LIVRO Republica-Democracia IPEA-2013 Pesquisavel

1.
Dilogos para o Desenvolvimento:

contribuies do ciclo de seminrios
Ipea 2008.
2. A Experincia do CDES sob o Governo
Lula.
3. Complexidade e Desenvolvimento.
4. A Reinveno do Planejamento
Governamental no Brasil.
5. Burocracia e Ocupao no Setor Pblico
Brasileiro.
6. Gesto Pblica e Desenvolvimento:
desafios e perspectivas.
7. Efetividade das Instituies
Participativas no Brasil: estratgias de
avaliao.
Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
A ideia de organizar esta coletnea nasceu da interao que se estabeleceu entre um grupo
de servidores do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e pesquisadores de vrias
universidades e diversos matizes terico-metodolgicos. Todos se envolveram, diretamente, na
produo de relatrios de pesquisa e artigos destinados originalmente ao projeto Perspectivas
do Desenvolvimento Brasileiro (PDB trinio 2008-2010), particularmente na organizao e
edio dos trs volumes que compuseram o livro 9 deste projeto Estado, instituies e democracia:
repblica (volume 1), democracia (volume 2), desenvolvimento (volume 3).
Em nvel agregado, o livro busca estimular, particularmente no Ipea, uma dinmica de investigao mais sistemtica e organizada em torno dos temas aqui destacados, com vistas tanto a
subsidiar processos concretos de tomada de decises estratgicas no mbito do Estado, como a
melhor qualificar, enquanto parte fundamental de suas rotinas e atividades regulares, o trabalho
de assessoramento governamental praticado pelo instituto.
Com esta publicao, esperamos ter alcanado tanto um registro histrico de parte das atividades em curso no Ipea em trinio recente (2008 a 2010), como colaborado para atualizao e
redefinio de temas candentes para as polticas pblicas brasileiras e para o prprio fortalecimento do Estado e das instituies republicanas e democrticas no Brasil.
8. Federalismo Brasileira: questes para

discusso.
9. Gesto e Jurisdio: o caso da execuo
fiscal da Unio.
10. Repblica, Democracia e
Desenvolvimento: contribuies ao
Estado brasileiro contemporneo.
Boa leitura e reflexo a todos!

Jos Celso Cardoso Jr.
Acir Almeida
Alexandre Cunha
Amlia Cohn
Antonio Lassance
Bernardo Medeiros
Carlos Eduardo Carvalho
Cibele Franzese
Eduardo Pinto
Eneuton Pessoa
Fabio de S e Silva
Fabrcio Augusto de Oliveira
Felix Garcia Lopez
Fernando Filgueiras
Fernando Luiz Abrucio
Francisco Fonseca
Gabriel Cohn
Gilberto Bercovici
Giuliano Contento de Oliveira

Hironobu Sano
Jos Carlos dos Santos
Leonardo Avritzer
Lcio Renn
Luiz Werneck Vianna
Luseni Aquino
Marcelo Balloti Monteiro
Marcos Antonio Macedo Cintra
Maria Rita Loureiro
Murilo Francisco Barella
Oliveira Alves Pereira Filho
Paulo de Tarso Linhares
Renato Lessa
Roberto Rocha C. Pires
Victor Leonardo de Araujo
Repblica, Democracia e Desenvolvimento contribuies ao Estado brasileiro contemporneo
No mbito do Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, a srie Dilogos para o

Desenvolvimento produziu at aqui os documentos relacionados abaixo.
Repblica, Democracia
e Desenvolvimento
contribuies ao Estado brasileiro
contemporneo
A temtica do desenvolvimento brasileiro em

algumas de suas mais importantes dimenses de
anlise e condies de realizao foi eleita, por
meio de um processo de planejamento estratgico
interno, de natureza contnua e participativa,
como principal mote das atividades e projetos
do Ipea ao longo do trinio 2008-2010.
Inscrito como misso institucional produzir,
articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro ,
esse mote pretende integrar-se ao cotidiano do
instituto pela promoo de iniciativas vrias,
entre as quais se destaca o projeto Perspectivas
do Desenvolvimento Brasileiro, do qual este
livro faz parte.
O projeto tem por objetivo servir como plataforma de sistematizao e reflexo acerca dos
entraves e oportunidades do desenvolvimento
nacional. Para tanto, entre as atividades que o
compem incluem-se seminrios de abordagens
amplas, oficinas temticas especficas, assim como
cursos de aperfeioamento em torno do desenvolvimento e publicaes sobre temas afins. Trata-se de
projeto sabidamente ambicioso e complexo; mas
indispensvel para fornecer ao Brasil conhecimento
crtico tomada de posio diante dos desafios da
contemporaneidade mundial.
Com isso, acredita-se que o Ipea conseguir,
ao longo do tempo, dar cabo dos imensos desafios que esto colocados para a instituio
no perodo vindouro, a saber:
99formular estratgias de desenvolvimento
nacional em dilogo com atores sociais;
99fortalecer sua integrao institucional junto
ao governo federal;
99caracterizar-se enquanto indutor da gesto
pblica do conhecimento sobre desenvolvimento;
99ampliar sua participao no debate internacional sobre desenvolvimento; e
99promover seu fortalecimento institucional.
Volume 10
Dilogos para o
Desenvolvimento
Organizadores
Gilberto Bercovici
A temtica do desenvolvimento brasileiro em algumas de suas mais importantes dimenses

de anlise e condies de realizao foi eleita, por meio de um processo de planejamento
estratgico interno, de natureza contnua e participativa, como principal mote das atividades
e projetos do Ipea ao longo do trinio 2008-2010.
Inscrito como misso institucional produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro , esse mote pretende integrar-se ao cotidiano do instituto pela promoo de iniciativas
vrias, entre as quais se destaca o projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, do
qual este livro faz parte.
entraves e oportunidades do desenvolvimento nacional. Para tanto, entre as atividades que o
compem incluem-se seminrios de abordagens amplas, oficinas temticas especficas, assim
como cursos de aperfeioamento em torno do desenvolvimento e publicaes sobre temas afins.
Trata-se de projeto sabidamente ambicioso e complexo; mas indispensvel para fornecer ao Brasil
conhecimento crtico tomada de posio diante dos desafios da contemporaneidade mundial.
Com isso, acredita-se que o Ipea conseguir, ao longo do tempo, dar cabo dos imensos
desafios que esto colocados para a instituio no perodo vindouro, a saber:
99formular estratgias de desenvolvimento nacional em dilogo com atores sociais;
99fortalecer sua integrao institucional junto ao governo federal;
e Desenvolvimento
contemporneo
Volume 10
Dilogos para o
Desenvolvimento
Organizadores
Gilberto Bercovici
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Marcelo Crtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Rafael Guerreiro Osorio
Chefe de Gabinete
Sergei Suarez Dillon Soares
Assessor-chefe de Imprensa
e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
e Desenvolvimento
contemporneo
Volume 10
Dilogos para o
Desenvolvimento
Braslia, 2013
Organizadores
Gilberto Bercovici
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013
Repblica, democracia e desenvolvimento : contribuies

ao Estado brasileiro contemporneo / organizadores:
Jos Celso Cardoso Jr., Gilberto Bercovici.- Braslia :
Ipea, 2013.
746 p. grfs. tabs. (Dilogos para o Desenvolvimento ;
v. 10)
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7811-179-3
1. Repblica. 2. Democracia. 3. Desenvolvimento
Econmico. 4.Brasil. I. Cardoso Jnior, Jos Celso Pereira.
II. Bercovici, Gilberto. III. Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada. IV. Srie.
CDD 321.860981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
DEDICATRIA
Dedicamos este livro queles e quelas que no
desistiram de pensar (e de trabalhar para)
o desenvolvimento brasileiro.
SUMRIO
APRESENTAO..................................................................................................................................9
PREFCIO..........................................................................................................................................11
PARTE I: R
EPBLICA
CAPTULO 1 A
REPBLICA COMO REFERNCIA PARA PENSAR A DEMOCRACIA
E O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL
Luseni Aquino
Alexandre Cunha
Bernardo Medeiros........................................................................................................17
CAPTULO 2 A
ATUALIDADE DA QUESTO REPUBLICANA NO BRASIL DO SCULO XXI:
ENTREVISTAS COM GABRIEL COHN E LUIS WERNECK VIANNA
Luseni Aquino
Alexandre Cunha
Bernardo Medeiros........................................................................................................41
CAPTULO 3 P RESIDENCIALISMO, FEDERALISMO E CONSTRUO DO ESTADO BRASILEIRO
Antonio Lassance..........................................................................................................63
CAPTULO 4 O
CONGRESSO NACIONAL NO PS-1988: CAPACIDADE E ATUAO
NA PRODUO DE POLTICAS E NO CONTROLE DO EXECUTIVO
Acir Almeida..................................................................................................................93
CAPTULO 5 T RAJETRIA RECENTE DA COOPERAO E COORDENAO
NO FEDERALISMO BRASILEIRO: AVANOS E DESAFIOS
Cibele Franzese
Hironobu Sano............................................................................................................129
CAPTULO 6 O
LEVIAT EM AO: GESTO E SERVIDORES PBLICOS NO BRASIL
DE 1930 AOS DIAS ATUAIS
Eneuton Pessoa...........................................................................................................165
CAPTULO 7 C
ORRUPO E CONTROLES DEMOCRTICOS NO BRASIL
Fernando Filgueiras
Leonardo Avritzer........................................................................................................209
PARTE II: D
EMOCRACIA
CAPTULO 8 A
DEMOCRACIA NO DESENVOLVIMENTO E O DESENVOLVIMENTO DA DEMOCRACIA
Fabio de S e Silva
Felix Lopez
Roberto Rocha C. Pires................................................................................................243
CAPTULO 9 D
EMOCRACIA, REPRESENTAO E DESENVOLVIMENTO
Renato Lessa...............................................................................................................269
CAPTULO 10 R ESPONSIVIDADE E QUALIDADE DA DEMOCRACIA NO BRASIL

Lcio Renn..............................................................................................................309
CAPTULO 11 R ESPONSABILIZAO E CONTROLE SOCIAL DA ADMINISTRAO
PBLICA FEDERAL BRASILEIRA
Felix Garcia Lopez......................................................................................................345
CAPTULO 12 B UROCRATAS E PARTIDOS POLTICOS NA DEMOCRACIA BRASILEIRA
Maria Rita Loureiro....................................................................................................371
CAPTULO 13 M
DIA, PODER E DEMOCRACIA: ASPECTOS CONCEITUAIS
E REALIDADE HISTRICA NO BRASIL
Francisco Fonseca......................................................................................................403
CAPTULO 14 A
PARTICIPAO SOCIAL E OS CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS:
AVANOS E DILEMAS NA INSTITUCIONALIZAO DA RELAO
ESTADO-SOCIEDADE NO BRASIL
Amlia Cohn.............................................................................................................447
PARTE III: D
ESENVOLVIMENTO
CAPTULO 15 O
ESTADO E O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL
Eduardo Pinto
Paulo de Tarso Linhares..............................................................................................467
CAPTULO 16 O
ESTADO E A GARANTIA DA PROPRIEDADE NO BRASIL
Gilberto Bercovici......................................................................................................497
CAPTULO 17 T RIBUTAO E FISCO NO BRASIL: AVANOS E RETROCESSOS
ENTRE 1964 E 2010
Fabrcio Augusto de Oliveira.......................................................................................545
CAPTULO 18 O
BANCO CENTRAL DO BRASIL: INSTITUCIONALIDADE,
RELAES COM O ESTADO E COM A SOCIEDADE CIVIL,
AUTONOMIA E CONTROLE DEMOCRTICO
Marcelo Balloti Monteiro...........................................................................................577
CAPTULO 19 A
ATUAO DO ESTADO BRASILEIRO NO DOMNIO ECONMICO
Gilberto Bercovici......................................................................................................617
CAPTULO 20 O
ESTADO E AS EMPRESAS ESTATAIS FEDERAIS NO BRASIL
Oliveira Alves Pereira Filho.........................................................................................647
CAPTULO 21 O
PAPEL DOS BANCOS PBLICOS FEDERAIS NA ECONOMIA BRASILEIRA
Marcos Antonio Macedo Cintra..................................................................................691
NOTAS BIOGRFICAS.......................................................................................................................737
APRESENTAO
Durante o processo de planejamento estratgico do Ipea, realizado no ano de
2008, elegeu-se como prioritrio o tema do desenvolvimento brasileiro, em suas
diferentes dimenses de anlise e condies de realizao. Como resultado, a
instituio desenvolveu paralelamente trs grandes projetos estruturantes, denominados Perspectivas do desenvolvimento brasileiro, Brasil em desenvolvimento e
Dilogos para o desenvolvimento.
Do projeto Perspectivas do desenvolvimento brasileiro, que envolveu os esforos conjuntos dos tcnicos de todas as diretorias do Ipea, alm da contribuio de
professores, pesquisadores e servidores pblicos de outras organizaes, resultou a
publicao de quinze livros, que procuraram reunir e sistematizar o conhecimento
existente no Brasil sobre os subtemas que compem os sete eixos temticos de
atuao de nossa instituio, na perspectiva maior do desenvolvimento brasileiro.
Ao estabelecer o estado da arte, essas publicaes constituram-se em grande esforo
institucional de deliberao interna e organizao das atividades de pesquisa e
assessoramento governamental normalmente desenvolvidas pelo Ipea, norteando
terica e metodologicamente sua atuao. No mesmo sentido, o projeto Brasil
em desenvolvimento, sucedneo do j tradicional O estado de uma nao, procurou
vincular a anlise anual da conjuntura nacional ao novo momento histrico de
um pas que se reencontrava com a trajetria do desenvolvimento.
Paralelamente, o projeto Dilogos para o desenvolvimento procurava construir,
em debate com outros atores sociais, uma reflexo sobre temas at ento pouco
presentes na produo do Ipea, embora essenciais compreenso do processo de
retomada do crescimento econmico brasileiro. Esse trabalho deu origem a uma
srie de dez livros, versando sobre a importncia das instituies participativas, em
especial do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social; o perfil e o papel
desempenhado pela burocracia estatal, mormente em atividades de planejamento
governamental; os desafios contemporneos que se apresentam ao nosso pacto
federativo; e a importncia de lanarmos luzes sobre a atuao do Poder Judicirio.
A presente obra, que encerra a srie Dilogos para o desenvolvimento, aparece
ao leitor justamente no momento em que se conclui o ciclo do planejamento
estratgico iniciado em 2008, com a preparao do documento que nortear a
atuao do Ipea at 2022. Nesse contexto, muito mais do que uma demonstrao
da capacidade institucional de avanar em importantes projetos coletivos,
o lanamento deste livro aponta caminhos que o Ipea aprendeu a trilhar, e que
poder com muito mais desenvoltura percorrer no futuro.
Marcelo Crtes Neri
Presidente do Ipea
PREFCIO
A ideia de organizar esta coletnea nasceu da interao que se estabeleceu entre
um grupo de servidores do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e
pesquisadores de vrias universidades e diversos matizes terico-metodolgicos.
O livro constitudo de textos assinados por colegas do Ipea e por colaboradores externos, os quais se envolveram, diretamente, seja na produo de
relatrios de pesquisa e artigos destinados originalmente ao projeto Perspectivas
do Desenvolvimento Brasileiro (PDB trinio 2008-2010), seja na organizao
e na edio dos trs volumes que compuseram o livro 9 deste projeto Estado,
instituies e democracia: repblica (volume 1), democracia (volume 2), desenvolvimento (volume 3).
De modo geral, o projeto teve por objetivo servir como plataforma de sistematizao e reflexo acerca de entraves e oportunidades do desenvolvimento nacional.
Tratava-se, sabidamente, de proposta ambiciosa e complexa, mas indispensvel para
fornecer ao Brasil conhecimento crtico tomada de posio frente aos desafios da
contemporaneidade mundial. Para tanto, o projeto foi concebido para dar concretude aos chamados eixos estratgicos do desenvolvimento nacional, estabelecidos
mediante processo interno de discusses no mbito do programa de fortalecimento
institucional ento em curso no Ipea. O conjunto de documentos da derivados
relacionado a seguir.
Livro 1 Desafios ao desenvolvimento brasileiro: contribuies do conselho de
orientao do Ipea
Livro 2 Trajetrias recentes de desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas
Livro 3 Eixo Insero Internacional Brasileira Soberana
Volume 1 Insero internacional brasileira: temas de poltica externa
Volume 2 Insero internacional brasileira: temas de economia internacional
Livro 4 Eixo Macroeconomia para o Desenvolvimento
Volume nico Macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento,
estabilidade e emprego
Livro 5 Eixo Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada
Volume 1 Estrutura produtiva avanada e regionalmente integrada:
desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro
Volume 2 Estrutura produtiva avanada e regionalmente integrada:
diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
Repblica, Democracia e Desenvolvimento
12
Livro 6 Eixo Infraestrutura Econmica, Social e Urbana

Volume 1 Infraestrutura econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas
para 2025
Volume 2 Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsdios para uma
agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas
Livro 7 Eixo Sustentabilidade Ambiental
Volume nico Sustentabilidade ambiental no Brasil: biodiversidade,
economia e bem-estar humano
Livro 8 Eixo Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades
Volume nico Perspectivas da poltica social no Brasil
Livro 9 Eixo Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
Volume 1 Estado, instituies e repblica
Volume 2 Estado, instituies e democracia
Volume 3 Estado, instituies e desenvolvimento
Livro 10 Perspectivas do desenvolvimento brasileiro
Srie Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas
BD edio 2009
BD edio 2010
BD edio 2011
Srie Dilogos para o Desenvolvimento
Volume 1 Dilogos para o desenvolvimento: contribuies do ciclo de
seminrios Ipea 2008
Volume 2 A experincia do CDES sob o governo Lula
Volume 3 Complexidade e desenvolvimento
Volume 4 A reinveno do planejamento governamental no Brasil
Volume 5 Burocracia e ocupao no setor pblico brasileiro
Volume 6 Gesto pblica e desenvolvimento: desafios e perspectivas
Volume 7 Efetividade das instituies participativas no Brasil: estratgias
de avaliao
Volume 8 Federalismo brasileira: questes para discusso
Prefcio
13
Volume 9 Gesto e jurisdio: o caso da execuo fiscal da Unio

Volume 10 Repblica, democracia e desenvolvimento: contribuies ao
Estado brasileiro contemporneo
A coletnea que ora se disponibiliza ao pblico representa, portanto, algo
como um aperitivo a este grande projeto levado a cabo pelo Ipea entre 2008 e
2010, particularmente frente aos trs volumes do livro 9 supracitados. Em nvel
agregado, por sua vez, busca-se instaurar, a partir desta iniciativa, uma dinmica
de investigao mais sistemtica e organizada em torno dos temas apontados, com
vistas tanto a subsidiar processos concretos de tomada de decises estratgicas no
mbito do Estado, como a melhor qualificar, enquanto parte fundamental de
suas rotinas e atividades regulares, o trabalho de assessoramento governamental
praticado pelo instituto.
Nessa perspectiva, so textos que exploram aspectos centrais e prementes
das dimenses republicana (parte I), democrtica (parte II) e do desenvolvimento
brasileiro (parte III) nesta entrada do sculo XXI. Em essncia, renem-se aqui
textos organizados e editados a partir da trilogia destas dimenses, por meio dos
quais se oferece um painel de ideias e questes que atravessam inmeras abordagens destes temas, objetivando recoloc-los diante dos desafios metodolgicos e
polticos de nosso tempo.
Tamanho investimento de reflexo e de produo editorial em to curto
espao de tempo aproximadamente dois anos apenas foi possvel por meio
da competncia e da dedicao institucional no s dos pesquisadores do Ipea,
mas tambm de seu corpo funcional administrativo. Neste perodo, a empreitada
envolveu em intenso trabalho contnuo, coletivo e cumulativo todas as reas da
Casa, sem exceo, nos diversos estgios de todo o processo que sempre sustenta
um trabalho deste porte.
, portanto, a esses dedicados servidores que gostaria primeiramente de
dirigir-me, em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico
e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por
meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular
e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais
e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Em segundo lugar, igualmente importante tornar pblico meu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para
o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou
servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor
cada um dos documentos, os quais por meio do arsenal de viagens, reunies,
seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial puderam
enfim chegar a bom termo, publicados.
14
Registre-se, por oportuno, que, embora o livro reflita parte importante dos
contedos produzidos no mbito do projeto PDB entre 2008 e 2010, as ideias e os
julgamentos nele perfilados so de inteira e exclusiva responsabilidade dos autores
dos respectivos captulos. Em outras palavras, nem a instituio Ipea tampouco os
colaboradores envolvidos no projeto tm qualquer participao ou responsabilidade
por opinies e eventuais erros e omisses aqui contidos.
Em suma, espera-se que, com o esforo empenhado, se possa ter logrado
tanto alcanar um registro histrico de parte das atividades em curso no Ipea no
trinio recente (2008 a 2010) agora acessveis a um pblico mais amplo , como
colaborar para atualizao e redefinio de temas atuais para as polticas pblicas
brasileiras e para o prprio fortalecimento do Estado e das instituies republicanas
e democrticas no Brasil.
PARTE I
REPBLICA
CAPTULO 1
A REPBLICA COMO REFERNCIA PARA PENSAR A

DEMOCRACIA E O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL*
Luseni Aquino
Alexandre Cunha
Bernardo Medeiros
1 INTRODUO
O conceito de repblica no unvoco e tem sido empregado no pensamento e na

anlise poltica para se referir a diferentes questes. Em termos bastante sintticos,
as duas acepes mais comumente relacionadas a esta ideia referem-se, de um lado,
a uma forma de governo instituda pela vontade da comunidade poltica o que,
no caso das experincias contemporneas, contrape-se aos governos monrquicos
e aproxima-se dos regimes democrticos e, de outro, a uma forma de vida
poltica fundada na primazia do interesse comum que requer o engajamento
da comunidade na conduo da coisa pblica e se faz expressar de maneira
especial nos princpios, nas prticas e nos procedimentos que conformam as
instituies. Embora ambas as acepes no se oponham, e at se complementem, a discusso que se pretende fazer neste texto aborda a repblica a partir
da segunda delas, interessando discutir especificamente o carter republicano
das instituies constitutivas do Estado brasileiro, entendido enquanto agncia
primordial da comunidade poltica para gesto do que pblico.
E por que recolocar em debate o tema republicano? Primeiramente, porque
se reconhece que se trata de referncia importante na reflexo poltica atual.
Nas ltimas dcadas, a repblica ressurgiu como referncia importante nas
reflexes sobre a poltica. Noes como virtude cvica, espao pblico, bem
comum, bom governo, comunidade poltica, interesse bem compreendido,
entre outras pertencentes gramtica da res publica, tm sido mobilizadas tanto
para tematizar a sociabilidade corriqueira nos diferentes contextos de interao
poltica, quanto para abordar a questo do desempenho e do aprimoramento do
Estado e das instituies democrticas.1
* Este captulo corresponde a uma verso ligeiramente modificada da introduo do livro Estado, instituies e democracia:
repblica (volume 1), organizado e editado por Luseni Aquino, Alexandre dos Santos Cunha e Bernardo Medeiros, todos
da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea, para o projeto Perspectivas
do Desenvolvimento Brasileiro. A responsabilidade por este novo texto exclusiva dos autores que o assinam. Com isso,
isenta-se o Ipea por erros, omisses e opinies assinadas neste novo trabalho autoral.
1. A respeito, ver Pocock (1975), Walzer (1980), Sandel (1982, 1984), Pettit (1997), Skinner (1998), Viroli (2002),
Bignotto (1991, 2000b, 2001, 2004) e Cardoso (2004).
18
A retomada do referencial republicano acontece em um contexto marcado

por crises econmicas, de regulao estatal, de representao e de participao
poltica manifestas, muitas vezes, em escala mundial que impulsionaram uma
onda crtica, endereada aos vrios aspectos da teoria poltica liberal e, em especial,
s instituies e s prticas neoliberais.2
Remontando a uma longa tradio do pensamento poltico, o republicanismo
contemporneo prope uma teoria da poltica que, em sntese, busca integrar as
referncias modernas de liberdade individual e garantia de direitos subjetivos na esfera
privada com as noes de virtude cvica e bem comum ligadas ao no espao pblico.
No Brasil, a ecloso deste movimento coincide com o perodo de redemocratizao da
vida poltica e de elaborao e vigncia do marco jurdico-institucional consubstanciado
na Constituio Federal de 1988 (CF/88), que forneceu ao pas um arcabouo,
em grande medida, inovador em face da tradio nacional. O texto constitucional
no apenas reafirmou que o Brasil constitui uma repblica, como tambm estabeleceu algumas das balizas que visam favorecer a cultura republicana, ainda que no
tenha delimitado completamente seus contornos. Alguns exemplos so a fixao do
princpio da publicidade das contas e dos atos dos rgos pblicos; a incorporao
da participao social na formulao de polticas em diversas reas, bem como do
controle do Estado pela sociedade; o reconhecimento de associaes civis como os
partidos polticos e os sindicatos como agentes do controle da constitucionalidade
das leis; e a atribuio funcional de defesa da ordem jurdica, do regime democrtico
e dos interesses difusos ao Ministrio Pblico (MP). Ao lado dos direitos e dos deveres
individuais e coletivos, estas e outras previses constitucionais tm contribudo para o
surgimento de instigantes experincias no espao pblico especialmente em torno
do Estado , marcadas pela mobilizao de diferentes atores, para tratar dos mais
variados assuntos de interesse da sociedade.
Assim, no livro Estado, instituies e democracia: repblica (Ipea, 2010,
v. 1), dedicado reflexo sobre o Estado e sua configurao institucional no
Brasil contemporneo, a repblica se impe como mote central. Enquanto forma
de vida poltica que se organiza com base na primazia do interesse pblico, esta
tambm estabelece parmetros importantes para pensar os rumos da democratizao
e do desenvolvimento do pas temas que foram abordados, respectivamente,
nos volumes 2 e 3 que completam o livro. De um lado, considera-se importante
discutir se, vencidos mais de 25 anos desde a redemocratizao e o retorno ao
governo civil, a experincia democrtica brasileira vem construindo uma trajetria
republicana, ou seja, se as instituies e as prticas que conformam o Estado
democrtico e social de direito no pas ecoam e respeitam o interesse pblico.
2. Nas palavras de Cardoso (2000, p. 28-29), a retomada contempornea da repblica carrega um acentuado agulho
crtico (...), faz contraponto celebrao da expanso do mercado e da esfera dos interesses privados, retrao do espao
pblico e das regulaes polticas. as agressividades terica e prtica do ultraliberalismo, a rarefao da atmosfera social,
que parecem suscitar a necessidade de devolver alguma densidade esfera do comum, dos interesses partilhados, da ao
coletiva e da solidariedade poltica no seio das prprias sociedades democrtico-liberais contemporneas.
A Repblica como Referncia para Pensar a Democracia e o Desenvolvimento no Brasil
19
De outro lado, em um contexto em que o tema do desenvolvimento volta

a ganhar fora no debate poltico e inspira uma imagem projetada da nao no
futuro, v-se como oportuno recolocar a referncia republicana como parmetro
para analisar a adequao da configurao institucional presente do Estado em
termos de sua estrutura, organizao e abertura ao escrutnio e ao controle dos
atores que se movimentam no espao pblico aos objetivos do desenvolvimento.
Este captulo, ao tempo em que sintetiza os argumentos centrais dos quinze
textos reunidos no volume 1 do livro Estado, instituies e democracia (op. cit.),
tambm busca inserir as reflexes apresentadas no marco da questo republicana,
apontando possveis conexes com os problemas e as opes apresentadas em
sua formulao contempornea e identificando alguns dos temas que emergem da
leitura conjunta destes textos e que indicariam caminhos possveis para o esforo
continuado de reflexo sobre as instituies e as prticas polticas brasileiras, tendo
em vista o desenvolvimento do pas.3
2 A CONTEMPORANEIDADE DA QUESTO REPUBLICANA NO BRASIL
Com base nas premissas anunciadas na introduo, pode-se dizer que o livro Estado,
instituies e democracia: repblica (Ipea, 2010, v. 1) dedica-se a compreender o
Estado brasileiro do ponto de vista institucional e organizacional, discutindo
as relaes entre poderes, o arranjo interfederativo, a dimenso burocrtica e os
mecanismos de controle do Estado. Para tanto, divide-se em quatro partes.
A parte I, Relaes entre os poderes no atual contexto de desenvolvimento, concentra
esforos no tema que, de certa forma, tem sido angular no republicanismo, ou
seja, as relaes horizontais entre os poderes do Estado. Partindo da teoria clssica
da tripartio dos poderes, procura compreender qual a conformao atual e de
que modo se articulam e se coordenam as aes do Executivo, do Legislativo e
do Judicirio no pas.
Os textos que abordam especificamente essa temtica so precedidos de um
provocativo debate entre os professores Gabriel Cohn e Luiz Werneck Vianna, o
qual foi reproduzido aqui nesta coletnea como captulo 2, A atualidade da questo
republicana no Brasil do sculo XXI. Nas entrevistas concedidas isoladamente aos autores
deste captulo, ambos enfrentam o tema republicano, discutindo pontos como a
incipiente democracia de massas brasileira, o problema da incluso social, os desafios
governana estatal e o papel da burocracia e dos mecanismos de controle do Estado.
3. Por oportuno, esclarece-se que, para o presente livro, fez-se uma seleo de captulos que, na opinio do organizador
deste volume-sntese, representariam to bem quanto possvel o temrio geral do volume 1 da citada trilogia, guardando
ademais correspondncia com o esprito geral do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, ao qual ele se vincula.
Desta feita, apesar deste livro trazer na ntegra apenas sete dos quinze captulos originalmente publicados na referida
coletnea, optou-se, aqui neste captulo introdutrio parte que trata do tema republicano, por manter praticamente
inalterada a verso original do texto, na crena de que, com isso, seja possvel mais bem contextualizar e informar o leitor
acerca do conjunto de temas presentes na obra na qual se inserem os captulos que vm a seguir reproduzidos.
20
Em linhas gerais, Cohn e Werneck Vianna parecem empenhados na tarefa

de resgatar o espao prprio da prtica poltica na sociedade contempornea,
tomando a cidadania como condio inescapvel do indivduo moderno. Ante a
preponderncia da vida econmica sobre a poltica e a substituio do governo dos
homens pela administrao das coisas (Aron, 1976 apud Jasmin, 2000, p. 73), a
referncia republicana parece contribuir de forma privilegiada para aquela tarefa,
ao enfocar de modo especial o aspecto constitucional do exerccio do poder da
sociedade sobre si mesma.4
Ainda que por caminhos distintos, Cohn e Werneck Vianna estabelecem
dilogo no apenas entre si, mas tambm com o republicanismo contemporneo.
Suas referncias aos marcos da virtude cvica e do bem comum no partem de
uma concepo moral ou finalista da comunidade poltica, como o fizeram o
republicanismo clssico (de inspirao aristotlica e ciceroniana) ou at mesmo
o humanismo cvico de Maquiavel.
Diferentemente dessas vertentes do republicanismo, para as quais a natureza de um regime de governo reflete no apenas a delimitao da extenso do
poder soberano, mas tambm a definio da finalidade da comunidade poltica
(Cardoso, 2000), ou a manifestao dos valores mais elevados da condio humana
(Bignotto, 2000b), o republicanismo contemporneo no ignora as exigncias
da modernidade no que tange a uma compreenso pluralista da formao social.
Com isso, o conceito de virtude cvica ganha novos contornos e, no lugar de
corresponder a uma noo de irrefutvel conotao moral, passa a ser entendido
mais estritamente como virtude poltica, como a capacidade e a disponibilidade dos
indivduos de atuarem, a partir de interesses diversos, em um espao de compromisso para a gesto do que de todos.
Ao discutir a questo da virtude e seu papel no espao pblico, Cohn e
Werneck Vianna parecem acatar sem restries a afirmao de Walzer, um dos
inspiradores do republicanismo contemporneo, segundo a qual o interesse pelas
questes pblicas e a devoo s causas pblicas so os principais sinais da virtude
cvica (Walzer, 1980 apud Putnam, 2000, p. 101).
O mesmo se d com relao concepo do bem comum. Embora ambos
reconheam que, no espao pblico, o bem comum prevalece sobre qualquer
interesse particular, nenhum deles atribui contedo substantivo a esta noo,
recusando poltica a possibilidade de fixao prvia de fins ltimos, definidos
em termos substantivos. Ao contrrio, a ideia de bem comum comparece, em
4. A politeia termo original grego adotado por Plato e Aristteles e posteriormente traduzido para o latim como
res publica , em sentido tcnico e preciso, refere-se ao aspecto constitucional da ordenao dos poderes da polis.
Na origem da palavra, pode-se identificar a preocupao fundamental com a relao entre a natureza e a forma de
vida de uma comunidade e seu regime de governo, enquanto organizao do poder ou constituio propriamente dita
do governo. Ver Cardoso (2000).
21
suas vises, em harmonia com a noo de liberdade, to cara modernidade e

ao pensamento poltico em geral. Tambm neste ponto se pode identificar um
dilogo prximo s formulaes do republicanismo contemporneo, para o qual
a liberdade compreendida, de maneira positiva, como a capacidade de livre ao
e manifestao no espao pblico, sendo totalmente compatvel com a ideia de
bem comum.5
Essa compatibilizao fica evidente na formulao de Werneck Vianna, que
retoma a noo tocquevilleana de interesse bem compreendido para se referir ao
mecanismo que levaria os homens a se associar de uma forma tal que redundasse
em benefcio de todos. Tendo como cerne a identificao racional entre os interesses
particulares e os da cidadania, esta noo expressa a condio de possibilidade da
liberdade nas sociedades em franco processo de individualizao, o que dota esta
doutrina, que moralmente fraca, de grande eficcia poltica (Jasmin, 2000).
Outro aspecto que merece ser destacado diz respeito s relaes entre repblica e democracia. Ainda que se aproximem, os dois termos se referem a questes
distintas. Em linhas gerais, a democracia tem a ver com a ampliao da participao
do demos no exerccio do poder; a repblica, por sua vez, remete para as prprias
condies de exerccio do poder, o que especialmente problemtico quando
os que mandam devem tambm obedecer: Ora, toda a questo republicana est, justamente, no autogoverno, na autonomia, na responsabilidade
ampliada daquele que ao mesmo tempo decreta a lei e deve obedecer a ela
(Ribeiro, 2000, p. 21). Outra distino marcante entre democracia e repblica
refere-se ao fato de que, enquanto a primeira se satisfaz com a frmula do governo
da maioria, a segunda enfrenta o desafio de promover a implicao efetiva
de todos na expresso e realizao do bem comum (Cardoso, 2004, p. 46).
Assim, se a constituio da vontade geral se resolve na teoria democrtica por meio
da manifestao da vontade da maioria, o cerne do problema republicano est na
concertao de todos os interesses para o bem comum, na regulao do conflito
constante das partes que compem o corpo poltico e ganha seus contornos
institucionais e histricos na medida em que se chega a uma configurao de direito
que os acolhe (Bignotto, 2004, p. 39).
5. De fato, dois entendimentos distintos sobre a liberdade podem ser identificados na tradio republicana. O primeiro
corresponde ideia de liberdade positiva, entendida como a liberdade de participar da autodeterminao coletiva da
comunidade, o que Benjamin Constant e Isaiah Berlin associaram viso dos antigos, mas tambm est presente
nas formulaes de Maquiavel, Montesquieu, Tocqueville e Hannah Arendt. O segundo entendimento remete ideia
de estar livre da dominao, isto , da interferncia ilegtima e em desacordo com a lei. Esta noo est presente no
republicanismo contemporneo, de forma mais elaborada nas formulaes de Pettit (1997) e, em certo sentido,
compatvel com o individualismo da sociedade atual, estando inclusive mais prxima da concepo liberal de liberdade
negativa, da liberdade como no interferncia o que, conforme alguns crticos, limita a possibilidade de se chegar
ao consenso sobre o bem comum (Bignotto, 2004). Uma diferena fundamental entre ambas, no entanto, o fato de
que esta ltima v a lei como constrangimento necessrio para a proteo da liberdade dos indivduos, ao passo que
aquela percebe a lei como fruto da ao e do assentimento de todos e cada um dos indivduos e expresso da prpria
possibilidade de efetivao da liberdade.
22
Nas palavras de Cardoso:

O que a repblica quer lembrar democracia to somente a exigncia da encarnao
institucional (e no meramente procedimental ou mesmo simblica) e a dimenso
social e histrica das formulaes do direito. O que ela recorda democracia so as
condies reais da produo e reproduo das leis, a exigncia de que uma efetiva
concertao ou acomodao dos interesses sustente a sua promulgao, visto que a
democracia tende a tom-las (...) como produzidas imediatamente pela universalidade
da participao, pelo recurso ao voto e regra numrica da maioria, ou ainda apenas
pela negao da particularidade, pela contestao popular da ordem estabelecida
(Cardoso, 2004, p. 64).
Respeitando essas distines, os dois entrevistados parecem convergir para

uma compreenso processual da repblica, que resultaria da prpria democratizao.
Werneck Vianna j apontara a necessidade de entender a repblica como uma
construo histrico-processual que resulta de um longo caminho de democratizao
da esfera pblica, que se tornou permevel vontade dos indivduos (Vianna e
Carvalho, 2000, p. 131). No mesmo sentido, Cohn sinteticamente se refere ao
percurso democracia como jogo e democracia como aprendizado repblica, embora
seja especialmente exigente quanto aos requisitos para a efetivao da experincia
republicana, ao afirmar que, ao contrrio da democracia, que pode ser aperfeioada
continuamente, a repblica exige, de sada, qualificaes e formas de sensibilidade
social altamente sofisticadas, que permitem manter viva uma coisa que a democracia, especialmente em sua verso mnima, negligencia, que o exerccio de
virtudes pblicas.
Na sequncia do debate entre Cohn e Werneck Vianna, os trs captulos
seguintes do livro do Ipea se dedicam reflexo sobre os poderes da Repblica
brasileira. Como j se afirmou anteriormente, a partio do poder do Estado tem
sido uma questo angular no pensamento republicano. No sem tenses, o princpio da separao e da harmonia entre os poderes, presente no republicanismo da
Revoluo Francesa de 1789, foi paulatinamente cedendo lugar a um modelo de
compartilhamento do poder poltico.
Nesse contexto, as formas de controle recproco tambm ganharam relevncia,
fazendo ecoar a doutrina de freios e contrapesos do republicanismo norte-americano.
No caso brasileiro, em que a primeira experincia republicana significou, em grande
medida, a incorporao das prerrogativas do Poder Moderador imperial Presidncia
da Repblica, observou-se, historicamente, uma tendncia centralizao do poder
poltico em torno do Executivo, o que conferiu a tnica das relaes entre os
poderes no pas.
No entanto, fenmenos relativamente recentes, como a adoo do controle
concentrado da constitucionalidade das leis, exercido pelo rgo de cpula do
23
Judicirio,6 vm conferindo novas nuanas a essas relaes e ao equilbrio entre

os poderes.
Em tempos de disputas acirradas sobre o compartilhamento do poder poltico, presses em cadeia no interior do circuito decisrio e constantes conflitos de
prerrogativas entre os poderes, o livro sobre a Repblica procura ainda desvendar
a configurao, o desempenho e o padro de relacionamento estabelecido entre os
poderes Executivo e Legislativo, desde a CF/88. Partindo do pressuposto de que
o presidencialismo e o federalismo so as instituies centrais do Poder Executivo
brasileiro, o captulo 3, a seguir, Poder Executivo: configurao histrico-institucional,
recupera a trajetria de conformao do presidencialismo federativo no pas.
De um lado, explora alguns dos mecanismos por meio dos quais a matriz horizontal consagrou a prevalncia do Executivo frente aos demais poderes, destacando
como crucial a prerrogativa do chefe do Executivo de tomar decises com eficcia
legal imediata. De outro lado, o texto discute alguns dos aspectos especficos do
federalismo brasileira, evidenciando o fato de que a paulatina ampliao das
atribuies, dos oramentos e da estrutura do governo federal, mesmo diante do
processo de descentralizao em curso desde o final da dcada de 1970, reatualiza
a matriz vertical da institucionalizao do Estado.
De forma sugestiva, o texto chama ateno, ainda, para a importncia de se
considerar a dimenso burocrtica na configurao do presidencialismo federativo
brasileiro, dado o papel desempenhado pela burocracia no processo de definio
e implementao das polticas, envolvendo a garantia de eficcia e eficincia das
aes pblicas e a intermediao entre Estado e sociedade e entre os poderes do
Estado. Os marcos adotados no resgate e na anlise da configurao institucional
do presidencialismo federativo brasileiro servem, ao final do texto, proposio
de que uma agenda inovadora de reflexo e pesquisa sobre os poderes do Estado
esteja fundada na anlise de seu desempenho institucional, ou seja, das relaes
entre o poder formalmente atribudo ao Estado, os processos desenvolvidos para
seu exerccio e seus produtos resultantes.
Aceitando esse desafio metodolgico, o captulo 4 desta coletnea, O Congresso
Nacional no ps-1988: capacidade e atuao na produo de polticas e no controle do
Executivo, procura avaliar o desempenho institucional do Congresso nos ltimos
vinte anos. A partir de ampla anlise quantitativa da atuao parlamentar, o texto
6. O sistema brasileiro de controle da constitucionalidade das leis misto, combinando a forma difusa, exercida por
qualquer juiz em face de uma pretenso de direito que envolva, em carter incidental, discusso da constitucionalidade,
e a forma concentrada, em que a questo constitucional constitui a prpria motivao da demanda levada a juzo.
A modalidade difusa de controle de constitucionalidade foi adotada desde a primeira constituio republicana, ao passo
que a concentrada surgiu no incio da ditadura militar. A Constituio de 1988 referendou o sistema misto e instituiu
instrumentos que conferem maior amplitude e eficcia ao controle concentrado. Em certo sentido, este contexto
contribui para o aumento da tenso entre o Legislativo e o Judicirio, j que as leis aprovadas em conformidade com
a vontade parlamentar podem ser derrubadas sob alegao judicial de inconstitucionalidade.
24
busca determinar em que medida a instituio capaz de influenciar a produo

de polticas pblicas, tanto elaborando iniciativas prprias quanto alterando significativamente as propostas do Poder Executivo, at mesmo contra a vontade deste.
Debrua-se, ainda, sobre o exerccio dos poderes parlamentares de fiscalizao e
controle, procurando conhecer o modo como a atividade do Poder Legislativo
impacta a execuo das polticas pblicas pelo Poder Executivo. Apesar de a literatura tradicionalmente classificar o Parlamento brasileiro como essencialmente
recalcitrante e tendente ao comportamento venal, os dados empricos analisados
no texto demonstram no ser verdadeiro que o Poder Legislativo bloqueie sistematicamente ou submeta-se agenda imposta pelo Poder Executivo.
O texto indica que o Congresso brasileiro seria descrito de forma mais adequada
como reativo-flexvel, ou seja, como um legislativo disposto a priorizar as polticas
propostas pelo Executivo, negociando seu apoio.
A partir de outro captulo, mapeiam-se as consequncias das recentes reformas
do Poder Judicirio e sua relao com os outros poderes do Estado, em poca de
acentuado ativismo judicial e progressiva judicializao das polticas pblicas.
medida que estas reformas vm sendo impulsionadas pelo Poder Executivo,
em especial, pelo exerccio do poder de agenda do presidente da Repblica sobre
o Congresso Nacional, em nome da ampliao do acesso justia e de maior
eficincia na prestao jurisdicional, torna-se pertinente avaliar se, para alm da
atuao da Secretaria de Reforma do Judicirio do Ministrio da Justia (SRJ/
MJ), a administrao pblica federal vem comportando-se de modo coerente
com estes objetivos. Partindo do exame quantitativo do processamento de feitos
nas Justias federal e estadual, o captulo prope uma anlise das reformas
empreendidas sob o prisma da efetividade dos direitos subjetivos e das garantias
processuais. Desta forma, busca verificar os limites das reformas a partir de trs
temas centrais: execuo fiscal, relaes de consumo e questes previdencirias em
juizados especiais, evidenciando, de um lado, melhorias na prestao jurisdicional
e no acesso justia e, de outro, o surgimento de novos problemas que levam a
questionamentos sobre a organizao do Poder Judicirio, seu papel institucional
e suas relaes com os outros poderes.
Na sequncia, a parte II do volume 1, Desenvolvimento federativo e descentralizao das polticas pblicas, volta-se para as relaes verticais entre a Unio e os
entes subnacionais de governo, com destaque para as questes do desenvolvimento
federativo e da descentralizao da execuo das polticas pblicas. No marco de
uma repblica federativa, pautada pelo compartilhamento de poder nos nveis
local, regional e nacional, a descentralizao administrativa pode funcionar como
mecanismo propulsor do desenvolvimento e promotor da aproximao entre o
cidado e a gesto da coisa pblica. No entanto, a histria republicana brasileira
consagrou um modelo concentrador do poder poltico, que tem como vrtice
25
no apenas o Executivo, na dimenso horizontal, mas tambm o governo central,

na vertical. Em grande medida, isto est relacionado com a prpria formao do
Estado nacional e s iniciativas que buscaram superar a fragmentao poltica e as
prticas patrimonialistas e de cooptao herdadas dos tempos coloniais, por meio
de uma estrutura fortemente hierarquizada de distribuio vertical do poder.
O percurso trilhado desde ento no foi unidirecional, havendo alternncia
entre movimentos de centralizao e descentralizao, sem que se tenha atingido
algum tipo de equilbrio entre estas tendncias. Neste contexto, as relaes federativas enfrentaram inmeras limitaes ao seu desenvolvimento. Estiveram sempre
sujeitas, de um lado, s vicissitudes dos diferentes momentos polticos e, de outro, s
barganhas e aos arranjos de compromisso estabelecidos, caso a caso, entre o governo
nacional e as oligarquias regionais e locais, o que, de maneira geral, contribuiu para
obstruir o desenvolvimento e perpetuar as desigualdades territoriais.
Desde o incio dos anos 1980, vive-se uma nova onda descentralizadora no
pas. A descentralizao no apenas ganhou terreno no debate sobre os arranjos
institucionais mais eficazes implementao de polticas pblicas, como tambm
tem inspirado experimentos inovadores em diversas reas. Os captulos reunidos na
Parte II do volume sobre Repblica se debruam sobre o conhecimento acumulado
acerca destas experincias ao longo das trs ltimas dcadas, com o objetivo de
apresentar seus traos e suas dinmicas principais, bem como de refletir sobre
os resultados obtidos, as dimenses a serem aprimoradas e as perspectivas atuais
em termos do desenvolvimento da articulao federativa, da reconfigurao do
Estado brasileiro e de sua relao com a sociedade para a proviso de servios e o
exerccio do poder de polcia.
Nesse esprito, o captulo 5, Coordenao e cooperao no federalismo brasileiro:
avanos e desafios, introduz a temtica das relaes intergovernamentais, da coordenao federativa e da descentralizao administrativa no Brasil contemporneo.
Partindo do pressuposto de que a literatura brasileira sobre o federalismo preocupa-se
fundamentalmente com o tema da descentralizao, deixando em segundo plano os
problemas da coordenao federativa e do relacionamento entre os nveis de
governo, o texto procura apresentar e analisar diferentes experincias de cooperao
intergovernamental existentes no pas: os consrcios pblicos, os conselhos de
gestores e os sistemas nicos de polticas sociais.
Em que pese a novidade representada pela Lei de Consrcios Pblicos, de
2005, o texto revela a importncia de que atualmente se reveste esta institucionalidade na coordenao de esforos para a proviso de servios pblicos; em
especial, nas reas de sade e meio ambiente. No que se refere aos conselhos
de gestores, evidencia-se a diversidade de experincias presentes no pas, sendo
possvel perceber que, em geral, organismos de alto grau de institucionalizao
26
formal tendem a ter desempenho pior que os informais, especialmente quando

estes esto associados aos sistemas nicos de polticas sociais.
Quanto a este arranjo, pode-se afirmar, a partir da anlise desenvolvida no
captulo 5, que representa exemplo promissor de que, presentes os incentivos
adequados, a cooperao federativa pode produzir resultados positivos em termos
da eficincia e da efetividade na proviso de servios pblicos.
No captulo 6, Lei de Responsabilidade Fiscal, federalismo e polticas pblicas:
um balano crtico dos impactos da LRF nos municpios brasileiros, procura-se
compreender o fenmeno da descentralizao da execuo das polticas sociais em
meio s restries impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Se a descentralizao administrativa normalmente reconhecida como benfica, em virtude da
maior proximidade existente entre os organismos de gesto e a cidadania, torna-se
pertinente analisar at que ponto este princpio coerente com os mecanismos de
controle financeiro criados pelo governo federal, os quais podem estar em contradio
com as aspiraes da comunidade poltica local. Para analisar a questo, o texto
recupera o processo de descentralizao das polticas sociais brasileiras, que se acelera
nos anos 1980, ao mesmo tempo em que reconstri o movimento que resultou na
aprovao da LRF, inserido no contexto macroeconmico mais amplo de recentralizao fiscal na Unio dos anos 1990. A partir disto, avana na anlise das mudanas
introduzidas nas finanas pblicas dos entes subnacionais, para concluir com a anlise dos impactos polticos, institucionais, fiscais e de gesto/gerenciais exercidos pela
LRF sobre os municpios. O texto sinaliza no sentido de que, se, do ponto de vista
republicano, a imposio de certos padres e procedimentos de gesto dos recursos
oramentrios tem o intuito de prevenir a corrupo e garantir o zelo com a coisa
pblica, o governo nacional acaba criando obstculos experimentao de novos
modelos de gesto e de controle social. Com esta atitude tutelar, termina por impedir
que os municpios amaduream padres prprios de administrao pblica em nvel
local e se tornem protagonistas da ao estatal.
O arranjo federativo no mbito do Sistema nico de Sade (SUS) e o impulso
que este vem exercendo sobre as reformas e as mudanas organizacionais em
estados e municpios so abordados em outro captulo do livro sobre repblica.
Considerada uma experincia bem-sucedida, a trajetria do SUS tambm permite
compreender quais so as limitaes enfrentadas pelo modelo de descentralizao
da execuo de polticas pblicas por meio de sistemas nicos de polticas sociais,
possibilitando avaliar sua coerncia com o interesse pblico. Tendo o SUS superado
as dificuldades para promover adequadamente a coordenao federativa, a questo
que se apresenta atualmente a da insuficincia dos modelos gerenciais previstos
no direito administrativo brasileiro, em especial, a Lei de Licitaes e o Regime
Jurdico nico (RJU). Este precisamente o tema do captulo, que apresenta
27
e discute novas institucionalidades que vm sendo propostas ou implementadas

em diferentes unidades federadas com vistas ampliao da efetividade na prestao
de servios de sade. O texto delineia os pontos essenciais do debate atual em torno
da demanda por mais autonomia na gesto das unidades assistenciais, que tem se
concentrado nas possibilidades de flexibilizao encerradas nos novos modelos,
sobretudo no que tange s formas de gesto de pessoas e ao regime de contratao
de bens e servios, de carter preponderantemente privado.
A reflexo que o texto deixa ao leitor remete ao ncleo da questo republicana
expresso na tenso existente entre a preservao do carter pblico do SUS
consubstanciado no princpio da direo nica do poder pblico e a garantia
desses princpios na relao sempre cambiante com o setor privado.
O captulo 8 Poltica de segurana pblica no Brasil: evoluo recente e novos
desafios aborda a articulao federativa no mbito da poltica de segurana pblica.
Em face da inexistncia de consenso sobre o que vem a ser segurana pblica e qual
o teor das aes a serem empreendidas pelo Estado para garanti-la, o texto evidencia
algumas das dificuldades inerentes coordenao federativa em um quadro em
que polticas pblicas contraditrias podem ser adotadas pelos diferentes entes
federados, conduzindo a constantes impasses e a uma grande perda de efetividade
nas aes do Estado. Estas dificuldades so agravadas no contexto recente pelo
fato de que os rgos federais e municipais tm ampliado suas aes de segurana
pblica tradicionalmente vistas como alada dos governos estaduais sem, no
entanto, que se tenha clareza sobre a diviso de competncias que rege o pacto
federativo do setor. Esta questo perpassa as anlises apresentadas no texto sobre
os temas que tm pautado o debate sobre a segurana pblica no pas: a falta de
transparncia e impermeabilidade das organizaes policiais brasileiras; o modelo
de policiamento dominante no pas e possveis alternativas; a justia criminal, o
tempo da justia e a questo da impunidade; os desafios envolvidos na gesto do
sistema prisional; a necessidade de complementar as aes de represso da criminalidade com aes de preveno, entre outros. O captulo sinaliza, ainda, para
a importncia de se incrementar a interlocuo da sociedade com os gestores, as
polcias e o sistema de justia, bem como fomentar a participao da sociedade civil
em todas as esferas do sistema de justia criminal, de modo a garantir a ampliao
do circuito de atores que vm debatendo a poltica de segurana pblica no pas.
A parte III do volume 1, A burocracia estatal entre o patrimonialismo e
a repblica, volta o olhar para o interior do aparelho de Estado, procurando
compreender se a burocracia estatal brasileira est migrando do modelo patrimonialista ao republicano.
A fixao dos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia para a administrao pblica, na CF/88, encerra um marco mnimo de
28
referncias republicanas e busca afastar prticas h muito arraigadas na mquina

pblica brasileira, como a ausncia de distino entre as esferas pblica e privada, o
uso de recursos pblicos para beneficiar interesses particulares, ou a troca de favores
por apoio poltico. Ainda que a corrupo, o patrimonialismo, o fisiologismo e at
mesmo o nepotismo sejam fenmenos comuns e relativamente acolhidos na lgica
poltico-institucional de diversas sociedades, so prticas que dilapidam no apenas
o patrimnio pblico, mas tambm a qualidade da administrao e a confiana dos
cidados nas instituies do mundo poltico, consequentemente comprometendo
sua eficcia.
Os parmetros estabelecidos na anlise clssica de Weber (1982; 1997) sobre o
fenmeno burocrtico consagraram a compreenso de que as burocracias modernas,
organizadas com base em regras racionais expressas em normas e regulamentos
escritos, so responsveis no apenas pela conduo mais eficiente das funes da
administrao pblica, mas tambm pelo prprio exerccio da dominao legtima.
Assim, pensar a administrao pblica a partir do referencial republicano significa
refletir sobre as condies para a conformao de uma burocracia qualificada tanto
em termos de competncias tcnicas quanto no que tange capacidade de observar
o estatuto poltico que rege as relaes sociais de dominao a partir de uma
concepo do bem comum.
em torno de questes como essa que se desenvolvem as anlises propostas na
parte III do volume 1, com foco na histria da organizao dos quadros e das carreiras
do Estado e na discusso sobre a configurao atual do servio pblico federal.
Os dois primeiros captulos desta parte percorrem a histria da administrao
pblica brasileira, de seu modelo de gesto e de seus servidores pblicos, dividindo-a
em dois blocos, dos quais o segundo encontra-se aqui nesta coletnea reproduzido
como captulo 6. Visto em conjunto, este captulo trata de um perodo em que a
formao social brasileira, de cunho aristocrtico, agrrio e escravista, demandava
do Estado basicamente as tarefas de arrecadao fiscal, defesa do territrio e manuteno da ordem, delegadas pela Coroa aos detentores do poder local. Ainda assim,
o texto destaca que o perodo colonial assistiu ao princpio da migrao para uma
administrao minimamente racional, a partir das reformas pombalinas do fim do
sculo XVIII. A transferncia da famlia real para o Brasil, em 1808, apesar de ter
sido determinante na construo do Estado Nacional e na transio para a Independncia, trazendo maior autonomia administrativa e liberdade econmica para o pas,
no teria alterado substancialmente a gesto da mquina pblica.
Com a manuteno do poder nas mos das oligarquias rurais, os cargos pblicos que se multiplicavam eram preenchidos por meio de sistemas de clientela
e utilizados como modo de apadrinhamento, caractersticos de um Estado patrimonialista, no qual no havia ntida distino entre a esfera pblica e a privada.
29
O texto argumenta que, sendo excessiva em certos casos e disfuncional em outros,

a burocracia estatal no constitua um aparato efetivamente racional, sequer
funo de administrar o territrio.
A partir de 1930, contudo, as mudanas socioeconmicas e polticoadministrativas impem novos padres para o crescimento de servios e empregos
pblicos no Brasil, o que teve como contrapartida a ampliao das atividades
estatais. a partir deste ponto que o captulo 6 aqui transcrito, O Leviat em
ao: gesto e servidores pblicos no Brasil de 1930 aos dias atuais, d sequncia
anlise anterior, avanando at a atualidade. O texto mostra que as dcadas que
se seguiram Revoluo de 1930 foram de criao e reestruturao dos principais
rgos e polticas do Estado, ampliando seu raio assistncia social e ao
industrializante. Destaque especial cabe criao do Departamento Administrativo
do Servio Pblico (DASP), em 1936, com a funo de reorganizar e racionalizar
a estrutura administrativa embora muitos dos rgos da administrao pblica
ainda seguissem sendo criados para dar conta de interesses particulares, no raro
sobrepondo-se aos j existentes. O captulo prossegue na anlise da burocracia
estatal at seus marcos mais recentes, passando pela Reforma Administrativa de
1967 e pela CF/88. Estes dois momentos so tomados como marcos a partir dos
quais vem melhorando significativamente o perfil profissional dos servidores pblicos, selecionados necessariamente pela via do concurso pblico, embora convivendo
ainda com vrios aspectos da herana patrimonialista.
Fechando a anlise do tema burocrtico, outro captulo enfoca o quadro
atual, tratando especificamente do movimento de recomposio das carreiras pblicas federais aps o severo ajuste fiscal dos anos 1990. Considerando as recentes
transformaes experimentadas pelo pas, como maior dinamismo econmico
e incluso de camadas sociais, surgiram novas demandas por mais e melhores
servios pblicos, para as quais o governo federal vem adotando uma poltica de
gesto da fora de trabalho calcada em trs pilares: recomposio de quantitativos,
implantao de novas carreiras e profissionalizao dos cargos de direo e
assessoramento superior.
O captulo alerta, no entanto, para dois aspectos: o mito do inchao da mquina
pblica e o profundo desequilbrio existente entre as estruturas de controle e
de execuo de polticas pblicas presentes na administrao pblica federal.
No primeiro caso, o que se verifica a recomposio dos quadros e substituio de
terceirizaes irregulares por servidores concursados. A reduo do quantitativo
de servidores pblicos, que teve incio em 1990, interrompeu-se em 2003, mas,
ainda assim, um total de servidores civis na ativa consideravelmente inferior ao
de 1989, encontrando-se no mesmo patamar de 1997. No tocante s estruturas
de controle e de execuo de polticas pblicas, um desenho institucional baseado
na desconfiana quanto competncia ou honestidade dos servidores pblicos
30
que atuam nas reas finalsticas gerou uma hipertrofia da primeira em relao
segunda, e o modelo excessivamente centrado no combate ao gasto pblico com
sua perversa estrutura de incentivos conduzindo cultura de inao e de averso
ao risco por parte dos servidores pblicos mostrou suas insuficincias em um
cenrio de crescimento.
Concluindo o volume 1, a parte IV, Controle do Estado e defesa do interesse
pblico, dedica-se precisamente a refletir sobre a defesa do interesse pblico no
dia a dia das instituies estatais. De certo, o Estado democrtico de direito
a possibilidade de expresso atual da repblica (Cardoso 2000; Vianna e
Carvalho, 2000). Ainda que esta no deva ser reduzida quela formao histrica,
as instituies e os procedimentos que esto na base do Estado democrtico de
direito podem referendar princpios e valores de carter republicano, a comear
pela compreenso de que o prprio Estado est sujeito ao direito, s leis e s
normas que visam materializar o bem comum, e que o controle de seu aparelho
administrativo visa, antes de qualquer coisa, defesa da prpria administrao e
dos direitos dos cidados.
As formas de controle variam conforme diferentes aspectos, como o momento
de sua realizao (preventivo, concomitante ou corretivo), o objeto em foco (legalidade, mrito ou resultados), a tipologia das organizaes responsveis pelo controle
(administrativo, judicirio, parlamentar ou social), entre outros. Os dois primeiros
captulos da parte IV do volume 1 abordam a questo do controle a partir da posio
do rgo controlador em relao administrao pblica: se externo ou interno.
O captulo sobre o controle externo centra anlise no Tribunal de Contas da
Unio (TCU), realando sua insero no contexto de instituies promotoras
da accountability horizontal, na medida em que desempenha a primordial funo de
controlar os gastos pblicos com base nos aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade, e tambm com relao eficincia. Ademais, o rgo tem se revelado
um importante instrumento para promover aes de responsabilizao daqueles
que provocaram danos ao errio pblico.
Com relao sua forma de atuao, se, de um lado, constatam-se avanos,
promovendo a responsabilizao dos causadores de danos ao errio, de outro, surgem
situaes que merecem melhor anlise. Uma delas a delimitao da sua competncia
de atuao e a sobreposio com outros rgos de controle. o caso, por exemplo,
da Avaliao de Programas e Projetos de Governo, que suscita dvidas quanto
capacidade do rgo para realizar avaliao de eficcia das polticas pblicas.
Outro aspecto controverso a possibilidade de paralisao de obras pblicas em andamento, independentemente de manifestao do Congresso Nacional. No plano mais
amplo, persistem dvidas sobre a demarcao de competncias entre rgos do controle
externo e interno, do MP e do Parlamento.
31
O controle interno, por sua vez, objeto de captulo sobre a Controladoria

Geral da Unio (CGU), que pretende compreender especificamente as transformaes recentes do sistema de controle interno do Executivo federal, tendo em
vista tanto as reformas legais e administrativas quanto o significado poltico destas
modificaes. O texto destaca como o apoio social e das instituies polticas e
partidrias ao fortalecimento dos vetores democrticos foi fundamental para a
criao e a estruturao deste sistema. Considerando-se o processo de reforma
iniciado nos anos 1980, a criao da Secretaria Federal de Controle Interno, em
1994, representa um marco no sistema federal de controle interno. Ela vista
tanto como consequncia quanto como motor de transformaes polticas
relacionadas redemocratizao pela qual passaram a sociedade e as instituies
brasileiras nos ltimos vinte anos, j que atua no s na transparncia da gesto
pblica, como tambm na responsabilizao de gestores, reafirmando, assim, os
princpios republicanos.
Contudo, se preciso empenhar-se para que os princpios republicanos
sejam internalizados pelas instituies polticas, em especial as estatais, como
forma de garantir a prevalncia do pblico na vida poltica, tambm necessrio
cuidar para que a repblica no seja simplesmente naturalizada. Esta tenso j foi
denominada como dialtica dos procedimentos. Se estes requerem institucionalizao contnua, tambm exigem vitalidade, animao, sob pena de ficarem
restritos s grandes mquinas burocrticas e perderem seu suporte sociolgico:
a cidadania ativa, a opinio, a participao e o controle dos cidados comuns
(Vianna e Carvalho, 2000, p. 133-134).7
A importncia de que o pblico seja continuamente reavivado em face
da cultura privatista dos tempos atuais exigiria, inclusive, a implementao de
polticas pblicas voltadas para este objetivo especfico. Segue-se que a questo
dos procedimentos bifronte, dependendo tambm de movimentos de baixo
para cima, que, quando inexistentes, devem ser estimulados por polticas pblicas que visem reanimao da sociabilidade, uma vez que, imersa no privatismo
absoluto tal como Tocqueville temia que viesse a ocorrer na vida moderna , ela
acabaria, no limite, por inviabilizar o Estado Democrtico de Direito ele no
pode, por exemplo, conviver com taxas de participao eleitoral prximas de zero
(Vianna e Carvalho, 2000, p. 134).
o esprito da discusso sobre a vitalidade que deve impregnar a tica procedimental, de modo a garantir a defesa republicana das instituies polticas,
que comparecem nos captulos finais do volume 1, dedicados ambos ao tema do
controle que a sociedade exerce, sem intermedirios, sobre o Estado. O captulo 7,
a seguir reproduzido, Corrupo e controles democrticos no Brasil, debate um dos
7. Para uma crtica terica incisiva da repblica procedimental, ver Sandel (1984).
32
principais problemas para a gesto pblica e a democracia: a corrupo e os desafios relativos ao controle da sociedade sobre os atos administrativos do Estado.
Para pensar em perspectivas de longo prazo sobre o problema, o texto resgata as
diferentes vertentes analticas do conceito de corrupo em busca de nexos mais
prximos com o tema do interesse pblico e, a partir disto, prope o fortalecimento do controle pblico no estatal. Diferentemente dos j consagrados controles burocrtico e judicial, esta modalidade se afasta das instituies estatais e
exercida pela sociedade, por meio de movimentos, associaes civis e outras
formas pblicas ou semiestatais, com base em uma concepo mais substantiva, e
no estritamente formal, de interesse pblico.
O texto chama ateno para o fato de que a retomada da capacidade de
gesto e a busca de maior eficincia do setor pblico passam pela inverso da
relao entre os controles burocrtico, judicial e pblico no estatal, com o restabelecimento do equilbrio entre estas trs dimenses. No caso brasileiro, em que
as estratgias preponderantes de combate corrupo tm se voltado para a produo legislativa, as reformas da mquina pblica e a criminalizao crescente das
prticas que esto no seu entorno, preciso tambm investir na ampliao crescente da participao social em atividades de planejamento, acompanhamento,
monitoramento e avaliao das aes da gesto pblica, incluindo a denncia de
irregularidades, a participao em processos administrativos e a presena ativa
em rgos colegiados. Este um passo fundamental tanto para assegurar maior
eficincia da gesto e efetividade das polticas pblicas, quanto para reforar o
compromisso da sociedade com o desenvolvimento poltico, econmico e social
do pas.
Fechar a obra, um ltimo captulo do livro sobre repblica que aposta em
uma via de carter societal para o aprimoramento da gesto pblica no pas.
O texto aborda comparativamente os princpios e as estratgias empregados pela
administrao pblica gerencial sucessora dos movimentos de reforma do Estado
da dcada de 1980 e pela administrao pblica societal herdeira das mobilizaes populares contra a ditadura e pela redemocratizao do pas e presente em
experincias como os conselhos gestores e o oramento participativo.
Tomando por base de anlise do modelo gerencial o caso mineiro do choque de gesto, o texto reconhece seus mritos, especialmente em relao a movimentos anteriores. No entanto, fundamenta a opo pela administrao societal
no princpio de construo social cotidiana da gesto que est na base do modelo, e nas possibilidades de participao e de controle social que este abre para
a cidadania brasileira.
33
3 PERSPECTIVAS EM FACE DA ATUALIDADE DA QUESTO REPUBLICANA
Os textos reunidos no livro Estado, instituies e democracia: repblica (Ipea,

2010, v. 1) abarcam diferentes dimenses da organizao e do funcionamento
das instituies que conformam o Estado brasileiro. Juntos, permitem colocar em
perspectiva algumas questes sugeridas pelo referencial republicano, as quais so
formuladas brevemente a seguir.
3.1 R
epblica, instituies e democracia: o desafio do aprimoramento constante
Destaca-se, em primeiro lugar, a constatao de que a reflexo e a anlise sobre

a repblica devem estar referidas ao conjunto de instituies que conformam o
arcabouo institucional da democracia. Tal afirmao encerra um duplo significado.
De um lado, embute a assuno de que, embora o iderio de construo da repblica esteja tradicionalmente associado a uma perspectiva de transformao
cultural e, no limite, tica no mbito das comunidades polticas, atualmente
parece promissor centrar a anlise nas instituies polticas. Estas, ao estabelecerem marcos para a ao da cidadania e do prprio Estado, podem ser mais ou
menos capazes de instituir o referencial republicano na gramtica da vida social.
De outro, faz coro percepo corrente de que a repblica se projeta hoje como um
qualificativo da democracia, que seu cenrio inescapvel. Sem se confundir com
a democracia, inegvel que o referencial republicano acrescenta a esta uma qualidade fundamental, ao exigir que suas instituies se aprimorem constantemente
no sentido de ecoar o interesse pblico.
Essa dupla constatao exige de analistas polticos e pesquisadores que adotem como objeto de reflexo sistemtica no apenas o funcionamento rotineiro
das diversas instituies polticas do pas, mas tambm as transformaes
midas ou de grande envergadura por que passam, de modo que seja possvel avaliar se vm se tornando mais republicanas. Muitos estudos comprovam,
por exemplo, que, ao longo das ltimas duas dcadas, a democracia brasileira
tem dado sucessivas provas de consolidao, seja do ponto de vista das regras
institudas ou da crescente adeso normativa dos cidados aos seus princpios.
Adicionalmente, o Brasil tem vivido no apenas a solidificao das instituies
representativas, mas tambm a expanso de arenas participativas que possibilitam
o envolvimento da sociedade nos processos de deliberao e implementao de
polticas pblicas, favorecendo o exerccio da liberdade positiva tal como concebida pela tradio republicana.
A despeito desses avanos, cabe indagar se as instituies e os procedimentos
da democracia tm sido capazes de refletir e dar vazo ao interesse pblico no
pas. notrio o desgaste de instituies como os partidos, o sistema eleitoral,
as relaes intergovernamentais ou o compartilhamento dos poderes de Estado.
Sua credibilidade tem sido abalada no apenas pelo desempenho insatisfatrio,
34
marcado, entre outros aspectos, por pragmatismo eleitoral excessivo, personalizao do voto, (neo)populismo, ineficincia, morosidade, baixa qualidade dos
servios prestados. Outro conjunto de problemas que as afeta est relacionado
sua incapacidade de garantir o interesse pblico em primeiro lugar, expressa
em fenmenos como corrupo, fisiologismo, falta de transparncia, centralizao do poder e insulamento do processo decisrio em relao sociedade.
Conquanto sejam instituies basilares da democracia brasileira e devam ser
preservadas, seu aprimoramento envolve, como desafio primordial, torn-las
mais republicanas.
Entretanto, o pas tambm tem assistido conformao de novidades relevantes em seu arranjo poltico-institucional. Destaca-se entre elas a judicializao
da poltica, tambm observada em vrias outras democracias contemporneas.
Este fenmeno vem sacudindo as interpretaes mais sedimentadas sobre a dinmica das relaes entre os poderes de Estado e dividindo a opinio dos analistas.
Uns apontam o crescente recurso ao Judicirio para discutir temas polticos como
uma ameaa aos princpios democrticos e republicanos que garantem prerrogativas
aos diferentes poderes do Estado. Outros veem este fenmeno positivamente,
como um tipo de inovao institucional que benfico vida poltica e confere
novos contornos s relaes entre os poderes face s exigncias contemporneas
para a defesa dos direitos da cidadania.
Na teoria da democracia, o recurso ao Judicirio visto como ferramenta
disposio da cidadania para a defesa de direitos ameaados pela ao do Estado.
Ao lado de princpios como a possibilidade de alternncia no poder e a liberdade
de expresso, o recurso justia compe o leque de medidas que visam ao respeito
minoria e caracterizam a poltica democrtica como um jogo pautado em garantias mtuas pactuadas entre as partes. Contudo, observa-se que a principal regra
destinada a regular a produo de orientaes para a deciso sobre os assuntos
pblicos isto , a regra da maioria exclui sistematicamente alguns da vontade
geral assim constituda. Esta minoria se v limitada a mobilizar seu poder de veto
ou a atuar a posteriori, recorrendo ao Judicirio. medida que mais e mais aspectos da
vida social so politizados e, pela dinmica democrtica, submetidos ao crivo
da maioria, no balano mais geral, o que assume a forma de interesse pblico , de
fato, um consenso que expressa uma vontade parcial, mesmo que majoritria.
Esse fracionamento institucional da vontade promovido pela regra da maioria
problemtico do ponto de vista republicano, que exige, ao mesmo tempo,
um contexto institucional de no dominao (Pettit, 1997; Bignotto, 2004) e a
implicao efetiva de todos na expresso e realizao do bem comum (Cardoso,
2004, p. 46). Ainda que a lgica democrtica torne os consensos obtidos politicamente sempre provisrios, o referencial republicano lembra os atores polticos de
que sempre necessrio buscar a construo de alvos mais universalizantes. Neste
35
sentido, a repblica cobra da democracia o aprimoramento constante do jogo

poltico para promover a incorporao crescente de todo o conjunto de pretenses legtimas que compe o intricado tecido social no processo de formao do
interesse pblico.8
Nessa chave interpretativa, a judicializao da poltica pode ser compreendida
como um movimento que permite compensar o dficit republicano do jogo democrtico. Quando se apresentam ao Judicirio pleitos que questionam o mrito
de medidas tomadas pelo Executivo ou pelo Legislativo, exigem-se decises que vo
alm do reconhecimento de direitos em favor de indivduos, mas que podem representar a reverso no sentido de justia de resolues tomadas na arena poltica ou
administrativa. exatamente o que se passa nos casos em que se demanda judicialmente ao poder pblico a disponibilizao de tratamentos ou medicamentos ainda
no incorporados ao sistema de sade, ou quando partidos polticos com representao no Congresso Nacional questionam judicialmente a constitucionalidade de leis
que foram aprovadas pelo prprio Legislativo ou de polticas pblicas adotadas pelo
Executivo. A par de outros processos societais incluindo mudanas processuais
relevantes no mbito do direito , e a despeito de todos os custos que costumeiramente a judicializao da poltica acusada de gerar, ela pode ser tomada como uma
inovao institucional que contribui para a vida republicana, pois, alm de garantir
a defesa de direitos afetados pela ao poltica de maiorias, permite a aquisio de
novos direitos em temas que, por falta de consenso na sociedade, o legislador no
tem condies de enfrentar como lembra Werneck Vianna no captulo 2
adiante , ampliando, assim, o escopo do interesse pblico.
Essas consideraes visam reforar a constatao referida anteriormente de
que a institucionalizao da repblica requer o aprimoramento e at mesmo
a radicalizao, ainda que incremental da poltica democrtica, na direo da
democracia como aprendizado republicano, defendida por Cohn, capaz de torn-la
mais apta a refletir o conjunto do demos, a comunidade poltica em sua integridade.
Neste sentido, se a repblica ainda se mostra como experincia incompleta no
pas, a tarefa que se apresenta para os analistas e os pesquisadores diz respeito no
apenas a avaliar o desempenho presente das instituies bsicas da democracia
brasileira. Um passo importante a ser dado tambm o de identificar as inovaes
institucionais que tm potencial para favorecer o enraizamento da vida republicana e at mesmo prospectar os caminhos a serem trilhados neste sentido, em
face das mudanas institucionais que se anunciam de tempos em tempos no pas.
8. Integridade no significa ausncia de conflito entre as partes constitutivas da comunidade poltica. Como afirma
Bignotto (2004, p. 39), na tica republicana, o poltico se funda no conflito constante das partes que compem o
corpo poltico e ganha seus contornos institucionais e histricos na medida em que se chega a uma configurao de
direito que os acolhe. O desafio, neste sentido, incorporar o conflito como fundamento da vida poltica que no
pode ser reduzido dimenso institucional, mas requer seu processamento na prpria construo do bem comum.
36
3.2 O fortalecimento do carter pblico das instituies estatais
A segunda questo que se projeta a partir das anlises reunidas no livro sobre repblica diz respeito necessidade de que as instituies estatais sejam especialmente
consideradas no estudo sobre a penetrao da repblica no pas. Certamente, a
esfera pblica no pode ser reduzida s instituies estatais. Boa parte do que se
refere experincia republicana tem a ver com a dinmica societal mais ampla e
a converso da cidadania em protagonista da ao e da deciso poltica. Afinal, a
figura central no republicanismo o cidado, tomado enquanto membro de uma
comunidade poltica efetiva (Bignotto, 2004, p. 36).
O prprio conceito de cidadania , a rigor, republicano, como assevera
Cohn, no captulo 2 a seguir, e refletir sobre a questo da identidade entre os
cidados, as leis que do forma jurdica comunidade poltica e o arranjo polticoinstitucional uma tarefa de extrema relevncia.
Entretanto, o Estado o principal instrumento de ao coletiva da comunidade poltica. Por isso, seus princpios de ao e organizao, enquanto condies
para o exerccio do poder, so centrais na anlise da questo republicana do bom
governo. Sob este enfoque, a agenda de reflexes sobre o Estado impe, para alm
da discusso sobre a eficcia e a eficincia de suas aes, a anlise de sua legitimidade
e adequao ao interesse pblico. Neste sentido, preciso inquirir permanentemente as instituies estatais sobre seu carter republicano. Em que medida o
presidencialismo centralizador brasileiro permite que o Legislativo, o Judicirio
e o Executivo atuem de forma equilibrada e em franco compartilhamento do
poder na efetivao dos direitos da cidadania assegurados pelo marco legal?
O insulamento da burocracia uma estratgia aceitvel para garantir a qualidade
tcnica das aes estatais e evitar sua captura por interesses particulares? At que
ponto a lgica que orienta as atividades de controle desenvolvidas pelas prprias
instituies estatais desde logo imprescindveis incorpora o carter radical que
s a cidadania pode conferir ao interesse pblico?
Quando aqui se sugere que a reflexo sobre os poderes do Estado deve estar
fundada na anlise de seu desempenho institucional, a mediao necessria entre o
poder formalmente atribudo ao complexo estatal e os produtos resultantes de sua
ao exige o estudo de um tema de inquestionvel dimenso republicana: os processos
desenvolvidos no prprio Estado para o exerccio deste poder. neste mbito que se
situa a discusso sobre a estrutura, a organizao e a abertura das instituies estatais
ao escrutnio e controle dos atores que se movimentam no espao pblico, como
forma de se refletir sobre sua adequao ao interesse pblico.
Nesse ponto, cabe ressaltar que a aplicao do referencial republicano s instituies estatais no se restringe preocupao com as formas de controle direto
do Estado por parte da sociedade. inegvel que esta vigilncia uma dimenso
37
crucial da atuao da sociedade civil na esfera pblica, que contribui para mitigar
prticas como a corrupo e a dilapidao de recursos financeiros e do patrimnio
pblico, podendo, inclusive, estimular a adoo de mecanismos de transparncia
e accountability pelos rgos do Estado, bem como a prpria reviso de procedimentos e prticas adotados.
Contudo, o controle ex post apenas uma das formas de aproximao entre
sociedade e Estado com vistas a garantir a primazia do interesse pblico nas vrias
frentes de atuao estatal. extremamente relevante tambm que diferentes
segmentos e organizaes da sociedade possam participar da definio da agenda
do governo e da prpria gesto pblica, ampliando suas oportunidades de influir
no direcionamento das aes do Estado.
A descentralizao administrativa para proviso de servios pblicos, por
exemplo seja no interior do Estado ou deste para a sociedade promove a
desconcentrao do poder. Em contexto de pleno funcionamento das instituies
democrticas, um mecanismo que pode potencializar o efeito destas instituies
e ampliar as oportunidades de encontrar, na prpria gesto da coisa pblica, condies de dilogo que neutralizem interesses nitidamente parciais e construam
outros de carter mais universalizante.
Nesse sentido, o prprio Estado pode atuar como agente democratizante e
promotor da repblica ao fomentar, nos processos de gesto, algumas das possibilidades de ampliao do espao pblico na sociedade. Independentemente de quem
protagoniza a configurao deste cenrio, isto , se o prprio Estado que se abre na
tentativa de dividir responsabilidades com a sociedade ou legitimar suas polticas, ainda
que cooptando as bases de apoio ou a sociedade civil organizada que pressiona
as fronteiras deste para garantir mais espao de participao no processo poltico
e, assim, enseja a configurao de uma arena pblica no estatal , importa, no
livro, reforar o carter promissor deste movimento.
Alm de gerar oportunidades para aprofundar a participao poltica e promover
a republicanizao das instituies estatais, pode representar uma mediao interessante entre a democracia como forma de instituio do poder e o desenvolvimento
como objetivo das aes do Estado.
3.3 Repblica e desenvolvimento
Se a repblica um referencial importante para balizar a democracia brasileira e seu

aprimoramento, bem como para avaliar o carter pblico das instituies estatais,
tambm serve reflexo sobre os rumos do desenvolvimento do pas. Afinal, instituies republicanas robustas so um meio para garantir que as decises tomadas
para promover o desenvolvimento contem com o envolvimento da comunidade
poltica e, desta forma, estejam cada vez mais prximas do interesse pblico.
38
O tema do desenvolvimento inspira uma imagem da nao no futuro, a qual,

nas condies contemporneas, projetada no apenas em termos do crescimento
econmico e da ampliao da qualidade de vida e do bem-estar social, mas tambm
da sustentabilidade ambiental, do alargamento da participao democrtica e da
construo de um sentido comum de cidadania.
No debate sobre o desenvolvimento concebido em termos to abrangentes, a
principal agncia de conduo dos assuntos pblicos, o Estado, ganha centralidade
em virtude de sua capacidade sui generis de mediar os diferentes interesses presentes na comunidade poltica para a construo de um referencial universalizante
que se projeta no futuro. preciso ter claro que o desenvolvimento de que se trata
resulta necessariamente de esforos empreendidos por diferentes atores econmicos,
polticos e sociais. Entretanto, requer coordenao, induo e potencializao por
meio da ao estratgica do Estado. A histria das naes desenvolvidas e
tambm das subdesenvolvidas mostra que as capacidades e os instrumentos de
que dispe o Estado para regular o mercado, mediar a participao da sociedade na
conduo dos assuntos pblicos e induzir e apoiar o desenvolvimento tm tido
importncia decisiva em suas trajetrias de desenvolvimento.
fato que, ainda hoje, o desenvolvimento muitas vezes reduzido a uma tarefa
de ordem eminentemente tcnica, cuja garantia de sucesso pode justificar a negligncia em relao ao funcionamento das instituies democrticas e republicanas.
Contudo, muitas evidncias h de que o avano alcanado por estes meios no se
expande por toda a sociedade e no se enraza em bases slidas, no sendo sequer
qualificvel como desenvolvimento.
Se, na histria de diferentes sociedades, como a brasileira, h tenses entre a
democracia e o desenvolvimento, isto ganha dimenses ainda mais amplas quando
se insere o referencial republicano na equao. Entretanto, as perspectivas de
desenvolvimento efetivamente includente e sustentvel sinalizadas pela combinao entre um arranjo institucional democrtico arrojado e em aprimoramento
contnuo, de um lado, e uma esfera pblica inclusiva e pujante, de outro, so
suficientemente alvissareiras para justificar a necessidade de se envidar esforos
na reflexo sobre a articulao entre democracia, repblica e desenvolvimento.
Tarefa certamente inadivel para aqueles que pensam o Brasil e seu futuro.
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CAPTULO 2
A ATUALIDADE DA QUESTO REPUBLICANA NO BRASIL

DO SCULO XXI: ENTREVISTAS COM GABRIEL COHN
E LUIS WERNECK VIANNA*
Luseni Aquino
Alexandre Cunha
Bernardo Medeiros
O Brasil uma repblica? Aps quase trs dcadas de redemocratizao, pode-se afirmar que o Brasil encontra-se em trajetria republicana? Para tentar responder a estas
questes, procuraram-se alguns dos mais importantes pensadores polticos brasileiros,
os professores Gabriel Cohn, da Universidade de So Paulo (USP), e Luiz Werneck
Vianna, do Instituto Universitrio de Pesquisas do Estado do Rio de Janeiro (IUPERJ).
Partindo de bases tericas e ideolgicas distintas, ambos os entrevistados procuraram refletir sobre a atualidade da questo republicana no Brasil contemporneo.
Destas conversas, realizadas em So Paulo e no Rio de Janeiro, em maro de 2010,
resultou o seguinte dilogo.
GABRIEL COHN
O tema do mundo pblico ou da coisa pblica, que transcende os indivduos e compartilhado
por todos, recorrente em suas reflexes. Voc considera que o referencial republicano um bom
ponto de partida para refletir sobre o Estado e a sociedade brasileira atual? Faz sentido discutir a
questo republicana hoje?
Esta questo muito fcil de responder: faz todo o sentido. Faz todo o sentido
discutirmos porque temos, na realidade, um duplo movimento histrico a percorrer no futuro prximo. Um condio para qualquer outro o movimento
do avano e da consolidao democrtica. Este um desafio que est no horizonte
de curto prazo. Mas eu o entenderia tambm como precondio para se colocar
algo que est no horizonte de mdio prazo: a questo republicana.
*Este captulo corresponde a uma verso ligeiramente modificada do captulo 1 do livro Estado, instituies e democracia:
do Desenvolvimento Brasileiro. A responsabilidade por este novo texto exclusiva dos autores que o assinam. Com isto,
42
A passagem da democracia repblica no um prolongamento linear, pois

elas no esto exatamente no mesmo plano. Se analisarmos as preocupaes da teoria
democrtica e do republicanismo com referncia organizao e ao exerccio do poder,
veremos que so diferentes, embora, de certo modo, completem-se.
Do ponto de vista democrtico, a ateno se concentra sobre os participantes do
jogo, sobre quem escolhe os governantes, mais que sobre os resultados. O referencial
republicano trabalha com a outra ponta, muito mais preocupado com os resultados,
com as consequncias da eleio dos governantes, com o modo como se controlam ou
no estes governantes. Assim, a democracia permite uma definio mnima, operacional,
descritiva. Basta haver eleies livres e peridicas, liberdades bsicas etc. para haver
democracia. Faz todo o sentido. Mas no h uma definio mnima de repblica,
porque ela muito mais severa e exigente, funda-se em uma referncia que, embora de
baixa nitidez, substantiva: a coisa pblica.
H um componente normativo intrnseco repblica que remete menos
a exerccios correntes e mais a orientaes de conduta e a formas de pensar, todas
voltadas para a dimenso pblica da vida social. Esta carga normativa impossvel de ser retirada da ideia de repblica e, por isso, no muito fcil dizer que
em tais e tais circunstncias existe uma repblica. No a mesma coisa de partir
de uma concepo mnima de democracia e ir acrescentando novas exigncias,
como torn-la deliberativa. Ou o cidado republicano capaz de se voltar para a
referncia mais universal possvel, em todos os casos, ou no possvel qualific-lo
como tal. Ou se est pronto ou no se est. O democrata no tem este problema:
ele meio capenga, meio nu, mas vai elegendo, aprende a acompanhar o que
faz seu representante, participa de uma organizao e vai aprendendo. Esta a
virtude intrnseca da democracia: a possibilidade de aperfeioamento contnuo.
A repblica exige, para sua efetivao, a presena ativa de participantes (cidados)
previamente constitudos e, nesse sentido, habilitados a exercerem condutas pblicas virtuosas. Em outras palavras, os atores sociais e polticos podem orientar
suas aes por regras de eficcia que envolvem interesses ou por valores que
envolvem subordinao de interesses prprios a outros alvos de carter mais
universalizante. No primeiro caso, satisfazem as exigncias democrticas; no
segundo, entram no campo republicano.
O ponto bsico, aqui, que democracia pode ser traduzida em um conjunto
finito de regras, ao passo que repblica exige, de sada, qualificaes e formas de
sensibilidade social altamente sofisticadas, que permitem manter vivo algo que a
democracia, especialmente em sua verso mnima, negligencia, que o exerccio
de virtudes pblicas. Esta dimenso da vida pblica praticamente no existe no
Brasil, em parte, porque ela pressupe a plena organizao e vigncia da vida
democrtica, processo ainda em andamento. Mas, ainda assim, a repblica constitui
A Atualidade da Questo Republicana no Brasil do Sculo XXI
43
um horizonte que precisa ser contemplado, porque, sem ele, h enormes dificuldades para a fundamental crtica da democracia. Isto fundamental porque a
democracia no assegura automaticamente participao crescente.
Uma das razes para isso j foi apontada, entre outros, no incio do sculo
passado, por meu suposto guru, Max Weber: a democracia funciona sob o regime
de partidos, os quais trabalham como empresas. A lgica da operao do sistema
poltico democrtico marcada por este tipo de atuao. Por isso, eu diria que a
democracia liberal representativa sozinha insuficiente, no resolve de maneira adequada as grandes questes da organizao da sociedade, da convivncia da sociedade.
Contudo, preciso considerar que o jogo democrtico totalmente compatvel com formas de organizao e atitudes muito diferenciadas. No verdade que a
democracia assegura liberdade crescente e que no h espao para formas altamente
autoritrias do exerccio do poder. A democracia totalmente compatvel com formas
extremamente sofisticadas de controle. A democracia, tal como a conhecemos, compatvel com formas autoritrias, com formas de compresso. Se eu continuar assim,
vamos sair daqui com a sensao de que melhor jogar tudo fora.
Mas a questo fundamental que, se eu no conseguir encontrar, no interior
do grande jogo democrtico, formas intrnsecas que caminhem no sentido do exerccio no apenas da capacidade de escolha, mas de formas virtuosas de participao no
poder, estou frito. Sem a referncia republicana, a referncia do exerccio virtuoso
da convivncia dos homens, fica-se tolhido em qualquer esforo para fazer a crtica
democracia, porque ela ser retrgrada, apontar deficincias que a condenariam, de
alguma maneira. Voc no levar em conta o seu componente de aprendizado e no
levar em conta o horizonte para o qual ela aponta.
O que, creio, temos como tarefa tornar claro, e traduzir em aes polticas, a
condio de que no se pode deixar de lado a referncia republicana. Se aceitarmos
isso, temos que admitir que um pressuposto para uma soluo republicana, que
valha a pena ser considerada, o exerccio pleno da democracia. A questo republicana pode e deve ser posta na reflexo sobre o Brasil, na sua dimenso prpria, que
normativa, mais que descritiva. Ela serve para colocar melhor em foco a questo
democrtica e para assinalar exigncias a longo prazo e insuficincias atuais. Isto,
de passagem, tem efeitos sobre a formulao e a implementao de polticas:
suficiente que elas respondam a interesses bem definidos e organizados, ou s so
legtimas quando responderem a propostas universalizveis vale dizer, que todos
poderiam aceitar como vlidas para o conjunto maior? Ento, tem-se, sim, que
pensar a questo republicana, mas como exigncia de longo prazo, como horizonte
de ao e como forma de realizao plena da democracia e, de certo modo, um
pequeno passo no sentido de superao da democracia legislativa liberal, tal como
a conhecemos hoje.
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Ao tratar da relao entre democracia e repblica, o senhor se referiu capacidade de

aperfeioamento contnuo como sendo a grande virtude da democracia. Em que medida esta
dimenso se faz presente, no modo efetivo de funcionamento deste regime, nas sociedades
contemporneas?
A nfase na dimenso de aprendizado da democracia essencial, mas no esgota

as concepes e os modos de organizao que ela assume efetivamente, tanto nas
sociedades em que j est consolidada quanto naquelas, como a brasileira, nas
quais esta consolidao ainda se encontra em processo.
Em sentido estreito, a democracia pode ser caracterizada como um regime de jogo, usando-se aqui a expresso jogo para designar uma prtica livre,
submetida apenas a regras bem definidas e orientada para ganhos dos prprios
agentes que podem ser atores coletivos. A nfase, neste caso, recai sobre determinadas habilidades adquiridas e treinadas em um ambiente estruturado por um
conjunto compacto de regras simples, relativas ao exerccio eficaz de preferncias
e interesses. Neste registro, em que existem certas regras, as quais se pode fazer valer da maneira que melhor sirvam, enorme nmero de pessoas que no tm nada
do ponto de vista democrtico em seu estofo e constituio interna podem aderir
entusiasticamente democracia. Esta uma percepo que inclusive compatvel
com uma posio conservadora e autoritria.
A maior parte do que ocorre com a democracia no mundo contemporneo
em que todos, inclusive a mfia russa, tornaram-se democrticos , quando
muito, democracia como jogo, fcil de fazer aceitar. Alis, a expanso enorme da
democracia no mundo se deve muito a isso: ela se expande como um jogo, como
um conjunto de regras.
Mas a democracia tambm pode ser entendida como um regime de aprendizado. A histria do sculo XX mostrou, inclusive, que no se passa por cima deste
elemento decisivamente importante, que o aprendizado poltico. Este o truque
da democracia: o regime que melhor tem capacidade de aprendizado. Ento, esta
a capacidade intrnseca dele: ensejar o processo de aprendizado social e apontar para
questes que vo alm. No entanto, processos de aprendizado fazem sentido quando
se cresce e se capaz de olhar reflexiva e criticamente para o que est acontecendo.
A partir de ento, d para falar a srio em democracia. Com isso, no d
para no colocar aquela questo de que uma democracia estritamente institucional no se sustenta, digamos assim. A sociedade tem que ter formas prprias de
participao naquilo que seria o grande aprendizado democrtico. De fato, existem reas da sociedade nas quais no h como exigir uma sociabilidade igualitria,
plural, respeitosa etc. que possa conduzir democracia. O mercado, por exemplo,
no tem relao com isto. uma exigncia completamente sem sentido querer
um mercado democrtico.
45
Na realidade, pergunto-me agora, realmente, se faz sentido pensar o mercado como uma rea de interao. Sempre sinto que, em uma feira livre, no h
presena de participantes que corrijam mutuamente suas aes e suas expectativas
na convivncia. O mercado outro nicho, no tem nada a ver. O nico aspecto
que compartilha com a democracia e isto sim fundamental, o que os tericos da democracia, sobretudo americanos, h dcadas vm pontuando que o
mercado fornece um modelo sobre o qual se constroem as regras do jogo democrtico. Isto decisivo. No que o mercado seja democrtico, mas de l que se
tiram as regras do jogo: da operao de mercado e das empresas.
A definio de que o mercado, como uma das dimenses da organizao da
sociedade, tem uma relao fortssima com o jogo democrtico, to boa quanto
qualquer outra regra, e como tal deve ser aderente e funcionar eficazmente. Diga-se
de passagem, em um jogo tambm no se entra a zero para aprender. Alis, toda a
retrica vai neste sentido: voc ou no um jogador global? Ou voc ou no ,
porque seno voc expelido. No segundo lance, voc est fora.
O ganho organizacional, poltico e ideolgico decisivo no sculo XX foi,
exatamente, a transferncia da frente linear das regras do mercado para as regras
do exerccio democrtico de poder, o jogo poltico, desde o velho Schumpeter at
onde se queira chegar. este o ponto que tem de ser superado e isto se faz restaurando
uma poltica no interior mesmo da participao, em todos os nveis possveis, na
organizao do exerccio do poder de formas de sociabilidade. Isto muito difcil,
porque o jogo democrtico funciona muito bem. Ele muito eficiente, permite
aquilo que qualquer organizao ou empresa exige: previsibilidade.
O grande defensor progressista da concepo mnima de democracia, Przeworski,
enfatiza o tempo todo: o perdedor sabe que daqui a quatro anos ele pode voltar. Isto
uma maravilha, eu organizo a minha atividade para voltar daqui a quatro anos e no
tenho grandes perdas com isso. Por que se romperia com este tipo de funcionamento?
Mas ele desconfortavelmente forte, porque o em uma dimenso, a do jogo, mas
fraco na dimenso do aprendizado e da incorporao de formas diferenciadas de sociabilidade na sua constituio interna.
Nisso ele fraco. Digo mais, no s ele fraco, mas a ida para essa dimenso encontra resistncias poderosas. A passagem da democracia como jogo para a democracia
como aprendizado um processo poltico, no sentido mais forte do termo, que tem de
ser construdo de uma maneira poltica tambm. Aqui j estou retomando uma espcie
de aproximao entre a dimenso democrtica e a republicana, com aquela distino
de que em um caso aprendizado e no outro exerccio de virtudes j existentes.
Mas o fato que sem haver, no local em que a democracia pode ser aprendida, mecanismos que tornem este aprendizado eficaz, fica-se, no mximo, nas estritas regras do
jogo. Ento, o que est em jogo, aqui, como se instiga democracia na sociedade.
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Na sociedade brasileira atual e no futuro previsvel , a questo prtica

mais premente no campo poltico, o aprofundamento e a consolidao da
democracia, s tem como encontrar resposta na sua verso mnima, do adequado desempenho em toda a extenso da sociedade das regras do jogo.
A outra transio, para a democracia como aprendizado, difcil. difcil mesmo, um processo mais longo, extremamente cheio de percalos. E ela joga
l para frente o horizonte que, no meu entender, decorre do efetivo avano
democrtico, que o horizonte mais republicano. Joga mais frente ainda que
outros eventuais horizontes.
As dificuldades para o pleno desenvolvimento de concepes e formas de
ao republicanas, no Brasil, no ocorrem com a mesma intensidade no caso
do estabelecimento e da prtica das regras democrticas, quer entendidas como
matria de aprendizado social, quer como desempenho do jogo que estas regras
propiciam. Quando se fala de transio democrtica, h vrios nveis. Um deles
simplesmente dar mais consistncia e eficincia s instituies democrticas, algo
que no Brasil creio que inegvel se conseguiu de maneira notvel. Eu defenderia isso: reais avanos no funcionamento das instituies, no aparelhamento das
instituies; eleies bem melhores que as de nossos irmos do norte etc. Outra
transio, para a forma republicana de vida pblica, matria para o futuro. Porque
a repblica, como eu j disse anteriormente, um regime de exerccio, que pressupe certas condies de funcionamento. Daqui a pouco estaremos falando do
sculo XXIII, o que tambm no seria nenhuma tragdia. Um chins que estivesse
aqui e tivesse a capacidade de arregalar os olhos diria: Bom, mas qual o problema
com dois sculos?
Como o senhor v a conexo entre a dimenso simblica da poltica, em que valores dominantes
e concepes incipientes convivem e disputam espao entre si, e a institucionalizao das
regras do jogo democrtico? O senhor avalia ser possvel observar que a democracia como
aprendizado, esta condio indispensvel para a vida republicana, est se concretizando, ainda
que de forma incipiente, no dia a dia dos cidados brasileiros?
Muitas prticas das pessoas, nos mais diversos mbitos, so chamadas no

dia a dia de democrticas, e isto me causa imenso mal-estar. As atitudes das
pessoas nunca so ou raramente so diretamente democrticas ou diretamente antidemocrticas. Democrtico aquilo que fao na esfera pblica, na
esfera poltica. Na esfera privada, posso ser igualitrio, pluralista, respeitoso
dignidade do outro. muito perigoso, no meu entender, fazer um curtocircuito e dizer que tal pessoa, que tem uma posio igualitria nas formas
como pensa, est agindo democraticamente ou democrtica, porque com
isso se rompe a diferena de nvel e de complexidade entre a esfera pblica e
a esfera privada.
47
Eu me arriscaria a dizer que nenhum ato privado democrtico. O indivduo

pode ser igualitrio, respeitoso e plural, mas no h nenhuma garantia automtica
de que ele seja politicamente democrtico, atue na esfera pblica desta maneira ou
sequer entre na esfera pblica. de se supor que quem cotidianamente adote estas
orientaes de conduta quando entra na esfera pblica venha a ser tambm partidrio ou participante da democracia, mas h uma distncia a ser percorrida, h um
salto. Este salto o grande desafio para as polticas, para as grandes polticas, para
as polticas que valem para a sociedade toda; portanto, para polticas de Estado.
Alm do mais, democracia uma forma de exerccio do poder. Ento, no
por a. A palavra usada de maneira horrvel: vamos resolver isso democraticamente. Como democraticamente? Vamos conversar, pronto. No preciso usar
o termo e no se deve usar o termo. O velho Aristteles no tinha este problema,
porque para ele havia uma distino estanque: a esfera privada uma, em que h
o despotismo do chefe de famlia, e a esfera pblica outra, em que ele vai debater
entre seus iguais (que no todo mundo, mas, enfim...). Mas no podemos nos
permitir isso. Tambm no podemos permitir a diluio.
Por isso, preocupa-me tanto a banalizao dessa referncia fundamental, a
referncia democrtica. Uma coisa falar das formas de organizao e de exerccio
de um poder democraticamente institudo; outra coisa falar dos requisitos sociais
e culturais sem os quais no possvel montar o quadro democrtico.
Avanando um passo nessa linha de interpretao, creio ser possvel detectar,
em ambas essas dimenses a social e a poltica a figura do jogo, do desempenho de regras heternomas e aceitas por razes pragmticas e imediatas. Isto
constitui forte bloqueio assimilao da dimenso de aprendizado inerente
democracia. Este constitui um aspecto relevante para a formulao de polticas
pblicas, a comear, claro, pelas de carter educacional. Este um desafio real
para polticas pblicas de ensino, para a cultura. No adianta ficar dizendo que
estamos nos democratizando porque todo mundo fala em democracia. Ento,
no brincadeira, ainda tem muito cho para andar.
Tenho, realmente, um ponto de vista claro a esse respeito: as bases reais, fundas,
que so sociais, culturais, para a constituio de instituies democrticas, no
mais forte sentido, dizem respeito no s prprias instituies na sua organizao
nem aos grandes processos polticos, mas ao que acontece de pequenininho no
cotidiano. Os grandes processos polticos no se constroem no grande mbito
poltico; constroem-se no pequeno mbito, das pequenas aes, dos pequenos
gestos, das mais delicadas e minsculas formas de pensar. Para mim, imensamente mais importante saber se as pessoas estacionam em fila dupla que saber
se elas dizem que querem democracia ou no querem democracia. Porque, para
mim, o indivduo que estaciona em fila dupla no confivel como base possvel
48
de uma democracia que no seja, simplesmente, o jogo que me interessa, porque

isso o que o indivduo est falando. o pequeno gesto, o mido, que decisivo
e, ao mesmo tempo, mais difcil. Como voc trabalha o tecido fino da sociedade?
Porque tambm no adianta dizer tem que ter slidos valores, porque outro
discurso conservador. Se todo mundo for patriota, o que isso? Armas vazias.
No isto que est em jogo, no ser bem-comportado.
meio, eu diria, pungente, doloroso, voc constatar que a prova dos nove
de um regime poltico, da vida poltica, est no que acontece ali no tecido fino
da sociedade e no no funcionamento das instituies. bvio que as instituies tm que trabalhar e tm que estar funcionando, mas no se resolve por l.
Uma instituio pode funcionar indefinidamente no vazio, pode girar no vazio,
em torno de si prpria, s pelo jogo da sua aplicada burocracia. Mas a coisa
no tem penetrao, no se arraiga na sociedade. As formas de esterilizao do
aprendizado democrtico so muito fortes. E voc tem que reagir a isto com
polticas.
Por exemplo, ingnuo pensar que a simples multiplicao do acesso digital resolve. Isto a um avano, no recuso de jeito nenhum, tem de ter
acesso, seno est fora do mundo. Mas preciso ter clareza sobre o que vem
depois. Porque seno voc acha que colocar um computador em cada sala de
aula garante a expanso da democracia, porque a informao fica mais acessvel,
porque diminuiu desigualdades, porque no s o menino rico que tem. Mas
e depois? Este depois que o nosso desafio.
Como se chega l? Sei que no estou falando nenhuma novidade, este
um quebra-cabea antigo. Para usar uma frase de que gosto, mas que virou jargo, como que voc d capilaridade a isso? Que tipo de poltica voc pode
construir que seja capaz, de alguma maneira, de se entroncar com formas de ser,
de agir, de pensar que vo tornando cada vez mais finos, mais delicados os fios
e chegam, no limite, em cada cidado? No para control-lo, evidentemente.
Este outro problema.
Na esfera social, so notveis as mltiplas formas de igualitarismo presentes
em relaes que se esgotam na vida privada por exemplo, entre prestadores
de servios e clientes , associadas, no entanto, a limites ocultos mas precisos,
como conhecer o seu lugar e a fortes traos autoritrios. Fundamental, nisso,
que estes traos no atingem nvel poltico, no extravasam na esfera pblica, na
qual impera o interesse mal-entendido para inverter expresso de Tocqueville.
A passagem no se faz do plano dos indivduos ou sujeitos iguais para o dos
cidados, mas do plano da subordinao dissimulada com forte estmulo prepotncia de um lado e ao ressentimento e ao rancor de outro para o da clientela
no mercado poltico. Isto equivale a dizer que existe, sim, uma modernizao
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em andamento nesta rea, mas que tende a ir mais no sentido da criao de uma
clientela moderna, integrada ao mercado eleitoral, que de portadores participativos de direitos universais.
Esse descompasso gera uma blindagem entre a esfera privada e a pblica, a
qual mais, talvez, que a privatizao do pblico um dos grandes desafios para
o aprofundamento das formas de vida democrticas no Brasil no s das regras,
que sempre podem ser jogadas, e est assegurado que todos podem faz-lo , sem
as quais a constituio plena da cidadania (que, a rigor, conceito republicano)
no tem como se realizar. O ponto fundamental, sob este ngulo, que as formas
ocasionais e, sob melhor exame, altamente codificadas de conduta igualitria
no domnio privado no tm como se traduzir em igualitarismo propriamente
democrtico no domnio poltico. Mais que articulao entre nveis da vida
social, ocorre a contaminao de cada qual por traos da outra, resultando no
que se poderia chamar, com referncia m amlgama de dimenses sociais
e polticas, de democracia senhorial que me parece caracterizar as difceis
relaes entre vida privada e vida pblica no Brasil.
O problema real do exerccio da poltica, de formulao de polticas de Estado,
respeitar cuidadosamente as diferenas entre as diversas esferas e nveis de organizao
da sociedade. Seno, simplesmente se no avana um passo. Democracia se aplica
esfera pblica; mas, os requisitos da democracia esto fora do mbito estatal. Vocs
me diriam que esto na sociedade civil e nas formas de organizaes autnomas da
sociedade. Podem estar ali. Mas podem ser impulsionados no mbito do Estado, pela
formulao e implementao de polticas.
Diante dessas consideraes, o tema da autonomia da sociedade em relao ao Estado
permanece como um dos epicentros do debate pblico brasileiro?
Esta questo remete ao significado que assume a figura do Estado nas sociedades
contemporneas, em particular a brasileira. Toda a segunda metade do milnio
passado foi atravessada pela presena efetiva do Estado como complexo institucional que, sendo o pice da configurao social e a instncia ltima de seu poder,
assegura em cada momento a configurao legalmente definida da sociedade: o
seu estado no sentido literal do termo.
A dimenso do movimento ou deixada para a sociedade como se viu
no Brasil nos ltimos trinta anos ou, no pior dos casos, assumida pelo Estado
na sua verso mais autoritria, de cunho fascista, na qual a mobilidade inerente
sociedade democrtica convertida em mobilizao a partir de cima. Isto
j assinala a exigncia bsica para a constituio de uma democracia profunda, apta a converter-se em repblica, nas condies contemporneas de veloz
trnsito de informaes e de pessoas. Consiste esta exigncia em transformar o
Estado de ente relativamente esttico em ente dotado de mobilidade suficiente
50
para alcanar a condio propriamente republicana, na qual h sincronia entre

o complexo institucional estatal e o complexo de organizaes no estatais, sem
que um se sobreponha ao outro.
As ideias de sincronia e de sobreposio marcam bem a distino que tenho
em mente: enquanto a segunda designa um arranjo espacial, a primeira diz respeito
ao tempo. Esta categoria, nas condies contemporneas e no futuro prximo,
passou a ocupar posio central em qualquer considerao que se queira fazer
sobre formaes sociais. Importam as temporalidades e os ritmos, mais que as
posies relativas. O que se convencionou designar como Estado dever, cada
vez mais, ser visto como momento de uma configurao social em processo.
a isso que se aplica a referncia feita antes, a sincronia entre Estado e sociedade.
Este termo deve ser usado com cuidado, claro, pois a ideia da sincronizao do
conjunto social por meio de um centro precisamente o Estado faz parte do pior
repertrio do sculo passado, o do nazismo alemo. A ideia aqui mais a de convergncia de ritmos e modos de atuao de formulao e implementao de polticas,
em suma , superando-se com isto a contraposio entre a rigidez e a flexibilidade.
A alternativa a isso no pensamento convencional consiste em ver o Estado
como um ator junto a outros no sistema poltico. Mas isso no um avano,
porque, de sada, o Estado fica preso na alternativa de ou ser um ator autoritrio
que se impe aos demais e obsta qualquer avano democrtico, ou ento ser
como de fato alvo fcil para interesses privados de toda sorte, onerado como
pelas injunes jurdicas e polticas sobre a sua ao a comear pelas vrias
modalidades de organizaes no governamentais e culminando na captura de
agncias e funes pblicas pelos mesmos setores privados que deveriam regulamentar. De modo que realmente decisivo buscar formas de articular impecavelmente
estas duas entidades que no sabem at hoje o que fazer uma com a outra: o Estado
e a chamada sociedade civil.
No sou um f da sociedade civil. Se deixar a sociedade civil sozinha, ela
vira um monstro, um negcio horroroso. Quer dizer, cada um puxando para o
seu lado, milhes e milhes de organizaes se criando a toda hora, entre estas,
algumas extremamente picaretas. Ento, se eu apostar s na sociedade civil,
estou roubado, porque no h nenhum mecanismo que automaticamente universalize as preferncias. Para realmente avanar na democracia e mais frente
em uma concepo republicana, necessrio ter cidados capazes de referncias
universalizadoras. Este o desafio.
Essa uma dimenso fundamental a considerar, mas acredito que ainda h
um descompasso. Mas, se o governo conseguir avanar no sentido de construir
polticas capazes de fazer que haja algum tipo de sinergia, algum tipo de resultado virtuoso da interao entre Estado e sociedade civil, isto seria a construo
51
de uma sociedade nova, que ainda no acontece. Ento, quando se tem enorme
efervescncia e grande vitalidade da sociedade civil, possvel botar em xeque
aquelas teses que corriam nos anos 1970, de ingovernabilidade, de que o Estado
no vai dar conta das demandas etc. Claro que, se imaginamos uma expanso
linear, totalmente inorgnica, chega uma hora em que no mais possvel processar,
mas uma imaginao meio delirante, de fico cientfica.
Nesta linha, possvel dizer que existe um problema de distoro cognitiva na compreenso
da democratizao do pas? Quando se l a imprensa brasileira, tem-se a impresso
de que o pas vive em estado permanente de crise das instituies, no que se refere
sua legitimidade ou s disputas entre os poderes, por exemplo. Esta no parece ser sua
impresso a respeito do tema.
No. Essa ideia de que as instituies esto vindo abaixo que, alis, um
velho lema conservador encobre, em alguns momentos, reais agresses s
instituies. Mas elas esto sendo, creio, construdas, e bem construdas, neste pas h um tempo razovel. A to criticada Constituio Federal de 1988
(CF/88) gerou uma agenda totalmente nova para este pas, que a gente tende
a minimizar. Voc to bombardeado pela ideia de que aquilo era um monstrengo, inteiramente inaplicvel, um delrio etc., que voc s vezes no se d
conta de que aquilo foi, com todos os problemas que certamente tinha, uma
virada poltico-institucional extremamente funda nesta sociedade, que saiu de
l com a incumbncia de construir instituies que, de alguma maneira, fizessem frente s tarefas civilizatrias do desenvolvimento. O meu palpite de que
isto tem sido bem exemplar.
Poderamos ter entrado no caos? Talvez. Isto me lembra, por analogia, desta
crtica extremamente injusta com relao ao atual presidente da Repblica, sobre o populismo, o lulismo etc. Poderamos, sim, estar em uma situao poltica
extremamente penosa, se este presidente usasse a penetrao que tem para mobilizar as massas ao arrepio das instituies. No fez e no tem dado nenhum sinal
de que v fazer. Voc v que as instituies no s esto a, como esto sendo
respeitadas. E elas sofrem agresses constantes.
Mas, em geral, a tal crise das instituies a desqualificao das instituies. Ento, no acredito que tenha fundamento. Que preciso avanar,
melhorar, isto ningum vai contestar. As reformas polticas, a questo das
discrepncias na representao, a organizao dos partidos, sobre tudo isto d
para conversar. s vezes, como tarefas de relativa urgncia. Muita gente acha
que no tem tanta urgncia assim. O Gildo Maral Brando, por exemplo,
era muito ctico em relao a este aodamento quanto s reformas polticas.
Ele achava que a gente ainda tem muito espao para trabalhar sem ficar jogando
tiro para cima.
52
A minha impresso forte essa: primeiro, temos de reconhecer que o

ano 1988 marcou uma agenda muito forte e de prazo bastante curto para
este sistema poltico se reconstituir, esta sociedade se alertar, inclusive, para
novas formas de convivncia. E acho que ela tem sido satisfatoriamente realizada e que as deficincias so sanveis. No temos furos monumentais pelos
quais se possa manter um tirano de planto ou algo do tipo. Poderamos ter,
mas no temos.
Podemos ter como uma espcie de lema: uma pessoa ou um jornal que
insiste muito na crise das instituies certamente quer desacreditar as instituies, sem fundamento. No que injusto, apenas uma ttica, mas no para
levar a srio.
Neste contexto, a excessiva centralizao do poder na Unio um problema institucional ou
um falso problema?
Esse um dos meus pontos fracos. Quando se trata de discutir a questo da Federao e
polticas federativas, sou bem jejuno. O meu primeiro impulso dizer que um falso
problema. Ter uma articulao, claro, no nvel da Unio com os diversos nveis federativos, com os diversos nveis de organizao, evidentemente desejvel e at necessrio
do ponto de vista da eficcia. Entretanto, claro que voc usou uma palavra que acho
que, no fundo, nem estava querendo usar. Voc falou excessiva, quando voc fala
excessiva, o leitor j se assusta e diz que melhor no. Mas tem hora em que o tiro
realmente concentrador, porque voc tem de ter uma referncia que seja universal.
E a Nao ainda o .
Insisto naquele ponto: a nica entidade, a nica instncia capaz de formular
posio pblica universalizante na sociedade o Estado nacional. Ento, deve ser
dotada de um poder apreciavelmente superior, digamos, soma das subunidades.
Por mais que o senhor Qurcia quisesse uma unio de prefeitos, esta unio no
pode ser to forte a ponto de colocar em xeque o governo federal, porque seno
o rabo comea a abanar o cachorro.
Tem de haver um plus, uma sobra real no ente mais abrangente. Porque
o lema, pelo menos na minha cabea, quando voc fala nas questes que
dizem respeito poltica, nas questes que organizam a convivncia entre os
grupos humanos na sociedade, o lema bsico capacidade de universalizao.
E no s formal. Quer dizer, no se trata de editar leis que so vinculantes
para todos. isso tambm, obviamente, mas no s no plano formal. no
plano da capacidade de formular polticas que gerem, no interior da sociedade,
orientaes universalizadoras.
53
Diante da proposta de tomar o referencial republicano, como horizonte de mdio e longo prazo
para a sociedade brasileira, como se coloca a questo do desenvolvimento?
Este um problema central. Mas o que entendemos por desenvolvimento? Talvez

pela ressonncia do que imagino ser uma concepo, no limite, republicana, sempre
venho tentando pensar a questo do desenvolvimento no no sentido estrito de
desenvolvimento econmico, mas, em sentido bem amplo, como aquele processo
que multiplica e diferencia as relaes no coercitivas no interior da sociedade.
Isto, para mim, significa ter desenvolvimento poltico, social. O resto fundamental, mas no chega metade.
A gente acaba, por vrias vias, convergindo para o mesmo ponto: como
fomentar essa multiplicao? Como cortar, eliminar os diques que existem no
interior da sociedade ao trnsito das relaes, no s da informao, mas das
formas que permitam a convivncia? A partir de ento preciso definir o que se
deve entender por convivncia, em uma poca que no a da conversa na praa,
mas da internet, do Twitter. So formas que tm de ser seriamente consideradas,
esto no bojo da devastadora mudana na sociabilidade que viemos sofrendo
luz das tambm devastadoras mudanas nas tecnologias da informao. No tem
precedentes o que est acontecendo nestes anos recentes.
A sociedade brasileira tambm vem passando por transformaes muito rpidas em termos de sua estrutura e dinmica. Tem uma frase que notvel e
muito atual do Luciano Martins, em que ele afirma que o regime militar universalizou o ethos capitalista no Brasil. No sei se o governo militar fez isso, mas o meu
palpite que isso um processo no momento. O meu palpite que as gestes
atuais, dos dois mandatos do Lula, esto consolidando isso, com esta questo de
trazer enormes contingentes para o mercado. Estes so os novos centuries do
avano de uma sociedade capitalista de mercado. Contudo, muito interessante
que esta incorporao no se faz por mecanismos automticos de mercado, mas
como efeito de polticas pblicas. Esta mistura me parece impressionantemente
interessante, tentar trabalhar em cima do perfil de sociedade que se est criando.
Voc est expandindo o mercado e a sociedade capitalista.
Mas, que estamos em cima de um vulco, estamos. O velho Tocqueville, de
1848, dizia para todo mundo: Escuta, vocs tm que entender que estamos em
cima de um vulco. A questo social vai explodir. Vocs no esto percebendo
isso? No perceberam e explodiu. Estamos em cima de um vulco. As demandas
vo se acelerar muito. Ningum entra em uma sociedade para brincar. O Andr
Singer, em texto recente sobre o fenmeno que ele descreve como lulismo,
argumenta que quem tem sido socialmente incorporado neste perodo quer ordem,
no quer baguna. claro que, neste momento, quer ordem, previso, saber onde
esto pisando etc. Mas isto no me permite pensar em uma espcie de consolidao
54
do padro atual, nem ir na linha do Mangabeira, de que este pessoal que est
entrando vai mudar esta sociedade. No vai, este pessoal no. Mas o pior que
vm outros atrs, vm muitos outros atrs.
Ento, surge o problema de como que vo se comportar os novos integrantes do processo. Claro, a expanso consagrada na CF/88, a universalizao
do voto, isso sim. Mas a qualidade do voto, o modo, est claro que muda. A nova
classe C, como ela entra nisso? D fora para esta mudana ou ela, no curto
prazo, emperra? Acho que uma tendncia to vlida quanto qualquer outra.
Os grupos, efetivamente dominantes, acho que tm uma resposta imediata. Eles
querem apenas o jogo, e sero ferozmente contra qualquer coisa que no isto.
Evidentemente, a alta finana no quer outra coisa seno um jogo que lhe permita
fazer o seu jogo, e que , digamos, isomrfico. Evidentemente, os empresrios, os
partidos, as instituies grandes, as grandes organizaes no nos esqueamos
de que vivemos no mundo das grandes organizaes. No adianta me dizer que
existem 787 mil organizao no governamentais (ONGs).
Acho que o grande n, pelo menos na minha cabea, quando se discutem
estas questes, saber qual a conformao, qual o modo de atuao, quais so
os mbitos em que se promovero polticas pblicas universais, sob o ponto de
vista racional, que permitam fazer avanar a formao de cidados, tambm eles,
com uma referncia aberta.
Pblico, ao contrrio do que se tende a considerar, no aquilo que de
todos e no de ningum. Pblico no uma referncia de propriedade. Pblico
uma orientao, pblico a orientao universalizadora das coisas. Voc tem
em mente: h referncia mais universal possvel para minha ao. No preciso
nem falar em bem pblico. Bem pblico uma ideia que torna as coisas meio
ranosas, meio conservadoras. Basta que eu seja universalizador, que eu tenha a
referncia que a mais universal possvel. Habermas insistiu muito nisso no sculo
XX. Mas isso no est garantido na sociedade civil, porque muitas referncias so,
na verdade, privadas ou parciais. Ento so polticas de Estado que tm que ser
acionadas. No d para procurar em outro lugar.
Para cumprir este papel fundamental de promover o desenvolvimento no sentido da construo
da repblica, qual Estado o senhor vislumbra? De que Estado estamos falando?
De que Estado precisaramos? O Estado de que precisamos aquele capaz de se

extinguir como Estado e ser reabsorvido pela sociedade. Este o limite, este
o horizonte real quando falo em fazermos a longa caminhada pelas instituies:
democracia como jogo, democracia como aprendizado, repblica, socialismo.
Isto significa que o Estado vai mudando tambm. Ento, que Estado este capaz
de formular e implementar polticas que, efetivamente, democratizem e, vamos
dizer, mais frente republicanizem? Que requisitos mnimos ele tem que cumprir?
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engraado, porque o que passa pela cabea da gente aquilo em que todo
mundo est pensando: o Estado tem de ser altamente representativo, tem de ser
plural, tem que acolher as diversas formas de organizao e de demandas da sociedade. Mas tudo isso trivial. Qual o formato do bicho? Claro que este
um exerccio complicado. J tentou mexer em um aparato do Estado? No pense.
Esta questo de que tipo de Estado precisamos diz respeito ao papel e configurao
que ter o Estado nas prximas dcadas diante de mudanas de tal qualidade na
relao entre Estado e empresa.
Weber dizia que uma de suas objees ao socialismo era que, no socialismo,
h uma grande burocracia pblica e nenhuma outra que se oponha a ela.
Em condies capitalistas, h uma burocracia pblica e a burocracia das empresas.
Elas, pelo menos, podem entrar em choque e tem-se espao para respirar. O que
h, atualmente, um movimento reverso daquele que ele tinha, com a burocracia
das grandes empresas e das grandes organizaes privadas tomando conta e subordinando a si o Estado, por meio da captura de suas agncias reguladoras.
Ento, a figura do Estado que era e ainda retoricamente vista como aquela
entidade todo-poderosa, que esmaga sob seus ps de chumbo a empresa, isto
uma figura de retrica.
Ao mesmo tempo ele continua existindo, como formulador de polticas.
Ento, como que fica esse negcio? Reconheo que um problema infernal,
porque, no fundo, a configurao do Estado, sua rea de atuao e sua eficcia
esto mudando e esto comprometidos sob vrios aspectos. Aquela entidade
que se sobrepe ao resto, aquele ente soberano, o velho Leviat j morreu de
gripe h muito tempo. Como que ficamos? Em mos de quem ns ficamos?
Porque agora voc est cercado por uma poro de leviatanzinhos famintos,
e zinho maneira de falar. Alguns deles so muito maiores que qualquer
Estado nacional.
Ento, como que eu fico, de que Estado precisamos? Precisamos de
Estado? A resposta segunda pergunta simples, e sim. Claro que o Meirelles
tambm vai dizer que sim. Por que o Meirelles vai dizer sim? Porque precisa de
um rgo executor barato para lhe servir. Pronto. Na cabea dele isso, na dele ou
na do pessoal dos bancos a que ele serve. Quanto primeira pergunta, penso que
necessrio um Estado mvel, gil, sincronizado com a dinmica da sociedade
e capaz de tomar a iniciativa de polticas que faam avanar esta sincronia; um
Estado republicano, enfim. Algo, portanto, para ser construdo no mdio e no
longo prazos. A questo : como e por onde comear?
O paradoxo bsico consiste em que s um Estado robusto, capaz de tomar
a iniciativa na proposio de polticas adequadas ao bom andamento da sociedade detectadas mediante reivindicaes sociais ou por instncias de ateno e
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pesquisa do prprio Estado pode contribuir para o desenvolvimento, tal como

o defini anteriormente, como a multiplicao das relaes no interior de um conjunto social. O aperfeioamento contnuo da configurao institucional da vida
pblica indispensvel, sim, mas gira no vazio quando no se articula o termo
correto, temporal e no espacial, seria sincroniza com uma sociedade apta a
dar contedo efetivo aos valores democrticos e, por extenso, republicanos
igualdade social e poltica e virtude cidad, portanto.
Ser necessrio, por longo tempo, trabalhar nos interstcios da combinao de tarefas impostas ao Estado que caracteriza o momento contemporneo:
polticas macroeconmicas como dominantes, polticas sociais como acessrias.
nos poros do bloco formado por esta combinao que a imaginao social
e poltica dever encontrar os meios para introduzir na vida pblica a mobilidade e a plasticidade que permitam transformar a democracia em modo de
vida em todas as suas dimenses e caminhar para a democracia republicana.
No caminho para isso est o mais difcil, nas condies histricas especficas
da sociedade brasileira: converter a ciso, que se aprofundou tanto no perodo
autoritrio quanto nos modos de reagir a ele, entre a esfera pblica e a esfera
privada. Vale dizer: converter em condio concreta a constatao necessria
mais abstrata de que o cidado precisamente a figura na qual estas duas
dimenses tm como ganhar a necessria sincronia para que se possa falar de fato
em democracia.
LUIZ WERNECK VIANNA
O referencial republicano tem estado presente em seus trabalhos e intervenes no debate
pblico, em especial na anlise da democracia, das relaes entre os poderes e do Judicirio.
O que, em sua opinio, constitutivo da ideia de repblica? O Brasil uma repblica?
Somos constitucionalmente uma repblica, uma repblica como todas as contemporneas, com alguns problemas. O primeiro deles a exposio da repblica
democracia. Repblica e democracia so conceitos e realidades muito distintos
e, tambm, enraizados historicamente em situaes muito diversas. A repblica
romana; a democracia, digamos, grega. A exposio do conceito da institucionalidade republicana democracia, especialmente a democracia de massas, o
grande complicador, pois a democracia em grandes Estados, no em pequenos
Estados rousseaunianos, abre margem para intervenes carismticas, populistas,
bonapartistas, cesaristas. A repblica supe que indivduos com um self muito
bem recortado, bem definido, com os seus interesses, digamos, bem compreendidos
e definidos, associam-se livremente em torno de propsitos comuns. O tema da
vontade geral, da democracia direta, todas estas grandes perturbaes nascem
com o debate democrtico.
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Os Estados Unidos da Amrica foram criados como uma repblica e no como

uma democracia. A Frana tentou ser mais uma democracia que uma repblica, embora a Revoluo de 1789 tenha estampado o tema republicano. Como Tocqueville
trabalhou a repblica americana? Buscando compreender como a religio, como o
puritanismo foi capaz de forjar o indivduo solto, independente, que procurou a
cooperao em torno de interesses comuns. Este o tema, sobretudo, do segundo
livro de A democracia na Amrica: a questo do interesse bem compreendido, que
levaria os homens a se associar de uma forma tal que redundasse em benefcio de
todos. Mas preciso considerar, tambm, que a repblica supe, na sua ideia, no
seu nascimento, na sua histria, uma aristocracia agindo inspirada por virtudes.
A ideia republicana alta, pedem-se virtudes cvicas para que a vida republicana tenha uma boa operao. E pode o tema do civismo ser central ideia de constituio
de repblica e no ser central na ideia de democracia.
O que tem acontecido com esses dois conceitos, repblica e democracia, que
nasceram em plataformas empricas e conceituais distintas? Eles tm se avizinhado,
tm procurado dialogar, conversar, encontrar novas pontes de comunicao.
Uma grande ponte vai ser objeto de um dos livros que vocs esto organizando,
que a representao. Pela representao se estabelece esta possibilidade de comunicao entre a repblica e a democracia. No h uma gora nica, as pessoas
no falam ao mesmo tempo. H um grande nmero perdido de possibilidades.
So vocalizaes conduzidas para um lugar representativo da soberania popular,
onde residiria o cerne da ideia democrtica que opera esta ligao. Da o antigo
tema da representao e tudo o que est associado a ela, como partidos polticos,
regulao da vida eleitoral, definio do conceito de quem e quem no cidado.
Tudo isso essencial nesta complexa articulao entre a democracia e a repblica.
Contudo, a m institucionalizao ou o mau calamento histrico institucional
da ideia de repblica pode ser extremamente perverso para a vida democrtica.
Aqui e alhures, o que se tem um quadro de perda crescente de antigas
instituies que respaldavam, ou procuravam respaldar, os fundamentos da vida
republicana, entre as quais cito: partidos polticos, vida associativa em geral, sindicalismo. Posso avanar: famlia, religio, guerras as guerras sempre animaram
o esprito cvico. Outro tema se infiltra de maneira insidiosa, perturbadora para
pensarmos o tema republicano. Se vivemos, como se vive, um tempo de mundializao dos mercados, se a utopia de uma ordem jurdica internacional j algo
que, de algum modo, aproxima-se de ns, o que significa pensar a repblica neste
cenrio, cosmopolita, para alm dos marcos estanques do Estado-nao?
Habermas andou refletindo sobre isso e problematizou essa questo, a meu
ver, de forma extremamente relevante. preciso ter cuidado, no entanto, para
saber em que momento estamos no tema republicano. De maneira abstrata,
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digamos, filosfica, estamos em uma transio para algo que deve transcender o
Estado-nao. Mas, do ponto de vista concreto, histrico, imediato, contingente,
estamos longe disso. Ento, como conceber a repblica se devemos nos deixar
orientar por este norte, o norte desta transio? O risco que esta pode ser uma
forma anacrnica de refluirmos, voltarmos s fontes inspiradoras de constituio
do Estado-nao que, no limite, levam concepo dos mercados como bens
nacionais, a projeo da economia dos pases no cenrio internacional, secundado
pela poltica e, eventualmente, pela fora, pela violncia poltica, pela guerra.
Com isso, regredimos ao sculo XIX, ao comeo do sculo XX. fundamental
no esquecer o que foi o fim da Segunda Guerra Mundial, que foi a derrota disso.
O que foi derrotado na guerra, do ponto de vista desta colocao que fao, foram
prticas e concepes que levavam o mundo da economia exasperao dos fins
polticos: fascismo, nazismo. Nesse sentido, esta distino, a meu ver, absolutamente essencial. claro que, com isso, no h de se entregar ao livre movimento
do mercado, embora o movimento do mercado tenha elementos emancipadores
de uma obviedade ululante, libertrios e democrticos, enquanto o controle
exasperado da poltica sobre a economia tende ao liberticdio, tende tirania.
Ento, tentar reanimar a repblica, a meu ver, deve ser uma estratgia, tal
como Habermas nos adverte, em que no se pea demais aos cidados, em que
no se introduza uma carga dramtica em cada cidado, no sentido de ele ser
absolutamente virtuoso. Primeiro, porque isto no funciona e, segundo, porque
quem introduz esta carga a poltica, o Estado, e esta introduo pela via do
Estado perversa, conforme sabemos.
Partindo desse referencial republicano, como o senhor avalia as relaes entre os poderes e, em
particular, o ativismo do Judicirio na vida poltica brasileira, em nome da efetivao de direitos
constitucionalmente consagrados? o caso de falar de crise institucional neste mbito?
Considero que toda repblica deve procurar animao, na tentativa de uma feliz
combinao de fatores presentes na sociedade civil. Primeiro de tudo, os partidos
polticos, os sindicatos e a vida associativa, sem os quais no h repblica. E de
uma forma tal que os valores da originrios encontrem canais e trnsito livres
para se afirmarem na esfera pblica, partidos e Legislativo.
De fato, dadas as circunstncias inspitas, aqui e alhures, para que isto tenha
um andamento feliz, favorvel, nos termos em que descrevi, tm surgido novas
manifestaes, que so democrticas, que traduzem tambm o problema de outra
forma da soberania. Estas manifestaes so marcadas pela interveno cada vez
mais crescente do Poder Judicirio na poltica, o que atenta contra os princpios
republicanos mais comezinhos. Afinal, um dos postulados da organizao republicana moderna a separao entre os poderes. Este dogma est posto por terra
na Frana, na Alemanha, nos Estados Unidos, na Itlia, na Espanha, no Brasil,
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pases em que o processo de institucionalizao da poltica atingiu um nvel

que, penso, a esta altura, no encontra paralelo no mundo ocidental. Inclusive
com a institucionalizao desta figura, do Ministrio Pblico, que s existe, tal
como est presente na nossa Constituio, nas nossas instituies. O Ministrio
Pblico, no Brasil, est encarregado de zelar de fora pelas instituies republicanas
clssicas, tem um papel corretor, pedaggico, como que obrigando a sociedade a
ser mais republicana do que ela .
O que se pode dizer, na sociedade brasileira, que a potncia da vida democrtica, da forma como tem se manifestado com a imerso de massas de
milhes, o mundo urbano industrial, a circulao das mercadorias, que chega
frequentemente animada por interesses selvagens, no educados, que no conheceram antes formas de agregao, de organizao , um elemento extremamente
perturbador para a vida republicana. No entanto, o que tem feito a vida ou tem
sido, digamos, a estratgia da repblica entre ns? Admitir, de forma selecionada,
cada vez maiores fatias, maiores fraes desta massa que emerge, no sentido de
procurar um lugar para elas no mundo dos direitos. E o Judicirio tem sido, por
exemplo, um lugar, por excelncia, em que estes direitos tm sido defendidos.
Este um lugar, tambm, de aquisio de direitos para as massas que vm chegando, margem da vida republicana clssica, margem dos partidos, margem
do Legislativo. Isto na questo da sade, na questo do consumidor, no conjunto
de dimenses absolutamente cruciais da vida contempornea.
O que fazer? Nesse quadro em que a mar montante da democracia erode,
desorganiza as possibilidades da vida republicana? Reforar a vida republicana,
cal-la e institucionaliz-la melhor.
Mas h riscos no ativismo judicial? O que, em termos das promessas democrticas e
mesmo republicanas, se perde ou se ganha quando Ministrio Pblico e Judicirio se
tornam grandes mecanismos de incorporao das novas massas vida dos direitos?
H um perigo real, perigo de concepes justiceiras, messianismo poltico. Isto

um risco real. Porm, se voc olha a interveno que o Judicirio tem na poltica
francesa e que j teve na Itlia tambm, o caso brasileiro, neste particular, d uma
plida ideia do que ocorre por l. Basta considerar que, pelo Judicirio, mudou-se
inteiramente o sistema poltico italiano.
Ademais, no propriamente verdadeira a afirmao de que o Judicirio no
tem representao. Ele tem representao para defender a Constituio, que a
forma superior de manifestao da vontade geral. Carrega esta representao, que
lhe foi dada constitucionalmente, no uma usurpao. No mundo todo, hoje,
j se vive este processo de forma bem mais pacificada que h dez, vinte anos atrs.
Por toda parte j se admite que as antigas rgidas fronteiras a separar os poderes
hoje no existem mais e que esta emergncia do Judicirio bem-vinda.
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O problema encontrar um justo termo entre a representao poltica

e a representao funcional. A fora da representao funcional entre ns est
todo dia estampada nos jornais. Agora, hoje mesmo, no jornal de hoje, concebe-se
a iniciativa de ir ao Supremo Tribunal Federal (STF) contra a legislao do
pr-sal, que foi deliberada no Senado, no isso? No h um dia em que voc
no conhea uma manifestao deste tipo. So todos os setores da sociedade, no
a direita, no a esquerda. a direita, a esquerda, o centro, so todos. Porque
a poltica institucionalizada ficou muito longe da cidadania, porque a poltica
institucionalizada tambm tem muitas dificuldades em enfrentar questes muito controversas sobre as quais a sociedade est muito dividida, como o prprio
pr-sal, que atingiu a Federao no meio, no corao, em seu esprito; ou o aborto,
questo sobre a qual nossa sociedade no consegue ter uma percepo consensual
que anime o legislador a produzir legislao conforme o episdio do Plano
Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3), em que constava o tema do aborto,
que j foi retirado em funo de a sociedade no suportar esta questo. O que no
quer dizer que estes temas, que o legislador no tem como enfrentar, no apaream
isoladamente, em casos especiais, em casos particulares. Ento, estas questes so
encaminhadas para o Judicirio.
Isso tudo comeou nos anos 1970, quando as fronteiras entre os modelos
comeam a ceder. Nos Estados Unidos, um pouquinho antes, com a questo dos
direitos civis. Embora os Estados Unidos sempre sejam uma realidade muito particular, o tema da federao sempre foi muito constitucionalizado l. O fato que
h um oceano de temas. As propores disso so imensas e no h como, ainda,
governarmos este processo. Governar este processo pensar a poltica de outra
forma. Os rudimentos deste novo pensamento ainda mal se instalam.
Habermas, por exemplo, que um dos pontos culminantes do pensamento da nossa poca, desgosta-se com essa agenda de questes e defende uma
estrita separao entre os poderes. Ainda no apareceram nem prticas, nem
pensamentos que urdam uma boa articulao entre representao poltica e representao funcional embora, na prtica, estejamos cheios de casos expressando
isso. Meio ambiente: quando vamos ao meio ambiente, o que encontramos?
A representao da sociedade civil, nas suas associaes, o Ministrio Pblico e
os polticos. H polticos que so especialistas em estabelecer esta comunicao,
alguns deles chegaram a ministro. No direito do consumidor, ocorre o mesmo.
Na questo sindical tambm j assim. As aes civis pblicas trabalhistas,
hoje, representam um quantitativo muito relevante no Judicirio brasileiro
isto , os sindicatos, sem abandonarem a sua tradio clssica de ao, organizao, conflitos coletivos de trabalho, confrontos com os empresrios etc.,
procuram tambm o Judicirio.
61
H satisfao em muitas de suas demandas. Cito um caso, o da Embraer, que

dizia respeito ao tema da demisso imotivada, previsto na Constituio, mas ainda
no regulamentado. A deciso do juiz Mauricio Godinho Delgado, do Tribunal
Superior do Trabalho (TST), foi criar a lei. Na existncia do princpio constitucional,
que interdita a demisso imotivada, e na lacuna da lei, ele disse no: dado isso, dado
o princpio tal da Constituio, dado o valor tal da Constituio, a dignidade da pessoa humana, do trabalho, s pode haver demisso imotivada com prvia audincia do
sindicato dos trabalhadores. Se isto vai resistir no sei, a deciso foi por cinco votos
a quatro, mas est l. Foi um momento em que claramente o Judicirio devassou os
limites que o separam do Legislativo.
A repblica perde com isso? Do ponto de vista dogmtico, perde. Mas no
estou falando s de repblica a essa altura, estou falando de repblica democrtica.
Este um tema novo com o qual nos defrontamos, especialmente aqui, porque a democratizao da nossa repblica muito recente. Ela nasce oligrquica
e persiste como manifestao autocrtica da poltica no Estado Novo. De forma
atenuada, esta modelagem vai at 1964, em certos momentos muito modulada,
do ponto de vista democrtico, mas como modelo geral, persiste. E reavivada
no regime militar. Estamos entrando em territrio novo, o que exige fazermos
um inventrio da nossa histria, da formatao das nossas instituies, para que
sejamos capazes de introduzir boas inovaes.
Eu, por exemplo, temo muito que nessa hora, em vez de inovar, retome-se o
inventrio da nossa tradio republicana autoritria, como est presente neste revivalismo quanto ao Estado Novo, inclusive na esquerda, o que espantoso. Isto est
afetando o movimento sindical. A introduo das centrais sindicais como vrtice do
sistema sindical brasileiro, vinculado ao imposto compulsrio, reedita a experincia
da heteronomia da vida sindical no passado. O caminho de reanimar a vida republicana no est nesta reedio da nossa experincia, est na inovao, em fortalecer os
partidos, em promover uma legislao que realmente aproxime o eleitor dos partidos.
Porque vocs vejam que nisso, a essa altura, s temos, para nos subsidiar nesta tarefa
republicana, o tribunal eleitoral, que faz parte da representao funcional. Ficou uma
misso de monoplio dele, porque o poder soberano, o Legislativo, tal como no caso
do aborto, como talvez no do pr-sal, no capaz, por suas divises internas, de estabelecer nova formatao para a representao poltico-eleitoral no pas.
Diante dessas transformaes sociais e polticas, como o senhor pensa a questo do
desenvolvimento? Que papel o Estado pode desempenhar na construo do desenvolvimento
brasileiro, especialmente em face da questo da desigualdade social vigente?
claro que vm acontecendo fenmenos positivos em alguns lugares, em alguns

momentos, em algumas circunstncias. Erradicar o crime organizado da vida
popular em uma cidade como o Rio de Janeiro um fenmeno benfazejo que vai
62
nesta direo. O trfico vai continuar, mas o que no pode persistir o controle
da vida popular pelo crime organizado.
Um fenmeno muito interessante entre ns, alis, sempre foi, mas agora
um fenmeno tambm de massas, a expresso dos seus intelectuais. Inclusive,
no caso do Ipea, extraordinrio, porque uma inteligncia que faz parte, porque
instituda como carreira de Estado. Um fenmeno muito francs, no isso?
Muito napolenico. Aquelas escolas que Napoleo fundou tm um papel importante nisso. A ps-graduao brasileira tambm tem um papel nisso. Mas, tem
de estabelecer comunicao; esta produo no pode ficar encapsulada; ela tem
de navegar na sociedade e, nesse sentido, a inteligncia brasileira continua cumprindo um papel substitutivo em relao aos partidos, s classes; isto negativo?
Em princpio, ; no concreto, no . Nascemos assim, formados por uma inteligncia
de Estado. Fizemos a modernizao burguesa assim, com os intelectuais do Estado
Novo. Fizemos a democracia assim, tambm. Este encontro entre democracia e repblica no vai poder se celebrar sem a nossa mediao.
Mas a igualdade s vem pela luta dos desiguais. Esta a resposta. Sem eles,
se eles esto imobilizados, se esto retidos em nichos institucionais que os domesticam, se se tornam uma clientela, no h como diminuir a desigualdade.
A desigualdade vem por eles, to desiguais que criam a igualdade. No tem outro
caminho: sindicatos, vida popular, os pobres, os perdidos. Estes so os que trazem
para a agenda estas questes fortes.
Mas nesse particular, coloca-se a questo no apenas sobre nosso formato de representao,
mas tambm de participao. isso mesmo?
Joaquim Nabuco, to legitimamente comemorado agora, trouxe essas questes.

