocidade massiva, deve-se ao menos buscar

conter a violao e impedir que se espalhe (KI-MOON, 1999, p. 4).

182

3.3. A responsabilidade de reconstruir:

Derivada da reao apresenta-se a responsabilidade de reconstruir. Esta corresponde ao momento posterior interveno militar. Trata-se de um comprometimento genuno com o auxlio
reconstruo de uma paz duradoura, a promoo de boa governana e o desenvolvimento sustentvel (ICISS, 2002, p.39, traduo nossa). Trata-se de um processo estrutural que objetiva manter
a paz que foi atingida e evitar a recorrncia da circunstncia que
originou o conflito superado. Nesse sentido, a Comisso entende
que os esforos devem ser direcionados ao auxlio da restaurao
ou melhorias nas esferas de segurana, justia e reconciliao, e do
desenvolvimento econmico.
O papel do peacekeeping no processo de reconstruo garantir a manuteno da paz no processo de transio ps-conflito, um
governo bom e justo, e garantir o estado de direito. Na esfera de
segurana, preciso promover o desarmamento, desmobilizao
de tropas remanescentes, reintegrao e reestruturao das foras
de segurana (ICISS, 2001). Garantir a justia e a reconciliao significa assegurar que o sistema jurdico seja restaurado, pois existem
casos em que este foi totalmente devastado.
Deve-se, ainda, trabalhar para o desenvolvimento econmico.
Para tal foi criada a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmicos (OCDE), que desenvolve programas em
parcerias com os governos. Duas organizaes internacionais se
destacam na rea econmica, o Banco Mundial (BM) e o Fundo
Monetrio Internacional (FMI) (BELLAMY, WILLIAMS, 2004).
Alm disso, um mrito da Cpula Mundial de 2005 a criao
da Comisso de Peace Building (PBC), para suprir as deficincias das
operaes de peacebuilding da ONU. Apesar de todas as dificuldades inerentes a reconstruo, a PBC apresenta uma evoluo positiva (COOPER; KHOOLER, 2008), e poder ser uma ferramenta muito
til para casos como os que sero abordados na prxima seo.

4. Estudos de caso
Sabe-se que h diversas aes possveis dentro do rol da responsabilidade de proteger alm das intervenes militares. No entanto,
tendo em vista o alto nmero de operaes deste tipo e que podem,
ou no, ser abarcadas pelo conceito de R2P optou-se por analisar
dois destes acontecimentos (Lbia e Iraque). A escolha das situa-

Responsabilidade de proteger

es a serem analisadas foi pautada, principalmente, na diferena

existente entre elas. No evento da Lbia, o governo pode ser descrito
como indisposto a proteger, uma vez que no havia um comprometimento por parte dos governantes a proteger a sua populao; ou
seja, o Estado estava ativamente violando os seus direitos. Relaciona-se diretamente ao conceito de R2P na questo da responsabilidade de reagir. J no Iraque, observa-se uma interveno que no
pode ser abarcada pela noo de responsabilidade de proteger.
4.1. Lbia
A Lbia um pas situado no norte da frica e, antes de sua independncia, em 1952, o territrio era dividido em trs provncias
que eram controladas por diferentes naes. Entretanto, a monarquia recm-instituda no obteve sucesso na tentativa de unir diferentes povos no seu territrio e, em 1969, um grupo de oficiais nacionalistas deu um golpe de Estado no pas, derrubando o Rei Idris
I. A Lbia passa a ser liderada pelo Coronel Muammar Qaddafi (CIA
World Factbook, 2011a). Em seu governo, Qaddafi monopolizava o
controle sobre as Foras Armadas, instrumentos de comunicao
e outras instituies governamentais (CIA World Factbook, 2011a).
A chamada Primavera rabe foi deflagrada em dezembro de
2010, quando, em sinal de protesto contra a corrupo e maus tratos do governo na Tunsia, um jovem incendiou o seu prprio corpo (SHAH, 2011). Aps os acontecimentos, que foram difundidos
entre os cidados de vrios pases da regio, formou-se uma onda
de revoltas em todo o Oriente Mdio e a Lbia foi um dos pases
a serem atingidos. L, os protestos tiveram incio na regio leste,
local onde Qaddafi sempre possuiu menor apoio. O estopim para
este acontecimento foi a priso de um advogado defensor da causa
das famlias de vtimas de um suposto ataque feito pelo governo
do ditador lbio em Trpoli, nos anos 90. Assim, protestos em todo
o territrio levaram a uma diviso entre cidades ainda controladas
pelo governo ditatorial e as j tomadas pelos rebeldes mais tarde
organizados no Conselho Nacional de Transio (SHAH, 2011).
Frente a tais acontecimentos, o ditador foi estrito ao afirmar
que no abdicaria do poder e, caso necessrio, morreria como um
mrtir. Neste mesmo discurso, o lder pediu para que seus apoiadores ajudassem a limpar o pas, at que os protestantes se rendessem. Aps seu pronunciamento oficial, instala-se uma verdadeira guerra civil na Lbia, com bombardeios areos aos nacionais,
por parte do governo (SHAH, 2011).
Segundo alguns Estados ocidentais, esta conjuntura na Lbia
pode ser definida como um crime contra a humanidade por ser um

