ROBERT GILPIN

'

A la memoria
John Robert

de

LA ECONOMIA POLITI~
DE LAS RELACIONES
INTERNACIONALES
con la colaboracin de
JEAN

M. GILPIN

Traduccin de
CRISTINA PIRA

GRUPO EDITOR LATINOAMERICANO

Coleccin ESTUDIOS INTERNACIONALES

! 1

l
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204 /

Robert Gilpin

sociedad sea vulnerable al mercado y a fuerzas polticas que estn ms

all del control nacional. En el pasado, esta situacin slo era aplicable
a los productores de materias primas, pero actualmente es cada vez
ms aplicable a los productores industriales. Algunos sostienen que la
solucin para esta incertidumbre creciente y este rpido ritmo de cambio, puede ser que el pas desarrolle una "cartera" de industrias Y de
aranceles protectores, los cuales reduzcan el costo y el riesgo de la
especializacin. Un propsito central de la poltica industrial es asegurar que la nacin no arriesgue todos sus recursos en la industria y en
cambio s desarrolle un ptimo nivel de comercio exterior.
Para resumir, los nacionalistas econmicos critican la doctrina liberal del comercio libre, porque se trata de una doctrina polticamente
ingenua y no alcanza a comprender hasta qu grado los trminos del
comercio y las reglas que gobiernan el comercio estn determinadas por
el ejercicio del poder. Ello obedece a que se trata de una doctrina esttica y deja de lado el problema de los costos del ajuste, tanto como
ignora los problemas de la incertidumbre al subrayar los beneficios de
la especializacin. A pesar de estas serias limitaciones, sin embargo, la
teora liberal del comercio mantiene su validez esencial; no se la puede
desestimar simplemente como una racionalizacin de los intereses de
los fuertes. Aunque el comercio sin duda tiende a beneficiar a los fuertes, al menos en el corto plazo, todos pueden ganar en trminos absolutos y algunos ganan tanto relativa como absolutamente, como es el
caso, hoy en da, con el Japn y los PRI. Es importante recordar que
cada vez que el mundo se ha vuelto hacia polticas comerciales nacionalistas, como ocurri en los aos treinta, todos perdieron. La defensa ltima del comercio libre, como lo seal Smith, es que todos
se benefician con una divisin internacional ciel trabajo basada en el
territorio.
Tal ccmo cabe esperar de la teora econmica misma, e! comercio
libre tiene tanto costos como beneficios y siempre existen soluciones
de compromiso entre ambos. Esto debe ser tenido en cuenta por todas
las naciones a la hora de formular su poltica comercial; ninguna nacin
ha elegido, hasta ahora, seguir una poltica exclusivamente orientada
hacia el comercio libre ni una exclusivamente nacionalista. La manera
en que una nacin combine estas dos polticas est en funcin de su
economa interna y de las condiciones que prevalecen en la economa
mundial. El interjuego entre estos factores internos e internacionales
ha producido oscilaciones entre regmenes comerciales liberales y nacionalistas a lo largo de los ltimos doscientos aos. A fines del siglo xx.
un anlisis del rgimen de comercio liberalizado posterior a la guerra
revela que el pndulo nuevamente se inclina en direccin del nacionalismo econmico.
Hasta principios de los aos setenta, la historia del sistema comercial de posguerra era la de una liberalizacin creciente. Conducidas por
la hegemona norteamericana, las naciones comerciales ms importantes se movan hacia los preceptos de la teora comercial liberal. Con la
relativa decadencia dei podero norteamericano y el desarrollo d_e con-

La polftica del comercio internacional

1
1

diciones econmicas adversa'S~ se revirti dicho movimiento. Haci

diados de los aos ochenta, el nacionalismo econmico se.ha vuelt
potente fuerza en las relaciones comerciales globales. Para apreci
cho cambio y su significacin, se debe partir del Acuerdo General
Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).
EL SISTEMA GATT

1
1

' sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, establ

El Acuerdo General
en 1948, ha suministrado la base institucional para las negociac
comerciales en el periodo de posguerra. El propsito fundament;
GATT era lograr "un comercio ms libre y justo" a travs de la r
cin de aranceles y la eliminacin de otras barreras comerciale
GATT ha funcionado sobre la base de tres principios: 1) la no e
minacin, el multilateralismo y la aplicacin del Principio de la N
Ms Favorecida (MFN) a todos los signatarios; 2) la expansin d
mercio por medio de la reduccin de barreras comerciales y 3) la
procidad incondicional entre todos los signatarios. La meta del <
era establecer un rgimen comercial mundial de reglas universales
conducir la poltica comercial (Whitman, 1977, pg. 28).
Desde el principio mismo, hubo importantes excepciones a d
principios; por ejemplo, la Comunidad britnica (el Commonwealtl
tnico), la autorizacin para crear mercados comunes o ~cuerdos
tivos a reas de comercio libre y el artculo XIX del GATT (provisi<'
salvaguardas). Tales excepciones reconocan las relaciones econr
especiales o alentaban a los pases a aceptar el riesgo de encami1
an ms hacia un comercio completamente libre. Aunque el bl
oriental y ciertos Pases Menos Desarrollados (PMD) nunca firmar
GATT y no aceptan sus pjincipios, y algunos pases de la Org~
cin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) nunca
plieron completamente con sus obligaciones con el GATT, los princ
bsicos del acuerdo constituyeron la base de la liberalizacin de
mercio mundial de posguerra (Whitman, 1977, pgs. 233-35).
Bajo la frmula de lo que se ha llamado, en el Captulo Cuat1
"compromiso del liberalismo implcito", los pases podan acepta
obligaciones del GATT y unirse a las negociaciones tendientes a re1
los aranceles, sin poner en peligro sus objetivos econmicos inte
La meta era ms la no discriminacin y el multilateralismo, que el
pleto abandono de los controles nacionales sobre las barreras ca
dales {Ruggie, 1982, pg. 396). Adems, el GATT contena amplias
visiones de salvaguarda y de proteccin contra efectos lesivos inte
(Lipson, 1982, pgs. 426-27). La garanta de una estabil!dad creci
alent a las naciones a moverse en direccin de Ja liberalizacin co
cial (Ruggie, 1982, pg. 399).
En los aos ochenta, los principios de multilateralismo y de no
criminacin del GATT, as como el "rnmpromiso con el liberalismo
plcito", fueron objeto de crecientes ataques. Para muchos pasc

Jj

La poltica del comercio internacional I 207

Robert Gilpin

poderosos se haba debilitado la legitimidad del GATT y de sus

.pos, debido a los cambios estructurales en la economa mundial.
>s desafos haban planteado el problema de si el GATT u otro
uto funcional podan seguir manteniendo el rgimen de comercio
!izado; si se no era el uso, la pregunta era qu forma o formas
imen comercial podran reemplazar el orden comercial liberal de
guerra.

