Contenido

PRESENTACIN

1.

MARCO TERICO

1.1
1.2
1.2.1
1.2.2
1.2.3
1.2.4
1.3
1.4
1.5

JUSTIFICACIN
Marco conceptual
Qu es un mapa de riesgos
Riesgos bajo la perspectiva del proceso
Aproximacin a una categora de riesgos
La causa o la fuente de los riesgos
Objetivo del manual
Metodologa Aplicada
Terminologa - definiciones

4
4
4
5
6
7
8
8
10

2.

FASES PARA LA CONSTRUCCIN DEL MAPA DE RIESGOS.

12

2.1
2.1.1
2.1.2
2.1.3

Exploracin Institucional:
Identificar la capacidad institucional
Anlisis estadstico de los contratos
Identificacin riesgos macro.

12
12
19
24

2.2

Validacin del proceso contractual de la entidad frente al modelo del proceso de

gestin contractual.

28

2.3

Estndares mnimos de calidad para cada uno de los procesos

29

2.3.1

Identificacin de Riesgos

31

2.4

Anlisis de causas de los riesgos

31

2.4.1
2.4.1.1
2.4.1.1.1
2.4.2
2.4.2.1
2.4.2.2
2.4.2.3
2.4.2.4
2.4.2.5

Procedimiento para identificar las causas

Diagrama de Causa - Efecto
Tcnica de lluvia de ideas
Clasificacin de las causas
Riesgos asociados a causas de los procesos y sistemas
Riesgos asociados a causas de recursos fsicos y financieros
Riesgos asociados a causas del recurso humano
Riesgos asociados a causas de la organizacin y la planeacin.
Riesgos asociados a causas del entorno

32
32
32
33
33
34
34
34
34

2.5

Formulacin de estrategias.

34

2.6

La percepcin externa del proceso contractual

35

2.7

Construccin de un Acuerdo de Desempeo para la optimizacin de la gestin

contractual.

36

2.8

Seguimiento al Acuerdo de Desempeo.

36

ANEXOS

37

1. Flujograma para licitacin o concurso de mritos con conformacin dinmica.

37

2. Flujograma para licitacin o concurso de mritos sin conformacin dinmica.

37

3. Flujograma para contratacin directa con conformacin dinmica.

37

4. Flujograma para contratacin directa sin conformacin dinmica.

37

5. Estndares Mnimos de Calidad de cada uno de los diez (10) procesos de la Gestin
Contractual para licitacin o concurso de mritos con conformacin dinmica.

39

6. Estndares Mnimos de Calidad de cada uno de los diez (10) procesos de la Gestin
Contractual para licitacin o concurso de mritos sin conformacin dinmica.

42

7. Estndares Mnimos de Calidad de cada uno de los diez (10) procesos de la Gestin
Contractual para contratacin directa con conformacin dinmica.

45

8. Estndares Mnimos de Calidad de cada uno de los diez (10) procesos de la Gestin
Contractual para contratacin directa sin conformacin dinmica.

48

9. Matriz: Anlisis Diagrama de Causa - Efecto del Mapa de riesgos.

51

APNDICE
10. Riesgos Recurrentes en el Proceso de Gestin Contractual

53

El fenmeno de la corrupcin as como de la ineficiencia administrativa ha permeado las

distintas esferas de la administracin pblica nacional, departamental y municipal del pas,
encontrando su caldo de cultivo en la contratacin estatal. Es tan preocupante este hecho,
que est afectando de manera significativa la transparencia y credibilidad que exige la
gobernabilidad del Estado. Frente a esta crisis la respuesta adems del orden normativo,
debe orientarse a la institucionalizacin de unos esquemas de gobernabilidad, con reglas de
juego democrticas responsables y transparentes que den cuenta de la gestin de los
gobernantes ante los gobernados.
Para lo anterior, se deben fortalecer espacios de confianza entre las autoridades y la
sociedad, fundamentados en la probidad de los servidores, el acercamiento de los
ciudadanos y sus gobernantes, y una gestin interna por parte de las entidades de
autoevaluacin permanente, mediante la aplicacin de las herramientas y metodologas
apropiadas.
La problemtica relacionada con la contratacin, ha sido analizada tradicionalmente bajo
una ptica estrictamente jurdica. La contratacin no ha sido considerada como parte de una
cadena de acciones organizadas de manera sistmica, orientadas a la gestin eficaz y
eficiente de las entidades, con el fin de satisfacer las necesidades e intereses de los
ciudadanos. Por ello las acciones que se han emprendido para su control han sido ms de
carcter reactivo y punitivo que preventivo. Dentro de este contexto, el control social y la
transparencia se constituyen en polticas importantes consignadas en el plan de desarrollo,
que orientan las acciones de las entidades hacia un cambio cultural voluntario para una
gestin visible y efectiva. En torno a estas polticas y particularmente en lo que a
contratacin administrativa se refiere, la Veedura Distrital ha liderado, entre otras, las
herramienta denominadas Procesos de Integridad, el Mapa de Riesgos de la Gestin
Contractual y la Rendicin de Cuentas de la Gestin Contractual.
El mapa de riesgos es una herramienta que permite a la entidad realizar ejercicios de
autoevaluacin, por cuanto a travs de ella se exhibe y organiza una informacin crtica
relativa a una amenaza, incidente o actividad que es vista como un riesgo real o potencial
para el cumplimiento de los objetivos. El desarrollo de mapas de riesgos se basa en el
antiguo concepto de seguridad sobre la identificacin de riesgos.
El xito o eficacia de la herramienta, depende de la voluntad poltica de las directivas de la
institucin, del grado de compromiso que adquieran todas y cada una de las personas que
participan en su construccin y a la informacin completa y veraz que se recaude.
Particularmente, mediante el uso del instrumento denominado "Mapa de Riesgos de la
Gestin Contractual" pretendemos generar en las entidades y en sus servidores pblicos,
condiciones y capacidades que les permitan identificar y minimizar los factores de alto riesgo
de las actividades crticas de la gestin contractual, sealar sus causas y disear
mecanismos de carcter preventivo que posibiliten la disminucin de hechos de probable
ocurrencia que puedan generar dao.

MARA TERESA GARCS LLOREDA

Veedora Distrital

I. Marco terico
1.1 JUSTIFICACIN
En desarrollo de la Poltica Bogot Transparente (Directiva 008/01) del Alcalde Mayor, la
Veedura Distrital adelanta acciones para el mejoramiento de la Gestin Contractual. Para
ello se han venido utilizando herramientas gerenciales que inducen un cambio voluntario
hacia la probidad y la transparencia:
El Mapa de Riesgos
Procesos de Integridad
Reglas y Prcticas Uniformes
Automatizacin en los Procesos Contractuales
Rendicin de Cuentas
Con estas herramientas se pretende fortalecer la capacidad institucional y el control social
para minimizar los impactos negativos sobre los recursos pblicos. El propsito final es
"generar condiciones para constituir a Bogot en una sociedad de la confianza".
1.2 MARCO CONCEPTUAL
1.2.1 QU ES UN MAPA DE RIESGOS.
Como su nombre lo indica un mapa es una representacin grfica que evidencia las
caractersticas, las especificaciones y los elementos que integran un lugar o un objeto
especfico. El riesgo como tantas veces se ha dicho y se menciona en este documento,
es un hecho o una circunstancia con probabilidad real de ocurrencia que tiene la
potencialidad de producir un dao o distorsionar los resultados previstos y sobre los
cuales se puede actuar para minimizar su impacto, de tal suerte que se supera la nocin
de caso fortuito o fuerza mayor sobre la cual no es posible intervenir. La gestin
contractual estatal para este efecto debe ser entendida como un conjunto integral de
actuaciones por medio de las cuales el Estado acude a la capacidad de otros actores
pblicos o privados, para el cumplimiento de sus fines en un marco de obligaciones
conmutativas y recprocas, orientadas a privilegiar el inters general sobre los intereses
particulares.
Cuando se habla de un mapa de riesgos en la gestin contractual estamos haciendo
referencia a un instrumento gerencial que pretende representar de manera organizada
y lgica las diferentes actividades que integran dicha gestin, tanto en una mirada
retrospectiva de la misma como de referencia sobre los estndares de calidad que se
deben cumplir en cada una de sus fases. De esta manera se logra una apreciacin global
y sistmica de riesgos que colocan a las entidades en condiciones de vulnerabilidad.
Su utilidad prctica consiste en la apreciacin temprana de los riesgos institucionales
que rodean la actividad contractual, y prevenir sus efectos con el diseo y aplicacin de
estrategias de gestin conducentes y pertinentes para este propsito. Por lo tanto se
convierte en un instrumento de aplicacin peridica que permite institucionalizar una
sana prctica de administracin preventiva de los riesgos.