183

Simulao das Naes Unidas para Secundaristas 2012

184

ataque destinado populao lbia, possuindo relao com assassinatos, aprisionamento e outras privaes severas de liberdades
fsicas que violem leis fundamentais do direito internacional (ONU,
1998). Por ser considerada parte desta categoria, a situao na Lbia
insere-se nos tipos de delitos abarcados pela doutrina da responsabilidade de proteger.
Em fevereiro de 2011, o Conselho de Direitos Humanos da
ONU chamou ateno para a situao no pas, que enfrentava graves violaes aos direitos humanos, cometidas pelo prprio governo. No mesmo ms, o CSNU aprovou a resoluo n 1970, que
explicitamente invocava a responsabilidade do governo lbio de
proteger a sua populao. Com isso, estabelecem-se sanes para
a Lbia como, por exemplo, embargos de armas e congelamento de
bens. Entretanto, Qaddafi desconsiderou tais sanes e continuou
com a sua atuao rigorosa em relao aos rebeldes.
As aes tomadas pelo CSNU compreendem o que afirmado
como responsabilidade de reagir, o que, para alguns, faz com que a
situao na Lbia seja compreendida pela R2P (GLOBAL CENTRE
FOR THE R2P, 2011). No h consenso, no entanto, sobre o fato de
se ter utilizado, ou no, todas as medidas no coercitivas possveis
antes de uma ao militar. De acordo com Mary Stata e Matt Southworth (2011), a responsabilidade de prevenir est ausente, uma
vez que no se tentou utilizar todos os meios diplomticos possveis antes do uso da fora. Contudo, importante lembrar que havia uma iminncia de massacre em larga escala populao, e alternativas pacficas como a diplomacia pareciam utpicas frente
determinao de Qaddafi (GLOBAL CENTRE FOR THE R2P, 2011).
Ao ignorar as sanes impostas pela ONU, o governo lbio abdicou de sua responsabilidade primria de proteger seus nacionais,
passando tal encargo para a comunidade internacional como um
todo. Como muito bem lembrado por Edward Luck (2011), Assessor Especial do Secretrio Geral da ONU para a Responsabilidade
de Proteger, um governo no deve proteger somente aqueles que
o apoiam, mas tambm aos que lhes so crticos e desfavorveis,
alm de imigrantes e refugiados. Tendo isso em mente, o Conselho
de Segurana da ONU, em 17 de maro de 2011, aprovou a Resoluo n 1973, que chama os Estados-membros a tomarem todas as
medidas necessrias para a proteo da populao lbia. Estabeleceu, tambm, uma zona de excluso area no pas21.
Ateno maior merece ser dada a esta Resoluo, que foi a
principal ferramenta para a responsabilidade de reagir e fez com
que a situao na Lbia pudesse ser vista como o principal caso
da aplicao da doutrina da R2P. Esta foi a primeira vez em que o