os al GATT
tinuacin de la Segunda Guerra Mundial, sucesivas rondas de ne:iones comerciales dentro del marco del GATT llevaron a una
>rosa disminucin de las barreras arancelarias y a un gran crec del comercio mundial. Como consecuencia de numerosas negones del GATT en el perodo de la temprana posguerra (la Ronda
1 de 1960-1962 y, la ms importante de todas, la Ronda Kennedy
2-1967), el comercio de mercancas de los paises industriales cre1tre 1950 y fines de 1975, a un promedio del 8 por ciento anual, es
dos veces ms que la tasa de crecimiento de su producto bruto
o (4 por ciento) (Cline, 1983, pg. 5). La creciente red del coo internacional comenzaba a incorporar las economas nacional$
sistema de interdependencia econmica y llevaba a algunos oblores a especular que, inexorablemente, estaba emergiendo una
ma mundial estrechamente integrada. Entonces comenz a cam equilibrio entre las fuerzas de la liberalizacin y del nacionalismo
mico; as, hacia mediados de los aos setenta, el nacionalismo eco
:o haba comenzado a inclinar la balanza en contra de la liberali
1 comercial, por lo cual se hizo ms lento el crecimiento del
cio.
1 liberalizacin comercial ya se haba puesto a la defensiva en
1os cincuenta, con la formacin de la Comunidad Econmica Eu( CEE). Estados Unidos inici la Ronda Dillon para contrarrestar
enaza del arancel externo de la CEE y de la Poltica Agr!cola Co(PAC) de subsidios a la produccin. El acercar.t\iento sectorial o
-por-punto de estas negociaciones, sin embargo, dio magros resulCuando las reducciones arancelarias de comienzos de los aos
:a empezaron a tropezar con sectores industriales clave y con los
ses de grupos poderosos, qued claro que era necesario un nuevo
uniento a la reduccin tarifara (Scammell, 1983, pg. 172) ..
n la Ronda Kennedy, que termin en 1967, se emple un nuevo
'.o de negociacin de aranceles; produjo una reduccin generaliie aranceles del 35 por ciento en 60.000 productos, incorpor un
io antidmping y suministr ayuda alimentaria a los pases me;sarrollados. Sin embargo, la ronda fall en tres aspectos impor: no se ocup del creciente problema 'de las barreras no-arancelaie los problemas especiales de los Pases Menos Desarrollados
) y del problema del comercio agrcola (ScammelI, 1983, pg. 172).

A pesar de tales fracasos, la Ronda Kennedy. fue ~l p~to ms alto ~el

movimiento de posguerra en favor de una liberahzac16n del comerc10.
Una autoridad en la materia la compar con el Tratado Cobden ~e
1860, el cual pareci haber llevado al mundo al "umbral del comercio
libre" (ibd.). Como a fines del siglo XIX, sin embargo, las fuerzas del
nacionalismo econmico continuaban ganando fuerza.
Hacia mediados de los aos ochenta, el rgimen del GATT Y el comercio mundial liberal estaban, en gran medida, a la defensi~a. En
palabras del Economic Report of the President (Inf?rme..econm1co del
presidente) de 1985 al Consejo de Asesores Ec~n~1cos, el m~do est
alejndose, ms que acercndose, del come~c10 libre generah~ado. En
los principales pases industrializados, por ejemplo, ~a prop?;:-c16n toti:l
de manufacturas sujetas a restricciones no arancelanas su~10 a aproXIrnadamente un 30 por ciento en 1983, frente a un 20 por ciento apen~s
tres aos antes" (1985, pg. 114). Aunque el valor total del co_merc10
mundial continu expandindose en los aos ochenta,. la extensin ~el
proteccionismo afect cada vez ms la natura~eza. del sis~ema comercial
y de la ubicacin internacional de la producon mdus:_nal.
. .
Diversos acontecimientos fundamentales de los anos setenta incidieron en que se hiciera ms lento el cr~cimiento del com7rcio Y en la
revitalizacin del proteccionismo econmico: 1) el paso a tipos de cambio flotantes y el consecuente comportamiento errtico de las tasas; 2)
la revolucin de la OPEP en el invierno de 1973-1974 y el enorme aumento
en el precio de la energa mundial; 3) la intensificacin de la compe~en
cia japonesa; 4) la entrada en los mercados mund.i::I~s de los paises
recientemente industrializados (PRI), de alta competitividad; 5) la decadencia relativa de la economa norteamericana; 6) la clausura. cada yez
mavor de la Comunidad Econmica Europea y 7) la emergencia de una
estanflacin global. Juntos, estos acontecimient~s hici_eroi:i ms lent<? Y
comenzaron a revertir el movimiento hacia una hberahzac1n comercial.
Los dos aumentos masivos del precio de la energa mundial ~n 1973
1974 y 1979-1980, tuvieron un efecto significativo. el?- el comercio mundial. Una consecuencia fue que la energa se convirti en. un factor mucho ms importante en el valor dlar del com.ercio mu~dial y, en part~,
determin su alto ,alor sostenido. Por el mismo motivo, este camb:o
intensific la competencia entre las naciones importadoras de energ:a
en torno de los mercados exportadores. El creciente costo de la energia
tambin oblig a muchas economas del mundo _desarrollado . cont~er
deudas para financiar la importacin de energ1a. I;a planta mdustnal
mundial basada en enerfila barata, de pronto quedo mayormente obsoleta, lo ~ual produjo un"'enorme problema de ajuste. Adems, la _suba
de precios fue inflacionaria, sumando aproximadamente un ~ por ciento
del producto bruto mundial slo a raz del :ium:nto de precios ?e .19731974 lo cual tuvo un efecto doble y contradictorio en la econom1a mternaci~nai. Primero, fue altamente inflacionario por el P:1pel central del
petrleo en la economa moderna, tanto como combusttble como en ~u
carcter de materia prima industrial. Segundo, el ai;mento ?e P!ecio
tambin actu' como un encrme impuesto a la econonua mundial, absor-

\l

208 / Robert Gilpin

biendo recursos financieros y deprimiendo las actividades econmicas
(Corden y Oppenheimer, 1974). El resultado que tuvieron todos estos
acontecimientos fue Ja reduccin dramtica de la tasa de crecimiento
del comercio mundial. El aumento en la tasa subyacente de inflacin,
el paso a polticas monetarias recesivas y la consecuente estanflacin
global aceleraron la expansin del proteccionismo comercial (Corden,
1984b, pg. 5).
Otro acontecimiento que transform el comercio mundial en los
aos setenta fue la intensificacin de la c;ompetencia por parte del Japn
y de los PRI. El rpido avance tecnolgico del Japn y la ruptura del
monopolio occidental de la industria moderna con la industrializacin
de Corea del Sur, Brasil y otros PRI aumentaron significativamente el
nmero de exportadores de manufacturas, al mismo tiempo que declinaba el volumen del comercio mundial y se cerraban los mercados mundiales. En un sector industrial tras otro, desde los textiles hasta el acero Y
los productos electrnicos, el resultado fue un exceso de capacidad. Para
muchas de las economas avanzadas, el acontecimiento ms perturbador
fue que el Japn, y en especial los PRI, combinaban el estado de las
tcnicas productivas con la ventaja tradicional de los bajos salarios,
propia de los pases en desarrollo. Debido a estas circunstancias sin
precedentes, se adujo que era necesario el proteccionismo contra las
exportaciones del Japn y de los PRI, con el fin de salvaguardar los niveles de vida de las economas ms avanzadas (Culbertson, 1985).
La declinacin relativa en el tamao y la competitividad de la economa norteamericana tambin contribuy a que se hiciera menor el
comercio mundial y creciera el proteccionismo. Entre 1953-1954 y 1979
1980, las importaciones, como parte del PBI, llegaron a ms del doble,
de un 4.3 por ciento a un 10.6 por ciento (Cline, 1983, pg. 9). 8 En los
aos ochenta, debido a la poltica macroeconmica de la administracin
Reagan y al dlar sobrevaluado, la posicin competitiva de Estados
Unidos se deterior rpidamente, al subir las importaciones del 11.4 por
ciento al 15.3 por ciento de la produccin nacional de bienes, entre 1980
y 1984, por lo cual se intensific el nivel de competencia en un perodo
asombrosamente breve (Destler, 1986, pg. 101). En 1985, el dficit comercial norteamericano era de U$S 150 miles de millones, de los cuales
U$S 50 miles de millones correspondan al comercio con Japn. Inclusive respecto de Europa Occidental, Estados Unidos se haba deslizado
de U$S 20 miles de millones de supervit en 1980 a U$S 15 miles de millones de dficit en 1984. En la primera parte de 1986, Estados Unidos
haba logrado lo imposible: tena dficit con casi todos sus socios comerciales. Desde 1964, la balanza comercial de Estados Unidos no haba
sido tan negativa (ibd., pg. 100). Las relaciones de Estados Unidos con
sus principales socios comerciales comenz a cambiar en respuesta a
esta situacin comercial cada vez ms abierta y deteriorada. Anteriora Representativo de este cambio es el hecho de que, en 1983, el informe
anual del Consejo de Asesores Econmicos traslad el captulo relativo a
acontecimientos internacionales, del final del informe al medio.