El Fundamento tcnico del instrumento es la informacin institucional, la cual debe ser

entendida como un bien pblico en donde no es posible que exista exclusin o
apropiacin particular en su produccin o distribucin. Por lo tanto el anlisis parte del
supuesto de cmo se genera y distribuye la informacin en las diferentes etapas para
efectos de minimizar la incertidumbre en la toma de decisiones.
Los riesgos en la gestin contractual suponen fallas de informacin que estimulan
eventualidades de distinta naturaleza entre ellos los riesgos morales y de
comportamiento, por lo tanto el manual presenta una aproximacin conceptual de los
riesgos en un esfuerzo por clasificarlos y ubicar sus causas en una estructura de anlisis
de causa-efecto.
La utilidad del manual igualmente radica en estimular el esfuerzo por comprender que
una adecuada gestin contractual implica administrar y distribuir adecuadamente los
riesgos entre las partes, de manera que cualquier circunstancia de vulnerabilidad debe
tener respuestas adecuadas que eviten los daos y perjuicios que en no pocas ocasiones
distorsionan la asignacin de los recursos pblicos y minimizan el impacto de su
inversin.
Por otra parte, apunta al objetivo que se ha propuesto la Veedura Distrital de generar e
implementar modelos y herramientas orientadas a una gestin visible y efectiva de lo
pblico, en el contexto del programa Cultura de la Probidad y del Control Social.
1.2.2 RIESGOS BAJO LA PERSPECTIVA DE PROCESO.
El anlisis y evaluacin de riesgos en la gestin contractual se facilita en la medida que
se conozca de manera precisa cmo es el proceso sobre el cual recae la observacin,
cmo es su estructura, cules son los objetivos que se logran con un adecuado desarrollo
y quin o quienes tienen responsabilidades centrales en su ejecucin. As mismo la
memoria institucional tiene mucho que aportar en la compresin de la situacin de
vulnerabilidad que enfrenta una administracin de una entidad.
De esta manera cualquier evaluacin debe partir de entender que la gestin contractual
se integra de cuatro etapas centrales, que a su turno se integran de procesos,
subprocesos, actividades. Las etapas centrales son: i) Planeacin. ii) Precontractual. iii)
Contractual y iv) Ejecucin. Cada una de estas tiene un objetivo particular que en suma
contribuye a cumplir los objetivos de la contratacin estatal.
La etapa de planeacin cumple con el propsito de identificar y priorizar las necesidades,
ponderar y evaluar los recursos y asignar responsabilidades para cumplir un propsito
determinado. Implica anticiparse a estudiar situaciones dadas para visualizar resultados
esperados. En la gestin contractual implica el generar y ordenar las condiciones para
estructurar, formular y viabilizar un proyecto, contar con estudios y diseos, programar
recursos, estudiar el mercado, sealar los cronogramas de implementacin y definir el
modelo de gestin.

La etapa precontractual tiene como objetivo generar las condiciones para seleccionar la
mejor alternativa de contratacin para el estado, de manera objetiva, transparente y
respetando la igualdad de oportunidades para acceder a la contratacin estatal.
La etapa de contratacin tiene como objetivo el garantizar la coherencia, la legalidad y
el cumplimiento de las obligaciones derivadas de un contrato, en las condiciones
econmicas, temporales y tcnicas en las cuales se adjudic.
La etapa de ejecucin: Implica generar las condiciones para conducir la gestin hasta el
fin deseado por la administracin. En consecuencia implica lo que se ha venido
institucionalizando como la gerencia contractual, en aspectos tales como la supervisin,
interventora, informacin, administracin del flujo de caja y liquidacin de las
obligaciones de las partes.

Riesgos Financieros y Econmicos. Se encuentran relacionados con la estructura y

sostenibilidad econmica de un proyecto. Por lo tanto se involucra con los costos y
presupuesto de un proyecto, la disponibilidad real de recursos, el flujo de caja, la
capacidad financiera del contratista y el mantenimiento del equilibrio econmico de las
prestaciones pactadas en un contrato.
Riesgos de Gestin. Se relacionan con la capacidad institucional para abordar la
ejecucin de un proyecto como: la estructura adoptada en una organizacin para el
desempeo de sus funciones, grado de concentracin o desconcentracin,
procedimientos, control de gestin y sistema de informacin, recursos humanos y
fsicos. En esta clase de riesgos pueden ubicarse aquellos que se relacionan con el
comportamiento e intencionalidad de quienes intervienen en un proceso o actividad y
por lo tanto se denominan riesgos de comportamiento y riesgos morales.

La identificacin de las etapas centrales del proceso, nos facilita una observacin ms
precisa de los riesgos. No obstante es preciso advertir que la identificacin y evaluacin
de riesgos presenta algunas dificultades que el analista debe advertir y conocer:

1.2.4 LA CAUSA O LA FUENTE DE LOS RIESGOS.

En primer lugar los riesgos son multicausales, esto es que concurren un conjunto variado
de circunstancias que contribuyen a generar condiciones de vulnerabilidad.

Las causas son aquellas circunstancias de tiempo modo y lugar que facilitan la
generacin de los riesgos. Las causas provienen de: 1- Los procesos y sistemas, 2- Los
recursos fsicos y financieros, 3- El recurso Humano, 4- La organizacin y la planeacin
y 5- causas del entorno.

En segundo lugar los riesgos

presentan cadenas de riesgos esto es que las
circunstancias de vulnerabilidad de causa-efecto son difciles de analizar.
Por otra parte, los riesgos tambin pueden ser aparentes, esto es que se rodean de
eventualidades engaosas que ocultan la verdadera dimensin de las circunstancias
vulnerables.
Por ltimo la subjetividad del anlisis puede introducir percepciones equivocadas y
distorsiones que conducen a tomar decisiones en direcciones errneas.

Causas de los procesos y sistemas: son aquellos relacionados con la forma de hacer las
cosas. Dentro de estos encontramos: la informacin, la metodologa y procedimientos y
la tecnologa.
Causas de recursos fsicos y financieros: son aquellos relacionados con la disponibilidad
de elementos, bienes o dinero, necesarios para atender un requerimiento.
Causas del Recurso Humano: son aquellos relacionados con el personal considerado en
funcin de lo que aporta a la empresa.

1.2.3 APROXIMACIN A UNA CATEGORA DE RIESGOS

Con el fin de presentar un marco de referencia que facilite la identificacin y anlisis de
riesgos, es necesario formular un catlogo de riesgos, de acuerdo con la forma como se
presentan e impactan la gestin contractual, de esta suerte sin perjuicio de un mejor
anlisis, se pueden mencionar cuatro categoras: 1- Jurdicos. 2- Tcnicos. 3Financieros. 4- Gestin.
Riesgos Jurdicos. Se encuentran relacionados con el grado de certidumbre en el
conocimiento, aplicacin, interpretacin y estabilidad del sistema jurdico

Causas de la organizacin y la planeacin: Hacen referencia al trabajo de la gerencia que

consiste en planear la estructura de la institucin y decidir cmo debe organizarse el
trabajo, cmo se repartirn las responsabilidades y cmo hacer totalmente efectivo el
trabajo de todos los empleados.
Causas del entorno: Son aquellos que provienen del medio ambiente o circunstancias
externas que inciden en el funcionamiento normal del proceso contractual de la
institucin.

Riesgos Tcnicos. Son aquellos que hacen relacin con el grado de desarrollo,
conocimiento, apropiacin y aplicacin de los elementos estructurales de un proyecto o
de un procedimiento.

1.3 OBJETIVO DEL PRESENTE MANUAL.

1.4 METODOLOGA APLICADA.

1.4.3 Estndares Mnimos de Calidad para cada uno de los Procesos: Trata de
hacer un anlisis comparativo de procesos de contratacin frente a una serie de
estndares de calidad, establecidos mediante una seleccin previa de procedimientos
correctos con caractersticas satisfactorias. En la medida en que la entidad dentro de
este proceso de comparacin se acerque o no a estos estndares mnimos de calidad, se
califica de 5 a 0. Esta calificacin nos permite identificar en dnde se encuentran los
riegos del proceso de gestin contractual de la entidad.

El manual utiliza una metodologa de carcter participativo, en el que se involucran todas las
personas o actores que intervienen en el proceso contractual.

1.4.4 El anlisis de los riesgos. En esta fase se analizan los riesgos teniendo en
cuenta si estos son jurdicos, tcnicos, financieros y econmicos y de gestin.

La metodologa se apoya en la evaluacin estadstica, en lo referente a la utilizacin de

medidas de tendencia central. Igualmente, se apoya en la validacin de los procesos y
actividades que adelanta la entidad para el cumplimiento de la gestin contractual frente al
diagrama del proceso de la Gestin Contractual y sus estndares mnimos de calidad que se
presentan en este Manual, lo cual nos permite identificar los pasos o eventos en los cuales se
puede incurrir en algn tipo de riesgo.

1.4.5 El anlisis de causas de los riesgos: En esta fase se analizan los riesgos
teniendo en cuenta los factores que lo originan, clasificndolos en causas provenientes
de las deficiencias en los proceso y sistemas, en falta o mala utilizacin de los recursos
fsicos y financieros, en las fallas derivadas del comportamiento, de la falta de
entrenamiento o de la experiencia del talento humano, en la falta de polticas claras y en
las deficiencias de la planeacin institucional y en las amenazas del entorno de la
entidad.

Compilar y presentar de una manera articulada una metodologa adecuada para visualizar,
identificar y analizar circunstancias crticas de vulnerabilidad que permitan estructurar
acciones institucionales orientadas a minimizar o evitar sus impactos.

