Opus A Sobre La Constitucion Portena Doctrina. RAuL GUSTAVO FERREYRA. WWW - Infojus.gov - Ar 6-3-2014.

Ral Gustavo Ferreyra
SOBRE LA CONSTITUCIN
PORTEA
Estudio de la Ley Fundamental de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires
Prlogo de Germn J. Bidart Campos
Ral Gustavo Ferreyra 2
Post scrptum
Una versin de este texto, hoy totalmente corregido y revisado,
fue publicada en La Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
(estudio de la Ley Fundamental portea), prlogo de Germn J. Bidart
Campos, Depalma, Buenos Aires, agosto de 1997, 236 pp. (ISBN: 950-140962-7).
Primero. Esta publicacin rene y consolida, exclusivamente,
fines acadmicos; no hace falta decir: tambin el cvico y poltico de
nuestra Ciudad. Se encuentra absolutamente prohibida su
comercializacin. Agradezco a Pablo Ali su valiosa tarea de correccin,
como as tambin sus sugerencias respecto del texto original. Se han
producido cambios sintcticos y morfolgicos, aunque se ha tratado de
mantener fidelidad con el campo semntico pensado por el autor en 1996,
al escribir las letras originarias. Tarda e idnticamente, a Sebastin Diego
Toledo, quien en 1996, siendo un joven estudiante, colabor con el autor
en el confronte de los originales, y hoy forma parte del elenco docente de
la ctedra a mi cargo de Derecho constitucional, en la Facultad de
Derecho de la Universidad de Buenos Aires.
Segundo. Tambin se han zanjado contradicciones; mejor dicho,
se han salvado hasta el mismo punto que la razn no puede prescindir de
sus propias, inherentes e inevitables contradicciones.
Tercero. Podra denominarse a este texto versin definitiva, tan
de moda en la literatura periodstica, siempre que sea cierto que en este
mundo algn estado de cosas posea y mantenga la esencia de definitivo.
No obstante, los errores propios siempre existirn. Por lo dems, es
probable que esta edicin difcilmente se concrete en soporte papel,
porque, en consonancia con los tiempos modernos, siempre el tiempo es
moderno; quedara en este soporte, en caso de no mediar otro estmulo.
Se la considera, fecundamente, una 2 edicin! Naturalmente, no se
incorpora el texto de la Constitucin, conocido y accesible por todos y
todas!
Cuarto. El enfoque adoptado analtico, crtico y realista, al comps
de los aos, se afirma. Ntese que en el texto puede encontrarse energa
demasiado entusiasta del autor, que, infelizmente, todava no se pudo
concretar.
Quinto. Sin embargo, esta versin corregida y revisada propone el

ttulo y subttulo originario elaborado por el autor. Lector y autor sabemos
la distancia que media entre la titulacin de una obra y su salida de las
prensas.
Sexto. Durante el perodo 1997-2012 se ha producido, felizmente,
una abundante y provechosa literatura sobre la Constitucin de la Ciudad
de Buenos Aires. Asimismo, la propia realizacin de los poderes
constituidos, que, por afirmacin o negacin de las letras
constitucionales, proporcionan otro escenario. Se ha considerado, por
ahora, impropio en esta correccin y revisin realizar un catlogo prolijo.
Su valor es enorme, pero el autor no la consult porque no exista.
Concretamente, pues, se trata de una deuda del autor. Un modo de
saldarla parcialmente es con la revisin y ampliacin prolija de la
bibliografa, que, efectivamente, el autor consult, refiri, utiliz, en fin:
las fuentes primarias y secundarias de las que se sirvi y comprendi.
Sptimo. El lector tiene en su comprensin una de las primeras
teoras que se han escrito sobre la Constitucin portea. Tiene, por tanto,
la enorme fortaleza de ser una de las primeras y, dentro de las
debilidades, precisamente, no haber podido dialogar con todo lo que se
produjo despus de ella.
Octavo. No har ninguna evaluacin de la Constitucin portea,
excepto las breves palabras que siguen. En casi 16 aos los poderes
constituidos porteos han tratado de guiar su tarea, separadamente, por
el Derecho constitucional que emerge de su Constitucin; en algunos
casos han satisfecho el cumplimiento de atribuciones enumeradas, en
otros han credo que disponan de atribuciones plenarias y en otros han
malogrado atribuciones detalladas. No existe un poder ms exitoso que
otro, porque la autoridad y la funcin se han desarrollado o involucionado,
como se describe en la oracin anterior.
Noveno. Cualquier estudio sobre los derechos fundamentales
serio, fundado y riguroso, al menos en Amrica del Sur, inevitablemente,
debe investigar las propiedades del sistema en la Constitucin portea y
su realizacin en el perodo 1996-2012.
Dcimo. Las cuatro partes de la Constitucin portea (Prembulo,
Derecho y deberes fundamentales, Poder y su control y reforma), segn la
comprensin terica del autor, mantienen su vigencia. No ser fcil
encontrar una Ciudad en el mundo en la que, en la actualidad, se produzca

tan visiblemente la tensin entre libertad y autoridad, entre distribucin y
concentracin de la riqueza; la Ciudad de Buenos de Aires sigue siendo el
ejemplo, con mostracin de las citadas contradicciones, en el marco de
una modernsima arquitectura constitucional
Ral Gustavo Ferreyra, Facultad de Derecho, primavera de 2012
A mis padres, Leandro y Delia;

A Leandro y Juan Ignacio, mis hijos;
Y a Elena, por supuesto
PRLOGO
Nos resulta muy grato dedicar estas breves lneas de
presentacin a la primera obra de un joven autor, que con
sagacidad, seriedad, y reflexin profunda ha abordado rpidamente
un meditado comentario al reciente Estatuto Organizativo de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Ral Gustavo Ferreyra no es un improvisado. Ha acumulado
sobrados mritos en su carrera docente en la Universidad de
Buenos Aires y en sus participaciones acadmicas. Lo convoca el
derecho constitucional, la poltica, y la profesin abogadil.
Vivi desde adentro las sesiones y el trabajo de la
Convencin Estatuyente, por lo que el testimonio que nos brinda
este libro viene cargado de una rica y bien aprovechada experiencia.
A ello suma su propia interpretacin del nuevo texto porteo, con
explicaciones para nada superficiales que desentraan el sentido, el
alcance y la utilidad de sus normas.
El panorama es amplio. Adems de narrar todo cuanto de
apertura, de participacin y de dilogo enriqueci la labor de los
miembros de la Estatuyente, deja bien a las claras los contactos
habidos con la sociedad, y los que fueron necesarios entre los
representantes pluripartidarios para arribar al consenso de base.
Con mucha verdad podramos, entonces, sostener que en la
elaboracin del Estatuto se alcanz lo que Cossio llamara el
entendimiento societario.
Es un buen origen. Lo dems lo mostrar la aplicacin y el
funcionamiento de las instituciones recin nacidas y todava
incompletas, ms la cohabitacin de las autoridades locales con el
gobierno federal, producto de la interseccin entre la autonoma y
la capitalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
Ferreyra no elude ocuparse de un tema interesante:
estamos ante un Estatuto, o ante una Constitucin? Adems: cul
es el estatus poltico-jurdico de la ciudad autnoma?
Ms all del vocabulario empleado y a emplearse, lo cierto

es que la Ciudad de Buenos Aires se ha incorporado a nuestra
estructura federativa como un nuevo sujeto de la relacin federal.
Menos que una provincia, pero ms que un simple municipio.
Ferreyra pasa revista a las dificultades, las crticas, los
elogios, las dudas, todo ello mirando hacia el pasado histrico,
hacia el presente nuevo, y en perspectiva de futuro. Con mucho
acierto, uno de los captulos se titula Anatoma del Poder. Ren
Balestra nos acostumbr a visualizar la anatoma y la fisiologa de la
constitucin, y este ensayo que prologamos cubre
satisfactoriamente esas dos facetas: cmo es el texto documental,
y cmo habr de ser su funcionamiento efectivo. Lejos de toda
futurologa, nuestro autor se atreve a darnos su personal aporte,
con la mayor sinceridad enderezada a estimular los acuerdos, la
conciliacin, la cooperacin y por qu no? el federalismo
concertado del que tanto nos ha enseado el maestro Pedro Jos
Fras.
La prontitud con que Ferreyra ha elaborado su libro no ha
conspirado contra la densidad de su pensamiento. Todo lo
contrario, lo ha incitado a ahondar abrevando en la doctrina y en
las tareas cumplidas en la Convencin en este importante
producto que, como Estatuto Organizativo, tiene, y debe tener,
carcter de bautismo de nuestra autonoma portea.
La contribucin que nos ofrece merece todo reconocimiento
y encomio. Si para l tambin hace en alguna manera de pila
bautismal, hemos de decir que le da brillo a su nombre y su calidad
de constitucionalista.
Cunto estimula a quienes hemos sobrepasado la juventud
de Ral Gustavo Ferreyra comprobar que hay vocaciones nuevas
para la cosecha de la democracia. Enhorabuena.
Gracias, querido amigo y colega! Tu trabajo me ha ilustrado
y gratificado. Tienes en tu haber bibliogrfico un jaln bien ganado.
Y en tu vida, advierto que se ha hecho cierta la palabra del
Evangelio: la verdad nos hace libres. Nos regalas tu verdad,
honesta, sincera y fecunda. Te convoco a seguir el itinerario con un
muy carioso Sursum corda. Mi corazn te acompaa, y que

muchos ms se aadan a este augurio y a este compromiso.
Seguramente, todos los que lean tu obra. Te lo deseo con mi mejor
sentimiento de amistad y de afecto.
Germn J. Bidart Campos
Verano de 1997
RECONOCIMIENTOS
Este trabajo, mi opera prima, es fruto de una tarea de
reflexin e investigacin iniciada a mediados del ao 1993, sobre la
reforma del estatus institucional de la Ciudad de Buenos Aires.
Modestamente entiendo que se trata de una primera
versin, ya que debemos esperar a que la Ley Fundamental de la
Ciudad Autnoma sea vivida en plenitud. Me refiero, bsicamente,
a la definitiva integracin de los poderes constituidos. La primera
Legislatura se integrar en diciembre de 1997, y es de esperar que el
Tribunal Superior de Justicia comience a funcionar no ms all del
otoo de ese ao. Algunos rganos de control extrapoder
iniciarn sus tareas el mismo 1997, y los restantes el ao siguiente,
mientras que el proceso de descentralizacin ha quedado
postergado hasta fines del milenio.
Moralmente me siento complacido en agradecer a quienes
de un modo u otro hicieron posible este esfuerzo.
A Eugenio Ral Zaffaroni y Miguel ngel Ekmekdjian,
prestigiosos juristas que participaron de la Convencin
Constituyente, uno como Legislador y el otro como Asesor. Ambos,
con profunda humildad, siempre estuvieron abiertos al dilogo
fecundo de proyectos y pensamientos y me enriquecieron con su
versacin jurdica.
A Jorge Jos Castells, talentoso poltico y abogado, a quien
debo un reconocimiento especial, pues confi en m para que
coordinara su equipo de asesores en el seno de la Convencin.
Siento orgullo de haber podido desarrollar y confrontar mis
opiniones con su slido y brillante intelecto.
A mis Editores, por el respaldo que han demostrado para
patrocinar con su reconocida seriedad a un novel autor.
Al maestro Germn Bidart Campos, una de las plumas
mayores de nuestro Derecho. A su lado, ms de una generacin se
ha formado con su saber jurdico. Gracias, entonces, por sus
palabras que me hacen sentir profundamente honrado.
Estn exentos de cualquier responsabilidad por los errores

que pueda contener la presente obra. En todo caso, son los aciertos
si los hubiere los que han de corresponderles por derecho propio.
A todos ellos, mi agradecimiento.
Ral Gustavo Ferreyra, verano de 1997
I
LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE
DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
SUMARIO: 1. Su fisonoma general. 2. Nmina de miembros y partidos
polticos. 3. La eleccin del 30 de junio de 1996. 4. Autoridades de la
Asamblea. Bloques de Convencionales. 5. Comisiones de Trabajo. 6. Debate.
Aprobacin del texto y disidencias parciales. 7. Su valoracin: opiniones de
juristas. 8. El funcionamiento de la Asamblea Constituyente: las etapas
preconstituyente y constituyente. La democracia como forma de participacin.
9. El pacto de Palermo. 10. Las clusulas transitorias.
1. Su fisonoma general
El da 19 de julio de 1996 inici sus labores la Asamblea de
Representantes, encargada de redactar el Estatuto Organizativo de
la Ciudad de Buenos Aires, en cumplimiento de lo preceptuado por
el artculo 129 de la Constitucin Nacional y las leyes 24.588 y
24.620 (bautizadas como Ley Cafiero y Ley Snopek,
respectivamente).
La Convencin estuvo integrada por sesenta legisladores
elegidos por el pueblo de la Ciudad, en los comicios desarrollados el
30 de junio de 1996.
2. Nmina de miembros
La nmina de miembros de la Asamblea Constituyente fue
la siguiente:
FREPASO: Graciela Fernndez Meijide, Eugenio Ral
Zaffaroni, Anbal Ibarra, Leticia Maronese, Nstor Bilancieri,
Nilda Garr, Silvia Zangaro, Mara Elena Barbagelatta, ngel
Bruno; Jorge Argello, Enrique Martnez, Delia Bisutti, Hctor
Bravo, Roy Cortina, Liliana Chiernajowsky, Marcelo Escolar,
Fernando Finvarb, Julio Guarido, Eduardo Jozami, Ubaldo
Mascali, Rafael Moscona, Carlos Oviedo, Mabel Pieiro, Ral
Puy y Clorinda Yelicic.
Unin Cvica Radical: Miguel Inchausti, Jorge Enrquez; Elsa

Kelly, Mara Jos Lubertino, Martn Hourest, Jos Canata,
Osvaldo Riopedre, Susana Carro, Roberto Cabiche, Silvia Collin,
Esteban Crevari, Nora Guinzburg, Carlos Gmez Ro, Mara E.
Lpez, Antonio Macris, Alberto Maques, Hiplito Orlandi,
Gustavo Vivo y Oscar Shuberoff.
Partido Justicialista: Carlos Ruckauf, Juan Manuel Arnedo
Barreiro, Jorge Castells, Ins Prez Surez, Liliana Monteverde,
Federico Arenas, Carlos Carella, Alicia Pierini, Ral Garr,
Martn Redrado y Miguel Saguier.
Frente Nueva Dirigencia: Jorge Argello, Enrique Rodrguez,
Patricia Bullrich, Vctor Santa Mara y Antonio Brailovsky.
3. La eleccin del 30 de junio de 1996
En el acto cvico del 30 de junio, tambin se eligi por
primera vez y en forma directa al Jefe de Gobierno de la Ciudad, y
result electo Fernando de la Ra. 1
La eleccin del Jefe de Gobierno y los Constituyentes,
adems de cumplir la manda constitucional del artculo 129,
cumpli con la fundada y legtima aspiracin de los porteos de
darse su gobierno e instituciones, en el marco del diseo federal. 2
1 Unin Cvica Radical: Participaron tambin de la contienda electoral, en la cual el pueblo

de la Ciudad eligi por primera vez en forma directa a su Jefe de Gobierno, como
candidatos al ejecutivo porteo: Gustavo Beliz (N. D); el Lic. Jorge Domnguez (P. J) y el Sr.
Norberto Laporta (FREPASO). El binomio De la Ra - Olivera se impuso obteniendo
alrededor del 40% de las preferencias del electorado.
2 Respecto de los antecedentes del nuevo rgimen institucional de la Ciudad de Buenos
Aires, diseado por la Convencin Nacional Constituyente que reform la Constitucin
Nacional en 1994, Alberto Garca Lema seala: ...La cuestin de la autonoma no fue
mencionada en el acuerdo Alfonsn - Cafiero (del 14 de enero de 1988), ni en la agenda de
la reunin de esos dirigentes con Menem y Angeloz (del 6 de septiembre de 1988). En el
Acuerdo de Olivos (14 de noviembre de 1993), suscrito por Menem y Alfonsn, slo se
mencion la eleccin directa del intendente capitalino. Slo en el documento del primero
de diciembre de 1993 se previ que la Ciudad ser dotada de un status constitucional
especial, que le reconozca autonoma y facultades propias de legislacin y jurisdiccin
establecindose que una regla especial garantizar los intereses del Estado Nacional
Los Convencionales Constituyentes, que sesionaron en la

Biblioteca Nacional, de acuerdo a sus afinidades polticas se
organizaron en cuatro bloques parlamentarios, con la
determinacin de que ninguno de stos poda tener mayora
absoluta en el seno de la Asamblea Constituyente.
4. Autoridades de la Asamblea. Bloques de Convencionales
Los bloques constituidos y sus autoridades designadas
fueron: 1) el del Frente Pas Solidario, presidido por Anbal Ibarra; 2)
el de la UCR, conducido por Miguel Inchausti; 3) el del Partido
Justicialista, presidido por el Escribano Juan Manuel Arnedo
Barreiro, y 4) el del Frente Nueva Dirigencia, conducido por Jorge
Argello; segn la siguiente distribucin de parlamentarios: 25
legisladores pertenecientes al FREPASO, 19 a la UCR, 11 al PJ y 5 a
Nueva Dirigencia.
Los Convencionales, en la sesin inaugural, eligieron el
siguiente elenco de autoridades de la Asamblea:
Presidenta: Graciela Fernndez Meijide;
Vicepresidencia primera y segunda: Shuberoff e Ins Prez
Surez, respectivamente.
5. Comisiones de Trabajo
La Convencin cont con doce Comisiones de Trabajo: 1) de
redaccin y normas de Gobernabilidad para la transicin; 2) de
declaraciones, derechos y garantas; 3) de Poder Legislativo y Poder
Constituyente; 4) de Poder Ejecutivo; 5) de Justicia y Seguridad; 6)
de polticas especiales; 7) de sistemas de control; 8) de
descentralizacin y participacin vecinal; 9) de partidos polticos,
relaciones interjurisdiccionales y mecanismos de democracia
directa; 10) de peticiones, poderes y Reglamento; 11) de
Presupuesto y Hacienda; y 12) de labor parlamentaria (conf. art. 33
del Reglamento sancionado por la Convencin).
mientras la Ciudad de Buenos sea Capital de la Nacin. Es la fuente del actual artculo 129
de la Constitucin Nacional... (Diario La Nacin, 10 de octubre de 1996, p. 9).
6. Debate. Aprobacin del texto y disidencias parciales

La labor de la Asamblea se extendi por un plazo de setenta
y cinco das. El texto definitivo de la Ley Fundamental portea
qued sancionado el 1 de octubre de 1996. La tarea constituyente
se cumpli dentro del plazo estipulado por la ley 24.620 3, cuyo
artculo 7 dispone:
La Asamblea de Representantes iniciar su labor dentro de los
veinte (20) das corridos de realizada la eleccin de los
representantes y finalizar su cometido en el plazo de
cuarenta y cinco (45) das, pudiendo el Cuerpo en caso de
necesidad prorrogar su mandato por treinta (30) das. Sern
nulas de nulidad absoluta todas las normas que la Asamblea
de representantes dicte con posterioridad a dicho trmino.
Si bien la Asamblea hizo uso de la prrroga concebida por la
Ley Snopek, los 75 das insumidos en su labor parlamentaria
fueron corridos.
En general el texto fue aprobado por unanimidad, aunque el
bloque del Partido Justicialista fue el nico que lo hizo con reservas,
fundadas ellas en las argumentaciones que oportunamente plante
en los pertinentes temas y captulos del texto normativo 4. La jura
de la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires (en adelante,
tambin mencionada por su abreviatura: CCBA) tuvo lugar el 10 de
octubre de 1996, en el Teatro Coln de la Ciudad de Buenos Aires.
3 Promulgada el 28/12/1995 BO: 4/1/1996.

4 Las disidencias parciales del justicialismo pueden ser agrupadas bajo las siguientes
categoras , y destacamos que fueron formuladas en razn de entender sus Legisladores
que el texto del Estatuto insistimos: slo en las partes que merecieron objecin: a)
colisiona con postulados de la Constitucin Nacional y de Pactos Internacionales de
jerarqua constitucional; b) transgrede la normativa de las leyes Cafiero, Snopek, u
otras leyes que preservan los intereses del Estado Nacional en el distrito federal; y c)
contradice determinados principios ideolgicos y polticos del justicialismo.
Su texto consta de un Prembulo 5, 140 artculos

permanentes distribuidos en un Ttulo preliminar y dos Libros y
24 disposiciones transitorias.
7. Su valoracin: opiniones de juristas
La sancin de la Constitucin portea abri inmediatamente
el debate jurdico, poltico e institucional respecto de la
razonabilidad y valoracin de su contenido.
Prestigiosos juristas ya se han pronunciado, emitiendo el
primer juicio valorativo respecto del texto ordenado de la
Constitucin. Veamos entonces algunas de las opiniones
esbozadas.
Sags ha opinado que la flamante Constitucin de la
Ciudad es ...Audaz en numerosas clusulas, madura en otras, poco
feliz en algunas, prudente y legtima en su diseo del poder,
problemtica de vez en cuando; a la Convencin-Estatuto le toca
ahora la difcil doble prueba de la convivencia con sus tutores
federales y de una instrumentacin idnea y razonable por parte de
sus operadores propios... 6.
El Garca Lema afirm que ...Los representantes porteos
han dictado una normativa con pretensiones de ser una
Constitucin Provincial. As surge del nombre adoptado en su texto
ordenado: Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires,
desconociendo la terminologa indicada por la Constitucin
Nacional Estatuto Organizativo para diferenciarla de las normas
supremas provinciales.... Asimismo, el citado constitucionalista
pone de manifiesto tambin que ...la crtica principal que cabe
formular al Estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires es
5 El comentario del Prembulo de la Ley Fundamental portea se realiza en el punto V,

donde remitimos al lector.
6 Diario La Nacin, 10 de octubre de 1996, p. 9.
que varias normas de importancia excedieron los lmites de la

autonoma, establecidos por la Constitucin Nacional..." 7.
Vanossi dijo que el texto constitucional elaborado ...no es
tan malo como dicen los crticos de la autonoma ni tan perfecto
como sostienen sus apologistas (...) Adems no se lo puede juzgar
en forma definitiva porque gran parte va a depender de su
aplicacin mediante las leyes que sancione la legislatura. Me hago
cargo de la crtica que se le hizo de tener una redaccin farragosa.
Se pudo haber dicho lo mismo en 80 artculos... 8.
El Presidente de la Comisin de Redaccin de la Convencin,
Eugenio Ral Zaffaroni, ha dicho que ...Los tan temibles
conflictos que generara la Constitucin de la Ciudad de Buenos
Aires son cuestiones de interpretacin del derecho, normales en
una Repblica, que se deciden dnde y por quin corresponda en
derecho (...) No hay ninguna disposicin en la Constitucin Nacional
por la que el Gobierno Federal se reserva todo el poder no
expresamente reconocido a la Ciudad (...) Hemos sancionado un
Estatuto Organizativo de las instituciones que, como cualquiera
sabe, es lo que en todo el mundo suele llamarse Constitucin... 9.
Badeni sostiene que ...una Constitucin eficiente y estable
no es solamente un documento jurdico que condiciona la validez de
las normas jurdicas inferiores. Antes que nada es tambin un plan e
instrumento de gobierno, concebido con realismo y claridad
suficiente para acceder al rango de smbolo de la unidad ciudadana.
Difcilmente acceda a esa jerarqua un texto prdigo en enunciados
lricos y declamatorios, por ms loables que hayan sido las
intenciones de sus autores... 10.
7 Diario Clarn, Una constitucin pretenciosa, 9 de octubre de 1996, disponible en

http://edant.clarin.com/diario/96/10/09/lema01.htm.
8 Diario La Nacin, El Estatuto, con balance positivo, 14 de octubre de 1996, p. 7,
disponible en http://www.lanacion.com.ar/169351-el-estatuto-con-balance-positivo.
9 Diario Clarn, Una Constitucin histrica, 10 de octubre de 1996, p. 21, disponible en
http://edant.clarin.com/diario/96/10/10/zaffa01.htm.
10 Diario La Nacin, 10 de octubre de 1996, p. 9.
8. El funcionamiento de la Asamblea Constituyente: las etapas

preconstituyente y constituyente. La democracia como forma de
participacin
Debido a razones de naturaleza propedutica, nos hemos
permitido el registro de las citas de los autores que ut supra lucen,
para en los prximos puntos argumentar nuestra tesitura.
Sin embargo, antes, queremos dedicar unas breves palabras
para el mecanismo de funcionamiento y formas de participacin en
la Convencin.
Fuimos testigos de la Convencin. Hemos presenciado un
clima de armona y respeto cvico institucional, como el que
pusieron de manifiesto la totalidad de los representantes polticos
de todas las fuerzas, sin excepcin, a lo largo y a lo ancho de toda la
Asamblea.
Las muestras advertidas en la etapa preconstituyente hacan
difcil augurar el escenario comentado. Como se recordar, uno de
los temas fundamentales que dominaba la agenda poltica, despus
de la Reforma Constitucional de 1994, era precisamente la
reglamentacin del rgimen autonmico de Buenos Aires. Y uno de
los conflictos ms relevantes fincaba en que asumira el Jefe de
Gobierno, sin tener Carta Institucional, ya que hubiera sido
deseable y razonable, desde el punto de vista jurdico y polticoinstitucional, que esto ltimo el dictado de la Constitucin
hubiera ocurrido antes que la asuncin de la mxima autoridad del
Ejecutivo local.
No fue as. No se quiso, o no se pudo. Conjunta o
separadamente, pero en definitiva no se hizo. De tal modo que ste
fue el escenario institucional.
Ninguno de los pronsticos ms pesimistas, que se haban
esgrimido, tuvo realizacin efectiva (ver, en tal sentido, el pequeo
brote de la Sesin del 2 de agosto de 1996 de la Constituyente,
que culmin con la aprobacin de una Resolucin que no fue
apoyada por el Bloque de Representantes del Partido Justicialista y

motiv su retiro del recinto) 11.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que las leyes 24.588 y
24.620, respectivamente, fueron sancionadas por el Congreso
Nacional, y el Partido Justicialista cont con mayora en ambas
Cmaras. El titular del Poder Ejecutivo Nacional, Carlos Menem, es
tambin el presidente de dicho partido poltico.
Al iniciarse la Asamblea, si se pretendiera clasificar las
diferencias arbitrariamente, por cierto, como toda clasificacin,
podra ejecutarse el siguiente cuadro:
a) Externas: La UCR y el FREPASO cuestionaban los alcances
de las leyes Cafiero y Snopek, por entender que haban
traspasado los lmites del artculo 129 de la Carta Magna. As lo
expusieron en sus campaas electorales. Obviamente, el Partido
Justicialista no pensaba igual.
b) Internas: Si bien veremos que el cuestionamiento por
inconstitucionalidad de las leyes apuntadas tena fundamental
importancia por sus implicancias, a la hora de ponerse de acuerdo
en el diseo de la arquitectura institucional v. gr.: polica,
seguridad, tributos, poder judicial, atribuciones del Ejecutivo y del
Legislativo, lmites de la Ciudad, etc., hubo en el seno de la
Asamblea otras diferencias, ms propiamente locales.
Bsicamente, stas ltimas estaban configuradas por los criterios
que se adoptaran para llevar a cabo el proceso de descentralizacin
comunal, regular el sistema electoral para la eleccin de
11 Nos referimos a la resolucin aprobada el 2 de agosto de 1996, y que cont con el apoyo
del FREPASO, de la UCR y de Nueva Dirigencia. El texto aprobado por la Asamblea dice:
Artculo 1: Declarar que esta Asamblea Constituyente no conoce otros lmites para su
labor que no sean los que surgen de la Constitucin Nacional, artculo 129 y concordantes.
Artculo 2: Rechazar por inconstitucional las limitaciones impuestas a la plena autonoma
de la Ciudad de Buenos Aires por las leyes 24.588 y 24.620 en cuanto impongan
restricciones al rgimen de gobierno autnomo con facultades propias de legislacin y
jurisdiccin establecidas en la Constitucin Nacional. Artculo 3: Reivindicar la facultad de
esta Asamblea Constituyente para fijar los modos y plazos de la convocatoria a elecciones
legislativas de la Ciudad de Buenos Aires. Artculo 4: Dirigirse al Congreso de la Nacin
solicitando la urgente modificacin de la ley 24.588 a fin de garantizar a la Ciudad de
Buenos Aires la plena autonoma que establece el artculo 129 de la Constitucin Nacional.
legisladores, derogacin de edictos policiales, denominacin de la

Ciudad, y el procedimiento a llevar a cabo en caso de aumento de
las alcuotas tributarias, slo por citar algunos ejemplos. El 27 de
agosto de 1996, dirigentes y Constituyentes del FREPASO y la UCR
anudaron un acuerdo, denominado El Pacto de Palermo 12. Los
representantes de las dos fuerzas polticas citadas, sumados,
constituan casi el 75% de los miembros de la Asamblea. Luego de
este Acuerdo, puede decirse que la Convencin desarroll su
actividad con mayor fluidez.
Durante los primeros momentos de la etapa constituyente,
tanto por problemas propios, como por asuntos ajenos que
repercutan hondamente en la Asamblea, a ella le cost encontrar
su ritmo de trabajo. Tuvo razn un conocido editorialista de Temas
de nuestra ciudad, cuando a pocos das de iniciado el cnclave dijo:
...Los vecinos de Buenos Aires (los Prez, al fin de cuentas)
observan, no sin cierta alarma, que la Convencin Estatuyente,
integrada dice la Constitucin por sus representantes, se mueve
(es un decir) con paso lento. Y eso que el tiempo no le sobra... Ni
todo son rosas ni todo son espinas. Muchos convencionales ya
estn ocupados en ir dndole forma a este Estatuto... 13.
Superados los primeros obstculos, realizados los ajustes de
rigor, la tarea parlamentaria de la Convencin encontr su propio
pulso y, equilibradamente, se condujo tras el objetivo perseguido.
Sin embargo, en determinados momentos, el equilibrio fue muy
precario. Temas tales como Prembulo, Impuestos, Educacin,
12 Respecto del Pacto o Acuerdo de Palermo y sus alcances, ver Diario Clarn, 29 y 30 de
agosto de 1996, pp. 23 y 19 respectivamente. Ms all de la difusin periodstica del
encuentro, y de los acuerdos observados en la Asamblea entre las fuerzas polticas
participantes con posterioridad, hasta el momento de realizar este trabajo noviembre de
1996 no hemos logrado obtener una copia del documento de marras, motivo por el cual
ignoramos si fue plasmado en un instrumento. Tambin debemos decir que los acuerdos
alcanzados en el citado encuentro no alcanzaron los temas de Justicia. Este captulo, como
veremos ms adelante, se forj a travs del consenso y de la participacin de cada uno de
los cuatro bloques, que en muchos casos dejaron de lado sus aspiraciones normativas
particulares, para encontrar, como hicieron, un denominador nico que les permitiera
sancionar un proyecto comn, globalizador y abarcativo de las cuatro posiciones.
13 Diario La Nacin, 30 de julio de 1996, artculo de opinin del Sr. Norberto Garca
Rozada.
Lmites de la Ciudad, Puertos, Federalismo, Polica y Seguridad, por

citar ejemplos, generaban disensos de tal entidad, que hacan dudar
respecto del mantenimiento del equilibrio que permita el
funcionamiento normal de todos los mecanismos de la Convencin.
Sin embargo, de la tarea parlamentaria en s misma, a nuestro
modo de ver el asunto, pensamos que casi siempre se actu con
moderacin y razonabilidad, independientemente de los contados
excesos en que incurri la Convencin al legislar que revistaremos
en el punto IV, y sobre todo con la Constitucin Nacional.
9. El pacto de Palermo
Por lo dems, no puede olvidarse el siguiente dato: las
fuerzas opositoras al Gobierno Nacional (UCR/FREPASO/ND)
tenan ms del 80% de la representacin asamblearia. El oficialismo
a nivel nacional (Partido Justicialista) fue minora en la Asamblea.
Debemos aclarar que la utilizacin del trmino equilibradamente
no implica abrir juicio de valor sobre el denominado Pacto o
Acuerdo de Palermo. Desde nuestro punto de vista, el respeto por
la opinin y conviccin del adversario, la construccin diaria y
conjunta del sistema democrtico y su vivencia, y el apego al
sistema institucional fijado por la Constitucin Nacional, son pautas
que en la arena poltica siempre deben respetarse. En tales
condiciones, nos parece que el citado Pacto de Palermo no podra
ser enrolado, ni siquiera presumiblemente, como violatorio de los
principios ticos y jurdicos que hemos esbozado, y que para
nosotros insistimos deben gobernar el accionar del representante
y los partidos polticos en democracia.
10. Las clusulas transitorias
El Gobierno Nacional otorg a la Convencin un razonable
marco presupuestario para que cumpliera con su labor. 14
El Jefe de Gobierno asumi el 6 de agosto de 1996. Tuvo la
Carta Institucional casi dos meses despus. Para el perodo que
14 Poco ms de $ 3.000.000.Ver La Nacin, 24 de agosto de 1996.
corra desde el 6 de agosto hasta la sancin de la Constitucin, el

Constituyente sancion, el 19 de julio de 1996, una clusula
transitoria que finalmente fue incorporada como Disposicin
transitoria primera del texto definitivo. 15
La
Asamblea
escuch
a
Organizaciones
no
gubernamentales. Por otro lado, a instancias de la Comisin de
Redaccin, en los primeros das de vida de la Asamblea, se produjo
un hecho con muy pocos antecedentes en nuestra historia
parlamentaria: fueron invitados los Seores Profesores de Derecho
Constitucional y Teora General del Estado, de Facultades de
Derecho de la Ciudad de Buenos Aires. El objetivo: escuchar la
opinin acadmica de los especialistas, no slo sobre las
caractersticas
del
nuevo
rgimen
autonmico,
sino
fundamentalmente sobre el proceso de transicin que corre desde
la Sancin de la Constitucin hasta la institucionalizacin
definitiva 16. Hubo tres reuniones, de las cuales particip el pleno de
15 ...Clusula transitoria primera: 1) Convocar a los ciudadanos electos como Jefe y
Vicejefe de Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, elegidos en los comicios del
30 de junio pasado, para que asuman sus funciones el da 6 de agosto de 1996 (...) En dicho
acto, prestarn juramento de prctica ante esta Convencin. 2) Los Ciudadanos
convocados se desempearan con los ttulos de Jefe y Vicejefe de Gobierno de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, respectivamente, hasta la sancin del Estatuto Organizativo o
Constitucin. Hasta ese momento, el Jefe de Gobierno ejercer el Poder Ejecutivo de la
Ciudad con las atribuciones que la ley 19.987 asignaba al antiguo Intendente Municipal de
la Ciudad de Buenos Aires (...) 3) El Jefe de Gobierno (...) en ningn caso podr emitir
disposiciones de carcter legislativo, salvo circunstancias excepcionales que hicieran
imposible seguir los trmites ordinarios, y en dicho supuesto, que no se trate de normas
que regulen materias tributarias, contravencionales, electorales y del rgimen de partidos
polticos. Dichas normas debern ser ratificadas oportunamente por el rgano legislativo
de la Ciudad de Buenos Aires (...) 4) Desde el 6 de agosto de 1996 y hasta la sancin del
Estatuto Organizativo (...) el texto de la ley 19987 y la legislacin vigente a esa fecha,
constituir la normativa provisional de la Ciudad en todo cuanto sea compatible con su
autonoma y con la Constitucin Nacional....
16 a) La disposicin transitoria decimoquinta de la Constitucin Nacional, de conformidad
con la Reforma Constitucional del ao 1994, reza: ...Hasta tanto se constituyan los
poderes que surjan del nuevo rgimen de autonoma de la Ciudad de Buenos Aires el
Congreso ejercer una legislacin exclusiva sobre su territorio, en los mismos trminos
que hasta la sancin de la presente.... La misma norma agrega que el Jefe de gobierno
debera ser elegido durante el ao 1995 y que la Ley de Garantas de los intereses del
Estado Nacional y la de Convocatoria para eleccin de representantes encargados de
dictar el Estatuto Organizativo deberan estar sancionadas en el plazo de 270 das
contados a partir de la vigencia de la Reforma de la CN en 1994. Ninguno de los extremos
los veinte integrantes de la Comisin de Redaccin. Expusieron sus

opiniones Garca Lema, Colautti, Masnatta, Padilla, Barrancos y
Vedia, Ekmekdjian, Grondona, entre otros.
El respeto por la opinin del adversario y la bsqueda
permanente del consenso fueron las notas dominantes y
calificadoras de la actividad de los legisladores constituyentes,
haciendo que no advirtiramos, en el transcurso de la Asamblea, la
deplorable lgica amigo-enemigo.
puntualizados se produjo dentro del plazo previsto por el programa Constitucional