La poltica del comercio internacional

-

mente, las" economas de Europa Occidental y del Japn haban st

polticas exportadoras ambiciosas, al tiempo que, simult?neament
portaban mercaderas norteamericanas para reconstruir sus P
economas destruidas por la guerra. En los aos setenta y l?s oc
la economa norteamericana, relativamente ms pequea, abierta
nos competitiva, se volvi altamente sensible a las _importacion
mismo tiempo que otras economas comenzaron a importar re.
mente menos productos norteamericanos. A medida que subiere
dficits comerciales y el desempleo, se incrementaron las pre:
proteccionistas.'
Otra causa del creciente proteccionismo fue el crecimiento
progresiva clausura de la Comunidad Europea. Duran!e gran I,'ar
perodo de posguerra, el desarrollo del Mercado Comun contnbu
gran medida a la expansin general del comercio mu~dial. Sin eml
desde mediados de los aos setenta, los europeos mtentaron pre
sus industrias tradicionales y salvaguardar la ocupacin de las iJ
taciones japonesas y de los PRI. La tendencia a volverse hacia ad
se reforz por el crecimiento de la Comunidad, al incorporarse los ~
mediterrneos perifricos; tambin crecieron los lazos con la Asoc1
Europea de Comercio Libre y un grupo de pases menos desarrol
se asociaron a la Comunidad a travs de la Convencin de Lom d1
ferencias comerciales. Se cerr ms el mercado europeo occident
productos manufacturados y productos agrcolas de zonas temp
(en especial granos) y la CEE negoci con las potencias exteriores
vez ms como si fuera un bloque unificado. En resumen, Europa
dental funcion progresivamente ms como un sistema com1
regional.
.
As hacia fines de los aos setenta, muchos grandes cambios h;
come~do a erosionar el sistema GATT de liberalizacin comerci
medida que las barreras arancelarias dentro del GATT iban cay
las barreras no arancelarias aumentaban en la mayor parte de lo!
ses. Haba crecido rpidamente el trueque o contracomercio, esp
mente respecto de los pases menos desarrollados; el Departameff
Comercio de Estados Unidos estima que entre 1976 y 1983, el m
creci de un 2-3 a un 25-30 por ciento del comercio mundial (Gold
1984, pg. 19). Asimismo, el Estado se ha vuelto un agente ms ir
tante en las relaciones comerciales, desde la venta de armamentos l
la negociacin de paquetes de ayuda condicionada y de <:3-rtel~s i
nacionales (Zysman y Cohen, 1982, pgs. 42-46). Las polticas mte
tanto industriales como de otro tipo, han influenciado de manera
ciente en lbs modelos comerciales. Segn una estimacin: "La pri
cin del comercio manejado respecto del total ha aumentado a
mente, de un 40 % en 1974 a un 48 % en 1980" (The Economist, 2
diciembre, 1982, pg. 93). Y si uno incluye el comercio intraempre:
asociado con el papel progresivamente mayor de las empr.esas mul
cionales en el comercio mundial, el porcentaje de comercio contro
sera an ms grande.
Las Negociaciones Comerciales Multilaterales (Ronda, de Toi

Robert Gilpin

La polltica del comercio internacional /

.das en 1973 y completadas en 1979, constituyeron el primero y ms

rtante esfuerzo de las principales naciones.comerciales para enconmevas maneras de manejar muchos de estos cambios en las prccomerciales. Sea cual sea su significacin a largo plazo para el
:en del comercio liberalizado, la Ronda de Tokio transform el marsico de las negociaciones internacionales relativas a las relaciones
rciales. La naturaleza de su efecto en el rgimen comercial liberal,
nbargo, sigue en gran medida en discusin. Un escritor titul ademente su propia evaluacin del acuerdo as: "Ronda de Tokio:
sculo o nuevo amanecer de una era liberal?" (Corbett, 1979). 9

~or ejemplo, Ja gestin pblica, subsidios a la exportacin y diversos

tip~de regulaciones gubernamentales.

meta primordial de la Ronda de Tokio era estabilizar las r e l a v

dones omerciales _entre los pases avanzados de la OCDE; ello implicaba la ~formul~c1n del artculo XIX (la provisin de salvaguardias- ,
crear nuev~cdigos ~ara los subsidios a las exportaciones, regularlos
derechos co . pensatonos y la gestin pblica y eliminar las Qarteras
no arancelan ~ Se reconocieron, en parte, los pedidos de ldS paises
~enos. desarroll dos de recibir un tratamiento "especial y ftferencial",
1mplic1tos e.n sus ec!amos por un Nuevo Orden Econ~ Internacional (es decir, exte in de las "preferencias generaliza,d.s" acceso de
sus_ ~ortaciones d manufacturas a los paises desari'llad~s y formulac1on de acuerdos d productos bsicos). Durante! los aos setenta,
Estados Unidos y otros ases desarrollados a~otiron el Sistema Generalizado de Preferencia que baj los derecho de un cierto nmero
de exportaciones de produ~s manufacturados e los PRI y de manera
g.e~er~, se dio po; sentado q~e los pases mepos desarrollados se benef~c1anan ~on m~didas que aseNraran un cre?Imiento estable del comerc10 mundial. Sm embargo, la Prioridad mfts alta en las negociaciones
era tratar el nmero cada vez rrtayor de/problemas comerciales entre
los mismos paises avanzados.
\
/

La. Ronda ~e Tokio tuvo "xito e'?/muchas reas, inclusive en una

reduccin .ultenor d.e barreras aranc~as a los productos industriales
de los paises ms rmportantes (09 E, 1985, pg. 18). Su logro ms
trascendente fue el establecim.ient9 de
serie de "cdigos de buena
conducta" relativos a las barrera5 no a 'celarlas (BNA). Dichos cdigos s~ aplicaban a barreras ns/ arancelaria y polticas de promocin
comercial, tales .c?m. rest~c~~nes a la gesti . n. gubernamental, garanta de }os beneficios rmpos1twos y uso de er ltos de exportacin'. El
p~op.s1to era, al menos, hacef visibles las barrera\ no arancelarias, si no
ehmmarlas totalmente, con/el fin de disminuir I~\ncertidumbres generadas por la intervencin gllbernamental en el merca o y as estabilizar
el entorn<? ~omercial (Dprdorff y Stem, 1984). En r ~en, se disear'?n los cod1go~ necesarios para limitar las posibilidad de que se v9lviera a prcticas cop'lerciales mercantilistas y poltic
destructivas
como las de los aos/treinta.
La ronda tamqin intent extender las reglas comercial ~ a nuevas
reas, tales como/os niv~les de seguridad y de salud y la gestx~guber
namental, y clafficar las normas internacionales en reas tal como
el uso de subsfdios a las exportaciones, regulaciones antidmp g y el
uso de aran~les compensatorios. 10 De manera general, intent h'l:cer
ms "transjarentes" ~ accesibles al escx;itinio i!1ternacional aqueli~.
barreras :IJO arancelanas y aquellas prcticas nacionales asociadas ca
lo que se1llama el Nuevo Proteccionismo.