Se utiliza la investigacin de campo, en la cual se acudir directamente a la fuente de

informacin y se aplicar especficamente en lo relativo al anlisis de los contratos en la fase
de exploracin institucional. Tambin se utilizarn tcnicas de investigacin social tales
como los grupos focales, las encuestas y las entrevistas directas. Todo lo anterior permitir la
identificacin de riesgos y el diseo de estrategias para prevenirlo.
Dentro de la metodologa, el analista para la construccin del mapa de riesgos del proceso
contractual, se apoyar en el desarrollo secuencial de nueve (9) fases que le permitirn
lograr el objetivo propuesto. Estas fases son:
1.4.1 La exploracin institucional: Trata de identificar la experiencia de la
organizacin para el manejo de los procesos relacionados con la contratacin y su
capacidad para administrarlos y el anlisis estadstico de los mismos. Igualmente, esta
fase pretende medir el grado de desarrollo de la planeacin institucional y la alineacin
de los actores y de los procesos con estos.
1.4.2 Validacin del proceso contractual de la entidad frente al modelo ideal
del Proceso de gestin contractual: En esta fase se valida el proceso de la institucin
con el proceso descrito en este manual, incluidas las etapas de: i) Planeacin
institucional, ii) Precontractual, iii) Contractual, iv) Ejecucin, v) Terminacin y
liquidacin del contrato y vi) Sostenibilidad de las obras, bienes o servicios. En la
construccin del proceso deber quedar claro el responsable y el objeto de cada parte
del mismo.

1.4.6 La percepcin externa del proceso contractual: El objetivo de la actividad

consiste en obtener la percepcin de los proponentes y contratistas sobre la eficiencia y
transparencia de los procesos de contratacin. Se lleva a cabo por medio de entrevistas
a grupos focalizados, previo diseo de un cuestionario que permite una apreciacin de
carcter objetivo del proceso mencionado.
1.4.7 Construccin de estrategias: Se trata del diseo de acciones correctivas que
apunten a la prevencin del riesgo en el proceso contractual. Se entiende que las
estrategias estarn dirigidas a la eliminacin de las causas de mayor impacto y de mayor
probabilidad de ocurrencia.
1.4.8 La construccin de un acuerdo de desempeo para la optimizacin de la
gestin contractual: En esta fase, que es fundamental en el proceso de mejoramiento
continuo de la entidad, se trata de comprometer a la administracin en la
implementacin de las estrategias que eliminen las causas de riesgos en el proceso
contractual.
1.4.9 Seguimiento al Acuerdo de Desempeo: Consiste en una evaluacin que se
hace por parte del analista con el propsito de verificar la implementacin de las
estrategias y sus resultados.

El modelo del proceso de gestin contractual que se presenta en este manual, se dise
teniendo en cuenta la normatividad vigente sobre la materia: Ley 80 de 1993, Decretos
reglamentarios de la misma, y las modificaciones contempladas en el Decreto 2170 de
Septiembre 30 de 2002, que modific el Decreto 855 de 1994.

1.5 TERMINOLOGA - DEFINICIONES

ACTIVIDADES: Descripcin de acciones y responsabilidades claves que deben surtirse para
que se produzca el resultado esperado.
ACUERDO DE DESEMPEO: Son los compromisos que adquiere la entidad para el
desarrollo de las estrategias elaboradas para minimizar los riesgos.
ANLISIS ESTADSTICO DE LOS CONTRATOS: Es un procedimiento para determinar
las tendencias de lo contratado por la entidad en un perodo determinado. Permite establecer
la naturaleza de los contratos y de los procesos de seleccin, con el fin de identificar el tipo de
contratos o procedimientos de seleccin en los cuales se concentra la gestin institucional y
los principales riesgos.

INFORMACIN: Accin de emitir o recibir un elemento de significado perceptible e

integrable a un sistema de conocimiento.
MANUAL: Se refiere al presente documento y se denomina as por sus caractersticas de
servir de gua para el levantamiento del MAPA DE RIESGOS de la entidad.
MAPA DE RIESGOS: Es el documento que condensa el registro y los hallazgos del analista,
al transitar por las 9 (nueve) fases del MANUAL.
MTODO: Conjunto de operaciones ordenadas con las cuales se pretende obtener un
resultado.
METODOLOGA: Estudio de los mtodos o la aplicacin coherente de un mtodo

ANALISTA: Persona y grupo de personas dentro de la entidad encargados de aplicar el

presente manual y construir el mapa de riesgos de la entidad.

PROCEDIMIENTO: Pasos que han de seguirse o el mtodo que debe implantarse para
hacer algo en particular.

CAPACIDAD INSTITUCIONAL ACUMULADA: Es la experiencia de la institucin, en

cabeza de las personas y/o registrada a travs de manuales, para el manejo de la gestin
contractual.

PROCESO: Conjunto de actividades mas o menos homogneas, lgicamente relacionadas

que emplean recursos de la entidad para dar resultados o productos definidos. Para este
manual el proceso hace referencia a las actividades del proceso contractual.

CAUSA: Circunstancia de tiempo, modo o lugar que tiene la capacidad de generar riesgo.

RESPONSABLES: Identificacin de los actores institucionales o externos que intervienen en

cada una de las actividades que conforman el proceso contractual.

CONCENTRACIN DE CONTRATOS: Es el sitio donde se agrupan los contratos de acuerdo

con la variable que se analiza.
CONOCIMIENTO: Conjunto de estudios, experiencias, metodologas, aplicadas para la
resolucin de un tema especfico.
CONSTRUCCIN DEL PROCESO: Consiste en identificar cada uno de los pasos o
actividades secuenciales que se desarrollan en la gestin contractual, desde la etapa de
planeacin, pasando por las etapas precontractual y contractual hasta la etapa de
sostenibilidad de las obras, bienes o servicios, comparada con el modelo del manual.
COMPONENTES DE LA ESTRATEGIA INSTITUCIONAL: Hace referencia al documento
que contiene la redaccin de la Misin, de la Visin, de los objetivos corporativos, de las
polticas y de los valores de la entidad. Puede incluir tambin los factores esenciales de xito
y cualquier otro tipo de componente corporativo que le d direccin y razn de ser a la
entidad.

RIESGO: Hecho, actuacin o circunstancia con probabilidad real de ocurrencia que tenga la
potencialidad de producir un dao o distorsionar los resultados esperados.
RIESGO MACRO: Es el riesgo que resulta del anlisis de la exploracin institucional y se
obtiene al entender de manera general la gestin contractual de la entidad.
TECNOLOGA DE INFORMACIN: Es la utilizacin de herramientas de software y
computadores dentro del proceso de contratacin.
TECNOLOGA: Conjunto de herramientas e instrumentos aplicados en la manipulacin de
cosas materiales y fsicas.
TIPO DE CONTRATO: Hace referencia a la naturaleza del contrato. Estos pueden ser, de
obra pblica, de suministro, de concesin, de prestacin de servicio, de consultora, etc.

DISEO DE ESTRATEGIAS: Es el conjunto de acciones que apuntan a la prevencin de los

riesgos que pueden presentarse en el proceso contractual.
EXPERIENCIA: Conocimiento que se adquiere con la prctica. Utilizacin del conocimiento
en su quehacer diario.
GRUPO FOCAL: Metodologa que requiere capturar la percepcin de un determinado
pblico sobre un tema especfico. Para el caso de este manual, ser la percepcin que tienen
los contratistas y oferentes seleccionados y no seleccionados de la gestin contractual de la
entidad.

10

11

II.

Fases para la construccin del mapa de riesgos

2.1 LA EXPLORACIN INSTITUCIONAL.

Trata de identificar la experiencia de la organizacin para el manejo de los procesos
relacionados con la contratacin y su capacidad para administrarlos y el anlisis estadstico
de los mismos. Igualmente, esta fase pretende medir el grado de desarrollo en la planeacin
institucional y la alineacin de los actores y los procesos con aquella.
Esta fase se desarrolla a travs de las siguientes etapas:
2.1.1 Identificar la Capacidad Institucional
En esta primera etapa se trata de establecer la experiencia acumulada de la institucin,
en cabeza de las personas, profesionales, tcnicos y auxiliares dedicados a atender las
funciones relacionadas con la gestin contractual. De la misma manera, se pretende
establecer el conocimiento documental registrado a travs de manuales, archivos e
informacin disponible para el manejo de la gestin contractual.

2. Planear la reunin, convocar y reunir las personas relacionadas y explicar en qu

consiste el proyecto, los beneficios y los alcances del mismo. De esta reunin deber
surgir:
2.1 El apoyo de los involucrados
2.2 Una claridad de los compromisos que adquieren, en tiempo y en apoyo al
proyecto. Se calcula un tiempo promedio de dos (2) meses designando a un (1)
profesional para su desarrollo. Se entiende que si la entidad asigna ms personas,
este tiempo podr reducirse. La agenda de las reuniones sern los objetivos Nos. 2, 3,
4, 5, 6, 7 y 8 de esta etapa.
2.3 Un cronograma de reuniones
Esta reunin deber ser motivante y ser planeada y facilitada con el apoyo de la
oficina de Gestin Humana o por facilitadores expertos.

Paso 1: Asignar los responsables del proyecto

Objetivos del paso 1:
1.Determinar el responsable o responsables del proyecto. Esta persona o grupo de
personas se denominarn el o los analistas.

Es importante desarrollar todas las actividades de los siguientes objetivos a

travs de dinmicas y talleres que generen espacios de comunicacin e
integracin del grupo. Esta integracin ser bsica en el desarrollo de todas las
dems fases.
3. Generar un buen grado de interaccin y relacin entre los integrantes del grupo.