Responsabilidade de proteger

Conselho de Segurana autorizou o uso da fora com o propsito de proteger os direitos humanos sem o consentimento do pas
envolvido (BELLAMY, 2011)22, invocando a R2P de forma explcita. Por isso, de acordo com Pattison (2011b), o caso da Lbia pode
servir para testar a doutrina que ainda contestada por alguns
membros da ONU.
inegvel que a interveno na Lbia tambm demonstra que
a aplicao do conceito de R2P influenciada por convenincias
polticas por que invocar tal noo neste pas e no dar assistncia
a Darfur, em meio a sua crise? Logo, muito se afirma a existncia de
interesses ocidentais nesta ao, o que implicaria o que denominado interveno seletiva23 (SHAH, 2011). De acordo com Noam
Chomsky (2011), os interesses geopolticos em relao a reservas
de petrleo encontradas na Lbia so uma das principais razes da
ingerncia ocidental no pas.
Dentro dessa mesma lgica, observa-se que esta interveno
se foca na responsabilidade de reagir. Alm do mais, alguns autores,
como Anup Shah (2011), lembram que, at o presente momento,
praticamente no se tem falado em reconstruo ou peace building
no territrio, o que acaba deixando de lado a questo da responsabilidade de reconstruir. De fato, o CSNU ainda no decidiu o que
deve ser realmente feito, somente foi aprovada uma resoluo que
afirma a permanncia das tropas da OTAN at maro de 2012, mas,
at janeiro, nada mais se havia decidido. Isso pode fortalecer uma
tendncia a continuar relacionando esta noo somente a intervenes humanitrias, apesar dos atuais esforos para esclarecer
que tal doutrina envolve uma ampla gama de opes polticas e
legais (PATTISON, 2011b).
De qualquer modo, como afirmado por Zunes (2011), apesar
da existncia de crticas e da relativa falta de consenso ainda existente, esta operao , sim, um marco para a doutrina. importante destacar que a compreenso global desta noo ser diretamente afetada pelo resultado final da interveno na Lbia.

21
Estabelecer uma zona de excluso area significa fazer com que haja uma rea onde
avies, tanto militares quanto civis, ficam proibidos de circular. Tal medida adotada,
na maioria das vezes, para garantir a segurana da populao e da rea (SHAH, 2011).
22
O mais prximo a se chegar de uma situao como esta foi com as resolues 794, de
1992, e a 929, de 1994 relativas Somlia e Ruanda, respectivamente. Neste ltimo
caso, havia o consentimento do governo e, na Somlia, no havia liderana estabelecida
de fato na poca (WILLIAMS, 2011, apud BELLAMY, 2011).
23
As controvrsias ligadas relao entre interesses e seletividade na implementao da
responsabilidade de proteger sero melhor analisadas na seo 5 deste artigo.

185

Simulao das Naes Unidas para Secundaristas 2012

186

4.2. Iraque
Dono de uma histria tradicionalmente conturbada, o Iraque um
pas localizado no Oriente Mdio que foi, por muito tempo, alvo de
invases imperiais; at as suas fronteiras atuais so uma criao colonial artificial. Pode-se dizer que a sua histria moderna comea
no ps I Guerra Mundial, quando o pas deixou de fazer parte do
Imprio Otomano (que se desintegrou) e passou a ser independente (CIA World Factbook, 2011b). A partir de ento, o Iraque teve um
governo diretamente influenciado pela Inglaterra at meados da II
Guerra Mundial, em que se tornou rea de influncia norte-americana, embora no tenha cortado relaes com a Unio Sovitica
(KAUFFER, 2008).
Uma forte crise poltica marcou a regio nas dcadas de 1960 e
1970, uma vez que o pas estava cada vez tendendo mais para a influncia sovitica (RAJAMOORTHY, 2003). Em 1979, Saddam Hussein
assume o poder e passa a contar com o apoio dos Estados Unidos
na guerra contra o Ir. Entretanto, aps a invaso do Kuwait na dcada de 1990, o Iraque torna-se alvo de uma coalizo liderada pelos
norte-americanos na Guerra do Golfo (CIA World Factbook, 2011b).
Em 2001, em resposta aos ataques terroristas de 11 de setembro,
o governo norte-americano comeou a tomar medidas destinadas
a combater o terrorismo, mesmo que, para tal, fosse necessrio agir
preventivamente. Tais princpios norteadores da poltica externa
tornaram-se conhecidos como Doutrina Bush em referncia ao ento presidente dos EUA, George W. Bush. Esse preceito ainda afirma
que qualquer pas que d abrigo a grupos terroristas deve ser tratado tambm como uma nao adepta do terrorismo e, consequentemente, os Estados Unidos podem lhe declarar guerra (TUNC, 2009).
De acordo com Johannessen (2008), foi com base nesses princpios que a coalizo liderada pelos Estados Unidos24 decidiu invadir o Iraque em 2003 mesmo sem o consentimento do Conselho
de Segurana da ONU, j que nunca ficou comprovado que houve
ligao entre o Iraque e os perpetradores do 9/11. Essa ao era oficialmente justificada pelo fato de que o pas era acusado de possuir
armas de destruio em massa e vnculos diretos com a Al Qaeda
grupo terrorista responsvel pelo atentado s Torres Gmeas. A
necessidade de libertao da populao iraquiana da ditadura de
Saddam Hussein tambm era vista como um dos motivos da invaso e, aps no ser encontrada nenhuma arma de destruio em
massa ou vnculo com redes terroristas, tal justificativa passou a ser
o principal argumento adotado pelo governo Bush na Guerra ao
Terror. Trazer a democracia para o Iraque seria, assim, um dever do
ocidente (JOHANNESSEN, 2008).