!nda de Tolcio, 1973-1979

m
de Tokio signific el primer intento sis mtico en el rea
cial or resolver el conflicto que se estab desarrollando entre
::iente l terdependencia de las economas cionales y Ja tendencia
vez ms fUSada, por parte de los gobie os, a intervenir en sus
mas, con
fin de promover objetivos/econmicos y el bienestar.
.o (Whltman, 1977, pg. 9). La rond/ tambin se ocup de una
nte lista de qu 'as norteamericanao/contra sus principales socios
'dales. Estados
'dos tambin ~uera refirmar las reglas que
n las polticas inte~s
y elim.in'r la discriminacin de las expores norteamericanas p parte f1el Mercado Comn y de los japo(Krasner, 1979).
/
1 ~mplia lista de temas cll~J:itidos en la Ronda de Tokio, inclua
:Uientes:
Violaciones del principif de o discriminacin o de la Nacinavorecida a travs de ~eglos comerciales preferenciales (por
lo, la Convencin de Lom entre l CEE y ciertos PRI) y el resul-

~:::::i::

::

$:~i:::s;:i:1

::z:::::;:n:d:: 0
:::::::
tricciones a las importaciones en caso~ ~erio dao a la industria
.al (artculo xrx o1provisin de "salvaguard~'
del GATT) y al cre"restricciones vouso de "acuerdos de mercado ordenados"
aS de las expqftaciones" (Hindley, 1980);
,.
Reducciones/generalizadas de aranceles y remo~n de barreras
ncelarias; /
\
Comercio .liberalizado de productos agrcolas e incremento de
;ibilidades/de acceso al Mercado Comn y al Japn p'ara los proagrcolas norteamericanos;
\
Consid'racin de acuerdos de productos bsicos en el b~o del
granos rruesos, productos lcteos y carnes;
EstaMI~cimiento de cdigos de conducta en una serie de eas;
La

evaluacin definitiva de las

Winham (1986).

negoci~iones de la Ronda de T~o

211

l
t

. );; pesar de su importancia crucial en las fricciones y negociaciones

comerCtales, parecera que no hay ninguna definicin de subsidio aceptada
de manera general.

8-

16

334

Robert Gilpi11

lucin" Reagan de la poltica econmica. Segn se seal en el Grfico

2 (ver Captulo Cuatro), la economa mundial y el papel de Estados

Unidos en ella se transformaron drsticamente.

El enorme dficit presupuestario norteamericano y la poltica monetaria restrictiva que lo acompa, tuvieron un profundo efecto en los
PMD deudores. Estados Unidos se vio forzado a subir las tasas de inters para financiar su dficit presupuestario sin precedentes; esto determin que el capital del mundo saliera violentamente al exterior. Adems
de subir las tasas globales de inters y los cargos por servicios, las
polticas norteamericanas produjeron una recesin global que disminuy
1as ganancias de los deudores por sus exportaciones de productos bsicos. Esta reversin sin previo aviso de los pagos de intereses, ubic
a los deudores en una situacin imposible; el aumento del proteccionismo contra sus bienes manufacturados agrav su aprieto al disminuir
sus ganancias por las exportaciones. Sbitamente, los deudores se encontraron atrapados entre pagos de intereses incrementados, que obedecan ai fenmeno de "exclusin" causado por el dficit presupuestario
norteamericano, y precios disminuidos por sus exportaciones de productos bsicos y de otro tipo de mercaderas, los cuales obedecan a la
recesin global. Haba llegado la crisis de la deuda mundial.
En resumen, la combinacin del supervit financiero masivo de la
OPEP, el exceso de celo por parte de los bancos privados (a menudo
instigado por los gobiernos de sus pases) en reciclar dicho supervit,
Y la multitud de economas hambrientas de capital de Europa Oriental
y ei Tercer Mundo, demostraron ser una mezcla peligrosa. Esta curiosa
alianza entre banqueros capitalistas deseosos de aprovecharse del supe
rvit acumulado de la OPEP, y gobiernos de los pases menos desarrollados y de Europa .Oriental en busca de apoyo financiero irrestricto
para sus programas estatales de rpido crecimiento econmico, llev
al mundo capitalista al borde del desastre financiero. Aunque el cuento
es complicado y su conclusin an no se ha cumplido en el momento
en que escribo este libro, queda claro que el problema de la deuda
introdujo un elemento nuevo e inestable en el sistema financiero internacional de posguerra.
EL PROBLEMA DE LA DEUDA EN LOS Al\rOS OCHENTA

Aunque las deudas y los incumplimientos han sido un rasgo constante

de la economa internacional, la actual magnitud del problema de la
deuda mundial sobrepasa todo lo imaginable. El total de la deuda mundial salt de aproximadamente U$S 100 mil millones a principios de los
aos setenta, a casi U$S 900 mil millones a mediados de los aos ochenta. Segn la adecuada expresin de la revista Time, "jams en la historia tar.tas naciones debieron tanto dinero con tan pequeas posibilidades de pagarlo" (Time, 10 de enero, 1984, pg. 42). Los derechos de
retencin estn en manos de gobiernos, organizaciones internacionales
y, Jo que es ms importan~e an, decenas de bancos comerciales de los

La economa politica de las finanzas internacionales / 335

paise~ av~ados. Los deudores' ~s graves, la mayora de los cuales
h.an sido mcapaces de pagar los servicios de sus deudas, incluan apro
x1madamente diez economas menos desarrolladas en 1985. Brasil
<l.~$S 9? mil millones;, Mxico (U$S 97 mil millones) y Argentina (U$S 48
mil millones) eran los tres deudores mayores (The Economist, l'? de
marzo, 1986, pg. 69). En estas condiciones, los pases acreedores temen
que el incumplimento de uno solo de los deudores mayores pueda
desatar un pnico financiero que derrumbe todo el edificio de las finan
zas internacionales.
Durante gran parte de los aos setenta, las finanzas internacionales
parecieron funcionar razonablemente bien. No slo subieron los niveles
~e c~r;isumo en muchas sociedades, sino que la estrategia de la industria11zac1on endeudada prometa dar un nuevo camino para un rpido
de~arrollo de los PMD y para la reintegracin de los pases del bloque
onental en la economa mundial. Los bancos comerciales, al contrario
del FMI y el Banco Mundial, imponan pocas condiciones a los toma
dores de prstamos. Adems, los pases menos desarrollados esperaban
que su dependencia de las multinacionales se debilitara, en la medida
en que los bancos provean el capital con el cual se poda comprar tec
nolog~ e~tranjera y crear industrias para sustituir las importaciones.
:f'.I rec1claJe de una enorme cantidad de dinero dio un estmulo keyne
sian~ ~ una economa mundial que, de otra manera, hubiera estado
deprimida y demostr ser una bendicin para los exportadores de bienes
de consumo y de capital de los pases desarrollados. Las exportaciones de los PMD, as como sus cobranzas, crecieron ms rpidamente
que sus deudas y sus pagos de intereses. El optimismo reinaba: el
mercado funcionaba.
Aunque continuaban los prstamos, el optimismo se desvaneci en
1979 con fa segunda crisis petrolera, producida por la cada del sha. Un
nuevo aumento masivo del precio de la energa, el paso de las economas
a~anzadas a polticas econmicas restrictivas que afectaban las ganancia~ de l?s PMD por sus exportaciones de productos bsicos, y las tasas
de mteres ms altas, rpidamente llevaron a muchas naciones deudoras
al borde de la bancarrota. Para los deudores ms importantes como
Brasil Y la Argentina, "la relacin entre la deuda y las export~ciones
aument en 1:11 apabullante 70 por ciento", de 130 a 200 por ciento, y "el
pago de . los mtereses, como porcentaje, era ms que el. doble de las
e~portac1ones entre 1976 y 1~82 -del 10 por ciento a ms del 20 por
ciento- Y alcanz el 50 por ciento para Argentina y casi lo mismo para
el Brasil" (Hormats, 1984, pg. 168).
Er paso de Estados Unidos a una poltica monetaria ms restrictiva
en 19?9, la expansin de la recesin global y los esfuerzos para ahorrar
en_e~gia por parte de las economas avanzadas, produjeron una tercera
cns1s petrolera, una gran declinacin en los ingresos fiscales de los
export~dores de petrleo, como Argelia, Nigeria y Mxico. Estos pases
se h~b~an ~ndeudad_o seriamente para financiar proyectos de desarrollo,
subs1d1ar 1mportac1ones de alimentos y programas de expansin del