Procedimiento:
Procedimiento:
1.1 Para determinar el analista, se debe tomar en cuenta el Decreto No.1537 del 26 de
julio de 2001 sobre la administracin del riesgo. All se establece quien deber ser el
analista. Se sugiere, de todas maneras, que sea el Jefe de Control Interno o el Jefe de
la Oficina Jurdica.
Paso 2: Investigar el grado de alineacin, que tiene el personal vinculado a la gestin
contractual con la planeacin institucional y con el proceso mismo y determinar la
capacidad institucional acumulada.

3.1 Realizar ejercicios y dinmicas de incremento del conocimiento mutuo y de

integracin con el fin de generar un ambiente libre de presiones e inseguridades.

4. Determinar el grado de conocimiento que tienen los participantes, sobre los

componentes de la estrategia institucional.
Procedimiento:

Objetivos del segundo paso:

1.Determinar, en cada una de las dependencias de la entidad, las personas
involucradas con el proceso de contratacin.

4.1 Pida a los participantes diligenciar, en grupos de cuatro (4) o cinco (5) personas,
la siguiente encuesta, calificando su grado de conocimiento o desconocimiento de
acuerdo con las siguientes afirmaciones: (Marque con una X)

Procedimiento:

Conocen Ustedes la Misin y la Visin de la entidad?

1.1 Realizar una reunin con el Director de la entidad o su representante y determinar

la fecha de inicio del levantamiento del Mapa de Riesgos. En esta reunin deber
quedar explcito el apoyo y compromiso del Director de la entidad con el proyecto.
1.2 A partir de la experiencia del analista y de su primer contacto con los encargados
del proceso contractual, determinar las personas en la entidad, que tienen que
realizar actividades, ya sean de tipo operativo o conceptual o de autorizacin o
decisin, del proceso contractual.

12

Misin

Visin

La conozco totalmente
Tengo muy buena idea de ella
Tengo alguna idea
Tengo muy poco conocimiento de ella
No tengo ningn conocimiento al respecto

13

6.Verificar el grado en que los participantes y su dependencia, se perciben como "cliente

interno" de otras y como "proveedor de servicios" de otras unidades o secciones
(reparticiones) de la entidad.

Conocen Ustedes las Polticas Institucionales de la entidad?

Las conozco totalmente
Tengo muy buena idea de ellas
Tengo alguna idea
Tengo muy poco conocimiento de ellas
No tengo ningn conocimiento al respecto

Procedimiento

Redacten la misin y la visin de la entidad de tal manera que se reflejen fielmente los
principales componentes de tales conceptos.

6.1 Pida a los participantes diligenciar, en grupos de cuatro (4) o cinco (5) personas, la
siguiente encuesta calificando su grado de participacin o de acuerdo o desacuerdo
con las siguientes afirmaciones:
Conocen Ustedes los servicios o productos que su dependencia puede ofrecer a las
otras dependencias o unidades de su organizacin?
Los conozco totalmente
Tengo muy buena idea de ellos
Tengo alguna idea
Tengo muy poco conocimiento de ello.
No tengo ningn conocimiento al respecto

5. Verificar el grado de alineacin del que hacer de la dependencia con la misin, la visin
y las polticas institucionales. Se trata de verificar si los participantes y su dependencia
usan estos componentes estratgicos como insumo para construir la planeacin de la
dependencia y/o realizar su tarea.
Procedimiento:
5.1 Pida a los participantes diligenciar, en grupos de cuatro (4) o cinco (5) personas, la
siguiente encuesta calificando su grado de participacin o de acuerdo o desacuerdo
con las siguientes afirmaciones, segn el nivel en que se encuentre cada integrante
del grupo dentro de la entidad (directivo, asesor u operativo): (Marque con una X)

Conozco los servicios o productos que puedo recibir de otras dependencias o

unidades de la organizacin?
Los conozco totalmente
Tengo muy buena idea de ellos
Tengo alguna idea
Tengo muy poco conocimiento de ello.
No tengo ningn conocimiento al respecto
Reciben ustedes los servicios y productos que ofrecen las otras dependencias bajo
los estndares de calidad que se requieren por parte de ustedes?

Participa usted en la planeacin de su dependencia o unidad?

Nivel
Directivo

Nivel
Nivel
Asesor Operativo

El 100% de las veces

En el 75% de las actividades de planeacin
En el 50% de las actividades de planeacin
En el 25% de las actividades de planeacin
No participo en ninguna actividad de planeacin

Su jefe o usted o el grupo dedicado a la planeacin de su unidad, utilizan la misin, la

visin y las polticas institucionales, como insumo para determinar la planeacin de su
dependencia?
El 100% de las veces
En el 75% de las actividades de planeacin
En el 50% de las actividades de planeacin
En el 25% de las actividades de planeacin
No se utiliza la estrategia institucional en ninguna
actividad de planeacin

14

Los recibo a entera satisfaccin

Los recibo con bastante buena calidad
Son generalmente aceptables
Los recibo de mala calidad
Los recibo de muy mala o psima calidad
Reciben ustedes los servicios y productos que ofrecen las otras dependencias con la
oportunidad (a tiempo) que su unidad la requiere.
Siempre los recibo a tiempo
La mayora de las veces a tiempo
La mitad de las veces los recibo a tiempo
Pocas veces a tiempo
Casi nunca recibo algo a tiempo

15

7.Determinar la capacidad (experiencia, conocimiento) de la entidad para manejar

actividades relacionadas con la contratacin. Este indicador forma parte de la capacidad
institucional acumulada.
Procedimiento:
7.1 Diligenciar el siguiente cuestionario y calcular los indicadores de experiencia y
conocimiento.

5
4
3
2
1

Indicador de profesionalismo: El nmero de profesionales en Derecho sobre el

nmero total de profesionales trabajando en el proceso contractual.
Indicador
Indicador de conocimiento de soporte jurdico: El nmero de profesionales en
Derecho sobre el nmero total de personas trabajando en el proceso contractual.

Corresponde a una experiencia muy buena (maneja autnomamente y de

manera exitosa el proceso)
Corresponde a una experiencia buena (apoya de manera efectiva la
realizacin del proceso)
Corresponde a una experiencia regular (trabaja en el tema, sin embargo no
podra hacerlo por si mismo)
Corresponde a una experiencia mala (trabaja muy poco en el tema, necesita
soporte en todas las fases del proceso)
Corresponde a quienes no tienen ninguna experiencia

Utilizando la calificacin anterior diligencie la siguiente tabla promediando la calificacin

de cada uno de los integrantes del grupo y anotando el nmero de personas que
obtuvieron una calificacin superior a tres (3). Este ltimo dato nos permitir establecer
el nmero de personas con una experiencia utilizable por la entidad.
Experiencia en
Modalidad

Calificacin

No. de personas
con calificacin
mayor de 3

Calificacin

No. de personas
con calificacin
mayor de 3

Indicador
Indicador de conocimiento de soporte en contratacin: El nmero de profesionales
con especializacin o postgrados relacionados con la contratacin sobre el nmero
total de personas trabajando en el proceso contractual.
Indicador
Indicador de conocimiento sobre contratacin: Nmero de personas vinculadas al
proceso contractual que han asistido a eventos (cursos, seminarios y talleres) sobre
el tema de contratacin administrativa (rgimen legal vigente) sobre total de
empleados vinculados al proceso contractual.
Indicador
Evale la calidad de los eventos (cursos, seminarios y talleres) sobre contratacin, a
los cuales han asistido.
Excelente calidad y aplicabilidad de los contenidos
De calidad y con alguna aplicabilidad
Con buenos contenidos y no aplicables
De mala calidad y no relacionados con la actividad diaria
De psima calidad

8.Elaborar la siguiente tabla y determinar la calidad de experiencia acumulada de la

entidad. Se entiende por experiencia la utilizacin prctica del conocimiento acumulado
en su quehacer diario.
Para cada una de los tipos de experiencia relacionados determine con el grupo una
calificacin de 1 a 5, siguiendo la gua que se presenta a continuacin:

16

Licitacin pblica
Contratacin directa
Experiencia en
Tipologa
Prestacin de servicio
Compra/venta
Consultora
Suministros
Concesin
Interadministrativos
Arriendo
Obra pblica
Convenios de cooperacin
Emprstitos
Fiducias
Experiencia
en el Proceso Contractual

Calificacin

No. de personas
con calificacin
mayor de 3

Elaboracin trminos de referencia

o pliegos de condiciones
Estructuracin tcnica de los trminos
Estructuracin financiera de los trminos
Evaluacin de propuestas
Elaboracin del contrato
Anlisis de documentacin soporte
para la ejecucin del contrato
Administracin del proceso
Supervisin de contratos

17

9. Verificar la existencia de manuales y procedimientos actualizados (documentacin) y

aplicables a las necesidades de contratacin de la entidad. Este indicador formar parte
de la capacidad institucional acumulada.
Procedimiento
9.1 Pida a los participantes diligenciar, en grupos de cuatro (4) o cinco (5) personas,
la siguiente encuesta calificando su grado de participacin o de acuerdo o desacuerdo
con las siguientes afirmaciones:
Saben ustedes si en la entidad existen manuales de procedimientos para la
contratacin de la entidad?
El 100% de ustedes saben de su existencia
El 75% de ustedes saben de su existencia
EL 50% de ustedes saben de su existencia
El 25% de ustedes saben de su existencia
Ninguno conoce ni tiene idea sobre la existencia de manuales
Ustedes usan el o los manuales de contratacin para el desarrollo de sus actividades
relacionadas con la contratacin?