Federal. La mora de todos los actores y rganos fue evidente, y respondi
sustancialmente a las dificultades para articular el consenso. Finalmente, la eleccin del
Jefe de Gobierno se produjo seis meses despus de vencido el plazo constitucional. La ley
Cafiero se sancion en noviembre de 1995, y la ley Snopek un mes despus. El
Legislador Constituyente de 1994 deriv en el Congreso Nacional la convocatoria a los
habitantes de la Ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan
a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones. Por medio de la ley
24.620, en su artculo 2, el Congreso Nacional deleg al Poder Ejecutivo Nacional la
convocatoria a elecciones de 60 miembros del Poder Legislativo de la Ciudad de Buenos
Aires, una vez que los representantes hayan dictado el Estatuto Organizativo de sus
instituciones.
b) La disposicin transitoria novena de la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires
ordena al Jefe de Gobierno la convocatoria a elecciones de diputados que deber
realizarse antes del 31 de marzo de 1997, y la decimosegunda lo faculta a designar a los
miembros del Tribunal Superior de Justicia en Comisin hasta que se constituya la
Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, y en igual condicin designar a los magistrados
que se encargarn de los fueros Contencioso administrativo y Tributario, Contravencional
y de Faltas. Independientemente de la constitucionalidad o no del artculo 2 de la ley
24.620, que reconocemos puede generar ms de una duda, nos parece que hasta tanto el
Jefe de Gobierno no constituya el Poder Judicial local de acuerdo a las atribuciones que le
ha conferido el Constituyente en las disposiciones transitorias y no se constituya la
Legislatura local de la Ciudad de Buenos Aires, no podra hablarse que se encuentren
constituidos los poderes del nuevo rgimen de autonoma de la Ciudad de Buenos
Aires, del cual nos habla la disposicin transitoria decimoquinta de la Constitucin
Nacional, conforme la redaccin dada por la Reforma del ao 1994.
II
NATURALEZA DEL ESTATUS JURDICO INSTITUCIONAL
DE LA CIUDAD DESPUS DE LA REFORMA
CONSTITUCIONAL DE 1994 17
SUMARIO: 1. El artculo 129 de la Constitucin Nacional y el rango
constitucional de la Ciudad. 2. El esquema federal argentino: Buenos Aires,
Ciudad Autnoma. 3. Las limitaciones de la ley 24.588 y el bloque de
constitucionalidad federal. 4. El escenario institucional-federal del derecho
constitucional argentino.
1. El artculo 129 de la Constitucin Nacional y el rango

constitucional de la Ciudad
Nuestra Buenos Aires, a partir de la Reforma Constitucional
de 1994, tiene carta de ciudadana en el derecho constitucional
argentino (conforme arg. art. 129 de la Carta Magna). Sobre el
contenido de este postulado nadie puede dudar. Tambin est
fuera de duda que, a partir de la Reforma Constitucional de 1994,
existe en el derecho constitucional argentino un nuevo ente
autnomo 18, que, ciertamente, cuenta con restricciones.
2. El esquema federal argentino: Buenos Aires, Ciudad
Autnoma
Tambin es verdad que este nuevo ente autnomo presenta
un rgimen tutelado. Por lo menos, en tanto y en cuanto Buenos
17 El anlisis del estatus institucional de la Ciudad de Buenos Aires, antes de la Reforma
Constitucional de 1994, lo realizamos brevemente en la Addenda existente al final de este
punto, donde remitimos al lector.
18 Art. 129 de la CN: ...La Ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno
autnomo, con facultades propias de legislacin y jurisdiccin, y su Jefe de Gobierno ser
elegido directamente por el Pueblo de la Ciudad. Una ley garantizar los intereses del
Estado Nacional, mientras la Ciudad de Buenos sea capital de la Nacin. En el marco de lo
dispuesto en este artculo, el Congreso de la Nacin convocar a los habitantes de la
Ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto,
dicten el Estatuto Organizativo de sus Instituciones....
Aires siga siendo la Capital Federal de la Repblica, y la ley 24.588

no modifique sus alcances. Sin perjuicio de lo cual, no puede
dudarse del ingreso de una nueva categora institucional al texto
constitucional federal.
Por tal razn, la Ciudad de Buenos Aires acta no como
fundadora, pero s como participante en la composicin del
esquema federativo: la Ciudad de Buenos Aires forma parte del
pacto federal argentino.
La modificacin impuesta a la integracin del Senado de la
Nacin en la nueva Ley Fundamental (art. 54, CN), las atribuciones
conferidas al Poder Legislativo para disponer la intervencin federal
(art. 75, inc. 31) y, en caso de receso, del Congreso al Ejecutivo (art.
99, inc. 20, CN), entre otros argumentos, da pie al razonamiento
expuesto, al poner a la Ciudad de Buenos Aires en un estatus
constitucional casi semejante al de las provincias argentinas19. Pero
no igual, lo cual no es una sutileza semntica, porque conlleva
importantes consecuencias institucionales.
Respecto de la autonoma de la Ciudad de Buenos Aires,
Garca Lema expresa:
...la Ciudad ha sido constitucionalmente preparada para
convertirse en una provincia. Por tal razn, su rgimen
autonmico ha sido incluido en el mismo ttulo de la
Constitucin que los gobiernos de provincia, se ha
contemplado la intervencin federal a sus instituciones y
reconocido su representacin en el Senado y en Diputados
19 Art. 54 de la CN: ...El Senado se compondr de tres senadores por cada provincia y tres
por la Ciudad de Buenos Aires.... La Ciudad de Buenos Aires seguir teniendo
representacin en el Senado, siga siendo o no Capital de la Nacin. Por otro lado, si la
Ciudad de Buenos Aires no integrara el Pacto Federal, no tendra sentido que se la haya
incluido como sujeto pasible de la intervencin federal, instituto de emergencia
constitucional, cuya finalidad precisamente es mantener la intangibilidad del federalismo
argentino, adems de garantir el republicanismo y repeler invasiones exteriores. Por
ltimo, la ubicacin del rgimen autnomo de la Ciudad de Buenos Aires, dentro del Ttulo
Segundo de la Segunda Parte de la Constitucin Nacional (arts. 121 a 129) complementa
de modo decisivo la tesis que sostenemos.
adems de otras facultades de modo similar a una

provincia. 20
Participamos, sustancialmente, de la tesis expuesta por
Garca Lema. Puede decirse que hasta Zaffaroni piensa de igual
modo: ...Si la Ciudad dejase de ser Capital Federal, seramos una
Provincia... 21.
Empero, si no es una provincia, pero tampoco un municipio:
estamos en presencia de un Estado? O, si se quiere: es posible en
nuestro derecho constitucional admitir la existencia de una nueva
categora de Estado, que no sean los Provinciales o el Federal?
Cmo ha quedado compuesto el Estado Federal Argentino:
veintitrs provincias y qu ms: un supermunicipio, una nueva
provincia, un municipio nacional, un ente autnomo, una
cuasiprovincia, un nuevo estado que participa de caractersticas
propias... una Ciudad Autnoma?
Pensamos que es criterioso, desde el punto de vista polticoconstitucional, resolver la cuestin encuadrando a la Ciudad en la
ltima naturaleza indicada. 22 No se trata de una mana
20 Diario La Nacin, 6 de agosto de 1996, p. 9.
21 Diario Clarn, Una Constitucin histrica, ob. cit.
22 Para Bidart Campos: ...Si hasta la reforma nuestra estructura federal se asentaba en
dos pilares, que eran el estado federal y las provincias (...) ahora hay que incorporar a otra
entidad sui generis, que es la Ciudad de Buenos Aires (...) No alcanza la categora de
provincia, pero el citado artculo 129 le depara un rgimen autonmico, que de alguna
manera podemos ubicar entremedio del tradicional de las provincias y el propio de la
autonoma municipal en jurisdiccin provincial... (Tratado Elemental de Derecho
Constitucional, t. VI, Ediar, Buenos Aires, 1995, p. 537). Gregorio Badeni ha afirmado que
...con la reforma constitucional de 1994 la Ciudad de Buenos Aires adquiri autonoma
poltica similar a la de las provincias, aunque no se encuentra en un rango constitucional
igual al atribuido a estas ltimas (Reforma constitucional e instituciones polticas, Ad-Hoc,
Buenos Aires, 1994, p. 446). Enrique Paixao entendi que no constituye un gobierno
provincial ni uno municipal, sino una categora intermedia, ms cercana al primero que al
segundo.... Y para Garca Lema, ...la Convencin Constituyente ha preparado la
transformacin de la Ciudad en una nueva provincia (...) sin serlo todava, pues subsiste su
condicin de distrito federal... (en AA.VV., La reforma de la Constitucin, explicada por los
miembros de la Comisin de Redaccin, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 1994, pp. 377 y 374,
respectivamente).
Para Roberto Dromi y Eduardo Menem, ...La Constitucin organiza a la Ciudad de Buenos
Aires como una semiprovincia, la que tendr un rgimen de gobierno autnomo... (La
Constitucin Reformada, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994, p. 420). Julio De
clasificatoria. Genaro Carri ha dado en la clave a nuestro juicio

respecto de las bondades de las clasificaciones en el mundo del
derecho. Palabras ms, palabras menos, el ex integrante de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin seala que no son ni buenas ni
malas, sino serviciales o intiles, depende la prestacin que le
otorguen al intrprete o al jurista 23. Y, en este caso singular,
pensamos que la propuesta perseguida es de suma utilidad.
La Ciudad de Buenos Aires tiene casi todos los elementos
que configuran circunstancias que dan nacimiento y permanencia a
un Estado, pero se caera en la vacuidad de definirlo como sui
generis, porque ya hemos dicho que no se trata de una provincia.
Que su configuracin constitucional sea semejante no permite
predicar que ya lo sea. Empero, dentro de la nomenclatura jurdicoconstitucional, como no nos gusta esta terminologa sui generis,
preferimos entonces decir: veintitrs estados provinciales y una
Ciudad Autnoma. Tal entonces el esquema federativo de la
Argentina. Por lo dems, la Ciudad de Buenos Aires tiene los
elementos constitutivos del estado moderno: territorio, poblacin,
poder, y tambin, como lgica consecuencia de este ltimo,
organiza su gobierno.
Sin embargo, y considerando las restricciones con que
cuenta su potestad autonmica, dentro de la conceptualizacin del
Estado moderno propiciada por Max Weber 24, sera opinable
Giovanni ha dicho al respecto que, ...as en virtud de la nueva arquitectura constitucional
y respetando su lenguaje, optamos por definir a esta nueva creacin del Constituyente
como ciudad autnoma, que forma parte integrante junto con las provincias del marco
federal de la Argentina... (Separata del diario La Ley, 27 de octubre de 1995). Hctor
Masnatta ha opinado que ...Buenos Aires es una ciudad autnoma con facultades de
legislacin y jurisdiccin... (Revista Jurdica La Ley, t. 1996-D, p. 1469).
23 Conf. Carri, Genaro, Notas sobre lenguaje y derecho, Abeledo Perrot, Buenos Aires,
1994, p. 72.
24 Cuando hablamos de Estado, para referirnos a los provinciales, compartimos los
lineamientos del derecho constitucional consuetudinario, que denomina Estados a las
Provincias, independientemente de que sepamos que stas no son soberanas, sino
solamente autnomas. Con dicha restriccin y advertencia previa, son aportadas slo por
va especulacin terica las posiciones de Heller y Weber. Por lo dems, ha dicho la CSJN:
...La Constitucin quiso hacer un solo pas para un solo pueblo, pero no en forma de
nacin centralizada, sino que ha fundado una unin indestructible de Estados
indestructibles (doctrina de Fallos 178:9, citado por Nstor Sags, Elementos de
afirmar que su ...cuadro administrativo mantenga con xito la

pretensin al monopolio legtimo de la coaccin fsica para el
mantenimiento del orden vigente..., en razn de las restricciones
que precisamente le impuso la Ley Cafiero, fundamentalmente en
materia de seguridad, justicia y polica; aunque se d su propio
gobierno y ejerza facultades de legislacin y jurisdiccin. 25
Si, en cambio, nos guiramos por la concepcin de Heller, el
asunto presentara menos aristas conflictivas 26 para la
categorizacin. Veamos, en la concepcin helleriana, donde
bsicamente se acentan los aspectos sociolgicos y jurdicos, el
Estado es una estructura de dominio, duraderamente renovada,
a travs de un obrar comn actualizado representativamente, que
ordena en ltima instancia los actos sociales sobre un determinado
territorio, privilegiando y afirmando la unidad dialctica ser-deber
ser... 27.
3. Las limitaciones de la ley 24.588 y el bloque de
constitucionalidad federal
Sin perjuicio de ello, y a pesar de los lmites impuestos,
puede ejercer legtimamente el monopolio de la coaccin, para los
captulos en los cuales se encuentra habilitada; empero, el xito no
podr por ahora ser integral ni completamente eficaz, habida
cuenta de las limitaciones impuestas por la Ley de Garantas,
instrumento legal, sancionado por mandato constitucional, y que
hasta el momento ningn Tribunal de Justicia ha cuestionado en su
constitucionalidad. Por dicha razn, debe tenerse presente la
pacfica doctrina de la CSJN: ...La declaracin de
Derecho Constitucional, t. I, Astrea, Buenos Aires, 1993, p. 530). Ver tambin Bidart
Campos, Germn, Tratado Elemental de Derecho Constitucional, ob. cit., t. II, pp. 314 y 315.
25 Weber, Max, Economa y Sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 1992,
pp. 43/44.
26 Pero las presentara igual, en tanto y en cuanto nos veamos obligados a fijar los
alcances del concepto estructura de dominio. La Ciudad de Buenos Aires no tendra
completitividad para llenar la estructura, porque sus tres poderes tienen restricciones. Por
lo menos, en el actual diseo constitucional y mientras siga siendo Capital Federal.
27 Diccionario de Ciencias Sociales y Polticas, supervisin de Torcuato Di Tella, Puntosur,
Buenos Aires, 1989, p. 207)
inconstitucionalidad de una disposicin legal es acto de suma

gravedad institucional que debe ser considerado como ultima ratio
del orden jurdico... 28.
Si bien diversas fuerzas polticas han criticado la Ley de
Garantas, en el marco de altisonantes declaraciones, no
conocemos insistimos la existencia de ningn pronunciamiento
judicial firme que haya declarado la invalidez o inaplicabilidad de
algn precepto contenido en la ley 24.588 por resultar
supuestamente contradictorio o violatorio de la Constitucin
Nacional. Consiguientemente, corresponde aplicar prima facie el
principio de presuncin de constitucionalidad que rodea a toda
norma que integra el ordenamiento jurdico.
No es objeto examinar, en este trabajo, la constitucionalidad
de la ley 24.588. Toda regulacin legal que integra el orden jurdico
es esencialmente mutable, porque los hombres utilizamos las leyes
para ordenar nuestras sociedades, y no al revs 29. Sin embargo,
habr que aceptar que hay leyes ms mutables que otras.
En efecto, la ley 24.588 integra uno de dichos supuestos.
Dicha ley participa, al igual que toda norma integrante del
28 Fallos, 301: 962; 302:457; y 307: 532, entre muchsimos otros.
29 Texto de la Ley 24.588: ...Art.1: La presente ley garantiza los intereses del Estado
Nacional en la Ciudad de Buenos Aires, mientras sea Capital de la Repblica (...) Art. 2: (...)
La Nacin conserva todo el poder no atribuido por la Constitucin al Gobierno autnomo
de la Ciudad de Buenos Aires y es titular de todos aquellos bienes, derechos, poderes y
atribuciones necesarios para el ejercicio de sus funciones (...) Art. 6: El Estado Nacional y la
Ciudad de Buenos Aires celebrarn convenios relativos a la transferencia de organismos,
funciones, competencias, servicios y bienes (...) Art. 7: El Gobierno Nacional seguir
ejerciendo en la Ciudad de Buenos Aires, su competencia en materia de Seguridad y
proteccin de las personas y bienes. La Polica Federal continuar cumpliendo funciones
de polica de seguridad y auxiliar de la Justicia en el mbito de la Ciudad de Buenos Aires,
dependiendo orgnica y funcionalmente del Poder Ejecutivo Nacional (...) Art. 8: La
Justicia Nacional ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires mantendr su actual jurisdiccin y
competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la Nacin. La Ciudad de Buenos
Aires tendr facultades propias de jurisdiccin en materia de vecindad, contravencional, y
de faltas, contencioso administrativa y tributaria locales. Art. 9: El Estado Nacional se
reserva la fiscalizacin, esta ltima en concurrencia con la Ciudad y las dems
jurisdicciones involucradas, de los servicios pblicos cuya prestacin exceda el territorio de
la Ciudad de Buenos Aires (...) Art. 10: El Registro de la Propiedad Inmueble y la Inspeccin
General de Justicia continuarn en jurisdiccin del Estado Nacional... (Promulgada el
27/11/1995 - BO: 30/11/1995).
ordenamiento jurdico argentino, del mismo presupuesto: mientras

no se diga y funde lo contrario, ya sea mediando la alternativa de la
derogacin legislativa o la declaracin en sede judicial de la
inconstitucionalidad, toda norma goza de la presuncin de validez.
En el mismo orden de ideas, cabe decir que el planteo
realizado, bajo ningn punto de vista, supone predicar que,
sometida la ley 24.588 al examen de congruencia con la
Constitucin Nacional, el mismo es aprobado en un ciento por
ciento. Dijimos que no haremos dicho juicio, en este trabajo,
independientemente, por supuesto, de que por va de hiptesis es
posible que pueda existir algn reproche al texto legal por su
supuesta falta de fidelidad a la Carta Magna.
Partimos, entonces, del supuesto de que esto ltimo no
ocurre, aunque no descartamos que alguna clusula nos referimos,
claro est, a la fidelidad de la ley Cafiero a la Carta Magna
genere ms de una duda respecto de su constitucionalidad.
En otras palabras: los lmites jurdico-institucionales para la
Ciudad de Buenos Aires existen, y deben ser respetados, mxime
cuando la ley de garantas de los intereses del Estado Federal en la
medida en que no sea modificada o declarada su
inconstitucionalidad integra el denominado bloque de
constitucionalidad federal.
La letra de la Constitucin federal y la voluntad mayoritaria
del Legislador Constituyente del ao 1994 no permitira otra
interpretacin, por ms que a los porteos nos guste o nos disguste
la dimensin y los alcances del planteo.
Un Estado surge cuando un nmero indeterminado de
personas que comparten un mismo territorio, y estn unidos por
lazos histricos y culturales, expresan su voluntad de asociarse
reconociendo una autoridad comn a la que encargan el manejo de
sus asuntos y, consecuentemente, se dan una organizacin jurdicopoltica.
La Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires, en su artculo
7, afirma:
...El Estado de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires es

sucesor de los derechos y obligaciones legtimas de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y del Estado
Nacional en las competencias, poderes y atribuciones que se
le transfieren por los artculos 129 y concordantes de la
Constitucin Nacional y de la ley de garanta de los intereses
del Estado Federal, como toda otra que se le transfiera en el
futuro...
Si la pretensin del legislador constituyente de la Ciudad de
Buenos Aires fue dejar sentado que la Ciudad de Buenos Aires goza
de idntico estatus que las provincias, a travs de la declamacin
...El Estado de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires..., nos parece
que no es suficiente con la declaracin del postulado local, para
lograr la equiparacin pretendida por el legislador constituyente de
la Ciudad de Buenos Aires. Ahora bien, si en cambio la intencin fue
poner de manifiesto que participa de un rgimen autonmico
semejante al de las provincias, lo aceptamos.
4. El escenario institucional-federal del derecho constitucional
argentino
El Estado Federal Argentino es soberano; las provincias, a
pesar de ser preexistentes en gran parte a la Federacin a la que
dieron origen, son slo autnomas. 30
Para Sags, la Reforma Constitucional de 1994 gener, en
su artculo 129, una rara avis. 31 Y razn no le falta, porque hasta
agosto de 1994, ni la doctrina de los autores y ni la judicial, ni
tampoco el escenario poltico, enfrentaba la necesidad de resolver
una temtica tan singular en nuestra ley fundamental federal.
La introduccin de esta nueva entidad, Ciudad Autnoma
de Buenos Aires, ampla el escenario institucional-federal del
derecho constitucional argentino, porque ha crecido la Federacin,
30 Conf. Bidart Campos, Germn, Tratado de Derecho Constitucional Argentino, t. I, Ediar,
Buenos Aires, 1995, p. 247.
31 Conf. artculo de opinin, citado ms arriba.
con la totalidad de observaciones y limitaciones que se han dejado

fundamentadas. Consiguientemente, en el diseo constitucional
argentino, a nuestro juicio, Buenos Aires es una Ciudad Autnoma,
preparada por la Ley Fundamental para ser provincia en el futuro,
pero poseedora de elementos jurdicos propios y novedosos, de
naturaleza constitucional, que slo ella tiene con exclusividad y que
la ubican junto a los Estados Provinciales en rango semejante en la
sistemtica de la Constitucin federal, y del que no puede ser
separada, bajo pena de inconstitucionalidad.
ADDENDA II
EL ESTATUS DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES HASTA
ANTES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994
SUMARIO: 1. Brevsima noticia histrico-institucional: de las instrucciones de
Jos Gervasio de Artigas a la ley de federalizacin de 1880. 2. La Ciudad de
Buenos Aires y el pas. 3. El estatus jurdico de la Ciudad de Buenos Aires en la
Constitucin Nacional, segn el texto 1853/ 60.
1. Brevsima noticia histrico-institucional: de las instrucciones

de Jos Gervasio de Artigas a la ley de federalizacin de 1880
Uno de los temas ms importantes que debi resolver el
pueblo argentino, al organizarse como nacin independiente y
soberana, fue precisamente la denominada cuestin Capital.
El artculo 19 de las instrucciones que se dieron a los
representantes del Pueblo Oriental para el desempeo de su
encargo en la Asamblea Constituyente, del 13 de abril de 1813,
deca: ...Que precisa e indispensable sea fuera de Buenos Aires
donde resida el sitio del Gobierno de las Provincias Unidas.... 32
Snchez Viamonte nos ilustra con los antecedentes
histrico-institucionales:
...Buenos Aires estaba histrica y geogrficamente destinada
a ser Capital Federal (...) Lo haba sido prcticamente durante
la Colonia, y cuando se fund el Virreinato lo fue por hecho y
por derecho (...) La Revolucin de Mayo se realiz en Buenos
Aires (...) y all tambin residieron la Junta de Mayo, la Junta
Conservadora, los Triunviratos y el Directorio Supremo (...) La
importancia de Buenos Aires y su influencia como capital y
32 Sampay, Arturo, Las Constituciones de la Argentina, Eudeba, Buenos Aires, 1975, p. 164.
como Ciudad sobre todo el territorio de la actual Repblica,

hiri ms de una vez la susceptibilidad de las otras ciudades y
se cre as un antagonismo que lleg a ser el mayor obstculo
para la unidad definitiva (...) La oposicin de Buenos Aires al
Acuerdo de San Nicols determin la reunin del Congreso
Constituyente de 1853 en la Ciudad de Santa Fe, y all
sancion la Constitucin cuyo artculo 3 declar a la Ciudad de
Buenos Aires, Capital de la Repblica (...) Rechazada la
Constitucin por la Provincia de Buenos Aires, que se separ
de la Confederacin, el Gobierno Nacional residi en Paran,
y se federaliz toda la provincia de Entre Ros (1854), que en
1858 recuper todos sus poderes provinciales, exceptuada la
Ciudad de Paran, que qued como Capital de la Repblica
(...) Reincorporada la Provincia de Buenos Aires (...) se llev a
cabo la Reforma Constitucional de 1860, y el artculo 3 de la
Constitucin qued definitivamente redactado (...): ...Las
autoridades que ejercen el Gobierno Federal residen en la
Ciudad que se declare Capital de la Repblica por una ley
especial del Congreso, previa cesin hecha por una o ms
legislaturas provinciales del territorio que haya de
federalizarse... (...) Una ley del Congreso dictada el 8 de
octubre de 1862 (...) estableci la residencia de las
autoridades nacionales en la Ciudad de Buenos Aires, durante
un plazo de 5 aos (...) Vencido el plazo, en 1867, comenzaron
de nuevo las dificultades y conflictos (...) El Congreso (...)
consigui sancionar la ley del 20 de septiembre de 1880,
Nmero 1029, y cuyo artculo 1 dice: ...Declrase Capital de
la Repblica el municipio de la Ciudad de Buenos Aires, bajo
sus lmites actuales y despus que se haya cumplido el
requisito constitucional (...) (cesin del territorio provincial
por la legislatura de la Provincia...) 33.
La ley 1030 dispona que, si antes del 30 de noviembre de
1880, la legislatura de la Provincia de Buenos Aires no transfera el
territorio de la Ciudad, el Poder Ejecutivo convocara una
Convencin para reformar los artculos 3 y 104 de la CN.
33 Manual de Derecho Constitucional, Kapeluz, Buenos Aires, 1964, pp. 326/327.
El 26 de noviembre de 1880 la legislatura bonaerense cede el

territorio de Buenos Aires, que se convierte definitivamente en
Capital Federal.
Todo el proceso que deriv en la capitalizacin de la
Ciudad de Buenos Aires es una muestra acabada de los problemas
que enfrent el proceso de institucionalizacin de nuestro pas. El
asunto no era la disputa por la poca cantidad de kilmetros
cuadrados de nuestra Ciudad, sino que ella era el smbolo y asiento
ideolgico de uno de los bloques que pretenda hegemonizar el
dominio de las estructuras del poder y desarrollar su proyecto de
pas. Para que Buenos Aires fuera Capital, previamente debieron
transcurrir casi tres dcadas, y quedar sesgadas miles de vidas por y
en el conflicto.
2. La Ciudad de Buenos Aires y el pas
Buenos Aires, con sus encuentros y desencuentros con el
resto del pas, cierra a partir de 1880 con su capitalizacin un
fenomenal problema y abre otros, probablemente menos
trascendentes, algunos de los cuales todava estn irresueltos.
Los hombres, a travs de la historia, pueden valorar el
pasado, para interpretar el presente y proyectar la realizacin de su
futuro.
Miremos retrospectivamente a nuestra Ciudad. Ejercicio
desapasionado? Imposible, sin pasin no hay vida, pero el exceso
del sentimiento acelera la finitud.
Veamos entonces a Buenos Aires y su saga:
Siempre presente en la historia argentina.
Con errores y aciertos, ella es el producto de todo a la vez.
Fue Artigas un visionario adelantado que quera la Capital
fuera de Buenos Aires y adverta los riesgos que al sistema
federal poda ocasionarle?
Buenos Aires, sin y con la Confederacin.
Buenos Aires, residencia de las autoridades que ejercen el

Gobierno Federal.
Unitarios y federales? o unitarios o federales? Los
interrogantes: dilema o paradigma?
Buenos Aires, asiento principal de los negocios del
proyecto oligrquico agroexportador.
Buenos Aires, domicilio intelectual de la generacin de
1837 y de la de 1880.
Buenos Aires, escenario nacional de la tragedia argentina,
de uno a otro extremo histrico: en ella seguramente se
resolvi el destino de Mariano Moreno y tambin se gest el
plan de terror de 1976.
Buenos Aires, sede de las gestas populares argentinas: de
la Revolucin de Mayo al 17 de octubre de 1945, slo por
citar dos ejemplos.
Buenos Aires, escenario principal de la ruptura
constitucional argentina y del quiebre de su
institucionalidad: de la acordada de la Corte de 1930 al
Golpe de Estado de 1966, trayendo a la memoria slo dos
nefastos ejemplos. Lamentablemente, no son los nicos.
Buenos Aires, destino principal de los barcos: all bajaron
nuestros abuelos y bisabuelos.
Buenos Aires y su gente. Sus xitos y fracasos.
Buenos Aires, mirando hacia afuera y tambin para
adentro. Todo a la vez. Fuerte contradiccin o significativa
amplitud? En cualquiera de los casos, slo nos interesa el
progreso en democracia.
Buenos Aires y los porteos: por primera vez tienen su ley
fundamental.
3. El estatus jurdico de la Ciudad de Buenos Aires en la

Constitucin Nacional, segn el texto 1853/ 60
Para Bidart Campos:
...El principal problema que plantea la Jefatura local e
inmediata del Presidente sobre la Capital Federal parece ser el
de la simultnea existencia en ella de una Municipalidad con
sus autoridades propias, pero nos parece que no cuesta
demasiado resolverlo si se admite la base constitucional de la
municipalidad capitalina (...) Ahora bien, para que la Jefatura
local e inmediata del Presidente sobre la Capital Federal
tenga efectividad, el Intendente debe ser un funcionario
designado exclusivamente por l, lo que significa que
mientras la Constitucin no se reforme en este punto, la ley
no puede disponer que el Intendente de la Capital sea elegido
por el voto popular, porque de ser elegido de esa manera
perdera el vnculo de dependencia y subordinacin
jerrquicas respecto del Poder Ejecutivo y la Jefatura de ste
sufrira desmedro (...) La competencia que la Constitucin
asigna al Congreso para dictar una legislacin exclusiva en la
Capital Federal lo habilita a organizar su rgimen municipal
(...) pero no alcanza para atribuirle la facultad de implantar la
eleccin popular del Intendente... 34
Nosotros compartimos ntegramente la opinin de Bidart
Campos: El diseo constitucional previsto por el texto fundacional
de 1853/1860 no permita la eleccin popular del Intendente de la
Capital Federal. La Jefatura constitucional del Presidente de la
Nacin (conf. viejo art. 86 inc. 3) sobre el territorio de la Capital
Federal impeda que los porteos eligieran a su Intendente por voto
popular. Sostuvimos, adems, que desde el punto de vista poltico
era incuestionable la legitimidad del reclamo de los porteos.
Pensbamos, en tales condiciones, que, si se pretenda reglamentar
por Ley la eleccin popular del Intendente, dicho instrumento sera
inconstitucional por pugnar con la manda prevista en el artculo 86
34 Bidart Campos, Germn, Tratado Elemental de Derecho Constitucional, ob. cit., t. II, pp.
314 y 315.
de la CN. Sin embargo, no agotbamos all nuestra prdica, dado

que tambin afirmamos que, para que pudiera instaurarse el
legtimo mecanismo de eleccin popular del Intendente porteo,
era imprescindible reformar el pacto fundamental de convivencia
de los argentinos, como finalmente hubo de ocurrir en agosto de
1994.
Desde la restauracin constitucional y democrtica, operada
a partir del 10 de diciembre de 1983 hasta el 6 de agosto de 1996,
cinco fueron los intendentes de la Capital designados. Su rgimen
legal y cuadro de atribuciones fue planificado por la Ley 19.987.
En el perodo 1983/1989, el Presidente de la Nacin, Ral
Alfonsn, design intendente capitalino a Julio Saguier, quien
falleci antes de cumplir el mandato legal, que era de tres aos
(conf. art. 28 de ley orgnica municipal). Fue reemplazado por
Facundo Surez Lastra. El Presidente Carlos Menem, en el perodo
1989/1996, design al Licenciado Carlos Grosso, que renunci en
octubre de 1992. Frente a dicha situacin, fue designado Sal
Bouer, quien tambin renunci. El ltimo Intendente fue Jorge
Domnguez, quien, al igual que sus cuatro predecesores, fue un
delegado del Presidente de la Nacin, como dispona la
Constitucin Nacional.
En el mismo orden de ideas, empero ya de cara a la Reforma
de 1994, Juan Manuel Arnedo Barreiro seala:
...A partir de 1880 en la Ciudad de Buenos Aires se
institucionaliza una particular dicotoma que es la de ser la
Capital Federal de la Nacin y a la vez un Municipio (...) De la
profusa legislacin sobre el marco institucional de nuestra
Ciudad, surge claramente la negacin de autonoma para la
misma (...) La Capital Federal careca de la potestad de darse
su propio ordenamiento institucional (...) Luego de 114 aos
de su federalizacin, en la Ciudad de Buenos vuelve a abrirse
la posibilidad de la Reforma de su Estatuto Institucional.
Quizs, el punto ms sobresaliente en la reciente reforma
constitucional, en relacin con la Capital Federal, sea la
eleccin de su mxima autoridad decidida, ya no por el

Presidente de la Nacin, sino por sus propios vecinos... 35
Coincidimos con el postulado esgrimido. Una de las notas
ms importantes de la Reforma de 1994 fue, a nuestro juicio,
precisamente, disear una arquitectura institucional para la Ciudad
de Buenos Aires, en la cual los porteos pueden cumplir sus viejos y
legtimos ideales de realizacin poltico-institucional: elegir sus
gobernantes locales y darse sus propias instituciones, en el marco
del rgimen federal, del cual son parte integrante.
35 Arnedo Barreiro, Juan M., Fundamentos para reforma institucional de la Ciudad de

Buenos Aires, Ad- Hoc, Buenos Aires, 1994, pp. 24 y 26.
III
LA LEY FUNDAMENTAL PORTEA:
CONSTITUCIN O ESTATUTO?
SUMARIO: 1. Acerca del contenido que debe poseer la formulacin del
concepto Constitucin. a) La democracia como forma de vida. b) La Justicia
social. c) la periodicidad de los cargos electivos. d) la racionalidad del ejercicio del
poder. e) la existencia de mecanismos de control amplios y eficaces a quienes
ejercen el poder, la participacin del ciudadano. 2. La Ley Fundamental
portea: interpretacin del art. 129 de la CN. Su proyeccin en el federalismo
argentino.
1. Acerca del contenido que debe poseer la formulacin del

concepto Constitucin
Los representantes del pueblo de la Ciudad de Buenos Aires
han tenido la responsabilidad histrica de disear el primer
instrumento jurdico-poltico de la Ciudad de Buenos Aires: su
Estatuto, texto semejante en su carcter de Ley Fundamental a los
de las constituciones provinciales, aunque se diferencie de stas
porque no viene a constituir en el correcto sentido de la palabra
una nueva entidad, sino simplemente a definir los alcances de una
autonoma ya existente, que cuenta con limitaciones jurdicas.
En suma, la misin fundamental de los sesenta legisladores
fue la de elaborar el mejor diseo jurdico institucional para la
Ciudad, perfectible como toda obra humana, y de cumplimiento
posible; en total consonancia y apego a la Constitucin Nacional y
al resto del bloque de constitucionalidad federal, que garantice la
plena vigencia de los derechos humanos, el esquema republicano
de gobierno y la democracia como forma de vida.
La sancin de la Ley Fundamental de los porteos ha
reinaugurado el debate y la polmica.
En primer lugar, se ha planteado una discusin
terminolgica: Estamos en presencia de una Constitucin o de un
Estatuto? Cmo debemos llamar a la Norma?
Sabemos que la disquisicin no es slo jurdica, sino

fundamentalmente poltica.
El maestro Arturo Sampay ensea:
...evidentemente, el nuevo sentido del trmino Constitucin
fue obra del gran jurista Emer de Vattel, quien concepta la
Constitucin del Estado como el ...el reglamento
fundamental que determina la forma en que la autoridad
pblica debe ser ejercida.... En su tratado sobre el derecho de
gentes, aparecido en el ao 1758, introduce en el vocabulario
poltico el significado moderno del trmino Constitucin.
Asimismo formula la idea revolucionaria de Constitucin, al
afirmar que el derecho de darla y de cambiarla pertenece a la
Nacin, y distingue claramente el poder constituyente del
Poder Legislativo constituido. Estos conceptos sern
desenvueltos
despus
por
los
revolucionarios
36
norteamericanos y franceses...
Aunque hayan transcurrido casi dos siglos y medio en la
historia de la humanidad, la definicin de Vattel posee la fisonoma
basamental del instrumento que denominamos Constitucin.
Sin embargo, todos sabemos que no todas han sido rosas.
En efecto, a dicho respecto, es decir la lucha del hombre por
su libertad, que es su derecho ms importante despus de la vida,
que es el soporte de todo, creemos que tena razn Karl
Loewenstein
cuando afirm que ...la
historia
del
constitucionalismo no es sino la bsqueda por el hombre poltico de
las limitaciones al poder absoluto ejercido por los detentadores del
poder, as como el esfuerzo de establecer una justificacin
espiritual, moral o tica de la autoridad, en lugar del sometimiento
ciego a la facilidad de la autoridad existente... 37.
Nosotros sostenemos que una Constitucin es un
documento jurdico, pero ante todo y sobre todo, es un Pacto de
36 Sampay, Arturo, Constitucin y pueblo, 2 ed., Cuenca Ediciones, Buenos Aires, 1974,
pp. 12 y 14.
37 Loewenstein, Karl, Teora de la Constitucin, Ariel, Barcelona, 1979, p. 150.
Convivencia Poltica, en el que el pueblo estipula los planes del