336 J Robert Gilpin

bienestar. Co:i la cada de los ingresos fiscales a causa del petrleo, se

encontraron _mcapaces de financiar el peso de su deuda.
La recesin global, el aumento de las tasas reales de inters debido
la cada de la tasa de inflacin, y los trminos comerciales negativos
para las exportaciones de las economas deudoras, produjeron el pro~;;ma gl~bal ~e la _deuda Y. una severa amenaza para la integridad del
tema fmanc1ero 1;i~ernac1onal. El mercado no era capaz de manejar
la escalada de la cns1s. En 1982, con la economa mexicana endeudada
P?r U$S 86 mil millones y al borde del incumplimiento, el optimismo
d~o paso a un profundo pesimismo. Haca falta tomar medidas inmediatas y drsticas.
La estrategia unificada de las naciones acreedoras tom forma durante9 la ,c17sis mexicana ?e reprogramacin de la deuda, en agosto de
1?82. su~:ntam_ente conscientes de la seriedad de la amenaza externa al
s~~tef?,a financiero,, norteam~ricano y al darse cuenta de que una solu~10n de mercado no funcionara, la administracin Reagan tom et
lider~go ~l rescatar a Mxico y establecer el modelo que, con algunas
mod1ficac1ones, a posteriori ha definido el acercamiento al problema
por parte de las naciones acreedoras (Kahler, 1985, pg. 369).
La estra~egia bsica de los acreedores tuvo tres elementos clave:
1) una c?mbmacin de b~ncos, gobiernos y organizaciones internacionales ac~o como pr~s.tam1sta en ltima instancia y provey liquidez al
deudor, 2) se. le exigi al deudor que aceptara un serio ajuste o programa de austendad y 3) aunque otros agentes e instituciones, tales como
Ja Reserv~ Federal y el Club de Pars de naciones acreedoras, jugaron
un papel 1mpor!ante, al FMI se le acord la responsabilidad primordial
de r~~orzar el a3ust.e, basndose en el principio de condicionalidad, y de
cert1fic~r la cap~c1d:id de respu~sta a la ayuda financiera. 10 Aunque
ha habido mod1ficac1ones subsiguientes en esta estrategia de los acreedores, su principio primordial de que la tarea mayor en Ia resolucin
del pro1;>Jema les corresponde a fos deudores mismos, no se ha alterado
sustancialmente.
. En las neg<;>ciaciones. entre las naciones acreedoras y deudoras, las
primeras asumieron el hderazgo en la definicin de la naturaleza del
problema- de la deuda y su solucin. Las naciones acreedoras determinaron, ~n gran med}<;Ia los trminos en los cuales las deudas se reprogramanan Y las poltlcas que los deudores deban implementar. A pesar
de las amenazas de algunos deudores y sus adalides de formar un cartel ?e deudores, las naciones acreedoras han dominado Ja situacin.
Cual podra ser un ejemplo ms significativo del fracaso de los pases
~en?s desarroll~dos en cumplir su meta de lograr un Nuevo Orden Econonnco Intemac10nal?
En efecto, el FMI, con el slido apoyo de las naciones acreedoras,
9
Kraft
16

(1984) es una fuente til para este tema

El CI~b ~e Pars es un conjunto de. procedimi~ntos para negociar la
manera de difenr los pagos de Ja deud, as como otros acuerdos (Rieffel
1985, pg. 3).
'

La economa politica de las f ilian:.as internacionales ! 337

reafirm el control internacional de Jos bancos comerciales y del sistema
financiero internacional, al establecer los trminos de la reprogramacin y las condiciones tanto para los deudores como para los banque!"OS. Utiliza:1do promesas y amenazas en temas tales como el fu~~~o acceso a los mercados financieros o exportadores, el FMI y la coahc10n de
acreedores se impusieron a los llamados en favor de un cartel de deudores y de trminos ms fciles. Los acreedores impusieron exitosamente su voluntad a los deudores.
La posicin de los mayores deudores (en su mayoria, pases latinoamericanos}, aue se conoci como "Acuerdo de Cartagena", expona
que el problema de la deuda era, en realidad, un problema de crecimiento creado por las polticas econmicas excesivamente restrictivas de los
pases avanzados. La solucin que proponan era un paquete de medidas
homogneas que eludiera los severos programas de austeridad y no
exigiera que se sacrificara el crecimiento econmico en los PMD. 11 En
todo momento, los deudores solicitaron que los pases acreedores compartieran la responsabilidad del problema y de su solucin. Presionaron
para conseguir tasas ms bajas de inters, para que cont~nuaran los
flujos de capital a sus economas y para que los pagos de mtereses se
vincularan con las ganancias por las exportaciones y la capacidad de
pagar. El frente unido de los acreedores tanto como la debilidad y la
divisin de los deudores, sin embargo, signific que prevaleciera la solucin propuesta por los primeros.
La estrategia de los acreedores de "cooperacin sin reforma", significaba negociar con cada deudor individualmente, sobre la base de una
consideracin caso por caso, ms que intentar encontrar una solucin
sistemtica general (Kahler, 1985, pg. 372). Esta estrategia esencial
de "dividir para reinar" implicaba que las naciones deudoras seran
asistidas y gratificadas por los bancos, el FMI y los gobiernos acreedores, individualmente, de acuerdo con su capacidad y su disposicin a
demostrar que ''progresaban" a travs de la implementacin de severas
medidas de austeridad y otras reformas internas. Esta solucin implicaba, por cierto, que la responsabilidad principal respecto del problema
de la deuda recaa en los deudores, tanto como que ellos deban asumir
!a carga de resolver el problema. En consecuencia, se generaron profundos resentimientos en los pases deudores, ya que decayeron los niveles
de vida y se vio amenazada la estabilidad poltica interna.
El enfoque de los acreedores fue incapaz de reconocer tanto la
naturaleza excepcional del problema de la deuda, como sus peligros
polticos implcitos. o tomaron en cuenta el hecho de que los deudores
han sido vctimas, hasta cierto punto, de profundos y devastadores
cambios en los precios relativos, producidos por las dos crisis petroleras, el enorme aumento de valor del dlar y de las tasas globales de inters, y, en el caso de los deudores que son exportadores de petrleo,
del colapso de los precios de la energa a mediados de los aos ochenta.
11 Esta visin de los deudores est cerca de la mantenida por Keynes
en Bretton Woods.

338 /

Robert Gpin

Todos estos contecimientos alteraron drsticamente el entorno internacional favorable caracterizado por un crecimiento econmico moderado, tasas de inters relativamente bajas, y buenos mercados ex:portadores, que exista cuando se contrajo gran parte de la deuda~
Por cierto, las economas desarrolladas siempre han tomado prstamos de economas an ms avanzadas, para financiar importaciones y
proyectos de desarrollo. En el siglo XIX, el capital europeo y britnico
financi las inversiones de infraestructura de Estados Unidos y otras
.,tierras recientemente establecidas"; estas tierras, a su turno, se convirtieron en grandes importadores de manufacturas britnicas y europeas.
A pesar de incumplimientos y momentos de pnico ocasionales, las ganancias por las exportaciones de inversiones productivas permitieron
que la mayora de los deudores pagaran sus obligaciones. Tanto los acreedores como los deudores se beneficiaron.
El endeudamiento como tal no presenta problemas, siempre que el
financiamiento se utilice de manera productiva, la economa mundial
est en crecimiento y las economas acreedoras estn abiertas a las
exportaciones de los deudores. En tales circunstancias, los deudores no
tienen dificultades para pagar sus deudas. Por desgracia, estas condi.ciones ideales no se dieron en los aos treinta, por lo que el sistema
se derrumb. En el ltimo cuarto del siglo, las condiciones tampoco
aseguran la solucin del problema de la deuda. Por el contrario, los rasgos estructurales de la economa internacional, as como ciertos acontecimientos, han agravado el problema, haciendo ms difcil su resolucin. Como resultado, existe una constante y peligrosa inestabilidad
financiera internacional.
El centro del problema (al menos desde la perspectiva de las na-dones acreedoras) es el gran endeudamiento de relativamente pocos
pases, los cuales son potencialmente inestables, tanto econmica como
polticamente. Los tres mayores deudores latinoamericanos (Argentina
Brasil y Mxico) deban aproximadamente U$S 260 mil millones en 1985;
el 40 por ciento de los U$S 400 mil millones de la deuda total de Amrica Latina corresponde a bancos norteamericanos. La mayora de estos
deudores tienen graves dificultades para cumplir con los pagos de sus
intereses, debido, en gran parte, a la combinacin de menores ganancias
por sus exportaciones y tasas de inters ms altas; por ejemplo, a mediados de los aos ochenta, los pagos de intereses alcanzaban a casi el
40 por ciento de las ganancias anuales que la regin obtiene por sus
exportaciones (Kuczynski, 1985). Slo en 1985, Brasil y Mxico deban
pagar U$S 24 millones de intereses por su deuda (Ne1v York Times 3
de octubre, 1985, pg. D6).
'
Mxico se ha convertido en el caso ms desesperado. Entre 1979 v
1986, su endeudamiento bruto externo aument de aproximadament~
USS 40 mil millones a aproximadamente U$S 100 mil millones. Su economa result gravemente daada por la alta inflacin y por el xodo
de enormes cantidades de capital. Afectada por el gra\e terremoto de
1985 y por el colapso de los precios energticos, Mxico se encontr con
que su situacin financiera pasaba de la iliquidez a la insolvencia na-