Responsabilidade de proteger

Embora os Estados Unidos tenham usado o imperativo humanitrio como justificativa de sua ao, os criadores da R2P e a maioria dos estudiosos no vem nesse caso uma aplicao concreta do
conceito. Em primeiro lugar, importante lembrar que uma interveno militar s pode ser justificada quando todas as opes
no-militares para a preveno ou resoluo pacfica da crise tenha
sido explorada (THAKUR, 2006). Dentro desta lgica, a invaso ao
Iraque no pode ser considerada como uma interveno humanitria, j que mais medidas como sanes econmicas e diplomacia
ainda poderiam ser tomadas antes de se interferir no pas. Neste
caso, pode-se dizer que a ideia da responsabilidade de prevenir
no foi levada completamente em considerao pela coalizo. No
havia, tampouco, uma ameaa de ataque iminente pases membros deste grupo e nem possibilidades verdadeiras de homicdios
em massa que pudessem chegar a justificar a interveno por meio
da responsabilidade de proteger (ROTH, 2004).
Outro aspecto notvel deste caso a falta de um plano para a
reconstruo do pas aps a queda do ditador (ocorrida ainda em
2003). Johannessen (2008) afirma que as questes humanitrias
no eram o principal foco dos norte-americanos e isso pode ser
comprovado pela despreocupao com o desenvolvimento de estratgias para lidar com mudanas socioeconmicas e polticas a
serem enfrentadas pela sociedade iraquiana. Grande parte do oramento da coalizo foi destinada para material blico, o que deixa a ideia de peacebuilding em segundo plano. O intuito inicial da
invaso era prevenir a continuidade e o aumento da violncia, mas,
eventualmente, acabou-se seguindo um caminho contrrio a esse.
Deve-se ter em mente que, numa interveno humanitria, as tropas devem proteger os civis, no coloc-los ainda mais em perigo
(JOHANNESSEN, 2008). No houve, assim, uma plena preocupao com a responsabilidade de reconstruir.
H afirmaes que veem a interveno no Iraque como um
ponto crucial para o aumento do ceticismo em se tratando da responsabilidade de proteger e que, consequentemente, faz com que
o futuro da noo seja menos promissor. De fato, com tal invaso,
tornou-se um pouco difcil a aceitao da ideia por parte de alguns
pases, relutantes a acabarem legitimando a invaso (RIEFF, 2011).
Entretanto, como lembrado por Hamilton (2006), os membros da

24
Tal coalizo era composta por quarenta e seis pases. Dentre eles, destacam-se o Reino Unido, Espanha, Portugal, Turquia, Kuweit, Arbia Saudita, Catar, Emirados rabes
Unidos, Jordnia, e Austrlia. importante notar que pases como a Frana, Alemanha,
China e Rssia esto ausentes em tal grupo.

187

Simulao das Naes Unidas para Secundaristas 2012

ICISS objetam que essa concluso injusta devido ao fato de que,

se os princpios de precauo estabelecidos pela R2P tivessem sido
seguidos, no haveria justificativa humanitria para invadir o Iraque. importante ter em mente este argumento, uma vez que, se
a responsabilidade de proteger tivesse sido utilizada como ponto
norteador das discusses internacionais na poca, a conjuntura
iraquiana seria completamente diferente da observada atualmente,
uma vez que no haveria interveno alguma.

5. Desafios e perspectivas para a aplicao do princpio

188

Como foi apresentado ao longo do artigo, o princpio da responsabilidade de proteger apresentou um rpido desenvolvimento desde
sua criao oficial pela ICISS, em 2001, at seu uso como justificativa interveno na Lbia, em 2011. inegvel, porm, que seu estabelecimento no cenrio internacional ainda encontra percalos.
Tais desafios so enfrentados tanto no entendimento do conceito
em si e suas implicaes; quanto no momento de sua implementao. Alguns desses desafios, bem como possveis perspectivas de
soluo e consequente aplicao efetiva da R2P, sero apresentados nas duas subsees seguintes.
5.1. Desafios conceituais
Um dos maiores obstculos operacionalizao da responsabilidade de proteger o fato de que ainda restam muitas imprecises
no prprio conceito. As discordncias vo desde a prpria terminologia aplicada R2P at as situaes s quais o princpio pode ser
chamado, passando pelo leque de medidas que devem ser tomadas
em seu nome. Algumas dessas discordncias sero tratadas a seguir.
Quanto terminologia utilizada, permanecem controvrsias
sobre o que a R2P. A prpria Comisso a definia como um princpio emergente baseado num conjunto de fundamentos legais: provises de tratados de direitos humanos, a Conveno do Genocdio,
as Convenes de Genebra, o Tribunal Penal Internacional e semelhantes (ICISS, 2001, p. 50, traduo nossa). J Gareth Evans, um
dos lderes da Comisso, o definiria em 2008 como uma nova norma internacional (EVANS, 2008, p. 4, traduo nossa). O problema
em chamar a R2P por norma que nenhum dos principais documentos referentes R2P (como o Documento da Cpula de 2005 e o
prprio relatrio da ICISS) vinculante sob o direito internacional
(STAHN, 2007, p. 101). Ou seja, se por um lado o cumprimento de
tratados que deram base R2P como as Convenes de Genebra
pode ser cobrado dos Estados, por outro os documentos que tratam