Creen ustedes que la entidad cuenta con un sistema de informacin (archivo

completo entre otros) relacionado con la historia de los contratos (seleccin,
celebracin, ejecucin y liquidacin)?
El archivo se encuentra actualizado y centralizado
El archivo se encuentra centralizado y desactualizado
El archivo esta repartido en varias dependencias y actualizado
El archivo esta repartido en varias dependencias y desactualizado
No existe un archivo
Consideran Ustedes que la entidad cuenta con la informacin contractual suficiente
(legislacin, contratos anteriores, jurisprudencia, internet), para facilitarles la
gestin que realizan en esta materia?
Cuento con la informacin que necesito
Cuento con la mayora de la informacin que necesito
Cuento con alguna informacin que necesito
Cuento con muy poca de la informacin que necesito
No cuento con la informacin ni con los medios para obtenerla

El 100% de las veces

El 75% de las veces
EL 50% de las veces
El 25% de las veces
Nunca uso los manuales

2.1.2 Anlisis Estadstico de los Contratos.

Consideran ustedes que el o los manuales para la contratacin administrativa de la

entidad se encuentran actualizados?

En el anlisis estadstico contractual buscamos conocer:

Me
Me
Me
Me
Me

parece
parece
parece
parece
parece

que
que
que
que
que

est totalmente actualizado

gran parte del manual est actualizado
solamente el 50% del manual est actualizado
el manual esta desactualizado
el manual no sirve para nada

10.Determinar en que grado la informacin sobre contratos y sobre sus antecedentes

est disponible para quien la requiera. Este indicador formar parte de la capacidad
institucional acumulada.
Procedimiento
10.1 Pida a los participantes diligenciar, en grupos de cuatro (4) o cinco (5) personas,
la siguiente encuesta calificando su grado de participacin o de acuerdo o desacuerdo
con las siguientes afirmaciones:

Esta etapa busca explorar la tipologa contractual de la entidad y establecer datos

estadsticos que permitan hacer un primer diagnstico del estado de la gestin
contractual.

1.La concentracin de contratos por dependencias

1.1. Dependencias que producen el mayor volumen de contratos
1.2. Dependencias que manejan los mayores montos de recursos contratados
2.Quines son los ordenadores del gasto (en caso de existir ms de un ordenador)
2.1. Monto de contratos por cada ordenador
2.2 . Volumen de contratos por cada ordenador
3.Por porcentaje contratado directamente por la entidad y por intermedio de organismos
de cooperacin internacional o fiduciarias, si los hubiere.
4.La tipologa de los contratos en la entidad
4.1. Obra pblica, consultora, etc.
5.La modalidad de la contratacin
5.1. Licitacin pblica o concurso de mritos
5.2. Contratacin directa
6.El plazo de los contratos

18

19

Este anlisis se desarrolla teniendo en cuenta los siguientes pasos:

Paso 1: El analista debe determinar el perodo que se pretende analizar (se recomienda
tomar el ao inmediatamente anterior o ltima vigencia fiscal).
Paso 2: El analista debe acceder a una copia de la relacin de contratos de la entidad del
perodo determinado, la cual debe contener:
1.Nmero del contrato
2.Nombre del contratista
3.Fecha del contrato
4.Plazo
5.Valor
6.Objeto del contrato
7.Tipo de contrato
8.Ordenador del gasto (para el caso de entidades que tengan ms de un ordenador del
gasto)
9.Dependencia que solicita la contratacin
10.Modalidad de contratacin (Licitacin - Contratacin Directa)
Esta informacin se debe establecer tanto para la contratacin efectuada directamente
por la entidad como para la efectuada por organismos de cooperacin o fiduciarias.
Si no existe relacin de contratos, debe acudir a las carpetas de cada contrato y
comprobantes de pago de la entidad para construir la informacin requerida,
mencionada en el presente paso.
Paso 3: Una vez se tenga la relacin de contratos se establece la concentracin de
contratos por dependencia, tanto en volumen como en montos:
3.1. Se ordena la relacin de contratos por "Dependencias que solicitan la
contratacin"
3.2. Se obtiene por cada dependencia el nmero de contratos celebrados y su valor.
3.3. Se procede a diligenciar la siguiente tabla resumen y se grafica para mostrar el
anlisis de manera visual:
Nombre
Dependencia
Dependencia 1
Dependencia 2
Dependencia 3
Totales

20

No. Contratos
% sobre
Nmero
total contratos

100%

Valor de los Contratos

% sobre
valor total
Valor

El volumen de contratos nos permite determinar en qu dependencia se concentra el

mayor % de contratos, con este dato y otros indicadores que el analista tenga ya a
disposicin, podr determinar si existe congestin (riesgo). El valor nos permite
establecer cul dependencia genera el mayor monto de contratos y por consiguiente
se concentra la responsabilidad de la administracin contractual.
Paso 4: Para establecer el monto y volumen de contratos autorizado por cada
Ordenador del Gasto proceda as:
4.1. Se ordena la relacin de contratos por "Ordenador del Gasto"
4.2. Se obtiene por cada Ordenador del Gasto el nmero de contratos celebrados y su
valor.
4.3. Se procede a diligenciar la siguiente tabla resumen y se grafica para mostrar el
anlisis de manera visual:
Ordenador
del Gasto
Ordenador
del Gasto 1
Ordenador
del Gasto 2
Totales

No. Contratos
% sobre
Nmero
total contratos

100%

Valor de los Contratos

% sobre
valor total
Valor

100%

El nmero de contratos permite establecer en cul de los ordenadores se concentra el

mayor volumen de contratos y el valor determina cul ordenador esta manejando los
mayores montos de contratacin. Este dato, relacionado con otros indicadores, le
permitir al analista determinar los posibles riesgos macro a los que esta expuesta la
entidad.
Paso 5: Para establecer el porcentaje contratado directamente por la entidad y por
intermedio de organismos de cooperacin internacional o fiduciarias se procede de la
siguiente manera:
5.1. Se toma la relacin de los contratos suscritos directamente por la entidad (paso
2).
5.2. Se toma la relacin de contratos suscritos por intermedio del (los) organismo (s)
de cooperacin internacional o fiduciarias (paso 2).
5.3. Se toma el total de contratos celebrados por cada uno de ellos y el valor de estos
contratos.
5.4. Se procede a diligenciar la siguiente tabla resumen y se grafica para mostrar el
anlisis de manera visual:

100%

21

Contratado por

No. Contratos
% sobre
Nmero
total contratos (1)

Directamente
la entidad
Organismo de
Cooperacin
Internacional
Totales

Valor de los Contratos

% sobre
valor total (1)
Valor

100%

El anlisis de la tipologa contractual permite determinar en qu tipo de contratos se

centra la gestin contractual de la entidad, nos indica en qu porcentaje se encuentra
distribuida la contratacin de la entidad por tipos de contrato y nos permite dirigir la
atencin hacia aquellos contratos en los cuales se presenta mayor concentracin.
Con esta informacin, el analista tiene una oportunidad de verificar que la
contratacin de la entidad este dirigida hacia la realizacin de su Misin y al logro de
sus objetivos centrales. Igualmente verificar si la experiencia de la entidad esta
colocada al servicio de tales contratos.

100%

(1) El total es la sumatoria de los contratos suscritos directamente por la entidad y los contratos suscritos por el organismo
de cooperacin.

La informacin anterior permite determinar cuntos contratos y en qu porcentaje se

estn tramitando directamente por la entidad y por intermedio del organismo de
cooperacin, as como el monto de los mismos y participacin dentro del monto total
de contratos suscritos por la entidad.
Este anlisis le permite al investigador recomendarle a su entidad una mejor
utilizacin tanto de su propia capacidad como del uso de tales organismos, buscando
siempre la optimizacin de los recursos y la oportunidad en la atencin de las
necesidades.
Paso 6: Para mirar la tipologa contractual de la entidad, se procede as:

Paso 7: Para establecer la modalidad de contratacin de la entidad se deben establecer

las cuantas o montos, que de acuerdo con el presupuesto de la entidad, determinan all
los procesos de seleccin y diligenciar la siguiente tabla:
FORMA DE SELECCIN
DEL CONTRATISTA

No. de contratos
Nmero
%

Valor de los contratos

Valor
%

Licitacin pblica
o concurso de mritos
Contratacin Invitacin Pblica
directa
Con formalidades plenas
Sin formalidades plenas
Totales

Se ordena la relacin de contratos por "tipo de contrato".

6.1. Se suma cuntos contratos existen por cada tipo de contrato: Cuntos por
prestacin de servicios, cuntos por compraventa, cuntos por consultora, etc.
6.2. Se elabora la siguiente tabla resumen y se grafica para mostrar el anlisis de
manera visual.