Mas trouxe em nvel parlamentar. Ele sempre temeu estabelecer canais de comunicao para baixo, por achar que isto era contraproducente e iria interditar o caminho da grande reforma que ele desejava, a abolio. Em seu livro O abolicionismo,
h um programa social muito bem definido, especialmente sobre a questo da
terra. Mas, para Nabuco, quem podia realizar o programa do abolicionismo
era o imperador. Quem pode realizar hoje o programa igualitrio no Brasil?
O nosso novo imperador, Luiz Incio Lula da Silva. Ento, esta formulao
fao questo de que saia exatamente do jeito que foi dito.
CAPTULO 3
PRESIDENCIALISMO, FEDERALISMO
E CONSTRUO DO ESTADO BRASILEIRO*1
Antonio Lassance
1 INTRODUO
Presidencialismo e federalismo so as duas instituies centrais do Estado brasileiro.

Respondem pelas matrizes fundamentais da organizao do poder e estabelecem
as bases de independncia, autonomia e interao entre Executivo, Legislativo e
Judicirio, de um lado; e Unio, estados, municpios e Distrito Federal, de outro.
O objetivo deste trabalho discutir a trajetria que ambas instituies cumpriram ao longo da Repblica e demarcar alguns de seus arranjos distintos, essenciais
para a compreenso dos processos de construo e transformao do Estado e para
a explicao das suas situaes de estabilidade ou de crise institucional e poltica.
Resgatar o debate sobre o Estado brasileiro pressupe revisar alguns parmetros terico-conceituais, principalmente luz das trilhas abertas pelo novo
institucionalismo. Para tanto, necessria uma agenda de pesquisa orientada a
suprir determinadas lacunas.
A agenda limitada dimenso do sistema poltico e saturada na anlise
da tramitao congressual, foroso dizer, atrofiou da varivel federalismo na
explanao sobre os processos de mudana poltica e de reorganizao do Estado
brasileiro, vividas a partir da Constituio promulgada em 1988. H ainda lacunas
sobre os mecanismos internos de formao de agenda pelo Executivo, tomada de
deciso e de implementao diferenciada de polticas; sobre o papel da burocracia
inclusive seu papel poltico; sobre a ascenso do Judicirio como ator de proa em
processos de mudana institucional, entre outras questes que apenas recentemente
comearam a ser abordadas com mais ateno por pesquisadores.
* Este captulo corresponde a uma verso ligeiramente modificada do captulo 2 do livro Estado, instituies e democracia:
repblica (volume 1), organizado e editado por Luseni Aquino, Alexandre dos Santos Cunha e Bernardo Medeiros, todos da
Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea, para o projeto Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro. A responsabilidade por este novo texto exclusiva do autor que o assina. Com isto, isenta-se
o Ipea por erros, omisses e opinies assinadas neste novo trabalho autoral.
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2 BASES DO PRESIDENCIALISMO: A MODELAGEM

INSTITUCIONAL CANNICA
A modelagem institucional do Poder Executivo se deu pela confluncia de

vertentes filosficas o racionalismo iluminista e contratualista; jurdicas o
constitucionalismo moderno; e polticas o estado moderno representativo. Tal
confluncia apareceu, no sculo XVIII, consubstanciada na obra O Esprito das
Leis (1748). O clssico de Montesquieu no abandonou o dogma de Bodin e
Hobbes a respeito do Estado uno, indivisvel, coeso, mas suscitou uma possibilidade moderna: um Estado capaz de especializar-se em ramos. Por isso, a ideia de
Montesquieu a da separao, e no a da diviso de poderes: o poder fundado em
um nico tronco, mas que se ramifica para melhor agir e ampliar seu raio de ao
sobre os assuntos que interessam sociedade que ele representa.
Esse modelo institucional sofreu toro decisiva por que no dizer, uma
ruptura a partir da implantao do presidencialismo federativo nos Estados
Unidos. Em 1787, esse pas instalou uma conveno destinada a reformar seu
Estado. A grande mudana foi a transformao de sua confederao em federao.
Bem ao esprito do contratualismo do sculo XVIII, houve um detalhamento
exaustivo da nova organizao poltica, esmiuando-se seu modo de soluo de
controvrsias e suas possveis consequncias para as relaes sociais e polticas j
estabelecidas. Surgiu da um modelo institucional que teria grande influncia nos
dois sculos seguintes nas inmeras repblicas erigidas desde ento e ainda hoje.
O processo de mudana empreendido pelos estadunidenses seria marcado
por um paradoxo aparente. De um lado, uma constituio enxuta, em certo sentido tosca, mais parecida com um manual de funcionamento do Estado o que foi
corrigido posteriormente pelas emendas que introduziram o que faltava de mais
importante: declaraes de direitos. De outro lado, uma obra poltica monumental e requintada, de implicaes profundas para o pensamento republicano e a
prtica dos governos: O Federalista (Hamilton, Madison e Jay, 1995).
A constituio sinttica era fruto no da virtude, mas de uma impossibilidade:
a de estabelecer acordo sobre muitas questes essenciais (Riker, 1964; 1953).
J O Federalista destinava-se a defender o projeto de mudana que seria levado a
referendo popular nos estados. Sua principal estratgia baseava-se na explicao das
modificaes introduzidas e na anlise das implicaes futuras do novo modelo.
Os textos, escritos por Hamilton, Madison e Jay, publicados entre 1787 e 1788,
j foram amplamente analisados em suas mltiplas facetas (Siemers, 2004; Riker,
1996; 1987; 1953; Bailyn, 1993; Ostrom, 1991; Peterson, 1985; Pocock, 1975;
Wood, 1962; Rossiter, 1961; Dahl, 1956; Beard, 1913).
Dois aspectos em particular interessam anlise proposta por este captulo.
O primeiro deles o rompimento da barreira conceitual entre separao e diviso
Presidencialismo, Federalismo e Construo do Estado Brasileiro
65
do poder. Sem os receios que permaneciam na concepo de Montesquieu,

O Federalista fala abertamente em diviso de poderes. So poderes mltiplos, e
no um s poder; so distintos e formam organismos diferentes, independentes e
autnomos, embora com controles mtuos. Os trs grandes departamentos do
poder devem ser separados e distintos (Hamilton, Madison e Jay, 1995, p. 444).
O princpio dos freios e contrapesos (checks and balances) ultrapassou a ideia
de mera separao de funes e a substituiu pela relao intercalada e sobreposta
entre os poderes. No sentido positivo, representa controle e compartilhamento do
poder (sharing of powers). Em sentido negativo, representa risco de fragmentao
e conflito de prerrogativas (Elazar, 1987).
O segundo aspecto diz respeito ao fato de que a teoria da diviso dos
poderes, apesar de servir ao propsito de diminuir as incertezas e receios quanto
ao surgimento de um poder central tirnico, destinava-se, na verdade, a instituir
algo alm do poder dos estados federados, com a criao de um novo governo
e um novo Legislativo, freando o poder dos legislativos estaduais, considerados
perigosamente populares e sujeitos emergncia de maiorias instveis e turbulentas.
A noo de diviso era essencial tarefa de convencer os cidados dos estados
norte-americanos de que no se estava criando um poder central acima dos demais,
e sim um governo a mais, sem interferir nos poderes e governos j existentes nos
estados (Lassance, 2009, p. 42). O que o federalismo fez foi criar um governo
adicional (Riker, 1953, p. 307).
A diviso institua um estado com duas matrizes institucionais intercaladas:
uma horizontal e outra vertical. A matriz horizontal distinguia poderes e definia
funes prprias: executivas, legislativas e judicirias. A matriz vertical demarcava
a presena de entes federados com poderes diferenciados pelo critrio territorial:
a Unio (poder federal) e os estados. A ideia de matrizes distintas e compostas
clara na concepo original:
Na repblica composta da Amrica, o poder concedido pelo povo primeiro dividido
em dois governos distintos; ento, a poro destinada a cada um deles subdividida
em rgos separados. Dessa forma, uma dupla segurana ser erigida para os direitos
das pessoas. Os diferentes governos iro controlar-se uns aos outros; ao mesmo tempo,
sero controlados em si mesmos (Hamilton, Madison e Jay, 1995, p. 481).
O presidencialismo tornou-se paulatinamente a essncia da matriz horizontal

do Estado, possibilitando ao Executivo assumir prerrogativas centrais. O destaque
da figura do presidente da Repblica, associado aos fortes atributos de liderana,
coordenao e interlocuo o que inclui o destaque de sua exposio pblica ,
afetaria o perfil da atuao dos demais poderes. No Legislativo, os prprios
partidos se organizavam pelo padro presidencialista e as bancadas parlamentares
se obrigavam a concentrar sua fora na figura das lideranas congressuais.
66
Em alguns casos, at mesmo o Judicirio sofreria esta influncia como no caso

da Suprema Corte dos Estados Unidos, sob James Marshall. Por mimetismo
organizacional e razes de ordem prtica, o presidencialismo passou a ser o
modelo institucional mais comum at entre as organizaes sociais, fossem elas
comunitrias, profissionais, recreativas, orientadas por determinados propsitos
(advocacy) ou grupos de interesse (Skocpol, 1996).
O federalismo, por sua vez, comps a caracterstica essencial da matriz vertical do
Estado, com consequncias diretas para a organizao dos partidos e das organizaes
civis. Sua frmula de governo composto, tal e qual sintetizou Elazar, era a de governo
compartilhado e autogoverno shared rule plus self-rule (Elazar, 1987, p. 12).
As duas matrizes passaram a definir o Estado e a estabelecer uma lgica
contraditria. A diviso de poderes horizontais e verticais foi usada como regra
para unificar e dividir territrios, estruturar e fragmentar as organizaes polticas,
condensar e fracionar interesses diversos em disputa. O presidencialismo foi um
instrumento essencial para forjar a unidade do Estado, enquanto o federalismo
garantiu a diversidade na composio da representao. A adoo da frmula no
impediu, em vrios pases, a ocorrncia de autoritarismo, conflitos separatistas,
desigualdades regionais e segregacionismo de identidades. Inclusive, nestes casos,
as tenses decorreram ou foram ampliadas por desequilbrios na relao entre
presidencialismo e federalismo.
3 A TRAJETRIA INSTITUCIONAL DO ESTADO BRASILEIRO
E O LUGAR DO PODER EXECUTIVO
Presidencialismo e federalismo nasceram no Brasil como forma histrica de governo,

reinventando e adaptando o modelo original a necessidades prticas (Carmagnani,
1993, p. 397-398). Embora, desde a poca de Deodoro, a Presidncia da Repblica
buscasse agir como centro de gravidade do novo regime e materializar sua influncia
no desenho institucional que seria herdado s geraes seguintes, a Unio e o
presidente acabaram derrotados em suas pretenses.
A adoo de um arranjo com o enfraquecido Executivo federal mostra que
o modelo norte-americano no foi copiado risca nos Estados Unidos do Brasil.
A Constituio de 1891 estabeleceu ampla autonomia dos estados e grande
poder do Legislativo frente ao Executivo. Circunstancialmente, tratava-se de
reao s investidas centralizadoras de Deodoro e uma inverso do modelo
institucional do Imprio.
O Executivo federal no contava com estrutura, nem com poderes que o capacitassem a exercer um papel de coordenao de interesses, alm de no possuir uma
agenda que unificasse uma coalizo slida em torno do novo regime republicano.
67
Em contraste com o presidencialismo enfraquecido, em mbito federal, havia

o ultrapresidencialismo dos estados (Abrucio, 1998), tendo o Rio Grande do Sul
como exemplo extremo (Trindade, 1980; Rodrguez, 2000). Paradoxalmente, a
matriz presidencial federal ganharia dominncia pela ao dos estados centrais da
Primeira Repblica So Paulo e Minas Gerais. As polticas de estabilizao, de
desenvolvimento econmico e as de cunho social viriam, nesta ordem, a exigir a
coordenao de esforos no mbito federal e a enftica liderana dos presidentes.
O presidencialismo federal seria reforado pela importncia que ganhavam
as polticas de estabilizao econmica, destinadas a controlar a inflao e sanear
as finanas pblicas, e as polticas de desenvolvimento, voltadas a conseguir
emprstimos necessrios s obras de infraestrutura e a proteger de modo artificial
a economia do caf.
a partir da presidncia de Campos Sales que a Presidncia da Repblica se
estabelece como piv da organizao do Estado brasileiro. A equao conhecida
como poltica dos governadores, ou poltica dos Estados, como o prprio Campos
Sales dizia preferir, era de fato a poltica do presidente da Repblica e das foras
que garantiram sua eleio e maioria congressual.
Tratava-se de uma soluo que robustecia o presidencialismo federal sem
enfraquecer o presidencialismo estadual e municipal. Ao contrrio, tinha a
tendncia de fortalec-los ao extremo. Vitor Nunes Leal, em sua obra clssica
e institucionalista avant-la-lettre, faria uma bela apresentao dos mecanismos
complexos e bastante efetivos do presidencialismo federativo, desde seu auge,
na Primeira Repblica, at seu declnio (Leal, 1948).
Basicamente, a poltica dos governadores estabelecia uma coalizo nacional calcada na aliana dos estados que tinham maior peso no eleitorado e demonstravam
maior grau na unidade poltica. Os critrios essenciais eram: a representatividade
incontestvel de suas lideranas, a hegemonia sobre as foras polticas de seus municpios, a coeso partidria e a disciplina congressual.
Campos Sales, com o uso da mquina federal e uma coalizo dos grandes
So Paulo, Minas Gerais e Bahia , garantiu polticas difceis, de ordem fiscal e
monetria, tidas como cruciais para honrar compromissos financeiros externos
e sustentar os interesses de longo prazo do caf (Bakes, 2006).
Sob Vargas, a poltica social viria de modo decisivo a contribuir com a tendncia
de fortalecimento do Executivo federal e da Presidncia da Repblica, em particular.
Primeiro, de forma negativa, como nos atos feitos para reprimir a organizao de operrios e a luta por direitos a exemplo da Lei Adolfo Gordo, de 1907,
destinada a expulsar imigrantes envolvidos em greves e atos de resistncia operria.
68
Posteriormente, os presidentes das primeiras dcadas do sculo XX tomariam

iniciativas, ainda tmidas, para harmonizar a legislao social que comeava a ser
estabelecida ou reclamada nos estados. Alguns exemplos so a Lei de Acidentes
de Trabalho (1919), a Lei Eli Chaves, que organizava o instituto das caixas de
aposentadorias e penses (1923), a Lei de Frias (1925), a Lei de Regulamentao
do Trabalho de Menores (1926), entre outras (Gomes, 1979; FGV, 2009).
O governo de Artur Bernardes (1922-1926) chegou a formular uma
proposta de cdigo do trabalho, prejudicada pela oposio liberal ao projeto e pela fragilidade de seu turbulento governo. Anteriormente, em 1920, a
Cmara dos Deputados criara uma Comisso Especial de Legislao Social e
o governo institura, em 1923, um Conselho Nacional do Trabalho, que em
1928 caminhava para ter poderes de arbitragem.
Vargas consolidou e expandiu a esfera de atuao do Estado na rea social,
que j vinha sendo dilatada passo a passo. Em sua presidncia, a poltica social foi
intensificada em suas funes de regulao, houve a estabilizao do mercado de
trabalho e a reproduo da fora de trabalho sob condies mnimas de bem-estar.
Embora desagradasse ao empresariado, tinha como objetivo conter a tenso operria
e alimentar um sindicalismo de conciliao (Batalha, 2000; Vianna, 1978).
A presidncia de Vargas implementou uma nova equao poltica presidencial,
na qual o fortalecimento do Executivo federal e da figura do presidente se deu s
expensas dos presidencialismos estadual e municipal, que viram o esvaziamento de
suas funes e a delimitao de suas prticas na forma de regulamentos administrativos da a importncia central do Departamento Administrativo do Servio
Pblico (DASP). So emblemticas, a este respeito, a substituio da denominao
de presidentes de estado pela de governadores e a queima das bandeiras estaduais.
A ruptura que ocorreu em 1930 partiu da fissura no arranjo federativo que vigorou durante a Primeira Repblica que passaria a ser apelidada de Repblica Velha.
Neste sentido, 1930 o novo momento fundador. Os ganhos que Vargas conseguiu
em termos de concentrao do poder e fortalecimento da Presidncia da Repblica s
podem ser explicados diante da crise profunda do modelo federativo de 1891.
A reorganizao do servio pblico, a constitucionalizao de direitos sociais
e a montagem de estruturas estatais destinadas a ofertar bens pblicos em grande
escala so parte de longa trajetria. O fortalecimento do Executivo federal e do
presidencialismo sob Vargas veio como forma de dar musculatura para a realizao
destas tarefas.
O rol de poderes do presidente seria definido na forma de suas prerrogativas. Maiores ou menores, a depender do contexto, elas estariam ancoradas em
trs pilares: o poder de iniciativa legislativa, o poder regulamentar e sua estrutura
69
de governana o que Codato denominou, apropriadamente, de estrutura e os

mecanismos polticos de um regime (Codato, 2008, p. 97-107).
Seu poder de iniciativa seria institucionalizado em duas dimenses: a reserva
de competncia naquilo que caberia exclusivamente ao presidente propor e o
poder de legislar concorrentemente ao parlamento. A reserva de competncia do
presidente da Repblica sofreria variaes importantes ao longo do tempo, mas
consolidou um conjunto de regras que se manteve sob a responsabilidade do chefe
do Executivo, na forma hoje estipulada pelo Artigo 84 da Constituio Federal
de 1988 (CF/88). Quanto ao poder de legislar, este foi amplo em certos contextos,
como nos decretos-lei governo provisrio de Vargas, 1930-1934; ditadura do
Estado Novo, 1937-1945; e ditadura militar, de 1964-1984 , tendo depois
ganhado forma bem mais limitada com as medidas provisrias (MPs).
O que h de comum aos diferentes perodos o fato de inscreverem, no
desenho institucional brasileiro, a prerrogativa do presidente de tomar decises
com eficcia legal imediata. As diferenas entre cada perodo e seus respectivos instrumentos esto na margem de manobra do Legislativo para rejeitar ou reformar
medidas adotadas. De todo modo, o poder de legislar do presidente significa, ainda hoje, a consumao de decises que at podem ser alteradas, mas nem sempre
revertidas pelo Legislativo. Inmeros estados democrticos manteriam instrumentos
desta natureza, pois estiveram assombrados com as experincias de paralisia decisria
que antecederam a instaurao de regimes ditatoriais (Pessanha, 2000).
O poder regulamentar do Executivo diz respeito competncia exclusiva
deste brao do Estado de estabelecer as normas que orientam a implementao
de suas aes, a partir do marco legal aprovado pelo Legislativo e sancionado
pelo presidente. Decretos, instrues normativas, regulamentos e tantos outros
instrumentos tm relevncia crucial para a ao governamental. Eles definem as
diretrizes das polticas, criam programas e aes, manejam e remanejam os oramentos, imputam obrigaes burocracia e concebem formas de relacionamento
com o pblico.
Finalmente, a estrutura de governana dada por dois elementos, conforme
a seguir.
1) A estrutura de organizao do servio pblico, dada pela quantidade
de rgos da administrao direta e indireta e sua cadeia de comando,
considerando reas de competncia, hierarquias e nvel de confiana,
inclusive nas formas estabelecidas informalmente pelos dirigentes. Aqui
tambm se inclui a disposio normativa que orienta, incumbe e obriga
a administrao a agir e comportar-se de determinada maneira, ao mesmo
tempo em que permite a ao discricionria.
70
2) Os arranjos de governana, isto , a maneira como os executivos federal,

estaduais e municipais relacionam-se e organizam-se para assumir, compartilhar ou executar polticas pblicas.
A partir do fim da dcada de 1930, o Executivo redefiniu-se internamente,
com a criao do DASP, previsto na Constituio de 1937 e criado por decreto
em 1938. O DASP era uma estrutura de abrangncia nacional replicada em mbito estadual por meio dos departamentos administrativos estaduais apelidados
de daspinhos. Combinando interventorias e daspinhos, o Executivo federal
passou a ditar a ordem e o ritmo da atividade pblica. Os interventores copiavam
o dinamismo do governo federal (grandes obras, inauguraes, discursos a favor
do progresso e do desenvolvimento etc.) e tambm o culto personalidade do
chefe do Executivo (Codato, 2008, p. 101).
O autoritarismo do regime era um dos elementos de fora do DASP, mas havia
uma dimenso organizadora, cooperativa e tambm competitiva (Codato, 2008, p. 99)
relacionada oferta de recursos pblicos federais, o que dava lastro ao departamento.
Ele era tambm o centro gerador das normas que compuseram progressivamente o
arcabouo administrativo e jurdico do Estado (Brasil, 1954). Alm de todo o regramento do servio pblico, o DASP enraizou os fundamentos do direito administrativo
brasileiro. Assim tornou-se possvel ao DASP sobreviver a Vargas.
A implantao de um rgo poderoso e capilarizado para reger a administrao pblica de todo o pas influiu na formao de vrias geraes de servidores
pblicos. O que Vargas fez foi utilizar a organizao da administrao pblica
como mote consistente para o embate com algumas das elites mais tradicionais
da poltica oligrquica.
O mote servia ao propsito de aplicar princpios e normas tidos por
universais e tambm ideia de separao entre poltica e administrao (Wahrlic,
1983), discurso at hoje muito presente no debate sobre a administrao pblica.
Quebrando o sistema de esplio existente no Brasil, Vargas rompia um elo
importante da lgica dos partidos oligrquicos da Repblica Velha (Love, 2004).
A estratgia tinha apelo modernizador e moralizador e foi pea do discurso
poltico varguista contra o paroquialismo e o tradicionalismo da poltica que o
precedeu e que a ele se opunha, sistemtica e ferozmente.
A partir de 1930, toda a mquina do servio pblico federal se agigantou.
Surgiram novos ministrios e rgos vinculados; multiplicou-se o nmero de
funcionrios pblicos; a legislao civilista, antes coesa e concentrada em um
monlito, se repartiu em inmeras reas (Hora Neto, 2002, p. 200), com destaque para a trabalhista, consolidada em 1943 por meio da Consolidao das
Leis do Trabalho (CLT).
71
Pela via administrativa de normatizao do servio pblico, o Executivo

federal reforou seus poderes e, com eles, os de seu chefe, o presidente da Repblica. Estabelecidas novas frentes de trabalho subsistemas como os de educao,
sade, cultura, trabalho, previdncia e assistncia e formada a rede de atores pblicos a elas relacionadas dirigentes, burocratas, sindicalistas , os custos econmicos, polticos e sociais para reverter este processo tornaram-se muito maiores,
ou at impraticveis, comparados aos custos gerados por problemas de ineficincia
na gesto e por falhas de governo.
O presidencialismo, que principiou como instituio central da poltica dos
estados na Primeira Repblica, passou a ter o Executivo federal cada vez mais
como piv de sustentao de todo o arranjo federativo. A partir da, o desenho
institucional sofreria oscilaes na configurao de suas matrizes horizontal e vertical, com os paradigmas da estabilidade, do desenvolvimento e da reforma social
pairando sobre o processo de construo do Estado (state building).
A atuao dos presidentes da Repblica seria decisiva articulao de
interesses polticos, montagem de coalizes governantes e implementao
de modelos diferenciados de gesto de polticas pblicas.
4 FEDERALISMO
Presidencialismo e federalismo se entrelaaram e estabeleceram influncias mtuas.

Para uma anlise correta e concreta da configurao do Estado brasileiro, as duas
dimenses no podem ser tratadas separadamente, e sim em sua relao imbricada.
Tradicionalmente, as oscilaes na forma de Estado no Brasil foram explicadas como sstoles e distoles, centralizao ou descentralizao. A analogia era, na
verdade, adaptada da viso hobbesiana, segundo a qual o Leviat seria responsvel
por fazer os recursos de toda a sociedade flurem pelas veias da maquinaria do
Estado fase da distole do corao. Em seguida, estes mesmos recursos seriam
usados para irrigar, como que por artrias movimento da sstole , a prpria
sociedade, de forma que se supunha mais racional, graas viso de conjunto da
orientao central do Leviat.
A analogia, porm, no precisa. Kugelmas (2001) e Kugelmas e Sola
(1999) j haviam observado que perodos democrticos nem sempre significaram descentralizao, e perodos de ditadura no necessariamente redundaram
em centralizao.
Alm disso, a imagem de sstoles e distoles se refere a movimentos necessrios naturais , sucessivos e coordenados, o que no retrata com preciso uma
trajetria, como a brasileira, pontuada por crises, golpes, reviravoltas polticas e
conflitos contundentes.
72
A histria do federalismo no Brasil a de um processo sinuoso de estabilizao

e mudana, pontuado por crises. Seu momento fundacional remonta prpria
Proclamao da Repblica, mas se alonga pela Constituinte de 1891 e vai at a
presidncia de Campos Sales (1898-1904), quando se tornou um arranjo mais
estruturado e estabilizado. Seus abalos podem ser demarcados temporalmente por
uma srie de conjunturas crticas: 1891, 1893, 1922, 1924, 1930, 1932, 1935,
1937, 1945, 1964, 1968, 1974, 1982 e 1984. Tanto o alargamento quanto a restrio das competncias da Unio foram decorrentes de mudanas impulsionadas
nesses momentos.
O ltimo perodo, que se abre com a campanha das Diretas J e conclui-se
entre o fim da Constituinte de 1987-1988 e as eleies presidenciais de 1989,
representou nova transformao do federalismo brasileiro. A partir das eleies
estaduais de 1982, os governadores tornaram-se atores de proa da chamada transio democrtica (Abrucio, 1998; 2001; 2005) e impulsionaram a radicalizao
da matriz federalista no modelo institucional brasileiro.
Vieram, em sequncia, eventos que redirecionariam a trajetria federalista
no Brasil: i) em 1983, as Emendas Constitucionais no 23 (Emenda Passos Porto),
que refez a diviso federativa dos recursos arrecadados, beneficiando estados
e municpios, e no 24 (Emenda Calmon), que determinou a ampliao dos
recursos destinados educao; ii) em 1985, a Emenda Constitucional no 25, que
restabeleceu eleies diretas em todos os nveis e concedeu autonomia poltica ao
Distrito Federal; e iii) em 1988, a promulgao da Constituio, que redefiniu o
quadro institucional brasileiro e introduziu o ingrediente de maior radicalidade do
novo modelo federativo: a elevao dos municpios e do Distrito Federal condio
de entes federados, com um rol significativo de competncias. Revertia-se a lgica
centralizadora do modelo unionista-autoritrio (Abrucio, 2005, p. 48).
A nova Constituio incorporou um municipalismo de longa tradio no
pensamento poltico, jurdico e administrativo brasileiro e enraizou-se em parcela
importante da burocracia como aquela mais vinculada s reas sociais.
Contribuiu tambm para esta mudana de primeira grandeza, verdadeira
ruptura histrica de notveis consequncias (Ipea, 2008, p. 7), o momento poltico
sob o qual o processo constituinte ocorreu. O governo Sarney atravessou uma
profunda crise econmica e sofreu abalos em sua base de sustentao poltica, alm
de ter sido confrontado por movimentos de contestao social de grande poder de
mobilizao. Governadores e prefeitos haviam sido escolhidos, antes da Constituinte,
por eleio direta. O presidente fora eleito na condio de vice, em eleio indireta,
e empossado em funo da morte do titular do cargo. Apenas em 1989, aps a promulgao da Constituio, ocorreriam eleies presidenciais diretas. O desgaste da
presidncia no perodo da Constituinte certamente influiu no redesenho federativo,
em favor de estados e municpios e em detrimento da Unio.
73
Havia ainda o estmulo de uma tendncia, nos anos 1980 e 1990, em favor
da descentralizao, com o reconhecimento e enaltecimento do poder local.
Referncias polticas tanto esquerda quanto direita apontavam em um mesmo
sentido, muito embora com objetivos dspares. Governos nacionais conservadores
encontraram na descentralizao uma maneira de se desonerarem de encargos e
atribuies, repassando-os aos governos estaduais e locais tnica, por exemplo,
da proposta de novo federalismo de Ronald Reagan. Em outros casos, como o
brasileiro, a descentralizao esteve intimamente associada lgica do processo
de transio democrtica. A emergncia de movimentos e lideranas democrticas
tornou a participao uma bandeira, e o municpio, o lcus privilegiado para a
sua implementao autnoma (Lassance, 2007).
diferena de outros processos internacionais, em que houve descentralizao sem o poder federal abrir mo de competncias legislativas exclusivas e de
autoridade fiscalizadora, no Brasil, a descentralizao foi constitucionalizada e
implicou autonomia ampliada dos estados e elevao de municpios e do Distrito
Federal condio de entes federados (Stepan, 1999).
Essa mudana de patamar representa elemento relevante e especfico ao
Estado brasileiro, alm de fator crucial de uma nova trajetria de seu federalismo.
A Constituio de 1988, ao institucionalizar competncias prprias dos municpios, transformou-os em atores institucionais de peso para o arranjo poltico
federativo e para a implementao de polticas pblicas no pas.
A inovao formal veio acompanhada de iniciativas mantidas e aprofundadas ao longo de vrios governos, orientadas descentralizao de um maior
conjunto de polticas pblicas nacionais. Desde ento, polticas descentralizadas
tornaram-se a regra, e as centralizadas, uma exceo.
At mesmo polticas que esto em reas de sombra do desenho institucional,
abrigadas ou sob a forma de competncias comuns ou concorrentes, passaram a
contar com estratgias top-down de descentralizao. Pode-se citar a este respeito
aes de vrias reas, como o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB),
na educao; o Programa Bolsa Famlia (PBF), na assistncia social; o Luz para
Todos, na energia; os Territrios da Cidadania, no desenvolvimento agrrio; e o
Segurana com Cidadania, na segurana pblica, entre outros.
A compreenso sobre o que hoje o Estado brasileiro indissocivel dessa
nova realidade. A histrica relao entre Unio-estados-municpios sofreu
transformaes importantes. O formato tradicional, estabelecido pela Primeira
Repblica, associava Unio e estados, submetendo os municpios s diretrizes e
ao domnio poltico estadual.
74
Tal modelo sofreria dois revezes ao fim dos anos 1980 e por toda a dcada
de 1990. Em primeiro lugar, pela citada inovao que elevou o status institucional
dos municpios. Em segundo lugar, pela aguda e prolongada crise fiscal que levaria os governos estaduais falncia. Desse modo, entrava em declnio o modelo
de ultrapresidencialismo dos governadores.
Os governos estaduais passaram, ento, a governar sob estreita dependncia
das polticas federais de ajuste fiscal. A dinmica autofgica instalada nesse perodo
de crise fiscal seria marcada por polticas de soma-zero dos governadores contra os
estados vizinhos e a Unio como no caso da guerra fiscal e de terra arrasada
contra seus sucessores, que herdariam dvidas impagveis e estruturas governamentais desmontadas ou viciadas. Abrucio sintetizou o quadro como federalismo
predatrio (Abrucio, 2005; 2001; 1998). O declnio do poder dos governadores
de estado significou a dominncia clara da Unio, por meio dos instrumentos da
poltica de ajuste e estabilizao macroeconmica perodo FHC (1995-2002).
No que tange s polticas sociais, os estados passaram a posicionar-se de modo
diferente a partir da ascenso de um velho personagem, o prefeito, agora renovado
e reforado poltica e institucionalmente. Muitos municpios viram na crise das polticas pblicas dos estados e nas dificuldades de gerenciamento de programas pela
Unio uma oportunidade para expandir seu raio de ao e oferecer servios pblicos
em substituio ou em associao aos governos estadual e federal.
O fenmeno se refletiu no crescimento das aes descentralizadas, dos convnios e das transferncias fundo a fundo, feitos diretamente entre o governo federal
e as prefeituras. O processo foi acentuado durante o governo Lula (2003-2010), na
esteira da poltica de desenvolvimento social ancorada pelo PBF.
Os estados continuam sendo atores cruciais no arranjo federativo dada a
sua influncia na organizao dos partidos, sua relao com as bancadas estaduais
na Cmara e no Senado e sua importncia nas eleies. Em particular, para as
reformas constitucionais e os projetos prioritrios do Executivo federal, quando
se torna necessrio viabilizar acordos, os governadores de partidos oposicionistas
chegam inclusive a cumprir o papel de brokers mediadores e quebra-gelo entre
governo e oposio.
5 O PRESIDENCIALISMO
O presidente da Repblica o piv do presidencialismo federativo. Os presidentes so essenciais para a montagem de sistemas e subsistemas que relacionam
regras formais e informais, como na poltica dos governadores, no fenmeno do
coronelismo, na montagem de governos de coalizo, na negociao congressual
de projetos prioritrios, nos regimes de polticas pblicas e, de maneira mais corriqueira, na ao discricionria, em inmeros casos em que o regramento formal
75
faculta seu manejo aquilo que j foi considerado como o cavalo de troia do
Estado de direito (Subirats, 2006, p. 115; Enterria e Fernandez, 1980, p. 384).
Quando Campos Sales dizia ser o presidencialismo o governo pessoal constitucionalmente organizado (Ferreira Filho, 1987, p. 136), referia-se a esta relao
entre regras formais e informais, na qual o presidente o principal responsvel
por transform-la em um arranjo e demonstrava estar consciente de seu papel.
O presidencialismo facilita a compreenso sobre quem representa o povo e
chefia o Estado; sobre quem toma deciso e se responsabiliza pelos resultados
positivos ou negativos; e sobre quem tem a obrigao de empreender iniciativas
em prol do interesse pblico.
Ao contrabalanar o poder do Legislativo, o presidencialismo tende a
sobrepesar o Executivo. Cria-se ento o perigo da centralizao do poder nas
mos de uma s pessoa. Schlesinger (1973) caracterizou o governo de Richard
Nixon como uma tentativa de instaurar uma presidncia imperial. Bem antes,
um polmico livro j se referia ao assunto, Sua majestade, o presidente do Brasil
(Hambloch, 1981).
No se trata de um problema inerente apenas ao presidencialismo, mas ao
Estado em si. O que ocorre de especfico no modelo propugnado pelos federalistas que, para se fortalecer, o Executivo no precisaria invadir e muito menos
usurpar prerrogativas do Legislativo, mas simplesmente realizar a tarefa para a
qual foi concebido. Desde o incio, limitava-se o poder do Legislativo, retirava-se
sua primazia em muitas questes, dilatava-se seu tempo de anlise e assim se
mitigava o risco de paralisia decisria, ampliando o raio de ao do Executivo.
H crticas ao do Executivo contra o Legislativo que muitas vezes se esquecem
do pressuposto normativo sobre o qual se assenta seu poder.
O presidencialismo federativo funda-se na ideia de que um Executivo
vigoroso pode ser plenamente consistente com a natureza do governo republicano (Hamilton, Madison e Jay, 1995, p. 643). Na verdade, bons governos
republicanos requereriam um Executivo forte.
Um Executivo frgil implica na frgil execuo das aes de governo. Em outras
palavras, uma execuo frgil das aes de governo o mesmo que a m execuo
dessas aes. Um governo que age mal, no importa em teoria qual seja a sua configurao, acaba sendo, na prtica, um mau governo (Hamilton, Madison e Jay,
1995, p. 644).
Os ingredientes considerados pelos federalistas como necessrios para que o

Executivo tivesse a necessria capacidade para agir so:
a unidade a coeso interna ao prprio Executivo;
a temporalidade o tempo de mandato e a regra sobre reeleies;
76
a necessria proviso de apoio que pode ser resumida como a necessidade

de uma coalizo no Congresso capaz de garantir que as iniciativas do
presidente sejam aprovadas; e
as prerrogativas, isto , o conjunto de poderes suficientes e automticos

para agir (Hamilton, Madison e Jay, 1995, p. 644).
A lista ampla o suficiente, em suas preocupaes, e devidamente
sumarizada ou elegante para compor um rol de critrios fundamentais que
podem ser transformados em lista de variveis diferenciadoras das alteraes da
trajetria do Poder Executivo em um mesmo pas, ou para a anlise comparativa
sobre as diferenas na configurao do Estado em diferentes pases.
Os atributos do Executivo o colocam em uma condio contraditria.
Ele , ao mesmo tempo, um concorrente e um complemento ao Legislativo.
Tem poderes contrastados e, muitas vezes, confrontados aos do Parlamento.
O Executivo deveria ser rpido; o Legislativo, lento. Este tenderia a ser plural;
aquele deveria ser hierrquico, dependente da unidade de comando, inclusive para
que suas falhas expusessem os responsveis. O Legislativo, pela lei, estabeleceria
diretrizes e orientaes; o Executivo as implementaria e supriria, com ao
discricionria, os detalhes da execuo (Hamilton, Madison e Jay, 1995, p. 645650). No presidencialismo federativo, o Legislativo foi desenhado para ser a casa
da estabilidade; o Executivo, a do dinamismo.
O Legislativo teria proeminncia primacial, originria e constitucional
derivada do fato de que todos os poderes da Repblica nasceriam de um ato do
Legislativo (a Constituio) e se manteria assim pela sua funo de aprovar
as leis. No necessariamente de inici-las, mas dar seu escopo final. Madison e
Hamilton consideravam o sobrepeso do Legislativo uma inconvenincia a ser
diminuda. Uma das maneiras de se alcanar o objetivo foi, justamente, dividi-lo
em duas casas: uma cmara e um senado.
O remdio para esta inconvenincia dividir em dois ramos diferentes e torn-los,
por meio de diferentes modos de eleio e diferentes princpios de ao, to pouco
ligados uns aos outros quanto a natureza das suas funes comuns e a sua igual
dependncia da sociedade o permitam. Pode at ser necessrio proteg-los de perigosas
usurpaes por meio de ainda mais precaues. Tal como o peso da autoridade
legislativa exige que ela seja assim dividida, a fraqueza do Executivo pode exigir, por
outro lado, que ele deva ser fortalecido (Hamilton, Madison e Jay, 1995, p. 480).
A necessidade de contrabalanar o Legislativo origina tambm o poder de

veto do Executivo s leis aprovadas. A importncia institucional deste mecanismo
na teoria do presidencialismo federativo dada no captulo sobre a proviso de
apoio ao Executivo; isto , em casos extremos, quando lhe faltasse maioria mais
slida, o Executivo teria ainda uma carta na manga: vetar propostas do Legislativo
e obrig-lo a apresentar ampla maioria para derrubar o veto.
77
O tempo atuaria como forma de restrio e fator de renovao dos poderes

do presidente. A limitao dos mandatos restringiria a perpetuao no poder, mas
a possibilidade da reeleio renovaria a representao e serviria de estmulo ao
bom governo. Faria os interesses do presidente coincidirem com suas obrigaes
(Hamilton, Madison e Jay, 1995, p. 677). O teste eleitoral seria uma das formas
de controle sobre os agentes pblicos.
Em suma, o modelo institucional do presidencialismo federativo acabou
levando mudana que est no cerne da diferena entre presidencialismo e parlamentarismo: o Legislativo deixa de ter o monoplio da representao poltica
como no caso do modelo lockeano , que passa a ser disputado tambm pelo
Executivo. Embora o Legislativo tenha, sob condies democrticas, a primazia
do momento fundacional do regime poltico, na medida em que dele a tarefa
de instituir uma constituio, ocorre de a feitura do texto constitucional contar,
muitas vezes, com a intensa disputa e a larga influncia do Executivo como
ocorreu, no Brasil, nas constituintes dos perodos democrticos de 1891, 1933 e
1987 em favor de prerrogativas amplas e concentradas para o presidente.
Os poderes presidenciais definem uma lgica de organizao do Estado, por
meio da qual o Executivo passa a ser o centro de gravidade desta organizao.
Ao Legislativo recaem, sobretudo, prerrogativas autorizativas e de controle sobre
as aes do Executivo, com o poder de revisar ou suspender decises do governo.
Outros fatores fariam acrescentar caractersticas complementares, algumas delas
bastante significativas, como a delegao ao Executivo da prerrogativa de legislar
em determinadas matrias, sob a justificativa de urgncia e relevncia.
O papel proeminente da presidncia se beneficiou ainda de uma trajetria
cumulativa de suas prerrogativas e da ampliao de seu poder de implementao
de polticas inclusive pela multiplicao de rgos pblicos, programas, aes e
seus respectivos oramentos.
Inovaes dessa natureza dependem de autorizao congressual. Em muitos
casos, tramitam lentamente nas casas legislativas e esto sujeitas a toda sorte
de obstculos e vetos. Mas h circunstncias que imprimem ritmo acelerado a
algumas delas, por exemplo, quando decorrem de uma plataforma eleitoral
vitoriosa e se transformam em prioridade da pauta presidencial. Ou quando, na
esteira de conjunturas crticas, ganham relevncia na agenda pblica, amparadas
por opinies bem reputadas de empreendedores de polticas.
No obstante, uma vez aprovadas, as inovaes passaro a acrescentar nova
gama de poderes disposio do Executivo. Com um novo marco legal instaurado,
o presidente da Repblica, auxiliado pelos ministros, ter poderes para regulamentar
ampla e plenamente os dispositivos legais. Ou seja, a atividade legislativa implica, ao
fim e ao cabo, reforo dos poderes do Executivo.
78
O fenmeno da cumulatividade das prerrogativas explica fenmenos como

os descritos por Neustadt (2008), ao analisar as presidncias modernas. Para ele,
as inovaes introduzidas por um presidente se tornam, dali em diante, parte da
paisagem institucional de todas as presidncias. Presidentes posteriores faro uso
daquelas inovaes tanto porque o auxiliam quanto porque eles no querem parecer
menos capazes que seus antecessores. O que antes era uma inovao, motivada
por uma escolha, torna-se obrigao a ser cumprida. Passa a estar incorporada
imagem construda em torno do que se espera de um presidente (Neustadt, 2008).
A ampliao das atribuies, da estrutura e dos oramentos disposio do
Executivo revelou-se um processo vantajoso em pelo menos trs situaes:
1) No caso das polticas de carter universal, como sade, educao, trabalho, previdncia e assistncia social, entre outras, que precisavam ser
assumidas pela Unio em seu custeio e investimento, dada a incapacidade
da maioria dos estados e municpios em arcar isoladamente com o nus
de sua implementao.
2) Nos casos em que necessrio harmonizar regras para evitar desavenas
regionais, como acontece com a questo trabalhista, propcia a estimular desequilbrios no mercado de trabalho e a nivelar por baixo a proviso de direitos.
3) No mbito da poltica macroeconmica e da atividade de planejamento,
que durante um bom tempo contaram com um relativo consenso sobre
o papel do Estado nacional para ampliar as chances de desenvolvimento
dos pases. Tal perspectiva atravessou seis dcadas de poltica econmica
brasileira, com modulaes diversas, e s seria abalada, posteriormente,
diante da conjuntura crtica de hiperinflao que alcanou nveis extremos ao fim dos anos 1980 e incio dos 1990.
Diante da tendncia cumulatividade das prerrogativas presidenciais, o
Legislativo busca formas de defender-se estrategicamente. No caso brasileiro, a
sada encontrada foi a de ampliar o rol de dispositivos constitucionalizados.
A Constituinte de 1987-1988 concebeu estrategicamente amplos poderes
ao Poder Legislativo, em face do Executivo e do Judicirio. Isto foi feito a partir
de um texto detalhista uma constituio analtica, conforme o vocabulrio jurdico. Mesmo quando no se detalha, a matria reservada a lei complementar
portanto, sob a guarda de uma deciso do Legislativo. Obriga-se que as matrias
devam ser no s submetidas ao Legislativo como ocorre a qualquer projeto
de lei ordinria , mas tambm contem com a ampla maioria. So trs quintos
dos votos dos membros, requerido para as emendas constitucionais, e a maioria
absoluta dos membros, para leis complementares.
79
A maneira que o presidente tem de reagir a esse quadro institucional, convivendo e sobrevivendo a um Legislativo de amplos poderes, tem sido amplamente
analisada pela tese do presidencialismo de coalizo.
6 A TESE DO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO
A tese do presidencialismo de coalizo tornou-se mainstream na caracterizao do

sistema poltico brasileiro. De acadmica, tornou-se expresso de referncia para
a imprensa e para os prprios polticos.
A formulao original, de Abranches (1988), concentrava-se em analisar as
chances de governabilidade do presidencialismo no Brasil, em contraste com o
presidencialismo e o parlamentarismo de outros pases. A nfase do autor confrontava vises que negligenciavam o papel dos partidos, at ento tidos como
pouco relevantes, por demais personalistas, paroquiais e fisiolgicos.
A tese merece ser contextualizada. O processo de transio democrtica ainda estava em andamento e pairavam inmeras incertezas sobre at que ponto o
pas seria governvel com a Constituio recm-promulgada. O prprio presidente da Repblica poca havia opinado com pessimismo a este respeito.
Naquele momento, a cincia poltica de matriz norte-americana e europeia
firmava posio sobre supostas vantagens do parlamentarismo sobre o presidencialismo (Linz, 1994; Lijphart, 1992), enquanto a Amrica Latina aguardava
as datas das prximas crises ou dos golpes que interromperiam suas transies
inconclusas (Ames, 2001; Mainwaring, 1997; 1993). Os diagnsticos eram os
piores possveis: partidos fracos, falncia do presidencialismo, democracia inepta
o feckless, de Mainwaring ou encalacrada o deadlock, de Ames.
Contra essa corrente de opinies e antes do plebiscito marcado para 1993, que
poderia ter alterado o regime, Abranches (1988) apresentava fortes suspeitas de que
o Brasil tinha bons recursos de governabilidade e orientava-se por coalizes relativamente consistentes. Em muitos aspectos, o presidencialismo brasileiro no ficava a
dever, em estabilidade, a muitos gabinetes dos regimes parlamentaristas europeus.
A construo embrionria tinha por principal virtude projetar, em teoria,
hipteses que ainda no haviam tido tempo de demonstrar seus efeitos prticos.
Por isso, faltavam mais evidncias tese, supridas com uma anlise histrica da
poltica brasileira desde 1946, em sinttica retrospectiva.
A tese estava mais para uma agenda de estudos, espera de ajustes e evidncias empricas, que para uma definio fechada sobre o presidencialismo no Brasil.
Suas linhas mestras ganharam mais envergadura explanatria e base emprica a
partir dos estudos de Figueiredo e Limongi (1988; 1999). Contribuies importantes foram dadas posteriormente por inmeros autores (Almeida e Santos, 2009;
80
Santos, 2003; Amorim Neto, 2006; Amorim Neto e Tafner, 2002; Incio, 2006;
Pereira, Power e Renn, 2005).
O arcabouo do presidencialismo de coalizo, acrescido de inmeras contribuies nem todas convergentes (Power, 2010) , pressupe que o presidente
da Repblica detentor de prerrogativas que lhe proporcionam grande poder de
iniciativa. Em especial, o presidente detm razovel poder de legislar, garantido
pela possibilidade de editar medidas provisrias (MPs), de eficcia imediata,
embora possam ser rejeitadas ou reformadas pelo Congresso.
Em funo do quadro pluripartidrio, com grande nmero de partidos, o presidente impelido a montar seu governo com base em uma coalizo suficientemente
grande para que tenha maioria Legislativa e possa realizar a sua agenda, ou seja, aprovar
suas matrias prioritrias cerne da formulao original de Abranches (1988).
O poder de iniciativa, porm, deve reverter-se em poder de agenda; ou seja,
o presidente precisa garantir que as iniciativas adotadas ou as medidas implementadas sejam apreciadas pelo Legislativo, com vista sua aprovao. Figueiredo e
Limongi (1999) conceituam o poder de agenda como a capacidade de definir os
temas substantivos a serem apreciados e determinar os passos e a sequncia do
processo decisrio (op. cit., p. 69).
Para tanto, a montagem de governos de coalizo normalmente respeitar
a proporo de partidos existentes no Congresso, de modo que haja sintonia
entre Executivo e Legislativo. Os partidos tornam-se partcipes do governo e, em
contrapartida, apresentam razovel grau de disciplina. necessrio esforo permanente de coordenao, de forma a compatibilizar os interesses dos parlamentares com a pauta prioritria do Executivo. O Legislativo, dessa forma, no tem
papel passivo diante dos interesses daquele poder.
Os acordos em torno dessa pauta comum garantem mais possibilidades de
aprovao das prioridades do Executivo, o que tm se revertido em sua preponderncia sobre a pauta autctone do Legislativo. Contribui tambm para que
predominem questes de abrangncia nacional sobre as de natureza local.
Os estudos sobre o presidencialismo de coalizo tm sido profcuos e descrevem de maneira bastante razovel a relao entre o Executivo e o Congresso,
em mbito federal. Porm, pelo menos trs grandes questes ainda aguardam
tratamento mais adequado: a questo federativa, a agenda oculta do presidente e
a dimenso burocrtica.
A tese original de Abranches (1988) no tinha como avaliar os desdobramentos da radicalizao federalista do modelo institucional brasileiro e do peso
que ela passaria a ter aps 1988. Todavia, mesmo com os desdobramentos posteriores, o federalismo continua a ser tratado no modelo do presidencialismo de
81
coalizo como uma interferncia, o que significa dizer, como varivel exgena,
considerada, mas no explicada pelo modelo. Pode-se dizer que ele reproduz o paradigma rikeriano, pelo qual o federalismo aparece como varivel interveniente,
mas pouco importante (Riker, 1975).
Trata-se de considervel lacuna pelo fato do paradigma antifederalista rikeriano
estar superado uma profuso de estudos demonstra que o federalismo faz diferena
e, no caso brasileiro, pela configurao das instituies no Brasil ps-1988.
O federalismo essencial explanao sobre o Estado, de forma geral, e ao
presidencialismo, em particular. A comear pelo fato de que a eleio do presidente
depende, em muito, dos palanques estaduais. Alm disso, a composio do Congresso
definida e ponderada pelo critrio federativo, que estabelece o tamanho das bancadas
e d aos estados menores em populao superpoderes senatoriais.
O fato que o federalismo altera profundamente a dinmica das polticas
pblicas no Brasil, mais at que em outros pases, tendo em vista os municpios
sendo atores institucionais de peso ainda maior desde 1988. A este quadro institucional formal, como se viu anteriormente, combina-se a trajetria de descentralizao pavimentada e com forte apoio federal por vrios governos (Arretche,
2006; Abrucio, 2005; Draibe, 1999).
Quanto chamada agenda oculta do presidente, este tema diz respeito no
apenas tese do presidencialismo de coalizo, mas a todos os estudos que buscam
analisar a relao entre Executivo e Legislativo. Pela ideia de agenda oculta, pressupe-se que o conjunto de projetos que um presidente encaminha ao Congresso
no representa toda a lista de proposies que ele gostaria de encaminhar (Howell,
2006, p. 312-313) no confundir com a hidden hand, de Greenstein (1982), que
a ao efetiva, mas pouco ostensiva e mesmo imperceptvel do presidente.
A agenda publicamente exposta representa o ponto mediano entre as suas
preferncias e as da maioria parlamentar, estabelecendo um corte necessrio
entre o que desejvel e o que possvel. A cincia poltica sabe da existncia do
problema e reconhece que ele introduz vieses pesquisa (Canes-Wrone, 2001;
2004). Quanto maiores as dificuldades e restries de um presidente diante de
uma situao de governo dividido maioria congressual da oposio , mais
ocultas estaro as preferncias no transformadas em proposies. O fenmeno
tambm ocorre, em menor escala, quando h um diapaso entre as preferncias
presidenciais e as dos lderes abrigados sob a mesma coalizo majoritria.
Depreende-se, portanto, que o presidencialismo de coalizo ainda , principalmente, uma tese da governabilidade, que aguarda a devida ateno para os
aspectos de governana, estes precisam ser supridos por uma atualizao do tratamento da questo do federalismo e pela incluso dos temas da agenda oculta do
presidente e, principalmente, da dimenso burocrtica.
82
7 A DIMENSO BUROCRTICA
A questo burocrtica no constitui matriz prpria, mas dimenso cuja influncia

nas duas matrizes deve ser incorporada pela posio estratgica da burocracia no
processo de implementao das polticas. Mesmo antes da implementao, ela
influi na definio sobre problemas relevantes e alternativas viveis. Tal a razo
de sua importncia na teoria da agenda e na maioria dos modelos de anlise de
polticas pblicas (Sabatier e Jenkins-Smith, 2000; Frederickson e Smith, 2003;
Campbell, 1993; Kingdon, 1984). A burocracia um ator cuja ao responde
pela eficcia e eficincia da administrao pblica e pela relao entre governo e
cidados (Kettl, 2002). Igualmente digno de relevo o fato de que as burocracias
so agentes da intermediao das relaes entre Executivo, Legislativo e Judicirio.
notrio o longo caminho entre o momento em que os presidentes conseguem
transformar suas preferncias em decises e a fase em que as polticas so concretamente estabelecidas. Depois de autorizado pelo Legislativo a agir, o Executivo inicia
a complexa montagem dos arranjos de implementao e a definio de modelos de
governana das polticas pblicas, os quais fazem toda a diferena entre o sucesso e
o fracasso de seus objetivos. A relao entre a implementao e os resultados das polticas pblicas ressalta a questo da capacidade de governo, que tem como pano de
fundo um dilema e um problema: o dilema o da governabilidade versus governana;
o problema o da ambivalncia.
O dilema governabilidade versus governana consiste no fato de que, de um
lado, o chefe do Executivo precisa de apoio poltico para governar. o alerta dos
federalistas: governo frgil governo ruim. Por outro lado, os presidentes precisam
montar boas estruturas de governana, pois as pessoas no querem apenas que os
governos tomem decises, mas tambm que eles faam as coisas acontecerem
(Putnam, 1996, p. 24). No caso brasileiro, o remdio para garantir governabilidade
trazer os partidos da coalizo para integrar o governo. Por isso, o presidente precisa
distribuir cargos entre os aliados. O remdio para a boa governana garantir
que o governo seja ocupado por pessoas com liderana, experincia e grande
capacidade de trabalho.
Uma viso pessimista sobre as chances de esse dilema ser resolvido de modo
adequado foi dada por Geddes (1994). Segundo esta autora, a necessidade de os
presidentes usarem a estrutura do Estado para viabilizar apoio poltico tenderia a
dilapidar sua capacidade de governo. Uma viso mais realista e condizente com a
experincia brasileira considera que o problema est na dose do uso de cargos
para satisfazer aliados.
Todo presidente minimamente consciente dos requisitos de governabilidade do
presidencialismo de coalizo sabe da importncia de contemplar indicaes partidrias
nas nomeaes de governo. Todo presidente interessado em ter um mnimo de controle
83
dos resultados da ao governamental sabe que deve exercer algum controle mais
estreito sobre a burocracia (Moe, 1985). A montagem dos governos pelos presidentes
uma complexa equao destinada a combinar o equilbrio entre governabilidade e
governana, o que se traduz, no escopo do desempenho institucional, na combinao
do poder de agenda com a capacidade de governo.
O papel da burocracia ganha contornos ainda mais complicados, se analisado
em detalhe, por conta do fenmeno da ambivalncia. Diante de questes cada vez
mais complexas, fluidas e incompreensveis em sua totalidade, as decises tambm o
so (Zahariadis, 2007, p. 4). Muitas vezes, limitaes de tempo obrigam os polticos
a tomarem decises sem ter formulado preferncias muito precisas (op. cit., p. 3).
Mesmo que haja clareza a respeito de que algo precisa ser feito, h elevado
grau de impreciso sobre como fazer. Uma mirade de alternativas para a soluo
de um problema se apresenta diante de um quadro de incertezas e tempo escasso.
H a impondervel interferncia de atores ao longo do processo, cada qual buscando
mais influncia. A sobreposio organizacional torna o processo decisrio mais longo e instvel, estimulando conflitos entre os rgos governamentais, que disputam a
autoria das aes ou a imputao de responsabilidades (Zahariadis, 2007, p. 4-7).
As decises so tomadas por dirigentes polticos investidos em cargos de
direo , enquanto sua implementao est a cargo da burocracia. Os primeiros
encarnam a tica da convico; os burocratas, a tica da responsabilidade (Weber,
1979). Esta teoria tradicional da burocracia weberiana e wilsoniana foi construda
sobre a suposio de que poderia haver uma fronteira clara e bem delimitada entre o
poltico e o burocrata, entre os que decidem e os que implementam, entre as polticas
pblicas e a administrao pblica. No entanto, estas fronteiras tornam-se cada vez
mais difceis de serem visualizadas, se que, algum dia, foram to rgidas na prtica
quanto na teoria (Frederickson e Smith, 2003; Kettl, 2002, p. 78; Peters, 1981).
Apesar da burocracia guardar relativa distncia das disputas partidrias
frequentemente o faz para preservar-se , no consegue esquivar-se de receber e exercer
presses de natureza poltica, dada sua participao direta na definio de marcos
legais, bem como sua presena em postos de comando das atividades regulatrias
e nas estruturas de governana dos mais diversos subsistemas de polticas pblicas.
O perfil e o comportamento da burocracia fazem grande diferena para as
chances do Executivo conseguir cumprir o critrio cannico da coeso da ao
governamental. Se a unidade de comando depende de ordens claras dos agentes polticos, depende tambm de orientaes suficientemente detalhadas e do
monitoramento constante para verificar se tudo est sendo cumprido risca. Cabe
burocracia esta tarefa. A depender da maneira como se dar a relao estabelecida com os agentes polticos, a burocracia pode acabar desenvolvendo um papel
contrrio, ou seja, o de criar obstculos ao e o de desfazer ordens e orientaes.
84
Anlises desenvolvidas mais recentemente, na linha do presidencialismo de

coalizo, chamam a ateno tambm para o fato de que a preponderncia do
Executivo na formao de agenda no deve ser atribuda, exclusivamente, aos
recursos de poder atinentes s prerrogativas constitucionais dos presidentes e
sua capacidade de formar coalizes majoritrias (Almeida e Santos, 2009; Santos,
2003). Haveria um peso importante do fator informacional, pois o Executivo
detentor de conhecimento especializado em muito maior escala que o Legislativo.
Questes desta natureza indicam a necessidade de tratamento mais sistemtico da
questo burocrtica e de seu ator fundamental.
8 CONSIDERAES FINAIS
Presidencialismo e federalismo so as instituies centrais da configurao do

Estado brasileiro, com relaes complementares e contraditrias. Respondem
pelo conjunto mais significativo de regras formais e informais que definem o
espao de atuao e as chances dos atores e dos grupos sociais fazerem predominar
suas respectivas agendas.
O desafio colocado para uma anlise mais abrangente parte da constatao de
que preciso suplantar a viso restrita de sistema poltico, aproveitando-se de sua
profcua contribuio, para anlises capazes de dar conta da dimenso do Estado.
Essa mudana de patamar implica situar a varivel federalismo em primeiro
plano, com o devido relevo que adquiriu no quadro institucional brasileiro, em
especial, quando se considera o marco constitucional de 1988 como fundador
de uma nova trajetria. A partir dali, os estados preservaram sua importncia
institucional, mas os municpios se tornaram entes federativos formais e atores
institucionais de maior peso poltico e acentuado destaque na implementao de
polticas pblicas. A esta inovao institucional formal agregou-se uma diretriz
poltica consistente, aprofundada ao longo de vrios governos, de descentralizao
de um conjunto expressivo de polticas pblicas nacionais. Todos os fatores reunidos, conformou-se um novo arranjo federativo, bastante distinto do verificado em
outros momentos histricos.
A incorporao da questo burocrtica outra lacuna a ser preenchida.
A burocracia parte essencial da prpria definio de Estado moderno (Weber,
1979) e ator relevante na esfera dos subsistemas. Executivo, Legislativo e Judicirio tm suas relaes permanentemente mediadas por suas burocracias. Sua ao
define o prprio relacionamento entre governo e cidados, o que a torna ainda
mais necessria ao critrio cannico da coeso do Executivo.
As questes neste texto expostas, de forma sumria, representam menos um
ponto de chegada que de partida. So concluses mais interessadas em abrir uma
agenda de debate, com o objetivo de alcanar uma viso mais ampla do Estado
85
brasileiro e derivar orientaes para possveis estudos de natureza aplicada, dedicados ao aprimoramento do desenvolvimento institucional e ao fortalecimento da
democracia, pedras angulares da trajetria inaugurada em 1988.
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CAPTULO 4
O CONGRESSO NACIONAL NO PS-1988: CAPACIDADE E

ATUAO NA PRODUO DE POLTICAS E NO CONTROLE
DO EXECUTIVO*
Acir Almeida
1 INTRODUO
Este captulo discute a capacidade institucional e a atuao do Congresso Nacional

nos processos de produo e controle da execuo de polticas pblicas durante o
atual regime democrtico, inaugurado com a promulgao da Constituio Federal
de 1988 (CF/1988). O objetivo caracterizar o desempenho do Legislativo nacional
nestas duas funes, tendo como perodo de anlise as duas ltimas dcadas.
A despeito de qualquer juzo normativo, o fato que, principalmente a partir
da dcada de 1990, a questo do desempenho do Legislativo ocupa cada vez mais
espao na agenda dos organismos internacionais, seja como parte integrante da
preocupao com a governana, em geral, seja com a reduo da pobreza, em
particular. De acordo com o Programa de Fortalecimento Parlamentar do Banco
Mundial, o bom funcionamento do parlamento fundamental para promover
a boa governana (World Bank Institute, [s.d.], traduo nossa). A mesma concepo aparece em trabalho preparado pela Agncia dos Estados Unidos para
o Desenvolvimento Internacional USAID (sigla em ingls de United States
Agency for International Development) sobre fortalecimento do Legislativo:
legislativos devem funcionar de forma efetiva para reforar a democracia e tornar
as polticas pblicas efetivas (USAID, 2000, p. 1, traduo nossa).
O Poder Legislativo em regimes democrticos apresenta significativa diversidade na sua capacidade institucional e, provavelmente, tambm na sua atuao e
impacto sobre o resultado do processo decisrio. Para lidar com esta diversidade,
a literatura sobre legislativos desenvolveu vrias tipologias. Uma das mais recentes
a proposta por Morgenstern (2002), desenvolvida especialmente a partir da
Desenvolvimento Brasileiro. A responsabilidade por este novo texto exclusiva do autor que o assina. Com isto, isenta-se o
Ipea de erros, omisses e opinies assinadas neste novo trabalho autoral.
94
observao das experincias latino-americanas. O autor prope a distino entre

legislativos proativos e reativos, na qual os primeiros tm como caracterstica iniciar
e aprovar suas prprias iniciativas de polticas, enquanto os reativos caracterizam-se,
predominantemente, por emendar ou vetar as iniciativas do Executivo. Os legislativos reativos podem, ainda, ser classificados em: i) subservientes no oferecem
resistncia; ii) flexveis dispostos a negociar o seu apoio; iii) venais vendem o
seu apoio em troca de benefcios particulares; e iv) recalcitrantes sua principal
ao a obstruo. Para o autor, o Legislativo brasileiro reativo, porm seu subtipo difcil de determinar, tendo variado entre recalcitrante e um misto entre
venal e flexvel (Morgenstern, 2002, p. 443). Parece correto afirmar que, medida
que o Congresso Nacional atua de forma recalcitrante ou mesmo venal, este no
contribui para a boa governana, e dificilmente poder contribuir de forma eficaz
para a soluo das histricas mazelas sociais do pas.
A dificuldade encontrada por Morgenstern em classificar o Legislativo brasileiro reflete a controvrsia que existe na literatura especializada a respeito do
padro de comportamento dos congressistas do pas e, por extenso, do padro
de atuao do Congresso. Existem basicamente duas interpretaes que, na falta
de terminologia estabelecida, opta-se por denominar de pessimista e otimista.1
A interpretao pessimista acerca da atuao do Congresso afirma que, devido aos
incentivos gerados pelas regras eleitorais permissivas e pelo federalismo poltico
fortemente descentralizado, o interesse dos parlamentares brasileiros est voltado, prioritariamente, s polticas que atendam demandas particulares ou locais.
Por este motivo, no prioridade para os congressistas propor, nem deliberar
sobre polticas de carter nacional, o que faz com que eles deixem a primeira das
atividades supracitadas a cargo do Executivo. No bastasse isto, a interpretao
pessimista afirma que os parlamentares tm incentivos para usar o seu poder de
veto de maneira a obstruir a passagem de reformas que, embora importantes para
o pas, contrariam os interesses imediatos de grupos organizados. Na melhor das
hipteses, o Executivo pode conseguir os votos necessrios para aprovar a sua
agenda de polticas pblicas no Congresso, mediante a transferncia direta de
recursos oramentrios para as clientelas dos parlamentares. Por tais aes do
Congresso, pode-se consider-lo reativo, recalcitrante e venal.
A partir da metade dos anos 1990, uma srie de trabalhos empricos sobre a
atividade legislativa revelou resultados que possibilitaram interpretao mais otimista do Congresso. De acordo com esta interpretao, o Legislativo brasileiro no
o reino do parlamentar individual, no qual o particularismo prevalece sobre as
questes de interesse coletivo. Ao contrrio, o comportamento dos parlamentares
1. Os trabalhos que melhor representam a interpretao pessimista e a otimista so, respectivamente, Ames (2001) e
Figueiredo e Limongi (1999; 2005). Palermo (2000) e Power (2010) so excelentes resenhas da literatura a respeito do
impacto do Congresso e das instituies polticas brasileiras em geral sobre a governabilidade.
O Congresso Nacional no Ps-1988
95
segue padres ideolgico-partidrios bem definidos e, tal como nas democracias

multipartidrias desenvolvidas, existe uma agenda de polticas pblicas que fruto
de acordos entre o Executivo e os lderes dos maiores partidos parlamentares.
Acordos estes que assumem a forma de coalizes de governo, com os partidos
governistas recebendo postos ministeriais em proporo ao tamanho do seu apoio
legislativo. Mais importante que os supostos incentivos particularistas gerados
pelas regras eleitorais e pelo federalismo seriam os incentivos ao coordenada
via lderes partidrios provenientes da centralizao do processo decisrio
dentro do Congresso e dos fortes poderes constitucionais do Executivo.
A discusso aqui proposta sobre o desempenho do Congresso Nacional tem
carter exclusivamente emprico-descritivo, estando fortemente baseada nos achados
de trabalhos existentes. A partir da evidncia disponvel e, em menor medida, dos
dados especialmente coletados para esta anlise, avalia-se o que o Congresso produziu, e como produziu nos ltimos vinte anos. No faz parte dos objetivos deste
captulo discutir o porqu dos padres observados, embora esta preocupao ocupe
cada vez mais espao na literatura especializada, conforme constatado em Power
(2010). Claro que a qualidade da avaliao est condicionada quantidade e
qualidade da evidncia disponvel e, por isso, procura-se apontar o ponto em
que esta se encontra deficitria ou frgil, na esperana de que trabalhos futuros
venham a complement-la e aprimor-la. No obstante essas limitaes, este captulo servir para fornecer subsdios que propiciem a caracterizao mais precisa
do Congresso, no caso, na linha da tipologia proposta por Morgenstern.
No intuito de estruturar a discusso, recorre-se ao modelo de avaliao do
desempenho comparado de legislativos proposto em Arter (2006a; 2006b). Este
autor prope a seguinte pergunta orientadora: Como os parlamentares, tanto
individual como coletivamente, atuam para desempenhar seus papis legislativos na
formulao, deliberao e controle sobre a execuo de polticas pblicas? (Arter,
2006a, p. 255). Com vista a conferir operacionalidade emprica a esta pergunta
geral, so listadas a seguir quatro perguntas mais especficas, tambm sugeridas
por Arter (op. cit., p. 251).
1) Capacidade institucional: em que medida o Congresso capaz de
influenciar a produo e de controlar a execuo de polticas pblicas?
2) Iniciativa legal: em que medida o Congresso produz polticas pblicas
relevantes por iniciativa prpria?
3) Autonomia decisria: em que medida o Congresso altera iniciativas de
polticas pblicas do Executivo, mesmo contra a vontade deste?
4) Efetividade do controle: em que medida o Congresso exerce controle
efetivo sobre a execuo de polticas pblicas?
96
No a inteno deste texto sugerir que essas quatro perguntas abranjam

todos os aspectos relevantes do desempenho do Legislativo. igualmente importante, por exemplo, a dimenso do processo legislativo, que compreende os processos decisrios em cada Casa legislativa e entre elas, a atuao dos lderes e dos
detentores de cargos de poder, bem como a atuao das comisses. Infelizmente,
devido a severas limitaes de disponibilidade de dados, o processo legislativo ser
tratado apenas superficialmente neste trabalho. Tambm no ser avaliada aqui a
funo legislativa de representao de interesses.2
Por fim, este captulo est organizado de maneira que em cada uma das prximas sees sero discutidas a evidncia e as concluses oferecidas pela literatura
a respeito de cada uma das quatro dimenses capacidade, iniciativa, autonomia
e efetividade do controle, nesta ordem.
2 CAPACIDADE INSTITUCIONAL
Ao mesmo tempo em que a CF/1988 resgatou vrios dos poderes do Legislativo que haviam sido restringidos ou eliminados durante o perodo militar, ela
tambm preservou ou conferiu vrias prerrogativas extraordinrias ao presidente
da Repblica. Existe virtual consenso na literatura especializada de que o atual
quadro institucional confere ao presidente enorme capacidade de interferncia na
agenda do Congresso. A seguir, discutem-se as regras do processo de produo de
polticas pblicas que so comumente apontadas como favorecedoras do Executivo
em detrimento do Legislativo.
2.1 Medidas provisrias (MPs)
A prerrogativa legislativa mais poderosa do presidente brasileiro o seu poder de

editar medidas provisrias (MPs), uma forma de decreto normativo, tal como
previsto no Artigo 62 da Constituio. Do ponto de vista estratgico, a principal
caracterstica da MP o fato de ela ter efeito legal imediato, embora seja necessria a sua posterior confirmao pelo Congresso. Nos ltimos vinte anos, as regras
do processo legislativo da MP sofreram duas modificaes importantes, descritas
brevemente a seguir.
No texto original da CF/1988, a nica condio imposta ao uso da MP era
que ela somente poderia ser usada em situaes de relevncia e urgncia no
havia qualquer restrio quanto ao seu contedo. Os procedimentos legislativos
tambm no estavam explicitados. Originalmente, entendeu-se que para cada
MP editada seria designado um relator do Plenrio do Congresso Cmara e
Senado em sesso conjunta para fazer uma recomendao pela aprovao ou
2. Sobre a questo da representao, ver os captulos de Lcio Renn e Renato Lessa, no terceiro volume deste livro.
97
pela rejeio da medida. A MP seria, ento, votada no Congresso sem a possibilidade de emendas, sendo que partes do seu contedo poderiam ser rejeitadas.
O prazo para deliberao era de trinta dias, ao fim deste prazo a MP perderia
eficcia caso no tivesse sido votada. Fosse por falta de aprovao ou por rejeio,
a perda de eficcia da MP implicaria o Congresso regular os eventuais efeitos
legais produzidos durante a sua vigncia.
Os congressistas regulamentaram o processo legislativo da MP em maio
de 1989. Naquela oportunidade, alguns dos procedimentos inicialmente adotados foram modificados de forma substancial. Em vez de a anlise da MP ser
realizada por um relator de plenrio, ficou definido que uma comisso mista
ad hoc seria formada para se pronunciar a respeito da constitucionalidade e
do mrito da medida em um prazo de vinte dias. comisso foi concedido
o poder de propor texto alternativo ao original, assim como as emendas de
plenrio passaram a ser permitidas.
A segunda reforma significativa do rito legislativo da MP ocorreu em setembro
de 2001, por meio da Emenda Constitucional (EC) no 32. A principal motivao
desta reforma foi a prtica intensa da reedio mensal de MPs no votadas.
Embora o texto constitucional previsse a perda de eficcia das medidas no votadas
no prazo, havia o entendimento de que a reedio imediatamente aps o prazo
constitucional era procedimento vlido.3 O problema que, a partir de meados
de 1994, o que era exceo tornou-se regra, no sendo raras as medidas reeditadas
por mais de 24 meses consecutivos. A EC no 32 proibiu explicitamente a reedio,
mas alargou o prazo de tramitao das MPs para sessenta dias, prorrogvel apenas uma vez por igual perodo. A reforma incluiu outras alteraes importantes.
A apreciao conjunta no Congresso foi substituda pela em separado, com passagem inicial pela Cmara, e com o Senado exercendo o seu papel tradicional de
Casa revisora. Atrasos passaram a ser penalizados com o trancamento da pauta
da Casa na qual estivesse tramitando a MP, quando esta no tivesse sido votada
em at 45 dias da data de sua publicao. A regulamentao, pelo Congresso, dos
eventuais efeitos produzidos pelo texto original da MP alterada, rejeitada ou no
votada, passou a ser opcional. Finalmente, a nova redao da Constituio proibiu explicitamente o uso de MPs para questes relativas cidadania, aos direitos
polticos, legislao eleitoral, ao direito penal e processual civil, organizao do
Judicirio e do Ministrio Pblico, bem como ao oramento.
O uso intenso do instituto da MP pelos sucessivos governos (tabela 2) tem
sido objeto tanto de anlises acadmicas, como de crticas de vrios setores da
sociedade, alm, claro, dos partidos de oposio. Vrios analistas veem no fato
3. Conforme parecer publicado no Dirio do Congresso Nacional de 1o de maro de 1989 citado em Figueiredo e
Limongi (1999, p. 138).
98
de a MP ter fora de lei importante vantagem estratgica para o presidente da

Repblica em relao ao Congresso. De acordo com Figueiredo e Limongi (2003,
p. 65, traduo nossa), o Executivo capaz de alterar o status quo unilateralmente,
criando um fato consumado que, em certos casos, torna a rejeio do decreto
praticamente impossvel. Nas palavras de Monteiro (1995, p. 66), a prerrogativa da edio de MP (...) essencial na determinao do resultado final da
interao estratgica do Executivo e (sic) a legislatura. Mas, ao contrrio do que
estes autores sugerem, as vantagens estratgicas que a MP confere ao Executivo
na determinao do resultado do processo decisrio no so to grandes, especialmente no que diz respeito capacidade do Executivo de obter um resultado que,
para o Congresso, seja pior que o status quo ante. Alm da interferncia na agenda
do Parlamento, no sentido de definir sobre quando e o que o Congresso deve
deliberar, no mximo devido vantagem do iniciador (first-mover advantage) 4
o Executivo pode obter uma poltica que a melhor para ele entre aquelas que o
Congresso prefere ao status quo.
A partir de uma anlise mais minuciosa do efeito do poder constitucional
de decreto5 sobre o resultado do processo decisrio, Negretto (2004, p. 540-541)
concluiu que, se o Legislativo pode alterar o decreto, o presidente da Repblica
capaz de obter uma poltica fora do conjunto de polticas aceitveis pela
maioria legislativa somente se a validade do decreto no exigir a aprovao
do Legislativo e aquela maioria no for suficiente para derrubar o veto presidencial. No Brasil, somente durante curto perodo entre a promulgao
da Constituio, em outubro de 1988, e a primeira regulamentao da MP,
em maio de 1989 os congressistas no puderam alterar os textos das MPs.
Desde ento, a primeira daquelas condies (a validade do decreto no exigir
aprovao) somente existiu antes da EC no 32, em virtude da possibilidade de
facto de reedio de MPs no votadas, o que transferiria para o Congresso o
nus de formao de maioria para rejeitar a medida. Quanto segunda condio apontada por Negretto, como no Brasil o veto presidencial requer maioria
absoluta para ser derrubado, mesmo antes da EC no 32 no seria possvel para
o Executivo impor ao congressista mediano uma poltica menos preferida que
o status quo.6
4. Supondo que o presidente e um grupo de legisladores tm propostas diferentes, ao submeter a sua atravs de MP,
e devido esta ter fora de lei, o Executivo coloca imediatamente a sua proposta em primeiro plano.
5. Por poder constitucional de decreto entenda-se a prerrogativa constitucional do Executivo de efetuar mudanas
legais em polticas pblicas sem prvia delegao do Legislativo (Negretto, 2004, p. 535). A MP um caso particular de
poder constitucional de decreto. No esto includos nesta categoria nem os decretos que regulamentam a execuo
de leis (Artigo 84-IV, CF/1988) nem os decretos administrativos (Artigo 84-VI, CF/1988). No trecho que se segue,
usa-se o termo decreto para descrever os resultados da anlise de Negretto. O termo MP usado na aplicao
daqueles resultados ao caso brasileiro.
6. Pelo teorema do eleitor mediano (Black, 1948), desde que as preferncias ideais dos legisladores possam ser alinhadas
ao longo de um nico eixo, a poltica escolhida pela maioria ser a equivalente mediana daquelas preferncias.
99
Outra implicao da anlise de Negretto que, se a aprovao do Legislativo

necessria, a vantagem do iniciador diminui bastante quando o decreto precisa
ser aprovado em duas casas legislativas com preferncias diferentes, em lugar de
apenas uma (2004, p. 541). A razo que, no primeiro caso, o presidente do
Executivo precisa obter o apoio de duas maiorias potencialmente diferentes,
enquanto que no segundo, somente de uma. A partir desse resultado, pode-se
dizer que, ao transferir a deliberao da MP para as duas Casas legislativas
separadamente, a EC no 32 reduziu a capacidade de influncia do presidente da
Repblica sobre o processo decisrio.
luz desses resultados, pode-se concluir a partir da breve descrio da evoluo do instituto da MP que a ao do Congresso tem caminhado no sentido
de preservar a sua capacidade legislativa. Ao regulamentar o processo legislativo
das MPs, o Congresso reafirmou o seu poder de emenda. Por meio da EC no 32
ele resgatou a obrigatoriedade da sua aprovao para a validade das MPs e, com a
regra de tramitao em separado, assegurou a cada Casa legislativa o seu poder de
veto.7 No geral, pelas regras da MP que prevaleceram na maior parte dos ltimos
vinte anos, e dado o limitado poder de veto do presidente, no se pode afirmar
que o Executivo tenha sido capaz de sistematicamente aprovar polticas pblicas
que no estivessem entre as preferidas pelo Congresso.
Ainda assim, vlida a afirmao de Figueiredo e Limongi que a MP pode
criar um fato consumado que, em certos casos, torna a rejeio do decreto praticamente impossvel. Este parece ter sido o caso, por exemplo, da MP no 1.182,
de 17 de novembro de 1995, que permitiu ao Banco Central (BCB) financiar com
dinheiro pblico uma frao substancial do dficit bilionrio do Banco Nacional,
de forma a viabilizar a sua aquisio por outra instituio financeira privada.
Esta MP foi editada em um sbado e, na segunda-feira seguinte, quando o
Congresso se reuniu, a transao financeira que viabilizava a venda do Banco
Nacional j havia se consumado, tornando a sua reverso, seno impraticvel,
ao menos altamente custosa. Em um caso como este, a capacidade do Congresso
de alterar a MP torna-se irrelevante de facto para assegurar que o Executivo no
executar poltica pblica contrria preferncia da maioria parlamentar. Note-se,
porm, que a efetiva perda, pelos legisladores, da capacidade de alterar ou
rejeitar uma MP depende de circunstncias observveis empiricamente, isto ,
de a medida produzir consequncias concretas e de estas serem de reverso muito
custosa. Isto tudo em tempo curto o suficiente para que o Congresso no tenha
7. A EC no 32 teve duas consequncias no antecipadas. A primeira foi a intensificao do uso de MPs, e a segunda
foi o frequente trancamento da pauta legislativa, esta ltima devido ao elevado nmero de MPs no votadas dentro
do prazo constitucional. As implicaes do trancamento para a influncia do Congresso vis--vis a do Executivo na
produo legislativa ainda no foram devidamente analisadas, no entanto. Para uma discusso a respeito destas
consequncias, ver Pereira, Power e Renn (2008).
100
condies de, por exemplo, rejeitar a medida de pronto. So fortes, no entanto,

as indicaes de que tais condies ocorrem apenas raramente, o que torna a relevncia emprica da afirmao de Figueiredo e Limongi no mnimo questionvel.
2.2 Urgncia constitucional
A urgncia constitucional (Artigo 64, CF/1988) pode ser aplicada unilateralmente

pelo presidente da Repblica a qualquer projeto de lei (PL) de sua iniciativa com
exceo dos projetos de cdigo e em qualquer tempo do processo legislativo,
implicando prazo de 45 dias para cada uma das casas legislativas, sucessivamente,
votar o projeto. No respeitado este prazo, fica automaticamente trancada a pauta.
Em termos estratgicos, e tal como no caso da MP, a urgncia permite ao
presidente interferir na agenda parlamentar, definindo sobre o qu e quando os
legisladores devem decidir. Mas este recurso no interfere na capacidade dos
legisladores de alterar o projeto e, por isso, no permite ao presidente induzir uma
deciso do Congresso mais prxima da sua preferncia.
Embora enfatizada por alguns autores (Figueiredo e Limongi, 1999; Pereira e
Mueller, 2000), a utilizao da urgncia constitucional tem sido bastante moderada.
Entre os projetos de lei ordinria submetidos pelo Executivo desde a promulgao da Constituio at o fim de 2006, apenas 14% tramitaram na Cmara
dos Deputados sob o Artigo 64.8 Mais frequente, porm, tem sido a utilizao
da urgncia regimental, recurso do prprio legislativo para abreviar a tramitao
de projetos, de forma que eles possam ser votados inclusive imediatamente.9
Em levantamento realizado por Almeida e Santos (2009, p. 87) revelou-se que,
dos PLs submetidos pelo Executivo entre maro de 1990 e dezembro de 2006,
36% tramitaram sob urgncia regimental na Cmara dos Deputados, mas que
raramente houve oposio ao seu uso. Ou seja, as iniciativas do Executivo que
recebem tratamento de urgncia no Congresso so consensuais e, neste sentido,
no se pode dizer que este instrumento seja utilizado pela maioria governista para
impor a sua agenda sobre o restante dos parlamentares.
2.3 Iniciativa exclusiva do presidente
O presidente da Repblica tem exclusividade na iniciativa de polticas relativas

administrao pblica, tributao e oramento (Artigo 61, CF/1988). A importncia
da iniciativa exclusiva para o presidente reside na capacidade de ele preservar o
status quo quando existe maioria parlamentar que, caso tivesse o poder de iniciativa,
adotaria poltica pior para o presidente que o status quo. Nesse sentido, a capacidade
8. Os dados foram compilados a partir do stio eletrnico da Cmara dos Deputados, disponvel em: <www.camara.
gov.br>. Com alguma frequncia, o Executivo retira a urgncia atribuda a seus projetos. No foram computados estes
casos porque, uma vez retirada a urgncia, o projeto segue o trmite legislativo normal.
9. Esse tipo de urgncia est presente nos regimentos da Cmara e do Senado, nos Artigos 154-155 e 345, respectivamente.
101
de o Congresso influenciar as polticas pblicas nas reas de iniciativa exclusiva do

presidente bem menor porque est condicionada preferncia do presidente.
2.4 Concentrao dos poderes oramentrios
Os poderes sobre o oramento (Artigos 165 a 169, CF/1988) esto fortemente concentrados no Executivo. Alm de deter a exclusividade de iniciativa, o Executivo
tambm decide unilateralmente quais emendas parlamentares sero executadas.
Mesmo o poder de emenda do Congresso bastante limitado, pois: i) as emendas
devem ser compatveis com as metas e disposies de mdio (Plano Plurianual PPA)
e curto (Lei de Diretrizes Oramentrias LDO) prazos previamente acordadas entre
o Executivo e o Legislativo; ii) o alcance delas restrito, j que despesas com pessoal,
juros da dvida e transferncias constitucionais para os estados, os municpios e o
Distrito Federal no podem ser alterados por emendas;10 e iii) as emendas no podem
acarretar aumento de gasto, sendo possvel apenas o remanejamento de despesas,
exceto as do item 2. A despeito de essas regras gerais permanecerem as mesmas desde a
promulgao da CF/1988, o processo oramentrio sofreu diversas mudanas nestes
ltimos vinte anos, especialmente no que diz respeito aos procedimentos de emenda
dos parlamentares.11
Antes de 1993, no havia limites ao nmero de emendas individuais, o que
criou uma tragdia dos comuns,12 com a mdia de emendas por congressista
chegando a 130. A Resoluo no 1, de junho de 1993, limitou em cinquenta o
nmero mximo de emendas por parlamentar. Outra inovao importante desta
resoluo foi definir, pela primeira vez, autores coletivos para as emendas, no caso
as bancadas estaduais e as comisses permanentes.
Como resposta aos problemas de corrupo evidenciados pela Comisso

Parlamentar de Inqurito (CPI) do Oramento (1993-1994), o Congresso aprovou,
em setembro de 1995, a Resoluo no 2, que racionalizou ainda mais o procedimento de emenda ao oramento. O nmero mximo de emendas individuais por
parlamentar foi reduzido para vinte e passou a vigorar um teto para o valor de
recursos destinados a cada parlamentar inicialmente, esse teto foi de R$ 1,5 milho.
Os autores coletivos de emenda foram ampliados para incluir tambm as bancadas
regionais e as parlamentares, e passaram a ter prioridade sobre os autores individuais.
10. Na prtica, a interveno do Congresso resume-se ao remanejamento das despesas com investimento, que
representaram 4,7% do oramento total entre 1996 e 1998, e 3,2% do oramento de 1999 (Figueiredo e Limongi,
2002, p. 314).
11. Para uma descrio minuciosa do processo oramentrio e das principais mudanas por ele sofridas, ver Sanches
(1993; 1996; 1998).
12. A expresso tragdia dos comuns foi cunhada por Hardin (1968) para caracterizar a situao na qual indivduos
racionais usando de forma independente um recurso comum limitado acabam por exauri-lo, mesmo no sendo no interesse
de nenhum deles que isto acontea. Cox (1987, p. 60) usou o termo para descrever a situao dos parlamentares britnicos
em meados do sculo XIX, quando o nmero das suas iniciativas de lei aumentou extraordinariamente enquanto o tempo
legislativo dedicado apreciao dessas iniciativas (o recurso comum) permaneceu fixo.
102
Pode-se, ento, dizer que o perodo de 1989 a 1994 foi marcado por intenso
aprendizado institucional a respeito da operacionalizao do ciclo oramentrio.
Ressalte-se que este aprendizado se deu em um ambiente adverso, de inflao
alta, que muito dificultou o entendimento e o acompanhamento do processo oramentrio. No obstante, o Congresso respondeu s dificuldades, inclusive impondo limites liberdade de emenda do parlamentar individual e privilegiando
formas coletivas de atuao, via comisses e bancadas. Nesse sentido, o Congresso
agiu para racionalizar e institucionalizar o seu poder de emenda ao oramento.
2.5 Controle do Executivo pelo Legislativo
O Legislativo brasileiro detm prerrogativa exclusiva de fiscalizar e controlar o

Executivo, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio (TCU) que, embora
autnomo, atua tambm a pedido do Legislativo. A atual Constituio fortaleceu
de maneira considervel o Congresso para o exerccio da funo de controle,
ampliando o poder de fiscalizao do TCU (Artigo 71, CF/1988) e a influncia
dos congressistas sobre a escolha dos ministros deste tribunal (Artigo 49, inciso
XIII, CF/1988). Em adio aos seus poderes de fiscalizao e controle, o Congresso
tem poderes para remover ministros dos seus cargos em casos de crimes contra a
administrao e as finanas pblicas (Lei no 1079/1950). Tambm tem poder para
suspender os atos do Executivo que excederem os limites do que ele est autorizado
a realizar (Artigo 49, inciso V, CF/1988). O TCU, por sua vez, possui poder
prprio de punio, podendo paralisar programas e obras governamentais com
indcios de irregularidades, aplicar multas a autoridades (Artigo 71, CF/1988) e
inabilitar pessoas a exercer cargo em comisso ou funo de confiana na administrao pblica federal.
A principal funo do TCU fiscalizar o Executivo de forma rotineira,
avaliando e julgando prestaes de contas, realizando inspees e auditorias.
As irregularidades encontradas so comunicadas ao Congresso, que deve tomar
providncias quando se trata de relao contratual. Entre as atividades de fiscalizao do tribunal, a mais saliente a apreciao anual das contas do presidente da
Repblica.13 Alm do TCU, os parlamentares contam com vrios mecanismos de
fiscalizao internos ao prprio legislativo, isto , mecanismos cujo funcionamento
depende to somente da iniciativa dos congressistas. para estes mecanismos que
est direcionada a discusso que se segue.
A Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO)
uma comisso permanente formada por deputados e senadores que tm entre
as suas atribuies constitucionais fiscalizar e acompanhar a execuo financeira
13. Para uma discusso mais detalhada acerca do papel do TCU, ver o captulo 12, volume 1, do livro Estado, instituies
e democracia: repblica.
103
e oramentria dos oramentos da Unio (Artigo 166, CF/1988). Dado que o

Executivo controla totalmente a execuo, a ao fiscalizadora da CMO serve
para minimizar o risco de que a distribuio do gasto pblico entre os vrios programas governamentais seja diferente do aprovado pelos parlamentares quando
da votao do oramento.
As demais comisses permanentes tambm podem realizar atividades de
fiscalizao do Executivo dentro das suas reas de competncia temtica (Artigo
58, CF/1988). Isso pode ser feito mediante a realizao de audincias pblicas
(Artigo 58, 2o, inciso II), a convocao de ministros para prestarem esclarecimentos (Artigo 58, 2o, inciso III), a verificao in loco da execuo de programas governamentais (Artigo 58, 2o, inciso VI) ou, de forma mais geral, quando
acionadas por meio da aprovao de proposta de fiscalizao e controle (Artigos
61 e 102-B dos regimentos da Cmara e do Senado, respectivamente).14 Este
ltimo mecanismo, no entanto, de uso mais custoso para os parlamentares na
medida em que exige fundamentao mais elaborada, alm de plano de execuo
e metodologia de avaliao. Qualquer um destes recursos pode ser acionado pela
maioria dos membros da comisso.
A Constituio prev, tambm, que os congressistas podem formar CPIs
(Artigo 58, 3o, CF/1988), que so comisses temporrias criadas exclusivamente para investigar a ao do Executivo em torno de um fato especfico.
A CPI tem poderes prprios das autoridades judiciais, o que a torna mecanismo
de investigao parlamentar potencialmente muito eficaz. A formao de CPI
requer os votos favorveis de pelo menos um tero da Casa na qual for proposta.
Tal como as comisses permanentes, a sua composio deve refletir os pesos dos
partidos. Porm, mesmo aps aprovada, no certo que a CPI seja instalada, pois
isto depende de os lderes partidrios designarem nmero suficiente de membros.
E mesmo aps a sua instalao, nada garante que a CPI concluir a investigao
que motivou a sua formao.
Por fim, existe ainda a prerrogativa de os parlamentares individualmente
apresentarem requerimentos de informao a ministros e outras autoridades do
Executivo, sujeitos apenas ao despacho autorizativo da mesa diretora da respectiva
Casa legislativa e ao qual, caso negativo, cabe recurso ao Plenrio (Artigos 115
e 215 dos regimentos da Cmara e do Senado, respectivamente). Os ministros
so obrigados a responder os pedidos de informao em trinta dias, sob pena de
incorrer em crime de responsabilidade.
14. No Senado, a atividade de fiscalizao e controle est centralizada na Comisso de Meio Ambiente, Defesa do
Consumidor e Fiscalizao e Controle.
104
Pode-se dizer, ento, que a Constituio confere ao Congresso e ao TCU

prerrogativas considerveis para fiscalizar, controlar e, eventualmente, punir o
Executivo. Estas prerrogativas no sofreram mudanas significativas desde 1988.
As duas nicas mudanas relevantes que ocorreram foram em nvel do processo
de fiscalizao sobre o oramento. A primeira delas foi a criao, em 1993, das
Consultorias de Oramento da Cmara e do Senado, rgos tcnicos compostos
por servidores concursados e cuja funo prestar consultoria aos parlamentares
sobre questes oramentrias. A segunda mudana relevante no processo de
fiscalizao foi a gradual apropriao pelos parlamentares do Sistema Integrado
de Administrao Financeira (Siafi) que, embora tenha sido concebido originalmente pelo governo federal como ferramenta de organizao contbil, tornou-se
importante fonte de informao sobre as contas pblicas.15 Estas duas mudanas
tiveram o claro efeito de aprimorar a fiscalizao do Executivo pelo Legislativo.
3 INICIATIVA LEGAL
Os fortes poderes de agenda do Executivo fazem-se refletir especialmente na

elevada taxa de dominncia daquele poder na produo de leis. Entre todas as
leis sancionadas desde a promulgao da Constituio at o final de 2005, as de
iniciativa do Executivo representaram nada menos que 86% (Limongi, 2006,
p. 23). Esta elevada taxa de dominncia do Executivo consistente com a caracterizao do Congresso como reativo.
No entanto, a taxa de dominncia do Executivo vem caindo substancialmente, especialmente nos ltimos dez anos. Tal como se observa na tabela 1,
no quinqunio 1989-1993, as leis de iniciativa dos congressistas representaram
apenas 11,2% do total. J no perodo 1999-2003 houve pequeno aumento
daquelas leis, que chegaram a 19%. Nos ltimos cinco anos, entre 2005 e 2009,
o aumento foi bastante expressivo, com a porcentagem de leis de iniciativa dos
congressistas atingindo 36,1%.16 Em 2009, pela primeira vez, a relao se inverteu,
com a maior parte das leis sancionadas (52%) sendo de origem do Legislativo.
Como pode ser observado na tabela 1, este aumento da iniciativa legal do
Legislativo reflete tanto a ampliao do nmero de proposies sancionadas de
iniciativa dos parlamentares, quanto a diminuio no nmero de proposies
do Executivo sancionadas.
15. Todas as receitas e despesas de todos os rgos da administrao direta e indireta so registradas no Siafi,
independentemente do valor. A prpria execuo oramentria e financeira somente tem incio aps o contedo da
Lei Oramentria ser lanado no sistema.
16. Excluindo-se as leis de natureza oramentria, que no so polticas pblicas, as leis de iniciativa do Legislativo
representaram 20% das leis produzidas entre 1989 e 1993, quase 40% das leis produzidas entre 1999 e 2003, e cerca
de 50% das leis produzidas entre 2006 e 2009.
105
TABELA 1
Leis sancionadas, por iniciador e perodos selecionados mdia anual

1989-1993
1999-2003
2005-2009
Legislativo
26,2 (11,2%)
40,2 (19,0%)
67,8 (36,1%)
Executivo
192,4 (82,0%)
165,8 (78,4%)
109,4 (58,3%)
103,4
106,8
67,31
89,0
59,0
53,51
16,0 (6,8%)
5,4 (2,6%)
10,6 (5,6%)
234,6 (100%)
211,4 (100%)
187,8 (100%)
Oramentrias
No oramentrias
Outros
Total
Fonte: 1989-1993 (Figueiredo e Limongi, 1999, p. 50); 1999-2003 (Rodrigues, 2004, p. 27); e 2005-2009 (Brasil, vrios anos;
Queiroz, vrios anos).
Nota: 1 Mdia relativa ao perodo 2006-2009.
To importante quanto o peso numrico das iniciativas do Legislativo no

total da produo legal, a qualidade dessas iniciativas. Que tipos de polticas
propem os congressistas brasileiros? Considere-se, primeiro, a questo da suposta
nfase dos parlamentares em polticas particularistas, isto , polticas que atendem
a demandas de grupos ou localidades especficos. Amorim Neto e Santos (2003),
Arajo (2008), Lemos (2001) e Ricci (2003) pesquisaram os contedos dos PLs
propostos pelos congressistas e chegaram todos concluso que a produo legislativa dos congressistas no dominada nem por interesses particulares nem por
interesses paroquiais ao contrrio, a maior parte dela tem abrangncia geral.
Entre os projetos de iniciativa dos deputados federais e que foram transformados em lei no perodo de 1985 a 1999, Amorim Neto e Santos (2003, p. 668)
identificaram que apenas 13% tiveram carter particular, no sentido de o alvo
ser um conjunto restrito ou de indivduos ou de municpios, e que dois teros
daqueles projetos foram de abrangncia nacional. Adotando a mesma metodologia,
Arajo (2008, p. 217) constatou que apenas 7,5% dos PLs dos senadores, que
foram aprovados no Senado entre 1989 e 2000, tiveram carter particular, e que
66,5% deles tiveram carter nacional.
Note-se, porm, que essa evidncia a respeito do que o Congresso aprovou e
no exatamente sobre tudo o que foi originalmente proposto pelos parlamentares.
Mas isto no chega a ser um problema. Embora seja verdade que o processo
legislativo exerce certa filtragem no sentido de aumentar a probabilidade de
aprovao de projetos de carter mais geral, esta filtragem est longe de ser intensa de acordo com Ricci (2003, p. 709), dos 531 projetos de lei de carter
geral apresentados pelos congressistas e com tramitao concluda entre 1991 e
2001, 40% (212) foram rejeitados pelo prprio Congresso, enquanto a taxa de
rejeio entre os projetos de carter particular foi um pouco superior, chegando
a 50%. A evidncia relativa s proposies iniciais dos parlamentares tambm
depe contra a viso de que predominam propostas particularistas em 1995,
106
apenas 8% dos projetos de lei apresentados pelos deputados federais tiveram

como alvo pequenos grupos ou localidades especficas (Amorim Neto e Santos,
2003, p. 674). E entre todos os projetos apresentados por deputados e senadores
nas reas de educao e sade, do final de 1988 at 1994, apenas 13% foram de
transferncia de recursos concentrada em grupos especficos, enquanto 59,6%
tiveram carter difuso (Lemos, 2001, p. 574).
Mas o que se pode dizer a respeito da relevncia das leis de carter geral?
Esta uma questo mais difcil de responder, porque envolve algum grau de
subjetividade. preciso ter isto em mente para analisar a evidncia disponvel.
praticamente incontroverso que leis que fazem homenagens ou instituem feriados so irrelevantes como polticas pblicas. Os estudos mostram que este tipo de
proposio legislativa representou apenas cerca de 5% da produo legislativa
dos congressistas no perodo 1989-2000 (Amorim Neto e Santos, 2003, p. 669;
Figueiredo e Limongi, 1999, p. 61; Arajo, 2008, p. 214). Todavia, informaes
mais atualizadas sugerem que este tipo de lei aumentou substancialmente nos
ltimos anos, chegando a cerca de 50% das leis de iniciativa dos parlamentares
aprovadas em 2009 (Queiroz, 2007; 2008; 2009).
Outra constatao que pode ser feita a partir da anlise do contedo das propostas dos parlamentares apresentadas at 1999 que eles priorizam matrias de
carter social cerca de metade da produo legislativa dos congressistas trata deste
tipo de matria (Amorim Neto e Santos, 2003, p. 669). Em segundo lugar, esto
as leis sobre matria econmica, representando entre 20% e 25% da produo dos
congressistas. Embora existam alguns poucos trabalhos que argumentam ter sido
relevantes s iniciativas do Congresso em reas especficas como sade (Zauli e
Rodrigues, 2002) e educao (Oliveira, 2009) , parece que no existem trabalhos
que avaliem de maneira sistemtica a relevncia das leis de origem parlamentar.
O anedotrio a respeito do Legislativo percebe na atividade parlamentar
em torno do oramento a expresso mxima do particularismo. Todavia, existe
na literatura especializada intenso debate a respeito de qual lgica prevalece na
participao do Legislativo no oramento. De acordo com Pereira e Mueller
(2002, p. 274), a grande maioria dos parlamentares lana mo [da prerrogativa de realizar emendas ao oramento] para beneficiar suas bases eleitorais.
Mas isso no significa que o processo oramentrio seja necessariamente orientado
para atender a demandas particularistas. Como mostraram Figueiredo e Limongi
(2005, p. 742), ao menos, desde a reforma regimental de 1995, as emendas individuais no tm sido a forma dominante de participao no oramento entre
1996 e 2001, 82,6% dos recursos alocados pelo Congresso para investimento
decorreram de emendas coletivas ou de relatores. A respeito do alvo das emendas, Samuels (2002, p. 323) constatou, a partir de dados relativos ao perodo
1995-1999, que o Legislativo priorizou cada vez mais a aprovao de emendas
107
que tinham como alvo os estados da Federao, embora os parlamentares individuais tivessem priorizado a apresentao de emendas que favoreciam municpios.
Em 1999, o valor total das emendas aprovadas para os estados foi trs vezes maior
que o das aprovadas para os municpios, enquanto em 1995 o primeiro daqueles
valores foi levemente menor que o segundo.
Em suma, nos ltimos vinte anos, a iniciativa legal do Congresso Nacional
tornou-se cada vez mais expressiva numericamente, tendo inclusive superado as
iniciativas no oramentrias do Executivo em 2009, pela primeira vez. Todavia,
a qualidade das leis de iniciativa dos congressistas parece ter piorado, tal como
indicado pelo aumento substancial de leis irrelevantes nos ltimos anos. Por isso,
aquela evidncia no suficiente para permitir a concluso que a instituio est
se tornando menos reativa e mais proativa. J no que diz respeito atividade de
emenda ao oramento, a evidncia disponvel indica que, pelo menos nos anos
que se seguiram reforma regimental de 1995, o Legislativo passou a priorizar
emendas coletivas ao invs de individuais, racionalizando e tornando mais institucional a sua participao no processo oramentrio. Infelizmente, esta evidncia
refere-se a um perodo muito curto (1996-2001), o que impossibilita a sua generalizao. Portanto, para que se possa avaliar de forma conclusiva se o Congresso
Nacional est se tornando mais ativo no que diz respeito proposio de polticas
pblicas de interesse geral, faz-se necessrio ampliar e atualizar as bases de dados
existentes, assim como analisar de forma mais criteriosa e sistemtica o contedo
e o impacto das leis de iniciativa do Legislativo.
4 AUTONOMIA DECISRIA
Nesta seo discute-se a evidncia existente a respeito do grau de autonomia do

Congresso na deliberao sobre as polticas iniciadas pelo Executivo e que, como
visto na seo anterior, compreendem a maior parte da produo legislativa dos
ltimos vinte anos. Interessa aqui avaliar se, e em que medida, a despeito de o
Executivo dominar a agenda do Legislativo, os congressistas exercem a sua prerrogativa constitucional de vetar ou modificar as propostas daquele poder de acordo
com as suas preferncias. Alm disso, interessa saber se as decises legislativas so
bem informadas.
Em primeiro lugar, importante frisar que a dominncia relativa do Executivo
est acompanhada de intensa atividade legislativa deste poder. Alm disso,
as iniciativas do Executivo recebem tratamento privilegiado, tramitando em tempo
significativamente menor e com taxa de sucesso significativamente maior (Figueiredo e Limongi, 1999, cap. 2). Ou seja, o Legislativo no usa o seu poder de veto
de maneira a obstruir a agenda do Executivo ele no recalcitrante, utilizando a
terminologia de Morgenstern.
108
Nas tabelas 2 e 3 apresentam-se informaes a respeito da atividade e do

sucesso legislativo de cada presidente, e do tempo de tramitao dos seus projetos na
Cmara dos Deputados. Os dados so relativos apenas a projetos de lei ordinria
e a medidas provisrias no oramentrias, que compreendem quase a totalidade
das propostas de polticas pblicas do Executivo.17
TABELA 2
Atividade e sucesso legislativo do Executivo, por presidncia (out. 1988-dez. 2009)

Lula I
Lula II2
Total
4,9
3,6
4,8
4,7
3,4
3,8
3,0
3,5
7,1
8,3
7,4
7,8
8,3
43,9
42,6
40,7
51,1
38,4
42,9
52,0
64,5
44,1
61,8
55,76
83,5
100,0
96,6
88,9
89,0
91,56
70,1
73,1
78,1
62,3
75,7
71,36
Sarney1
Collor
Franco
PLs submetidos por ms
6,1
5,7
5,4
4,1
MPs submetidas por ms3
6,3
2,7
4,2
3,0
Total de submisses por ms
12,3
8,4
9,6
Taxa de uso de MPs4 (%)
50,9
32,6
PLs convertidos em lei5 (%)
47,2
63,6
MPs convertidas em lei (%)
90,0
Taxa de sucesso (PL + MP)7 (%)
69,0
Cardoso I Cardoso II
Fonte: Cmara dos Deputados e Senado Federal. Disponveis em: <www.camara.gov.br> e <www.senado.gov.br>.
Elaborao do autor.
Notas: 1 A partir de 5 de outubro de 1988.
2
At 31 de dezembro de 2009.
3
Exclui aberturas de crdito extraordinrio e reedies, inclusive as dez primeiras MPs, que apenas reeditavam decretos-leis.
4
Nmero de MPs em relao ao total de MPs mais PLs.
5
Inclui as iniciativas convertidas durante presidncias posteriores e at 31 de dezembro de 2009, quando os PLs no
foram mais acompanhados.
6
Exclui Lula II.
7
Convertidos em lei em relao ao total de submisses.
Obs.: as siglas PL e MP significam, respectivamente, projeto de lei ordinria e medida provisria.
As duas primeiras linhas da tabela 2 mostram a frequncia mensal de uso de PLs

e de MPs pelo Executivo. Desde a promulgao da atual Constituio e at o final de
2009, o Executivo editou, em mdia, 4,7 PLs e 3,5 MPs por ms, o que pode ser considerado uma atividade legislativa intensa. A taxa de uso de MPs relativa aos ltimos
vinte anos, que de 42,9%, mostra que o Executivo fez uso intenso deste mecanismo
extraordinrio. verdade que nos anos de 2008 e 2009 a mdia mensal de MPs no
oramentrias diminuiu bastante, 2,9 e 1,8, respectivamente, mas isto no suficiente
para sugerir mudana permanente na intensidade do uso deste mecanismo. Por fim,
no obstante a intensa atividade legislativa do Executivo, at o fim de 2009 o Congresso
havia transformado em lei 91,5% das MPs e 55,7% dos PLs submetidos pelo Executivo
at o final de 2006, perfazendo uma taxa de sucesso total de 71,3%, o que bastante
considervel para um sistema presidencialista, especialmente quando se considera que
em sistemas parlamentaristas aquela taxa costuma ser da ordem de 80% a 90%.
17. Em rpido levantamento no stio eletrnico da Cmara, estimou-se que os projetos de lei complementar mais os de
emenda Constituio representam apenas 6% do total das propostas no oramentrias do Executivo.
109
Ainda a respeito dos PLs submetidos pelo Executivo at o final de 2006, v-se
que o tempo mdio entre a chegada e a deliberao na Cmara dos Deputados
antes do envio ao Senado foi de 14,7 meses, ou seja, de pouco mais de um ano,
como se observa na tabela 3. Como a maior parte dos projetos do Executivo teve
tramitao urgente, tambm resolveu-se apurar a durao por tipo de tramitao
do projeto. Os projetos que no tiveram tramitao urgente levaram, em mdia,
26,8 meses para serem concludos na Cmara. Mas como a distribuio da durao
da tramitao tende a ser enviesada para a direita, a mediana (ou segundo quartil)
a medida de tendncia central mais apropriada. Por este critrio, observa-se que
50% dos PLs do Executivo tiveram tramitao total igual ou inferior a 6,9 meses,
sendo que entre os projetos sem urgncia a durao mediana foi de dezoito meses,
tempo este que no parece excessivamente longo.18
TABELA 3
Mdia e quartis do tempo de tramitao dos PLs do Executivo submetidos entre

outubro de 1988 e dezembro de 2006 e votados at dezembro de 2009, por regime
de tramitao na Cmara dos Deputados
(Em meses)
Com urgncia
Total
Mdia
26,8
7,4
14,7
1o quartil (25%)
10,6
1,1
1,9
2o quartil (50%)
18,0
2,5
6,9
3 quartil (75%)
34,3
7,2
18,0
Nmero de PLs
269
446
715
Sem urgncia
Fonte: Cmara dos Deputados, disponvel em: <www.camara.gov.br>.