La economa poltica de las finanzas internacionales 339

dona!. Solamente el co ti
, . , .
.
otros ,pases ha
d.d n nuo apoyo fmanc1ero norteamericano y de
Mxico se h~ con.Je~td o mantener. la economa mexicana. En efecto,
Muchos de los de a en un puI?Ilo de su poderoso vecino del norte.
por problemas causadu ores se viere~ daados, al igual que Mxico,
impuestos excesivos os por ellos . mismos. ~n algunas naciones, los
capital" de 1 d Y ~l mal mane1o econmico produjeron "fugas de

mi es e millones de dla
,
l

.
dichas fugas de capital
.
res, segun a gunas estimaciones,
tamos contrados por d:11va1en. un 80 100 por ciento de los prsbrecidos pidieron ptsta~o~s nac10x:ies. ~ mei;iudo, estos pases empotados y para indust . T
para. fmanciar bienes de consumo imporrpido, dado el est~ izarse a un ntmo que luego pareci excesivamente
de inversin se e1igier~ genef'1L de sus ~conomfas; demasiados proyectos
inflacin interna extr n ~ . mayona de los deudores tienen tasas de
el ajuste econmico ao; .d anarnente altas, lo cual hizo an ms difcil
ciente nmero d
_exig1 o por sus acreedores Y por el FMI El cree prestamos reproirram d
d .

tamos que se han re

.
~
a os, es ec1r, paquetes de prsesencial del sistema f. nego~1ado,l ha puesto en evidencia la debilidad
.
,
manc1ero g obal.
En el siglo XIX la ma or d l
ttulos emitidos po; cie t Y a e. as deudas adoptaban la forma de
mente cientos de invers~r~:. ~~sent~ades pblicas y priva~as a literalen el mercado H . l
:.
go iernos estaban menos mvolucrados
acta os anos ochenta esto

manera que hicieron al siste

.
.'
s rasgos cambiaron de tal
bilizacin Y sujeto a la por~ ~anc1ero ms susceptible de desestavieron ms concentrados l IZac1 n. Los mercados financieros se volcados descentralizados d Yt,:s c~ntrolados por el gobierno. Los mermicos consorcios banca:I.os1 os an s~do reemplazados por paquidrpocas naciones. El paso al pr~~; con~e en prstamos a relativamente
mulen piramidalmente eno
amo ~ncano ha llevado a que se acusobre una delgada bas d nn~s Y arnesgadas obligaciones bancarias
cieras se volvieron sin ed ~ act1vosfri~tas complejas estructuras finanpeligro a todas La ne oc~a muy . giles y el colapso de una pone en
zan a las soiuiones ;omp~~J pol:ca Y el ejercicio del poder desplaresolver el problema de la deudvas(F" ehlmercado, como mecanismo para
Ad
l
a
IS ow, 1985).
em s, e entorno econmico l bal h
.
que hace mucho ms difcil las l
o d l a cambiado de manera tal
tras que en el perodo del
o uc1 n e problema de la deuda. Miende inters, en los aos och~:rf c:ro haba bajas tasas de inflacin Y
se han producido en situ .
e ajuste y la reprogramacin a menudo
plo, en cierto momento laa~~~~~de1lex~ra~r:J~aria J?-flacin; por ejem
Despus de 1982, algunos obie n eg ~
por ciento en Argentina.
que pedirle al pueblo u g
rnos, por ejemplo, el de Mxico, tuvieron
p~ra responder a las o~li:a~f~~!:r~e p{o~amas. de aus~eridad,. no slo
b1n para reducir fa inflac
a euda mternac1onal, sino tamAl .
l n.
mismo tiempo que los pag d .
a los deudores que exportaran m~s . e mte;eses suban y se les deca
pases avanzados cerraban sus
, con el fin de pagar sus deudas, los
De tal manera, el problema de f1eJca~os a I~s me~caderas de los PMD.
a eu a se vio senamente agravado por

340 I Robert Gilpin

las polticas macroeconmicas de la administracin Reagan y por las

polticas proteccionistas de todos los pases avanzados. Presos en este
crculo vicioso, los deudores preguntaban cmo poda esperarse que
pagaran los intereses y la deuda misma sin alguna concesin por parte
d.e sus acr:e~ores. Mientras que los incumplimientos anteriores haban
sido esporad.icos y no representaban amenazas para el sistema, la: existencia de numerosas economas seriamente endeudadas y atrapadas
entre una creciente carga de intereses y un ingreso en disminucin,
plante una amenaza general al sistema financiero global durante los
aos ochenta.
El contexto poltico del problema de la deuda hizo ms difcil la
bsqueda de soluciones de compromiso. El entorno interno e internacional haba pasado del previo funcionamiento relativamente automtico del mercado a un entorno ms politizado (Kahler, 1985, pgs. 3656~). Las regulaciones estatales de la institucin bancaria y la preocupacin por la estabilidad de la situacin financiera interna entre las naciones acreedoras, complicaron las negociaciones con los deudores. Con el
surgimiento del estado de bienestar y la poltica de masas, los gobier~os de los pases deudores se arriesgan al suicidio poltico cuando
~ntentan cumplir con los requerimientos de austeridad y de otro tipo
impuestos por los gobiernos acreedores y por el FMI. La estabilidad
poltica in~~rna resulta amenazada por el incremento del desempleo,
la suspens1on de programas sociales y el reducido crecimiento econmico que se produce como consecuencia de los programas de austeridad.
Con cierta justificacin, los deudores protestan diciendo que los
bancos los indujeron a aceptar dinero y que los gobiernos de los pases
a~reedores permitieron que esto ocurriera. Aducen que, en consecuencia, tanto los deudores como los acreedores deben hacer, por lo menos,
sacrificios equivalentes para resolver el problema, ms que depositar
todo el peso sobre los deudores, bajo la forma de programas de austeridad impuestos por el FMI. Los deudores han propuesto soluciones que
van desde una reduccin de las tasas de inters a vincular el pago de
l? deuda con las ganancias por las exportaciones. Estas presiones polticas han llevado el tema de la deuda al nivel de la poltica internacional
Y el alivio de la deuda se ha convertido en uno de los reclamos de los
PMD para lograr un Nuevo Orden Econmico Internacional.
Entre los temas que deben solucionarse se encuentran los siguientes: 1) Cmo se distribuirn los costos del ajuste 'entre los deudores
soberanos, los bancos internacionales y los ciudadanos que pagan impuestos de las economas avanzadas? 2) Deben las naciones deudoras
pagar el costo total, como parecen creerlo las naciones acreedoras, porque su comportamiento supuestamente dispendioso fue el que primero
determn que se produjera la crisis? o 3) como aducen muchos economistas y lderes polticos de los PMD, deben los bancos y los pases
~esarrollados asumir una amplia porcin de los costos, pues sus polt1c?s eg~stas fu~ron la causa de una ~risis sistmica dentro del capi~alism? .mtemac1onal? o 4) Acaso Estados Unidos, como lo creen algunos cnt1cos, debe pagar una cuota desproporcionada de los costos, por-