Estado y de su Gobierno, distribuyendo los rganos del Poder y
control, definiendo y dimensionando todos los derechos de todos
los habitantes para su generacin y las venideras. Felizmente, el
hombre moderno ha descubierto que la Constitucin es la llave para
el control del proceso del poder.
El fin del milenio ha agregado nuevos componentes a la
conceptualizacin, no porque el hombre no los conociera, sino
porque debi luchar para su consagracin en la memoria colectiva
de las sociedades civilizadas:
a) La democracia como forma de vida
En el contenido mnimo de la concepcin de la democracia
como forma de vida, nos interesa destacar que seguimos a
Norberto Bobbio, segn ha expuesto:
...Una definicin mnima de democracia (...) es el de
considerarla caracterizada por un conjunto de reglas
(primarias o fundamentales) que establecen quin est
autorizado a tomar las decisiones colectivas y con qu
procedimientos (...) En cuanto se refiere a las modalidades de
la decisin, la regla fundamental de la democracia es la regla
de la mayora, o bien la regla en base a la cual son
consideradas decisiones colectivas, y por tanto vinculantes
para todo el grupo, las decisiones aprobadas al menos por la
mayora de aquellos a los que corresponde tomar la decisin
(...) Sin embargo, ni siquiera para una definicin mnima de
democracia como la que estudiamos aqu bastan la
atribucin del derecho a participar directa o indirectamente
en la toma de decisiones colectivas a un nmero muy elevado
de ciudadanos, ni la existencia de reglas de procedimiento
como la de la mayora (...) Se precisa una tercera condicin: es
necesario que los que son llamados a decidir, o a elegir a
aquellos que debern decidir, sean colocados frente a
alternativas reales y puestos en condiciones de poder elegir
entre una y otra. Para que se realice esta condicin es
necesario que a los llamados a decidir se les garanticen los
derechos de libertad, de expresin, de reunin, de asociacin,

etc., derechos sobre cuya base ha nacido el Estado liberal y se
ha construido la doctrina del Estado de derecho en sentido
fuerte... 38
Para nosotros, la democracia es la razn de ser de las
Naciones contemporneas.
El perfeccionamiento del sistema democrtico constituye la
actividad principal del hombre moderno. Todos estamos
convocados, y todos debemos participar, en igualdad de
condiciones.
Sin embargo, no podemos dejar de sopesar que existen
factores que fuertemente intentan conspirar contra el contenido
mnimo de democracia: el flagelo de la desocupacin, el desinters
por la educacin, la falta de respuestas del sistema pblico de salud,
la corrupcin administrativa, la falta de horizontalidad queremos
decir debate en el proceso previo a la adopcin de las decisiones
polticas y, como broche de oro, el descomunal endeudamiento
externo que tienen las economas latinoamericanas. Este catlogo
no taxativo de situaciones es observable a nivel de la Aldea Global;
empero, los argentinos no somos ajenos a las terribles
consecuencias que deparan las problemticas enunciadas.
En tales condiciones, pensamos que la tradicin
democrtica argentina es, antes que nada, una expresin de deseos
y un slido proyecto a largo plazo, que la mayora de nuestro
pueblo trata de construir y afirmar cotidianamente.
Si examinamos el perodo que va desde diciembre de 1983 a
diciembre de 1996, podemos apreciar que el balance que surge de
la tarea cumplida resulta, inocultablemente, positivo. Los
argentinos mucho hemos realizado en la construccin de nuestra
democracia moderna y en dotar de confiabilidad a sus instituciones.
Pero quedan varias asignaturas pendientes, que de no aprobarse
rpidamente intentarn devaluar y corroer el sistema que hemos
38 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, Planeta, Buenos Aires, 1994, pp. 21-23.
elegido como forma de vida: la Democracia. As con maysculas y

sin hesitaciones, ni dobleces.
No somos pesimistas, pero tampoco ilusos.
En efecto, en tal orden, no es un mero ejercicio voluntarista
pronosticar y desear, como fervientemente hacemos, el progreso y
el desarrollo. Empero, somos realistas, y por tal motivo,
impediremos que nuestra ilusin sea asaltada por expectativas
imposibles de cumplir.
Somos conscientes de que la democracia argentina no es
plena, ni mucho menos de avanzada, porque sencillamente no
vivimos en un pas desarrollado. Se trata de nuestra democracia
real e imperfecta. Si bien es cierto que por va de hiptesis puede
especularse que an no visualizamos en nuestra sociedad los
problemas que angustian a las sociedades del mundo desarrollado,
tampoco tenemos las virtudes que ellos tienen y que les permiten
resolver con un altsimo grado de satisfaccin las situaciones
elementales que deben afrontar hombres y mujeres a partir de su
nacimiento.
El proceso que hoy adquiere la denominacin de
globalizacin es un hecho casi definitivamente consumado. No se
lo puede negar. La optimizacin y utilizacin de sus favores,
obviamente, no ha sido distribuida por igual entre Amrica del
Norte, Europa y Japn, y el resto del mundo. Sin embargo, la
mundializacin no debe ser interpretada como homogeneizacin
del pensamiento. Sumarnos al proceso significa hacerlo formulando
expresa reserva de nuestra identidad. He all el verdadero desafo,
porque para nosotros la mundializacin no exige el debilitamiento
de las estructuras de los estados nacionales.
En dicha descripcin, cabe apreciar que tenemos an por
delante la solucin de los cinco problemas bsicos que aquejan,
transforman, angustian, preocupan y limitan la vida del hombre
moderno: educacin, salud, vivienda, alimentacin y justicia. Sin
embargo, que no seamos ilusos no significa resolver la ecuacin, y
pensar o sospechar que las soluciones, va consenso y participacin,
jams llegarn. Ms bien, todo lo contrario: trabajamos en dicha

orientacin.
Si tomamos como punto de partida el quebrantamiento
constitucional del ao 1930, nos damos cuenta de que de los 66
aos transcurridos en la vida del pas a la fecha, la mitad fueron sin
democracia. Se trata de por lo menos 33 aos: sin Constitucin, sin
libertad, sin Repblica.
Hacia 1983 tena razn Ral Ricardo Alfonsn cuando
enunciaba el diagnstico de la institucionalidad argentina: La
Repblica perdida. Alfonsn pudo recuperar la imagen, estructura y
funcionamiento del republicanismo, pero lo asaltaron una muy
buena porcin de las asignaturas pendientes que no supo o no
pudo resolver y que terminaron por devaluar su trayectoria
presidencial. Sin embargo, Alfonsn logr algo muy importante:
cuando estaba persuadido de que se quebraba su liderazgo
constitucional, hizo todos los esfuerzos para que el sistema
democrtico siguiera funcionando y brindara las soluciones para
superar la emergencia institucional.
Sumergidos los argentinos en la crisis hiperinflacionaria de
1989, es electo presidente Carlos Sal Menem. Tambin en este
caso, tuvo razn al juzgar cul era el plan de labor para superar las
causas de la decadencia argentina: Era necesario llevar a cabo una
Revolucin productiva. En siete aos y medio de liderazgo
constitucional, Menem lleva a cabo la Reforma de las estructuras y
actividades bsicas del Estado y se pone en marcha un plan de
estabilizacin de la moneda. Hacia fines de 1996 la transformacin
del Estado se encuentra casi totalmente cumplida.
Consiguientemente, en poco tiempo ms podremos juzgar, con
rasgos definitivos, las bondades y desaciertos del camino
emprendido.
En marzo de 1997 se cumplen seis aos de vigencia de la ley
de convertibilidad. Todo parece indicar que la obra del gobierno de
Menem pudo lograr la estabilizacin de la moneda y que el
porcentaje de inflacin anual sea semejante al de los pases
desarrollados. A ello, podra agregarse que, adems, las reservas
monetarias de libre disponibilidad del pas superaron por primera

vez en la historia los 20.000 millones de dlares. 39
Sin embargo, la segunda presidencia de Menem tambin se
encuentra acuciada por captulos irresueltos, que componen el
programa de las asignaturas que debe rendir. Bsicamente, se
podra predicar que son dos, que revelan una naturaleza distinta y
tambin diferentes procesos en su gestacin.
El primero: la demanda tica de la sociedad respecto del
comportamiento y ulterior responsabilidad de los funcionarios
pblicos.
El segundo, y no menos importante: la enorme deuda social
contrada por el actual Gobierno, y que trae como consecuencia que
casi poco ms del 15% de los trabajadores en condiciones de laborar
no tengan empleo. Y la inmensa mayora de quienes lo tienen,
tengan miedo de perderlo.
El desafo es importantsimo y an no se pueden juzgar los
resultados. Recin en el fin de siglo el 10 de diciembre de 1999,
conforme la clusula transitoria dcima de la Constitucin
Nacional podremos apreciar si, razonablemente, se cumplieron o
no los objetivos trascendentales fijados en el plan de gobierno. El
2000 configurar un importante mojn, a partir del cual practicar la
evaluacin.
Sin embargo, no postulamos quedarnos a la espera del fin
del milenio para juzgar. Si Alfonsn y todos nosotros pudimos
recuperar la Repblica; si Menem y todos nosotros hemos logrado
la estabilidad del signo monetario, ahora se viene el desarrollo, la
insercin en la aldea global y la distribucin. Trataremos de decirlo
con todas las letras: ha llegado la hora de emprender
definitivamente el camino que conduzca a la concrecin de la
Justicia social. Que la Justicia social deje de ser un postulado, para
39
Conforme Diario Clarn, 8 de enero de 1997, p. 4, disponible en

http://edant.clarin.com/diario/1997/01/08/o-00401d.htm, donde se ilustra: ...En su
comunicado habitual el Banco Central inform ayer que las tenencias de oro, divisas,
colocaciones a plazo y otros tipo de activos en divisas, totalizaron el viernes 20.183
millones de dlares.
convertirse en una realidad efectiva, cuya existencia sea

comprobable en casi todos los rincones de la sociedad.
En efecto, la democracia es un sistema imperfecto, por
definicin. Pero es el mejor que conocemos los hombres y del cual
no queremos separarnos bajo ningn punto de vista. Las
expectativas que puede generar el sistema como forma de vida son
ilimitadas, porque su progreso puede ser infinito. Empero,
preocupan severamente los agentes que tienen capacidad para
trazar el sendero del retroceso. Para impedirlo, nada mejor que
integrar al contenido de democracia la concepcin de Justicia
social.
Democracia ms Justicia social constituyen, sin lugar a
dudas, el norte de la forma de vida a la que aspiramos. Por dicha
razn, los contenidos sealados no pueden ni deben quedar
separados de la conceptualizacin moderna de lo que entendemos
por constitucin. Ya se dijo con claridad hace mucho tiempo: la
constitucin no es una hoja de papel, debe estar grabada en el
corazn de todos los ciudadanos. Nada fuera de ella; todo dentro
de su programa.
b) La Justicia social 40
Nos conmueve y participamos de la prdica del maestro
Sampay, al votar como conjuez de la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin, en el caso Bercaitz. Dijo Sampay, en su lucha por la
Justicia social, en un obiter dictum que, a pesar de tener ms de
veinte aos, tiene plena vigencia y actualidad:
...El objetivo preeminente de la Constitucin, segn lo
expresa su Prembulo, es lograr el bienestar general, lo cual
significa decir la Justicia en su ms alta expresin; esto es, la
Justicia social, cuyo contenido actual consiste en ordenar la
actividad intersubjetiva de los miembros de la Comunidad y
los recursos con que sta cuenta en vista de elaborar, que
40 Coleccin Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, t. 289, p. 430, citado por
Masnatta, Hctor, en AA.VV., La Reforma de la Constitucin..., ob. cit.
todos y cada uno de sus miembros participen de los bienes

materiales y espirituales de la civilizacin...
c) la periodicidad de los cargos electivos.
d) la racionalidad del ejercicio del poder
e) la existencia de mecanismos de control amplios y eficaces a quienes
ejercen el poder, la participacin del ciudadano
En suma: es nuestra conviccin que la totalidad de
postulados descritos en los pargrafos a), b), c), d) y e) ya han
dejado de ser ejercicios tericos, debido a que son conceptos
inescindibles de la formulacin actual del trmino Constitucin.
De aqu en ms entonces, y formuladas las precisiones
conceptuales que anteceden, estamos en condiciones de compartir
en plenitud la proposicin del Maestro Bidart Campos: ...La
Constitucin de un Estado democrtico inviste esa naturaleza: tiene
fuerza normativa en toda su integridad, en todas sus partes, en
todos sus contenidos, tambin en sus implicitudes. Si lo decimos a
la inversa, queremos descartar de modo total y absoluto que la
constitucin sea en todo o parcialmente un texto donde se
acumulan consejos, recomendaciones, invitaciones (...) todo ello sin
fuerza obligatoria... 41.
2. La Ley Fundamental portea: interpretacin del art. 129 de
la CN. Su proyeccin en el federalismo argentino
Ahora bien, luego de esta digresin, sera muy razonable
preguntarse: qu han elaborado y sancionado los representantes
del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires?, una Constitucin?, un
Estatuto?, una Ley Fundamental?
La interpretacin del artculo 129 de la Constitucin
Nacional no nos dejara mayores dudas: donde dice ...Estatuto
Organizativo de sus instituciones... debe leerse e interpretarse eso.
Tiene razn a dicho respecto Garca Lema, cuando expone que fue
41 Bidart Campos, Germn, El derecho de la Constitucin y su fuerza normativa, Ediar,
Buenos Aires, 1995, p. 20.
voluntad del Constituyente de 1994 asignar dicha denominacin

Estatuto para diferenciarlo de las normas supremas
provinciales, stas ltimas que por imperio de lo dispuesto por el
artculo 5 de la Constitucin federal s reciben el nombre de
Constitucin. 42
Otros autores, con loables intenciones, opinaron, en cambio,
que el dictado del Estatuto habilitaba slo a organizar y distribuir
los rganos del Poder, no siendo necesario ni estando habilitado el
Constituyente para dictar una carta de derechos. Ms all de que no
compartimos la filosofa de esta ltima reflexin, el punto es que el
catlogo de derechos y polticas especiales existe, siendo quizs la
obra ms moderna, integral y extensa que cuente el derecho
argentino. Y tiene virtualidad jurdico- institucional porque es la
obra de sesenta representantes, que tuvieron el mandato de
alrededor de dos millones de ciudadanos.
En la Ciudad de Buenos Aires vive casi el 10% de la poblacin
argentina, y se genera alrededor de una quinta parte del producto
bruto interno de nuestro pas.
La situacin que se presenta podra ser disparatada:
tendrn que salir los juristas a decirle al Pueblo que no diga
Estatuto sino Constitucin? La respuesta, a pesar de
disparatada, no deja de ser negativa.
Podra la Corte Suprema de Justicia de la Nacin,
hipotticamente en el futuro, a pedido de parte interesada y
agraviada, resolver en un caso dado la cuestin, poniendo nfasis
en que lo sancionado fue un Estatuto? ste s puede ser un
escenario probable, en razn de que habra argumentos para
resolver la cuestin terminolgica y conceptual.
Pero puede suceder que, aun as, la gente, el principal
destinatario de las bondades y defectos de la norma, siga llamando
Constitucin, su Constitucin, lo que para los Jueces slo por va
de hiptesis sera un Estatuto.
42 Conf. artculo diario Clarn, ut supra invocado.
En el plano de la teora constitucional, el texto elaborado y

sancionado tiene los elementos fundamentales y algo ms, porque
peca por exceso para ser conceptuada como Constitucin. La
realidad mostr que el 10 de octubre de 1996, en el majestuoso
recinto del Teatro Coln, cincuenta legisladores juraron la
Constitucin, y diez lo hicieron por el Estatuto. Tambin jur la
Constitucin el Jefe de Gobierno.
Ahora bien, si la difcil coexistencia en un mismo territorio de
autoridades y poderes federales y locales hiciera que la
supervivencia del federalismo argentino obligara a que se lo
denomine Estatuto, pues pareciera que, llegado el caso, habra
que hacerlo. Por ahora, no nos parece una emergencia institucional.
Pero si lo fuere en el futuro, la va de la cooperacin, la solidaridad,
la prudencia, la razonabilidad y la moderacin debern ser los
canales para la solucin del desafo, porque la historia de la
civilizacin moderna est plagada de ejemplos en los cuales la
bsqueda del conflicto, por el conflicto mismo, jams conduce al
mejoramiento de la vida de los hombres, ni al mantenimiento de la
estabilidad de sus instituciones.
Una ltima reflexin: llmesela Constitucin o Estatuto,
ser de ahora y para siempre la Ley Fundamental de los porteos y
sus instituciones locales, por supuesto siempre debajo del Pacto de
Unin y Convivencia de todos los argentinos, que tiene nada menos
que 143 aos de vida.
IV
CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD
DE LA LEY FUNDAMENTAL PORTEA
SUMARIO: 1. Las colisiones del texto porteo: a) Con la Constitucin Nacional:
1) el Gobernador o Jefe de Gobierno?; 2) aprueba el rgimen de coparticipacin
federal en materia tributaria?; 3) sanciona la Ley de Puertos?; 4) la ciudad tiene
el dominio de los recursos naturales existentes en su territorio?; b) Con el Pacto
de San Jos de Costa Rica; c) Con la ley 24.588: poltica de seguridad y
conduccin de la polica local; d) Con la ley 24.620 y la convocatoria a elecciones
de diputados locales. 2. Nuestra tesis.
1. Las colisiones del texto porteo

La sancin de la Constitucin portea tambin ha provocado
la instalacin de una cuestin, que reconoce el siguiente prtico: la
Constitucin o Estatuto ha legislado traspasando los lmites
impuestos por la Constitucin Nacional, las leyes 24.588 y 24.620, u
otras normas que preservan los derechos del Estado Federal en la
Capital Federal; y para algunos tambin el Pacto de San Jos de
Costa Rica? La resolucin del planteo tendr importantes
consecuencias tericas y prcticas. Por nuestra parte, nos
permitimos anticipar que la respuesta a los interrogantes
planteados es afirmativa. Por cierto, como veremos en los
desarrollos subsiguientes, en limitados casos, y casi todos ellos
susceptibles de superacin. O, por lo menos, as pensamos que
debiera serlo.
A ttulo enunciativo, expondremos por dicha razn slo
algunas de las colisiones advertidas:
a) Con la Constitucin federal
a.1) El Gobernador o Jefe de Gobierno?
El artculo 95 de la Constitucin portea autoriza la
denominacin de Gobernador para quien ejerza la titularidad del
Poder Ejecutivo, quien hace cumplir como agente natural del
Gobierno Federal la Constitucin y las leyes nacionales (conf. art.

105, inc. 12).
i) El artculo 128 de la Constitucin Nacional no incluye al Jefe de
Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos como agente natural
del Gobierno Federal.
ii) Slo por va de hiptesis, especulamos que, en defensa de la
labor del Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires, podra
ponerse de manifiesto, eventualmente, que el sustento jurdico y la
correspondiente interpretacin que motiv esta inclusin fue que la
Ciudad de Buenos Aires participa activamente del Esquema
Federal, despus de la Reforma Constitucional de 1994, a saber:
composicin de la Cmara de Senadores; participacin en la
distribucin de los fondos del rgimen impositivo de
coparticipacin federal y ubicacin sistemtica del rgimen de la
autonoma de la Ciudad de Buenos Aires junto al de los Gobiernos
de Provincia, de conformidad a lo previsto por los artculos 54, 75,
inciso 2), tercer prrafo, y ttulo segundo (arts. 121 a 129) de la
segunda parte de la Constitucin Nacional, respectivamente.
iii) Nos parece que la tesis apuntada en el prrafo anterior dista de
ser satisfactoria. Participar activamente de la dinmica del
federalismo argentino, como hemos sustentado en los desarrollos
anteriores, no es lo mismo que ser agente del Gobierno Federal.
La Ciudad de Buenos Aires, hasta la Reforma Constitucional
de 1994, no participaba del Pacto Federal argentino, como s lo
hace a partir de la enmienda. Pero, creemos, que as como en toda
obra cabe distinguir entre roles protagnicos y participaciones
especiales, la misma regla debe aplicarse para la exgesis
constitucional del asunto. Por tal razn, es lgico no aceptar el
protagonismo, si lo que se quiere decir es que el Gobernador es un
agente del Gobierno Federal. Por lo menos, mientras Buenos Aires
siga siendo Capital Federal. Somos fervientes partidarios de la
interpretacin dinmica del texto constitucional; empero, de ah a
aceptar lo que la Constitucin federal no explicita presupone la
configuracin de una instancia sumamente riesgosa a la que
institucionalmente no es aconsejable darle cabida.
a.2) Aprueba el rgimen de coparticipacin federal en materia

tributaria?
i) El artculo 80, inciso 15), de la Constitucin de la Ciudad de
Buenos Aires afirma que la Legislatura aprueba la ley convenio a
que se refiere el inciso 2 del artculo 75 de la Constitucin Nacional.
ii) De conformidad con el postulado de la Constitucin federal, la ley
convenio que instituir regmenes de coparticipacin es elaborada
sobre la base de acuerdos entre la Nacin y las Provincias, y ser
aprobada por stas ltimas. De tal modo que el inciso 2), segundo y
cuarto prrafos, del artculo 75 de la Constitucin federal no
atribuye a la Ciudad de Buenos Aires la facultad de aprobar la ley
convenio del rgimen de coparticipacin federal en materia
impositiva. 43
Adems, podemos argir que la ley convenio a la que hace
mencin el artculo 75, inciso 2, cuarto prrafo, podra
eventualmente ser conceptualizada como una ley constitucional.
Para nosotros, cabe denominarlas de este modo en nuestro
derecho constitucional. 44
De todas maneras, la Reforma Constitucional de 1994 deriv
al Congreso Federal la potestad de reglamentar sobre
determinados temas constitucionales, exigindosele para la
aprobacin de la norma determinadas mayoras o procedimientos
43 Roberto Dromi y Eduardo Menem opinan que ...A la Ciudad de Buenos Aires no se la
menciona entre los sujetos que acordarn las bases de la ley convenio para instituir los
regmenes de coparticipacin. Seguramente se debe a una omisin involuntaria, toda vez
que dicha ley tendr como Cmara de Origen al Senado donde la Ciudad de Buenos Aires
est representada... (La Constitucin Reformada, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994,
p. 423).
44 El poder constituyente de 1994 ha derivado al Congreso Nacional el cierre de
determinadas aperturas que institucionaliz. El constituyente ha mandado dictar leyes al
Congreso, que no nacen ni de la iniciativa de ste ni de la voluntad del Poder Ejecutivo
nacional, sino de su propio mandato como poder constituyente derivado. En casi todos los
casos, el constituyente ha fijado las pautas, las materias y los plazos para que el legislativo
dicte las correspondientes normas. A ttulo de ejemplo, esta clase de normas yace en los
mandatos de los artculos 36, 39, 40, 41, 42, 43, 75, inc. 2), 85, 86, 99, inc. 3), 114, 115, 120 y
129. Para nosotros se trata de leyes constitucionales. la ley convenio a que alude el art. 75,
inc. 2), es una especie del gnero leyes constitucionales.
especiales, distintos al proceso ordinario de elaboracin y sancin

de las leyes.
Creemos que el evaluado es uno de dichos supuestos, y que
de ahora en ms la doctrina de los autores deber determinar si es
veraz y consiguientemente correcto, desde el punto de vista
cientfico, denominar de esta forma leyes constitucionales a
parte del paquete de no menos de veinte leyes que la Constituyente
de 1994 deriv para su tratamiento y sancin al legislador ordinario.
El proceso de formacin de la ley en nuestro derecho es
denominado interrganos 45.
El rgimen ordinario consiste en la participacin del
legislador para la sancin y el Ejecutivo para la promulgacin, y si
bien ambos pueden participar de la iniciativa, obviamente, por
naturaleza, la funcin le corresponder al Parlamento. Sin
embargo, en la norma evaluada, sin lugar a dudas se ampla la
cantidad de rganos participantes en razn de que dice
expresamente: ...ser aprobada por las Provincias....
A pesar de lo obviedad, lo repetimos: donde el requisito
constitucional dice las provincias, no puede leerse La Ciudad de
Buenos Aires; independientemente de que por supuesto no le
estar vedado ni mucho menos a esta ltima su participacin en la
elaboracin de la norma, mxime cuando la recuperacin de los
valores histricos del porcentaje de participacin de la Ciudad de
Buenos Aires en el sistema de distribucin de los fondos de la
Coparticipacin Federal severamente disminuido en la actualidad
ha sido, y sigue siendo, una de las reivindicaciones legtimas que
con mayor asiduidad han levantado y levantan los dirigentes
polticos de casi todos los partidos polticos del distrito. Quizs,
entonces, el Constituyente de Buenos Aires haya pensado que
resultaba necesario juridizar una reivindicacin poltica legtima.
Entonces, all puede reposar el verdadero mvil que inspir la
introduccin del inciso 15) del artculo 80 del texto. De todas
formas, y por los argumentos esbozados, no nos parece razonable
45 Conf. Bidart Campos, Germn, ob. cit.
la inclusin de la norma en el texto porteo, ms all de la

legitimidad poltica del postulado, el que se encuentra fuera de
duda.
a.3) Sanciona la Ley de Puertos?
i) El artculo 104, inciso 20), de la Constitucin portea dice que el
Jefe de Gobierno administra el puerto de la Ciudad, y el 80, inciso
6), atribuye a la legislatura portea la facultad de sancionar la Ley
de Puertos de la Ciudad. El artculo 8 agrega que el Puerto de
Buenos Aires es del dominio pblico de la Ciudad, que ejerce el
control de sus instalaciones, se encuentren o no concesionadas.
ii) El artculo 75, inciso 10), de la Constitucin federal dice que
compete al Congreso la facultad de legislar en materia de puertos,
habilitando los que considere convenientes. De tal modo que la
competencia federal a dicho respecto regulada por la ley 24.093
es clara e ineludible. Ver, en tal sentido, el veto al artculo 11 de
dicha ley, que marca la presencia federal.
a.4) La Ciudad tiene el dominio de los recursos naturales existentes
en su territorio?
i) El artculo 8 de la Constitucin portea declara que la Ciudad
tiene el dominio inalienable e imprescriptible de sus recursos
naturales.
ii) El artculo 124 de la Constitucin federal reza que corresponde a
las provincias el dominio originario de los recursos naturales
existentes en su territorio. La Ciudad de Buenos Aires no se
encuentra incluida en la clusula como sujeto capaz de ejercer la
titularidad dominial.
iii) Ensea Bidart Campos:
...el principio de integridad territorial de las provincias rescata
a favor de stas el dominio y jurisdiccin de sus recursos
naturales, su subsuelo, su mar territorial, su plataforma
submarina, su espacio areo, sus islas, sus caminos, las playas
marinas y las riberas interiores de los ros (...) Las leyes del
estado federal opuestas a estos principios deben considerarse
inconstitucionales (...) Cuando el Congreso provincializa

territorios nacionales, los bienes situados dentro de los lmites
territoriales de las nuevas provincias creadas que pertenecen
al dominio pblico y privado del estado federal suelen ser
transferidos al dominio provincial, con excepcin de los
destinados o afectados a servicios o usos de utilidad o inters
pblico federal... 46
iv) El asunto es altamente complejo.
En primer lugar, Buenos Aires no fue provincializada.
En segundo lugar, en nuestro derecho constitucional, puede
existir dominio sin jurisdiccin, y viceversa, conforme la opinin de
Bidart Campos.
En tercer lugar, el diseo institucional de la Ciudad de
Buenos Aires en la Reforma de 1994 conf. art. 129 permite
advertir con claridad, por lo menos desde el punto de vista poltico,
que la Provincia de Buenos Aires no podr ejercer ningn reclamo
legtimo respecto de la titularidad dominial de los casi doscientos
kilmetros cuadrados cedidos hace ms de 100 aos al Gobierno
Federal. La autonoma de la Ciudad de Buenos Aires deviene de un
acto del Poder Constituyente derivado, del cual los representantes
de la Provincia de Buenos Aires participaron y no formularon
reservas a dicho respecto.
En cuarto lugar, la letra de la Carta Magna no resuelve
explcitamente el asunto. El artculo 124 slo menciona a las
provincias, y para colmo se trata de un artculo reformado en 1994.
Quizs, la llave del asunto la brinde la ley Cafiero, en su
artculo 2: ...La Nacin (...) es titular de todos aquellos bienes,
derechos, poderes y atribuciones necesarios para el ejercicio de sus
funciones....
En tales condiciones, podramos afirmar que la Ciudad de
Buenos Aires tiene delimitado y ejerce el dominio de los recursos
46 Bidart Campos, Germn, Tratado elemental de Derecho Constitucional argentino, Ediar,
Buenos Aires, 1995, t. I, pp. 256/257.
naturales existentes en su territorio que no sean necesarios para el

ejercicio de las funciones del Estado Nacional. Fundaramos el
aserto: 1) Para que exista Poder debe previamente delinearse el
territorio, por lo menos desde el punto de vista del Estado o CiudadEstado; 2) La interpretacin armnica y no contradictoria exigida
por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin para la totalidad de
los preceptos constitucionales, en este caso y en especial para el
Ttulo segundo de la Segunda Parte de la Carta Magna. Con esto no
pretendemos decir que, si los artculos 121 a 129 de la Constitucin
Nacional no incluyen a la Ciudad de Buenos Aires como sujeto
capaz de derecho susceptible de ser titular dominial de los recursos
naturales existentes en su territorio, debe leerse eso. De acuerdo a
nuestra filosofa de trabajo intelectual, distinguimos claramente los
actos de leer e interpretar. Son dos actos distintos. Por dicha razn,
nos permitimos sugerir, como va de aproximacin a la solucin del
desafo, la interpretacin integradora y no contradictoria del texto
de la Carta Magna, para este caso en particular, porque resultara
muy difcil de aceptar la existencia de un Poder sin dominio de su
territorio.
b) Con el Pacto de San Jos de Costa Rica
El artculo 23 de la Ley Fundamental portea goza de
lineamientos generales y especficos en materia de educacin, que
apoyamos sin hesitacin.
Sin embargo, hay quienes piensan que la frmula ...respeta
el derecho individual de los educandos, de los padres, a la eleccin
de la orientacin educativa segn sus convicciones y
preferencias..., al no explicitar que los padres tengan el derecho a
que sus hijos reciban educacin religiosa de acuerdo a sus propias
convicciones, colisionara con el artculo 12, inciso 4), de la
Convencin Americana de Derechos Humanos, instrumento
internacional de jerarqua constitucional que s lo afirma.
c) Con la Ley 24.588: poltica de seguridad y conduccin de la
polica local
i) El artculo 104, inciso 14), de la Ley Fundamental de la Ciudad de
Buenos Aires atribuye al Jefe de Gobierno la facultad de establecer
la poltica de seguridad y conducir la polica local. El artculo 80, por

su parte, faculta a la Legislatura a dictar leyes en materia de polica,
seguridad pblica y penitenciaria.
i.1) El artculo 7 de la ley 24.588 es suficientemente claro: el
Gobierno Nacional seguir ejerciendo en la Ciudad de Buenos Aires
su competencia en materia de seguridad y proteccin de las
personas.
ii) El artculo 80, inciso 25), de la Constitucin atribuye a la
legislatura la facultad de dictar leyes que regulen la organizacin y
funcionamiento de los Registros de la Propiedad inmueble y de
personas jurdicas.
ii.1) El artculo 10 de la ley de Garantas es elocuente: los
organismos de marras continuarn en jurisdiccin del Estado
Nacional.
d) Con la Ley 24.620 y la convocatoria a elecciones de diputados
locales
i) La Clusula Transitoria Novena del texto porteo dice que el Jefe
de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires convocar a elecciones
de diputados, que debern realizarse antes del 31 de marzo de 1997.
i.1) El Congreso Federal deleg al Poder Ejecutivo Nacional la
facultad de convocar a elecciones para escoger los sesenta
miembros que compondrn el Poder Legislativo de la Ciudad (conf.
art. 2 de la ley 24.620).
2. Nuestra tesis
El principio de supremaca de la Constitucin Nacional y del
resto del bloque de constitucionalidad federal impedir, tornando
inaplicables, las clusulas de la Constitucin portea que pugnan o
colisionan con aquellos. En nuestro esquema institucional federal,
no puede dudarse respecto de la aplicabilidad de este principio.
Sin embargo, las soluciones pueden ser distintas.
En efecto, tratndose de las colisiones de los preceptos de la
Constitucin con la ley fundamental de los argentinos y el Pacto de
San Jos de Costa Rica, la solucin deber ser siempre la

declaracin de inconstitucionalidad de la norma inferior,
obviamente la ley fundamental portea.
En cambio, la pugna con las leyes Cafiero y Snopek
pueden llegar a tener, por va de hiptesis, un cudruple remedio:
a) En primer lugar, la misma solucin que la propiciada para la
pugna con la Constitucin Nacional. Sin embargo, podra ser
tambin que se produzca lo planteamos slo va argendi la
declaracin de inconstitucionalidad de la ley 24.588 o de la 24.620,
o de algunos de sus preceptos normativos, con el cual o los cuales
pugne la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires. La
constitucionalidad de los artculos 2, 7, 8 y 10 de la ley 24.588
pueden, razonablemente, generar dudas. La misma suerte puede
correr el artculo 2 de la ley 24.620.
b) La ampliacin a travs de los convenios a que alude el artculo 6
de la ley 24.588 entre el Estado nacional y la Ciudad de Buenos
Aires relativos a la transferencia de organismos, funciones,
competencias, servicios y bienes.
c) La bsqueda del consenso entre los actores polticos y sociales,
para evitar el conflicto institucional, extremando todos los recaudos
a fin de garantizar la armona republicana.
Compartimos, aunque relativamente, la evaluacin que
realiza Alberto Garca Lema: ...al no haber querido los
estatuyentes respetar los lmites impuestos a la autonoma por la
Constitucin Nacional y la ley de Garantas, se abre un escenario de
posibles conflictos polticos y judiciales... 47.
Pensamos que el objetivo central ser evitar a toda costa la
conflictividad latente, y tratar por todos los medios que el
consenso y la cooperacin sean las herramientas principales en las
que resida la superacin de las cuestiones institucionales que se
encuentren involucradas.
47 Garca Lema, Alberto, ob. cit.
V
PANORAMA NORMATIVO
SUMARIO: 1. Su extensin normativa: comparacin con textos provinciales
argentinos. . 2. El Prembulo: los debates que precedieron a su elaboracin final.
Su valor institucional. 3. El Ttulo Preliminar: a) Principios polticos: i) El
republicanismo y la publicidad de los actos del gobierno; ii) La Ciudad de Buenos
Aires y los poderes reservados. Su capacidad potestativa: Regla o excepcin?;
iii) La cooperacin federal. b) Lmites y recursos: i) Le corresponde a la Ciudad su
territorio por derecho?; ii) El dominio de los recursos naturales: remisin; iii) Los
recursos del erario de la Ciudad: definicin y composicin; iv) Ingresos de origen
tributario; v) Los principios de la imposicin tributaria: legalidad y certeza; vi)
Recaudacin y asignacin de recursos.
El texto sancionado es excesivamente reglamentarista?

Qu fines expone el Prembulo? Cules son los principios de su
Ttulo preliminar? En los desarrollos ulteriores trataremos de dar
respuesta a los interrogantes.
Independientemente de las observaciones de naturaleza
constitucional y legal realizadas anteriormente, el balance, en
nuestra opinin, arroja los siguientes resultados.
1. Su extensin normativa: comparacin con textos
provinciales argentinos
Es verdad: resulta ser un texto reglamentarista y extenso.
Fue una tendencia, que estuvo marcadamente presente desde el
mismo inicio de la Asamblea. Quizs, se haya reflejado la misma
tendencia que estuvo presente en la reforma y aggiornamiento de
las Constituciones Provinciales, proceso que se desarroll a partir
de la restauracin constitucional operada desde el 10 de diciembre
de 1983.
En el perodo 1986/1994, quince provincias argentinas
reformaron sus Leyes Fundamentales. A lo que debe sumarse la
Constitucin de Tierra del Fuego, que data de 1991.Comparando los
textos constitucionales de las diecisis provincias involucradas con
el de la Ciudad de Buenos Aires, se extrae el siguiente resultado: a)

Los textos constitucionales de siete de ellas (nos referimos a
Santiago del Estero, Catamarca, San Juan, San Luis, Jujuy,
Neuqun, Ro Negro y Tierra del Fuego) probablemente sean ms
extensos que el de la Ciudad de Buenos Aires; b) los de Chubut,
Formosa, Crdoba y la Provincia de Buenos Aires tienen una
estructura anloga, por su extensin, al texto que se examina en
este trabajo; c) slo respecto de Tucumn, Corrientes y La Rioja,
puede predicarse que tengan textos constitucionales ms breves
no mucho que el recin sancionado para la Ciudad de Buenos
Aires.
La brevsima tarea comparativa realizada nos permite
introducir las siguientes reflexiones:
a) No menos del 50% de los textos constitucionales vigentes en las
provincias argentinas tiene igual o superior dimensin en su
articulado que el de la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires.
b) Consiguientemente, la tendencia al reglamentarismo en los
textos constitucionales del federalismo argentino vigente, no hay
que buscarla slo en el Puerto de Buenos Aires. Esta tendencia se
ha originado hace por lo menos diez aos en nuestro derecho
pblico provincial, por va de las reformas de los textos. La etiologa
del denominado reglamentarismo hay que buscarla en nuestras
races: las facultades de Derecho y las actividades de los polticos
que participan de las Convenciones Constituyentes, quienes en
buena parte casi siempre son, a la vez, abogados o juristas. En el
caso de la Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires, casi la mitad
de los legisladores resultaron ser egresados de facultades de
Derecho.
c) Sin perjuicio de lo que acabamos de exponer, se imponen las
siguientes observaciones finales:
La calidad apuntada el reglamentarismo coloca al texto
sancionado en una situacin de riesgo, no inminente, pero s
latente, por lo menos por la va de la teora constitucional: que
la realidad y la impresionante dinmica que tiene y adquiere
en las sociedades modernas contemporneas pueda

terminar operando un proceso de desconstitucionalizacin de
sus normas, mxime cuando se ha adoptado una Constitucin
de tipo rgida. Frente a esta situacin, pareciera que hubiera
sido aconsejable la adopcin de un mecanismo de Reforma de
la Constitucin, a travs de Enmiendas parciales, llevadas a
cabo por el poder legislativo constituido, y sometidas para su
validez o refrendo por el cuerpo electoral de la Ciudad. No se
hizo, pues habr que correr el riesgo.
Por otro lado, sera bueno que la Ciudad de Buenos Aires
deje de ser la gran vidriera nacional. Y que si la crtica es
razonable, se generalice y no se particularice. Si el
reglamentarismo no es bueno, o no es conveniente para el
constitucionalismo, pues entonces que la crtica se extienda a
la totalidad de los textos provinciales de la Argentina. Uno de
los
ejemplos
tericos
ms
acabados
del
antirreglamentarismo lo configura la parquedad de la
Constitucin de Francia de 1958. Que sepamos, por los menos
hasta ahora, ninguna provincia argentina ha adoptado el
modelo terico constitucional francs para la elaboracin de
su Carta Magna local. Y han pasado casi cuarenta aos. Las
constituciones espaola, italiana y alemana vigentes no son
textos breves. Tampoco la colombiana de 1991, ni la vigente
Constitucin brasilea.
. 2. El Prembulo: los debates que precedieron a su elaboracin

final. Su valor institucional 48
En la Constitucin Nacional, a nuestro juicio, el Prembulo
integra el documento constitucional, debido a dos razones: a) est
insertado en su texto, y b) sanciona la Constitucin. Dice la CN:
...ordenamos, decretamos y establecemos esta Constitucin...,
motivo por el cual, evidentemente, sanciona la ley fundamental de
los argentinos 49. El prlogo constitucional no permite ampliar el
marco de atribuciones de los poderes federales, pero suministra un
valiossimo esquema de interpretacin, dado que contiene el plan
general del constituyente.
Ha dicho la CSJN: ...Las grandes metas de la poltica del
Estado estn fijadas en el Prembulo de la Constitucin... 50.
48 El proyecto de texto constitucional N 1 fue presentado en la Secretara Legislativa del
Cuerpo el 23 de julio de 1996 por el Convencional Jorge Castells (PJ). En el mismo se
propona la siguiente clusula para el Prembulo: Nos, los representantes del Pueblo de la
Ciudad de Buenos, reunidos en Asamblea General Estatuyente, en cumplimiento del
mandato de la Constitucin Nacional, con el objeto de reafirmar y fortalecer su
autonoma, dndole las instituciones que garanticen: la plena vigencia del sistema
democrtico y de todos los derechos contemplados en la Constitucin Nacional; la
independencia de la Justicia; la publicidad y transparencia de los actos de gobierno; el
adecuado control de la funcin y el gasto pblicos; la ms amplia participacin popular en
las decisiones; la Justicia social; la igualdad de oportunidades; el derecho a la educacin, al
trabajo, a la salud, a una vivienda digna y a un medioambiente sano; la equiparacin de
mujeres y varones en todos los mbitos de la vida social; la proteccin integral de la niez
y la ancianidad; el repudio a toda forma de discriminacin y el respeto y defensa irrestricta
de los derechos humanos; el desarrollo urbano sostenible; la relacin fraterna e igualitaria
con todas las provincias que componen la Nacin Argentina; la coexistencia armnica del
Gobierno Federal y el Gobierno Autnomo de la Ciudad de Buenos Aires y los beneficios
de la libertad para nosotros, para nuestra posteridad y para todos los hombres del mundo
que habiten en Buenos Aires, invocando la proteccin de Dios fuente de toda razn y
justicia, ordenamos, decretamos y establecemos este Estatuto Organizativo para la
Ciudad de Buenos Aires.
49 Ver, en tal sentido, Sags, Nstor, Elementos de Derecho Constitucional, Astrea,
Buenos Aires, 1993, t. I, p. 212.
50 Fallos, t. 307, p. 327. Tambin sobre el valor jurdico del prembulo, ha dicho la CSJN
que: ...El prembulo nunca puede ser invocado para ensanchar los poderes conferidos al
Gobierno general o algunos de sus departamentos.... Y que el ...El valor del prembulo,
Para Bidart Campos: ...El Prembulo contiene y condensa

las decisiones polticas fundamentales, las pautas del rgimen, los
fines y objetivos, los valores propugnados, el esquema del plan
propuesto por el Constituyente... 51.
El Texto del Prembulo de la Ley Fundamental portea fue
una de las ltimas clusulas elaboradas. El debate entre los
Constituyentes respecto del texto del Prembulo dur casi los 75
das. 52
El origen de las diferencias estribaba, bsicamente, sobre el
siguiente punto: a) una parte de los integrantes del Cuerpo quera
incorporar en la introduccin constitucional la frmula invocando
la proteccin de Dios, fuente de toda razn y justicia; b) Otro
grupo de Constituyentes sostena que la adopcin de dicha frmula
exclua a todos aquellos que no ubican en un Dios la nica fuente de
toda razn y justicia, motivo por el cual no estaba dispuesto a darle
apoyo; este grupo deca, adems, que las creencias religiosas no
son del mbito propio del Estado, sino de la esfera de privacidad de
cada persona.
El disenso comentado, en determinado momento,
trascendi el mbito de la Asamblea, y lleg a tener presencia en el
escenario poltico nacional. Hubo pronunciamientos de autoridades
nacionales y eclesisticas.
Finalmente, el texto sancionado adopt una frmula
integradora de ambas posturas: ...invocando la proteccin de Dios
y la gua de nuestra conciencia....
como elemento de interpretacin, no debe ser exagerado. Sera desde luego ineficaz para
dar a la norma a la que se aplica un sentido distinto del que fluye de su lenguaje. Slo
constituye un positivo factor de interpretacin cuando el pensamiento de los redactores
no aparece en aquella norma, ntido y definitivo... (doctrina registrada en Fallos, t. 137, p.
47 y t. 164, p. 344, respectivamente).
51 Bidart Campos, Germn J., Tratado elemental de Derecho Constitucional, ob. cit., t. I, p.
105.
52 Las diferencias llegaron a tal punto que, para saldarlas, fue necesario formar una
minicomisin integrada por cuatro constituyentes (uno por bloque) encargada de
redactar consensuadamente el despacho de texto del Prembulo.
El Prembulo de la Ley Fundamental portea nos revela la