Elaborao do autor.
Obs.: a urgncia inclui tanto a constitucional quanto a regimental.
Arajo (2008, p. 226) calculou o tempo mdio de tramitao das iniciativas do Executivo no Senado entre 1989 e 2000 e constatou que, sob tramitao
ordinria, os senadores levaram, em mdia, 8,6 meses para chegarem a uma deliberao, enquanto que, sob tramitao de urgncia, o tempo mdio foi reduzido
para dois meses.
Deve-se ter em mente que tanto a taxa de sucesso do presidente quanto o
ritmo da deliberao legislativa em termos do tempo de tramitao so sempre
medidos com base nas polticas que so efetivamente submetidas ao Congresso
pelo presidente. Como este tem incentivo para agir estrategicamente, antecipando
a reao do Congresso, no vlido pressupor que a poltica que o presidente
18. Arajo (2008, p. 226) calculou o tempo mdio de tramitao das iniciativas do Executivo no Senado e constatou
que, sob tramitao ordinria, os senadores levaram, em mdia, 8,6 meses para chegarem a uma deliberao, ao passo que,
sob tramitao de urgncia, o tempo mdio foi reduzido para dois meses.
110
prope a que ele realmente deseja. Como bem ponderou Ames (2001, p. 191),
a avaliao mais apropriada do sucesso legislativo do presidente requer comparar
o que ele conseguiu aprovar com o que ele gostaria de ter aprovado. Esse mesmo
autor, por exemplo, lista uma srie de propostas de polticas pblicas de interesse
do Executivo que, ou no chegaram nem mesmo a ser submetidas, ou no tiveram
sucesso no Legislativo, como evidncia de que o Legislativo brasileiro exerce forte
poder de veto (Ames, 2001, p. 204).
A observao de Ames quanto ao problema de avaliar o sucesso legislativo
do presidente com base apenas na agenda realizada est correta, mas no parece
que ela seja suficiente para tornar invlida a concluso, feita com base na leitura
da tabela 2, que o Congresso no obstrucionista. Embora seja muito comum
o Congresso ser considerado culpado por programas e reformas importantes que
no vingaram na arena legislativa, dificilmente louvado pelas polticas que produz ou, para ser mais preciso, ajuda a produzir. Afinal, a tese de o Congresso
Nacional ser obstrucionista no consistente com o fato de o pas ter obtido
razovel sucesso durante a dcada de 1990 especialmente a partir de 1995
na implementao de uma srie de reformas estruturais tidas como importantes
para a estabilidade econmica.19 Alm disso, nos ltimos anos, o pas tem sido
capaz tambm de implementar polticas sociais bastante ambiciosas, preservando
a estabilidade econmica. importante lembrar tambm que todas essas reformas
foram e esto sendo implementadas de forma institucionalizada, dentro de regras
democrticas, o que no contexto latino-americano algo bastante louvvel.
4.1 Um Congresso venal?
De acordo com a interpretao pessimista do Congresso, o apoio legislativo que o

Executivo eventualmente consegue obter para a sua agenda custa do uso de recursos oramentrios para atender as clientelas eleitorais dos parlamentares. Se isto for
verdade, ento das altas taxas de sucesso legislativo do Executivo no se pode concluir
que o Congresso coopera com aquele Poder na produo de polticas pblicas.
De tempos em tempos, a mdia brasileira costuma fornecer evidncia anedtica bastante convincente da troca de votos parlamentares por recursos oramentrios. Alguns autores defendem que se trata realmente de um padro.
De acordo com Pereira e Mueller (2002):
O presidente da Repblica recompensa os parlamentares que sistematicamente votam a favor dos projetos de interesse do governo, autorizando a execuo de suas
emendas individuais, e, ao mesmo tempo, pune os que no votam nesses projetos
19. Em 1990, o Brasil encontrava-se na mdia dos pases latino-americanos em termos de implementao de reformas
liberais. Em 1999, ele se encontrava um pouco acima daquela mdia (Lora, 2001, apud Armijo, Faucher e Dembinska,
2006, p. 763).
111
simplesmente no executando as emendas propostas por eles (Pereira e Mueller,

2002, p. 274).
Para esses autores, a existncia de forte motivao particularista entre os deputados juntamente com a total discricionariedade do Executivo na execuo daquelas
emendas leva ao comportamento venal dos parlamentares. A importncia desse padro residiria menos no seu impacto negativo sobre as despesas do governo e mais no
seu impacto positivo sobre a produo de polticas pblicas, no sentido de garantir
a governabilidade. Isto porque o impacto total sobre as despesas do governo seria
pequeno, tornando o atendimento estratgico das demandas clientelistas dos parlamentares um meio barato de o Executivo obter apoio legislativo para a aprovao da
sua agenda de polticas pblicas (Pereira e Mueller, 2002, p. 267).
Mas a pergunta relevante : at que ponto a troca de votos pela execuo de
emendas ocorre de forma regular e generalizada? Existem alguns trabalhos que estimam o efeito sistemtico da frequncia com que os parlamentares votam com o
governo sobre a execuo de suas emendas, e vice-versa (Alston e Mueller, 2005;
Alston et al., 2006; Figueiredo e Limongi, 2005; Pereira e Mueller, 2002; 2003).
A evidncia produzida at agora tem sido consistente em revelar correlao positiva entre votar com o governo e ter emendas executadas. Porm, nem todos os
trabalhos utilizam mtodos de estimao apropriados, e mesmo os que utilizam no
fornecem todas as informaes necessrias para julgar a qualidade das suas estimativas
ou, especificamente neste caso, o risco de o efeito observado estar superestimado.20
A partir de uma amostra com 401 votaes nominais realizadas na Cmara
entre 1995 e 1998, Pereira e Mueller (2002, p. 285) estimam que a cada aumento
de 1 ponto percentual (p.p.) no total de vezes em que um deputado vota com o
governo, est associado aumento de 0,32 p.p. na porcentagem das suas emendas
ao oramento que so executadas. Utilizando o comportamento dos deputados
nas votaes de um projeto especfico o de reforma da Previdncia proposto
pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso Alston e Mueller (2005, p. 111)
estimam que, se um deputado mudasse o seu voto de contrrio para favorvel ao
governo, a porcentagem do valor total das suas emendas executadas aumentaria,
em mdia, 11,4 p.p. controlando pela frequncia com que ele costuma votar
com o governo. J um deputado que mudasse o seu voto na direo contrria
sofreria reduo de 5,5 p.p. naquela porcentagem.
20. bastante provvel que exista causalidade reversa (endogeneidade) entre votar com o governo e ter emendas
executadas. Nesse caso, o mtodo de estimao convencional (MQO) no apropriado porque tende a superestimar
o efeito de uma varivel endgena sobre a outra. Verificada a causalidade reversa, o mtodo apropriado o de mnimos
quadrados em dois estgios (MQ2E), que consiste em substituir uma das variveis endgenas por uma ou mais
variveis exgenas, chamadas de instrumentos. Utilizam este mtodo Alston e Mueller (2005), Alston et al. (2006)
e Pereira e Mueller (2002). Mas nenhum desses trabalhos testa a validade e a fora dos instrumentos utilizados em
substituio varivel endgena votos. Assim, no h como avaliar se os instrumentos so suficientes para resolver
o problema de superestimao do efeito daquela varivel sobre a taxa de execuo.
112
Note-se, porm, que as magnitudes desses efeitos observados so modestas.

A estimativa de Pereira e Mueller, por exemplo, implica que se um deputado
aumentasse a sua taxa de votos com o governo em 50 p.p., o que correspondente
a quase dois desvios padro, o retorno esperado em termos do aumento na sua
taxa de execuo de emendas seria de apenas 16,5 p.p. Ou seja, o problema da
evidncia estatstica a respeito da relao entre votar com o governo e ter
emendas executadas que ela no suficiente para permitir a concluso de
que a primeira varivel tem impacto relevante sobre a segunda, pois, alm de os
efeitos estimados serem substantivamente pequenos, existe ainda o risco de eles
estarem superestimados.
Contra a tese de troca de votos parlamentares por recursos oramentrios,
Figueiredo e Limongi (2005, p. 749) argumentam que a relao positiva observada
entre votar com o governo e ter emendas executadas condicionada pela
filiao partidria do parlamentar. Esta ltima varivel seria mais relevante que
a taxa de execuo de emendas para explicar a deciso de votar com o governo.
Face afirmao dos autores que a lgica partidria determina tanto o comportamento em plenrio quanto a execuo de emendas (Figueiredo e Limongi,
2005, p. 752), era de se esperar que a correlao observada entre voto e execuo
perderia fora quando se controlasse pela filiao partidria ou, mais especificamente, pelo pertencimento coalizo de governo. Mas os resultados da anlise
economtrica dos autores, alm de confirmarem a relao positiva entre voto e
execuo, so desfavorveis hiptese de que boa parte da relao observada
espria devido omisso da filiao partidria dos parlamentares.21 Alm do mais,
contrariamente ao esperado pelos autores, os coeficientes estimados sugerem que
no h diferena substantiva entre os impactos do pertencimento base do governo
e da taxa de execuo sobre a probabilidade de se votar com o governo.
Mesmo que se venha a demonstrar de forma mais convincente que a relao
positiva entre votar com o governo e ter emendas executadas de fato relevante, existe pelo menos uma interpretao alternativa para ela, contrria tese
da lgica particularista. Para Figueiredo e Limongi, ao invs de moeda de troca de
baixo custo para o Executivo, como defendem Pereira e Mueller, a execuo das
emendas individuais dos parlamentares faria parte da prpria execuo da agenda
do Executivo. Neste sentido, a alocao de recursos feita pelos legisladores
complementar, e no contrria, do Executivo (Figueiredo e Limongi, 2005,
p. 741). Esta complementaridade, de acordo com os autores, ocorreria devido
adaptao estratgica dos parlamentares em vista dos fortes poderes oramentrios do Executivo. Em lugar de alocao de recursos alternativa, as emendas
21. O efeito estimado de execuo sobre voto no sofre alterao digna de nota quando se controla pelo fato de
se pertencer base do governo.
113
aprovadas pelo Congresso teriam como principal caracterstica indicar, com maior
preciso, os municpios nos quais os recursos oramentrios seriam aplicados,
condicionado s linhas gerais da proposta original do Executivo (Figueiredo e
Limongi, 2002, p. 321).22 Como principal evidncia em apoio a esta interpretao,
os autores mostram, com base nas leis do oramento anual (LOAs) relativas aos
anos de 1996 a 1999, que as distribuies das despesas do Executivo e do Legislativo
entre os dez programas de maior prioridade para esse ltimo so fortemente
correlacionadas. Se esta interpretao estiver correta, ento a atividade parlamentar
de oferecimento de emendas ao oramento adquire conotao mais positiva.
Em resumo, embora exista evidncia de correlao positiva entre votar com
o governo e ter emendas executadas, os dados mostram que a magnitude do
efeito , na melhor das hipteses, pequena. Mesmo que um efeito substancial
venha a ser revelado, a interpretao usual de que ele reflete uma troca entre um
Executivo dependente de apoio legislativo e parlamentares premidos pela necessidade eleitoral de atender s demandas particulares de seus distritos no a nica
aparentemente vlida. Alternativamente, a correlao pode expressar a complementaridade entre as agendas de polticas pblicas do Executivo e da sua base
parlamentar de sustentao. Portanto, a evidncia disponvel no suficiente para
dar sustentao interpretao que o Congresso venal.
4.2 Atividade parlamentar nas iniciativas do Executivo
Dado que os parlamentares no vetam de forma sistemtica as iniciativas do

Executivo, e pressupondo que eles no vendem o seu apoio simplesmente, o
que se pode dizer a respeito da ao do Legislativo sobre o contedo das polticas
propostas pelo Executivo? Com que frequncia o Congresso Nacional altera de
forma substantiva as polticas do Executivo?
Na tabela 4, apresenta-se a frequncia de PLs do Executivo submetidos at o
final de 2006, de acordo com os seus status na Cmara dos Deputados antes da
remessa ao Senado em fins de 2009 e com a presidncia durante a qual foram
submetidos. Dos PLs que o Executivo submeteu Cmara, 83,6% foram objeto
de deliberao naquela Casa, sendo que menos de 5% foram rejeitados. Em praticamente um tero das aprovaes (ou cerca de um quarto do total) os deputados
optaram por um texto substitutivo, isto , eles aprovaram amplas modificaes de
contedo no texto original. Embora no se tenha informao a respeito da posio
do Executivo frente aos substitutivos se contrria ou a favor , estes dados parecem suficientemente expressivos para sustentar a concluso de que a Cmara frequentemente faz modificaes substantivas relevantes nas polticas propostas pelo
22. Essa interpretao consistente com a constatao de Sanches (1996, p. 72-73) de que os projetos de lei oramentria
tm precrio detalhamento da regionalizao dos gastos pblicos desagregando-os apenas em nvel de estado/regio
e estruturando subatividades com impacto em vrias Unidades da Federao.
114
Executivo por meio de PLs. Note-se ainda que a porcentagem de PLs aprovados
com substitutivo no variou de forma substancial entre as presidncias, a menor
porcentagem tendo sido a dos PLs submetidos durante a presidncia Sarney (aps
a promulgao da atual Constituio) e a maior, a dos submetidos durante a
primeira presidncia de Fernando Henrique Cardoso.
TABELA 4
Projetos de lei do Executivo, por status e presidncia em que foram submetidos

Cmara dos Deputados (out. 1988-dez. 2006)
Sarney
Collor
Franco
Cardoso I
Cardoso II
Lula I
Total
Aprovado (%)
53,4
57,2
73,0
50,3
42,8
52,9
53,2
Aprovado substitutivo (%)
20,5
29,7
22,0
32,9
22,7
23,2
25,7
5,7
5,5
3,0
6,4
6,2
0,6
4,7
Subtotal (votados) (%)
79,5
92,4
98,0
89,6
71,6
76,8
83,6
Arquivado/prejudicado (%)
20,5
6,2
1,0
5,8
12,4
10,3
9,1
Rejeitado (%)
Tramitando (%)
Total
0,0
1,4
1,0
4,6
16,0
12,9
7,3
106
(100%)
176
(100%)
148
(100%)
197
(100%)
236
(100%)
173
(100%)
1.036
(100%)

Elaborao do autor.
Nota: 1 Exclui 181 PLs retirados pelo Executivo.
Obs.: status em 31 de dezembro de 2009, na Cmara, antes da remessa ao Senado.
Na tabela 5, substitui-se a varivel presidncia pela natureza da matria

se regulatria, administrativa ou financeira/tributria.23 Os dados da tabela mostram que a atividade dos deputados variou de acordo com a natureza da matria
proposta pelo Executivo. Matrias administrativas e financeiro-tributrias foram
submetidas a voto com mais frequncia que as regulatrias, mas estas ltimas foram
alteradas com maior frequncia que as demais, especialmente as administrativas.24
Este padro sugere que a Cmara atua mais sobre projetos de lei que visam estabelecer ou alterar normas gerais de conduta, e menos sobre projetos relativos
administrao cotidiana do governo e conduo da economia.
23. Para os fins deste texto, definem-se como regulatrias matrias que estabelecem normas e regulamentos
gerais, que conferem poderes e competncias regulatrias e que tratam de cdigos jurdicos. Matrias administrativas so as que criam/extinguem cargos, definem competncias e procedimentos administrativos, transferem bens no mbito da administrao pblica, e fixam multas administrativas e custas judiciais. As matrias
financeiras fixam salrios de categorias especficas, criam/extinguem subsdios ou fundos de financiamento,
definem a participao pblica no capital de empresas privadas, definem instrumentos financeiros, realizam
transferncias financeiras entre entidades pblicas. Por fim, as tributrias criam/extinguem impostos, isenes
fiscais e taxas obrigatrias.
24. Essas diferenas so todas estatisticamente significativas ao nvel de 5%.
115
TABELA 5
Projetos de lei do Executivo, por status e natureza da matria Cmara dos Deputados
(out. 1988-dez. 2006)
Regulatria
Administrativa
Financeira-tributria
Total
Aprovado (%)
35,7
72,2
64,4
53,2
Aprovado substitutivo (%)
33,9
14,8
22,3
25,7
4,6
5,1
4,5
4,7
Subtotal (votados) (%)
74,2
92,1
91,1
83,6
Arquivado/prejudicado (%)
13,8
3,7
6,5
9,1
Tramitando (%)
12,0
4,2
2,4
7,3
392
(100%)
216
(100%)
247
(100%)
855
(100%)
Rejeitado (%)
Total1

Elaborao do autor.
Nota: 1 Exclui 181 PLs retirados pelo Executivo.
Obs.: status em 31 de dezembro de 2009, na Cmara, antes da remessa ao Senado.
Aparentemente, o nico trabalho que faz anlise similar para o Senado

Arajo (2008). O autor constatou que apenas 10,8% dos projetos do Executivo
apreciados naquela Casa entre 1989 e 2000 foram aprovados com substitutivo
(Arajo, 2008, p. 229). Esta baixa porcentagem, no entanto, provavelmente
deve-se em boa parte ao fato de o Senado, como Casa revisora, j receber os PLs
do Executivo com as modificaes realizadas pela Cmara.
Os dados disponveis relativos s MPs aprovadas na forma de PLs de converso,
isto , com emendas do Legislativo, indicam que tambm neste caso a frequncia
com que os parlamentares fazem modificaes nas polticas do Executivo expressiva.
Reich (2002, p. 13) constatou que, das medidas originais editadas entre maio de 1989
e dezembro de 1998 e convertidas em lei, quase metade foi alterada pelo Congresso.
Este padro tambm foi constatado por Da Ros (2008, p. 156) para o perodo 20012006. No entanto, as informaes disponveis no so suficientes para avaliar se as
alteraes realizadas foram substanciais.
Em complemento a essa evidncia quantitativa, existem alguns estudos sobre a atuao do Congresso na deliberao sobre polticas pblicas especficas que
concluem que os congressistas, embora limitados pelos poderes e pela ao do
Executivo, via lideranas partidrias, realizaram mudanas substanciais naquelas
polticas, sem que se possa dizer que eles estivessem simplesmente reafirmando
as preferncias do Executivo. A respeito da poltica de privatizao durante a
primeira metade dos anos 1990, Almeida e Moya (1997, p. 1) afirmam que embora a concepo e a iniciativa tenham sido do Executivo, o Congresso influiu
no desenho da fisionomia que [a poltica de privatizao] veio a assumir. Sobre
a reforma da Previdncia, e mais especificamente a Proposta de Emenda Constitucional no 33, Figueiredo e Limongi (1999, p. 202-204) constataram que a
116
Cmara alterou significativamente a proposta original do governo Cardoso,

levando este a considerar a retirada da emenda, embora posteriormente o Senado
tenha resgatado aspectos importantes do texto original. Ainda sobre aquela reforma,
Melo e Anastasia (2005, p. 315) observaram que o governo Lula fez concesses
importantes tanto na Cmara quanto no Senado para viabilizar a Proposta de
Emenda Constitucional no 40. Sobre as reformas fiscais, Loureiro e Abrcio (2004,
p. 58) afirmam que o Congresso teve papel decisivo no processo.
O fato de o Congresso frequentemente modificar as propostas do Executivo
mostra que ele no mero carimbador. Todavia, isto nada diz a respeito da
qualidade das modificaes realizadas. Independentemente da direo das modificaes, desejvel que elas sejam bem informadas,25 por isto que os sistemas
de comisses da Cmara e do Senado so indispensveis. No entanto, existem
dois fatores que depem contra a deliberao bem informada dos congressistas.
Em primeiro lugar, o fato de, nos ltimos vinte anos, 43% das propostas de
polticas pblicas do Executivo terem passado ao largo do sistema de comisses
tcnicas, independentemente da vontade do Legislativo, como foi o caso das MPs
(tabela 2). No bastasse isto, existe evidncia de que as comisses mistas ad hoc
para exame de MPs no exercem esta funo de maneira efetiva das medidas
convertidas em lei entre 1989 e 1998, apenas um tero foi objeto de deliberao
nas comisses (Reich, 2002, p. 17).
Outro fator que dificulta os congressistas a tomarem decises bem informadas a baixa capacidade das comisses permanentes para produzir informao
prpria, independentemente da fornecida pelo Executivo. As causas geralmente
apontadas deste problema so a falta de poderes de agenda e a alta rotatividade
dos membros das comisses permanentes (Pereira e Mueller 2000; Santos, 2003,
cap. 3 e 4; Santos e Almeida, 2005). A respeito da primeira causa, embora as
comisses possam substituir o Plenrio na deliberao de PLs (Artigo 58, 2o,
CF/1988), esta prerrogativa muito limitada porque um pequeno grupo de parlamentares (um dcimo) pode recorrer da deliberao da comisso, transferindo
para o Plenrio a deciso final. Sobre a falta de estabilidade, alm de no haver
critrio de senioridade para a nomeao de titulares e nem mesmo para o preenchimento dos postos hierrquicos da comisso, frequente lderes partidrios
substiturem os titulares, inclusive no mesmo ano legislativo.
No obstante esse problema informacional, o sistema de comisses ainda ,
para o Plenrio, o mecanismo por excelncia de coleta de informaes a respeito
das consequncias de polticas pblicas. De fato, a evidncia disponvel mostra que
os parlamentares usam o sistema de comisses no intuito de reduzir a sua incerteza
25. Tecnicamente, uma deciso melhor informada significa uma menor probabilidade de as consequncias por ela
produzidas serem muito diferentes das desejadas pelo tomador da deciso (Gilligan e Krehbiel, 1987, p. 306-312).
117
a respeito das propostas do Executivo, mesmo quando o governo conta com o

apoio de maioria parlamentar (Almeida e Santos, 2009; Santos e Almeida, 2005).
Assim, parece relevante avaliar em que medida os parlamentares usam o sistema de
comisses tcnicas nas suas deliberaes a respeito de PLs do Executivo.
Na tabela 6, apresenta-se a frequncia de PLs do Executivo votados na
Cmara e para os quais ao menos uma comisso produziu um parecer de mrito,
relativamente a nenhuma.26 Note-se que o nmero de PLs cuja deliberao
foi precedida pelo pronunciamento de ao menos uma comisso de mrito
expressivo, de pouco menos de dois teros dos projetos (65,3%). Mas a tabela
tambm revela que o uso do sistema de comisses condicionado pela natureza da poltica proposta: a probabilidade de um PL do Executivo de natureza
regulatria ser votado com parecer de mrito de uma comisso de 75,3%,
levemente maior que a de um PL de natureza administrativa, que de 67,3%
diferena significativa ao nvel de 10% , sendo que ambas as probabilidades
so bem maiores que a de um PL de natureza financeiro-tributria, que de
50,7% diferenas significativas ao nvel de 1%.
TABELA 6
Projetos de lei do Executivo, por uso do sistema de comisses e natureza da matria

Cmara dos Deputados (out. 1988-dez. 2006)
Regulatria
Administrativa
Financeiro-tributria
Total
Votados com relatrio de comisso de mrito (%)
75,3
67,3
50,7
65,3
Votados sem relatrio de comisso de mrito (%)
24,7
32,7
49,3
34,7
291
(100%)
199
(100%)
225
(100%)
715
(100%)
Total

Elaborao do autor.
Obs.: PLs votados na Cmara antes da remessa ao Senado.
Essa evidncia, embora superficial, sugere fortemente que, quando a oportunidade existe, o Legislativo faz uso das comisses tcnicas para se informar
a respeito das polticas propostas pelo Executivo, exceto talvez no caso das de
natureza financeiro-tributria. Todavia, como a maior parte das leis sancionadas
de iniciativa do Executivo submetida atravs de MP, instrumento que no passa
pelo sistema de comisses permanentes, a quantidade de leis produzidas sem o
devido exame e debate legislativo muito grande.
O que concluir, ento, a respeito do padro de atuao do Legislativo em
torno das iniciativas do Executivo? A caracterizao do Congresso como obstrucionista ou, para usar a terminologia de Morgenstern, recalcitrante, no encontra
26. No foram includos os pareceres sobre adequao formal do projeto, emitidos pela Comisso de Constituio,
Justia e Cidadania, e os sobre adequao financeiro-oramentria, emitidos pela Comisso de Finanas e Tributao.
118
apoio na evidncia. Nos ltimos vinte anos, a taxa de sucesso das polticas pblicas
propostas pelo Executivo foi da ordem de 71%. Com relao apreciao dos PLs
do Executivo na Cmara, no se pode dizer que o tempo mdio de tramitao, de
14,7 meses, foi elevado na verdade, em metade dos casos aquele tempo no
ultrapassou sete meses. Da mesma forma, a tese que afirma que os congressistas
sistematicamente trocam o seu apoio a projetos do governo pela liberao de
recursos oramentrios para as suas bases eleitorais est baseada em evidncia
de qualidade e relevncia duvidosas, no permitindo, portanto, caracterizar o
Congresso como venal. A constatao que os congressistas aprovam com modificaes boa parte das polticas pblicas propostas pelo Executivo sugere que a
caracterizao do Congresso como Legislativo, disposto a negociar o seu apoio,
mais consistente com a evidncia. Por conseguinte, como o sistema de comisses,
alm de depender fortemente das informaes do Executivo, no tem nem mesmo
a oportunidade de examinar a maior parte das polticas propostas por aquele poder,
a qualidade da interveno do Legislativo nestas propostas, especialmente quando
em desacordo com a preferncia do Executivo, no mnimo questionvel.
Para avaliao mais adequada deste aspecto, no entanto, faz-se necessrio pesquisar o contedo das modificaes dos parlamentares e o posicionamento do
Executivo em relao a elas.
5 A EFETIVIDADE DO CONTROLE SOBRE O EXECUTIVO
A respeito do padro de interao entre o Legislativo e o Executivo e, em particular,

do controle que o primeiro exerce sobre o segundo, ODonnell (1994) classificou o
Brasil como um caso tpico de democracia delegativa, isto , na qual o Legislativo
se comporta tal como se o presidente tivesse delegao direta dos eleitores para
governar como achar melhor. Na prtica, isto implicaria a inexistncia de motivao
entre os parlamentares para fiscalizar o Executivo, pelo simples fato de eles entenderem que o Legislativo no teria legitimidade suficiente para controlar o presidente,
em virtude do mandato plebiscitrio deste.
Passados dezesseis anos desde a classificao impressionista de ODonnell,
a pouca evidncia disponvel de fato sugere que a efetividade do controle do
Congresso no mnimo questionvel. No obstante, ela tambm indica que no
vlido o pressuposto de que os parlamentares no tm motivao para fiscalizar o Executivo. Lemos (2006) pesquisou a frequncia com que instrumentos
ordinrios de investigao so propostos pelos congressistas e constatou que,
entre 1989 e 2004, as mdias anuais de pedidos de informao ao Executivo, de
pedidos de convocaes de ministros e de propostas de fiscalizao e controle,
apresentados tanto na Cmara quanto no Senado, foram de 1.152, 21,5, e 22,
119
respectivamente.27 A frequncia de requerimentos de instituio de CPIs tambm foi significativa tambm desde a promulgao da Constituio at o final
de 2009, deputados e senadores apresentaram, em mdia, 12,6 requerimentos
por ano.28
Todavia, esses dados so relativos apenas ao que foi proposto pelos parlamentares resta saber quantas daquelas propostas foram, de fato, aprovadas e,
alm disso, quantas foram concludas. De acordo com Figueiredo (2001, p. 713),
as taxas de sucesso das convocaes de ministros e das propostas de fiscalizao
e controle propostas pelos deputados so insignificantes entre 1989 e 1999,
apenas quatro dos 106 pedidos de convocao de ministro foram aprovados e
efetivamente ocorreram, e apenas cinco das 221 propostas de fiscalizao e controle foram aprovadas e executadas. De acordo com a autora, apenas os pedidos
de informao costumam ser aprovados com frequncia, embora ela no fornea
estimativa desta frequncia.
Quanto s CPIs, se, por um lado, verdade que o Congresso teve participao
ativa na investigao de vrios casos de corrupo que vieram tona nos ltimos
vinte anos, por outro, construiu-se a imagem de que ele no est disposto a punir;
imagem esta manifesta na expresso de que as investigaes parlamentares sempre
acabam em pizza isto , que elas acabam em acordos que beneficiam todas as
partes envolvidas. Taylor e Buranelli (2007) analisaram o desempenho de CPIs
em torno de seis escndalos de corrupo de repercusso nacional e concluram
que elas pouco fizeram para assegurar a punio dos culpados, ou mesmo para
continuar as investigaes aps a ateno do pblico se ter desviado para outros assuntos. De fato, Figueiredo (2001, p. 700) constatou que apenas 17% das 89 CPIs
propostas na Cmara dos Deputados entre a promulgao da atual Constituio e
dezembro de 1999 foram concludas.
Padro similar pode ser constatado na apreciao das contas anuais do presidente da Repblica pelo Congresso. Como mostra Pessanha (2003), a despeito do
fortalecimento dos mecanismos de controle, nem o TCU ainda emitiu qualquer
parecer contrrio aprovao das contas do presidente, nem o Congresso rejeitou
quaisquer delas. Alm disso, o autor mostra que a concluso deste processo por
parte do Congresso tem sido extremamente demorada das quatorze contas do
perodo 1988-2001, apenas uma teve a apreciao concluda at o final do ano
seguinte; as contas relativas aos anos 1996 a 1999 foram todas julgadas em dezembro de 2002; e as contas relativas aos anos de 1990, 1991 e 1992 no haviam sido
julgadas at junho de 2003.
27. O nmero destoante da mdia de requerimentos de informao (1.152) decorre do fato de esse recurso poder ser
usado individualmente e no precisar dos votos da maioria seja da comisso, seja do Plenrio.
28. Levantamento do autor deste captulo realizado nos stios eletrnicos da Cmara, disponvel em: <www.camara.gov.br>;
e do Senado, disponvel em: <www.senado.gov.br>.
120
O fato de os congressistas frequentemente proporem iniciativas de fiscalizao, e elas raramente serem aprovadas pela maioria, levou Figueiredo (2001,
p. 715) a concluir que os legisladores podem ser motivados a fiscalizar, mas no
dispem de meios para exercer um controle efetivo do Executivo. Por controle
efetivo (ou bem sucedido), a autora entende tanto a imposio de sanes
em casos de omisso, comportamento imprprio e corrupo do Executivo
quanto a obteno de mudanas no curso de polticas pblicas (Figueiredo,
2001, p. 690). Tal como mostrado na segunda seo deste captulo, intitulada
Controle do Executivo pelo Legislativo, o TCU pode aplicar multas e outras
penalidades. No entanto, no obstante o tribunal aplicar multas com frequncia, elas no se tm constitudo em punio eficaz, pois raramente so pagas
(O Globo Online, 2007). Por conseguinte, os casos mais significativos de corrupo costumam motivar a formao de CPIs que, embora no possam punir
diretamente eventuais responsveis, so capazes de impor-lhes perda de reputao
mediante ampla divulgao na mdia. Se e em que medida a expectativa de
perda de reputao inibe ou no, desvios de conduta, a pergunta para a qual
a evidncia disponvel no fornece resposta.
Amorim Neto e Tafner (2002) identificaram na reedio modificada de
MPs, que ocorreu antes da EC no 32, mecanismo de obteno de mudanas no
curso de polticas pblicas. De acordo com os autores, a demora dos congressistas
para votar MPs controversas, que eram ento continuamente reeditadas, servia
para que eles tivessem a oportunidade de ouvir os grupos afetados pelas medidas
e, no caso de alguma insatisfao ser detectada, para que eles articulassem com o
governo mudanas nos textos. Tratava-se, ento, de estratgia de monitoramento
do impacto de polticas pblicas. Todavia, faltou aos autores demonstrarem que
as modificaes feitas nas MPs foram no sentido de aproximar os seus resultados
das preferncias dos parlamentares. No obstante, ressalte-se que Amorim Neto e
Tafner chamam ateno para a potencial relevncia de formas no institucionais
de monitoramento e controle.
Pode-se concluir a partir da pouca evidncia disponvel que, embora as
iniciativas dos parlamentares em usar os mecanismos institucionais de fiscalizao
sejam relativamente intensas, raramente estas iniciativas so aprovadas ou concludas.
possvel, no entanto, que os parlamentares recorram a outras formas no
institucionais de fiscalizao e controle, tal como sugerido por Amorim Neto e
Tafner. J a respeito do TCU, o fato de as suas sanes pecunirias carecerem de
mecanismos de enforcement, torna a sua ao fiscalizadora pouco eficaz na medida
em que ela no capaz de desestimular o comportamento ilegal, mas apenas de
cess-lo, uma vez observado. Por estes motivos, o controle do Congresso sobre o
Executivo no pode ser considerado efetivo.
121
Antes de concluir a respeito do desempenho do Congresso na produo e no controle da execuo de polticas pblicas nas ltimas duas dcadas, cumpre resumir
as principais informaes apresentadas e discutidas neste captulo.
No que diz respeito sua capacidade para produzir polticas pblicas, observou-se que, embora seja verdade que o Executivo detm uma srie de prerrogativas constitucionais que lhe permitem no s pautar a agenda do Congresso mas
tambm interferir no processo legislativo como so os casos da MP, da urgncia
unilateral e da exclusividade de iniciativa em matrias administrativas, tributrias e
oramentrias. Estas prerrogativas no so suficientes para que o Executivo consiga
aprovar polticas que para a maioria absoluta dos parlamentares sejam inferiores ao
status quo. Isto porque aquela maioria detm a prerrogativa de emendar as propostas do Executivo e de derrubar o veto presidencial.
Nas ltimas duas dcadas, ocorreram algumas poucas (mas importantes) alteraes naquela capacidade, sempre no sentido de aprimor-la. As regras de edio e
tramitao das MPs, o mais poderoso instrumento legislativo do Executivo, foram
modificadas de forma a garantir o poder de emenda dos parlamentares e a preservar
o poder de veto de cada Casa legislativa. Os parlamentares modificaram tambm a
sua forma de atuao no processo de definio do oramento anual, que passou a
obedecer a uma lgica mais institucional que individual. Paralelamente, houve forte
investimento na capacitao tcnica da Comisso Mista do Oramento.
Em termos da atuao do Congresso na produo de polticas pblicas, constatouse que aumentou de forma substancial o nmero de leis de iniciativa dos parlamentares,
tanto em termos absolutos quanto relativos a porcentagem de leis produzidas que
tiveram origem no Legislativo passou de 11,2% no perodo 1989-1993 para 67,8% no
perodo 2005-2009. A maior parte destas leis tem carter geral, isto , no atende aos
interesses de grupos ou localidades especficos. No entanto, aquele aumento quantitativo parece ter sido acompanhado de diminuio qualitativa, com forte aumento
na incidncia de leis irrelevantes. Notou-se ainda que, embora grande parte (78,9%)
das iniciativas do Executivo consiga aprovao (e de maneira acelerada), elas so aprovadas com modificaes substanciais, fato observado para os PLs de praticamente
todos os presidentes. No se sabe, todavia, se tais modificaes ocorreram a despeito
da preferncia do Executivo ou somente em conformidade com ela. Existe evidncia
qualitativa de que o Congresso teve papel relevante na configurao final de polticas
importantes originadas no Executivo, tais como a privatizao, a reforma da Previdncia e as reformas fiscais. Mas h fortes motivos para se duvidar da qualidade das
modificaes feitas pelos parlamentares, especialmente quando no apoiadas pelo
Executivo, pois baixa a expertise das comisses tcnicas, isto sem falar das comisses
ad hoc incumbidas de emitir parecer sobre as MPs.
122
Esse conjunto de evidncias a respeito da capacidade e da atuao do Congresso

permite concluir o seguinte sobre o seu desempenho na produo de polticas pblicas nos ltimos vinte anos. Em primeiro lugar, a evidncia corrobora a caracterizao
do Congresso como essencialmente reativo. Porm, ainda seguindo a terminologia
proposta em Morgenstern (2002), a evidncia no consistente com a caracterizao
de recalcitrante nem suficiente para permitir a de venal. Diferentemente do que
prope aquele autor, a caracterizao mais adequada para a atuao do Congresso nas
ltimas duas dcadas parece ser a de reativo-flexvel, isto , de um Legislativo disposto
a priorizar as polticas propostas pelo Executivo e a negociar o seu apoio a elas.
No que tange ao controle sobre a execuo de polticas pblicas, o Congresso
conta com instrumentos poderosos de fiscalizao, que incluem desde procedimentos rotineiros, realizados principalmente pelo TCU, at mecanismos extraordinrios de investigao, como o caso das comisses parlamentares de inqurito.
Esta capacidade aumentou em virtude da apropriao do Siafi pelos parlamentares, que o utilizam para monitorar as contas pblicas em geral e a execuo do
oramento, em particular. Todavia, no obstante as muitas propostas de fiscalizao,
verificou-se que existem fortes indcios de que o uso daqueles mecanismos no
tem sido eficaz, especialmente devido falta de punies crveis, tanto da parte
do TCU cujas multas aplicadas no so pagas quanto da parte do prprio
Congresso que frequentemente no leva a termo as suas iniciativas de fiscalizao. Isto nos leva a concluir que o Congresso no exerce controle efetivo sobre a
execuo das polticas pblicas.
Deve-se ter em mente, porm, que essas concluses esto longe de ser definitivas devido fragilidade de boa parte da evidncia disponvel, tal como indicado
em diversas partes deste captulo. Para remediar este problema, e como agenda de
trabalho para o futuro, so necessrias pesquisas que produzam de forma sistemtica
alguns dados que cubram todo o perodo desde a promulgao da Constituio, e
que no se restrinjam apenas aos aspectos quantitativos da produo de polticas
pblicas e do controle sobre a execuo destas, mas que incluam tambm aspectos
qualitativos da atuao dos parlamentares naquelas duas dimenses.
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CAPTULO 5
TRAJETRIA RECENTE DA COOPERAO E COORDENAO

NO FEDERALISMO BRASILEIRO: AVANOS E DESAFIOS*1
Cibele Franzese
Hironobu Sano
1 INTRODUO
O federalismo tornou-se pea-chave das polticas pblicas brasileiras, principalmente aps a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88). As novas
regras constitucionais realaram a importncia de dois aspectos da questo federativa: a descentralizao e as relaes intergovernamentais. Imediatamente aps
a constituinte, o processo descentralizador recebeu impulso e, mesmo com vrios
percalos, avanou muito nos ltimos vinte anos. Este assunto tambm recebeu
maior ateno dos pesquisadores. A articulao entre os nveis de governo, por
sua vez, ficou em segundo plano, seja porque sofreu mais dificuldades iniciais de
implementao, seja porque os estudiosos estavam mais preocupados com o cabo
de guerra entre centralizao e descentralizao, em detrimento dos arranjos de
coordenao e cooperao entre os entes.
Este captulo parte do diagnstico das mudanas e dos avanos no plano
intergovernamental, no perodo recente. Isto no quer dizer que os problemas de
articulao federativa tenham acabado, muito pelo contrrio. A lista de dificuldades
continua extensa. No obstante, as transformaes que vm ocorrendo no campo
intergovernamental so muito importantes, e no tm recebido a ateno necessria.
Tanto mais porque este processo tem alterado aspectos estratgicos das polticas
pblicas, com grande impacto sobre a qualidade das aes governamentais.
Seguindo essa linha de raciocnio, procura-se aqui entender o que tem
levado ao aumento dos aspectos de coordenao e cooperao intergovernamental
no campo das polticas pblicas. Para tanto, sero analisados casos e situaes
significativas deste processo. Finalmente, o trabalho busca compreender os limites
do Desenvolvimento Brasileiro. A responsabilidade por este novo texto exclusiva dos autores que o assinam. Com isto,
130
do fenmeno, realando quais so os temas e as reas nas quais a articulao

federativa tem encontrado mais obstculos.
Alm desta introduo, o captulo dividido da seguinte forma: na seo
a seguir, discute-se o conceito de federalismo e a importncia da coordenao
federativa para os Estados federais em geral; na seo 3, busca-se entender sinteticamente a trajetria e os dilemas constitutivos da Federao brasileira, particularmente no que tange ao seu impacto nas relaes intergovernamentais; na seo 4,
analisa-se o federalismo democrtico brasileiro oriundo do pacto constitucional
de 1988, traando suas linhas principais e mostrando a diferena entre o desenho
proposto e a efetiva implementao.
Como resposta aos problemas de coordenao federativa surgidos nos anos
1990, duas solues de carter mais cooperativo ganharam fora: a construo de
formas de associativismo territorial, e os sistemas de polticas pblicas, que sero
tratados nas sees 5 e 6. A apresentao destes dois arranjos constitui o ncleo do
texto. Conclui-se ressaltando os avanos e limites destas novas formas coordenadoras, tentando pensar tambm quais seriam as medidas que poderiam fortalecer
os laos federativos brasileiros.
2 FEDERAO E RELAES INTERGOVERNAMENTAIS: A CONCEITUAO
TERICA DA COORDENAO FEDERATIVA
O federalismo uma forma de organizao territorial do Estado que define

como as partes da nao devem se relacionar entre si. Trata-se de um modelo
distinto do Estado unitrio, a outra forma clssica de organizar politicamente o
territrio. Nos pases unitaristas, o governo central anterior e superior s instncias polticas locais, e as relaes de poder obedecem a uma lgica piramidal.
Nas federaes, ao contrrio, vigoram os princpios de autonomia dos governos
subnacionais e de compartilhamento da legitimidade e do processo decisrio
entre os entes federativos.
Resumidamente, duas caractersticas distinguem os sistemas federativos
no campo da teoria territorial do Estado. A primeira que h neles mais de um
governo agindo legitimamente na definio e elaborao das polticas pblicas.
Deste modo, mesmo havendo sempre algum grau de verticalidade e assimetria nas
federaes, seu funcionamento envolve, em maior ou menor medida, relaes contratualizadas e negociadas entre os nveis de governo. Em outras palavras, a natureza
do jogo federativo produzir pactos entre seus componentes. No por acaso, a
prpria palavra federao deriva do latim foedus, que significa pacto (Elazar, 1987).
A segunda caracterstica distintiva das federaes, em comparao aos estados
unitrios, que os governos subnacionais tm algum tipo de representao ou
participao junto ao centro. Isto pode ser feito via Legislativo, em especial por
Trajetria Recente da Cooperao e Coordenao no Federalismo Brasileiro
131
meio do bicameralismo; pela provocao de uma corte federal de Justia, que

pode se acionada para defender os direitos federativos dos pactuantes; ou, ainda,
pela atuao em fruns compostos pelos poderes executivos dos entes federativos.
Essas duas caractersticas definem o principal objetivo de uma federao:
compatibilizar o princpio de autonomia com a interdependncia entre as partes.
Tal combinao deriva no s de uma escolha pela forma como se governa o territrio, mas, principalmente, das condies que geram uma situao federalista, em
especial a existncia de heterogeneidades que dividam uma determinada nao,
tais como: grande extenso ou diversidade territorial; coexistncia de mltiplos
grupos tnicos ou lingusticos; desigualdades regionais de carter cultural, poltico
ou socioeconmico; e/ou diferenas ou rivalidades no processo de formao das
elites e das sociedades locais (Burgess, 1993).
Qualquer pas federativo instituiu-se, desse modo, para dar conta de uma
ou mais dessas heterogeneidades. Se, em um lugar em que haja tal situao, no
se constituir uma estrutura federativa, dificilmente a unidade nacional manter
a estabilidade social ou, no limite, a prpria nao corre risco de secesso. Para
resolver os dilemas de ao coletiva envolvidos nestas heterogeneidades, preciso
dar conta de uma segunda condio: construir uma ideologia nacional, alicerada
por instituies, que se baseie no discurso e na prtica da unidade na diversidade.
Foi esta a resposta poltica que gerou todas as federaes, a despeito das diferenas
de trajetria que marcam tais naes. possvel que, em alguns momentos da
histria dos pases, haja dificuldades em fazer valer esta unidade na diversidade,
que Elazar (1987) resume na frmula self-rule plus shared rule. Mas este ser sempre
o desafio posto ao modelo federativo, e sua resoluo passa pela discusso dos
mecanismos de coordenao e cooperao federativa.
Em poucas palavras, a coordenao federativa essencial, em qualquer
federao, para garantir a necessria interdependncia entre governos, os quais,
por natureza constitucional, so autnomos. Esta questo envolve duas dimenses.
A primeira diz respeito cooperao entre territrios, incluindo a formas
de associativismo e consorciamento. Trata-se da criao de entidades territoriais,
formais ou informais, que congregam, horizontal ou verticalmente, mais de um nvel
de governo. Com maior nfase na experincia internacional, mas com crescente
avano no caso brasileiro, o associativismo territorial tem se desenvolvido em torno
de grandes dilemas de coordenao e cooperao entre os entes federados.
Como exemplos, poderiam ser citados os arranjos montados em reas
de forte conurbao ou metropolitanizao, em que so constitudas fortes
externalidades negativas em uma grande rea contgua. Tambm pode se verificar
o uso deste instrumento em polticas de infraestrutura de maior envergadura,
que atingem mais de uma circunscrio poltico-administrativa, como transporte
132
intermunicipal ou saneamento bsico. Exemplos nesta linha de articulao

federativa ainda podem ser encontrados em reas marcadas pela tragdia dos
comuns no plano ambiental, como acontece com as bacias hidrogrficas.
Por fim, formas de consorciamento e parceria aparecem em aes de ajuda mtua
entre os entes federativos, tanto no que se refere juno de esforos para lobby
intergovernamental ou para ganhar maior capacidade de enfrentar um problema,
como tambm em casos nos quais unidades mais desenvolvidas auxiliam outras
com menor capacidade financeira ou de gesto.
Uma segunda dimenso da coordenao vincula-se conjugao de esforos
intergovernamentais no campo das polticas pblicas. Nas federaes, comum
haver mais de um nvel governamental atuando em um mesmo setor. Essa situao
de interdependncia, que em si j demanda instrumentos coordenadores, torna-se
mais complexa por conta de trs fenmenos.
O primeiro refere-se expanso do Estado de bem-estar social pelo mundo,
em um processo que costuma envolver um grau importante de nacionalizao das
polticas para reduzir desigualdades ou criar padres e normas que possam fortalecer a competio da nao com outros pases. Este processo mais intrincado
nas federaes, uma vez que os governos subnacionais exigiro maior respeito
diversidade e sua autonomia, razo pela qual uma parte da literatura afirma
que o desenho unitarista mais favorvel expanso do welfare State (Obinger,
Leibfried e Castles, 2005).
Essa maior interveno do governo nacional na criao e desenvolvimento
do Estado de bem-estar social encontra-se em reconfigurao desde o momento
em que passou a haver um maior empoderamento e democratizao no plano
local, fenmeno que ganhou fora e se expandiu em vrias partes do mundo
a partir dos anos 1970. Sendo este o segundo aspecto que tem interferido na
dinmica intergovernamental das polticas pblicas, cabe frisar que a questo no
a substituio da nacionalizao pela descentralizao. Ao contrrio, o que est
em jogo como fazer as duas coisas ao mesmo tempo, principalmente, mas no
exclusivamente, nos pases mais desiguais. Tal concluso deriva de vrios estudos,
entre os quais o trabalho coordenado por Alice Rivlin para a Organizao para
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), em que se afirma:
H tempos ocorrem debates sobre centralizao ou descentralizao. Ns precisamos agora estar dispostos a nos mover em ambas as direes descentralizando
algumas funes e ao mesmo tempo centralizando outras responsabilidades cruciais
na formulao de polticas. Tais mudanas esto a caminho em todos os pases
(OCDE, 1997, p. 13).
Soma-se a esses dois aspectos a necessidade cada vez maior de aumentar

a eficincia (otimizao) e a efetividade (impacto) da gesto pblica em todo o
133
mundo, ao mesmo tempo em que se deve fortalecer a accountability democrtica,

isto , a responsabilizao dos agentes pblicos (Peters e Savoie, 2000). Estes objetivos so mais complexos em uma federao, pois nela as aes governamentais
so bastantes imbricadas, mas os governos gozam de grande autonomia. Nesta
estrutura, tanto a responsabilizao como a melhoria do desempenho dependem
de um compartilhamento bem definido das funes governamentais.
Surge, ento, o que Pierson denominou de dilema do shared decision making:
para melhorar o desempenho governamental, preciso compartilhar polticas entre
entes federativos que, por definio, s entram nesse esquema conjunto se assim o
desejarem. Deste modo, a expanso de polticas pblicas compartilhadas em sistemas federativos bem mais complexa, pois, no federalismo, dada a diviso de
poderes entre os entes, as iniciativas polticas so altamente interdependentes, mas
so, de forma frequente, modestamente coordenadas (Pierson, 1995, p. 451).
A busca por coordenao entre os nveis de governo envolve mais do que
um simples cabo de guerra, [uma vez que] as relaes intergovernamentais requerem uma complexa mistura de competio, cooperao e acomodao
(op. cit., p. 458). Portanto, a coordenao federativa bem-sucedida uma mistura
de prticas competitivas e cooperativas, as primeiras relacionadas participao
autnoma dos entes federados no processo decisrio conjunto, com barganhas e
controle mtuo entre os nveis de governo, e as ltimas vinculadas s parcerias
e arranjos integrados nos planos territorial e das polticas pblicas.
Cabe frisar que certas formas de competio e cooperao podem deturpar
os princpios originrios da federao. Isto pode acontecer em casos de competio
extremada, como a guerra fiscal, e em modelos uniformizadores de cooperao,
os quais, ao fim e ao cabo, reduzem a autonomia dos governos subnacionais
(Abrucio, 2005).
A questo da coordenao federativa estratgica para o desenvolvimento
do Estado brasileiro e tem se tornado mais importante nas ltimas dcadas, por
conta da combinao de democratizao, descentralizao e ampliao das polticas
sociais. O carter inovador deste trinmio pode ser mais bem compreendido a
partir de uma viso sinttica sobre as heterogeneidades constitutivas de nossa
Federao e a trajetria das suas relaes intergovernamentais.
3 OS PROBLEMAS DE AO COLETIVA DO FEDERALISMO BRASILEIRO:
HETEROGENEIDADES CONSTITUTIVAS E TRAJETRIA INTERGOVERNAMENTAL
O Brasil, como nao independente, no nasceu sob o signo do federalismo.

Ao contrrio, durante quase todo o sculo XIX, vigorou uma forma de Estado
fortemente unitria, principalmente no Segundo Reinado, no qual o imperador
tinha forte controle sobre as provncias (Abrucio, 1998). Mesmo assim, desde as
134
origens, j existia uma situao federalista posta ao pas. Tanto isto verdade que,
cerca de dez anos aps a Independncia, houve um movimento das elites polticas
em prol de uma forte descentralizao do poder, durante o assim denominado
Perodo Regencial. O problema que este processo gerou um enorme grau de
fragmentao poltica, cujos resultados foram rebelies sociais espalhadas por todo
o pas, algumas de contedo separatista (Carvalho, J., 1993). Deste modo, a reao
centralizadora foi uma resposta para garantir a unidade nacional, que congelou por
algumas dcadas os dilemas federalistas presentes de forma profunda no Brasil.
A Repblica criou formalmente o federalismo brasileiro. Na verdade, esta
deciso foi fruto da existncia de duas heterogeneidades constitutivas. A primeira
dizia respeito enorme dimenso e diversidade fsica do territrio. Pases como
Rssia, Canad e Brasil, para citar naes de grande magnitude espacial, dificilmente conseguem estabelecer, ao longo do tempo, uma ordem legtima sem
algum arranjo federativo.
Quanto mais um pas de grandes dimenses povoado e explorado, mais se
coloca em evidncia a necessidade de uma estrutura federal de diviso do poder.
Mas, enquanto muitas parcelas do pas no tinham sido extensamente povoadas,
foi possvel subestimar essa heterogeneidade, que hoje se impe com mais fora,
em virtude da expanso para o Oeste e o Norte, particularmente a partir dos anos
1970, e da questo amaznica, quer seja em sua vertente fronteiria ou por conta
da questo ambiental.
O fato que, no momento da criao da Federao brasileira, outra heterogeneidade constitutiva teve maior relevncia. Trata-se das diferenas polticas e sociais
entre as diversas regies do Brasil, fenmeno originado, em grande medida, da multiplicidade de formas colonizadoras pelas quais passou o territrio brasileiro, ainda
que submetido a uma mesma metrpole colonial. Para esta diversidade de situaes
sob a mesma colonizao contriburam o tamanho do pas, as fronteiras mveis,
nas quais tambm atuavam espanhis e outras naes europeias, e o carter mais
semeador do que ladrilhador da explorao portuguesa, para usar a terminologia
de Holanda (1995).
Assim, o Nordeste aucareiro, mais prximo da anlise de Gilberto Freyre,
teve uma conformao bastante diferente do Sul, mais assemelhado belssima
descrio de rico Verssimo, enquanto a expanso do bandeirantismo para o
Oeste, liderada pelos abandonados da Coroa, produziu outro modelo de sociabilidade (Alencastro, 2000).
O resultado dessa multiplicidade de formas colonizadoras o que a literatura
sobre o federalismo chama de regionalismos, caracterizados pela existncia de
costumes diversos, especificidades de linguagem e elites com formas de reproduo
e projetos de poder particulares. Esta segunda heterogeneidade constitutiva no
135
irrompeu no Segundo Reinado, enquanto vigorou o trauma dos grupos dominantes

locais em relao anarquia do Perodo Regencial e as elites acreditavam que a
forma centralizadora seria mais apta para manter a escravido. Quando estes dois
aspectos deixaram de existir, instalaram-se a Repblica e a Federao brasileira.
O mote principal da criao da federao no Brasil sempre foi o repasse do
poder de autogoverno aos estados, em um processo descentralizador marcado
pela oligarquizao local e pelo carter bastante centrfugo do pacto federativo,
enfraquecendo a interdependncia entre os nveis de governo.
Do ponto de vista da estrutura intergovernamental, a Primeira Repblica
estabeleceu um governo nacional fraco na maior parte dos assuntos pblicos,
alm de municipalidades dependentes e subordinadas aos governos estaduais,
de modo que o poder local seguiu basicamente o compromisso coronelista to
bem descrito por Leal (1986). Este modelo federativo acabou por acentuar sobremaneira uma tendncia j existente na Federao brasileira: a desigualdade
socioeconmica no plano macrorregional. Formaram-se a, com maior nitidez,
as bases da terceira heterogeneidade constitutiva do federalismo no Brasil.
No entanto, a questo da desigualdade regional apenas ser tematizada mais
adiante, com a expanso da atuao do governo federal, no quadro das mudanas
efetuadas pelo varguismo. A partir da Era Vargas, o federalismo sofreu uma transformao profunda, que alterou o pndulo das relaes intergovernamentais.
Isto se deveu, em primeiro lugar, maior centralizao do poder, fortalecendo o
Executivo federal. Em segundo lugar, houve uma expanso das aes e polticas
nacionais em vrias reas.
Ambas as mudanas, no entanto, foram implementadas principalmente
durante o perodo autoritrio do Estado Novo, que enfraqueceu os governos
subnacionais. Como resultado, este primeiro impulso da expanso governamental
brasileira, com maior nfase no desenvolvimentismo e alguma ao no plano do
bem-estar social, teve um tom fortemente centralista, inclusive com a criao
de burocracias meritocrticas no mbito federal encarregadas de desempenhar
a tarefa. Os poderes executivos estaduais e municipais pouco participaram do
processo, permanecendo, salvo raras excees, com estruturas burocrticas
basicamente patrimonialistas e polticas pblicas muito frgeis (Souza, 1976;
Abrucio, Pedroti e P, 2009).
O perodo democrtico compreendido entre 1946 e 1964 manteve o processo
de centralizao e nacionalizao das polticas pblicas, mas com os governos estaduais
assumindo funes polticas e aumentando seu espao na proviso de servios pblicos.
Outra novidade no plano federativo foi a ampliao de algumas competncias municipais, alm do surgimento de um incipiente movimento municipalista.
136
H de se ressaltar positivamente dois pontos: as relaes intergovernamentais

tornaram-se mais equilibradas que no federalismo centrfugo da Primeira
Repblica ou no centralismo autoritrio do primeiro perodo Vargas, compatibilizando melhor autonomia e interdependncia. Alm disto, foram constitudas as
primeiras polticas federais de combate desigualdade regional.
Porm, o processo de amadurecimento do federalismo brasileiro foi
abortado pelo regime militar. Em particular, as relaes intergovernamentais
tornaram-se muito desequilibradas em prol da Unio, e os governos subnacionais no puderam atuar democraticamente na definio de suas polticas e no
controle do governo federal.
Mas no houve uma mera repetio do Estado Novo, por duas razes.
A primeira que ao processo de interveno estatal desenvolvimentista adicionou-se
uma importante expanso dos programas sociais, dando-lhes um carter mais
sistmico e nacional (Draibe, 1994). Cabe frisar que houve um aumento tanto dos setores abarcados como dos recursos e atividades realizadas, ocorrendo
um princpio de massificao dos servios pblicos, que s se completar com
a CF/88. O avano deste Estado de bem-estar social centralizado, autoritrio e
tecnocrtico, no entanto, no eliminou por completo a relao clientelista com
estados e municpios (Medeiros, 1986).
Embora tenha diminudo a autonomia dos governos subnacionais, a ditadura
nunca quis repetir a experincia do Estado Novo, dado que sempre procurou ter
algum apoio civil junto a certas elites oligrquicas. Alm do mais, as barganhas
federativas aumentaram medida que o regime militar perdia legitimidade (Sallum
Junior, 1996; Abrucio, 1998). Gerou-se um processo de feitio virando-se contra
o prprio feiticeiro: a ampliao das polticas sociais, somada urbanizao do
pas e a um crescimento concentrador de renda, criou mais demandas por programas
e, com o avano das lutas pela democratizao, vrios setores sociais passaram a
pleitear mais aes dos governantes.
Comeou a germinar, nesse momento de crise do regime, em especial ao
fim dos anos 1970, o trinmio que estar na alma da CF/88: democratizao,
descentralizao e busca pela universalizao das polticas sociais. Esta equao
ter fortes efeitos sobre as relaes intergovernamentais, que se tornaro verdadeiramente democrticas, e colocar a questo da coordenao federativa na ordem
do dia. Trata-se de duas grandes novidades na histria da Federao brasileira, s
quais se deve acrescentar mais uma: os municpios passaram a ser entes federativos
plenos e homogneos. Desta ltima, como se ver a seguir, nasce mais uma heterogeneidade constitutiva do federalismo brasileiro, com grande impacto sobre as
polticas pblicas.
137
4 O FEDERALISMO DEMOCRTICO DA CONSTITUIO FEDERAL

DE 1988 E A COORDENAO FEDERATIVA
A redemocratizao do pas marca um novo momento no federalismo. As elites

regionais, particularmente os governadores, foram fundamentais para o desfecho da transio democrtica, desde as eleies estaduais de 1982, passando
pela vitria do governador Tancredo Neves no Colgio Eleitoral, at chegar
Nova Repblica e Constituinte (Abrucio, 1998). Alm disso, lideranas de
discurso municipalista associavam o tema da descentralizao democracia e
tambm participaram ativamente na formulao de diversos pontos da CF/88.
Um novo federalismo estava nascendo no Brasil. Ele foi resultado da unio
entre foras descentralizadoras democrticas com grupos regionais tradicionais,
que se aproveitaram do enfraquecimento do governo federal em um contexto
de esgotamento do modelo varguista de Estado nacional-desenvolvimentista.
Seu mote principal era o combate centralizao e a defesa da descentralizao,
em especial no seu veio municipalista.
Nesse novo contexto, ocorreram mudanas constitucionais importantes no federalismo, entre as quais a transformao de todos os municpios em entes federativos plenos e com direitos e deveres similares, situao nica na comparao com
outras federaes.1 Esta nova delimitao do status das municipalidades impulsionou
a descentralizao, conduzindo substituio ou crtica de formas centralizadas de
produo de polticas pblicas, consideradas ineficientes e sem accountability adequada. Alm disso, aumentou o fluxo de recursos s municipalidades, cujos oramentos
eram muito reduzidos. E, mais do que tudo, permitiu que diversos governos locais
produzissem inovaes na gesto pblica.
Entretanto, esse novo status federativo tambm gerou um estmulo fragmentao, com uma grande multiplicao do nmero de municpios. Outro problema
importante foi que a nova situao autonomista veio sem a construo de incentivos
coordenao e cooperao entre os entes federativos. Como os mais de cinco mil
municpios so muito heterogneos, o mero repasse de funes e responsabilidades
pode resultar na manuteno ou piora da desigualdade entre os cidados no acesso
aos bens e servios pblicos.
Essa descentralizao municipalista, em um pas em que a desigualdade entre
os municpios maior que a desigualdade entre as cinco regies, gerou nova heterogeneidade constitutiva da Federao brasileira. s heterogeneidades vinculadas
dimenso fsica, s diferenas socioculturais e polticas das sociedades e elites subnacionais e s assimetrias socioeconmicas entre as regies, deve-se acrescentar a
1. Outras federaes, como a Alemanha e a Blgica, tm algo prximo a cidades-Estado, mas isto no vale para todas
as municipalidades. A ndia tambm d direitos federativos a alguns poderes locais, por razes tnicas e religiosas, mas
isto no se aplica a todas as instncias locais.
138
disparidade de situaes entre os municpios, os quais so agora entes federativos

plenos, formalmente homogneos e responsveis por vrias aes governamentais.
Trata-se, ento, de uma questo que requer remdios federativos para ser
equacionada, mais especificamente a adoo de instrumentos de coordenao e
cooperao intergovernamental.
A redemocratizao trouxe o fortalecimento do vis descentralizador, tanto
do municipalismo como do estadualismo, mas isto no significou um esvaziamento do poder central, similar ao que ocorrera na passagem do Imprio
Repblica Velha.
A Unio manteve poderes importantes por conta de trs legados histricos.
O primeiro foi a manuteno, como reza a tradio constitucional brasileira, da
maior parte das competncias legislativas, de modo que a centralizao do poder
normativo, na maior parte das polticas pblicas, continua uma tnica do federalismo brasileiro. Em segundo lugar, o governo federal ainda tem um forte poder
derivado de sua burocracia, seja pela melhor qualidade em comparao s administraes subnacionais, seja porque esta detm conhecimentos e instrumentos
sobre as polticas pblicas que foram construdas ao longo de dcadas. Por fim,
observada a desigualdade interestadual e intermunicipal, a Unio tem um poderio
assimtrico que se manifesta em sua barganha com muitos dos demais entes
federativos, fato ao qual se adicionam mecanismos legais e financeiros para atuar
sobre as desigualdades regionais.
Mesmo tendo um poder remanescente, o governo federal no conseguiu
estabelecer estratgias adequadas de coordenao federativa das polticas pblicas nos primeiros momentos de descentralizao ps-Constituio de 1988.
importante ressaltar que a nova ordem constitucional acolheu a viso do
federalismo cooperativo, prevendo instrumentos de atuao conjunta entre os
entes. Isto aparece em um plano mais geral no Art. 23, e em um plano mais
especfico em artigos referentes s polticas, como a ideia de regime de colaborao que aparece na educao (Constituio Federal, Art. 211). Alm disto, a
CF/88 definiu um papel importante para a Unio em termos de aes nacionais,
nos mbitos normativo, indutivo e redistributivo.
O fato que o novo federalismo brasileiro contm tendncias fragmentadoras e compartimentalizadoras, de um lado, como tambm existe, de outro,
uma viso constitucional voltada coordenao federativa, algo que vem sendo
aperfeioado da metade da dcada de 1990 aos dias atuais. A convivncia entre
estas duas tendncias no tem sido simples, contudo. Houve, ao contrrio, vrios
choques entre elas, e as duas ltimas dcadas foram marcadas por tentativas de
conciliar a descentralizao autnoma com formas de interdependncia e coordenao federativa, que sero analisadas pormenorizadamente a seguir.
139
4.1 O federalismo compartimentalizado2
Uma parte da Federao brasileira tem trilhado, nos ltimos anos, uma forma
compartimentalizada de funcionamento. A principal caracterstica deste modelo
o predomnio de uma lgica intergovernamental que enfatiza mais a separao
e a demarcao entre os nveis de governo que seu entrelaamento.
O modelo descentralizador autonomista foi a causa mais importante desse
fenmeno. claro que a descentralizao tem produzido resultados positivos ao
pas. Isto pode ser aferido pelas inovaes administrativas feitas no plano local,
que depois foram incorporadas por outros governos, e pela presso por maior democratizao no nvel municipal. Para alm destas conquistas, inimaginvel que
o Brasil volte ao modelo centralizador, observada a impossibilidade de governar a
complexa conformao social e territorial do pas a partir de Braslia.
Esse processo de descentralizao, com atribuio de poder e autonomia aos
municpios, gerou resultados bastante dspares pelo pas, reproduzindo, em boa
medida, a prpria desigualdade que marca a Federao brasileira. O fato que os
governos municipais ganharam autonomia, mas muitos deles no tinham condies administrativas, financeiras ou polticas para usufruir da nova condio.
No seria possvel, portanto, estabelecer uma maior descentralizao sem a construo de mecanismos coordenadores.
O resultado imediato do modelo federativo da CF/88 foi, em linhas gerais,
uma descentralizao mais centrfuga, constituindo o que Daniel (2001) denominou de municipalismo autrquico. Este modelo partiria da suposio de que as
prefeituras seriam capazes, sozinhas, de formular e implementar todas as polticas
pblicas. Isto irreal, no s porque muitas localidades no tm capacidade organizacional para assumir tais nus, como tambm em razo de muitos problemas
serem de natureza intermunicipal, interestadual ou at mesmo de impacto nacional.
De qualquer modo, a mentalidade autrquica gera uma situao em que a cooperao s aceita quando os custos da no cooperao so muito altos, como
no caso da gesto das bacias hidrogrficas. Do contrrio, a negociao exige muitos
incentivos institucionais para produzir coordenao e colaborao. O municipalismo
autrquico resultado de uma srie de incentivos institucionais, nem sempre to
explcitos, colocados aos chefes dos governos subnacionais.
Em primeiro lugar, os governantes locais no querem ceder poder sem ter
certeza sobre as consequncias para sua carreira poltica e para a prpria autonomia da cidade. Alm disso, do ponto de vista eleitoral, os ganhos e as perdas
s sero computados no plano municipal. Ainda no que se refere competio
partidria, bom recordar que muitos prefeitos concorrem ao cargo de deputado
2. Esta subseo baseada em Abrucio (2005), Abrucio, Sano e Sydow (2010).
140
estadual ou federal contra os alcaides das municipalidades vizinhas. E, por fim,

a competio pode ser mais interessante do que a colaborao. Isto acontece se
no houver uma arbitragem federativa efetiva, como no caso da guerra fiscal, e
se os custos puderem ser repassados a outros, mantendo-se os benefcios colhidos.3
No fundo, nessa situao federativa, o comportamento cooperativo somente ser preponderante se ocorrerem, isolada ou simultaneamente, trs coisas:
a existncia de uma forte identidade regional, alicerada em instituies duradouras, de carter estatal ou societal; uma atuao indutiva do governo estadual ou
federal, oferecendo incentivos para a colaborao ou garantindo recursos apenas
se houver parcerias; e, ainda, caso haja fruns ou rbitros federativos que tomem
decises em prol da cooperao.
Contudo, a dificuldade cooperativa no se encontrava apenas na lgica municipalista. Governos estaduais estavam, no primeiro momento da redemocratizao, pouco propensos cooperao. Entre 1982 e 1994, vigorou um federalismo
estadualista no qual os estados puderam repassar, irresponsavelmente, seus custos
financeiros Unio, ao mesmo tempo que a municipalizao crescente reduzia
suas responsabilidades em termos de polticas pblicas (Abrucio e Costa, 1999).
Com o Plano Real, os governos estaduais entraram em forte crise financeira.
O resgate das dvidas estaduais pela Unio enfraqueceu muito os governos estaduais, reduzindo o comportamento predatrio dos estados, claramente delimitado
pelas imposies institucionais contidas na Lei da Renegociao das Dvidas (Lei
Federal no 9.496/1997) e na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
Federal no 101/2000). Se houve uma mudana positiva na relao com a Unio,
reduzindo o comportamento predatrio, isto no se pode dizer da ao coordenadora dos estados junto aos municpios.
No perodo entre 1995 e 2006, atividades coordenadoras ou de entrelaamento com os governos locais no foram, no geral, uma prioridade, pois se imaginava
que tais aes poderiam implicar mais gastos, em um momento de conteno de
despesas (Abrucio e Gaetani, 2006). Os governadores enfrentam dilemas quanto
ao custo das transaes federativas para atuar na coordenao dos municpios.
Isto porque eles tm de induzir ou participar de aes intermunicipais em regies
em que pode haver aliados e adversrios. Como dividir politicamente o bnus e o
nus destas aes? Haveria, ento, trs possibilidades para os governos estaduais:
no atuar em prol da colaborao intergovernamental; faz-lo apenas em lugares
com maioria governista; ou apoiar iniciativas de maneira informal, evitando uma
ao institucional mais duradora, de modo que o Executivo estadual possa abandonar
estes acordos com as cidades, caso ocorra um impasse poltico.
3. Tal como ocorre na poltica das ambulncias, quando as prefeituras compram veculos para simplesmente levar os
pacientes para a cidade vizinha, sem precisar arcar com o nus do financiamento do hospital local.
141
Mesmo havendo dilemas para a cooperao, importante ressaltar que surgiram, no ltimo quadrinio, algumas experincias de coordenao estadual junto aos
municpios. Entre os casos em que isto ocorreu institucionalizadamente, destacam-se
o Acre, o Cear, o Esprito Santo e o Mato Grosso. Embora se trate de um fenmeno
embrionrio, talvez uma nova realidade federativa esteja se constituindo.
Aparentemente, esse processo resulta de dois aspectos. O primeiro a superao
do ponto crtico do ajuste fiscal, com os governadores voltando a atuar na produo
de polticas pblicas, o que leva necessariamente a propor parcerias com as cidades,
dado que houve municipalizao em vrios setores. Alm disso, houve um incremento,
nos ltimos anos, de uma srie de estmulos ao entrelaamento intergovernamental,
seja pela via do associativismo territorial, seja no desenho das polticas pblicas.
Isto comea, paulatinamente, a afetar a forma de governana dos estados.
O governo federal no tinha igualmente muitos incentivos cooperao logo
aps a CF/88. Havendo perdido recursos e poder, adotou a estratgia de simplesmente repassar encargos, principalmente aos municpios. Alm disso, em termos
estruturais, no simples montar parcerias com os governos subnacionais pelo pas
afora, seja pela dificuldade de relacionamento com governantes oposicionistas, seja
pela necessidade de arbitrar as divergncias entre os membros da prpria coalizo
governista, que apoiam o presidente, mas so adversrios no plano local.
Para que a Unio evite ou pelo menos reduza o dilema federativo, fundamental,
antes de qualquer coisa, adotar um modelo de intensa negociao e barganha.
Afinal, o no envolvimento dos governadores e prefeitos leva ao fracasso dos projetos,
seja na formulao, seja na implementao. Outra maneira de evitar um imbrglio
poltico fazer com que existam regras bem claras nas polticas pblicas, de modo
que elas deem universalidade s aes junto a estados e cidades, diminuindo a queixa
de favorecimento poltico e facilitando a adeso de oposicionistas aos programas do
governo federal. Alm disto, a criao de arenas ou instituies federativas mais estveis
pode favorecer formas slidas e confiveis de parceria e consorciamento.
A partir do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), a Unio comeou a
perceber os problemas de sua viso meramente defensiva sobre a Federao, em particular na rea da sade pblica e, em menor medida, na educao. Esta conscincia
sobre a necessidade de maior coordenao federativa ampliou-se nos dois mandatos
do presidente Lula, migrando para outras reas, como assistncia social e segurana
pblica. Neste perodo, a adoo de novas institucionalidades territoriais ganhou
fora, com a edio, por exemplo, da Lei dos Consrcios Pblicos (Lei Federal
no 11.107/2005). Estes avanos convivem, entretanto, com dificuldades de negociao e barganha federativa, muitas vezes porque o Executivo federal continua tendo
uma percepo bastante centralizadora da Federao e, em outras, pela falta de
arenas ou rbitros para dirimir os conflitos intergovernamentais.
142
O fato que o aprendizado institucional da Federao brasileira, em maior ou

menor velocidade, tem levado os nveis de governo a entender os limites do modelo
descentralizador meramente municipalista e da prtica intergovernamental compartimentalizada, com cada nvel de governo agindo apenas nas suas tarefas, sem
entrelaamento em problemas comuns (Abrucio, 2005). Isto tem levado a alteraes
no plano das polticas pblicas, em especial com adoo do conceito de sistema, e
no aumento de estruturas formais e informais de cooperao intergovernamental.
preciso ressaltar, no entanto, que cooperao intergovernamental, vertical
ou horizontal, no pode ser feita em detrimento da autonomia e da capacidade
de barganha dos entes. O desafio de instituir um federalismo mais cooperativo no
Brasil est em fortalecer os incentivos parceria e ao entrelaamento, mantendo
um jogo intergovernamental que d participao e capacidade de negociao aos
estados e municpios.
4.2 Estratgias de cooperao e coordenao intergovernamental
O federalismo brasileiro da redemocratizao no pode ser reduzido ao modelo

descentralizador autonomista e ao jogo intergovernamental compartimentalizado.
Como dito anteriormente, j na CF/88 havia elementos em prol de uma viso
mais cooperativa, alm de instrumentos de interveno nacional por parte do
governo federal. O problema que a implementao destas normas, de maneira
geral, foi malsucedida na primeira metade da dcada de 1990 e, em algumas
reas, este quadro se mantm. Por isso, ainda sobrevivem alguns comportamentos
de competio predatria, como a guerra fiscal entre os estados, que diminuiu sua
fora, mas continua sendo uma opo estratgica adotada por vrios governos.
No entanto, a coordenao e a cooperao intergovernamental tambm
ganharam terreno, principalmente a partir de duas formas de colaborao federativa. A primeira definida como sistema federativo de polticas pblicas
e teve como precursor o modelo adotado pelo Sistema nico de Sade (SUS),
cujas bases estavam no texto constitucional e foram reforadas pela Lei Federal
no 8.080/1990, por meio dos princpios de hierarquia e regionalizao dos servios.
O fato que a coalizo sanitarista tinha uma viso mais equilibrada no que se
refere descentralizao, em boa medida, porque continha atores polticos com
posies de poder nas esferas subnacionais. Obviamente, o equilbrio no era
automtico nem foi imediato. Nas ltimas duas dcadas, foram produzidas pelo
menos quatro grandes normatizaes nacionais para resolver, entre outras coisas,
problemas de coordenao federativa no mbito do SUS.
O ponto central do SUS a ideia de sistema federativo de polticas pblicas.
Trata-se de um modelo que supe uma articulao federativa nacional, com
importante papel coordenador, financiador e indutor da Unio, mas que mantm
143
relevante autonomia nas mos dos governos subnacionais, tanto na implementao

como na produo do consenso sobre a poltica. Para realizar esta produo
contnua de consenso e aes colaborativas, o sistema depende de duas coisas:
deciso poltica e capacidade institucional da parte do governo federal, bem como
a existncia de fruns intergovernamentais de discusso e deliberao, tanto horizontais, quanto verticais. Nesta linha, esto os fruns bipartite e tripartite no SUS
e o Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS).
No mbito da articulao federativa por meio do desenho das polticas pblicas,
outro instrumento cooperativo que se expandiu foi o do associativismo territorial.
Neste campo, podemos destacar diversas formas, entre as quais os consrcios de
direito privado e de direito pblico; os arranjos territoriais e intersetoriais comandados
pela Unio, como os territrios da cidadania; os comits de bacia hidrogrfica; as
regies metropolitanas (RMs) e as regies integradas de desenvolvimento (Rides);
os arranjos produtivos locais; e as formas de associativismo governamental.
Cabe ressaltar que os sistemas federativos de polticas pblicas e as formas
de associativismo territorial tm buscado resolver o dilema bsico das relaes
intergovernamentais brasileiras: como descentralizar em um contexto no qual o
municpio constitui uma pea-chave, considerando a necessidade de lidar com as
desigualdades regionais e intermunicipais, por meio da participao indutiva e
colaborativa da Unio e dos estados. Esta a mais importante questo do desenho
federativo do Estado brasileiro.
5 ASSOCIATIVISMO TERRITORIAL E COORDENAO FEDERATIVA: OS CASOS
DOS CONSRCIOS E DOS CONSELHOS DE SECRETRIOS ESTADUAIS
O modelo mais importante de articulao territorial no Brasil o consorciamento.

A palavra consrcio significa, do ponto de vista etimolgico e jurdico, unio ou
associao de dois ou mais entes da mesma natureza. A relao de igualdade a
base desta aliana intergovernamental, preservando a deciso e a autonomia dos
governos locais, sem qualquer subordinao hierrquica.
O maior desenvolvimento dos consrcios intermunicipais deu-se na rea
da sade pblica, mas estes tambm tm sido relevantes na educao e na rea
ambiental, em especial no tratamento de resduos slidos. Um dos mais antigos
e estudados casos de consorciamento o do Consrcio Intermunicipal Grande
ABC (Abrucio e Soares, 2001). Sua importncia na agenda federativa decorre da
complexidade do ambiente no qual atua e da amplitude de seus objetivos, alm de
ter influenciado significativamente a Lei dos Consrcios Pblicos. Constitudo na
Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), o Consrcio Intermunicipal Grande
ABC tem objetivos multissetoriais, a forma mais difcil de parceria consorciada
na Federao brasileira.
144
Em que pese seu xito, foram as avaliaes acerca dos limites de sua experincia, em especial, a fragilidade institucional de que se revestem os consrcios
de direito privado, que tiveram um impacto maior sobre o debate e a ao poltica. Esta discusso foi importante, porque resultou na aprovao da nova lei do
setor, a qual criou uma nova alternativa legal: os consrcios de direito pblico.
A aprovao da nova legislao foi um marco para a institucionalizao desta
forma de colaborao intergovernamental, que j bastante expressiva no pas,
conforme demonstra a tabela 1.
TABELA 1
Nmero de municpios consorciados por setor

No de municpios
consorciados
Setor
Sade
1.906
Meio ambiente
387
Turismo
351
Saneamento e/ou manejo de resduos slidos
343
Transportes
295
Desenvolvimento urbano
255
Educao
248
Assistncia e desenvolvimento social
222
Cultura
161
Direito da criana e adolescente
149
Emprego/trabalho
114
Habitao
106
Fonte: IBGE (2006 apud Abrucio, Sano e Sydow, 2010).
Percebe-se uma ntida liderana dos consrcios na rea da sade pblica,

principalmente como resultado da atuao histrica dos profissionais e dos polticos
ligados ao setor, que utilizaram os consrcios como mecanismo de articulao
intermunicipal na implementao do SUS. Todas as outras reas tm uma
representatividade numrica bem menor, destacando-se as da educao e do meio
ambiente. Neste ltimo caso, deve exercer algum impacto a experincia do Ministrio
do Meio Ambiente (MMA), que tem apoiado estados e municpios na formao de
consrcios intermunicipais na rea de coleta e destinao final de resduos slidos.
Por fim, existem trs consrcios interestaduais no Brasil. O primeiro, formado em 2008 pelos estados do Cear, do Piau e do Maranho, est voltado
para a promoo do turismo na regio, por meio da Agncia de Desenvolvimento
145
Regional Sustentvel (ADRS), localizada em Parnaba, no Piau. Naquele mesmo

ano, os governos de Alagoas e Sergipe implantaram um consrcio pblico para
promover o desenvolvimento regional no baixo So Francisco. Por sua vez, o
Consrcio Interestadual de Sade Pernambuco-Bahia, criado em 2009 com
o apoio do Ministrio da Sade (MS) e das prefeituras municipais de Petrolina
e Juazeiro, destina-se gesto do Hospital de Urgncias e Traumas de Petrolina.
Outra experincia importante de coordenao federativa so os conselhos de
secretrios estaduais. Dezenove conselhos e fruns congregam secretrios estaduais
de diferentes pastas. So entidades que tm como foco promover a articulao dos
estados e do Distrito Federal para debater questes de interesse comum, elaborar
estratgias de ao coordenada e influir nas polticas que vm do governo federal.
O quadro 1 retrata estas organizaes.
QUADRO 1
Conselhos e fruns de secretrios estaduais

Conselho ou frum
Ano de criao
Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz)
1975
Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS)
1982
Frum Nacional de Secretrios e Dirigentes Estaduais de Cultura
1983
Conselho Nacional de Secretrios de Educao (CONSED)
1983
Conselho Nacional de Secretrios Estaduais para Assuntos de Cincia, Tecnologia e Inovao (Consecti)
1987
Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Administrao (CONSAD)
1991
Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Planejamento (Conseplan)
2000
Colgio Nacional de Secretrios Estaduais de Segurana Pblica (CONSESP)
2003
Frum Nacional de Secretrios de Turismo
2003
10
Frum Nacional de Secretrios de Trabalho (FONSET)
Sem informao
11
Frum Nacional de Secretrios de Agricultura (FNSA)
Sem informao
12
Frum Nacional de Secretrios de Habitao
Sem informao
13
Frum Nacional de Secretrios de Assistncia Social
Sem informao
14
Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Administrao Penitenciria
Sem informao
15
Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Saneamento Ambiental
Sem informao
16
Frum Nacional de Secretrios de Estado de Transportes
Sem informao
17
Frum Nacional de Secretrios para Assuntos de Energia
Sem informao
18
Frum Nacional de Secretrios e Gestores Estaduais de Esporte e Lazer
Sem informao
Fonte: Abrucio e Sano (2009).
Vale comparar dois casos de associativismo governamental por meio desse modelo, uma mais bem-sucedida, e outra com resultados que geralmente
atrapalham a coordenao federativa. O primeiro o Conselho Nacional dos
Secretrios de Sade (CONASS) e o segundo o Conselho Nacional de Poltica
Fazendria (Confaz).4
4. Esta parte do texto baseada em Abrucio e Sano (2009).
146
O Conselho Nacional de Secretrios de Sade uma entidade de direito privado

sem finalidade econmica e resulta de uma articulao entre os secretrios estaduais de
Sade. Sua origem resulta da necessidade de enfrentar problemas similares em termos
de infraestrutura e da percepo de que o governo federal deveria ampliar o financiamento para as redes estaduais de sade, descentralizando o sistema.
O intuito dessa organizao era o de tornar as secretarias estaduais mais participantes do esforo de reconstruo do setor sade, como parte de uma ampla
pauta social (CONASS, 2003a, p. 9). Em seus primeiros anos, a entidade pautou-se
por atividades pontuais, dado o estgio ainda primrio de organizao da gesto da
sade no pas (op. cit.). Alm disso, havia pouco espao, de fato, para uma
representao nacional de gestores, fossem estaduais ou municipais, pois as negociaes eram feitas caso a caso, alm de estarem impregnadas de uma racionalidade poltico-partidria, de base local e regional (op. cit., p. 12).
Do ponto de vista sistmico, o conselho passou a pressionar a Unio por
mudanas, principalmente a unificao da poltica, ento a cargo de dois ministrios, o MS e o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPS), sendo
este o responsvel pelo Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia
Social (INAMPS) e pelos hospitais federais. A principal preocupao, porm, era
quanto ao financiamento das aes de sade pelos governos estaduais, dado o
aumento da demanda por parte da populao e a centralizao de aes e recursos
no poder central. A estas demandas seguiu-se um processo de descentralizao,
por iniciativa do MPS, que implementou o Sistema Unificado e Descentralizado
de Sade (SUDS), em 1987.
A Constituio Federal de 1988 conferiu s aes e aos servios de sade
o carter de sistema nico, composto por redes regionalizadas e hierarquizadas.
Dito de outra forma, projetou a imagem de um sistema de abrangncia nacional, organizado por meio de redes que obedeceriam a critrios regionais e com
diferentes atribuies. A formao deste sistema nacional, denominado SUS e
coordenado nacionalmente pelo MS, foi regulamentada pela suprarreferida Lei
Federal no 8.080/1990.
Ao longo das duas ltimas dcadas, o Executivo federal editou sucessivas
normas operacionais bsicas (NOB), normas operacionais da assistncia sade
(Noas) e o Pacto de Gesto, medidas que procuraram operacionalizar e aperfeioar o SUS. O que passou a estar em disputa foram as caractersticas e o processo de
implementao das alteraes necessrias para conformar o sistema, criando um
campo frtil para as tenses entre as esferas de governo, particularmente entre a
Unio e os governos subnacionais.
A literatura especializada em sade aponta que a construo da primeira
NOB, de 1991, no contou com a participao do CONASS nem do Conselho
147
Nacional de Secretrios Municipais de Sade (CONASEMS), sendo produto da

burocracia do INAMPS. Neste contexto, o CONASS e o CONASEMS apresentaram uma demanda ao Conselho Nacional de Sade (CNS), solicitando a
criao de uma comisso intergovernamental para discutir e definir os rumos
da descentralizao na sade (Miranda, 2003, p. 169). Apesar do apoio formal do CNS, esta instncia somente foi instituda pela NOB editada em 1993.
No meio tempo, entretanto, j ocorriam encontros oficiosos entre os tcnicos das
trs esferas e que foram oficializados pelo MS com a criao do Grupo Executivo
de Descentralizao (GED). As reunies informais e sua evoluo para o GED
representaram a formao de uma cultura tripartite, que culminou nas comisses
intergestores, consolidando as arenas de negociao entre os governos.
No mbito nacional, funciona a Comisso Intergestores Tripartite (CIT), integrada paritariamente por representantes do MS, do CONASS e do CONASEMS.
No nvel estadual, existe a Comisso Intergestores Bipartite (CIB), composta de
forma paritria por dirigentes da secretaria estadual de Sade e do rgo de representao dos secretrios municipais de Sade de cada estado. So estruturas que
renem as demandas das esferas de governo em uma mesa de negociao, que define
os rumos da descentralizao e da operacionalizao do SUS.
A NOB no 1/1993, ao reconhecer o CONASS e o CONASEMS como instncias legtimas de representao dos governos subnacionais nas questes relativas
sade, reforou sua atuao na articulao horizontal, j que estas entidades
devem produzir uma posio comum entre seus membros antes de defend-las na
CIT. preciso ressaltar, entretanto, que, da mesma forma que a criao da CIT se
deu por meio de uma portaria ministerial, outro ato administrativo pode extinguir
esta instncia de negociao.
Apesar dessa aparente fragilidade institucional, pode-se dizer que h um
processo de path dependence. Embora as pesquisas reconheam a relevncia da
CIT como instncia de negociao e deliberao em que afloram os conflitos
intergovernamentais, possvel destacar ainda mais a importncia desta arena.
Na verdade, trata-se de uma das mais importantes inovaes no sistema federativo
brasileiro, que equacionou a questo da representao dos interesses dos governos
subnacionais nos processos decisrios. No significa que seja a nica forma
possvel, nem que esteja isenta de problemas. A fora de um nvel de governo
em relao aos demais, por exemplo, pode desequilibrar o jogo e levar ruptura.
Durante o governo FHC, comeou-se a discusso sobre uma nova NOB.
Apesar das negociaes, as duas entidades representativas dos secretrios de sade
manifestaram-se contrrios postura do MS e de seus dirigentes, que estariam
dificultando o dilogo e abusando do uso de portarias ministeriais (Miranda, 2003).
Segundo Gilson Carvalho (2001, p. 443), os representantes do CONASEMS
148
participaram de muitas rodadas de negociao, no se pode negar, mas a deciso

final foi unilateral do Ministrio da Sade. Houve uma suposta negociao na CIT
e no CNS. Mas, ao fim, as decises foram unilaterais em meio s negociaes.
A implementao da NOB no 1/1996 iniciou somente em 1998, em nome
do controle dos gastos e da tenso social supostamente gerada na 10 Conferncia
Nacional de Sade (Santos, 2007, p. 434). Percebe-se, ento, que o MS passou a
adotar postura mais hierrquica frente s unidades federadas. Esta postura similar
ao quadro mais geral de fortalecimento do Executivo federal frente s demais
instncias, no contexto da crise fiscal do fim dos anos 1990, mas cabe frisar que,
na rea de sade, estavam em funcionamento fruns que deveriam tornar este
processo mais complexo e negociado.
Em reao, a CIT procurou elaborar uma nova norma, denominada de
Noas, com vista regionalizao da assistncia sade. Aprovada no incio
de 2001, a Noas estabeleceu uma nova estratgia de financiamento, programao e operacionalizao de sistemas, servios e aes de sade; com nfase no
fortalecimento do nvel estadual de gesto e no financiamento diferenciado por
grupos de procedimentos tecnolgicos (Miranda, 2003, p. 194).
Apesar de toda a articulao intergovernamental durante a elaborao da
Noas no 1/2001, esta no chegou a vigorar, sendo reeditada na forma da Noas
no 1/2002, cuja principal caracterstica era a busca da regionalizao das aes em
sade por nveis de complexidade. No novo modelo, em outubro de 2004, todos
os estados estavam habilitados em gesto plena e, no caso dos municpios, apenas
quinze no estavam habilitados em alguma modalidade de gesto (Solla, 2006,
p. 336-337). Esta adeso motivou os gestores das trs esferas a buscar alternativas
para aprofundar o processo de descentralizao. Assim, a partir deste mesmo ano,
passou a ser discutido, no mbito da CIT, o Pacto de Gesto, lanado em 2006.
A proposta do Pacto de Gesto extinguir as atuais formas de habilitao e
substitu-las por um termo de compromisso, no qual estejam expressas as responsabilidades sanitrias, as aes de sade que o municpio ou o estado se comprometem
a desenvolver. O Pacto de Gesto avana mais em direo ao modelo de autoridade
interdependente, propondo um processo mais compartilhado. Logo, a articulao
horizontal feita pelo associativismo dos estados tem sido importante para equilibrar
as barganhas federativas e produzir um jogo de coordenao intergovernamental
mais negociado, transparente e efetivo.
Caso bastante diferente o do Confaz, institudo em 1975 para coordenar
a concesso de benefcios fiscais relacionados ao Imposto sobre Circulao de
Mercadorias (ICM). Para tanto, representantes da Unio e dos estados deveriam
reunir-se para discutir e aprovar, sempre por unanimidade, os incentivos fiscais
que seriam concedidos. Na verdade, na lgica unionista-autoritria prevalecente
149
durante a Ditadura Militar, o governo federal comandava as reunies do conselho

e promovia a harmonizao do ICM.
A criao do Confaz era parte da ampla reforma tributria promovida no
fim dos anos 1960, sobre a qual se assentam as bases do sistema tributrio nacional que vigoram at hoje. Embora tenha sido bastante inovadora, adotando
os mais modernos conceitos em matria tributria, esta reforma introduziu um
equvoco conceitual: a existncia simultnea de dois impostos incidentes sobre o
valor agregado em um nico sistema tributrio e a concesso do principal deles,
o ICM, aos estados (Viol, 2000, p. 20). Consequentemente, os avanos obtidos
em outros pases com a adoo do Imposto sobre Valor Agregado (IVA) no se
reproduziram no Brasil. Como definiu Panzarini (2007):
A questo macro do problema de outra ordem: o IVA um imposto de natureza
nacional e todos os pases que o adotaram o colocaram na competncia federal.
No Brasil, ele pertence aos estados e da a confuso toda: guerra fiscal, glosas de crdito, complexidade, passeio de notas fiscais entre Estados, aduanas interestaduais
coletando imposto nas fronteiras, etc.
A instituio de um imposto mais simples e eficiente implicar aceitao de

perdas oramentrias e de poder poltico por parte dos estados, o que, mais uma
vez, dificultar sua aprovao (Panzarini, 2007). A alocao estadual do principal
imposto sobre o valor agregado criou uma situao difcil de ser revertida, ativando
um processo de path dependence que inviabilizou todas as iniciativas de reforma
tributria, apesar do diagnstico praticamente consensual sobre a necessidade de
mudana e apresentao de diversas solues alternativas.
Com a redemocratizao, o enfraquecimento do governo federal e o fortalecimento dos governos subnacionais repercutiram no Confaz, levando gradativa
perda do poder de influncia da Unio neste conselho. A retomada dos investimentos, principalmente do setor automotivo, no incio dos anos 1990, levou a uma
disputa entre os estados para a atrao destas novas empresas e para a preservao
do parque industrial j instalado. A ausncia de uma poltica de desenvolvimento
regional liderada pelo governo federal apontada por muitos especialistas como
um dos principais elementos para a ecloso dessa guerra fiscal (Abrucio, 2005;
Prado, 1999, 2007; Viol, 2000).
O Confaz, criado exatamente com a finalidade de disciplinar a concesso de
benefcios fiscais, demonstrou-se incuo, j que fortemente influenciado pela
autonomia dos estados em matria tributria, dificultando a coordenao da poltica fiscal. A incapacidade demonstrada pelo Confaz em cumprir com o seu papel
de promover a harmonizao tributria levou alguns especialistas a propor sua
extino. Entretanto, esta medida no levaria ao fim da competio entre os estados.
Ademais, h outro lado nesta questo: o Confaz cumpre um papel cooperativo
150
pouco ressaltado pela literatura, constituindo-se em uma arena de barganha, em

que os estados se aliam para pressionar o governo federal.
No caso da guerra fiscal, apesar do Confaz ter fracassado na mediao do
conflito, este promoveu a discusso sobre a matria tributria (...). Se o frum
no existisse, o governo federal teria total controle sobre as questes tributrias
(Dallacqua apud Abrucio e Sano, 2009). O Confaz tambm vem sendo um importante frum de intercmbio de experincias no mbito da gesto tributria,
como na disseminao do Programa de Modernizao das Administraes Fiscais
dos Estados Brasileiros (PMAFE) ou na assessoria tcnica elaborao de convnios
e regulamentos, a cargo da Comisso Tcnica Permanente (Cotepe) do Imposto
sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), composta por tcnicos de
vrios estados. Esta arena tambm tem se mostrado importante do ponto de vista
do compartilhamento de inovaes, pois no somente projetos de alguns estados
foram adotados por outros, mas a articulao entre tcnicos de diferentes regies
gerou novidades importantes, como o caso da nota fiscal eletrnica.
A falta de coordenao federativa na rea tributria resulta do legado histrico
da Ditadura Militar, principalmente a destinao do principal imposto sobre o
valor agregado aos estados e o estabelecimento do princpio da cobrana do ICMS
na origem; da maior autonomia poltica dada aos estados; e da falta de uma poltica
de desenvolvimento regional por parte da Unio. Embora o Confaz no consiga
alterar esta ordem, sua existncia tem permitido avanos, exercendo um papel de
coordenao interestadual no mbito tcnico que no pode ser ignorado.
Se a rea da sade pblica goza de uma poltica nacional, consubstanciada no
SUS, isso no ocorre na rea fazendria, na qual no se consegue adotar o princpio
shared decision making. Apesar de a CIT ter sido criada por portaria ministerial, com
menor fora e estabilidade institucional se comparado ao decreto de instituio
do Confaz, a manuteno desta arena reforada pelo forte consenso que existe
em torno da agenda da sade pblica exatamente o contrrio do que ocorre na
rea fazendria.
6 SISTEMA DE POLTICAS PBLICAS E COORDENAO FEDERATIVA:
O CASO DAS POLTICAS SOCIAIS5
A resposta mais bem-sucedida ao federalismo compartimentalizado encontra-se

no desenho de sistemas federativos de polticas pblicas. Suas origens esto em
trs fontes: a existncia de normas constitucionais em prol da interdependncia
federativa; a reao do governo federal, em vrias polticas pblicas, contra os resultados negativos do processo descentralizador fragmentador que foi hegemnico
5. Esta parte do texto baseia-se em Franzese e Abrucio (2009).
151
durante a primeira metade dos anos 1990; e o exemplo do SUS, no qual se percebeu,
desde o incio, as virtudes da construo de um modelo de descentralizao
ancorado em uma poltica nacional.
A viso coordenadora que vem se instalando nos sistemas federativos de
polticas pblicas no prope o empoderamento da Unio e o retorno ao modelo centralizador anterior. Ao contrrio, aponta na direo de uma negociao
constante com estados e municpios autnomos, tanto na elaborao quanto na
implementao dos programas governamentais.
O que vem sendo feito, com maior ou menor sucesso em diversos setores,
o estabelecimento de mecanismos de coordenao intergovernamental, por intermdio de normas com validade nacional; e a induo assuno de tarefas, por
meio da redistribuio de recursos entre as esferas de governo e de instrumentos
de auxlio financeiro condicionado s municipalidades. Entretanto, como a maior
parte destas aes vem da Unio, os estados brasileiros ainda no assumiram um
papel coordenador junto aos municpios, tal como acontece em diversos pases
federativos, o que geraria maior equilbrio intergovernamental.
Tais estratgias de coordenao tm sido implantadas desde meados dos
anos 1990, em setores como educao, sade pblica, assistncia social e, mais
recentemente, segurana pblica. O paradigma predominante o conceito de
sistema, que supe uma articulao federativa nacional, com importante papel
coordenador, indutor e financiador nas mos da Unio, mas com grande autonomia dos governos subnacionais. Ademais, este modelo envolve a criao de
arenas intergovernamentais de discusso e deliberao, na forma de conselhos
horizontais e verticais. Nesta linha, esto os fruns bipartite e tripartite no SUS e
os conselhos de secretrios estaduais, sobre os quais versou a seo anterior.
O conceito de sistema de polticas pblicas ganhou fora por conta da
experincia do SUS. Estruturado sobre uma proposta de universalizao, sua
estrutura federativa baseia-se na criao de um modelo organizador da descentralizao aos municpios, com um papel importante da Unio na adoo de
normas regulamentadoras e de controle. Neste caso, tratou-se de combinar o
princpio descentralizador, com prioridade municipalizao, com um sentido
de poltica nacional, presente nas ideias centrais de hierarquizao e regionalizao da prestao dos servios.
Essas ideias gerais esto presentes em normas federais, em especial na Constituio
Federal de 1988, nas leis federais no 8.080/1990 e no 8.142/1990 e nas NOBs, particularmente as promulgadas em 1991 e 1993, referidas na seo anterior. Mesmo com um
projeto de descentralizao equilibrado, fez-se necessria a criao de outros incentivos
federais adoo de polticas de cunho nacional, com o intuito de coordenar melhor
o gasto pblico em sade. Isto comeou a ocorrer a partir da NOB no 1/1996, e ficou
152
mais claro com a criao, em 1997, do Piso Assistencial Bsico (PAB), que criou um piso
mnimo para o repasse de recursos aos municpios, adicionado de uma parcela varivel,
que buscava incentiv-los a adotar uma srie de medidas consideradas fundamentais do
ponto de vista da poltica nacional, tais como aes de vigilncia sanitria, o Programa
Sade da Famlia etc. Deste modo, procurava-se induzir uma municipalizao que combatesse as desigualdades regionais e obedecesse aos padres nacionais de qualidade.
O modelo federativo do SUS tambm tem como caracterstica bsica a presena
de arenas governamentais de participao, as quais devem atuar para fortalecer a construo de consensos sobre a poltica e o controle sobre o poder pblico. Alm destas
estruturas, ocorre a cada quatro anos a Conferncia Nacional da Sade, que agrega
mais atores sociais e d poltica um sentido nacional e de longo prazo.
Os sucessos da engenharia institucional federativa da poltica pblica de sade
so marcantes, em comparao com outras reas. No obstante, persistem alguns
problemas, entre os quais a dificuldade de se montar um modelo regionalizado mais
efetivo e eficiente. Embora esta rea apresente o maior nmero de consorciamentos
intermunicipais no Brasil, a descoordenao e a competio ainda ocorrem entre as
redes municipais. Este fenmeno especialmente grave nas regies metropolitanas,
em que h uma enorme desarticulao entre as cidades e o efeito carona est bastante
presente. Outro problema a indefinio do papel atribudo ao governo estadual,
tanto na qualidade de executor como, principalmente, no papel de coordenador das
relaes entre as municipalidades.
A situao mal resolvida dos estados no arranjo federativo da sade pblica
tem implicaes at mesmo financeiras, pois a maioria no investe o percentual
mnimo definido na Emenda Constitucional (EC) no 29/2002. Os problemas
federativos da sade pblica no impedem que outros setores procurem adotar
o paradigma do sistema, como o caso do Sistema nico de Assistncia Social
(Suas). Mas, antes de se chancelar uma atitude meramente mimtica, vale ressaltar os fatores que possibilitaram os xitos do SUS.
Em primeiro lugar, a opo por uma estratgia descentralizadora mais equilibrada tem a ver com o legado da experincia preliminar de descentralizao por meio
do SUDS, organizado no fim dos anos 1980, sob a coordenao de uma estrutura
administrativa federal com capacidade e capilaridade suficientes para desempenhar
o papel de coordenador. Em segundo lugar, a existncia de uma coalizo entre os
tcnicos da rea pde produzir consenso em torno de um modelo de federalismo
que compatibilizava autonomia e interdependncia, alm de permitir sua converso
em um grupo com unidade e poder de presso, com hegemonia na burocracia estatal
e influenciando a escolha das polticas pelos ministros. Por fim, a viso baseada no
fortalecimento das arenas de discusso e deliberao no campo federativo favoreceu
o processo de negociao e gerou aprendizado constante.
153
A rea de assistncia social tambm incorporou a lgica do sistema federativo de polticas pblicas. Seu legado uma estrutura bastante fragmentada,
representada pela agregao de diferentes programas, promovidos por diferentes
agncias governamentais de distintos nveis e instituies filantrpicas, de modo
desarticulado e descontnuo. Mesmo na esfera federal havia desarticulao intragovernamental entre as diferentes instituies prestadoras de servio. No que se
refere abrangncia da poltica, seu foco tradicional sempre foi os mais pobres, e
no havia qualquer proposta de universalizao (Arretche, 2000).
A CF/88 menciona as diretrizes da universalizao e da descentralizao, mas
no constitucionalizou um sistema de assistncia social. Apesar de tambm contar com uma lei orgnica (Lei Federal no 8.742/1993), que reafirma a diretriz de
descentralizao, sua implementao se deu de forma lenta e incipiente. Assim como
o SUS, desde 1997 a rea de assistncia social formula NOBs. Porm, antes da IV
Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em 2003, no existia uma
NOB estruturadora de um sistema capaz de estabelecer a diviso de competncias
e responsabilidades entre as trs esferas de governo, os nveis de gesto de cada uma
destas esferas e os mecanismos e os critrios para a transferncia de recursos.
A partir desse momento, o desenho da poltica tambm passa a visar universalizao do acesso, por meio da criao de redes de servios descentralizadas e
hierarquizadas. Da mesma forma, o sistema passa a vincular o repasse de recursos
federais adeso dos governos subnacionais, permitindo aos municpios optar
pela habilitao em diferentes nveis de proteo social (Sposatti, 2004).
A partir desse novo desenho, os municpios foram estimulados a implantar
uma rede de ateno bsica, por meio da criao de Centros de Referncia da
Assistncia Social (Cras) e de Centros de Referncia Especializada em Assistncia
Social (Creas). semelhana da rea de sade pblica, observa-se que o sistema
transfere no apenas recursos, mas a gesto das unidades para o nvel local, criando
condies para que, com o desenvolvimento da poltica, surja uma burocracia e
uma clientela local, fortalecendo o ente subnacional e reduzindo a possibilidade
de mudanas por meio de aes unilaterais do governo central.
O desenvolvimento da poltica tambm colabora com o fortalecimento
dos fruns federativos de negociao, semelhantes aos existentes na sade.
O funcionamento das CIBs e da CIT do setor, bem como das instncias de
articulao horizontal dos estados e municpios, o Frum Nacional de Secretrios
Estaduais de Assistncia Social (Fonseas) e o Colegiado Nacional de Gestores
Municipais de Assistncia Social (Congemas), favorece a consolidao de um
padro de negociao intergovernamental.
Apesar de toda essa estrutura, a principal poltica nacional de assistncia social,
o Programa Bolsa Famlia (PBF), formulado e implementado integralmente
154
em nvel nacional, completamente margem do Suas. Este caso demonstra a

fragilidade do sistema. Apesar de no terem discricionariedade alguma sobre
o desenho do PBF, os governos municipais so essenciais para o sucesso desta
poltica, uma vez que realizam o cadastramento das famlias e a fiscalizao do
cumprimento das condicionalidades estabelecidas. Por esta razo, a implantao
do programa prev o repasse de recursos destinados ao fortalecimento da gesto
local, com base no ndice de gesto descentralizada (IGD), criado pelo Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) para medir a qualidade da
gesto municipal do programa.
Cabe tambm analisar a questo do sistema federativo de polticas pblicas
na rea da educao. Diferentemente da coalizo sanitarista, os atores vinculados
educao no conseguiram construir um consenso sobre o processo descentralizador.
Prefeitos, governadores e movimentos sociais atuaram em prol da descentralizao.
Contudo, o grupo formado pelos atores polticos e burocrticos do governo federal
combateu firmemente a fragmentao. O fortalecimento poltico-institucional do
Ministrio da Educao (MEC) durante a Ditadura Militar legou capacidade de
reao a este bloco, que soube conversar com as regies menos desenvolvidas e
demonstrar a necessidade de uma dimenso nacional para a rea.
No geral, a CF/88 bem equilibrada, do ponto de vista federativo, ao tratar da
questo da educao. A diviso de competncias descentraliza a execuo dos servios,
dando um peso importante aos municpios, ao mesmo tempo em que garante as bases
financeiras do processo e impe a adoo de uma gesto democrtica no plano local,
para garantir o controle social e evitar a oligarquizao do municipalismo.
Em segundo lugar, a CF/88 conta com elementos matizadores de uma
descentralizao centrfuga, que seria prejudicial a um pas to desigual. Neste
campo, entram a noo de competncia comum, segundo a qual um nvel de
governo atua prioritariamente sobre um ciclo, mas outro tambm poder faz-lo,
evitando, em tese, o vcuo no acesso aos bens pblicos; e a definio de um papel
importante Unio, convidada a produzir diretrizes nacionais e agir de forma a
garantir a equalizao das oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade de ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios (Constituio Federal de 1988, Art. 211, 1o).
Essa lgica completa-se com a noo de um regime de colaborao, cujo
objetivo articular os entes federativos nas vrias aes educacionais que lhes
cabem. Dada a existncia de redes duais, particularmente no ensino fundamental,
de competncias comuns e de aes supletivas da Unio, seria necessria a cooperao entre os nveis de governo para evitar choques ou aes descoordenadas,
capazes de provocar uma piora na qualidade da poltica.
155
Desenha-se, aqui, o federalismo cooperativo proposto para a rea educacional, reforado posteriormente pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
(LDB) (Lei Federal no 9.394/1996). Cabe ressaltar que a nomenclatura regime de
colaborao s foi utilizada nas regras relativas rea de educao, embora outros
setores possuam previso constitucional de formas colaborativas, e esta ideia esteja
presente tambm no Art. 23, que delega para lei complementar a competncia de
regular a cooperao entre os nveis de governo. Deste modo, possvel pensar que a
questo da coordenao federativa goza de aspectos comuns a vrias reas, alm dos
especficos da poltica educacional.
A implementao do modelo educacional previsto na CF/88 no seguiu todos
os passos previstos. A municipalizao do ensino no ocorreu na velocidade esperada
e concentrou-se principalmente nos pequenos municpios rurais, gerando problemas
na distribuio das matrculas do ensino fundamental. interessante observar que,
entre 1980 e 1994, os estados expandiram sua participao nas matrculas totais,
enquanto os municpios reduziram seu espao (Abrucio e Costa, 1999, p. 150).
A fragilidade dos resultados posteriores a 1988 deveu-se falta de um modelo intergovernamental que organizasse o processo de descentralizao na rea
da educao. A municipalizao restou vinculada s negociaes polticas entre
estados e municpios, sem que houvesse uma arena institucional ou critrios claros
de repasse de funes, de modo que este processo dependeu muito mais do jogo de
poder federativo que da poltica educacional em si mesma. No houve incentivos
financeiros, gerenciais ou de democratizao que guiassem a relao entre os nveis
de governo e sua necessria colaborao. Oliveira assim interpretava o modelo vigente nos anos 1990:
No caso da educao bsica, temos uma torre de Babel protegida sob o conceito
politicamente conveniente de regime de colaborao. Segundo este conceito, as
trs instncias podem operar (ou no) redes de ensino; podem financiar (ou no) a
educao; e podem escolher onde desejam (ou no desejam) atuar. Resultado: no
existe uma instncia do poder pblico que seja responsvel (e responsabilizvel) pela
oferta (ou no) de ensino fundamental. Cada instncia faz o que pode e o que quer,
supostamente em regime de colaborao (Oliveira, 1998, p. 24).
A sensao de fracasso do regime de colaborao incitou o governo federal

a pensar alternativas para esse problema, adotando algumas aes. Uma destas
foi a criao de vrios programas federais, desde o governo Itamar Franco, com
o propsito de criar parmetros nacionais e combater desigualdades. Programas
e recursos vm sendo distribudos a governos subnacionais ou, como grande
inovao, prpria comunidade escolar. bem verdade que a atuao nacional
da Unio j ocorria durante a Ditadura Militar, mas agora h mais transparncia
e participao dos governos subnacionais, inclusive com maior respeito
diversidade dos entes federativos.
156
O governo FHC impulsionou essa ao nacionalizante, instituindo critrios

de avaliao para a distribuio de recursos. O governo Lula continuou na mesma
trilha, aperfeioando os indicadores que mensuram os resultados e ampliando o
leque de temas de atuao nacional do governo federal. Os efeitos deste tipo de
coordenao federativa so importantes, mas no resolvem estruturalmente os
problemas da cooperao e da responsabilizao entre os nveis de governo.
Pode-se dizer que tais programas fazem parte da funo supletiva e redistributiva da Unio e que o regime de colaborao beneficia-se disto, mas a coordenao
intergovernamental na rea de educao deveria envolver outros aspectos. Logo, a
ao mais importante para efetivar um regime de colaborao ter sido a criao do
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio (FUNDEF), em 1996. A mensagem presidencial que acompanhou o
encaminhamento do projeto ao Congresso Nacional dizia que:
[a Constituio Federal de 1988] no explicita de forma coerente as responsabilidades
e competncias de cada uma das esferas, de forma que o cidado comum saiba a
quem cobrar o cumprimento das garantias constitucionais. (...) em consequncia
dessa indefinio de papis, resulta um sistema na realidade uma diversidade de
sistemas de atendimento educacional que deixa muito a desejar, sobretudo no
que diz respeito qualidade da educao oferecida. (...) a disperso dos esforos dos
trs nveis de governo gerou grande heterogeneidade da qualidade do atendimento
escolar [porque] a distribuio de recursos no compatvel com as efetivas responsabilidades na manuteno das redes de ensino (Presidncia da Repblica, 1996
apud Abrucio e Franzese, 2008).
O FUNDEF apresentava importantes novidades. A primeira foi a criao

de um fundo, que aglutinaria 60% dos recursos destinados aos estados e seus
municpios e cujo objetivo seria redistribuir o dinheiro conforme o tamanho da
rede, em termos de matrculas. Isto levou, sobretudo, redistribuio horizontal
de recursos entre as municipalidades em cada estado, incentivando a assuno
de responsabilidades no ensino fundamental. Com isso, estabeleceu-se que uma
parte deste oramento seria destinada ao pagamento do salrio e capacitao
dos professores, o que teve algum impacto sobre a reduo da desigualdade de
condies entre os entes. Por fim, estabeleceu-se que caberia Unio disponibilizar verbas suplementares aos estados que no conseguissem atingir um piso de
financiamento por aluno/ano.
Os dados demonstram que o FUNDEF cumpriu o objetivo de aprofundar
a municipalizao do ensino fundamental, ampliando a cobertura do sistema e
aproximando-o da universalizao do acesso. Houve aumento dos recursos destinados pelos municpios em todos os estados da Federao, principalmente na
regio Nordeste, ao mesmo tempo em que houve um grande crescimento da rede
157
municipal.6 Ademais, a lgica do dinheiro segue a matrcula obrigou a uma

maior responsabilizao dos entes.
Os bons resultados do FUNDEF eram evidentes, e o governo Lula manteve
boa parte de suas diretrizes quando da criao, em 2006, do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (FUNDEB), cujo objetivo central reside na expanso do sistema
anterior educao infantil e ao ensino mdio. Entretanto, cabe ressaltar que
houve uma mudana significativa no processo decisrio, que expressa uma crtica
federativa ao modelo adotado pelo governo FHC. Muitos estados e municpios
sentiram-se alijados do processo de formulao do FUNDEF e quiseram ter uma
participao maior. Neste sentido, prefeitos, governadores e fruns federativos
existentes na rea de educao, como o Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais
de Educao (CONSED) e a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de
Educao (Undime), foram fortemente envolvidos em todo o processo.
O sucesso desses fundos federativos no pode esconder os problemas que ainda
persistem no plano intergovernamental. Se eles conseguiram ampliar os recursos repassados aos governos que se responsabilizam pela poltica, mexeram pouco com as
desigualdades regionais que marcam a Federao brasileira. Para tanto, seria necessrio
que a Unio no apenas complementasse o oramento destinado ao cumprimento da
meta bsica, mas tambm fizesse poltica redistributiva. Caso contrrio, a equalizao
ocorre em patamar muito baixo e as redes dos estados mais ricos tendem a ter uma
diferena substancial de condies em relao aos demais.
A distribuio de recursos, ademais, responde questo da cobertura
(eficcia) e no utiliza indicadores de eficincia e efetividade da poltica. Assim, a
universalizao do acesso no acompanhada de instrumentos que permitam aos
fundos melhorar a qualidade do gasto em educao. Neste quesito, a coordenao
federativa ainda fraca, no obstante deva-se realar o programa de assistncia
tcnica recentemente implementado pelo governo federal para auxiliar os mil
municpios com o pior ndice de desenvolvimento da educao bsica (IDEB).
Embora a passagem do FUNDEF ao FUNDEB tenha conhecido uma melhora nos termos de negociao intergovernamental, no ocorreu a institucionalizao
dos fruns federativos capazes de atuar em prol do regime colaborativo. Esta uma
diferena importante da rea da educao em relao sade ou assistncia social.
Sem estas arenas, os avanos dependero mais da fora de cada ente, e haver pouca
capacidade de controlar o fluxo e as consequncias do processo decisrio. Em outras
palavras, a Federao fica menos equilibrada e com menor accountability quando no
h instituies adequadas para o processo de deliberao.
6. Entre os trabalhos que realam estes resultados e apresentam os dados aqui comentados, ver Sumiya e Franzese
(2004) e Prado (2003).
158
As melhorias na coordenao federativa ocorridas nos dois ltimos governos no implicam dizer que o pas tenha hoje um regime de colaborao efetivo.
Mesmo com a maior municipalizao e responsabilizao no ensino fundamental, ainda existem lugares em que h uma forte diviso da rede entre estados
e municpios e, exceto pelos mecanismos financeiros vinculados ao volume de
matrculas, no existe outro indutor de coordenao entre eles. verdade que
alguns governos estaduais tm implantado aes importantes em prol do regime
de colaborao, em especial o Rio Grande do Sul e o Mato Grosso. Tais casos so
interessantes para o aprendizado da poltica pblica, mas constituem excees.
O regime de colaborao na rea de educao exigiria basicamente a institucionalizao de fruns de negociao federativa, a melhor definio das
competncias ou a adoo de medidas para induzir o papel coordenador dos
governos estaduais e o fortalecimento da cooperao e do associativismo entre
os municpios. Tambm seria importante repensar a mirade crescente de aes
do governo federal, que envolvem todos os nveis de ensino, na sua articulao
com os governos subnacionais. Neste caso, a construo de um sistema nico
de educao seria a resposta, algo que j est sinalizado na EC no 59/2009. Pela
primeira vez na histria da poltica educacional, procura-se articular um regime
de colaborao federativa com um sistema nacional. Este o maior desafio para
a articulao federativa na rea de educao, ao longo dos prximos anos.
Este captulo procurou ressaltar a importncia da coordenao federativa e

os avanos ocorridos no Brasil nos ltimos anos, em particular no campo do
associativismo territorial e no que se refere aos sistemas de polticas pblicas.
Obviamente, h vrias incgnitas e problemas importantes nestas duas formas de
cooperao e coordenao, como o caso das regies metropolitanas.
A opo mais municipalista adotada pelos constituintes enfraqueceu bastante
as regies metropolitanas, cuja regulao passou aos estados, que tiveram, no geral,
pouco interesse em atuar para coordenar estes territrios, principalmente ao longo
dos anos 1990. Recentemente, h um esforo maior em prol do fortalecimento da
institucionalidade metropolitana, fruto de quatro processos: i) disseminao do
sucesso da experincia do Consrcio Intermunicipal Grande ABC; ii) surgimento
de novas alianas entre o governo estadual e o do municpio de capital, como nos
casos de Belo Horizonte e Recife; iii) criao da figura normativa do consrcio de
direito pblico; e iv) maior atuao do governo federal, em especial com o retorno
das polticas urbanas de grande porte, durante o governo Lula.
possvel dizer que as regies metropolitanas encontram-se melhores agora
do que h dez anos. Mas preciso criar mecanismos e coalizes polticas que
incentivem e fortaleam a atuao dos governos federal, estadual e municipal em
159
um arranjo compartilhado de gesto. Mesmo com os avanos expostos anteriormente, as duas maiores regies metropolitanas do pas, de So Paulo e do Rio de
Janeiro, ainda tm um alto grau de ingovernabilidade federativa.
Outro exemplo negativo o fracasso em articular sistemicamente a poltica
de segurana pblica. No que a criao do Sistema nico de Segurana Pblica
(SUSP) tenha sido um erro, ou que no tenha tido nenhum efeito. O ponto
que a cooperao entre os estados e a Unio continua frgil, e o governo federal
precisa investir mais neste setor do que vem fazendo.
De qualquer modo, as experincias bem-sucedidas de coordenao federativa
apontam pelo menos dois caminhos que precisam ser seguidos: o associativismo territorial e a lgica de sistemas de polticas pblicas. Estas duas formas de coordenao
devero adaptar-se s peculiaridades regionais e s setoriais, mas pode-se afirmar que
a potencialidade destes instrumentos muito grande.
Por fim, cabe ressaltar que os processos de cooperao e coordenao ainda
precisam ser mais estudados nas duas dimenses aqui analisadas. Entender melhor
o associativismo e os sistemas de polticas pblicas constitui um passo fundamental
para compreender os rumos do federalismo brasileiro neste incio de sculo XXI.
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CAPTULO 6
O LEVIAT EM AO: GESTO E SERVIDORES PBLICOS NO