La economa poltica de las filZanz.as internacionales / 341

.,

! .

que sus polticas fiscales fueron vitales en la determinacin y el agravamiento de la crisis? 5) Se puede encontrar la solucin combinando
de alguna manera todas las propuestas anteriores? Estos y otros temas
altamente polticos han estado presentes en las discusiones econmicas
y tcnicas sobre medidas tales como la reduccin de las tasas de inters, la vinculacin de los pagos con las ganancias obtenidas de las exportaciones o el aflojamiento de los plazos de pago, y en las numerosas
y a menudo cambiantes propuestas para resolver el problema de la
deuda.
Se resuelvan de la manera que se resuelvan estos temas en el
futuro, se pueden sacar algunas conclusiones respecto de las consecuencias econmicas y polticas del problema de la deuda. Dejando de
lado las circunstancias especiales que se dan en el caso de Israel y los
pases africanos, en realidad hay tres problemas diferentes respecto de
la deuda. Uno es el problema de los pases del bloque oriental, otro es el
de los PRI asiticos y un tercero el de los grandes deudores latinoamericanos. Estos problemas especficos y la diversidad de intereses implcitos en cada uno, hacen difcil que se pueda encontrar o se vaya a
encontrar una solucin universal o multilateral. Por el contrario, las
soluciones (o mejor, lo que pasa por ser una solucin) se han alcanzado
a travs de negociaciones bilaterales o, a menudo, regionales, sobre la
base de una consideracin caso por caso.
Aunque el problema de los deudores de~ bloque oriental no ha
significado una grave amenaza para la estabilidad del sistema financiero
internacional, ha tenido importancia, pues puso en evidencia el fracaso,
al menos por el momento, en el intento de reintegrar a estas naciones
en la economa mundial. Dichas economas adoptaron una estrategia
de rpida modernizacin tecnolgica, pidiendo capital' prestado para
comprar tecnologa occidental y luego pagar la deuda exportando bienes manufacturados. Por desgracia, en demasiados casos utilizaron ei
capital prestado y la tecnologa importada de manera ineficiente, como
se ve en el caso de Polonia. Los PRI asiticos siguieron una estrategia
similar de industrializacin endeudada, pero su tctica tuvo xito y sus
m~rcaderas superiores pronto desplazaron a los productos de Europa
Oriental de los mercados mundiales (Poznanski, 1985). Aunque los pases del bloque oriental seguirn .tomando prstamos en los mercados
de capital occidentales, son remotas las perspectivas de que nuevamente
s~ conviertan en participantes importantes dentro del amplio sistema
fmanciero y comercial mundial.
.El problema de la deuda de los PRI asiticos es ms manejable
debido a la baja proporcin que significa la deuda dentro del PBI. Por
ejemplo, no ha causado preocupacin el pago de los servicios y eleventual de la deuda por parte de Corea del Sur, porque tanto en ese pas
como en otros PRI asiticos, la estrategia de la industrializacin endeudada ha funcionado muy bien. El prstamo neto a muchos de estos
pases, de hecho se reanud a mediados de los aos ochenta. Sin embargo, en Estados Unidos, el principal sostenedor internacional de estos
paises, ha habido grandes reservas respecto de una estrategia de desarro-

342

Robert Gilpin

La economa poltica de las finanzas internacionales / 343

llo en la cual la intervencin estatal en la economa juega: un papel tan

prominente; muchos crticos han preferido volver a un mayor nfasis
en las multinacionales norteamericanas y de otros pases, como vehculo
de exportacin de capital. Los sindicatos norteamericanos y los neg?
ciantes se preguntan por qu Estados Unidos debe apoyar el desarroho
de industrias que ccmpetirn contra ellos en sus propios mercados Y en
Jos mercados mu.;dales. En consecuencia, parece dudoso, tanto por
motivos econmicos como polticos, que los bancos internacionales sig2n financiando indefinidamente la estrategia de industrializacin en

<leudada con el entusiasmo del pasado.

Como ya se ha sealado, los grandes deudores latinoamericanos son
el punto central del problema de la deuda. En conjunto, retienen una
porcin sustancial de la deuda mundial total, y tambin han sido los
ms susceptibles de incurrir en incumplimientos o en el concreto repudio de la deuda. El compromiso de Latinoamrica con una estrategia
de sustitucin de las importaciones y de empresas estatales, por lo
general ha fracasado, y estas economas se han encontrado atrapadas
en la situacin imposible de ser exportadoras de capital, principalmente
en forma de pagos de intereses por sus deudas acumuladas, a las economas avanzadas. Como estos pases tambin han tenido el crecimiento
de poblacin ms grande del mundo, cualquier suspensin de las imersiones internas constituye una amenaza de desastre econmico y poltico.
Aunque los programas de ajuste, la reprogramacin de la deuda y
las tasas de inters, as como otras concesiones a deudores particulares
calmaron la crisis de la deuda a partir de 1984, la solucin a largo plazo
podra haberse complicado ms an. Despus del agravamiento de la
crisis en 1982, la deuda externa aument a razn de 30 por ciento anual
hasta llegar a U$S 380 mil millones en 1984. Este incremento obedeci
principalmente a prstamos ulteriores necesarios para cumplir con el
pago de intereses. Aunque estos nuevos prstamos los acordaron principalmente el FMI, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo y tuvieron tasas de inters ms bajas con perodos de Yencimiento ms largos que los prstamos anteriores, no resolvieron el
problema fundamental del largo plazo.
Aunque las naciones acreedoras han aducido que los programas de
austeridad y la revitalizacin del crecimiento econmico mundiat }-"esolveran eventualmente el problema de los deudores latinoamericanos, los
deudores han credo que los pases capitalistas avanzados deben superar
aquellos problemas estructura:les de la economa mundial que estn impidiendo una revitalizacin del crecimiento econmico. Estos ltimos aducen que los deudores pueden hacer muy poco por resolver el problema
de la deuda, a menos que se revitalice el crecimiento econmico y se moderen las tasas de inters. Los deudores que esperaron superar la dependencia a travs de una industrializacin financiada por la deuda, se
sienten nuevamente arrastrados a una situacin de dependencia, mientras simultneamente los acreedores afirman que es necesaria una
reorientacin de la poltica econmica de los PMD y que las naciones
deudoras deben pasar de una industrializacin endeudada y de una

s~stitucin de las importaciones ~ una poltica orientada hacia el extenor, dndoles un mayor papel a las empresas multinacionales,
~n los aos ochenta, muchos deudores estaban pagando un alto
precio a costa de sus economas y del bienestar de sus pueblos, a raz
d~ los programas de austeridad impuestos por el FMI. Aunque los .gobiernos d:udores se resistieron con todas sus fuerzas a estos programas
d.e austeridad y no fueron siempre tan austeros como ellos mismos 4e
cian, los programas alimentaron sentimientos antinorteamericanos v
amenazaron con destruir el tambaleante avance de Amrica Latina hacia
la democracia poltica. Adems, dichos programas no fueron verdaderament~ efectiv<?S porque la deuda total creca ms rpido que las
ganancias obterudas por las exportaciones y que la capacidad de los
d:Udores inclusive para pagar los servicios de la deuda (BogdanowiczBmdert, 1985/86, pg. 272). Obviamente, estas circunstancias amenazadoras requeran un nuevo acercamiento an ms radical.
En el encuentro anual del FMI-Banco Mundial en Sel, Corea del
Sur, en octubre de 1985, Estados Unidos respondi al lento ritmo de
los programas de ajuste y a la creciente preocupacin respecto de sus
consecuencias polticas y plante lo que se registr como un nuevo
a~er.camie.nto al problema. El llamado plan Baker propona una negoc1ac1n triple entre los deudores, las naciones acreedoras y los grandes
bancos comerciales, con el fin de alcanzar una solucin a travs del
c:recimiento econmico, ms que a travs de la austeridad. Los deudores
~oma~an medidas tendientes a abrir sus economas al comercio y a la
mvers1n extranjera directa, reducir el papel del Estado en la econo'.na
a travs de "privatizaciones" y adoptar polticas orientadas hacia el
"aspecto de oferta" del mercado. Las naciones acreedoras estimularan
sus economas y 1as abriran a las exportaciones de los deudores, aumentara el papel del Banco Mundial en la ayuda a los deudores e
incrementaran el financiamiento de los deudores, especialmente en el
cc:so de los ms pobres {principalmente pases africanos). Los bancos
comerciales prestaran miles de millones de dinero nuevo a los deudores, con el fin de facilitar el paso a las nuevas polticas v de incrementar
la tasa de crecimiento giobal.