cosmovisin del Constituyente: ...la democracia fundada en la
libertad, la igualdad, la solidaridad, la Justicia, los derechos
humanos y el reconocimiento de la identidad en la pluralidad, con el
propsito de garantizar la dignidad... son los valores ideolgicos
fundantes de la organizacin institucional.
Por otra parte, el prlogo constitucional tambin exhibe el
plan general del Constituyente: ...En unin fraterna federal con las
provincias, con el objeto de afirmar su autonoma, y promover el
desarrollo humano (...) e impulsar la prosperidad de sus habitantes
y de las mujeres y hombres que quieran gozar de su hospitalidad....
Todo lo expuesto ...por imperio de la Constitucin Nacional, e
integrando la Nacin....
3. El Ttulo Preliminar
En este Ttulo Preliminar se encuentran distribuidos, en dos
Captulos, los nueve primeros artculos.
a) Principios polticos
i) El republicanismo y la publicidad de los actos del gobierno
El artculo 1 de la Ley Fundamental portea proclama que la
Ciudad de Buenos Aires adopta para su gobierno la forma
republicana y representativa. En rigor de verdad, ms all de la
importancia institucional que trasunta la declaracin, no poda estar
redactada de otro modo, en atencin a la supremaca jurdica que
emerge del imperativo constitucional contenido en el artculo 5 de
la CN 53.
La exigencia de asegurar el rgimen republicano
representativo en las Constituciones provinciales comprende
tambin a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en razn de que, si
bien no es una Provincia, dispone por imperativo constitucional de
poder constituyente para organizarse e integra el Pacto Federal
argentino. Por consiguiente, su orden institucional debe respetar la
53 Art. 5, CN: ...Cada provincia dictar para s una Constitucin bajo el sistema
representativo republicano....
relacin de subordinacin con la Constitucin Nacional y debe

guardar coherencia y armona con el Estado Federal.
Por otro lado, tambin esta norma positiviza un ideal del
republicanismo, cual es el referido a la publicidad de los actos de
gobierno. Dice el artculo 1 del texto porteo: ...Todos los actos de
gobierno son pblicos....
El principio tico e ideolgico contenido en la definicin del
principio republicano, en la Ciudad de Buenos Aires tambin es
jurdico. Consecuencia del postulado normativo: se acabaron las
leyes y decretos de naturaleza secreta. En tal sentido, cabe
aplaudir.
ii) La Ciudad de Buenos Aires y los poderes reservados. Su capacidad
potestativa: Regla o excepcin?
La norma concluye con un enunciado que probablemente
genere ms de un inconveniente interpretativo, por la profunda
carga poltico-institucional que encierra. Reza el ltimo prrafo:
...La Ciudad ejerce todo el poder no conferido por la Constitucin
Nacional al Gobierno Federal....
En nuestro federalismo, las provincias, entidades polticas
autnomas que constituyeron al Estado Federal, delegan una parte
de sus poderes, renunciando a su soberana. Ms all de la crisis del
federalismo, su interpretacin constitucional demanda establecer
que la delegacin de potestades al Gobierno Federal es la
excepcin, y no la regla. (conf. art. 121, CN). En tal sentido, Bidart
Campos afirma:
...todo lo que la constitucin federal no atribuye al estado
federal, se considera reservado a los estados miembros; la
capacidad es la regla para stos, y la incapacidad la excepcin,
en tanto para el estado federal ocurre lo contrario (...) Son las
provincias las que mediante la constitucin han hecho la
delegacin al gobierno federal... 54
54 Bidart Campos, Germn J., Tratado elemental de Derecho Constitucional, ob. cit., t. I, p.
244.
Ahora bien, para la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en el

marco institucional-federal: la capacidad es la regla o la excepcin?
La cuestin no es ni balad ni superflua, porque en el esquema
federal argentino las atribuciones de las entidades autnomas
pueden ser exclusivas, concurrentes o de cooperacin. Y,
precisamente, una gran parte de los poderes reservados por las
provincias lo constituye el ejercicio del poder de polica.
La ley 24.588 sienta el principio exactamente contrario al
proclamado en el artculo 1 del texto porteo.
En suma: para la ley 24.588, la capacidad potestativa de la
Ciudad de Buenos Aires es la excepcin: ...La Nacin conserva
todo el poder no atribuido por la Constitucin al gobierno
autnomo de la Ciudad de Buenos Aires.... En cambio, para la Ley
Fundamental portea, la capacidad es la regla en el diseo de su
cuadro de atribuciones.
A no dudarlo: la cuestin planteada diseara un conflicto de
poderes en ciernes, que en ltima instancia debera ser resuelto en
sede judicial.
Pareciera que no hay ms que dos soluciones, una
excluyente de la otra: 1) O la ley de garantas se extralimit al
reglamentar el punto, pugnando de este modo con la Constitucin
Nacional; o 2) el artculo 1 de la Constitucin portea colisiona
abiertamente con el bloque de constitucionalidad federal.
Nos resulta muy difcil aceptar la inconstitucionalidad del
artculo 1 de la Constitucin portea, por dos razones: a) La Ciudad
de Buenos Aires tiene un estatus constitucional especial, gozando
de un rgimen de gobierno autnomo, que tendr restricciones
mientras sea Capital y haya que garantir los intereses del Estado
Nacional; b) de tal modo, en la Constitucin federal, las
restricciones o limitaciones a la capacidad potestativo del ente
autnomo Ciudad de Buenos Aires son consagradas por vas de
excepcin y no de regla. La evaluacin merituada se confirma
cuando se analiza el catlogo de reservas que realiza la ley de
Garantas, que son importantes y algunas de ellas cuestionables
pero no son muchas.
El artculo comentado concuerda con el artculo 6, dado que

se confiere mandato a: ...Las autoridades constituidas (...) para
que agoten en derecho las instancias polticas y judiciales para
preservar la autonoma y para cuestionar cualquier norma que
limite la establecida en los artculos 129 y concordantes de la
Constitucin Nacional....
Sin perjuicio de lo expuesto, en el medio de las dos opciones
planteadas, habra una estacin intermedia o de transbordo, que
evitara el desencadenamiento de la controversia institucional. En
efecto, la clusula transitoria segunda dispone que ...Las
disposiciones de la presente Constitucin que no puedan entrar en
vigor en razn de limitaciones de hecho impuestas por la ley
24.588, no tendrn aplicacin hasta que una reforma legislativa o
los tribunales competentes habiliten su vigencia.... Con esta
frmula normativa, el Constituyente porteo construy una suerte
de escudo protector para las normas constitucionales
desobedientes y, presumiblemente, tambin para impedir el
conflicto federal.
iii) La cooperacin federal
En tales condiciones, pensamos que el principio de
cooperacin federal consagrado en el artculo 3 de la Constitucin
portea ser una de las llaves maestras para resolver el asunto, y
permitir el normal desenvolvimiento del federalismo concertado en
el escenario institucional argentino.
El constituyente local ha dispuesto constitucionalizar la
regla contenida en el artculo 5 de la ley de Garantas: ...El Estado
de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires es sucesor de los derechos
y obligaciones legtimas de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires.... Empero, la Constitucin local ampla el marco sucesorio al
aadir: ...y del Estado Nacional en las competencias, poderes, y
atribuciones que se le transfieren por los artculos 129 y
concordantes de la CN y de la ley de garanta de los intereses del
Estado Federal, como toda otra que se le transfiera en el futuro...
(conf. art. 7 del texto porteo).
b) Lmites y recursos
El Captulo segundo del Ttulo Preliminar define las fronteras
de la Ciudad, proclama el dominio de sus recursos naturales, y nos
da cuenta de cmo quedan conformados los recursos
presupuestarios del erario local
i) Le corresponde a la Ciudad su territorio por derecho?
El artculo 8 de la Ley Fundamental portea dice: ...los
lmites territoriales de la Ciudad de Buenos son los que
histricamente y por derecho le corresponden conforme a las leyes
y decretos nacionales vigentes a la fecha.... La referencia histrica
no encierra dificultades, y es por todos conocida. Estamos hablando
de los 200 kilmetros cuadrados que constituyen el territorio de la
Ciudad, limitada por la Avenida General Paz, el Riachuelo y el Ro de
la Plata.
Ahora bien: le corresponde a la Ciudad de Buenos Aires el
territorio por derecho?
Hay al menos dos razones para contestar afirmativamente.
En primer lugar, no es concebible jurdicamente la organizacin de
un ente autnomo sin dominio de su territorio. En segundo lugar, el
derecho del cual hablamos, a nuestro juicio, le fue conferido a la
Ciudad de Buenos Aires por el acto del Poder Constituyente
derivado que reform la Constitucin Nacional en 1994, al dotarla
de autonoma.
ii) El dominio de los recursos naturales: remisin
Los apartados segundo y quinto de esta clusula se refieren
al dominio de los recursos naturales y al Puerto de la Ciudad,
motivo por el cual remitimos al lector a todo cuanto hemos dicho ut
supra en el punto IV.
Un arduo examen de constitucionalidad demandar la
disposicin que declara: La Ciudad es corriberea del Ro de la
Plata y del Riachuelo, los cuales constituyen en el rea de su
jurisdiccin bienes de su dominio pblico. La operatividad de la
norma deber adecuarse a lo previsto por el Tratado sobre el Ro de
La Plata y su frente martimo, suscrito por nuestro pas en 1973, y a

los principios emergentes de doctrina judicial de la CSJN, en la
materia: ...Los poderes nacionales son supremos y absolutos y se
aplican en todo el territorio de la Repblica, es decir, aun dentro del
territorio provincial; los poderes provinciales presentan los mismos
caracteres, pero nicamente pueden ser ejercitados dentro de los
lmites territoriales de cada provincia... 55.
iii) Los recursos del erario de la Ciudad: definicin y composicin
Los recursos del erario de la Ciudad de Buenos Aires son
definidos por el artculo 9 del texto.
Fabiana Schafrik y Javier Barraza, al comentar el artculo 9,
afirman: ...el recurso por excelencia con que ha de contar la Ciudad
es el de los ingresos provenientes de los tributos que establezca la
legislatura (...) Por lo dems, ha de entenderse por tributo a
aquellas prestaciones en dinero que el Estado en ejercicio de su
poder de imperio exige con el objeto de obtener recursos para el
cumplimiento de sus fines... 56. Compartimos dicho criterio.
iv) Ingresos de origen tributario
Los ingresos de origen tributario que tiene normalmente el
presupuesto de la Ciudad de Buenos Aires constituyen ms del 80%
de la cuenta Clculo de Recursos. Veamos, en tal orientacin, una
confirmacin de la tesis esgrimida: en el proyecto de Presupuesto
de Gastos y Recursos de la Ciudad para el ao 1997, elevado por el
Jefe de Gobierno de la Ciudad, Fernando De La Ra, al Concejo
Deliberante de la Ciudad de Buenos Aires para su tratamiento, el
ingreso de recursos de origen tributario previstos llega casi al
noventa por ciento del clculo de recursos totales que se esperan
recaudar. Dentro del cuadro de Recursos cuyo ingreso a la cuenta es
de origen tributario, el Sr. Jefe de Gobierno enuncia y clasifica a las
siguientes gabelas: impuesto inmobiliario; vehculos; contribucin
55 Doctrina de Fallos, t. 147, p. 239 y t. 220, p. 1354.
56 Schafrik, Fabiana y Barraza, Javier, Legislacin Argentina, El Derecho, Boletn 47, 15
de noviembre de 1996, p. 7.
ley 23.514; delineacin y construccin, uso y ocupacin de la va

pblica, contribucin por publicidad; coparticipacin federal; y la
columna vertebral, constituida por los fondos ingresados en
concepto de impuesto sobre los ingresos brutos.
v) Los principios de la imposicin tributaria: legalidad y certeza
El artculo 9 del texto porteo, en sus incisos 1) a 4), regula
este aspecto, referido al ingreso de la masa de recursos de origen
tributario. En consonancia con este artculo, cabe tener presente
que el artculo 51 del texto declara que no hay tributo sin ley formal,
siendo nula cualquier delegacin legislativa que de esta facultad
haga la legislatura, y que la ley debe precisar la medida de la
obligacin tributaria.
Evaluando el artculo 51, han opinado Schafrik y Barraza:
...De los prrafos primero y segundo surge la adhesin al
principio de legalidad (...) El Estatuto Organizativo establece
en su art. 51 que no existe tributo sin ley formal,
posteriormente dice el sealado artculo que la ley debe
precisar la medida de la obligacin tributaria. A nuestro juicio,
el principio de legalidad incluye al principio de certeza... 57.
Nosotros compartimos la interpretacin formulada por
estos autores. En la Ciudad de Buenos Aires, el principio de certeza
en materia tributaria tiene raigambre constitucional. La certeza
consiste en que el ciudadano sepa de antemano, y fijado por ley, el
modo, quantum y forma de la obligacin tributaria que deber
ingresar al Fisco. Si bien es cierto que, a nivel de la Constitucin
federal, la extensin de la obligacin tributaria se resuelve
mediante la aplicacin del principio de razonabilidad contenido en
el artculo 28, y del principio de legalidad consagrado en el artculo
17, nos parece acertado que a nivel local se haya consagrado
expresamente la frmula la ley debe precisar la medida de la
obligacin tributaria. A dicho respecto, Rodolfo Spisso ha
expuesto:
57 Schafrik, Fabiana y Barraza, Javier, ob. cit.
...El principio de legalidad no se agota en una mera

legitimidad formal, sino que debe nutrirse de los principios de
certeza y de irretroactividad de las normas jurdicas (...) El
principio de certeza impone un orden racional, a fin de que las
normas legales sean claras, completas y precisas, de modo de
permitir al particular prever en grado razonable las
consecuencias que pueden derivarse de sus actos a la luz del
orden jurdico. De la idea de certeza se deriva el principio de
irretroactividad de las leyes, indispensable en orden a lograr el
propsito de consolidar la seguridad jurdica... 58
Por nuestra parte pensamos que la contribucin que deben
realizar los ciudadanos para sostener los gastos pblicos del Estado
slo puede ser exigida en tanto y en cuanto exista un sistema
tributario justo, cuyo diseo repose en el respeto de los principios
de legalidad, certeza, capacidad econmica, irretroactividad,
igualdad y razonabilidad. Cumplida dicha condicin previa,
afirmamos tambin que no hay sociedad moderna que sea factible
construir y desarrollar si todos sus ciudadanos no estn persuadidos
de que deben cumplir con una de las obligaciones primordiales del
Pacto original: cancelar en debido tiempo y forma sus obligaciones
tributarias.
Hemos debido formular esta digresin porque en ocasiones
se ha puesto de manifiesto la disconformidad fundada y
razonable del contribuyente de la Ciudad de Buenos Aires, frente a
situaciones en las que se lo obliga a pagar ms de lo debido, ya que
por diferentes motivos la determinacin de la medida de la
obligacin tributaria era una actividad delegada al Departamento
Ejecutivo; rgano que naturalmente no cumpla, en estos casos, su
misin dentro de los marcos de referencia fijados por la ley.
Por consiguiente, es dable esperar que la consagracin del
postulado constitucional que comentamos principio de certeza
sea el coto a situaciones pretritas, que fundamentalmente se
registraban en materia de impuestos sobre los ingresos brutos e
inmobiliario, en las cuales algunos contribuyentes eran obligados a
58 Spisso, Rodolfo, Derecho Constitucional Tributario, Depalma, Buenos Aires, 1991, p. 188.
pagar impuestos cuya medida no era razonable con el hecho

imponible, dado que el quantum de la obligacin tributaria exigida
exceda notoriamente los marcos referenciales estipulados por la
ley.
vi) Recaudacin y asignacin de recursos
El Jefe de Gobierno tiene la atribucin de recaudar los
impuestos, tasas y contribuciones, y de percibir los restantes
recursos que integran el tesoro de la Ciudad, conforme la atribucin
que pone a su cargo el artculo 104 del texto de marras, inciso 25).
En materia de asignacin de recursos, se dispone que la ley
debe fijar los procedimientos de consulta sobre las prioridades y
que todos los actos que impliquen administracin de recursos son
pblicos y se difunden sin restriccin (arts. 52 y 53).
El proyecto de ley de presupuesto debe ser presentado ante
el Poder Legislativo por el Poder Ejecutivo antes del 30 de
septiembre del ao anterior al de su vigencia. La ley de presupuesto
no puede contener disposiciones de carcter permanente, ni
reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, suprimir o modificar
tributos u otros recursos (conf. art. 53).
Finalmente, el ltimo inciso del artculo 9 declara que
podrn constituir ingresos de la Ciudad los restantes recursos que
puedan integrarse en el futuro. Pensamos que esta norma est
derechamente dirigida a las transferencias por va de convenio que
podrn celebrarse relativas a organismos, competencias, servicios,
funciones y bienes a que alude el artculo 6 de la ley 24.588, que
debern llevarse a cabo bajo las pautas establecidas en la materia
por el artculo 75 de la Constitucin Nacional.
VI
LA CASUSTICA CONSTITUCIONAL: LA CARTA DE
DERECHOS, GARANTAS Y POLTICAS ESPECIALES 59
SUMARIO: 1. Derechos y garantas: consideraciones sobre la parte dogmtica.
2. El garantismo. Los pivotes jurdicos de la Carta. 3. En materia de regulacin
constitucional, la CN fija un piso o techo ideolgico? 4. Los Derechos Humanos
en la CCBA. 4.1. El elenco de Derechos fundamentales. 4.2. Rol central y
protagnico de la dignidad humana. 5. El sistema garantista del art. 13 de la
CCBA. 6. Reglaje de los mecanismos de proteccin de los derechos
constitucionales: fisonoma general. 7. Polticas sectoriales: descripcin del
enunciado constitucional. 8. La ideologa del Constituyente. 9. La generosidad
y extensin normativa: crtica. 10. Perspectivas.
1. Derechos y garantas: consideraciones sobre la parte

dogmtica
El Libro Primero organiza la Carta de Derechos, Garantas y
Polticas Especiales. Su articulado de 50 clusulas se encuentra
distribuido en dos Ttulos: el Primero contempla los Derechos y
Garantas, mientras que Segundo se ocupa de las Polticas
Sectoriales. El examen del Libro Primero de la Constitucin portea
nos permite apreciar que, dentro del plexo elaborado, se ha puesto
su atencin y afn normativo tanto en los derechos individuales o
fundamentales de la persona como en las polticas sectoriales,
las que trasuntan adems y paralelamente el reconocimiento de
derechos hacia individuos o grupos. 60
59 Por razones metodolgicas y por la importancia de la cuestin, hemos incluido al final

del punto VI una Addenda en la que tratamos in extenso la derogacin de los edictos
policiales.
60 En lneas generales, tambin podra predicarse razonablemente que todo pudo
haberse dicho de manera ms breve, clara y concisa, mxime cuando la Reforma de la
Constitucin Nacional de 1994 ha diseado, a travs de su actualizacin, un muy buen
catlogo de derechos de primera, segunda, y tercera generacin, sustancialmente por
conducto de la jerarquizacin constitucional de las normas contenidas en los instrumentos
En las reflexiones que brindaremos a continuacin sobre los

derechos humanos en el texto porteo predominan los siguientes
ejes de anlisis:
a) Nos concentramos en algunos Derechos y Polticas que no se
encuentren consagrados expresamente en el texto de la
Constitucin de la Repblica Argentina.
b) Las crticas que deslizaremos estn derecha y exclusivamente
dirigidas a la extensin y descripcin fijada por el Constituyente en
el Ttulo Segundo dedicado a las Polticas Especiales.
c) Coincidimos ntegramente con la axiologa de todo el Ttulo
Primero dedicado a los Derechos y Garantas. A ello agregamos, en
el mismo paneo, la regulacin llevada a cabo por el Constituyente
cuando, en el Ttulo Segundo, se refiere y regula las Polticas
Culturales y de Seguridad.
La parte dogmtica del texto porteo, conformada por los
Ttulos de su Libro Primero, puede ser considerada de avanzada y
hasta novedosa para nuestro derecho pblico, en razn de su
acendrado garantismo y nuevos derechos.
2. El garantismo. Los pivotes jurdicos de la Carta
La metodologa para llevar a cabo la reglamentacin
constitucional del Estatuto de los Derechos es muy clara. En
efecto, se principia colocndose los cimientos en el artculo 10:
internacionales, descritos por el art. 75, inc. 22. Brevedad, claridad y concisin son
recaudos aconsejados por las teoras ms slidas del Derecho Constitucional moderno,
debido a que, al fin y al cabo, el destinatario de la norma es el Pueblo, del cual los juristas,
jueces, polticos y abogados slo conforman una pequesima porcin. Tambin en este
Libro Primero, y sobre todo en su Ttulo II, est muy fuertemente arraigada la tcnica de
legislar, en lugar de constituir. Con este predicado, queremos decir que lo que normal y
usualmente forma parte de una disposicin legal, con su lenguaje tcnico especfico y su
extensin normativa y faz descriptiva, en el caso en examen forma parte de su contenido.
Por ltimo, formulamos el siguiente sealamiento: la abusiva utilizacin del denominado
lenguaje no sexista (Jefe o Jefa de Gobierno, diputado o diputada, nios y nias,
ministros o ministras, Jueces o Juezas, Sndico o Sndica) conspira contra la bondad del
texto constitucional. A nuestro juicio innecesario: porque la lengua castellana tiene sus
propias reglas sustantivas, sintcticas y semnticas. De tal modo que, al haber ingresado
el Constituyente en este territorio, difcilmente se pueda eximir de las crticas.
...Rigen todos los derechos, declaraciones y garantas de la

Constitucin Nacional, las leyes de la Nacin y los tratados
internacionales ratificados y que se ratifiquen.... Pensamos que,
obviamente, la proclama constitucional era innecesaria desde el
punto de vista jurdico-constitucional, porque tales derechos rigen
igual, lo haya dicho o no el Constituyente de la Ciudad de Buenos
Aires. Sin embargo, dentro del marco poltico en que se dict la Ley
Fundamental portea, y la estructura que posee, no afecta su
coherencia ideolgica, la cual est encarnada en un formidable
garantismo.
3. En materia de regulacin constitucional, la CN fija un piso o
techo ideolgico?
Desde otro horizonte, tambin sostenemos que la
Constitucin Nacional, en materia de derechos y garantas, fija un
piso, amplio, fundado, slido y generoso, y cuya completividad ha
quedado fuera de duda luego de la Reforma de 1994; pero no un
techo. De tal modo, no vemos ningn obstculo para que las Leyes
Fundamentales provinciales reglamenten por encima de las pautas
fijadas por la CN. En tal sentido, se ha advertido en el Derecho
Pblico Provincial argentino una muy fuerte tendencia de los
legisladores constituyentes a operativizar reglamentarismo
mediante una importante cantidad de disposiciones que ubican en
las partes dogmticas de los textos constitucionales.
4. Los Derechos Humanos en la CCBA
Por consiguiente, para el constituyente porteo, la
Constitucin Nacional es el piso o cartabn bsico en materia de
diseo del sector dogmtico del documento constitucional local.
Por encima de ello, se construye un edificio que bsicamente se
conforma con los postulados contenidos en materia de: a) dignidad
humana; b) derechos a ser diferente y a la libre orientacin sexual;
c) identidad personal; d) no discriminacin; e) programa en materia
contravencional y derogacin de los edictos policiales; f) garantas
procesales en proceso penal; g) ambiente y salud; h) definicin de la
Ciudad como territorio no nuclear, e i) promocin de la

preservacin e incremento de los espacios verdes.
4.1. El elenco de Derechos fundamentales
Todos los derechos se interpretan de buena fe y no pueden
ser negados ni limitados por la omisin o insuficiencia de su
reglamentacin conf. art. 10 del texto porteo, por lo que cabe
predicar la operatividad del diseo.
La vertebracin del cuadro, en entendimiento de que nos
referimos a la novedad en la positivizacin constitucional, es la
siguiente:
a) Artculo 11:
...Todas las personas tienen idntica dignidad (...) Se
reconoce y garantiza el derecho a ser diferente, no
admitindose discriminaciones que tiendan a la segregacin
por razones o con pretexto de raza, etnia, gnero, orientacin
sexual, edad, religin, ideologa, opinin, nacionalidad,
caracteres fsicos, condicin social, econmica o cualquier
circunstancia que implique distincin, exclusin, restriccin o
menoscabo...
b) Artculo 12:
...La Ciudad garantiza: 1) El derecho a la identidad de las
personas (...) 6) El acceso a la Justicia de todos sus habitantes;
en ningn caso puede limitarlo por razones econmicas...
c) Artculo 13:
...La Ciudad garantiza la libertad de sus habitantes como
parte de la inviolable dignidad de las personas. Los
funcionarios se atienen a las siguientes reglas: (...) 2) Los
documentos que acrediten la identidad personal no pueden
ser retenidos (...) Son nulos los actos que vulneren garantas
procesales y todas las pruebas que se hubieren obtenido
como resultado de los mismos (...) 4) Toda persona debe ser
informada del motivo de su detencin en el acto, as como

tambin de los derechos que le asisten (...) 5) Se prohben las
declaraciones de detenidos ante la autoridad policial (...) 9) Se
erradica de la legislacin de la Ciudad y no puede establecerse
en el futuro ninguna norma que implique, expresa o
tcitamente, peligrosidad sin delito, cualquier manifestacin
de derecho penal de autor o sancin de acciones que no
afecten los derechos individuales ni colectivos. 10) Toda
persona condenada por sentencia firme en virtud de error
judicial tiene derecho a ser indemnizada conforme a la ley. 11)
En materia contravencional no rige la detencin preventiva...
d) Artculo 26: ...La Ciudad es territorio no nuclear....
e) Artculo 27:
...La Ciudad () instrumenta un proceso de ordenamiento
territorial y ambiental participativo y permanente que
promueve: (...) 4) La preservacin e incremento de los
espacios verdes, las reas forestadas y parquizadas, parques
naturales y zonas de reserva ecolgica, y la preservacin de su
diversidad biolgica...
4.2. Rol central y protagnico de la dignidad humana
Todo el sistema de derechos humanos construido por el
Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires gira en torno del
principio sentado en el artculo 11 de la CCBA: ...Todas las
personas tienen idntica dignidad....
El derecho a la vida, el ms importante derecho de todos
hombres y soporte de todos los dems, es inconcebible e
inaceptable sin dignidad. La vida de los seres humanos debe ser
digna. Creemos que el aseguramiento de la dignidad de todos los
seres humanos es la tlesis de la actividad del Constituyente,
porque felizmente no hay posibilidad de discriminar: la dignidad
humana por definicin y resolucin constitucional es idntica. No
hay dos dignidades. Hay dos o ms personas, pero la dignidad de
todas es idntica. El programa constitucional alienta que cada uno
de los individuos pueda adoptar sus decisiones personales,
constituyendo ello por s mismo el fundamento original del orden

poltico y de la paz social.
La Ley Fundamental portea se ocupa muy bien de integrar
el concepto de dignidad humana y de mantener su inviolabilidad.
En tal orden de ideas, el enunciado examinado del artculo 11 se
complementa con otros postulados, que no tienen menor
trascendencia: la Ciudad garantiza la libertad de sus habitantes y el
derecho a la privacidad, intimidad, confidencialidad, como parte de
la inviolable dignidad de las personas (conf. arts. 13, primer prrafo,
y 12, inciso 3, de la CCBA).
El constituyente porteo, ms all de su meritoria
innovacin para nuestro derecho pblico, sin lugar a dudas se ha
servido de los antecedentes que brindan, entre otros documentos
jurdicos, tanto la Constitucin Espaola del ao 1978 como la
Declaracin Universal de Derechos Humanos de la ONU del ao
1948. 61
Miguel . Ekmekdjian, autor de una teora del orden
jerrquico de los derechos fundamentales, interpreta que ...el
derecho a la dignidad puede tambin ser definido como el que tiene
todo hombre a ser considerado como un fin en s mismo, y no como
un medio o instrumento de los otros hombres (...) Es el derecho que
tiene todo hombre a ser respetado como tal, es decir como ser
humano y con todos los atributos de su humanidad... 62.
En suma: coincidimos plenamente con el esquema porteo,
en el que la dignidad humana es el eje del sistema de derechos
humanos, plenamente correlacionada y sustentada con el derecho
a la vida, que es el fundamento de todo.
61 Dice el art. 10 de la Constitucin de Espaa: ...La dignidad de la persona, los derechos

inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y
los derechos de los dems son fundamentos de orden poltico y de la paz social.... Por su
parte, reza la Declaracin Universal de DDHH de la ONU del ao 1948 en su art. 1:
...Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos....
62 Ekmekdjian, Miguel ., Tratado de Derecho Constitucional, Depalma, Buenos Aires,
1993, t. I, p. 482.
El texto porteo prosigue su diseo del Estatuto de la

Libertad, con el aseguramiento del derecho a ser diferente,
alternativa razonable en una sociedad que se precie de ser abierta,
madura y tolerante, para la cual es el programa constitucional. Se
consagra tambin una sensacional clusula antidiscriminatoria,
cuya efectividad principalmente depender del respeto y la
aplicacin que obligatoriamente debern hacer todos los
Gobernantes de la Ciudad (conf. segundo apartado del art. 11,
CCBA).
Por otra parte, se garantiza el derecho a la identidad de las
personas. El contenido de este derecho obliga a la Ciudad al
aseguramiento de: a) la identificacin en forma inmediata a su
nacimiento de todas las personas, con los mtodos cientficos y
administrativos ms eficaces y seguros; y b) el funcionamiento de
organismos estatales que realicen pruebas inmunogenticas para
determinar la filiacin (conf. art. 12, inc. 1, CCBA).
La libertad del ciudadano est plenamente garantizada
porque, como hemos visto, forma parte de la inviolable dignidad
humana.
5. El sistema garantista del art. 13 de la CCBA
El sistema garantista organizado por el artculo 13 de la
es el ms moderno e integral consagrado en un texto
constitucional en el derecho argentino. Todas las garantas han sido
prolija y razonablemente previstas en un catlogo en el que,
adems de los principios clsicos contenidos en la Constitucin
Nacional v. gr. de legalidad, de inviolabilidad de la defensa en
juicio, de juez natural, de inmunidad de arresto, se realizan las
siguientes incorporaciones expresas, que brindan la siguiente
fisonoma:
CCBA 63
a) los documentos que acrediten identidad personal no pueden

retenerse;
63 El marco garantista aparece sustancialmente concebido para el proceso penal, aunque
sus mandatos se irradiarn a todo el orden jurdico infraconstitucional local.
b) se incorpora, para cuando la Justicia Criminal de la Ciudad sea

ejercida por sus propios Jueces, la conocida doctrina del fruto del
rbol venenoso, que declara nulos los actos que vulneren garantas
procesales y todas las pruebas que se hubieren obtenido como
resultado de los mismos;
c) se prohben las declaraciones de detenidos ante la autoridad
policial;
d) se estipulan severas reglas que deben asegurar a toda persona
detenida su alimentacin, privacidad, integridad psquica y moral;
e) se prohben las escuchas telefnicas sin orden de Juez
competente. Tambin est prohibido el secuestro de informacin
personal almacenada, sin orden judicial;
f) se estipula la obligatoriedad de informar a toda persona del
motivo de su detencin, as como tambin de los derechos que le
asisten;
g) se establece el derecho a ser indemnizado a toda persona
condenada por sentencia firme, en virtud de error judicial;
h) En materia contravencional no rige la detencin preventiva.
ntimamente conectado con esta prohibicin, se encuentra el
tratamiento del tema derogacin de los edictos policiales, motivo
por el cual remitimos al lector a la Addenda del presente punto VI.
6. Reglaje de los mecanismos de proteccin de los derechos
constitucionales: fisonoma general
En materia de reglaje de los mecanismos de proteccin a los
derechos constitucionales, los artculos 14, 15 y 16 de la Ley
Fundamental portea reglan los procesos de amparo, hbeas
corpus y hbeas data.
La fisonoma general de la regulacin es semejante a la
adoptada por el artculo 43 de la Constitucin federal. Por tal
motivo, agregamos que, si el Constituyente porteo no hubiera
reglado constitucionalmente los institutos de amparo, nada hubiera
cambiado por la supremaca jurdica emergente del texto federal.
Por consiguiente, enunciaremos las principales novedades que

contiene la Constitucin local comparada con el texto federal, y
slo aplicables en la Ciudad de Buenos Aires.
En primer lugar, y tanto para el proceso constitucional del
amparo como del hbeas corpus, la Ley Fundamental portea ha
explicitado que el Juez puede declarar de oficio la
inconstitucionalidad de la norma en que se funda el acto u omisin
lesiva del derecho.
En segundo lugar, y para el rgimen del amparo, no es
requisito previo el agotamiento de la va administrativa para su
procedencia. Tambin se declara que el accionante estar exento
de costas y se agrega una fuente normativa de derechos tutelables
por la va de la accin de amparo: los tratados interjurisdiccionales
en que la Ciudad sea parte.
Para finalizar, decimos que, para el rgimen del hbeas
corpus, el Juez debe resolver en el trmino de 24 horas, y no de
inmediato, como dice el texto federal. Es procedente la accin en el
caso de desaparicin de personas, ya que se elimina la exigencia de
que la desaparicin sea forzada, como dice la CN.
7. Polticas
constitucional
sectoriales:
descripcin
del
enunciado
La regulacin constitucional de las denominadas polticas

especiales 64 insume aproximadamente casi una cuarta parte de la
totalidad de la extensin de texto de la Ley Fundamental portea.
De cara a tan generosa normativa, nadie puede mantenerse
indiferente.
64 En el Ttulo Segundo Polticas Especiales se legisla: Cap. I: Disposiciones Comunes.

Cap. II: Salud. Cap. III: Educacin. Cap. IV: Ambiente. Cap. V: Hbitat. Cap. VI: Cultura.
Cap. VII: Deporte. Cap. VIII: Seguridad. Cap. IX: Igualdad entre varones y mujeres. Cap. X:
Nios, Nias y adolescentes. Cap. XI: Juventud. Cap. XII: Personas mayores. Cap. XIII:
Personas con necesidades especiales. Cap. XIV: Trabajo y Seguridad Social. Cap. XV:
Consumidores y usuarios. Cap. XVI: Comunicacin. Cap. XVII: Economa, finanzas y
presupuesto. Cap. XVIII: Funcin pblica. Cap. XIX: Ciencia y tecnologa. Cap. XX: Turismo.
En primer lugar, en este sector de la Ley Fundamental, con

todo rigor se acentan y casi se exclusivizan las crticas que
hemos desarrollado ms arriba. (Nos referimos a la extensin y a la
interpretacin del texto).
En segundo lugar, queda absolutamente claro que el
constituyente no adopta una actitud pasiva para disear el Plan de
Gobierno. Veamos, sintticamente, algunos de los puntos centrales
del programa:
1. La Ciudad desarrolla polticas coordinadas para superar
las condiciones de pobreza (art. 17)
2. La Ciudad promueve el desarrollo humano y econmico
equilibrado (art. 18)
3. Se entiende por gratuidad en el rea estatal de salud que
las personas quedan eximidas de cualquier forma de pago
directo. La Ciudad () controla y regula el sistema de
salud (arts. 20 y 21).
4. La Ciudad asume la responsabilidad indelegable de
asegurar la educacin pblica, estatal, laica y gratuita en
todos los niveles () a partir de los cuarenta y cinco das de
vida hasta el nivel superior, con carcter obligatorio desde el
preescolar hasta completar diez aos de escolaridad (conf.
art. 24). La Ciudad () asegura la igualdad de
oportunidades para el acceso, permanencia y egreso del
sistema educativo (conf. art. 23).
5. La Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a
un hbitat adecuado (art. 31).
6. La Ciudad garantiza a la Juventud la igualdad real de
oportunidades y el goce de sus derechos a travs de
acciones positivas, que garanticen su integral insercin
poltica y social... (art. 40).
7. La Ciudad garantiza a las personas mayores la igualdad
de oportunidades () [y] para ello desarrolla polticas
sociales () que elevan su calidad de vida (art. 41).
8. La Ciudad garantiza a las personas con necesidades

especiales el derecho a su plena integracin y a la
equiparacin de oportunidades (art. 42).
9. La Ciudad () promueve el desarrollo de las pequeas y
medianas empresas () poniendo a su disposicin instancias
de asesoramiento, contemplando la asistencia tcnica y
financiera (art. 48).
10. La Ciudad promueve el turismo (art. 59).
Hemos construido slo un declogo de algunas de las
promesas constitucionales.
8. La ideologa del constituyente
En tercer lugar, el constituyente en este Ttulo expresa con
total claridad su ideologa: la aspiracin de realizacin de Justicia
social en una sociedad democrtica y participativa son postulados
integrados en el texto (arts. 23 y 48 respectivamente).
En cuarto lugar, y sin vacilaciones, decimos que
compartimos y hacemos nuestros la totalidad de principios que
hemos detallado y que integran la Carta.
9. La generosidad y extensin normativa: crtica
Empero, y en quinto lugar, sobreviene la gran pregunta: era
necesario incluir tan generoso listado de polticas en la
Constitucin? Y, si era necesario, caba razonablemente hacerlo en
la dimensin que se realiz? Y, si entendi que haba necesidad de
cumplir dicha tarea y en la extensin planteada, no poda evitarse
lo farragoso y a algunas veces incomprensible del lenguaje utilizado
para el hombre comn?
Sin embargo, antes de dar respuesta al interrogante,
debemos decir que, como en todos los campos del obrar humano,
hay excepciones. No son muchas, al tenor de las crticas que
formulamos. En tal sentido, creemos muy razonable la
operativizacin en el texto constitucional de las normas del Captulo
VI dedicadas al plan de Cultura y del concienzudo plan realizado en
el Captulo VIII en materia de Seguridad, aunque ello pueda chocar

con la ley 24.588. 65
Ahora s, y descubierta una de las excepciones, trataremos
de resolver los interrogantes ms arriba planteados. En tales
condiciones, diremos que slo responderemos el primero (era
necesario incluir tan generoso listado en el texto constitucional?),
porque a partir de all caen el resto de las proposiciones
interrogativas planteadas.
Estamos persuadidos de que el Estado no puede
permanecer indiferente en el diseo de las polticas sectoriales. El
estado social, democrtico y constitucional moderno debe tener un
rol activo en el diseo de las polticas sociales. Su responsabilidad
poltica hace que sus funciones en el rea de salud, educacin,
justicia, hbitat, ambiente, vivienda y desarrollo econmico sean de
naturaleza indelegable, irrenunciable e impostergables.
En tales condiciones, pensamos que era necesario llevar a
cabo la regulacin constitucional del programa general concebido
por el constituyente, pero nunca jams con la extensin,
detallismo e incomprensin esto felizmente slo por momentos
con que fue realizado.
Luego, nos aparece un nuevo interrogante: la generosidad
normativa desplegada en el sector de polticas especiales abrir las
puertas de infinitas acciones de amparo que podran llegar a
articularse? Ojal se trate de una mera especulacin terica. Sin
65 Al tratarse el despacho en el recinto, dijo la Licenciada Leticia Maronese: ...La cultura
siempre ha sido la Cenicienta a la hora de definir los presupuestos. Vamos a votar un
proyecto que sentar las bases para traducir en normas lo que es el rasgo caracterstico y
distintivo de la Ciudad de Buenos Aires: su desarrollo artstico-cultural (...) La cultura no es
un gasto, sino una inversin. Buenos Aires debe constituirse en un polo de generacin de
cultura y desarrollar tambin un intercambio cultural con el resto de las provincias, y el
exterior; establecer convenios de reciprocidad basados en el respeto a la identidad cultural
de cada pueblo y la no sustitucin de una cultura por otra (...) El idioma nacional es la
mxima expresin de la identidad cultural de un pueblo (...) Su defensa se transforma as
en el inters cultural fundamental de una nacin (...) Buenos Aires (...) desde su
indiscutible hegemona econmica, cultural y poltica, genera pautas culturales hacia el
interior del pas (Versin taquigrfica provisional, correspondiente a la sesin del 2 de
septiembre de 1996).
embargo, en el marco examinado resulta muy difcil diagnosticar

que la proposicin no se convierta en la praxis.
10. Perspectivas
En definitiva, es de difcil pronstico la actitud que asumir
el ciudadano ante el diseo constitucional de este ttulo. Se abren
no menos de tres alternativas:
a) que en razn del lirismo y declamacin que porta la Carta en este
sector, directamente la ignore en atencin a su improbable
cumplimiento;
b) que sea un militante de los postulados, en cuyo caso, y si se
exigiera la satisfaccin y aseguramiento de las mandas
constitucionales, se abrira el gravsimo problema de cmo y
cundo el Gobierno de la Ciudad hara para cumplir las promesas
contenidas en el texto fundacional;
c) que el ciudadano sea ms prudente que el constituyente. Y en
tales condiciones que comparta gran parte de los enunciados, pero
a la vez tenga la firme conviccin de que no es el enunciado del
Programa Constitucional el que permite el cumplimiento de tantos
proyectos casi materialmente de improbable ejecucin integral en
cualquier Estado, sino el funcionamiento a pleno del sistema
democrtico como forma de vida.
La formidable agenda que compone el Sistema de Derechos
Humanos elaborado por el constituyente porteo se pone en
funcionamiento con una llave maestra contenida en el artculo 12,
inciso 6, de la CCBA: ...La Ciudad garantiza el acceso a la Justicia
de todos sus habitantes; en ningn caso puede limitarlo por razones
econmicas.... El fabuloso elenco de Derechos Fundamentales
necesita una garanta como la establecida, a fin de no declarar
abstractas por completo sus disposiciones, en razn de su
inaccesibilidad. La CCBA agrega que la ley establecer un sistema
de asistencia profesional gratuita y el beneficio de litigar sin gastos.
La Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires ha intentado
resolver, por lo menos a nivel de derecho positivo, uno de los
problemas ms acuciantes que enfrenta la ciencia jurdica moderna:

auspiciar sostenidamente el acceso a la jurisdiccin de todos los
habitantes, sin limitaciones, entre las que primordialmente se
instalan de ordinario las de naturaleza econmica. Por vas de
postulados teorticos, la impronta del acceso a la jurisdiccin
judicial debe ser garantizndole al justiciable el dictado de una
sentencia por Jueces imparciales e idneos, que sea derivacin
razonada del derecho vigente con apego a las circunstancias
comprobadas de la causa, y en tiempo razonable. Al proclamar el
Estatuto organizativo de las instituciones porteas que se garantiza
a todos los habitantes de la Ciudad la posibilidad de acceder a la
puesta en funcionamiento del aparato jurisdiccional, sin
limitaciones de orden econmico, se ubica su cuadro normativo
dentro de las corrientes ms modernas de la ciencia jurdica. La
filosofa que subyace en dicho mandato constitucional es el
afianzamiento de la Justicia, la bsqueda de la solidaridad y el
sostn del orden y la seguridad pblica.
La concrecin efectiva en la vida ciudadana de tan feliz
incorporacin garantista al texto constitucional, y que la misma no
quede vacua ni ingrese en el sendero del utopismo e ilusionismo,
depender casi con exclusividad de la observancia que hagan de la
misma las autoridades del Gobierno, ya que a dicho respecto, y con
mucha propiedad y previsin, el artculo 108 de la CCBA dispone
que los poderes Legislativo y Ejecutivo son responsables en el
mbito de sus competencias de dotar al Poder Judicial de los
recursos necesarios para garantizar el acceso a la Justicia y la
resolucin de los conflictos en tiempo razonable y a un costo que no
implique privacin de justicia.
ADDENDA VI
LA DEROGACIN DE LOS EDICTOS POLICIALES
SUMARIO: 1. Introduccin: elaboracin de los edictos policiales. Enumeracin.
1.1. Aplicacin de los edictos en la Ciudad de Buenos Aires. 2. Las crticas a los
edictos: su inconstitucionalidad. Fisonoma de los cuestionamientos. 2.1. El fallo
de la CSJN en el caso Mouviel. 2.2. La ratificacin legislativa del material
edictual. 2.3. Es razonable que el Jefe de Polica aplique penas? 2.4. Los
edictos y el derecho penal de autor. 2.5. El debido proceso y la sede policial. El
control judicial suficiente. Balance y perspectivas. 3. El tratamiento de los
edictos policiales en la Asamblea Constituyente: distintas posturas de los
legisladores para llevar a cabo la abolicin. 3.1. El debate. 3.2. La decisin final.
3.3. Proyecciones. 3.4. El futuro: el cdigo de convivencia urbana.
1. Introduccin: elaboracin de los edictos policiales.