BRASIL DE 1930 AOS DIAS ATUAIS*
Eneuton Pessoa
1 INTRODUO
O aparelho administrativo brasileiro se depara hoje com o desafio de ampliar o

acesso a servios pblicos de qualidade como meio de assegurar a igualdade de
oportunidades e o desenvolvimento econmico e social do pas.
Os reclames de cidadania endereados ao Estado contrastam com a evoluo
do aparelho administrativo e o seu usual modo de operao. Em que pesem
os avanos da coisa pblica, com a ampliao do aparelho estatal e a proviso
sistmica de servios pblicos, a ao pblica foi recorrentemente restritiva.
Alm disso, o cotidiano administrativo sofre a influncia de interesses particulares
que desvirtuam a funo pblica.
Este captulo trata da evoluo da gesto da coisa pblica no Brasil desde
1930, em especial da gesto dos recursos humanos. Evidenciam-se os avanos e
as limitaes verificadas para a efetivao do aparelho administrativo capaz de
prover eficazmente servios pblicos. Desta perspectiva, o problema do emprego
pblico diz respeito menos ao quantitativo de servidores, em si insuficiente para
uma proviso ampliada e eficaz de servios sociais bsicos, e mais forma como
a gesto dos recursos humanos fica condicionada aos diversos tipos de interesses
particulares vigentes no cotidiano da mquina pblica.
2 DESENVOLVIMENTOS DO APARELHO DE ESTADO APS 1930
A conduta geral de nomeao ao servio pblico por critrios no meritocrticos,

que vigorou no pas at os anos de 1930, no resultou em aumento desordenado
do quadro de servidores. As evidncias, ao contrrio, eram de um emprego pblico
estvel e reduzido. O Censo de 1920 contabiliza 186 mil servidores pblicos,
inclusive militares, para uma populao estimada em 30,6 milhes de pessoas.
* Este captulo corresponde a uma verso ligeiramente modificada do captulo 9 do livro Estado, instituies e democracia: repblica (volume 1), organizado e editado por Luseni Aquino, Alexandre dos Santos Cunha e Bernardo Medeiros,
todos da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea, para o projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. A responsabilidade por este novo texto exclusiva do autor que o assina.
Com isto, isenta-se o Ipea por erros, omisses e opinies assinadas neste novo trabalho autoral.
166
A partir de 1930, contudo, as mudanas socioeconmicas e poltico-administrativas abriram novas perspectivas para o crescimento dos servios e do emprego
pblicos no Brasil, o que teve como contrapartida a ampliao das atividades
estatais. Draibe (1985) percebe o perodo iniciado na dcada de 1930 como uma
fase particular no desenvolvimento do Estado, que se estruturou materialmente
para dar suporte s polticas de mbito nacional. Segundo a autora:
diferena do Estado oligrquico, cujos limitados contedos nacionais e unificadores
repousavam predominantemente no mbito das instituies polticas e se expressavam
fundamentalmente sob a forma poltico-parlamentar, a novidade introduzida em
30 est em que aquelas caractersticas nacionais e unificadoras ganharo grau maior
de efetividade desde que inscritas na materialidade do organismo estatal, na sua
estrutura burocrtico-administrativa (Draibe,1985, p.130).
As dcadas que se seguiram Revoluo de 1930 foram de criao e reestruturao dos principais rgos e polticas do Estado. Na esfera do Judicirio, o
reforo da estrutura federal levou criao das Justias Eleitoral e do Trabalho.1
No mbito das instituies responsveis pela segurana de Estado, o Exrcito
reorganizou-se internamente, levando adiante um programa de reequipamento e
ampliao de seus efetivos.
Na rea social, houve progressiva extenso do poder de Estado sobre o sistema
educacional. A partir da criao do Ministrio da Educao e Sade, em 1930,
estruturou-se o aparelho responsvel pela elaborao e implementao das polticas
educacionais.2 Na sade, o perodo iniciado em 1930 rompeu, segundo Draibe
(1985), com o carter at ento dbil, fragmentado e pontual da interveno estatal.
Pela primeira vez, configurou-se uma poltica nacional de sade pblica, cujos
programas se vincularam s necessidades advindas dos processos de urbanizao
e industrializao. No perodo, surgiram as entidades atuantes no combate s
endemias e epidemias, bem como teve incio o provimento dos servios sanitrios.
O Estado ampliou seu raio de ao para a rea da previdncia e assistncia
social. At 1930, existiam as caixas privadas de aposentadorias e penses, organizadas
por meio de acordos de seguro entre empregados e empregadores e circunscritas ao
mbito da empresa individual. Em 1933, criou-se o primeiro instituto de carter
pblico e nacional a atuar nesta rea, o Instituto de Aposentadoria e Penses dos
1. A Justia Eleitoral foi instituda na Constituio de 1934 e a Justia do Trabalho, na de 1946. Segundo Draibe, a criao
destas instituies significou a inscrio, na estrutura material do Estado, dos conflitos que permeavam a sociedade:
o conflito capital-trabalho, acolhido pela Justia do Trabalho, e as presses dos setores mdios e populares pela ampliao
da cidadania poltica, no caso da Justia Eleitoral (Draibe, 1985, p.65).
2. Esse movimento de progressiva extenso do poder estatal sobre o sistema educacional perseguia, de modo simultneo,
trs objetivos principais: a formao da cidadania, por meio da transmisso dos valores nacionais; a resposta s presses
por educao de setores cada vez mais amplos da sociedade; e a formao tcnico-profissional da mo de obra. Segundo
Draibe, nos anos 1930 se colocara uma questo nacional da educao, gestada desde os anos 1920, que tinha como eixo
a crtica ao que seria um extremado federalismo no sistema educacional (Draibe, 1985, p. 68-69).
O Leviat em Ao: gesto e servidores pblicos no Brasil de 1930 aos dias atuais
167
Martimos (IAPM), que abrangia os trabalhadores martimos em todo o territrio

brasileiro. Em seguida, montou-se, sob o controle do governo federal, imensa
mquina de servios concedendo benefcios previdencirios aos assalariados urbanos.
Organizados na forma de autarquias e articulados s organizaes sindicais, estes
institutos estruturaram os servios de previdncia e assistncia social por categorias
profissionais e base de um sistema tripartite de contribuies.
Em que pesem tais ocorrncias, sabido que a atuao social do Estado ficou aqum
das necessidades da populao. Na sade e educao, os equipamentos no alcanaram
nveis razoveis de atendimento; parcelas da populao rural e urbana continuaram
excludas dos servios. As polticas de sade pblica, de mbito nacional, at incio da
dcada de 1960, restringiam-se a um conjunto de programas pouco articulados entre si.
Tambm o sistema de previdncia e assistncia social ficou restrito aos assalariados
urbanos com carteira, permanecendo de fora extensa massa de trabalhadores do campo
e da cidade.
Outra ao pioneira deu-se na esfera econmica. Aps 1930, o Estado desenvolveu ampla ao industrializante,3 vindo a montar o aparelho econmico estatal.
Esta atuao, que comeou em 1931 com a criao do Ministrio do Trabalho,
Indstria e Comrcio e a organizao dos seus departamentos tcnicos, culminou
na fundao das empresas estatais ou de economia mista. Esta ao envolveu ainda
o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), criado em 1936 para
promover a reorganizao da estrutura administrativa, incluindo a racionalizao
do quadro de pessoal civil, bem como a padronizao e a centralizao das compras
da administrao, como se ver a seguir. Foram de responsabilidade do rgo as
primeiras iniciativas de planejamento global do investimento pblico. O DASP
elaborou, em 1939, o Plano Especial de Obras Pblicas e de Aparelhamento da
Defesa Nacional, que contemplava investimentos pesados em infraestrutura e
indstrias de base, bem como o reequipamento das Foras Armadas.
No entanto, a expanso da mquina pblica experimentou problemas.
No tocante racionalidade administrativa, ela se via comprometida desde a
origem. Segundo Fiori (1995), a mquina pblica estruturou-se, no Brasil, no
somente a partir de iniciativa prpria e autnoma, mas tambm como resposta
s exigncias colocadas pela soma de interesses particulares, que, para alm dos
canais parlamentares, se alojaram no Executivo, condicionando sua expanso
e interveno. Muitos rgos da administrao pblica foram criados ou se
expandiram para dar conta de interesses particulares, no raro se sobrepondo
aos j existentes, sem que estes desaparecessem ou fossem desativados. Muitas
vezes, a coexistncia de estruturas e rgos ultrapassados, com outros institudos
de forma moderna, isto , tecnocrtica e centralizada, deu a tnica da expanso
da mquina pblica no pas (Fiori, 1995, p. 100-101).
3. Uma boa sntese a respeito do papel do Estado na economia brasileira encontra-se em Suzigan (1976).
168
Como se ver adiante, com relao ao quadro de pessoal, o projeto de racionalizao burocrtico-administrativa no conseguiu eliminar traos de clientelismo
e patrimonialismo do servio pblico. O comum foi a moderna burocracia, formada por tcnicos e pessoal da administrao alocados nas atividades modernas,
concernentes sobretudo atuao econmica do Estado, conviver com setores
tradicionais do funcionalismo, afeitos ao patrimonialismo, e com setores novos,
que expressavam o clientelismo associado s polticas de massas, em especial nas
reas de previdncia e assistncia social.
O aprimoramento da racionalidade administrativa da mquina pblica
brasileira foi comprometido tambm pela reestruturao do DASP. A partir de
1945, o rgo perdeu muitas de suas funes de coordenao administrativa e de
elaborao do planejamento econmico, incluindo o oramento. Passou, ento,
de superintendente da administrao federal a mero rgo consultivo, encarregado
de estudos e de orientao administrativa, o que dificultou o funcionamento da
mquina e a coordenao do gasto pblico. Nessa poca, afirma-se terem crescido
os casos de duplicao de competncia, as dissidncias interburocrticas e as
orientaes tcnicas e polticas conflitantes. Segundo diagnstico feito no segundo
governo Vargas, a situao era de paralisia e envelhecimento do aparelho, havendo
superposio de rgos sob regimes jurdicos e institucionais diversos, acmulo
de funes por parte do chefe do Executivo e dificuldades de manter sob direo
nica a multiplicidade de rgos existentes.4
O desenvolvimento do aparelho de Estado enfrentou dificuldades ainda de
natureza oramentria. Aps 1930, a arrecadao tributria passou a se apoiar nos
impostos sobre as atividades voltadas para o mercado interno, com amplo esforo
de ampliao da base fiscal e financeira do Estado. No entanto, a maior arrecadao
no foi suficiente para arcar com o crescimento de gastos na rea social, e menos
ainda com a ao industrializante. A ampliao da base tributria ficou aqum
das necessidades de receita da Unio, insuficiente at para arcar com os gastos
tradicionais de manuteno da mquina e resolver o crnico problema do dficit
oramentrio estatal.5
4. Esse diagnstico j fazia parte da mensagem presidencial de Vargas de dezembro de 1951. Com base nele, o Executivo,
em 1953, enviou ao Congresso projeto de reforma administrativa, mas que no foi aprovado na gesto Vargas, nem
nos governos subsequentes. Segundo Draibe (1985, p. 215) as tentativas de superao do quadro administrativo se
fizeram sentir menos no projeto fracassado de reforma que na natureza distinta dos novos rgos criados, na forma
predominante dos mecanismos de regulao e na articulao entre os setores burocrticos de Estado e grupos econmicos.
5. O resumo histrico da questo fiscal brasileira relacionado expanso do aparelho de Estado, no perodo 1930-1960,
encontra-se em Draibe (1985, p. 119-129). A autora mostra que os emprstimos externos e a criao das estatais,
combinados s mudanas do sistema fiscal, foram as opes do governo para enfrentar o crescente volume de capital
requerido expanso de suas atividades.
169
3 O NOVO ESTADO E A REFORMA ADMINISTRATIVA

3.1 As reformas e a criao do DASP
O movimento de reforma administrativa que se configurou no pas no ps-1930 se

opunha, fundamentalmente, nomeao de servidores pblicos por critrios no
meritocrticos, pelo que esta representava de obstculo criao de um moderno
e racional servio pblico. As crticas ora tratavam de evidenciar o quanto a inexistncia do sistema de mrito contribua para uma desorganizao administrativa,
ora remetiam-se inadequao do servio pblico nova realidade nacional. Aps
1930, com a expanso do emprego pblico e a continuidade de nomeaes, revelia
de critrios meritocrticos, comearam as referncias ao empreguismo de Estado.
Iniciou-se, ento, um movimento de reforma do aparelho administrativo.
Morstein (1941) percebeu esse movimento como uma necessidade do Estado
nos marcos da sociedade industrial. Para o autor, o sentido de direo pblica
um imperativo nesta sociedade, mais complexa e vulnervel que qualquer outra.
Nela, a necessidade de controle mais sutil do Estado e a dependncia em relao
capacidade do governo de promover solues administrativas e organizacionais
tende a requerer a implantao de reformas. A experincia pioneira fora a Reforma
Inglesa entre 1850 e 1870, baseada na moralizao do servio pblico por meio
da instituio do sistema de mrito. Os dirigentes britnicos previram a tenso
que haveria de recair sobre a mquina pblica com o advento da questo social.
O nepotismo vigente na nomeao de quadros para os departamentos centrais,
tolerado durante dcadas, tornara-se um fator de instabilidade para o Imprio, por
ser fonte de mediocridade e incompetncia.
No Brasil, os defensores da reforma administrativa justificaram-na como
absolutamente necessria ampliao das atividades de Estado. Segundo Briggs
(1938), apenas a criao de rgos era insuficiente para o setor pblico dar conta
das atividades nas reas de sade e educao e do enfrentamento da nova questo
social. Para Souza (1943a), o aumento contnuo das funes governamentais criava
problemas administrativos e impunha novos desafios: reduzir os gastos crescentes da
administrao; aparelhar os rgos administrativos altura das funes exercidas;
uniformizar o tratamento das atividades que seriam comuns aos rgos; e aliviar a
carga de responsabilidade do chefe do Executivo sobre as atividades que requeriam
tcnica e especializao prprias.
O quadro que estes autores apresentam a desorganizao administrativa.
Em termos da gesto de pessoal, faltavam regras e procedimentos disciplinando a
admisso de servidores ou o reajuste de salrios e inexistia um sistema de carreiras.
Os vencimentos se fixavam ao sabor de injunes momentneas, quase sempre
visando beneficiar servidores especficos. Era esquecida a natureza das funes, a
hierarquizao e o escalonamento de salrios. A denominao dos cargos muitas
170
vezes no tinha relao com a atividade de fato exercida. Os servidores distribuam-se

pelas reparties ocupando, em geral, cargos isolados e sem acesso a carreiras.
Em relao admisso de pessoal, eram de uso corrente as indicaes feitas por
pessoas influentes (Briggs, 1938).
Esquematicamente, o movimento de reforma administrativa envolveu:
i) a criao, em 1930, da Comisso Permanente de Padronizao de Material;
ii) a inscrio, em 1934, do sistema de mrito na Constituio; iii) a constituio pelo presidente da Repblica, em 1936, da Comisso Mista de Reforma
Econmica e Financeira, a partir da qual foi criado o Conselho Federal do
Servio Pblico Civil (CFSPC) e a instituio da Lei no 284, estabelecendo
as normas bsicas da administrao de pessoal e criando um sistema de classificao de cargos; iv) a criao, ainda em 1936, do DASP, organizado pelo
Decreto-Lei no 579 de 30 de julho de 1938, que absorvia as funes do CFSCP,
que foi ento extinto; e v) a decretao, em 1939, do primeiro Estatuto do
Funcionrio, substitudo em 1952 pela Lei no 1.711.
Para Briggs (1941), a criao do DASP, no Estado Novo, foi um imperativo desse
regime. A superviso da administrao pblica, outorgada pela Constituio de 1937
ao chefe do Executivo, requeria a existncia de um rgo especializado, diretamente
subordinado ao presidente da Repblica, a fim de auxili-lo na orientao, coordenao e fiscalizao do servio pblico. Segundo Briggs, a atuao do DASP, em
meio concentrao de poder no Executivo, visava eliminar do servio pblico
a interferncia poltico-partidria, vista como responsvel pela desorganizao
administrativa (Briggs, 1938).
O favoritismo, o emprego pblico transformado em sinecura e a ideia de funcionrio
associada de parasita e de simples pea do mecanismo eleitoral eram os sintomas de
uma situao que assentava razes no estreito crculo vicioso da interdependncia de
oligarquias locais e de falsos leaders polticos do poder central (Briggs, 1941, p. 218).
De acordo com o decreto-lei que o criou, caberia ao DASP estudar a estrutura

e o funcionamento dos rgos pblicos, bem como as inter-relaes destes rgos
e suas relaes com o pblico, a fim de produzir mudanas visando reduzir seus
custos e aumentar sua eficincia; realizar proposta oramentria e fiscalizar a execuo do oramento; realizar seleo de candidatos a cargos e funes; promover
a readaptao e o aperfeioamento de funcionrios; estudar e fixar os padres e
especificaes de material didtico; inspecionar os servios; e auxiliar o presidente
da Repblica no exame dos projetos de lei concernentes administrao pblica.6
6. No Estado Novo, o DASP ampliou bastante sua atuao. Couberam-lhe, por exemplo, as primeiras iniciativas
industrializantes do Estado, sob a forma de planos globais dos investimentos estatais. O DASP elaborou, em 1939, o
Plano Especial de Obras Pblicas e de Aparelhamento da Defesa Nacional. Este plano contemplava investimentos em
infraestrutura, indstrias de base e o reaparelhamento das Foras Armadas. Ver Draibe (1985).
171
Uma das medidas iniciais do rgo foi instituir o processo de seleo para a
entrada no servio pblico e criar controles para manuteno do sistema de mrito.
Desde 1936, a Lei no 284 institura o sistema de mrito. Porm, em dois anos de
existncia, o CFSCP realizara poucos concursos. Coube ao DASP a efetiva implantao do sistema. Na viso de seus dirigentes, o sistema de mrito asseguraria a
igualdade de oportunidade, a eficincia dos quadros e a neutralidade administrativa,
pr-requisitos para a criao de um moderno sistema pblico de pessoal. Segundo
Siegel (1964), no Brasil, a seleo de pessoal por meio de concurso transformou-se
no principal smbolo do movimento de reformas do servio pblico.
Esse movimento se props extensivo s esferas estaduais e municipais.
A ampliao das funes pblicas atingira tais esferas, ocasionando nelas problemas
semelhantes aos vividos pela Unio. Os estados e municpios buscaram, ento,
reproduzir os elementos de racionalizao do servio pblico presentes na lei
federal, adaptando-os s condies locais. Assim surgiram as primeiras iniciativas
de reajustamento dos quadros e dos vencimentos do funcionalismo estadual; a
formao de carreiras profissionais e a reduo dos padres de vencimento; a decretao de estatutos dos funcionrios civis estaduais e municipais, repetindo em
linhas gerais o Estatuto Civil Federal; e a criao dos departamentos do servio
pblico (DSPs) junto aos interventores federais. Em 1943, seis estados possuam
DSPs: Rio de Janeiro, So Paulo, Par, Paraba, Alagoas e Gois.7
O alcance e a efetividade desse movimento foram limitados, contudo.
No incio dos anos 1960, segundo Nascimento (1962), muitos estados ainda
no tinham alcanado o mnimo de sistematizao na administrao de pessoal.
No havia rgos responsveis pela institucionalizao e regulamentao do
quadro de pessoal e o ingresso e a progresso funcional no se pautavam pelo
sistema de mrito. Os rgos da administrao, apelidados de daspinhos, na
prtica tinham uma atuao rotineira, resumindo-se ao mero registro de pessoal.
Tambm na esfera municipal predominava a imaturidade administrativa.
De acordo com pesquisa do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (Ibam),
realizada em 1973, 53% dos municpios no possuam rgo especfico de pessoal;
50,3% no dispunham de estatuto do funcionrio; e 36,8% no dispunham de
cadastro de pessoal. Quanto vigncia do sistema de mrito, 56% dos municpios
no proviam os cargos por meio de concurso pblico. Esta porcentagem era maior
nas regies mais perifricas. Se, no Sul e no Sudeste, 37,8% e 49,5% dos municpios, respectivamente, no realizavam concurso, no Norte, no Centro-Oeste e
no Nordeste, as parcelas subiam para 66,2%, 72,9% e 81,1%, respectivamente
(Ibam, 1975, p. 38-48).
7. As atribuies dos DSPs seriam mais extensas e complexas que as do prprio DASP. Enquanto este seria um rgo
essencialmente orientador, coordenador e supervisor, os DSPs assumiam funes executivas (Souza, 1943b, p. 150).
172
3.2 O sistema de mrito no Brasil: dificuldades de implantao
comum considerar que, na vigncia do Estado Novo, o DASP foi bem-sucedido

na implantao do sistema de mrito. Consta que as nomeaes de carter poltico
foram reduzidas, pois Vargas teria conseguido manter sob controle os demandantes
de emprego, e que, aps o Estado Novo, no se logrou dar continuidade ao sistema.
Segundo os crticos, no entanto, mesmo no Estado Novo ainda se mantinha
a atitude tradicional de considerar o emprego pblico uma sinecura: embora o
sistema de mrito fosse o critrio oficial, muitos cargos eram preenchidos por
critrios polticos. Graham (1968) aponta para a lacuna existente entre o controle
formal e o poder do DASP. A Lei no 284, de 1936, definia duas categorias de
empregados: os funcionrios e os extranumerrios.8 Os primeiros ingressavam por
concurso; os segundos, sem a exigncia de concurso e merc do favorecimento
poltico ou pessoal. Alm disso, o papel atribudo ao DASP, de coordenador geral
do sistema administrativo nacional, foi dificultado, aps 1938, com a criao de
agncias independentes, autarquias e institutos de seguridade social, principais
portas de entrada no servio pblico sem concurso. De outra parte, o sistema de
mrito sempre teve aplicao restrita ao ingresso em carreira, ficando a progresso
funcional e o acesso a cargos mais elevados ou de direo normalmente subordinados aos critrios de antiguidade, laos de amizade ou favorecimento poltico.
A inexistncia de apoio popular ao concurso pblico seria um elemento
responsvel pela sua dificuldade em fincar razes no pas. Embora inscrito na
Constituio, tal forma de seleo no resultou, a exemplo do que aconteceu nos
Estados Unidos e na Inglaterra, de amplo movimento de opinio pblica. Pesava
contra o sistema de mrito a identificao com o regime ditatorial. Como a reforma
administrativa fora uma deciso de governo, de cima para baixo, sem o apoio da
sociedade, teve de se fiar exclusivamente no Executivo para o seu sucesso.
Enquanto instrumento do Executivo, a capacidade do DASP de preservar o
sistema de mrito dependeu, fundamentalmente, da vontade poltica do governante.
No governo Vargas, o DASP logrou implant-lo, sendo as nomeaes de carter
poltico reduzidas. Nos demais governos, quando era conveniente ceder s presses
por emprego, eles assim procediam, nomeando extranumerrios e interinos,9 sem
a necessidade de exame pblico e revelia da lei.
No governo Dutra, a restrio aos concursos teve como contrapartida a nomeao de extranumerrios e interinos. No governo Juscelino Kubitscheck (JK),
8. A primeira categoria constituiria o ncleo destinado a assegurar a continuidade administrativa, cabendo s outras
determinadas funes, em nmero varivel e de carter transitrio, em razo da expanso, nem sempre permanente,
dos servios pblicos. Consultar a esse respeito Siegel (1964) e Graham (1968).
9. Era comum o interino ser transformado em empregado permanente. Nos termos da lei, os interinos deveriam ser
contratados por no mximo um ano. Mas, por conta da limitao dos concursos, permaneciam no servio pblico e
depois eram efetivados.
173
as nomeaes foram descentralizadas. Qualquer ministrio na posse de seu oramento,

desde que respeitando a regra geral de observar determinado limite mximo de gastos
com a folha salarial, podia admitir servidores. Siegel (1964) atribui aos presidentes
JK e Goulart a responsabilidade por milhares de nomeaes, especialmente nos
ministrios da Agricultura e do Trabalho e nas autarquias.
Graham (1968, p. 134-139) questiona se houve, de fato, excessiva nomeao
revelia do sistema de mrito nesses dois governos. Na evoluo dos extranumerrios,
categoria que mais se prestava a este tipo de contratao, o contingente cresceu de
91.827 empregados, em 1943, final do Estado Novo, para 113.574, em 1958, final
do governo JK. Segundo Graham, neste intervalo, ambos os governos contriburam
para a expanso do emprego pblico, no sendo nenhum mais ou menos responsvel por contratar pessoal sem a observncia de concurso. No governo Goulart,
no se dispe de dados sobre o servio pblico federal; no entanto, sabe-se que, em
1960, a categoria dos extranumerrios foi extinta. Alm disso, foram estabelecidos
controles sobre os institutos de seguridade. Sem dvida, aps o breve perodo do
governo Jnio Quadros, aumentaram as presses clientelistas. Porm, no se pode
medir a extenso destas presses, nem determinar quanto das nomeaes feitas no
governo Goulart deveu-se reposio de pessoal e quanto resultou efetivamente
em crescimento do nmero de servidores.
As evidncias do clientelismo atuando no recrutamento de servidores federais
entre 1937 e 1962 foram dimensionadas por Warhlich (apud Graham, 1968, p. 129),
ao comparar o nmero de candidatos aprovados em exame com o nmero aproximado
de nomeaes. Neste perodo, foram aprovados 75.155 candidatos, ao passo que apenas
nos ministrios foram criadas cerca de 300 mil vagas. Nas autarquias, por volta de
200 mil vagas deveriam ser preenchidas com base no sistema de mrito; no entanto,
s duas instituies mantinham o sistema: o Instituto de Assistncia e Previdncia dos
Trabalhadores da Indstria (Iapi) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
(BNDE). Ainda conforme levantamento do DASP, de julho de 1961, de um total de
300 mil servidores civis existentes, apenas 15% haviam sido nomeados por concurso.
preciso considerar que no se dispe de informaes precisas sobre a evoluo
do emprego no servio civil federal. Embora houvesse na poca informaes sobre o
contingente total de servidores pblicos, as nomeaes realizadas e as categorias de
empregados, os dados no eram completos nem comparveis. O principal motivo
era a existncia de inmeras autarquias, das quais no se tinha informaes sobre
o quadro de servidores. No entanto, tem-se como razoavelmente certo o nmero
de 131.628 servidores em 1938 at ento, a criao de institutos e agncias
independentes era de pouca monta. Para 1953, estimou-se um total de 240 mil
servidores; em 1960, pesquisa feita pelo DASP estimou o nmero total de servidores
variando entre 344.097 e 345.568 (Graham, 1968, p. 131).
174
A contratao de servidores sem concurso no significava que se estivesse

burlando a legislao, pois a admisso de extranumerrios e interinos sem concurso
era legalmente prevista. Tambm o nmero de contrataes no excedia o que era
permitido. Em 1956, na administrao direta havia 217.135 servidores e 289.694
posies autorizadas por lei; em 1960, havia 231.504 servidores e 293.645 vagas
legalmente disponveis. Nas autarquias, estes nmeros correspondiam a 114.064
servidores e a 142.179 vagas em 1960. O menor nmero de contrataes em relao
ao autorizado em lei era utilizado como argumento contra os que acusavam o
servio pblico federal de empreguismo. Assim, pelo menos na esfera federal, para
os anos de 1956 e 1961, relativos ao governo JK, questionvel falar em excesso
de pessoal no servio pblico (Graham,1968, p. 131).
De modo geral, as anlises evidenciam que a permanncia de valores tradicionais na sociedade e no modo de fazer poltica no Brasil, bem como os interesses
dos partidos populistas e a dificuldade de insero das classes mdias no mundo de
trabalho, foi fator determinante da ocorrncia de prticas clientelistas na contratao
para o servio pblico no pas.
Uma viso amplamente difundida aponta para a existncia de clientelas polticas e de um Estado cartorial, um modelo poltico em que favores, usualmente
na forma de empregos ou privilgios, so intercambiados por votos. Esta anlise
est presente na discusso de Jaguaribe (1962 apud Graham, 1968) sobre o estilo
clientelstico de fazer poltica. A finalidade primeira do emprego pblico seria
prover status e segurana para a classe mdia dependente do Estado. O emprego
pblico funcionaria como proteo mobilidade social descendente e importante
elo no sistema de sobrevivncia poltica dos donos do poder. Segundo Jaguaribe:
A essncia do Estado cartorial baseada no fato de que o Estado , em primeiro
lugar, o mantenedor ou garantidor do status quo. Ele (...) um produto das clientelas polticas e, ao mesmo tempo, o instrumento de que elas se utilizam para se
perpetuar. (...) Nesse sistema o emprego pblico no na realidade direcionado
retribuio de qualquer servio pblico mas apenas em subsidiar de forma mais ou
menos indireta as clientelas em troca de apoio eleitoral. Essa funo, separada da
realidade social, e no relacionada necessidade de retribuir efetivo servio pblico,
resulta numa infinita pirmide de cargos em que circulam papis incuos e cuja
nica atividade exercida a satisfao prpria atravs de prticas autobeneficentes.
Seu objetivo no a retribuio de servios pblicos, mas prover uma classe mdia
marginal que, desde que tenha pouco a fazer, torna-se a fora predominante na
opinio pblica (...). A classe dominante indiretamente subsidia o cio e a marginalidade da classe mdia, dando a ela um lugar no Estado cartorial (Jaguaribe,1962
apud Graham,1968, p. 95).
Outra interpretao concebe o emprego pblico no contexto do estilo populista

de poltica, cujo melhor exemplo seria a ao do antigo Partido Trabalhista Brasileiro
175
(PTB). Os partidos populistas usariam as nomeaes para o servio pblico como

forma de recompensar o apoio de grupos de trabalhadores urbanos e dos segmentos
inferiores das camadas mdias, suas principais bases de apoio. Um exemplo disso
era o controle que o antigo PTB detinha sobre o Ministrio do Trabalho. Consta
que neste ministrio as nomeaes de carter poltico eram frequentes, bem como
nos institutos de seguridade social. Ao PTB interessava o controle destes rgos
dada a importncia das polticas trabalhistas e dos programas de seguridade para
os trabalhadores urbanos com carteira assinada.
4 O DECRETO-LEI NO 200/1967 E A CONSOLIDAO DA ADMINISTRAO
INDIRETA NO PAS
A expanso do aparelho de Estado brasileiro, em grande medida, correspondeu ao

desenvolvimento da administrao indireta: autarquias, fundaes, sociedades de
economia mista e empresas pblicas. Isto se deu, sobretudo, a partir das dcadas
de 1930 e 1940, quando surgiram e se multiplicaram diversas autarquias, a exemplo
dos institutos de aposentadorias e penses (IAPs). Nas dcadas de 1940 e 1950,
criaram-se algumas estatais.
Esse processo ganhou ulterior impulso com a reforma administrativa de 1967,
no mbito do Decreto-Lei no 200, de fevereiro daquele ano, que distinguiu as
funes de direo das de execuo, ficando as primeiras a cargo da administrao
direta e as segundas, da indireta. Calcula-se que 126 estatais foram criadas aps
1967, correspondentes a 81% das empresas pblicas e sociedades de economia
mista que havia em fins dos anos de 1970.10
O Decreto-Lei no 200 assegurou s estatais condies de funcionamento idnticas s das empresas privadas, sobretudo com relao s polticas de recrutamento
e remunerao. Neste decreto ficou estabelecida a possibilidade de contratao de
especialistas permanentes e temporrios nos termos da Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT), tambm na administrao direta e autarquias. Isto resultou na
duplicidade do regime jurdico de pessoal e, na prtica, na dispensa do uso do
concurso como mecanismo de entrada no servio pblico.
Na Constituio de 1967, que se definia, por princpio, pela economia de
mercado, atribua-se papel suplementar s estatais. Ocorre que, desde sempre, as
reas-chave de atuao da maioria delas, bem como suas dimenses, o volume de
recursos movimentado e a importncia dos seus insumos e dos seus preos para
a economia, tornaram-nas imprescindveis ao desenvolvimentista do Estado.
Pode-se dizer que, por meio das estatais, o Estado direcionou a industrializao
do pas na segunda metade do sculo XX.
10. A informao consta de Wahrlich (1979), uma referncia para o tema da administrao indireta.
176
No mbito do projeto desenvolvimentista do Regime Militar, a reforma administrativa de 1967 buscava adequar a mquina pblica a esse esforo.11 Tratava-se
de consolidar a administrao indireta atribuindo s estatais relativa autonomia e
personalidade jurdica de direito privado. Tais medidas permitiam a simplificao
e a agilidade de procedimentos na gesto de recursos humanos e de materiais,
impossveis no mbito da pessoa jurdica de direito pblico.
A expanso e a diversificao do aparelho de Estado na forma da administrao
indireta colocaram desafios novos para o seu efetivo controle. No Decreto-Lei no 200,
o modelo bsico proposto era o controle setorial, comumente praticado por meio da
superviso ministerial das estatais.12 Este controle, com elevado grau de formalizao,
propunha-se a considerar aspectos de natureza programtica, de desempenho e relativos
aos resultados financeiros das entidades. Ademais, havia uma srie de regras e normas
a serem cumpridas, muitas das quais bastante minuciosas.
No caso das estatais, desde o inicio a tendncia fora assegurar a sua autonomia,
de modo a garantir-lhes independncia financeira, com vistas a que no dependessem do oramento da Unio. Eram dirigidas por estafe altamente qualificado
de tecnocratas e adotavam polticas de seleo e remunerao orientadas para a
estruturao de um quadro de pessoal com elevado nvel de qualificao. O mesmo
ocorria com alguns rgos fundamentais para a ao econmica do Estado, como
o BNDE e, na poca, o Banco do Brasil. Afirma-se que, face ao cartorialismo, imprescindvel para os governos populistas, a soluo fora criar bolses de eficincia
na rea da ao econmica estatal. Ficavam assim as estatais e congneres dotadas
de recursos humanos com maior capacidade tcnica e conhecimento especializado.
Nelas, a admisso dependia de esquemas de averiguao de aptides, via concurso
ou maneira das contrataes no setor privado.
Isso diferenciava esses rgos do restante do servio pblico, em que vicejava
o clientelismo. No conjunto do servio pblico, as polticas de remunerao se
orientavam principalmente pela capacidade de pagamento da Unio, cronicamente
restringida pelos parcos recursos oramentrios federais, sem preocupao com sua
definio nos marcos de uma poltica consistente de avaliao de desempenho.
As tentativas de implantao do sistema de mrito, no geral, restringiam-se seleo
de pessoal, via realizao de concursos, sem desdobramentos ulteriores sobre os
demais nveis da gesto de pessoal.
Em suma, configuravam-se duas realidades distintas: a do servio pblico
em geral e a de alguns rgos especializados e empresas estatais. Estas, que, at
11. No Regime Militar, uma srie de planos de desenvolvimento se sucedeu: o Plano de Ao Estratgica do Governo
(PAEG) no perodo 1964-1967; o Plano Estratgico de Desenvolvimento (PED), entre 1967-1970; o I Plano Nacional
de Desenvolvimento (PND), em 1972-1974; e o II PND, no perodo 1975-1979.
12. As Leis no 7.739, de 20/3/1989, e no 10.683, de 28/5/2003, trataram de redefinir e atualizar essas competncias.
177
ento, eram em pequeno nmero, dispunham, sobretudo as maiores, de maior

autonomia financeira, podendo definir com relativa independncia, no micronvel,
suas polticas de preos, salrios, financiamento etc. Nestas reas se constituiu um
quadro de pessoal tecnicamente qualificado e mais bem remunerado.
Ocorre que a capacidade de autonomia das estatais ficava refm das boas
condies macroeconmicas. A atuao em reas-chave da estrutura industrial
do pas, a produo de insumos bsicos cujos valores eram fundamentais para
o sistema de preos e sua importncia na economia do pas eram de tal monte
que requeriam maior controle nos perodos de deteriorao macroeconmica.
No incio dos anos 1960, a alta da inflao levou o governo a controlar os preos
praticados pelas estatais, bem como a questionar suas polticas salariais. A partir da
segunda metade dos anos de 1970, com o problema inflacionrio e do balano de
pagamentos, o governo passou a utilizar amplamente as estatais como tomadoras
de emprstimos externos: entre 1974-1979, para financiar projetos do II Plano
Nacional de Desenvolvimento (PND), e, a partir de 1979, com a elevao das
taxas de juros internacionais que se seguiram ao segundo choque do petrleo,
ocasionando a crise da dvida externa , para equilibrar o balano de pagamentos.13
No perodo, por meio de uma srie de normas e regras, foi-se superando, na prtica,
o modelo bsico de controle ministerial do Decreto-Lei no 200. Este controle, se
no apresentava grandes problemas na conjuntura favorvel, em momentos de
dificuldades macroeconmicas revelava suas insuficincias.
Surgiram, ento, questionamentos quanto eficcia dos mecanismos de
controle e superviso ministerial. Muitas eram as crticas em torno desta questo:
i) muitas vezes, inexistia clareza com respeito ao papel a ser desempenhado pelas
estatais; ii) no havia pessoal suficiente nas atividades de superviso; iii) ocorriam
casos de duplicao dos rgos de controle, com as assessorias junto aos ministros
sobrepujando os rgos normativos setoriais regulares; iv) o controle priorizava os
meios em detrimento dos fins, prevalecendo o aspecto racional-legal em detrimento
dos fatores substantivos; v) os instrumentos de controle eram mais apropriados
aos sistemas fechados, sem considerar o ambiente externo s entidades; e vi) a
capacidade de superviso e controle decrescia com relao ao tamanho e importncia econmica e financeira da corporao algumas empresas se reportavam
diretamente ao presidente da nao, passando ao largo dos controles ministeriais.14
O Cadastro da Administrao Federal, de 1978, distinguia o conjunto de
estatais por ministrio. O das Minas e Energia era responsvel pela superviso
de cem empresas, quase a metade do total, seguido do Ministrio das Comunicaes
13. A esse respeito, consultar Cruz (1995).
14. Esse diagnstico resultou do Painel sobre Superviso da Administrao Indireta realizado em 1978 pela Secretaria
de Planejamento (SEPLAN), que, por intermdio da sua secretaria de modernizao e reforma administrativa, reuniu
sete representantes da administrao direta e sete da indireta para discutir o tema. Ver Wahrlich (1980).
178
(33 estatais), do Ministrio da Indstria e Comrcio (31) e do Ministrio dos

Transportes (21). O cadastro listava ao todo 212 estatais, inclusive as controladoras
e o conjunto das subsidirias. Em 1973, as estatais detinham 483 mil empregados
celetistas, a maior proporo do emprego pblico cerca de 40% , enquanto a
administrao federal detinha 410 mil servidores e as autarquias e fundaes, 310
mil (Rezende e Castelo Branco, 1976, p. 35-76).
5 A DESCENTRALIZAO DO EMPREGO PBLICO NO BRASIL
5.1 O emprego pblico por esferas de governo
O emprego pblico, a partir dos anos 1950, cresceu descentralizando-se da

Unio para os estados, inicialmente, e, no perodo mais recente, para os municpios. Em 1950, a Unio detinha metade do emprego pblico, e os municpios,
apenas 15%. Isto revela a incipincia da estrutura federativa do pas poca.
Os estados aumentaram sua participao no emprego nos anos 1960 e 1970, sobretudo base da expanso dos servios de infraestrutura urbana e segurana pblica.
A alta participao da Unio no emprego pblico do pas era a contrapartida da
baixa proviso de servios pelas esferas subnacionais, especialmente a municipal.
At meados dos anos de 1970, praticamente no havia servios pblicos prestados
pelos municpios brasileiros, salvo as capitais dos estados e os grandes municpios,
e mesmo assim de forma bastante restrita e pontual.
TABELA 1
Proporo do emprego pblico por esfera de governo

(Em %)
Esferas
1950
1973
1992
1999
Unio
50,0
35,0
20,0
18,0
Estados
35,0
45,0
45,0
40,0
Municpios
Total
15,0
20,0
35,0
42,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: Rezende e Castelo Branco (1976, p. 45), para 1950 e 1973; e Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), para 1992 e 1999.
A maior expanso do emprego municipal, a partir da segunda metade dos

anos 1970, deveu-se municipalizao dos servios de sade e educao. Na sade,
iniciou-se a ampliao da cobertura assistencial, em atendimento s resolues da
Conferncia da Organizao Mundial de Sade (OMS) de 1978, que preconizava
a universalizao do direito sade. O processo de descentralizao avanou com
a implantao do Programa de Interiorizao das Aes de Sade e Saneamento
(PIASS), em 1976; das polticas de Aes Integradas da Sade (AIS), em 1983; e do
Sistema Unificado e Descentralizado da Sade (SUDS), em 1987. A Constituio
179
de 1988 tratou de institucionalizar todo este processo, criando o Sistema nico

de Sade (SUS).
Na educao, a Lei no 5.692 de 1971 estabeleceu a progressiva transferncia
para o nvel municipal dos encargos e servios de educao, especialmente de primeiro grau, e previu a criao de conselhos municipais de educao. No ensino de
primeiro grau, o nmero de matrculas na rede municipal cresceu de 5,9 milhes,
em 1975, para 12,4 milhes, em 1997, um crescimento de 109%, superior ao
nacional, de 75,1%. Isto implicou o aumento da participao da esfera municipal no total das matrculas do primeiro grau: de 30,4% para 36,6% no perodo
(Mansano Filho, Oliveira e Camargo, 1999, p. 50).
5.2 Os servios e o emprego municipal
No Brasil, no obstante a estrutura federativa adotada desde a proclamao da

Repblica, os municpios sempre detiveram a menor parcela do emprego pblico,15
o que indicativo da baixa participao desta esfera de governo na proviso de
servios. Os municpios se estruturaram no pas para promover os interesses exportadores ou para servir de base ocupao do territrio, ficando as necessidades
locais relegadas a segundo plano (Brasileiro, 1973, p. 4).
Isso se verificou desde os tempos de Colnia e Imprio, e perdurou a despeito
do advento da Repblica e da forma federativa de governo. A Constituio de
1891, que instituiu como princpio bsico a autonomia municipal, assim o fez de
forma vaga, visto que no assegurou a distribuio tripartite dos recursos e deixou
aos estados a definio dos assuntos municipais. Os municpios continuaram,
ento, subordinados s esferas superiores de poder e carentes de recursos. No havia
autonomia sequer para a escolha do prefeito. Em doze dos vinte estados, cabia ao
governo estadual nomear os prefeitos, os quais tinham de ter o reconhecimento do
Congresso. Por isso, o governo local, em vez de prestar servios, funcionava como
instrumento poltico nas mos dos setores dominantes (Brasileiro, 1973, p. 6).
A Constituio de 1934 assegurou a eleio para prefeito e a diviso tripartite dos recursos provenientes de alguns impostos. Mas a decretao do Estado
Novo, em 1937, interrompeu este processo, ficando apenas mantida a diviso dos
recursos de alguns impostos. A Constituio de 1946 retomou o fortalecimento
do municpio, sendo instituda a eleio para prefeito, a arrecadao de impostos e
taxas, a diviso de alguns dos impostos arrecadados por outros entes e a limitao
das possibilidades de interveno naquela esfera. Este processo sofreu reverso no
Regime Militar de 1964 (Dria, 1992, p. 36).
15. Em 1950, a Unio detinha 50% do total do emprego no setor pblico; os estados, 35%; e os municpios, 15%.
Em 1973, a Unio detinha 35%; os estados, 45%; e os municpios, 20% (Mansano Filho, Oliveira e Camargo, 1999, p. 145).
180
Ademais, a distribuio das receitas do governo sempre foi desfavorvel

atuao municipal. Em 1950, a Unio ficava com 47,9%; os estados, com 40,4%;
e os municpios, com 11,8% das receitas. Em 1960, as propores eram: Unio,
47,5%; estados, 43,2%; e municpios, 9,2%. Em 1966, 50,7%, 40,3% e 9,0%,
respectivamente (Brasileiro, 1973, p. 22).
O sistema poltico-partidrio no contribua para a prestao local de servios.
Nos pases desenvolvidos, uma das causas da expanso dos servios e do emprego
pblico local foi a disputa entre faces com ideologias definidas. Na Inglaterra,
por exemplo, a disputa entre conservadores e liberais foi responsvel pelo aumento
do emprego desde fins do sculo XIX (Parry, 1985). No Brasil, o grande domnio
de chefes polticos locais, bem como a escassez de recursos municipais, contribuiu
para a preservao do clientelismo entre os municpios e as esferas administrativas
superiores. Em geral, o governo municipal apoiava o governo estadual e federal,
e em troca recebia verbas e servios. Ademais, a escassez de recursos prprios,
juntamente com a falta de tradio na prestao de servios, dificultava a ao
reivindicativa dos cidados no plano local.
Como resultado, no apenas era baixa a proviso em geral de servios pblicos,
mas era ainda mais baixa a oferta pelos municpios. Isto fica patente na pesquisa
realizada em 1958 pelo Ibam, em 2.340 cidades, correspondendo a 96,6% dos
municpios ento existentes (Ibam, 1975, p. 5).
TABELA 2
Servios mantidos pelos municpios (1958)

Funo
Servios
Municpios que mantinham o servio

(nmeros absolutos)
Municpios
que mantinham o
servio (%)
9,18
2,73
2,47
Sade pblica
Posto mdico
Maternidade
Hospital
215
64
58
Assistncia social
Berrio ou creche
Asilo ou orfanato
Parques infantis
20
18
251
0,85
0,76
10,72
Educao e
cultura
Ensino primrio
Ensino secundrio
Bibliotecas pblicas
2.217
136
622
94,74
5,81
26,58
Segurana pblica
Polcia ou guarda civil

Guarda de trnsito
Guarda noturna
Bombeiros
204
46
237
26
8,71
19,65
10,12
1,11
Servios de utilidade
pblica1
Coleta de lixo
Abastecimento de gua
Esgotos
Energia eltrica
1.724
952
544
1.047
73,60
40,68
23,24
44,74
Fonte: Ibam (1960 apud Brasileiro, 1973, p. 61).

Nota: 1 Servios prestados apenas nas sedes dos municpios.
Obs.: foram informantes 2.340 municpios.
181
As informaes da tabela 2 so claras a respeito de quo insuficiente era a

proviso municipal de servios, sobretudo nas reas da sade e assistncia social.
Em termos do grau de abrangncia e da qualidade dos servios, no se dispe de
informaes. Em relao ao abastecimento de gua, por exemplo, pesquisa realizada em 1958 apurou que em 12% dos municpios do pas o servio era precrio
ou insuficiente, e que pouco mais de 40% dos prdios possuam gua encanada
(Brasileiro, 1973, p. 60-61).
Quinze anos depois, em 1973, pesquisa realizada pelo Ibam nos 3.950
municpios existentes trouxe mais informaes sobre a escassez de servios pblicos (tabela 3). Na sade, por exemplo, 73,4% dos municpios brasileiros no
contavam com maternidade; 57% no tinham hospital; e 90% no dispunham
de pronto-socorro. Alm disso, 65,5% das prefeituras no contratavam sequer um
mdico e 23% contratavam apenas um. Na educao, 15% dos municpios no
possuam escola secundria. Nos servios urbanos e de utilidade pblica, 34% dos
municpios no possuam abastecimento de gua e 72% no contavam com rede
de esgoto (Ibam, 1975).
TABELA 3
Servios que os municpios possuam ou mantinham (1973)1

(Em %)
Municpios que possuam o servio
Municpios
que mantinham o servio
Sade pblica
Posto mdico
Maternidade
Hospital
Pronto-socorro
73,6
26,3
43,0
9,9
26,6
3,3
3,3
2,9
Assistncia social
Berrio ou creche
Asilo ou orfanato
8,3
21,6
0,7
1,0
Educao e
cultura
Ensino primrio
Ensino secundrio
Bibliotecas pblicas
85,3
-
90,4
18,3
47,7
Segurana pblica
Guarda de trnsito
Guarda noturna
Bombeiros
13,6
2,4
1,4
13,6
0,9
Utilidade
pblica2
Coleta de lixo
Abastecimento de gua
Esgotos
Energia eltrica
66,0
28,0
97,0
79,7
44,7
25,5
16,6
Funo
Servios
Fonte: Ibam (1975).

Notas:1 Utilizou-se aqui possuir quando se trata de o poder pblico local deter a primazia do servio e oferec-lo populao;
e manter quando se trata do poder pblico financiar ou cofinanciar a prestao do servio a cargo, na realidade,
do setor privado.
2
Servios prestados apenas nas sedes dos municpios.
Obs.: foram informantes 3.950 municpios.
A manuteno municipal de servios pblicos era ainda mais baixa em outras reas. No ensino, apenas a escola primria era relevante. Cerca de 90% dos
182
municpios mantinham escolas bsicas. Porm, menos da metade mantinham

bibliotecas e apenas 18% mantinham escola secundria. Quanto aos servios de
utilidade pblica, s a coleta de lixo era relevante. Estes servios eram prestados
to somente nas sedes dos municpios, sobretudo naqueles com mais de 20 mil
habitantes, permanecendo a ao pblica municipal longe do alcance da populao
rural e das pequenas cidades.
Por conseguinte, o emprego pblico na esfera municipal se manteve reduzido.
Em 1973, 60,5% das prefeituras possuam at oitenta servidores (estatutrios e
celetistas); destas, 30,5% possuam at quarenta servidores. As prefeituras nesta
ltima condio se concentravam nas regies Norte e Centro-Oeste: 44,0% e
50,3%, respectivamente. As regies Sudeste e Sul tinham as maiores porcentagens
de prefeituras com mais de trezentos servidores: 7,2% e 9,6%, respectivamente.
Este quadro levou os organizadores da pesquisa (Ibam, 1975) a conclurem por
uma relao positiva ente o grau de desenvolvimento socioeconmico e o tamanho
do quadro de pessoal. O reduzido quadro de pessoal por prefeitura era evidncia
da incipiente proviso de servios pblicos pela esfera municipal.
6 O EMPREGO PBLICO EM NMEROS: 1920 A 1991
6.1 De 1920 a 1980
A tentativa pioneira de medio do emprego pblico foi realizada por Cunha

(1963), utilizando os censos demogrficos de 1920, 1940 e 1950. Porm, o autor
fez ver que os censos tendiam a subestimar o nmero dos ocupados no setor pblico, havendo ainda problemas de comparao entre eles. Outro problema que
os empregados dos setores pblico e privado no eram diferenciados por ramos
de atividade.
O conceito operacional de emprego pblico adotado por Cunha em suas
anlises corresponde soma dos ocupados na administrao pblica direta
incluindo-se o Legislativo e o Judicirio, alm do Executivo , na Defesa nacional
e na segurana pblica.16 Usando-se este conceito, medida que o tempo avana
e o Estado amplia seu rol de atividades, a subestimao do emprego tende a aumentar, especialmente por causa da rea social. Se nos anos 1920 as atividades
sociais eram pouco significativas, nos anos 1940 e 1950, devido montagem do
aparelho social, elas foram adquirindo gradativa importncia numrica, mas permaneceram no contabilizadas pelo conceito operacional adotado. Ainda assim,
os dados mostram que o aumento do nmero de empregados pblicos superou o
crescimento da populao. Em 1920, havia cerca de 30,6 milhes de habitantes
16. Esse um conceito restrito, pois no considera os empregados pblicos das atividades sociais. Em 1920, no entanto,
devido baixa participao do Estado na proviso de servios sociais, tal conceito parece ser razovel.
183
e 186 mil empregados pblicos no Brasil; em 1940, 41,2 milhes de habitantes e

483 mil empregados pblicos. De uma proporo de seis empregados por grupo
de 1 mil habitantes, em 1920, passou-se para doze por 1 mil, em 1940 (Cunha,
1963, p. 114).
Tomando-se a diviso regional de ento, observa-se que de 1920 a 1940 o
nmero de empregados pblicos para cada grupo de 1 mil habitantes passou de
sete para quatorze no Sul e no Leste,17 e de trs para seis no Nordeste.18 Embora
as trs regies tenham duplicado suas participaes, permaneceram as diferenas
inter-regionais: a participao no Nordeste continuou a metade da verificada nas
outras duas regies. Nos estados, o crescimento do emprego pblico assumiu
intensidade diversa. O destaque foi o Distrito federal, que, de uma participao
de quatro empregados por grupo de 1 mil residentes, saltou para 59 por 1 mil.
Este crescimento, quase quinze vezes superior ao aumento da sua populao,
refletiu a consolidao do poder centralizado da mquina burocrtica federal,
inclusive na rea militar.
Para o perodo 1940-1950, os censos indicam reduo do pessoal civil.
Pelo conceito de emprego pblico adotado por Cunha (1963), o pessoal ocupado no servio pblico passou de 482,9 mil em 1940 para 512,6 mil em 1950.
Entretanto, este acrscimo teria sido exclusivamente devido ao aumento de 79,6
mil pessoas ocupadas no servio militar, visto que a rea civil sofrera reduo de
49,9 mil empregados (op. cit., p. 132). Segundo Cunha, tal reduo seria possvel
somente por meio da reduo dos servios pblicos, o que no ocorreu. A expanso
da burocracia civil, nas trs esferas do governo, respondeu, pelo menos em parte, ao
crescimento social, econmico e cultural da poca. Assim, a hiptese plausvel de
que esta reduo reflita a impossibilidade de comparar as informaes nos termos
do conceito de emprego pblico utilizada pelo autor. Como se viu anteriormente,
no censo de 1940 os ocupados na previdncia e na assistncia mdico-hospitalar
eram agrupados no ramo administrao pblica, mas foram includos, no censo
de 1950, no ramo de servios sociais.
Ainda segundo Cunha, nos anos 1940 a distribuio dos ocupados pelos
trs grandes setores de atividade modificou-se, com a reduo da porcentagem de
ocupados agrcolas e o aumento dos industriais e dos ocupados nos servios. Este
fenmeno nacional pode ser observado nas regies Leste e Sul. Nas regies Norte e
Nordeste, cresceram as ocupaes nos servios em detrimento da ocupao agrcola,
mas se manteve inalterada a ocupao industrial. No Centro-Oeste a distribuio
ocupacional no sofreu alteraes. Para o autor, nas regies mais desenvolvidas a
17. A regio Sul era composta pelos estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran e So Paulo, e a regio Leste,
pelo Distrito Federal, Rio de Janeiro, Esprito Santo, Minas Gerais, Bahia e Sergipe.
18. A regio Nordeste era formada pelos estados de Alagoas, Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte, Cear, Piau
e Maranho.
184
mudana na distribuio das ocupaes expressava o desenvolvimento dos servios modernos, devido ao processo de industrializao. Nas regies mais pobres,
em particular no Nordeste, o maior crescimento relativo da fora de trabalho
no agrcola nos setor de servios assumia feies parasitrias ou de desperdcio.
Anlise similar orientou a explicao da expanso regional do emprego pblico.
No Sul, admitia-se que o crescimento do emprego pblico expressava a criao
das funes modernas de Estado, mediante o processo simultneo de urbanizao
e industrializao. No Nordeste, a inexistncia de dinamismo industrial conferia
ao crescimento do emprego pblico a mesma natureza da expanso do pequeno
comrcio ambulante.
Num caso, porm o da regio do Nordeste esta paralela expanso da burocracia
responde mesma presso que caracteriza a a ampliao do setor de atividades tercirias
de modo mais ou menos divorciado das reais exigncias do desenvolvimento econmico,
assumindo mesmo feies parasitrias ou de desperdcio que, em relao s atividades
econmicas, se manifestam sob a forma do pequeno comrcio ambulante (...) e que na
burocracia se apresentam no apego ao empreguismo pblico, na disciplina frouxa do
trabalho dos servidores etc. J na regio Sul, a expanso paralela da burocracia com o
setor de atividades tercirias responde a mais eficiente participao do setor pblico no
processo econmico, aliado a uma concepo ou necessidade da ajuda prestada pelo
Estado aos particulares (...). Por outras palavras o empreguismo pblico torna-se menos
intenso medida que outras oportunidades de emprego se multiplicam na sociedade
(Cunha, 1963, p.143-144).
Viso anloga desenvolveu-se na segunda metade dos anos 1960 e no incio

dos anos 1970. Os prognsticos pessimistas com relao capacidade de gerao de
emprego na indstria e nos servios modernos acabaram por atribuir ao crescimento do emprego pblico tambm ao que ficou depois conhecido como o setor
informal da economia um carter esprio. A hiptese era de inchamento do
emprego no Estado, por conta do reduzido dinamismo do emprego moderno na
indstria e no setor de servios.19
Posteriormente, no entanto, dada a maior disponibilidade de informaes
sobre o mercado de trabalho para o perodo 1950-1980, foi possvel verificar o
grande dinamismo do emprego privado. Alguns autores consideraram, ento, outra
razo para o crescimento do emprego pblico: o aumento da proviso de servios
face ao vigoroso processo de industrializao e urbanizao (Souza, 1980; Tavares
e Souza, 1981). Rezende e Castelo Branco (1976), considerando a composio
do emprego pblico20 por setor de atividade nos 116 maiores municpios do pas,
19. Ver Prebisch (1970, p. 32-35).
20. Nas tabulaes especiais do Censo Demogrfico de 1970, so considerados empregados pblicos os indivduos que
recebem remunerao de rgo da administrao pblica federal, estadual, municipal ou autrquica. A definio inclua
os empregados pblicos regidos pela CLT, no abrangendo apenas os empregados nas atividades estatais. Consultar
Rezende e Castelo Branco (1976, p. 42).
185
constataram, em 1970, a grande importncia dos programas sociais. Nesse ano,

35% do emprego se concentravam nas atividades de ensino e assistncia mdica,
seguido da administrao pblica (24%) e defesa e segurana pblica (22,6%).
Tambm o governo empregava mais nas grandes cidades. Enquanto 8,5%
da populao economicamente ativa (PEA) do pas se constituam de empregados
pblicos, nos 116 maiores municpios a porcentagem atingia 15%. Nas capitais,
que concentravam as funes administrativas e a maior proporo dos servios de
utilidade pblica e social, o peso do emprego pblico era ainda maior, alcanando
17,5% da PEA, em contrapartida participao mdia de 12% nos outros municpios.
Em 1950 existia cerca de 1,027 milho de empregados pblicos,21 o equivalente a 6% da PEA e a 19,3% do emprego assalariado no agrcola. Em 1973,
os cerca de 3,351 milhes de empregados no setor pblico correspondiam a cerca
de 8,5% da PEA e a 19,4% dos assalariados no agrcolas. A expanso global do
emprego pblico, a uma taxa mdia de 5,3% ao ano (a.a.), no perodo 1950-1973,
quando comparada expanso na administrao direta, a uma taxa mdia de cerca
de 4,0% a.a., denotaria o aumento mais acentuado do emprego na administrao
indireta (autarquias e fundaes) e nas empresas e sociedades de economia mista.
Isto seria consequncia do processo de descentralizao administrativa caracterstico
da expanso do setor pblico do pas neste perodo, como discutido anteriormente.
Nas esferas administrativas, a expanso do emprego foi maior no mbito
estadual e municipal. Entre 1950-1973 a taxa mdia de crescimento do emprego foi
de 7,0% a.a. nos estados; 5,6% nos municpios; e 3,8% na Unio, modificando a
distribuio do emprego por nveis de governo: se em 1950 a Unio era o principal
empregador (cerca de 50% do total), seguida pelos estados (aproximadamente 35%
do total), em 1973 isto se inverteu. Cerca de 45% do emprego pblico passaram a
se concentrar nos estados e 35%, no plano federal. A participao dos municpios
praticamente no se alterou. Tal resultado refletiria a absoro de funes tipicamente urbanas por rgos estaduais. A dimenso e a evoluo do emprego pblico,
neste perodo, na perspectiva de Rezende e Castelo Branco (1976), estiveram mais
associadas ampliao das funes do governo, especialmente aquelas voltadas para
a produo de servios sociais e urbanos no mbito estadual e municipal.
Para o perodo 1950-1980, Sanson e Moutinho (1987, p. 43-45), por estimativa
indireta, contabilizaram cerca de 1,1 milho de empregados pblicos, em 1950;
1,6 milho em 1960; 2,7 milhes em 1970; e 4,3 milhes em 1980. Para o ltimo
ano, via estimativa direta, duas outras fontes estimam valores que variam entre 4,0
e 4,6 milhes (Sanson e Moutinho, 1987).
21. Para 1950, Cunha (1963) contabilizou, com base no censo demogrfico, 512,6 mil empregados pblicos. O menor
nmero de empregados pblicos 514.400 empregados a menos que o computado por Rezende e Castelo Branco
(1976) deve-se ao autor considerar apenas os indivduos ocupados na administrao pblica direta.
186
Essas estimativas revelam o crescimento do emprego pblico ao longo do

perodo, com destaque para os anos 1970, quando, pelos clculos dos autores citados, cerca de 1,6 milho de indivduos teriam sido incorporados ao setor pblico.
Em relao aos ramos e classes de atividade, destacaram-se as atividades sociais,
especialmente o ensino, seguido pela administrao.
6.2 De 1980 a 1990
Para a dcada de 1980 no h referncias precisas sobre a dimenso do emprego

pblico. Uma referncia encontrada atribui um nmero aproximado de 6 milhes
de empregados em 1985, em todas as esferas de governo, o que correspondia a
15,8% do emprego no agrcola (Saldanha, Maia e Camargo, 1988).
As evidncias sobre o emprego pblico se restringem ao comportamento do
emprego na administrao pblica e nos outros ramos em que a presena do Estado
forte. Cacciamali e Lacerda (1994, p. 142) observam que, entre 1979 e 1988, o
emprego pblico cresceu em mdia 5,5% a.a., enquanto o emprego no agrcola
cresceu somente 1,27% a.a. Ramos e Santos (1990, p. 83) avaliam que o emprego
formal ficou estagnado no perodo 1980-1986 (0,4% a.a.), ao passo que o emprego
pblico cresceu cerca de 6,1% a.a. Menos pessimista Baltar (1996, p. 87-88) em sua
avaliao sobre a evoluo do emprego formal na dcada. Para ele, o crescimento
do emprego formal, de 2,7% a.a. entre 1979-89, mesmo aqum do crescimento
da populao urbana em idade para trabalhar (3,5% a.a.), foi expressivo, tendo em
vista a estagnao econmica. Contudo, o autor compartilha da avaliao geral
sobre o bom desempenho do emprego pblico na dcada de 1980.
Segundo os dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais, do Ministrio
do Trabalho e Emprego MTE), o crescimento do emprego na administrao e
servios de utilidade pblica respondeu pela expanso do emprego formal no
agrcola na dcada. exceo do setor servios, em que tambm forte a presena
do setor pblico, nos demais ramos caiu o emprego. No subperodo 1980-1984,
notadamente caracterizado pelo descenso do mercado de trabalho, a queda no
emprego urbano formal teria sido maior no fosse a expanso do emprego na
administrao pblica.
187
TABELA 4
Evoluo do emprego no agrcola formal (1980-1990)

(1979 = 100)
Anos
Administrao
pblica
Indstria da
transformao
Construo civil
Servios
Comrcio
Utilidade pblica
Total
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
105,60
112,09
119,15
122,48
132,13
140,28
150,86
157,22
162,99
164,13
167,70
102,60
92,53
92,01
85,72
90,63
98,75
109,62
105,15
104,73
108,75
95,89
96,06
94,40
86,37
59,64
57,30
61,31
66,43
60,54
62,48
56,85
47,83
102,80
101,85
102,34
98,28
101,38
106,12
107,63
109,60
112,09
114,25
106,48
99,35
94,45
83,48
88,94
87,85
91,09
94,79
91,79
91,61
93,46
86,36
104,04
100,25
101,87
99,54
99,74
105,04
107,17
107,32
111,43
116,55
115,12
102,31
99,35
100,06
96,20
99,81
105,55
111,12
110,54
112,03
113,89
106,64
Fonte: Brasil (1996).
Por Grandes Regies, a expanso do emprego pblico foi maior no Norte, no

Nordeste e no Centro-Oeste. (Cacciamali e Lacerda, 1994; Ramos e Santos, 1990).
Nas esferas de governo, aponta-se que, pelo menos para o perodo 1982-1985, o
crescimento foi maior nos estados e nos municpios (Cacciamali e Lacerda, 1994;
Maia e Saldanha, 1988). De 649,1 mil empregos pblicos gerados entre 1982-1985,
52% foram criados nos estados, 42% nos municpios e 5,9% na Unio (Maia e
Saldanha,1988).
TABELA 5
Evoluo do emprego na administrao pblica Brasil e Grandes Regies (1980-1990)

(1979 =100)
Anos
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
102,00
116,99
134,54
142,75
159,58
180,90
207,98
210,92
226,78
238,64
235,11
106,99
115,42
122,21
133,98
146,66
163,96
180,98
190,28
199,28
202,07
203,15
103,01
110,40
114,79
115,86
119,23
125,61
133,04
139,62
143,61
144,11
148,08
108,03
112,61
126,81
121,27
124,31
129,84
136,44
140,24
140,56
141,09
144,88
108,65
106,64
111,72
117,74
157,62
154,18
165,87
169,62
182,83
180,23
188,91
105,60
112,09
119,15
122,48
132,13
140,28
150,86
157,22
162,99
164,13
167,70
Fonte: Brasil (1996).
Em meados dos anos 1980, a simultaneidade da crise do mercado de trabalho

e da transio poltica do regime militar contribuiu para as vises do Estado como
empregador de ltima instncia, com traos poltico-eleitorais. Para Ramos e Santos
(1990), o regime oriundo em 1964, no se descuidando de sua legitimao eleitoral,
188
teria criado empregos no setor pblico para controlar a transio poltica, principalmente nas regies mais atrasadas. Cacciamali e Lacerda (1994) identificaram na
expanso do emprego pblico na dcada de 1980 um mecanismo de compensao
para atenuar os impactos da crise e manter a fidelidade dos grupos polticos regionalizados. Isto seria a contrapartida da inexistncia de polticas trabalhistas ativas e
das limitaes do sistema de proteo para os desempregados, sobretudo nas esferas
estadual e municipal e nas regies mais pobres.
Segundo Henrique (1999, p. 139), nos anos de 1980, a expanso do emprego
pblico ocorreu simultaneamente desvalorizao dos salrios, o que pode ter
contribudo para a proliferao de empregos mal remunerados, principalmente
nas regies mais pobres, o que expressaria a poltica de ampliao do emprego
pblico base de redues do salrio real. As anlises tendem a convergir para a
hiptese de que, em situaes de crise fiscal e financeira do Estado, os salrios, em
vez do emprego, tendem a ser a varivel primeira de ajuste nos gastos com pessoal
(Ginneken,1990; Marshall,1990).
No entanto, o bom desempenho do emprego pblico no decnio no significa
que o setor pblico empregasse excessivo nmero de pessoas. Em relao PEA e
populao do pas, o emprego menor que nos pases desenvolvidos. Nos Estados
Unidos, a relao emprego pblico/PEA era de 16,6% em 1982; no Brasil, era de
8,16% em 1986. A relao emprego pblico/populao era de 8,1% nos Estados
Unidos em 1980; no Brasil, de 3,42% em 1986. Sendo pas de tradio liberal,
sobre os Estados Unidos no pesam crticas presena em demasia do Estado.
Mesmo assim, neste pas a proporo entre o emprego pblico e o conjunto da
populao o dobro da do Brasil.22
Do mesmo modo, o emprego pblico nas regies mais pobres no maior
que nas mais ricas. A relao emprego pblico/PEA era, no Nordeste, 8,6%, e no
Sul e Sudeste, 7,2% e 7,4%, respectivamente. Argumenta-se que o maior peso do
emprego pblico no emprego formal do Nordeste (34,8%) frente s regies Sul e
Sudeste (18,3% e 15,5%, respectivamente) deve-se ao maior grau de informalidade
do trabalho na regio (Ramos e Santos, 1990, p. 77).
Em resumo, embora no se tenham informaes mais apuradas sobre a dinmica do emprego pblico nos anos 1980, h consenso a respeito do seu bom
desempenho, em vista do que ocorreu nos ramos com forte presena do Estado.
Assim, o emprego pblico teria cumprido um papel compensador no mercado
de trabalho urbano nos anos 1980, com carter particularmente anticclico no
perodo 1981-1984.
22. Dados obtidos em Peters (1985, p. 235), Marshall (1990, p. 10) e Ramos e Santos (1990, p. 77).
189
6.3 O emprego pblico por classe de atividades: 1940-1991
A partir dos anos 1940, os censos demogrficos passaram a disponibilizar a distribuio do emprego por classes de atividades. Ao se reunirem aquelas que perfazem
o grosso das atividades pblicas, tem-se uma viso aproximada do emprego pblico
por reas de atuao estatal. Na tabela, ntida a grande expanso da atividade
ensino pblico, que incorporou no perodo 1940-1991 o maior contingente de
servidores, cerca de 2,1 milhes ou 36% do total. Em segundo lugar, aparece
administrao pblica municipal, com cerca de 800 mil servidores, seguida de
assistncia mdica, com aproximadamente 630 mil, e saneamento, abastecimento e
melhoramentos urbanos, com aproximados 615 mil. Estas categorias correspondem
a respectivamente 15%, 11% e 10% do total de novos servidores. Isto significa que
quase trs quartos da expanso total do emprego pblico deram-se, em 51 anos
(1940 a 1991), nas atividades mencionadas.
As informaes que constam da tabela 6 permitem ainda identificar os impactos sobre o quadro de servidores advindos das opes feitas em algumas reas
de poltica. No setor de transportes, por exemplo, a escolha que o governo JK
fez de implementar o transporte rodovirio em detrimento do ferrovirio levou
reduo contnua da categoria dos ferrovirios no setor pblico. Nos servios de
saneamento e melhoramentos urbanos, a grande expanso do pessoal ocorreu na
dcada de 1970, quando o crescimento em face do intenso processo de urbanizao
em curso desde os anos 1950 foi de quase 2,6 vezes, denotando o atraso do Estado
na proviso de infraestrutura urbana.
A administrao municipal, embora detendo o segundo maior crescimento
no nmero de servidores no perodo, apresentou reduo nas dcadas iniciais de
1940 e 1950. Foi a partir dos anos 1960 que o emprego pblico cresceu de forma
vigorosa na rea administrativa. Composta principalmente pelas atividades-meio,
sua evoluo guarda correspondncia com a evoluo das atividades-fim:
as funes-meio so estruturadas, at certo ponto, para dar suporte proviso de
servios finais. No obstante, a rea intermediria est mais sujeita ao inchamento,
seja pelo uso como cabide de emprego, seja devido a irracionalidades da mquina
administrativa. Entretanto, esta tambm a rea que mais se presta a processos
de racionalizao organizacional ou tecnolgica, com a entrada de equipamentos
poupadores de mo de obra.
Como j se afirmou anteriormente, o emprego na administrao municipal
cresceu simultaneamente expanso do emprego na rea social a partir dos anos
1970, especialmente na proviso de servios bsicos de educao e sade. Outro
fator que pode ter contribudo foi o processo de criao de municpios, visto que,
uma vez criado, o municpio requer a estruturao da sua mquina administrativa.
Com relao a isso, pode-se dizer que do incio dos anos 1960 at o golpe
militar houve um perodo particularmente prdigo na criao de municpios.
190
O mesmo ocorreu aps a Constituio de 1988. Por sua vez, a criao de municpios foi reduzida nos anos 1970 e 1980. Entretanto, considerando-se que estas
foram dcadas de vigoroso crescimento do emprego administrativo municipal,
possvel que outros fatores tenham respondido pelo aumento. Cacciamali e Lacerda
(1994) associam o crescimento do emprego municipal nos anos 1980 atuao do
Estado como empregador de ltima instncia em contextos de crise do mercado
de trabalho e de transio poltica. Assim, provvel que este elemento, aliado
municipalizao dos servios sociais bsicos a partir de meados dos anos 1970,
tenha contribudo para a expanso do emprego administrativo na esfera municipal
na dcada de 1970 e, sobretudo, na de 1980.
Nas classes de atividade referentes segurana externa, tem-se aumento
mais estvel do contingente das Foras Armadas, principalmente do Exrcito, que
concentra o grosso das tropas. No mbito da segurana pblica, todas as classes
de atividades apresentam crescimento vigoroso no perodo, sobretudo aps os
anos 1970. Este desempenho est vinculado ao aprofundamento do processo de
urbanizao e aos problemas intrnsecos vida urbana.
TABELA 6
Pessoal por classes de atividade do setor pblico (1940-1991)

(Em nmeros absolutos)
Classes de atividade
1940
1950
1960
1970
1980
1991
Transporte ferrovirio
157.040
196.353
212.898
169.959
134.926
106.730
24.853
38.269
56.229
69.070
74.424
10.372
15.253
20.944
50.460
143.451
Servios postais, telegrficos e de

radiocomunicao
Telefones
Saneamento, abastecimento e
melhoramentos urbanos
Ensino pblico
Assistncia mdico-hospitalar
pblica
Previdncia social pblica
Poder Legislativo
Justia e atividades auxiliares
55.561
157.468
16.750
80.498
72.362
158.428
410.729
632.764
75.866
149.088
294.629
735.888
1.240.780
2.175.543
32.677
75.946
132.798
371.511
661.781
18.969
3.833
29.879
15.197
48.615
12.072
75.678
118.093
29.388
117.717
114.234
102.734
207.780
Poder Executivo administrao

pblica direta federal
63.212
48.617
47.124
107.988
245.341
207.745

pblica direta estadual
53.142
68.383
79.618
113.907
262.188
308.432

pblica direta municipal
83.234
75.101
65.932
150.120
455.203
888.292

pblica autrquica
5.617
31.210
18.336
12.909
11.021
10.085
Poder Executivo outras formas

de administrao pblica
9.242
3.744
88.847
160.816
12.257
60.481
103.009
79.103
4.453
19.453
162.971
99.137
32.026
31.808
218.903
130.033
39.448
49.422
253.708
155.663
48.749
49.296
270.636
154.870
56.478
59.288
Foras Armadas
Exrcito
Aeronutica
Marinha
295.012
160.159
69.473
65.380
(Continua)
191
(Continuao)
Classes de atividade
1940
1950
1960
1970
1980
1991
Corpo de Bombeiros
Polcia Militar
Polcia Civil
Outros
3.738
40.832
16.875
6.378
3.756
44.929
35.792
4.429
6.286
68.237
49.587
6.222
10.779
149.100
75.410
29.854
19.543
185.365
102.360
11.265
40.389
296.030
139.183
20.724
PEA ocupada setores pblicos

e privados
14.656.995
17.336.000
22.538.786
28.959.266
42.271.526
55.293.306
Classes do servio pblico total
689.129
1.024.782
1.445.912
2.468.944
4.216.198
6.480.968
Classes do servio pblico em

todos os anos total
596.720
838.277
1.157.486
1.970.344
3.249.935
4.888.028
Pessoal ocupado nas classes do

servio pblico participao na
PEA ocupada (%)
4,70
5,91
6,42
8,53
9,97
11,72
Pessoal ocupado nas classes

do servio pblico em todos
os anos participao na PEA
ocupada (%)
4,07
4,84
5,14
6,80
7,69
8,84
Fonte: Censos Demogrficos do IBGE e Cardoso Jr. (2011).
7 O EMPREGO PBLICO EM FACE DA CONSTITUIO DE 1988 E DO AJUSTE

DOS ANOS 1990
Uma forma interessante de discutir a dificuldade de implantao do sistema de

mrito no pas considerar o desenvolvimento da figura do servidor pblico nas
Constituies brasileiras.
7.1 O servidor pblico e as constituies federais pr-1988
A primeira Constituio do Brasil, a do Imprio, de 1824, no Artigo 179, que

trata da inviolabilidade dos direitos civis e polticos dos cidados brasileiros, fazia
aluso ao servidor pblico na condio de empregado pblico. No citado artigo,
todo cidado poderia ser admitido aos cargos pblicos, respeitados os talentos e
virtudes dos interessados. No havia a exigncia de realizao de concurso para
o preenchimento de cargos. A Constituio era omissa quanto estabilidade do
servidor, aposentadoria e possibilidade de acumulao de cargos. Com respeito
ao exerccio do cargo, o artigo fazia referncia responsabilidade do empregado
pblico pelos abusos e omisses praticadas no exerccio de suas funes.
A primeira Constituio republicana, de 1891, j se referiu ao funcionrio
pblico. Em duas sees (a de declarao de direitos e a de disposies gerais) e em
cinco artigos, ficou estabelecido o pleno acesso aos cargos pblicos pelos cidados
brasileiros, com a observncia dos requerimentos de capacidade, mas sem aluso
realizao de concurso como requisito entrada; a aposentadoria era prevista
somente nos casos de invalidez; e proibia-se a acumulao remunerada de cargos.
A Constituio no previa a estabilidade e, como no caso anterior, responsabilizava
o funcionrio pelos abusos e omisses no exerccio do cargo.
192
Os anos 1930 marcaram um perodo de transformao nas relaes de trabalho no pas. Para o setor privado, a regulao do trabalho nas Constituies
de 1934 e 1937 e, posteriormente, no Decreto-Lei no 5.452 de 1o de maio de
1943, a CLT estabeleceu para o emprego urbano, no domstico, as normas e
condies de contratao e de exerccio da atividade laboral. Para o setor pblico,
as Constituies referidas, ao fixarem o sistema de mrito como mecanismo de
entrada, o estatuto da estabilidade e o direito aposentadoria, atriburam novo
status figura do servidor pblico, o de homem de Estado, cujo objetivo era a
construo da burocracia profissionalizada.
Assim, a Constituio de 1934 tratou os funcionrios pblicos em seo
prpria, nos artigos de 168 a 173. Nela, a tentativa de criao de uma burocracia
weberiana fica evidenciada na exigncia de exame de sanidade e de concurso de
provas ou ttulos para a entrada no servio pblico e no estabelecimento da estabilidade do servidor, aps dois anos de exerccio efetivo para os concursados e de
dez anos para os no concursados. Previa-se ainda a destituio do funcionrio do
cargo, mediante processo judicial ou administrativo. A aposentadoria por idade aos
68 anos inscreveu a aposentadoria no mbito do direito, superando sua natureza,
at ento, de assistncia social. Ficava proibida a acumulao remunerada, exceto
no caso do cargo de professor.
A Constituio de 1937, com respeito ao servidor pblico, mais ou menos
reiterou a de 1934. Foi, no entanto, proibida a acumulao de cargos, sem exceo.
Esta Constituio serviu como referncia para a elaborao do primeiro Estatuto
do Servidor Pblico, que passou a vigorar por meio do Decreto-Lei no 1.713, de
outubro de 1939.
A Constituio de 1946 reiterou a exigncia de concurso e exame de sade
para a primeira investidura em cargo de carreira e em outros que a lei determinasse.
Porm, excetuou os cargos em comisso e os cargos de fora da carreira, o que
significou um retrocesso no sistema de mrito. Ficou mantida a estabilidade depois
de dois anos de exerccio para o servidor, e foi reduzido para cinco anos o prazo
no caso do funcionrio efetivo no concursado. O direito aposentadoria incluiu
a modalidade por tempo de servio, para a qual se exigiam 35 anos de servio.
Outrossim, aumentou-se para 70 anos a idade para a aposentadoria compulsria e
foi proibida a acumulao de cargos remunerados, exceo do cargo de professor.
A Constituio de 1967, no captulo VII, referente ao Poder Executivo, seo
VII, Dos Funcionrios Pblicos, exigiu concurso de provas ou de provas e ttulos
para a nomeao em cargo pblico, excetuando-se os cargos comissionados, de livre
nomeao e exonerao. Vedou a acumulao remunerada de cargos, excetuando-se
o cargo de professor e dois cargos privativos de mdico. A estabilidade foi prevista
somente para os funcionrios concursados, aps dois anos em exerccio. A Emenda
193
Constitucional (EC) no 1, de outubro de 1969, tratou de minimizar tal exigncia,

prescrevendo que a aprovao em concurso se circunscrevia primeira investidura
em cargo pblico. Mesmo assim, excetuavam-se os casos a serem indicados em lei.
7.2 A Constituio Federal de 1988 e o servidor pblico civil
Aps mais de vinte anos de Regime Militar, a Constituio de 1988 buscou superar
o legado autoritrio por meio da construo do Estado democrtico de direito.
Isto significava incorporar as demandas por incluso social e poltica forjadas
no processo de redemocratizao do pas, permitir-lhes efetividade na forma de
polticas de Estado e ampliar as competncias de rgos e instituies como o
Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica, para o controle do Estado e a defesa
de direitos. Para tanto, fazia-se necessria a redefinio do sistema administrativo
e da mquina pblica em bases democrticas de funcionamento e com capacidade
de atuao efetiva.
Assim, a Constituio estabeleceu o concurso pblico como nica forma
de efetivao em cargo pblico, vedando peremptoriamente a estabilidade de
no concursados. Para alm de uma questo de eficincia e profissionalizao
da mquina, o mecanismo do concurso pblico passou a ser parte integrante do
desenvolvimento da democracia no pas.
A Constituio estabeleceu, ainda, o regime jurdico nico na administrao
direta e nas autarquias e fundaes, como explcito no seu Artigo 39, o que impedia
a diversidade de contrataes no setor pblico. O uso do termo servidor pblico
civil, em correspondncia aos conceitos de civil servant e civil service, indica que
a inteno era a profissionalizao do servio pblico por meio da construo de
burocracias de Estado do tipo racional-legal. No entanto, no houve meno explcita
ao regime de direito, se pblico ou privado. Tal veio a ocorrer na Lei no 8.112/90,
quando se definiu pelo regime de direito estatutrio ou pblico. A extenso do
regime jurdico nico para autarquias e fundaes formalmente pessoas jurdicas
de direito privado aproximou-as significativamente da administrao direta.
A Constituio, por fim, estabeleceu os direitos de sindicalizao e de greve
para o servidor pblico, corroborando o que j ocorria. O processo de redemocratizao do pas contara com a participao organizada de categorias profissionais de
servidores pblicos que desafiaram as leis de exceo do Regime Militar proibitivas
do uso do instrumento de greve e da organizao sindical de servidores.
7.3 O emprego pblico no ps-1988
A Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988 realizou-se em meio crise

financeira e fiscal do Estado, que desde fins dos anos 1970 fora inviabilizando as
bases polticas de sustentao do regime militar em torno do projeto de modernizao
194
conservadora.23 Em fins da dcada de 1980, o longo processo de estagnao econmica, a alta inflao, o dficit pblico e a crise da dvida externa reforaram a
tese que atribua os problemas econmicos do pas forma como ocorrera o crescimento do Estado e sua ao desenvolvimentista. A mquina estatal teria crescido
incorporando interesses particulares e superpondo estruturas para cobrir funes
negligenciadas pelos rgos formalmente responsveis, o que contribuiu para a
elevao do gasto pblico, o excesso de pessoal e os baixos nveis de eficincia estatal.
Nos anos de 1980, paralelamente aos movimentos que levaram conformao
do texto da nova Constituio, difundiuse a ideia de reorganizao do Estado.
Havia o sentimento, compartilhado por grande parte da elite influente, de que
era necessrio reduzir o Estado e restringir o seu papel.24 Ademais, o tema da governabilidade passou a fazer parte das discusses acadmicas: a multiplicao de
conflitos e interesses na democracia teria afetado a capacidade de deciso e a eficcia
das polticas pblicas. Para construir a institucionalidade democrtica em meio a
constrangimentos fiscais e financeiros, dever-se-ia limitar o nmero de atividades
sob a responsabilidade do Estado. Para atender certas demandas, haveria de se suprimirem outras. Nos anos de 1990, o termo governabilidade foi associado ideia
da boa governana capacidade de implantar reformas em direo ao mercado e de
criar as condies institucionais geradoras de confiabilidade para o grande capital.
No plano internacional, desde fins dos anos de 1970 as experincias de reforma
do Estado dos governos Reagan e Thatcher e a mudana geral de mentalidade sobre
o que o mundo no desenvolvido deveria fazer para a retomada do crescimento
econmico sinalizavam o contedo da reforma mais ampla do Estado: liberalizao
do comrcio, privatizaes, equilbrio oramentrio e controle da taxa cambial, o
que ficou conhecido como o consenso de Washington.
No mbito administrativo, o conjunto de ideias enfeixadas na New Public
Manegment (NPM) deu o tom da reforma a ser proposta. Originria dos pases
anglo-saxes, a NPM apregoava a incorporao dos princpios da gesto privada
nas instituies pblicas: nfase nos resultados, contratualizaes e autonomia
gerencial. Para isso, propunha transformar as entidades e rgos pblicos em
agncias que se relacionam com a administrao central em termos contratuais
(ou como quase mercados) e terceirizar atividades como forma de estimular a
competio e reduzir custos.
23. A esse respeito, ver Carvalho (2005).

24. Entre a elite empresarial e seus representantes, todos eram a favor da reduo do tamanho do Estado. Isto inclua
empresrios acostumados a criticar, em tempos de crise, o estatismo e o empreguismo de Estado; conservadores como
Simonsen; e liberais pragmticos como Mailson da Nbrega. Representando estes setores, o ento senador Fernando
Henrique Cardoso, em discurso no Senado, pronunciou-se pela necessidade de modernizar as relaes entre Estado,
empresa e sociedade, eliminando uma burocracia que em seu brao tradicional preguiosa e incompetente e no seu
brao modernizante tecnocrtica (Fiori, 1990, p. 147).
195
Efetivamente, algumas das propostas do NPM encontraram eco no diagnstico

sobre o cotidiano da administrao pblica brasileira: burocratizao excessiva,
na forma de um acmulo de normas e regras muitas vezes em desacordo entre
si; inclinao comportamental de cumprir a lei em sua forma, mas burlar o seu
esprito; controle maior dos meios que dos fins e, por isso, a no preocupao com
os resultados; e hierarquizao excessiva das estruturas, implicando enrijecimentos
e custos mais elevados.
Assim que, na virada dos anos 1990, logo aps a promulgao da Constituio
de 1988, teve incio a reforma do Estado no Brasil por meio das privatizaes, no
governo de Fernando Collor. Em maro de 1990, o governo enviou ao Congresso
a Medida Provisria no 115, que depois se transformou na Lei no 8.031, estabelecendo o Programa Nacional de Desestatizao. possvel distinguir duas fases no
programa. Na primeira, no perodo 1990-1994, as privatizaes ocorreram em ritmo
mais lento e o programa funcionou como sinalizador do compromisso de governo
com as reformas orientadas ao mercado, como parte da estratgia governamental
de tornar o pas atraente aos fluxos de capitais externos. A primeira estatal vendida
foi a Usiminas, em fins de 1991. A seguir, privatizaram-se empresas estatais nos
setores de siderurgia e fertilizantes, bem como a maioria das empresas do setor
petroqumico. No segundo momento, o governo Fernando Henrique Cardoso
(FHC) acelerou o ritmo e ampliou o alcance da privatizao para os estados.
Foram privatizadas empresas nas reas de minerao, eletricidade, portos, ferrovias,
telecomunicaes, ferrovias, gua e esgotos, alm de bancos. At 1998, tinham
sido privatizadas 57 empresas estatais federais e 24 empresas e bancos estaduais.
Alm disso, havia sido vendida a participao acionria em outras treze empresas.
As medidas restritivas do quadro de pessoal se iniciaram no governo Collor.
De incio, 60 mil servidores foram colocados em disponibilidade. Mas a orientao que
produziu efeito mais permanente sobre a reduo de pessoal no mbito federal por
toda a dcada foi a restrio, e mesmo a suspenso, de concursos pblicos. Assim,
a nomeao por concurso declinou de forma contnua nos anos de 1997, 1998,
1999 e 2000, correspondendo respectivamente a 9 mil, 7,7 mil, 2,1 mil e 1,5 mil
concursados. Em contrapartida, a Secretaria Federal de Controle, rgo subordinado ao Ministrio da Fazenda, contabilizava, em 2000, 8,9 mil terceirizados em
postos-chave da administrao, alocados em dezenove ministrios, na Presidncia
da Repblica e em outros rgos. Contratados por organismos internacionais, os
terceirizados eram admitidos revelia de concursos pblicos, por critrios que muitas
vezes beneficiavam parentes e afilhados polticos de ministros (Gramacho, 2001).
Outra medida importante foi o Plano de Demisso Voluntria (PDV),
adotado pela Unio e por muitos governos estaduais. Se a adeso ao PDV federal
foi numericamente insignificante em 1996, de um total de 570 mil servidores
civis, 7,8 mil aderiram ao plano e, em 1999, de um total de 510 mil servidores,
196
5,7 mil aderiram , nos estados ela foi mais significativa. No binio 1994-1995,
quase 100 mil servidores em onze estados deixaram o servio pblico (Brasil, 1999;
Gramacho, 2001; Abrucio e Costa).
8 A REFORMA ADMINISTRATIVA E O PLANO DIRETOR DE REFORMA DO
APARELHO DE ESTADO
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (PDRAE), de 1995, identifica

no Decreto Lei no 200/1967 o incio da administrao gerencial e um marco
na tentativa de superao da rigidez burocrtica (Brasil, 1995). Esta trajetria
teria sofrido retrocesso com a Constituio Federal de 1988, que contribuiu para
o engessamento, a burocratizao e o encarecimento da mquina pblica, sendo
necessrio, portanto, emend-la.
Imbuda do esprito gerencial, a EC no 19/1998 promoveu 77 alteraes
permanentes na Constituio Federal. O termo servidor pblico civil foi substitudo
por servidor pblico. A contratao pelo regime jurdico pblico ficou restrita s
atividades exclusivas de Estado. Em tese, para o restante das atividades poderiam
ser contratados profissionais pelo regime jurdico privado. Com isso, retomou-se
a situao anterior Constituio de 1988 de dualidade de regimes jurdicos no
servio pblico. Ademais, produziram-se modificaes na Lei no 8.112/1990 com
o intuito de suprimir direitos (identificados como privilgios) para aproximar
os dois regimes de trabalho: a estabilidade do servidor foi condicionada, passando
a ser justificada a demisso por insuficincia de desempenho, e o perodo de
estgio probatrio foi ampliado de dois para trs anos. Extinguiu-se a isonomia
de vencimentos entre os servidores dos trs Poderes e assegurou-se a reviso anual de
salrios, cabendo a cada Poder definir o ndice.
Esse conjunto de medidas, junto com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
de 2000, atrelou os gastos com salrios e penses, nas trs esferas e nveis de Poder,
ao desempenho fiscal. Para a esfera federal, ficou estabelecido que as despesas com
salrios e penses poderiam comprometer o mximo de 50% da receita lquida
do governo. Nas esferas estadual e municipal, esta porcentagem ficou em 60%.
Alm disso, as demisses foram autorizadas primeiro dos no estveis e depois
dos estveis todas as vezes que fossem ultrapassados estes tetos.
No mbito do PDRAE, face heterogeneidade da mquina pblica e existncia
de funes estratgicas de Estado, inclusive as de formulao, regulao e avaliao
das polticas pblicas, foi proposto um pacote de medidas:
para o ncleo estratgico do Estado, a manuteno e mesmo o reforo
das caractersticas bsicas da administrao burocrtica, o que incluiu a
definio e posterior criao de carreiras tpicas de Estado;
197
para as autarquias e fundaes, sua transformao em agncias executivas

e reguladoras, com modelo institucional novo, de esprito gerencial,
base da autonomia institucional e de contratos de gesto, sendo prevista
a avaliao de desempenho, o controle por resultados e a preocupao
com o atendimento aos usurios;
para as reas em que o Estado concorre com o setor privado, mas que,
por sua relevncia, no interessariam ser completamente privatizadas, a
criao de organizaes sociais (OS); e
para as demais reas, a privatizao de bens e servios destinados ao
mercado.
Os balanos da reforma apontam que, por vrios motivos, ela foi inconclusa e parcial.25 Entre 1996-2002, apenas um agncia executiva foi instituda, o
Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro).
A inteno era estabelecer o novo desenho organizacional da administrao pblica
por meio de agncias autnomas, geis e flexveis, controladas de forma precisa e
objetiva por contratos de gesto definidores de sua misso e objetivos de mdio e
longo prazo, e por critrios de avaliao do desempenho. Melhor sorte tiveram as
agncias reguladoras, dado que foram criadas em maior nmero e em reas relevantes de atuao. Contudo, permaneceram problemas com respeito definio
do seu grau de autonomia frente ao governo e aos interesses econmicos regulados,
bem como sua efetiva capacidade de atuao, dada a insuficincia de quadros
tcnicos qualificados. As crises energticas do final dos anos 1990 e da aviao
civil em meados dos anos 2000 evidenciam estas dificuldades. Nos ltimos anos,
a realizao de concursos se prope a resolver o problema de pessoal das agncias.
No caso das OS, a Lei no 9.637/1998 estabeleceu seu marco legal e rea de
atuao: ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, preservao e
proteo do meio ambiente, sade e cultura. Porm, poucas OS foram criadas.
Em 2002 havia cinco OS no mbito do Ministrio da Cincia e Tecnologia, rea
na qual mais comum a autonomia institucional nas relaes com agncias de
fomento, associaes profissionais e mesmo com o mercado. Na rea do ensino,
as instituies se opuseram ao projeto de publicizao e nenhuma OS foi criada
no mbito do Ministrio da Educao. H ainda problemas com respeito sua
definio: no est claro se resultariam da transferncia de organizaes pblicas
para grupos organizados da sociedade civil, maneira das antigas fundaes, ou
se constituiriam de organizaes civis criadas para gerir atividades, antes da alada
do poder pblico.
25. Um bom resumo encontra-se em Costa (2002).
198
9 O EMPREGO PBLICO NO BRASIL HOJE

9.1 Os nmeros atuais do emprego pblico
Em 2007, o pas contava com 10,2 milhes de empregados pblicos, na condio de

estatutrios, celetistas e militares, ou com vnculos precrios com o servio pblico.
Cerca da metade deles estava ocupada na esfera municipal, 35%, na estadual, e
o restante, 15%, na federal. Como se pode observar na tabela 7, em menos de
duas dcadas, cerca de 2,8 milhes de novos empregados foram incorporados s
instituies e rgos estatais nas trs esferas de governo.
TABELA 7
Emprego pblico por esfera de governo no trabalho principal (1992-2007)

(Em milhares)
Esfera
Federal
Estadual
Municipal
Total
1992
1.477
3.362
2.666
7.505
1995
1.443
3.442
2.958
7.843
1999
1.440
3.154
3.228
7.949
2002
1.247
3.265
4.101
8.613
2007
1.565
3.502
5.205
10.279
Fonte: Carvalho Filho (2002), para 1992, 1995 e 1999; e Cardoso Jr. (2011).
Esse crescimento apresenta diferenas significativas por esferas de governo.

Na Unio, o decrscimo absoluto dos anos de 1990 e incio dos anos 2000,
correspondente aos governos Collor e FHC, denotam a opo de reduzir o papel
e as funes do Estado. Nos anos 1990, as polticas de enxugamento e privatizao
de estatais, sobretudo federais e estaduais, levaram reduo de quase 500 mil
empregados nos ramos de atividade em que estas empresas atuavam. Tambm
reduziram ou se estagnaram os nmeros de empregados nas ocupaes em atividades finalsticas, da Unio, nas reas de sade e ensino: auxiliares do servio
mdico, guardas sanitrios, mdicos e docentes do ensino superior. No perodo
entre 2002 e 2007, quase todo correspondente ao governo Lula, esta tendncia se
reverteu, sobretudo considerando-se a rea educacional: 17,2 mil professores do
ensino superior foram incorporados s instituies do governo federal, uma das
maiores taxas de crescimento ocupacional no perodo.
Os nmeros do emprego municipal impressionam. Em cerca de quinze anos,
mais de 2,5 milhes de novos empregados pblicos foram admitidos em mais de
5,5 mil municpios. Esta tendncia refora o processo de municipalizao dos
servios sociais bsicos desde os anos de 1970 e a sua universalizao no perodo
mais recente. Nos anos de 1990, as ocupaes municipais que mais cresceram
foram as de professores de primeiro grau inicial, mdicos, enfermeiros diplomados e
guardas sanitrios. A tabela 7 evidencia que os anos 2000 seguiram esta tendncia.
Esses nmeros denotam que a gesto do emprego e do trabalho no setor
pblico uma questo municipal por excelncia. Mas, em se tratando das polticas
199
sociais, a diviso de responsabilidades entre as esferas de governo reserva Unio

importante papel de acompanhamento e avaliao das polticas e de seus resultados.
Dadas as caractersticas do federalismo brasileiro, o que ocorre na Unio tende a se
reproduzir nos estados e municpios. Assim, embora diminuto o emprego federal,
proporcionalmente s outras esferas, melhorias na gesto pblica federal tendem
a se refletir nos outros nveis de governo.
9.2 A gesto pblica no governo Lula
medida que o pas resolveu razoavelmente bem os problemas macroeconmicos

de curto prazo estabilizao econmica e governabilidade oramentria e as
perspectivas de expanso dos investimentos pblicos e privados se consolidaram, a
gesto pblica entrou na agenda de governo de forma mais efetiva, no segundo mandato do governo Lula, tendo sido inserido na Agenda Nacional de Desenvolvimento
(Brasil, 2009) como preocupao de longo prazo.26
O Estado brasileiro tem um papel a cumprir no desenvolvimento do pas e
na reduo das desigualdades de uma sociedade complexa, com novos problemas
e desafios envelhecimento da populao, novas questes juvenis, universalizao
deficiente dos servios sociais sob o dilema quantidade-qualidade, entre outros.
Nesta perspectiva, diagnostica-se a insuficincia da ao estatal nos novos tempos.
Amaral e Silva (2007) identificam que os problemas da administrao pblica tm
origem em gestes passadas, e que as potencialidades do uso das novas tecnologias
de informao permitem mudanas nos processos de trabalho.
administrao federal caberia desenvolver novos modelos de coordenao e
gesto, capazes de promover a integrao dos diversos rgos, bem como possibilitar
melhor coordenao entre as esferas de governo. Em suma, no explicitamente,
os autores identificam as falhas de coordenao como um problema maior, que
dificultariam aes mais integradas entre as partes constituintes da coisa pblica.
Mas, se este o problema, ingnuo se fiar apenas no uso das novas tecnologias de
informao. Em no se resolvendo os problemas advindos do passado, o futuro
permanece uma promessa: o modus operandi herdado pelas organizaes pblicas
o que precisa ser modificado. O cotidiano de formalidade estril, ao compartimentada e fechada em si e todos os vcios conhecidos da cultura administrativa
brasileira o que impede o pleno uso das novas tecnologias como ferramentas para
se efetivarem as mudanas.
Outra viso importante se situa em torno da Agenda Nacional de Gesto
Pblica, estabelecida em 2009, como iniciativa do ento ministro da Secretaria de
Ao Estratgica, Mangabeira Unger, juntamente com Jorge Gerdau, empresrio
e presidente fundador do movimento Brasil Competitivo. O primeiro aspecto a
26. Para uma viso sobre a gesto pblica no governo Lula, ver Amaral e Silva (2007).
200
se ressaltar o inusitado da associao: representantes do Estado e da iniciativa

privada se reuniram para discutir os problemas da gesto pblica, conseguindo
formular um diagnstico comum e apontar solues como resultado da discusso
conjunta. Estas duas personalidades situam o contedo das inovaes institucionais,
em todos os setores das polticas pblicas, no meio do caminho entre o paradigma
gerencialista e a construo da burocracia racional-legal weberiana.
Os dois autores distribuem a agenda de discusso em cinco temas bsicos:
burocracia profissional e meritocracia; qualidade da poltica pblica; pluralismo
institucional; repactuao federativa nas polticas pblicas; e o papel dos rgos de
controle. Para cada um destes temas, estabelecem um diagnstico de problemas,
propem solues e apontam desafios. O interessante da iniciativa que, dada a
complexidade do tema, a Agenda Nacional enfeixa o conjunto de questes mais
relevantes, estabelecendo a base para a discusso comum. Ela situa a questo,
corretamente, em uma perspectiva de longo prazo. Efetivamente, as reformas
administrativas que lograram xito, as de efeito duradouro, foram justamente as que
conseguiram mobilizar as energias criativas da sociedade. As outras no passam de
choques, esquecidos logo aps que deles se recupere.
Saindo do plano da discusso, podem-se elencar, no governo Lula, alguns
elementos estruturantes da gesto da administrao pblica. Em primeiro lugar, foi
autorizado, no perodo 2003-2007, o preenchimento de 100 mil vagas por meio
de concurso, parte delas para substituir terceirizados. Percebe-se, nesta iniciativa,
o compromisso de profissionalizar o servio pblico. Houve, neste aspecto, clara
ruptura com relao ao governo anterior. H tambm a preocupao em realizar
contrataes de pessoal mais qualificado para reas em que se vislumbra necessidade
maior de pessoal. Na Petrobras, por exemplo, as contrataes visam aumentar o
quadro de pessoal de modo a dar conta da explorao das reservas de petrleo
recm-descobertas, nos termos do papel que a empresa se prope a desempenhar.
Alm disso, houve contratao de quadros tcnicos nas reas de regulao e controle
das relaes pblico-privadas, com realizao de concursos para o preenchimento
de vagas nas agncias de regulao e para as reas de auditoria e controle tcnico de
obras contratadas. A grande abertura de vagas no ensino superior para dar conta da
expanso do ensino superior, tecnolgico e universitrio, tambm merece ser destacada.
Contudo, no h evidncias de que as vagas sejam criadas em uma macroperspectiva, correspondente a uma gesto estratgica de pessoal. O procedimento
mais usual, que no parece ter sido superado, os rgos, face s necessidades,
demandarem a abertura de vagas, e o Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (MP), em suas instncias, estabelecer o rateio por critrios como necessidade
de reposio de vagas, histrico das contrataes por rgo etc.27
27. Essa impresso foi formada a partir de conversas informais do autor com tcnicos e gestores da Secretaria de
Recursos Humanos (SRH) e da Secretaria de Gesto (Seges) do MP.
201
No mbito da ao administrativa, primeira vista, o governo Lula deu continuidade reforma gerencialista dos anos FHC. A definio da poltica salarial a
partir da clivagem entre carreiras tpicas de Estado e outras carreiras, como
visvel na Lei no 11.890/2008, um indcio disto. No entanto, considerando-se que
nos anos FHC parte do pessoal das funes de Estado se constitua de terceirizados,
pode-se afirmar que o desenvolvimento destas carreiras via criao de vagas a
serem preenchidas por concurso e instituio de poltica salarial diferenciada
mais um indcio da opo pela profissionalizao do servio pblico.
Adicionalmente, o governo Lula promoveu algum avano no que diz respeito
atualizao do marco legal. A definio de critrios para a ocupao de cargos
comissionados no servio pblico, por meio da Lei no 5.497 de julho de 2005,
um exemplo. A proposio de legislao pertinente instituio das personalidades
jurdicas de direito privado Projeto de Lei Complementar no 92 de 2007 outro.
Por fim, a constituio de comisso para elaborar o anteprojeto da Lei Orgnica da
Administrao Pblica Federal que se prope a substituir o Decreto-Lei no 200/1967,
ainda em vigor para a definio das classes de entidades integrantes da administrao
direta e indireta foi outra iniciativa de destaque do governo Lula. Entretanto, findo
o governo Lula, e aps mais de dois anos de governo Dilma, a proposta no teve
desdobramentos prticos at o momento.
A construo material do Estado nacional, aps os anos 1930, trouxe a necessidade

de profissionalizao do servio pblico, com a possibilidade aberta a todos de
ascenso aos cargos e s carreiras de Estado, por meio de concursos. Contudo, a
emergncia do sistema de mrito e a maior profissionalizao administrativa no
foram garantia de que as formas pretritas de acesso aos cargos fossem superadas,
nem de que a lgica da coisa pblica se impusesse sobre a particular. O comum
foi a lgica pblica existir na forma da lei, cumprida mais na letra que no esprito,
enquanto subsistem as lgicas particularistas.
No dia a dia dos rgos pblicos comum prevalecer o particularismo: os recursos
so monopolizados por grandes chefes, que assim se fazem base de esquemas do tipo
antiguidade posto, ou por meio da distribuio de benesses na teia construda de
dependentes. Privatiza-se a coisa pblica por dentro das organizaes. Nesse processo,
perdem-se de vista os papis e funes institucionais das organizaes, burocratizam-se
ao extremo os procedimentos ou so atribudos a eles carter meramente formal.
Desde a Constituio Federal de 1988, em que pese a necessidade de aperfeioamentos do sistema de mrito, vem melhorando significativamente o perfil
profissional dos servidores pblicos. Selecionados via concursos, na maioria das
202
vezes rigorosos, eles detm altos nveis de instruo formal. Todavia, persistem,
no geral, baixos nveis de eficcia das organizaes pblicas. Estas, na prtica,
esterilizam talentos e recursos humanos.
Alguns propem a importao dos procedimentos da iniciativa privada.
Imbudos da ideia de que as burocracias so incapazes de representar o interesse
geral, propem relaes de trabalho mais prximas s do setor privado, por meio
da transformao dos rgos pblicos em entidades quase privadas, terceirizando
suas atividades e deixando ao Estado a funo de assegurar o cumprimento dos
contratos. As reformas gerencialistas tm esta finalidade. O balano delas, contudo,
indica que a soluo no simples.
John Gray (Gray, 2008), avaliando a experincia inglesa da reforma administrativa,
observa que, ao invs de melhorar o desempenho do servio pblico, ela resultou na
perda de confiana dos cidados em relao ao Estado. Segundo o autor, a maioria
dos ingleses, se pudessem, optaria por obter no mercado os servios prestados pelo
Servio Nacional de Sade, pelos Correios e pelo Sistema de Benefcios. Aps anos
de thatcherismo, estes servios teriam se tornado irregulares e pouco confiveis.
Algo inusitado na Inglaterra, onde, diferentemente de pases como Itlia e Grcia,
os cidados, pelo menos durante sessenta anos, confiaram no Estado. A crena de
que o Estado ingls no passa de uma enorme companhia de servios fez dele um
Leviat cambaleante. O dilema ingls de hoje, conclui Gray, que, se no se pode
mais voltar no tempo o Estado de outrora atuava numa sociedade hierarquizada
e mais coesa que deixou de existir , permanece o desafio de reconstruir um
Estado eficaz, como pr-requisito para a existncia da sociedade liberal. Tambm
Hans-Ulrich e Guy (2008) observam que o balano das reformas gerencialistas
no indica melhor desempenho das organizaes antes pblicas que se tornaram
autnomas e passaram a prestar servios de forma contratualizada.
A Constituio Federal de 1988 se definiu pela universalizao dos servios
sociais bsicos. Mais recentemente, o acesso de milhes de brasileiros a nveis de
consumo mais elevados, em parte devido ao governamental de recuperao do
poder de compra do salrio mnimo e de implantao efetiva de polticas sociais
universalistas, tende a pressionar pelo acesso a mais e melhores servios pblicos.
O desenvolvimento social do pas vai depender de como o Estado brasileiro, em
seus trs nveis de atuao, vai responder a este desafio.
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CAPTULO 7
CORRUPO E CONTROLES DEMOCRTICOS NO BRASIL*

Fernando Filgueiras
Leonardo Avritzer
1 INTRODUO
A corrupo tornou-se um dos principais problemas para a gesto pblica e para a

democracia, questo esta amplamente reconhecida pela opinio pblica no Brasil.
Pesquisa recente desenvolvida pelo Centro de Referncia do Interesse Pblico
CRIP (2009) aponta que 73% dos brasileiros consideram a corrupo como muito
grave, e 24%, como grave.1 Definida genericamente como solicitar ou receber,
para si ou para outrem (...) direta ou indiretamente (...) vantagem indevida...,2 a
corrupo como fenmeno poltico vai muito alm deste aspecto. Ela influencia a
legitimidade dos governos, a capacidade de governar e at mesmo a viso genrica
da populao sobre o pas no qual vive. No caso do Brasil, a corrupo tem origens
histricas fortemente centradas em aspectos da colonizao portuguesa que, como
se sabe, remunerava insuficientemente os seus funcionrios, reservando-lhes uma
forte dose de prerrogativas nas relaes com interesses privados (Mello, 2008).
De modo geral, atribui-se a corrupo herana ibrica e ao patrimonialismo como
tipo de dominao poltica. Este tipo de leitura a respeito do problema da corrupo
atribui ao Estado e cultura poltica brasileira a explicao das mazelas institucionais
promovidas pela malversao dos recursos pblicos, tendo em vista a herana
histrica do pas. Com isto, tende-se a naturalizar o conceito de corrupo, sendo
o Estado brasileiro, pelo conceito de patrimonialismo, o espao natural dos vcios
(Filgueiras, 2009). Este tipo de abordagem proporciona um engessamento crtico
das instituies polticas, uma vez que a possibilidade de controle da corrupo
ocorreria apenas mediante uma revoluo cultural e histrica do Brasil.
Desenvolvimento Brasileiro. A responsabilidade por este novo texto exclusiva dos autores que o assinam. Com isto, isenta-se
o Ipea por erros, omisses e opinies assinadas neste novo trabalho autoral.
1. Esses so dados da pesquisa Interesse Pblico e Corrupo, realizada pelo CRIP, ligado UFMG, em parceria com o
Instituto Vox Populi. A pesquisa fundamentada no mtodo de survey, tendo sido aplicado um questionrio estruturado
a uma amostra da populao brasileira. A amostra foi composta por 2.400 indivduos e estratificada por situao de
domiclio, gnero, idade, escolaridade, renda familiar e situao perante o trabalho. Este processo de estratificao
calculado proporcionalmente de acordo com os dados do Censo Demogrfico do IBGE, ano 2000, e pela Pesquisa
Nacional por Amostragem de Domiclio (PNAD) de 2006. A amostra proporciona um intervalo de confiana de 95% e
uma margem de erro calculada em 2%. O CRIP realiza essa pesquisa sobre a corrupo anualmente. Os relatrios com
as estatsticas descritivas ficam disponveis on-line em: <www.interessepublico.org>.
2. Essa a definio constante do Cdigo Penal. Nos dicionrios da lngua portuguesa, a definio parecida, ainda
que a conotao moral seja maior, implicando, no caso do Aurlio, em decomposio ou putrefao (Soares, 2008).
210
No entanto, para entender a corrupo como fenmeno que afeta o Brasil

democrtico no comeo do sculo XXI, importante desnaturaliz-la, isto ,
entender que um conjunto de prticas e instituies que existem no pas tem uma
forte centralidade na persistncia do fenmeno, que nada tem de natural. Assim, a
organizao do sistema poltico, a organizao do Estado e a organizao das formas
de controle sobre o sistema administrativo-estatal so as principais dimenses da
corrupo que a tornam um fenmeno fortemente contencioso no Brasil. Esperar
pela ruptura cultural e institucional com o passado, como pressupe a interpretao
pelo conceito de patrimonialismo, talvez no seja a melhor soluo para se pensar
o problema da corrupo no Brasil.
A naturalizao da prtica da corrupo no Brasil promove um tipo de abordagem que apresenta problemas a seu efetivo controle democrtico. Esta abordagem
ao problema da corrupo, comumente realizada no Brasil, ocorre a partir de uma
perspectiva moralista por parte da sociedade e das elites polticas. A corrupo, no
Brasil, tem produzido um tipo de histeria tica calcada em um clamor por maior
moralizao da poltica e da sociedade no Brasil. Se a corrupo for algo natural
ao carter do brasileiro, este clamor moral promove um estado de paralisia, uma
vez que a consequncia deste tipo de leitura no refletir a respeito da mudana.
O moralismo contribui deslegitimao da prpria democracia no Brasil, ao no permitir a produo de consensos em torno de princpios e regras institucionais da poltica.3
O moralismo na poltica proporciona um discurso balizado na antipoltica, fazendo
com que o descontentamento com as instituies passe indiferena, neutralizando
a ao da cidadania democrtica (Filgueiras, 2008, p. 175-176).4 Esta perspectiva
moralista, por sua vez, promove um deslocamento da ordem do poltico para a
ordem do mundo jurdico, em particular na dimenso penal, transferindo s leis
a capacidade de controle sobre a ao realizada pelo homem pblico. De acordo
com a pesquisa citada, 66% dos brasileiros concordam totalmente com a frase:
Para diminuir a corrupo, esto faltando novas leis, com penas maiores e mais
duras (CRIP, 2009, p. 27). Instaura-se uma lgica de criminalizao gradativa da
ao poltica, por meio da qual o problema das instituies democrticas passa a ser
configurado pela lgica do Direito Penal. Isto derroga a capacidade das instituies
polticas de resolver seus prprios problemas, transferindo ao direito a capacidade
de controlar as delinquncias do homem pblico. O resultado uma contradio
caracterstica do mundo pblico brasileiro. Ao mesmo tempo que grande parte dos
3. Como observa Jos Murilo de Carvalho (2008), essa lgica moralista comum ao longo de nossa histria republicana,
como demonstram os diferentes momentos em que houve quebras institucionais. Por exemplo, na passagem da Repblica
Velha para o Estado Novo, o tema da corrupo esteve presente no discurso poltico, justificando um golpe de Estado.
4. importante no confundir o moralismo com as questes morais envolvidas na poltica. O moralismo pressupe a
emergncia de valores morais incondicionais e tem um efeito desestabilizador no sistema poltico. Tratar a corrupo
pela questo dos juzos morais, contudo, significa reconhecer o fato de que o que se entende como corrupo envolve
a presena de valores polticos fundamentais, que no so naturais (Filgueiras, 2008).
Corrupo e Controles Democrticos no Brasil
211
brasileiros concorda que, para diminuir a corrupo, faltam leis mais duras, 22%
deles concordam que se estiver necessitada e um poltico oferecer benefcios em
troca do voto, no est errado a pessoa aceitar (op. cit.). Contraditoriamente, isto
promove, no mbito da cultura poltica brasileira, um sentimento de tolerncia
em relao corrupo (Filgueiras, 2009).
O moralismo das elites e o deslocamento da poltica em direo ao direito
penal revelam-se pouco produtivos no que diz respeito ao controle da corrupo.
O efeito da naturalizao da prtica da corrupo uma crescente deslegitimao
da poltica democrtica. O problema da corrupo no Brasil deve ser pensado
no na dimenso do moralismo e da lgica criminal, mas na de seus controles
democrticos. No que diz respeito ao sistema poltico, o elemento central para o
entendimento da corrupo reside em sua forma de financiamento. A falta de uma
estrutura de financiamento pblico de campanhas polticas no Brasil tem fortssimo
impacto sobre a corrupo (Avritzer e Anastasia, 2006). Neste texto, o foco recair
nas dimenses do controle da corrupo enquanto elemento central para avaliar
o funcionamento do Estado brasileiro. Antes de adentrar no problema, a sesso
a seguir apresenta uma digresso a respeito do conceito de corrupo no mbito
da literatura especializada. Na terceira seo, o texto traz uma tipologia (poltica)
do controle democrtico da corrupo e, na quarta seo, descreve-se a lgica do
controle da corrupo no Brasil, observando sua trajetria a partir do processo
de democratizao inaugurado com a Constituio de 1988. A quinta seo, por
fim, trata da questo da identidade do pblico no Brasil, com o intuito de apontar
perspectivas e problemas ao pleno desenvolvimento da democracia.
2 VERTENTES ANALTICAS DO CONCEITO DE CORRUPO
A literatura especializada sobre o tema da corrupo pode ser considerada, dentro

das cincias sociais, relativamente recente. Uma primeira abordagem do problema
da corrupo na poltica remonta aos anos de 1950, a partir de uma anlise funcionalista calcada no problema da modernizao. O problema central desta abordagem
perquirir a relao entre corrupo e desenvolvimento poltico e econmico, com
o intuito de formular uma perspectiva sistmica da corrupo em relao a seus
custos e benefcios para a construo da modernidade capitalista. Dentro desta
construo do problema, os estudos da corrupo teriam um forte apelo comparativo entre pases do capitalismo central, tomados como desenvolvidos, e pases
do capitalismo perifrico, considerados subdesenvolvidos. De acordo com Samuel
Huntington, a corrupo ocorre no hiato entre modernizao e institucionalizao,
representando um tipo de ao aceita na sociedade (Huntington, 1975). No contexto
de transio para a modernidade, a baixa institucionalizao poltica promoveria
a corrupo: o aumento das clivagens sociais e a entrada de novos atores na cena
poltica ensejaria um comportamento pouco conducente norma.
212
A corrupo, por esta abordagem, estaria relacionada a prticas polticas tpicas

de sociedades tradicionais, como o clientelismo, a patronagem, o nepotismo, o
fisiologismo. Estas prticas no necessariamente significam corrupo, mas promovem
vulnerabilidades institucionais que resultam na corrupo. Neste sentido, a
corrupo seria uma forma alternativa que os agentes polticos teriam para articular
seus interesses na esfera pblica. Ela contribuiria para a formulao de mquinas
polticas para influenciar as decises legislativas por meio da persuaso das elites
partidrias. As mquinas polticas contribuem para o arrefecimento das clivagens
sociais, contribuindo, por sua vez, para o desenvolvimento poltico e econmico
(Scott, 1969). O que os autores desta abordagem apontam que a corrupo pode
ser funcional ao desenvolvimento, por poder azeitar as relaes polticas entre o
governo e os empresrios e pacificar as clivagens sociais, contribuindo, assim, para
a estabilidade poltica. A corrupo azeita o desenvolvimento ao estabelecer um
lao informal entre burocratas e investidores privados que favorece o desenvolvimento econmico (Leff, 1964). O problema com esta lgica que esta se centra
demasiadamente em um conceito de institucionalizao deficiente do ponto
de visto poltico. Supe-se que a modernizao seja um processo paulatino de
imitao institucional capaz de, ao final de um processo temporal, ter no mundo
em desenvolvimento as mesmas instituies presentes no mundo desenvolvido.
Na verdade, o problema justamente o contrrio, qual seja, o de entender a especificidade do processo de inveno institucional que passa tanto pela organizao
de aes no espao pblico quanto pelo arranjo organizacional das instituies
(Fung e Wright, 2003).
A abordagem funcionalista para o problema da corrupo foi hegemnica
at os anos 1970. A perspectiva dos custos e dos benefcios da corrupo se tornou
proeminente em relao perspectiva da cultura poltica, desviando-se, gradativamente, para uma leitura mais preocupada com o desenvolvimento econmico e
assentada em pressupostos econmicos para a anlise da poltica. A partir dos anos
1980, no contexto das polticas de liberalizao de mercado e reformas liberais do
Estado, a abordagem econmica ao problema da corrupo se tornou hegemnica
em relao abordagem funcionalista (Johnston, 2005). Os economistas, de
modo geral, partiram da perspectiva dos custos e benefcios da corrupo, mas
com uma mudana importante nesta premissa: a corrupo no gera benefcios
ao desenvolvimento poltico e econmico, mas altos custos pagos pelos cidados
e que emperram o desenvolvimento (Mauro, 2005; Klitgaard, 1994).
O postulado dessa perspectiva de anlise da corrupo que a anlise poltica
deve adotar as premissas e o mtodo econmico, de modo a compreend-la como
resultado de configuraes institucionais e a forma como elas permitem que agentes
egostas autointeressados maximizem seus ganhos burlando as regras do sistema
poltico (Rose-Ackerman, 1999). O problema da corrupo explicado de acordo
213
com conceitos derivados de pressupostos econmicos como o rent-seeking e a ao

estratgica de atores polticos no contexto de instituies que procuram equilibrar
estes interesses com noes amplas de democracia (Filgueiras, 2008). A corrupo
explicada pela ao estratgica de atores polticos, de acordo com o clculo racional
que estes fazem para burlar ou no uma regra institucional. A premissa das anlises
econmicas sobre o tema da corrupo a teoria do rent-seeking, mediante a qual
os atores polticos (burocratas, polticos, cidados) buscam maximizar sua renda
privada em detrimento dos recursos pblicos. Posturas de rent-seeking so mais
comuns em situaes de monoplios de poder e de recursos, o que fomenta uma
postura de caa renda por parte de burocratas e polticos, que no tm incentivos
para seguir as regras do sistema (Krueger, 1974; Tullock, 1967).
Dentro do contexto de liberalizao do mercado e de reforma do Estado,
o aparato estatal passou a ser visto como o espao natural dos vcios, onde a
corrupo no uma exceo, mas a prpria regra, tendo em vista o comportamento rent-seeking e a opacidade em relao sociedade. A corrupo afetaria
os investimentos e emperraria o desenvolvimento econmico ao introduzir
um sistema de cobrana de propinas no interior dos rgos burocrticos, que
maximizam os custos da corrupo para os cidados (Rose-Ackerman, 1999).
Nesta chave de abordagem da corrupo, a consequncia necessria seria a
ampliao das desigualdades pelas distores criadas na distribuio da renda.
Este problema demandaria um conjunto de reformas no sistema econmico e no
sistema poltico que reduzisse o tamanho das burocracias pblicas e os monoplios
estatais, bem como ampliasse os mecanismos de controle pela introduo de agncias
especializadas no combate corrupo, por meio de controle interno e externo
deste tipo de prtica (Klitgaard, 1994). As reformas devem reduzir os incentivos
corrupo, por um conjunto de mudanas institucionais que diminuam o papel
do Estado na sociedade e proporcionem a transparncia como recurso prioritrio
nos arranjos institucionais (Rose-Ackerman, 1999). Pelo postulado econmico,
a democracia e os sistemas de probidade, desta maneira, devem seguir as regras
do mercado, porquanto seja este o mundo da impessoalidade, oferecendo uma
estrutura competitiva que minimiza os sistemas de incentivo corrupo.
Os postulados dos economistas a respeito do problema da corrupo apontaram
corretamente que a corrupo representa custos muito maiores que eventuais benefcios ao desenvolvimento. Contudo, a abordagem metodolgica ao problema da
corrupo revela-se estreita medida que parte de um postulado reducionista do
conceito de corrupo. Ao atrelar a corrupo s prticas de rent-seeking, aborda-se
a corrupo apenas no que diz respeito aos aspectos monetrios envolvidos em seu
conceito (Montanye, 2003). Ora, a corrupo no tem apenas custos econmicos,
mas custos polticos extremamente elevados, que no se referem apenas ao dinheiro
despendido com subornos e propinas, mas tambm esto relacionados com a questo
214
da legitimidade poltica, da cultura poltica e dos valores polticos, bem como da

prpria moralidade. Ainda, a abordagem economicista ignora uma segunda
questo de importncia fundamental: o enfraquecimento do Estado provocado
pela introduo acrtica do liberalismo no mundo em desenvolvimento, isto , a
maneira como o assim chamado neoliberalismo foi introduzido no mundo em
desenvolvimento (Pereira e Margheritis, 2007) gerou um privatismo predatrio
diretamente ligado aos casos de corrupo. o caso do processo de privatizaes
ocorrido na Rssia, quando do fim da antiga Unio Sovitica, ou na Amrica Latina,
ao longo da dcada de 1990 (Johnston, 2005). Estes processos de privatizaes
ocorreram, muitas vezes, de forma a diminuir a publicidade, favorecendo grupos
transnacionais e grupos empresariais.
O conceito de corrupo no pode ser compreendido apenas na chave dos
custos econmicos, porquanto ele esteja atrelado a uma polissemia de sentidos
que se fazem presentes no cotidiano da poltica. O conceito de corrupo no se
reduz apenas a seus aspectos econmicos, uma vez que deve ser analisado como um
fenmeno poltico. Como fenmeno poltico, o conceito de corrupo tem uma
natureza flexvel e plstica, porque um conceito normativamente dependente
(Filgueiras, 2008). Por ser um conceito normativamente dependente, est relacionado disputa sobre a interpretao das regras e princpios que estruturam a vida
pblica e, por consequncia, apontam o que e o que no corrupo. Esta disputa
ocorre em diferentes campos, como o caso do campo da representao poltica, o
campo jurdico, o mercado e a mdia. Estes campos absorvem perspectivas sociais,
culturais, polticas e econmicas para o entendimento das regras e dos princpios
e promovem uma compreenso da corrupo conforme esta disputa por valores.
Essa disputa ocorre, sobretudo, em torno dos sentidos e dos significados da ao
poltica e o modo como se pode enquadrar diferentes casos como corrupo.
Uma abordagem poltica ao conceito de corrupo deve dar conta de pensar uma
abordagem normativa do interesse pblico, no sentido de configurar uma amplitude de
problemas envolvidos na malversao de recursos pblicos. O conceito de corrupo
expressa uma polissemia de sentidos e tipos de ao poltica, cujo critrio para se
definir se esta ao corrupta ou no o da sua ilegitimidade frente aos valores e
normas expressos em uma concepo de interesse pblico. Desta forma, prticas
como clientelismo, patronagem, nepotismo, malversao de recursos pblicos,
extorso, concusso, suborno, prevaricao e outras mais podem ter um sentido
de corrupo medida que seja considerada uma ao ilegtima em contraposio
ao interesse pblico. A introduo da categoria pblico permite, desta forma,
uma abordagem mais abrangente em relao aos diferentes problemas que configuram a prtica da corrupo nas sociedades democrticas. Em primeiro lugar,
porque estabelece uma tenso entre o conceito de corrupo e os valores polticos
fundamentais de uma ordem democrtica. Em segundo lugar, porque permite
215
transcender a ideia, por si restrita, de que a corrupo esteja referida apenas ao uso
indevido de dinheiro pblico ou ao suborno. Em terceiro lugar, porque assume
que o efeito da corrupo esteja no apenas no aspecto gerencial do Estado, mas
no problema da legitimao da ordem democrtica como um todo. Em quarto
lugar, porque permite absorver a ideia de que o controle da corrupo envolve
uma concepo mais ampla, assentada em uma concepo aberta de cidadania e
de accountability. Em quinto lugar, porque permite perceber que o enfrentamento da
corrupo no envolve apenas o ajuste das instituies a sistemas de incentivo, mas
compromissos de sociedades inteiras, tendo em vista aspectos sociais, econmicos,
culturais e polticos.
Essa digresso metodolgica sobre o conceito de corrupo problematizou a
questo do controle a partir da categoria pblico. A prxima seo apresenta uma
tipologia do controle da corrupo a partir dos aspectos sustentados anteriormente.
Esta tipologia do controle da corrupo evoca para si que a ideia de interesse
pblico fundamental constituio de uma sociedade democrtica, tendo em
vista o problema do desenvolvimento.
3U
MA TIPOLOGIA DO CONTROLE DA CORRUPO NA EXPERINCIA BRASILEIRA
Nesta seo, ser tratada a questo do controle da corrupo no Brasil a partir de

uma reviso crtica das formas de controle comumente apresentadas. O objetivo
desta reviso crtica das formas de controle da corrupo absorver a ideia de que
o conceito de interesse pblico pode representar uma chave que permita discutir
a questo do controle de forma mais abrangente, sobretudo como um problema
poltico de primeira ordem.
Quando se trata da ideia de controle da corrupo, comum tipific-la a
partir da diferena entre controle externo e controle interno. Esta tipificao parte
de uma diferenciao das formas de controle sobre a administrao pblica, em
que o controle externo seja efetuado por uma entidade externa administrao,
que exerce atividades de vigilncia, correo e orientao (Gomes e Arajo, 2008).
De outro lado, o controle interno refere-se s prticas que a prpria organizao
adota em relao a seus atos, sendo entendidas como o conjunto de aes, mtodos,
procedimentos e rotinas que visam preservar a integridade de seu patrimnio e a
examinar a compatibilidade entre aes e princpios pactuados (Spinelli, 2008).
Esta diferenciao das formas de controle da corrupo surgiu no contexto de
desenvolvimento das modernas burocracias, de acordo com preceitos organizacionais da administrao pblica racional, pautada mais pelos procedimentos que
propriamente por concepes polticas.
Como se ver a seguir, essa tipificao parte do fato de que a burocracia
deve ser controlada com o intuito de evitar a ilegalidade da ao praticada pelos
216
agentes pblicos. No mbito do direito administrativo, o problema da ilegalidade