Responsabilidade de proteger

da prpria R2P no prevem punies a Estados que no agirem

contra atrocidades em massa fora de seu territrio. Nesse sentido,
Luck (2010) considera a R2P mais um princpio poltico que legal,
cuja relevncia deriva da capacidade de impulsionar a vontade poltica para implementar padres internacionais amplamente aceitos
e codificados h tempos (LUCK, 2010, p. 14, traduo nossa).
H, ainda, discordncias quando se trata das situaes para as
quais o princpio da R2P deve ser utilizado. A definio dos quatro tipos de violao massiva de direitos humanos25 abarcados pelo
princpio no Documento da Cpula de 2005 foi um grande passo
para a mobilizao de atores polticos (ROTBERG, 2010). Diminuram, assim, tentativas de aplicao inadequada, como para o
combate AIDS e aos efeitos das mudanas climticas. Afinal, se a
R2P pretender proteger a todos contra tudo, pode acabar no protegendo ningum contra nada (EVANS, 2008, p. 65, traduo nossa). Deve-se tentar, pois, manter o escopo da R2P estreito, para que
as respostas sejam profundas, abarcando os diversos instrumentos
disponveis (KI-MOON, 2009, p. 8)
Alm do estabelecimento de consensos internacionais, como
ocorreu em 2005, outro caminho para garantir que o escopo da R2P
ganhe definies mais precisas o debate sobre situaes que no
se encaixam na doutrina. A invaso ao Iraque em 2003, por exemplo, apontada por diversos ativistas como um claro mau emprego
do princpio (EVANS, 2008; BADESCU, 2011). Como foi explicado
na seo 4, isso ocorre graas s condies em que a interveno
foi realizada, que para muitos autores impedem que ela seja qualificada como humanitria. o caso, por exemplo, do desrespeito
ao critrio do ltimo recurso, visto que a invaso militar ao Iraque
foi feita antes que todas as outras alternativas fossem exauridas
(THAKUR, 2005); e do questionamento existncia real de uma
atrocidade em larga escala anterior invaso, indo contra o critrio da causa justa (ROTH, 2004). Alm disso, a pouca preocupao
com o estgio da reconstruo tanto no Iraque (JOHANESSEN,
2008), quanto na Lbia (SHAH, 2011) pe tambm em questo o
carter humanitrio da atuao internacional nos dois casos.
A delimitao mais precisa dos casos aos quais aplicvel a
R2P, bem como os esforos para enfatizar a abrangncia do princpio para alm da interveno humanitria, so cruciais para que
tal princpio agregue vontade poltica em torno de si. O estabelecimento de conceitos claramente definidos fruto de esforos

25

Crimes de guerra, crimes contra a humanidade, genocdios e limpezas tnicas.

189

Simulao das Naes Unidas para Secundaristas 2012

conjuntos dos representantes estatais, organismos internacionais

(governamentais ou no), e outros. Contudo, para que a R2P seja
implementada de forma efetiva, h ainda outros desafios e controvrsias a serem solucionados, como ser visto na prxima subseo.
5.2. Desafios implementao da R2P
Apesar da crescente clareza a respeito do conceito de R2P, restam
ainda controvrsias que at o momento tm levado diversos agentes internacionais a critic-lo, e mesmo boicot-lo. Mesmo quando
se concorda com a responsabilidade de proteger num plano ideal,
ainda se questiona a possibilidade de implement-la de forma adequada. Algumas dessas controvrsias sero tratadas a seguir.