Enumeracin
Una de las tareas ms relevantes que debi asumir la
Asamblea de Representantes, en materia de Derechos y
Garantas 66, fue la examinacin de la abolicin o no; o, en su caso, la
modificacin de las figuras contravencionales contenidas en los
edictos policiales vigentes en la Ciudad de Buenos Aires.
La enorme mayora de los edictos policiales fueron
elaborados por autoridad policial a partir de 1930 y hasta 1958,
aproximadamente 67. Configurando contravenciones, slo data de
66 Las implicancias de la temtica no slo se enrolan con el Estatuto de la libertad.
Tambin la cuestin y su solucin, como se advertir en los desarrollos ulteriores form
parte de la agenda del Estatuto del Poder. Sin embargo, tratndose de la libertad que es el
derecho ms importante que tienen los hombres, despus de la vida que es el soporte de
todo, nos pareci que corresponda razonablemente su tratamiento dentro de los
comentarios a la Carta de Derechos.
67 Su enunciacin es casi taxativa, porque no resulta factible hacerlo con absoluta
precisin, habida cuenta de la falta de Cdigo: bailes pblicos, asilados polticos, carnaval,
corredores de hotel, desordenes, ebriedad y otras intoxicaciones, escndalo, juego por
dinero en los negocios, juego de naipes, dados y otros, hoteles: registro e identificacin,
polica particular, seguridad econmica y pblica, reuniones deportivas, toque de pitos,
seales y distintivos y vagancia y mendicidad. Para consultar el texto in extenso de las
normas, ver Bernaus, Flix, Derecho Contravencional, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1981.
elaboracin posterior la ley de espectculos deportivos, de

redaccin perteneciente al actual Jefe de Gobierno de la Ciudad.
Fernando De la Ra, autor de la ley, opt por la creacin de siete
figuras contravencionales.
Casi todos los edictos enunciados castigan con sanciones de
multa y/o arresto de hasta 30 das.
1.1. Aplicacin de los edictos en la Ciudad de Buenos Aires
El plazo para apelar la sancin impuesta por el Jefe de
Polica es de 24 horas. Slo alrededor del 1% de las sanciones
impuestas son apeladas, y cuando lo son en la enorme mayora de
los casos son revocadas por la Justicia en lo Correccional de la
Capital Federal. 68
2. Las crticas a los edictos: su inconstitucionalidad. Fisonoma
de los cuestionamientos
Toda esta materia contravencional fue cuestionada por su
inconstitucionalidad.
La fisonoma de los cuestionamientos es o ha sido del
siguiente tenor.
Se discuta si el ejercicio del Poder de Polica autorizaba al
Jefe de la Polica de la Capital Federal a emitir los edictos
policiales. 69
68 El informe anual 1994 del Centro de Estudios Legales y Sociales dice que, ...segn un
informe de la Polica Federal, solicitado por el CELS, durante 1994, fueron detenidas en la
Ciudad de Buenos Aires 106.273 personas (...) Slo 115 de las condenas fueron apeladas
ante un Tribunal Judicial, de las cuales 93 terminaron en absolucin.... De dicho Informe,
podemos extraer las siguientes conclusiones: 1) Al 50% de las personas detenidas se le
imput infringir el edicto de ebriedad y otras intoxicaciones; 2) A casi el 15% de las
personas se le imputa la violacin del edicto de desordenes, y a un porcentaje cercano al
20% de los detenidos se le imputa transgredir el edicto de vagancia; 3) A poco ms del 10%
de los detenidos se le imputa la violacin de las normas del edicto de escndalo, y al saldo
de alrededor del 5% de las personas detenidas por la Polica Federal se les atribuye la
transgresin al resto de los edictos.
69 La palabra emitir se utilizaba como sinnimo de legislar, dado que las normas
orgnicas de la Polica Federal incluan dentro de sus atribuciones la de: ...Artculo 7: (...)
Si se acepta que el PEN puede legislar, se est invadiendo la

zona de reserva del Poder Legislativo, y de este modo quebrando la
divisin de poderes consagrada por el esquema republicano de
gobierno adoptado por nuestro pas, debido a que el principio del
enjuiciamiento penal reposa en la configuracin previa del hecho
ilcito incriminado, actividad que debe cumplir el Poder Legislativo.
La CSJN resuelve, el 17 de mayo de 1957, la
inconstitucionalidad del artculo 7, inciso a), del decreto 33.265/44,
ratificado por la ley 13.830, que facultaba a la Polica Federal para
emitir y aplicar edictos, por contrariar los principios
constitucionales de divisin de poderes, de legalidad en materia
penal y de reserva, consagrados en los artculos 1, 18 y 19 de la
Carta Magna.
2.1. El fallo de la CSJN en el caso Mouviel
La consecuencia casi inmediata del pronunciamiento de la
CSJN, hace casi cuarenta aos en el caso Mouviel, fue la inclusin
de los edictos en la sancin de la ley 14.467. Dicha ley mnibus de
1958 dio carta de ciudadana legal a los edictos policiales, toda vez
que ratific el decreto 17.189 de la Revolucin que derroc al
Gobierno constitucional del General Juan Domingo Pern en
1955 70. Podra decirse que, luego del dictado de la ley 14.467, ya no
se puede cuestionar el origen de la norma.
2.2. La ratificacin legislativa del material edictual
Si por imperativo constitucional la legislacin penal debe ser
sancionada por el Parlamento, es imposible que una norma
elaborada en una Jefatura de Polica pueda tener los contenidos
mnimos que nosotros pensamos debe tener una norma legal: a) la
congruencia con los principios constitucionales; b) la madurez
institucional; c) el rigor tcnico; d) la solidez cientfica que exige la
forma de vida republicana y democrtica. Todos estos recaudos
inciso a) Emitir y aplicar edictos... (decreto 33.265 del 9/12/1944, Anales de Legislacin
Argentina (ADLA), t. 1944-IV, La Ley, p. 714).
70 El decreto 17.189 haba ratificado todos los edictos vigentes a la fecha.
slo son garantizados por la produccin parlamentaria a travs del

debate y del consenso.
2.3. Es razonable que el Jefe de Polica aplique penas?
Conjuntamente, apareca el segundo cuestionamiento: se
debata si el Jefe de la Polica de la Capital Federal se encuentra
habilitado constitucionalmente para juzgar las faltas y aplicar
penas. Se sostena, adems, que el Jefe de Polica no gozaba de
idoneidad tcnica necesaria para la resolucin de los juicios.
Las sanciones contenidas en los edictos policiales fueron
siempre aplicadas por el Jefe de Polica. La facultad de aplicar los
edictos policiales surge de la competencia asignada a la Polica
Federal por el decreto 333/58, ratificado por la ley 14.467.
Si se acepta que un organismo dependiente del PEN puede
imponer penas arrogndose el conocimiento de causas judiciales,
tambin se incurre en inconstitucionalidad, pero en este caso por
avasallamiento de las atribuciones del Poder Judicial y por
vulneracin de la prohibicin constitucional que tiene el PEN de
arrogarse el conocimiento de causas pendientes o ejercer funciones
judiciales (arts. 109 y 116, CN). Tambin hay transgresin al artculo
18 de la Constitucin Nacional, en varias de sus mandas.
La CSJN entiende que no hay inconstitucionalidad en la
atribucin que tiene del Jefe de Polica para juzgar, habida cuenta
de la existencia del control judicial suficiente (doctrina del caso
Fernndez Arias) a travs de la apelacin que puede interponer el
justiciable por ante la Justicia en lo Correccional, por lo que la
decisin no es definitiva. 71
No compartimos ntegramente la doctrina del Tribunal,
porque lo que no dice el mximo tribunal de Justicia es que, en el
acceso a la jurisdiccin constitucional, el justiciable que ha sido
juzgado por infraccin a un edicto normalmente no puede hacerlo,
o porque no puede o porque quiere irse de la Comisara. All y no
71 CSJN, In re Salort, noviembre de 1986, Fallos, t. 308, p. 2236.
en otro lugar deben buscarse las causas de la inapelabilidad que

registran las estadsticas. 72
No se postula la inexistencia de coercibilidad. Pero la vigente
no resiste el anlisis, como tampoco el encarcelamiento previsto. 73
2.4. Los edictos y el derecho penal de autor
Un tercer cuestionamiento: siempre se discuti si el material
normativo contenido en los edictos policiales no era de dudossima
constitucionalidad, en atencin a que gran parte de sus
disposiciones son partidarias de la doctrina penal del autor
proscritas por el artculo 18 de la Carta Fundacional.
La mayora de los edictos policiales se afilia a la doctrina del
derecho penal de autor, tendencia legislativa que incrimina
personalidades y no actos. As se condena a una persona por lo que
es, y no por lo que hace, lo que configura una violacin del artculo
18 de la Constitucional Nacional que adopta la doctrina del derecho
penal del acto, ya que slo cabe condenar a una persona ...por el
hecho del proceso..., segn dispone la norma. El diseo de este
planteo es la consecuencia inmediata del origen no parlamentario
de las normas. Se parte de la premisa lgica que ratificar por ley
mnibus no es lo mismo que elaborar, debatir y posteriormente
72 Obsrvese el siguiente ejemplo, proporcionado por Carlos Gonzlez Gartland: tres
personas en estado de ebriedad rien en un restaurant, de lo que resultan lesiones leves. Si
son juzgados de acuerdo a las disposiciones del Cdigo Penal art. 96, la pena mnima
aplicable ser de cuatro das. Si, en cambio, se les aplica el edicto de ebriedad pueden ser
reprimidos con arresto de tres a quince das. El mnimo de la escala punitiva es casi igual,
empero los revoltosos que han reido sern juzgados por un Juez, quien casi con seguridad
dejar la condena en suspenso por aplicacin del artculo 26 del Cdigo Penal. En cambio,
si los ebrios son juzgados por el Jefe de Polica, casi con seguridad cumplirn el
encarcelamiento.
73 Sin embargo, la CSJN, sin declarar la inconstitucionalidad, en este mismo caso
Salort, que se vena anotando alert sobre el tema, y tuvo oportunidad de explayarse
diciendo que, ...teniendo en cuenta que los edictos policiales en vigencia contienen
frmulas extremadamente vagas, y prohibiciones que se refieren a formas de vida o
carcter de las personas, con olvido de la obligacin de sancionar conductas (artculo 19 de
la Constitucin Nacional) la revisin judicial de las decisiones administrativas ha de ser
eficaz, ya que no basta con clusulas formales, derogadas por la prctica, que culminan en
el desconocimiento del principio de divisin de poderes, y especficamente de la
prohibicin al poder Ejecutivo de imponer penas....
consensuar. Cuando menos desde 1958 hasta el presente, el Poder

Legislativo no ha podido o no ha querido tomar el asunto y
resolverlo definitivamente. La legislacin cuestionada sigui en
vigencia, y no se sancion el Cdigo Contravencional para la Ciudad
de Buenos Aires, a pesar de que hubo algunos esfuerzos en dicho
sentido en el Congreso Nacional en el perodo 1983/1996.
2.5. El debido proceso y la sede policial. El control judicial
suficiente. Balance y perspectivas
Si bien no fuimos partidarios de la falta de sancin a estos
comportamientos, nos pareci que la punicin era
desmesuradamente arbitraria y el procedimiento de juzgamiento
inconstitucional y el tratamiento posterior a la sentencia, violatorio
del artculo 18 de la Carta Magna. No pretendamos anular ni
prohibir la coercibilidad del Estado para estas conductas. Pero el
encarcelamiento como sancin para tales conductas repugna a la
dignidad humana. Y por tal razn no se poda sostener su
validacin, sin lesionar a la Constitucin Nacional
Sin embargo, el Juzgamiento de los edictos, antes de la
Asamblea Constituyente, segua igual que hace cien aos.
Repasemos el catlogo de arbitrariedades:
a) No se respetaba el debido proceso del enjuiciado.
b) Se aplicaban disposiciones incriminatorias que contraran las
mandas del artculo 18 de la CN.
c) El encarcelamiento del ciudadano era ordenado por una persona
que no tiene formacin jurdica y que forma parte del Poder
Administrador del Estado, violndose el sistema de repartos
constitucionales de los poderes.
d) No haba ni oralidad ni informatizacin, ni celeridad ni
inmediacin, ya que en el mejor de los casos las penas las aplica el
titular de la Seccional policial. El control judicial suficiente es una
hiptesis de cumplimiento casi imposible, y la Casacin, una
quimera.
No se quiera ver en las apreciaciones una crtica a la

actividad de la Polica Federal. En definitiva, dichas autoridades
terminaron cumpliendo una funcin que la ley irrazonablemente les
atribuy.
3. El tratamiento de los edictos policiales en la Asamblea
Constituyente: distintas posturas de los legisladores para llevar a
cabo la abolicin
3.1. El debate
El asunto en el seno de la Asamblea qued fijado en las
siguientes posiciones:
a) Un grupo de parlamentarios era partidario de abolir todos los
edictos policiales, y que la primera legislatura sancionara el nuevo
Cdigo Contravencional. Sostenan que los inconstitucionales
instrumentos de marras, tal como estn concebidos y son
aplicados, no garantizan ni el orden ni la seguridad. Y,
consiguientemente, lesionan la realizacin de la Justicia y la libertad
del ciudadano; 74
b) Otro grupo de constituyentes slo era partidario de derogar
algunos edictos policiales, bsicamente aquellos que adheran a la
doctrina del derecho penal del autor, aunque reconocan que
caeran en la abrogacin prcticamente todas las normas
edictuales;
74 Dijo el Convencional Jorge Castells: ...tengo el orgullo de ser el autor del primer
proyecto de derogacin de edictos que se present en esta Convencin (...) Advierto que
hemos llegado a una solucin que no contempla la derogacin total e inmediata de los
edictos (...) A lo mejor, est bien que as sea (...) Segn las diversas opiniones que se
emitieron, parecera que la derogacin de los edictos en realidad debe ser producida por la
legislatura cuando sta se constituya (...) Entonces, tendremos tiempo para darnos un
debate social y analizar cul es la conducta que hoy queremos y cul no. Pero, en el nterin,
mientras estos edictos sigan vigentes, damos garantas procesales y se prev la posibilidad
de juzgar a un Juez contravencional (...) Queremos decirles a los vecinos de Buenos Aires
que la seguridad no est en peligro con esta sancin (...) Hoy damos un paso adelante en la
democratizacin de la Ciudad y nuestra Polica, en la libertad de nuestros ciudadanos...
(Versin taquigrfica provisional, sesin del 24 de septiembre de 1996, p. 235).
c) Otro grupo de legisladores pensaba que era necesario abolir los

edictos, pero que dicha misin la cumpliera la primera legislatura
mediante la sancin del Cdigo Contravencional, y no la
Constituyente. Hasta tanto ello ocurriera, que rigieran los edictos y
la facultad de Juzgamiento para la Polica Federal. El argumento
central de esta postura reposaba en mantener la seguridad jurdica,
que, a juicio de ellos, se lesionaba si se derogaba todo en bloque.
Si bien es cierto que los legisladores no tenan una nica
posicin a la hora de derogar, s estaban casi todos contestes en
que la Constituyente tena facultades para hacerlo. Sostenan que el
artculo 129 de la CN atribuye a la Ciudad autnoma de Buenos
Aires facultades de legislacin. La ley de Garantas que no slo es
posterior a la 14.467 atribuye la facultad a la Ciudad de dictar la
legislacin en materia contravencional. Con dichos fundamentos,
de naturaleza constitucional art. 129 de la C.N y legal art. 8 de la
ley de Garantas, la Asamblea tena atribuciones para derogar los
edictos policiales porque, si puede disear el nuevo esquema de
legislacin contravencional, es porque se le ha dispensado el
suficiente poder institucional para derogarlo o mantenerlo.
La derogacin (total o parcial) o no de los edictos policiales
cobr importante notoriedad en la opinin pblica de la Ciudad.
Antes de tomar su decisin final, la Asamblea escuch la opinin de
diversos rganos del poder y de organismos no gubernamentales.
3.2. La decisin final
Finalmente, la decisin de la Asamblea fij el siguiente
marco normativo:
a) Se prohbe la declaracin de detenidos ante la autoridad policial y
en materia contravencional no rige la detencin preventiva. En
caso de hecho que produzca dao o peligro que hiciere necesaria la
aprehensin, la persona debe ser conducida directa e
inmediatamente ante el Juez competente. Cuando el
contraventor por su estado no pudiere estar en libertad, debe ser
derivado a un establecimiento asistencial (conf. art. 13, incs. 5, 11 y
12, CCBA).
b) Se erradica de la legislacin de la Ciudad y no puede

establecerse en el futuro ninguna norma que implique, expresa o
tcitamente, peligrosidad sin delito, cualquier manifestacin del
derecho penal de autor o sancin de acciones que no afecten
derechos individuales ni colectivos (art. 13, inc. 9, CCBA).
c) El Jefe de Gobierno, hasta que se constituya la legislatura, podr
constituir el fuero contravencional y de faltas (...) y () sancionar
las normas de organizacin y procedimiento que fueren necesarias
para el funcionamiento del fuero (Clusula transitoria
decimosegunda, inc. 1, CCBA).
d) La Justicia Contravencional y de Faltas ser competente para
conocer en el Juzgamiento de todas las Contravenciones tipificadas
en leyes nacionales y otras normas aplicables en el mbito local,
cesando toda competencia jurisdiccional que las normas vigentes
asignen a cualquier otra autoridad. Se limitar a la aplicacin de las
normas vigentes en materia contravencional, conforme a los
principios y garantas de fondo y procesales establecido en la
Constitucin Nacional y en esta Constitucin, en la medida que
sean compatibles con los mismos. La primera legislatura de la
Ciudad, dentro de los tres meses de constituida, sancionar un
Cdigo contravencional que contenga las disposiciones de fondo en
la materia y las procesales de sta y de faltas, con estricta
observancia de los principios consagrados en la Constitucin
Nacional, los instrumentos mencionados en el inciso 22 del artculo
de la misma y en el presente texto. Sancionado dicho Cdigo o
vencido el plazo fijado, que es improrrogable, todas las normas
contravencionales quedarn derogadas (Clusula transitoria
decimosegunda, inc. 5, CCBA).
3.3. Proyecciones
Al tratarse la cuestin de los edictos policiales, dijo el
Convencional Eugenio Ral Zaffaroni, en el recinto de
deliberaciones:
...No podamos derogar todos los edictos en bloque porque
sabamos las consecuencias que esto iba a tener (...) Si
procedamos de esa manera, tambin derogbamos algunas

disposiciones, muy pocas por cierto, que es peligroso dejar sin
efecto (...) y mucho ms cuando sabemos que hay alguien que
se aprovechara inmediatamente de nuestros errores (...)
Debido a eso hemos ensayado y proyectamos una derogacin
parcial (...) Quedan vigentes solamente los edictos que
afectan en serio, por lesin o peligro concreto, la integridad
fsica, el patrimonio, la libertad ambulatoria, o el reposo de la
gente (...) Quiero sealar esto para que ningn Juez el da de
maana venga a buscar en el diario de Sesiones fundamentos
que le sirvan para evadir lo que realmente queda derogado en
esta frmula. En el resto, es voluntad de esta Constituyente
que se quede en el molde y se abstenga de pretender juzgar la
conciencia de su prjimo... 75
3.4. El futuro: el cdigo de convivencia urbana
La fundacin de un nuevo rgimen institucional para la
Ciudad de Buenos Aires no admita la supervivencia de estos
instrumentos, deplorados por la enorme mayora de los habitantes.
Compartimos la decisin adoptada por la Asamblea. Si bien
no se alcanza una derogacin total ipso facto 76, las normas que
podrn aplicarse en el corto plazo son pocas. De ahora en adelante,
ser el conjunto de la sociedad el que deber participar del debate
inaugurado.
Vale decir, y muy sencillamente: qu Cdigo de Convivencia o
Contravencional queremos tener los porteos en el futuro.
75 Versin taquigrfica provisional, sesin del 24 de septiembre de 1996, pp. 284 a 291.
76 Ser ipso iure en el caso de que la legislatura no dicte el Cdigo Contravencional dentro
de los tres meses de instalada.
VII
LA REFORMA DE LA CONSTITUCIN.
LOS DERECHOS POLTICOS Y LAS FORMAS DE
DEMOCRACIA SEMIDIRECTA
SUMARIO: 1. La organizacin del Estatuto de Poder. 1.1. Propuesta de
anlisis. 2. La reforma constitucional: su procedimiento. 3. Derechos polticos
y participacin ciudadana. 3.1. La formacin de los partidos polticos. 3.2. La
postulacin de los candidatos a cargos pblicos electivos. 3.3. La doctrina del
fallo de la CSJN en el caso Ros y el postulado del texto porteo. Nuestra
opinin. 4. La democracia participativa: la audiencia pblica, la iniciativa
popular de leyes, el referndum, la consulta popular no vinculante y la revocacin
de mandatos.
1. La organizacin del Estatuto de Poder

La organizacin del Estatuto del Poder se encuentra
distribuida en 81 artculos, que componen todo el Libro Segundo de
la Ley Fundamental portea. Dicho Libro Segundo que recibe la
rbrica de Gobierno de la Ciudad, se integra con siete Ttulos y
una Clusula derogatoria (conf. art. 140 del Texto).
1. Reforma Constitucional;
2. Derechos Polticos y Participacin Ciudadana;
3. Poder Legislativo;
4. Poder Ejecutivo;
5. Poder Judicial;
6. Comunas y
7. rganos de Control.
1.1. Propuesta de anlisis
En tal orden de ideas, nuestra propuesta de anlisis es la
siguiente: en los prximos desarrollos, expondremos brevemente
las notas salientes del procedimiento de reforma de la Constitucin

y los derechos polticos y de participacin ciudadana. En el punto
siguiente, brindaremos un panorama general de la arquitectura del
Poder. Para, finalmente, concluir con la examinacin de los
institutos que, dentro de los poderes Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, significan ser los ms relevantes por su introduccin
novedosa para nuestro derecho.
2. La reforma constitucional: su procedimiento
En los puntos precedentes, ya hemos adelantado que el
Constituyente porteo dispuso adoptar una ley fundamental de
tipo rgida. El procedimiento reformador pergeado es muy
semejante al contenido en la Constitucin federal. Si bien somos
partidarios de las constituciones que no pueden ser reformadas por
el legislador ordinario y que, por ende, participan de la naturaleza
de la rigidez, creemos que en el particular caso de la portea
debiera haberse adoptado un mecanismo mucho ms flexible para
su procedimiento reformador. 77
En rigor de verdad, un punto nos preocupa sobremanera:
el indeseado proceso de desconstitucionalizacin que
hipotticamente puede sufrir el extenso reglamentarismo,
fundamentalmente el pronunciado en el Ttulo de Polticas
especiales, que lo reiteramos constituye casi un 25% de la
extensin de su texto.
El artculo 60 regula el procedimiento reformador. La etapa
preconstituyente es llevada a cabo por la Legislatura, quien puede
declarar la necesidad de reforma mediante ley aprobada por
mayora de dos tercios del total de miembros del cuerpo.
La Constitucin portea puede reformarse en el todo o en
cualquiera de sus partes. La necesidad de reforma debe ser
declarada por ley. La ley deber indicar, en forma expresa y
77 Una posibilidad que se analiz en la Convencin fue la reforma de la Constitucin
mediante la adopcin del sistema de enmiendas elaboradas por el legislador ordinario, las
cuales deban ser refrendadas por el electorado para su validacin constitucional.
Obviamente, no fue aprobado.
taxativa, los artculos a ser reformados; el plazo de duracin de la

Convencin y la fecha de eleccin de los representantes. La ley
declarativa de la necesidad de reforma no puede ser vetada por el
Jefe de Gobierno.
El proceso Constituyente ser llevado a cabo por una
Convencin, cuyos integrantes sern escogidos por el cuerpo
electoral.
Finalmente, debemos decir que el procedimiento de
Reforma Constitucional debe ser completado con lo dispuesto por
la Clusula transitoria vigesimocuarta: ...Cualquier errata
claramente material en el texto ordenado de la presente
Constitucin puede ser corregida por la Legislatura, dentro de los
30 primeros das de su instalacin, con mayora de tres cuartas
partes del total de sus miembros... 78.
3. Derechos polticos y participacin ciudadana
La autonoma de la Ciudad de Buenos Aires haca necesario
la regulacin constitucional de estos institutos, bien entendido que
con apego al sistema federal del cual forma parte inescindible. Sin
embargo, adelantamos que la Constitucin portea sigue los
lineamientos generales de la Constitucin federal.
La ciudadana tiene derecho a asociarse en partidos polticos,
que son canales de expresin de voluntad popular e
instrumentos de participacin, formulacin de la poltica e
integracin de gobierno. Se garantiza su libre creacin y ()
su competencia para postular candidatos (conf. art. 61,
CCBA).
3.1. La formacin de los partidos polticos
Por consiguiente, el primer derecho poltico reconocido a la
ciudadana es el de formar partidos polticos. Tambin la norma
78 Los antecedentes de esta norma fueron bsicamente extrados de lo ocurrido al
respecto en la Convencin Nacional Constituyente de 1994. El constituyente porteo
utiliz la experiencia, y no quiso correr riesgos.
constitucionaliza los partidos polticos, por lo que la Ciudad debe

contribuir a su sostenimiento mediante un fondo partidario
permanente.
3.2. La postulacin de los candidatos a cargos pblicos electivos
Respecto de la postulacin de candidatos a cargos pblicos
electivos, se asegura la facultad de hacerlo a los partidos polticos.
La Constitucin portea siguiendo el modelo nacional as lo ha
querido. En tal sentido, dice la norma: ...se garantiza su
competencia para postular candidatos.... Quedar por determinar
si el texto prohbe un rgimen legal ampliatorio a favor de
candidaturas independientes 79. Si se interpreta que una norma de
tales caractersticas traiciona el mandato constitucional, habr que
decir que la Constitucin ha instaurado el monopolio de los partidos
polticos para postular candidatos a cargos electivos.
3.3. La doctrina del fallo de la CSJN en el caso Ros y el
postulado del texto porteo. Nuestra opinin
Nosotros compartimos la doctrina de la CSJN en el caso
Ros, fallado en 1987. Por consiguiente, no vemos motivos para
apartarnos de dicha tesitura, en el entendimiento de que
sostenemos que la pertenencia a un partido poltico como
candidato partidario o extrapartidario no es un requisito
constitucional de elegibilidad sino slo procedimental, motivo por
el cual no puede predicarse la inconstitucionalidad.
79 La CSJN tiene establecido que no es inconstitucional el sistema legal que adjudica a los
partidos polticos en forma exclusiva la nominacin de candidaturas para cargos pblicos
electivos. Entre otros argumentos, dijo el mximo tribunal de Justicia que, ...teniendo en
cuenta que el cuerpo electoral de la Nacin est formado por millones de personas, que
renen los requisitos constitucionales exigidos para ser diputado nacional con idntico
derecho, todas ellas, potencialmente, para nominarse como candidatos, resulta necesario
considerar algn proceso de reduccin, optando por alguna de las alternativas impuestas
por la naturaleza del sufragio, la realidad de la vida poltica, el pluralismo inherente al
sistema de partidos y la funcin que stos tienen dentro del rgimen representativo,
excluyendo la simple postulacin individual... (CSJN, in re Ros, Antonio, 22 de abril de
1987, Fallos, t. 310, p. 819).
Se trata de establecer con claridad las reglas de juego del

sistema democrtico. En dicho enfoque, el monopolio de la
postulacin partidaria de las candidaturas para cargos electivos
satisface con razonabilidad dicho recaudo. Sin embargo,
aceptamos que la crisis del sistema de representacin popular
origina la necesidad de abrir nuevamente la discusin. Estamos
abiertos a ella, pero no hemos advertido la existencia de ningn
enfoque que nos hiciera cambiar de idea.
El ltimo apartado del artculo 61 de la CCBA s trae una
novedad no contenida en el texto federal: En primer trmino, la ley
establece los lmites de gasto y duracin de las campaas
electorales, pero durante el desarrollo de ellas el gobierno se
abstiene de realizar propaganda institucional que tienda a inducir al
voto. La inclusin de esta norma nos parece sumamente razonable.
El sufragio es libre, igual, secreto, universal, obligatorio y
no acumulativo (conf. art. 62, CCBA). Este ltimo carcter del
derecho electoral del ciudadano no acumulativo nos permite
afirmar que el Constituyente ha prohibido el sistema electoral de
ley de lemas para todos los cargos electivos de la Ciudad.
A los extranjeros se les reconoce la faz pasiva del derecho
electoral, en los trminos que establezca la ley, de conformidad a lo
establecido por el artculo 62 de la CCBA. Como no poda ser de
otro modo, los extranjeros no gozan de la faz activa del derecho
electoral. Slo quienes se naturalicen argentinos podran ser
legisladores (conf. art. 70, CCBA).
En cambio, no podran aspirar a Jefe de Gobierno, porque se
impone como requisito ser argentino nativo o por opcin (conf. art.
97, CCBA).
Las leyes que regulen el rgimen de partidos polticos y el
Cdigo Electoral debern contar para su aprobacin con la mayora
de los dos tercios del total de miembros de la Legislatura (conf. art.
82, inc. 2, CCBA).
El Tribunal Superior de Justicia tiene competencia originaria

para conocer en materia electoral y de partidos polticos (conf. art.
113, inc. 6, CCBA).
4. La democracia participativa: la audiencia pblica, la iniciativa
popular de leyes, el referndum, la consulta popular no
vinculante y la revocacin de mandatos
El constituyente porteo tuvo como aspiraciones aumentar
el contenido tico de la democracia, auspiciar las formas de
participacin popular e incrementar los mecanismos de control del
aparato del poder.
Los artculos 63 a 67 de la CCBA regulan los institutos de
democracia participativa: la audiencia pblica, la iniciativa popular
de leyes, el referndum, la consulta popular no vinculante y la
revocacin de mandatos.
Respecto de las formas semidirectas de democracia, Miguel
ngel Ekmekdjian afirma:
...Aparecieron en el derecho constitucional comparado a fines
del siglo XIX, en los Estados Unidos y en Europa. Consisten en
mecanismos o procedimientos mediante los cuales, en alguna
medida, el pueblo participa directamente en la elaboracin de
ciertos actos de gobierno. Son consecuencia de la lgica
reaccin contra la total delegacin del poder, requisito bsico
de la democracia representativa. Su objeto es rescatar
siquiera parcialmente las pautas ticas de la democracia
directa desdibujadas por la indirecta, la cual limita el rol de
ciudadano al de un pasivo receptor de ideas y cada tanto de
sufragante... 80
Desde nuestra perspectiva, pensamos que el elenco de las
formas de participacin popular constituye uno de los mecanismos
ms slidos y eficaces para preservar la gobernabilidad de los
sistemas democrticos modernos.
80 Ekmekdjian, Miguel ., Tratado de Derecho Constitucional, ob. cit., t. I, p. 140.
Las audiencias pblicas de debate pueden ser convocadas

por la Legislatura, el Poder Ejecutivo o las Comunas, para debatir
asuntos de inters general de la Ciudad o local. La convocatoria es
obligatoria cuando la iniciativa cuente con la firma del medio por
ciento del electorado de la Ciudad o zona.
Nos parece muy interesante que el Constituyente haya
fijado la obligatoriedad de la convocatoria a audiencia pblica antes
del tratamiento legislativo de proyectos de normas de edificacin,
planeamiento urbano, emplazamientos industriales o comerciales,
o ante modificaciones de uso o dominio de bienes pblicos (conf.
art. 63, CCBA). Se trata de temas en los cuales se hace
imprescindible conocer la opinin de la Ciudadana, mxime cuando
lo usual puede resultar ser que el tratamiento de dichas materias
haga que se encuentren en juego sus derechos individuales, sociales
o colectivos .La experiencia institucional extrada de los ltimos
trece aos de vida de nuestra Ciudad lo pone de manifiesto.
El electorado tiene derecho de iniciativa para la
presentacin de proyectos de ley, para lo cual debe contar con el
uno y medio por ciento del padrn electoral. Una vez ingresados, la
legislatura debe sancionarlos o rechazarlos dentro del trmino de
doce meses.
La exigencia mnima del 1,5% que significa alrededor de
30.000 firmas, si bien es mucho ms baja que a nivel federal (3% de
techo), nos sigue pareciendo exagerada.
Por otro lado, nos parece desacertada la exclusin de la
iniciativa popular de leyes para los proyectos referidos a reforma
constitucional, tributos y presupuesto (art. 64 in fine, CCBA).
El presupuesto de la democracia es la participacin del
pueblo: o participa o no lo hace. La trascendencia institucional de
las materias prohibidas no es razn suficiente para desconocer la
existencia de esta forma de democracia semidirecta.
El electorado puede ser consultado mediante referndum 81

obligatorio y vinculante, destinado a la sancin, reforma o
derogacin de una norma de alcance general. No pueden ser
sometidas a referndum las materias excluidas del derecho de
iniciativa, los tratados interjurisdiccionales y las que requieran
mayoras especiales para su aprobacin. Respecto de la prohibicin
de estas materias, reiteramos lo expuesto al hablar de iniciativa
popular de leyes. La consulta popular es convocada por la
Legislatura, en virtud de ley que no puede ser vetada (art. 65,
CCBA).
Habr tambin referndum obligatorio y vinculante cuando
la Legislatura no hubiera tratado en el plazo establecido un
proyecto de ley por procedimiento de iniciativa popular que cuente
con ms del 15% de firmas del total de inscriptos en el padrn de la
Ciudad.
El electorado de la Ciudad autnoma de Buenos Aires tiene
derecho a requerir la revocacin del mandato de los funcionarios
electivos, fundndose en causas atinentes a su desempeo. La
iniciativa deber estar impulsada con la firma del 20% de los
inscriptos en el padrn electoral de la Ciudad o de la comuna
correspondiente.
A travs de la regulacin constitucional del recall, el
pueblo participa activamente en el sistema democrtico y controla
la actividad de sus gobernantes.
El Tribunal Superior de Justicia debe convocar a referndum
de revocacin de mandato dentro de los 90 das de presentada la
peticin, siempre que considere que se encuentran reunidos los
extremos argidos en la presentacin. No procede la revocatoria
para quienes no hayan cumplido un ao de mandato o les falten seis
meses para que expire el mismo. Convocado el referndum, el
electorado de la Ciudad debe participar obligatoriamente, y tendr
81 Respecto de la utilizacin del referndum para el tratamiento del aumento de las