constitui-se no problema fundamental da questo do controle, com o intuito
de evitar a arbitrariedade dos agentes pblicos, tendo em vista os princpios da
soberania do interesse pblico sobre o interesse privado e da indisponibilidade do
interesse pblico. Estes princpios configuram o cerne do direito administrativo,
mediante o qual se fundamenta a existncia de uma administrao do Estado de
carter pblico e moderno, os quais permitam a interveno nos direitos individuais
e uma medida para a ao do imprio da Administrao Pblica (Mello, 2003, p. 60).
Esta concepo percebe o tema do interesse pblico a partir da dogmtica jurdica,
sendo um conceito puramente formal e com pretenses universais. Como um
conceito formal, o controle da corrupo pode ser definido a partir dos preceitos administrativos, como o controle exercido pelo Estado sobre o governo e
seus rgos burocrticos.
Em contrapartida, uma abordagem econmica ao controle da corrupo parte
da premissa da reduo do sistema de incentivos para o comportamento rent-seeking.
Como postulam os economistas, o controle da corrupo ocorre pela criao de um
mercado poltico, sustentado em uma concepo estreita de ao social conforme
os fins. O mercado poltico, ao esvaecer a presena de monoplios e da prpria
burocracia estatal, proporciona uma forma de controle da corrupo assentada na
liberdade dos mercados econmicos e na livre iniciativa proporcionada por uma
poltica laissez-faire. Uma vez que o Estado um mau alocador de recursos, a forma
mais eficiente para a gesto do pblico partir de uma concepo de autonomia
do mercado como eixo de estruturao do controle da corrupo. A prpria noo
de controle da corrupo deve ser matizada, uma vez que a criao de agncias
anticorrupo pode contribuir para criar um monoplio dos controladores, o
que poderia promover, neste sentido, mais corrupo (Klitgaard, 1994, p. 214).
O mercado atua como agente antinmico ao Estado, sendo capaz de controlar
a corrupo pela oferta privada de bens pblicos. Contudo, o efeito, em muitas
sociedades que promoveram polticas de liberalizao do mercado indiscriminadas
e sem critrios de regulao, foi o da ampliao da corrupo. A prpria agncia
internacional responsvel por defender e promover a plena liberalizao do mercado,
o Banco Mundial, no ficou imune corrupo (Schneider, 2008).
Ambas as abordagens do controle da corrupo (controles administrativos
e desregulamentao) carecem, portanto, de um sentido mais amplo da ideia de
pblico, partindo da premissa, como j destacado, de que a corrupo um fenmeno
polissmico e necessariamente poltico. No entanto, se o conceito de corrupo um
conceito poltico, fundamental pensar a dinmica de seu controle na dimenso da
esfera pblica. O conceito de esfera pblica o conceito mais importante elaborado
pela teoria poltica na segunda metade do sculo XX. Jurgen Habermas (2002),
na sua obra mais conhecida, Mudana estrutural da esfera pblica, lanou os
217
fundamentos de um conceito mais contemporneo de esfera pblica. Por trs do

conceito de publicidade, tal como proposto por Habermas, est a ideia de um
debate pblico desvinculado das estruturas de poder. Para Habermas, a reunio de
um grupo de indivduos em pblico permite controlar as decises das autoridades
polticas. Esta a principal dimenso da esfera pblica poltica: a desvinculao
entre o exerccio do poder e a discusso sobre o contedo das decises tomadas
pela autoridade poltica. a partir desta dimenso que a esfera pblica e o Estado
passaram a constituir duas dimenses diferentes em boa parte da teoria democrtica
contempornea. Assim, a noo de controle democrtico requer, sobretudo, uma
dimenso pblica e uma dimenso autoral que, conjuntamente, associem as ideias
de participao democrtica e repblica. No que diz respeito dimenso autoral,
trata-se do processo de escolhas pblicas realizado pelos cidados em uma condio
de liberdade poltica, tendo em vista uma ideia forte de participao popular. No que
diz respeito dimenso pblica, ela envolve aspectos propriamente institucionais
da poltica, que tornem possvel um ideal contestatrio por parte da cidadania
(Pettit, 2008).
Lanados esses elementos, o controle democrtico da corrupo deve estar
balizado em uma concepo tridimensional e integrada, de acordo com um ideal
poltico de interesse pblico. Considerando-se que o problema do controle da corrupo seja associar um ideal poltico de interesse pblico, prope-se uma tipologia
assentada nos seguintes tipos: i) o controle administrativo-burocrtico; ii) o controle
judicial; e iii) o controle pblico no estatal. Nas ordens democrticas, o controle
da corrupo deve ser exercido na integrao destas trs dinmicas, conforme uma
concepo mais ampla de accountability. A no integrao destas trs formas de
controle da corrupo desencadeia um processo crescente de deslegitimao poltica.
Para o entendimento do controle da corrupo, especifica-se, a seguir, cada uma
destas categorias, ancoradas nas tradies de pensamento descritas.
3.1 O controle administrativo-burocrtico
Em face da noo de controle administrativo-burocrtico, o carter racional das

organizaes do Estado moderno pode exercer um controle sobre as aes dos
agentes pblicos com base num arranjo institucional pautado na impessoalidade,
na neutralidade e no cumprimento dos deveres. Isto de acordo com procedimentos
de ao descritos em uma legalidade, a qual fundamenta a ao do Estado na
sociedade. Max Weber (2002) descreve as modernas burocracias pelo marco do
processo de racionalizao tpico da civilizao ocidental. A modernidade, de acordo
com Weber, caracterizada por um politesmo de valores, em que o exerccio da
dominao deve se pautar por uma neutralidade moral intrnseca, uma vez que no
h um valor ou um contedo substantivo de valores capaz de organizar as sociedades
complexas do mundo moderno. A dominao legtima, no mundo moderno,
218
segundo Weber, deve pautar-se pela legalidade, sendo esta compreendida como um
instrumento formal a partir do qual seja possvel pensar a adjudicao de conflitos.
A burocracia, de acordo com Weber, o corpo organizado de funcionrios do
Estado, que exercem factualmente a dominao legtima, respeitando os princpios
da hierarquia, da legalidade, da impessoalidade, do mrito e da neutralidade moral,
tendo em vista no uma tica pautada nas convices morais dos atores, mas uma
tica de responsabilidade preocupada com os fins da ao.
Pela concepo de burocracia, presume-se que o direito seja o fundamento da
ao legtima do corpo burocrtico, em particular o ramo do direito administrativo.
Assim, a corrupo seria toda a ao ilegtima realizada por agentes pblicos,
porquanto fira os preceitos normativos da burocracia, presentes no ordenamento
do direito administrativo. O controle burocrtico, desta forma, o tipo de controle
da corrupo derivado da existncia de agncias especializadas, capazes de averiguar,
vigiar e corrigir a eventual ao ilegtima praticada pelos agentes pblicos, no
exerccio de suas funes, conforme a legalidade que define o contedo da ao
legtima.5 No mbito do controle administrativo-burocrtico, definem-se ramos
especializados em processos de auditorias, controles de contas, correio, averiguao de
cumprimento dos deveres funcionais e resultados de polticas e decises de governo.
A partir de agncias especializadas, cria-se uma lgica de vigilncia sobre a atuao
dos agentes pblicos, conforme a legalidade que define a legitimidade da ao do
Estado. Sendo realizado na dimenso de agncias especializadas, difundem-se, no
mbito da mquina administrativa do Estado, formas de controle externo e interno,
fundamentando uma concepo de accountability horizontal, balizada na diviso dos
poderes do Estado. Exemplo destas agncias seriam as controladorias, os tribunais
de contas e as auditorias internas e externas. O controle administrativo-burocrtico
cria uma cultura pblica interna aos rgos da administrao, tendo em vista um
tipo de ao direcionada ao cumprimento dos deveres formais e ao respeito pela
hierarquia e pelos cdigos legais, visando equilibrar uma concepo formal de
interesse pblico com a eficincia administrativa propriamente dita.
Como destacam Anechiarico e Jacobs (1996), o controle burocrtico da
corrupo exercido a partir de uma lgica de vigilncia, ou seja, para se controlar
a burocracia, cria-se mais burocracia. Uma das consequncias da corrupo nos
Estados contemporneos a expanso dos rgos especializados de controle, criando
um processo de vigilncia permanente que acaba interferindo na eficincia da
5. de se notar que, em Weber, existe uma tenso entre os conceitos de legalidade e de legitimidade. Para ele, a
legitimidade da ao do Estado moderno pautada pela legalidade. Devido ao politesmo de valores, o autor confere
s leis a capacidade de engenharia institucional e social, com o intuito de organizar e adjudicar os diferentes conflitos
que surgem na modernidade. neste sentido que a tica de responsabilidade cunhada como o elemento valorativo
fundamental. A crtica de Habermas a essa perspectiva weberiana pauta-se no fato de a burocratizao das sociedades
modernas resultar na colonizao do mundo do vida promovida por uma lgica sistmica, o que, por sua vez, reduz a
margem de liberdade e autonomia dos cidados.
219
administrao pblica. A partir de um estudo de caso da cidade de Nova Iorque,

os autores constataram que a expanso das agncias especializadas de controle da
corrupo tornou a administrao pblica menos eficiente. O efeito das polticas
anticorrupo, balizadas na expanso das atividades de controle e vigilncia por parte
de agncias especializadas, foi ressaltar ainda mais as patologias da burocracia da
cidade de Nova Iorque, criando poucos incentivos cooperao interinstitucional.
Este foi um processo de deciso lento, que envolveu supercentralizao da autoridade,
exerccio inadequado da autoridade, gerncia defensiva e pouco criativa e desvio
em relao aos objetivos do prprio rgo burocrtico. O que possvel perceber
a partir desta linha de anlise que o controle estatal burocrtico tambm gera
seus riscos, e o principal deles parece ser uma ampliao desmedida dos rgos de
controle, sem nenhuma relao com a preocupao da gesto eficiente do Estado.
Desta maneira, o controle administrativo-burocrtico deve equilibrar o respeito
ao interesse pblico com a eficincia da gesto pblica.
3.2 O controle judicial
O tipo de controle da corrupo assentado precipuamente na esfera jurdica

aquele exercido exclusivamente pelo poder judicirio frente aos demais poderes de
um Estado de direito de corte republicano. uma forma de controle estatal que
parte de um conceito formal de interesse pblico posto no mbito do ordenamento
jurdico. No controle judicial, parte-se da premissa de que o judicirio deve exercer
controle sobre a administrao pblica, tendo em vista um sistema de leis e regulamentos interpretados luz de uma jurisprudncia constituda pela magistratura.
O controle judicial o controle exercido no campo do direito, de acordo com os
preceitos de neutralidade e universalizao derivados da interpretao jurdica de
cdigos, estatutos e regulamentos. O campo jurdico, desta forma, um campo
de foras em disputa, as quais lutam pela interpretao da norma frente aos casos
prticos da vida social. Isto ocorre medida que o poder judicirio se imuniza
em relao s presses externas ao campo, despolitizando demandas e interesses.
A linguagem jurdica, como indica Bourdieu (2005), tem o efeito de convergir
neutralizao e universalizao pela despolitizao dos conflitos, tendo em vista
uma pretensa autonomia do direito frente poltica. A autonomia do direito e,
de alguma maneira, o monoplio de dizer o verdadeiro ocorre pela estrita racionalizao do campo, que converge e restringe o habitus dos atores envolvidos, de
modo a estruturar a ao pela exclusiva linguagem da legalidade. A modernidade
do direito, como nota Weber (1999), derivada do processo ideal-tpico de racionalizao da civilizao ocidental, o que propiciou os elementos de secularizao
e formalizao das normas jurdicas no plano de uma legalidade positivada pelo
Estado e interpretada luz de uma jurisprudncia cientfica realizada por juristas
profissionais e especializados.
220
Pelo controle judicial, so duas as modalidades de controle que se integram

no corpo da legalidade posta pelo Estado. O controle da corrupo exercido pelo
judicirio na esfera cvel, de acordo com o direito administrativo, e na esfera criminal,
de acordo com o direito penal. Na esfera cvel, a corrupo tratada como um
problema administrativo do Estado, tendo em vista o problema da discricionariedade dos agentes pblicos. Nesta modalidade, o judicirio impe administrao
pblica o ajustamento de condutas dos agentes pblicos, algumas penalidades e
a correo formal da finalidade administrativa. Na esfera criminal, a corrupo
tratada, evidentemente, como um crime, conforme a interpretao das leis penais
conduzida dentro das regras do direito processual. Na esfera criminal, o processo
de controle da corrupo individualizado, no sentido de responsabilizar agentes
pblicos e privados atravs da imputao de penas frente aos crimes tipificados no
direito penal, em especial, os crimes contra a administrao pblica.
O controle judicial, na dimenso cvel, se sobrepe ao controle administrativo-burocrtico. importante salientar que o controle administrativo-burocrtico tambm
se baseia em uma disputa pela interpretao da legalidade, em particular, do direito
administrativo. O que diferencia o controle judicial do controle administrativo-burocrtico o fato de ser prerrogativa do campo jurdico a interpretao das leis
penais e de haver prticas internas ao campo diferenciadas. No que diz respeito
experincia brasileira, de se notar, tambm, que existe uma sobreposio do
controle judicial em relao ao controle administrativo-burocrtico, especialmente
no que diz respeito capacidade do Judicirio para rever decises administrativas.
Desta forma, o controle judicial uma forma de controle externo exercido exclusivamente pelo Judicirio, tendo em vista a dimenso cvel e penal das leis.
O controle judicial, dessa maneira, realizado na dimenso estatal do judicirio, reconhecendo, sobretudo, um processo de vigilncia que se constitui por
sua capacidade de controle externo administrao pblica e sua capacidade de
responsabilizar e imputar penas aos crimes cometidos por agentes pblicos e privados
contra a administrao pblica. Tal como o controle administrativo-burocrtico,
o controle judicial ressalta uma concepo de vigilncia como forma de controle
sobre as delinquncias dos agentes pblicos, de acordo com um conjunto de normas
racionais criadas pelo legislador. um tipo de controle de base formal, sustentado
na interpretao de uma legalidade por parte de um corpo de magistrados.
As disputas, na dimenso do controle judicial sobre a corrupo, ocorrem
pela melhor interpretao do Direito e dos instrumentos formais do direito
processual, de acordo com as regras de conduta do campo jurdico. A lgica da
vigilncia jurdica retira da poltica a capacidade de controle sobre suas prprias
delinquncias, transferindo ao Judicirio o papel de controlar a ao dos agentes
pblicos. O controle judicial da corrupo, desta forma, pressupe uma legalidade
221
que diga o que e o que no corrupo, de acordo com um processo conduzido

na dimenso dos tribunais.
3.3 O controle pblico no estatal
O controle administrativo-burocrtico e o controle judicial da corrupo tm um

carter pblico definido pela legalidade posta pelo Estado moderno. Baseiam-se
em um conceito formal de interesse pblico, o qual soberano e indisponvel pelo
fato de ser um princpio dos ordenamentos jurdicos modernos. Nesta perspectiva,
o conceito de interesse pblico altamente abstrato, dependendo da interpretao
realizada pelos operadores do direito, em especial, os magistrados, que atuam
segundo critrios prprios do campo jurdico e comunicam as suas compreenses
como verdade inerente vida pblica. So formas de controle precipuamente
realizadas pelo Estado e por um grupo de profissionais, cujo carter pblico decorre
essencialmente de sua conformidade ordem legal vlida e pressuposta.
O controle pblico no estatal aquele que sai das instituies estatais propriamente ditas e exercido pela sociedade, em particular, pela sociedade civil.
A ideia de um controle pblico no estatal da corrupo parte do pressuposto
de um processo de democratizao que absorva as dimenses participativa, de
debate pblico e editorial inerente a uma democracia (Habermas, 1989; Pettit,
2001; Avritzer, 2008). O controle pblico no estatal o exerccio apropriado
da publicidade, em que o cidado comum capaz de controlar a ao dos agentes
pblicos com base nos princpios e valores morais da democracia. uma forma
de controle sustentada no interesse pblico e que est assentada nos processos
deliberativos e discursivos realizados na esfera pblica.
Esse controle pode ocorrer de duas formas: por um princpio abstrato de razo
pblica incorporado nas instituies polticas (Rawls, 1993); ou com a criao
de um conjunto forte de mecanismos no estatais ou semiestatais de controle da
corrupo, que podem ser movimentos, associaes civis e outras formas pblicas
de controle (Peruzzotti e Smulovitz, 2006; Warren, 2005). Estas escapam a uma
rotulao imediata entre controle interno e externo; so formas externas de controle pela sociedade civil, cujo objetivo acionar o controle interno ou mesmo o
controle judicial. Pressupe-se, assim, no mbito do controle pblico no estatal
da corrupo, um processo de ampliao da participao da sociedade civil no controle sobre a administrao pblica, tendo em vista a publicidade como princpio
constitutivo da moralidade administrativa.
O controle pblico no estatal pressupe um reforo da ideia de accountability
vertical (ODonnell, 1998). De acordo com ODonnell, o governo deve ser responsivo e responsvel diante da sociedade. Contudo, o conceito de accountability no
pode ser um conceito vinculado s instituies do Estado. fundamental pensar
222
um conjunto de mudanas no conceito de accountability de modo a torn-lo mais

pblico e menos estatal. O exerccio do controle pblico no estatal demanda
uma estrutura de direitos assentada, precipuamente, na personalidade poltica do
cidado, tendo em vista liberdades polticas fundamentais, tais como liberdade
de imprensa, liberdade de opinio, direito de votar e de ser votado e liberdade
de associao. O controle pblico no estatal deve ser exercido institucionalmente.
Tal como mostram Peruzzotti e Smulovitz (2006), frequentemente, faz-se necessrio
ampliar a dimenso institucional da accountability na direo de organizaes da
sociedade civil, com o objetivo de garantir a capacidade de o pblico controlar as
aes do governo e poder determinar o contedo das decises polticas. Assim,
importante que a accountability vertical tenha tambm uma forte dimenso social,
associada, precipuamente, ao princpio da publicidade.
Tomando por base a ideia de publicidade, entende-se que a questo do
controle pblico no estatal da corrupo no pode estar baseada na noo de
transparncia por si mesma. A transparncia um elemento importante para a
construo da publicidade, mas no pode constituir-se em um fim em si mesmo
para a administrao pblica. preciso avanar na gerao de oportunidades para
o envolvimento e a participao da sociedade civil no planejamento, acompanhamento, monitoramento e avaliao das aes da gesto pblica, incluindo sua
atuao na denncia de irregularidades, sua participao interessada nos processos
administrativos e sua presena ativa em rgos colegiados.
Por sua vez, a ideia de um controle pblico no estatal sobre a corrupo
sustenta-se em uma compreenso mais ampla de legitimidade democrtica, em que
os processos participativos sejam fundamentais construo da ideia de pblico.
Assim, a concepo de interesse pblico carrega uma fora normativa derivada
dos processos de deliberao pblica nas ordens democrticas. No um conceito
formal compreendido na dimenso de uma legalidade posta pelo Estado, mas um
conceito substancial baseado na noo de que o cidado tem algo a dizer sobre
a poltica, sobre o Estado e sobre a sociedade. O interesse pblico, neste tipo de
controle, um conceito substantivo e permevel vontade poltica expressa pela
sociedade, respeitados os direitos e garantias fundamentais da ordem democrtica.
O controle pblico no estatal da corrupo, por esta via, tem como fundamento
que os processos deliberativos so primordiais para a consolidao de outra via
de entendimento da corrupo, que no a dos escndalos polticos e do clima de
histeria tica que pauta as democracias contemporneas. Com o intuito de facilitar
a leitura do argumento, o quadro 1 especifica as particularidades de cada forma
de controle da corrupo.
223
QUADRO 1
Os tipos de controle da corrupo

Dimenso
Estado
Sociedade
Tipos de controle
Controle administrativo-burocrtico
Controle judicial
Controle pblico no estatal
Agentes
Agncias especializadas
(controle interno + externo)
Tribunais
Sociedade civil e representao

funcional
Fundamento normativo
Legalidade
Legalidade
Participao
Prtica
Sanes administrativas
Interpretao cannica da
legalidade
Exerccio da liberdade poltica
Consequncias
Regulao
Criminalizao
Publicidade
A anlise anterior demonstra a necessidade de se pensar nas formas pblicas

de controle da corrupo com maiores detalhes e de pensar as maneiras de se
integrar o controle administrativo-burocrtico e judicial ao controle pblico no
estatal. A prxima seo mostra como possvel aplicar este modelo de controle
sociedade brasileira.
4 O CONTROLE DA CORRUPO NO BRASIL
O controle da corrupo, como visto anteriormente, pode ser feito de trs formas,
a administrativa-burocrtica, a judicial e a pblica no estatal. No Brasil, existe um
movimento de disjuno entre as trs formas. Desde a democratizao, a questo da
corrupo tem marcado fortemente a esfera pblica brasileira. O impeachment do
ex-presidente Fernando Collor de Mello foi um destes momentos, alm de outros
episdios-chave como a CPI do oramento e a CPI do mensalo. No entanto,
parece haver uma clara disjuno entre os momentos pblicos de desvelamento da
corrupo e os momentos de reorganizao das estruturas de controle no Brasil.
Estas estruturas, cujo papel o de estabelecer controles burocrticos internos ao
funcionamento das estruturas do Estado, so bastante fortes nos pases desenvolvidos e so relativamente fracas nos pases em desenvolvimento (ODonnell, 1998;
Rose-Ackerman, 1999).
No caso do Brasil, os principais mecanismos de controle so: a Controladoria
Geral da Unio (CGU), o Tribunal de Contas da Unio (TCU), as operaes da
Polcia Federal e os julgamentos da corrupo pelo Poder Judicirio. Cada um dos
momentos importantes de exposio da corrupo pelo sistema poltico gerou um
momento posterior de reorganizao do controle. Assim, a lei orgnica do TCU
quase simultnea ao impeachment do ex-presidente Collor; e a Lei no 8.666, que regulamenta o processo de licitaes na administrao pblica, foi promulgada em junho
de 1993, como resultado do escndalo do oramento. As duas leis, simultaneamente,
estabeleceram um forte arcabouo jurdico para o controle administrativo-burocrtico
que, entre outras medidas, inclui: obrigatoriedade das licitaes, suspenso de
224
atividades administrativas do governo federal pelo TCU, termos de ajustamento de

conduta, demisses de funcionrios pblicos, entre outras medidas. No entanto,
ao se analisar, luz dos seus quinze anos de atividades, o exerccio do controle
administrativo-burocrtico por aquelas agncias, percebe-se uma contradio principal.
De um lado, aumentou enormemente o exerccio do controle burocrtico, especialmente desde 1993, e a presena das instituies de controle generalizou-se nos
rgos da administrao direta. De outro lado, poucas foram as condenaes de
atos ilcitos relacionados corrupo por parte do Judicirio e forte a presena
do debate sobre a persistncia dela na imprensa.6 Assim, h uma equao relativa
ao controle da corrupo que pode ser enunciada nos seguintes termos: o controle
aumenta, a punio permanece baixa e os casos de corrupo continuam existindo
e pautando negativamente a opinio pblica. Ou seja, apenas a eficincia e a capacidade operacional do Estado esto sendo afetadas pela maneira como o controle
administrativo-burocrtico e judicial so exercidos hoje no Brasil.
Desde 1988, a permanncia do tema da corrupo na percepo dos brasileiros
ponto comum a respeito da eficincia e da capacidade do Estado de assegurar o
desenvolvimento econmico, poltico e social. Pode-se afirmar que um dos pontos
centrais da agenda poltica, desde o processo de transio para a democracia, foi o
da administrao pblica, com o objetivo de aprimorar os mecanismos burocrticos,
tendo em vista a preocupao com a eficincia. Reconheceu-se, no Brasil, que a
administrao pblica seria uma das principais barreiras ao desenvolvimento,
porquanto seria ineficiente, lenta, pouco cooperativa e corrompida. O autoritarismo
do regime militar potencializou os problemas histricos da administrao pblica
brasileira, resultando no descontrole financeiro, na falta de responsabilizao de
governantes e burocratas perante a sociedade, na politizao indevida da burocracia,
alm da fragmentao excessiva das empresas pblicas, com a perda de foco na
atuao governamental (Abrucio, 2007).
Nesse quadro de desorganizao da administrao pblica brasileira, a partir
de 1988, a corrupo emergiu como prtica recorrente na democracia, criando a
sensao, to presente no senso comum, de que nasceu com a democratizao e
no como herana do regime autoritrio. Pela Constituio de 1988, destaca-se a
ideia de democratizao do Estado brasileiro, com o fortalecimento do controle
externo da administrao pblica, especialmente com o papel do Ministrio
Pblico e da sociedade civil. na Constituio de 1988 que os princpios regentes
da administrao pblica brasileira so encontrados, especialmente os que dizem
respeito legalidade, publicidade e moralidade administrativa (CF/88, Art. 37).
6. Em estudo feito pela Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB), no h nenhuma condenao por atos ilcitos
relacionados corrupo, no mbito do Supremo Tribunal Federal (STF), de um total de 130 processos. No Superior
Tribunal de Justia (STJ) existem apenas cinco condenaes, de um total de 483 processos instaurados entre 1989 e
2007 (AMB, 2007).
225
Alm disto, importante salientar o papel da descentralizao estipulado pela

Constituio, bem como o compromisso estabelecido de reforma do servio civil,
por meio do reconhecimento e da universalizao da meritocracia e da participao
da cidadania (Abrucio, 2007).
Apesar do reconhecimento atribudo pela Constituio importncia das
reformas na administrao pblica, a corrupo permaneceu como uma prtica
corriqueira e cotidiana na cena pblica, havendo uma sucesso de escndalos que
atestam a ineficincia dos meios administrativos. No que concerne s reformas
da administrao pblica, no governo Fernando Henrique Cardoso que elas
encontraram substrato poltico, com a implantao do Ministrio da Administrao
e Reforma do Estado (Mare), criado em 1995, sob comando do ministro BresserPereira. A reforma administrativa conduzida pelo Mare procurou redefinir os setores
de atuao estatal, reforando a ideia de democratizao do Estado e de mecanismos
de gesto configurados em torno da adoo de modelos de administrao privada
para o setor pblico.
No que diz respeito identificao dos setores de atuao estatal, o Mare partiu
da construo de quatro ramos de atuao: i) o ncleo estratgico, que corresponde
aos poderes da Repblica e ao Ministrio Pblico, responsveis pela formulao e
avaliao de diretrizes, leis e polticas; ii) o setor de atividades exclusivas do Estado,
no qual so realizadas as polticas pblicas e atividades que apenas o Estado pode
efetuar neste setor que se inserem as agncias executivas; iii) o setor de servios
no exclusivos do Estado, que corresponde s autarquias e fundaes pblicas e s
empresas pblicas e de economia mista que operam com servios pblicos que
no so exercidos apenas pelo Estado; e iv) o setor de produo de bens e servios
para o mercado, que corresponde s atividades voltadas para o lucro, especialmente
realizadas pelas empresas estatais neste setor que ocorreriam as privatizaes no
servio pblico brasileiro (Mare, 1995).
No que diz respeito ao modelo de administrao adotado e diferenciao dos
setores de atuao do Estado brasileiro na sociedade e na economia, a reforma administrativa do governo Fernando Henrique Cardoso assumiu um modelo gerencialista,
cujo objetivo era adequar a administrao pblica brasileira s novas necessidades
advindas da globalizao dos mercados, da presena cada vez maior da legislao
internacional de comrcio e do aperfeioamento dos mecanismos de gesto.
As mudanas foram implementadas de forma que as atividades do governo devem
se basear numa gesto pblica similar gesto realizada no mundo privado, de
acordo com contratos de gesto e avaliao de resultados (Bresser-Pereira, 2001).
De acordo com Luiz Fernando Abrucio (2007), apesar dos percalos pelos
quais a reforma administrativa do governo passou, houve avanos nos mecanismos
de gesto e uma mudana cultural no interior do servio pblico brasileiro, de
maneira que possvel perceber mudanas substanciais ocorridas nos dois mandatos
226
de Fernando Henrique Cardoso. As reformas, no entanto, no ocorreram inclumes

a eventuais barreiras a seu sucesso. As barreiras s reformas esto relacionadas, de
acordo com Abrucio, a uma viso economicista estreita, que barrou vrias inovaes
institucionais, como maior autonomia s agncias reguladoras, com o medo de o
Estado perder o controle sobre o dispndio financeiro das agncias.
Como aponta Abrucio, falta, ainda, o reforo de quatro eixos centrais nas reformas
da administrao pblica brasileira, nos quais o governo Fernando Henrique Cardoso
e o governo Lula pouco avanaram, que so: i) a profissionalizao da burocracia
brasileira, especialmente nos cargos considerados estratgicos; ii) a eficincia dos
servios prestados; iii) a efetividade das polticas pblicas; e iv) a accountability e o
reforo da transparncia nas relaes entre Estado e sociedade (Abrucio, 2007).
Desde 1988, portanto, houve uma preocupao central com a questo da mquina
administrativa do Estado, produzindo, ao mesmo tempo e paradoxalmente, uma
hipertrofia dos mecanismos burocrticos de controle da corrupo e uma permanncia dos escndalos polticos no mbito dos trs poderes. Por outro lado, fica
claro, na anlise de Abrucio, um ponto que ser desenvolvido na seo final deste
captulo, que a necessidade de reforo de duas dimenses: da eficincia dos servios
prestados e da efetividade das polticas pblicas. So estas duas dimenses as mais
prejudicadas atualmente pela expanso do controle administrativo-burocrtico e
pela permanncia dos escndalos de corrupo.
A necessidade de controle da corrupo resultou em uma alterao da mquina
administrativa a partir de uma hipertrofia na produo legislativa de controle
(anexo A). Do total de 51 leis relacionadas ao controle da corrupo aprovadas
pelo Congresso Nacional e sancionadas pelos presidentes, entre 1990 e 2009, 33
delas, ou aproximadamente 65%, referem-se ao controle administrativo-burocrtico,
enquanto catorze, ou aproximadamente 27%, referem-se ao controle judicial, em
especial na esfera criminal, e quatro, ou 8%, referem-se ao controle pblico no
estatal. Desde 1988, a legislao de controle da corrupo concentra-se, sobretudo,
na produo de instrumentos burocrticos que resultam na ampliao da vigilncia
sobre os servidores e sobre os polticos, bem como a expanso das agncias
especializadas de controle. A criao da CGU, a mudana no estatuto do TCU, a
criao de controladorias e auditorias na dimenso dos rgos do governo federal
e nos estados produziu uma burocratizao excessiva do controle da corrupo.
O resultado disto foram: barreiras para a cooperao interinstitucional; posio
defensiva das gerncias; lentido de procedimentos e processos administrativos,
pouca criatividade na inovao gerencial; e maior conflitualidade entre os rgos
da mquina administrativa. Estipulou-se, desde 1988, que o fim da corrupo e
o desenvolvimento poltico, econmico e social decorreriam do aprimoramento
da mquina administrativa. Ao contrrio do que intuitivamente se postulava na
dcada de 1990, a reforma administrativa e o fortalecimento dos mecanismos
burocrticos de controle resultaram em maior burocratizao e na recorrncia da
corrupo para a opinio pblica.
227
A par do postulado de aprimoramento da mquina administrativa, um

segundo movimento precisa ser identificado, no que tange ao controle da corrupo:
a atuao do Judicirio brasileiro e o processo de judicializao da poltica.
O postulado de aprimoramento da mquina administrativa do Estado ocorreu em
paralelo com uma atuao mais proativa do Judicirio na vida pblica brasileira.
A Constituio de 1988 permitiu ao Judicirio brasileiro uma atuao mais incisiva,
tendo em vista os instrumentos da ao civil pblica, da ao popular, da ao direta
de inconstitucionalidade e tambm de novos instrumentos jurdicos surgidos da
Emenda Constitucional no 45, de 2004, como o instituto da smula vinculante.
No que diz respeito atuao do Poder Judicirio no controle da corrupo
no Brasil, sua atuao tem se pautado como representante funcional da sociedade
civil, mas sua estratgia interna de prosseguimento dos casos de corrupo sai
da esfera cvel em direo esfera criminal. Isto ocorre, sobretudo, porque no
possvel pensar a atuao do Judicirio no Brasil sem a atuao do Ministrio
Pblico. Podemos considerar, neste sentido, que o processo de judicializao da
poltica no Brasil decorre de uma atuao proativa no apenas do Judicirio, mas
tambm do Ministrio Pblico, que, apesar de ser uma instituio autnoma e
fortemente vinculada ao Poder Executivo, parte integrante do sistema de Justia,
num sentido mais amplo.
Luiz Werneck Vianna e Marcelo Burgos identificam o papel de controle
da corrupo exercido pelo Ministrio Pblico a partir das aes civis pblicas
impetradas no mbito das promotorias de cidadania, que correspondem ordem
de 54,8% das aes, referidas ao controle da moralidade administrativa (Vianna
e Burgos, 2002, p. 451). O diagnstico destes autores que o Judicirio e o Ministrio
Pblico tm o dever constitucional de exercer a representao funcional, que ocorre,
sobremaneira, na dimenso cvel. Contudo, como identifica Arantes (2000), a
atuao do Ministrio Pblico, em especial, a partir do caso da mfia das propinas,
em So Paulo, tem sido no sentido de criminalizar a corrupo a partir da ideia
de crime organizado. Reconhecendo que a estratgia de controle cvel se mostrava
ineficiente, o Ministrio Pblico tem se deslocado da rea cvel em direo rea
criminal, submetendo o controle da corrupo linguagem e s instituies do
direito penal, em associao com as organizaes policiais, em particular, com a
Polcia Federal.
O Ministrio Pblico foi o responsvel por introduzir a tese da criminalizao
da corrupo no Brasil, vinculando-a ao problema do crime organizado. No caso
do mensalo, esta tese ganhou forte reverberao da mdia quando da denncia do
Inqurito no 2.245 da Procuradoria Geral da Repblica, que afirmou a existncia
de uma sofisticada organizao criminosa, dividida em setores de atuao, que
se estruturou profissionalmente para a prtica de crimes como peculato, lavagem
228
de dinheiro, corrupo ativa, gesto fraudulenta, alm das mais diversas formas
de fraude. No caso do Judicirio, esta tese tem sido largamente admitida, seja
pelo fato do reconhecimento da pouca efetividade da ao civil pblica, seja pelo
fato de cinco dos onze ministros do Supremo Tribunal Federal serem egressos de
procuradorias ou do Ministrio Pblico. Alm disto, importante mencionar o
fato de que, no caso da corrupo na poltica, o processo e o julgamento dos casos
ocorrem nas instncias superiores, tendo em vista o instituto do foro privilegiado,
que no reconhece a justia comum como competente para julgar os polticos.
Existem dois motivos principais pelos quais a criminalizao da corrupo
parece ser uma estratgia equivocada de combate corrupo. O primeiro motivo
que se criminaliza um grande nmero de atitudes sem conseguir diferenciar e
punir as mais graves. No se consegue punir as mais graves em virtude de um
processo penal ultrapassado, que impede a sano, facilita apelaes contnuas e
favorece a prescrio dos crimes. Alm disto, quando se trata da esfera criminal,
principalmente, merecem destaque a dificuldade para a produo de provas e o fato
de que, normalmente, estes crimes tm conexes internacionais, o que dificulta
ainda mais a condenao, tendo em vista a necessidade de cooperao jurdica
entre diferentes pases. Na esfera criminal, o problema do controle da corrupo
deixa de ser um problema de controle burocrtico para se tornar um problema de
controle judicial. A criminalizao da corrupo contribui para o empoderamento
das instituies judiciais, deslocando a representao poltica da esfera parlamentar
para o sistema de justia. Assim, os brasileiros passam a perceber o Poder Judicirio
como uma instituio menos corrompida e mais confivel que as cmaras municipais, o Senado Federal e a Cmara dos Deputados.7 No entanto, o Judicirio
tem se mostrado ineficiente em relao corrupo, em particular em relao aos
crimes que envolvem o foro especial. Apesar da sucesso de casos de corrupo na
vida pblica brasileira, baixo o ndice de condenaes criminais, criando uma
sensao de impunidade que paira sobre a poltica brasileira. O quadro 2 situa
a atuao do Judicirio em alguns dos principais casos de corrupo desde o
impeachment do ex-presidente Collor:
QUADRO 2
Alguns casos de corrupo e sua situao no Judicirio

Caso de corrupo
Ano
Situao do processo
Caso Antnio Magri
1992
Condenado pelo Tribunal Regional Federal da 1a Regio pelo crime de

corrupo passiva. Aguarda julgamento do recurso no STF.
Collor
1992
Inocentado das acusaes por falta de provas.

(Continua)
7. Em pesquisa realizada pelo CRIP, foi pedido ao entrevistado que desse uma nota variando entre 0 e 10 para diferentes
instituies da vida pblica brasileira. A variao da escala parte do princpio que 0 representa nenhuma corrupo
e 10 representa muita corrupo. Na ordem, a Cmara dos Deputados aparece com uma mdia de 8,54, o Senado
Federal aparece com 8,43, a Cmara de Vereadores aparece com 8,34 e o Judicirio aparece com a nota 7,54. Neste
mesmo sentido, a Polcia Federal aparece com a nota 6,99 (CRIP, 2009).
229
(Continuao)
Caso de corrupo
Ano
Anes do oramento
1993
O processo prescreveu e um dos acusados morreu.
Situao do processo
Caso Srgio Naya
1998
O processo decaiu por motivo de morte do acusado. Os demais envolvidos aguardam julgamento.
Paulo Maluf/Celso Pitta/Mfia propinas
1999
O processo tramita no STF.
Escndalo do Banco Central
1999
Salvatore Cacciola encontra-se preso, depois de extradio de Mnaco

ao Brasil.
Caso TRT So Paulo
2000
Priso do ex-magistrado Nicolau dos Santos Neto. Os demais envolvidos aguardam julgamento na Justia Federal.
Caso Jader Barbalho (Sudam)
2001
Aguarda julgamento no STF.
Escndalo do Judicirio
2002
Aposentadoria compulsria dos magistrados envolvidos.
Vampiros
2004
Os envolvidos aguardam julgamento.
Mensalo
2005
Aguardando julgamento no STF.
Operao sanguessugas
2006
Os envolvidos aguardam julgamento.
A alta impunidade dos casos de corrupo no Brasil provoca uma viso distorcida no mbito da opinio pblica brasileira. Do ponto de vista da percepo
dos brasileiros, 65% concordam que, se as leis que existem fosse cumpridas e no
existisse a impunidade, a corrupo diminuiria. A par disso, 66% concordam
que o controle da corrupo exige leis novas, com penas mais duras e maiores.
Este processo de criminalizao da corrupo estabelece uma contradio no seio da
cidadania. O brasileiro deseja leis mais duras, criando uma espcie de cultura penal
que resulta na expanso das instituies de vigilncia. Quando a criminalizao da
corrupo e a consequente expanso dos instrumentos de vigilncia das instituies
judiciais sobre a poltica e sobre a administrao pblica se revela incapaz de
oferecer respostas definitivas ao problema, cria-se um processo de deslegitimao
da poltica e de naturalizao da corrupo na dimenso do Estado brasileiro.
O Estado brasileiro visto como o lugar dos vcios, representando para a cidadania um fardo a ser carregado mediante a cobrana de impostos e taxas, que
no se revertem para o bem comum, mas so indevidamente apropriados por
polticos e burocratas.
O processo de expanso do controle administrativo-burocrtico da corrupo
e a estratgia de criminalizao realizada pelas instituies judiciais, mediante o
deslocamento do controle da rea cvel para a rea criminal, resultaram no enfraquecimento da terceira dimenso do controle da corrupo. Pode-se dizer que, no Brasil,
o controle pblico no estatal da corrupo o tipo mais enfraquecido, porquanto
as instituies tenham privilegiado a expanso dos sistemas de vigilncia burocrtica
e criminal. Ao privilegiar a tese da criminalizao da corrupo, com o auxlio de
processos investigativos secretos, interpretao mediante a lei do crime organizado
e a espetacularizao das aes policiais, o Ministrio Pblico retirou a capacidade
de controle pblico exercido pela sociedade civil e privilegiou o controle realizado
230
no interior do aparato estatal, particularmente no sistema de Justia. No entanto,

este controle ocorre como controle da pequena corrupo, deixando de lado a
grande corrupo.8 Esta, quando desponta no campo pblico, acaba tendo a sua
punio limitada pela incapacidade do Judicirio para levar os casos at o final.
Assim, das trs dimenses do controle da corrupo no Brasil, temos a ampliao
desmesurada do controle administrativo-burocrtico dissociado do controle pblico
no estatal e da sano legal.
A disjuno dos controles democrticos da corrupo no Brasil, expressa pela
hipertrofia dos controles administrativo-burocrtico e judicial, significa um processo de ampliao dos sistemas de vigilncia e uma impermeabilidade do Estado
brasileiro para ser controlado pelo pblico. A fraqueza do controle pblico no
estatal da corrupo no Brasil resulta, por sua vez, em uma permanncia da poltica
do escndalo, em uma produo legislativa balizada na expanso da burocratizao
do Estado e do endurecimento de penas, sem que disto resulte menos corrupo.
O prprio sistema poltico no consegue produzir um sentimento de obrigao
moral, uma vez que se mostre impermevel ao controle exercido pela sociedade
civil. A corrupo permanece apesar dos alvoroos moralistas da elite poltica, da
presena cada vez maior das agncias especializadas de controle na vida pblica e
da criminalizao gradativa da ordem poltica. Como resultante deste processo,
refora-se o atavismo da cultura poltica brasileira, que no v na poltica um
processo de procura pelo bem comum, mas de manuteno do privatismo e do
sistema de apropriao indevida do bem comum. Afinal, atribui-se ao brasileiro
um natural carter corrompido, porquanto queira ele levar vantagem em tudo.
Desse modo, no se caminha naquilo que essencial: a compatibilizao entre
controle da corrupo e aumento da eficincia do setor pblico.
O reforo dos controles democrticos da corrupo no ocorre apenas pelo
postulado gerencialista de transformao da mquina administrativa. fundamental
que estes controles tenham um carter pblico, relacionado a um ideal normativo
de interesse pblico, como defendido anteriormente. Como observa Barry Bozeman
(2007), ao contrrio da vertente gerencialista, este ideal normativo de interesse
pblico enfatiza que essencial a participao dos cidados; que os resultados da
gesto pblica devem ser focados nos valores pblicos; que a preferncia seja por
recursos ligados aos valores pblicos; que a integrao do aparelho burocrtico
seja aprimorada; que se fortalea a capacidade de gerenciamento; que o estilo
de gerenciamento pblico seja neutro; e que haja ligao entre a efetividade
8. Entende-se por pequena corrupo aquela que ocorre na esfera administrativa, em que os incentivos e o confinamento
de polticos e burocratas no disciplinam seu comportamento para aderir s regras e aos procedimentos. Em geral, a
pequena corrupo est ligada aos privilgios, representando um incmodo ao pblico. Por outro lado, a grande corrupo
aquela que est relacionada aos pontos mais elevados da hierarquia poltica e econmica, sendo o uso indevido do poder
do Estado para produzir ganhos econmicos, benefcios polticos e poder. A grande corrupo flagela as legislaturas, a
magistratura e os executivos, porquanto tenha por consequncia produzir um processo de deslegitimao das instituies.
231
administrativa e os valores pblicos (Bozeman, 2007, p. 184). Esta concepo

normativa de interesse pblico significa reforar a ideia de que o controle da corrupo depende de um compromisso democrtico realizado pela sociedade, sem
o qual, pouco se avanar nas questes relacionadas ao controle das delinquncias
dos agentes pblicos brasileiros.
5 A CORRUPO E AS PERSPECTIVAS PARA O DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO
Em uma perspectiva de longo prazo, para o controle da corrupo, seria necessrio

pensar numa maneira de inverter a relao entre o controle administrativo-burocrtico,
o controle pblico no estatal e o controle judicial. Seria preciso, em primeiro
lugar, retomar a capacidade de gesto e eficincia do setor pblico. Retomar esta
capacidade significa reestabelecer de maneira diferente o controle entre aquelas trs
dimenses. O aumento da eficincia do setor estatal brasileiro, especialmente nas
reas de polticas pblicas, depende de uma diminuio do controle administrativoburocrtico e de um aumento da administrao por resultados. Hospitais pblicos, o
sistema educacional e o sistema de pesquisa, entre outros setores, tm que trabalhar
com metas de gesto e ter maior flexibilidade na implementao de mtodos para
alcan-los. O critrio central para a aprovao de relatrios anuais destes setores
deve estar ligado aos custos para alcanar os resultados e no a procedimentos
intermedirios que so avaliados independentemente de quais metas. Para tanto,
faz-se necessrio reforar fortemente o assim chamado controle pblico no estatal.
Ao mesmo tempo, o controle pblico no estatal pode ser uma maneira de compensar
a diminuio do controle administrativo-burocrtico. Atualmente, os dados mostram
a maior eficincia do Estado brasileiro em cidades nas quais existe maior participao
social e controle pblico do oramento (Avritzer, 2009). Estes dados revelam, ainda,
uma possvel terceira via entre o controle administrativo-burocrtico e o controle
judicial, de um lado, e a falta de controle, de outro.
Assim, para que o controle pblico no estatal exista, necessrio tambm
que exista a sano. Contudo, o entendimento da sano neste texto distingue-se
do adotado pelo Ministrio Pblico e outras agncias de controle. Aqui, o controle
judicial considerado um processo rpido e eficiente de punio legal de casos de
corrupo. Neste sentido, o controle judicial deve estar vinculado a um devido
processo legal voltado a resultados, sem que tal fato diminua a justia. Da mesma
maneira, fundamental valorizar a justia comum e reformar o processo penal brasileiro com o intuito de torn-lo mais eficiente. O controle judicial deve privilegiar
o aspecto simblico dos casos de grande corrupo, porque estes so, de fato, os
casos que repercutem na opinio pblica e podem ter efeito no estabelecimento de
uma nova cultura pblica no Brasil. Os casos de pequena corrupo devem ficar
restritos ao controle pblico no estatal e ao controle administrativo-burocrtico,
sendo que este deve estar associado aos contratos de gesto e ao cumprimento
232
de metas em relao ao setor pblico. Para isto, fundamental que o sistema de

justia, a administrao pblica e a sociedade civil estejam em conexo com um
compromisso pblico de enfrentamento da corrupo. Alm disto, fundamental
pensar a questo do controle judicial no mbito da administrao do Judicirio.
Como vimos anteriormente, o problema do controle jurdico no Brasil est no
fato da pouca celeridade, o que exige, por sua vez, uma preocupao com a gesto
democrtica do Judicirio.
Ao inverter a relao entre controle pblico no estatal, controle administrativoburocrtico e controle judicial, pode-se oferecer uma resposta mais decisiva voltada
para o controle da corrupo. Hoje parece ser essencial que tal controle gere mais
e no menos eficincia no setor pblico, e que os casos importantes sejam punidos
e no apenas levados a juzo. Somente assim seria possvel comear a criar uma
cultura pblica de controle que gerasse um novo padro de ao e de controle
democrtico no pas. Reforar a questo do controle pblico no estatal significa
superar o atavismo da cultura poltica brasileira, assegurar maior eficincia da gesto
pblica e efetividade das polticas pblicas implementadas pelo Estado brasileiro.
Portanto, o controle democrtico da corrupo, tendo em vista um compromisso
com o desenvolvimento poltico, econmico e social, no significa apenas aprimorar
a mquina administrativa, mas permitir ao prprio cidado controlar e participar
das decises coletivas, sem o que, a corrupo continuar a ser uma patologia
incontrolvel da poltica, do mercado e da sociedade no Brasil.
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Lei Complementar
(LC) no 64
Sistema eleitoral - Inelegibilidade
Sistema de informaes
Improbidade administrativa
Mudana institucional
Licitaes
Licitaes
Ordem econmica
Cdigo de tica dos

servidores
Controle financeiro
Sistema penal
Judicial
Administrativoburocrtico
Judicial
Judicial
Lei no 9165
Lei no 9.034
LC no 82
Decreto no 1.171
Lei no 8.884
Lei no 8.883
Lei no 8.666
Lei no 8.443
Lei no 8.429
Decreto no 347
Lei no 8.026
Legislao
Demisso de funcionrio
pblico
Tema
Tipo de controle
MUDANAS NA LEGISLAO ORDINRIA
(Continua)
19.12.1995
03.05.1995
Dispe sobre a utilizao de meios operacionais para a preveno e represso de aes praticadas por
organizaes criminosas.
Altera o art. 110 da Lei no 8.443, de 16 de julho de 1992 Lei Orgnica do Tribunal de Contas da
Unio.
27.03.1995
22.06.1994
13.06.1994
08.06.1994
21.06.1993
Disciplina os limites das despesas com o funcionalismo pblico, na forma do art. 169 da Constituio
Federal (Lei Camata).
Aprova o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo federal.
Dispe sobre a preveno e a represso s infraes contra a ordem econmica.
Altera dispositivos da lei de licitaes.
Lei de licitaes.
16.07.1992
02.06.1992
Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional e
d outras providncias.
Dispe sobre a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio e d outras providncias.
21.11.1991
18.05.1990
12.04.1990
Data
Determina a utilizao dos sistemas Siafi e Siape no mbito do Poder Executivo federal
Estabelece, de acordo com o art. 14, 9o da Constituio Federal, casos de inelegibilidade, prazos de
cessao, e determina outras providncias.
Dispe sobre a aplicao de pena de demisso a funcionrio pblico
Ementa
ANEXO A INICIATIVAS LEGISLATIVAS NO CONTROLE DA CORRUPO (1988-2008)
236
Lei no 9.801
Lei no 9.873
Lavagem de dinheiro
Processo administrativo
Sistema de tica
Demisso de servidor pblico
Prescrio de processo
administrativo
Controle financeiro
Sistema de tica
Convenes internacionais
Controle financeiro
Criao institucional
Eleies
Judicial
Judicial
Judicial
Judicial
Decreto no 3.935
MP 2.143-31
Lei no 10.180
Decreto no 3.678
Decreto da Comisso
de tica Pblica
LC no 101
Decreto no numerado
Lei no 9.784
Lei no 9.755
Lei no 9.613
Lei no 9.504
Eleies
Judicial
LC no 86
Legislao
Sistema eleitoral
Tema
Judicial
Tipo de controle
(Continuao)
Ementa
(Continua)
20.09.2001
Fixa prazo para as autoridades que menciona se afastarem do cargo ou funo que ocupam, caso
queiram concorrer a mandato eletivo em outubro de 2002.
06.02.2001
Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e d outras
providncias.
02.04.2001
30.11.2000
Promulga a Conveno sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em

Transaes Comerciais Internacionais, concluda em Paris, em 17 de dezembro de 1997.
Cria a Corregedoria Geral da Unio (CGU).
26.05.1999
04.05.2000
23.11.1999
14.06.1999
26.05. 1999
25.01.1999
Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal.
Cria a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Estabelece prazo de prescrio para o exerccio de ao punitiva pela Administrao Pblica federal,
direta e indireta, e d outras providncias.
Dispe sobre as normas gerais para perda de cargo pblico por excesso de despesa e d outras
providncias.
Cria a Comisso de tica Pblica.
Regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica federal.
16.12.1998
03.03.1998
Dispe sobre a criao de homepage na Internet, pelo Tribunal de Contas da Unio, para divulgao dos dados e informaes que especifica, e d outras providncias.
30.09.1997
Dispe sobre os crimes de lavagem ou ocultao de bens, direitos e valores; a preveno da utilizao do sistema financeiro para os ilcitos previstos nesta Lei; cria o Conselho de Controle de Atividades
Financeiras COAF, e d outras providncias.
14.05.1996
Data
Estabelece normas para as eleies.
Acrescenta dispositivo ao Cdigo Eleitoral, a fim de permitir a ao rescisria em casos de inelegibilidade.

237
Quarentena de servidores
Audincias
Quarentena de servidores
Cdigos de tica dos

servidores
Criao institucional
Sistema penal
Controle pblico
Controle pblico
Judicial
Judicial
Judicial
Pblico no estatal
Pblico no estatal
Tema
Cdigo de tica dos

servidores
Tipo de controle
(Continuao)
Decreto no 5.043
Decreto no 4.923
Lei no 10.763
Lei no 10.683
Decreto no 4.610
Decreto no 4.534
Decreto no 4.410
Decreto n 4.405
o
Decreto no 4.334
Decreto no 4.187
Decreto no 4.177
Decreto no 4.081
Legislao
07.10.2002
19.12.2002
26.02.2003
Promulga a Conveno Interamericana contra a Corrupo, de 29 de maro de 1996, com reserva para
o art. XI, pargrafo 1o, inciso c.
D nova redao ao art. 1 do Decreto n 4.410, de 7 de outubro de 2002, que promulga a Conveno
Interamericana contra a Corrupo, de 29 de maro de 1996, com reserva para o art. XI, pargrafo 1,
inciso c.
D nova redao ao pargrafo nico do art. 3o do Decreto no 4.081, de 11 de janeiro de 2002, que
Institui o Cdigo de Conduta tica dos Agentes Pblicos em exerccio na Presidncia e Vice-Presidncia
da Repblica.
(Continua)
08.04.2004
D nova redao alnea f do inciso III do art. 3 do Decreto n 4.923, de 18 de dezembro de 2003,
que dispe sobre o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo.
o
18.12.2003
12.11.2003
Dispe sobre o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo, e d outras providncias.
Acrescenta artigo ao Cdigo Penal e modifica a pena cominada de corrupo ativa e passiva.
28.05.2003
03.10.2002
Altera o Decreto no 4.187, de 8 de abril de 2002, que regulamenta os arts. 6o e 7o da Medida

Provisria no 2.225-45, de 4 de setembro de 2001, que dispem sobre o impedimento de autoridades
exercerem atividades ou prestarem servios aps a exonerao do cargo que ocupavam e sobre a
remunerao compensatria a elas devida pela Unio.
Cria a CGU e estabelece suas competncias.
12.08.2002
08.04.2002
Regulamenta os arts. 6o e 7o da Medida Provisria no 2.225-45, de 4 de setembro de 2001, que

dispem sobre o impedimento de autoridades exercerem atividades ou prestarem servios aps a
exonerao do cargo que ocupavam e sobre a remunerao compensatria a elas devida pela Unio.
Dispe sobre as audincias concedidas a particulares por agentes pblicos em exerccio na Administrao Pblica Federal direta, nas autarquias e fundaes pblicas federais.
28.03.2002
Integra a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e a Comisso de Coordenao de Controle

Interno (CCCI) estrutura da CGU, bem como transfere a Ouvidoria Geral do Ministrio da Justia para
a CGU.
Data
10.01.2002
Ementa
Institui o Cdigo de Conduta tica dos Agentes Pblicos em exerccio na Presidncia e Vice-Presidncia
da Repblica.
238
Controle pblico
Parcerias pblico-privadas
Cdigo de tica de
servidores
Sistema de tica
Controle pblico
Sistema partidrio
Cdigo de tica dos

servidores
Judicial
Pblico no estatal
Judicial
Tema
Pblico no estatal
Tipo de controle
(Continuao)
Decreto no 6.580
Lei no 11.694
Decreto no 6.075
Decreto no 6.029
Lei no 11.448
Decreto no 5.687
Decreto no 5.683
Decreto no 5.588
Decreto no 5.481
Lei no 11.098
Lei no 11.079
Decreto no 5.187
Legislao
o
Ementa
03.04.2007
12.06.2008
25.09.2008
Altera os arts. 3o e 5o do Decreto no 4.923, de 18 de dezembro de 2003, que dispe sobre o Conselho
de Transparncia Pblica e Combate Corrupo.
Altera dispositivos da Lei no 9.096, de 19 de setembro de 1995 Lei dos Partidos Polticos, e da Lei no
5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Cdigo de Processo Civil, para dispor sobre a responsabilidade civil
e a execuo de dvidas de partidos polticos.
D nova redao ao pargrafo nico do art. 3o do Decreto no 4.081, de 11 de janeiro de 2002, para
excluir a representao da Controladoria-Geral da Unio na Comisso de tica dos Agentes Pblicos
da Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica CEPR.
(Continua)
31.01.2007
Institui Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal, e d outras providncias.
15.01.2007
31.01.2006
Promulga a Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, adotada pela Assembleia-Geral das
Naes Unidas em 31 de outubro de 2003 e assinada pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003.
Altera o art. 5o da Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985, que disciplina a ao civil pblica, legitimando
para sua propositura a Defensoria Pblica.
24.01.2006
21.11.2005
D nova redao ao pargrafo nico do art. 3o do Decreto no 4.081, de 11 de janeiro de 2002, que
institui o Cdigo de Conduta tica dos Agentes Pblicos em exerccio na Presidncia e Vice-Presidncia
da Repblica.
Muda a estrutura da CGU, criando a Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas.
30.06.2005
13.01.2005
Atribui ao Ministrio da Previdncia Social competncias relativas arrecadao, fiscalizao,

lanamento e normatizao de receitas previdencirias, autoriza a criao da Secretaria da Receita
Previdenciria no mbito do referido Ministrio; altera as Leis nos 8.212, de 24 de julho de 1991,
10.480, de 2 de julho de 2002, 10.683, de 28 de maio de 2003; e d outras providncias.
Acresce o art. 20-B ao Decreto n 3.591, de 6 de setembro de 2000, que dispe sobre o Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal.
30.12.2004
18.08.2004
Data
Institui normas gerais para licitao e contratao de parceria pblico-privada no mbito da administrao pblica.
Altera o art. 3 do Decreto n 4.923, de 18 de dezembro de 2003, que dispe sobre o Conselho de
Transparncia Pblica e Combate Corrupo.
o

239
Sistema de controle interno
Gesto financeira
Eficincia e prestao de contas da administrao pblica
Controle do Judicirio
Tema
Tipo de controle
MUDANAS CONSTITUCIONAIS
Tema
Tipo de controle
(Continuao)
EC no 45
EC no 19
Emenda constitucional
LC n 131
o
Decreto no 6.692
Legislao
Instituio do Conselho Nacional de Justia para o controle da atuao administrativa e financeira do

Judicirio, conforme pargrafo 4o do artigo 103-B.
Incluso do princpio de eficincia da administrao pblica e o pargrafo nico do Art. 70 da CF a

respeito da prestao de contas.
Ementa
30.12.2004
04.06.1998
Data
27.05.2009
Data
Acrescenta dispositivos Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas
de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias, a fim
de determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo
oramentria e financeira da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios.
12.12.2008
Ementa
D nova redao aos arts. 9 , 10, 13 e 19 do Decreto n 3.591, de 6 de setembro de 2000, que
dispe sobre o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e acresce pargrafo ao art.
8o do Decreto no 5.480, de 30 de junho de 2005, que dispe sobre o Sistema de Correio do Poder
Executivo Federal.
o
240
PARTE II
DEMOCRACIA
CAPTULO 8
A DEMOCRACIA NO DESENVOLVIMENTO E O DESENVOLVIMENTO

DA DEMOCRACIA*
Fabio de S e Silva
Felix Lopez
1 INTRODUO
A existncia de um volume dedicado ao tema democracia em uma srie de livros que

discute perspectivas para o desenvolvimento brasileiro sugere uma aproximao at certo
ponto original, tanto para o pensamento social brasileiro quanto para a prxis poltica.
Isso porque a tarefa de construo de um projeto para o desenvolvimento
de longo prazo, diante da qual o pas mais uma vez se v colocado, sempre teve
foco em dois grandes temas: o crescimento econmico e a distribuio de renda.
Os elementos polticos e institucionais que organizam as relaes sociais e ajudam
a promover um sentido comum de cidadania raramente tiveram espao nessa
agenda. A democracia, em particular, s pde entrar em cena como possvel
resultante do desenvolvimento, na tica da teoria da modernizao ou como um
de seus pressupostos abstratos, na viso mais recente de que, com a consolidao de
instituies democrticas, j no se pode mais pensar o desenvolvimento nos
mesmos termos e condies do perodo autoritrio.
Ao colocar a democracia no centro do debate sobre desenvolvimento, o livro
Estado, instituies e democracia volume II: democracia (S e Silva, Lopez e Pires,
2010) abre possibilidades para reconsiderar essas relaes e, no limite, reconhecer na
democracia um elemento catalisador do desenvolvimento. Sob este enfoque, aquele
livro oferece um amplo quadro descritivo e analtico da experincia democrtica
contempornea no Brasil, com base na contribuio de especialistas empenhados
em debat-la a partir de vrios ngulos. Os textos produzidos abordam tanto
as conquistas alcanadas nestas mais de duas dcadas, quanto os desafios e as
perspectivas que se colocam para o futuro.
* Este captulo corresponde a uma verso ligeiramente modificada da Introduo do livro Estado, instituies e
democracia: democracia (volume 2), organizado e editado por Fbio de S e Silva, Felix Lopez e Roberto Rocha C. Pires, todos da
Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das instituies e da democracia (Diest) do Ipea, para o projeto Perspectivas
do Desenvolvimento Brasileiro. A responsabilidade por este novo texto exclusiva dos autores que o assinam.
244
Assim, o livro configura uma tentativa de organizar e sistematizar uma agenda

de pesquisa voltada compreenso das possibilidades e das alternativas para o aprofundamento da democracia brasileira e de sua articulao com o desenvolvimento.
Este captulo busca oferecer uma sntese das partes e dos captulos que o compuseram,
bem como identificar os temas e os problemas cruciais que emergem do conjunto de
reflexes suscitadas a partir dali. Para tanto, o captulo est dividido em duas sees
principais, a seguir. A primeira detalha as discusses e os argumentos contidos nos
captulos do citado livro. A segunda apresenta o que, ao longo desses captulos,
despontou como trs proposies centrais para a anlise contempornea da
democracia brasileira.1
2 A CONTEMPORANEIDADE DA QUESTO DEMOCRTICA NO BRASIL
O livro Estado, instituies e democracia volume II: democracia (S e Silva, Lopez e

Pires, 2010) dividide-se em trs partes, que organizam os debates e a relao entre os
captulos em torno de trs questes: a relao entre democracia e desenvolvimento;
as dimenses e as caractersticas da experincia democrtica no pas; e as condies
e os entraves para a democratizao da democracia no Brasil.
Aps situar as discusses sobre a democracia no contexto de suas relaes com
o desenvolvimento, o livro aborda a dimenso mais propriamente institucional da
democracia brasileira para, em seguida, completar o quadro analtico com reflexes
sobre o processo pelo qual ela ganha ou perde substncia, em meio s relaes
entre Estado, sociedade e mercado.
A parte I, Democracia e desenvolvimento no Brasil contemporneo: situando o
debate, consiste de nico texto, o captulo 9, reproduzido nesta coletnea como
Democracia, representao e desenvolvimento, cujo argumento central est estruturado
em duas partes relativamente distintas. A primeira estabelece uma aproximao
bastante original entre democracia e desenvolvimento. Resgatando uma antiga
contribuio do filsofo brasileiro lvaro Vieira Pinto, o texto avalia que a
crescente presena das massas na vida poltica a democratizao fundamental,
nas palavras de Vieira Pinto um elemento indispensvel a quaisquer processos
de desenvolvimento nacional.
A segunda poro do texto parte dessa proposta para avaliar a representao
poltica no Brasil em sua relao com os processos de democratizao. Nesse sentido,
o texto considera o caso brasileiro um experimento de governo representativo,
1. Por oportuno, esclarece-se que, para este livro, fez-se uma seleo de captulos que, na opinio do organizador deste
volume-sntese, representariam to bem quanto possvel o temrio geral do volume 2 da citada trilogia, guardando
ademais correspondncia com o esprito geral do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, ao qual ele se
vincula. Desta feita, apesar de este livro trazer na ntegra apenas sete dos quinze captulos originalmente publicados no
livro do Ipea, optou-se, aqui neste captulo introdutrio, pela parte que trata do tema democrtico, por manter praticamente
inalterada a verso original do texto, na crena de que, com isto, seja possvel melhor contextualizar e informar o
leitor acerca do conjunto de temas presentes na obra, na qual se inserem os captulos que vm a seguir reproduzidos.
A Democracia no Desenvolvimento e o Desenvolvimento da Democracia
245
com incluso formal de adultos como eleitores, mas com baixa escuta para o tema
da democratizao, j que as identidades que constituem o corpo da representao
definem-se de modo distinto e independente das que esto no corpo do demos.
O pressuposto terico o de que a continuidade das eleies e a ausncia de impedimentos participao eleitoral no cumprem os requisitos bsicos e suficientes
da representao, pois podem estar presentes em cenrio de descolamento entre
o corpo de representantes e o de eleitores. As razes para que isto ocorra no Brasil,
sustenta, enfim, o texto, e no estariam tanto em desenhos institucionais, mas sim
no modo pelo qual o eleitorado se configurou historicamente no pas.
Embora o referido captulo limite seu campo de anlise ao tema da representao,
ele oferece uma contribuio da qual todo o livro se beneficiar: ele sugere avaliar as
instituies e os processos democrticos a partir das possibilidades que estes criam
para que as massas exprimam suas demandas e, com isto, formulem publicamente
a exigncia de um projeto de desenvolvimento. Assim, pode-se pensar em uma
agenda de pesquisa sobre democracia e desenvolvimento que discuta se e como a
representao, os vnculos do decisionismo com a participao e as possveis combinaes entre energias participativas, decisionismo reformista e representao podem
ensejar os processos de democratizao fundamental reclamados por Vieira Pinto.
A parte II do livro, A experincia democrtica brasileira: dimenses e caractersticas,
rene textos que delineiam os contornos tomados pela democracia brasileira em
sua dimenso mais propriamente institucional e avaliam as conquistas alcanadas
e os desafios a serem enfrentados para ampli-la. Nesta parte, a institucionalidade
democrtica do Brasil retratada a partir de trs dimenses no estanques, mas que
interagem umas com as outras: o sistema representativo, o sistema participativo e
o sistema de controles da burocracia.
A compreenso da morfologia institucional da democracia brasileira nessas
trs dimenses e em suas interaes recprocas expressa uma percepo que emerge
do livro, segundo a qual o regime poltico atualmente vigente no Brasil no pode
ser reduzido a nenhuma destas trs dimenses especficas. Trata-se de um mosaico,
ou um sistema multidimensional, que se alicera em: i) procedimentos eleitorais e
regras que organizam a atuao dos partidos polticos e de representantes eleitos;
ii) instituies participativas e em seus vnculos com a formulao e o controle de
polticas pblicas; e iii) instrumentos de monitoramento e fiscalizao da atuao
de burocracias pblicas.
Em virtude dessa compreenso, o livro adota uma forma que pode soar
pouco convencional a alguns leitores. Enquanto a maior parte dos trabalhos nesta
rea segmenta a anlise e se debrua apenas sobre uma ou outra das dimenses
constitutivas da morfologia institucional da democracia brasileira, aqui a estratgia
deliberada foi a de justapor e aproximar reflexes a respeito de cada uma delas
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no interior de duas sees que contemplam, todavia: i) os avanos alcanados nas

duas ltimas dcadas; e ii) os desafios a serem ainda enfrentados no quadro geral
da democracia brasileira.
No campo dos avanos institucionais a consolidao dos sistemas representativo
e participativo e o aprimoramento dos instrumentos de controle da burocracia
destaque-se aqui nesta coletnea o captulo 10, Responsividade e qualidade da democracia:
eleitores e representantes no nvel federal, que avalia o grau de responsividade do
sistema poltico brasileiro, em particular, do Legislativo federal. Nesse sentido,
analisa se e em que medida este sistema responde de fato s demandas de seus
eleitores em trs momentos diferentes: no processo de distribuio das cadeiras
por Unidades da Federao (UFs), na alocao das cadeiras do Parlamento aps o
processo eleitoral e na formulao das polticas pblicas.
O texto dialoga com parte da literatura recente sobre os estudos legislativos
e apresenta um balano positivo do nvel de responsividade do Parlamento e, de
forma geral, do sistema poltico brasileiro. Por sua vez, a discusso insere-se em
um debate mais amplo e promissor, que procura avaliar a qualidade dos sistemas
democrticos vigentes em uma perspectiva que pretende ir alm dos estudos que se
circunscrevem avaliao das regras formais que conformam o Poder Legislativo.
Em outro captulo, ainda detido dimenso eleitoral/representativa da experincia democrtica brasileira, analisam-se os efeitos que a presidencializao das
disputas eleitorais produz sobre a dinmica das coligaes em nvel subnacional.
O texto apresenta evidncias que apontam baixos retornos imediatos para grande
parte dos partidos que integram as coligaes em pleitos para cargos majoritrios
e proporcionais. O texto revela, ainda, que parcela bastante expressiva dos partidos
pequenos ganha pouco ou, primeira vista, nada ganham ao integrarem coligaes
para cargos majoritrios, o que impe um desafio para novas pesquisas que
compreendam e expliquem melhor a racionalidade que orienta estes partidos na
arena poltico-eleitoral. Talvez sejam outros os ganhos esperados a mdio e longo
prazos, e no apenas as cadeiras legislativas disputadas a cada eleio. Em termos
mais gerais, o mesmo captulo sublinha que as coligaes eleitorais majoritrias
no so bons preditores das coalizes polticas de governo que se formaro, o que
se evidencia na disparidade entre estas coligaes e a distribuio das cadeiras
nas assembleias estaduais. Como o prprio texto ressalta, as possibilidades de
governabilidade nos estados no se realizam de forma tima por meio dos ganhos
legislativos dessas coalizes vencedoras. Esta anlise sobre as coalizes no nvel
subnacional indicam, por seu turno, que uma das dimenses da responsividade
do sistema, que a converso dos votos em cadeiras parlamentares, est abaixo do
desejvel e, em certa medida, isto estabelece um contraponto avaliao positiva
apresentada ao Legislativo federal no captulo anterior.
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Ainda no campo dos avanos institucionais, mas agora centrado na dimenso

participativa da democracia brasileira, h outro captulo que trata do crescimento
e da consolidao da participao na formulao de polticas pblicas. Para tanto,
so apresentados dados que corroboram os efeitos pressupostos na literatura
normativa j disponvel sobre os impactos positivos da participao social na
gesto das polticas, em particular a ampliao da oferta de servios. Sem desconhecer
a necessidade de evidncias mais slidas sobre a relao de causalidade entre participao e oferta/qualidade dos servios pblicos, o texto apresenta um tema central
para a agenda futura de pesquisas e ainda lacunar na literatura especializada, qual
seja: a efetividade das instituies participativas e sua relao com o aprimoramento
das polticas pblicas governamentais.
O mesmo captulo tambm faz um balano dos dois mandatos do presidente
Lula quanto adoo ou ampliao dos mecanismos de participao social na
gesto das polticas pblicas federais, ressaltando o forte avano obtido neste campo.
Uma nota de precauo, que demanda controle atento dos analistas e da sociedade
organizada, em que medida o governo de fato responsivo s deliberaes nas novas
instncias participativas conselhos e conferncias, em especial e em que medida a
pauta de deliberao destas instncias resulta de demandas dos movimentos sociais e
da sociedade civil organizada ou reflete apenas interesses e demandas governamentais.
No que tange dimenso do controle das burocracias pblicas, reproduz-se
nesta coletnea, como captulo 11, Accountability e controle social na administrao
pblica federal, um texto que analisa as mudanas ocorridas na administrao pblica
brasileira desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88) a partir
dos dois conceitos que enuncia em seu ttulo. O texto avalia os avanos e os retrocessos luz destes conceitos e delineia sugestes para a reforma da gesto pblica
brasileira. Em particular, o captulo destaca algumas continuidades e diferenas
entre as gestes FHC e Lula, obstculos a superar e mudanas necessrias para
aprofundar as reformas em favor da incorporao de mecanismos de accountability
adequados a uma gesto pblica mais eficiente e efetiva na obteno de resultados.
Em outro captulo, tambm dedicado aos avanos institucionais da democracia brasileira, avalia-se o recente desenvolvimento das ouvidorias pblicas como
importante mecanismo na ampliao do controle social e da responsividade dos
rgos pblicos na conduo das polticas. Em particular, o texto retoma a trajetria
de institucionalizao deste mecanismo e indica em que arcabouo formal e lgica
institucional ele se insere para potencializar sua capacidade de democratizar e
aprimorar o controle da burocracia e a entrega de servios de qualidade ao cidado.
Assim, uma vez discutidas algumas das principais conquistas na consolidao
de um arcabouo democrtico no Brasil ao longo das ltimas duas dcadas, o
livro aborda dilemas e desafios em vez de avanos para o aperfeioamento
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das instituies democrticas no pas. Nesta direo, um dos captulos retoma

as reflexes sobre a atuao do Parlamento e dos parlamentares, examinando os
usos, por parte destes atores, dos mecanismos de democracia direta no Brasil
desde a CF/88.
A Carta Magna, j no seu primeiro artigo, consagrou de forma inovadora o
modelo misto de democracia representativa e direta que deveria vigorar no pas.
Os efeitos positivos dos mecanismos de democracia direta como referendos,
plebiscitos e iniciativa popular , em termos da ampliao da responsividade e da
confiana nos governos, subsidiando a tomada de decises mais eficazes e prximas
vontade popular, j foram amplamente apontados pela literatura internacional.
Porm, no caso brasileiro, mesmo aps mais de vinte anos da promulgao da
atual Constituio, percebe-se que a utilizao de mecanismos de democracia direta
permanece pouco explorada, no tendo recebido a mesma ateno dedicada ao
aprimoramento dos instrumentos representativos por exemplo: urnas eletrnicas,
ampliao de zonas eleitorais, alteraes no sistema partidrio etc. Nesse sentido,
o captulo descreve a forma pela qual os instrumentos de democracia direta foram
criados e regulamentados, resgatando o intenso debate sobre o tema no perodo
da Assembleia Constituinte (1987-1988) e explorando um conjunto de dados
inditos sobre como e sob que condies estes instrumentos vm sendo utilizados
no Brasil nos ltimos anos por exemplo: quais os principais partidos polticos
envolvidos, qual a distribuio regional da representao e quais os principais
temas das propostas de consulta. Assim, o captulo aponta para as potencialidades
e os desafios relacionados implementao de instrumentos de participao da
sociedade por parte dos representantes democraticamente eleitos.
Com base na anlise das propostas de convocao de mecanismos de participao direta por parte do Congresso Nacional e tambm das duas experincias
concretas de realizao de plebiscito e referendo , conclui-se que, apesar dos efeitos
positivos que o uso de tais mecanismos pode acarretar, os resultados encontrados no
Brasil indicam incipincia na mobilizao destes mais da metade das propostas de
consulta se refere a processos de modificao territorial, para os quais a utilizao de
mecanismos de consulta exigida pela prpria Constituio. Entretanto, as perspectivas de longo prazo apontam para as possibilidades de mais desenvolvimento
institucional e consequente aumento na utilizao destes instrumentos na esteira do
aperfeioamento das prticas representativas.
Quanto s prticas participativas, alguns dilemas e desafios so explorados
em outro captulo, que aprofunda as reflexes sobre a dimenso participativa da
democracia brasileira. No contexto da ampla disseminao de instituies participativas, como os conselhos, e de sua integrao cada vez mais orgnica no ciclo
de formulao, implementao e controle das polticas pblicas, o texto retoma o
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dilema entre representao e participao e analisa a forma pela qual se configura

a representao de interesses no interior de instncias de participao, como o
Conselho Nacional de Sade (CNS), o Conselho Nacional de Educao (CNE),
o Conselho das Cidades (ConCidades) e o Conselho Nacional dos Direitos da
Mulher (CNDM).
Por meio da anlise das atas de reunies, das estruturas organizacionais e dos
regulamentos que condicionam a operao e a atuao dos conselhos e de seus
conselheiros, o estudo prope que estes primeiros devam ser vistos como instituies
representativas e investiga a natureza e as condies sob as quais tal representao
constituda e operada no interior e por intermdio dos conselhos. O argumento
de que estruturas institucionais por exemplo: forma de escolha do presidente
do conselho, mtodos de indicao de representantes, existncia de cmara tcnica,
formas de gesto de recursos etc. importam na organizao da representao de
interesses, impactando a distribuio do poder de agenda, a composio dos setores
representados e a expresso dos conflitos sociais nestas instncias participativas.
Por isso, preciso questionar se, em cada caso, estas estruturas so adequadas ao
tipo de poltica que se pretende implementar.
Em outro captulo, ainda sobre a dimenso participativa da democracia brasileira,
constri-se uma crtica forma pela qual esta vem se disseminando globalmente,
por meio da atuao de agncias internacionais de desenvolvimento, uma verso
padronizada replicao do Manual da Boa Governana do fomento da participao
e do controle social na elaborao de projetos e, consequentemente, na implementao
de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento local. A hiptese desenvolvida
no texto a de que o uso atual do conceito de participao tpico de uma buzzword,2
sendo retoricamente bem-sucedido enquanto sua aplicao na realidade frequentemente descontextualizada, acrtica e, por vezes, pouco til ao aumento tanto da eficcia
e da eficincia de projetos de desenvolvimento quanto da cidadania e da democracia.
Esse captulo descreve como os conceitos de governana e participao passaram
a ser elementos-chave da agenda de implantao de projetos em pases perifricos,
por parte de agncias como o Banco Mundial (BIRD) e o Fundo Monetrio
Internacional (FMI), em confluncia com a disseminao de prticas neoliberais
e em resposta ao relativo fracasso das polticas de desenvolvimento dos anos 1980.
Por meio da reviso de estudos sobre uma srie de experincias de participao
no Brasil desde conselhos de desenvolvimento rural e conselhos municipais de
assistncia social at comits de bacia hidrogrfica e conselhos de gesto de recursos
hdricos , o texto argumenta que, frequentemente, a disseminao de abordagens
2. Buzzword uma expresso em lngua inglesa que representa uma palavra ou expresso que estaria na moda, mas
cujo significado original foi perdido e seu uso corrente se banalizou. Sua utilizao tem mais efeito no nvel da retrica
que no da aplicao prtica.
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participativas se d de forma insensvel s desigualdades locais. Assim, ela promove

o obscurecimento das relaes de poder e cria condies para a elitizao ou
dominao do espao, seja por parte do Estado, seja por parte de outros atores
proficientes envolvidos no conhecimento e na linguagem tcnica. O texto prope
que a contextualizao da participao, por meio de desenhos institucionais sensveis
s especificidades locais e s relaes de poder, bem como pautados por uma maior
flexibilidade metodolgica, pode contribuir para que o conceito de participao
seja no apenas uma retrica bem-sucedida, mas tambm um elemento ativo na
formulao e na implementao de polticas de desenvolvimento local.
O terceiro conjunto de dilemas e desafios reporta-se discusso sobre a
burocracia e os mecanismos de controle democrtico do aparato administrativo do Estado. Neste campo, o captulo 12 adiante reproduzido, Democracia
e polticas pblicas: o papel da burocracia e dos partidos polticos, problematiza
a relao entre burocracia e partidos polticos e os vnculos entre polticos e
burocratas na produo de polticas pblicas.
Aps a sistematizao das principais perspectivas na literatura sobre as relaes
entre burocracia e poltica, o argumento desenvolvido no texto ressalta o dficit do
controle democrtico da burocracia brasileira. Esta, em boa parte do sculo XX,
tem exercido papel de destaque na definio e na conduo das polticas pblicas,
seja em perodos autoritrios, seja em perodos democrticos, criando arenas
decisrias restritas, nas quais partidos polticos e demais atores sociais tendem a
se apresentar como meros coadjuvantes.
Contrrio s concepes que consideram necessria a proteo do ncleo decisrio
governamental face ao temor de presses polticas clientelsticas por parte dos partidos
ou do Legislativo, o texto advoga que tal insulamento decisrio tem efeitos negativos
para o aprofundamento da democracia. Ao proteger a burocracia da poltica, estes
arranjos instituem um dilema desnecessrio entre efetividade e apoio poltico, alm de
esvaziar os partidos de sua capacidade de formular e implementar polticas pblicas.
Nesse sentido, por meio de um esforo normativo-terico, o captulo recupera o
papel dos partidos polticos como instituies por excelncia de mediao entre
Estado e sociedade e resoluo pacfica de conflitos, potencialmente capazes de
reconciliar os desideratos da representatividade e da efetividade na produo
de polticas pblicas.
Nesse mesmo diapaso, outro captulo fecha essa seo do livro sobre os dilemas e os desafios para o aprimoramento das instituies democrticas brasileiras.
Aps as reflexes dos captulos anteriores sobre participao, representao e burocracia,
aqui se dialoga com as expectativas de que a Justia participe no fortalecimento da
democracia, argumentando que isto no ser possvel sem que a prpria Justia se
torne democrtica, ou seja, se torne capaz de receber e processar as demandas dos
mais variados grupos sociais, sobretudo os mais vulnerveis.
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Para examinar, assim, a qualidade democrtica da Justia no Brasil contemporneo, o captulo toma como unidade de anlise a experincia cotidiana dos
advogados populares no trato com esta instituio. Por meio da identificao e da
anlise dos temas salientes e comuns na experincia destes profissionais, o estudo
revela os obstculos e os desafios pendentes para a construo de um sistema de
justia receptivo e atrativo s demandas dos pobres e dos desfavorecidos.
Com base em uma descrio do surgimento e da atuao dos advogados
populares no Brasil e nos relatos da experincia destes operadores do direito, que
se veem concreta e cotidianamente atuando na fronteira da relao entre o Estado
e a sociedade, so identificadas trs principais tenses emergentes na relao
entre estes atores e a Justia: i) uma em torno da definio do direito aplicvel e
da indiferena da Justia diante de mudanas relevantes e bastante concretas no
arcabouo normativo do pas em favor dos setores populares, como os quilombolas;
ii) outra em torno dos vnculos entre a Justia e as estruturas de poder, os quais
comprometem sua parcialidade, como o que se verifica nas razes rurais e agrrias
do Judicirio brasileiro; e iii) uma tenso associada a estratificaes e hierarquias
que subsistem nas prprias profisses jurdicas e se traduzem em preconceito
contra os advogados populares. O enfrentamento destas tenses sugere possveis
caminhos no sentido de uma democratizao mais profunda da Justia no Brasil.
Por fim, a parte III do livro do Ipea, A democratizao da democracia brasileira:
condies e possibilidades, indica alguns dos elementos da realidade brasileira, no mbito
do Estado, do mercado e da sociedade, que interagem com o desenvolvimento
da democracia e a direo que ele toma se de democratizao ou, ao contrrio,
de desdemocratizao. Para alm da discusso sobre a estrutura institucional da
democracia brasileira, os captulos que integram esta parte tematizam casos crticos
nos quais as idas e vindas da vivncia democrtica brasileira ganham substncia,
como no da formao de valores, atitudes e comportamentos, no da reproduo de
assimetrias de poder e no da relao entre atores coletivos e o aparato do Estado.
Um dos captulos dessa parte chama ateno para a capacidade de mobilizao democrtica do Estado e das polticas pblicas com carter distributivo.
Examinando os resultados de pesquisas de opinio com carter longitudinal que
incluem questes sobre adeso e apoio ao regime democrtico e s instituies
representativas, o texto constri seu argumento em trs etapas.
Em primeiro lugar, ele indica que os cidados brasileiros apresentam uma
postura ambgua em relao democracia. De um lado, h grande preferncia
normativa por este regime poltico em 2006, 70% dos entrevistados em pesquisa
de opinio julgavam ser a democracia o melhor regime de governo, um crescimento
de 21 pontos em relao a 1989. De outro lado, h grande desconfiana em relao
s instituies democrticas mais tpicas, como os partidos polticos. Em segundo
252
lugar, mostra que esta avaliao negativa pode ser moderada por um bom desempenho do regime democrtico, sobretudo no campo econmico. Por fim, o texto
examina em que medida os programas sociais do governo federal atuam como
intermedirios na percepo e na avaliao do desempenho do regime.
Nessa ltima tarefa, o texto verifica que a presena do referencial dos
programas sociais, medida pela condio de beneficirio direto ou de conhecedor
de terceiros beneficirios de programas sociais federais como o Programa Bolsa Famlia
(PBF), tem impacto sobre as orientaes dos cidados na definio das bases da
legitimidade democrtica, pois associa as referncias de confiana institucional,
satisfao com o regime no pas, da avaliao da economia e do desempenho do
Presidente. Em outras palavras, os que figuram como beneficirios diretos ou
conhecem beneficirios destes programas tendem a apresentar melhor avaliao
do desempenho do regime e maiores graus de confiana nas instituies e apoio
democracia. Abre-se neste ponto, portanto, um espao importante para se discutir
em que condies o Estado atua como fora democratizante.
J o captulo 13, reproduzido aqui nesta coletnea, Mdia e poder: interesses
privados na esfera pblica e alternativas para sua democratizao, volta os olhos para
as estruturas de mercado e questiona em que medida elas so capazes de orientar
a produo de bens pblicos com conotao democrtica e democratizante.
O campo de anlise o de produo e circulao da informao, o que, como
sustenta o texto, adquire especial importncia em sociedades de contornos altamente
miditicos. O captulo aponta evidncias de elevado grau de concentrao da propriedade dos meios de comunicao no Brasil, discutindo em que medida, para usar
uma noo de Tilly (2007) que mais adiante ser trabalhada em profundidade, isto
leva configurao de centros autnomos de poder no estatais que operam fora
do controle pblico, com capacidade de alterar significativamente a distribuio dos
recursos e, por vezes, ajudando a preservar estruturas de poder revelia de amplos
segmentos organizados da sociedade, em coalizo, at mesmo, com a autoridade estatal.
Alm de fazer essa anlise mais geral, o texto ainda examina o exemplo mais
especfico da postura dos grandes jornais nos debates sobre direitos sociais da
Assembleia Constituinte. Baseando-se em extensa pesquisa de arquivos, o texto
resgata editoriais e reportagens que no apenas faziam aberta oposio s reivindicaes dos trabalhadores, mas tambm tratavam estas em tom de grande pnico.
Por fim, o captulo discute alternativas para a democratizao da mdia. Alm
de chamar ateno para as movimentaes j orientadas a este fim no mbito da
sociedade civil e do prprio mercado, bem como para experincias internacionais
bem-sucedidas, o texto relaciona sugestes, tanto no domnio poltico-legal,
o qual inclui medidas como a participao da sociedade organizada no processo de
concesso ou a proibio efetiva de concentrao e propriedade cruzada, quanto
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no domnio econmico, o qual inclui medidas como a publicizao de dvidas

das empresas com o Estado, o financiamento pblico sistemtico a rdios, TVs
e peridicos comunitrios, alternativos e independentes, ou, ainda, o estabelecimento de contrapartidas democratizantes a benefcios governamentais concedidos
a empresas de comunicao por exemplo, a obrigatoriedade de implantao de
uma ouvidoria independente.
Em outro captulo examinam-se narrativas clssicas sobre a sociedade brasileira, tomando como base dados oriundos de pesquisas de opinio em relao a
temas como violncia e corrupo. O ponto de partida o resgate das formulaes
tericas que imputam aos brasileiros um baixo grau de identidade com ideais
modernos associados democracia um bloqueio cultural que nos condenaria
eterna distncia entre um sistema jurdico repleto de direitos e garantias e uma
realidade social marcada por violaes diuturnas de direitos humanos. Em particular,
o texto discute criticamente as teses sobre os dois Brasis, as quais, interpretando
estes dados, enxergam nas classes mais abastadas um segmento com alto grau de
adeso a valores democrticos e, em contrapartida, nas classes despossudas um
segmento autoritrio.
Para colocar essas narrativas prova, o texto distingue dois tipos de questes
nas pesquisas de opinio: aquelas que abordam os valores democrticos em perspectiva mais abstrata e aquelas que traduzem estes valores para fatos ou situaes
mais cotidianos. Utilizando-se deste artifcio analtico, o texto revela que, embora
os ricos tendam a dar respostas mais adequadas aos padres democrticos diante
de questes mais abstratas, em questes mais concretas esta diferena perde
significncia e, em alguns casos, at revertida em favor dos mais pobres. Assim,
o texto sugere que o fundamento para as narrativas sobre os dois Brasis pode ser
simplesmente a capacidade de dar a resposta correta, a qual os mais ricos, porque
mais escolarizados, apresentariam. Isto no quer dizer que se deva ser indiferente
s respostas incorretas dos pobres, mas sim que se deva, por um lado, buscar
promover o pleno acesso destes ao direito educao e, por outro, enfrentar os
fantasmas daquele nico Brasil, no qual valores contrrios democracia no apenas
ainda circulam, mas tambm indicam um risco potencial de desdemocratizao.
Com efeito, a dimenso dos valores tem sido vista como fundamental para
o avano da democratizao no Brasil (Baquero, 2000; 2008). Valores contrrios
aos direitos humanos permitem a introduo ou a reproduo de medidas que
reincorporam desigualdades categricas nas polticas pblicas. Veja-se que uma
das quatro variveis importantes para definir a democracia na leitura de Tilly
(2007) qual seja: a garantia do devido processo legal no bastasse ser dbil para
parcelas importantes da sociedade, no universalmente defendida pela populao.
Da a importncia, tambm, diz o texto, de uma slida poltica para a educao
em direitos humanos.
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No captulo 14 adiante reproduzido, Estado, sociedade civil e institucionalizao

da participao no Brasil: avanos e dilemas, parte-se de uma crtica institucionalizao da participao social no Brasil, sobretudo no interior dos chamados
conselhos de polticas pblicas. Estabelece-se com isto um contraponto entre a
fora democratizante e promissora da sociedade civil e o que se vislumbra hoje
como o carter despolitizador das estruturas participativas construdas no mbito
do Estado. Percorrendo vrias dimenses da experincia dos conselhos, o texto
identifica uma srie de pontos problemticos na forma pela qual a sociedade
civil tem operado nestas instncias, tais como: a fragmentao das lutas, com a
perda de centralidade dos movimentos sociais; a elitizao da representao;
a burocratizao dos procedimentos; e o abandono da noo de direitos em favor
da noo de bens e servios. Assim, o captulo conclui indicando ser necessrio
fugir do caminho fcil da elegia de uma sociedade democrtica contra um
Estado autoritrio ainda que hoje regulado por instituies democrticas para
se construir uma sociedade mais democrtica e igualitria, com um Estado que
lhe faa jus, o que, reconhecidamente, uma tarefa complexa.
E como ltimo captulo deste livro do Ipea dedicado aos temas da democracia,
aponta-se para uma profunda mudana ocorrida na realidade brasileira contempornea: a emergncia das organizaes da sociedade civil como atores fundamentais
para se compreender a formao de redes de confiana e a incorporao destas na
esfera pblica nas prprias decises alocativas de (re)distribuio de recursos pblicos
operados pelo Estado.3
Nesse sentido, o captulo permite compreender que a presena de elementos
democratizantes na sociedade civil brasileira, que tanto animou analistas e militantes a partir dos anos 1980, no algo natural nem obra do acaso. Ela reflete
um histrico de investimento por parte de organizaes e atores em determinada
forma de fazer poltica. Isto fica claro quando se contrastam as experincias de
constituio da sociedade civil em So Paulo e na Cidade do Mxico: embora estes
processos tenham gerado resultados que, na aparncia, so muito semelhantes, uma
anlise detalhada de quem investe na fundao e na manuteno das organizaes
sociais, bem como da capacidade de atuao e do perfil vocacional destas nas duas
localidades, deixa ver diferenas importantes.
Para citar apenas um exemplo: quando se trata de fazer presso poltica sobre os
executivos, as organizaes civis paulistanas acusam cifras sensivelmente superiores
s da Cidade do Mxico nos trs nveis da estrutura federativa: 78% dirigem reivin3. Para muitos autores, esse processo denota a emergncia da solidariedade, caracterstica fundamental da ao social
na esfera civil, como princpio organizativo determinante na definio dos arranjos que hoje definem as polticas pblicas,
ao lado dos domnios da autoridade, na esfera estatal, e dos interesses, na esfera do mercado (Reis, 2009; Najam, 1996;
Wolfe, 1986; Schmitter e Streeck, 1985).
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dicaes e reclamos prefeitura (49% na Cidade do Mxico); 72%, ao Executivo

estadual (59% na Cidade do Mxico); e 62%, ao governo federal (45% na Cidade do
Mxico). Dessa forma, o texto reclama uma compreenso mais realista desta esfera
diversa e complexa que, em ltima anlise, permite falar em muitas sociedades
civis, todas elas construdas politicamente. Se, por um lado, como destacou Clark
(1991), ao investigar-se de perto a magia das organizaes no governamentais
(ONGs), corre-se o risco de se desvendar sua seduo e diminuir seu encanto,
por outro, o texto indica ser este o movimento necessrio para se compreender de
forma mais refinada o impacto efetivo que o crescimento deste setor produziu, se
que isto ocorreu, na difuso de virtudes cvicas e no aprimoramento da execuo
das policies. Conhecer melhor as diferentes configuraes da sociedade civil e sua
relao mutuamente constitutiva com os processos polticos especficos ao Estado
um passo necessrio para vislumbrar o sentido do processo de democratizao
da sociedade brasileira e (re)definir os rumos da interao entre Estado e terceiro
setor no contexto de uma sociedade civil notoriamente mais ativa atualmente.
3 TRS PROPOSIES PARA PENSAR A DEMOCRACIA BRASILEIRA
Do conjunto de argumentos e discusses sintetizados na seo anterior, emergem

importantes sugestes de leitura sobre a democracia brasileira na atualidade.
A seguir, estas so apresentadas na forma de trs proposies para se pensar a
democracia brasileira.
3.1 Pensar o desenvolvimento a partir da democracia
A primeira proposio a de que a democratizao do pas oferece novas e promissoras oportunidades para se pensar e produzir o desenvolvimento, e a tarefa
analtica e poltica com a qual as novas geraes se defrontam consiste exatamente
em exercitar estas oportunidades, algo que, como j dito, desafia tanto o pensamento
social brasileiro quanto a prxis poltica.
A experincia histrica dos pases perifricos ou de capitalismo tardio sempre
colocou democracia e desenvolvimento em polos opostos, estabelecendo entre eles
uma relao de autntico trade-off. Para se desenvolver, alegaram muitos pases,
seria preciso abrir mo da democracia e dos inmeros pontos de estrangulamento
que ela cria para os processos decisrios, na medida em que isto leva incluso de
amplos contingentes da populao na vida social e poltica e traz a necessidade de
lidar com as mltiplas e quase sempre conflituosas expectativas destes em relao
aos negcios pblicos.
Como um possvel dado da cultura poltica brasileira, a viso de antagonismo
na relao entre democracia e desenvolvimento tem imprimido marcas nada
256
desprezveis nos debates sobre os destinos do pas. comum, por exemplo, que
mesmo em crculos presididos pela mais absoluta boa-f, atores dedicados a
pensar ou planejar o desenvolvimento mostrem algum nvel de desconforto diante
de interpelaes baseadas no argumento democrtico seja porque vislumbram
a busca do desenvolvimento como tarefa de ordem eminentemente tcnica, por
isso insuscetvel de ser submetida a um processo deliberativo mais ampliado, seja
porque entendem que a instaurao deste tipo de processo dificilmente permitiria
chegar a algum resultado desejvel com a urgncia que o histrico de subdesenvolvimento do Brasil requer.
bem verdade que, a partir da dcada de 1990, tem emergido um forte
discurso em favor da aproximao entre democracia e desenvolvimento algo que
Santos (2007a) observou intrigado, indagando como era possvel que a democracia,
antes considerada um artigo de luxo, acessvel apenas a um conjunto restrito
de experincias nacionais, houvesse se transformado em pr-requisito para a
sobrevivncia e o desenvolvimento de todos os pases do globo. bem verdade,
ainda, que a emergncia deste discurso teve o mrito de galvanizar expectativas
por liberdades civis represadas ao longo de toda a ditadura e com raras excees,
como em Honduras de ajudar a garantir a permanncia do regime democrtico
no Brasil e na Amrica Latina.
No entanto, como Santos (2007a) sugere, essa tentativa de aproximao entre
democracia e desenvolvimento, carreada por organismos multilaterais, como o
BIRD, teve como custo uma reduo do significado tanto da democracia quanto
do desenvolvimento. A primeira deixou de ser considerada como um contnuo
processo de incluso social, econmica e poltica e passou a ser entendida como
mera manuteno de um regime poltico estvel. O segundo deixou de ser compreendido como crescimento econmico em ritmo de marcha forada, baseado
em um esforo decisivo de industrializao e de investimento em infraestrutura, e
passou a ser entendido como insero em reificado mercado global, em muitos
casos em condio que acentuava a relao de dependncia perante as economias
centrais. Sob este enfoque, portanto, a relao entre democracia e desenvolvimento
estava articulada pela tentativa de se garantir certeza e previsibilidade na circulao
internacional de mercadorias, servios e capital financeiro.
Ainda que tenha vindo a desfrutar de hegemonia em muitos contextos nacionais, essa forma especfica de aproximao entre democracia e desenvolvimento
mostrou-se insuficiente em tempos mais recentes. Um importante levantamento
sobre a democracia na Amrica Latina, coordenado pelo Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, 2004), por exemplo, verificou que mais
257
de 54% dos entrevistados nesta regio, que acabara de enfrentar um perodo de

redemocratizao com ajuste estrutural, apoiariam um governo autoritrio que resolvesse problemas econmicos.4 Isto que, para muitos, foi tomado como um sinal
de baixo enraizamento da democracia na regio, pode tambm ser compreendido
como um sinal de que, quando entendida apenas como um conjunto de regras
estveis que facilita os fluxos mercantis e permite a participao em um mercado
global, a democracia encontra baixssimo grau de ressonncia junto ao povo e
ostentar nveis sempre precrios de institucionalizao.5
Da que, embora seja importante seguir abordando democracia e desenvolvimento em tenso recproca se no por outra razo, porque isto cria um escudo
de proteo frente aos impulsos autoritrios que eventualmente ainda circulam no
pas ou na regio , fundamental construir uma viso mais complexa para cada
um deles e para a relao entre ambos.
Nesse aspecto, a compreenso brasileira avana a passos mais lentos que o
desejvel. O enquadramento proporcionado pela teoria da modernizao, que
orientou os debates a partir de meados do sculo XX, j no responde mais aos
desafios com os quais o Brasil se defronta. Ao mesmo tempo, o pas ainda no
dispe de uma narrativa capaz de substitu-lo, quer no plano terico, quer, sobretudo, no sociopoltico. Resta, portanto, a tarefa de construir alternativas, quer ao
modelo de trade-off, quer ao modelo de sntese minimalista.
Uma boa sugesto de abordagem, como se v no captulo 9 transcrito nesta
coletnea, foi forjada no Brasil h cerca de 50 anos pelo filsofo lvaro Vieira Pinto.
Para ele, a crescente presena das massas na vida poltica do pas no seria um impeditivo ao desenvolvimento. Ao contrrio, avaliava o autor, este era um elemento
fundamental para a formao de uma ideologia do desenvolvimento uma ideia
luz da qual o processo do desenvolvimento compreendido e interpretado. Isto
porque os elementos desta ideologia s poderiam vir da conscincia das massas
tal como, na viso de Vieira Pinto, estava a ocorrer nas manifestaes sociais de
teor reivindicativo tpicas dos anos 1950.
4. Esses nmeros resultam de pesquisa de opinio realizada pelo Latinobarmetro, em 2002, a qual incluiu 19.508 casos
para uma populao de aproximadamente 400 milhes de habitantes nos dezoito pases compreendidos no relatrio.
A incluso dessa pergunta tinha em mente uma distino entre preferncia pela democracia e firme apoio deste
tipo de regime poltico. Os mais de 54% mencionados correspondem ao total da amostra. Entre os que haviam declarado
preferncia pela democracia em relao a qualquer outra forma de governo, todavia, as estatsticas no so mais
animadoras: 44,9% afirmaram que apoiariam um governo autoritrio que resolvesse problemas econmicos. Para
mais informaes, ver PNUD (2004).
5. Isso no quer dizer que a luta social por uma noo ampliada de democracia tenha de se dar necessariamente contra
a democracia ou em prejuzo desta. Assim que, como verificam Cummings e Trubek (2009), embora tivesse como
principal objetivo garantir a propriedade e a circulao de capital, a difuso internacional do paradigma minimalista
do Estado de direito criou novas oportunidades para a confrontao das estruturas de poder local em contextos
de transio democrtica na anlise destes autores, por meio da mobilizao jurdica e da afirmao do direito contra
o poder. No mesmo sentido, ver Santos (2007b).
258
Ao fim e ao cabo, diz o texto que resgata as lies deste autor, o desenvolvimento uma consequncia necessria da democratizao fundamental do pas.
Como resultado, tem-se a configurao de duas teorias. Uma a respeito dos requisitos
democrticos do desenvolvimento, outra sobre as exigncias desenvolvimentistas da
democracia. Esta proposio adquire atualidade quando se percebe que, ao longo das
ltimas dcadas, a expresso desenvolvimento raramente tem sido mobilizada
de maneira isolada tampouco no sentido estrito de crescimento econmico
em ritmo de marcha forada que lhe foi to caracterstico na dcada de 1970.
Ao contrrio, ela tem sido qualificada por inmeros adjetivos, como sustentvel,
inclusiva ou soberana. Mais que nunca, portanto, v-se que as solues para o
desenvolvimento devem conciliar mltiplas demandas da cidadania dialogar com
a conscincia das camadas populares, para usar, mais uma vez, uma expresso
de Vieira Pinto. E a existncia de um vigoroso arcabouo democrtico que pode
garantir, em primeiro lugar, que estas demandas possam ganhar expresso na cena
poltica e, em segundo lugar, que a partir delas se possa construir uma nova sntese
para o desenvolvimento um projeto que seja no apenas programaticamente
audacioso, mas tambm e, sobretudo, politicamente legtimo.
3.2 Pensar a democracia em perspectiva de multidimensionalidade
A segunda proposio a de que preciso analisar a arquitetura institucional da

democracia brasileira sob uma perspectiva de multidimensionalidade. Com isso,
pretende-se destacar que a experincia democrtica vivenciada hoje no pas se
constitui a partir de um conjunto variado de processos, procedimentos e espaos
institucionais reciprocamente constitutivos, que, por isso mesmo, no podem mais
ser reduzidos a nenhuma das dimenses e terminologias especficas que comumente
so mobilizadas para descrever sistemas democrticos.
De um lado, as crticas s limitaes dos mecanismos representativos no que diz
respeito legitimidade dos processos de deciso e formao de vontade coletiva tm
repercutido em esforos de maior aproximao entre representantes e representados
e na mobilizao direta ou na ateno aos resultados de instrumentos de natureza
participativa pelas instituies do sistema representativo. De outro lado, a disseminao e a expanso de prerrogativas de processos e instituies de participao cidad
na definio de polticas pblicas tm chamado bastante ateno para a questo das
relaes de representao que se constituem nestes espaos e, ao mesmo tempo,
ajudam a constitu-los.
Em meio a esses movimentos, observa-se tambm o processo de consolidao
de um conjunto de mecanismos de controle da burocracia por parte de cidados,
seus representantes polticos e rgos do prprio Estado, com vista ao combate
corrupo e garantia de direitos civis, polticos e sociais no contexto de implementao de polticas pblicas. Nesse sentido, as anlises constantes neste livro
259
atestam a necessidade de pensar-se a institucionalidade que d base vivncia da

democracia no Brasil a partir de trs dimenses. Cada uma delas dispe de princpios,
formas organizacionais e mecanismos operativos especficos que, no entanto,
informam e so informados pelos demais medida que a experincia democrtica
se desenvolve historicamente.
A primeira dimenso, a do sistema representativo, concentra as instituies que
regem o funcionamento das eleies e os procedimentos para a competio entre
as elites polticas, bem como para a formao e a atuao dos partidos polticos e
a traduo de resultados eleitorais na formao de governos. Assim, esta dimenso
remete ao encadeamento entre formao de preferncias individuais e coletivas
no eleitorado, as quais so transpostas para o mundo da poltica, por meio de
mecanismos de representao de interesses, e culminam no processo de tomada
de deciso sobre polticas pblicas.
A segunda dimenso envolve as chamadas instituies participativas, incluindo as conferncias e os conselhos gestores de polticas pblicas nos trs nveis de
governo, as experincias de oramento participativo e outras formas institucionais
de participao. Tendo vivido uma expressiva disseminao desde que suas bases
foram lanadas, na CF/88, estas instituies tm hoje inegvel importncia na
realidade dos governos. Na gesto 2005-2008, por exemplo, municpios com mais
de 100 mil habitantes possuam, em mdia, nada menos que dezenove conselhos
(Pires e Vaz, 2010). Em algumas reas, como sade, assistncia social e direitos da
criana e do adolescente, mais de 80% dos municpios no pas possuem conselhos.
Em outras reas, como poltica urbana, meio ambiente e educao, verifica-se
igualmente ampla disseminao destas instituies. Ademais, as diversas instituies participativas concebidas na experincia democrtica brasileira tm sido
integradas ao processo de concepo, execuo e controle de polticas pblicas
de forma cada vez mais orgnica e padronizada, por meio da estruturao de
sistemas que articulam instncias locais, estaduais e nacionais e so baseados na
existncia de conselhos, na realizao de conferncias, na criao de instrumentos
de financiamento como fundos setoriais etc. Nos ltimos oito anos, o governo
federal reforou conselhos j existentes, criou novos em reas de menor tradio
de participao e realizou um conjunto de conferncias que ajudou a estabelecer
prioridades para os diferentes ministrios. Assim, o processo de participao no
Brasil se encontra de tal forma institucionalizado que se pode falar na existncia de
um autntico sistema participativo, que envolve formas normativas, organizacionais
e institucionais desenhadas estruturalmente para promover-se a participao dos
cidados nas decises sobre polticas.6
6. Avritzer (2009) descreve esse processo em maior detalhe, situando o debate e provendo o devido embasamento
terico ao termo instituies participativas.
260
Por fim, a terceira dimenso da arquitetura institucional da democracia brasileira

o que se poderia chamar de sistema de controles da burocracia. Tal como nas outras
dimenses, mudanas promovidas pela CF/88 e reformas subsequentes vm gerando
um processo cumulativo de adoo de mecanismos de responsabilizao, transparncia
e prestao de contas por parte da administrao, os quais so comumente chamados
de instrumentos de accountability. Tais mecanismos visam prevenir formas de
corrupo e garantir direitos na efetivao de polticas pblicas, bem como contrapor-se
ao insulamento e prevalncia da especializao e do discurso tcnico tpicos das
burocracias modernas, por meio da ampliao do escrutnio destas por parte de atores
da sociedade e do prprio Estado.7 Eles envolvem: o controle de procedimentos e da
atuao dos agentes administrativos, por meio do direito administrativo e do aparato
de controle interno, com a Controladoria-Geral da Unio (CGU), Advocacia-Geral
da Unio (AGU), Polcia Federal (PF) etc.; o controle de resultados, facilitado pela
revitalizao do planejamento e introduo de metas, pela gratificao por desempenho
e pela competio interna no setor pblico; o controle parlamentar e judicial, com a
operao dos freios e dos contrapesos advindos da atuao do Congresso Nacional, do
Tribunal de Contas da Unio (TCU), do Ministrio Pblico (MP) e da Justia etc.; e,
por fim, mas no de somenos importncia, o controle social, com a ampla disseminao
de ouvidorias, comits de usurios de servios, conselhos, parcerias com ONGs etc.
Essa compreenso de multidimensionalidade da democracia brasileira remete
quilo que Santos e Avritzer (2002) denominaram demodiversidade: nesta viso,
a democracia opera por meio de distintos formatos e a multiplicidade de formatos no s enriquece, mas tambm representa sinal de consolidao de relaes
mais democrticas entre Estado e sociedade. A percepo destas trs dimenses
como bases da arquitetura institucional da democracia brasileira no s expande
perspectivas analticas anteriores, mas tambm cria espao para a identificao e
a problematizao daquilo que tende a ser uma importante agenda de pesquisa
para as prximas dcadas: as vrias interaes entre cada uma das trs dimenses e
seus elementos constitutivos, as quais so reveladoras de entrelaamentos, tenses,
complementaridades ou incomunicabilidades, mas, sobretudo, de ricas possibilidades
para um experimentalismo institucional.8
7. A consolidao bem-sucedida do sistema de controles nas ltimas dcadas o que envolveu o empoderamento dos
rgos de controle e regulao, o fortalecimento de carreiras e a recomposio de quadros, alm de novas legislaes
ou reformas normativas coloca hoje um importante dilema para a democracia brasileira: como compatibilizar o avano
dos mecanismos de controle com a necessidade de autonomia e ampliao da capacidade de execuo e inovao por
parte do Estado. Para uma abordagem deste dilema, ver Pires (2009).
8. O termo experimentalismo institucional retoma argumentos desenvolvidos por Dorf e Sabel (1998) e Unger (1998),
segundo os quais elementos como a multidimensionalidade e a descentralizao de processos ampliam as oportunidades
para que atores e organizaes combinem diretrizes gerais de um sistema jurdico com seu conhecimento local/
contextualizado no desenho de instituies e procedimentos adequados para a soluo dos mais diversos problemas.
Trata-se de um processo que reconhece e enfatiza oportunidades de aprendizagem coletiva e inovao, lastreadas na
prtica e na atuao dos envolvidos, enfatizando assim o envolvimento de mltiplos atores em diversos espaos como
elemento de contnua reflexo e aprimoramento da democracia.
261
Nos textos do livro Estado, instituies e democracia volume II democracia (S

e Silva, Lopez e Pires, 2010), bem como em outros trabalhos de ponta da academia,
esta perspectiva de multidimensionalidade tem aparecido sob vrias maneiras e
proporcionado inmeras contribuies relevantes para a melhor compreenso da
democracia brasileira. Para alguns autores, por exemplo, pensar o sistema representativo no Brasil hoje tem significado compreender como, e sob que condies,
seus operadores tpicos parlamentares, partidos polticos etc. mobilizam ou no
instituies do sistema participativo. Assim, descortinam-se potencialidades para
um maior uso dos mecanismos de democracia direta referendo, plebiscito ou
iniciativa popular por parte do Congresso Nacional, ou discutem-se os efeitos
presses e oportunidades que decises tomadas em espaos tpicos de participao,
como as conferncias nacionais, podem ter sobre a dinmica e a produo legislativa
(Pogrebinschi; Santos, 2010).
Em outros casos, a reflexo sobre o sistema participativo no Brasil tem consistido
em problematizar questes nativas dos debates sobre o sistema representativo, como
a constituio de lideranas, grupos e mecanismos de representao de interesses.
Assim que estudos sobre a dinmica interna dos espaos de participao regras
do jogo, estruturas organizacionais e dinmicas de interao tm recorrido em
boa medida aos insights, s experincias e s avaliaes do funcionamento de casas
legislativas e suas instituies representativas (Faria e Ribeiro, 2010; Almeida, 2010).
Portanto, ainda que consagrada no debate terico da literatura nacional e
internacional e devidamente refletida nas contribuies que compem este livro,
a polarizao entre a representao e a participao torna-se consideravelmente
relativizada no contexto brasileiro, quando a experincia democrtica do Brasil
examinada em perspectiva de multidimensionalidade.9
9. Nesse ponto, importante fazer duas ressalvas. Em primeiro lugar, talvez essas sinergias entre representao e
participao no sejam comuns a toda a experincia democrtica latino-americana. No caso dos pases andinos e na
Venezuela, por exemplo, a convivncia entre mecanismos representativos e participativos tem seguido uma lgica
dual e conflituosa. Em segundo lugar, interessante notar o movimento reverso que vem caracterizando as literaturas
especficas sobre representao legislativa e participao. Partindo do diagnstico pessimista ingovernabilidade e
instabilidade sobre a combinao de presidencialismo, federalismo e multipartidarismo no sistema poltico brasileiro
que prevaleceu no perodo logo posterior promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88), os estudos sobre o
sistema representativo vm gradualmente atestando a estabilidade do sistema partidrio, o desempenho relativamente
satisfatrio do Congresso Nacional e de sua produo legislativa, alm de uma interao harmnica entre os Poderes
Legislativo e Executivo (Figueiredo e Limongi, 2000; Meneguello, 1998; Melo, 2006). Em outras palavras, a trajetria
de prognsticos pessimistas para avaliaes otimistas.
Diferentemente, os estudos sobre participao estiveram inicialmente dominados por discursos terico-normativos que
suscitaram elevadas expectativas sobre o potencial efetivo das instituies participativas. Atualmente, percebe-se que
talvez haja limitaes estruturais que impeam estas instituies de responder s expectativas que lhes so inicialmente
atribudas de transformao da sociedade e de suas relaes com o Estado. Da antev-se dois movimentos necessrios.
Por um lado, deve-se dar passos mais largos na direo da avaliao do efetivo impacto e do desempenho das instituies
participativas para que se possa determinar a contribuio e como ampli-la destes construtos para o aprimoramento
da gesto e das polticas pblicas. Por outro lado, o recente diagnstico positivo sobre o desempenho do sistema
representativo, em particular do Legislativo federal, no deve ofuscar a necessidade de se tratar de importantes dficits
no papel desempenhado pelas casas legislativas brasileiras, por seus membros e pelos partidos polticos, espelhados
nos baixos nveis de legitimidade apontados repetidamente em pesquisas de opinio pblica.
262
Mas essa forma de anlise no tem se restringido apenas relao entre representao e participao. A reflexo sobre a operao das instituies que compem
o sistema de controles da burocracia tem mostrado uma significativa aproximao
da dimenso da participao, tendo em vista a proliferao, na gesto pblica, de
mecanismos de controle social, como comits de usurios, ouvidorias etc. J o exame
da relao entre o sistema de controles da burocracia e o sistema representativo
tem gerado provocativos diagnsticos de incomunicabilidades, em alguns casos,
e tenses, em outros: se, por um lado, o controle congressional da burocracia
frequente fonte de conflito e paralisia, por outro, a participao substantiva dos
operadores do sistema representativo parlamentares e partidos, em especial na
formulao de polticas pblicas ainda incipiente ou pouco explorada.
Em suma, com a consolidao gradual dos dispositivos constitucionais e
o amadurecimento das anlises sobre as dimenses e as caractersticas da atual
experincia democrtica brasileira, pode-se afirmar que esta marcada por uma
arquitetura institucional, ainda em construo, assentada em um conjunto variado
de processos, procedimentos e espaos institucionais que podem ser resumidos em
trs dimenses especficas, mas que interagem reciprocamente: o sistema representativo,
o sistema participativo e o sistema de controles da burocracia. A compreenso de
tal multidimensionalidade oferece oportunidades para uma nova concepo sobre
a vivncia da democracia no pas e para uma promissora agenda de pesquisa.
3.3 Pensar os processos de democratizao e desdemocratizao na relao
entre Estado e sociedade
A terceira proposio a de que a democracia deve ser pensada/analisada segundo

uma perspectiva processual e contingente, a qual enfatiza uma dinmica permanente de movimentos de democratizao e suas possibilidades de retrocesso, de
desdemocratizao.
Nesse sentido, os textos do livro ensejam a anlise a respeito da medida do
avano produzido e dos riscos de retrocesso na democratizao das relaes entre
Estado e sociedade, ou, prximo terminologia de Tilly (2007), dos obstculos
que se impem ao aprofundamento da democracia brasileira e deixam espreita
processos de desdemocratizao.
Ao retomar a discusso de um tema cannico das cincias sociais, Tilly (2007)
considera ser mais democrtica uma sociedade quanto mais as relaes polticas
entre Estado e seus cidados caracterizarem-se por serem: i) amplas; ii) igualitrias;
iii) protegidas; e iv) mutuamente comprometidas. A amplitude retrata o grau em
que parcelas da sociedade tm acesso aos direitos de cidadania. A igualdade refere-se
ao grau em que os cidados tm acesso indiferenciado aos direitos de cidadania,
sem distines tnicas, raciais, de gnero ou quaisquer outras. A proteo retrata
263
a garantia dada aos cidados de que no sofrero aes arbitrrias do Estado.10

O mtuo comprometimento indica o grau de confiana entre Estado e cidados na
fora executria de decises pblicas.11
Democratizao e desdemocratizao so processos decorrentes do avano
ou retrocesso nessas quatro variveis e se refletem em mudanas nos padres de
interao entre Estado e sociedade. O processo de democratizao das relaes
entre Estado e sociedade tem relao intrnseca com trs processos fundamentais,
indispensveis para compreender as idas e vindas da democracia em cada Estado
nacional: a formao de redes de confiana na esfera pblica, o insulamento da poltica das
desigualdades categricas e a inexistncia de centros de poder autnomos. Quando estes
trs processos dominantes avanam, amplia-se a democratizao. Quando o sinal
destes processos se inverte, ocorrem retrocessos democrticos.
A formao de redes de confiana na esfera pblica expressa a integrao de
grupos de confiana como redes de parentesco, grupos religiosos, redes de crdito
pessoal, organizaes econmicas, grupos polticos e outros esfera pblica, bem
como sua submisso consentida s decises definidas no mbito estatal, conectando
os diferentes grupos sociais em uma comunidade poltica que reconhece o Estado
como ator que faz valer os compromissos, os direitos e as obrigaes destes.
O insulamento da poltica das desigualdades categricas refere-se (in)existncia de obstculos concesso de direitos e obrigaes pblicas em decorrncia
de diferenciaes adscritas ou atribudas raa, gnero, classe social, nacionalidade
e religio. Aspectos que contribuem para ampliar a igualdade de acesso a direitos
bsicos so: reduo do controle do poder estatal por grupos que representem
interesses privados e adoo de procedimentos que evitem que mecanismos de
diferenciao sejam operantes na sociedade, tais como voto secreto, democratizao
do acesso mdia, mecanismos de impessoalidade administrativa, entre outros.
Os centros autnomos de poder indicam a existncia de grupos com poder
poltico que operam fora do controle ou da regulao da esfera pblica e dos canais
formais de interao entre Estado e cidados. Exemplos de grupos autnomos de
poder so grupos paramilitares, linhagens com poder paralelo ao Estado, chefes
polticos que atuam revelia do Estado e grupos de mdia. O enfraquecimento de
centros de poder autnomo resulta e reflete na ampliao da participao poltica,
na equalizao dos recursos polticos e das oportunidades fora do aparato estatal,
e na conteno do poder coercitivo de grupos ou setores no estatais.
10. Em um extremo, esto os pases em que o Estado utiliza seu poder para punir inimigos e recompensar os amigos;
e no outro extremo, esto Estados em que os cidados so sempre julgados com o devido processo legal (Tilly, 2007, p. 15).
11. Soma-se a essas quatro variveis uma varivel neutra: a capacidade de o Estado fazer valer as regras definidas, a
capacidade de enforcement.
264
Se este captulo se deteve por algum momento na tipologia de Tilly (2007),

porque ela apresenta grande ressonncia com dado bloco de anlises contido
sobretudo nesta parte II da coletnea. Em primeiro lugar, ele aponta, bem ao modo
do que se pretende aqui ressaltar, que, para alm da implementao de eleies
livres, justas e competitivas, na contnua relao que se estabelece entre o Estado
e a sociedade que reside o problema fundamental da democracia.12
Em segundo lugar, se entendidos como ilustrativos de um processo de longo
prazo e, neste processo, da forma pela qual se estrutura a relao da democracia
com a confiana, a desigualdade e os centros autnomos de poder, os diferentes
textos desta parte II do livro no s denotam importantes avanos alcanados, mas
tambm obstculos cruciais que ainda no foram superados.
Com efeito, a ampliao do controle da burocracia pblica, a maior responsividade
do Poder Legislativo frente s demandas sociais e a consolidao de um sistema participativo aparecem como indicativos de mudanas positivas nos trs movimentos que
permitem mais democratizao,13 quais sejam: a excluso de desigualdades categricas
na capacidade de deliberao pblica, a incorporao das redes de confiana na esfera
pblica e a reduo de centros de poder autnomos que sejam obstculos redistribuio
de recursos pblicos.
A proliferao de instituies participativas, por exemplo, sugere importante
avano na reduo de centros autnomos de poder e na incluso de grupos at ento
ausentes da esfera poltica, por conta de desigualdades categricas. A reduo dos
nveis de desigualdade e, em particular, a realizao de direitos de cidadania de uma
frao antes excluda deste universo parecem igualmente representar a incorporao
de redes de confiana na esfera pblica, na medida em que amplia a legitimidade do
regime democrtico e das decises por ele produzidas entre os cidados. O mesmo
tem ocorrido com a disseminao dos conselhos de polticas pblicas em todos
os nveis de governo e nas diferentes reas destas polticas, na medida em que isto
tem estimulado os cidados a se integrarem na arena pblica para deliberar sobre
policies setoriais.
Retomando-se a trajetria poltica desde 1988, portanto, possvel afirmar
que o regime poltico permitiu a um nmero maior de grupos sociais dirigir suas
demandas ao Estado, obter maior probabilidade de resposta estatal para suas demandas o processo de reconhecimento de identidades e garantias bsicas exemplo e
vocalizar suas demandas com maior nvel de segurana contra a represso estatal
ou de grupos no estatais que detenham instrumentos de coero. Alm disso,
o poder de veto de grupos de elite tem sido constrangido pela incorporao
de novos grupos ao processo decisrio, ao passo que o comprometimento do
12. Para Tilly (2007, p. 13), um regime democrtico na medida em que as relaes polticas entre o Estado e seus
cidados so amplas, igualitrias, protegidas e mutuamente comprometidas.
13. Atestados pela incorporao desse por parte das deliberaes produzidas nas instncias participativas.
265
Estado com decises tomadas em conjunto com os cidados restou fortalecido

ante ampliao do controle social.
Todavia, vrios outros exemplos permitem notar uma srie de limites e
desafios ainda colocados a esse processo de democratizao e que, no limite,
representam riscos efetivos de retrocesso ou desdemocratizao. No que diz respeito ao sistema representativo, por exemplo, verifica-se uma crtica no apenas
trajetria de hiperdistino entre representao parlamentar e identidades coletivas,
mas tambm uma resistncia do Parlamento em mobilizar ferramentas, como os
mecanismos de democracia direta, as quais poderiam reduzir este fosso e ampliar
a legitimidade das decises e do sistema poltico. No que diz respeito ao sistema
participativo, verificam-se questionamentos sobre diversos aspectos, como o
excessivo poder de agenda do governo, a supremacia da tcnica em relao poltica,
a burocratizao das instituies e dos processos participativos, ou a existncia de
motivaes particularistas e de distanciamento das bases quando da atuao dos
conselheiros, de maneira incompatvel com o ideal de democratizao que orientou
a formao destes espaos de deliberao.
O debate sobre o insulamento da burocracia em relao ao sistema poltico
serve, no fundo, de crtica a ambos. Por um lado, ele chama ateno para a persistncia de concepes tecnocrticas no Executivo. Por outro lado, suscita um
questionamento sobre um possvel dficit de legitimidade dos partidos polticos
na proposio de solues de poltica pblica, trazendo, ainda que de maneira
remota, um debate sobre como reformar o sistema poltico e criar incentivos para
o fortalecimento da consistncia programtica destes partidos.
O debate sobre a dificuldade do sistema de justia para incorporar demandas
e direitos de diferentes movimentos sociais, indicada na anlise da atuao dos
advogados populares, por fim, coloca um desafio duplamente instigante para
os analistas e os cidados: considerar o sistema de justia como mais uma arena
relevante na democratizao das relaes sociais e polticas, de um lado, mas
questionar sobre o grau de permeabilidade democrtica deste sistema, por outro.
bom notar, em todo caso, que o desenvolvimento da democracia a
consolidao das vrias dimenses da democracia, que interagem umas com as
outras e geram produtos com significado prprio, seja de democratizao, seja
de desdemocratizao no se d no vazio, mas sim em meio a uma realidade
social, poltica, econmica e cultural que a influencia. Alguns exemplos indicirios
disto podem ser vistos no mbito do Estado polticas pblicas de distribuio ,
do mercado concentrao de propriedade dos meios de comunicao e da
sociedade padres problemticos de atuao nos conselhos de polticas pblicas.
tarefa das anlises e das pesquisas vindouras compreender melhor estes fatores
e como eles impactam a democracia no Brasil.
266
Nesse particular, um processo que parece merecer especial ateno o das formas
de produo e disseminao de valores democrticos junto populao, pois, sem isto,
a consolidao e o funcionamento de instituies formais resultam em democracia
de fachada. Valores democrticos podem e de fato coexistem no Brasil com inmeros
outros valores que desafiam a institucionalidade democrtica. Ao fomentar prticas
deliberativas e o engajamento dos cidados em processos decisrios, a institucionalidade
democrtica pode atuar na produo destes valores, sendo componente fundamental para
estimular e sedimentar novas atitudes e prticas que gradualmente vo se consolidando
na cultura poltica. No entanto, prticas sociais produzidas externamente s instituies
democrticas podem interpelar concepes autoritrias que eventualmente circulem
nestas ltimas, forando-as a um processo de democratizao (Sousa Jnior, 2002).
As formas pelas quais instituies democrticas, prticas sociais e cultura poltica
se combinam e interagem, fortalecendo ou minando as possibilidades de avano da
democratizao so, portanto, relevantes e, talvez, no tenham sido devidamente
exploradas no livro. Em suma, a compreenso da democracia sob um enfoque processual
e contingente ou seja, como tarefa sempre inacabada, inserida em contexto social
amplo e cujos resultados nunca tm sentidos inequvocos introduz um componente
crtico fundamental em um debate sobre perspectivas do desenvolvimento brasileiro.
Ainda que se tenha muito a comemorar nesta que frequentemente mencionada
como a mais longeva experincia democrtica brasileira, tambm certo que deve
haver vigilncia e investimento de energia poltica no apenas para o aperfeioamento
das instituies democrticas, mas tambm para a prpria manuteno da democracia
no horizonte das formas possveis e desejveis de governana no pas.
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CAPTULO 9
DEMOCRACIA, REPRESENTAO E DESENVOLVIMENTO*