TIPO DE CONTRATO
Prestacin de servicio
Compra/venta
Consultora
Suministros
Concesin
Interadministrativos
Arriendo
Obra pblica
Convenios de cooperacin
Otro tipo de contrato
TOTAL

22

NUMERO DE CONTRATOS
No.
%

VALOR DE LOS CONTRATOS

Valor
%

Con la anterior informacin se puede establecer qu modalidad de contratacin es la

ms utilizada en la entidad. Qu porcentaje de la contratacin es contratacin directa
y qu porcentaje es por licitacin pblica.
A partir de la interpretacin de la tabla anterior, el analista podr establecer si la
experiencia de la entidad esta relacionada con la modalidad de seleccin de
contratacin que aquella tiene que realizar. Por otra parte el analista podr,
recomendar a su entidad la utilizacin, de modalidades de contratacin ms
eficientes.
Paso 8: Para establecer el plazo de los contratos, siga este procedimiento:
8.1. Se ordena la relacin de contratos por "plazo"
8.2.Se obtiene el nmero de contratos celebrados y su valor para contratos con duracin
de 2, 6, 12 meses y superiores a 12 meses.
8.3.Se procede a diligenciar la siguiente tabla resumen y se grafica para mostrar el
anlisis de manera visual:

100%

100%

23

PLAZO DEL CONTRATO

NUMERO DE CONTRATOS VALOR DE LOS CONTRATOS

No.
%
Valor
%

Hasta 2 meses
De 2 meses 1 da
a 6 meses
De 6 meses 1 da
a 12 meses
Superior a 12 meses
TOTAL

Resumen y Conclusiones de la Exploracin Institucional

VARIABLE

RESULTADO
(calificacin o %)

1. Grado de alineacin que tiene el personal vinculado a la gestin contractual con la

planeacin institucional y con el proceso mismo. Capacidad institucional acumulada
100%

100%

Determina el grado de concentracin que puede haber en la entidad. Por ejemplo,

cuando se presenta un alto porcentaje de contratos con un plazo inferior a dos meses,
esto podra indicar que en la entidad continuamente estn adelantando procesos
contractuales y posiblemente obligara a detenerse a pensar en posibles soluciones
para disminuir esta congestin que puede conllevar a una serie de riesgos.
El anlisis estadstico de los contratos adems que permite mirar en donde se
concentra la experiencia de la entidad, es decir, su capacidad institucional en la
gestin contractual, permite fijar la atencin sobre aspectos relevantes y construir
estrategias encaminadas a prevenir la presentacin de posibles riesgos.
Todas las anteriores herramientas le permitirn al analista hacer diferentes
interpretaciones dependiendo de su entidad, ya que cada una es diferente y no es
conveniente generalizar las conclusiones de posibles riesgos.
2.1.3 Identificacin de Riesgos Macro
Aqu se plasman las conclusiones del analista, en trminos del riesgo o la proteccin que
tiene la entidad en la gestin contractual. Se entiende que las conclusiones aqu
expresadas debern surgir del anlisis de la informacin recolectada y elaborada en las
dos etapas anteriores.

Conocimiento de la misin y la visin de la entidad

Conocimiento de las polticas institucionales de la
entidad
Redaccin de la Misin y la Visin de la entidad
Porcentaje de participacin de: a) nivel directivo b) nivel
asesor y c) nivel operativo, en la planeacin de sus
dependencias o unidades.
Porcentaje de utilizacin de la misin, la visin y las
polticas institucionales como insumo para determinar la
planeacin de una dependencia
Conclusiones:

2. Grado en que los participantes y su dependencia, se perciben como cliente

interno de otras y como proveedor de servicios de otras unidades o secciones
(reparticiones) de la entidad.
Conocen Ustedes los servicios o productos que cada
dependencia puede ofrecer a las otras dependencias o
unidades de su organizacin?
Conocen los servicios o productos que pueden recibir de
otras dependencias o unidades de su organizacin?
Reciben los servicios y productos que ofrecen las otras
dependencias bajo los estndares de calidad requeridos?
Reciben los servicios y productos que ofrecen las otras
dependencias con la oportunidad (a tiempo) que se
requiere?
Conclusiones:

3. Capacidad (experiencia, conocimiento) de la entidad para manejar actividades

relacionadas con la contratacin. Este indicador forma parte de la capacidad
institucional acumulada
Indicador de profesionalismo: El nmero de profesionales
en Derecho sobre el nmero total de profesionales
trabajando en el proceso contractual.
Indicador de conocimiento de soporte jurdico: El nmero
de profesionales en Derecho sobre el nmero total de
personas trabajando en el proceso contractual.

24

25

VARIABLE
Indicador de conocimiento de soporte en contratacin: El
nmero de profesionales con especializacin o postgrados
relacionados con la contratacin sobre el nmero total de
personas trabajando en el proceso contractual.
Indicador de conocimiento sobre contratacin: Nmero de
personas vinculadas al proceso contractual que han
asistido a eventos (cursos, seminarios y talleres) sobre el
tema de contratacin administrativa (rgimen legal
vigente) sobre total de empleados vinculados al proceso
contractual.
Calidad de los eventos (cursos, seminarios y talleres) sobre
contratacin, a los cuales han asistido.
Conclusiones:

4. Calidad de la experiencia acumulada de la entidad en:

Modalidad de la contratacin
Licitacin Pblica
Contratacin Directa
Experiencia por tipologa de contratos:
Prestacin de servicio
Compra/venta
Consultora
Suministros
Concesin
Interadministrativos
Arriendo
Obra pblica
Convenios de cooperacin
Emprstitos
Fiducias
Experiencia en proceso contractual
Elaboracin trminos de referencia o pliegos de condiciones
Estructuracin tcnica de los trminos
Estructuracin financiera de los trminos
Evaluacin de propuestas
Elaboracin del contrato
Anlisis de documentacin soporte para la ejecucin del
contrato
Administracin del proceso
Supervisin de contratos
Conclusiones:

26

RESULTADO
(calificacin o %)

VARIABLE

RESULTADO
(calificacin o %)

5. Existencia de manuales y procedimientos actualizados (documentacin) y

aplicables a las necesidades de contratacin de la entidad. Este indicador forma
parte de la capacidad institucional acumulada
Porcentaje de los funcionarios que saben si en la entidad
existen manuales de procedimientos para la contratacin
de la entidad.
Porcentaje de veces que los funcionarios usan el (los)
manual (es) de contratacin para el desarrollo de
actividades relacionadas con la contratacin.
Percepcin sobre la actualizacin del (los) manual (es)
para la contratacin administrativa de la entidad.
Conclusiones:

6. Grado en que la informacin sobre contratos y sobre sus antecedentes est

disponible para quien la requiera. Este indicador forma parte de la capacidad
institucional acumulada
Percepcin sobre el sistema de informacin relacionado con
la historia de los contratos (seleccin, celebracin,
ejecucin y liquidacin).
Percepcin sobre la suficiencia de la informacin
contractual (legislacin, contratos anteriores,
jurisprudencia, internet) para facilitar la gestin que realiza
la entidad en esta materia.
Conclusiones:

7. Anlisis estadstico de los contratos

Dependencia que concentran el mayor % de contratos

Dependencia que genera el mayor monto de contratos
Ordenador del Gasto que concentra el mayor volumen de
contratos
Ordenador del Gasto que maneja el mayor monto de
contratacin
Nmero de contratos y porcentaje que tramita
directamente la entidad
Nmero de contratos y porcentaje que tramita por
intermedio del organismo de cooperacin o fiduciaria.
Monto de los contratos suscritos directamente por la
entidad y su participacin dentro del monto total
contratado (incluye lo contratado directamente y por
intermedio de organismos de cooperacin o fiduciarias)

27

RESULTADO
(calificacin o %)

VARIABLE
Monto de los contratos suscritos por intermedio de
organismos de cooperacin y su participacin dentro
del monto total contratado (incluye lo contratado
directamente y por intermedio de organismos de
cooperacin o fiduciarias)
Tipos de contratos en los cuales se concentra la gestin
contractual de la entidad (%).
Modalidad de contratacin ms utilizada en la entidad (%).
Porcentaje de contratos con duracin inferior a dos (2)
meses
Porcentaje de contratos con duracin inferior a seis (6)
meses
Porcentaje de contratos con duracin superior a doce (12)
meses
Porcentaje de contratos con duracin inferior a doce (12)
meses
Conclusiones:

PROCEDIMIENTO:
Entrevista con la (s) personas responsables de cada etapa para determinar:
Los procesos, subprocesos y actividades desarrollados por la entidad se adecuan o se
separan a lo descrito en el diagrama de flujo.
Los pasos realizados por la Entidad no contemplados en el diagrama de flujo, se
adicionarn teniendo en cuenta que aquellos estn en el mismo nivel de detalle
(procesos, subprocesos o actividades).
Sealar l (los) responsable(s) de cada uno de los procesos, subprocesos y actividades.
Si varan de manera sustancial los procesos, subprocesos y actividades contemplados en el
modelo de diagrama de flujo, se estara contrariando lo dispuesto en la ley 80 de 1993 y sus
decretos reglamentarios.
Esta validacin tambien puede realizarse, utilizando la metodologa de taller en donde
participan de manera activa los funcionarios que tienen a su cargo, responsabilidades en el
proceso contractual.
2.3 ESTANDARES MINIMOS DE CALIDAD PARA CADA UNO DE LOS PROCESOS

2.2 VALIDACION DEL PROCESO CONTRACTUAL DE LA ENTIDAD FRENTE AL

MODELO DEL PROCESO DE GESTION CONTRACTUAL

El estndar representa el deber ser del proceso, en este caso de cada uno de los diez (10)
procesos que conforman la gestin contractual. Un estndar se puede desarrollar de muchas
maneras y uno mismo puede elaborar un estndar sobre cmo elaborar productos o realizar
actividades.