alcuotas tributarias, ver el desarrollo que realizamos en el punto VIII, en el apartado
referido al Poder Legislativo, donde remitimos al lector.
efecto vinculante si su decisin favorable a la revocacin cuenta con

ms del 50% del total de inscriptos (art. 67, CCBA).
Por ltimo, debemos sealar que, sin perjuicio de la facultad
atribuida al Legislativo de reglamentar los mecanismos de
democracia directa (art. 80, inc. 4, CCBA), para nosotros las
clusulas que configuran el cuadro constitucional de la participacin
popular son de naturaleza operativa.
VIII
ANATOMA DEL PODER
SUMARIO: 1. Descripcin y anlisis de los lineamientos generales del programa
constitucional. 2. La Legislatura: ingeniera institucional. A) Composicin. B)
Requisitos para ser diputado. C) Las listas sbanas. D) Atribuciones del Poder
Legislativo. E) La sancin de las normas. F) Promulgacin. G) El juicio poltico. H)
Una asignatura pendiente: el referndum para el aumento de las alcuotas
tributarias. 3. El Poder Ejecutivo: el presidencialismo. 3.1. Examen del elenco
de atribuciones. 3.2. Eleccin del Jefe de Gobierno. 3.3. La administracin de la
Ciudad. 3.4. Los ministerios. 3.5. Los decretos de necesidad y urgencia: su
excepcionalidad y apartamiento parcial del rgimen de la Constitucin federal.
3.6. La constitucionalizacin de los rganos de control: a) la Sindicatura
General, b) la Auditora General, c) el Ente nico Regulador de los servicios
pblicos, d) el Defensor del Pueblo, e) el Procurador General. 3.6.1. Control
parlamentario. 3.6.2. Control del Tribunal Superior de Justicia. 4. El Poder
Judicial: la labor de la Comisin de Justicia y Seguridad de la Asamblea. 4.1.
Breve agenda del poder judicial porteo: a) las garantas al Justiciable;
b) composicin y atribuciones del rgano judicial; c) los Jueces; d) el Consejo de la
Magistratura; e) el Ministerio Pblico. 4.2. La interpretacin autntica del
modelo judicial: la voluntad del Constituyente al aprobar el diseo. 5. Nuestra
opinin acerca de la arquitectura del poder judicial porteo.
1. Descripcin y anlisis de los lineamientos generales del

programa constitucional
Ha llegado el turno de ingresar en la examinacin de la
organizacin y diseo del Poder. En tal sentido, compartimos la
opinin de Sags: ...el texto programa un aparato de poder bajo
control... 82.
Respecto de la metodologa adoptada para llevar a cabo la
ubicacin sistemtica de los rganos de poder, si bien es cierto que
no hay novedades, tampoco hay elementos que, en nuestra
opinin, parezcan tener entidad suficiente para formular una
observacin. La Ley fundamental portea responde, en este tramo,
a las lneas generales aportadas por el derecho pblico argentino.
82 Diario La Nacin, 10 de octubre de 1996, ob. cit.
Despejado el aspecto formal, nos concentraremos en el

contenido normativo, donde responde tambin a los lineamientos
generales del derecho constitucional argentino, adoptando la
trada clsica para el ejercicio de la funcin republicana de
gobierno. Sin embargo, existen novedades que centralizarn los
posteriores desarrollos en el punto IX.
Del balance de la lectura del modelo, llegamos a la
conclusin de que el mismo es sumamente criterioso y moderado,
ello con la salvedad que hemos especificado ut supra punto IV 83.
Estamos convencidos de que era un importante desafo
ejecutar la realizacin de un diseo de estas caractersticas, para un
territorio donde sus rganos manejan el tercer presupuesto en
orden de importancia a nivel federal, y su electorado pone de
manifiesto sus preferencias construyendo, por lo menos, cuatro
minoras y ninguna mayora absoluta. 84
Los casi 3.000 millones de pesos que tiene el presupuesto de
la Ciudad de Buenos Aires slo son superados, en escala nacional,
por la Provincia de Buenos Aires y por el propio Gobierno Federal.
Todo cuanto expondremos a continuacin queda sometido
al juego de por lo menos dos condiciones, de trascendental
importancia. En efecto, en primer lugar, el Constituyente ha
derivado al Legislador ordinario la sancin de alrededor de ms
treinta leyes, para organizar y poner en funcionamiento institutos y
83 Ver, en tal sentido, el apartado 1 del punto IV, referente a las colisiones con la
Constitucin Nacional y el resto del bloque de constitucionalidad federal.
84 Parafraseando al clebre Albert Camus: ...El modo ms cmodo de conocer una
Ciudad es averiguar cmo se trabaja en ella, cmo se ama y cmo se muere... (La Peste,
Sudamericana, Buenos Aires). En el caso de nuestra Ciudad, habra que agregar
metafricamente como mtodo para su conocimiento: cmo vota su pueblo. En los
ltimos diez aos, han triunfado en el distrito tres fuerzas polticas distintas, que
expusieron como plataformas electorales planes diferentes entre s. Adems, raramente
sucede que un partido poltico triunfante en una eleccin, en la prxima tambin sea
vencedor. Por ltimo, insistimos: ningn partido poltico tuvo mayora absoluta en la
Convencin. La consecuencia de la decisin del electorado fue la existencia de cuatro
minoras, circunstancia que obligatoriamente exigi, en el seno de la Asamblea, la
bsqueda de acuerdos.
rganos 85. En tales condiciones, del cumplimiento de la manda

constitucional, por parte de la razonable reglamentacin que
debera realizar el Legislador ordinario, depender entonces, en
buena parte, la evaluacin casi definitiva de la bondad de sus
disposiciones.
En segundo lugar, y como toda constitucin, quedar sujeta
al desempeo de los encargados de hacerla cumplir y de llevar a
buen puerto sus planes de accin poltica: es decir, de los
gobernantes 86, y tambin de la oposicin 87. La democracia se
construye y se vivencia entre ambos.
Ya hemos hablado de la preocupacin del Constituyente por
la democracia y la participacin popular. Debemos tambin decir
que se advierte una fuerte actitud del Constituyente para otorgarle
a la funcin pblica un contenido tico de envergadura. En efecto,
la prohibicin de gastos reservados, la posibilidad de procesar a los
diputados, la obligatoriedad de los funcionarios de presentar una
declaracin de bienes al asumir y cesar en sus cargos, la eliminacin
de regmenes jubilatorios de privilegio, la supresin en los actos y
documentos oficiales de los ttulos honorficos de los funcionarios y
cuerpos colegiados, la prohibicin de leyes y decretos secretos, la
audiencia pblica anterior a la designacin de los magistrados
(conf. arts. 53, 78, 56, 44, 1, 120) son slo siete ejemplos suficientes
para confirmar el enfoque desplegado.
85 Si el lector deseare consultar el cuadro de leyes que debern ser elaboradas por el
Poder Legislativo por mandato constitucional sin perjuicio de las atribuciones de la
Legislatura contenidas en el Captulo Segundo del Ttulo III del Libro, recomendamos ver,
respectivamente, los siguientes artculos del texto constitucional porteo, en un listado
que construimos con fines ejemplificativos: As tenemos las mandas constitucionales en
los arts. 12, inc. 6; 13, inc. 10; 21; 22; 24; 25; 26; 28, inc. 2; 29; 35, segundo prrafo; 39,
ltimo apartado; 43; 45; 46; 49; 54; 61; 62; 69, segundo prrafo; 75, ltimo apartado; 76;
81, inc. 2; 100; 104, inc. 22; 106; 117; 127; 133; 134; 135; 137; Clusulas transitorias
Decimosegunda, apartado quinto y Decimoctava.
86 Entre los gobernantes incluimos a los cinco miembros del Tribunal Superior de Justicia,
en cuyas manos quedar fijar el verdadero alcance e interpretacin final de la Ley
Fundamental portea.
87 Respecto del rol de la oposicin y su responsabilidad en el sistema democrtico, puede
consultarse Ubertone, Fermn, La institucionalizacin de la oposicin, La Ley, 21 de
febrero de 1985.
2. La Legislatura: ingeniera institucional

A) Composicin
La ingeniera institucional no trae mayores novedades. Se
toma partido por la estructuracin de un Legislativo clsico,
siguindose los modelos nacionales y provinciales en este sentido.
Dice la Ley Fundamental portea: ...El Poder Legislativo es
ejercido por una Legislatura....
El unicameralismo para la estructura del Poder, y la
denominacin de diputados para los hombres y mujeres que la
compondrn, representando al pueblo de la Ciudad, son
definiciones brindadas por el artculo 68 del Texto. La norma agrega
que sesenta diputados integrarn el Cuerpo. El nmero de
representantes puede aumentarse en proporcin al crecimiento de
la poblacin y por ley aprobada por dos tercios de sus miembros,
vigente a partir de los dos aos de su sancin.
B) Requisitos para ser diputado
Las condiciones para ser diputado las regula el artculo 70 de
la CCBA: a) Se requiere tener 21 aos de edad y ser argentino
nativo, por opcin o naturalizado. En este ltimo caso debe tener,
como mnimo, cuatro aos de ejercicio de la ciudadana. b) Slo
podrn ser diputados los nacidos en el territorio de la Ciudad o
aquellos que acrediten una residencia en la misma, no inferior a los
cuatro aos inmediata a la eleccin. Nos parece razonable la
exigencia de los aos de residencia, para quienes no hayan nacido
en la Ciudad. Nuestra Buenos Aires es uno de los principales
escenarios de la vida poltica nacional y se caracteriza por tener una
fuerte movilidad interna.
Los diputados duran cuatro aos en sus funciones. Se
renuevan cada dos aos y, si fueren reelectos, no pueden ser
reelegidos para un nuevo perodo sino con el intervalo de cuatro
aos.
Entre otras inhabilidades, el texto dispone que no pueden
ser elegidos diputados los condenados por crmenes de guerra
contra la paz o contra la humanidad. Tampoco pueden ser
integrantes de la Legislatura los militares e integrantes de las

fuerzas de seguridad en actividad (conf. art. 72, incs. 4 y 5, CCBA).
Los diputados son elegidos por el voto directo no
acumulativo conforme al sistema proporcional.
C) Las listas sbanas
El rgimen electoral ser establecido por la Legislatura. Sin
embargo, para la primera eleccin de legisladores, la Ciudad de
Buenos Aires constituye un distrito nico (conf. arts. 69 y
Disposicin transitoria quinta de la CCBA). La incorporacin de esta
norma transitoria deja una asignatura pendiente. En efecto, era
razonable pensar que iba a ser eliminada del texto constitucional la
posibilidad de que los partidos polticos presentaran nicamente las
listas denominadas sbanas en el elenco de candidatos para la
eleccin de los miembros del Poder Legislativo. Si lo hubiera
realizado, seguramente tendra que haber sido considerado como
un muy buen punto de ruptura con el pasado. Siendo la Ciudad
distrito nico, obviamente no habr sistema mixto 88, que es el
rgimen que ms nos seduce, aunque el debate no ha quedado
clausurado.
La Legislatura es presidida por el Vicejefe de Gobierno,
quien conduce los debates () y vota en caso de empate (conf.
art. 71 de la CCBA).
La Legislatura se rene en sesiones ordinarias desde el 1 de
marzo hasta el 15 de diciembre. Las sesiones extraordinarias
pueden ser convocadas por el Jefe de Gobierno, por el Presidente
del Cuerpo o a solicitud de un tercio de sus miembros, cuando
razones de gravedad lo reclamen (conf. art. 74, CCBA).
88 A travs de este rgimen electoral, como su nombre lo indica, se combinan ambas

aspiraciones. Por consiguiente, los diputados son elegidos: a) por distrito nico, y b) por
circunscripcin, respectivamente. El Partido Justicialista no apoy la clusula transitoria
quinta. Dicha norma form parte del marco de acuerdos alcanzados por la UCR FREPASO, en el denominado Pacto de Palermo" (Sobre el particular, puede consultarse
diarios La Nacin y Clarn, del 28 de agosto de 1996).
Por imperativo constitucional no puede haber sesiones

legislativas a puertas cerradas: ...Todas las sesiones de la
Legislatura son pblicas... (conf. art. 74, CCBA).
En suma: coordinando los artculos 1 y 74 de la CCBA: ni
sesiones ni leyes secretas. La publicidad y transparencia de los
actos de los representantes es uno de los ejes del gobierno
republicano. Apoyamos sin vacilaciones las disposiciones
constitucionales comentadas. En buena hora.
El presupuesto de la Legislatura para gastos corrientes de
personal no podr superar el 1,5% del presupuesto total de la
Ciudad. El tope slo podr ser modificado una vez vencido el primer
mandato, debiendo aplicarse el sistema de doble lectura, previsto
por los artculos 89 y 90 de la CCBA. Ninguna Constitucin
Provincial contiene una disposicin limitativa del monto
presupuestario para gastos de su personal.
D) Atribuciones del Poder Legislativo
Las atribuciones del Poder Legislativo son consignadas en
los artculos 80 a 83 del texto. La zona de reserva que se adjudica en
el texto constitucional a la Legislatura, y que colisiona con la CN y el
resto del bloque de constitucionalidad federal, ha sido examinada
en el punto IV, donde remitimos al lector. La introduccin del
procedimiento de doble lectura, para la aprobacin de textos
legales sobre determinadas materias, contenida en los artculos 89
y 90 del texto, ser evaluada en el punto IX.
Ahora bien, se puede afirmar que el Constituyente porteo
ha instaurado por lo menos cinco mayoras diferentes para la
sancin de normas o actos constitucionales.
E) La sancin de las normas
Las materias a legislar descritas en el artculo 80 de la CCBA
pueden ser sancionadas con el voto de la mayora ordinaria de los
miembros del Cuerpo.
Las materias contenidas en el artculo 81 de la CCBA deben

contar con el voto favorable de la mayora absoluta de la totalidad
de los legisladores.
Las facultades atribuidas por el artculo 82 requieren para su
sancin el acompaamiento de los dos tercios del total de
miembros de la Legislatura.
Las materias comprendidas en el sistema de doble lectura
exigen la consideracin previa de los reclamos y observaciones
planteados por la ciudadana en la audiencia pblica que debe
convocarse al efecto (conf. arts. 89 y 90, CCBA). Y, finalmente, la
disposicin transitoria vigesimocuarta exige el apoyo de las tres
cuartas partes del total de miembros, para corregir cualquier errata
claramente material del texto constitucional.
La iniciativa legislativa puede tener origen en cualquiera de
los miembros de la Legislatura, en el Poder Ejecutivo, en el
Defensor del Pueblo, en las Comunas o por iniciativa popular (conf.
art. 85 de la CCBA). El texto pone expresamente de manifiesto que
la Legislatura no puede delegar sus atribuciones (conf. art. 84,
CCBA).
La Constitucin portea sigue los lineamientos de la
Constitucin federal en materia de promulgacin legislativa. Se
advierte una diferencia, en el tramo de la promulgacin parcial de
las leyes: ...Queda expresamente prohibida sin el consentimiento
de la legislatura... (art. 88 de la ley portea).
El artculo 80 de la Constitucin Nacional reza: ...los
proyectos desechados no podrn ser aprobados en la parte
restante....
F) Promulgacin
La promulgacin parcial de las leyes fue un tema que se
reinstal en nuestro derecho constitucional del poder, bsicamente
en la dcada del noventa. Predomin una tendencia en la rbita
del poder claramente contraria al dictum emergente del fallo
Collela dictado por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en la
dcada del sesenta (ao 1967).
En la ley portea no existe la posibilidad por va de

excepcin brindada al Poder Ejecutivo Nacional. Dice la CN: ...Sin
embargo, las partes no observadas solamente podrn ser
promulgadas si tienen autonoma normativa y su aprobacin parcial
no altera el espritu ni la unidad del proyecto sancionado por el
Congreso.... En la Ciudad de Buenos Aires, se exige el
consentimiento de la Legislatura.
G) El juicio poltico
El juicio poltico es regulado en los artculos 92 a 94. Las
pautas generales de la regulacin son anlogas a la Constitucin
federal. La Legislatura puede destituir por juicio poltico fundado en
las causales de mal desempeo o comisin de delitos en el ejercicio
de sus funciones o comisin de delitos comunes. Adems del titular
del Ejecutivo, pueden ser destituidos por este mecanismo: el
Vicejefe de Gobierno, los miembros del Tribunal Superior de
Justicia, del Consejo de la Magistratura, el defensor del Pueblo, y
los miembros del Ministerio Pblico que son designados por el
Poder Poltico y dems funcionarios previstos por la Constitucin.
Dado que se ha proyectado un legislativo unicameral, cada
dos aos la Legislatura se divide por sorteo en una sala acusadora
integrada por el 75% de sus miembros y en una de juzgamiento
compuesta por el 25% restante, respetndose la proporcionalidad
de partidos y alianzas. El acusado queda suspendido en sus
funciones, sin goce de haberes. La condena tiene por nico efecto la
destitucin, pudiendo inhabilitar al funcionario para desempear
cualquier cargo pblico en la Ciudad hasta diez aos. La sala de
juzgamiento tiene cuatro meses para fallar. El plazo se computa
desde la suspensin del acusado. Para el caso que no lo fallare
dentro del plazo indicado, la Constitucin dispone que se absolver
al funcionario acusado.
En materia de descentralizacin administrativa, la
Constitucin le dedica todo el Ttulo Sexto, en el que define a las
comunas como unidades de gestin poltica y administrativa, y
difiere al Poder Legislativo la sancin de una ley que establezca la
organizacin y competencia de las Comunas. Esta ley establecer
unidades territoriales descentralizadas cuya delimitacin deber

garantizar el equilibrio demogrfico y considerar aspectos
urbansticos, econmicos, sociales y culturales.
Sin embargo, todo el proceso de descentralizacin deber
esperar unos cuantos aos. Los Constituyentes dispusieron que la
primera eleccin de las Juntas Comunales rganos de gobierno de
las Comunas tendr lugar en un plazo no menor de cuatro aos ni
mayor de cinco aos, contados desde la sancin de la Constitucin
(Clusula transitoria decimosptima de la CCBA).
H) Una asignatura pendiente: el referndum para el aumento de
las alcuotas tributarias
Por ltimo, nos deja un sabor amargo otra asignatura
pendiente de la Asamblea. Fue tan prdiga a la hora de legislar, que
no quiso o no pudo resolver a nivel constitucional una iniciativa muy
interesante, referida al procedimiento a llevarse a cabo para el
aumento de impuestos, que lamentablemente no fue sancionada,
pero mereci tratamiento. Concretamente, en la norma proyectada
se estipulaba que para todo aumento de las alcuotas tributarias, si
bien su sancin corresponda a la Legislatura, su ulterior aprobacin
resida en ltima instancia en el referndum que deba celebrase al
efecto. La iniciativa fue sustentada durante la campaa electoral
para la eleccin de Constituyentes, por el Vicepresidente de la
Nacin, Carlos Ruckauf. En la Asamblea, el proyecto de texto fue
presentado por Ins Prez Surez.
Nos pareci sumamente justo el procedimiento propuesto,
en razn de que, en ltima instancia, es el ciudadano quien ha
suscrito el pacto original, por lo que debe ser consultado en una
materia tan importante, ya que se est hablando de su bolsillo y
economa familiar, con hondas proyecciones en el programa
general del Gobierno.
Con excepcin de las observaciones de naturaleza
constitucional y legal (ver ut supra punto IV), y en menor medida
con aspiraciones puntualizadas en el prrafo anterior, creemos que
la organizacin del Poder Legislativo llevada a cabo por el

Constituyente es moderada, prudente y razonable.
3. El Poder Ejecutivo: el presidencialismo
El Constituyente porteo, siguiendo la tradicin argentina,
organiza un Poder Ejecutivo de tipo presidencialista. Sin
embargo, la gravitacin del liderazgo constitucional del Jefe de
Gobierno no tiene la intensidad del presidencialismo contenida en
la Constitucin federal, la que por definicin, a su vez, ha sido
bastante morigerada por la Reforma Constitucional de 1994.
Dice el artculo 95 de la CCBA: ...El Poder Ejecutivo de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires es ejercido por un Jefe o Jefa de
Gobierno o gobernador... 89. La naturaleza del Poder est muy
clara: es unicfalo.
3.1. Examen del elenco de atribuciones
De acuerdo a los postulados del programa constitucional,
pensamos que el Poder Ejecutivo no se encuentra atado de pies y
manos, y tiene un elenco de atribuciones, sumamente generoso.
Empero, la actividad del Ejecutivo se encuentra bajo control, por lo
menos por las vas que prestan las definiciones constitucionales.
Dicha circunstancia es muy buena, porque la democracia moderna,
por va de principio, exige el cumplimiento del siguiente postulado:
a mayor poder, mayor control. En efecto, lo que queremos decir es
que el fortalecimiento del Poder, que apoyamos sin vacilaciones,
debe necesaria y paralelamente desarrollar una actividad slida y
fecunda que propenda al acrecentamiento de las garantas y a un
vigorizamiento de los sistemas y mecanismos de control. Slo en
cumplimiento de dichos preceptos, nos parece factible hablar del
Estado constitucional y democrtico moderno.
89 Sobre la utilizacin de la frmula gobernador o gobernadora, remitimos al lector a la

exposicin desplegada en el punto IV.
3.2. Eleccin del Jefe de Gobierno

Ingresando entonces al esquema constitucional, decimos
que para el procedimiento de eleccin del Jefe y Vicejefe de
Gobierno de la Ciudad, si bien adopta la misma solucin nacional
eleccin directa, se aparta relativamente en el modelo de
ballotage o segunda vuelta, por lo menos en la porcentualidad del
sistema.
El Jefe y Vicejefe de Gobierno son elegidos por el pueblo de
la Ciudad, en forma directa, por mayora absoluta y operando la
Ciudad como distrito nico. Reza el texto en su artculo 96: ...Si en
la primera eleccin ninguna frmula obtuviera mayora absoluta de
los votos emitidos (...) se convoca al comicio definitivo, del que
participarn las dos frmulas ms votadas.... Se ha optado por no
seguir el modelo constitucional federal consagrado por la Reforma
de 1994 en los artculos 97 y 98 respectivamente, lo cual parece
adecuado, debido a los cuestionamientos doctrinarios que mereci
la positivizacin del texto de marras, y la falta de antecedentes de la
frmula en el derecho constitucional comparado.
Para ser elegido Jefe de Gobierno, se requiere ser argentino
nativo o por opcin; tener 30 aos de edad y ser nativo de la Ciudad
o tener cinco aos de residencia habitual y permanente en ella,
anterior a la eleccin.
El Jefe y Vicejefe de Gobierno duran en sus funciones cuatro
aos y pueden ser reelectos, o sucederse recprocamente por un
solo perodo consecutivo. Si fueren reelectos o se sucedieren
recprocamente, para aspirar a nueva eleccin para la funcin
ejecutiva deber existir el intervalo de un perodo. El mandato de
Fernando De La Ra, primer Jefe de Gobierno, que comenz el 6 de
agosto de 1996, debe ser considerado como primer perodo a los
efectos de la reeleccin (conf. Disposicin transitoria
decimoprimera y art. 98).
3.3. La administracin de la Ciudad
El Jefe de Gobierno tiene a su cargo la administracin de la
Ciudad, la planificacin general de la gestin y la aplicacin de las
normas. Tiene iniciativa legislativa, pudiendo participar en la

discusin de las leyes directamente o por medio de sus ministros.
Promulga las leyes, y las hace publicar. Debe reglamentar las leyes
cuidando de no alterar su espritu, y las ejecuta de igual modo. El
artculo 102 que comentamos finaliza con una normacin muy
interesante: ...Publica los decretos en el Boletn Oficial de la
Ciudad, dentro de los 30 das posteriores a su emisin, bajo pena de
nulidad.... En el perodo 1983/1996 pudimos advertir que el
entonces Departamento Ejecutivo municipal, en ocasiones, no
publicaba los decretos del ex Departamento Ejecutivo de la MCBA.
El Jefe de Gobierno es el representante legal de la Ciudad, y
la Constitucin lo faculta para delegar esta atribucin.
3.4. Los ministerios
Los ministerios sern establecidos por ley especial, a
iniciativa del Jefe de Gobierno. Empero, hasta tanto se dicte la ley
de ministerios el Jefe de Gobierno podr designar a sus ministros y
atribuirles las respectivas competencias (conf. Disposicin
transitoria dcima y arts. 100 y 101 de la CCBA).
Los ministros tendrn a su cargo el despacho de los asuntos
de su competencia y refrendan y legalizan con su firma los actos del
Jefe de Gobierno. Son designados y removidos por el titular del
Ejecutivo. El Gabinete del Jefe de Gobierno, que estar compuesto
por el nmero de Ministerios y competencias que la ley establezca,
podr ser coordinado por un Ministro nombrado por el Jefe de
Gobierno, que presidir sus acuerdos y sesiones en ausencia del
Jefe de Gobierno (conf. arts. 104, inc. 4, y 100 de la CCBA).
Respecto de la figura del Jefe de Gabinete, permtasenos por
lo menos dos reflexiones. En primer lugar, su presencia en el
Gabinete es resorte exclusivo del Jefe de Gobierno, quien puede
designar o no un Ministro Coordinador. Por consiguiente, en
segundo lugar, podemos decir que el texto porteo se aleja
relativamente de la Constitucin federal, que dedica todo el
Captulo IV, de la Seccin Poder Ejecutivo, para disear la figura y
cuadro de atribuciones.
Del cuadro de competencias que se atribuyen al Jefe de

Gobierno en el artculo 104 de la CCBA, en materia de polica,
establecimiento de poltica de seguridad, administracin del Puerto
de la Ciudad y administracin de los juegos de azar, remitimos a los
cuestionamientos que hemos realizado en el punto IV.
El Jefe de Gobierno designa: a sus ministros, al ministro
coordinador, al Sndico General, a los Representantes de la Ciudad
ante los organismos federales y ante todos los entes
interjurisdiccionales y de regulacin y control de los servicios
pblicos cuya prestacin se lleve a cabo de manera interconectada.
Tambin designa ante los organismos internacionales a los
representantes de la Ciudad de los cuales ella forme parte. Por
ltimo, es atribucin exclusiva del Jefe de Gobierno la designacin
del Representante de la Ciudad ante el organismo fiscal federal, que
tendr a su cargo el control y fiscalizacin de la ejecucin del
rgimen legal de coparticipacin federal en materia tributaria (conf.
arts. 104, inc. 19, del texto porteo y 75, inc. 2), CN).
3.5. Los decretos de necesidad y urgencia: su excepcionalidad y
apartamiento parcial del rgimen de la Constitucin federal
El Jefe de Gobierno no puede emitir disposiciones de
carcter legislativo, bajo pena de nulidad, salvo circunstancias
excepcionales, que la Carta regula igual que en el artculo 99, inciso
3), de la Constitucin federal (conf. art. 103, CCBA). En suma: los
elementos que describen y configuran la situacin de
excepcionalidad institucional que habilitan la facultad del Jefe de
Gobierno de dictar decretos de necesidad y urgencia son iguales
que los descriptos para el Presidente de la Nacin. Ambos textos
constitucionales dicen: ...solamente cuando circunstancias
excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios
previstos en esta Constitucin para la sancin de leyes....
Evidentemente, el Constituyente porteo utiliz toda la experiencia
brindada por el Constituyente de Paran-Santa Fe.
Los decretos de necesidad y urgencia que dicte el Jefe
Gobierno siempre que se trate de normas que no regulen las
materias procesal penal, tributaria, electoral o rgimen de partidos

polticos son decididos en acuerdo general de ministros, quienes
deben refrendarlos. Aqu tambin el texto porteo es casi idntico
al federal.
Sin embargo, el texto porteo se aleja de la Constitucin
federal, en materia de ratificacin legislativa de los decretos de
necesidad y urgencia. En efecto, tales disposiciones de contenido
legislativo dictadas por el Jefe Gobierno debern ser remitidas a la
Legislatura, dentro de los diez das corridos de su dictado, bajo
pena de nulidad. Ahora bien, perdern vigencia los decretos de
necesidad y urgencia que no fueren ratificados por la Legislatura
dentro del plazo de treinta das de su remisin por el Poder
Ejecutivo (conf. arg. art. 91 90, del texto porteo).
3.6. La constitucionalizacin de los rganos de control
El diseo constitucional de los mecanismos de control de la
actividad y gestin del Ejecutivo parece razonable. La filosofa que
inspir al Constituyente porteo, segn sus propias palabras, fue
dotar a la Ciudad con un modelo de control integral e integrado,
conforme a los principios de economa y eficiencia. Se comprende
el sector interno y externo del sector pblico, disponindose que
todo acto de contenido patrimonial de monto relevante es
registrado en una base de datos, asegurndose al ciudadano el
acceso libre y gratuito a la misma (conf. art. 132, CCBA).
El Ttulo Sptimo multiplica y constitucionaliza los rganos
de control.
a) la Sindicatura General
La Sindicatura General tiene a su cargo el control interno,
presupuestario, contable financiero, econmico, patrimonial, legal
y de gestin, as como el dictamen sobre los estados contables y
90 La Disposicin transitoria dcima, prrafo segundo, dice: Los decretos de necesidad
y urgencia que emita el Jefe de Gobierno, hasta que se constituya la Legislatura, sern
sometidos a la misma para su tratamiento en los diez primeros das de su instalacin. Por
nica vez, el plazo de treinta das del artculo 91, es de 120 das corridos.
financieros de la Administracin pblica en todas las jurisdicciones

que componen la administracin central y descentralizada, as
como el dictamen sobre la cuenta de inversin (conf. art. 133,
CCBA).
b) la Auditora General
La Auditora General ejerce el control externo del sector
pblico en sus aspectos econmicos, patrimoniales, de gestin y de
legalidad. Dictamina sobre los estados contables financieros de la
Administracin pblica, centralizada y descentralizada cualquiera
fuera su modalidad de organizacin, de empresas, sociedades o
entes en los que la Ciudad tenga participacin, y asimismo sobre la
cuenta de inversin. Este rgano dependiente de la Legislatura
tiene legitimacin procesal, personera jurdica, y autonoma
funcional y financiera. Los siete miembros que integran el cuerpo
son designados por la Legislatura, y su Presidente es designado a
propuesta de los legisladores del partido poltico o alianza opositora
con mayor representacin numrica en el cuerpo (arts. 135 y 136,
CCBA).
c) el Ente nico Regulador de los servicios pblicos
El Ente nico Regulador de los servicios pblicos ejerce el
control y seguimiento, y resguardo de la calidad de los servicios
pblicos cuya prestacin o fiscalizacin se realice por la
Administracin central y descentralizada o por terceros para la
defensa y proteccin de los derechos de sus usuarios y
consumidores, de la competencia y del medioambiente, velando
por la observancia de las leyes que se dicten al respecto. Tiene
legitimacin procesal (conf. art. 138, CCBA).
d) el Defensor del Pueblo
El Defensor del Pueblo tiene por misin la defensa,
proteccin y promocin de los derechos humanos y dems
derechos e intereses individuales y colectivos, tutelados por la
Constitucin Nacional, las leyes y esta Constitucin, frente a los
actos, hechos u omisiones de la administracin o de prestadores de
servicios pblicos. Es un rgano unipersonal, independiente,

con autonoma funcional y autarqua financiera, que no recibe
instrucciones de ninguna autoridad. Tiene legitimacin procesal
(conf. art. 137, CCBA).
e) el Procurador General
El Procurador General 91 dictamina sobre la legalidad de los
actos administrativos y ejerce en cuanto a la Ciudad la defensa de
su patrimonio. Representa a la Ciudad en todo proceso en que se
controviertan sus derechos e intereses (conf. art. 134, CCBA).
3.6.1. Control parlamentario
Sin embargo, tambin existe control parlamentario,
independiente del juicio poltico, y con otros objetivos. En efecto, la
Legislatura puede requerir la presencia del titular del Poder
Ejecutivo para que informe sobre la marcha de determinados
asuntos y fijar el plazo para su presencia (conf. art. 83, inc. 1, CCBA).
3.6.2. Control del Tribunal Superior de Justicia
Pero hay ms. Y aqu s ya hay una plausible novedad: el
Tribunal Superior de Justicia conocer originaria y exclusivamente
en las acciones declarativas contra la validez de cualquier norma de
carcter general emanada de las autoridades de la Ciudad
contrarias a la Constitucin Nacional o al Estatuto. La declaracin
de inconstitucionalidad har perder vigencia a la norma, salvo que
se trate de una ley (conf. art. 113, inc. 1, CCBA). Si bien luego
volveremos sobre el tema, adelantamos nuestra posicin al
respecto: un decreto del Poder Ejecutivo puede ser declarado
inaplicable con efectos erga omnes, en el caso que fuere
inconstitucional, por el Tribunal Superior de Justicia, slo siendo
susceptibles de reenvo las leyes.
91 Al discutirse la regulacin constitucional de este rgano, se sugiri en el seno de la

Comisin de Redaccin la posibilidad de denominarlo el abogado de la Ciudad. Si bien
nos pareca ms adecuado, no prosper.
Si a todo lo expuesto agregamos la facultad del electorado

de revocar el mandato del Jefe de Gobierno y de todos los
funcionarios electivos, fundndose siempre en causas atinentes a su
desempeo conf. art. 67 de la Constitucin, podemos predicar
que el programa constitucional elaborado por el Constituyente ha
sido prudente, diseando un aparato del poder moderado,
permitiendo al Ejecutivo cumplir con su plan de Gobierno, pero
sometiendo el ejercicio de tan trascendente funcin republicana, a
rigurosos e integrales mecanismos de control de los actos de
gobierno.
4. El Poder Judicial: la labor de la Comisin de Justicia y
Seguridad de la Asamblea
La Comisin de Justicia y Seguridad 92 de la Asamblea que
fue presidida por Jorge Enrquez, y cuya Vicepresidencia estuvo a
cargo de Jorge Castells enfrent un agudo problema. Cada uno de
los cuatro bloques polticos lleg a esta Comisin con ideas propias,
para resolver lo que a juicio de todos es un problema comn: la
crisis del Servicio de administracin de Justicia en la Repblica.
Luego de extensas y fecundas sesiones, las cuales fueron un
ejemplo de civilidad y armona poltica, aun dentro del disenso
puntualizado, la Comisin pudo elaborar un nico dictamen, casi
totalmente consensuado.
4.1. Breve agenda del poder judicial porteo
a) las garantas al Justiciable
i) Se le garantiza el acceso a la Jurisdiccin, asegurndosele que
su costo no implicar privacin de Justicia y que el proceso
deber tener un tiempo razonable de duracin (arts. 108 y 12,
inc. 6, CCBA).
92 Cont en su plantel de Asesores a Miguel ngel Ekmekdjian, Alicia Beatriz Oliveira,

Nicols Sissini, Guillermo Guevara Lynch, Carlos Balbn, y al autor del presente trabajo,
entre otros profesionales.
ii) Se promueve la inmediacin efectiva del Intrprete a travs

de la instalacin futura de los Tribunales de Vecindad, y la
resolucin rpida y efectiva de conflictos de menor cuanta
(Disposicin transitoria duodcima, apartado quinto, CCBA).
iii) Se auspicia la participacin ciudadana en el servicio de
administracin de Justicia, a travs de la instalacin del Juicio
por Jurados (art. 106, CCBA).
iv) El Juzgamiento de las Contravenciones estar siempre a
cargo del Poder Judicial (Clusula transitoria decimosegunda,
CCBA). Se derogan los edictos policiales, y la primera
Legislatura
deber
sancionar
un
nuevo
Cdigo
Contravencional, en consonancia con los principios de la CN y la
Ley fundamental portea (ltimo prrafo, Disposicin
transitoria duodcima de la CCBA).
b) composicin y atribuciones del rgano judicial
i) Clara y fundada delimitacin entre Justicia Poltica y Justicia
tcnica (ver a dicho respecto Captulo segundo, del Ttulo
Quinto, del texto porteo que crea y organiza la composicin y
competencia del Tribunal Superior de Justicia).
La filosofa que inspir al Constituyente fue llevar a cabo, con
suma claridad, esta distribucin.
Al Tribunal Superior de Justicia se lo integra a travs de un
mecanismo, de neta decisin poltica, en el cual intervienen el
Legislativo y el Ejecutivo. Dice al respecto el artculo 111 de la
CCBA: ...El Tribunal Superior de Justicia est compuesto por
cinco magistrados designados por el Jefe de Gobierno con
acuerdo de los dos tercios del total de los miembros de la
Legislatura 93, en sesin pblica especialmente convocada al
efecto....
93 Al tratarse esta cuestin en el seno de la Comisin de Justicia, fuimos consultados, y

nos pareci que, dada la trascendencia institucional que conlleva el acuerdo de la
Legislatura para la designacin de los jueces que integrarn el Tribunal Superior de
Justicia, era necesario agravar la mayora parlamentaria, motivo por el cual sugerimos que
En tales condiciones, pensamos que el Tribunal Superior, junto

al Legislativo y al Ejecutivo, tendr que llevar adelante el
Gobierno de la Ciudad. Por dicha razn, se le confa una
competencia de excepcin, y de trascendente relevancia en la
vida institucional de la Ciudad: como son los conflictos entre
poderes de la Ciudad; la materia electoral; los casos en los
cuales la Ciudad fuere parte, y en razn de la relevancia del
monto del litigio que ser fijado por ley; y el control judicial de
constitucionalidad de las normas con efectos generales.
El Poder Judicial porteo est integrado por El Tribunal
Superior de Justicia, los dems tribunales establecidos por ley,
el Ministerio Pblico y el Consejo de la Magistratura.
La competencia del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires
la fija el artculo 106 del texto: ...Corresponde al Poder Judicial
de la Ciudad el conocimiento y decisin de todas las causas que
versen sobre puntos regidos por esta Constitucin, por los
convenios que celebre la Ciudad, por los Cdigos de fondo 94 y
por las leyes y normas nacionales y locales, as como tambin
organizar la mediacin conforme a la ley que la reglamente.
Ejerce esta competencia, sin perjuicio del juicio por jurados que
la ley establezca.
ii) Participacin de la mujer en la integracin del Tribunal
Superior de Justicia (art. 111, CCBA). La introduccin de este
postulado constitucional constituye una novedad absoluta en el
derecho pblico argentino.
se expresara con total claridad la necesidad de que fueran los dos tercios del total de los
miembros los que prestaran el respectivo acuerdo.
94 Varios autores han supuesto que la expresin cdigos de fondo colisionara con la Ley
de Garantas. Sobre el particular, debemos decir que, de acuerdo a las manifestaciones
vertidas en las reuniones de la Comisin de Justicia, la clusula no fue consignada con
dicha orientacin, sino para el futuro, cuando la Ciudad de Buenos Aires, va transferencia,
reciba en su organizacin judicial a los actuales Tribunales Nacionales de la Capital
Federal. Por la razn expuesta, tambin se introdujo la Clusula transitoria decimotercera:
...Se faculta al Gobierno de la Ciudad para que convenga con el gobierno federal que los
jueces nacionales de los fueros ordinarios de la Ciudad, de cualquier instancia, sean
transferidos al Poder Judicial de la Ciudad (...) cuando se disponga que la justicia ordinaria
del territorio de la Ciudad sea ejercida por sus propios jueces....
iii) Declaracin de inconstitucionalidad de las leyes, actos y

toda otra norma, con efectos erga omnes, con participacin
posterior del Legislativo, mediante reenvo, en el supuesto de
tratarse de leyes. (art. 113, CCBA).
iv) Creacin de la Polica Judicial, la que ser dirigida por el
Ministerio Pblico (art. 125, inc. 3, CCBA).
c) los Jueces
i) Los cinco integrantes del Tribunal Superior de Justicia son
designados por el Jefe de Gobierno con acuerdo de los dos
tercios del total de los miembros de la Legislatura, en sesin
pblica, especialmente convocada al efecto (art. 111 del texto
constitucional porteo) 95. Slo pueden ser removidos por juicio
poltico.
ii) El resto de los candidatos a la Magistratura, que el
constituyente prefiri conceptuar como Justicia tcnica,
debern ser seleccionados mediante concurso pblico de
antecedentes y oposicin. El Jurado se integrar en base a
listas de expertos confeccionadas por el Tribunal Superior, la
legislatura, los jueces, el rgano que ejerce el control de la
matrcula de los abogados y las facultades de derecho de la
Ciudad (arts. 116 y 117, CCBA). Los postulantes seleccionados
que hayan superado el juicio de idoneidad sern propuestos por
el Consejo de la Magistratura, a la Legislatura, que podr
designarlos con el voto de la mayora absoluta de sus
miembros. Sin embargo, antes de la designacin hay un juicio
tico: la Comisin competente de la Legislatura celebra una
audiencia pblica con la participacin de los propuestos para el
95 La Disposicin transitoria decimosegunda faculta al Jefe de Gobierno, hasta que se

constituya la Legislatura de la Ciudad, a constituir el Tribunal Superior de Justicia y
designar en comisin a sus miembros () Dentro de los treinta das de instalada la
Legislatura, el Poder Ejecutivo remitir los pliegos para el acuerdo de los jueces del
Tribunal Superior de Justicia.
tratamiento de los pliegos remitidos por el Consejo (arts. 118 y