Renato Lessa
1 INTRODUO
Do Encilhamento, nos primrdios do regime republicano no Brasil, ao Programa

de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado pelo governo federal em 2007,
possvel afirmar que a agenda do desenvolvimento, qualquer que esta seja, tem sido
atributo do Poder Executivo. Ainda que sem a devida escavao conceitual, para
indicar significados possveis e precisos para o termo desenvolvimento, no parece
ser legtimo desconsiderar a precedncia do Poder Executivo na elaborao e na
aplicao de iniciativas que, com alcances e direes distintas, produzem alteraes
na dinmica da sociedade brasileira.
Na verdade, o juzo anteriormente formulado no deveria soar surpreendente. A tradio presidencialista brasileira invariante, entre tantos experimentos
institucionais ocorridos ao longo da histria republicana dificilmente poderia
configurar quadro distinto. Uma observao inicial, a olho nu, revela, sem qualquer opacidade, que, desde seus tempos iniciais com a instalao, em 1889, do
governo provisrio chefiado pelo marechal Deodoro da Fonseca , a Repblica
encerra forte componente decisionista. Tal componente se manifesta na separao entre as esferas da deciso poltica e estratgica e da representao. Em outras
palavras, mais que tradio presidencialista, em abstrato, o decisionismo indicado
neste caso disserta a respeito da concentrao de atributos decisrios na esfera do
Poder Executivo, sem contrapesos significativos no campo da representao poltica.
Se fosse o caso de iniciar avaliao histrica com horizontes temporais mais
dilatados, seria realmente necessrio fazer que o argumento retrocedesse no tempo
e inclusse a experincia do Imprio na pintura geral. At mesmo com a devida
reserva ctica, que recomenda conteno diante da postulao de invariantes
de longa durao como se estes fossem sempre causa de todas as causas ,
no constitui exagero atentar para a presena de um animus decisionista j nos
democracia: (volume 2) organizado e editado por Fbio de S e Silva, Felix Lopez e Roberto Rocha C. Pires, todos da
Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea, para o projeto Perspectivas
do Desenvolvimento Brasileiro. A responsabilidade por este novo texto exclusiva do autor que o assina. Com isto,
270
primeiros momentos da errtica construo nacional. Nunca demais recordar

que a primeira e a mais duradoura das Constituies brasileiras, a de 1824,
resultou no que se poderia designar como um ato decisionista originrio; qual
seja, o da outorga imperial da Carta Constitucional, antecedida pela dissoluo
da Assembleia Constituinte, eleita em 1823.1
No se trata de sugerir o desenho de argumento essencialista e fatalista,
moda de uma maldio faoriana, algo que pudesse soar como indicao de um
trao inamovvel, intemporal e atemporal, a projetar-se como clusula ptrea
sobre qualquer desenho de futuro para o pas.2 Mais que invariante cultural ou
estrutural, o decisionismo pode ser percebido como recurso cognitivo, institucional
e poltico disposio das diferentes elites que tm dirigido o pas. Elites em
grande medida socializadas em suas crenas e seus hbitos segundo os valores
e os procedimentos de tradio decisionista.
Quer isso dizer que o trao em questo pode ser percebido como escolha
macropoltica intertemporal dotada de fortes razes, enterradas na inrcia e na
compulso repetio, e tambm favorecida de lastro fornecido por extensa atividade de interpretao do pas.3 Tal escolha reside, ainda, na atribuio ao Poder
Executivo de capacidade operativa e precedncia simblica para a fixao dos
objetivos nacionais e dos programas de ao apropriados sua consecuo, em
detrimento dos demais poderes e atores institucionais ou configuraes sociais.
Mais que indicar a presena de uma profunda continuidade na tradio
brasileira, ou do imperativo de uma maldio, importa neste texto utilizar o mote
fornecido pela revisitao corrente do tema do desenvolvimento para aproximao
com o tema da representao e de seu lugar no processo de democratizao da
sociedade brasileira. Uma das ideias que percorrero este trabalho que, embora
a expresso democracia representativa seja de uso corrente e no problematizada,
importante estabelecer distino analtica e histrica entre os termos que a compem
distino, por certo, j feita por diversos estudiosos do assunto.4
Neste trabalho, a sugesto da distino prestar-se- menos apresentao de
condenaes aos princpios representativos, supostamente fundados em valores
democrticos, e mais a um esforo de desnaturalizao do nexo entre estes termos.
Em outras palavras, parte-se da recusa de que haja algo ontolgica e doutrinariamente
1. Ver, a respeito, Rodrigues (1974; 1975). Para uma viso do que se passava esquerda, ver Leite (2000).
2. Refere-se, nesse caso, monumental obra de Faoro (2003) e sua tese central (a do predomnio do estamento
burocrtico, ao longo do processo histrico brasileiro e na tradio romano-ibrica que o precedeu).
3. Alude-se, nesse sentido, presena de tradio intelectual decisionista no Brasil. Tal tradio esteve no centro da
reflexo poltica no Segundo Reinado, em torno do debate sobre atribuies do poder moderador. O momento mais
notvel da querela pode ser encontrado na principal obra de Souza (1862). O pensamento republicano no permaneceu
imune a esta influncia, tal como se depreende da obra de autores tais como Alberto Torres, Oliveira Vianna, Azevedo
Amaral, entre outros.
4. Remete-se o leitor a dois textos incontornveis: Manin (1997) e Vieira e Runciman (2008).
Democracia, Representao e Desenvolvimento
271
definvel como democracia representativa, como se o segundo termo da expresso

fosse um atributo do primeiro. No se trata de instituir uma novilngua e sugerir
a interdio do uso da referida expresso de ampla aceitao entre analistas da
poltica , mas de sustentar que as relaes entre democracia e representao podem
ser interpretadas por ngulo distinto do de uma suposio de que seus termos so
naturalmente convergentes.
Para tal fim, possvel tomar a representao ou, de modo mais preciso, o
governo representativo como modo possvel de instituio de um sistema poltico
e considerar a democracia como processo social mais amplo e de expresso de
demandas difusas, por vezes igualitrias, por vezes predatrias. Em todo caso,
um conjunto claramente percebido na clssica avaliao feita por Tocqueville
a respeito do que se poderia designar como a emergncia da ordem social e
poltica contempornea.5
Tal emergncia teria como um de seus principais operadores a presena de
irrefrevel processo de democratizao, devorador da fixidez dos papis sociais
e das normas de estratificao do Antigo Regime europeu. O prognstico de
Tocqueville bastante conhecido: a forma da sociedade que resultar da presso
igualitria depender da operao de modos de canalizao e rotinizao das novas
energias participativas.
As sociedades europeias do sculo XIX, atravessadas pela presso igualitria,
tero naquilo que Madison (1993a; 1993b) definiu como o esquema da representao
um recurso mpar para lidar com a questo. Mais que fazer a denncia de um
ardil oligrquico no inteiramente ausente no processo , importa, sobretudo,
compreender que as caractersticas inerentes ideia de representao tornaram
factvel sua generalizao, a ponto de fazer que esta passasse a ser pensada como
variante da prpria democracia.
Os regimes polticos que resultaram da generalizao do esquema de Madison
(1993a; 1993b) podem ser definidos como governos representativos, com bases eleitorais
crescentemente ampliadas. No limite, totalidade dos adultos ser conferida a
prerrogativa de escolher representantes e governos. A presso democrtica e igualitria
acabar canalizada por meio de mecanismos representativos, ao passo que estes, por
natureza oligrquica, tendero em processo longo e que se completar no sculo
XX a incorporar em seu mbito a totalidade dos adultos. importante notar
que, nesta chave, se define um conjunto de sujeitos dotados de direitos polticos
precisos e individualizados.
5. Refere-se tese bsica e conhecida de Tocqueville a respeito do processo aluvional de imposio da igualdade
sobre sociedades egressas do Antigo Regime. O argumento apresenta-se em suas obras mais importantes (Tocqueville,
1979; 2005). Para um depoimento, deste autor, a respeito da experincia existencial com os efeitos da demanda por
igualdade, ver Tocqueville (1991).
272
Ao mesmo tempo em que se democratiza pela extenso do nmero de representados, o governo representativo configura um demos de forma precisa e adaptada
a seu modo bsico de operao. No considerar isto importaria tomar populaes
como naturalmente constitudas por eleitores. Ao contrrio, trata-se de considerar
que a identidade eleitor um artifcio atribudo por experincia particular; qual
seja, a do progressivo alargamento dos governos representativos. realmente uma
das supersties bsicas da cincia poltica supor que todos sejam naturalmente
eleitores e portadores de preferncias e que isto constitua a mais independente das
variveis para compreender a dinmica da poltica.
Planos de desenvolvimento, se tomados a srio, podem ser pensados como
processos que alteram a configurao fundamental da sociedade. Neste sentido,
disserta-se a respeito de experimentos que modificam potencialmente a estrutura
de presses do demos sobre o sistema de poder, na medida em que alteram suas
identidades bsicas. No outra a impresso que resulta da observao a respeito
do processo de desenvolvimento brasileiro dos anos 1950 e de sua capacidade de
afetar a estrutura bsica da sociedade. Isto tambm pode ser afirmado para os anos
do regime de 1964, nos quais a reconfigurao da sociedade foi perversamente
acompanhada pela asfixia poltica e institucional.
Sobretudo se acelerados, tais processos alteram a forma de organizao da
sociedade, afetando a configurao das identidades coletivas, os valores sociais e a
estrutura mais geral de interesses. O impacto possvel destes processos sobre a poltica
aparece como grande incgnita. Quando se disserta a respeito de desenvolvimento,
a tradio do pas a de pens-lo independentemente dos efeitos mais gerais de
configurao social e poltica que podem ser gerados. Se se estiver, de fato, sob a
perspectiva de desenvolvimento acelerado e autossustentvel para incorrer no jargo
oficial h, desde j, um imperativo a ser considerado: pensar o desenvolvimento
como parte de processo mais amplo de democratizao da sociedade brasileira.
E, ao mesmo tempo, refletir a respeito do rebatimento institucional destes processos
combinados, para que a expanso da democracia no se efetue sem o necessrio e
o concomitante alargamento do mbito da representao.
Os passos dos argumentos deste trabalho esto definidos a seguir.
1) Revisitao da reflexo de lvaro Vieira Pinto (1956) a respeito do tema
do desenvolvimento. Mais que reconhecimento de precedncia, trata-se
de trazer para o debate algumas das exigncias conceituais e polticas
deste autor, sobretudo a que associa o desenvolvimento e a democratizao
fundamental da sociedade brasileira.
2) Considerao do tema da representao e de suas relaes com os
processos de democratizao.
273
3) Discusso a respeito do tema da distino como trao indelvel da

representao poltica e sobre a ideia de hiperdistino ou de processos
de autarquizao da representao. Com base nos argumentos de Dahl
(1971) a respeito das condies necessrias poliarquia ou democracia
representativa , o argumento pretende sugerir que as dimenses da
institucionalizao e da incorporao so requisitos fracos para sistema
representativo com escuta para o tema da democratizao.
4) O lado oculto da representao: uma histria natural dos eleitorados,
ou uma considerao a respeito de diferentes modos de configurao do
demos e suas implicaes para o tema da representao.
5) Notas finais: a distino, o decisionismo, a representao e os desafios de
um desenvolvimentismo associado ao tema da democratizao fundamental.
2 DESENVOLVIMENTO E DINMICA DEMOCRTICA: LVARO VIEIRA PINTO E O
PONTO DE VISTA DO INFINITO
H mais de meio sculo, debateu-se o Brasil pela primeira vez de forma mais
evidente e reflexiva com o tema do desenvolvimento. bem verdade que a
Repblica, em sentido abrangente, nunca deixou de ser, em alguma medida,
desenvolvimentista; juzo que pode ser estendido at mesmo aos, nem sempre to
sonolentos assim, dias da Primeira Repblica. Mas, de qualquer modo, dcada de
1950 cabe o mrito indisputado de ter estabelecido a imagem do desenvolvimento
como chave de interpretao do ento presente e do que se imaginava, na altura,
que devesse ser o futuro do pas.
Um dos textos mais notveis para atestar a centralidade da ideia de desenvolvimento como categoria-chave para o entendimento do pas foi elaborado, nos
anos 1950, pelo filsofo lvaro Vieira Pinto. Por sua qualidade invulgar e por tocar
em questes perenes no campo da assim chamada teoria poltica democrtica, o
texto de Pinto (1956) constitui excelente via de entrada para o nada trivial tema
das relaes entre desenvolvimento e democracia.
Em aula inaugural proferida no Instituto Superior de Estudos Brasileiros
(ISEB), Pinto (1956) apresentou um texto cuja relevncia pode ser atestada em,
pelo menos, trs dimenses.6 Antes de tudo, pela possibilidade de acesso ao clima
intelectual e a alguns dos termos do debate travado nos anos 1950. Para alm de
uma chave historiogrfica, contudo, h no texto deste autor um esforo conceitual
exemplar, voltado para o esclarecimento da categoria desenvolvimento e pela via
da demonstrao e ordem das razes de suas implicaes de natureza prtica.
6. Trata-se da aula inaugural do curso regular do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), pronunciada em
14 de maio de 1956. Ver Pinto (1956).
274
Por fim, e de modo mais convergente com as finalidades deste estudo, este autor
indica a necessidade de considerar as questes postas pela associao entre desenvolvimento e democracia. Tal associao se fez no texto por duas indicaes analticas
que merecem recuperao e reconsiderao.
A primeira dessas sugere a presena no pas de um processo de democratizao
fundamental no sentido antes definido por Mannheim (1974) , materializado
na emergncia das massas como sujeitos sociais e histricos e no adensamento
de seu processo de tomada de conscincia. O ngulo adotado, neste aspecto, por
Pinto (1956), sugere um modo de enquadramento da democracia que a percebe
como fenmeno pr-poltico, anterior, portanto, sua captura e configurao
institucional contingentes.
A segunda indicao aborda a ento indita coincidncia, para os padres
brasileiros, entre desenvolvimento nacional e presena de instituies democrticas.
Neste registro, o tema da democracia comparece no mais como processo
fundamental, mas como regime dotado de algumas caractersticas institucionais;
entre estas, a da representao poltica. Este ponto ser retomado a seguir, quando
da considerao das implicaes lgico-conceituais da ideia de desenvolvimento.
O ponto de partida da anlise de Pinto (1956) pode ser definido como
constitudo por uma perspectiva de segunda ordem. Apesar dos avanos cognitivos
realizados por diferentes disciplinas em seu esforo de entendimento do processo
histrico do pas, faltaria, segundo o autor citado, em nossa incipiente conscincia,
uma concepo universalisadora. Tal lacuna teria impedido perceber o fenmeno
desenvolvimento em sua verdadeira realidade (Pinto, 1956, p. 11). A introduo
de uma perspectiva filosfica (o ponto de vista do infinito, termo glosado de
Leibniz) aparece, ento, como imperativo:
Nosso ponto de vista sempre foi o do finito, ou porque o observador no se interessava
seno por um aspecto parcial da nossa realidade, e nele esgotava a sua capacidade de
anlise e compreenso, ou porque, e isso mais grave mesmo quando tentava
abranger o conjunto da realidade brasileira no espao mundial e no tempo histrico,
o fazia segundo a simples e elementar perspectiva das correlaes geogrficas e a da
historia meramente descritiva. Faltou o instrumento conceitual indispensvel, que
s uma compreenso filosfica poderia ter proporcionado, permitindo transcender
o plano em que se situavam e ultrapassar o finitismo de sua viso (Leibniz apud
Pinto, 1956, p. 11).
O exerccio filosfico proposto acaba por percorrer duas direes claras: uma
de ordem ontolgica e outra de ordem lgica e conceitual. Ambas so apresentadas
como necessrias para a elaborao de uma viso histrica segura e global.
A petio ontolgica sustenta-se na urgncia de superar a incompreenso do
papel das grandes e obscuras massas humanas que constituem o corpo nacional
275
(Pinto, 1956, p. 11). Este autor citado introduz, neste passo da anlise, o tema
povo brasileiro, como dimenso ontolgica e categoria de anlise. Trata-se de
ngulo novo, distinto das principais verses presentes na reflexo social brasileira.
No h neste caso os sinais da dendrofilia, por exemplo, que, segundo Oliveira
(1975), teria constitudo a experincia a um s tempo originria e indelvel da
histria do povo brasileiro. A presena da raa quer em chave negativa ou
positiva tampouco se apresenta como soluo de elucidao; de igual forma,
marcadores de classe social j indicados por anlises de persuaso marxista ,
com forte circulao na altura, esto ausentes (Pinto, 1956, p. 11).
O passo inicial para a introduo do tema povo brasileiro dispensa metafsicas.
Tudo toma como ponto de partida dimenso que poderia ser designada como
demogrfica. de uma histria natural do povo brasileiro, portanto, que se trata.
No h nesta registro de inclinaes substantivas a montante, como indicadoras
de destinos pr-figurveis. Ao contrrio, trata-se, inicialmente, de um contingente
humano, cujo ndice de crescimento excepcionalmente alto, e que est ocupando
reas cada vez mais amplas de nosso espao (Pinto, 1956, p. 13). A abordagem
demogrfica e naturalista do povo brasileiro, na sequncia do argumento, aparece
como um marcador de urgncia:
ou tomamos o rumo do desenvolvimento, o que se dar na medida em que
fomos capazes de utilizar os dados da cincia e os instrumentos da tcnica, a
servio de uma ideologia do progresso; ou, se no o fizermos, enveredaremos
pela estrada do pauperismo, que nos conduziria condio das grandes massas
asiticas (Pinto, 1956, p. 13).
Ainda como historiador natural, Pinto (1956) observa o pas antes de

tudo, um corpo em crescimento e prepara o desenvolvimento da anlise, de
dimenso quantitativa, para a considerao de efeitos qualitativos e, poder-se-ia
afirmar, pr-substantivos. que a proliferao quantitativa se traduz em presso
ascendente das massas.
No plano da descrio de fenmenos sociolgicos, trata-se de acordo com
Pinto (1956) do ingresso de um nmero cada vez maior de indivduos no que
poderamos chamar de rea culturalmente iluminada da sociedade. A viso a
de processo irrefrevel de emergncia de uma multido. O termo (multido, cuja
lavra e implicaes no poderiam ser desconhecidas do autor citado anteriormente),
comparece de modo explcito anlise: ainda mais numerosa a multido dos que
se vo colocando em torno dela (a rea culturalmente iluminada), assediando-a,
numa presso crescente para nela penetrar (Pinto, 1956).
Em um plano ontolgico mais fundamental que o dos fenmenos sociolgicos,
Vieira Pinto constri uma imagem da dinmica social como afetada necessariamente
por movimentos tectnicos e ascendentes, protagonizados por uma multido em
276
movimento permanente, cuja fisionomia no parece ser estranha a certa retratstica

spinosiana. No algo configurado pela trama das instituies, como resultado de
desenho institucional bem concebido. Melhor juzo far quem considerar este lugar
(o das instituies) como o do estabelecimento de limites e canalizaes com
fluxos e inclinaes previsveis para processo cuja gnese lhe escapa por inteiro.
O processo indicado por Pinto (1956), neste sentido, claramente pr-poltico.
Mais que isto, trata-se do ncleo vinculante do real, a partir do qual a perspectiva
universalisadora da filosofia (o ponto de vista do infinito) poder indicar corolrios
de ordem prtica e existencial.
O agregado originariamente demogrfico, ao impor o alargamento quantitativo da rea da cultura, faz-se acompanhar por um movimento qualitativo
de transformao de conscincia. Este fato, para Pinto (1956), de importncia
decisiva. neste ponto preciso que a teoria vieiriana da democracia tem sua
transio da observao da natureza dos processos demogrficos para a considerao de um mundo expressivo. Por efeito de acumulao, estabelece-se processo de
tomada de conscincia das massas. Rompe-se, de passagem, com paradigma
de cariz conservador que afirmava a necessria exclusividade da sede da conscincia
social nas elites, algo a configurar expanso do nmero de sujeitos reflexivos.
No entanto, o processo de tomada de conscincia no significa tanto progresso
social ou perspectiva de acesso a um clube fechado. A metfora surrada da incluso
no parece ser bem-vinda neste caso. Trata-se antes de transformao se alguma
metfora for necessria pela indicao dos efeitos especficos da tomada de conscincia, quando praticada pelas massas: fazendo o descobrimento da prpria voz, o
homem do povo vai utiliz-la naturalmente para exprimir a misria de sua condio
e reclamar contra ela (Pinto, 1956, p. 16).
Pinto (1956) postula, ainda, a presena de uma protoconscincia, definida
como um mpeto interno a desenvolver-se, a iluminar-se a si mesma, pela produo
ou recepo de ideias, e a passar a formas mais altas e mais claras (...). Em outros
termos, este autor est a indicar a passagem do ser sensitivo para o ser expressivo,
sujeito de exigncia consciente. Tal passagem, mais que fato de ordem psicolgica,
pode ser concebida como dotada de atributos metafsicos, com decisiva significao
histrica e social (op. cit., p. 16). Com efeito, pela passagem, opera-se distino entre
o homem que sofre e o homem que sabe por que sofre.
A promoo existencial e cognitiva resulta da presena de um novo operador: a
ideia. pela presena desta, segundo Pinto (1956), que a distino se estabelece: do
reconhecimento ftico do sofrimento, o processo de tomada de conscincia permite
representar e exprimir as razes do prprio sofrimento. Mas h mais a ser revelado
neste processo. A ideia no apenas condio para a elucidao do que existe, mas
tambm passo necessrio para a modelagem do futuro.
277
O homem que possui uma ideia , ao mesmo tempo, um homem possudo

por essa ideia (Pinto, 1956, p. 16). A posse de uma ideia revela a presena de
um processo psicolgico, enquanto a posse de um indivduo por parte de uma
ideia configura um aspecto sociolgico, posto que vinculado esfera da ao.
Pela complementaridade destes processos, Vieira Pinto est a indicar o que designa
como o duplo aspecto das ideologias. A fuso destes aspectos necessria para
a emergncia de uma ideia fundamental, a de projeto: O projeto igualmente
uma ideia, ainda no realizada, mas pensada em funo das representaes atuais,
e s possvel em razo delas (op. cit., p. 18).
O argumento ontolgico de Pinto (1956) parte do reconhecimento naturalstico e demogrfico de um povo sem metafsica, para resultar na demonstrao
de que a prpria ativao irrefrevel do demos acaba por criar as condies para a
reflexividade e a afirmao de projetos. Neste sentido, a ideia de desenvolvimento
corolrio perfeito tanto do autodesenvolvimento permanente deste sujeito histrico
agora revelado, como da democratizao da qual este sujeito o elemento propulsor.
No por outra razo que quando Vieira Pinto se pe a destrinar as implicaes
lgicas e conceituais da ideia de desenvolvimento nacional, comea por defini-lo
como um processo, algo que implica derivao de um estado de outro (op. cit.,
p. 20). O no desenvolvimento ou o subdesenvolvimento nesta perspectiva ,
antes de tudo, um absurdo ontolgico.
A faceta lgico-conceitual do texto de Pinto (1956) igualmente notvel.
Esta se subordina seguinte mxima: no h interpretao sem categorias prvias
de interpretao. Assim, a categoria principal posta por este autor para lidar
com o tema do desenvolvimento nacional a de processo: o desenvolvimento
nacional um processo (op. cit., p. 19). Mais que um juzo emprico, trata-se de
indicar as implicaes do uso de um termo (processo) a um objeto determinado
(desenvolvimento nacional). Operao nada inocente, por certo, j que atribui ao
objeto especfico os movimentos da categoria bsica que funda a interpretao.
Em outras palavras, a aplicao do termo processo, como toda operao metafrica, acarreta uma srie de mecanismos (operadores) que devero estar presentes
na construo do significado do objeto em questo. Todo e qualquer atributo lgico
contido na ideia de processo ter seu rebatimento especfico quando se tratar do
tema desenvolvimento, desde que observado sob esta perspectiva particular a respeito
do que significa processo.
Os aspectos inerentes categoria processo, e que agora passam a impregnar a
ideia de desenvolvimento, so os seguintes: finalidade, unidade, especificidade, bem
como noo de diretriz que resume os trs aspectos anteriores. A natureza de um
processo implica a referncia a um fim. Este aspecto da finalidade, por sua vez, se
apresenta atado ao da unidade. Se a primeira a condio de possibilidade de algum
278
trajeto e direo, a segunda o que faz que todos os momentos pertenam a um

movimento em comum. Pode-se afirmar que a finalidade estabelece uma clusula
de orientao, enquanto a unidade o faz com relao a uma clusula de consistncia.
O tema da especificidade parece dizer respeito s condies particulares nas
quais determinado processo tem lugar. Na aplicao do termo processo ao tema do
desenvolvimento, Pinto (1956) seleciona como aspecto especfico o que denomina
de antinomia democrtica. Em suas expresses, trata-se dos riscos da desconexo
das aes motoras do desenvolvimento, efeito da presena de agentes livres,
seres tpicos das sociedades politicamente democrticas. As bases da antinomia
encontram-se na seguinte disjuntiva: se verdade que atributo do poder pblico
a faculdade de planejar o desenvolvimento, necessrio, por sua vez, conquistar
consentimento por parte de agentes livres. A antinomia democrtica define
o processo de desenvolvimento em uma democracia poltica. A unidade deste
processo depender de sua capacidade de obter a somao de decises voluntrias
convergentes (op. cit., p. 22).
O tema da democracia retorna anlise de Pinto (1956). Desta feita, no mais
como processo fundamental, mas como ambiente poltico e institucional povoado
por agentes livres. O risco da disperso das opinies pode ser desfeito por uma
espcie de otimismo da evidncia. Nos termos deste autor, a unidade ameaada
pela antinomia pode ser obtida por uma ideia que:
pelas suas caractersticas lgicas, pela sua clareza, exatido e fora sugestiva, uma vez
apresentada apreciao individual, penetra na conscincia de cada cidado, dos que
dirigem e dos que executam (...) e passa a comandar a sua ao (Pinto, 1956, p. 23).
So as dificuldades postas pela antinomia democrtica que enfatizam a importncia do ltimo atributo da ideia de processo: o de ideia diretriz. Trata-se da ideia
luz da qual o processo compreendido e interpretado. O desenvolvimento nacional
decorre, portanto, de concepo com tais atributos. A posse coletiva e compartilhada
desta define uma ideologia, a do desenvolvimento, sem a qual no h desenvolvimento
nacional (Pinto, 1956, p. 27). O argumento de Vieira Pinto associa dois momentos
distintos. No plano ontolgico, a emergncia das massas estabelece como exigncia
objetiva o desenvolvimento. Por sua vez, a ideia que permite um sentido completo
ao desenvolvimento sustenta-se nas evidncias que lhe so intrnsecas. H, neste
caso, dupla ncora, tanto de ordem ontolgica como de ordem lgica. Na verdade,
entre a ontologia e a ideia que revela suas exigncias, a relao que se estabelece
a de continuidade. de um ser em movimento permanente, portanto, que se
trata. A adequao da ideia a este ser ocorre por adequao s suas consequncias.
Disto decorre a centralidade da concepo de projeto, para este autor.
A ncora realista desse projeto reside no fato de que, como ideologia do
desenvolvimento nacional, sua eficcia s pode ser garantida se seu sustentculo
279
social residir na conscincia das camadas populares (Pinto, 1956, p. 29).

Na lgica fina de Vieira Pinto, o processo de desenvolvimento funo da conscincia das massas. A democracia poltica, portanto, consiste na criao de ambiente
propiciador para a emergncia desta conscincia.
Vieira Pinto escreve em uma poca em que j se conhecia vasta literatura
pessimista e minimalista a respeito do que deve significar a democracia. Com efeito,
o cenrio dos anos 1950 foi frtil incubador para as teorias da ingovernabilidade e
do excesso de participao. Ainda que as teses de Pinto (1956) sejam vulnerveis
crtica, pelo seu fidesmo ontolgico e pelo seu otimismo da evidncia, h nestas
o mrito indisputado da ausncia de demofobia.
Uma sntese muito compacta da reflexo de Pinto (1956) a respeito da
democracia brasileira poderia ser disposta nos pontos a seguir.
1) O fenmeno indiscutvel do ingresso precipitado das massas no plano
poltico explica-se pelo ndice quantitativo a que chegou o processo
nacional (Pinto, 1956, p. 31).
2) Tal ingresso se expressa pelo aumento da claridade da conscincia popular.
3) O ingresso das massas associado ao aumento da claridade da conscincia ,
por sua vez, traduz-se numa exigncia de desenvolvimento.
4) As manifestaes sociais, de teor reivindicativo tpicas do perodo
so expresso da exigncia de desenvolvimento.
Ainda que precipitado, o ingresso das massas o propulsor de processo
positivo. No h qualquer travo huntingtoniano na imagem de Pinto (1956), a
precipitao no configura excesso a ser corrigido, mas fecundidade e expresso
direta de uma exigncia. Ao fim e ao cabo, o desenvolvimento consequncia necessria da democratizao fundamental do pas. Como resultado, tem-se a configurao
de duas teorias. Uma a respeito dos requisitos democrticos do desenvolvimento,
outra sobre as exigncias desenvolvimentistas da democracia. Importa verificar em
que medida as demandas do desenvolvimento e da democratizao fundamental
interagem com o que se poderia designar como o fato dos sistemas representativos.
3 A REPRESENTAO E SEU (DES)ENCONTRO COM A DEMOCRACIA
No lxico poltico contemporneo, democracia e representao parecem pertencer

a um campo semntico em comum. Com efeito, sem qualquer dificuldade de
ordem conceitual, cidados de repblicas realmente existentes podem propugnar
por mais democracia por meio da exigncia de maior qualidade no exerccio da
representao. No sendo, com certeza, a nica modalidade de exigncia ao alcance
dos cidados, no se pode afirmar que esta seja de todo infrequente. De qualquer
280
modo, tem sido, ao menos, possvel exprimir adeso democracia por meio da
linguagem da representao.
Pitkin (1972, p. 2), em texto clssico, indicou a forte pregnncia do tema
para os tempos modernos: Nos tempos modernos, quase todo mundo quer ser
governado por representantes () todo grupo ou causa poltica quer representao
() todo governo reivindica ser representativo.7 At mesmo observadores profissionais da poltica, por conforto nominalista ou por crena, utilizam de modo
corrente a expresso democracia representativa para designar as formas polticas
e institucionais que se generalizaram sobre mais da metade do globo, durante o
sculo XX. Neste amlgama, democracia e representao aparecem como partes
de um nexo necessrio e de uma grande convergncia.
No entanto, nem sempre foi assim. Houve momentos na histria do pensamento poltico e na histria da poltica propriamente dita nos quais os campos
semnticos das duas ideias mencionadas, assim como suas implicaes existenciais,
foram cuidadosamente distinguidos. Lembrar tais episdios no visa tanto exortar o
leitor a aderir de modo nostlgico a projetos de refundao democrtica, com base
em improvvel reelenizao da poltica, quanto indicar o carter artificial, sensvel
ao engenho humano, portanto, mutante e, no limite, perecvel da associao
terica e prtica entre democracia e representao.
Se verdade que a democracia no nasceu representativa, a representao,
por sua vez, no veio ao mundo como expresso natural da democracia. A convergncia entre ambos os princpios s foi possvel em sociedades nas quais a presso
democrtica no sentido espinosiano e tocquevilleano do termo foi canalizada
na direo de instituies e prticas representativas. Ainda que o termo no tenha
sido de sua lavra, Madison (1993a; 1993b), no sculo XVIII, pode ser hoje
apresentado como um dos inventores daquilo que se nomeia de modo um tanto
imperito como democracia representativa.8
A seu juzo, havia uma clara distino conceitual entre o que deveria ser uma
repblica moderna e uma repblica democrtica antiga. Tal diferena se daria
pela presena, no desenho moderno de repblica que ele props, daquilo que
designou como o esquema da representao (Madison, 1993a). A democracia, ao
contrrio, poderia ser definida como uma sociedade formada por um pequeno
nmero de cidados que se unem e administram pessoalmente o governo (op. cit.).
Algo distinto, pois, da repblica, caracterizada, segundo seu juzo, pela delegao
do governo a um pequeno nmero de cidados eleitos pelos demais (op. cit.).
7. In modern times almost everyone wants to be governed by representatives (...) every political group or cause wants
representation (...) every government claims to represent.
8. Deve-se a expresso a Paine (1989), para quem a representao no se constitui como meio para barrar a ameaa
democrtica, e sim como possibilidade de alargamento da prpria democracia. Em seu contexto imediato, e no do
sculo XIX, ele foi um perdedor. De qualquer forma, seus textos so teis para quem pretende avaliar o estado da
representao a partir das interpelaes que a presso democratizante acaba por lhe impor.
281
A histria dos significados possveis da expresso democracia representativa

afirma, pois, do trajeto percorrido entre a primeira concepo cidados que
administram pessoalmente o governo e a segunda o governo de um pequeno
nmero de cidados eleitos. Por meio do artifcio da representao, a operao
daquilo que o prprio Madison (1993a) definiu como um filtro institui uma no
transitividade entre o universo dos cidados em estado bruto e o domnio da deciso
legislativa. Ao defender o mecanismo, Madison, mais que se distanciar teoricamente
dos fundamentos da democracia clssica, preocupava-se com a disperso de concepes alternativas no prprio contexto norte-americano de fins do sculo XVIII,
marcadas por forte componente libertrio e, por assim dizer, acrtico.
Nos tempos que antecederam Conveno da Filadlfia, predominara o que
alguns analistas denominam como poltica de liberdade, marcada por resoluta
desconfiana com relao a qualquer ideia de governo no submetido a controle
popular direto.9 Madison (1993b) reflete a respeito dos abusos da liberdade, a
seu juzo to nefastos quanto os abusos do poder. Na formulao madisoniana,
a representao age como mecanismo alternativo a outras modalidades de organizao institucional por exemplo, o acesso direto do pblico s decises e
feitura de leis, a escolha por sorteio e, o que evidente, a monarquia hereditria.
A crena de Madison (1993a; 1993b) na virtude da representao e de seu filtro
residia na expectativa de que instituies representativas, ao mesmo tempo em que
fundam a autoridade necessria para o governo realizar sua funo, garantem que
o exerccio da representao se oriente para o bem pblico. Tratava-se, a seu juzo,
de escolher homens cuja sabedoria lhes permitiria discernir o interesse pblico,
algo impossvel em cenrio no qual a potncia da soberania se apresentaria dispersa
e de modo isonmico entre todos os cidados, que a exerceriam de modo direto.
A concepo desenvolvida por Madison (1993a; 1993b) esteve longe de adquirir
adeso consensual. Em meio ao debate entre federalistas e antifederalistas, que se
seguiu independncia norte-americana, vozes distintas tambm se fizeram ouvir.
Foi o caso de Brutus um dos expoentes do segundo grupo, atuante no campo da
poltica de liberdade , que assim se referiu ao tema da representao: o prprio
termo representao implica que a pessoa ou o corpo escolhido para esse fim deve
assemelhar-se queles que o escolhem uma representao do povo da Amrica,
se ela autntica, deve ser como o povo (Brutus apud Aurelio, 2009). No se
trata, no caso de Brutus (op. cit.), de propugnar pela necessidade de um filtro, que
acabaria por atribuir a uma aristocracia (homens de virtude e discernimento) o
exerccio da representao. Ao contrrio, o mximo de mimetismo aparece como
principal virtude a ser objetivada.
9. Para uma til e vvida reconstituio do debate pr-constitucional norte-americano, ver o excelente ensaio de Kramnick,
em Apresentao aos federalist papers, includo na edio brasileira (1993). Ver, ainda, o timo artigo de Wood (1987).
282
O debate a respeito dos significados da representao, dessa ocasio em

diante, nunca mais poderia desconhecer a polarizao entre as duas concepes j
indicadas neste estudo. Mas, na verdade, possvel retroceder no tempo e detectar
o quanto a antinomia entre as imagens de filtro e de mimesis estiveram presentes
no processo de inveno da representao poltica. Tanto a concepo de Madison
(1993a) quanto a de Brutus possuam j, no sculo XVIII, uma histria e, por
assim ser, puderam encontrar, na tradio precedente de elaborao dos princpios
da representao, alguma inspirao.
A defesa antifederalista de representao mimeticamente correspondente
vontade dos representados pode ser encontrada, por exemplo, em indivduos como
Overton, um dos mais destacados lderes dos niveladores (uma espcie de ala da
esquerda nos conturbados anos que antecederam a Revoluo Gloriosa, no sculo
XVII ingls).10 Ele diante da perspectiva de uso tirnico do poder por parte do
Parlamento Longo (1640-1660), que, por sua vez, se opunha ao uso tirnico
do poder por parte do rei faz saber, em 1647, nos clebres Putney debates, aos membros deste corpo: ns somos os seus dirigentes, e vocs so os nossos agentes11
(Overton apud Vieira e Runciman, 2008, p. 22).
O argumento nivelador, a par da defesa do sufrgio masculino generalizado,
subordinava a ideia de representao a um movimento mais profundo de democratizao geral da sociedade. Como bem indicou Hill (1971), em livro clssico,
os niveladores e outros movimentos radicais a eles contemporneos visavam
virar o mundo de ponta cabea.12 Em outros termos, tratava-se de fazer da base
da sociedade a sede da soberania e, a partir desta radical inverso, reconfigurar o
mapa poltico e institucional. O parlamento, em luta aberta contra o poder real
e na chave introduzida pelos niveladores, s poderia ser pensado como expresso
direta e mimtica de algo que lhe exterior e, sobretudo, anterior. Qualquer descontinuidade entre a vontade do autor e o comportamento do ator aparece, em tal
perspectiva, como usurpao tirnica. Ainda que derrotados, h mrito inequvoco
na interveno dos niveladores: o da defesa de associao necessria entre presso
democratizante e exerccio da representao.13
Madison (1993a), quando imaginou o esquema da representao, tinha,
como j foi indicado, outro objetivo em mente. Se a imagem mimtica do espelho
10. Para uma til introduo ao universo dos niveladores, ver Aylmer (1975).
11. () we are your principals, and you are our agents. interessante, ainda, notar que o uso feito por adeptos da
rational choice dos termos agent e principal no tem relao com os usos originrios praticados pelos revolucionrios
igualitaristas da Revoluo Inglesa. O uso contemporneo assptico de ambos os termos no faz justia atmosfera
de politizao e conflito social, presente na linguagem dos niveladores.
12. Ver o excelente e incontornvel livro de Hill (1971). Igualmente obrigatrio, para uma viso geral do debate poltico
durante a Revoluo Inglesa, o livro de Zagorin (1954).
13. A soluo inglesa, encaminhada a partir da Revoluo Gloriosa (1688), implicou a associao entre representao
poltica e oligarquizao. Durante cerca de dois sculos, tal associao apareceu como natural para os defensores do
que viria a ser designado como governo representativo.
283
pode ser aplicada aos argumentos de Overton e Brutus, a de filtro adequa-se

perfeio ao esquema do pensador norte-americano. Da igual forma que seus
oponentes, sua inovao possui uma histria e pode recolher, em certa tradio,
sinais de confirmao. Em um movimento na direo do ainda mais remoto, a
distino proposta por Madison entre representados e representantes remonta
inovao introduzida por Tertuliano (155-230 DC) (telogo romano e um dos
primeiros apologistas cristos), pela qual o uso do termo repraesentare passou a
denotar nexo entre fatores distintos. O carter remoto da referncia no possui,
neste caso, qualquer pretenso de antiquarismo, mas to somente a de indicar a
extrema fertilidade, diga-se, civilizatria de uma inovao intelectual.14
No realmente o caso, neste trabalho, de proceder a uma histria da ideia
e dos princpios prticos da representao,15 mas to somente de indicar algumas
marcas que estaro sempre presentes no debate a respeito. Em pleno debate teolgico,
no contexto do pensamento cristo em seus primeiros movimentos, apresenta-se
a ideia de relao entre entidades que no se assemelham, tal como aparece na
discusso a respeito da Trindade, na qual o Filho definido como persona representativa (representat) do Pai. Este nexo misterioso, no redutvel aos mecanismos
da semelhana e da contiguidade, estabelecido entre o corpo de Cristo e o po,
na ltima ceia. O que h de interessante nesta ideia de representao a presena
de um nexo especial, no redutvel observao a olho nu de algum cenrio no
qual de modo explcito algo se representa por meio de passagem desprovida
de opacidade. Este seria o caso, por exemplo, da procurao jurdica pela qual
algum age em nome de um indivduo segundo algo previamente prescrito ,
ou at mesmo de uma representao pictrica mimtica, na qual a viso direta do
que representado a prpria condio de inteligibilidade de sua cpia.
Ambas as modalidades (jurdica ou esttica) aparecem como inteligveis do
ponto de vista de uma terceira parte, que ocuparia a posio de observador do nexo
e da adequao entre a fonte original e a sua projeo artificial. Na representao
por diferena, outro fenmeno se passa, o qual faz que aquilo que se representa
aparea de forma a um s tempo distinto e atribuidor de significados retrospectivos,
naquilo que o representa. H realmente, neste sentido, a suposio implcita de
um abismo, no qual o que se faz representar se dissolve em algo misterioso, para
aparecer, ao fim do processo, constitudo por sua representao.
Nesse sentido, a representao como transfigurao e reapresentao
aparece como condio de presena. o que transparece em belo exemplo retirado
14. A aproximao entre os universos teolgico e poltico no tratamento do tema da representao pode ser
notada, ainda, como algo que se aproxima do juzo de Schmitt, segundo o qual os conceitos fundamentais no mbito
da filosofia poltica podem ser percebidos como secularizaes de concepes teolgicas. Para o argumento original,
ver Schmitt (1988).
15. Para um tratamento histrico e analtico do tema da representao, remete-se o leitor ao recente e timo livro, j
referido neste trabalho, de Vieira e Runciman (2008).
284
de um discurso de um membro do Parlamento ingls (William Hakewell), ainda

nos tempos de Elizabeth I:
Devemos minimizar o respeito que temos por ns mesmos e transferi-lo para as
pessoas e os sentimentos daqueles por quem falamos: porque eles falam por ns.
Se o assunto sobre o qual se fala est relacionado aos pobres, ento pense em mim
como um homem pobre. Aquele que fala pode ser s vezes um advogado, s vezes
um pintor, s vezes um comerciante, s vezes um arteso comum.16
Ainda que se considere o fato de que, em tempos elizabetanos, o que se

designava por parlamento pouco se relaciona com os significados contemporneos
do termo, h no exemplo de Hakewell (apud Vieira e Runciman, 2008, p. 19)
dois aspectos que se apresentaro de modo forte no processo futuro de definio
e consolidao da representao poltica.
O primeiro desses se refere j mencionada presena de uma ideia de

representao por diferena, a esta se acrescentando, contudo, uma ntida
dimenso ficcional. O exerccio da representao de natureza hipottica: h
at mesmo neste caso a enunciao de imperativo que, como tal, deve partir
de suposio no empiricamente fundada. o que transparece na belssima
sentena, antes mencionada: se o assunto sobre o qual se fala est relacionado aos pobres, ento pense em mim como um homem pobre (DEwes
apud Vieira e Runciman). esta exigncia, que o autor do discurso seja
tomado como um homem pobre, no sendo ele de modo algum isto, que
introduz o aspecto ficcional mencionado. Por tal exigncia, manifestam-se,
ainda, de modo claro, os j mencionados mecanismos da transfigurao e
da reapresentao.
H, contudo, outro aspecto crucial presente no fragmento do discurso de
Hakewell (apud Vieira e Runciman, 2008, p. 19), que estar inscrito nos debates
posteriores a respeito do tema da representao. Trata-se da pretenso de universalidade do exerccio da representao. Pobres, pintores, comerciantes, artfices e at
mesmo advogados no estavam includos nas franquias eleitorais. No obstante, o
exerccio da representao os inclui como sujeitos passveis de serem representados,
ainda que no tenham a prerrogativa de indicar os agentes dotados de funes
representativas. Apesar de oligrquica, do ponto de vista de sua extrao emprica
e sociolgica, a representao , neste sentido, pensada como forma de repor no
parlamento a nao inteira. Menos de um sculo depois, os niveladores procuraram extrair consequncias democratizantes desta pretenso universalidade:
16. We must lay down the respect for our persons, and put on others, and their affections for whom we speak: for they
speak by us. If the matter which is spoken touchet the poor, then think me a poor man. He that speaks sometimes must be
a Lawyer, sometimes a Painter, sometimes a Merchant, sometimes a mean Artificer. Cf. Sir Edmond DEwes, The journals
of all parliaments during the reign of Queen Elizabeth, London, p. 667, 1682 (apud Vieira e Runciman, 2008, p. 19).
285
se o parlamento a transfigurao da nao, o sufrgio no pode ser menos

que o generalizado.
Eis, portanto, um componente alucinatrio, que nunca mais se desvincular
da ideia de representao: crer em algo que, por meio de um nexo especial, se
apresenta como efeito que a um s tempo resulta e se distingue daquilo que lhe
origina. Em grande medida, e em claro contraponto, a defesa de padro representativo fundado no modo da presena por exemplo, Overton (apud Vieira e
Runciman, 2008) e Brutus (apud Aurelio, 2009) indica vontade de suprimir tal
componente alucinatrio.
Caber a Hobbes (1996), ainda no confuso sculo XVII, fixar a questo da
representao em bases distintas das sustentadas pela tradio mimtica. Um de
seus problemas a suposio da existncia indisputada de um ator, cuja constituio
independe e antecede aquilo que se pode designar como o fato da representao.
Em certa medida, Hobbes acrescenta um componente acessrio de mistrio na
histria: justamente o nexo misterioso que faz derivar do autor um ator distinto
que constitui o mistrio originrio de toda comunidade poltica. o representante
que forma o representado como pessoa coletiva, como agregado que produz
representao. Algo totalmente contraintuitivo, mas assim mesmo pleno de sentido.17
Em outros termos, o povo poltico distinto de multido dispersa
algo que se forma no ato ficcional originrio que constitui a prpria soberania.
No se trata, neste caso, de constituir apenas o soberano, mas pela via da criao
deste ltimo, o que se institui uma unidade poltica real. A passagem de um
agregado demogrfico bruto para um conjunto de atores que se fazem representar
pressupe a presena de mecanismos que instituem esta ltima pessoa artificial.
Neste sentido, o soberano que resulta do artifcio do contrato to artificial quanto
as pessoas que o instituem. No so mais partes naturais, mas sujeitos constitudos
por um grande artifcio. A clareza dos termos de Hobbes merece transcrio:
Uma multido de homens se transforma em uma Pessoa nica, quando eles
so Representados por um homem, ou uma Pessoa () Porque a Unidade do
Representante, no a Unidade dos Representados, que faz aquela Pessoa nica
(Hobbes, 1996, p. 114).18
Os termos da reflexo de Hobbes (1996) obrigam-se a considerar a ideia de

que a instituio do prprio corpo poltico se trata de um artifcio. um animal
artificial que est sendo criado, e este ato condio necessria para a instituio
17. Mistrio tambm em Burke: o ato individual e emprico da escolha eleitoral dissolve-se na totalizao de um eleitorado
abstrato e numrico que jamais poder se constituir como contraponto real para o exerccio do representante. H at
mesmo, neste caso, uma impossibilidade lgica, que anda ao par com outra de natureza ontolgica.
18. A Multitude of men are made One Person, when they are by one man, or one Person, Represented () For it is
the Unity of the Representer, not the Unity of the Represented, that maketh the Person One.
286
do experimento social e poltico. Por artificial, tal animal s poder ter sua
gnese configurada a partir da operao de atos ficcionais bsicos e originrios.
Tais atos do ponto de vista de Hobbes esto contidos nas fices que instituem
a pessoa nica (one person), como sucedneo artificial da multido, assim como
as personas dos representantes e dos representados. No que diz respeito ao corpo
poltico, este institudo pelo prprio arranjo do qual o ponto de partida como
sua causa eficiente.19
A representao poltica, portanto, no depende da extenso do nmero de
representados, mas da presena de um nexo especial entre estes e seus representantes.
esta a razo pela qual, independentemente da extenso dos direitos de sufrgio,
o ncleo duro da ideia de representao permanece posto. A natureza do nexo
permanece, independentemente dos termos da franquia eleitoral. Argumentos pela
extenso ou reduo da franquia so, portanto, de natureza poltica e contingente,
no incidindo sobre a natureza mesma do artifcio da representao.
Conclui-se esta seo com uma srie de comentrios, conforme dispostos a seguir.
1) O tema da representao est presente, de modo compulsrio, no prprio
ato ficcional de instituio de domnio pblico. Independentemente da
forma adotada, sociedades representam-se como um corpo no natural
e dotado de identidade. O ato ficcional inicial, mais que fundamental,
necessrio, e Hobbes foi o primeiro a apresent-lo como tal. Sem tal ato,
as coletividades humanas no ultrapassariam uma dimenso puramente
natural e demogrfica. O prprio demos ateniense, por exemplo embora
no estruturado segundo princpios representativos modernos , configura o modo pelo qual a sociedade ateniense se representa a si mesma
como corpo poltico. Em tal representao, os cidados, pelo princpio da
isonomia, constituem-se como demos dotado da prerrogativa do exerccio
direto da potncia poltica coletiva. H, portanto, de distinguir a ideia
de representao, como condio originria de instituio da sociedade
poltica, da de representao poltica ou de governo representativo , uma
de suas modalidades possveis e contingentes.
2) Denomina-se de forma representao um modo particular de constituio
de experincia compartilhada do social, fundada nos mecanismos do
governo representativo. Tais mecanismos podem ser descritos com nfase
em seus aspectos oligrquicos, derivados tanto de razes sociolgicas
como tambm de fatores macropolticos por exemplo, extenso do
direito de voto. Em sociedades marcadas por forte presso democratizante,
os aspectos inerentemente oligrquicos do modelo convivem com a
19. Para um timo tratamento do tema da representao em Hobbes, ver o excelente livro de Jaume (1986).
287
necessria extenso do acesso representao. Tais experimentos do

azo expresso democracia representativa.
3) Mas, h algo de intrnseco forma representao que a qualifica para a
tarefa de abrigar institucionalmente a crescente presso democratizante.
Trata-se de inerncia que lhe permite configurar um demos composto por
eleitores, com a consequente naturalizao do voto e das rotinas eleitorais
como forma e espao de igual modo naturalizados de participao
pblica. Em outros termos, o que se pretende sugerir que a vitria da
forma representao sobre modalidades presenciais diretas ou participativas de configurao do demos no pode ser debitada apenas s
inclinaes oligrquicas ou s demofbicas. Tais orientaes, por certo,
sempre estiveram presentes e operativas no longo (des)encontro entre
democracia e representao. Um mnimo de realismo exige o reconhecimento de sua presena na configurao das assim designadas sociedades
democrticas. Mas h de considerar caracterstica inerente do ardil se
assim se puder denomin-lo: a da pretenso universalidade.
4) Tal pretenso, como antes indicado, resulta de uma fico, e no poderia
deixar de ser assim. Ainda que o corpo do povo no se faa presente por
meio da generalizao emprica do direito representao, os representantes
falam por todos e legislam para todos. H um como se na base do arranjo,
condio para que este possa ser apresentado como um artifcio. esta
fico que opera como fundamento tanto da teoria da representao esposada
por Hakewell (apud Vieira e Runciman, 2008, p. 19), no sculo XVI,
como da clssica defesa, feita por Burke, da independncia do detentor
do mandato, com relao a presses particularistas. No primeiro caso,
aristocratas falam por todos; no segundo, a conscincia do representante
configura o interesse pblico.
5) A pretenso universalidade, por ardilosa e inautntica que seja, faz da
representao uma fico cujas consequncias podem ser universalizveis.
Com efeito, universalizao hipottica, praticada por aristocratas altrustas,
a tradio democrtica via niveladores, antifederalistas e seus sucessores
pode apresentar como alternativa uma universalizao histrica e imperativa.
A presena de uma forma universalizvel, inicialmente, foi fundamental
para sua generalizao prtica. Esta a vantagem funcional da forma
representao, diante de modalidades de constituio de espaos polticos,
fundados no modo da presena. Tal modo tem como aspecto inerente o
fato de, por recusar a universalizao hipottica, fixar-se na imediaticidade
dos seus efeitos. Quer isto dizer que tal modo de representao do espao
pblico no fundamentado nos termos da forma representao possui
288
carter local, restrito aos envolvidos na ocasio participativa. o preo

a pagar pela recusa em aceitar o ato ficcional inscrito na pretenso
universalidade, em troca da busca de imediaticidade.
6) O carter universalizvel da forma representao fez que toda extenso do
direito de eleger representantes, no sentido da incluso de todos os adultos,
exercesse sobre a sociedade efeito de vinculao a um espao comum.
Para o estabelecimento deste tipo de vnculo, o filtro de Madison (1993a;
1993b) que pode ser descrito como um deflator de energia participativa
originria cumpriu papel decisivo. Ao mesmo tempo em que institui
uma distino entre representados e representantes, este reconhece uma
jurisdio ampliada e supralocal, ainda que suas bases sejam de natureza
paroquial. O voto, neste enquadramento, pode ser percebido como um
mnimo de energia cvica comum, necessria para por o mecanismo em
operao. esta ideia de um mnimo comum, por oposio a mximos
particularistas e locais, que torna o modelo generalizvel, enquanto oferece
contedo real sua pretenso de universalizao.
7) A pretenso universalizao acarreta a sensibilidade para o tema da
variabilidade da opinio. Este o tema de Mill (1975) por excelncia:
como garantir a universalidade da representao e, ao faz-lo, a expresso
de mltiplas vozes, com especial ateno s condies de expresso de
minorias. O tema, como se depreende com facilidade, crucial e esteve
na raiz das primeiras defesas de sistemas eleitorais proporcionais. Mas at
mesmo em pases que acabaram por adotar modelos majoritrios, houve
preocupao em criar mecanismos para garantir alguma dissonncia, por
meio de garantias mnimas a oposies. Em todo caso, no se trata de
considerar distines entre majoritaristas e proporcionalistas, mas sustentar que a forma representao ao contrrio de formas sustentadas no
modo da presena no produz resultados necessariamente majoritaristas.
Em outros termos, o modo da presena evocado em experimentos
deliberativos e de participao direta possui, alm de caractersticas
locais, componente majoritrio forte. certo que tal componente pode
ser encontrado em corpos polticos que resultam da forma representao,
sobretudo se organizados segundo procedimentos majoritrios e no
proporcionais. No entanto, parece ser inerente ao modo da presena a
associao entre participao genuna no mediada e deciso majoritria.
8) A fico da universalidade e da distino no abole o fato da demanda
por presena. No se trata, pois, de debate doutrinrio entre adeptos da
democracia direta e da democracia representativa. A democratizao
289
est associada a processos fundamentais de expresso do demos, e no a

formas institucionais especficas. O encontro da presso democratizante
com a preexistncia de instituies representativas constituiu um animal
artificial com duas facetas: a da democratizao da representao e a da captura
institucional da democracia por parte da representao. Como resultado,
tem-se um experimento especfico, o da assim chamada democracia representativa, ou do governo representativo com base eleitoral expandida.
9) O experimento afetado por uma tenso, que lhe constitutiva, entre
um exterior que aparece sob a forma de exigncia de presena e um
interior sustentado nas fices da universalizao e da distino. Se o
interior a causa formal do experimento, sua substncia reside em seu
exterior. Por mais bem-sucedidas que sejam, as fices da universalizao
e da distino so incapazes de eliminar tal tenso. A forma representao
, portanto, coextensiva s razes que a fazem ser considerada como crise.
Em outros termos, tal forma por resultar da tenso mencionada no
pode ser reduzida a termos doutrinrios que a suponham dotada de
fatores de estabilidade ontolgica. No h como confundir regularidade
institucional com estabilidade ontolgica. O risco, ao faz-lo, ter da
democracia representativa concepo, a um s tempo, institucionalista
e doutrinria. A qualidade do experimento no depende de suas caractersticas intrnsecas, mas do modo pelo qual e da intensidade pela
qual este afetado pelo seu exterior. So as exigncias de presena
por mais localistas e majoritaristas que sejam que podem qualificar as
pretenses de universalidade e distino. H, por certo, dialtica nisto.
Mas nada de surpreendente para uma histria que tem em seu ponto de
partida um mistrio.
4 SOBRE A DISTINO, A LACUNA DA POLIARQUIA E A POSSIBILIDADE DE
UMA ZONA DA HIPERDISTINO
O politlogo francs Manin, em seu livro seminal, Princpios do governo representativo,

demonstrou que o mecanismo da representao poltica est sempre associado ao
estabelecimento de princpio de distino:
o governo representativo foi institudo com a plena conscincia de que os representantes
eleitos seriam e deveriam ser cidados proeminentes e socialmente diferenciados daqueles
que os elegeram (...) a isso chamaremos de princpio da distino (Manin,1997, p. 94).
Nesse sentido, at mesmo quando se democratiza, com o processo de constituio

de eleitorados de massa fundados no sufrgio universal, tal regime mantm sua marca
290
de origem: trata-se, para Manin, de um sistema aristocrtico.20 Se se aplicarem critrios

aristotlicos, poder-se-ia falar de um regime oligrquico. No foi outra a sensibilidade
dos clssicos Michels (1949) ao sugerir o imperativo prtico da oligarquizao de
processos democrticos e Schumpeter (1984) ao definir a democracia como um
regime de oligarquias competitivas.21
Os segredos do governo representativo quer em sua verso restrita, quer
em sua manifestao democratizada residem em dois tipos de relao que este
necessariamente encerra e que se estabelecem entre: i) os representantes e os representados; e ii) os representantes e o governo. Em ambos os tipos, opera um
princpio de distino. da natureza do regime representativo, qualquer que seja a
extenso de sua base eleitoral, que os representantes se distingam dos representados.
O esquema da representao no decorre apenas de imperativos de escala, mas de
crena precisa: a qualidade da deliberao a respeito do interesse pblico origina-se
de afastamento entre o exerccio refletido da representao e a espontaneidade e
rusticidade da expresso dos cidados. Neste sentido, a busca de representao no
mediada na qual o princpio da distino no opere aparece como demanda
logicamente inconsistente, ainda que existencialmente compreensvel.
Outra faceta da distino opera nas relaes entre representantes e governo.
Sendo funo da representao o controle governamental, a distino entre ambos
os termos algo necessrio. At mesmo em formatos parlamentaristas, o componente executivo deve estar claramente demarcado no que concerne expresso
parlamentar. Do at agora exposto, pode-se depreender que a associao entre
representao e democracia de ordem contingente. Trata-se de um nexo que poder,
ou no, ocorrer. Se tal relao contingente, a que se estabelece entre representao
e distino de ordem necessria. Quer isto dizer que representao e distino
so coextensivas: a eliminao de qualquer uma implica igual efeito para a outra.
Mas, embora a distino seja corolrio lgico do princpio da representao, pela
sua materialidade ou seja, por sua inscrio prtica e contingente que esta pode
ser detectada e analisada. possvel, pois, imaginar uma variedade institucional e
normativa de formas de distino.
Desse modo, e este o ponto mais importante, pode-se especular a respeito
de diferentes extenses do princpio da distino. No limite, a questo pode ser
posta nos seguintes termos: em que medida o excesso de distino desconfigura
o princpio da representao? Antes que se imaginem pirotecnias modelsticas,
20. H sentido indelevelmente aristocrtico nas escolhas eleitorais, at mesmo nas que ocorrem em contextos nos quais
no h restries participao e dotados de forte competitividade. Na medida em que cada eleitor escolhe a melhor
alternativa por exemplo, o melhor candidato , o resultado agregado a seleo de uma assembleia de melhores.
Em termos gregos, uma assembleia de aristoi. Logo, uma aristocracia.
21. Tal sensibilidade servir, ainda, de base para as formulaes de Dahl (1971), que sero tratadas a seguir de modo
mais pormenorizado. H edio brasileira pela EDUSP com timo estudo introdutrio de Fernando Limongi.
291
voltadas para a deteco de um ponto timo de saturao, o problema que se pretende considerar diz respeito ao trnsito da distino para a autarquia. Enquanto
o primeiro princpio pressupe lgica e existencialmente a alteridade e o nexo
com o que lhe distinto, posto que a distino exige o distinguir-se de algo, o
segundo index sui. Um universo autrquico tal como definido por Aristteles,
na metafsica, no que concerne aos processos naturais domnio que contm
de modo autnomo os princpios de seu movimento. Suas conexes com o que
lhe exterior so errticas e contingentes. Pode-se afirmar que estas obedecem aos
caprichos de seu insulamento e no se constituem como sua substncia. Sendo
index sui, a substncia de uma entidade autrquica reside nesta prpria.22
O rebatimento emprico dessa considerao permite colocar sob foco situaes
nas quais, para alm da distino ordinria com o corpo dos representados, o
mundo da representao age segundo uma lgica autrquica. Ainda que no se
esteja disposto a subscrever que o princpio da distino contm, de forma larvar,
o princpio da autarquia como se este fosse seu corolrio , a prpria rationale
da assim chamada democracia representativa que indica o lugar ou a lacuna
a ser preenchido por experimentos autrquicos.
Em outros termos, a filosofia pblica oficial da democracia representativa
(a chamada teoria descritiva da democracia ou teoria da poliarquia) ciosa da
necessidade da distino como norma e mecanismo institucional abriga a possibilidade de ocorrncia de cenrios autrquicos, como desdobramentos do princpio
da distino. Pensa-se poder demonstrar esta hiptese a partir da formulao que,
desde a dcada de 1950, vem operando como a filosofia pblica hegemnica do
sistema representativo.
A demonstrao, cujos termos podem ser acrescentados ao debate brasileiro
contemporneo, toma como ponto de partida uma insatisfao com o modelo
desenvolvido por Dahl (1971) tal como apresentado em seu texto clssico Poliarchy:
participation and opposition e uma discusso dirigida a alguns desdobramentos de
sua teoria. Os termos do modelo dahlsiano so por demais conhecidos, o que torna
sua apresentao um tanto tediosa e suprflua. No entanto, para que o argumento
neste texto articulado tenha um mnimo de sentido, importante marcar os passos
principais que constituem o paradigma em questo, ainda que de modo breve.
O primeiro passo do argumento dahlsiano consistiu na indicao e na
diferenciao, de inspirao huntingtoniana, de duas variveis que compem os processos de democratizao ou de trnsito para a poliarquia , designadas como
liberalizao (liberalization) e incorporao (inclusiveness). Mais que fatores presentes
em processos de transio para a democracia, tais aspectos podem ser tomados
22. O sempre providencial lxico de Liddell e Scott (1999, p. 133) registra como significado para a palavra grega autarkeia
as expresses sufficient in oneself e independence.
292
como dimenses macropolticas necessrias a qualquer sistema poltico. Em outros

termos, a pretenso avaliar os diferentes sistemas polticos de acordo com o grau
de liberalizao e incorporao que contm. A primeira dimenso (liberalizao), de
acordo com Dahl (1971), diz respeito institucionalizao do conflito interelites
e aceitao pacfica de sua pluralidade. Tal institucionalizao concerne ao estabelecimento de regras no jogo e aceitao dos resultados da competio poltica
por todos os participantes. Em outros termos, a liberalizao tem por foco as
interaes no interior da polis, esta compreendida como o conjunto dos atores
que pelo exerccio do governo ou da representao exercem controle sobre a
agenda pblica. A segunda dimenso (incorporao) incide sobre a extenso do
demos ou seja, o grau de incorporao da populao adulta ao eleitorado e, por
tal via, aos espaos de participao poltica.
O argumento prossegue com a atribuio de valores (+) e (-) a cada uma
daquelas dimenses, disto resultando a definio ideal de quatro combinaes,
cada uma configurando um tipo distinto de regime, conforme definidor a seguir.
1) Hegemonias fechadas: marcadas pela combinao entre reduzida incorporao (-) e baixa liberalizao e/ou institucionalizao da competio
entre as elites (-).
2) Hegemonias includentes: dotadas de grande incorporao (+) em contraste
com a baixa institucionalizao (-).
3) Oligarquias competitivas: definidas pela existncia de alto grau de
pluralismo e aceitao das regras de competio (+), por parte da polis,
mas com reduzida incorporao popular (-).
4) Poliarquias: ou, nos termos deste captulo, democracias representativas,
embora a expresso no aparea no livro de Dahl (1971), nas quais ocorreria
o desempenho timo das duas dimenses: plena institucionalizao (+)
com mxima incorporao (+).
O movimento que se segue aos passos indicados, ainda no mbito da formulao
dahlsiana, procura distinguir trajetos possveis de transio da situao 1 caracterizada pelo par (-) (-) para a situao 4 caracterizada pela combinao (+) (+).
Em outros termos, trata-se de indicar trajetrias possveis de democratizao, ou
de poliarquizao, na perspectiva de detectar trajetos mais seguros e consistentes.
Independentemente da trajetria indicada por Dahl (1971) como a mais plausvel para obteno de sucesso no percurso polirquico a que obedece a sequncia
1, 2, 3 e 4 , importante notar que opera no argumento um macrorrequisito
fundamental; a saber, que regimes polticos so combinaes entre as duas variveis
indicadas. Quer isto dizer que, no limite, no h desempenho autnomo de qualquer
uma destas, j que o que se passa em uma afetaria, de forma necessria, a outra.
293
Ao comentar tal requisito ontolgico de fundo, tendo em vista a experincia

dos primeiros anos da Nova Repblica (o governo do ento presidente Jos Sarney),
observou-se que:
Se esta suposio for plausvel, o que dizer, ento, de experincias polticas caracterizadas
pela disjuno entre o que se passa tanto no eixo vertical como no eixo horizontal?
Situaes nas quais as mudanas no conflito interelites e a maior incorporao
parecem seguir caminhos autnomos e exteriores ao domnio acima configurado.
A pergunta, como pode ser depreendida com facilidade, tem por objetivo colocar sob
foco a experincia brasileira recente, representada como de disjuno entre a maior
coextensividade obtida entre polis e governo e a existncia de amplas franquias de
incorporao eleitoral (Lessa, 1989, p. 169).
Em outros termos, a suspeita revelada na altura indicava a possibilidade

de efeito de ocultao. Ainda que sob a vigncia das condies bsicas para a
poliarquia por exemplo, institucionalizao com incorporao , um cenrio
perverso pode apresentar-se, marcado pela disjuno entre o que se passa no
universo da polis e o que est presente no mundo do demos. Mas, mais que uma
peculiaridade da cena brasileira dos anos 1980, esta hiptese sugere dois desdobramentos mais srios.
O primeiro desses diz respeito aos limites da filosofia pblica hegemnica da
democracia representativa, restrita s dimenses da institucionalizao e da generalizao das franquias eleitorais. O segundo indica um processo, se no permanente,
ao menos de longo curso na constituio do campo poltico e institucional brasileiro
posterior a 1985, com efeitos presentes at os dias correntes.
No que concerne ao debate terico propriamente dito, cabe sustentar que a
plena vigncia das chamadas condies polirquicas pode encobrir situaes nas
quais o mundo das instituies e o domnio dos cidados mantm escassas e errticas
relaes. Para prosseguir em tal suposio, necessrio proceder a duas operaes
analticas, tendo-se como foco o modelo original desenvolvido por Dahl (1971).
Em primeiro lugar, trata-se de diferenciar na primeira dimenso do esquema
dahlsiano (liberalizao) duas subdimenses distintas: i) o grau de pluralismo e a
institucionalizao do conflito entre as elites, tal como na definio original; e
ii) o que pode ser designado como o grau de coextensividade entre polis e governo
ou em que medida o mundo da representao coextensivo ao governo. Tal procedimento de diferenciao diz respeito, portanto, s relaes entre representantes
entre si e com o governo.
Em seguida, preciso distinguir, de forma igual, na segunda dimenso
(incorporao) tambm duas subdimenses distintas: i) a incorporao do demos
ao processo eleitoral; e ii) a coextensividade entre demos e polis (grau de correspondncia entre as identidades que se constituem nos corpos do demos e da polis).
294
Esta segunda distino repe a questo bsica da representao, ao introduzir o tema

das relaes entre representantes e representados. Aplicando-se valores mximos (+)
e baixos (-) s subdimenses da varivel liberalizao (coextensividade entre polis e
governo e pluralismo e institucionalizao do conflito entre elites), possvel detectar
entre quatro combinaes possveis uma associao de tipo (+) (+) ou seja, entre
alto pluralismo e institucionalizao e alta coextensividade.
Aplicando-se esse procedimento s subdimenses da varivel incorporao do
modelo dahlsiano incorporao do demos ao processo eleitoral e coextensividade
entre demos e polis , entre as quatro combinaes possveis encontra-se uma de
tipo (+) (-). Em outros termos, trata-se de associao entre alta incorporao pela
extenso do direito de voto a todos os adultos e baixa coextensividade entre o
demos e sua representao.
Em suma, o conjunto das subdimenses mencionadas, com os respectivos
valores, poderia configurar um estado dotado dos seguintes atributos:
alto grau de pluralismo e institucionalizao do conflito entre elites;
alto grau de coextensividade entre representao (polis) e governo;
alto grau de incorporao do demos ao processo eleitoral; e
baixa coextensividade entre demos e representao (polis).
O desenho delineado por essas subdimenses configura experimento de
governo representativo com incluso formal dos adultos como eleitores ,
mas com baixa escuta para o tema da democratizao, j que as identidades
que constituem o corpo da representao se definem de modo distinto e
independente das que esto presentes no corpo do demos. Em outros termos,
trata-se de lacuna na chamada teoria da poliarquia capaz de abrigar uma zona
de hiperdistino ou de autarquizao agravada pela coextensividade entre
representao e governo.
Sem sugerir que a distino possa ser suprimida, como condio de um
exerccio julgado mais denso e real da representao, ainda assim parece ser possvel imaginar requisitos mais fortes no que diz respeito s relaes entre demos
e representao. A suposio de que a continuidade das eleies e a ausncia de
impedimentos participao eleitoral cumprem os requisitos bsicos e suficientes
para a representao dbil. Tais requisitos, como foi observado, podem estar presentes em um cenrio de descolamento da representao, para alm dos contornos
ordinrios do princpio da distino. Em tal movimento, no cabe mais falar em
distino, mas sim em hiperdistino, ou autarquizao. O que a lacuna indicada
revela a possibilidade terica e o fundamento prtico da autarquia, como forma
de organizao institucional.
295
O princpio da distino, ao considerar a associao entre democracia e

representao, pode ser submetido a um requisito mais forte, na direo de maior
conexo entre demos e representao. O aspecto necessrio da distino, como
condio para a representao, no contm em si o desenho preciso do mbito
de sua extenso. razovel, pois, imaginar variaes, tanto na direo de maior
alheamento quanto em sentido contrrio. Neste sentido, um requisito mais forte
poderia exigir a presena de uma combinao entre plena incorporao eleitoral
e presena de vnculos significativos entre representantes e representados. Se tal
requisito for julgado como inessencial ao funcionamento de um sistema representativo, o limiar ficcional da representao propiciar outra modalidade de inveno
do espao pblico. Em tal modalidade, a alucinao da autoinstituio de corpo
dotado da prerrogativa de definir o interesse pblico ainda que submetida a
rodadas de captura de sufrgio d passagem a experimentos de hiperdistino.
Se esse for o caso, talvez seja preciso considerar de modo mais crtico
e cuidadoso a pertinncia de utilizar a expresso democracia representativa.
Para alm deste percurso um tanto rido, faz-se importante sugerir, tendo como
referente a experincia brasileira, que as razes da autarquia no dependem tanto
de desenhos institucionais adotados pelo pas, mas podem ser afetadas pelo prprio
modo histrico de configurao do demos. Se este resulta do artifcio de constituio de sociedade poltica, pode ser tomado como objeto dotado de histria.
Uma histria que pode ser concebida moda de uma histria natural.
5 POR UMA HISTRIA NATURAL DOS ELEITORADOS: DOIS PARADIGMAS23
Os processos de incorporao popular poltica representativa configuraram um

dos principais desafios na constituio das modernas ordens democrticas.
Em termos bsicos, tais processos estabelecem mecanismos de transformao
de agregados demogrficos brutos em conjuntos de sujeitos dotados da prerrogativa
de exercer escolhas pblicas, via voto. Se a chamada crise distributiva resultou em
processo de atribuio de direitos sociais, a crise de incorporao teve como resultado
a configurao de critrios para a definio de direitos polticos, bem como a delimitao do alcance destes ltimos com relao populao global (o problema das
fronteiras da democracia). Tal crise de incorporao poderia, ainda, ser percebida
como dimenso linear dos processos de incorporao poltica, a exibir to somente
a extenso dos direitos polticos sobre o conjunto da populao. Direitos, por sua
vez, percebidos como requisitos mnimos de constituio do demos.24
23. Esta seo toma por base parte de ensaio j publicado por Lessa (2006).
24. Para uma avaliao do impacto dessas crises sobre os processos de institucionalizao poltica, ver Binder (1971).
Ainda que datado em vrios de seus pressupostos, o livro evoca os bons tempos nos quais se praticava boa sociologia
poltica e histrica.
296
Outra dimenso relevante, e no linear, dos processos de incorporao poltica

diz respeito relao entre a constituio do demos e a configurao de identidades
coletivas. Estas podem preceder a incorporao eleitoral ou seguir-se a esta sem nexo
significativo com a extenso linear dos direitos polticos. Enquanto no primeiro
aspecto (a dimenso linear) importa saber o nmero de pessoas politicamente
incorporadas, bem como as regras para que isto se efetive, no segundo trata-se de
saber se existe associao pertinente entre constituio do demos e configurao
de identidades coletivas.
Essas premissas podem sustentar um quadro bidimensional de incorporao
poltica apoiado nas seguintes oposies: i) incorporao sequencial versus incorporao automtica; e ii) presena de nexos entre incorporao e constituio de
identidades coletivas em oposio ausncia de tais nexos. O desenho pode ser
representado conforme a tabela 1.
TABELA 1
Relaes entre incorporao e constituio de identidades

Identidades coletivas
Ritmo da incorporao
Ritmo da incorporao
Sequencial
Automtico
Presentes
Ausentes
1
3
2
4
Elaborao do autor.
Como resultado, so configuradas quatro possibilidades lgicas:

incorporao sequencial conectada emergncia de identidades coletivas;
incorporao sequencial sem a conexo antes referida;
incorporao automtica conectada a identidades coletivas; e
incorporao automtica sem relao com a constituio de identidades.
Para os fins dessa reflexo, convm explorar particularmente essas situaes.
Antes, contudo, importante esclarecer o que significam as expresses sequencial
e automtica, utilizadas para diferenciar os processos de incorporao.
Sequenciais so os processos de incorporao que, alm de graduais e dilatados
no tempo, procedem titulao poltica da populao incorporando parcelas sociais
dotadas de alguma nitidez. o caso, por exemplo, dos processos de incorporao
caracterizados pela ampliao de franquias censitrias, comuns maior parte da
experincia democrtica europeia. A cada onda de incorporao, tm-se, ao mesmo
tempo, uma extenso quantitativa do demos e uma introduo no sistema poltico
de categorias sociais dotadas de alguma nitidez. Alguns exemplos deste modelo
sequencial sero apresentados a seguir.
Os processos neste estudo definidos como automticos apresentam um
padro difuso de configurao do demos. Por meio de norma jurdica universal,
297
so estabelecidos os critrios de incorporao, sem que estes contenham de modo

explcito a definio dos alvos precisos a serem includos ou excludos. A eventual
lentido na generalizao de direitos de participao, em tais processos, deve-se ao
ritmo de adaptao da sociedade s regras de incluso.
A diferena entre processos sequenciais e automticos pode ser percebida
quando se compara, por exemplo, a excluso explcita da classe operria inglesa e
dos pobres em geral , no ato de reforma eleitoral de 1832, com a interdio da
franquia eleitoral aos analfabetos no Brasil da Primeira Repblica. Neste ltimo
caso, embora possam ser inferidos com facilidade os setores sociais excludos, o
contingente de analfabetos no configurava assim como o dos menores de 21
anos os loucos, os mendigos e as mulheres; coletivo social dotado de experincias
significativas comuns ou laos internos de solidariedade.
No primeiro caso, portanto, so definidos processos de incorporao que
estabelecem direitos polticos para segmentos sociais inteiros. No segundo, a
definio de norma jurdica universal transforma a aquisio de direitos polticos
em processo de adequao de cada indivduo aos requisitos determinados por lei.
As propriedades presentes na quarta situao listada podem ser encontradas
na experincia republicana brasileira. Esta, ao contrrio do perodo que a antecedeu
(o Imprio) no qual vigorou um padro sequencial de incorporao eleitoral ,
se caracterizou pela definio de norma jurdica abrangente e de aplicao
automtica.25 O padro de incorporao brasileiro, durante a Repblica, pode ser
caracterizado como de predomnio da norma jurdica sobre os processos sociais reais.
Independentemente da constituio das identidades sociais e de seus conflitos
e suas acomodaes, o direito eleitoral fez da obteno de direitos polticos um
aspecto de adequao individual e nunca coletivo aos requisitos legais, tanto no
que concerne alfabetizao como no que diz respeito idade mnima para votar.
A literatura especializada no registra na histria republicana a presena significativa,
por parte da assim chamada sociedade civil, de presses pela incorporao dos
analfabetos ou pela reduo do limite de idade para a titulao poltica. No que
concerne incorporao dos analfabetos, as propostas favorveis a esta ampliao
da franquia parecem circunscritas a debates parlamentares ou subjetividade de
componentes ilustrados da polis.26
O atributo automtico, emprestado ao processo de incorporao brasileiro,
diz respeito, pois, ao estabelecimento sumrio de franquia abrangente, fazendo que
25. Na verdade, o Imprio caracterizou-se pela adoo de um processo de incorporao que poderia ser denominado
como sequencial inverso. Entre a franquia estabelecida pela Constituio de 1824 e a ltima reforma eleitoral imperial
(a Lei Saraiva, de 1881), houve, de fato, desincorporao, j que ocorreu drstica diminuio no tamanho do eleitorado.
Ver, a este respeito, Carvalho (1988) em especial, o captulo 5 e Lessa (1999) em especial, o captulo 1.
26. A esse respeito, ver Rodrigues (1965). A confinao nos limites da polis ilustrada de propostas de incluso eleitoral
dos analfabetos foi atestada, ainda, por Hollanda (1972).
298
os mecanismos de titulao deixem de depender de decises polticas substantivas

a respeito de quais identidades sociais incorporar ou excluir. A dinmica, por
assim dizer, natural da vida social encarregar-se-ia de determinar estas titulaes.
Do ponto de vista da constituio de identidades coletivas, o processo de incorporao brasileiro parece no ter sido fundamental para a definio de padres de
gerao de identidade e solidariedade sociais. Expressado de outra forma, a extenso
de atributos polticos no apresentou correspondncia com modos de organizao
dos atores sociais, enquanto tais.
A fratura entre a titulariedade de direitos polticos e a aquisio de identidade
coletiva introduz na ordem brasileira uma dupla lgica de gerao de coalizes,
afinidades e averses. No plano da poltica formal, a formao de coalizes circunscreve-se ao domnio da polis, sem que isto implique a considerao estruturada
de identidades extracongressuais. No plano das identidades sociais, esta formao
ocorre sem referncia necessria ao mundo da poltica polirquica e representativa.
Os processos de constituio do demos, resumidos na primeira situao
anteriormente apresentada, possuem sequncia e dinmica diferentes. A primeira diferena bsica diz respeito constituio sequencial do eleitorado.
O caso ingls, como de hbito, paradigmtico neste sentido. A primeira reforma
eleitoral inglesa (o Reform Act de 1832) pode ser percebida como exemplo de
incorporao caracterstica dos processos sequenciais. Em primeiro lugar, tratouse da extenso das franquias eleitorais que resultou em duplicao do eleitorado
existente, ainda que este permanecesse diminuto. Alm disso, esta extenso se
seguiu emancipao catlica que dois anos antes eliminou parte importante
das restries participao poltica movidas por critrios religiosos.27 O mais
importante, contudo, foi o fato de que a reforma eleitoral de 1832 prefigurou
o padro das reformas subsequentes. Em 1867 e 1881, o eleitorado ingls seria
consideravelmente expandido segundo um modelo j presente em 1832 e
poderia ser sumarizado conforme descrito a seguir.
1) Incorporao de segmentos da populao que correspondiam a recortes
sociais ntidos. Por exemplo, as chamadas classes mdias industriais, em
1832; as classes mdias urbanas e at mesmo os segmentos dos operrios,
em 1867; os trabalhadores rurais e mineiros, em 1881; e, por fim, as
mulheres, em 1928.
2) A presena de coalizes pela reforma eleitoral, anteriores definio
parlamentar da lei eleitoral. Trata-se da mobilizao combinada de identidades sociais (associaes operrias, clubs radicais, suffragetes etc.) que
27. Sobre o Reform Act de 1832, ver o excelente estudo de Powell Jnior (1933). Sobre o Reform Act de 1867, ver
Walton (1987). Para uma viso de conjunto a respeito do tema da reforma, na Gr-Bretanha do sculo XIX e do incio
do sculo XX, ver Pearce e Stearn (1994).
299
j possuem formas internas de solidariedade e padres de ao coletiva

estabelecidos previamente sua incorporao eleitoral.28
A combinao desses dois atributos define padro de incorporao no qual
segmentos sociais dotados de identidade prpria demandam incluso na comunidade
poltica nacional. A posse de direitos polticos pode, ento, ser representada como
projeo das identidades sociais sobre o mundo da poltica, com suas consequncias
clssicas: interveno na definio da agenda pblica e introjeo, no corpo da polis,
de verses da sociedade at ento excludas.
Com variaes, tal padro parece ter predominado na experincia poltica
europeia. At mesmo em pases nos quais a incorporao das classes baixas ocorreu
tardiamente, para os parmetros europeus por exemplo, na Alemanha , sua
incluso dependeu de deciso poltica ntida por agreg-las comunidade poltica
nacional. O caso alemo ainda ilustrativo do fato de que a mobilizao poltica das
classes baixas bem como a definio de suas identidades polticas e formas de
ao coletiva antecedeu sua titulao poltica formal. Por sua vez, esta antecipao
no implicou a busca de um tipo de ao poltica que dispensasse a conquista dos
direitos polticos ditos formais. Como demonstraram brilhantemente Schorske
(1983) e Gay (1970), a mobilizao poltica e social do operariado alemo cuja
identidade poltica foi configurada pela tradio social-democrata incidiu sobre
a exigncia de incluso nos direitos de cidadania poltica.29
O caso noruegus, analisado por Rokkan (1966), apresenta algumas similaridades em relao ao padro anteriormente descrito. As peculiaridades referem-se ao
fato de que a constituio de identidades sociais tem por substrato a configurao
plural da sociedade norueguesa. Alm disso, o prprio sistema partidrio posterior
definio destas identidades. Estas, portanto, so anteriores tanto incorporao
quanto estruturao do sistema partidrio. Os partidos, na verdade, tendero a
expressar estas identidades e a lhes dar forma institucional.
Essas consideraes impressionistas e sumrias a respeito dos padres de
incorporao sequencial, marcados por forte associao entre presena de identidades
sociais e titulao poltica, so suficientes para sustentar o seguinte juzo: os processos
sequenciais podem ter como resultado agregado e no antecipado a transitividade
entre a lgica representativa e a social. Pelo fato de as identidades sociais bsicas
definirem-se por antecedncia, o sistema representativo ter parte significativa de
seu desempenho substantivo marcado pelo enraizamento social de seus diferentes
atores polticos. Dessa forma, a performance associativa e os modos de articulao
de interesses e identidades sociais por possurem alguma correspondncia com
28. Sobre a tradio radical e a formao de coalizes visando reforma eleitoral, o trabalho clssico o de Thompson (1968).
29. Refere-se, neste estudo, ao timo livro de Schorske (1983) e biografia de Berstein escrita por Gay (1970).
300
o domnio da poltica formal podem habitar o cenrio institucional que contm

os atores do mundo da representao. Ainda que a chamada crise da representao
se tenha abatido, tambm, sobre sociedades em cuja histria se verificaram experimentos de aproximao forte entre representao e identidades sociais, o fato de
terem tido tal experincia no constitui aspecto desprovido de relevncia.
Em outros termos, faz diferena enfrentar a crise dos mecanismos representativos com um ativo histrico no qual a representao cumpriu papel relevante na
manufatura da ordem social. O cenrio oposto a presena de passivo histrico,
caracterizado pelo baixo enraizamento da representao. Uma experincia histrica
marcada pela incorporao de eleitores, identificando-se o acesso cidadania poltica
a um atributo jurdico, cria condies propiciadoras para que agendas substantivas
e o conflito que se estabelece entre estas se formem de maneira que sejam
expelidas do mundo da representao poltica. No se trata de sustentar a presena
de impedimento histrico e inamovvel para a perspectiva de sistema representativo
com escuta para o tema da democratizao fundamental, mas de indicar a fora
de um poderoso desafio.
A no convergncia entre processo de formao de identidades fundamentais
e incorporao poltico-eleitoral define uma forma especfica de configurao do
demos. O processo pode ser agravado pelo efeito de atrao exercido pelo Poder
Executivo sobre a polis, classificada como o mundo da representao. que este
poder, embora institudo e legitimado por meio de manifestao eleitoral do demos,
faz da polis o locus prioritrio para a obteno de governabilidade e sustentao.
Neste sentido, a polis o demos, para quem detm o governo.
So esses os elementos da coextensividade entre governo e representao.
Na medida em que os partidos so seres pertencentes a esta, a politizao do social
errtica e tender a seguir o que poderia ser designado como um modelo, ou cultura,
de captura. Em tal modelo, o que importa a afirmao de demandas particularistas, com a expectativa de resposta direta no plano pblico. natural, na falha
de mecanismos de universalizao da poltica, que o modelo da captura oriente-se
preferencialmente por modalidades de ao direta, dado o aspecto majoritrio que
lhes inerente.
Muito do que se est a designar como crise da representao resulta da
presena de um processo de constituio de identidades e presses sociais com
baixa ressonncia no plano da poltica representativa. Isto tanto se relaciona
com uma tendncia autarquizao das instituies representativas, acentuada
a partir dos anos 1980 no Brasil, como com uma relativa inessencialidade dos
mecanismos representativos na configurao das identidades sociais.
301
6 DA DISTINO BRASILEIRA, SUA DERIVA AUTRQUICA

E A SOMBRA DO DECISIONISMO
A prtica regular do regime representativo no Brasil uma das mais antigas entre
os pases hoje submetidos aos princpios que lhe so peculiares. Esta foi iniciada
at mesmo antes da Independncia, com a escolha de representantes brasileiros, em
1820, para as cortes portuguesas. No entanto, foi a partir de 1823, com a eleio
para a Assembleia Constituinte, que a histria da representao poltica no Brasil
teve seu momento inaugural.
Sob a vigncia da Constituio de 1824, o pas teve, at 1889, um longo
experimento na matria. Por meio de distintas formas eleitorais, o trao indelvel
da prtica da representao no Brasil monrquico a subordinao dos representantes
ao governo e ao poder moderador, este uma atribuio exclusiva do Imperador,
segundo a letra da Constituio de 1824. Apesar de alteraes constantes nos
mecanismos de eleies ou reformas polticas, para adotar expresso corrente ,
um trao constante do modelo foi a presena de diminuto corpo eleitoral, sobre
o qual os governos exerciam forte controle.30
Um modo pouco ortodoxo de caracterizar as prticas representativas no Brasil
do sculo XIX poder tomar como ponto de partida uma doutrina estabelecida
pelo estadista liberal brasileiro Manuel Alves Branco, chefe de governo na primeira metade dos anos 1940. Segundo ele, as derrotas eleitorais que os governos,
na altura, invariavelmente impunham oposio, no resultavam de violncias
e fraudes. Alves Branco assegurava que estas derrotas resultavam da formao
de maiorias artificiais, sustentadas no princpio da lealdade por compresso.
Este estadista estava convicto de que o caso brasileiro teria outras caractersticas:
so as maiorias de amor que sustentam os governos, definidas a partir de um
princpio de lealdade por gratido.
O contedo, por assim dizer, amoroso dessa poltica concernia relao
entre o governo e sua base parlamentar. Em tempos imperiais e tambm nos
idos da Primeira Repblica (1889-1930) , a obteno da aquiescncia amorosa
dos representantes fundava-se em dois mecanismos fundamentais: a limitao do
nmero dos representados e a coao e fraude no alistamento e no processo eleitoral.
Neste sentido, pode-se afirmar que o problema da convergncia entre Executivo
e Legislativo para por o problema de modo assptico se resolvia na prpria
origem do processo representativo; isto , no prprio ato eleitoral.
Nos tempos do presidente Campos Sales (1898-1902), no incio da vida
republicana, eventuais vitrias de deputados no oficiais eram tratadas pela clebre
guilhotina Montenegro em homenagem ao seu operador, o, na poca, deputado
30. Sobre a legislao eleitoral do Imprio, ver Lyra (1981), Pereira (1983) e Souza (1979).
302
paraense e presidente da Cmara de Deputados, Augusto Montenegro , que cuidava

do no reconhecimento dos diplomas eleitorais oposicionistas. De Campos Sales,
tudo pode ser dito, exceto que ocultava as intenes de seus atos polticos: de seu
punho, em carta a Rodrigues Alves seu sucessor (1902-1906) , reconheceu que,
na dvida sobre a validade de diplomas eleitorais concorrentes, a presuno de
legitimidade deveria pertencer, por princpio, ao candidato da situao.31
Esses foram tempos com poucos eleitores e marcados por rgido controle, por
parte dos governos federal e estaduais , sobre o processo eleitoral. Ao mesmo
tempo, por fora da descentralizao republicana, as oligarquias estaduais tinham
forte autonomia para exercer controle poltico sobre as parcelas do demos sob suas
jurisdies. O princpio da no interveno do presidente da Repblica em questes
estaduais constituiu-se em um dos mais caros dogmas institucionais da Primeira
Repblica brasileira. Como contrapartida, as bancadas estaduais no Congresso
conferiam ao presidente confortvel maioria parlamentar.32 Neste sentido, at mesmo
em contexto de descentralizao e de reduzida capacidade operacional do Estado,
possvel falar na presena de uma reserva decisionista no corao da Repblica.
Tal reserva foi fundamental, durante o quatrinio Campos Salles (1898-1902), para
estabelecer as bases da rotinizao da ordem oligrquica da Primeira Repblica.
Em tempos democrticos, inaugurados com a Constituio de 1946 marcados
pelo crescimento do eleitorado e pela multiplicao dos atos eleitorais, ambos associados
forte competio poltico-partidria , as formas de obteno de aquiescncia
amorosa dos representantes no podem depender exclusivamente da coao e da
fraude sobre os representados, ainda que estas subsistissem em currais eleitorais.
Dada a impossibilidade do controle generalizado sobre os representados, a operao
dos princpios do amor e da gratido de acordo com os termos adotados por
Alves Branco deve incidir sobre o corpo de representantes. Vale dizer que, na
Repblica de 1946, isto no era tarefa trivial, dado o maior peso que o Legislativo
possua diante do Executivo. A experincia perdida da Repblica de 1946 est
espera, ainda, de revisionismo analtico capaz de destacar sua dinmica representativa.
Acusaes de populismo e corporativismo, como gramticas subjacentes
representao, devem ser revistas com cuidado. Tais gramticas podem, de modo
alternativo, ser percebidas como formas de organizao substantiva do demos a
exigir correspondncia e interlocuo no campo institucional e representativo.
Na experincia brasileira posterior a 1964, a busca de aquiescncia parlamentar por parte do governo acabou por ganhar contornos prprios. Os atos
iniciais do governo revolucionrio resultaram em processo de dizimao da polis
configurada pela Repblica de 1946. Seus partidos, assim como seus principais
31. Para uma considerao mais detida do modelo de Campos Sales, ver Lessa (1999).
32. Para uma anlise mais detida das interaes entre o Congresso e o Poder Executivo, ver Lessa (1999).
303
operadores, foram suprimidos. De igual forma, organizaes ligadas a setores

sociais subalternos, com vnculos significativos com o mundo da representao,
foram destrudas ou radicalmente desconfiguradas. O Congresso Nacional, no
entanto, permaneceu na maior parte do perodo em funcionamento, apesar das
graves restries vida poltica.
Mas o fato que, por limitada, a atividade poltico-partidria permaneceu
confinada ao mbito congressual. Pelo arbtrio e pela inrcia, os nexos entre a vida
congressual e o mundo exterior tiveram menos peso que as escaramuas institucionais estritamente internalistas. A classe poltica, na altura, aprendeu as artes
de uma poltica insulada e, no limite, irrelevante. O prprio campo da oposio
consentida sempre esteve restrito arena congressual. como se o preo a pagar
pela existncia de alguma poltica fosse o no estabelecimento de nexos entre os
mundos da representao e o dos representados.
Essa ltima dimenso grave, j que, no perodo autoritrio, a sociedade
brasileira experimentou uma srie significativa de transformaes em sua estrutura.
Foram anos de vertiginoso crescimento econmico, deslocamentos sociais e espaciais, predao ambiental desenfreada e redefinio de vrias identidades sociais.33
Em resumo, foram tempos nos quais uma sociedade sofreu mutaes fundamentais,
as quais, todavia, ocorreram sem nexo com a atividade poltica formal. legtimo
sustentar que no perodo ocorreu dissociao entre o processo social e o processo
poltico do pas. Tal distino constitui o legado do autoritarismo. Deve-se a isto
acrescentar que, sob a concordata da atividade poltica, o eleitorado brasileiro
aumentou de forma significativa: de cerca de 22 milhes de eleitores, em 1966,
para aproximadamente 58 milhes, em 1982. Tal acrscimo superou as taxas de
crescimento demogrfico de cerca de 84 milhes, em 1966, para mais de 126
milhes, em 1982.
At mesmo quando o Congresso vocalizou, nos anos 1980, o sentimento geral
de repulsa ao regime autoritrio ao acolher demandas da sociedade , a forma
insulada acabou por domesticar a substncia democratizante. Em outros termos,
o processo social e o processo poltico seguiam cursos especficos e, em grande
medida, independentes. importante, a respeito, considerar a singularidade do
processo brasileiro de superao do autoritarismo. Em relao aos demais casos
internacionais das chamadas transies democrticas, o Brasil foi o nico pas que
se pautou pelo estrito cumprimento das regras institucionais estabelecidas pelo
regime autoritrio.
O ento presidente Tancredo Neves lder de coalizo oposicionista foi eleito
pelo colgio eleitoral, em 1985, de forma ortodoxa, segundo os cnones do regime
33. Para uma avaliao da magnitude das transformaes estruturais ocorridas durante os anos do regime de 1964,
ver Santos (1985).
304
cessante. Vale dizer que, em tal processo, o Congresso apareceu como ator decisivo.
Foi neste espao que se estabeleceram os protocolos de encerramento da ordem
autoritria. uma Casa devotada sua forma e a seu insulamento, pois deflagra a
transio democracia e em seus primeiros anos estabelece com o Executivo
relao fortemente amorosa, para retomar os termos do ministro Alves Branco.
Os idos do governo Sarney (1985-1990) foram, nesse aspecto, notveis.
A captao de apoio parlamentar por parte do governo revestiu-se em privilegiado
laboratrio para observar as artes do chamado presidencialismo de coalizo.
Neste, esteve em jogo no apenas a durao do prprio mandato do presidente em
exerccio, mas tambm, o que mais grave, a conduo do processo constituinte
em si. Os anos iniciais da democracia, a partir de 1985, estabeleceram um padro
de relacionamento entre o Congresso e o Executivo que ainda est presente na
cena brasileira. A transio brasileira para a democracia pode, nesta chave, ser
interpretada como processo de aproximao e indistino entre o mundo da
representao e o do governo.
Aspectos centrais da ordem constitucional da Repblica de 1988 permitiram
que o Executivo tivesse forte ingerncia na dinmica do Legislativo. Com efeito, o
presidente da Repblica detm um conjunto de prerrogativas que o definem como
o principal ator no processo legislativo. A nova ordem constitucional, ao mesmo
tempo, ps disposio dos diversos atores sociais dispositivos modernos e geis
de acesso ao Judicirio, cada vez mais percebido como arena que, mais que aplicar
a lei, indica o que justo e o que deve ser feito.
Os governos que se seguiram experincia de instalao da Repblica de
1988 sucumbiram a essa tradio. De um ponto de vista puramente formal, pode
ser percebido como continuidade na aplicao do modelo do presidencialismo de
coalizo; de um ponto de vista menos formalista, exibe a continuidade de uma
forma de complementaridade entre parlamento e governo. Em tal forma, o vnculo
da representao isto , o nexo entre representantes e representados aparece
como remoto, litrgico e restrito a temporadas regulares de captura de sufrgio.
No se ignoram, em todo este debate, argumentos que defendem a inevitabilidade

de tais artes de aproximao entre Executivo e Legislativo como modo de obteno
de maiorias para viabilizar decises importantes para o pas. Em tal chave, no entanto, inverte-se a clebre prescrio de La Rochefoucauld: trata-se da homenagem
que a virtude presta ao vcio, a supor, claro, que as intenes sejam virtuosas.
De qualquer modo, o que est em jogo a dissipao de qualquer vestgio
representativo. a prpria ideia de governo representativo que acaba erodida, pela
passagem a um regime de hiperdistino.
305
A vigncia de regime de hiperdistino no dispensa, contudo, a ideia de

representao, sobretudo em cenrio no qual a expresso eleitoral da multido tem
efeito real sobre a distribuio do poder poltico. A forma desta representao, no
entanto, estar to afastada das modalidades representativas clssicas quanto maior
for a profundidade do processo de autarquizao a que estas estiveram submetidas.
Em casos extremos, no caberia mais falar em representao por via da distino,
mas de um lao simblico no qual algum agente condensa em si a ideia se no
a extenso do corpo social e poltico. Tal parece ser a rationale de uma forma
poltica na qual cabe ao presidente o papel de animador geral da Repblica, de
erradicador de expectativas de fracasso e pessimismo e de fiador da esperana.
Supor que, para alm do vnculo simblico, prticas diretas e deliberativas
sejam capazes de refazer os nexos entre a dinmica social e a vida pblica, significa
abdicar da ideia de representao compreensiva do social. A repblica no surgir
da fragmentao do demos e da expresso de suas partes por meio de procedimentos
majoritrios e locais. o tema da representao poltica que deve ser reposto, a
partir de exigncias mais rigorosas quanto sua capacidade de escuta e vinculao
com o que lhe distinto e exterior.
Resta, ainda, saber se o tema do desenvolvimento, em sua reemergncia
contempornea, aparecer como associado de algum modo ao tema da democratizao fundamental da sociedade brasileira. Se este for o caso, o processo no
poder se limitar a sucesses de espasmos decisionistas, afetados pontualmente em
um caso ou outro por atos de guerrilha parlamentar. Em termos mais diretos,
imprescindvel romper com o atavismo da coextensividade. Este parece ser o caminho
para uma alternativa democrtica que supere o marco de uma repblica fundada
no decisionismo do Executivo, na heteronomia legislativa e no ativismo judicirio.
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CAPTULO 10
RESPONSIVIDADE E QUALIDADE DA DEMOCRACIA NO BRASIL*

Lcio Renn
1 INTRODUO
Passadas mais de duas dcadas da reinaugurao de um regime democrtico no Brasil,

a questo, atualmente, parece ser menos a de risco de reveses autoritrios e mais a
de avaliao e balano sobre como a democracia representativa tem funcionado
no pas e na Amrica Latina. Ou seja, o debate evolui de uma preocupao com o
conceito abstrato de consolidao da democracia e passa a um com maior preciso
conceitual e possibilidade de verificao emprica de qualidade da democracia.
No obstante, a preocupao hoje com novas formas de instabilidade poltica
que tm surgido na regio e como este cenrio se relaciona com vises sobre o
funcionamento da democracia.
Assim, o debate atual acerca do surgimento de novas formas de instabilidade
poltica, como presidncias interrompidas (Perez-Lian, 2007; 2008) ou falidas
(Llanos e Marsteintredet, 2010) e crises da democracia, no pode ser ignorado.
Estes episdios de turbulncia poltica, cada vez mais comuns, principalmente na
regio andina da Amrica do Sul, podem resultar de frustraes profundas com o
desempenho da democracia representativa e redundar em mudanas institucionais
na regio. Na verdade, as significativas reformas constitucionais por que passaram
Venezuela, Bolvia e Equador recentemente no deixem margem para dvidas
acerca deste processo. Existem vozes cada vez mais audveis pleiteando ampliao
dos espaos de participao popular nas decises sobre polticas pblicas, em detrimento de mecanismos representativos clssicos. Para alguns autores, esta nova
direo (Mainwaring, Bejarano e Leongmez, 2006) sinaliza uma clara crise de
representao na regio, com partidos polticos, congressos e polticos sob severo
escrutnio e crtica. Aparentemente, a democracia no continente latino-americano
depara-se com uma nova encruzilhada: a manuteno de padres tradicionais da
democracia representativa ou a ampliao de espaos participativos diretos,
principalmente nos pases da regio andina.
democracia (volume 2), organizado e editado por Fbio de S e Silva, Felix Lopez e Roberto Rocha C. Pires, todos da
310
Uma vez que as propostas de reforma profunda da democracia representativa

passam por frustrao com o desempenho desta, ento, algumas questes bvias
emergem desse debate, fazendo-se necessrio esclarecer: se os resultados prticos,
na forma de polticas pblicas ofertadas pelo sistema democrtico representativo,
no tm respondido s demandas da populao; se as instituies eleitorais e
partidrias canalizam as preferncias de grupos distintos da sociedade; se os sistemas
polticos permitem tomada de deciso coletiva ou esto impregnados por entraves
no processo decisrio causados por hiperfragmentao, ausncia de consensos e
instncias decisrias frgeis; e, por ltimo, se os resultados ofertados pelo sistema
poltico atenuam os graves problemas econmicos e sociais que assolam a regio.
Na verdade, estas questes transbordam as fronteiras da Amrica Latina e se aplicam
a todas as democracias existentes. Contudo, inegvel que tais questionamentos
so mais prementes na regio, principalmente devido aos srios problemas de
pobreza e desigualdade e ao surgimento de novos projetos polticos que colocam
em questionamento a democracia representativa.
Dessa forma, as discusses sobre a qualidade da representao democrtica
(Powell, 2004; Hagopian, 2004; Mainwaring, Bejarano e Leongmez, 2006), a
qualidade do voto e das eleies (Ames, Baker e Renn, 2008) e a qualidade do
processo decisrio oramentrio e das polticas pblicas (Hallerberg, Scartascini e
Stein, 2009) tm ganhado cada vez mais destaque no debate sobre o funcionamento
dos sistemas polticos latino-americanos. Em parte, esta literatura se insere em
abordagens de pesquisa mais amplas sobre o desempenho do regime democrtico
(Diamond e Morlino, 2004; ODonnell, Cullell e Iazzetta, 2004) e deriva diretamente
de um debate anterior sobre os desafios de transio e consolidao da democracia,
principalmente na Amrica do Sul (Levine e Molina, 2007). Mais importante,
oferece um arcabouo terico e de anlise emprica das distintas dimenses do
funcionamento de instituies democrticas existentes hoje. Dimenses estas que
remetem ao encadeamento entre formao de preferncias individuais e coletivas
no eleitorado, passando pela transposio destas preferncias para o mundo da
poltica por meio de mecanismos de representao de interesses, e culminando no
processo de tomada de deciso e implementao de polticas pblicas.
A literatura sobre a qualidade da democracia, principalmente em sua dimenso
voltada para a representao de interesses, oferece esquemas analticos e avaliativos do
funcionamento da democracia no Brasil que permitem investigar como demandas
transformam-se em polticas pblicas. Com base nisto, pode-se avanar na discusso
de ideias e propostas que aprimorem o sistema, caso ocorra o convencimento da
necessidade de mudanas.1
1. Cabe destacar, neste estudo, que no h consensos necessrios mnimos para propostas de reforma poltica no
Brasil (Renn, 2007a). Essa uma das razes para a dificuldade de realizao de reformas que vm sendo discutidas
no Congresso Nacional h muito tempo.
Responsividade e Qualidade da Democracia no Brasil
311
Alm disso, esse exerccio pode auxiliar a pensar a dita crise de representatividade das instituies democrticas na regio, que afeta a credibilidade do
sistema perante a populao (Mainwaring, Bejarano e Leongmez, 2006; Booth e
Seligson, 2009). possvel especular, inclusive, que o fortalecido discurso contrrio democracia representativa, principalmente na regio andina da Amrica do
Sul bem como os esforos de ampliao institucionais de fruns participativos,
consultivos e deliberativos em diversos pases do continente seja consequncia
direta da frustrao com o desempenho da democracia representativa nestes pases.2
Desta forma, avaliaes sobre a qualidade da democracia, principalmente em sua
dimenso representativa, podem explicar a consolidao de propostas mais participativas. Inclusive, para alguns, tais propostas abrem espao para a construo de
alternativas socialistas ou iliberais democracia representativa nas Amricas caso
declarado do modelo bolivariano de Hugo Chaves.3
Contudo, um bom funcionamento das instituies de representao de interesses no significa necessariamente que no haja oportunidades de aprimoramento
e complementaridade entre tais mecanismos e instrumentos de democracia direta,
desde que institucionalmente regidos. Portanto, uma democracia representativa
robusta, que oferea resultados polticos eficazes ou de qualidade, pode ainda se
abrir para inovaes institucionais ou mecanismos participativos sem que tais
inovaes ameacem seu funcionamento (Avritzer, 2002).
Uma questo relevante, em funo dos interesses imediatos voltados para o
caso brasileiro, como ocorre esse processo de convivncia e/ou conflito entre mecanismos representativos e participativos no Brasil. Seria preciso definir se a lgica a
seguir seria a dual e conflitiva, que, aparentemente, se apresenta na Venezuela, ou se
seria possvel pensar em compatibilidade entre ampliao de espaos participativos
sem que isso colocasse em cheque a democracia representativa.
A resposta para esse problema passa por uma avaliao da qualidade da
representao democrtica no Brasil. Em nvel federal, argumenta-se que as escolhas
dos eleitores e a atuao dos representantes tm, de forma geral e vislumbrando a
histria recente, levado a resultados mais positivos que negativos das polticas pblicas
adotadas no que concerne melhoria da qualidade de vida da populao. Esta situao
evita o questionamento profundo das regras da democracia representativa e aumenta
a estabilidade institucional do sistema poltico, sem, com isto, abafar possibilidades
de inovao de mecanismos participativos, de carter principalmente consultivo.
2. Para um mapeamento dos fruns participativos nas Amricas, ver Cabannes (2004).
3. O conceito de democracia iliberal foi desenvolvido para diferenciar regimes que mantm eleies e instrumentos
de consulta popular, mas enfraquecem ou limitam a possibilidade de oposio, controle e fiscalizao do governo.
Portanto, um regime que privilegia a dimenso da participao, mas restringe a de separao de poderes, de pesos
e contrapesos do modelo madisoniano de democracia. Para uma discusso terica e conceitual sobre democracia
iliberal, ver Zakaria (1997).
312
Neste captulo, aplicar-se- o arcabouo terico desenvolvido por esses

distintos ramos da literatura sobre qualidade da democracia, da representao
poltica e do processo decisrio no estudo do caso brasileiro, principalmente
no que tange ao processo de representao poltica em suas distintas etapas.
Seguir-se- o modelo proposto por Powell (2004) para identificar os momentos
distintos do processo de responsividade do governo s demandas populares e
como o arcabouo institucional afeta a continuidade e a fluidez da representao
de interesses no Brasil. As inferncias sero baseadas em estudos anteriores
sobre cada momento deste processo, nos quais se revisitaro dados e achados de
outros estudos. Portanto, no sero utilizados dados primrios neste trabalho.
A unidade de anlise ser composta por estudos temticos sobre cada dimenso
do processo representativo.
Alm desta introduo e da concluso, o captulo est dividido em duas
grandes sees. Na que segue, sero discutidos os principais pontos do debate
sobre a qualidade da representao democrtica, articulando os distintos enfoques
mencionados anteriormente. O objetivo da seo isolar as dimenses envolvidas
na avaliao da qualidade da representao democrtica. Na terceira seo, ser
discutido o caso emprico do Brasil, enfocando os referentes relacionados s
diferentes etapas do processo de representao democrtica, remetendo a textos
que estudaram estas distintas dimenses.
2 QUALIDADE DA DEMOCRACIA, DA REPRESENTAO DEMOCRTICA
E DAS POLTICAS PBLICAS
A base terica utilizada neste estudo o debate sobre qualidade da democracia

desenvolvido no j clssico Assessing the quality of democracy, organizado por
Diamond e Morlino (2004). Primeiramente, sero identificadas as implicaes
mais gerais deste debate e, posteriormente, a discusso se deter na dimenso
especfica da representao poltica, que interessa diretamente a este estudo.
Em um segundo momento, a nfase recair sobre a abordagem de Powell
(2004) e sua discusso sobre representao e responsividade democrtica,
em que ele aponta para os diferentes estgios do processo de representao
de interesses, que se inicia com a formulao de preferncias no eleitorado
e culmina na oferta de polticas pblicas pelo governo. Este processo, como
aponta Powell, encontra entraves em seu percurso, gerados por fatores
diversos; entre eles, o desenho institucional e as limitaes estruturais do
Estado, tais como escassez de recursos e ineficincia burocrtica. Em ltima
instncia, pretende-se obter concluses mais gerais sobre se os produtos do
sistema poltico (polticas pblicas, decises oramentrias e leis) refletem
os interesses do eleitorado.
313
2.1 Qualidade da democracia: dimenses gerais
Pensar em qualidade da democracia exige, antes de tudo, algumas definies, principalmente sobre os dois conceitos centrais dessa literatura: qualidade e democracia.
Assim, cabe iniciar esta discusso definindo qual a ideia de qualidade utilizada
neste trabalho e como ela se aplica discusso sobre regimes e sistemas polticos.
Definir a qualidade de algo no tarefa fcil; Diamond e Morlino (2004)
propem um caminho. Segundo eles, aps revisarem o uso do termo pelas reas de
marketing e avaliao industrial, h trs diferentes aplicaes do conceito de qualidade que podem ser adequadas ao estudo da poltica e da democracia. A primeira
refere-se qualidade na forma de respeito a procedimentos. A qualidade de um
produto o resultado de um processo conduzido de forma metdica e controlada.
O respeito ao processo, a observncia correta de seu andamento, portanto, passa
a ser importante para avaliar a qualidade do produto.
O segundo uso do conceito de qualidade refere-se ao contedo: a qualidade
de um produto definida por suas caractersticas estruturais, como desenho,
material e funcionamento. A estrutura interna do produto ou seja, seus atributos
particulares que deve ser o foco da avaliao de sua qualidade.
Por ltimo, qualidade pode ser avaliada por meio dos resultados, enfocando
no produto ofertado. Mais especificamente, qualidade pode ser medida pela
satisfao do consumidor, independentemente de avaliaes sobre as caractersticas
de contedo do produto ou como este produzido, e de seus aspectos estrutural e
procedimental (Diamond e Morlino, 2004, p. XI). Assim, a avaliao da qualidade
de produtos pode enfocar os procedimentos, o contedo e os resultados.
Para se aplicar essa lgica anlise de regimes polticos, preciso, antes,
concordar sobre quais so as caractersticas que definem o regime que se deseja
avaliar. Primeiramente, preciso concordar que o regime em avaliao , de fato
e de direito, uma democracia. No possvel falar de qualidade da democracia
em um regime que no seja considerado, de forma minimamente consensual,
como democrtico. Define-se a democracia por meio de critrios procedimentais
minimalistas. Uma democracia exige: i) sufrgio universal para adultos; ii) eleies
livres, competitivas e recorrentes; iii) existncia de competio entre mais de um
partido poltico; e iv) fontes alternativas de informao (Diamond e Morlino,
2004, p. X-XI). Estes procedimentos asseguram ou visam assegurar o objetivo
maior de conciliar liberdade e igualdade poltica, que seriam os fins ltimos a que
um regime democrtico se destina.
Uma democracia de qualidade, portanto, tem que cumprir com os requisitos
procedimentais de contedo e de resultados. Desta forma, uma democracia de
qualidade deve prover a seus cidados um alto grau de liberdade, igualdade poltica
314
e controle popular sobre os tomadores de deciso e as polticas pblicas, por meio

do funcionamento legtimo e legal de instituies estveis (Diamond e Morlino,
2004, p. XI). Portanto, no que tange avaliao da qualidade como resultado, uma
boa democracia satisfaz as expectativas de governana dos cidados. Um regime
democrtico deve responder s demandas dos cidados, expressas, principalmente,
mas no exclusivamente, por meio do voto. No que se refere ao contedo, uma boa
democracia aquela que garante liberdade e igualdade poltica. O objetivo final
do regime limitar a privao de oportunidades de expresso da vontade poltica,
principalmente as contrrias ao governo, e assegurar que as oportunidades para
expresso das vontades polticas no privilegiem certos grupos em detrimento
de outros. Finalmente, o quesito baseado nos procedimentos volta-se para uma
democracia que oferea amplos mecanismos e recursos para que o governo seja
controlado e responsabilizado por seus atos trata-se de um regime que tenha uma
rede de prestao de contas estabelecida, incluindo neste arcabouo institucional
eleies livres, justas e recorrentes, bem como agncias de controle e fiscalizao
independentes (op. cit., p. XII).
A partir desse quadro conceitual mais amplo, a discusso sobre a qualidade da
democracia procede ao esclarecimento das distintas dimenses concretas de regimes
democrticos que devem ser avaliadas. Segundo Diamond e Morlino (2004), cinco
delas so procedimentais: existncia de um Estado de direito, participao poltica,
competio poltica e accountability democrtica horizontal e vertical.4 As prximas
duas categorias analticas concernem a questes substantivas: o respeito s liberdades
civis e polticas e a implementao de igualdade poltica e progressiva igualdade social e
econmica. Por ltimo, a dimenso da responsividade liga as dimenses procedimentais
e substantivas, enfocando os produtos oferecidos pelo sistema poltico na forma de
polticas pblicas e leis e como eles refletem os interesses dos cidados. Assim, esta ltima
categoria se detm, de forma complexa, sobre os resultados oferecidos pelo sistema.
Deve ficar claro desde j que h sobreposio de algumas dessas dimenses, por
um lado, e, por outro, conflito entre elas. Por exemplo, a garantia dos fundamentos
procedimentais da democracia tem como objetivo assegurar o mximo de liberdade
poltica e igualdade. Portanto, os referentes empricos da qualidade do contedo do
regime (liberdade e igualdade) s podem ser observados indiretamente, por meio
da anlise do funcionamento dos procedimentos que visam maximizar o carter
democrtico do regime (eleies livres, justas e competitivas). Porm, algumas
dimenses podem estar em conflito. Uma proliferao de atores com capacidade
de vetar decises polticas, que ocorre quando o sistema aberto representao de
todos os interesses na sociedade, pode levar a maiores dificuldades no processo
decisrio, restringindo a margem para formao de consensos.
4. As categorias de accountability democrtica horizontal e vertical so desenvolvidas mais a fundo por ODonnell (1997).
Controle horizontal refere-se relao entre poderes. Controle vertical diz respeito relao entre eleitores e representantes.
315
O desafio seguinte definir quais so os referentes empricos dessas categorias

analticas. As diferentes dimenses, portanto, podem ser avaliadas concretamente
na realidade dos distintos casos estudados, usando-se tanto dados quantitativos
quanto qualitativos. Assim, cada dimenso apresenta um grande nmero de
referentes empricos (de variveis) que podem ser analisados, e no h consenso
sobre quais so mais adequados ou expressam melhor os aspectos fundamentais
da dimenso em questo. Por exemplo, a discusso sobre o Estado de direito pode
incluir anlises enfocando as mais diversas questes, como existncia de impunidade
para certos setores da sociedade, reas no territrio de um pas que sejam controladas
por grupos no estatais como o crime organizado ou grupos terroristas , nveis
de corrupo, profissionalizao da fora policial, acesso Justia, eficincia do
sistema judicirio em solucionar conflitos, independncia do Judicirio de influncia
poltica, entre outras.
Portanto, cada uma das dimenses pode ser observada por diversos ngulos.
At por isto, estudos que tentam avaliar distintas dimenses incorrem em maior
risco de fazer uma anlise superficial sobre cada uma, em vez de explorar a riqueza
de interpretaes internas a cada dimenso.
Assim, este trabalho se concentra em apenas uma das dimenses: a da responsividade, que analisa a qualidade da democracia com base nos produtos oferecidos pelo
sistema e em como esses produtos remetem aos interesses e s demandas dos eleitores.
Assim, a dimenso da responsividade, como ser visto adiante, toca em questes procedimentais, substantivas e sobre resultados. Ela liga os mecanismos de funcionamento
da democracia a questes substantivas sobre como o sistema assegura maior liberdade
e igualdade e responde s demandas dos eleitores.5 Esta discusso articula os resultados,
os produtos, oferecidos pelo sistema poltico, com as preferncias dos eleitores e
como estes so agregados via instituies polticas e transitam pelo sistema poltico
at chegar ao formato apresentado sociedade, na forma de leis e polticas pblicas.
2.2 A dimenso da responsividade e sua relao com a representao
e os interesses
Segundo Powell (2004, p. 62), um governo democrtico responsivo quando

implementa polticas que os cidados querem. Ao definir responsividade desta
forma to simples, fica claro que sua anlise exige, obrigatoriamente, a identificao
de alguns fatores-chave, que so um tanto quanto mais complicados de mapear.
5. Deve ficar claro, portanto, que a proposta deste captulo no de apresentar um diagnstico amplo da qualidade da
democracia em cada uma de suas dimenses. Tal diagnstico pode ser atingido com um esforo coletivo e de colaborao
entre vrios pesquisadores, que envolva a coordenao de pesquisas em diversas frentes. Esforo deste tipo pode, inclusive,
chegar a concluses interessantes sobre como o progresso em certas frentes relaciona-se com outras, e como ganhos em
uma dimenso podem gerar retrocessos em outras. Mas estas questes mais complexas ficam para estudos futuros.
O objetivo deste trabalho aprofundar a anlise da dimenso da responsividade.
316
Primeiro, preciso identificar o que os cidados querem. necessrio, assim,

identificar as preferncias dos cidados e como estas passam do nvel individual para o
agregado, representando interesses de coletividades. Segundo, preciso analisar como
estas preferncias adentram o sistema poltico e so debatidas no seio do processo
decisrio. Neste momento, disserta-se especificamente sobre como votos so traduzidos na formao de governos. Por ltimo, importante verificar qual a semelhana
entre o produto final do processo decisrio e os interesses originais dos cidados.
Assim, de todas as dimenses da democracia analisadas, o debate sobre
responsividade o que mais claramente se aproxima da discusso sobre representao
de interesses, que lida com questes muito similares. Na verdade, a discusso sobre
responsividade e representao de interesses longa e perpassa diversos estudos
importantes da cincia poltica (Pitkin, 1967; Przworski, Stokes e Manin, 1999;
Stokes, 1999; 2001). Por exemplo, para Przeworski, Stokes e Manin (1999) e
Stokes (1999; 2001), responsividade refere-se capacidade de resposta de polticos
e sistemas polticos s demandas por distribuio e redistribuio vindas da sociedade.
Desta forma, o sistema mais responsivo quando retorna ao eleitor exatamente
o que este expressou por meio do voto ou da comunicao de seus interesses aos
representantes durante o exerccio de seus mandatos.6 Contudo, na viso destes
autores, responsividade no equivale plenamente ao processo mais complexo de
representao poltica. Por exemplo, uma situao de responsividade perfeita
pode levar ineficincia administrativa e irresponsabilidade fiscal. Ou seja, para
responder a todas as demandas de todos os setores da sociedade, o sistema poltico
deveria ter recursos infinitos; isto est muito longe da realidade de qualquer pas,
principalmente nos mercados emergentes e pases subdesenvolvidos, que marcam
significativa parte do mundo. Portanto, regimes polticos jamais sero completamente responsivos. Se fossem, fatalmente incorreriam em irresponsabilidade fiscal
e em distores dos interesses dos eleitores no longo prazo, resultando em falhas
no processo de representao.
Representao de interesses engloba uma variedade de aes que vo alm da
questo da responsividade. Abarcam tambm decises sobre responsabilidade acerca
de questes fiscais por parte dos governantes e referem-se, em grande medida,
capacidade dos governantes de poderem explicar aos eleitores por que tomaram
certas decises, mesmo que contrrias a seus interesses iniciais (Stokes, 2001).
Ou seja, h tambm um componente inegvel de comunicao entre eleitor e eleito
que perpassa a ideia de representao.
Stokes usa essa definio mais ampla de representao para entender o processo
de tomada de deciso acerca de polticas neoliberais na Argentina e no Peru. Segundo
ela, apesar de fazerem campanhas com propostas de polticas econmicas heterodoxas,
6. Por conveno, essa segunda forma de expresso de interesses e demandas chamada de lobby.
317
Fujimori e Menem ao assumirem o governo no Peru e na Argentina, respectivamente adotaram polticas liberais, contrrias s suas promessas de campanha.
No obstante, foram reeleitos ao trmino de seus primeiros mandatos. Stokes se pergunta:
esta sequncia de eventos representa uma ruptura no processo de representao de
interesses? Representa quebra nos mandatos recebidos pelo voto, que foram baseados
em promessas de campanha que acabaram no sendo cumpridas?
Para Stokes (2001), no h quebra do processo de representao, apesar de os
polticos no terem sido responsivos diretamente s demandas dos eleitores expressas
por meio do voto nas eleies anteriores. Os motivos para a mudana de posio
frente ao que foi prometido podem ser vrios. Por exemplo, os polticos, ao chegarem
ao poder, deparam-se com circunstncias novas, que exigem decises que podem
contrariar o interesse imediato do eleitor, mas fazem isto pensando no longo prazo.
Ou seja, tomam decises consideradas responsveis quanto a objetivos de longo
prazo, mas no responsivas aos interesses imediatos dos eleitores; vale dizer, que
no respondem s demandas diretas dos eleitores. Este tipo de situao ainda mais
clara em pases que lutam pela estabilizao da economia combatendo a inflao.
Nestes casos, as solues de curto prazo tendem a ser, em geral, amargas, j que
resultam em desacelerao do crescimento e at recesso. Contudo, para a autora,
uma vez que os polticos sejam capazes de explicar aos eleitores a razo de se tomar
tais medidas drsticas contrrias, inclusive, aos interesses imediatos daqueles que
os elegeram e esclarecer que assim o fizeram pensando no bem-estar da populao
no longo prazo, no h ruptura no processo de representao de interesses se os
eleitores, posteriormente, puderem definir se querem manter estes governantes no
poder por meio de eleies.
Powell (2004, p. 67) reconhece a existncia de contradies e de disparidades
entre os conceitos de responsividade e representao de interesses ao indicar,
exatamente, os pontos defendidos por Stokes (2004, p. 67). No entanto, a nica
tentativa de conciliao que Powell faz destes dois conceitos, se que se pode dizer
isso, que responsividade no a nica virtude pblica. Esta posio, contudo,
parece insuficiente para avaliar quando responsividade e representao de interesses
podem no estar em contradio.
Aqui se v o processo de responsividade como um dos componentes da
representao de interesses e observa-se que pode haver quebras neste processo
sem que haja rupturas no de representao de interesses. Por outro lado, a busca
pela responsividade perfeita responder a todas as demandas de todos os setores
do eleitorado invivel em qualquer sistema poltico. Isto se torna ainda mais
agudo em situaes de escassez e de competio entre demandas. Ento, temos
que ter em mente outra questo: a quem, a quais interesses, o governo mais
responsivo? Desta forma, passa a ser importante averiguar quais so os instrumentos e os recursos que os diferentes grupos sociais tm para pressionar o governo
318
para fazer lobby e se infiltrar no Estado, levando mais ganhos para os setores
dos quais fazem parte.7
Contudo, neste estudo, argumenta-se que h momentos nos quais as respostas
s demandas dos eleitores, que esto na essncia do processo de responsividade, no
acarretam, necessariamente, rupturas no processo de representao de interesses.
Ou seja, h momentos em que a responsividade aos interesses dos eleitores pode
fortalecer o processo de representao de interesses. Isto tende a ocorrer principalmente aps a estabilizao econmica de um pas e quando a preocupao central
dos polticos passa a ser a promoo do crescimento econmico e o investimento
em infraestrutura e no combate desigualdade. Em tais momentos, quando as
demandas por distribuio e redistribuio passam a ser centrais para os eleitores e
no levam necessariamente irresponsabilidade fiscal, responsividade e representao
de interesses caminham de mos dadas. Visto que a anlise aqui tem como foco
o Brasil ps-1994 ou seja, a ps-estabilizao da economia uma postura mais
simples ser adotada, tratando responsividade como uma das formas em que o
processo de representao de interesses se desenrola. No transcorrer deste texto,
utilizar-se- principalmente o primeiro conceito, mas, para evitar repetio exagerada
da palavra, eventualmente, referir-se- responsividade como representao de
interesses, representao ou processo representativo. Isto ser feito, todavia, sem
perder de vista que o eleitorado tem preferncias heterogneas e que h disputa
entre os setores sobre quais demandas so atendidas.
2.3 O processo de representao de interesses: estgios, estruturas
de ligao e entraves
Para Powell (2004), o processo que torna o sistema poltico responsivo aos interesses
de seus cidados progride em estgios sucessivos. Primeiro, as escolhas so estruturadas
de tal forma que a variedade e a diversidade de interesses dos cidados so transformadas
em escolhas coletivas nacionais mais amplas, principalmente pela atuao de partidos
polticos e outras coletividades organizadas. O segundo momento de agregao das
preferncias sociais por meio de mecanismos institucionais especficos, visando gerar
governos. Desta forma, o segundo momento de transformao de votos em cadeiras
parlamentares; de alocao dos postos de poder em um sistema seguindo a deciso
dos eleitores. O terceiro momento de traduo, pelos eleitos, das vontades e dos
interesses dos eleitores em decises polticas que resultam em outputs concretos do
sistema poltico: polticas pblicas e leis. As polticas pblicas e as leis, por sua vez,
so o pice de um processo de disputa e conflito sobre a alocao de recursos e bens
coletivos e pblicos, na forma de distribuio de benefcios materiais e simblicos.
7. A discusso sobre autonomia relativa do Estado interessante e bastante til para orientar estudos sobre a relao
entre burocratas, polticos e atores econmicos e sociais no Brasil contemporneo (Przeworki, 1995; Cardoso Junior., 2007).
319
Alm dos trs estgios apontados, Powell (2004) fala de estruturas de concatenao, de ligao, entre os estgios. A ruptura destas ligaes ou falhas em seu
funcionamento coloca em risco a relao entre os distintos momentos do processo.
Para o autor, as estruturas de ligao so tambm trs: escolhas estruturantes, agregao
institucional e produo de polticas.8 Estes elos no processo de responsividade do
governo so, em sua maioria, configurados pelo arcabouo institucional do desenho
democrtico de um pas. Nesta viso, uma democracia responsiva quando o arranjo
institucional existente produz incentivos para o bom funcionamento das diferentes
etapas do processo de representao (Powell, 2004, p. 63). Portanto, o impacto
do quadro institucional no comportamento dos atores polticos desempenha um
papel central na construo terica do autor. Assim, como mencionado no incio
do texto, o modelo proposto tem a vantagem de claramente articular instituies
e comportamentos polticos que se entrelaam na formao de polticas pblicas.
A primeira estrutura de ligao conecta as preferncias dos eleitores com as
alternativas eleitorais concretas, gerando preferncias coletivas. Esta ligao envolve,
assim, tanto os desejos e as preferncias dos eleitores como as caractersticas das
alternativas de escolha, que so o conjunto de opes e propostas que o sistema
poltico disponibiliza para os eleitores. O conjunto de opes e alternativas
oferecidas aos eleitores , em grande medida, definido pelos partidos polticos que
competem pelo voto popular.
Esse primeiro momento extremamente complexo e lida com diversas questes
que a cincia poltica, a economia poltica e a sociologia poltica tm tratado h
muito tempo. Por exemplo, a primeira refere-se ao modo como eleitores formam
suas preferncias e qual o grau de certeza que estes tm sobre estas preferncias.
A questo inspira uma das mais ricas e exploradas tradies de estudo na cincia
poltica, a que analisa os motivos do voto e o papel que os nveis informacionais
dos eleitores tm em suas escolhas polticas. Nenhuma destas questes trivial.
Dezenas, seno centenas de pesquisadores, j se debruaram sobre elas, sem chegar a
consensos amplos. Portanto, o estudo do processo de responsividade de um sistema
poltico depara-se, desde logo, com imensos desafios.
Essas dificuldades se acumulam na anlise dos demais momentos do processo
de representao. Por exemplo, no temos critrios universalmente aceitos para
avaliar sistemas partidrios, algo essencial no primeiro elo, o de escolhas estruturantes.
Claro, h propostas de caracterizao de sistemas partidrios como as de Sartori
(1976), Laakso e Taagepera (1979) e Mainwaring e Scully (1995) , mas no h
consenso sobre qual seria o melhor esquema classificatrio e como cada um
destes esquemas ajuda a explicar o funcionamento dos distintos aspectos do sistema
poltico e do processo representativo.
8. Traduo do autor para structuring choices, institutional aggregation e policy making.
320
O caso brasileiro paradigmtico nesse sentido. Nosso sistema partidrio j

foi classificado por prestigiosos cientistas polticos como catico, principalmente
pelo alto nmero de partidos e suas ambivalncias ideolgicas e programticas.9
Mais recentemente, este consenso foi questionado por Figueiredo e Limongi (1999),
que apontam para um papel de coordenao dos partidos na esfera legislativa e
nas disputas eleitorais majoritrias. Ou seja, fica-se ainda sem saber, apesar das
contribuies tericas existentes, o que de fato constitui um sistema partidrio
forte, composto por partidos fortes. Portanto, no s difcil identificar o que
eleitores querem, mas tambm captar como partidos atuam para estruturar as
escolhas eleitorais. O desafio deste estudo ser identificar pesquisas que, quando
articuladas, possam auxiliar a compreender melhor estes elementos.
Por sua vez, a segunda ligao, a de agregao de preferncias, embora tambm
complexa, resume-se a dois debates principais da cincia poltica que j encontram
maior nvel de consenso na literatura: o efeito de sistemas eleitorais majoritrios e
proporcionais e o efeito da diferena entre parlamentarismo e presidencialismo na
formao de governos. Nesta perspectiva, claramente, o debate sobre o quadro institucional e sua influncia na transformao de votos em governo. Sistemas eleitorais
majoritrios so vistos como mais propensos para a formao de maiorias e o enxugamento do quadro partidrio. J sistemas proporcionais privilegiam a representao
da diversidade de interesses na sociedade de forma mais equnime, em relao aos
seus respectivos pesos na populao. Contudo, a formao de maiorias no governo
mais difcil em sistemas proporcionais.
Sistemas parlamentaristas tendem a ser vistos como mais flexveis e estveis
que regimes presidencialistas e menos propensos a conflitos entre poderes. A lgica
dual da representao poltica em sistemas presidencialistas, nos quais os representantes do Poder Executivo so eleitos independentemente do Poder Legislativo,
vista como motivo de maior frico entre os poderes. Tambm a regra de mandatos
fixos no presidencialismo criticada por sua rigidez.
O ltimo elo da corrente de responsividade o que liga os tomadores de
deciso, os polticos eleitos, s polticas pblicas implementadas. Neste momento,
pode-se retomar a metfora de Easton (1965) de que o Estado o local em que os
insumos, as demandas ao sistema, so transformados em outputs, os produtos, na
forma de leis e polticas pblicas. O ltimo elo o que transforma preferncia em
deciso e, depois, em implementao so as instituies que regulamentam o
processo de formulao de polticas pblicas, de tomada de deciso e de implementao de polticas, que marcado pela interface entre os trs poderes constitudos:
o Executivo, o Legislativo e o Judicirio.
9. Ver os trabalhos de Giovanni Sartori (1976), Bolivar Lamounier (1987; 1990), Barry Ames (2001) e Scott
Mainwaring (1999).
321
Nessa perspectiva, as questes tambm so muito variadas e os resultados do

processo decisrio bastante incertos. Para Kingdon (1995), o processo decisrio
composto pela competio entre polticos e burocratas que j tm diversas solues
em mente aguardando apenas que problemas especficos ocorram para que possam
aplicar suas solues. So como surfistas que ficam esperando a onda certa. Ou seja,
disputas internas na burocracia e na elite poltica condicionam fortemente a agenda
de debates pblicos e a proposio de solues, levando, possivelmente, a um distanciamento entre estas e os interesses populares.
Alm das disputas intraelite pela agenda e pela soluo de problemas, vrias
outras questes podem afetar a transformao das preferncias dos polticos em
polticas pblicas. Fatores exgenos ao processo decisrio e externos ao controle
de burocratas e polticos podem moldar o processo deliberativo. Por exemplo,
uma crise econmica internacional pode restringir em muito os recursos pblicos
e dificultar as decises de alocao de bens. As limitaes de infraestrutura e as
logsticas do prprio Estado podem tambm dificultar as transformaes de preferncias em polticas pblicas. Outro exemplo a incapacidade da burocracia para
obter dados atualizados sobre certa realidade, o que pode atravancar o processo
decisrio. Finalmente, mas no menos importante, a corrupo de membros da
burocracia estatal e de polticos outro fator que pode redundar na reduo de
verbas pblicas disponveis para investimentos do governo.
Portanto, fica claro que os estgios do processo de responsividade e as estruturas
de concatenao so marcados por potenciais obstculos para sua concretizao, que
podem resultar em vis no processo de responsividade do governo ao eleitorado.
O esforo na anlise da qualidade deste processo justamente identificar os possveis
entraves para a transformao de preferncias dos cidados em polticas pblicas
e a eventual criao de distores neste processo, beneficiando certos interesses
mais que a outros.
Para sistematizar ainda mais a anlise, Powell (2004) denomina as possveis
rupturas nos elos do processo representativo como entraves s estruturas de ligao.
As subverses mais comuns em cada etapa, algumas j mencionadas anteriormente,
so momentos em que h potencial para deturpaes do processo de responsividade.
Na ligao entre preferncias de eleitores e escolhas eleitorais, os entraves
podem ser de trs tipos. Primeiro, podem ocorrer problemas na aquisio e no
processamento de informaes polticas por parte dos eleitores. Isto pode ser decorrente de questes institucionais, que interferem na transparncia e na clareza
na atribuio de responsabilidades. O segundo problema nesta etapa pode estar
relacionado complexidade do sistema partidrio e incoerncia dos partidos.
A limitao, neste caso, est na apresentao das propostas dos partidos e na
distino de suas posies pelos eleitores. A ausncia de clareza programtica
322
entre partidos dificulta as escolhas dos eleitores. Assim, nveis informacionais dos
eleitores esto intimamente ligados aos incentivos de aprendizado e de acesso a
informaes oferecidas pelo sistema partidrio. Por ltimo, o terceiro obstculo
possvel a limitao nas alternativas de escolha disponveis. Eleitores podem no
se sentir representados por nenhum partido ou poltico porque o sistema poltico
insuficientemente aberto para a incluso de pontos de vista variados.
Os entraves relacionados ligao que provm da agregao institucional
so de tipo diferente, embora, em parte, tambm tenham reflexo sobre os desvios
no primeiro elo, aquele entre preferncias de eleitores e alternativas eleitorais.
Neste sentido, o principal debate sobre como as regras eleitorais condicionam
a formao de governos e os atributos dos governantes. Sistemas majoritrios
privilegiam a governabilidade: menos partidos ganham assentos, e os governos
so compostos por coalizes menores ou por apenas um partido. Este caso
tanto do Reino Unido quanto do presidencialismo bipartidrio norte-americano.
Por sua vez, o sistema proporcional e sua enorme varincia interna geram uma
representao mais fidedigna da variedade de interesses da sociedade, mas, at por
isso, aumenta o nmero de partidos polticos e interesses no processo decisrio,
dificultando a tomada de deciso, a formao de maiorias e a governabilidade
do sistema. Muito da coordenao intraelite em sistemas polticos com regras
proporcionais ocorre aps as eleies, e no antes. Os governos e as coalizes
polticas que governam podem no ser iguais aos que concorreram nas eleies,
o que gera problemas de inteligibilidade do sistema para o eleitor e opacidade
do processo decisrio. Ou seja, as subverses de agregao institucional podem
tambm se refletir no processo seguinte, de transformao das preferncias dos
polticos eleitos em polticas pblicas.
Por ltimo, os entraves do processo decisrio podem incluir problemas de
corrupo e de excessiva influncia de grupos de poder por meio de lobby e limitaes derivadas de baixa qualificao tcnica da burocracia. Quando os recursos
so desviados pela prevaricao, formao de quadrilha e corrupo ativa e passiva,
restringe-se o total de dinheiro que o governo pode mobilizar na implementao
de polticas pblicas. Quando h lobbies poderosos de certos grupos econmicos,
pode ocorrer vis na alocao de recursos, beneficiando estes grupos e prejudicando a
maioria da populao. Por ltimo, quando a burocracia mal remunerada e treinada,
as decises tomadas podem no atingir os beneficirios por incompetncia do corpo
burocrtico. Todos estes fatores condicionam a transformao das preferncias dos
polticos em resultados concretos do sistema poltico, piorando a qualidade do
processo de responsividade.
Em suma, a contribuio terica do modelo de responsividade de Powell
(2004) que ele claramente aponta os estgios do processo de transformao de
preferncias de cidados e polticos em escolhas eleitorais e de polticas pblicas
323
em cada passo do processo decisrio democrtico. No primeiro momento, a

questo como preferncias dos eleitores se transformam em escolhas eleitorais;
ou seja, em votos. Este processo intermediado pelo sistema partidrio e eleitoral.
O segundo estgio, sobre como as escolhas eleitorais transformam-se em formao
de governo, remete a de que forma as instituies eleitorais e o tipo de governo
influenciam a distribuio de poder entre os atores polticos eleitos. Neste caso, a
nfase o velho problema de como votos se transformam em assentos parlamentares.
Concluindo, o momento final do processo de responsividade enfoca como as
preferncias dos polticos eleitos se cristalizam em polticas pblicas. Portanto, o
modelo identifica e analisa etapas sucessivas de transformao de preferncias em
escolhas, processo este moldado pelo arcabouo institucional. este modelo que
ser aplicado ao estudo do caso brasileiro.
3 A QUALIDADE DA RESPONSIVIDADE POLTICA NO BRASIL
Em estudo pioneiro sobre o tema no Brasil, e em comparao com o Chile, Frances