190

5.2.1. Interesses e seletividade

Como j foi dito, um dos mritos da responsabilidade de proteger
sua proposta de retirar o foco dos Estados que intervm em outros,
passando-o para as populaes em sofrimento (ICISS, 2001, p. 16).
Porm, as aes tomadas com relao s populaes necessitadas
continuam resultando de decises dos representantes estatais. A
vontade poltica dos Estados de se envolverem numa operao que
visa proteo humana em outro pas pode ser afetada por fatores
diversos. Um deles a proximidade geogrfica ao pas alvo, o que
pode facilitar a difuso dos efeitos das atrocidades entre os territrios. Outro a cultura poltica de cada pas, que pode se expressar
em maior ou menor interesse em financiar operaes dentro de outros Estados (ICISS, 2001).
Uma crtica muito frequente responsabilidade de proteger
consiste na afirmao de que, no importando as consideraes
morais inerentes ao princpio, sua implementao nunca livre
dos interesses dos Estados que intervm. Nesse sentido, os mais
cticos com relao R2P afirmam que
Intervenes (e no-intervenes) desde o fim da Guerra Fria, em
situaes de catstrofe humanitria motivada politicamente, revelam,
na melhor das hipteses, ambies morais modestas sob limitaes
polticas (Timor Leste em 1999, e Serra Leoa em 2002); e, na pior, o uso
de justificativas humanitrias para outros interesses prprios (Afeganisto em 2002 e Iraque em 2003), ou indiferena quase total a catstrofes evidentes onde Estados capazes no viram interesse (Ruanda
em 1994 e Sudo em 2004 a 2007) (LU, 2007, p. 946, traduo nossa).

Tal viso, segundo a qual a R2P no muda o fato de que no h proteo humana livre de interesses nacionais, forte, principalmente,

Responsabilidade de proteger

entre os pases em desenvolvimento. o que defende, por exemplo,

o intelectual Noam Chomsky (2009), em sua declarao AGNU
em 2009. Segundo ele, tal doutrina pode ser aplicada para justificar
qualquer satisfao de interesses de um pas poderoso, sendo, pois,
um novo instrumento das grandes potncias para se imporem sobre naes mais fracas (CHOMSKY, 2009). A viso da R2P como ferramenta imperialista dos pases do Norte se refletia nas declaraes
de representantes de pases como Nicargua, Cuba, Venezuela, Ir,
Sudo e Coreia do Norte (LUCK, 2010). Esse ceticismo de parte do
mundo em desenvolvimento com relao R2P pode ser explicado
pelo fato de que vrios desses Estados se percebem numa situao
de fragilidade frente ao Norte (KENKEL, 2008, p. 25). Por isso, tais
pases tenderiam a reduzir a noo de soberania ao componente
da inviolabilidade e da liberdade frente interveno, buscando a
proteo em relao a ameaas reais do passado (KENKEL, 2008,
p. 24), como o imperialismo e o colonialismo.
Em resposta aos que associam o conceito da R2P a um conflito entre Norte e Sul, em 2009 o Secretrio-Geral Ban ki-Moon
apontava o fato de que, antes que a comunidade internacional endossasse a R2P, suas bases j eram visveis no Ato Constitutivo da
Unio Africana26 (KI-MOON, 2009). A narrativa segundo a qual as
bases da R2P teriam surgido antes na frica que nos pases desenvolvidos encontrou apoio, tambm durante a reunio da Assembleia Geral das Naes Unidas de 2009, na maioria dos pases em
desenvolvimento, e principalmente em muitos dos pases africanos (LUCK, 2010).
Alm disso, o prprio Chomsky reconhecia, ao tratar de intervenes humanitrias em 1993, que se questionvel a possibilidade de os Estados porem em segundo plano os prprios interesses nacionais, indivduos com frequncia priorizam consideraes
morais27 (CHOMSKY, 1993-1994). As organizaes no-governamentais, nacionais e transnacionais, tm tido um papel crescente,
pressionando os Estados a agirem e influenciando os cidados a
demandarem proteo de seus governantes (ICISS, 2001). A mdia
tambm tem um papel crucial na mobilizao da vontade poltica

26
Esta, no ano 2000, j declarava o direito da Unio de intervir num Estado membro
em resposta a uma deciso da Assembleia relacionada a circunstncias graves: crimes
de guerra, genocdio e crimes contra a humanidade (Organizao da Unidade Africana,
2000, traduo nossa).
27
o caso, por exemplo, de coalizes internacionais de ONGs como a Global Centre for
the Responsibility to Protect (GCR2P) e a International Coalition for the Resposibility
to Protect (ICRtoP).