..con esta accin, Estados Unidos reconoci por primera vez que la
cns1s de la deuda era un problema econmjco y poltico de 1argo plazo,
e! cual amenazaba tanto el desarrollo de los PMD como la recuperacin
econmica mundial (Bogdanowicz-Bindert, 1985/86, pg. 259). El plan
reconoca la necesidad de que Estados Unidos ejerciera de manera ms
firme el liderazgo y de que se les inyectara grandes cantidades de capita! externo a los pases deudores para estimular sus economas deprimidas. El problema acerca de cmo se ejercera este liderazgo y de
c1:1o se ~arfa disponible este capital en momentos en que Estados
Umdos mismo estaba pasando de estatus de nacin acreedora al de
nacin deudora y en que el mundo tena una aguda escasez de capital
se dej sin resolver.
'
De igual importancia, sin embargo, era el hecho de que el plan
Bake: tambin revel lo que Estados Unidos y otros acreedores no

344 /

Robert Gilpin

estaban preparados a hacer para resolver el problema de la deuda. El

acercamiento de los acreedores a los deudores seguira siendo sobre la
base de una consideracin caso por caso. Aunque se incrementara el
papel del Banco Mundial, el FMI retendra su papel como autoridad
central en la supervisin de las polticas de los deudores. Los mismos
gobiernos acreedores no pondran nuevas cantidades sustanciales de su
. propio dinero en este esquema. Los pagos de intereses por la deuda
no se disminuiran de manera global ni se aumentaran los precios que
reciban los deudores por sus productos bsicos. La carga de resolver
el problema seguira quedando en manos de los deudores y en la esperanza de que una revitalizacin del crecimiento econmico global de
alguna manera resolviera el problema. Tal como se quej el grupo
de Cartagena, el plan no contemplaba un aumento en la provisin de
fondos ni una reduccin de las tasas de inters. As, el plan no repudiaba
Ja estrategia existente de los pases acreedores ni cambiaba en lo fundamental la situacin.
La implementacin del plan Baker reforzara otros acontecimientos
en el campo de las relaciones comerciales y monetarias que haran cada
vez ms difcil mantener una economa internacional liberal. Quizs el
efecto ms importante sera una mayor regionalizacin de la economa
mundial. A pesar de sus conflictos, los deudores y acreedores de regiones especficas estn unidos por preocupaciones e intereses compartidos.
Por razones polticas y econmicas, Europa Occidental se ha preocupado
sobre todo por los deudores de Europa Oriental y Estados Unidos por
los latinoamericanos. Los bancos europeos se han expuesto de manera
ms grave en el Este; los intereses europeos polticos y relativos a la
seguridad estn ms en juego en dicha rea. Los bancos norteamericanos se han involucrado ms en Amrica Latina, donde son ms graves
las preocupaciones polticas norteamericanas. Japn, por su parte, ha
tomado iniciativas para ayudar a Corea del Sur (Strange, 1985, pgs.
250-51). Las potencias econmicas dominantes tienen una alta motivacin para darles ayuda o preferencias comerciales a sus propios deudores principales. Esta vinculacin deuda-comercio se convertir en un
factor cada vez ms significativo en Ia futura regionalizacin de la
economa mundial y se explora con ms detalle en el Captulo Diez.
El problema de la deuda en Jos aos ochenta tambin signific que
los flujos de capital internacional dirigidos hacia muchos pases, no
volvieran a alcanzar los niveles propios de los aos setenta. Para los
aos ochenta, el flujo de toda forma de capital a los pases en desarrollo que no fueran de la OPEP, disminuy drsticamente (The Economist, 15 de marzo, 1986, pg. 67). El mercado financiero internacional
se ha fragmentado cada vez ms, segn una "clara y precisa delimitacin entre tomadores de prstamos dignos de crdito" y pases no confiables, los cuales tendrn grandes dificultades para pedir pre~tado en
los mercados financieros mundiales (Sargent, Hung y Lipsky, 1984,
pg. 2). Hay un reconocimiento general, por ejemplo, de que 1a mayora
de los pases del bloqu,e oriental carece de la capacidad de usar de manera eficier.te el amplio volumen de prstamos que, en el pasado, estu-

La econom!a poltica de las finanzas internacionales I 345

vieron disponibles para ellos. En los aos ochenta, los deudores la~ii;io
americanos slo pudieron recibir prstamos para pagar ~os serv1c10s
de la deuda anterior. Los bancos se volvieron muc~o ms c1rcunspe~tos
.a la hora de hacer nuevos prstamos y los g~b1~rnos de l?s paises
.acreedores instituyeron nuevas regulaciones que. Ixi;i1tab~ e~tr1~~a~e~!:
los prstamos extranjeros. Aunque los PRI as1t1c;:os, ~m1gos . d
naciones acreedoras, y las tierras ricas en materias primas s1i: duda
se!!Uirn teniendo un acceso privilegiado a los prstamos bancarios, u~
gr~n nmero de los pases menos desarrollados (tales como los ~e Afnca tropical) casi con seguridad no lo tendrn. Dependern c~~1 totalmente de la escasa ayuda oficial. En suma, habr una contracc1on en ~a
oferta global de capital y los criterios p~lticos j.ugarn un papel mas
importante en las decisiones financieras mternac1onales. Par:ce que .la
tendencia hacia la politizacin y regionalizacin de la economia mundial
se acelerar.
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d
Tambin es probable que el problema de la deuda ~tga sien o un
freno para el crecimiento del comercio internacional y ahente a que se
extiendan las ya poderosas fuerzas del protecci?nisr.io. A lo Iarg~~s~;~~
aos setenta el reciclaje de las euromonedas dio un mpetu key d
a la economa mundial, beneficiando en particular a !os exporta ores
norteamericanos. Con el mundo desarrollado en las cunas de la :ecesin, las compras financia~ por la deud~ tuvieron un efecto estimulante en la economa internacional. Las nacmnes deudoras usaron petromonedas aue tomaron prestadas a travs del .euromercado, para
comprar' mercaderas norteamericanas, Estados Unidos compr l~s exportaciones de otros pases desarrollados y menos desarrollados Y dichos
pases a su tumo compraron petrleo, devolviendo as fondos al euromercado. En los aios ochenta, Ia creciente resistencia a prestar euromoneda disminuy este estmulo monetario global y tuvo un efecto depresivo en la economa mundial global.
EL SUBSIDIO JAPON:e.S A LA HEGEMONl'.A NORTEAf.l.lERICANA
Junto con el surgimento del mercado de eurom<?n~da Y el planti:;o d~l
problema global de la deuda, el tercer acontec1m1ento extraordmar~~
de las finanzas internacionales. durante el perodo de posguer_ra fue
:reversin histrica de Ja posicin financiera de Esta~os Umd~7 Y e 1
Japn. Esta reversin financiera tn:ns~orm las. relac10nes poht1cas Y
econmicas de las dos potencias capitahstas dommant~s. Cada una obe;
deciendo a sus propios motivos, entr en una relacin en l~ cual .e.
Japn se convirti en el principal reaseguro de la hegemorua norteamericana.
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Hacia fines de la Primera Guerra Mundial, Esta os m os a
c'es1'lazado a Gran Bretaa como principal nacin acreedora del mundo.
Esta primaca financiera se consolid en el perod'? de entregu:ri:~s y,
al finnl de fa Segunda Guerra Mundial, Estados Urudos s~ con~rt10 ~n
la potencia financiera hegemnica. Aunque su estatus fmanc1ero d1s-