Se busca comparar los procesos y actividades que adelanta la entidad para el cumplimiento
de la gestin contractual frente al diagrama del proceso presentado en este Manual y
determinar los responsables de cada una de sus partes.

Para este trabajo se elabor el estndar teniendo en cuenta las condiciones mnimas
necesarias que debe tener el proceso para obtener un resultado con calidad.

El modelo que se presenta muestra el conjunto de pasos secuenciales (procesos,

subprocesos y actividades) que tienen como fin realizar la gestin contractual de la entidad
en las dos modalidades bsicas, la licitacin pblica o concurso de meritos y la contratacin
directa. Los diagramas de flujo correspondientes se presentan en los siguientes anexos:

Anexo No.1
Anexo No.2
Anexo No.3
Anexo No.4

Diagrama de flujo para licitacin pblica o concurso de mritos

con conformacin dinmica.
Diagrama de flujo para licitacin pblica o concurso de mritos
sin conformacin dinmica.
Diagrama de flujo para contratacin directa con conformacin
dinmica
Diagrama de flujo para contratacin directa sin conformacin

El modelo, se dise atendiendo las disposiciones legales, incluyendo el decreto 2170 de

2002, la estructura contractual bsica y la secuencia lgica de la gestin.

28

Al aplicar estos estndares mnimos de calidad se pretende determinar el nivel de

desempeo esperado y alcanzable comparado con el nivel de desempeo actual.
En los Anexos Nos. 5 - 6 - 7 y 8 se encuentran los diez (10) procesos con sus estndares de
calidad, para cada una de las modalidades de contratacin con y sin conformacin dinmica
de la oferta. Igualmente se adjuntan en disquete para que la Entidad pueda trabajar este
modelo.
PROCEDIMIENTO:
Para la aplicacin del ejercicio, el analista debe tener en cuenta los siguientes pasos:
Paso 1: Convocar a un taller a los funcionarios responsables de los procesos contractuales,
presentados en cada uno de los diagramas de flujo (son 10 procesos).
Paso 2: Formar grupos (mximo de 4 personas) teniendo en cuenta las responsabilidades
que tienen los funcionarios en cada uno de los procesos.

29

Paso 3: Entregar a cada grupo copia de la hoja con el proceso en donde se describen los
estndares mnimos de calidad (ver anexo No.5).
Paso 4: A continuacin, cada uno de los grupos proceder a analizar cada proceso con sus
estndares de calidad sealados en el formato, y la manera como actualmente realizan el
proceso, llenar la columna de calificacin de acuerdo con la gua que se presenta a
continuacin:
5
4
3
2
1
0

El proceso cumple al 100% los estndares de calidad establecidos para

producir los efectos deseados.
El proceso cumple al 80% los estndares de calidad establecidos para
producir los efectos deseados.
El proceso cumple al 60% los estndares de calidad establecidos para
producir los efectos deseados.
El proceso cumple al 40% los estndares de calidad establecidos para
producir los efectos deseados.
El proceso cumple al 20% los estndares de calidad establecidos para
producir los efectos deseados.
El proceso no cumple ninguno de los estndares de calidad

Paso 7: De acuerdo con lo anterior, la calificacin final incluir la calificacin dada por los
participantes de la entidad y la ponderacin presentada quedando denominada finalmente
as:
AAA
AA
A
B
C
C-

Muy alta confiabilidad. Calificacin mxima - factores de riesgo

inexistentes.
Alta confiabilidad riesgo moderado bajo
Buena confiabilidad riesgo moderado alto
Poca confiabilidad Calificacin media. Riesgo alto
Confiabilidad mnima Calificacin baja. Riesgo alto. La entidad puede ser
afectada por mltiples factores debido a su escasa fortaleza.
No existe confiabilidad. La entidad no cumple con estndares mnimos
de calidad

Una calificacin diferente de "AAA" nos indica presencia de riesgos en el proceso de gestin
contractual y nos lleva a detenernos en aquellos pasos en los cuales esta calificacin se
encuentra en niveles inferiores.
2.3.1 Identificacin de riesgos

Paso 5: Una vez realizada la calificacin se socializa y se promedia, si es necesario, para

obtener una nica calificacin de cada proceso de la gestin contractual.

Para la identificacin de los riesgos tenga en cuenta los siguientes pasos:

Paso 6: El analista proceder a incluir esta calificacin en el modelo que se adjunta en

disquete a este manual y que contiene los estndares mnimos de calidad. Esta hoja de Excel
permitir que al entrar la calificacin de cada estndar, automticamente de como resultado
la calificacin final que incluye la ponderacin de cada proceso.

Paso 1: Antes de iniciar el anlisis de riesgos tenga en cuenta el marco conceptual

descrito en el numeral 1.3.3 - Aproximacin a una Categora de Riesgos, de este manual,
con el propsito de facilitar la identificacin y anlisis de los riesgos que se adelantarn
en esta fase.

La ponderacin se ha establecido de acuerdo con la incidencia que tiene cada uno de los
pasos dentro del proceso de gestin contractual. En este Manual se ha determinado el peso
de cada uno de los procesos, as:

Paso 2: Una vez evaluados los estndares mnimos de calidad, se analizarn

prioritariamente los procesos o estndares que hayan quedado con una ponderacin de
A hacia abajo.

PROCESO
1.1. Identificar y Programar las necesidades de
contratacin
1.2 Evaluar la viabilidad de la futura contratacin
1.3 Elaborar los estudios y diseos de la futura
contratacin
2.1 Elaborar los trminos de referencia o pliegos de
condiciones
2.2 Efectuar los trmites presupuestales para adelantar la
licitacin
2.3 Adelantar el proceso licitatorio o concurso pblico
3.1 Contratar
4.1 Ejecutar el contrato
5.1 Liquidar el contrato
6.1 Supervisar la calidad de las obras, bienes o servicios
recibidos
Total Ponderacin

30

PONDERACION
5,0%
5,0%
20,0%
20,0%
2,0%
10,0%
5,0%
20,0%
5,0%
8,0%

Paso 3: Se pasa a la Matriz: Anlisis Diagrama de Causa - Efecto del Mapa de riesgos,
que se encuentra en el Anexo No.9 del presente manual. En esta matriz se pasa como
riesgo el nombre del proceso que haya quedado con una calificacin ponderada de A
hacia abajo. A manera de ejemplo, tomemos el proceso 1.1: Identificar y programar las
necesidades de contratacin, supongamos que su calificacin ponderada fue C,
entonces en la Matriz colocamos, en el rengln que dice riesgo, el nombre del proceso
pero como riesgo: No se identifican ni programan las necesidades de contratacin
Dbil Identificacin y programacin de las necesidades de contratacin.
2.4 ANLISIS DE CAUSAS DE LOS RIESGOS.
El anlisis de causas se utiliza para identificar de manera completa y objetiva, los factores de
vulnerabilidad con el propsito de brindar soluciones de carcter permanente. En este
sentido, se requiere resolver las variaciones que van surgiendo en relacin con la calidad
que deben tener los diferentes procesos que componen la gestin contractual, as como
mejorar los niveles estndares de actuacin.

100,0%

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OBJETIVO:
Determinar las causas (circunstancias y/o condiciones) que faciliten la generacin de
riesgos.

La lluvia de ideas es una tcnica de grupo para la generacin de ideas nuevas sobre un
tema, que permite mediante reglas sencillas, aumentar las probabilidades de
innovacin y originalidad por parte de los participantes.
Se pueden tener dos situaciones ante la solucin de un problema:

2.4.1 Procedimiento para Identificar las Causas

Para el desarrollo de este ejercicio, el analista, debe contar con la participacin de las
personas que se encuentran involucradas en los procesos descritos en el diagrama de flujo.
Es importante por otra parte, que se haya realizado la socializacin de los resultados
obtenidos del anlisis de los estndares de calidad de los procesos que conforman la gestin
contractual.
Para la identificacin de las causas, existen diferentes herramientas bsicas que permiten
resolver problemas o riesgos que se presentan en los procesos. Para el caso que nos ocupa
utilizaremos el "diagrama de causa efecto".
2.4.1.1 Diagrama de Causa - Efecto
Es una tcnica de anlisis de causas y efectos para la solucin de problemas, relaciona
unos riesgos con las posibles causas que lo provocan.

a. Que la solucin sea tan evidente que solo tengamos que dar los pasos necesarios
para implementarla y,
b. Que no tengamos idea de cules pueden ser las causas, ni las soluciones.
Es aqu donde la sesin de lluvia de ideas es de gran utilidad, cuando se requiere
preseleccionar las mejores ideas.
PROCEDIMIENTO:
En funcin del nmero de participantes el analista conformar grupos de
participantes (Si el grupo participante no es numeroso podr trabajarse con todos).
Organizado el equipo distribuya las tablas en donde se encuentran los procesos con
los estndares mnimos de calidad ya calificados.
Para conducir la sesin: Utilice las siguientes reglas