120, CCBA) 96.
iii) Debern pagar impuestos y aportes provisionales.
iv) La designacin de los magistrados est enmarcada en
estrictos parmetros que garanticen la imparcialidad del acto.
En efecto, en caso que la Legislatura rechace al candidato
propuesto por el Consejo, ste propone otro aspirante. La
Legislatura no puede rechazar ms de una candidatura por
cada vacante a cubrir (art. 118, CCBA).
v) Los jueces y los integrantes del Ministerio Pblico
conservarn sus empleos mientras dure su buena conducta, y
reciben por sus servicios una retribucin que no puede ser
disminuida mientras permanezcan en sus funciones. Los Jueces
son removidos por un Jurado de enjuiciamiento, cuya
regulacin constitucional se realiza en los artculos 121 a 123 del
texto.
d) el Consejo de la Magistratura
i) En su integracin no participa el Poder Ejecutivo.
ii) Est integrado por nueve miembros: tres representantes
elegidos por la Legislatura, con el voto de las dos terceras
partes del total de sus miembros; tres jueces del Poder Judicial
de la Ciudad, excluidos los del Tribunal Superior, elegidos por el
voto directo de sus pares, y tres abogados matriculados en la
Ciudad y elegidos por sus pares. En la vertebracin del Consejo
de la Magistratura, se advierte con toda intensidad la finalidad
96 Tambin se faculta al Jefe de Gobierno, hasta tanto se constituya la Legislatura, para
que constituya los fueros contencioso administrativo y tributario, contravencional y de
faltas, y los que fuere menester para asegurar el adecuado funcionamiento del Poder
Judicial local, y designar en Comisin a los Jueces respectivos. La constitucin del fuero
contravencional y de faltas importar la cesacin de la Justicia Municipal de faltas creada
por la ley 19.987. Al igual que para los Jueces del Tribunal Superior de Justicia, deber
remitir el Jefe de Gobierno a la Legislatura, dentro de los 30 das de instalada, los pliegos
de los dems Jueces e integrantes del Ministerio Pblico que hayan sido designados en
comisin. La Legislatura deber pronunciarse en el plazo de 90 das. El silencio se
considera como aceptacin del pliego propuesto (Disposicin transitoria
decimosegunda).
del Constituyente: delinear con claridad la separacin de la

Justicia tcnica de la Poltica.
En efecto, no pueden integrar el Consejo de la Magistratura ni
los Jueces del Tribunal Superior de Justicia, dado que la
designacin de ellos responde a un acto de plena naturaleza
poltica, ni tampoco representantes del Poder Ejecutivo.
Los integrantes del Consejo de la Magistratura duran cuatro
aos en sus funciones y no pueden ser reelegidos sino con
intervalo de por lo menos un perodo completo. Son removidos
por juicio poltico.
iii) Administra los Recursos que la ley le asigne al Poder Judicial
y proyecta el Presupuesto. Dicta los reglamentos internos del
Poder Judicial (conf. art. 116, CCBA).
iv) Se le confa el procedimiento de seleccin de magistrados a
travs de un novedoso y riguroso sistema (art. 116, CCBA).
v) Propone los candidatos a Jueces y al Ministerio Pblico a la
Legislatura (conf. art. 116, CCBA).
vi) Ejerce facultades disciplinarias sobre los magistrados.
Decide la apertura del procedimiento de remocin de
magistrados, formulando la acusacin correspondiente ante el
Jurado de enjuiciamiento (art. 116, inc. 8, CCBA). 97
e) el Ministerio Pblico
i) Tiene autonoma funcional y autarqua dentro del Poder
Judicial.
ii) El Fiscal General, el defensor general y el asesor general de
incapaces son designados y removidos en la misma forma y
requisitos que el previsto para los miembros del Tribunal
Superior de Justicia. Duran siete aos en sus funciones.
97 Si desea consultarse el modelo adoptado para constituir provisoriamente el Consejo de

la Magistratura, ver Disposiciones transitorias decimosegunda, apartado cuarto, y
decimocuarta.
iii) El resto de los funcionarios es designado y puede ser

removido en la misma forma que la prevista para los dems
jueces que no integran el Tribunal Superior de Justicia (conf.
arts. 124 a 126, CCBA).
iv) Son sus atribuciones promover la actuacin de la Justicia en
defensa de la legalidad de los intereses generales de la
sociedad. Velar por la normal prestacin del servicio de Justicia.
Dirigir la polica judicial.
4.2. La interpretacin autntica del modelo judicial: la voluntad
del Constituyente al aprobar el diseo
Una de las sesiones ms interesantes, por su riqueza
intelectual, fue precisamente la del 24 de septiembre de 1996. En
dicha reunin, la Asamblea aprob el texto constitucional que
estructura el nuevo Poder Judicial porteo. Nos interesa citar las
opiniones vertidas por tres de sus protagonistas, interpretacin
autntica de la norma elaborada.
En la ocasin, Jorge Enrquez manifest:
...Nuestra historia est signada por profundos desencuentros
entre las distintas fuerzas polticas que la han protagonizado.
Siempre la parte superaba al todo. En esta instancia, el todo
super a las partes (...) En un tema tan esencial como es el de
la administracin de Justicia, se ha arribado a un proyecto
consensuado entre los cuatro bloques polticos que integran
este cuerpo (...) Esto es importante, ya que de esta forma
ninguna fuerza poltica en particular podr arrogarse la
autora del proyecto que estoy informando; simplemente, ha
sido obra de todas. Creo que este hecho es el ms rescatable y
destacable (...) Nuestro Poder Judicial nacional no est
pasando evidentemente por una buena situacin. Ello se debe
fundamentalmente a ciertos defectos que no queremos que
se repitan en el orden local, bsicamente el anacronismo de
un sistema judicial esclerosado y la organizacin de una
Justicia sumamente arcaica (...) En respuesta al reclamo
generalizado de los vecinos de la Ciudad de Buenos Aires,
ofrecemos el diseo de un modelo de Poder Judicial que

permita dotar a la Ciudad de una administracin de Justicia
independiente, integrada por Jueces designados sobre la base
del requisito de idoneidad, que acta con absoluta
independencia y celeridad y que otorga real seguridad jurdica
a la poblacin... 98
Dijo el Convencional Jorge Castells:
...Hemos logrado en un tema que apareca previamente como
uno de los ms conflictivos, elaborar un despacho en donde
hemos hecho algo novedoso, ingenioso y comn (...) Pero
supimos elegir el camino correcto, que es el de disear un
modelo de Justicia (...) Hemos pasado una etapa sin Justicia
(...) Hoy tenemos una Justicia indudablemente ineficiente y
de difcil acceso, que no nos satisface (...) Por eso me parece
muy bien que hayamos aprobado ayer la garanta de
accesibilidad a la Justicia (...) Y tambin me parece muy bien
que se establezca que los poderes Ejecutivo y Legislativo son
responsables en el mbito de su competencia de dotar al
Poder Judicial de los recursos necesarios para garantizar el
acceso a la Justicia y la resolucin de los conflictos en tiempo
propio, que coincide con una de nuestras propuestas (...) De
tal modo que lo que queremos es una Justicia democrtica (...)
Nosotros hemos propuesto que los miembros del Tribunal
Superior de Justicia no sean de un mismo sexo (...) y (...)
Valgan las palabras que pronuncio modestamente para que
un da los Jueces las lean y sepan que este grupo de
representantes de los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires
ha querido estructurar una Justicia distinta a la que
tuvimos... 99.
98 Diario de sesiones de la Convencin constituyente de la Ciudad de Buenos Aires,

versin taquigrfica provisional, sesin del 24/9/1996, pp. 184/191.
99 Diario de sesiones de la Convencin constituyente de la Ciudad de Buenos Aires,
versin taquigrfica provisional, pp. 214/242.
Tambin nos interesa reproducir las palabras vertidas por el

Convencional Eugenio Ral Zaffaroni:
...Se ha mencionado aqu la prdida de confianza en el Poder
Judicial a nivel Nacional. Es inocultable que, por parte de la
opinin pblica, existe una creciente demanda de respuestas
al Poder Judicial, que ste no est dando, con lo cual se crea
una insatisfaccin bastante notoria (...) Con el modelo que
hoy ofrecemos, pretendemos incorporar al Poder Judicial de
la Ciudad de Buenos Aires a la corriente de poderes judiciales
ms modernos, ms progresistas y que mayores resultados
han dado en la prctica (...) En esta iniciativa mantenemos la
slida distincin entre el Tribunal que se encarga de los
conflictos de Poder del Estado, de los partidos polticos, de la
justicia electoral y de la declaracin de inconstitucionalidad,
por un lado, y el que se encarga de la Justicia tcnica, por el
otro (...) Proponemos un Tribunal Superior de Justicia que
ejerza los dos controles de constitucionalidad: la ltima
instancia del control difuso y tambin originariamente el
control centralizado (...) Proponemos un Consejo de la
Magistratura que por su composicin no va a poder ser nunca
monopolizado por una fuerza poltica (...) Quiero destacar que
estamos ofreciendo al Pueblo de la Ciudad un modelo de mani
pulite... Mani pulite no es un fenmeno que nace promovido
por algunos jueces que salieron de una galera de mago o que
encargaron los italianos para que se los manden envasados
desde Laponia (...) Mani pulite se produce porque una
estructura judicial democrtica concedi a los jueces el
espacio y los entren para poder llevar a cabo esta tarea, es
decir, para poder enfrentarse al poder, y para que ante el
naufragio poltico significaran la garanta de continuidad de la
Repblica (...) Este proyecto sigue ese espritu y modelo, que
no hemos copiado, sino intentado adaptar a nuestras
caractersticas (...) No es que en la Comisin de Justicia
hayamos credo que ramos de Gaspari, Togliatti o Nenni. No.
(...) Hemos aprendido de ellos el ejemplo de madurez poltica,
que hace que cuatro partidos polticos digan: vamos a echar
las bases de una Justicia que ninguno de nosotros en el futuro

pueda manotear, vamos a establecer las reglas de juego,
como lo hicieron ellos en Italia hace cincuenta aos. Y porque
lo hicieron hace cincuenta aos fue posible mani pulite (...)
ste es el mensaje que modestamente queremos enviar al
pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, y es la respuesta
alternativa que intentamos ofrecer... 100
5. Nuestra opinin acerca de la arquitectura del poder judicial
porteo
En primer lugar, hacemos totalmente nuestros gran parte de
los conceptos contenidos en los discursos de Enrquez, Castells y
Zaffaroni. Se trata de tres piezas oratorias que, con total claridad,
han identificado los agentes causales de los problemas que aquejan
al Servicio de Administracin de Justicia, empero no se quedan en
la crtica, sino que pretenden avanzar decidida y definitivamente
con un plan general de realizacin.
Zaffaroni, al referirse a la crisis del Poder Judicial, plantea
como aproximacin al diagnstico que: ...dentro de la relatividad
del mundo, la imposibilidad de lo ideal no legitima la perversin de
lo real (...) Sin embargo, nadie contiene la historia (...) La Reforma
de la estructura judicial argentina en sentido democrtico ya es
inevitable, slo es problema de tiempos... 101. El texto
constitucional del Poder Judicial porteo poco tiene que ver con las
estructuras judiciales que habitan la realidad de nuestro medio.
Pero, paralelamente sus postulados tampoco parecieran ser
utpicos.
De la crisis del Poder Judicial, el principal perjudicado es el
Justiciable. Nos referimos a los hombres y mujeres que pueden
recorrer diariamente sus laberintos en la bsqueda del dictado de
una resolucin que sea derivacin razonada del derecho en vigor,
100 Diario de Sesiones de la Convencin constituyente de la Ciudad de Buenos Aires,
versin taquigrfica provisional, pp. 271/282.
101 Zaffaroni, Eugenio Ral, Estructuras Judiciales, Ediar, Buenos Aires, 1994, pp. 15, 16 y
278.
con apego a las evidencias probatorias decisivas existentes en el

pleito.
As es dable esperar que un jubilado que espera el resto de
su vida una sentencia que no llega difcilmente tenga fe en el
derecho. Ms de lo mismo: una obrera despedida que tardar no
menos de tres aos para obtener el reconocimiento judicial de su
crdito indemnizatorio, es improbable que confe en el buen
funcionamiento del Servicio de Administracin de Justicia. Y el
listado puede seguir: un empresario o comerciante que deba
esperar casi un quinquenio para cobrar judicialmente la deuda de un
cliente, casi con seguridad descreer de las virtudes del aparato
jurisdiccional del Estado.
Pero tambin la crisis del poder judicial afecta
decisivamente el plan de realizaciones del Gobierno, ya que sin un
plan de reglas de juego claras y con procedimientos vetustos y
arcaicas infraestructuras, difcilmente pueda cumplir sus objetivos
polticos e institucionales en un Estado democrtico y
constitucional de derecho.
Hemos aprendido de John Rawls: ...La Justicia es la primera
virtud de las instituciones sociales, como la verdad lo es de los
sistemas de pensamiento... 102. En nuestra Repblica, la
confiabilidad del Poder Judicial, tanto a nivel nacional como
provincial, es francamente baja.
Compartimos la opinin del Presidente del Colegio Pblico
de Abogados de la Capital Federal, Jorge Bacqu: ...Es pblico y
notorio que la ciudadana en general descree del servicio de
Justicia... 103. Esta afirmacin se confirma a travs de las encuestas
de opinin 104, que, sin perjuicio de su volatilidad y falibilidad, son
102 Rawls, John, Teora de la Justicia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1979, p. 19.
103 Diario La Nacin, Bacqu, Jorge, La mala fama salpica a los jueces honestos, edicin
del 17/11/1996, p. 24, disponible tambin en http://www.lanacion.com.ar/170025-sigue-enbaja-la-confianza-de-la-sociedad-en-la-justicia.
104 ...Volviendo a la Argentina, y segn una encuesta exclusiva de Graciela Romer, a
octubre de este ao el porcentaje de gente que descree de la Justicia alcanza el 85%....
Diario La Nacin, 17/11/1996, ob. cit. El ttulo de la pgina 1 del diario, en dicha edicin,
rezaba: Sigue en baja la confianza de la sociedad en la justicia, y se agregaba: ...As
contestes en exhibir la existencia de un porcentaje negativo en la

imagen de la Justicia de alrededor de ms de tres cuartas partes
sobre el universo de consultados.
Lase: El pueblo, nico titular de la soberana. Quin otro
puede expedirse con mayor legitimidad. Al fin y al cabo, es la vida
de su gente, en ellos reposa la soberana, pero todo pareciera
indicar que la institucin judicial no es virtuosa, por lo menos en los
trminos exigidos por Rawls. No es objeto de este trabajo examinar
los agentes causales que han provocado el descrdito popular que
tiene el Servicio de Administracin de Justicia. Sin embargo, hay
algo que debemos decir: el peor error del ser humano es
precisamente no aprender de sus errores y eludir la realidad. Y en
este punto la verdad que nos exhibe la realidad impone el desafo, a
nuestra generacin y a las venideras, de superar definitivamente la
grave crisis que afecta al Servicio de Administracin de Justicia en la
Argentina.
De cara a los prolegmenos esbozados, se podra sugerir
que los Constituyentes de la Ciudad de Buenos Aires parecieran
haber aprovechado razonablemente una oportunidad histrica. El
rasgo de futuridad y ejemplaridad se encuentra omnipresente en la
totalidad de la estructura judiciaria que han diseado. Sern los
jueces quienes nos demostrarn si el modelo constitucional tendr
realizacin efectiva.
Tienen razn Castells y Zaffaroni: se han echado las bases de
un Poder Judicial distinto al que tuvieron, y que ninguna agrupacin
poltica pueda manipular.
Una ltima reflexin: la estructura judicial sancionada es
genuina, porque no tiene antecedentes en el derecho pblico
argentino. Por lo menos en su diseo conceptual. Fundamos el
aserto en la examinacin que hemos realizado al elaborar la agenda
de los aspectos basamentales del poder judicial porteo, en los
mientras en 1991 el 22% de la poblacin tena buena imagen de la Administracin de
Justicia, el 70% manifestaba lo contrario, en los ltimos meses de este ao, esos
porcentajes alcanzan el 13 y el 85%, respectivamente... (nota disponible en
http://www.lanacion.com.ar/170025-sigue-en-baja-la-confianza-de-la-sociedad-en-lajusticia).
pargrafos anteriores. Tambin podemos denominarla como

progresista, si por ello entendemos que lo que se pretende asegurar
es un gil acceso a la jurisdiccin que estar a cargo de magistrados
seleccionados a travs de rigurosos mecanismos que garanticen la
idoneidad y la imparcialidad.
Fue idea de sus autores apartarse, por mandato del pueblo
de la Ciudad, de todo cuanto antecedente que implicara
burocratizacin, inidoneidad, favoritismo, parcialidad, verticalidad,
inaccesibilidad e ineficiencia. Y acercarse, todo cuanto pudieran, al
ideal de la realizacin de Justicia.
Jurdicamente, todo parece indicar que han colocado los
cimientos. La implementacin que del modelo hagan los hombres
en la realidad juzgar definitivamente el diseo.
El Poder Judicial Porteo ofrecido por el Constituyente
puede razonablemente configurar una de las partes ms atractivas
del texto constitucional, por su solidez conceptual, rigor cientfico y,
fundamentalmente, por la filosofa democrtica y participativa que
yace explcita e implcitamente en su estructura. De producirse la
transferencia de las funciones judiciales de los Tribunales
Nacionales con sus actuales competencias ordinarias en lo Civil,
Laboral, Comercial y Criminal, al neonato Poder Judicial de la
Ciudad de Buenos Aires, ste enfrentar un desafo histrico
inigualable: erigir ntegramente un sistema judicial independiente,
creble, eficaz e idneo para cubrir las demandas del Servicio de
Administracin de Justicia de ms del diez por ciento de la
poblacin de la Repblica Argentina del prximo milenio.
ADDENDA VIII
LAS FACULTADES DE JURISDICCIN PROPIAS
ASIGNADAS A LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
POR EL ART. 129 DE LA CN
Y LA TRANSFERENCIA DE LA FUNCIN JUDICIAL
DE LOS TRIBUNALES NACIONALES CON COMPETENCIA
ORDINARIA AL PODER JUDICIAL
DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
El artculo 129 de la Constitucin Nacional, segn la
redaccin que le confiriera el Constituyente de 1994, dispone que
...La Ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno
autnomo, con facultades propias de legislacin y jurisdiccin....
Por su parte, el actual artculo 75, inciso 12, sobre el punto
examinado, guarda la misma redaccin que le fuera otorgada por el
Constituyente de 1853/60 viejo art. 67, inc. 11): ...Corresponde al
Congreso (...) Dictar los Cdigos Civil, Comercial, Penal, de Minera
y de Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados,
sin que tales cdigos alteren las jurisdicciones locales,
correspondiendo su aplicacin a los tribunales federales o
provinciales.... Sabemos, adems, que la ley 24.588, en lo
referente a la administracin de justicia de la Ciudad de Buenos
Aires, limit sus atribuciones jurisdiccionales: tendr facultades
propias de jurisdiccin en materia de vecindad, contravencional y
de faltas, contencioso administrativas y tributarias locales. Por su
parte: ...La Justicia Nacional ordinaria de la Ciudad de Buenos
Aires mantendr su actual jurisdiccin y competencia continuando
a cargo del Poder Judicial de la Nacin... (conf. la elaboracin
impresa en el art. 8 de la Ley Cafiero).
Nuestra
tarea
ser
dejar
establecido
si
es
constitucionalmente factible y vlido que la Justicia de la Ciudad de
Buenos Aires pueda ser ejercida por sus propios Jueces, y que,
como dice el artculo 106 de la CCBA, corresponda jurdicamente al

Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires el conocimiento y
decisin de todas las causas que versen sobre puntos regidos por
esa Constitucin, por los convenios que celebre la Ciudad y por los
Cdigos de Fondo y por las leyes y normas nacionales y locales.
El modelo constitucional preparado por el Constituyente
porteo fue concebido para recibir en el futuro a la Justicia
Nacional. Uno de los objetivos de los autores del diseo fue
precisamente dejar sentadas todas las bases constitucionales para
cuando ello ocurra. Si la arquitectura del modelo constitucional no
se realizaba bajo la concepcin apuntada, agudamente se
advirti 105 que iba a ser necesario reformar en el futuro la
Constitucin portea para dar cabida a la altamente posible y
deseada transferencia de la Justicia Nacional al Poder Judicial de la
Ciudad.
Por dicha razn se incluyo adems una Clusula Transitoria
Decimotercera en el texto de la CCBA, que reza:
...Se faculta al Gobierno de la Ciudad, para que convenga con
el Gobierno federal que los jueces nacionales de los fueros
ordinarios de la Ciudad [Justicia Nacional de la Capital
Federal] de cualquier instancia, sean transferidos al Poder
Judicial de la Ciudad (...) [En tales condiciones], y cuando se
disponga que la Justicia del territorio de la Ciudad sea ejercida
por sus propios jueces, [los magistrados que sean transferidos
al Poder Judicial de la Ciudad conservarn] su inamovilidad y
jerarqua...
La norma constitucional dispone adems que los
magistrados que hayan sido designados antes del convenio de
transferencia slo podrn ser removidos por los procedimientos y
jurados previstos por la Constitucin Nacional.
105 Nos referimos a las opiniones que, agudamente, Jorge Castells, Ral Zaffaroni, Alicia
Oliveira, Jorge Enrquez y Miguel . Ekmekdjian vertieron en las reuniones de la Comisin
de Justicia y Seguridad de la Convencin Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires.
Presentado el marco jurdico, corresponde que nos

aboquemos a la configuracin del prtico de la clave del asunto:
puede el Congreso de la Nacin sancionar una Ley que, ampliando
los alcances de la Ley 24.588, transfiera al Poder Judicial de la
Ciudad de Buenos Aires las funciones de los Tribunales Nacionales
con competencia ordinaria en lo Civil, Comercial, Criminal y
Correccional y del Trabajo que actan en la Capital Federal con los
rganos que las ejercen, con excepcin de las competencias
federales?
Antes de repasar las diferentes posiciones que se han
ensayado para resolver el interrogante, y brindar la nuestra propia,
conviene que impongamos al lector sobre la existencia de dos
conceptos que campearn ntegramente los prximos desarrollos.
En primer lugar, adelantamos que la transferencia slo es
posible en el marco de una ley. No discutiremos la
constitucionalidad o no de la Ley Cafiero, sobre el punto. Para que
pueda operarse la transferencia, hay que modificar el dique de
contencin impuesto por la ley 24.588. Esto, que parece ser una
verdad de Perogrullo, nos interesa destacarlo firmemente, porque
slo el Congreso de la Nacin Argentina puede resolver tan
trascendental cuestin para la vida de los porteos. Y, en tales
condiciones, el marco institucional exclusivamente en la Argentina
reside en su Poder Legislativo.
En segundo lugar, todo el proceso de transferencia, si es que
se decide llevar adelante, debe estar presidido por la doctrina
judicial emanada de nuestro ms alto Tribunal, que ha expresado:
...los derechos fundados en cualquiera de las clusulas de la
Constitucin Nacional tienen igual jerarqua, por lo que la
interpretacin debe armonizarlas, ya sea que versen sobre los
llamados derechos individuales o sobre atribuciones estatales... 106.
Existen cuando menos dos corrientes de opinin: una en
contra de los fundamentos y oportunidad del traspaso proyectado y
otra a favor. Veamos los argumentos de sus ensayistas.
106 Ver, en tal sentido, doctrina judicial registrada en Fallos de la CSJN, 255-293; 258-267,
sus citas, y muchsimos otros.
Rodolfo Barra entiende que ...La Ciudad de Buenos Aires es

un municipio nacional... 107 y que el traspaso de la Justicia ...Es
inconstitucional (...) El artculo 75, inciso 12), de la Constitucin
Nacional dice que son los Jueces nacionales o los provinciales los
que pueden aplicar los cdigos de fondo (...) Pero no atribuye esa
facultad a los jueces de la Ciudad (...) Por lo tanto, la Ciudad de
Buenos Aires no puede tener jueces con esas atribuciones... 108.
Desde un horizonte diametralmente opuesto, Augusto
Morello y Flix Lo han dicho que ...La intencin del Constituyente
de 1994, en lo referente a dotar a la Ciudad de Buenos Aires de un
autntico y pleno poder judicial, qued reflejada en el citado
artculo 129 y la clusula transitoria decimoquinta (...) De esta
forma, puede inferirse razonablemente que la omisin de los Jueces
de la Ciudad en el artculo 75, inciso 12), fue nada ms que eso: un
olvido. Que menos de cien mil habitantes dispongan de un sistema
global sin fisuras [Tierra del Fuego] y que a una sociedad con una
poblacin de ms de tres millones y medio de personas la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires por el contrario se la prive sin razones
plausibles de la que es la principal, dejndole nada ms que lo
complementario, contradiccin equivalente a establecer una ilgica
capitis diminutis que no reposa en ningn criterio razonable que le
acuerde respaldo... 109.
Rafael Bielsa y Carlos Garber se han pronunciado de la
siguiente manera:
...Deficiencias en la tcnica de redaccin del texto de la
Constitucin Nacional reformada en 1994 permiten sostener
tesis opuestas respecto del alcance y la extensin de las
facultades propias de jurisdiccin reconocidas, el artculo 129,
a la Ciudad de Buenos Aires, en el marco del rgimen de
Gobierno autnomo que all se le concede. Adherimos a la
107 Ver Revista Jurdica El Derecho, T. 168, p. 1120.
108 Diario La Nacin, 29 de enero de 1997, p. 5. Ver tambin opiniones contrarias al
traspaso, en Diario La Nacin, 7 de febrero de 1997, artculo de opinin de Bindo
Caviglione Fraga, p. 17.
109 Morello, Augusto Mario y Lo, Flix, en Revista Jurisprudencia Argentina, n 6016, 18
de diciembre de 1996, pp. 5 y 6.
opinin de quienes consideran que esas facultades son

amplias y abarcan, en principio, la potestad de juzgar todos
aquellos casos y controversias regidas por el derecho comn y
local que no correspondan, por las cosas o las personas, a la
excepcional competencia federal. Adems de conciliar y dar
efecto a todo el articulado constitucional, congruentemente
con sus principios orientadores, la interpretacin que
aceptamos es la que mejor condice con los valores que la
Constitucin hizo suyos de manera permanente al elegir,
como modelo institucional y forma de gobierno, la
representativa, republicana y federal... 110
Por su parte, Luis Lozano ha afirmado:
...La equiparacin del pueblo de Buenos Aires como
comunidad poltica con los pueblos de las provincias parece
surgir con toda claridad de la incorporacin del artculo 129 al
Ttulo Segundo denominado Gobiernos de Provincia (...)
Empero, no parece que el Gobierno de la Ciudad Autnoma
est estrictamente equiparado con los gobiernos de Provincia
(...) Con arreglo al principio de soberana del pueblo, los
jueces deben recibir la designacin directa o indirectamente
de sus justiciables y deben ser controlados slo por ellos. Que
sean elegidos por el voto de todo el pas los que slo tienen
como justiciables a los porteos equivale a poner a una
minora en el medio del distrito de la mayora; la minora no
consigue elegir a nadie, aunque vota (...) El mandato de los
jueces, aun cuando no provenga de una eleccin directa o
indirecta, tiene origen en el pueblo, puesto que en un rgimen
que acepta como base el principio de soberana del pueblo no
puede haber ejercicio del poder que no emane de ste (...) La
devolucin de las facultades jurisdiccionales en materia de
derecho comn, actualmente ejercidas por los Jueces de la
Nacin, sera lo ms adecuado a la observancia irrestricta del
110 Bielsa, Rafael y Garber, Carlos, Diario La Ley, 26 de febrero de 1997.
principio de soberana del pueblo, tal cual est instrumentado

en la Constitucin Nacional... 111
Por nuestra parte, pensamos que la Ciudad de Buenos Aires
tiene aptitud propia, otorgada por la Constitucin Nacional, para
organizar su Poder Judicial, ntegra y plenamente; al igual que las
provincias, sin ningn tipo de cortapisas. Su aptitud jurisdiccional es
total, ntegra (excepcin hecha, por cierto, de los asuntos
federales). Adherimos a las opiniones de Morello, Lo, Bielsa,
Garber y Lozano. No hay que buscar contradiccin en el texto
constitucional federal. Sus clusulas deben armonizarse,
concilindose y dndose plena integracin y efecto a la totalidad
del plexo constitucional.
A nuestro modo de ver, no hay razones que justifiquen que
una ciudadana del barrio de Villa Devoto, si quiere divorciarse,
tenga que acudir a la Justicia Nacional. Tampoco hay argumentos
de peso que puedan responderle, al comerciante del barrio de
Pompeya, dnde reposa el fundamento que el Juez que entender
en su reclamo judicial de cobro de pesos a un proveedor pertenezca
a la Justicia Nacional, y no forme parte de su Gobierno autnomo.
Los ejemplos abundan, y verdaderamente nos resulta imposible
visualizar la existencia de inters de la Nacin en tales asuntos.
Fundamos nuestra tesitura: las facultades propias de
jurisdiccin atribuidas por el artculo 129 de la CN a la Ciudad de
Buenos Aires suponen precisamente eso, que sus jueces puedan
aplicar, en principio, los cdigos de fondo a todos los asuntos y
controversias gobernados por dicho ordenamiento jurdico y que no
corresponda a la competencia federal. Propiciamos una
interpretacin armnica de todos los preceptos de la Constitucin
federal, en el marco de un federalismo concertado y de
cooperacin, y donde siempre y en todo lugar preferiremos la
inteligencia del articulado constitucional que ms sostenga y
favorezca el perfeccionamiento del sistema democrtico.
111 Lozano, Luis, indito entregado gentilmente por su autor, cuyo ttulo es Constituye
el art. 75 inciso 12) de la CN un obstculo para la transferencia de funciones jurisdiccionales
a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires?, pp. 15 y 16.
En tal sintona, a nuestro juicio, no hay pugna ni limitaciones

entre los artculos 75, inciso 12) y 129 de la CN; ni debe considerarse
que exista la paradoja que una clusula anterior de 1853/60 viejo
art. 67, inc.11), que se mantiene intacto al respecto, porque la
Reforma Constitucional de 1994 le confiere slo nueva numeracin:
art. 75, inc. 12) derogue a una norma jurdica posterior: nuevo
artculo 129. Esta ltima norma otorga facultades propias de
jurisdiccin a la comunidad poltica, Ciudad Autnoma de Buenos
Aires, que nuestra propia Carta Fundacional se ocupa de dotarla de
rango constitucional. Si el artculo 129 de la CN no ha limitado el
concepto jurisdiccin, no cabe a ningn intrprete distinguir all
donde la norma no lo hace. De tal suerte, que el concepto
facultades de jurisdiccin, en la inteligencia del artculo 129,
armonizado con todo el plexo normativo de la Ley Fundamental
Federal, debe evaluarse en sentido amplio y como lo que
constitucionalmente resulta su razn de ser: la potestad de las
Entidades Autnomas que constituyen el esquema federal
argentino 23 provincias y una Ciudad Autnoma, segn nuestra
interpretacin 112 de aplicar el derecho comn a todas las
controversias reguladas por los Cdigos de Fondo, cuando no
concurra la excepcional competencia federal, por razn de las
personas o las cosas.
Todo parece indicar que negarle la posibilidad al Poder
Judicial porteo de resolver las controversias regidas por el derecho
comn, y con sus propios Jueces, configurara una hiptesis con la
que, casi seguramente, se impedira a ms del 10% de la poblacin
de la Argentina, que precisamente habita la Ciudad, del pleno
ejercicio de la soberana del pueblo.
Para la materializacin del proceso de transferencia, hay una
definicin importantsima en el texto constitucional porteo, que
deber predominar ms que ninguna otra en todo el proceso de
transferencia. All se enuncia el siguiente postulado: ...lograr una
transferencia racional de la funcin judicial.... Compartimos la
112 Para mayor abundamiento, remitimos al lector al punto II, donde hemos desarrollado
extensamente el estatus institucional de la Ciudad de Buenos Aires, luego de la Reforma
Constitucional de 1994.
calificacin llevada a cabo por el Constituyente para el

cumplimiento del objetivo: deber ser racionalmente
implementado. Toda otra modalidad es inaceptable.
Hacia fines de 1996, el Poder Ejecutivo Nacional dispuso
emprender la marcha del proceso de transferencia de la funcin
judicial propia, que a la Ciudad de Buenos Aires le asigna el artculo
129 de la Constitucin Nacional. El 9 de diciembre de 1996 se dicta
el decreto (PEN) 1417, cuyo artculo 1 dice: ...Crase en jurisdiccin
del Ministerio de Justicia una Comisin que tendr a su cargo el
estudio y la elaboracin de los proyectos normativos que resulten
necesarios para hacer efectiva la transferencia de la Justicia
Nacional ordinaria de la Capital Federal a jurisdiccin de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, y la planificacin y seguimiento de su
posterior instrumentacin... 113.
Nuestra propuesta para el proceso de transferencia de la
Justicia Nacional a la Ciudad de Buenos Aires es la plena
observancia de las siguientes bases: a) el gradualismo en la
recepcin de Fueros por parte de la Justicia de la Ciudad de Buenos
Aires; b) la prudencia y razonabilidad en la mesa de concertacin de
las autoridades Nacionales y del Gobierno de la Ciudad; c) el
consenso de todos los actores, dado que el escenario principal es el
Congreso Nacional; d) el compromiso del Gobierno Nacional de
transferir a la Ciudad de Buenos Aires los recursos necesarios para
afrontar los gastos que emerjan, se deriven y demande la
transferencia de las funciones judiciales, hasta que se produzca la
reasignacin a la Ciudad de Buenos Aires del porcentaje de la
coparticipacin federal a travs de las partidas presupuestarias
correspondientes, de conformidad al procedimiento reglado en la
CN en su artculo 75, inciso 2); e) garantizar a los Jueces Nacionales
que sean transferidos al Poder Judicial de la Ciudad de Buenos
Aires, que conservarn en sus cargos, con inamovilidad de sede y
grado, as como la intangibilidad de sus remuneraciones.
Consideramos necesaria la enfatizacin de los representantes y
decisores polticos de esta garanta, que ya tienen los jueces
113 BO: 11/12/1996, pp. 25/26.
nacionales desde el acto constitucional de designacin en sus

cargos.
Las notas sealadas, los apuntalamientos expresados y los
puntos de partida indicados deberan ser las bases fundamentales
sobre las cuales tendra que desenvolverse todo el proceso de
transferencia de los fueros laborales, comerciales, civiles y
criminales de la Justicia nacional a la Justicia portea.
IX
NOVEDADES INSTITUCIONALES
SUMARIO: 1. En el Poder Legislativo: el procedimiento de doble lectura para la
sancin de normas. 1.1. Su excepcionalidad. 1.2. Materias involucradas.
1.3. Valoracin del instituto. 2. En el Poder Ejecutivo: la puesta a disposicin
de la ciudadana de toda la informacin y documentacin atinente al Gobierno de
la Ciudad. 2.1. La importancia institucional del cuadro normativo. 3. En el
Poder Judicial: los casos de control judicial de constitucionalidad concentrado y
el sistema de reenvo a la Legislatura de toda ley declarada inconstitucional por el
Tribunal Superior de Justicia cuando conozca en instancia originaria y exclusiva.
3.1. Fisonoma del instituto. 3.2. Su finalidad institucional.
De acuerdo al plan de labor que hemos trazado, toca ahora

el turno de evaluar las novedades que, desde el punto de vista
institucional, contiene el aparato del poder diseado por el
Constituyente de la Ciudad de Buenos.
Centraremos la evaluacin hacia solo un Instituto por
rgano de Poder. Debemos realizar dos advertencias previas. En
primer lugar, podra endilgrsenos la hipottica arbitrariedad en la
seleccin. Sin ninguna duda, que probablemente lo sea; dado que lo
que a nuestro juicio puede tener entidad genuina o novedosa en el
campo constitucional, desde otro horizonte asumimos que puede
llegar a no serlo para otros que piensen distinto. La segunda, y
estrechamente relacionada con la antecedente premisa, reposa en
que eventualmente se postule que la Ley fundamental portea no
contiene slo una novedad por rgano institucional. De hecho, es
as. Sin embargo, por lo menos en este trabajo, escogeremos slo
una, que precisamente puede tambin llegar a no ser la ms
importante. Huelga tambin decir que las reflexiones se postulan
obviamente por la va terica, dado que la praxis, en casi todos los
tres institutos que se evaluarn, todava no ha permitido la
visualizacin de su funcionamiento.
1. En el Poder Legislativo: el procedimiento de doble lectura

para la sancin de normas
1.1. Su excepcionalidad
Tal como hemos propuesto, evaluaremos el procedimiento
de doble lectura, estructurado por los artculos 89 y 90 de la
Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires, con criterio de
excepcin, y para materias fijadas constitucionalmente de
antemano por la Carta.
En primer lugar, veamos los pasos fijados en el
procedimiento legislativo que tiene la elaboracin de la norma, bajo
la perspectiva de este novedoso instituto. Dice el artculo 90 de la
CCBA:
El procedimiento de doble lectura tiene los siguientes
requisitos: 1) Despacho previo de Comisin que incluya el
informe de los rganos involucrados. 2) Aprobacin inicial por
la Legislatura. 3) Publicacin y convocatoria a audiencia
pblica dentro de los treinta das para que los interesados
presenten reclamos y observaciones. 4) Consideracin de los
reclamos y observaciones y resolucin definitiva de la
legislatura. Ningn rgano de gobierno puede conferir
excepciones a este trmite y si lo hicieran stas son nulas.
Tal como hemos anticipado, nos parece un procedimiento
sumamente atractivo y enraizado en una fuerte matriz
democrtica. El representante deber escuchar, bajo pena de
nulidad, a su mandante, que no es otro que el pueblo de la Ciudad.
En este sentido, creemos que el procedimiento de doble lectura no
registra antecedentes en el derecho positivo pblico argentino.
1.2. Materias involucradas
La Audiencia Pblica que deber celebrarse antes de la
sancin definitiva de la norma est regulada en el artculo 63 de la
ley fundamental. Por imperio del artculo 90, se encuentran
sometidas a este procedimiento las siguientes materias: cdigos de
planeamiento urbano, ambiental y de edificacin; plan urbano
ambiental de la Ciudad de Buenos Aires; imposicin de nombres a