Hagopian (2004) prope alguns referentes empricos para a discusso sobre responsividade e representao. Em seu estudo comparado, a autora contrasta a situao
de duas dimenses da qualidade da democracia no Brasil e no Chile e conclui que
os dois pases apresentam caractersticas opostas em cada dimenso. No Brasil, h
ganhos mais acelerados no processo de representao de interesses e de responsividade
do sistema poltico nos ltimos anos leia-se: aps o governo Fernando Henrique
Cardoso e avanos muito tmidos na esfera do funcionamento do Estado de direito. No Chile, ocorre exatamente o contrrio: os avanos na esfera de garantia
do pleno funcionamento do Estado de direito tm sido bem maiores que na
responsividade do sistema.
Hagopian (2004) utiliza diversos referentes empricos para a avaliao da
dimenso da responsividade no Brasil e no Chile. No entanto, cabe destacar
que, diferentemente do que se prope neste trabalho, o estudo de Hagopian no
segue de forma prxima o sistema classificatrio de Powell (2004). Na verdade,
ela inclui um nmero exagerado de referentes para cada dimenso, aumentando
desnecessariamente a complexidade de sua avaliao. Alm disto, os referentes
pouco dialogam entre si e com um modelo mais abrangente sobre como o processo
de representao de interesses e responsividade se d nos casos estudados. Ou seja,
falta a devida articulao terica entre os diferentes referentes empricos.
Os principais indicadores usados por Hagopian (2004) para aferir responsividade so posicionamentos ideolgicos e preferncias sobre polticas especficas da
populao, mensuradas por intermdio de pesquisas de opinio pblica, preferncia
declarada da populao acerca do regime democrtico, satisfao com a democracia
e confiana nas instituies. Alm destes dados de opinio pblica, a autora usa
324
dados de participao dos eleitores em eleies, medido por comparecimento e

nmero de votos vlidos. Por ltimo, ela avalia o distanciamento ideolgico dos
partidos polticos, medido pelas preferncias expressas de polticos em pesquisas
de opinio pblica com elites. Ou seja, sua anlise peca por no relacionar esses
diversos fatores com um esquema terico claro, que facilite a compreenso dos
diferentes estgios do processo de responsividade.
O modelo proposto por Powell (2004), por sua vez, oferece essa possibilidade.
Assim, para a anlise da dimenso da representao de interesses no Brasil proposta
aqui, ser explorado cada um dos estgios apontados por esse autor, destacando-se
os possveis entraves gerados pelas instituies polticas brasileiras no funcionamento
de cada estrutura de concatenao. No decorrer da anlise, apresentam-se
os referentes empricos do comportamento de eleitores, polticos e burocratas
que melhor representam cada estgio do processo de transformao de insumos
(demandas) em produtos (polticas pblicas no sistema poltico brasileiro).
3.1 As preferncias dos eleitores e as escolhas estruturantes
O primeiro estgio do processo de responsividade apontado por Powell (2004)

observa como as preferncias dos eleitores so traduzidas em escolhas eleitorais condicionadas pelas caractersticas do sistema partidrio e das alternativas eleitorais, que
refletem a funo de ligao baseada em escolhas estruturantes. Ou seja, no primeiro
momento do processo de responsividade do sistema poltico, o foco da anlise so
os eleitores e o funcionamento dos partidos na esfera eleitoral. Alm disto, preciso
investigar esta relao observando-se tambm o efeito que o sistema eleitoral tem
sobre as escolhas dos eleitores.
No Brasil, por conta do sistema presidencialista, tm-se eleies diretas e
separadas para os Poderes Executivo e Legislativo. Em razo do sistema federalista, ocorrem eleies para estes dois poderes nos trs entes da Federao: Unio,
estados e municpios. As eleies so concomitantes para ambos os poderes, mas
no concomitantes para as eleies gerais que abrangem a Unio e os estados
e municipais. Assim, as eleies gerais so intercaladas por eleies municipais,
cada uma com ciclos fixos de quatro anos. Essa caracterstica das regras eleitorais
e do sistema de governo com eleies concomitantes para os dois poderes visa
aumentar a correlao de foras polticas nos Poderes Executivo e Legislativo,
ampliando o espao para que as mesmas foras ou coalizes polticas tenham
poder similar nos dois poderes. Portanto, eleies concomitantes facilitam a
governabilidade do sistema.
Contudo, as regras eleitorais que definem a alocao de cadeiras nos Poderes
Executivo e Legislativo so distintas no Brasil. Para as eleies legislativas, em todos
os nveis da Federao, representantes do Poder Legislativo em sua cmara
baixa na Unio (Cmara dos Deputados) e em suas cmaras nicas nos estados
325
(assembleias legislativas) e municpios (cmaras de vereadores) so eleitos

pelo sistema proporcional de lista aberta, com mtodo DHondt de alocao
de sobras.10 J as eleies para o Poder Executivo so majoritrias, com sistema de
ballotage (dois turnos e que exigem maiorias absolutas) para os municpios acima
de 200 mil habitantes, os estados e a Unio. Portanto, o presidente da Repblica,
os governadores e os prefeitos de municpios grandes so eleitos por este sistema.
Senadores da Repblica e prefeitos de municpios pequenos, por sua vez, so eleitos
com sistemas majoritrios que no exigem maiorias qualificadas, sendo que, nas
eleies para o Senado, em um ciclo eleitoral, h a alocao de dois assentos por
estado e, em outro, apenas de um.
Essa variao nas regras eleitorais em eleies presidenciais e legislativas gera
uma lgica ambivalente no sistema, que, por um lado, concentra poderes no presidente e no Executivo e, por outro, fragmenta o poder no Legislativo (Pereira e
Mueller, 2000). Esta fragmentao indicada claramente pelo fato de o partido do
presidente deter apenas 20% das cadeiras em mdia nas ltimas administraes
do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e do Partido dos Trabalhadores
(PT). Ou seja, para governar, preciso formar coalizes. Este elemento ser central
para entender o desempenho do ltimo estgio do processo de responsividade (a
produo de polticas pblicas e a tomada de deciso no governo).
Mas a questo mais imediata como as regras eleitorais afetam o funcionamento dos partidos na esfera eleitoral. Primeiro, evidente que o nmero de
partidos no Brasil alto em comparao com a maioria dos pases do mundo.
Isto resultado direto das regras proporcionais nas eleies legislativas e de baixas
restries entrada de partidos na disputa eleitoral. O resultado prtico que os
eleitores tm muitas alternativas de escolha nas eleies legislativas. Alm disto, a
ocorrncia concomitante de eleies legislativas e executivas pode reduzir a visibilidade das primeiras, dificultando a difuso de informao sobre os candidatos a
deputado federal. Um ltimo fator institucional digno de nota a generosidade
da lei eleitoral no que tange ao nmero de candidatos que cada partido e cada
coalizo podem lanar, o que dificulta ainda mais a possibilidade de comparao
e avaliao dos concorrentes Cmara dos Deputados (Renn, 2006b).
A pergunta que se tentar responder se essa variedade de escolhas auxilia
ou complica a tarefa do eleitor de obter informaes sobre seus representantes e de
escolher um candidato. Ficar claro mais adiante, com base nos achados de Ames,
Baker e Renn (2008), que h diferenas claras no processo de escolha eleitoral nas
eleies para os Poderes Executivo e Legislativo e em eleies municipais, estaduais
e federais. H, principalmente, uma grande variao no grau de informao que
os eleitores tm sobre seus representantes e candidatos nas eleies legislativas e
10. Para maiores explicaes sobre sistemas eleitorais, ver Nicolau (2004).
326
para o Poder Executivo. Mas, a despeito disto, os eleitores tm conseguido obter

tanto informaes relevantes sobre seus representantes quanto transformar estas
informaes em escolhas eleitorais que seguem padres discernveis em eleies
legislativas e para o Executivo.
Ames, Baker e Renn (2008, p. 144) definem a qualidade de uma eleio
baseada no grau em que resultados eleitorais refletem escolhas informadas e pensadas
por eleitores preocupados em influenciar as decises governamentais sobre bens
coletivos. Neste sentido, os autores investigam se as escolhas eleitorais no Brasil
so baseadas em polticas clientelistas ou questes nacionais, nas caractersticas
pessoais dos candidatos, em sua atuao no exerccio do mandato ou em preferncias
sobre polticas pblicas. Ao contrrio do senso comum e de estudos anteriores, os
autores concluem que os eleitores utilizam todos estes critrios quando avaliam
candidatos, incluindo questes nacionais e preferncias sobre polticas pblicas,
e tanto para cargos do Executivo quanto do Legislativo. O achado especialmente
inovador nesta discusso que tambm nas eleies legislativas, embora em menor
intensidade que nas eleies para o Executivo, eleitores levam em considerao
preferncias sobre polticas pblicas no voto para deputado federal.
Em primeiro lugar, importante destacar que os eleitores tm maior dificuldade para lembrar em quem votaram para deputado federal nas eleies anteriores
e saber o nome de candidatos na eleio corrente; uma porcentagem em torno de
20% a 30% no consegue desempenhar qualquer destas duas tarefas (Ames, Baker
e Renn, 2008). Estes valores so irrisrios em eleies para o Poder Executivo,
principalmente para presidente da Repblica. Aparentemente, bem mais difcil
para o eleitorado identificar os candidatos e os representantes nas eleies legislativas,
marcadas pelo sistema proporcional de lista aberta, que nas eleies presidenciais e
para governador. Nestas ltimas duas, os eleitores conseguem identificar os diversos
candidatos e lembrar em quem votaram no passado. Este achado esperado, dado
que as regras para as eleies legislativas levam a uma multiplicao dos candidatos
e, consequentemente, a uma possvel sobrecarga de informaes que dificulta seu
processamento, seu armazenamento e sua recuperao (Renn, 2009).
Contudo, contrrio s expectativas, os determinantes das escolhas eleitorais
para deputado federal no so to distintos de outras escolhas eleitorais. Aspectos da
poltica nacional, relacionados a propostas concretas de polticas pblicas, tambm
influenciam as escolhas para deputado federal, principalmente quando se contrasta
candidatos do PT frente aos demais partidos. Assim, o voto para deputado no
distinto daquele que ocorre nas eleies para o Executivo.
Os dados de Ames, Baker e Renn (2008), portanto, apontam para uma
qualidade bastante elevada das escolhas eleitorais dos brasileiros. Apesar de as regras
eleitorais aumentarem a dificuldade para conhecer mais candidatos e lembrar do
327
voto nas eleies para a Cmara dos Deputados, os eleitores levam em considerao
diversos aspectos, no s polticas distributivistas, em suas escolhas eleitorais.
Assim, a formulao de preferncias dos eleitores, a despeito da complexidade
dos sistemas partidrio e eleitoral, leva a escolhas eleitorais que refletem alguma
aquisio e processamento de informaes polticas na formulao de decises
pensadas e informadas, independentemente das regras eleitorais.
Em suma, apesar de existir um nmero alto de partidos, o que confunde o
funcionamento de ligao entre preferncias dos eleitores e voto, eleitores conseguem expressar suas demandas por meio da escolha de candidatos que representam
suas vises sobre polticas pblicas. possvel concluir, mesmo que ainda de forma
preliminar e reconhecendo-se a necessidade de mais pesquisas sobre o tema, que
o primeiro estgio do processo de responsividade ocorre sem maiores distores
no Brasil, apesar dos vieses que o sistema eleitoral e partidrio poderiam gerar.
Eleitores conseguem navegar pelo complexo sistema eleitoral e escolher candidatos
para deputado federal, governador e presidente da Repblica, baseados em critrios
objetivos que envolvem dimenses da poltica local e nacional, atributos pessoais
dos candidatos e seu desempenho no exerccio do mandato. Eleitores tm conseguido realizar escolhas eleitorais que podem ser vistas como razoveis e pensadas.
No se vota ao acaso no Brasil.
3.2 Agregao de preferncias e formao de governo
O segundo estgio do processo de responsividade passa pela transformao das

escolhas eleitorais feitas por eleitores na formao de governos. Neste estgio,
entram em atuao, mais uma vez, as instituies eleitorais, mas com efeitos um
pouco distintos dos discutidos na seo anterior. O enfoque agora no nos efeitos
que o sistema eleitoral produz no sistema partidrio ou no comportamento do
eleitor, como se discutiu anteriormente, mas nas possveis distores e desproporcionalidades que as regras eleitorais criam, ao distriburem poder entre as distintas
foras polticas, baseadas no resultado das eleies. Portanto, o que se analisa neste
estudo como as instituies eleitorais exercem um papel de ligao, por meio da
agregao de preferncias, entre resultados eleitorais e distribuio de posies
de poder, cargos eletivos, no sistema poltico.
Sero abordadas neste estudo duas distores que podem ocorrer no sistema
brasileiro: o vis causado pela desproporcionalidade do tamanho das bancadas
estaduais na Cmara dos Deputados frente s populaes das circunscries eleitorais
e o vis causado pelo clculo do coeficiente eleitoral com base na votao total
das coligaes eleitorais, e no na dos partidos. Segundo Nicolau (1997), uma das
principais patologias dos sistemas representativos das democracias contemporneas
a no proporcionalidade entre a populao (ou eleitorado) de uma determinada
circunscrio eleitoral e seu nmero de representantes na Cmara dos Deputados.
328
Isto se refere ao primeiro problema mencionado anteriormente. Por seu turno, o

segundo problema toca na questo, ainda mais complexa e de difcil avaliao, de
transferncia de votos na coligao, que pode resultar no voto em candidato de certo
partido levar vitria de candidato de outro partido, desde que da mesma coligao.
Em ltima instncia, essas distores afetam a igualdade de influncia poltica
entre eleitores e a distribuio justa de cadeiras por partidos. No primeiro caso, se a
proporo de votos para eleger um representante em um Estado muito diferente
daquela em outro, estes votos no tm peso igual. No entanto, quando se vota em
um partido e se elege um representante de outro partido, h uma distoro na distribuio de foras entre os partidos. Isto se torna um problema ainda mais agudo se
as coalizes so heterodoxas ideologicamente. Portanto, esta anlise explora como as
regras eleitorais podem levar a distores no contedo da democracia, tais como
questes referentes igualdade poltica entre eleitores de diferentes distritos ou a
aspectos procedimentais, remetendo ao impacto do voto na formao do governo.
3.2.1 Desproporcionalidade entre populao e cadeiras
O debate sobre o vis na distribuio de cadeiras por bancada estadual diz respeito
diferena de peso que um voto pode ter em cada estado. Assim, o problema passa
a ser como comparar os votos de um eleitor em So Paulo e outro no Acre ou no
Distrito Federal.
Mas qual exatamente a gravidade desse problema? Segundo Nicolau (1997),
parece que a distoro no to acentuada assim. Ele apresenta alguns nmeros
interessantes. Por exemplo, a desproporcionalidade total em vrias legislaturas de
aproximadamente 10% das cadeiras que foram alocadas fora de lugar; ou seja, para
estados em que no deveriam ter sido, caso se tivesse uma representao perfeita
entre cadeiras e populao dos estados (Nicolau, 1997). Em todas as legislaturas, a
regio Sudeste foi sub-representada. Contudo, a partir de 1945, So Paulo passa
a representar quase toda a distoro encontrada na regio. Diferentemente, as
regies Norte e Centro-Oeste sempre tiveram uma representao maior do que
deveriam, principalmente a primeira. O Nordeste e o Sul, por sua vez, no apresentam padres consistentes no tempo, ora sendo sub, ora sobrerrepresentados.
De qualquer forma, nenhuma destas duas regies se beneficiou necessariamente
de uma possvel sobrerrepresentao. Assim, o problema no parece ser to agudo
nacionalmente, beneficiando principalmente os pequenos estados da regio Norte
e prejudicando exclusivamente So Paulo. Uma correo simples seria aumentar o
nmero de representantes em So Paulo.
Mas o que se ganharia necessariamente com isso no que tange atuao
dos representantes no Congresso Nacional? Pode-se afirmar que h diferenas no
comportamento entre representantes de So Paulo e das regies sobrerrepresentadas
(Norte e Centro-Oeste) no exerccio do mandato? Na tabela 1, elaborada a partir
329
dos dados da pesquisa sobre o desempenho de deputados federais na 52a legislatura

(2003-2007), encontram-se algumas diferenas quando se comparam os dois grupos
por intermdio de teste-t simples para diferenas entre mdia. Esse teste avalia se
h diferenas estatisticamente significativas entre os dois grupos, deputados das
regies Norte e Centro-Oeste e deputados de So Paulo, em diversas variveis que
medem a atuao dos parlamentares no exerccio do mandato. So elas: nmero de
escndalos em que se envolveram na 52a legislatura; gastos de campanha em 2006;
porcentagem do valor total de execuo das emendas oramentrias individuais
apresentadas; propostas de legislao (proposta de emenda Constituio PEC,
projeto de lei PL e projeto de lei complementar PLC) apresentadas e aprovadas;
e atuao em fiscalizao e controle.11
Fica claro que h algumas diferenas, mas nem todas favorveis atuao de
deputados paulistas. Por exemplo, deputados de So Paulo estiveram mais envolvidos
em escndalos de corrupo que aqueles que representam os estados das regies
Norte e Centro-Oeste. Representantes de So Paulo tambm gastaram mais para
serem eleitos. Em contrapartida, tiveram mais propostas de legislao aprovadas.
Nos demais itens, no h diferenas significativas na atuao dos deputados das
distintas regies. Ou seja, preciso avaliar melhor qual a necessidade prtica de
mudana na legislao sobre a desproporcionalidade de representao entre regies
nos resultados oferecidos pelo Legislativo. Aparentemente, haveria um ganho de
produtividade legislativa, mas no em outras reas.
TABELA 1
Diferenas de atuao entre deputados do Norte e do Centro-Oeste em relao aos

de So Paulo
Varivel
Diferena entre mdias (teste-t simples)
Envolvimento em escndalos
0,13**
Gastos de campanha
92,435**
Execuo de emendas oramentrias
-0,017
Propostas de legislao apresentadas
3,31
Propostas de legislao aprovadas
0,44***
Fiscalizao e controle
3,75
Obs.: *significante a 0,1, **significante a 0,05 e ***significante a 0,01.
Nessa mesma linha, Bohn (2006) pergunta quais foram os efeitos da desproporcionalidade entre populao da circunscrio eleitoral e nmero de cadeiras
para alguns importantes aspectos do funcionamento do sistema poltico brasileiro.
Primeiro, a autora indica que os pequenos partidos polticos tm sofrido com a
desproporcionalidade. Estes partidos polticos arregimentam mais votos nas regies
11. Para maiores detalhes sobre o que compe cada uma dessas categorias, ver Renn (2009).
330
sub-representadas do Sudeste que nas sobrerrepresentadas do Norte, Centro-Oeste

e Nordeste. Entre os partidos grandes no Brasil, o PT e o Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro (PMDB) foram, at 2002, os que mais perderam com a
desproporcionalidade. O Partido da Frente Liberal (PFL), o Partido Trabalhista
Brasileiro (PTB) e o Partido Progressista (PP) foram os que mais ganharam.
Alm disso, a autora avalia, na prtica, quais foram as posies de parlamentares
das diferentes regies em votaes importantes durante a Assembleia Constituinte
de 1986. Com isso, a autora avalia se deputados de regies sobrerrepresentadas e
menos desenvolvidas economicamente serviram como atores com capacidade de
veto nas propostas de reforma do Estado orientadas racionalizao da administrao
pblica, bem como de reforma poltica. Segundo ela, os resultados so mistos,
apontando ora para votaes em bloco nas regies, ora para rupturas dos padres
de votao nas regies. Ou seja, no h evidncias fortes de que os parlamentares
das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste sempre atuem da mesma forma e de
maneira distinta de deputados das regies Sul e Sudeste.
Finalmente, Bohn (2006) se pergunta se alguns partidos tendem a concentrar sua fora eleitoral em alguma regio ou se esto distribudos por todas.
Esta definio ajudaria a entender se a sobrerrepresentao de certas regies leva
a uma distoro na representao de algum partido. O nico caso de partido
que concentrava exageradamente sua votao em alguma regio, at as eleies
de 2002, era o do Democratas (DEM), antigo PFL, na regio Nordeste. Todos
os demais partidos se distribuem pelas regies de forma bastante homognea.
Portanto, no possvel afirmar que a desproporcionalidade beneficie certos
grupos polticos frente a outros.
3.2.2 Coligao como unidade de clculo do quociente eleitoral
O segundo problema, de transferncia de votos na coligao e uso do total de votos

desta para clculo do nmero de deputados eleitos por coligao, gera problemas
que afetam a todos os partidos e que podem criar distores muito srias no que
tange transformao de votos em cadeiras parlamentares. O problema resta no
fato de a coligao e no o partido ser a unidade de agregao do total de votos
para cotejamento do nmero de cadeiras alocadas. Ou seja, o nmero de cadeiras
pode ser distribudo por coligao.
Dessa forma, deve ficar claro que so dois os fatores que levam eleio de
um candidato para a Cmara dos Deputados: o total dos votos da coligao ou do
partido, que assegura o nmero de cadeiras a serem distribudas para esta coligao
ou partido; e o nmero de votos individuais do candidato, que define sua posio
331
no ordenamento dos candidatos na lista da coligao.12 Assim, caso a coligao

atinja votos suficientes para obter trs cadeiras, os trs candidatos mais votados da
coligao sero os eleitos.
Pois bem, em uma coligao com dois partidos bastante distintos em suas
trajetrias polticas e posies ideolgicas, o voto em um candidato de um partido
pode ajudar a eleger um deputado federal do outro partido. Isto ocorre caso o eleitor
tenha votado para um candidato do primeiro partido, mas este candidato no tenha
sido bem votado e no esteja entre os primeiros da lista da coligao. Caso algum
candidato do outro partido da coligao esteja nestas primeiras colocaes, ele ser
beneficiado pelos votos dados a candidatos dos outros partidos que compem a
coligao. Ou seja, um eleitor de um partido ter contribudo para a eleio de um
candidato de outro partido, que este eleitor pode nem conhecer e, possivelmente,
at considerar uma opo indesejvel. Em coligaes ideologicamente coesas,
isto pode no ser um problema. Ou seja, ajudar a eleger um candidato da mesma
coligao, quando os partidos no tm propostas ou trajetrias to diferentes, pode
no representar uma distoro grave. Mas em coligaes heterogneas, quando
as diferenas entre os partidos e os candidatos que se associam na coligao so
grandes, as distores podem ser grandes.
Como Carreiro (2006) aponta que a tendncia tem sido de aumento de
coligaes ideologicamente heterodoxas nas duas ltimas eleies, 2002 e 2006
principalmente pelo fato de o PT ter expandido seu leque de parcerias, incluindo
partidos considerados de direita , o problema deve se acentuar cada vez mais.
Sem um mecanismo de atribuio de cadeiras para partidos, e em casos de coligaes
heterogneas, as distores causadas por esta regra eleitoral podem ser grandes.
Braga (2006) contribui para esse debate lembrando que a permisso para
formao de coligaes nas eleies proporcionais brasileiras pode favorecer partidos que no conseguiriam, isoladamente, atingir o quociente eleitoral. Assim, as
coligaes nas eleies para vereadores, deputados estaduais, distritais e federais
poderiam facilitar o acesso s cadeiras de representantes de partidos que no tm
grande respaldo eleitoral. Conforme a autora, a prtica de coligaes parlamentares estaria associada fragmentao partidria-parlamentar, sobrevivncia de
partidos pequenos e fraca inteligibilidade do eleitor sobre o processo eleitoral, o
que, por sua vez, dificultaria a formao de identidades partidrias razoavelmente
definidas (Braga, 2006, p. 228). Em seu trabalho sobre as eleies de 1998, Braga
transforma estas suposies em hipteses e as testa usando dados sobre distribuio
de cadeiras e votao total recebida por partidos. Os resultados so interessantes.
Segundo a autora em simulaes acerca do tamanho das bancadas partidrias, caso as
coligaes fossem proibidas, e em comparao com o tamanho das bancadas parti12. Partidos polticos podem concorrer em eleies isoladamente ou em coligaes com outros partidos.
332
drias eleitas segundo a regra vigente , as diferenas entre os cenrios so pequenas.

A distribuio de cadeiras na Cmara dos Deputados, na legislatura eleita em 1998,
no mudaria muito, estando ainda concentrada em apenas cinco partidos. Haveria
uma mudana no que tange ao nmero de cadeiras destes partidos, passando de
79% para 87%, caso as coligaes no fossem permitidas, mas o quadro geral no
mudaria drasticamente. Ou seja, a fragmentao partidria no seria atenuada de
forma dramtica com a mudana na regra de coligaes.
Entretanto, ao se avaliar o nmero de cadeiras transferidas entre partidos na
coligao, comparando-o com a transferncia entre partidos de diferentes coligaes,
devido ao quociente eleitoral, fica claro que a distoro do mecanismo de coligao
relevante: 43 cadeiras foram transferidas entre partidos na mesma coligao em
1998, enquanto 27 foram transferidas por conta de no se atingir o quociente
eleitoral. Portanto, sugere Braga (2006), pensar em algum mecanismo de correo
da distribuio de cadeiras nas coligaes com base nas votaes dos partidos que
a compem seria uma alternativa bastante til de reforma.
Porm, a autora ressalta uma consequncia negativa da proibio de coalizes,
mantendo-se a exigncia de um quociente eleitoral. Os votos recebidos pelos
pequenos partidos que no atingissem o quociente seriam descartados, pois no
contribuiriam para a eleio de nenhum candidato. Braga (2006) indica que, sem
coligaes, 42% dos votos vlidos no Distrito Federal, 55% em Alagoas e 53%
no Amap seriam descartados.
Assim, tambm na etapa de agregao de interesses e de transformao de
votos em assentos parlamentares, as distores existentes no sistema poltico do
pas no parecem ter efeito dramtico no funcionamento do Poder Legislativo e na
distribuio de foras entre partidos polticos. As desproporcionalidades causadas pela
sobrerrepresentao de algumas regies e pelas coligaes eleitorais, aparentemente,
no mudariam em muita coisa o funcionamento do sistema poltico brasileiro
caso fossem revistas. Portanto, os vieses causados pelas regras institucionais nos
comportamentos dos atores envolvidos no processo no tm efeitos to drsticos
quanto os crticos do sistema poltico brasileiro argumentam.
3.3 As preferncias dos polticos e a produo de polticas pblicas
O ltimo estgio do processo de responsividade descrito por Powell (2004) envolve

a transformao das preferncias dos polticos em decises sobre leis e polticas
pblicas que mudem o status quo. Esta parte da literatura, obviamente, leva em
considerao questes sobre o desenho do sistema de governo no caso brasileiro,
o presidencialismo baseado em coalizes entre mltiplos partidos polticos , assim
como elementos externos ao ordenamento do sistema poltico, como o ambiente
internacional ou as limitaes estruturais do Estado.
333
Os incentivos que o sistema poltico brasileiro gera para os comportamentos

de legisladores e membros da burocracia e para a atuao do Poder Executivo tm
sido foco de extensos e ricos debates nos ltimos anos. Este debate tem se voltado,
em grande medida, para desvendar qual o papel que o Poder Legislativo tem ocupado no processo decisrio brasileiro, sempre muito concentrado e dominado pelo
Poder Executivo. Em grande medida, as investigaes sobre o papel do Legislativo
na tomada de deciso esto no cerne de uma preocupao maior que norteia esta
discusso: afinal, o Brasil governvel ou no? Consegue-se tomar decises no Brasil
ou o processo to fragmentado que leva paralisia decisria? No epicentro deste
debate, est o papel que os legisladores eleitos por meio de regras proporcionais,
de lista aberta jogam no processo decisrio.
O argumento do senso comum, e esposado por diversos analistas do nosso
sistema, simples: no se governa o pas, o sistema catico, porque as regras
eleitorais estimulam um comportamento personalista dos legisladores, de pouca
cooperao com lderes partidrios e com polticas pblicas de escopo local.
Prevalecem aes voltadas para a localidade e para as polticas distributivistas,
com ganhos concentrados e custos difusos. Esta posio foi adotada por Ames
(2001), Mainwaring (1999) e Samuels (2003), que apontavam para a natureza pouco institucionalizada dos partidos polticos brasileiros; a orientao
localista e subordinada ao executivo do Poder Legislativo; e a dificuldade em
se construir maiorias no Congresso Nacional. Contra este consenso, emergiu
o trabalho pioneiro de Figueiredo e Limongi (1999), que apresentaram dados
enfocando o papel dos partidos polticos no processo decisrio interno do
Poder Legislativo e a influncia do Poder Executivo no controle da agenda
do Legislativo. Seus dados levantaram evidncias de que o sistema centrado
no Executivo produz um padro de coordenao entre os poderes, levando a
decises, em grande parte, intermediadas pelos partidos que compem a base
do governo no Congresso Nacional.
A maior parte dos estudos mais recentes coloca-se a meio-termo nesse debate,
apontando para aspectos do sistema que geram fragmentao do poder e outros
que ocasionam concentrao. O debate passou a explorar diversos elementos do
sistema poltico, como a migrao partidria (Melo, 2000; Desposato, 2006); o
papel das comisses (Pereira e Mueller, 2000; Santos 2002; Santos e Renn, 2004;
Almeida e Santos, 2005); os padres de carreira e sucesso eleitoral de deputados
federais (Pereira e Renn, 2003; 2007; Leoni, Pereira e Renn, 2004); o uso de
medidas provisrias (Reich, 2002; Pereira, Power e Renn, 2005; 2008; Amorim
Neto, Cox e McCubbins, 2003); entre outros. Este novo debate incorporou e
mesclou as vises de Ames (2001), Mainwaring (1999), Samuels (2003; 2006)
e Limongi e Figueiredo (2005), buscando, at certo ponto, uma postura conciliatria
entre as posies dspares.
334
Quais as concluses dessa literatura? H consenso de que o Poder Executivo

seja o principal ator do processo decisrio no Brasil. O Poder Executivo tem diversos
recursos de poder que lhe permitem construir coalizes, controlar a agenda do
Legislativo e aprovar medidas com certo grau de sucesso. H tambm um crescente
consenso de que partidos polticos so importantes mecanismos de coordenao
e conduo dos trabalhos legislativos. O que no h consenso sobre os custos de
se construir alianas polticas no Brasil e, principalmente, sobre como projetos so
alterados e influenciados pelas preferncias dos legisladores brasileiros.
Quanto aos custos de se governar, tanto Limongi e Figueiredo (2005) quanto
Alston et al. (2009), embora adotando posies aparentemente em contradio,
chegam concluso que o custo de negociar maiorias, em termos de gastos oramentrios, baixo. Ambos enfocam quanto do oramento gasto com emendas
parlamentares e concluem que a porcentagem pequena. Alm disso, ambos
apontam para as amarras que existem para a realizao de gastos pblicos, embora
o Poder Executivo tenha encontrado formas de flexibilizar o carter mandatrio de
alguns trechos do oramento. A desvinculao das receitas da Unio (DRU) e as
variaes entre as estimativas de arrecadao e a arrecadao de fato so mecanismos
que permitem ao Poder Executivo ampliar sua margem de manobra no oramento.
Assim, muitos recursos gastos de forma contingenciada podem ser usados para
construir alianas e para premiar e punir aliados. Portanto, a anlise baseada apenas
nos gastos oramentrios de emendas parlamentares pode encobrir o uso de outras
fontes para fins de construo e gerenciamento de coalizes.
O que ainda mais difcil na tentativa de avaliar a transformao das preferncias dos polticos em decises sobre polticas pblicas descobrir como exatamente
parlamentares influenciam a agenda do Legislativo e o contedo de polticas pblicas
adotadas. Obviamente que, no sistema presidencialista, de legitimidade dupla, os
parlamentares no so os nicos interlocutores da vontade popular. O presidente,
eleito diretamente, tambm um representante do interesse do eleitor brasileiro.
Assim, decises polticas que favoream os interesses do Executivo tambm podem
contribuir para que as demandas da populao venham a ser respondidas. Basta ver
que, segundo apontam as pesquisas de comportamento eleitoral, o eleitor utiliza
critrios claros para punir e premiar os presidentes que se candidatam reeleio,
baseados em seus desempenhos no cargo (Camargos, 2001; Carreiro, 2007; Renn,
2007b; Licio; Renn; Castro, 2009).
Contudo, em um sistema democrtico, a diversidade de opinies, principalmente
a variao de interesses que pode ocorrer entre distintas regies do pas, mais bem
representada pelas vozes dos representantes eleitos para o Poder Legislativo. Assim,
o Poder Legislativo passa a ser o lcus da formao de maiorias, visando chegar a
decises que reflitam a diversidade de interesses da nao. Saber se os legisladores
influenciam o contedo da legislao passa a ser fundamental para avaliar a qualidade
335
do processo de responsividade. Mas o que se sabe sobre isto? Como se d o processo

de produo legal no Brasil? O Poder Legislativo desempenha um papel significativo
nas decises sobre polticas pblicas ou estas so fruto da preponderncia do Poder
Executivo e seus interesses no processo legislativo?
H algumas pesquisas que enfocam essa questo, apontando para nveis de
atuao do Poder Legislativo maiores que o esperado pelo senso comum. Por exemplo, levantamentos feitos por Santos (1997), Ricci (2003) e Lemos (2001), e depois
Ricci e Lemos (2004), indicam que a Cmara dos Deputados tem discutido temas
diversos, relacionados com temticas voltadas para questes sociais. Alm disto,
pesquisas como as de Diniz (2005) indicam que projetos advindos do Poder Executivo
so bastante emendados por legisladores, que alteram e incrementam o contedo de
leis aprovadas, as quais tm tramitao que segue padres institucionais. Este mesmo
processo parece estar ocorrendo agora com medidas provisrias, que tm sido
frequentemente emendadas por deputados federais, embora ainda sejam necessrios
mais estudos sobre isso.13
O que parece ser, realmente, um problema nesse estgio do processo de representao a existncia, ainda, de amplos esquemas de corrupo que deturpam a alocao
de recursos oramentrios. Ou seja, parece que eventos at certo ponto exgenos ao
processo decisrio na Cmara dos Deputados, mas com a complacncia e, s vezes,
a participao de deputados, tm dificultado que decises tomadas surtam os efeitos
esperados, alm de minar a legitimidade das instituies democrticas (Seligson, 2002;
Power e Gonzalez, 2003). A questo da corrupo, assim, continua a ser um srio
problema no funcionamento do sistema poltico brasileiro. No entanto, h pesquisas
que mostram que os eleitores esto atentos a isto e punem os representantes envolvidos
em escndalos, embora alguns envolvidos em corrupo ainda consigam sobreviver
no cenrio poltico (Renn, 2007b; 2008). Na verdade, as regras de transferncia de
votos entre candidatos da coalizo servem tambm para trazer de volta arena poltica
envolvidos em escndalos que no se elegeriam sem os votos de seus colegas.
Outro srio problema que se pode identificar no momento de tomada de
deciso um possvel vis favorvel a grupos de lobby com grande poder de influncia.
Samuels (2006) mostra que h grande concentrao nos valores de doaes
de campanha eleitoral em torno de poucas corporaes, dando indcios de que
essas empresas podem ter acesso mais facilitado aos polticos que ajudam a eleger.
A concentrao de doaes de campanha em corporaes mais que em indivduos
tambm contribui para supor que estes grupos teriam maior probabilidade de
ter suas demandas respondidas, em contraposio s da maioria do eleitorado.
Mancuso (2007) em estudo pioneiro, mostra que o lobby da Conferncia Nacional
da Indstria bastante efetivo no Congresso Nacional.
13. Reich (2002) j discutia esse aspecto especfico em seu estudo.
336
No entanto, so necessrios mais estudos sobre o lobby e a influncia de grupos de presso no processo de tomada de deciso. Ou seja, se a questo for, como
colocado anteriormente, quem se beneficia do processo de responsividade ou seja,
qual setor da sociedade ganha mais , ento, fundamental cruzar os resultados
das polticas aprovadas com as diferentes demandas dos diversos segmentos da sociedade e verificar quem mais beneficiado. Dados de financiamento de campanha
demonstram haver forte influncia das grandes corporaes no funcionamento do
sistema poltico brasileiro.
Por ltimo, cabe tambm questionar, como fazem Renn (2006a) e Diniz
(2005), se os processos j descritos so dependentes das capacidades dos atores
individuais ou se so institucionalmente conscritos e dirigidos. A questo, ento,
saber se a tomada de deciso sobre polticas pblicas influenciada pela habilidade dos polticos nos Poderes Executivo e Legislativo, a despeito do emaranhado
institucional, ou se as instituies do presidencialismo de coalizo propiciam a
produo de polticas pblicas. Estes debates continuam abertos.
4 CONCLUSO
Finda a discusso j referida, que revisitou diversos estudos sobre as diferentes dimenses do processo de responsividade, tentando concaten-los por meio das orientaes
tericas extradas dos trabalhos de Powell (2004), chega-se como fez Hagopian
(2004) a um saldo positivo da avaliao do processo de responsividade no Brasil,
com poucas ressalvas. A maioria dos estudos mencionados anteriormente no retrata
o caso brasileiro como catico e ingovernvel. Tampouco o v como restringindo
a participao e a representao de interesses. Por ltimo, h uma viso, principalmente nos estgios iniciais do processo de responsividade (de formao e agregao
de preferncias), de que as instituies eleitorais no geram distores graves.
No ltimo momento do processo, o de produo de polticas, quando
surgem mais discordncias sobre os entraves criados pelo arcabouo institucional: vale destacar, no entanto, que as vises negativas tm sido minoritrias
no debate sobre o funcionamento do Poder Legislativo e sua relao com o
Executivo no Brasil. Parece que em aspectos procedimentais, de contedo e de
resultados a qualidade do processo de representao de interesses no Brasil
alta, e a responsividade s demandas de diversos setores tem sido contemplada.
Resta saber se o sistema poltico brasileiro, ao combinar regras que ampliam a
representao de interesses nas eleies legislativas, mas concentram poder no
Executivo, tambm eleito diretamente, leva a resultados positivos na produo
de polticas pblicas que combatem problemas crnicos do pas, como a desigualdade de renda, a pobreza e a excluso social e poltica. As indicaes j
referidas apontam nesta direo.
337
Certamente, h, ainda, questes que requerem mais estudos e que so

preocupantes. O financiamento de campanha que pode distorcer a responsividade, levando o governo a privilegiar certos setores e a corrupo so
temas que podem enviesar o processo de responsividade e que ainda no foram
suficientemente analisados. Estas questes no so triviais, mas tampouco esto
sendo ignoradas por polticos e pela sociedade civil, que tm discutido o tema
e pensado em aprimoramentos institucionais por intermdio de reformas no
sistema poltico.
Nesse sentido, a campanha recente com participao ativa de diversos movimentos sociais, organizaes no governamentais (ONGs) e entidades de classe
e religiosas (como a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil CNBB), que
resultou na proposta legislativa de iniciativa popular determinando que cidados
considerados culpados em primeira instncia sejam proibidos de se candidatar
a cargos pblicos eletivos, um exemplo bastante interessante de tal situao.
Pode-se aventar que os recorrentes escndalos de corrupo tm gerado, cada vez
mais, reaes contundentes da sociedade civil e das instituies de fiscalizao
e controle. possvel tambm especular que a corrupo tem se tornado mais
evidente no Brasil, porque h mais instncias de vigilncia com mais recursos
materiais e humanos. Assim, apesar de ser ainda um problema central do Brasil,
h avanos claros no combate corrupo.
Este captulo tem duas limitaes propositais: fala apenas de representao
e responsividade. Assim, outras dimenses da qualidade da democracia, como
o funcionamento do Estado de direito, no foram mencionadas. Segundo
Hagopian (2004), este o dito calcanhar de Aquiles do sistema poltico
brasileiro. Uma explorao semelhante que se apresentou neste estudo, nesta
dimenso, poderia terminar em um quadro bem mais sombrio e negativo do
que ora apresentado. A segunda limitao espacial: o enfoque restringe-se
ao mbito federal. Desta forma, possvel supor que as inferncias feitas no
so generalizveis para a representao e a responsividade em nvel estadual
ou municipal. Estudos futuros podero contribuir mais em ambas as direes.
Tambm deve ficar claro que a discusso antes realizada aponta para algumas
limitaes institucionais que, se no criam barreiras intransponveis para a formulao de polticas pblicas de interesse da populao, podem ampliar enormemente
o leque de autonomia que o Poder Executivo tem sobre o processo decisrio.
Se o sistema funciona, em parte, porque concentra poderes no Executivo, possvel,
portanto, que a qualidade das polticas pblicas aprovadas dependa, em grande
medida, de quem exera a presidncia da Repblica. Portanto, os resultados positivos alcanados nos ltimos anos podem ser atribudos ao desempenho de alguns
atores-chave deste processo.
338
Retorna-se, consequentemente, discusso sobre quem guia os processos

polticos no Brasil; ou seja, se as instituies que matizam o espao para decises
ou se os indivduos que ocupam papis centrais neste espao. O ponto em questo
que o sistema poltico brasileiro coloca destaque central em dois atores muito
importantes no processo poltico: eleitores e presidentes. Neste sentido, tanto a
habilidade de presidentes quanto a perspiccia de eleitores passam a ser fundamentais
para entender os resultados produzidos pelo sistema poltico brasileiro. As lies
de Neustadt (1960), que chamam ateno para a relevncia da personalidade e do
estilo de governar dos governantes, no podem ser ignoradas em um regime que
to centrado na presidncia.14
No entanto, antes, fundamental apontar o papel que tem sido desempenhado
pelo eleitor brasileiro.15 Este foi muito feliz em sua leitura sobre o que o Brasil precisava
a cada momento de nossa histria recente, bem como em punir e premiar seus representantes. Nas eleies presidenciais e, sobretudo, legislativas de 2006, h, inclusive,
evidncias claras de voto baseado em avaliaes retrospectivas do desempenho de
polticos, punindo os que se envolveram em escndalos de corrupo e premiando o
governo por resultados econmicos (Renn, 2007b; 2008).
O segundo componente dessa equao diz respeito capacidade individual
daqueles que controlam o Poder Executivo e, principalmente, capacidade de
aprendizado institucional dos governantes. Lula aprendeu com os erros de Fernando
Henrique Cardoso, que aprendeu com os erros de Fernando Collor de Mello, que
errou por que temia se tornar o que Jos Sarney havia sido no final de seu mandato.
Isto se chama aprendizado poltico, que resulta em aprimoramentos sequenciais
na conduo da poltica e em consequentes resultados substantivos positivos.
O PSDB e o PT aprenderam que no se governa sozinho o Brasil e que so necessrias coalizes com repartio mais igual e proporcional de recursos entre seus
membros para que se possa implementar uma agenda, um programa de governo.
Alm disso, estas foras polticas construram reputaes que os diferenciam, mas
que tornam suas agendas mais complementares que conflitivas. O PSDB prope
responsabilidade administrativa e eficincia. O PT avana com a expanso das
polticas sociais e do emprego e o aumento no acesso a crdito. A alternncia no
poder entre partidos como o PSDB e o PT pode muito bem sinalizar o incio de
processo normal de funcionamento da democracia representativa no Brasil, similar
ao que ocorre em pases com democracias mais antigas.
Claro, nada disso ocorre sem seus sobressaltos e reveses, haja vista os grandes
escndalos de corrupo, alguns diretamente ligados relao entre o Executivo
14. Nesse sentido, as concluses levantadas aqui diferem do tom mais institucional defendido por Diniz (2005).
15. Obviamente, a volta das eleies diretas para presidente da Repblica, em 1989, importante fator institucional para
o sucesso atual do regime poltico brasileiro. Sem dvida, essa uma mudana institucional que no pode ser descartada.
339
e o Legislativo. Assim, no que tange qualidade e ao contedo dos produtos do

sistema representativo no Brasil, a situao bem mais consensual e positiva que na
discusso sobre os procedimentos e as instituies. Eleitores tm conseguido tomar
decises conscientes e instrudas por diversos fatores de avaliao dos polticos.
Alm disso, o sistema poltico tem se revelado capaz de gerar polticas pblicas
consistentes e com durabilidade no tempo, com efeitos muito positivos em termos
de estabilidade econmica, reduo da desigualdade e promoo de desenvolvimento sustentvel. Em suma, o sistema poltico brasileiro tem sido marcado por
ampla liberdade de escolha, participao e controle sobre representantes, alm de
estar promovendo crescente igualdade poltica.
At por isso, e o captulo encerra-se com esse argumento, opes radicais de
reforma poltica, como as experimentadas principalmente na Venezuela, no tm
encontrado ressonncia no Brasil. Assim, uma hiptese plausvel para estudos futuros
que alternativas radicais de reforma poltica s se tornam viveis quando um ciclo
virtuoso de competio poltica, principalmente para o principal cargo do sistema
presidencialista (presidente da Repblica) no ocorre. Propostas radicais de enfraquecimento dos mecanismos de accountability democrtica horizontal, os famosos
checks and balances, limitao da oposio e fragilizao do Congresso Nacional no
esto na agenda e no so endossadas por atores polticos importantes no Brasil.
No pas, a agenda de ampliao de espaos participativos no se contrape e no
enfraquece os mecanismos tradicionais de representao poltica: complementa-os.
Conselhos, audincias pblicas e propostas legislativas de iniciativa popular todas
previstas legalmente e oramentos participativos ainda no institucionalizados
na forma de lei tm ampliado em muito o escopo da participao poltica direta
sem, com isto, enfraquecer a democracia representativa no pas. Portanto, pode-se
concluir que uma democracia representativa com um processo de responsividade
de qualidade, principalmente no que diz respeito a seu contedo e aos resultados
oferecidos pelo sistema poltico, reduz o espao para propostas radicais de reforma
poltica, que podem, inclusive, mascarar tentativas de enfraquecimento da prpria
democracia representativa.
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CAPTULO 11
RESPONSABILIZAO E CONTROLE SOCIAL DA ADMINISTRAO

PBLICA FEDERAL BRASILEIRA*
Felix Garcia Lopez
1 INTRODUO
As mudanas ocorridas em instituies do sistema poltico e administrativo brasileiro, desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/1988), foram
expressivas. Entre elas, esto a maior legitimidade dos mecanismos de democracia
representativa formal, com a rotinizao das eleies em ambiente de competio
partidria; o fortalecimento dos mecanismos de seleo mas no de promoo
meritocrtica no processo de formao dos quadros administrativos; a ampliao
da transparncia nas informaes sobre as decises realizadas por gestores pblicos
e polticos; a disseminao de instituies participativas e sua gradual institucionalizao nos processos de formulao e acompanhamento das polticas pblicas;
e o fortalecimento do sistema de controles internos e externos da burocracia
pblica. Nesta perspectiva, esta primeira quadra histrica da Nova Repblica pode
ser avaliada de forma positiva, se bem que estes avanos esto sempre sujeitos a
retrocessos e ocorram com variaes entre diferentes nveis de governo.
No bojo dessas transformaes, a administrao pblica federal passou por
mudanas em sua estrutura de funcionamento. Nesta trajetria de permanentes
propostas reformadoras, uma das motivaes de fundo por caminhos bastante
diferentes, a depender dos governos foi o propsito de tornar a gesto mais eficiente
e transparente em suas deliberaes, tornando a burocracia mais perscrutvel aos
grupos organizados da sociedade civil ou mais suscetvel s influncias derivadas
das discusses na esfera pblica.
Com base no mencionado anteriormente, o captulo tem trs objetivos.
Primeiro, apresentar, de forma sinttica, estes dois conceitos indispensveis ao
debate sobre a gesto pblica em sociedades democrticas: responsabilizao1 e
democracia (volume 2), organizado e editado por Fbio de S e Silva, Felix Lopez e Roberto Rocha C. Pires, todos da
1. O termo responsabilizao utilizado de forma intercambivel e equivalente ao termo accountability, tambm
utilizado pela literatura disponvel sobre o tema.
346
controle social. Segundo, descrever as mais importantes mudanas ocorridas na

administrao pblica brasileira desde a promulgao da CF/1988 e avaliar os
avanos e retrocessos luz destes dois conceitos. Terceiro, indicar pontos crticos
passveis de aprimoramento, na gesto pblica, feitas a partir da anlise de textos da
literatura especializada e do depoimento de gestores, que ocupam posies-chave
na administrao pblica federal brasileira.2
Para tanto, o texto est estruturado da seguinte forma: a seo 1 apresenta
os cinco principais mecanismos de responsabilizao na administrao pblica e
suas diferentes possibilidades de combinao na gesto pblica contempornea.
A tipologia est baseada no modelo apresentado no mbito do Comit LatinoAmericano de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD) (Bresser-Pereira
e Grau, 2006). Ainda nesta seo, discutem-se, de forma mais detalhada, os
mecanismos de controle social e ressalta-se seu potencial para aprimorar as
rotinas e os procedimentos na prpria administrao e ampliar o papel das
instituies participativas no pas. A seo 2 apresenta as principais mudanas
ocorridas na administrao pblica federal brasileira desde a CF/1988. O texto
se detm, alm da prpria Constituio, na anlise dos principais avanos do
Plano Diretor da Reforma do Estado, proposto em 1995, e nas mudanas de
gesto durante os dois governos Lula. O foco analtico desta seo ressalta a
incorporao crescente de mecanismos de responsabilizao e controle social
na gesto. Em linhas gerais, e para alm das particularidades de cada perodo,
argumenta-se que no que se refere adoo de mecanismos de controle da
administrao houve processo cumulativo de mudanas, com avanos exponenciais no governo Lula, e que, quando se observam as mudanas em favor
de mais controle de resultados, houve forte continuidade entre os governos
Cardoso e Lula.
A seo 3 faz uma avaliao crtica dos obstculos a superar e das mudanas necessrias para aprofundar as reformas em favor da incorporao de
mecanismos de responsabilizao adequados gesto pblica mais eficiente e
mais efetiva na obteno de resultados. Destacam-se trs pontos. O primeiro
a relevncia de ampliar a profissionalizao da gesto pblica. O segundo
sublinha no apenas o avano produzido no processo de controle social da
formulao das polticas, mas tambm o fato de este avano no ter sido
suficientemente efetivo na produo de novas polticas, ou de servir como
instrumento de legitimao de agendas definidas a priori pelos governos, sem
conferir aos grupos de interesse capacidade propositiva ou poder poltico efetivo
2. Trata-se de entrevistas realizadas com gestores pblicos, secretrios executivos e demais servidores pblicos federais
que ocupam ou ocuparam posies-chave em rgos governamentais que integram o Ciclo de Gesto das Polticas
Pblicas Federais. As entrevistas foram realizadas no mbito de um projeto sobre gesto pblica no Brasil, levado a
cabo pelo Ipea, durante o segundo semestre de 2009.
Responsabilizao e Controle Social da Administrao Pblica Federal Brasileira
347
para avaliar a implementao ou os resultados das polticas pblicas. Por fim, e

em consonncia com o ponto anterior, ressalta-se que o controle social sobre a
gesto, para alm de ampliar os espaos de participao democrtica do Estado,
guarda uma dimenso transformadora indispensvel redefinio da agenda
pblica e governamental. Trata-se do potencial inovador que a incorporao de
novos grupos e atores sociais na gesto pode produzir, em termos de impactos
no processo de redefinio das prioridades da agenda e das polticas pblicas.
Este processo decorreria da incluso de novas perspectivas sociais e concepes
cognitivas, valorativas, alternativas e competidoras daquelas tradicionalmente
cristalizadas na viso de mundo dos burocratas ou das coalizes de interesses
inseridas em diferentes setores governamentais.
2 RESPONSABILIZAO, CONTROLE SOCIAL E GOVERNANA
Uma questo crucial da literatura sobre burocracia e democracia trata dos mecanismos possveis de conciliao entre ordens que, em princpio, so regidas por
lgicas diferentes; no limite, conflitantes. Enquanto a democracia concebida como
sistema poltico apoiado na soberania popular ou na realizao das preferncias
dos grupos de interesse organizados, a burocracia um sistema organizacional que
prima pela implementao ideal e tipicamente eficaz e eficiente de polticas
pblicas. O potencial conflito entre democracia e burocracia decorre do crescente
nvel de especializao dos burocratas, que, ao se tornarem cada vez mais informados
e tecnicamente competentes para a formulao e a execuo de polticas pblicas,
podem ganhar um grau de autonomia e poder que alije os no especialistas e os
polticos da capacidade de intervir e influenciar o debate. A tecnocracia representa
o pice deste processo.
Como Mosher (1982) sublinhou:
o aumento da especializao e da complexidade tecnolgica e social parece ser uma
tendncia irreversvel que leva crescente dependncia do servio pblico (),
triplamente afastado da democracia direta.3 Aqui reside o problema fundamental ():
Como um servio pblico assim constitudo pode funcionar de forma compatvel
com a democracia?
A questo , pois, conciliar as possveis tenses entre burocracia e democracia e saber at onde possvel e/ou desejvel prescindir do saber tcnico
e das escolhas do especialista em favor das demandas de diferentes grupos
3. Para Mosher (1982), o distanciamento entre burocracia e democracia ocorre: i) quando so os membros dos Poderes
Legislativo e Executivo que nomeiam os funcionrios da alta burocracia, e no a populao; ii) quando estes funcionrios
nomeiam seus subordinados; e iii) pela escolha de funcionrios que, no sendo nomeados, so, contudo, selecionados
com base no mrito e no podem mais ser removidos com base em critrios polticos ou ideolgicos, o que tambm
mina, de outra forma, a capacidade de a burocracia responder s preferncias dos cidados. Os funcionrios escolhidos
por meio dos itens i e ii so os nomeados e os funcionrios selecionados pelo critrio iii so os protegidos, na
terminologia de Mosher. A mesma questo tambm discutida por Meier e Toodle Junior (2006) e Fisher (2009, parte 1).
348
interessados, que, em ltima instncia, no se orientam pelo trinmio: eficincia, eficcia e efetividade.4
Nesse sentido, um dos mais importantes desafios para os governos que se
desejam mais democrticos instituir processos de formulao e execuo das polticas pblicas que efetivamente traduzam as demandas e os interesses da sociedade.
Esta preocupao ensejou um tema hoje clssico na cincia poltica, que trata
da investigao sobre os diferentes tipos e as melhores formas de controle e/ou
nveis de autonomia decisria das agncias administrativas e burocrticas, a fim
de que suas decises sejam as mais prximas possveis das preferncias do governo
ou do legislador. Dirigido a esta preocupao, encontra-se um extenso nmero
de pesquisas, enfeixadas na rubrica dos estudos sobre as relaes agente-principal,
em que os polticos so os principais encarregados de definir polticas e objetivos
desejveis a alcanar e os burocratas so os agentes que os levam a termo; isto ,
executam estas polticas e objetivos.
As formas de responsabilizao, o papel do controle social e a questo da
governana democrtica inserem-se nesse contexto: como agregar as preferncias,
coordenar e prover incentivos aos atores que participam do processo decisrio
atores que no se restringem ao crculo governamental , fazer as escolhas possveis
entre as preferncias apresentadas e convert-las em polticas de forma satisfatria?
(Meier e Toodle Junior, 2006; Stoker, 2000).
BOX 1
Diferentes abordagens sobre a administrao pblica
guisa de esclarecimento, necessria breve digresso sobre as principais perspectivas

analticas que lidam com a gesto pblica e a burocracia. A noo de burocracia varia entre
campos disciplinares. Na acepo mais conhecida, dada por Max Weber, a burocracia refere-se
ao quadro administrativo que exerce a dominao cotidiana com base na legtima aplicao
de regras e estatutos racionalmente definidos. Se comparado aos demais quadros administrativos historicamente existentes, derivados das dominaes carismticas e tradicionais e
seus subtipos , este quadro administrativo profissional e altamente desenvolvido, do ponto
de vista de sua racionalidade tcnica, confere superioridade dominao racional-legal.
(Continua)
4. A discusso sobre gesto pblica ainda mais relevante quando se observa o processo de crescente delegao,
para as agncias do Poder Executivo, do papel de formular e implementar polticas pblicas, como identificaram,
h algumas dcadas, Putnam et al. (1982, p. 244): As burocracias pblicas, amplamente formadas por servidores
permanentes, so responsveis por ampla maioria das iniciativas de polticas pblicas adotadas por cada governo.
autonomia para decidir no apenas casos individuais, mas tambm para definir o contedo da maioria da legislao
aprovada, passou do legislativo para o executivo. Os burocratas, na medida em que monopolizam grande parte da
informao disponvel sobre os problemas das polticas pblicas em curso, assim como a maior parte do saber tcnico
necessrio para desenhar alternativas, passaram a ter influncia preeminente sobre a evoluo da agenda de decises.
349
(Continuao)
A alegoria que o socilogo alemo utiliza para destacar tal superioridade, em termos de
eficcia e produtividade, equipar-la quela que as formas mecnicas de produo tm
sobre as formas no mecnicas. O modelo burocrtico weberiano passou a sofrer forte crtica
com o desenvolvimento de novos modelos organizacionais para a administrao, no final do
sculo XX. Em sntese, os crticos argumentaram ser a organizao burocrtica ineficiente,
vagarosa, autorreferenciada e afastada das necessidades dos cidados (Secchi, 2009, p. 349
e seguintes; Brasil, 1995, p. 15; Beetham, 1996, p. 13).
Quanto gesto pblica, h pelo menos trs importantes perspectivas tericas: aquela
adotada na sociologia das organizaes, a da economia poltica e a da administrao pblica.
Na primeira, a burocracia pensada em termos weberianos, antes mencionados (Weber,
2004, p. 142-147). Na segunda, ela pensada como um conjunto de organizaes compostas
por indivduos que agem de forma instrumental, motivados por interesses de maximizao de
oramentos de suas reparties, o que, no limite e sem regras de incentivos adequadas ,
resulta em altos nveis de ineficincia (Niskanen, 1971; Tullock, 1965; Downs, 1967).
Por fim, na abordagem da administrao pblica, o burocrata ao contrrio da abordagem
que pressupe o homem econmico racional da economia poltica um indivduo portador
de valores e normas e, portanto, orientado por princpios morais socialmente estimados; entre
os quais, o interesse pblico (Wood e Waterman, 1994; Beetham, 1996, p. 29-42).
Nesses termos, a ltima abordagem incorpora uma dimenso da qual a economia poltica faz
tbula rasa. Sem a preocupao de discutir esta questo, vale notar apenas que a anlise a
seguir pressupe a integrao das trs abordagens, na medida em que considera relevantes
os mecanismos de incentivos e recompensas e o papel da racionalidade instrumental na ao
dos atores, mas no reduz a importncia dos valores e das normas sociais, alm de conferir
relevo influncia que o desenho institucional tem para a conformao no mdio e longo
prazos destes valores e normas. Por fim, cabe notar a percepo radicalmente oposta entre
os entusiastas da administrao weberiana e os tericos que abordam a administrao com
o enfoque da economia poltica. Como frisou Beetham se os weberianos se impressionam
com a eficincia burocrtica comparada aos demais sistemas administrativos tradicionais,
economistas polticos ficam igualmente impressionados com a ineficincia daquela, quando
comparadas s hierarquias operantes no mercado (1996, p. 25-26).
Elaborao do autor.
O conceito de responsabilizao refere-se atribuio de responsabilidade

por aes e polticas realizadas e sua respectiva prestao de contas. Em outros
termos, o conceito vincula-se obrigao de os agentes publicizarem suas aes e, ao
mesmo tempo, permitirem ao pblico ou ao principal atribuir responsabilidades
por aes e resultados produzidos. Na medida em que se possam definir atores
responsveis por aes e resultados, individualizando as responsabilidades em
oposio responsabilidade difusa , razovel supor que as aes destes sero
mais bem controladas e os incentivos para alcan-las, tanto pela expectativa das
recompensas quanto pela das punies, elevados.
350
Somente a partir de meados dos anos 1990, a discusso sobre ampliao das
formas de responsabilizao sobre a burocracia foi incorporada estrutura da administrao pblica brasileira. Um dos desafios atuais ampliar e aprimorar estas
formas, de modo a torn-las mais efetivas em disciplinar e sintonizar a burocracia
pblica com os interesses e os objetivos definidos nas esferas poltica e societria.
H diferentes modelos e tipologias para retratar as formas de responsabilizao.
ODonnell (1998) cunhou um modelo que segmenta os mecanismos de responsabilizao em duas dimenses: vertical e horizontal. A primeira se refere aos mecanismos
disponveis para os cidados para controlar as aes dos governantes e burocratas.
O direito de votar em eleies peridicas o principal deles. A responsabilizao
horizontal reporta-se aos tipos de controle exercidos por outras organizaes no
aparato de Estado, tais como tribunais de contas, o controle parlamentar sobre
aes do Poder Executivo e outros mecanismos de freios e contrapesos.5
Outra tipologia, que ser aqui adotada, foi formulada pelo CLAD
(Bresser-Pereira e Grau, 2006). Nela, a responsabilizao pode operar de cinco diferentes formas: i) por controles clssicos; ii) por controle parlamentar;
iii) pela introduo da lgica dos resultados; iv) por meio de competio
administrada; e v) por meio de controle social.
A responsabilizao por meio de controles clssicos se baseia na observncia
s regras procedimentais constantes do direito administrativo e das normas que
regulam o funcionamento de cada agncia administrativa, que constituem o dia
a dia da rotina burocrtica. Trata-se de um mecanismo que, ao definir formal e
legalmente regras e procedimentos permitidos, habilita os rgos responsveis a
verificar a observncia de tais regras e procedimentos e aplicar punies aos que
deles se desviam. Alm dos prprios rgos de controle administrativo, o controle
clssico se exerce por meio das instituies judiciais. Neste mbito, os instrumentos
utilizados de forma mais costumeira so, em primeiro lugar, o controle do Judicirio
sobre as aes e as decises dos Poderes Executivo e Legislativo, as auditorias em
contas e os controles exercidos pelos tribunais de contas.
A responsabilizao baseada nos controles clssicos sobre os procedimentos
tem forte presena na tradio administrativa brasileira, que formalista. O debate
poltico recente trouxe baila crticas sobrevalorizao deste instrumento de
controle, que resulta em reforo das prprias exigncias administrativas e excessivo burocratismo. Em decorrncia deste processo, cujo vigor foi retomado aps a
promulgao da CF/1988, o pndulo do controle dos procedimentos moveu-se
5. De acordo com a definio do cientista poltico argentino, accountability horizontal um conceito que d conta da
() existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas
para realizar aes que vo desde a superviso de rotina a sanes legais, ou at o impeachment contra aes ou
emisses de outros agentes ou agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas (ODonnell, 1998,
p. 40). Crticas a esta tipologia podem ser encontradas em Moreno et al. (2003).
351
demais para a perspectiva dos rgos de controle, com nfase nos processos e em
prejuzo da avaliao dos resultados, com menor abertura ao controle da prpria
sociedade (Bresser-Pereira e Grau, 2006, p. 43-45).
A responsabilizao por controles parlamentares aquela em que os gestores
so controlados pelos polticos que, em princpio, so, ao lado do Executivo, a fonte
originria principal das policies executadas por cada agncia governamental.6 Alm da
funo de definir o escopo e os objetivos de polticas pblicas, exercida nas comisses
temticas e nas votaes em plenrio, formas possveis de controle parlamentar
sobre as polticas do Poder Executivo e seus rgos so as sabatinas sobre aes
desempenhadas por agncias e rgos governamentais, a aprovao do oramento
anual e a verificao de sua execuo, e as consultas pblicas sobre polticas a serem
implementadas (Bresser-Pereira e Grau, 2006, p. 36). Tanto a responsabilizao por
controles clssicos quanto aquela por controles parlamentares expressam formas de
responsabilizao horizontal, na terminologia de ODonnell (1998, p. 40).
O terceiro tipo de responsabilizao se exerce por meio da avaliao de resultados; isto , do desempenho das organizaes na execuo das polticas pblicas.
Ao incorporar critrios objetivos para avaliar e mensurar resultados de aes levadas
adiante para a sociedade no necessariamente por instituies do Estado , este
tipo de controle introduz um mecanismo de incentivo competitivo que estimula mais
eficincia e eficcia das polticas. A contrapartida necessria conferir mais autonomia
decisria aos gestores, que passam a ser responsabilizados, em ltima instncia, por
resultados obtidos. O aumento da autonomia compatvel com a reorientao do
foco do controle, que se desloca do processo de implementao para os resultados
das aes. Em termos gerais, o controle por resultados confere menos importncia
s rotinas e aos procedimentos, tpicos do controle burocrtico clssico, em favor da
primazia dos servios prestados ao cidado. Para este mecanismo de responsabilizao,
o desafio encontrar o equilbrio que permita conjugar procedimentos mais eficientes
com objetivos coletivamente desejveis, o que, como se argumenta adiante, possvel
e promissor por meio da combinao de responsabilizao por controle de resultados
com mecanismos de controle social que permitem definir metas factveis. No caso
do Brasil, desde a reforma do Estado iniciada em 1995, as organizaes sociais so
as principais representantes desta modalidade de responsabilizao.
O quarto mecanismo de responsabilizao baseia-se na competio administrada.
Aqui, h:
concorrncia () norteada por ndices e metas contratualizadas entre o rgo
governamental central ou uma agncia reguladora e os prestadores de servios
6. O desenho de instrumentos adequados para garantir que as organizaes do governo definam e executem policies
de acordo com as preferncias dos parlamentares fomentou ampla literatura da cincia poltica sobre as relaes entre
principais e agentes. Duas boas snteses a este respeito esto em McCubbins e Schwartz (1984) e Shepsle e Bonchek (1997).
352
pblicos, a partir dos quais os burocratas podem penalizar, recompensar ou buscar

corrigir a ao dos provedores (Bresser-Pereira e Grau, 2006, p. 56).
Esse mecanismo reduz os controles procedimentais clssicos e, por exercer de forma

mais prxima a avaliao de resultados das polticas, pode incorporar mecanismos de
controle no burocrticos. Nos ltimos anos, o debate sobre o papel e os benefcios da
incorporao de mecanismos de competio administrada na administrao pblica
volta sempre discusso e torna-se objeto de intensa disputa poltica nos projetos de
reforma administrativa nos Legislativos federais e subnacionais.
Por fim, a responsabilizao pode ser feita por meio de controle social, em que
cidados e organizaes civis controlam as aes dos polticos e administradores
pblicos na formulao e na execuo das polticas; em particular, na execuo,
uma vez que o processo de formulao remete mais noo de participao que
controle sobre sua implementao. Como mecanismo de responsabilizao vertical,
o controle social pode ser considerado como instrumento para cotidianizar, por
parte da populao, o controle intermitente j exercido por meio da realizao
peridica de eleies parlamentares. Da alguns autores denominarem este modelo
de accountability societal (Smulovitz e Peruzzotti, 2000; Grau, 2000).
A tabela 1 resume e relaciona os principais mecanismos de responsabilizao
e os atores que neles participam.
TABELA 1
Formas de controle e atores

Controle
parlamentar
Polticos
Burocratas
Sociedade
Concorrncia
Controle de
procedimentos
Controle social (pblico no estatal)
Controle de
resultados
Competio
administrada
21
X
X
11
21
21
11
Fonte: Bresser-Pereira e Grau (2006, p. 34).

Nota: 1 A
responsabilizao pela introduo da lgica de resultados e pela competio administrada tem mais de um agente ou
mecanismo controlador. Neste sentido, a numerao serve para classificar a importncia de cada um dos controladores:
o nmero 1 equivale ao agente ou mecanismo controlador mais importante; e o nmero 2, ao secundrio.
Mecanismos de responsabilizao so indispensveis democracia e um incentivo

de estmulo ao cumprimento de tarefas, metas e funes por parte dos gestores, o que
resulta em mais eficincia da administrao pblica. Nestes termos, a responsabilizao instrumento institucional poderoso para aprimorar os servios pblicos
e desenvolver a capacidade do Estado em responder s demandas dos cidados.
Contudo, a simples reorientao da ao do controle formal dos processos para os
resultados, tal como postulado nos anos 1990 pelos tericos da nova administrao
pblica, diz pouco sobre como aprimorar a administrao cotidiana e tornar as
353
polticas pblicas mais eficazes. Por louvvel que seja a assuno de que os servidores pblicos e gestores compreendem melhor seus superiores, as dificuldades e
os empecilhos que so obstculos ao funcionamento mais integrado e fluido dos
processos no interior da administrao, falta ainda responder, de modo especfico, s
perguntas formuladas por Behn (1998, p. 142): accountable para quem? Accountable
para qu? Accountable como? Sabe-se que governos accountables so desejveis. Como
faz-lo o grande desafio, que avana aos poucos e com retrocessos, tal como ser
discutido na prxima seo. Desde os anos 1980, uma nova teorizao mostrou as
vantagens de incorporar mecanismos que zelem por resultados e se orientem para
a efetividade dos servios prestados ao cidado e menos pelo controle do procedimento por meio do qual estes servios so prestados. Seja como for, o anonimato
que emerge com a diviso de responsabilidade entre muitos e a falta de clareza
quanto aos objetivos a alcanar, que resultam de metas e objetivos inespecficos,
agem contra uma responsabilizao de resultados bem-sucedida.
Adotar mecanismos de controle social como forma de responsabilizao tem algumas
vantagens. Primeiro, fortalece o espao pblico ao estimular o engajamento cvico de
grupos organizados da sociedade em questes de interesse coletivo. Segundo, fomenta a
mobilizao e a ateno dos cidados sobre o exerccio da autoridade governamental,
ensejando um ativismo que v alm da democracia eleitoral, ao incorporar, em processo
contnuo, a participao de atores coletivos na verificao das aes desempenhadas
por administradores. Terceiro, permite que as decises sobre processos e polticas
sejam mais informadas pelas preferncias e pelos interesses dos grupos afetados.
Quarto, e como desdobramento do anterior, reduz o isolamento e a autonomia
decisria da prpria burocracia, do governo e dos parlamentares frente sociedade
civil e atenua seus problemas informacionais no desenho e na implementao das
polticas (Bresser-Pereira e Grau, 2006, p. 47; Guedes e Fonseca, 2007). Por fim,
mas igualmente importante, confere mais legitimidade e confiana nas instituies
do Estado, uma vez que os prprios cidados fazem parte do processo de avaliao
das polticas, em diferentes partes de seu processo de implementao.
Como indicou Grau (2010), o controle social sobre as polticas pode ser feito
sem grande participao de grupos organizados em sua formulao, que remete
noo de participao e democratizao das instituies; em particular, dos rgos
do Estado. Ainda que ampliar o controle social e democratizar as instituies
possam ser processos que caminham de forma imbricada, ampliar a participao
social no necessariamente se reflete em ampliao do controle social sobre a
implementao das polticas.7 Esta distino particularmente importante quando
se refere s instituies participativas.
7. Basta lembrar que a falta de mecanismos de controle social sobre polticas em instituies participativas como os
conselhos nacionais gestores de polticas pblicas que d vezo a um conjunto de crticas a atuao destes. Ver, por
exemplo, Grau (2010).
354
Para potencializar os efeitos virtuosos que o controle social pode exercer sobre
o aprimoramento da gesto pblica e aperfeioamento das polticas pblicas, h
pr-condies. Primeiro, canais de articulao bem estabelecidos com as instituies
representativas formais, como o Congresso Nacional, pois, a demanda por
incluso no exerccio da formulao e do controle das polticas, antes de diminuir
a importncia dos procedimentos representativos formais, requer canais azeitados
de articulao com as instncias de representao formal, investidas, em ltima
instncia, do poder mais amplo de traduzir em leis e procedimentos aquilo que
os grupos organizados e movimentos sociais constitudos demandam (Guedes
e Fonseca, 2007; Silva, 2009; Fisher, 2009). Para tanto, deve-se redesenhar as
instituies para que permitam e estimulem a participao social, evitando,
contudo, a excluso de grupos com menos propenso a participar, a fim de
prevenir o controle unilateral das demandas por grupos mais poderosos e que
alguns grupos sociais tenham mais privilgio ou peso poltico excessivo frente
aos demais grupos interessados nas polticas em questo.8 Por fim, deve haver amplo
e transparente acesso informao. Cidados sem informao sobre os processos
decisrios e sobre a implementao de polticas no podem reivindicar, de forma
satisfatria, mudanas em seus procedimentos e resultados. Publicizar o que se faz,
como se faz e criar canais de contestao integram uma dimenso indispensvel para
que mecanismos de controle da administrao possam ser efetivos. Entretanto,
preciso ir alm da simples publicizao, vertendo a complexidade das informaes
oficiais em dados compreensveis ao pblico interessado, que no consegue consumir
as informaes em sua forma bruta. Tornar a informao acessvel ao no especialista
passo indispensvel ao fortalecimento do controle social.
A linguagem e o imaginrio social dos sistemas polticos e da teoria democrtica
contempornea esto repletos de noes que traduzem a importncia da participao ampliada e permanente da sociedade na esfera poltica, e que possa ir
alm do exerccio da franquia eleitoral (Avritzer e Santos, 2006). Na administrao
pblica, as preocupaes so similares. As reformas administrativas de 1990 e
2000, ao lado da preocupao em introduzir a responsabilizao ou controle por
meio de resultados, caracterizaram-se por estimular a diversificao dos canais
de participao social e dos atores com voz ativa nos processos deliberativos, o
que ampliou a influncia dos grupos organizados da sociedade civil nas polticas
pblicas. Este processo remonta incorporao dos instrumentos de participao
coletiva definidos na CF/1988, que sero discutidos na prxima seo do texto.
8. Sabe-se que parte das dificuldades de adoo das formas participativas de democracia assenta-se na falta de disposio
dos cidados para discutirem, de forma ativa, questes pblicas que no digam respeito diretamente aos seus interesses
imediatos, o que, de resto, um vezo marcante na tradio histrica brasileira. Entretanto, exemplos bem-sucedidos de
participao coletiva nos processos decisrios, bem como o crescimento das formas de participao e dos interessados
nela, podem temperar o pessimismo daqueles que abdicam, de antemo, de tentar prover incentivos e estmulos
participao coletiva. Instigantes exemplos de quo promissora pode ser a participao social e de como, devidamente
desenhadas as instituies, ela se torna vigorosa encontram-se em Fisher (2009, parte I e II).
355
O controle exercido pela coletividade por meio de sua incorporao nos

processos dialgicos que as esferas poltica e administrativa procedem no decorrer
da formulao ou do calibramento de polticas importante anteparo ao planejamento independentemente das preferncias das partes interessadas. Como salientado
por diferentes pensadores da teoria democrtica, a reduo da democracia a um
conjunto de regras e, em especial, de eleies regulares empobrece o potencial
produtivo e sinalizador que a participao social pode apresentar ao poder pblico,
esfera legislativa e s agncias executivas e reguladoras, por meio do exerccio da
proposio ou fiscalizao de sua atuao.
A continuidade e a ampliao do controle pblico por meio do processo de
incorporao da sociedade civil nas esferas de formulao e execuo das polticas
tornam-se mais imperativas quando se observa o irrealismo do pressuposto
largamente difundido em alguns modelos da cincia poltica segundo o qual polticos
desenham policies e fiscalizam sua execuo, e aos gestores cabe apenas implement-las.
Desconsidera-se a capacidade autnoma dos gestores em formular e conduzir parte
das policies executadas por suas organizaes (Meier e Toodle Junior, 2006; Behn,
1998, p. 143). No sistema poltico brasileiro, esta caracterstica ainda mais relevante,
j que o controle congressual sobre as agncias administrativas baixo. Assim, seja
por este motivo, seja por questes pragmticas que a complexidade e as demandas da
administrao cotidiana impem aos gestores, a autonomia das agncias burocrticas
e dos rgos da administrao tende a ser alta o suficiente para impedir o controle
democrtico pressuposto e desejvel na relao entre a esfera poltica e a administrativa.
Outro complicador ao controle da esfera poltica sobre a administrao
a tendncia cada vez mais acentuada do Estado em ampliar seus convnios para a
prestao ou execuo de servios com organizaes no governamentais (ONGs)
e celebrar contratos com as assim chamadas organizaes sociais. A crescente
delegao de aes e funes em polticas pblicas antes restritas ao monoplio da
execuo estatal e a disperso do poder do Estado nacional em diferentes vetores
por exemplo, supranacional ou local tornam difusas as fronteiras entre os
setores pblicos e privados, incorporando uma constelao de atores na conduo
das polticas pblicas (Moro, 2003, p. 138; Stoker, 2000, p. 17). Nestes termos,
emerge e se expressa a noo de governana democrtica, que sinaliza este deslocamento do centro decisrio e alocativo de recursos da burocracia, antes autnoma
ou tecnocrtica, para as estruturas de deciso que envolvam a participao dos
grupos sociais interessados, de modo que a eles seja dado o direito de participar
permanentemente de escolhas e decises.
Com base na discusso at aqui apresentada, a prxima seo trata das mudanas na administrao pblica brasileira desde 1988, privilegiando as alteraes
que representaram mudanas nas dimenses da responsabilizao, da participao
e do controle social.
356
3 AS REFORMAS NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL DESDE 1988
Desde a redemocratizao, reformas ou mudanas incrementais na administrao

pblica federal ocorreram com frequncia no pas, mas no seguiram sempre
princpios ou lgicas comuns. Sintomtico disto a velocidade com que os
secretrios de administrao se sucederam no cargo (Gaetani, 2008). A organizao
administrativa atual e a herana dos governos anteriores retratam a sobreposio
de lgicas reformistas que, sendo diversas em seus princpios e fragmentadas ou
parciais em seus objetivos originais, deixaram como desafio e legado a necessidade
de integrar de forma mais fluida sua estrutura de funcionamento (Martins, 2002).
Seguindo Gaetani (2008), houve quatro importantes momentos de reforma
na administrao pblica no Brasil: i) o perodo que circunda a promulgao
da CF/1988; ii) o incio da dcada de 1990, com o governo Collor; iii) a gesto
Bresser-Pereira, durante o primeiro governo Cardoso, a partir de 1995;
e iv) o incio do governo Lula, em 2003.
A CF/1988 inaugurou um conjunto de mudanas na administrao pblica
brasileira e apresentou avanos e retrocessos em relao ao passado. A assuno de
tarefas de controle externo pelo Ministrio Pblico talvez tenha sido a maior e mais
importante inovao (Sadek, 2008). A segunda inovao relevante foi a descentralizao administrativa e tributria, que resultou em forte transferncia de recursos
e competncias administrativas para os municpios, uma das razes explicativas
para o deslocamento massivo do quadro administrativo para o mbito municipal.9
A descentralizao administrativa esteve associada outra alterao significante,
que foi a instituio dos conselhos gestores de polticas pblicas, os quais ampliaram
a capacidade de organizaes civis e influenciaram a formulao e o controle das
polticas. A gesto participativa de jure, no necessariamente de fato foi incorporada
inclusive no mbito municipal; por exemplo, no planejamento Artigo 29, inciso
XII e na rea do ensino pblico e da sade Artigo 206, inciso VI e Artigo 198,
inciso III. Ainda no mbito municipal, a CF/1988 assegurou a obrigatoriedade de
disponibilizao anual das contas pblicas para o cidado, permitindo-lhe avaliar
e questionar o uso dos recursos (Artigo 31, 3o). A descentralizao estimulou a
participao e ampliou a possibilidade de solues locais de gesto serem implementadas, conforme as realidades locais.
O governo Collor definiu-se, no campo da gesto pblica, por princpios
simples. Privatizar empresas estatais e reduzir o quadro do funcionalismo pblico
em aproximadamente 30%, de forma linear; objetivo que foi obtido por fora da
9. Ver o texto de Carvalho (2011a; 2011b). Outro motivo relevante foi a criao de novos municpios, cujo nmero
cresceu vertiginosamente aps 1988. Foram criados 1.307 novos municpios no pas aps a Constituio Federal de
1988 (CF/1988). Uma anlise mais detalhada sobre a dinmica entre centralizao versus descentralizao poltica e
fiscal a partir da CF/1988 est em Kerches e Peres (2010).
357
compresso salarial ou de incentivos demisso voluntria. A ausncia de projetos

de reforma que visassem dar mais racionalidade administrao, aliada ao menosprezo da funo de planejamento estatal nas polticas pblicas, produziu fortes
impactos negativos na organizao administrativa federal. Em termos de inovao
na gesto, no houve mudana relevante (OECD, 2010, p. 6).
Os dois governos Cardoso encontram sua sntese no Plano Diretor da Reforma
do Estado, apresentado ao Congresso Nacional pelo Ministrio da Administrao
e Reforma do Estado (Mare) em 1995 (Brasil, 1995). A reforma produziu algumas
inovaes. A primeira e mais substantiva foi o fortalecimento da gesto orientada
para o controle dos resultados, vis--vis a nfase no controle dos procedimentos.
Segundo, houve redefinio nas funes estatais, que se traduziu na reduo do
papel do Estado como ator central do processo de investimento e desenvolvimento
econmico e na delegao de funes para as esferas do mercado e da sociedade
civil. Esta nova chave de atuao do Estado implicou o reordenamento de funes
e relaes entre governo, sociedade e mercado.
Martins (2002, p. 217) destaca trs mudanas na gesto pblica ocorridas
nos dois mandatos do presidente Cardoso: i) reviso do papel do Estado e de
suas estratgias de desenvolvimento; ii) alterao nas tarefas-chave da burocracia
pblica federal; e iii) criao de novos modelos institucionais. Entre as principais
trajetrias de reforma do Estado apresentadas no quadro 1, importa ressaltar,
para os fins deste captulo, as modificaes referentes reforma institucional,
gesto-meio que trata das polticas de recursos humanos (RH) e tecnologias de
informao e gesto social.
QUADRO 1
Caracterizao das principais trajetrias de reforma do estado

Reforma
institucional
Viso do
problema
Suspenso da
administrao
burocrtica
em face dos
cenrios
emergentes e
de seu histrico
de disfunes
crise do Estado
Gesto-meio
Precariedade
e escassez dos
instrumentos e
recursos para
formulao e
implementao
das polticas
pblicas.
Precariedade
do governo
eletrnico
Gesto estratgica
Falta de orientao finalstica

precisa das aes
governamentais e
ausncia de postura empreendedora
para o alcance dos
resultados
Aparato regulatrio
Gesto social
Gesto fiscal
Necessidade de
atrair investimentos
para a privatizao.
Estabelecimento
de novos marcos
regulatrios em
mercados sociais.
Obteno de
autonomia e
flexibilidade
Falta de
instrumentos
adequados de
fomento ao
associativismo
e ao desenvolvimento de
capacidades
locais para
a busca
autnoma e
participativa
de solues
sustentveis de
desenvolvimento
Necessidade de
manuteno
da poltica
econmica,
que implica
a gerao de
supervits
primrios expressivos e a
consequente
necessidade
de reduo de
gastos
(Continua)
358
(Continuao)
Reforma
institucional
Gesto-meio
Gesto estratgica
Solues
Implantao
da administrao gerencial.
Implantao
da gesto
pblica empreendedora
Reorientao da
poltica de RH.
Modernizao
dos sistemas
de gesto de
recursos humanos e compras.
Implementao
do governo
eletrnico
Policy
outcomes
Plano Diretor
da Reforma do
Estado; Leis
nos 9.637
e 9.648/1998,
e Decreto no
2.487/1988
Aparato regulatrio
Gesto social
Gesto fiscal
Formulao do
Plano Plurianual
(PPA) baseado
em programas.
Orientao da ao
governamental
por programas
Implementao de
agncias reguladoras
Capacitao
de gestores
sociais.
Capacitao de
atores locais.
Implementao
de modelos
institucionais
de parceria
pblico-privado
Estabelecimento de
mecanismos
de controle
das finanas
pblicas nos
nveis federal,
municipal e
estadual
Plano Diretor
da Reforma do
Estado; Emenda
Constitucional
no 19; e Medida
Provisria (MP)
no 2.200/2001
PPA (Lei no
9.989/2000)
Leis nos 9.782/1999,

9.961/2000,
9.427/1996,
9.984/2000 e
10.223/2001; e MP
no 2.228/2001
Lei no
9.790/2001
Lei Complementar
no 104/2000
Valores
Flexibilidade.
Orientao
para resultados. Foco
no cliente.
Accountability/
controle social
Centralizao.
Controle.
Conteno.
Eficincia. Foco
no cliente.
Transparncia
Foco em resultados.
Empreendedorismo
Estabilidade de
regras. Autonomia.
Flexibilidade
Parcerias.
Mobilizao.
Aprendizado.
Desenvolvimento
da cidadania
Austeridade.
Controle.
Conteno
Empreendedores
Bresser-Pereira
Cludia Costin
Luiz Capella
Slon Pinto
Jos Paulo Silveira
Srgio Motta
David Zilbersztajn
Jos Serra
Ruth Cardoso
Pedro Malan
Pedro Parente
Martus
Tavares
Clvis Carvalho
Martus Tavares
Pedro Parente
Clovis Carvalho,
Eduardo Jorge,
Pedro Parente, Pedro
Malan, BresserPereira Congresso
Nacional
Clovis Carvalho
Eduardo Jorge
Pedro Parente
Pedro Malan
Clovis
Carvalho
Eduardo
Jorge
Pedro Parente
Coalizo
Pedro Parente
Silvano Gianni
Eduardo Jorge
Pedro Parente
Fonte: Martins (2002, p. 220).
A reforma institucional, de cunho gerencialista, orientou-se por tornar a gesto

pblica mais efetiva em termos dos resultados das polticas, bem como os gestores
mais responsivos perante a sociedade. Materializada na Emenda Constitucional (EC)
no 19/1998, nas Leis nos 9.367/1998 e 9.648/1998 e nos Decretos nos 2.487/1998
e 2.488/1998, a reforma proposta estimulou a realizao de contratos de gesto,
parcerias e convnios com organizaes da sociedade civil, tentou definir mecanismo de
competio administrada e ampliou a terceirizao de servios. De fato, o fomento
de aes por meio de organizaes civis formou a base do novo modelo de gesto da
rea social, o que se expressou na crescente transferncia de recursos para organizaes
no governamentais, viabilizada pelo Decreto no 1.366/1995, que criou o programa
Comunidade Solidria, pela Lei no 9.790/1999, que instituiu as organizaes da
sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs), e pela Lei no 11.079/2004, que tratou
da implementao de parcerias pblico-privadas.
359
Em relao maior participao social na formulao ou conduo das polticas

pblicas, o maior mrito do governo Cardoso foi avanar a ideia de que o pblico no
est restrito esfera estatal o chamado pblico no estatal e de que as organizaes
civis so parceiras importantes e indispensveis execuo de algumas polticas.
Em decorrncia destas modificaes, fortaleceu-se a articulao em rede para a
conduo das polticas pblicas, estilo de atuao j bastante disseminado pelas
prprias organizaes civis (Pinto, 2006).
Quanto s polticas de responsabilizao, a reforma props mais flexibilizao
de gesto e adoo de mecanismos de controle de resultados, alm de mecanismos
para demisso de funcionrios, fortalecimento de carreiras consideradas estratgicas,
publicizao de dados sobre o funcionalismo e aprimoramento dos princpios
meritocrticos na administrao (Gaetani, 2002; OECD, 2009).
Ressalte-se tambm, a partir do segundo mandato, a tentativa de revitalizar as
polticas de planejamento, com a elaborao do II Plano Plurianual (PPA) (2000-2003)
(Gaetani, 2002), que redefiniu o processo de planejamento por meio de cinco inovaes,
conforme a seguir.
1) A ao passou a se orientar por programas, com metas definidas.
2) Os programas e as metas deveriam ser apresentados com clara oramentao
para sua execuo e claro vnculo com o desempenho na obteno das metas.
3) Havia o comprometimento com sistemas de avaliao dos resultados.
4) A execuo oramentria dos programas tinha acompanhamento eletrnico.
5) Cada programa tinha um gestor responsvel com treinamento tcnico
adequado (OECD, 2010; Barzelay; Shvets, 2006).
Por fim, no que tange gesto-meio, houve avano inicial na modernizao
dos sistemas de gesto dos recursos humanos e na implementao do governo
eletrnico. Estas aes seriam bastante ampliadas no governo Lula; em especial,
as que visavam dar mais transparncia ao gasto pblico.
O saldo dessas mudanas foi o aumento das iniciativas no campo do planejamento governamental e da gesto por programas; em especial, no segundo governo
FHC. Esta mudana institucional introduziu princpios da administrao gerencial,
incorporou o princpio da eficincia como uma das bases do direito administrativo,
estreitou a relao entre Estado e organizaes civis, criou o governo eletrnico e
estimulou forte transferncia de competncias com a criao de agncias reguladoras que foge ao escopo analtico deste texto.
360
A maior parte dessas mudanas, embora virtuosas, foram prejudicadas e,

em parte, impedidas pela realizao do assim chamado ajuste estrutural,
que implicou sobrevalorizao do corte de custos e do fortalecimento das reas
responsveis por controle fiscal das contas pblicas, em desfavor da alocao
eficiente de recursos, o que atuou contra os prprios objetivos perseguidos pela
reforma; quais sejam, melhorar a qualidade da gesto e dos servios prestados
ao cidado. Com a realizao do ajuste e a aprovao da legislao prevendo
controle fiscal dos governos a Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000 ,
houve reorientao das preocupaes para encontrar formas de racionalizar os
procedimentos administrativos e melhorar a eficincia alocativa dos recursos
pblicos, incorporando-se, inclusive, a necessidade de considerar princpios
fiscais como critrios indispensveis na formulao das polticas pblicas
(Gaetani, 2008, p. 3).
O governo Lula herdou um passivo negativo de sobreposies das reformas do
passado que, visto do ngulo das presses por mais agilidade e autonomia decisria,
s foi aumentado pelo crescimento e fortalecimento dos rgos de controle aliados
a uma legislao que se manteve altamente regulatria e formalista. Ainda assim,
no incio do governo, observaram-se substanciais avanos nos procedimentos de
governo eletrnico10 e e-procurement, que contriburam para alar o Brasil condio de um dos pases com administrao pblica mais transparente do mundo,
em nvel federal. Tal nfase na transparncia produziu muitas externalidades
positivas, pois ao permitir mais acesso informao deu chance ao exerccio
de mais controle pblico sobre a execuo das polticas. A criao, em 2004, do
portal eletrnico que passou a disponibilizar todos os dados sobre a execuo
oramentria um indicativo do avano deste processo. O acesso virtual a todas
as informaes sobre aes do governo conferiu ao cidado autonomia no acesso
aos dados, o que no o faz mais depender daquilo que os governos queiram que
saibamos e constitui passo indispensvel ao efetivo exerccio do controle social,
como ressaltou Przeworski (1998, p. 26).11
O governo Lula tambm empoderou os rgos de controle. Expresso dessa
mudana a elevao ao status de ministro para o titular da Corregedoria-Geral
da Unio, convertida no incio do governo em Controladoria-Geral da Unio
10. Uma nota de curiosidade para a histria da administrao pblica no Brasil foi o rpido avano do e-governo no
Brasil, nos anos 2000, resultando, em grande parte, na desmobilizao do grande contingente de servidores mobilizados
para resolver os problemas do assim chamado bug do milnio. Resolvido o problema, e passada a fatdica data, foi
preciso encontrar outra funo compatvel com a especializao tcnica destes servidores, ocorrendo, assim, um
direcionamento para o desenvolvimento do governo eletrnico (Gaetani, 2008).
11. Entretanto, conforme j mencionado, h ainda forte potencial de delegao do papel de controle sobre as aes de
governo sociedade, por meio de esforos de sistematizao das informaes que possam ser facilmente compreensveis
pelo pblico no especialista.
361
(CGU).12 Houve tambm gradual, mas crescente, nfase no controle das polticas
pblicas, inclusive com mais capacidade de ao preventiva para atuar em casos
de realizao de obras pblicas, por exemplo.
No campo da gesto de pessoas, houve investida vigorosa na recomposio
do quadro de pessoal tcnico a partir de 2003, bastante reduzido durante os anos
1990 (Cardoso Jnior, 2011), mas em continuidade com o fortalecimento das
carreiras estratgicas de Estado, iniciadas na gesto Cardoso. Em especial, destaca-se
o volume de contratao de servidores nas reas de educao, a estruturao da
carreira das agncias reguladoras passo indispensvel consolidao do princpio
da neutralidade burocrtica e dos princpios do Estado republicano e o fortalecimento do quadro de pessoal nas carreiras que integram o etreo ciclo de gesto.
No campo do planejamento, houve ao mais vigorosa na tentativa de
fomento gesto participativa e ao empoderamento da sociedade na discusso do
PPA 2004-2007, feita por meio da incorporao de organizaes da sociedade
civil ao debate e da realizao de audincias pblicas para a formulao do PPA.
Esta tentativa promissora, contudo, fracassou (Moroni, 2006).13
Os exemplos mais significativos do crescente relevo da governana democrtica na gesto Lula talvez sejam a criao do Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social, a criao, reconfigurao ou reativao de outros conselhos
setoriais com representao da sociedade civil e a difuso de fruns participativos
para discutir polticas, o que ampliou os canais de articulao e interlocuo entre
governo e sociedade civil.
Alinhado, ainda, com a ampliao das instncias de participao social na gesto
pblica, observou-se, desde 2003, forte crescimento no nmero de conferncias
nacionais, o que sintomtico do espao crescente que a adoo de mecanismos
de consulta sociedade assumiu como princpio cardeal da elaborao de polticas
pblicas no pas (Lopez e Pires, 2010).
Por fim, importante ressaltar o crescimento do nmero de ouvidorias pblicas
federais nos ltimos anos: de quarenta, em 2003, para 283, em 2010 (Brasil, 2010).
Ouvidorias representam mais capacidade dos rgos pblicos internalizarem as
demandas dos cidados e, portanto, de incremento no controle social exercido
sobre as aes dos governos, se bem que a fragilidade da maior parte das ouvidorias
seja ainda bastante notria (Grau, 2010).
12. Apesar de ter sido criada em 2001, como corregedoria, s no governo Lula que o rgo ganha maior poder, com
a Lei no 10.683/2003.
13. Ressalte-se, contudo ainda de acordo com Moroni , que, por mais fracassada que tenha sido a tentativa de
ampliar a participao no processo de discusso do PPA () no podemos deixar de registrar o significativo avano
que tivemos neste perodo [governo Lula] (Moroni, 2006, p. 12).
362
4 DESAFIOS DO PRESENTE
Olhadas em retrospecto e descritas em termos panormicos, as mudanas por que a

administrao pblica passou no Brasil desde 1988 refletem a luta permanente entre,
por um lado, a adoo de mecanismos de controle de procedimentos e responsabilizao
cada vez mais rigorosos e reguladores dos processos administrativos, e, por outro, a
flexibilizao, tanto em termos de autonomia gestionria quanto de alternativas de
cooperao entre atores estatais e no estatais na implementao de polticas pblicas.
Entre estes dois parmetros, gravitaram os motes que motivaram as mudanas:
mais burocratizao, gerencialismo, gesto por resultados, participao, controle
social e transparncia. Estas demarches foram fomentadas por diferentes lgicas que
conviveram nos processos de negociao, indo da proposta exclusivamente fiscalista
e interessada to somente em reduzir os custos da mquina administrativa quela
motivada por aprimorar e azeitar a integrao entre formulao do oramento e
execuo das polticas pblicas. A natureza inconclusa de cada uma destas mudanas
resultou na justaposio ou superposio de estruturas que atualmente coexistem e,
por suas potenciais contradies, representam entraves maior eficincia e eficcia
da gesto pblica no Brasil (Gaetani, 2008, p. 2; Piquet-Carneiro, 2008, p. 167).
Entre os desafios do presente, no que tange desejvel e necessria ampliao
da participao societria e a seu controle sobre a formulao e a implementao das
polticas pblicas, h passos importantes a realizar. Rotinizar a utilizao de canais
participativos e diversificar suas formas um deles. Em particular, fortalecer e aprimorar canais como as conferncias sobre polticas pblicas, nos trs nveis de governo,
instituindo sua realizao peridica e fortalecendo os mecanismos de acompanhamento
coletivo sobre a implementao das deliberaes ali produzidas (Silva, 2009; Moroni et
al., 2011; Grau, 2010). Isto fomentar de forma expressiva a formulao de policies de
baixo para cima, em oposio histrica preferncia nacional por desenhar polticas
mediante processos decisrios de cima para baixo (Peters, 1995).
Uma alterao que se pode fazer de forma mais imediata o que no implica
desconhecer os obstculos polticos a isto reduzir o nvel de patronagem poltica
dos quadros da administrao. Em que pese o avano na profissionalizao da gesto
pblica no pas desde 1988 em especial, no mbito federal , atualmente, o governo
federal ainda dispe de aproximadamente 22 mil cargos de livre nomeao (Brasil,
2009). A livre nomeao, no obstante possa produzir mais capacidade de responsabilizao pelos parlamentares ou polticos por meio de suas indicaes, mantm-se em
termos pessoais e individuais. No entanto, dificulta a coordenao das aes nas esferas
administrativa e poltica. Esta dificuldade deriva da superposio entre o volumoso
contingente de funcionrios polticos e a fragmentao partidria, caractersticas
que, de resto, expressam dimenses compatveis com o processo de formao das
instituies polticas brasileiras. Soma-se a este mosaico uma estrutura federativa que
no define de forma clara as competncias de cada uma das instncias administrativas.
363
Para a administrao pblica, as redes polticas que se constroem por nomeaes cuja motivao poltico-eleitoral so bastante contraproducentes para a
racionalizao dos procedimentos na mquina pblica, pois fomentam estruturas
organizacionais e aes administrativas desarticuladas, sobrepostas ou disfuncionais.
Reproduzem tambm o indesejvel faccionalismo na administrao, com politizao de escolhas que, muitas vezes, requerem mais nfase em decises tcnicas.
Alm disso, elevam a dificuldade em planejar o mdio e o longo prazo, pois o
sistema de esplio desarticula ou inibe a continuao dos projetos a cada nova
eleio. Tambm, o carrossel burocrtico nos postos de livre nomeao vai de
encontro preservao da memria administrativa, base para a aprendizagem que
alimenta o aperfeioamento de polticas.14
Em que pese a poltica de preencher os assim chamados cargos de confiana
com funcionrios de carreira fortalecida aps a crise poltica do mensalo, em
2005 , no h, ainda, dispositivos de enforcement que garantam a continuidade
desta ao. A instituio de requisitos mnimos para o preenchimento dos cargos
de livre provimento pode ser um recurso para minorar o problema. Este, pois, um
dos importantes desafios a superar, se o que se quer produzir uma administrao
mais accountable. Como assinalou Gaetani (2008, p. 4), neutralidade, mrito e
profissionalismo nunca foram os traos dominantes do servio pblico no Brasil.
O aparelhamento das administraes pblicas, uma constante na tradio brasileira,
indicativo disto. Nos nveis subnacionais, a questo ainda mais relevante.
Outro obstculo ao aprimoramento da gesto, que confere mais autonomia
decisria nas prticas de gesto dos administradores, deriva da cultura administrativa
existente no Brasil que traumatizada pelo passado de forte veio patrimonialista e
alto nvel de clientelismo na conduo dos servios pblicos mantm as rotinas
burocrticas excessivamente amarradas, com efeitos contraproducentes aos processos decisrios e efetividade de seus resultados. H, aqui, a conjugao de uma
tradio histrica com alta propenso regulatria e um padro de sociabilidade que
deposita pouca confiana nas pessoas. Aliado a isto, est uma esfera administrativa
que permanece sob forte incidncia dos interesses particularistas dos polticos,
novamente pela lgica patrimonialista que historicamente acompanhou o pas.
O resultado, na prtica, a desconfiana nos administradores pblicos e a relutncia
em lhes delegar autoridade decisria com autonomia.
Deriva da a rigidez da estabilidade [do funcionalismo] e dos concursos,
o formalismo do sistema de licitaes, e o detalhismo do oramento (Brasil,
1995, p. 38) (tabela 2). A cultura regulatria inibidora da difuso da cultura
da aprendizagem, pois amarra e desincentiva a inovao. sintomtico que, no
14. Anlises nesse sentido esto em Gaetani (2008). Boa descrio e/ou depoimento sobre aspectos econmicos
subjacentes s disputas por cargos na administrao federal est em Jefferson (2006).
364
caso brasileiro, marcado por forte relao entre a esfera poltica e a administrativa,
a descentralizao quase sempre associada a efeitos no intencionais como corrupo, clientelismo e uso indevido dos recursos pblicos, bem como ineficincia fiscal
(Rezende, 2009, p. 355).15
TABELA 2
Cultura poltica e confiana

Confiana nos indivduos
Alta confiana no governo
Baixa confiana no governo
Alta
Reino Unido, Austrlia, Nova Zelndia e Canad
Estados Unidos
Baixa
Sucia, Noruega, Finlndia e Dinamarca
Frana, Espanha, Itlia, Portugal e Brasil
Fonte: Peters (1995), com adaptaes de Gaetani (2008).
A esfera da cultura , tanto quanto a esfera institucional, relevante para

explicar quo difcil alterar o controle excessivo e contraproducente que rege a
maior parte dos procedimentos administrativos das organizaes estatais no Brasil.
Da mesma forma, foram tmidos os avanos na criao de sistemas de motivao
e progresso nas carreiras pblicas que permitam ao gestor planejar sua progresso
com base no desempenho e na definio de mecanismos mais efetivos de cobrana
dos resultados. Aqui, novamente, h consequncias nefastas que a seleo por
cargos em comisso produz nesta racionalidade.16
O processo de ampliao da participao e do controle social sobre a
administrao avanou bastante nessa primeira dcada do sculo XXI. O ativismo
social fomentado pela nova ideologia participativa, que nasceu ou se renovou
em todo o mundo a partir de 1980, sem dvida foi ingrediente indispensvel s
mudanas na gesto pblica que se observam ao longo das ltimas duas dcadas.
O fato de os processos decisrios no Brasil incorporarem com crescente entusiasmo a participao social, se, por um lado, representa inovao que se tornou
modelo para outros pases e cujas implicaes para a democracia ainda esto por
ser devidamente analisadas , carece, por outro, de transformaes especficas,
seja na cultura administrativa, seja na cultura participativa da sociedade. Ambas
demandam esforos de mdio e longo prazos. No mbito da primeira, j foi mencionada a necessidade de avanar na profissionalizao do servio pblico em bases
meritocrticas e competitivas. Ao lado dela, necessrio aprofundar a cultura da
responsabilizao no servio pblico, que deve vir combinada com mais atribuio
15. Ver tambm Peters (2001, p. 155 e seguintes). Tal como frisou Rezende (2009, p. 354), A descentralizao da
gesto () visando autonomia decisria, responsabilizao burocrtica e controles por resultados percebida pelas
elites burocrticas e polticas como um processo de produo de ineficincias na gesto pblica. A nova burocracia e
suas instituies tornam-se consideravelmente arriscadas, especialmente em contextos marcados por forte tradio de
rent-seeking, corrupo e clientelismo.
16. Como ressaltado no Plano Diretor da Reforma do Estado, ao discutir a debilidade da estrutura de carreiras e dos
critrios meritocrticos que deveriam reg-las, () o sistema de premiao e motivao dos funcionrios pblicos foi
crescentemente identificado com a ocupao de cargos em comisso (Brasil, 1995, p. 39).
365
de responsabilidades ao gestor, transparncia na sua ao e arcabouo legal mais

gil, que evite desincentivos inovao.17
A questo, contudo, no pode ser tratada esquematicamente, em termos de
controle versus autonomia. O desenvolvimento de um sistema articulado de instituies responsveis por controles burocrticos conquista essencial democracia
e consolidao do Estado republicano. Entretanto, necessrio refinar o modo
como ele se exerce, desenhando formas colaborativas mais adequadas para tornar
controladores e gestores parceiros, e no rivais na ao pblica. Concomitante a
este processo, a demandada autonomia dos gestores s pode ser compatvel com o
aumento de sua responsividade e responsabilidade frente sociedade civil. Da ser
necessrio introduzir mecanismos de responsabilizao e novas formas de controle
democrtico que, ao mesmo tempo, mantenham o controle da ao e inibam o
desenvolvimento de uma cultura de averso ao risco de inovar.18
Quanto aos atuais processos decisrios participativos, como so os conselhos e as
conferncias, um dos pontos cruciais sobre os quais se debruar deve ser a implementao
de mecanismos que evitem o controle da agenda por parte do governo e, pior, a seleo
dos grupos representados por critrios que no ampliam a participao, mas reforam
as estruturas de poder preexistentes queles arranjos. Do contrrio, pode-se reviver, em
novas bases, a corporativizao da participao, que utiliza o discurso da participao
e o direito ao controle social da implementao das decises como recursos apenas
para legitimar decises previamente concentradas e concertadas pelas elites decisrias.19
Os problemas e os riscos presentes nas novas formas de exerccio do controle social

sobre a administrao no devem ofuscar a sua relevncia como via de fortalecimento
da democracia social e poltica e como mecanismo de aprimoramento da gesto pblica.
Ao lado dos diferentes aspectos abordados neste texto, mais um ser ressaltado, guisa de
17. A antiga observao de Woodrow Wilson, segundo a qual falta de clareza e anonimato so inimigos da accountability,
ainda til para pensar a redefinio da gesto pblica brasileira contempornea: A ateno pblica deve ser dirigida,
facilmente, no caso de boa ou m administrao, para o homem merecedor de elogio ou condenao. No h perigo no
poder, desde que ele no seja irresponsvel. Se ele for dividido, entregue em parcelas a muitos, se obscurece; e se for
obscurecido, tornado irresponsvel. Mas se ele for localizado em chefes de departamentos e de divises, facilmente
observado e responsabilizado (Wilson, 2005, p. 360).
18. Mesmo as agncias reguladoras que representaram uma relevante mudana na distribuio de poder, que saiu dos
ministrios tm baixssima capacidade de abertura participao e ao controle social. Como indicaram Mattos (2004),
Santos (2004) e Grau (2011), as agncias de regulao tm ainda precria capacidade de ouvir e processar as demandas
dos cidados, ouvir os diferentes grupos de interesse por meio de consultas pblicas , prestar constas de suas aes e
ampliar a transparncia. Em suma, o controle social sobre as agncias ainda bastante inadequado (Grau, 2011, p. 45).
19. Se no fosse abordada a dimenso do controle social, mas o papel democratizante que as instituies podem desempenhar
na gesto, h ainda muitas questes que precisam ser atacadas, entre elas: a baixa capacidade dos prprios conselheiros
prestarem contas queles que presuntivamente representam, a baixa integrao interconselhos, a elitizao/assimetrias
de espao entre grupos sociais no interior das instituies participativas, a ausncia de discriminao positiva de grupos
sub-representados e a irrelevncia da maior parte das questes sobre as quais o conselho delibera. Discusso detalhada
sobre estes aspectos est em Grau (2010; 2011) e Moroni et al. (2011).
366
concluso. A ampliao dos controles e da participao democrtica na administrao

incentiva a ao colaborativa de diferentes atores na discusso de questes e polticas
pblicas. As potencialidades da ao colaborativa que envolvam mais articulao com
a sociedade e permitam novos sujeitos coletivos entrarem no espao discursivo esto
em transformar o modo como o mundo conhecido e representado socialmente e,
em decorrncia disto, na capacidade de inovar nas prprias policies. Como ressaltou
Fisher (2009), estas polticas incorporam sentidos e significados particulares que esto
arraigados nos pressupostos no revelados dos seus formuladores. Neste sentido,
a informao tcnica, por indispensvel que seja na definio dos rumos de
aes e polticas pblicas, no opera no vazio, como a assuno positivista a entende.
A informao tcnica julgada, interpretada e disputada no mundo social da poltica,
que , tambm, a esfera das lutas simblicas pela representao de vises de mundo
mais ou menos legtimas (Bourdieu, 2008; Fisher, 2009, p. 214-271).
Ao permitir a incorporao de novos atores, excludos at ento das esferas
poltica e administrativa, amplia-se o universo de crenas e ideologias que competem
para legitimar novos modelos de ao pblica e estatal. Permite-se, assim, revitalizar o universo da poltica e torn-la uma esfera menos moldada pela influncia
desigual de pressupostos ideolgicos ou interesses polticos e econmicos de elites
restritas, que se apresentam, contudo, travestidos na roupagem do julgamento e da
avaliao tcnicos. Ademais, reduz-se a distncia entre as decises tomadas pelas
elites decisrias e pelos demais cidados que continuam, em sua maioria esmagadora,
alheios ao processo de deciso, controle e avaliao das polticas pblicas no Brasil.
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CAPTULO 12
BUROCRATAS E PARTIDOS POLTICOS