191

Simulao das Naes Unidas para Secundaristas 2012

nacional e internacional. Ao transmitir em tempo real imagens do

sofrimento humano ocorrido a longas distncias, a mdia gera o
chamado efeito CNN, afetando a seleo dos casos que recebero
maior ateno internacional28. (ICISS, 2001).
O crescente papel dos agentes no-estatais nas decises referentes R2P tem, pois, potencial para afastar a implementao do
princpio de possveis interesses estatais escusos. Outro caminho
importante a atribuio das decises em questo a organismos
multilaterais (a nvel internacional ou regional). A desaprovao,
pelo CSNU, invaso ao Iraque, demonstra a capacidade deste
frum para tomar decises baseadas em princpios imparciais: no
caso, a falta de provas da associao entre o Estado invadido e a
Al Qaeda (JOHANESSEN, 2008). Contudo, como ser visto a seguir,
mesmo dentro de organismos multilaterais ainda se defende a necessidade de reformas, de forma a torn-los mais legtimos.
192
5.2.2. Instituies internacionais e sua legitimidade
Desde a criao da R2P no relatrio da ICISS, as diversas medidas
abarcadas sob o guarda-chuva do princpio envolvem agentes os
mais diversos, como ONGs, organismos internacionais econmicos, Estados e indivduos notveis, entre outros. Contudo, quando
se trata de intervenes humanitrias, as mais controversas medidas reativas, o entendimento comum de que o decisor mais
adequado o Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU)29.
A tarefa, portanto, no encontrar alternativas ao Conselho de
Segurana como fonte de autoridade, mas fazer o CSNU trabalhar
muito melhor do que tem feito (ICISS, 2001, p. 49, traduo nossa).
Na viso de muitos pases principalmente da Amrica Latina,
frica e sia o CSNU se tornou pouco representativo da comunidade internacional. Para eles, o Conselho exclui de seus assentos
permanentes pases de tamanho e influncia fundamentais, como
Brasil, ndia e frica do Sul. Uma soluo apontada com frequncia
a criao de novos assentos (ICISS, 2001). Outra medida proposta
por atores internacionais que os pases com assento permanente
no Conselho de Segurana (atualmente, Estados Unidos, Inglaterra,
China, Rssia e Frana) abram mo de seu direito de veto em votaes de medidas ligadas a atrocidades em massa, a no ser quando
tais medidas afetarem seu interesse nacional de modo direto e explcito (BADESCU, 2011).
Outra fonte de questionamento ONU so as limitaes operacionais enfrentadas por ela, como a falta de tropas em nmero
suficiente e com treinamento adequado (BADESCU, 2011). Essas
limitaes so consideradas prejudiciais legitimidade das aes

Responsabilidade de proteger

por ela autorizadas e implementadas, principalmente nos casos de

interveno humanitria. O fato de potncias militares dominantes estarem quase sempre envolvidas nessas aes, por possurem
as tropas, equipamentos e recursos necessrios, visto como um
risco imparcialidade, j que tais Estados no so necessariamente comprometidos com a doutrina da R2P. Enquanto isso, outros
pases que de fato endossam o princpio, como o Canad, em geral
no possuem recursos militares suficientes para apoiarem significativamente uma interveno humanitria (LU, 2007, p. 946-947).
Um recurso que tem sido utilizado na superao de tais limitaes operacionais a colaborao entre agentes internacionais
e arranjos regionais. Estes so considerados, muitas vezes, melhor
posicionados para lidar com questes envolvendo um de seus
membros. Afinal, Estados e grupos mais prximos geralmente possuem informaes e compreenso histrica e cultural mais detalhada sobre a situao, alm de serem mais diretamente afetados
pelas consequncias da inao (KI-MOON, 2011) Em casos que
envolvem o uso da fora, porm, suas aes ainda precisem ser
autorizadas pelo Conselho de Segurana (ICISS, 2001). Alm dos
arranjos regionais, uma organizao de defesa coletiva que tem ganhado fora em operaes de paz autorizadas pela ONU a OTAN,
como nos casos do Iraque (BADESCU, 2011) e da Lbia.
Fica claro, portanto, que apesar dos admirveis avanos alcanados pelo princpio da responsabilidade de proteger ao longo da
ltima dcada, ainda abundam desafios a serem superados rumo
sua real implementao. Para o estabelecimento efetivo da R2P
na mobilizao de vontades polticas nacionais e internacionais,
pois, so necessrios: a busca por maiores consensos referentes ao
conceito, seu escopo e suas implicaes; tentativas de afastar progressivamente sua aplicao de possveis interesses unilaterais; e
esforos para que as instituies multilaterais encarregadas de pr
a R2P em prtica ganhem maior legitimidade, e tornem-se cada vez
mais capazes de uma implementao efetiva, entre outros desafios.