sitios pblicos, emplazamiento de monumentos y esculturas y
declaracin de sitios histricos; desafectacin de los inmuebles del
dominio pblico y todo acto de disposicin de stos; toda
concesin, permiso de uso o constitucin de cualquier derecho
sobre el dominio pblico de la Ciudad; las que consagran
excepciones a regmenes generales; el aumento de gastos del
presupuesto de la legislatura; y los temas que la Legislatura
disponga por mayora absoluta.
1.3 Valoracin del instituto
La creacin del instituto, sin duda, reposa en antecedentes
polticos, econmicos, sociales e institucionales, y por qu no
tambin en varios precedentes judiciales que oportunamente
tuvieron profunda repercusin pblica.
En efecto, la mayora de las materias involucradas para el
tratamiento legislativo de excepcin despertaron fundadas
polmicas por parte de la ciudadana y sectores afectados e
involucrados; y hasta la apertura de algn escenario judicial, en el
perodo 1983/1996. La sola lectura del catlogo de materias
diseado por el artculo 90 de la CCBA basta para fundar el aserto
enunciado.
En suma: no hay en el instituto una delegacin de
facultades. La norma siempre la elaborar el rgano. Se promueve
obligatoriamente la participacin popular. El aumento de la
participacin es muy bueno para la vida de la democracia, porque
conlleva implcitamente el desarrollo del control de los actos de
gobierno.
Cae de maduro, pero debemos explicitarlo, que la
formulacin de los reclamos a que alude el inciso 3) del artculo 90
por supuesto que jams podra obligar a la Legislatura. Pero es
posible en democracia que el Representante desoiga al
representado? La Legislatura tiene como obligacin considerar las
peticiones de los interesados; si no lo hace, con carcter previo a la
sancin, la norma es nula. La introduccin de este mecanismo
excepcional para la elaboracin de determinadas materias

legislativas robustece la democracia, porque incrementa
decididamente la participacin popular y, por consiguiente, la
facultad de que el pueblo ejerza el control de los actos de gobierno;
en este caso, del Poder Legislativo.
2. En el Poder Ejecutivo: la puesta a disposicin de la
ciudadana de toda la informacin y documentacin atinente al
Gobierno de la Ciudad
El artculo 105 de la CCBA dispone:
Son deberes del Jefe de Gobierno: 1. Arbitrar los medios
idneos para poner a disposicin de la ciudadana toda la
informacin y documentacin atinente a la gestin de
Gobierno de la Ciudad...
Norma que debe complementarse con lo dispuesto por el
inciso 2:
Registrar todos los contratos en que el gobierno sea parte,
dentro de los diez das de suscriptos, bajo pena de nulidad.
Los antecedentes de los contratistas y subcontratistas y los
pliegos de bases y condiciones de los llamados a licitacin
deben archivarse en el mismo registro, dentro de los diez das
de realizado el acto de apertura. El Registro es pblico y de
consulta irrestricta.
El postulado es sencillo y claro. Tambin, al igual que en el
caso de la doble lectura para el procedimiento legislativo, no hemos
verificado registros anlogos en las Constituciones provinciales
argentinas.
2.1. La importancia institucional del cuadro normativo
De tal modo que la novedad est confirmada. La norma
evaluada persigue, a nuestro modo de ver, la misma finalidad que el
examen del capitulillo anterior: aumentar la participacin de la
ciudadana, facilitando la puesta en marcha de los mecanismos de
control de la gestin de gobierno.
El Jefe de Gobierno de la Ciudad tiene en sus manos la

administracin del tercer presupuesto de recursos y gastos
(alrededor de 3.000 millones pesos), en el orden nacional. La Ciudad
slo es superada por la Provincia de Buenos Aires, y obviamente por
los casi alrededor de 40.000 millones del presupuesto nacional.
La Ciudad tiene suscriptos infinidad de contratos con
empresas privadas, que por va de ejemplo abarcan materias tales
como catastro, mantenimiento urbano, reparacin de calles y
veredas, limpieza, recoleccin de basura, concesiones del dominio
pblico, limpieza de hospitales y escuelas, comedores escolares,
estacionamiento vehicular, etctera. La sumatoria de los montos
del cumplimiento contractual de los convenios aludidos es
mensurable en cientos de millones de pesos.
La Reina del Plata tiene un monto de endeudamiento que,
si bien al da de hoy no ha sido fijado con exactitud, puede
predicarse en un monto que fcilmente supera ms de la mitad de
los recursos previstos para un ejercicio anual del presupuesto,
conforme ha informado el actual Jefe de Gobierno.
Alrededor de una suma cercana al 40% del presupuesto de
recursos de la Ciudad se utiliza anualmente para solventar los
gastos del rea de Salud y Educacin. En la primera de las materias,
ms de la mitad de los enfermos que se atienden en nosocomios
dependientes del Gobierno de la Ciudad tiene domicilio en la
Provincia de Buenos Aires. La matrcula escolar, en un porcentaje
cercano al 20%, est compuesta por nios que viven en la Provincia
de Buenos Aires. Por consiguiente, nos parece absolutamente
razonable e idneo la inclusin de la clusula: ...poner a disposicin
toda la informacin y documentacin atinente a la gestin del
gobierno de la Ciudad....
Adems, slo por va de hiptesis, no parece impensado que
el incumplimiento de la manda constitucional por parte del
Gobernante que por supuesto nadie desea ni espera, habilitara al
ciudadano/s a instar ante los tribunales de la Ciudad la accin de
amparo prevista por el artculo 14 de la CCBA.
El Constituyente promueve la participacin de la ciudadana,

y el consiguiente control de los actos de Gobierno, a travs de la
introduccin de esta clusula. Dado que ello significa ensanchar las
bases del sistema democrtico. Bienvenido sea entonces el
plausible gesto institucional.
3. En el Poder Judicial: los casos de control judicial de
constitucionalidad concentrado y el sistema de reenvo a la
Legislatura de toda ley declarada inconstitucional por el Tribunal
Superior de Justicia cuando conozca en instancia originaria y
exclusiva
3.1. Fisonoma del instituto
El artculo 113, inciso 2), de la Ley Fundamental portea
dice:
Es competencia del Tribunal de Justicia conocer: (...) 1.
Originaria y exclusivamente en las acciones declarativas
contra la validez de leyes, decretos, y cualquier otra norma de
carcter general emanada de las autoridades de la Ciudad,
contrarias a la Constitucin Nacional o a esta Constitucin. 2.
() La declaracin de inconstitucionalidad hace perder
vigencia a la norma, salvo que se trate de una ley y la
Legislatura la ratifique dentro de los tres meses de la
sentencia declarativa por mayora de los dos tercios de los
miembros presentes. La ratificacin de la Legislatura no
altera sus efectos en el caso concreto ni impide el posterior
control difuso de constitucionalidad ejercido por todos los
Jueces y por el Tribunal Superior...
La introduccin del sistema de declaracin judicial de
inconstitucionalidad en instancia originaria ante el Tribunal
Superior de Justicia, de una ley o cualquier otra norma de alcance
general, hacindole perder vigencia a la norma cuestionada, form
parte de la agenda de temas elaborada y propuesta por el
Convencional Zaffaroni.
En nuestro derecho pblico provincial, existan, al momento

de sancin de la norma comentada, slo cinco antecedentes, pero
con matices sustancialmente diferenciadores, que hemos podido
verificar. Ninguno de ellos contiene el sistema de reenvo a la
Legislatura, tal como disea el texto porteo 114. Slo podra
predicarse respecto de las Constituciones de Tucumn y Santiago
del Estero, que posean un dispositivo anlogo de acceso a la
jurisdiccin constitucional local. En efecto, en el caso tucumano, en
tales circunstancias, al igual que en la Constitucin de la Ciudad de
114 I) Constitucin de la Provincia de Tucumn: Artculo 22: ...Quien tenga suficiente
inters jurdico podr demandar ante el Tribunal Constitucional, la declaracin de
inconstitucionalidad con efectos de derogacin de la norma impugnada. La impugnacin
ser hecha pblica y el trmite se extender dando intervencin a cualquier persona que
sostenga la constitucionalidad y al Poder Ejecutivo (...) Si el Tribunal no hiciere lugar a la
declaracin de inconstitucionalidad, la cuestin no podr ser reeditada quedando a salvo
de los interesados la impugnacin ante los Jueces con efectos especficos.... Esta norma
se complementa con lo normado por el artculo 134: ...1) declarar la inconstitucionalidad
de las leyes, decretos, ordenanzas con el alcance general previsto en la ltima parte del
artculo 22....
II) Constitucin de la Provincia de Santiago del Estero: Artculo 176: En materia judicial
el Superior Tribunal de Justicia tiene las siguientes atribuciones: () c) en las demandas
por inconstitucionalidad de leyes, decretos, ordenanzas, reglamentos, o resoluciones que
estatuyan en materia recogida por esta Constitucin, que se promuevan directamente por
va de accin. La declaracin de inconstitucionalidad producir la caducidad de la ley (...)
en la parte afectada por la declaracin....
III) Constitucin de la Provincia de Ro Negro: Artculo 208: ...Cuando el Superior Tribunal
de Justicia en juicio contencioso declara por unanimidad y por tercera vez la
inconstitucionalidad de un precepto materia de litigio contenido en una norma provincial o
municipal podr, en resolucin expresa dictada por separado, declarar abrogada la
vigencia de la norma inconstitucional que deja de ser obligatoria a partir de su publicacin
oficial. Si la regla en cuestin fuere una ley, el Superior Tribunal de Justicia deber dirigirse
a la Legislatura a fin de que proceda a eliminar su oposicin con la norma superior. Se
produce la derogacin automtica de no adoptarse aquella decisin en el trmino de seis
meses de recibida la comunicacin del Superior Tribunal de Justicia que ordenar la
publicacin del fallo....
IV) Constitucin de la Provincia de Chubut: Artculo 180: ...Cuando el Superior Tribunal de
Justicia declare por dos veces consecutivas la inconstitucionalidad de una norma legal, la
norma cesar de tener vigencia a partir del da siguiente a la publicacin oficial de la
sentencia definitiva....
V) Constitucin de la Provincia de Tierra del Fuego: Artculo 159: ...Cuando el Superior
Tribunal de Justicia declare por unanimidad y por tercera vez la inconstitucionalidad de
una norma jurdica materia de litigio, podr resolver la suspensin de su vigencia en
pronunciamiento expreso dictado por separado, el que ser notificado en forma
fehaciente a la autoridad que la dictara y dado a conocer en el diario de publicaciones
legales dentro de los cinco das de emitido....
Buenos Aires, la demanda de inconstitucionalidad resulta ser

competencia originaria del Tribunal Constitucional. En la Provincia
de Santiago del Estero, entiende el Superior Tribunal. En Tucumn
el pronunciamiento ...tendr efectos de derogacin de la norma
impugnada... y en Santiago del Estero, se producir ...la
caducidad de la ley....
La Constitucin de Ro Negro, para la procedencia del
excepcionalsimo mecanismo, exige la unanimidad en el
pronunciamiento de los miembros del Tribunal, la existencia de
proceso contencioso y que sea el tercer decisorio. La de Chubut slo
exige el ltimo recaudo: la reiteratividad, y por dos veces, pero en
este caso consecutivas. Y, por ltimo, la de Tierra del Fuego es muy
parecida a la de Ro Negro: slo no exige la existencia del
contradictorio, empero en este caso no hay efectos abrogatorios
como en Ro Negro, sino slo suspensin de la vigencia de la norma.
Sin embargo, la novedad institucional reposa, centralmente,
en el sistema de reenvo de la regla jurdica cuestionada, e
invalidada constitucionalmente, a la Legislatura, para que fueran en
ltima instancia los representantes del pueblo de la Ciudad quienes
procedieran a su ratificacin o no. Oportunamente, al ser
consultados 115, propusimos incorporar el sistema del reenvo de la
ley declarada inconstitucional con efectos erga omnes por el
Tribunal Superior de Justicia al Legislativo, para que la ratifique o
no. Tal temperamento fue finalmente adoptado.
3.2. Su finalidad institucional
Fundamos nuestra sugerencia en la necesidad de
perfeccionar y profundizar el sistema democrtico y sus
instituciones. Creemos que cuando el Tribunal Superior de Justicia
de la Ciudad de Buenos Aires vigila la constitucionalidad de una ley
elaborada por el Parlamento de la Ciudad y la declara invlida, en el
marco presupuestado por el artculo 113, inciso 2, de la CCBA, est
ejerciendo una clara actividad poltica. Podra decrsenos que
115 La iniciativa fue elevada en el mes de agosto de 1996 al pleno de la Comisin de
Justicia y Seguridad.
siempre que un rgano judicial cumpla con el control de

constitucionalidad ejecuta una clara actividad de gobierno y poder
moderador. Coincidimos, es absolutamente cierto, y precisamente
ella es la savia que nutre el sistema de control judicial de
constitucionalidad de actos, normas y decretos. Alguien tiene que
moderar las actividades del resto de los Poderes, y ese alguien
es el Poder Judicial.
Sin embargo, una posibilidad de los sistemas de control
judicial de constitucionalidad es que sea ejercido por todos los
jueces, pero sus decisiones sean slo aplicables al caso concreto.
Otra alternativa la configura el control concentrado en un rgano
jurisdiccional especializado, cuya decisin reparadora tiene efectos
derogatorios de la norma involucrada. Si se advierte que la decisin
de la Judicatura, que slo tiene efectos para el caso concreto,
constituye siempre una definicin de singular relevancia para el
ordenamiento jurdico-institucional, cuanto ms lo ser si la
resolucin judicial tiene efectos derogatorios de la regla jurdica. De
ah entonces, la necesidad del reenvo de la ley declarada
inconstitucional a la Legislatura para su reexaminacin.
En el sistema inaugurado por la CCBA, coexisten el control
judicial de constitucionalidad difuso, ejercido por todos los jueces
de la Ciudad, y el concentrado, competencia originaria y exclusiva
del Tribunal Superior de Justicia. El poder moderador le es otorgado
por el plexo porteo a todos los Jueces. As surge de la
interpretacin de los artculos 106 y 113, inciso 2), de la CCBA, y
podemos predicar que sustancialmente participa de la totalidad de
caracteres, requisitos, fisonoma y efectos que tiene a nivel federal
el sistema de control de constitucionalidad. Sin embargo, cuando
los jueces de la Ciudad de Buenos Aires conozcan en acciones de
amparo o de hbeas corpus, estn habilitados a declarar de oficio la
inconstitucionalidad de la norma en que se funda el acto u omisin
lesiva (conf. arts. 14 y 15, CCBA). Las decisiones que adopten los
magistrados de los tribunales de la Ciudad, cuando pongan en
funcionamiento el control judicial de constitucionalidad, tiene por
va de principio slo efectos para el caso concreto que se ventila.
Sus decisiones slo se circunscriben al caso sentenciado. En estos
casos, como es sabido, la norma inconstitucional no es aqu

derogada: sencillamente queda inaplicada e invlida para el litigio
concreto.
Por otro lado, y como ya hemos visto, existe tambin la
posibilidad excepcional, slo en manos del Tribunal Superior de
Justicia y en su instancia originaria y exclusiva, y por la va de la
accin declarativa, de pronunciar y resolver la declaracin
inconstitucionalidad de cualquier regla jurdica con efectos
derogatorios, ya que le hace perder vigencia por considerrsela
violatoria de la Constitucin Nacional o de la portea. En este
excepcional supuesto institucional, el control reparador de
inconstitucionalidad con efectos erga omnes, desplegado por el
Tribunal Superior de Justicia, obliga a remitir al Parlamento
porteo, para su ratificacin o no, a la ley declarada
inconstitucional. Para las dems reglas jurdicas que hubieren de ser
declaradas inconstitucionales, no hay ninguna posibilidad ni de
reenvo ni de reexamen constitucional.
En tales condiciones, observamos que, dada la composicin
contra mayoritaria de la estructura judicial, porque los jueces no son
elegidos por comicios populares directos, resulta beneficioso para
el sistema institucional que el procedimiento de legislacin
negativa, en este supuesto especial con efectos generales o erga
omnes, sea revisado en ltima instancia por el rgano creador de la
norma, que s tiene representatividad popular. Estamos
convencidos de que la malla de proteccin ideada, y que inspira el
reenvo de la ley a su matriz, condice absolutamente con el
equilibrio de los poderes exigidos por el principio republicano de
gobierno, dado que evita la trascendencia o mayor gravitacin de
un Poder sobre otro.
En el debate que precedi a la sancin de la norma, el
Convencional Jorge Castells argument al respecto:
...La configuracin de este control judicial de
constitucionalidad implica, desde luego, hacer caer la vigencia
de una ley dictada por la Legislatura. Eso pareci que tal vez
era, al menos en esta etapa, un poco difcil de sostener en
nuestro ordenamiento, y por eso, aqu le agradezco al Doctor

Ferreyra, que trajo la sugerencia. Ide un sistema que
llamamos de reenvo, por el cual la ley declarada
inconstitucional por el Tribunal Superior de Justicia vuelve a la
Legislatura. Y la ratificacin de la Legislatura inhibe en lo
sucesivo al Tribunal Superior 116 117.
Como no poda ser de otro modo, fue adoptado por el
Legislador Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires el casi
bicentenario principio del derecho constitucional (elaborado por la
doctrina judicial norteamericana Marbury vs. Madison), por el
cual, en la ltima instancia del orden jurdico vigente, el Juez
controla al Legislador, con el objeto de mantener el equilibrio de los
poderes y la supremaca de la ley fundamental.
Finalmente, debemos agregar que dicho principio, y
siguiendo la tendencia de actualizacin, mayor control
y participacin, fue ampliado en sus alcances, efectos y
procedimientos: nos referimos al control concentrado y al sistema
de reenvo, que, tal como estn diseados, son una verdadera
novedad para nuestro derecho pblico. Dado que alientan y
sostienen, a la vez, el desenvolvimiento del sistema democrtico, su
introduccin nos parece altamente beneficiosa.
116 Diario de Sesiones, versin taquigrfica provisional, pp. 223/224.

117 Por otro lado, respecto del sistema de reenvo a la Legislatura que propusiramos, y
que fuera finalmente constitucionalizado, Sags ha dicho: ...Se trata de una peculiar
pero interesante va de control legislativo judicial de constitucionalidad cuya
experimentacin ser sin duda atentamente seguida por la doctrina constitucionalista
nacional y extranjera (Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, introduccin
y comentarios de Nstor Pedro Sags, Astrea, Buenos Aires, noviembre de 1996, p. 64).
X
COLOFN
La Ley Fundamental de la Ciudad de Buenos Aires es, como
toda constitucin, un producto que responde al pensamiento de la
sociedad, de cuyo seno surge. Con sus bondades y pocos dficits,
expresa la forma de ver el mundo de los porteos o, por lo menos,
la forma que en que stos pretenden organizar jurdicamente ese
mundo, en el fin del milenio. Los porteos han intentado concretar
una formidable idea expuesta por Mariano Moreno: ...los pueblos
tienen el derecho para fijar la Constitucin, en el feliz momento de
explicar su voluntad general... 118.
La sancin de la Ley Fundamental portea ha hecho que por
primera vez la Ciudad de Buenos Aires realice un aporte original al
resto de nuestras provincias. Con toda seguridad, el modelo
constitucional ha recibido gran parte de la experiencia de nuestro
derecho pblico provincial.
En los desarrollos anteriores, nos hemos pronunciado sobre
cada uno de los puntos cruciales que hacen a la valoracin del
instrumento.
El Estado Federal argentino se compone de 23 provincias y
una Ciudad Autnoma. El estatus constitucional de Ciudad de
Buenos Aires es semejante al de una provincia, pero an no lo es.
Est preparada por el Poder Constituyente Nacional de 1994 para
serlo en el futuro, probablemente si alguna vez deja de ser asiento
de las autoridades del Gobierno Federal.
Los representantes porteos, cumpliendo con el
irrenunciable mandato del pueblo de la Ciudad de Buenos Aires,
han elaborado un instrumento que rene todos los elementos para
118 Gazeta Extraordinaria de Buenos Ayres, martes 6 de noviembre de 1810, citada por
Arturo Sampay, en Las Constituciones de la Argentina, Eudeba, Buenos Aires, 1975, p. 8,
cita nmero 30.
ser denominado Constitucin, a pesar de que la manda

constitucional encargaba un estatuto organizativo de sus
instituciones. Independientemente de la conceptualizacin jurdica,
ha nacido la Ley Fundamental portea.
Hemos sealado las limitadsimas colisiones de la Ley
Fundamental de la Ciudad de Buenos Aires con la Constitucin
Nacional y el resto del bloque de constitucionalidad federal.
Tambin postulamos las vas de solucin, evitando a toda instancia
el conflicto institucional federal. El escenario conflictivo
insistimos: en pocos pero importantes supuestos est presente.
Sugerimos que la razonabilidad y la prudencia en el obrar de los
Gobernantes y los Opositores porque de eso se trata la
democracia encuentren slo la va del consenso para la
superacin, evitando el conflicto que slo trae discordia y no
permite ni el avance de los hombres ni el de sus instituciones.
La Carta de derechos es de avanzada. Tiene una arquitectura
slida, moderna e integral. Respeta ntegramente el piso
ideolgico de la Constitucin federal, pero adems incorpora con
generosidad otras clusulas jurdico-constitucionales que amplan
significativamente el marco garantista. La libertad del ciudadano
est total y cabalmente garantizada. En el modelo porteo el
Estado no se ocupa en imponer ideales de conducta, ni interferir en
la vida de los particulares, ni nada que se le parezca. El diseo
transita el buen camino, propio de los Estados sociales y
democrticos de Derecho: garantiza y promueve el derecho de los
ciudadanos a programar y proyectar su vida de acuerdo a sus
propios ideales de existencia, protegiendo al mismo tiempo,
mediante la consagracin del orden y la moral pblicos, el igual
derecho de los dems 119. La criticamos por su extensin normativa,
cuestionamiento que est sustancialmente dirigido al Ttulo II del
Libro Primero, dedicado a las Polticas especiales, dado que quien
peca de excesivo reglamentarismo pueda abrir la puerta del
119 Conforme doctrina emergente del voto de Santiago Petracchi, que compartimos en
plenitud, registrada en Fallos de la CSJN en el T. 308, p. 412.
indeseado proceso
disposiciones.
de
desconstitucionalizacin
de
sus
La ingeniera institucional adoptada para el diseo del Poder

satisface plenamente los principios del republicanismo, democracia
y sujecin del Gobierno al derecho. Hay un Poder, con generosas
atribuciones, pero sujeto a importantsimos mecanismos de
control. Muchos de ellos novedosos en nuestro derecho, que, de
implementrselos debidamente, slo traern ms democracia.
Finalmente, si se nos pregunta cul es el balance final de la
valoracin de la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires,
compartimos casi en plenitud el juicio de Zaffaroni: ...diramos que
es buena, pero que hay algo que nos gustara que hubiera estado, y
no est... 120. Decimos casi en plenitud, porque nuestra
diferencia 121 estriba bsicamente en los excesos y,
accidentalmente, en las omisiones del texto constitucional. A no
dudarlo, la Constitucin portea tiene muchsimas, pero
infinitamente ms luces, que sombras. stas ltimas estn
localizadas, y son muy pocas, y bajo ningn punto de vista deslucen
o decoloran el escenario principal adornado por la solidez,
generosidad, equilibrio y razonabilidad del texto. Con todo, no es
un documento constitucional excepcional, porque ninguna ley
fundamental puede serlo, excepto en el marco de la teora
constitucional. Puede haber, y de hecho as lo es en la realidad
mundial, mejores y ms trascendentes textos constitucionales de
algunos pases que de otros. Empero, creemos que no existen
aquellos insusceptibles de perfectibilidad. El hombre es perfectible,
de tal modo que jams su obra podr prescindir de ese sello.
La Constitucin portea elaborada depender en buena
parte de la reglamentacin que deber llevar a cabo la Legislatura y
de la interpretacin de sus disposiciones que realice el Tribunal
Superior de Justicia. Pero, tambin, consideramos de vital
120 Diario de Sesiones, versin taquigrfica provisional, ltima reunin, 1 de octubre de
1996.
121 Nota del autor: La naturaleza de la discrepancia es de raigambre y tiene trascendencia
institucional. Dicho disenso lo formulamos juiciosa y humildemente frente a tan
distinguido Jurista.
importancia institucional que su texto pueda quedar registrado en

los corazones de los hombres y mujeres de su pueblo, porque tuvo
razn el poeta: ...Caminante son tus huellas el camino y nada ms;
caminante, no hay camino, se hace camino al andar....
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(Mxico D.F., Fondo de Cultura Econmica).
Schafrik, Fabiana y Barraza, Javier (1996): Legislacin Argentina (El
Derecho, Boletn 47, 15 de noviembre).
Smend, Rudof (1985): Constitucin y Derecho constitucional (trad. de J. M.
Beneyto Prez, Madrid, CEPC).
Spisso, Rodolfo (1991): Derecho Constitucional Tributario (Buenos Aires,
Depalma).
Toinet, Marie-France (1994): El sistema poltico de los Estados Unidos
(trad. de G.A. Gallardo Jordn, Mxico D.F, FCE).
Ubertone, Fermn (1985): La institucionalizacin de la oposicin
(Buenos Aires, La Ley, 21 de febrero).
Vanossi, Jorge Reinaldo (1970): La influencia de Jos Benjamn Gorostiaga
en la Constitucin Argentina y en su jurisprudencia (Buenos Aires,
Pannedille).
Villey, Michel (1976): Estudios en torno a la nocin de derecho subjetivo
(Valparaso, Ediciones Universitarias).
Weber, Max (1992): Economa y Sociedad (Buenos Aires, Fondo de Cultura

Econmica).
Welzel, Hans (1962): Ms all del Derecho natural y del positivismo jurdico
(trad. de E. Garzn Valdz de la 1 ed. espaola, Crdoba, Argentina).
Zaffaroni, E. Ral (1994): Estructuras judiciales (Buenos Aires, Ediar).
NDICE GENERAL
Post scrptum
Dedicatoria
Prlogo de Germn J. Bidart Campos
Reconocimientos
2
5
6
9
I
LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
1. Su fisonoma general
11
2. Nmina de miembros
11
3. La eleccin del 30 de junio de 1996
12
4. Autoridades de la Asamblea. Bloques de Convencionales
13
5. Comisiones de Trabajo
13
6. Debate. Aprobacin del texto y disidencias parciales
14
7. Su valoracin: opiniones de juristas
15
8. El funcionamiento de la Asamblea Constituyente: las etapas
preconstituyente y constituyente. La democracia como forma de
participacin
17
9. El pacto de Palermo
20
10. Las clusulas transitorias
20
II
NATURALEZA DEL ESTATUS JURDICO INSTITUCIONAL DE LA CIUDAD
DESPUS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994
1. El artculo 129 de la Constitucin Nacional y el rango
constitucional de la Ciudad
2. El esquema federal argentino: Buenos Aires,
Ciudad Autnoma
3. Las limitaciones de la ley 24.588 y el bloque de
constitucionalidad federal
4. El escenario institucional-federal del derecho constitucional
argentino
23
23
27
30
ADDENDA II
EL ESTATUS DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
HASTA ANTES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994
1. Brevsima noticia histrico-institucional: de las instrucciones
de Jos Gervasio de Artigas a la ley de federalizacin de 1880
32
2. La Ciudad de Buenos Aires y el pas
34
3. El estatus jurdico de la Ciudad de Buenos Aires en la
Constitucin Nacional, segn el texto 1853/ 60
36
III
LA LEY FUNDAMENTAL PORTEA: CONSTITUCIN O ESTATUTO?
1. Acerca del contenido que debe poseer la formulacin del
concepto Constitucin
a) La democracia como forma de vida
b) La Justicia social
c) La periodicidad de los cargos electivos
d) La racionalidad del ejercicio del poder
e) La existencia de mecanismos de control amplios y eficaces a
quienes ejercen el poder, la participacin del ciudadano
2. La Ley Fundamental portea: interpretacin del art. 129
de la CN. Su proyeccin en el federalismo argentino
39
41
46
47
47
47
47
IV
CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD DE LA LEY FUNDAMENTAL PORTEA
1. Las colisiones del texto porteo
a) Con la Constitucin federal
a.1) el Gobernador o Jefe de Gobierno?
a.2) aprueba el rgimen de coparticipacin federal en materia
tributaria?
a.3) sanciona la Ley de Puertos?
a.4) la ciudad tiene el dominio de los recursos naturales
existentes en su territorio?
50
50
50
52
54
54
b) Con el Pacto de San Jos de Costa Rica

56
c) Con la Ley 24.588: poltica de seguridad y conduccin
de la polica local
56
d) Con la Ley 24.620 y la convocatoria a elecciones de diputados
locales
57
2. Nuestra tesis
57
V
PANORAMA NORMATIVO
1. Su extensin normativa: comparacin con textos provinciales
argentinos
59
. 2. El Prembulo: los debates que precedieron a su elaboracin
final. Su valor institucional
62
3. El Ttulo Preliminar
64
a) Principios polticos
64
i) El republicanismo y la publicidad de los actos del gobierno
64
ii) La Ciudad de Buenos Aires y los poderes reservados.
Su capacidad potestativa: Regla o excepcin?
65
iii) La cooperacin federal
67
b) Lmites y recursos
68
i) Le corresponde a la Ciudad su territorio por derecho?
68
ii) El dominio de los recursos naturales: remisin
68
iii) Los recursos del erario de la Ciudad: definicin y composicin 69
iv) Ingresos de origen tributario
69
v) Los principios de la imposicin tributaria: legalidad y certeza 70
vi) Recaudacin y asignacin de recursos
72
VI
LA CASUSTICA CONSTITUCIONAL: LA CARTA DE DERECHOS,
GARANTAS Y POLTICAS ESPECIALES
1. Derechos y garantas: consideraciones sobre

la parte dogmtica
2. El garantismo. Los pivotes jurdicos de la Carta
3. En materia de regulacin constitucional,
la CN fija un piso o techo ideolgico?
73
74
75
4. Los Derechos Humanos en la CCBA

4.1. El elenco de Derechos fundamentales
4.2. Rol central y protagnico de la dignidad humana
5. El sistema garantista del art. 13 de la CCBA
6. Reglaje de los mecanismos de proteccin de los derechos
constitucionales: fisonoma general
7. Polticas sectoriales: descripcin del enunciado
constitucional
8. La ideologa del constituyente
9. La generosidad y extensin normativa: crtica
10. Perspectivas
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80
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83
83
85
ADDENDA VI
LA DEROGACIN DE LOS EDICTOS POLICIALES
1. Introduccin: elaboracin de los edictos policiales.
Enumeracin
1.1. Aplicacin de los edictos en la Ciudad de Buenos Aires
2. Las crticas a los edictos: su inconstitucionalidad.
Fisonoma de los cuestionamientos
2.1. El fallo de la CSJN en el caso Mouviel
2.2. La ratificacin legislativa del material edictual
2.3. Es razonable que el Jefe de Polica aplique penas?
2.4. Los edictos y el derecho penal de autor
2.5. El debido proceso y la sede policial.
El control judicial suficiente. Balance y perspectivas
3. El tratamiento de los edictos policiales en la Asamblea
Constituyente: distintas posturas de los legisladores para llevar
a cabo la abolicin
3.1. El debate
3.2. La decisin final
3.3. Proyecciones
3.4. El futuro: el cdigo de convivencia urbana
87
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88
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89
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93
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95
96
VII
LA REFORMA DE LA CONSTITUCIN.
LOS DERECHOS POLTICOS Y LAS FORMAS DE DEMOCRACIA SEMIDIRECTA
1. La organizacin del Estatuto de Poder
97
1.1. Propuesta de anlisis
97
2. La reforma constitucional: su procedimiento
98
3. Derechos polticos y participacin ciudadana
99
3.1. La formacin de los partidos polticos
99
3.2. La postulacin de los candidatos a cargos pblicos
electivos
100
3.3. La doctrina del fallo de la CSJN en el caso Ros
y el postulado del texto porteo. Nuestra opinin
100
4. La democracia participativa: la audiencia pblica, la iniciativa
popular de leyes, el referndum, la consulta popular no vinculante
y la revocacin de mandatos
102
VIII
ANATOMA DEL PODER
1. Descripcin y anlisis de los lineamientos generales del
programa constitucional
2. La Legislatura: ingeniera institucional
A) Composicin
B) Requisitos para ser diputado
C) Las listas sbanas
D) Atribuciones del Poder Legislativo
E) La sancin de las normas
F) Promulgacin
G) El juicio poltico
H) Una asignatura pendiente: el referndum para el aumento
de las alcuotas tributarias
3. El Poder Ejecutivo: el presidencialismo
3.1. Examen del elenco de atribuciones
3.2. Eleccin del Jefe de Gobierno
3.3. La administracin de la Ciudad
106
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116
116
3.4. Los ministerios

3.5. Los decretos de necesidad y urgencia: su excepcionalidad
y apartamiento parcial del rgimen de la Constitucin federal
3.6. La constitucionalizacin de los rganos de control
a) la Sindicatura General
b) la Auditora General
c) el Ente nico Regulador de los servicios pblicos
d) el Defensor del Pueblo
e) el Procurador General
3.6.1. Control parlamentario
3.6.2. Control del Tribunal Superior de Justicia
4. El Poder Judicial: la labor de la Comisin de Justicia
y Seguridad de la Asamblea
4.1. Breve agenda del poder judicial porteo
a) las garantas al Justiciable
b) composicin y atribuciones del rgano judicial
c) los Jueces
d) el Consejo de la Magistratura
e) el Ministerio Pblico
4.2. La interpretacin autntica del modelo judicial:
la voluntad del Constituyente al aprobar el diseo
5. Nuestra opinin acerca de la arquitectura del poder judicial
porteo
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131
ADDENDA VIII
LAS FACULTADES DE JURISDICCIN PROPIAS ASIGNADAS
A LA CIUDAD DE BUENOS AIRES POR EL ART. 129 DE LA CN
Y LA TRANSFERENCIA DE LA FUNCIN JUDICIAL
DE LOS TRIBUNALES NACIONALES CON COMPETENCIA ORDINARIA AL
PODER JUDICIAL DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

135
IX
NOVEDADES INSTITUCIONALES
1. En el Poder Legislativo: el procedimiento de doble lectura
para la sancin de normas
145
1.1. Su excepcionalidad
145
1.2. Materias involucradas
145
1.3. Valoracin del instituto
146
2. En el Poder Ejecutivo: la puesta a disposicin de la ciudadana
de toda la informacin y documentacin atinente al Gobierno
de la Ciudad
147
2.1. La importancia institucional del cuadro normativo
147
3. En el Poder Judicial: los casos de control judicial de
constitucionalidad concentrado y el sistema de reenvo a la
Legislatura de toda ley declarada inconstitucional por el
Tribunal Superior de Justicia cuando conozca en instancia
originaria y exclusiva
149
3.1. Fisonoma del instituto
149
3.2. Su finalidad institucional
151
X
COLOFN
155
Bibliografa
159

Opus A Sobre La Constitucion Portena Doctrina. RAuL GUSTAVO FERREYRA. WWW - Infojus.gov - Ar 6-3-2014.

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Ral Gustavo Ferreyra

Ral Gustavo Ferreyra 2

Ral Gustavo Ferreyra 3

Quinto. Sin embargo, esta versin corregida y revisada propone el

Ral Gustavo Ferreyra 4

encontrar una Ciudad en el mundo en la que, en la actualidad, se produzca

Ral Gustavo Ferreyra, Facultad de Derecho, primavera de 2012

Ral Gustavo Ferreyra 5

A mis padres, Leandro y Delia;

Ral Gustavo Ferreyra 6

Ral Gustavo Ferreyra 7

Ms all del vocabulario empleado y a emplearse, lo cierto

Ral Gustavo Ferreyra 8

muy carioso Sursum corda. Mi corazn te acompaa, y que

Ral Gustavo Ferreyra 9

Ral Gustavo Ferreyra 10

Estn exentos de cualquier responsabilidad por los errores

Ral Gustavo Ferreyra 11

Ral Gustavo Ferreyra 12

Unin Cvica Radical: Miguel Inchausti, Jorge Enrquez; Elsa

1 Unin Cvica Radical: Participaron tambin de la contienda electoral, en la cual el pueblo

Ral Gustavo Ferreyra 13

Los Convencionales Constituyentes, que sesionaron en la

Ral Gustavo Ferreyra 14

6. Debate. Aprobacin del texto y disidencias parciales

3 Promulgada el 28/12/1995 BO: 4/1/1996.

Ral Gustavo Ferreyra 15

Su texto consta de un Prembulo 5, 140 artculos

5 El comentario del Prembulo de la Ley Fundamental portea se realiza en el punto V,

Ral Gustavo Ferreyra 16

que varias normas de importancia excedieron los lmites de la

7 Diario Clarn, Una constitucin pretenciosa, 9 de octubre de 1996, disponible en

Ral Gustavo Ferreyra 17

8. El funcionamiento de la Asamblea Constituyente: las etapas

Ral Gustavo Ferreyra 18

apoyada por el Bloque de Representantes del Partido Justicialista y

Ral Gustavo Ferreyra 19

legisladores, derogacin de edictos policiales, denominacin de la

Ral Gustavo Ferreyra 20

Lmites de la Ciudad, Puertos, Federalismo, Polica y Seguridad, por

Ral Gustavo Ferreyra 21

corra desde el 6 de agosto hasta la sancin de la Constitucin, el

Ral Gustavo Ferreyra 22

los veinte integrantes de la Comisin de Redaccin. Expusieron sus

puntualizados se produjo dentro del plazo previsto por el programa Constitucional

Ral Gustavo Ferreyra 23

1. El artculo 129 de la Constitucin Nacional y el rango

Ral Gustavo Ferreyra 24

Aires siga siendo la Capital Federal de la Repblica, y la ley 24.588

Ral Gustavo Ferreyra 25

adems de otras facultades de modo similar a una

Ral Gustavo Ferreyra 26

clasificatoria. Genaro Carri ha dado en la clave a nuestro juicio

Ral Gustavo Ferreyra 27

afirmar que su ...cuadro administrativo mantenga con xito la

Ral Gustavo Ferreyra 28

inconstitucionalidad de una disposicin legal es acto de suma

Ral Gustavo Ferreyra 29

ordenamiento jurdico argentino, del mismo presupuesto: mientras

Ral Gustavo Ferreyra 30

...El Estado de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires es

Ral Gustavo Ferreyra 31

con la totalidad de observaciones y limitaciones que se han dejado