El diagrama de causa efecto, es un vehculo para ordenar, de forma muy concentrada

todas las causas que supuestamente pueden contribuir a un determinado efecto. Nos
permite por tanto lograr un procedimiento comn de un problema complejo. Por eso el
diagrama se construye una vez se analicen globalmente todos los sntomas. Para elaborar
un diagrama de causa efecto siga los siguientes pasos:
Paso 1: Una vez ubicados los riesgos en la Matriz: Anlisis Diagrama de Causa - Efecto del
Mapa de riesgos, que se encuentra en el Anexo No.9 del presente manual (ver paso 3 del
numeral 2.3.1 Identificacin de riesgos) se procede a identificar las causas, mediante el
uso de la tcnica de lluvia de ideas. Las causas se pueden identificar analizando aquellos
estndares que presentan una calificacin ms baja en cada uno de estos procesos.
Paso 2: Ponderar las causas mediante el sistema de votos. Para lo anterior cada uno de
los participantes indicar del listado de causas cules considera ms importantes.
Paso 3: Una vez identificadas y priorizadas las causas, proceda a incluirlas en el diagrama
de causa efecto y en la columna ponderacin, coloque el nmero de votos que tuvo cada
causa.
Paso 4: Analizar las causas segn sus fuentes.
2.4.1.1.1 Tcnica de lluvia de ideas

Estimular a las personas a dar rienda suelta a la imaginacin, para que indiquen
todas las posibilidades que consideren como causas generadoras del riesgo.
No se analizan las ideas durante la generacin de las mismas. El anlisis viene
despus.
Una vez finalizada la generacin de ideas o causas, para este caso, se entra en la
fase de anlisis y/o posible eliminacin o agrupacin de algunas de ellas.
Si se encuentran causas de las causas, continu explorando hasta encontrar una
respuesta de comn aceptacin entre los participantes.
2.4.2 Clasificacin de las causas.
Una vez identificadas las causas se procede a analizar de donde provienen las mismas,
teniendo en cuenta los siguientes conceptos:
2.4.2.1 Los riesgos asociados a causas de los procesos y sistemas: son
aquellos relacionados con la forma de hacer las cosas. Dentro de estos encontramos:
a) la informacin, b) la metodologa y procedimientos y c) la tecnologa. La tecnologa
esta definida como el conjunto de habilidades, conocimientos, herramientas e
instrumentos aplicados en la manipulacin de cosas materiales y fsicas.

Es una tcnica cualitativa y no cuantitativa que complementa las herramientas bsicas

(diagrama causa efecto) para identificar y resolver problemas de calidad.

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2.4.2.2 Riesgos asociados a causas de recursos fsicos y financieros: son

aquellos relacionados con la disponibilidad de elementos, bienes o dinero, necesarios
para atender un requerimiento.
Dentro de stos hemos ubicado: a) las
herramientas, que son los instrumentos maquinaria y equipos; b) apoyo logstico,
que son aquellos que hacen referencia al conjunto de medios relativos a la
organizacin para la prestacin de un servicio de una entidad y c) los recursos
financieros, relacionados con la disponibilidad de fondos y flujos presupuestales de la
entidad.
2.4.2.3 Riesgos asociados a causas del recurso humano: son aquellos
relacionados con el personal considerado en funcin de lo que aporta a la empresa.
Dentro de ste se mira: a)el conocimiento, experiencia y destreza; b)la disponibilidad
del recurso humano, es decir, la planta de personal y su distribucin en la
organizacin y c)el comportamiento, que tiene que ver con las conductas que miran la
intencionalidad del individuo y su actitud valorativa y tica.
2.4.2.4 Riesgos asociados a causas de la organizacin y la planeacin: Hacen
referencia al trabajo de la gerencia que consiste en planear la estructura de la
institucin y decidir cmo debe organizarse el trabajo, cmo se repartirn las
responsabilidades y cmo hacer totalmente efectivo el trabajo de todos los
empleados. Dentro de estas causas se analiza: a) la estructura funcional y orgnica,
b) los Grados de Control, que hacen referencia al proceso de adopcin de medidas
para que los resultados reales se aproximen a los deseados y c)el Direccionamiento
Estratgico, dentro del cual se encuentra la construccin de la misin, visin,
polticas, objetivos, metas, planes de accin e indicadores.
2.4.2.5 Riesgos asociados a causas del entorno: Son aquellos que provienen del
medio ambiente o circunstancias externas que inciden en el funcionamiento normal
del proceso contractual de la institucin.

PROCEDIMIENTO:
Simultneamente con el anlisis y ponderacin de causas y bajo la misma metodologa
empleada se formularn las estrategias. Utilice el espacio destinado para tal fin en la
Matriz: Anlisis Diagrama de Causa - Efecto del Mapa de riesgos, que se encuentra en el
Anexo No.9 del presente manual. Para ello tenga en cuenta los siguientes pasos:
Paso1: Una vez Identificadas y ponderadas las causas de los riesgos, se procede a
disear las estrategias, atendiendo los criterios sealados para su formulacin.
Paso 2: Formuladas las estrategias, efecte un anlisis crtico de las mismas con el
propsito de verificar que cumplen a cabalidad los criterios y que por lo tanto son
suficientes para minimizar y superar los riesgos.
Paso 3: Efectuado el anlisis de las estrategias formuladas, proceda a establecer el
orden de prioridad de las mismas dado el grado de importancia de los riesgos y las
causas evaluadas.
Paso 4: Para cada una de las estrategias seale un plazo razonable para su
implementacin e identifique los responsables de su gestin.
2.6 LA PERCEPCIN EXTERNA DEL PROCESO CONTRACTUAL.
El objetivo de la actividad, consiste en obtener desde la ptica de los contratistas o de
personas que hayan sido oferentes, la visin externa de la eficiencia y transparencia de los
procesos de contratacin de la Entidad. De esta manera podemos confrontar o profundizar
los riesgos que hemos detectado en los pasos anteriores.
Ordinariamente esta actividad se denomina trabajo con un grupo focal.

2.5 FORMULACIN DE ESTRATEGIAS

PROCEDIMIENTO.

Su objetivo es determinar soluciones viables, que pueden ser implementadas en un plazo

razonable y bajo la responsabilidad de funcionarios o asesores involucrados directamente
en la gestin, de manera que permitan minimizar o eliminar los riesgos.

Para desarrollar esta actividad tenga en cuenta los siguientes pasos:

2.5.1 Criterios para la elaboracin de las estrategias

Los criterios que deben considerarse para evaluar la eficacia en la solucin de un
problema dentro del planteamiento de la estrategia son:
Idoneidad: solucin adaptada al problema.
Globalidad: la solucin toma en cuenta varios factores causales a la vez.
Aceptabilidad: La solucin bajo un anlisis costo beneficio es proporcional al problema
que se pretende solucionar, y por lo tanto es aceptable para todos los funcionarios.

Paso 1: El analista seleccionar de la relacin de contratos de la entidad, un grupo de

contratistas y oferentes, con sus direcciones y telfonos (los contratistas y oferentes deben
corresponder a contratos celebrados o participantes en el proceso de seleccin en un mismo
ao).
Paso 2: Elabore una lista de preguntas, relacionadas con la eficiencia, la visibilidad y
objetividad del proceso contractual de la entidad, con el objeto de obtener la apreciacin de
los contratistas y los oferentes sobre el mismo.
Paso 3: Cite a los contratistas y oferentes seleccionados a una reunin con el fin de aplicar la
encuesta elaborada. Tome apuntes sobre los resultados de la misma.
Esta parte de la metodologa, permite consolidar una visin ms integral de la gestin
contractual de la entidad.

Viabilidad: La formulacin de las alternativas debe ser viable, aceptable y oportuna.

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2.7 CONSTRUCCIN DE UN ACUERDO DE DESEMPEO PARA LA OPTIMIZACION DE

LA GESTIN CONTRACTUAL.
Su objetivo consiste en implementar las estrategias formuladas como resultado final de la
elaboracin del mapa de riesgos y que se traducen en compromisos plasmados en un texto
que se suscribe por todos ellos.
PROCEDIMIENTO:
Paso 1: El analista debe proceder a revisar cada una de las estrategias formuladas de
manera que cuenten con sus responsables y cronogramas respectivos.
Paso 2: Si no se encuentran en las condiciones anteriores proceda de manera
concertada a establecer fechas de cumplimiento con sus respectivos responsables.
Paso 3: Tenga en cuenta, que para el xito total del ejercicio el acuerdo de desempeo
debe ser firmado por todos y cada uno de los responsables de la gestin contractual.
2.8 SEGUIMIENTO AL ACUERDO DE DESEMPEO
Mediante este seguimiento se verifica y evala el cumplimiento de las metas
incorporadas en el acuerdo de desempeo y sus resultados.
Para su seguimiento proceda de la siguiente manera:
PROCEDIMIENTO
Paso 1: Transcurridos seis meses despus de firmado el Acuerdo de Desempeo el
analista aplicar nuevamente los Estndares de Calidad, los cuales en este momento se
convierten en indicadores de la gestin contractual de la entidad y nos muestran si sta
ha mejorado con la implementacin de las estrategias formuladas.
Paso 2: De no presentarse mejoramiento de la gestin contractual en alguna de sus
fases o de los procesos, proceda de manera concertada a redireccionar la o las
estrategias con el propsito de lograr los resultados esperados.

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