28
Uma preocupao que ainda precisa ser melhor desenvolvida na atuao da mdia
a ateno no s para casos em que j ocorrem atrocidades em massa, clamando por
uma reao; mas tambm para episdios em que podem ser percebidas tenses com
perspectiva de preveno (ICISS, 2001, p. 73).
29
Como mencionado na seo 2, tal legitimidade decorre da atribuio ao Conselho
de Segurana, sob o Artigo 24 da carta da ONU, do dever de manter a paz e a segurana
internacionais (ICISS, 2001, p. XI).

193

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6. Concluso

194

A longa existncia de crimes de atrocidade em massa no meio internacional, muitos deles sem uma ao sequer por parte de qualquer outro pas, faz com que se possa perguntar o motivo pelo qual
as medidas para remedi-los e, principalmente, evit-los, no so
sempre tomadas pela comunidade internacional, que possui capacidade para tal. Tendo em vista este aspecto30, as naes se coordenaram visando uma mudana no agir frente a desrespeitos
contra os direitos humanos. Mudanas surgidas aps o comeo
de fruns multilaterais peridicos para a discusso deste assunto
foram responsveis por fazer com que os pases no mais tenham
carta branca para fazer o que bem entenderem com seus cidados.
Entretanto, no se deve pensar que o princpio de soberania deixou de ser vlido; pelo contrrio, ganhou fora o entendimento de
que essa mesma soberania resulta em responsabilidade do Estado
frente aos governados (ICISS, 2001). Tornou-se, assim, inaceitvel
a existncia de massacres e limpeza tnica crimes de atrocidades
em massa, como um todo. Chegou-se, tambm, a um acordo sobre
o uso unilateral da fora, questo que no deve ser tratada com impunidade pelos demais pases (ICISS, 2001).
Assim surge a noo de R2P, fazendo com que a comunidade
internacional tenha o dever de proteger as naes que estejam sofrendo algum desrespeito aos seus direitos intrnsecos enfatizando a possibilidade de serem vtimas de um dos quatro crimes previstos no Estatuto de Roma. Desse modo, tal conceito faz com que
se torne normal esperar que a soberania estatal no mais seja um
escudo que permita com que os Estados se escondam para cometer
atrocidades de massa (BADESCU, 2011, pp.167, traduo nossa).
Sabe-se, entretanto, que a R2P possui muitos desafios a serem
vencidos para que seja possvel a sua implementao apropriada
nas prticas internacionais. De fato, h o problema da falta de consenso sobre a sua aplicabilidade, assim como a existncia de seletividade sobre em quais pases intervir, o que pode ser considerado
um dos mais graves problemas a serem enfrentados. Todavia, como
afirmado por Evans (2011), h uma boa vontade existente entre
os governantes e tomadores de deciso frente ideia de responsabilidade de proteger, uma tendncia a se aceitar esta norma e a
garantir que no haja mais falhas de ao.
A importncia do surgimento da R2P algo notvel. Jubilut
(2008) afirma que as mudanas oriundas do seu aparecimento so
comparveis quelas advindas da introduo do Direito Internacional dos Direitos Humanos nas relaes internacionais. Para ela,

Responsabilidade de proteger

bem possvel que o sucesso da implementao da responsabilidade de proteger traga benefcios que atinjam, tambm, conflitos
entre soberania e direitos humanos; legalidade e legitimidade;
e uma reconciliao entre valores de justia e paz no meio internacional (JUBILUT, 2008). Muito afirmado, desse modo, sobre o
carter imprescindvel do conceito para que se possa haver um desenvolvimento pleno das prticas humanitrias, com a maior aceitao possvel entre os atores internacionais.
A experincia adquirida at hoje demonstra que difcil mobilizar toda a disposio da comunidade internacional frente
R2P. Entretanto, as aes que esto sendo tomadas dentro do mbito desta noo so imprescindveis para que se possa chegar
sua exitosa implementao. Assim como relembra Evans (2011),
as mudanas no acontecem sozinhas, deve-se faz-las acontecer.
Dentro desse contexto, a responsabilidade de proteger condio
sine qua non para o surgimento de uma nova maneira adequada
de agir em se tratando de casos de genocdios, crimes de guerra,
crimes contra a humanidade e limpezas tnicas.

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30
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dcada de 1990 (Somlia, Ruanda e Iugoslvia) tiveram na coordenao internacional
frente a uma reformulao das operaes de paz.

195

Simulao das Naes Unidas para Secundaristas 2012

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