NA DEMOCRACIA BRASILEIRA*
Maria Rita Loureiro
1 INTRODUO
Este texto analisa o papel desempenhado pela burocracia e pelos partidos na

formulao das polticas pblicas no Brasil. Embora, na tradio das democracias
liberais, os burocratas sejam encarregados apenas da execuo ou implementao das
decises tomadas pelos governantes eleitos (Wilson, 1887; Weber, 1982), assistiuse, principalmente a partir de meados do sculo XX, crescente participao da
burocracia tambm no processo de formulao das polticas pblicas (Aberbach,
Putnam e Rochman, 1981). Segundo vrios autores, o envolvimento dos burocratas
com a tomada de deciso ocorre porque aos governantes falta proximidade com os
assuntos especializados que caracterizam, hoje, a maioria das aes governamentais.
Desta forma, este processo visto por muitos como inevitvel, diante da complexidade das sociedades contemporneas e, em certo sentido, at desejvel,
porque as polticas pblicas so, em geral, aprovadas pelo Poder Legislativo de
forma muito genrica e vaga, exigindo a interveno de tcnicos ou especialistas
para seu detalhamento e especificao (Lindblom e Woodhouse, 1993).
No Brasil, por razes histricas e institucionais, apontadas a seguir, a burocracia
no apenas participa do processo decisrio mas tambm um dos seus atores mais
importantes. Ela tem exercido papel de destaque na definio e na conduo das
polticas pblicas nos perodos autoritrios e tambm nos democrticos, quando,
supostamente, tanto os partidos quanto o Legislativo recuperariam sua capacidade
de influenciar, ou participar, as decises governamentais de forma plena. Em outras
palavras, as polticas pblicas tanto econmicas quanto sociais tm sido historicamente formuladas em arenas decisrias restritas e dominadas por burocratas,
nas quais os partidos polticos, atores fundamentais de uma ordem democrtica,
frequentemente, no passam de coadjuvantes.
democracia (volume 2), organizado e editado por Fbio de S e Silva, Felix Lopez e Roberto Rocha C. Pires, todos da Diretoria
de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea, para o projeto Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro. A responsabilidade por este novo texto exclusiva da autora que o assina. Com isto, isenta-se
o Ipea, por erros, omisses e opinies assinadas neste novo trabalho autoral.
372
Assim, o objetivo deste texto examinar, a partir da literatura, o papel

assumido pela burocracia nas polticas pblicas no Brasil e seus desdobramentos
para a ordem democrtica. Diferentemente de certas concepes que consideram
necessrio proteger o ncleo decisrio governamental contra presses polticas
vindas dos partidos ou do Legislativo, vistos sempre como espaos clientelistas ,
a autora argumenta em outra direo: o insulamento decisrio em arenas burocrticas
mais permeveis a atores polticos restritos , alm de dificultar a implementao e,
portanto, a efetividade das polticas, tem efeitos negativos para o aprofundamento
da democracia, na medida em que refora o esvaziamento dos partidos de sua
capacidade governativa.1 Por esta razo, o texto procura tambm contribuir com
alguma reflexo, ainda que embrionria, sob a forma de indagaes e hipteses, a
respeito dos impactos que o esvaziamento dos partidos de sua funo governativa
pode ter sobre os rumos de um novo desenvolvimentismo que parece tomar
corpo de forma mais clara hoje no pas.2
De modo geral, as anlises sobre a burocracia no Brasil so subprodutos
de estudos centrados na temtica das transformaes ocorridas no pas a
partir da dcada de 1930 e que levaram expanso do papel do Estado na
sociedade, centralizao do poder no Executivo federal e ao crescimento do
aparato estatal.3 Deixando de lado diferenas internas, tais estudos podem ser
classificados em duas grandes vertentes analticas. A primeira vertente examina
a burocracia ao discutir as relaes entre Estado e sociedade e como os interesses sociais penetram no aparato estatal ou so subordinados pela estrutura
de representao corporativa. Esta primeira vertente pode, por sua vez, ser
diferenciada internamente em trs subgrupos analticos: o primeiro examina
a burocracia pelo prisma de seus vnculos com as classes sociais, utilizando
o referencial analtico marxista; o segundo subgrupo critica a viso anterior
e chama a ateno para os anis burocrticos que cruzam o setor pblico e
o privado; o terceiro enfatiza as relaes da burocracia com os grupos de
interesse e corporativistas.
1. Capacidade governativa dos partidos a capacidade de formular e implementar um amplo espectro de polticas
pblicas (Souza, 1976, p. 22). A discusso desta questo ser retomada posteriormente no texto.
2. No pretenso deste captulo discutir o tema do novo desenvolvimentismo, mas apenas indicar que o debate em
torno dele tem procurado caminhos que no reproduzam o padro adotado no Brasil em dcadas passadas, marcado
pela dependncia externa e pela manuteno da excluso de grande parte da populao de seus frutos (Furtado, 1961;
1964; 1967; Cardoso, 1964; Cardoso e Faletto, 1973). sempre necessrio relembrar as palavras de Celso Furtado:
Estamos longe do verdadeiro desenvolvimento, que s ocorre quando beneficia toda a sociedade (Pochmann e
Amorim, 2004). Para a discusso do novo desenvolvimentismo, ver Bresser-Pereira (2009).
3. A literatura especfica sobre a burocracia no Brasil relativamente pouco extensa se comparada, por exemplo, com
a norte-americana. Ela constituda, sobretudo, de estudos de caso de agncias governamentais e de alguns trabalhos
sobre as duas nicas carreiras pblicas mais consolidadas no pas: as Foras Armadas e a diplomacia. Alm disso, esta
literatura refere-se, sobretudo, aos perodos autoritrios, nos quais a atividade poltica direcionada para dentro do
Estado. Tambm, diferentemente da norte-americana, cujo foco principal a eficcia ou no dos controles democrticos
sobre a burocracia (Wood e Waterman, 1994), os estudos no Brasil privilegiam a anlise da relao entre Estado e
sociedade. Ou seja, aqui, a reflexo sobre a burocracia decorre da preocupao com o papel do Estado na sociedade.
Burocratas e Partidos Polticos na Democracia Brasileira
373
A segunda vertente, por sua vez, se pauta pela anlise de cunho institucional,
observando, sobretudo, os vnculos internos da burocracia com o sistema poltico e no seus vnculos com os grupos organizados na sociedade, como ocorre
predominantemente na primeira vertente. A discusso central desta vertente gira
em torno do dilema entre insulamento burocrtico e clientelismo. Aqui tambm
podem ser diferenciados dois subgrupos: o primeiro v o insulamento burocrtico
como arranjo institucional ou sada para contornar os custos do clientelismo; e
o segundo problematiza o insulamento, enfatizando seus impactos negativos para
a ordem democrtica.
De modo geral, a perspectiva analtica do conjunto desses estudos ressalta a
questo da hipertrofia do Executivo em relao ao Legislativo, a fraqueza da funo
governativa dos partidos e, ainda, a problemtica das relaes do Estado com os
grupos de interesse.4
Antes de empreender a anlise das relaes entre burocracia e poltica no Brasil,
alguns esclarecimentos devem ser feitos. Em primeiro lugar, a compreenso da amplitude
e da natureza do poder burocrtico exige que se esclarea que este nunca exercido
com base apenas nos recursos que lhe so prprios o controle do conhecimento
tcnico. O poder dos burocratas depende do respaldo ou da delegao de algum
ator poltico estratgico, que sustentar sua posio como policymaker. Ou seja, a
burocracia s exerce papel de direo do Estado com base na concesso de poder por
outros atores polticos ou, no limite, com base na usurpao deste poder (Martins,
1974). Afirmar a relevncia dos burocratas nas decises governamentais, portanto,
no significa ignorar sua dependncia institucional em relao autoridade poltica,
tampouco negar que a responsabilidade ltima pelas decises dos polticos (Weber,
1964).5 Afirmar a dependncia institucional do poder dos burocratas em relao aos
polticos, entretanto, no significa reduzir a burocracia a mero instrumento do Executivo.
O pressuposto da separao entre o administrativo e o poltico uma frmula jurdica
que ajuda a compreender o papel e as responsabilidades de cada um destes atores,
mas que no descaracteriza o carter poltico do papel e da atuao dos burocratas
(Miliband, 1983).
Em segundo lugar, a reflexo aqui efetuada no desconhece a discusso central
na teoria democrtica contempornea relativa crise das instituies representativas
e ao declnio dos partidos polticos. Parte desta literatura considera que os partidos
no so mais capazes de exprimir todas as clivagens existentes nas sociedades atuais,
4. Parte das reflexes apresentadas neste texto foi desenvolvida em Loureiro, Olivieri e Martes (2009).
5. Assim, o poder da burocracia no Brasil, como em outros pases, no foi usurpado dos polticos, mas foi por eles
concedido aos burocratas, mesmo nos regimes autoritrios. Ou seja, os polticos, por mais que reforassem o poder
de deciso de agncias burocrticas especficas, sempre mantiveram a burocracia dependenteda autoridade poltica.
Desta forma, no se pode falar em tecnocracia, no sentido estrito da palavra, vale dizer, de um tipo depoder que
deriva exclusivamente da competncia tcnica ou do saber especializado. Para a discusso sobre tecnocracia, ver o
texto clssico de Meynaud (1966).
374
perdendo espao representativo no contexto da crescente comunicao miditica e

do retorno de lideranas carismticas (Przeworski, Manin e Stokes, 1999; Novaro,
2000; Lavalle, Houtzager e Castello, 2006). Mesmo considerando a pertinncia de
tais anlises, preciso, porm, no perder de vista que os partidos continuam sendo
as instituies por excelncia de mediao entre sociedade e Estado e ncleo central
da poltica democrtica, como trabalhos tericos mais recentes vm argumentando.
Procurando realizar a defesa normativa da democracia representativa para
alm de sua dimenso estritamente eleitoral e se diferenciar das concepes
racionalistas contidas na chamada democracia deliberativa , Nadia Urbinati
(2006a) considera que democracia no consenso, mas mtodo de resoluo de
conflito sem derramamento de sangue, como afirmou Norberto Bobbio (1992).
Assim, ela argumenta que a realizao do potencial existente na representao
s se efetiva por meio da poltica partidria. O papel dos partidos integrar a multido, unificando ideais e interesses da populao e tornando o povo soberano
permanentemente presente como agente de influncia e superviso extraestatais
(Urbinati, 2006a).6
Por fim, necessrio esclarecer que neste texto so referidos como burocratas
os ocupantes de cargos do alto escalo ou de direo dos rgos da administrao
direta e indireta do Poder Executivo. Tais ocupantes podem ser tanto funcionrios
pblicos de carreira quanto profissionais de fora do setor pblico recrutados em
entidades como universidades, centros de pesquisa, sindicatos, empresas privadas
e organizaes da sociedade civil que exercem temporariamente atividades de
direo nos rgos governamentais.7 A noo de burocracia, portanto, refere-se a
atores individuais ou grupos informais que ocupam cargos no alto escalo dos
rgos, das agncias ou sob o aparato do Estado.8
O texto a seguir est organizado da seguinte forma: alm desta introduo e
das consideraes finais, h duas grandes partes, nas quais so apresentadas respectivamente as duas vertentes analticas mencionadas anteriormente, diferenciando-se
anlises sobre polticas econmicas das sociais. A autora reitera que a inteno aqui
no revisar a ampla bibliografia sobre polticas pblicas no Brasil, mas apenas
6. Pesquisas empricas reforam o poder dos partidos nas democracias atuais. Para ficar apenas na literatura sobre o
Brasil, podem-se citar as anlises sobre os governos ps-1985 que ressaltam a centralidade dos partidos na organizao
e no funcionamento do Poder Executivo e de suas relaes com o Legislativo de Meneguello (1998); Nicolau (1996);
Figueiredo e Limongi (1999); e Rodrigues (2002).
7. Mesmo pequena, j existe alguma literatura no Brasil que analisa o processo de recrutamento dos que vm de fora
do Estado para ocuparem temporariamente posies nos rgos decisrios das polticas pblicas. Neste sentido, ver
Schneider (1994); Loureiro (1997) e Olivieri (2007).
8. Exemplos de grupos informais que participaram do alto escalo da burocracia pblica em diferentes momentos da
histria brasileira podem ser mencionados: a Assessoria Econmica de Vargas, na dcada de 1950, cujos integrantes
eram originrios de grupos formados em torno de ideias nacionalistas e desenvolvimentistas (Araujo, 1982). Alm
desta, a equipe econmica que elaborou o Plano Real, em 1993-1994, composta de grupos de ex-colegas das escolas
de economia no Rio de Janeiro (Loureiro, 1997).
375
destacar como os estudos problematizam os vnculos entre polticos e burocratas

e seus desdobramentos para a ordem democrtica.
2 ESTADO VERSUS SOCIEDADE: BUROCRACIA, CLASSES E GRUPOS SOCIAIS
A primeira vertente de estudos sobre a burocracia no Brasil decorre de anlises

do processo de centralizao poltica, iniciado a partir dos anos 1930, e do papel
intervencionista e regulador assumido pelo Estado nas relaes econmicas e
sociais. A despeito das diferenas internas, foram selecionados alguns autores que
exprimem de forma mais clara as caractersticas analticas desta vertente, que pode
ser dividida internamente em trs subgrupos.9 O primeiro subgrupo, composto
de estudos acerca de polticas e de agncias econmicas, realizados predominantemente nos anos 1970 e 1980, inspira-se em abordagens tericas que se remetem
ao marxismo, especialmente corrente terica elaborada por Antnio Gramsci.
Assim, partindo de uma situao de fragmentao social, de ausncia de hegemonia da burguesia e da incapacidade desta classe social para elaborar um projeto
para a nao, os autores tentam compreender a autonomia do Estado e de sua
burocracia em relao aos capitalistas e s fraes desta classe. O segundo subgrupo analtico, representado basicamente pelo trabalho de Fernando Henrique
Cardoso sobre os anis burocrticos que cruzam a sociedade e o Estado, tambm
dos anos 1970, critica esta perspectiva analtica, ao discutir a articulao dos interesses sociais dentro do Estado. Por fim, o terceiro subgrupo destaca situaes
de conflito entre, de um lado, elites burocrticas formuladoras de polticas sociais
e, de outro, grupos privados e/ou corporativos que se sentiram ameaados por
tais aes ou programas governamentais. A seguir, a anlise destes subgrupos
mais bem detalhada.
2.1 Burocracia e dimenso de classe do Estado
Enfatizando a diferenciao no interior das classes sociais, de um lado, e a formao das

estruturas burocrticas do Estado, de outro, os estudos acerca da atuao dos burocratas
so feitos pelo prisma do grau de autonomia do Estado em relao s classes sociais.
Assim, Snia Draibe (1985) analisa o papel do Estado no processo de industrializao e as metamorfoses que o aparato burocrtico sofreu ao longo deste processo,
tendo em vista os rumos definidos por seu ncleo dirigente, sob a influncia
de diferentes foras polticas. Para Draibe (1985), a autonomia do Estado no
plena nem absoluta, mas se funda no campo instvel das relaes entre as
classes, enraizando-se na multiplicidade e heterogeneidade das foras polticas.
9. Alm dos estudos examinados especificamente neste captulo, podem ser citados ainda outros trabalhos importantes
que tambm se referem expanso do aparato burocrtico do Estado nacional desenvolvimentista no Brasil e a constituio
de suas agncias de regulao e planejamento econmico. So eles: Dalland (1968); Cohn (1968); Ianni (1971);
Wirth (1970); Singer (1974); Benevides (1976); e Bresser-Pereira (1977).
376
Tal heterogeneidade, junto com a incapacidade da burguesia de exercer hegemonia,

permite ao Estado atuar de forma autnoma.
Um dos casos discutidos pela autora para exemplificar como a heterogeneidade
da burguesia tem impactos na configurao do Estado refere-se criao do Instituto
Brasileiro do Caf (IBC), em 1952, em substituio ao antigo Departamento
Nacional do Caf (DNC), de 1933. Esta substituio significou a manuteno
de um rgo de orientao e defesa do setor cafeicultor, em seu ramo comercial,
e tambm a ampliao da influncia do setor mais fraco desta burguesia, os
produtores rurais. Ao criticar a antiga agncia, com argumentos de ineficincia e
corrupo supostamente intrnsecas burocracia, o segmento da burguesia cafeeira
constitudo pelos produtores rurais desejava a manuteno de um rgo estatal
que os protegesse. O intuito das crticas era moldar um segmento do aparelho do
Estado e manter o controle sobre a poltica econmica cafeeira. De fato, a criao
do IBC ampliou o controle dos representantes dos produtores sobre os cargos de
direo do rgo em relao ao antigo DNC. Segundo Draibe (1985), esta frao
da burguesia no tinha foras suficientes para constituir uma poltica econmica
global em nome da nao, mas, mesmo assim, conseguiu alojar seus interesses
especficos na rea econmica do aparato estatal. Ainda que ao custo de se subordinar burocracia estatal e poltica cambial e creditcia do Estado, este setor dos
cafeicultores conquistou, por meio do IBC, o poder de expressar seus interesses no
mbito do governo, sob a aparncia de uma poltica de interesse nacional.
A autonomia se reproduz politicamente mediante a ampliao da capacidade do Estado em atender, com as polticas pblicas, aos interesses mltiplos
e heterogneos das classes sociais e de exercer sua funo de rbitro e regulador
das relaes sociais. Assim, o Estado se eleva acima dos interesses imediatos das
classes e reafirma sua relativa independncia, legitimando seu poder ao revestir
suas polticas com carter universal. A burocracia , desta forma, colocada no
centro dos conflitos que atravessam os rgos estatais de deciso econmica,
o que intensifica a dimenso poltica das resolues supostamente tcnicas.
Os tcnicos de alto escalo atuam politicamente ao arbitrar e negociar interesses
em confrontos localizados. A fora do tcnico advm da incapacidade dos
interesses econmicos de se imporem no mbito das foras reguladoras de mercado
(Draibe, 1985, p. 35-43).
Tambm Martins (1985) busca compreender, sob a perspectiva da estrutura de
classes, a expanso do Estado capitalista no Brasil e as transformaes na burocracia
decorrentes desta expanso. Examinando os governos militares, Martins afirma que
a natureza do papel do Estado e sua fragmentao em diversas organizaes, com
graus diferentes de autonomia, decorrem da desarticulao social, da natureza da
estrutura de classes em contnua transformao e da presena de atores internacionais que detm o controle de parte do sistema produtivo.
377
por essa razo que Martins analisa a expanso do Estado como forma concreta de avaliar o desenvolvimento do capitalismo no pas. Para isto, enfatiza duas
dimenses da ao estatal: sua capacidade extrativa e sua ao empresarial, especialmente por meio do estudo de trs agncias: Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES), Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI) e
Carteira de Comrcio Exterior (Cacex). Estas agncias atuam em reas estratgicas,
quais sejam, o financiamento pblico, a induo do investimento industrial e a
promoo do comrcio exterior, respectivamente. Apesar de contraditrias, afirma
Martins (1985), as duas lgicas a de Estado burocrtico e a de Estado empresarial
se articulam e se complementam, comprovando os efeitos da heterogeneidade social
e da fragmentao dos interesses de classe na estrutura do Estado.
Esses exemplos ilustram, portanto, que o pluralismo no Brasil no se organiza
no nvel societrio, mas sim no mbito do Estado, e que a atuao das agncias
acaba por substituir os partidos polticos. Em outras palavras, os interesses na
sociedade esto to dispersos e desorganizados que apenas se estruturam a partir da
organizao provida pelas instituies do Estado. Tal situao explica, em parte, a
diferenciao de lgicas no interior do aparelho estatal, que, por seu turno, tende
a acentuar ainda mais a sua segmentao e a desorganiz-lo internamente.
Ainda no contexto do regime autoritrio ps-1964, Werneck Vianna (Vianna,
1987) realiza estudo do caso do Conselho Monetrio Nacional (CMN), mostrando,
por meio das transformaes desta agncia decisria, o carter do Estado brasileiro,
que coordena, planeja e organiza os rumos do avano capitalista. Entre 1964-1974,
este rgo amplia suas funes: passa da regulao monetria (tal como foi idealizado
no momento de sua criao, em 1964, como cmara corporativa de acomodao
de interesses especficos do setor financeiro) para rgo de coordenao nacional.
Com isto, centraliza a formulao de todas as polticas econmicas, sob comando
do ministro Delfim Neto, entre 1969 e 1974.
Na medida em que o CMN filtra e seleciona demandas de grupos, suas
aes no constituem mera rotina burocrtica, mas prticas polticas por
intermdio das quais os interesses so negociados e canalizados para dentro do Estado. Como h uma multiplicidade de burocracias para atender
a diversas clientelas, elas ajudam a setorizar as reivindicaes, tornando o
Estado capaz de lidar com presses diferenciadas e at com demandas opostas.
A burocracia, portanto, no apenas faz a intermediao de interesses mas igualmente
os seleciona e organiza politicamente.
Sintetizando, essa perspectiva analtica pressupe que as caractersticas
estruturais do aparato burocrtico (heterogeneidade e desarticulao das estruturas organizacionais e das polticas pblicas) decorrem da falta de hegemonia
da classe dominante e da consequente ausncia de direo poltica unificadora.
378
A maioria dessas obras se refere ao perodo autoritrio, uma vez que nestes
regimes amplia-se a tendncia de transferncia da luta poltica para o interior
da burocracia e, consequentemente, para o Poder Executivo. Cabe notar,
porm, que o mesmo movimento ocorre no perodo democrtico entre 1946
e 1964, analisado por Snia Draibe. Draibe (1985) mostra que, mesmo sob
regras democrticas, o Executivo manteve a amplitude do poder da burocracia,
adquirido durante o perodo autoritrio do Estado Novo, seu papel de promotor
da industrializao, bem como a atuao heterognea e autnoma dos burocratas, permanecendo os parlamentares relegados posio de expectadores. Isto
fica claro na reconstruo feita por ela dos debates da Constituinte de 1946
relativos aos controles polticos que o Legislativo podia impor ao Executivo.
Neles, os deputados colocam claramente seu dilema: como poderiam assumir
a responsabilidade pela restrio dos poderes presidenciais se reconheciam a
importncia do papel do Executivo no planejamento da economia e sua necessidade
de deter os instrumentos de deciso das polticas pblicas? Assim, os discursos
no levaram a nenhuma ao que pudesse limitar o poder do Executivo nem
recolocar o Legislativo entre os protagonistas dos destinos da nao.
2.2 Autoritarismo poltico e anis burocrticos
No aderindo ao pensamento marxista, Cardoso (1975) discute as formas de

articulao de interesses das classes dominantes dentro do Estado, criticando a
perspectiva analtica anterior. Pretendendo dar conta das relaes entre Estado e
sociedade no Brasil no contexto do regime autoritrio ps-1964, Cardoso (1975)
formula o conceito de anis burocrticos porque considera que o de Estado burgus
no suficiente para explicar as polticas implementadas pelo Estado da Revoluo
de 64, criado pela aliana entre empresariado e classe mdia.
preciso pensar o sistema poltico em termos de anis que cortam horizontalmente
as duas estruturas burocrticas fundamentais, a pblica e a privada (Cardoso, 1975, p. 182).
Ou seja, na medida em que o conflito poltico e as lutas pelo poder no podem
ser deduzidos das determinaes abstratas de classe, eles devem ser analisados em
suas formas concretas de expresso. No apenas os partidos mas as organizaes
do Estado so usadas pelos grupos como aparato poltico, como instrumento por
meio do qual eles agem com vistas ao poder.
Os anis so instrumentos polticos menos estveis e mais geis que os partidos,
que perderam sua funo e lugar no governo militar. No so lobbies, pois lobby
supe que o Estado e a sociedade civil sejam mais estruturados e racionalizados
que eram no Brasil da poca. Os anis so crculos de informao e presso (portanto, de poder) que se constituem como mecanismo para permitir a articulao
entre setores do Estado e setores das classes sociais. So formas de articulao que,
sob a gide da sociedade poltica, asseguram um mecanismo de cooptao para
379
integrar nas cpulas decisrias membros dos grupos de funcionrios, empresrios e

militares. Estes atores se tornam participantes da arena poltica e a ela se integram
enquanto indivduos, e no como representantes de suas corporaes de classe
(Cardoso, 1975, p. 208).
Os anis so denominados burocrticos justamente para sublinhar a necessria
localizao de sua sede no aparelho do Estado. a forma que o Regime Militar adotou
para permitir a incluso dos interesses privados em seu seio e para criar instrumentos
de luta poltico-burocrtica no aparelho do Estado. Assim, diz Cardoso (1975), a
ideia de corporativismo inadequada para caracterizar a relao entre Estado e classe
porque corporativismo pressupe algo inexistente nos anis: organizao das classes
e sua representao, ainda que sob o controle estatal (Cardoso, 1975,p. 209).
2.3 Burocracias versus grupos sociais e corporativos nas polticas sociais
O terceiro enfoque acerca das relaes entre burocracia e poltica no Brasil pode
ser observado com maior clareza na rea de polticas sociais. Reconstruindo
historicamente a poltica de previdncia social no Brasil, desde seus primrdios,
na dcada de 1920, at os governos militares, James Malloy (1979) destaca vrios
momentos de antagonismos entre os atores a envolvidos. De um lado, estava a
elite burocrtica, que, sob o patrocnio de lideranas polticas do Executivo, props
reformas no sistema; de outro, os grupos privados e corporativos, que tinham fora
para bloquear tais mudanas, vistas como ameaadoras a seus interesses.
Segundo Malloy (1979), desde o Estado Novo j circulavam ideias para reformar o
sistema previdencirio no pas, visando universalizar a cobertura, padronizar contribuies
e criar uma instituio para unificar administrativamente os recursos previdencirios.
Estas ideias refletiam os valores de uma emergente elite de tcnicos que se inspirava
nas orientaes de agncias internacionais como a Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) e que conseguiu elaborar um projeto reformista apresentado ao
presidente Getlio Vargas.10
Todavia, no refletindo os interesses dos grupos que iria afetar, tal proposta
sofreu muita resistncia e se desmantelou com a queda de Vargas em 1945.
Entre seus opositores, destacam-se as companhias privadas de seguro, que eram contra
qualquer processo de socializao do seguro dos trabalhadores. Mas a principal
resistncia foi feita por grupos corporativos de dentro da prpria Previdncia: os
segmentos mais privilegiados dos trabalhadores assegurados (bancrios, ferrovirios
etc.) e os funcionrios protegidos das vrias caixas e institutos de aposentadorias e
10. O projeto era fruto de trabalho de um grupo selecionado que buscava organizar a sociedade de acordo com as mais
avanadas formas de conhecimento cientfico e tcnico (Malloy, 1979, p. 93). Este grupo trabalhou sob a liderana de
Joo Carlos Vital, antigo supervisor do Instituto de Aposentadoria e Penses dos Trabalhadores na Indstria (Iapi), que
se cercou de especialistas e realizou exaustivo estudo acerca das tendncias internacionais na rea de seguro social
(Malloy, 1979, p. 90-95).
380
penses (Caixas de Aposentadorias e Penses CAPs e Institutos de Aposentadorias

e Penses IAPs), que temiam por seus cargos devido possvel criao de novo
superinstituto. Alm dos lderes sindicais e de polticos cujas bases se apoiavam no
controle que tinham sobre as instituies da Previdncia, os tcnicos dos institutos
de penses e os lderes do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) tambm se
opuseram proposta reformista. Eles temiam a rivalidade de um gigantesco instituto previdencirio autnomo, caso a proposta de criao do Instituto de Servios
Sociais do Brasil (ISSB) fosse implementada (Malloy, 1979).
Com a democratizao do pas, em 1946, e mesmo confrontando um jogo
poltico mais aberto, a dinmica reformista na Previdncia permaneceu a mesma:
as inovaes eram determinadas principalmente pela elite tcnica e as associaes
de interesses funcionavam para bloquear ou alterar substancialmente qualquer
iniciativa. Ao longo do perodo 1946-1964, embora o Congresso Nacional tenha
discutido dezenas de projetos, nenhum foi levado a cabo. Ademais, conforme a
anlise de Malloy (1979), o projeto no foi aprovado devido s cises na base de
apoio de Vargas, em seu segundo governo (1951-1954): os lderes sindicais ligados
s instituies previdencirias mais privilegiadas e aos estados mais ricos da Federao a ele se opuseram, assim como os lderes do Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB) ligados a estes sindicatos e o Partido Social Democrtico (PSD), que representava os interesses dos fazendeiros que no queriam a extenso da Previdncia
aos trabalhadores rurais. Diante desta resistncia, Vargas tentou impor a reforma
por decreto, mas ela foi revogada por Caf Filho, logo que assumiu o poder, aps
o suicdio do presidente. No governo Juscelino Kubitschek, a crise financeira dos
institutos e as denncias de corrupo recolocaram o tema na agenda legislativa,
mas o peso ainda grande dos interesses agrrios (concentrados principalmente
no PSD) e do clientelismo dos polticos pelegos do PTB fez que a lei aprovada
em 1960 fosse definida como no reforma. O sistema continuou com todos os
males desigualdade, ineficincia, escamoteao financeira, pistolo contra
os quais os tecnocratas da Previdncia Social vinham brigando desde meados da
dcada de 1940 (Malloy, 1979, p. 120-121).
Em verdade, os tcnicos continuaram sendo atores importantes na batalha por
essa reforma,11 passando para o domnio dos governos militares apenas em 1967.
Neste perodo, criou-se o Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), que unificou
11. de interesse mencionar o papel desempenhado por membros da Fundao Getulio Vargas (FGV), instituio
que se tornou um baluarte de apoio reforma ampla da Previdncia Social. Nesta instituio de pesquisa e ensino
destinada a formar especialistas em polticas pblicas, encontravam-se vrios tcnicos da rea, tais como Joo Carlos
Vital, que j havia elaborado o relatrio para Vargas na dcada de 1940, alm de outros dirigentes dos Institutos de
Aposentadorias e Penses (IAPs). Os resultados dos estudos deste grupo foram divulgados amplamente, ajudando a
formar opinio sobre o tema. Assim, podem ser citados A Previdncia Social e a indstria brasileira, publicado pelo
Iapi, e A Previdncia Social no Brasil e no estrangeiro, publicado pela FGV. Estas obras foram posteriormente usadas
como pea de sustentao do Projeto de Lei Orgnica da Previdncia Social, levado ao Legislativo por Vargas em seu
segundo governo, o qual, entretanto, nem chegou a ser discutido.
381
administrativamente o sistema previdencirio. Com isto, os benefcios foram estendidos

aos trabalhadores rurais, em 1971 por meio do Fundo de Assistncia ao Trabalhador
Rural (Funrural) e aos empregados domsticos, em 1972.
Em suma, como o prprio Malloy (1979) afirmou, a histria da reforma
da Previdncia Social quase resume o processo poltico geral do Brasil. A batalha
comeou com um plano elaborado por uma elite tcnica, a partir de critrios
definidos (ou, ao menos, rotulados) como cientficos e respaldados por organismos
acadmicos e internacionais. Este plano que no partiu dos principais interesses
sociais que iria afetar encampado e colocado na agenda poltica pelo presidente
da Repblica, no contexto de um regime autoritrio. Com a democratizao e a
abertura do sistema poltico, o tema entra no debate parlamentar, mas no resulta
em poltica efetiva, seja por falta de apoio do Executivo (como aconteceu no governo
Dutra), seja pelo bloqueio dos interesses privados e corporativos, processados via
canais burocrticos ou partidrios, como ocorreu no segundo governo Vargas e no
governo Juscelino Kubitschek. Nos interstcios das propostas reformistas fracassadas,
a elite tcnica, envolvida ideolgica e profissionalmente com elas, mantm vivo o
tema em arenas estatais ou da sociedade civil, aguardando o momento de abertura
de outra oportunidade para convencer uma nova liderana poltica, e, com isto,
obter seu apoio ao projeto.
A anlise que segue, relativa ao projeto da Fundao da Casa Popular
cujos primrdios esto relacionados mesma tentativa de criao do ISSB e de
universalizao da Previdncia Social reproduz o mesmo padro de relao entre
burocratas, grupos de interesses e partidos.
O programa de criao da primeira agncia federal de habitao, Fundao
da Casa Popular (FCP), foi elaborado pelo governo Dutra, no contexto de abertura
poltica aps o Estado Novo. Tratava-se de estratgia conservadora a ser contraposta
ao avano das foras de esquerda, especialmente do Partido Comunista, que, no
perodo, havia tido surpreendente desempenho eleitoral em vrias capitais do pas.
Segundo Mello (1991), a FCP embrio do futuro Banco Nacional de Habitao,
criado pelos governos militares em meados da dcada de 1960 representou
a primeira interveno centralizada na problemtica da habitao no Brasil.
Este programa integrava-se ao movimento histrico de expanso da esfera pblica
no campo social e econmico e de incorporao da massa urbana arena poltica.
E representava empreendimento ambicioso, na medida em que trazia proposta
inovadora de unificao das carteiras prediais dos diversos institutos de Previdncia
em uma nica instituio centralizada, semelhana da proposta do ISSB.12
12. Segundo James Malloy (1979), o Instituto de Servios Sociais do Brasil (ISSB) baseava-se claramente na viso
tcnica dos programas previdencirios, organizados, poca, nos principais pases do mundo ocidental, os quais
eram estruturados em trs princpios: universalizao da cobertura, padronizao das contribuies e dos benefcios e
unificao administrativa dos recursos (Malloy, 1979, p. 91).
382
Todavia, a despeito do clima poltico que colocou o tema habitacional na

agenda do governo Dutra, o programa da Casa Popular foi uma poltica fracassada.13
Segundo ainda Mello (1991), o fracasso deste programa ocorreu devido aos conflitos
interburocrticos no interior das agncias estatais.
O processo de formao da FCP exemplifica uma iniciativa ambiciosa de poltica
pblica, que partiu da burocracia executiva e foi vetada por uma coalizo de interesses
afetados negativamente. Trata-se, prima facie, portanto, de um contra-exemplo da
autonomia do Estado (e, por extenso, de setores do complexo organizacional de
seguro social brasileiro). A questo, no entanto, mais complexa. O anteprojeto do
Executivo, que conjugava a um s tempo um projeto poltico do recm-empossado
presidente e interesses de setores burocrticos comprometidos com reformas sociais,
foi vetado por uma coalizo ad hoc e pouco articulada, que inclua interesses do
macrocomplexo da indstria da construo civil, de setores da tecnoburocracia da
Previdncia, de decisores econmicos (agentes do Estado) e dos segurados (em particular, funcionrios) dos IAPs. O conflito era, portanto, em larga medida, sobretudo
interburocrtico, envolvendo Executivo (a Presidncia e seus assessores tcnicos) e
a burocracia atuarial. Assim, pode-se concluir que naquela arena setorial o Estado
estava internamente fragmentado e se havia enfraquecido em sua capacidade de
implementar decises (Mello, 1991, p. 72-73, grifo nosso).
A interpretao que Mello (1991) faz do desenrolar dessa poltica pblica

tambm refora o argumento desenvolvido neste captulo. Na esteira da anlise
de Santos (1988), Mello indica que a experincia da FCP exprime um padro
recorrente na formao de polticas sociais do pas no chamado perodo populista:
este padro gera uma clivagem entre a arena legislativa, que se pauta por polticas
populistas, configurando-se como lcus de irresponsabilidades, e a burocracia
estatal, lcus das decises substantivas e vanguarda das iniciativas de mudana.
a percepo desta clivagem que est na base das anlises agrupadas na vertente
analtica examinada a seguir.
3 PARTIDOS, BUROCRACIA E SISTEMA POLTICO
A segunda vertente analtica referida neste captulo considera a burocracia ator

central nos processos decisrios de polticas pblicas no Brasil e aborda o fenmeno burocrtico a partir de seus vnculos com a estrutura do Estado, o sistema
13. A politizao da questo habitacional e sua incorporao agenda pblica daquele perodo foram motivadas por
vrios fatores: a grave carncia de habitao para as camadas mdias urbanas do Rio de Janeiro situao esta agravada
pela interrupo da importao de material de construo durante a guerra, pelo boom especulativo imobilirio, pelos
debates sobre os problemas das favelas e habitaes insalubres e pelos movimentos de defesa dos inquilinos, que
levaram reformulao da Lei do Inquilinato, em 1946. Alm disso, tambm contribuiu para a politizao da questo
habitacional a dinmica poltica no interior do Ministrio do Trabalho, no qual havia tcnicos com propostas inovadoras
na rea, fortemente influenciados pela doutrina social da Igreja Catlica. Estes postularam reformas sociais amplas, como
o salrio-famlia, a participao dos trabalhadores no lucro das empresas e na rea da habitao (Mello, 1991, p. 66).
383
partidrio e o clientelismo.14 Em outras palavras, enquanto na primeira vertente

os vnculos entre Estado e sociedade so particularmente enfatizados, na segunda,
olha-se predominantemente para dentro do Estado e do sistema poltico.
3.1 Clientelismo versus insulamento burocrtico
Diante do clientelismo e da patronagem vigentes no sistema poltico, alguns analistas

afirmam que, para governar de forma racional e eficiente, necessrio entregar
as decises aos burocratas e/ou aos tcnicos. Preocupada em caracterizar o que
definiu como dilema dos polticos na Amrica Latina, Geddes (1996) mostra que
as elites orientadas para o desenvolvimento tentaram criar, a partir da dcada de
1930, agncias que pudessem promover o crescimento econmico em seus pases.
Contudo, paralelamente s tentativas de melhorar a capacidade da burocracia
para realizar tais polticas, surgiram tambm presses opostas de empreguismo e
patronagem. Apenas as agncias decisrias que conseguiram se manter insuladas
destas presses foram bem-sucedidas e aumentaram sua efetividade.
Do ponto de vista dos polticos, o insulamento das agncias para proteg-las
das presses clientelistas gera um dilema: se, de um lado, possibilita alcanar
maior efetividade para as polticas pblicas, de outro lado, pode levar o governo
a perder apoio no Congresso Nacional. Dependendo da estratgia de nomeao
para os cargos da administrao pblica, um governo pode debilitar sua prpria
capacidade de conduzir polticas, caso oriente-se apenas pela lgica de angariar
apoios, ou, no extremo oposto, pode obstruir sua capacidade decisria por falta de
apoio congressual se optar por conferir poder demasiado aos burocratas. Diante
deste dilema, o desafio encontrar estratgias efetivas que assegurem competncia
suficiente burocracia e suporte poltico adequado. No Brasil, por exemplo, o
segundo governo Vargas e o de Kubitschek, por meio da chamada administrao
paralela, conseguiram enfrentar tal dilema, segmentando a mquina burocrtica,
com reas insuladas, de um lado, e reas abertas patronagem, de outro.
Tambm Gilda Gouvea (1994) interpreta o insulamento na mesma perspectiva. Ela analisa o espao de poder e a lgica da ao dos burocratas que
participaram, no incio da dcada de 1980, da Comisso para o Reordenamento
das Finanas Pblicas e elaboraram propostas para o saneamento fiscal do pas.
Estas propostas envolviam o fechamento da conta-movimento do Banco do
Brasil, a reestruturao de funes do Banco Central e a criao da Secretaria
do Tesouro Nacional. Liderado por Mailson da Nbrega, ento secretrio-geral do
14. Conforme assinala Jos Murilo de Carvalho (1997), o conceito de clientelismo foi sempre empregado de maneira frouxa.
De modo geral, indica um tipo de relao entre atores polticos que envolve concesso de benefcios pblicos, na forma de
empregos, benefcios fiscais, isenes, em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto. Por sua vez, patronagem, no
Brasil, refere-se, sobretudo, distribuio de empregos pblicos por convenincia poltica, especialmente votos. Para mais
detalhes sobre a diferenciao entre estas relaes polticas, incluindo coronelismo e mandonismo, ver Carvalho (1997).
384
Ministrio da Fazenda, o grupo era composto por funcionrios que haviam percorrido
longos anos de carreira neste ministrio, no Banco do Brasil e no Banco Central.
Segundo Gouvea (1994), eles souberam construir um sistema de autoproteo,
com forte lealdade interna e pontos de vista formados na prtica profissional,
identificando-se inteiramente com o ethos do interesse pblico. Mesmo reconhecendo que a viso de interesse pblico que eles compartilhavam era autoritria,
Gilda Gouvea os v como defensores legtimos deste interesse e como atores que
lutam pela transparncia oramentria. Considerando-se que muitos de seus
membros ingressaram na carreira aps 1964, em momento de despolitizao da
sociedade e de ausncia de debate pblico, eles no haviam desenvolvido vnculos
fortes com os partidos. No dependiam, portanto, do respaldo dos congressistas,
pois seu espao de ao durante o Regime Militar se ampliou devido maior centralizao do poder. Assim, no enxergavam os polticos como aliados, mas como
representantes de interesses particularistas que deveriam ser institucionalmente
enquadrados e controlados pela sociedade, para assumirem a direo correta.
Os dois estudos apresentados a seguir mostram igualmente o papel menor
dos partidos em relao quele desempenhado pelas burocracias especializadas e
pelas instituies estatais no desenho e nos resultados das polticas sociais. Por meio
deles, dois aspectos de interesse para esta anlise podem ser destacados. Primeiramente, revelam como elites tcnicas (mdicos sanitaristas, no caso), atuando em
movimentos sociais e dentro de aparatos burocrticos, tornaram-se atores polticos
relevantes. Eles foram capazes de articular novas ideias, colocando-as na agenda
pblica e exercendo influncia decisiva na formulao de importante poltica na
rea de sade: a reforma sanitria e a constituio do Sistema nico de Sade
(SUS). Embora esta situao tenha ocorrido nos estertores do Regime Militar
e na transio para a democracia, ela tem continuidade na ordem democrtica.
Em segundo lugar, mostram que a ao da burocracia e as regras institucionais
criadas nos aparatos burocrticos foram fatores responsveis pela prpria formao
de interesses sociais antes inexistentes. o caso dos grupos empresariais ligados
aos servios de dilise, que emergiram e se expandiram enormemente em todo o
pas a partir da implementao deste programa de sade.
3.1.1 Elites profissionais e movimentos sociais na reforma sanitria
Introduzida na dcada de 1970 por profissionais da rea de sade dos departamentos

de medicina preventiva ou social das escolas mdicas, a reforma sanitria passou a ser
bandeira de movimentos sociais que ganharam espao poltico no pas no momento
da transio para a democracia, inclusive no processo constituinte. Assim como
os movimentos populares de luta pela melhoria dos servios pblicos de sade,
as dcadas de 1970 e 1980 tambm foram marcadas pelo chamado movimento
385
mdico, o qual reivindicava, no contexto da luta pela democratizao, direitos trabalhistas e melhorias nas condies de trabalho para a profisso, em forte processo
de assalariamento. Alm disso, o movimento mdico igualmente criticava o modelo
de sade prevalecente poca, baseado no crescimento do setor privado mediante
financiamento pblico e responsvel pela falncia, deteriorao, ineficincia e crise
do setor pblico (Oliveira e Fleury, 1986). Tal movimento nasceu entre sindicatos
e associaes mdicas, especialmente no Rio de Janeiro e em So Paulo, sendo
formado por intelectuais de esquerda, sanitaristas, mdicos e outros profissionais que
enfocavam a questo de sade em dimenso mais ampla, relacionada sociedade e
poltica (Gerschman, 1995).15
Embora influenciada pela reforma sanitria ocorrida na Itlia a partir da
segunda metade da dcada de 1960, a experincia brasileira diferencia-se bastante
da italiana, conduzida fundamentalmente pelos partidos polticos, em especial o
Partido Comunista Italiano. No Brasil, os principais protagonistas foram os participantes do movimento sanitrio, membros dos conselhos de sade, junto com
movimentos organizados na sociedade com ressalva para os partidos, que apareciam
nos relatos histricos do processo de reforma como meros aliados (Gerschman, 1995,
p. 76 e 98), ou mesmo como grandes ausentes (Elias, 1993, p. 66).16
Mesmo aps a institucionalizao democrtica, as lideranas do chamado
movimento sanitrio adotaram a estratgia de buscar cargos nas agncias mais
importantes do setor de sade, assumindo, assim, o espao burocrtico feies de
arena poltica.
O fato de o movimento sanitrio, em sua luta pela reformulao da poltica de sade,
ter-se dirigido para a ocupao do aparelho de Estado como estratgia preferencial
em vez de optar por outros caminhos, como por exemplo, a luta parlamentar ou a
insero em experincias diretas de organizaes de servios via associaes sindicais
e/ou populares pode denotar a importncia que o aparelho estatal tem na definio
das polticas pblicas no Brasil e a menor significao da clssica participao poltica
(Luchesi, 2006, p. 174, grifo nosso).
3.1.2 Burocracia e instituies estatais forjando interesses sociais
Estudando tambm a rea social, em perodo mais recente, Coelho (1998) mostra
por que determinado programa na rea de sade o transplante e a dilise no
15. Segundo seus analistas, o chamado movimento mdico passou por transformaes que o levaram, na dcada de
1980, a reivindicaes de cunho mais especificamente corporativo e, na dcada de 1990, a defender propostas
de cunho neoliberal (Gerschman, 1995).
16. necessrio mencionar que vrios membros individuais do Partido Comunista, ainda clandestino, poca, no Brasil,
participaram como profissionais ou militantes de movimentos populares ligados sade, assim como posteriormente
o fizeram,alguns membros de outros partidos como o Partido dos Trabalhadores (PT), Partido da Social Democracia
Brasileira (PSDB) etc.
386
Brasil no contempla a noo de eficincia, tampouco princpios de justia.

Contrariando a explicao corrente de que os interesses do setor privado ligados
dilise e a falta de recursos (financeiros, hospitalares e de rgos) para viabilizar
o transplante seriam variveis explicativas suficientes para entender os resultados
desta poltica pblica, Vera Coelho introduz a perspectiva institucionalista em sua
anlise. Assim, examina o papel das normas e dos procedimentos adotados em
determinados momentos do processo de formao da poltica e destaca que tiveram
impactos em seus resultados, inclusive criando obstculos para eventuais mudanas.
Embora o transplante seja a poltica pblica mais eficiente, porque possibilita
a cura dos doentes renais crnicos, ela foi suplantada, ao longo das dcadas de 1970
e 1980, em nmero de atendimentos e em recursos pblicos, pela dilise, que
tratamento meramente paliativo. Isto ocorreu, diz Vera Coelho, porque as agncias
estatais de sade no responderam s prescries mdicas de integrar os dois servios.
O Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS), rgo
credenciador e pagador dos servios, era, poca a nica instituio que detinha
recursos para realizar a implementao daquela proposta. Entretanto, este rgo
pouco fez. Em grande parte, devido a suas caractersticas burocrticas: estava mais
preparado para promover a expanso da oferta de servios que para planejar esta
oferta e fiscalizar sua qualidade. Diante disto, prevaleceram os projetos individuais
dos prestadores de servios, que rapidamente se expandiram por todo o territrio
nacional, criando tambm uma rede de interesses privados ligados atividade
de dilise. No final da dcada de 1980, tentou-se criar uma poltica integrada e
voltada para o transplante, na esteira do movimento internacional de valorizao da
atividade transplantadora, mas as regras de funcionamento do SUS representaram
obstculo totalmente imprevisto e apenas tardiamente identificado para sua
efetivao (Coelho, 1998, p. 121-122). Concluindo sua anlise, em que enfatiza
o peso das regras estabelecidas no interior das agncias burocrtica do sistema de
sade, a autora afirma:
A poltica federal de incentivo ao transplante esbarrou em regras que definiam
montantes fixos a serem destinados para a compra de procedimentos ambulatoriais
e hospitalares e a forma de pagamento desses servios, descentralizada no caso dos
procedimentos ambulatoriais e centralizada no caso dos hospitalares. Essas regras
representaram obstculo concreto e quase intransponvel a qualquer projeto de
desenvolvimento de um sistema integrado de tratamento da insuficincia renal
terminal crnica (Coelho, 1998, p. 126-127).
Em suma, os estudos dos casos de polticas sociais permitem observar padro decisrio recorrente. Nele, a burocracia tcnica tem papel ativo, iniciando as
propostas de mudana ou inovao. Contudo, tais propostas so frequentemente
bloqueadas por interesses privados organizados na sociedade civil ou por conflitos
interburocrticos no interior do prprio aparato estatal. Aos partidos polticos
387
cabe apenas a posio de ator coadjuvante, bloqueando de forma mais ou menos

intensa, com base em interesses de suas clientelas, as propostas originrias do ncleo
burocrtico elaborador.
3.2 Insulamento e dficit democrtico
Os textos anteriormente mencionados no discutem as bases do poder da burocracia

insulada. Especialmente os de Geddes e Gouva supem sua neutralidade, chegando
mesmo a elaborar certo discurso de apologia do insulamento como estratgia
para garantir a eficincia da atuao estatal. Diferentemente, Campello de Souza
(1976), Edson Nunes (1997) e Eli Diniz (1997) problematizam as consequncias
e o alcance do insulamento para a ordem democrtica.
Em sua obra seminal sobre essa temtica, Campello de Souza indica que
a presena dominante de burocratas nas arenas decisrias das polticas pblicas
decorre da incapacidade histrica de os partidos polticos assumirem suas atribuies
de governo. Isto, por sua vez, est relacionado ao papel preponderante exercido
pelo Estado no sistema poltico brasileiro a partir da dcada de 1930, inclusive no
perodo democrtico de 1946 a 1964. A centralizao do poder no Estado autoritrio, junto com a criao de formas de representao de interesses societrios
via corporativismo estatal fez que as corporaes reduzissem a funo governativa
dos partidos, enquanto o crescimento do poder do aparato burocrtico respondia
lgica da centralizao. Assim, incapazes de exercer suas funes governativas, e
restringindo-se funo representativa, aos partidos restou a defesa de interesses
particularistas, de curto prazo ou de clientelas, preocupados apenas em retribuir
apoios e garantir sua participao no poder.
O clientelismo, portanto, no caracterstica especfica do sistema poltico
brasileiro, ou mesmo estgio de seu desenvolvimento, como a literatura convencional sobre o tema costuma afirmar. , sim, modalidade de controle dos recursos
polticos a ser utilizada pelos partidos, que procuram, deste modo, gerar poder
para si e se consolidar como instituio. Dada a amplitude que o clientelismo aqui
assumiu, o essencial a explicar o grau em que os partidos brasileiros indistintamente dele se alimentam, tornando-o uma estratgia de aquisio e consolidao
de poder (Souza, 1976).
Em outras palavras, na medida em que os partidos no puderam consolidar
sua funo governativa de elaborao e defesa de projetos de governo, os burocratas
desempenham, nas arenas de deciso, o papel que estes no exerceram. Por sua vez,
o exerccio da funo governativa pela burocracia alija os partidos deste processo,
relegando-os cada vez mais funo de representantes de clientelas ou grupos
particularistas na sociedade e reforando suas prticas meramente reprodutoras de
posies de poder reeleio e conquista de recursos necessrios para o alcance desta.
388
Com isto, tem-se um ciclo vicioso que mantm os partidos cada vez mais distanciados das discusses de programas de governo e de projetos para a nao e torna
as burocracias canais mais importantes de transmisso dos interesses da sociedade
para dentro do Estado.17
A implicao poltica mais crucial desse processo, em que burocratas assumem
funes decisrias no vazio deixado pelos partidos, a manuteno da fragilidade
das instituies democrticas no pas. Assim como afirmou, com lucidez, Campello
de Souza, o desenvolvimento da democracia depende da institucionalizao de um
sistema partidrio capaz de assegurar tanto a estabilidade e efetividade da funo
de governar quanto o vigor e autenticidade da funo de representar interesses
diversos (Souza, 1976, p. 50).
Outros autores tm a mesma linha de argumentao de Campello de Souza.
Examinando a poltica desenvolvimentista no Brasil no perodo democrtico de
1947 a 1964, Nathanael Leff observa considervel autonomia dos rgos governamentais e afirma a importncia dos tcnicos em relao aos partidos. No apenas o
Congresso se recusava a se envolver em assuntos mais complexos mas tambm os
tcnicos tinham o monoplio de formulao da poltica econmica (Leff, 1968,
p. 132-133). Lourdes Sola, por sua vez, ao analisar o peso das ideias econmicas
sobre as decises polticas no perodo da democracia, de 1946 a 1964, tambm
enfatiza o papel que os tcnicos, particularmente os nacionalistas, tiveram neste
processo. Segundo ela, as novas ideias no se articulavam por meio dos partidos,
e sim de centros de pesquisa, associaes profissionais ou corporativas , clubes
etc., que serviam tambm como canais de recrutamento para os cargos no Estado.
Segundo Lourdes Sola, tais tcnicos tinham a percepo de que eram produtores
qualificados de ideologia e formuladores de polticas pblicas, por meio de sua
competncia tcnica, o que lhes dava legitimidade em um sistema poltico no qual
predominavam atores e partidos desprovidos de ideologia (Sola, 1998). A Assessoria
Econmica de Vargas ainda outro exemplo do papel de relevo desempenhado pela
burocracia em perodo democrtico, mas igualmente de sua forma de funcionamento, insulada das presses do Congresso Nacional e dos partidos. Esvaziando o
poder dos ministrios nas reas econmicas e fazendo que esta Casa passasse a atuar
em funo dos projetos que ela apresentava, a assessoria foi o ncleo formulador
das polticas de desenvolvimento econmico na dcada de 1950 (Araujo, 1982).18
17. Devido a seu carter eminentemente ideolgico e sua proposta histrica de transformao social, exceo deve
ser atribuda ao Partido Comunista. Mesmo na clandestinidade, seus membros individualmente conseguiram se inserir
em diversos espaos do aparato burocrtico do Estado brasileiro, como profissionais especializados ou funcionrios
pblicos, frequentemente influenciando as polticas pblicas. Sobre a trajetria e a influncia poltica deste partido no
Brasil, ver os trabalhos de Brando (1995; 1997), e sobre a participao de seus militantes na reforma sanitria e na
formatao do Sistema nico de Sade (SUS), ver Gerschamn (1995) e Escorel (1992).
18. Em reforo ao que foi apontado em nota anterior, necessrio indicar aqui que os principais participantes da
Assessoria Econmica de Vargas (os chamados tcnicos nacionalistas) eram tambm militantes do Partido Comunista
e tiveram, aps o golpe militar de 1964, cassados seus direitos polticos.
389
Nunes (1997) e Diniz (1997) tambm problematizam o insulamento.

Eles mostram que, se, por um lado, ele evita o personalismo e a patronagem
em nome da atuao mais tcnica, por outro lado, reduz os limites de arena de
formulao de polticas, o que significa a excluso de partidos polticos tanto do
Congresso Nacional quanto das demandas populares.
Nunes (1997) mostra que a introduo, no Brasil, do capitalismo moderno interagiu com a criao de um sistema institucional sincrtico, em que operam diferentes
princpios de estruturao das relaes entre a sociedade e as instituies polticas:
clientelismo, corporativismo, universalismo de procedimentos e insulamento burocrtico.
A institucionalizao destas quatro gramticas progrediu de maneira gradual, tendo como
ponto de partida o primeiro governo Vargas, e perdurou com a democratizao em 1946.
Os novos partidos criados neste perodo fizeram largo uso do clientelismo, renovando e reforando esta antiga gramtica. A partir de ento, o universalismo de
procedimentos foi menosprezado, mas o corporativismo foi mantido. Na dcada
de 1950, a lgica do insulamento burocrtico foi instrumentalizada para promover
o nacional-desenvolvimentismo, motivo pelo qual a administrao das polticas
econmicas e as decises estratgicas acabaram sendo realizadas fora dos partidos.
O auge deste processo se deu sob o governo de Juscelino Kubitschek (Nunes, 1997).
Concebido como processo de proteo do ncleo tcnico do Estado contra
a interferncia oriunda do pblico ou de outras organizaes intermedirias,
Nunes (1997) v com olhos crticos o insulamento burocrtico, indicando que
ele reduz o raio de atuao da arena decisria, para a qual interesses e demandas
populares se dirigem. Tal reduo s possvel porque organizaes ligadas, at
ento, burocracia tradicional so retiradas do espao de atuao poltica do
Congresso Nacional e dos partidos polticos. Alm disso, para ficarem insuladas
ou protegidas contra as tradicionais demandas redistributivas, as agncias devem
desfrutar de forte apoio de atores selecionados em seu ambiente operativo, sejam
eles o presidente da Repblica, um ministro forte, ou mesmo grupos de interesses
poderosos na sociedade.
Em suma, de 1945 a 1964, o insulamento burocrtico manteve inalteradas
as bases da cidadania regulada da Repblica Velha, pois no foram criadas formas
de controle da burocracia pelo Congresso Nacional. Esta gramtica conseguiu
erguer barreiras contra o controle e o escrutnio pblicos sobre as atividades do
Estado, ao mesmo tempo que seus atores selecionavam, eles mesmos, as benesses.
O autor conclui que, ao contrrio da retrica de seus patrocinadores, o insulamento
burocrtico no de forma nenhuma processo tcnico e apoltico (Nunes, 1997).
Analisando as respostas que os dois primeiros governos da Nova Repblica
deram s crises das dcadas de 1980-1990 (dvida externa, inflao, redemocratizao),
Diniz (1997) tambm problematiza os impactos do insulamento burocrtico.
390
Ele gera no apenas um problema democrtico (o alijamento do Congresso

Nacional e dos partidos polticos das principais decises do governo) mas tambm
um problema de eficcia governamental. Isto porque capacidade do governo
de tomar decises unilateralmente no corresponde a capacidade de articulao
e negociao social sobre os custos e os ganhos das medidas de reestruturao
econmica e de reforma do Estado.
Dessa forma, Eli Diniz atribui aos partidos da democracia ps-1988 papel
semelhante quele enfatizado por Campello de Souza para o perodo da democracia
de 1946-1964:
Inseridos em sistemas polticos marcados pela centralizao e pelo monoplio
burocrtico sobre as decises, os partidos polticos tornaram-se tributrios do poder
estatal, destitudos que foram de funes governativas e, portanto, de capacidade
efetiva de influir no processo decisrio (Diniz, 1997, p. 19).
Em outras palavras, o perodo ps-1988 mantm o mesmo padro descrito para

1946-1964: esvaziamento da funo governativa dos partidos, papel predominante
da burocracia no policymaking e, consequentemente, sua porosidade a determinados
grupos de interesse. Analisando a transio democrtica sem ruptura no Brasil da
Nova Repblica, Sola (1998) enfatiza o confinamento das arenas decisrias diante
das presses da poltica competitiva, a crescente opacidade dos interesses a representados e, ainda, o alto grau de autonomia decisria dos economistas no poder.
Loureiro (1997) igualmente refora tal percepo, mostrando o quase monoplio
exercido por certos segmentos burocrticos sobre as decises na rea de polticas
macroeconmicas. Estes segmentos constituem-se no apenas de funcionrios de
carreira dos ministrios da Fazenda e do Planejamento e do Banco Central mas,
sobretudo, de grupos de economistas de renome nos meios universitrios e no
mercado financeiro, recrutados temporariamente para cargos em comisso no alto
escalo do Executivo federal. Em suma, as burocracias econmicas atuaram como
policymakers nos governos democrticos tambm em arenas decisrias restritas
e insuladas participao dos partidos e do Congresso Nacional, e, portanto,
protegidas (pelo respaldo presidencial ou de um ministro mais forte) em relao
aos interesses mais amplos no espectro poltico (Loureiro, 1997).
Se a burocracia foi ator decisivo e o insulamento burocrtico foi tpico na rea
das polticas macroeconmicas, nas polticas sociais o Brasil apresenta realidade mais
complexa. Esta complexidade se pauta, sobretudo, na peculiaridade de caminho
histrico que o pas percorreu na construo do aparato poltico-institucional para
a emergncia e consolidao das polticas sociais, em comparao com as sociedades
industriais contemporneas. Referindo-se Amrica Latina, Santos (1988) indica
que, diferentemente da maioria das democracias ocidentais, as massas foram aqui
incorporadas participao eleitoral antes da liberalizao ou institucionalizao
391
das regras da competio poltica, conforme a conceituao clssica de poliarquia

de Robert Dahl (Dahl, 1997). Por esta razo, a poltica trabalhista no Brasil,
assim como nos demais pases latino-americanos, foi instrumento de engenharia
poltica para quase universalizar a participao poltica, sem desequilibrar,
porm, a dinmica da competio intraelites, ainda debilmente institucionalizada.
Nas palavras do prprio Santos:
O preo dessa soluo de engenharia para o problema da participao, utilizando
a poltica social como mediao e amortecedor, foi o divrcio prtico entre o processo
poltico-partidrio normal e a dinmica entre o empresariado e as classes trabalhadoras
que se desenrolava dentro do aparelho burocrtico do Estado. (...) Em consequncia, a
atividade parlamentar destinada a regular a soluo dos problemas da participao e
da distribuio s produzia dividendos e raramente custos eleitorais (o que explica
o florescimento e disseminao da poltica de tipo populista. (...) O divrcio entre o
processo poltico formal e a competio substantiva entre segmentos sociais arbitrada
pelo Estado permite justamente que polticos populistas formulem e proponham
polticas sociais, portanto redistributivas, como se fossem distributivas esta a
essncia do populismo (Santos, 1988, p. 115-116, grifo nosso).19
Assim, as arenas decisrias das polticas sociais, inclusive nos perodos

democrticos, tm sido caracterizadas historicamente por ao de tipo populista por
parte dos partidos na produo legislativa. Como consequncia desta prtica,
quem exerce a funo que seria tpica dos partidos em uma ordem democrtica,
de mediao de interesses, a burocracia. Alm de atuar como mediadora dos
interesses, ela tambm fora de avano no processo de formulao das prprias
polticas, como os estudos empricos mostraram.
Em suma, os textos retomados neste captulo apontam, de forma mais ou
menos explcita, que a burocracia ator fundamental no processo decisrio no Brasil,
mesmo que os autoresapresentem divergncias com relao fonte do poder da
burocracia. Na primeira vertente, este poder advm dos interesses socioeconmicos
que a burocracia representa dentro do aparelho de Estado. Na segunda, seu poder
deriva, sobretudo, da deciso estratgica dos chefes do Poder Executivo de tentar
obter, por meio dos burocratas que ocupam cargos de confiana, alguma garantia
de que sua direo e seu controle sobre a mquina estaro assegurados.
Para finalizar, cabe apontar algumas reflexes acerca do papel que a burocracia
desempenha no sistema poltico brasileiro. De modo geral, os debates sobre
19. Santos (1998) indica, com base na diferenciao clssica de Lowi (1964), que a poltica distributiva envolve uma
alocao de recursos no excludente, isto , que no exclui alocao de recursos em um nmero de vezes infindveis
por exemplo, o calamento de uma rua, a instalao de um posto de sade etc. Assim, uma poltica assume carter
distributivo quando no impede que outro ator poltico faa o mesmo em seu reduto eleitoral, permitindo que
todos obtenham dividendos eleitorais seguros. As polticas redistributivas, por sua vez, so de soma zero, isto , sua
implementao deixa imediatamente a nu que outras polticas no podero ser executadas e, ainda mais, que nem
mesmo poltica semelhante poder ser repetida, como o caso, por exemplo, da instalao de um polo petroqumico
em determinada regio (Santos, 1988, p. 117).
392
o funcionamento do sistema poltico brasileiro indicam que suas principais caractersticas sistema presidencial, multipartidarismo e federalismo configuram o
que se denominou de presidencialismo de coalizo (Abranches, 1988). Alm do
sistema eleitoral proporcional, de relaes intergovernamentais robustas, o carter
fragmentado que o multipartidarismo assumiu no pas tem gerado uma situao
na qual o partido do presidente da Repblica jamais consegue obter, isoladamente,
a maioria das cadeiras no Congresso Nacional. Por conseguinte, exige que ele faa
alianas com vrios outros partidos para governar.
Se a viso a respeito do presidencialismo de coalizo praticamente consensual,
o mesmo no ocorre em relao aos efeitos desses traos institucionais sobre a
dinmica do sistema poltico. Para alguns autores, essa combinao problemtica
ou mesmo explosiva, gerando enormes dificuldades para o presidente governar,
ou seja, um quadro grave de ingovernabilidade (Abranches, 1988; Mainwaring,
1993). Para outros autores, a interpretao oposta. O presidencialismo de coalizo
no Brasil prov o presidente com recursos institucionais atribuio de legislar
por meio de medidas provisrias, controle da agenda e da execuo do oramento
que lhe permitem concentrar o poder e garantir, assim, a governabilidade.
Nesta linha de interpretao, as normas regimentais do Congresso Nacional, ao
enfatizar o papel das lideranas partidrias, tambm se orientam pela mesma lgica
concentradora de poder (Figueiredo e Limongi, 1999). Outros autores tambm
argumentam em favor da tese da governabilidade. Todavia, diferentemente do
que estes afirmam, ela no se fundamenta na concentrao de poder, e sim nas
negociaes contnuas entre Executivo e Legislativo (Palermo, 2000; Loureiro,
Olivieri e Martes, 2009).
A viso de que as caractersticasinstitucionaisdo sistema poltico brasileiro
no impedem a governabilidade, desde que haja capacidade de negociao entre
o Executivo e o Congresso Nacional para construir coalizes, ajuda a compreender
a articulao entre burocracia e poltica. O aparato burocrtico desempenha
papel decisivo no funcionamento do sistema poltico. Isto porque constitui a base
material para o exerccio da funo governativa, no apenas para a formulao e
execuo das polticas pblicas (como em qualquer Estado contemporneo) mas
tambm porque seus cargos so usados como moeda de troca para garantir apoio
do Congresso Nacional ao governo.
Todavia, como j apontou Geddes (1996), o uso de grande parte dos cargos
da administrao como moeda de troca para obter apoio no Congresso Nacional
gera um dilema crucial para o presidente: cedendo cargos aos partidos da coalizo,
ele v diminudo seu controle sobre parte do aparato administrativo, controle este
que necessrio para realizar suas polticas e programas de governo. Caso privilegie,
ao contrrio, a estratgia da no negociao ou do insulamento dos cargos
393
burocrticos presso dos partidos, o presidente pode chegar situao de paralisia

decisria por bloqueio congressual.
Historicamente, os governos democrticos no Brasil procuraram contornar
esse dilema mediante diferentes estratgias. Na dcada de 1950, Vargas e Juscelino
Kubitschek segmentaram o aparato burocrtico, separando, de um lado, os ministrios e cargos abertos negociao e, de outro, as reas protegidas ou insuladas
como as agncias de desenvolvimento econmico, que ficaram conhecidas como
ilhas de excelncia (Araujo, 1982; Benevides, 1976).
Em perodos mais recentes, o governo Fernando Henrique Cardoso utilizou
tambm, alm da segmentao da burocracia, a estratgia de nomear para os
ministrios cedidos aos partidos de sua base de sustentao noCongresso Nacional
um secretrio executivo de sua confiana ou leal ao ncleo central do governo,
constitudo pelo Ministrio da Fazenda. Este alto funcionrio era encarregado de
acompanhar as decises tomadas pelos ministros indicados em funo de acordos
da coalizo partidria, garantindo que estas no se afastassem demasiadamente
da direo estabelecida pelo ncleo governamental (Loureiro, Olivieri e Martes,
2009). No governo Lula, as atividades de controle interno, efetuadas nos diferentes
ministrios sob o comando da Secretaria Federal de Controle da Controladoria-Geral
da Unio, foram empregadas como outro tipo de mecanismo. Por meio deste, o
presidente da Repblica pode contornar os riscos de inviabilizao de seus projetos
governamentais, decorrentes da negociaode cargos no aparato burocrtico para
conseguir apoio poltico (Olivieri, 2008).
Ora, mais que arranjos informais, como os mencionados anteriormente, o desafio
para a ordem democrtica no pas reside na criao de instituies efetivas de controle
da burocracia. Se a participao da burocracia como ator poltico detentor de saber
especializado nos governos contemporneos necessria e desejvel para garantir a
eficincia e a qualidade das polticas pblicas, esta no pode ocorrer em detrimento da
ao dirigente e fiscalizatria dos partidos, instituies fundamentais da democracia.
Alis, nunca demais relembrar as anlises clssicas de Weber sobre polticos e
burocratas, explicitando o carter complementar, e sempre tenso, dos vnculos entre estes
atores centrais de uma ordem democrtica. O ncleo da problemtica weberiana est em
como garantir que as decises dos polticos responsveis ltimos pelos destinos de um
povo fossem fielmente seguidas pelos burocratas no momento de sua implementao.
Nas democracias contemporneas por exemplo, a norte-americana , a questo
do controle da burocracia pelos polticos entendida no apenas no sentido de
eventual ao discricionria dos burocratas, orientada por seus prprios interesses;
ela igualmente entendida como controle contra a eventual ao dos burocratas,
capturada por interesses particularistas ou pelos interesses do Executivo aos quais
a maioria do Congresso pode, s vezes, ou mesmo frequentemente, se opor.
394
Reflexes tericas recentes tm trabalhado nessa temtica. Procurando

preencher lacuna na fundamentao normativa da democracia representativa
que hoje est sendo redescoberta, inclusive por parte de alguns adeptos da
democracia participativa , Nadia Urbinati (Urbinati, 2006b) argumenta que os
partidos tm papel fundamental na democracia representativa. Esta uma forma
de governo original, diz ela, que no exclui a participao, podendo ativar variedades de formas de controle e de superviso por parte dos cidados. Evitando que
o consentimento popular se reduza a um nico ato de autorizao o momento
das eleies , o governo representativo implica a ideia de que o soberano conserva
um poder negativo, que permite ao povo investigar, julgar, influenciar e reprovar
seus legisladores.20
Na mesma direo, h tambm o interessante trabalho de pesquisa histrica
e terica de Pierre Rosanvallon, na obra La contre-dmocratie, na qual ele discute a
emergncia nas sociedades contemporneas do cidado fiscalizador, tendendo mesmo
a suplantar o cidado eleitor. A vigilncia cvica tradicional, exercida por cidados
preocupados com o bem pblico, diz ele, tem sido suplantada pela vigilncia de
regulao, que cresce de importncia hoje. Se a primeira expressa-se mediante
greves, associaes, manifestaes pblicas etc. e desempenha papel importante
em perodos de crise e conflitos, a segunda, mais difusa, se manifesta como um
fluxo contnuo de avaliaes das polticas pblicas e de crticas ao dos governantes.
Como este tipo de vigilncia exprime atitude de desconfiana em relao aos
governantes, Rosanvallon caracteriza esta prtica como contrademocracia, ou seja,
ao poltica na era da desconfiana. Esta nova e especfica forma de controle se faz
pela intermediao de canais especficos comisses de especialistas, sondagens de
opinio, publicao de relatrios, pesquisas acadmicas etc. , por meio dos quais
o cidado fiscalizador realiza o controle de seus governantes. Longe de ser uma
forma passiva de cidadania, ela tem efetividade poltica, na medida em que acaba
pautando os debates na sociedade atual, constituindo o que se costuma chamar
de poder de agenda (Rosanvallon, 2006, p. 44-45).
Em suma, a teoria democrtica contempornea j contm reflexes que
avanam na esteira dos autores clssicos (Montesquieu, Madison, Condorcet,
Stuart Mill etc.) acerca do controle dos governantes no apenas os polticos
eleitos mas tambm os burocratas que tomam decises. Os desafios relacionados
efetividade das instituies de controle, tanto as clssicas como as contemporneas
20. Ver a esse respeito Urbinati (2006a; 2006b; 2008). Esse poder popular negativo no independente nem contrrio
representao poltica, mas componente essencial dela, porque est entranhado no seu prprio carter, de face
dupla, uma para o Estado e outra para a sociedade. A autora lembra, ainda, que a democracia representativa requer
determinadas pr-condies: no s os procedimentos de eleies livres justas e idneas , liberdade de informao
e de associao mas, igualmente, certa igualdade bsica de recursos materiais. Se tais condies so necessrias,
certamente no so suficientes. importante, ainda, o desenvolvimento de cultura tica que possibilite a defesa dos
partidos, tanto por parte dos representantes como dos representados, e que as relaes partidrias no sejam vistas
apenas como antagnicas, nem os partidos como promotores de privilgios sectrios contra o bem-estar de todos.
395
os conselhos sociais de controle das polticas pblicas no Brasil, por exemplo

encontram seu ponto decisivo nos vnculos entre partidos e burocracia.
luz dessas consideraes tericas, alguns desdobramentos do processo de

burocratizao das polticas pblicas e o correlato esvaziamento dos partidos
de suas funes governativas (a incluindo as funes fiscalizatrias, necessrias
realizao do poder negativo do soberano) podem ser explorados. Alguns
temas, para futuros estudos, acerca das relaes entre democracia e desenvolvimento no Brasil podem tambm ser levantados.
O primeiro tema refere-se aos impactos do papel desempenhado pela burocracia nas polticas de desenvolvimento no Brasil. Neste tema, possvel associar
o carter excludente da experincia desenvolvimentista do passado que no
conseguiu reduzir a pobreza e as desigualdades sociais, tampouco contribuiu para
o amadurecimento das instituies democrticas ao tipo de processo decisrio
prevalecente nas agncias governamentais encarregadas do desenvolvimento.
bastante provvel que os resultados daquele desenvolvimentismo tenham a ver
com o formato e o funcionamento dos ncleos decisrios restritos, nucleados no
Executivo, dominados por atores burocrticos e nos quais a ao dos partidos e
do Legislativo coadjuvante e orientada predominantemente pelo clientelismo.21
Um segundo tema a merecer desdobramentos analticos refere-se possvel
conivncia, mesmo nos perodos democrticos no Brasil, por parte do Congresso
Nacional, dos partidos e da sociedade organizada, com a expanso do poder da
burocracia. Talvez seja mesmo possvel falar da existncia de inclinao favorvel
dos demais atores polticos ao poder da burocracia. Esta inclinao seria explicada
tanto por fraqueza por incapacidade institucional e/ou poltica de contrapor-se
s decises do Executivo quanto por interesse em criar formas particularistas,
clientelistas, ou corporativistas, de influir nas decises da burocracia e/ou do
Poder Executivo. A eventual confirmao desta hiptese exigiria, por parte dos
atores polticos, esforos reformistas mais considerveis para superar o quadro do
esvaziamento das funes governativas dos partidos e para construir suas funes
fiscalizatrias, to importantes quanto as reformas destinadas a melhorar as regras
eleitorais e partidrias, relacionadas formao de governos.
Merecem, ainda, anlise sistemtica questes correlatas, tais como: as
instituies clssicas da democracia liberal (Legislativo e Judicirio), encarregadas
21. Para dar sustentao a essa afirmao, pode-se lembrar que h trabalhos tericos e empricos que destacam o formato
das arenas decisrias mais ou menos restritas nos resultados positivos dessas polticas, em termos de sua coerncia
ao longo do tempo e de sua eficcia no alcance de seus objetivos. E, ainda, que os mecanismos de responsabilizao
poltica dos governantes, abrangendo ou no uma pluralidade de atores no Estado e na sociedade, tambm atuam na
mesma direo. Ver a este respeito Lijphart (2003) e Stark e Brustz (1998).
396
da fiscalizao ou do controle poltico sobre a burocracia esto comeando a

funcionar no Brasil? Elas se tm comprometido tambm com a eficcia, eficincia e
efetividade das polticas pblicas? Esto emergindo novos arranjos institucionais
de controle desta burocracia por parte da sociedade civil organizada? O controle
social entendido como o exerccio do poder negativo do povo soberano sobre
seus representantes e/ou delegados, os burocratas pode contribuir para ativar as
funes governativas e fiscalizatrias dos partidos?
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CAPTULO 13
MDIA, PODER E DEMOCRACIA: ASPECTOS CONCEITUAIS E

REALIDADE HISTRICA NO BRASIL*
Francisco Fonseca
1 INTRODUO
Nas democracias, os conflitos sociais de diversas ordens so possibilitados

pelos cdigos legais, pelas instituies e pelos pactos entre as classes sociais.
Independentemente da maneira de ser do sistema poltico repblica ou monarquia
parlamentar, presidencialismo ou parlamentarismo e suas modulaes, sistemas bi ou
pluripartidrio, regimes eleitorais majoritrios ou proporcionais, entre tantas outras
possibilidades , se mais prximo de um dos tipos ideais ou uma combinao de vrios
modelos, com todas as particularidades histrico-culturais, uma democracia s poder
assim ser considerada se na esfera pblica1 os diversos interesses puderem se manifestar.
Tal assertiva , na verdade, um trusmo.
Se essa premissa no necessita ser aprofundada, fato que a mdia2 representa uma forma de poder que, nas sociedades de massa,3 possui papis extremamente significativos, tais como: influir fortemente na formao das agendas
pblicas e, sobretudo, governamentais; intermediar relaes sociais entre diversos
grupos; influenciar a opinio de inmeras pessoas acerca de temas especficos;
participar das contendas polticas, ora em sentido lato defesa ou veto de uma
* Este captulo corresponde a uma verso ligeiramente modificada do captulo 13 do livro Estado, instituies e
democracia: democracia (volume 2), organizado e editado por Fbio de S e Silva, Felix Lopez e Roberto Rocha C. Pires,
1. Entende-se por esfera pblica a arena em que se mesclam interesses comuns e de classes: quanto lgica da nao, da
identidade nacional, do Estado nacional, e de classes no que tange a interesses sociais imanentemente distintos, embora
possam em determinadas conjunturas e dependendo dos arranjos polticos se assemelharem. A esfera pblica, alm
do mais, um espao em que os conflitos se manifestam, veladamente ou de forma aberta. Se democrtica, tal esfera
possibilita e regula os diversos interesses, a comear pelo conflito distributivo.
2. Entende-se por mdia o complexo de meios de comunicao que envolve mensagem e recepo por formas diversas
cuja manipulao dos elementos simblicos sua caracterstica central. No mundo contemporneo, tais meios so em larga
medida portadores de mensagens ideolgicas.
3. As chamadas sociedades de massa so assim consideradas no apenas em razo do grande nmero de habitantes
em lugares circunscritos, mas tambm devido aos comportamentos semelhantes da maioria das pessoas no que
tange a valores resultantes da produo e/ou consumo em srie provenientes das sociedades industriais. A chamada
modernidade expressa em larga medida esta caracterstica. Embora as denominadas sociedades ps-industriais, de
servios, e mesmo as ps-modernas impliquem fissuras importantes no conceito de sociedade de massa, este no foi
derrogado convive com outras formas de sociabilidade provindas do modelo de acumulao flexvel (Harvey, 1990).
404
causa, por exemplo , ora estrito apoio a governos, partidos ou candidatos;

e atuar como aparelhos ideolgicos4 capazes de organizar interesses em
determinadas circunstncias guisa de partidos polticos ou intelectuais coletivos
e orgnicos de grupos especficos.5 Todos estes papis so ocultados sob o manto
do dever da informao, que seria neutra, independente, apartidria e
a-ideolgica, caractersticas invariavelmente alegadas pelos rgos da mdia ao
retratar sua atuao.
Nesse sentido, a mdia, ao participar da esfera pblica como prestadora de
servios a informao , isto , como entidade de comunicao social, teria
uma funo imprescindvel nas democracias: informar sobre os acontecimentos,
internos e externos, levando s pessoas uma gama de conhecimentos. Sem este
servio, no teriam condio de conhecer outras realidades que no as vivenciadas
ou relatadas por pessoas prximas.6 Mais importante ainda, fundamentalmente, os
rgos da mdia fariam a fiscalizao do Estado, exercendo assim a forma mais bem
acabada de controle social em relao ao dinheiro pblico, s aes pblicas em
uma palavra, aos negcios pblicos.7
4. Adotou-se aqui o conceito gramsciano de aparelhos privados de hegemonia para definir a atuao poltica e/ou
ideolgica da mdia, seja no sentido de possuir autonomia perante o Estado, seja por participar da construo
do consenso na relao entre Estado e sociedade, em que o Estado se amplia tendo em vista o papel da chamada
sociedade civil: mbito de atuao dos agentes privados que lutam pela direo cultural e ideolgica de um pas, isto
, por uma dada hegemonia.
5. No faltam exemplos na histria brasileira do decisivo papel da mdia. Apenas para ilustrar, relembre-se a atuao
do jornal O Estado de S. Paulo na chamada Revoluo de 1932, de grande parte da mdia na derrubada do presidente
Joo Goulart em 1964, e da posio do jornal Folha de S. Paulo na campanha das Diretas-j em 1984.
6. Conforme ser discutido mais adiante, a internet representa um novo espao no que tange informao e aos embates
ideolgicos. Tal espao vem sendo disputado por grandes grupos empresariais caso dos portais de informao e da
chamada convergncia digital e por um sem-nmero de organizaes e movimentos sociais. Ainda cedo para
concluir sobre o real poder da internet como meio alternativo. Neste momento, cabe ressaltar que h vises bastante
polarizadas a respeito ou muito otimistas, quase ingnuas, sobre o poder de subverso do mundo digital, e outra
fortemente desconfiada de que se trata de algo novo.
7. interessante observar que tanto as empresas quanto boa parte dos jornalistas se autoelegem como investigadores.
Da, por exemplo, a existncia do gnero intitulado jornalismo investigativo, assim como, entre outros, da Associao
Brasileira de Jornalismo Investigativo (Abraji), alm de entidades patronais como a Associao Brasileira de Emissoras
de Rdio e Televiso (ABERT) e a Associao Nacional de Jornais (ANJ). Segundo a ABERT (2009), ao comentar uma
reclamao do ex-presidente Lula quanto sobreposio investigatria que a imprensa estaria fazendo em relao aos
rgos do Estado voltados para tanto, assim reagiram: Representantes de entidades jornalsticas criticaram recente
declarao do ex-presidente Lula que, em entrevista ao jornal Folha de S.Paulo, afirmou que o papel da imprensa no
fiscalizar o poder, mas informar. A Associao Nacional dos Jornais (ANJ), a Associao Brasileira de Imprensa
(ABI) e a Federao Nacional dos Jornalistas (FENAJ), instituies de mbito nacional, classificaram a afirmativa de Lula
como infelicidade e equvoco. O presidente Lula est equivocado. Alm de informar, que uma de suas funes, a
imprensa tem o clssico papel de investigar e presta excelentes servios em todos os pases em que exerce tambm
esta funo, disse o diretor-executivo da ANJ, Ricardo Pedreira. Na afirmao, Lula argumentou que o Brasil j possui
rgos responsveis pelo monitoramento do Estado, como o Tribunal de Contas da Unio (TCU). Para o presidente
da FENAJ, Srgio Murillo, o panorama brasileiro atual, que envolve corrupo e pobreza, no isenta a imprensa desta
prerrogativa fiscalizatria. Pobre da nao em que no h investigaes de jornais e jornalistas (...). Sempre tenho
dito que, enquanto os representantes polticos reclamarem da imprensa, estamos fazendo nosso papel e eles o deles.
Mas, quando h muitos elogios, algum problema h, declarou Murillo (Portal Imprensa apud ABERT, 2009). Como
se observa, para a mdia, investigar uma de suas funes precpuas. Por fim, reitere-se que a mdia se considera um
bem pblico no que tange aos bnus desta situao e, em determinadas conjunturas, quando lhe convm, um bem
privado, o que implicaria escapar do nus de ser controlada.
Mdia, Poder e Democracia: aspectos conceituais e realidade histrica no Brasil
405
Esses rgos da mdia emissoras de TV, rdios, jornais, revistas, portais

atuantes na esfera pblica so, contudo, em larga medida, empresas privadas que,
como tal, objetivam o lucro e, mais ainda, agem segundo a lgica e os interesses
privados dos grupos sociais que representam. Embora a ao da mdia seja complexa,
estas caractersticas so cruciais para uma definio inicial da relao entre agentes
privados e esfera pblica. Afinal, se todos os possuidores de poder precisam ser
responsabilizados,8 guisa dos agentes pblicos e de outros agentes privados, para
os quais h meios de fiscaliz-los, e se a atuao dos rgos da mdia tem como
pressuposto a lgica privada, a questo que se coloca como compreender a sua
atuao na esfera pblica, em que a democracia elemento-chave.
Tendo esses elementos como fundamentais para se compreender o papel da
mdia na democracia, sobretudo na democracia brasileira ao longo do sculo
XX , observa-se neste captulo os seguintes temas: a constituio da poltica
informacional no sculo XX e a construo da sociedade miditica; as teorias
polticas sobre a democracia e as falsas confluncias estabelecidas entre mdia e
democracia; a necessidade de um marco conceitual capaz de compreender seu
papel; a anlise da concentrao dos meios de comunicao no Brasil e suas
conexes com o poder poltico; a relao dos peridicos com os leitores, com
os formadores de opinio e a chamada opinio pblica; o papel dos grandes
peridicos na formao da agenda neoliberal e perante o conflito distributivo
entre capital e trabalho nas dcadas de 1980 e 1990; e a necessidade de o Brasil
criar mecanismos de responsabilizao e democratizao da mdia por meio de
instrumentos institucionais, legais e creditcios.
2 A POLTICA INFORMACIONAL NO CONTEXTO DA SOCIEDADE MIDITICA
(...) a mdia eletrnica (no s o rdio e a televiso, mas todas as formas de comunicao, tais como o jornal e a internet) passou a se tornar o espao privilegiado da
poltica. No que toda a poltica possa ser reduzida a imagens, sons ou manipulaes
simblicas. Contudo, sem a mdia, no h meios de adquirir ou exercer poder.
Portanto, todos [os partidos polticos, de ideologias distintas] acabam entrando no
mesmo jogo, embora no da mesma forma ou com o mesmo propsito (Castells,
2000, p. 367).
Essa anlise de Castells, por ele definida como poltica informacional,

compe o quadro de que as sociedades de massa contempornea so fundamentalmente miditicas, isto , as relaes sociais e de poder so intermediadas por
diversas modalidades da mdia. O jogo poltico partidrio e parlamentar teria de
se adequar s regras definidas pela mdia, em que o espetculo e o entretenimento
se confundem com as notcias. Nesse sentido, o espao pblico seria, em larga
8. guisa do liberalismo de Os federalistas, o que implica a teoria dos freios e contrapesos.
406
medida, ocupado e agendado pelo sistema miditico, que daria os contornos do

que ou no legtimo, assim como do que deve ou no ser considerado prioritrio.
Embora a vida poltica, em sentido lato, seja muito maior, mais complexa e conflituosa do que a mdia retrata o que, alis, explica as mudanas na sociedade ,
o fato que o sistema miditico enquadra em boa medida os prprios conflitos, pois:
em virtude dos efeitos convergentes da crise dos sistemas polticos tradicionais
e do grau de penetrabilidade bem maior dos novos meios de comunicao,
a comunicao e as informaes polticas so capturadas essencialmente no
espao da mdia. Tudo o que fica de fora do alcance da mdia assume a
condio de marginalidade poltica. O que acontece nesse espao poltico
dominado pela mdia no determinado por ela: trata-se de um processo
social e poltico aberto. Contudo, a lgica e a organizao da mdia eletrnica
enquadram e estruturam a poltica. (...) [esta] insero da poltica por sua
captura no espao da mdia (...) causa um impacto no s nas eleies,
mas na organizao poltica, processos decisrios e mtodos de governo, em
ltima anlise alterando a natureza da relao entre Estado e sociedade (Castells,
2000, p. 368).
Observe-se que o papel da mdia ainda mais potencializado com a crise dos
sistemas representativos tradicionais o sistema partidrio, a representao sindical
e at os movimentos sociais , que cada vez mais cedem lugar ao chamado terceiro
setor denominao ampla e fugidia que congrega caridade individual, a chamada
responsabilidade social das empresas, e a ao das organizaes no governamentais
(ONGs), entre outras tantas aes. Este vazio crescentemente ocupado pela
mdia, particularmente por meio da poltica informacional. Como diz Castells
(2000), embora os conflitos permaneam e se complexifiquem, tendo em vista
a poltica ser um terreno aberto, seu enquadramento passa pela mdia: ela
o agente que faz a intermediao das relaes sociais, reitere-se. Assim, como
os partidos so, em perspectiva internacional, cada vez menos representativos, os
sindicatos cada vez mais fracos e com decrescente nmero de filiados,9 e as ideologias
contrastantes ao neoliberalismo menos vigorosas, este enquadramento e esta
intermediao potencializam um poder historicamente importante.
Enfatize-se que, ao falar da mdia neste captulo, o autor refere-se a um
sistema com diversas modalidades que se integram, pois:
a televiso, os jornais e o rdio funcionam como um sistema integrado, em que os
jornais relatam o evento e elaboram anlises, a televiso o digere e divulga ao grande
9. O declnio dos sindicatos, em termos mundiais, ocorre devido consolidao do modelo de acumulao flexvel,
que: diminui o nmero de trabalhadores necessrio produo; terceiriza e quarteiriza a teia produtiva em locais
diferentes no mundo; move as planas produtivas tendo em vista enfraquecer a organizao do trabalho, pressionando
tambm os governos para tanto; e utiliza-se da engenharia just in time e da obsolescncia programada, que permitem
grande controle sobre a circulao, entre outras caractersticas que enfraquecem os trabalhadores em relao ao capital.
407
pblico, e o rdio oferece a oportunidade de participao ao cidado, alm de abrir

espao a debates poltico-partidrios direcionados sobre as questes levantadas pela
televiso (Castells, 2000, p. 376).10
Como se observa, as diversas modalidades tm papis distintos, mas conjugados.

Embora no ajam necessariamente de forma unssona em termos ideolgicos, seu
modus operandi similar na medida, pois provm de um sistema orgnico em que as
notcias associam-se ao espetculo, ao entretenimento, lgica mercantil da audincia
no caso das TVs e dos rdios e das vendas, notadamente de publicidade, no caso dos
peridicos. Estes aspectos ao mesmo tempo empresariais e ideolgicos fazem parte
da dinmica da intermediao das relaes sociais. Nas circunstncias em que os
principais meios de comunicao convergem ideologicamente, caso da introduo da agenda neoliberal no Brasil e da crtica perene aos movimentos
sociais, o enquadramento ideolgico conjuga-se ao seu modus operandi, como
ser visto a seguir.
Por fim, segundo Castells, ao lado das aludidas mudanas estruturais na
representao poltica em perspectiva global presentes em maior ou menor
escala em cada pas ou regio , o prprio sistema poltico formal impactado
pelo sistema informacional:
crise de legitimidade do Estado-Nao acrescente-se a falta de credibilidade do
sistema poltico, fundamentado na concorrncia aberta entre partidos. Capturado
na arena da mdia, reduzido a lideranas personalizadas, dependente de sofisticados
recursos de manipulao tecnolgica, induzido a prticas ilcitas para obteno de
fundos de campanha, conduzido pela poltica do escndalo, o sistema partidrio
vem perdendo seu apelo e confiabilidade e, para todos os efeitos, considerado um
resqucio burocrtico destitudo da f pblica (Castells, 2000, p. 402).
Essa passagem aparenta analisar a realidade brasileira, tal a fidelidade que a

retrata, mas em verdade analisa o sistema poltico nos pases ocidentais, demonstrando
tratar de um fenmeno internacional. Porm, mais importante a constatao de que
a desconfiana e o descrdito nas instituies polticas do Estado de Direito Democrtico, entre os quais o sistema poltico representativo e suas instituies, so
inversos percepo sobre a mdia, pois ela considerada pelas populaes uma
das instituies mais credveis. muito significativo, nesse sentido, a pesquisa
realizada pela Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB) sobre a confiana nas
seguintes instituies: imprensa, governo e justia. Note-se que a nica instituio
no estatal privada, portanto a imprensa, e os nmeros so reveladores, pois:
em primeiro lugar, ficou o juizado de pequenas causas, com 71,8%; em segundo
lugar, a imprensa, com 59,1%; em terceiro lugar, o Supremo Tribunal Federal
10. Evidentemente que a internet uma outra modalidade, mais aberta e com apropriaes diversas, embora seu papel
seja muito recente, como foi aludido.
408
(STF), com 52,7%; em quarto lugar, os juzes, com 45,5%; em quinto lugar, o
Poder Judicirio, com 41,8%; em sexto lugar, as prefeituras/governos locais, com
39,3%; e por fim, o governo federal, com 39,3%.
Enfatize-se o significado de que a nica entidade privada inquirida em meio
a seis outras pblicas obtivesse o segundo lugar.11 Caso se inserissem na pesquisa
outras entidades no estatais, como a Igreja, os outros poderes pblicos sobretudo
os que dependem da legitimidade do voto, como os executivos e os parlamentos
ficariam em situao ainda pior.12 Tudo isto confere mdia sempre capitaneada
pela televiso grande credibilidade para agendar os temas centrais aos governos,
o que implica proposies e vetos das mais variadas ordens, assim como o enquadramento dos conflitos em um cipoal de referncias dadas por ela, a mdia. O poder
do Estado nos diferentes nveis deve necessariamente considerar as mensagens
emitidas, como a viso da vida poltica, pelo cidado comum, que por meio da
moral uma destas expresses.13
3 MDIA: INTERESSES PRIVADOS NA ESFERA PBLICA14
Os rgos da mdia so empresas capitalistas de comunicao, que, portanto,

objetivam o lucro 15 em pouqussimos casos h rgos estatais ou pblicos.
Seu papel mercantil , contudo, distinto das empresas de outros segmentos
empresariais, pois, no bastasse o poder de modelar a opinio, sua mercadoria a
notcia est sujeita a variveis mais complexas e sutis que as existentes nos bens
e servios comuns. Isto porque sua atuao implica um equilbrio instvel entre:
formar opinio; receber influncias de seus consumidores e sobretudo de toda
a gama de anunciantes; relacionar-se com o Estado renegociaes de dvidas
tributrias e previdencirias, isenes, emprstimos, alm de questes regulatrias,
entre outras; e, claro, auferir lucro.
Assim, a notcia, tomada per se e como processo que a produz, similar a
qualquer outra mercadoria, em forma de bens tangveis ou de servios. Mas o aspecto
central da notcia diz respeito ao fato de ela como mercadoria possuir uma
11. Para mais informaes, consultar: <http://www.amb.com.br/docs/pesquisa/imagem_instituicoes.pdf>.
12. Ver, nesse sentido, pesquisas realizadas sistematicamente pelos seguintes rgos: Latino-Barmetro e Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), disponveis, respectivamente, em: <http://www.latinobarometro.
org/> e <www.pnud.org.br>.
13. Tambm chamada de udenista no jargo poltico em razo do moralismo do ento partido da Unio Democrtica
Nacional (UDN).
14. Deve-se ressalvar que a tradio marxista nega a existncia de uma esfera pblica, dado o carter de classes da
sociedade capitalista, pois, afinal, haveria uma vinculao inescapvel de cada indivduo aos seus interesses de classe.
15. Sobretudo a partir da dcada de 1990, as empresas de comunicao ampliaram o seu espectro de atuao, por
meio de fuses e aquisies, e se transformaram em empresas de comunicao e entretenimento, com consequncias
importantssimas no que tange chamada espetacularizao da poltica, como demonstra Castells (2000). Mais
ainda, e de forma crescente, estas empresas vm diversificando sua atuao nos mais distintos mercados, tanto em
mbito local quanto internacional, o que implica uma intrincada gama de interesses empresariais comerciais e
financeiros que se entrecruzam, levando ao paroxismo o carter mercantil da mdia. Um exemplo significativo disto
a fuso da Time com a Warner Bross.
409
especificidade ausente nos outros tipos de mercadoria, pois sua veiculao pode
causar danos s pessoas, s instituies, aos grupos sociais e s sociedades, na
medida em que a notcia possui o poder de, no limite: fabricar e distorcer imagens
e verses a respeito de acontecimentos e fenmenos, simultaneamente sua funo
de informar. claro que no se trata de considerar o processo de informao
como neutro, pois ele prprio submetido a um conjunto de variveis, tais como:
a viso do consumidor das notcias, das testemunhas, das fontes, e do prprio processo
produtivo das notcias, intrinsecamente complexo. Mas, entre a impossibilidade
inerente e os interesses polticos, econmicos e sociais dos proprietrios privados dos
meios de comunicao e suas eventuais bases de representao interesses estes
potencializados pela ausncia de mecanismos de responsabilizao da mdia, como
ser visto a seguir , h um verdadeiro abismo, o que implica compreender a
fronteira que a delimita.
Assim, se a notcia , de fato, uma mercadoria, de um tipo especial e, como
tal, necessita ser tratada de forma igualmente especial, tendo em vista as inmeras
consequncias que pode acarretar, resultados estes que assumem cada vez mais
as dimenses planetrias, dada a mundializao. Como ilustrao da repercusso
social que as notcias podem ter informao, boato, verses, insinuaes, entre
outras modalidades , citam-se as elevaes e quedas das bolsas de valores e das
moedas em funo de especulaes muitas vezes iniciadas e/ou estimuladas pela
mdia. Mais ainda, a exposio da vida privada de personagens pblicos vem,
crescentemente, ocasionando danos morais imagem destes, levando at interrupo de carreiras e ao estigma social: por isso que a figura dos paparazzi
emblemtica tanto do ponto de vista da invaso da privacidade quanto do advento
de uma sociedade nesse sentido global vida pelo espetculo, em diversos
mbitos, notadamente no nvel poltico. Desse modo, notcia e entretenimento
se unem, tais como as empresas destas reas. Ocorre, assim, uma combinao,
muitas vezes propositada, entre o fato e a verso, o real e o imaginrio, o acontecimento e a fico, em prejuzo de algo e/ou algum indivduo ou coletivo.16
Portanto, tal confuso na mdia , sob todos os aspectos, perniciosa sociedade
democrtica. Note-se que no se aventa a perspectiva de uma verdade nica,
pois inexistente, mas sim de rgos da mdia que so obrigados a expor as diversas
verdades, isto , as mltiplas plurais, portanto interpretaes dos fatos e,
dessa forma, dos interesses.
Nesse sentido, se essas, entre outras, consequncias do poder da mdia so verdadeiras e, mais ainda, se todos os outros tipos de mercadoria, seus processos produtivos
e seus proprietrios so, por meios diversos, responsabilizados e fiscalizados por
16. A concentrao fundiria no pas, por exemplo, simplesmente no considerada pela grande mdia, assim como os
principais movimentos sociais so brutalmente estigmatizados.
410
mecanismos de Estado e at da sociedade, no haveria razo para a mercadoria

notcia no se submeter a mecanismos semelhantes.17 claro que, em se tratando
da informao, a tentao de se estabelecer controles autoritrios, censrios,
grande comportamento, alis, comum na histria brasileira: da a preocupao
com a chamada liberdade de expresso, pois necessariamente ela dever nortear
qualquer mecanismo de controle que venha a se constituir, tanto em nvel
nacional quanto internacional, repelindo-se, portanto qualquer tentativa de
censura. A seguir so apresentadas algumas alternativas no que tange responsabilizao da mdia. Mas, como toda liberdade implica responsabilidade, qualquer
conivncia sob pena da legitimao de um efetivo poder sem controle e mesmo
de um pensamento nico quanto permissividade dos meios de comunicao
igualmente deletria democracia. Afinal, em nome da liberdade de expresso,
sem a contraparte da responsabilizao, observou-se na histria brasileira a existncia de verdadeiras mquinas de produo do consenso devido atuao unssona supressora de vozes discordantes. Como exemplificao, ressalte-se que as
proposies neoliberais denominadas aqui de ultraliberais, dada a radicalidade
tanto das proposies quanto da forma de operar desta corrente , tais como a
privatizao, a diminuio do papel do Estado, a flexibilizao do mercado de
trabalho, o individualismo, entre outras que constituram, a partir dos anos 1980,
o chamado pensamento nico, foram aceitas e propagadas vigorosamente pela
mdia brasileira.18 Aos discordantes das chamadas reformas orientadas para o
mercado, coube a pecha de neolticos por estarem dissonantes com os ventos
do neoliberalismo.19 Tratou-se, portanto, de hegemonia, bloqueadora de outras
formas de pensar e, como tal, antidemocrtica. Note-se que a unicidade de pensamento contraria a tradio que se requer liberal, pois afirma o pluralismo que, a
rigor, constitui o cerne da preocupao do liberal em seu veio poltico, como ser
visto mais adiante.
Dados esses fatores, paradoxal observar que justamente as empresas de
comunicao privadas sejam as menos responsabilizveis em relao aos outros tipos
de capital. Alm do mais, uma das mais fortes crticas desferidas aos regimes socialistas
dizia respeito justamente impossibilidade do dissenso, em razo do controle
estatal dos meios de comunicao. Ou, em outras palavras, do pensamento nico,
na esteira da unicidade partidria e do monoplio produtivo por parte do Estado,
supressor das iniciativas particulares, entre as quais a liberdade de imprensa.
17. Note-se que, no Brasil, a produo e o comrcio de mercadorias e servios so controlados por rgos distintos,
como os Institutos de Defesa do Consumidor (Procons), a Secretaria de Direito Econmico (SDE), as agncias de
regulao setoriais, entre outros rgos, alm de entidades privadas sem fins lucrativos, como o Instituto Brasileiro
de Defesa do Consumidor (IDEC), apenas para citar alguns.
18. Ver a crtica paradigmtica a esta postura nas inmeras publicaes do Le Monde Diplomatique.
19. O autor deste captulo analisou no livro O consenso forjado: a grande imprensa e a formao da agenda ultraliberal no
Brasil (Fonseca, 2005) como a grande imprensa brasileira os principais peridicos veiculou a agenda
ultraliberal no pas, estigmatizando vigorosamente todos os que se opusessem prpria agenda ou forma de implement-la.
411
Dado este contraponto, cabe indagar se a situao brasileira no seria semelhante

de certa forma tradio do socialismo real, em que h verdadeiros monoplios
e oligoplios da comunicao formais e informais , sem que o Estado e a
sociedade possuam instrumentos eficazes para fiscaliz-los, responsabiliz-los e
cont-los nos limites da democracia e do Estado de Direito Democrtico ,
que no o jogo do mercado e a Justia, que so sabidamente insuficientes.20
Apesar da existncia do multipartidarismo, de diversos proprietrios de meios
de comunicao e do Estado no ser onisciente nem onipresente, teria havido
aqui, em perspectiva histrica, consensos forjados, contribuindo assim para uma
sociedade no polirquica.21
Por tudo isso, a mdia, concebida como ator poltico-ideolgico,
fundamentalmente como instrumento de manipulao de interesses e de interveno na vida social (Capelato e Prado, 1980, p. 19), pois representa, por meio
de seus rgos, uma das instituies mais eficazes quanto inculcao de ideias
em relao a grupos estrategicamente reprodutores de opinio, caracterizandose
como polos de poder. Tais grupos sociais so constitudos pelos estratos mdios
e superiores da hierarquia social brasileira. O fato de haver poucos leitores de
peridicos no Brasil no relevante, pois, como assevera Castells, pautam a mdia
televisiva e radiofnica e, de certa forma, a prpria internet.
Por fim, do ponto de vista da esfera pblica, esta estaria se alargando mundialmente. Para diversos autores, o mundo estaria passando por uma verdadeira
compresso de espao e tempo, que se configuraria como uma das caractersticas da
contemporaneidade. Em outras palavras, as informaes so cada vez mais transmitidas em tempo real, encurtando brutalmente o tempo de sua gerao assim
como especialmente de sua propagao (transmisso) em escala planetria.
Dessa forma, neste mundo encurtado por satlites, fibras ticas, TVs a cabo, agncias
noticiosas, jornais e revistas sobretudo, em ingls, lngua cada vez mais falada e
traduzida para as lnguas nativas impressos simultaneamente em diversos pases,
a mdia estaria crescentemente extrapolando sua influncia, pois estendida agora
ao planeta, notadamente no centro do capitalismo. Assim, se a esfera pblica
20. Em um mercado to pouco competitivo como o brasileiro, sobretudo no setor de peridicos e emissoras de
TV, o mercado certamente no o lcus central com vistas maior democratizao do acesso informao.
Alis, dificilmente ele per se possui esta funo. Quanto ao Poder Judicirio, dado inexistir lei de imprensa no Brasil,
Justia cabe julgar os crimes especficos da imprensa por meio das leis gerais dos crimes contra a honra, o que faz com
que, por exemplo, o direito de resposta, crucial democracia e prpria honra dos atingidos, seja extremamente frgil
no Brasil. Nesse sentido, o julgamento dos crimes de opinio submete-se aos Cdigos Civil e Penal, reconhecidamente
insuficientes quanto punio dos abusos da opinio, sobretudo dos proprietrios dos meios de comunicao.
No bastasse isto, a lei e o aparato judicirio so condies necessrias, mas jamais suficientes para a democratizao
dos meios de comunicao, dada a necessidade de controle social destes. Por isso, a 1 Conferncia Nacional de
Comunicao, que ocorreu em dezembro de 2009, teve um papel importante neste processo de reviso do sistema
comunicacional brasileiro, embora seu poder seja limitado a propor grandes princpios e diretrizes.
21. Como se sabe, segundo Dahl (1972) uma poliarquia implica um tipo ideal em que, por meio de determinadas
condies polticas e/ou institucionais, um pas se aproxima mais ou menos da democracia, tomada como o pice de
uma escala. No Brasil, historicamente esteve-se na parte inferior da escala.
412
torna-se cada vez mais global ao ponto de se falar em uma agenda planetria,
que envolve temas como capital financeiro, cadeia produtiva, misria/migrao,
meio ambiente, direitos humanos, armas nucleares, drogas, entre inmeras
outras e, se, alm disso, a mdia procura, a partir de interesses privados, traduzir
e intermediar relaes sociais na esfera pblica, mais importante ainda se coloca o
tema da responsabilizao como contraparte liberdade. Mas, agora, em dimenso
internacional. Assim, se a questo j era complexa em escala nacional, torna-se ainda
mais problemtica quando se pensa que o mundo est menor medida que
certas fronteiras esto sendo diludas.
4 A TEORIA POLTICA LIBERAL E A MDIA
Para alm do carter mercantil da notcia, em termos tericos, a distino entre

as esferas pblica e privada tem nas revolues burguesas uma espcie de divisor
de guas, particularmente a gloriosa Revoluo Inglesa e a Revoluo Francesa.
Nestas, inaugurado um novo conceito de liberdade, agora identificado ao mundo
privado por meio do mercado e, em termos polticos, pertencente ao carter
negativo da ideia de liberdade.22
Tendo em vista essa configurao histrica das ps-revolues burguesas
em larga medida, responsvel pelas instituies e pelo pensamento poltico conhecidos
no mundo ocidental , assim como da filiao qual a mdia invariavelmente se diz
perfilhar, o liberalismo poltico, veja-se como a teoria liberal trata o tema da relao
entre liberdade e responsabilidade. Inicialmente, invocam-se os aludidos pais da
repblica estadunidense, particularmente a famosa sentena de Madison acerca
da natureza humana, que certamente deve se estender mdia:
Se os homens fossem anjos, no seria necessrio haver governo. Se os homens
fossem governados por anjos, dispensar-se-iam os controles internos e externos
do governo. Ao constituir-se um governo (...), a grande dificuldade est
em que se deve, primeiro, habilitar o governante a controlar o governado
e, depois, obrig-lo a controlar-se a si mesmo. (...) Essa poltica de jogar
com interesses opostos e rivais (...) pode ser identificada ao longo de todo o
sistema das relaes humanas, tanto pblicas como privadas (Madison apud
Weffort, 1990).
22. De acordo com esse conceito, o espao privado, que seria garantido fundamentalmente pelo Estado de Direito,
possibilitaria ao indivduo tornar-se igual a seus semelhantes perante a lei, poder fazer tudo o que quisesse sem
ser impedido, assim como deixar de faz-lo sem ser obrigado a agir de forma que no desejasse desde que, em
ambos os casos, no infringisse direitos alheios. Para tanto, a condio que permitiria ambas as situaes refere-se
linha limtrofe que separa o pblico do privado e consequentemente os poderes asseguradores de ambos , isto ,
a existncia de direitos definidos aprioristicamente, embora de forma no esttica. Afinal, o que cabvel ao pblico e
ao privado historicamente modificvel quanto ao contedo contido.
413
Como se sabe, essa desconfiana em relao natureza humana, claramente demonstrada por Madison, no nova na filosofia nem na teoria poltica.
Afinal, particularmente, desde Maquiavel e, depois, com Hobbes, o ceticismo
quanto solidariedade humana tornou-se comum para diversas correntes de
pensamento. Da, obras como O esprito das leis, de Montesquieu,23 e a teoria dos
cheks and balances, de Os federalistas, procurarem, cada qual a seu modo, controlar
os homens detentores de poder: seja o poder visvel do Estado, seja o poder por
vezes oculto, mas efetivo da sociedade, em razo de grupos majoritrios tentarem
impor seus interesses e suas opinies. Portanto, o cidado comum deveria ser
controlado, segundo Os federalistas, pelas autoridades, assim como estas tambm
deveriam estar sujeitas a controles: tanto por outros poderes da a famosa
diviso entre os trs poderes quanto pela prpria sociedade. Esta predio de
Os federalistas, j antecipada por John Locke no sculo XVI, permanece inscrita na
concepo moderna do Estado de direito, o que implica o carter democrtico24 e
republicano das instituies.
No sculo XIX, autores liberais afirmaram vigorosamente o temor quanto
s fronteiras da relao pblico/privado, tendo nas figuras de Benjamin Constant,
Stuart Mill e Alexis Tocqueville, entre outros mesmo com distines entre
suas obras , importantes expresses, pois estes autores representam a tradio
do liberalismo que melhor expressou os dilemas acerca do que conteria ambas as
esferas. J no sculo XX, autores ultraliberais,25 como Von Mises, Milton Friedman
e, sobretudo, Von Hayek, superam este dilema ao associar liberdade a privatismo e,
neste, notadamente o mercado, concebidos como expresses da liberdade individual.
Por isso, a conhecida denominao de liberismo conferida a esta corrente.
Voltando ao sculo XIX, Constant, em sua famosa obra acerca da Liberdade
dos antigos comparada dos modernos, demonstrou o sentido privatista da liberdade para o homem moderno, ps-revolues burguesas, privatismo este que, se
extremado, degeneraria a esfera pblica.26 Mesmo temendo esta possibilidade,
Constant diagnosticou o significado da liberdade moderna e o defendeu, uma
vez que, para ele, ao cidado caberia rogar: (...) autoridade de permanecer em
23. Mesmo que a questo da desconfiana na ndole humana no seja o cerne da abordagem do autor, pode-se
considerar que sua proposio conflui com as perspectivas que procuraram limitar o poder concentrado, embora por
arranjos poltico e/ou institucionais e sociais distintos.
24. Embora o pensamento liberal no seja democrtico em suas origens, por razes complexas histricas, associou-se
progressivamente ao regime democrtico. Uma das mais importantes razes para tanto se deve s lutas operrias na
Europa, cujo resultado foi a ampliao de um conjunto de direitos e prerrogativas voltado, original e exclusivamente,
burguesia. Um exemplo significativo a passagem do sufrgio censitrio para o universal.
25. Utilizou-se a terminologia ultraliberais, em vez de neoliberais, em razo da radicalidade desta corrente tanto em
relao aos diagnsticos quanto s proposies acerca da economia e das relaes sociais. Esta radicalidade, iniciada
desde fins do sculo XIX, implica rejeio ao conflito social, preponderncia radical do capital sobre o trabalho e apoio
fervoroso ao chamado livre mercado.
26. Ressalte-se que, no sculo XIX, o liberalismo afirmou o individualismo possessivo, expresso da confiana sem
limites na ideia de que a sociedade deveria ser composta por indivduos atomizados, cuja apropriao e posse de bens
seriam o seu ideal.
414
seus limites. Que ela se limite a ser justa; ns nos encarregamos de ser felizes
(Constant, 1982, p. 24). Portanto, a separao entre as esferas pblica e privada,
de um lado, e o privatismo, de outro, marcam o mundo moderno, resultando na
separao entre os poderes do Estado impedindo assim a tirania deste assim
como da ascenso da sociedade mercantil burguesa. Dessa forma, os direitos civis, e
posteriormente os direitos polticos, assim como o mundo mercantil, poderiam se
desenvolver salvaguardados por um Estado dividido, controlado e institucionalizado.
Mas, ao lado da tirania do Estado, liberais como Stuart Mill e Tocqueville,
por exemplo, temeram outro tipo de tirania, a proveniente da prpria sociedade,
na medida em que o poder da maioria, sobretudo da opinio majoritria, igualmente
poderia resultar em tirania, a chamada tirania da maioria, cujos efeitos seriam
semelhantes sua congnere estatal. Stuart Mill, em seu livro clssico intitulado
Sobre a liberdade, relata a sanha persecutria e moralista a comportamentos pouco
usuais, caso da poligamia dos mrmons na Inglaterra de seu tempo. O autor
temia os efeitos destes comportamentos, uma vez que a opinio de semelhante
maioria, imposta como lei minoria, em questes de conduta estritamente
individual, tanto pode ser certa como errada. Nesses casos, a opinio pblica, na
melhor hiptese significa a opinio de algumas pessoas sobre o que bom ou mau
para outras pessoas (Mill, 1991, p. 149).27 Esta assertiva certamente permanece
vlida, sobretudo no que tange mdia que, por vezes, contribui para este carter
persecutrio, embora de forma mais sofisticada no mundo contemporneo, o
que implica colocar em questo o seu suposto pluralismo.28 Segundo Mill (1991),
em relao aos mrmons haveria uma linguagem de manifesta perseguio usada
pela imprensa deste pas quando chamada a noticiar o notvel fenmeno do
mormonismo (p. 161).
De forma semelhante, Tocqueville, no clssico livro A democracia na Amrica,
notabilizou o temor de que mesmo as sociedades institucionalmente democrticas
produzissem tiranias da maioria. Para ele, nos Estados Unidos a:
27. Em relao expresso opinio pblica, referida por Mill e indiretamente por Tocqueville, permanece abundantemente
utilizada no debate pblico contemporneo, sobretudo na mdia, que se coloca como sua representante mesmo sem
ter mandato para tanto. Como ilustrao, atente-se que o lema da rdio Bandeirantes de So Paulo a rdio que briga
por voc. Trata-se, em verdade, de um falso conceito, como o prprio Mill apontara, pois: h inmeras interpretaes
terico e/ou conceituais, o que implica divergncias importantes quanto s suas premissas e concluses; significa, para
os grandes jornais brasileiros dado que pautam os outros meios , a opinio de seus leitores, que equivalem a cerca
de 20 milhes em um universo de 190 milhes de habitantes. Trata-se, em verdade, dos estratos mdios e superiores
da sociedade brasileira; esta expresso invocada pelos jornais, em inmeras situaes, simplesmente para identificar
sua prpria opinio guisa do que apontara Mill na aludida citao , que, embora privada, pretende se passar por
pblica; em razo das influncias dos grupos que formam a opinio dominante, seu carter pblico quer dizer,
em verdade, dominncia, e no discusso descompromissada de temas com vistas a extrair a melhor posio. Por tudo
isto, opinio pblica uma expresso estratgica e fundamentalmente voltada muito mais a encobrir interesses e
vises de mundo particularistas e privados do que a revelar, decorrendo portanto do conceito de ideologia.
28. Como ilustrao, basta observar a imagem que a mdia brasileira faz dos conflitos sociais e particularmente do
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), por exemplo, entre outros, que, para alm de seus erros e
problemas, expressa um problema real a concentrao fundiria e uma demanda legtima a reforma e a poltica
agrrias. Em perspectiva internacional, comum determinados lderes e pases serem igualmente criminalizados,
independentemente da situao interna.
415
maioria (...) exerce uma autoridade real prodigiosa, e um poder de opinio quase
to grande; no existem obstculos que possam impedir, ou mesmo retardar, o seu
progresso, de modo a faz-lo atender s queixas daqueles que ela esmaga no seu
caminho. Este estado de coisas em si mesmo prejudicial e perigoso para o futuro
(...) (Tocqueville, 1969, p. 132-133).
Ao olhar para a histria, essas palavras so constantemente reatualizadas.

Como contrapeso, Tocqueville (1969) acreditava na proliferao de rgos de comunicao que, dessa forma, exerceriam um controle mtuo. Esta perspectiva, contudo,
parece no ter vigorado, pois em larga medida os grandes rgos da mdia como
visto em Castells tendem a atuar de forma unssona e at oligopolista.29
Por tudo isso, pode-se dizer que os rgos da mdia representam uma instituio em que (...) se mesclam o pblico e o privado, [em que] os direitos dos
cidados se confundem com os do dono do jornal [no caso da imprensa escrita].
Os limites entre uns e outros so muito tnues (Capelato, 1988, p. 18; 1989).
Portanto, a mdia atua neste ambiente indefinido, constitudo pelos interesses
e pela opinio privados, mas que se manifestam como pblicos. Por mais que
intentem atuar em uma perspectiva pblica o que implica a existncia de vrios
lados e interesses contrastantes , os meios de comunicao privados estaro sempre
presos a interesses, compromissos e vises de mundo privados e mercantis e, o que
essencial, tal atuao desprovida de responsabilizaes e contrapartidas efetivas
pela sociedade e pelo Estado.
Ainda em relao mdia, desde sua ascenso ela popularmente conhecida
como o quarto poder em referncia aos trs poderes estatais, o que, por si s,
expressa a influncia que possui que, contudo, atua de forma extrainstitucional.
Afinal, a mdia reconhecida pelo pensamento poltico, pelo Estado de
direito e pelo senso comum como uma instituio cuja existncia pressuposta democracia, a ponto de a adjetivao democrtica apenas ser conferida
a sociedades em que a chamada livre manifestao da opinio, notadamente por
intermdio da mdia, possa se manifestar. Nesse sentido, luz dos autores liberais
antes inventariados, pode-se perceber que liberdade da mdia tomada como
pressuposto deve-se contrapor sua responsabilizao, o que implica rgos do
Estado e da sociedade aptos a isto. Ressalte-se que esta assertiva legatria da
tradio liberal e republicana, que se preocupou com a fiscalizao dos fiscais e
o controle dos controladores, questes normalmente distantes tanto do pensamento poltico quanto do senso comum. Nesse sentido:
29. Tocqueville tambm entendia que os advogados que, por dever de ofcio, deveriam conservar a lei e os tribunais
de jri popular, ao aproximar o cidado comum da lei, seriam outros instrumentos de preservao dos direitos individuais
e minoritrios perante a tirania da maioria. Em ambos os casos, suas predies tambm parecem ter falhado.
Por sua vez, interessante observar que, nas democracias de massa contempornea, as tiranias se viabilizam mais
pelas minorias organizadas que pelas maiorias desmobilizadas.
416
uma teoria da democracia vlida deve ser uma ferramenta para a compreenso da arena poltica nas sociedades contemporneas reais, isto , sociedades de
classe, cindidas por profundas clivagens e desigualdades, inseridas em ambiente
transnacionalizado. [Por outro lado] (...) o acesso mdia se impe como um
dos principais pontos de estrangulamento das democracias contemporneas e,
portanto, como um dos principais desafios queles que se dispem no apenas a compreender o funcionamento das sociedades democrticas, mas tambm
aprimor-lo (Miguel, 2000, p. 67, grifos nossos).30
Logo, para alm da necessidade de se diferenciar pblico e privado e observar

luz da teoria poltica liberal as preocupaes de determinados liberais quanto ao
poder sem freios e contrapesos dos grupos detentores de poder, h de se ressaltar a questo crucial do acesso mdia, tendo em vista o impedimento de sua
concentrao. Somente assim poder-se-ia constituir uma sociedade polirquica,
dado que implicaria a democratizao das instituies polticas, entre as quais a
mdia, pois, segundo Robert Dahl, em Um prefcio teoria democrtica, uma das
pr-condies s sociedades que se requerem democrticas aproximando-se do
topo na poliarquia seria que: Todos os indivduos devem possuir informaes
idnticas sobre as alternativas [que disputam o poder, nos perodos eleitorais,
por exemplo] (Dahl, 1992, p. 73). No Brasil, esta condio certamente muito
tnue, como ser visto mais adiante. O problema da democratizao das instituies, sobretudo da mdia, permanece, portanto, crucial s teorias sobre a
democracia, embora seja desenvolvido de forma insuficiente pelas teorias que se
debruam sobre elas.
Por fim, um tema central que move as cincias sociais e o debate pblico, e
se torna consequentemente extensvel reflexo sobre o poder da mdia, refere-se
chamada accountability. Termo de difcil traduo em termos polticos, implica,
por um lado, transparncia e responsabilizao dos que detm o poder, e por
outro, a possibilidade de o poder ser fiscalizado e sobretudo controlado. A seguir
ser apresentada uma amostra de como a grande imprensa brasileira se posicionou
perante dois temas cruciais no Brasil contemporneo: a introduo da agenda
neoliberal no pas, no contexto das chamadas reformas orientadas para o mercado,
e a concepo que possuem acerca dos conflitos sociais.
5 DIREITOS E CONFLITOS SOCIAIS NO BRASIL NA VISO DA GRANDE IMPRENSA
A mdia adota o liberalismo poltico notadamente a defesa das liberdades

civis e polticas em seu discurso. A seguir, ser verificado, na prtica histrica,
se este perfilhamento de fato se personifica tendo em vista os conflitos sociais.
Para tanto, ser analisado um momento histrico particular: o Congresso
30. Por sua vez, interessante observar que, at as teorias conservadoras acerca da democracia, tal como a chamada
teoria econmica da democraciaconcedem espao privilegiado ao tema do acesso informao. Ver Downs (1999).
417
Constituinte (1987 e 1988), cujos temas atinentes criao e ampliao dos

direitos sociais e o crucial s relaes entre capital e trabalho direito de greve
foram debatidos. A importncia destes temas justifica-se ainda mais em razo
do processo de redemocratizao no Brasil e do histrico dficit em termos de
direitos sociais e polticos, amplificados pelo regime militar. O captulo sobre a
Ordem social implicou enorme controvrsia, e a grande imprensa se posicionou
vigorosa e militantemente em relao a ele.
Uma importante questo a ser ressaltada quanto introduo de novos
direitos sociais diz respeito ao impacto destes aos prprios rgos de comunicao enquanto empresa, pois esta lgica esteve presente no posicionamento da
mdia. Mas, para alm deste argumento particular, os interesses representados
pelos jornais os opem a estes novos direitos. As teses de futilidade e, sobretudo,
ameaa e perversidade31 foram exaustivamente utilizadas, demonstrando todo o
conservadorismo entendido como baixa propenso ou mesmo reao introduo de novos direitos, tendo em vista a manuteno do status quo da grande
imprensa. Afinal, alguns dos direitos sociais propostos, tais como a diminuio da
jornada de trabalho, a ampliao da licena maternidade, a licena paternidade, o
aumento do valor da hora-extra, entre outros, foram vistos como: i) catastrficos
produo, pois desestimulariam o capital a investir, aumentando consequentemente o desemprego o oposto, portanto do que se desejava (tese da pervesidade);
ii) incuos, pois no seriam respeitados pelo mundo real da economia, logo
uma medida estril (tese da futilidade); e iii) ameaadores dos direitos anteriormente conquistados, caso do mercado formal de trabalho, que poderia diminuir
(tese da ameaa). Estes argumentos/imagens, entre outros, foram utilizados exaustivamente pelos quatro principais peridicos poca da Constituinte:32 Jornal
do Brasil (JB); O Globo (OG); Folha de S. Paulo (FSP); e O Estado de S. Paulo
(OESP). A seguir observa-se uma amostra das posies oficiais destes jornais, por
meio de seus editoriais.33
Para o JB, haveria uma obsesso social dos constituintes, pois: A proposta
de 40 horas uma daquelas que criam uma espcie de garantia artificial que,
na prtica, quase ningum vai respeitar (...) (Jornal do Brasil 13/07/87).
Trata-se aqui da tese da futilidade, dada a suposta ineficcia da medida. Mas ser
31. Essas trs teses representam, respectivamente, a ideia de que as reformas no levaro a nada, que ameaaro
direitos anteriormente adquiridos, e que tero o efeito contrrio ao pretendido (Hirschman, 1985).
32. Os editoriais citados dos peridicos tm como referncia o livro de Fonseca (2005).
33. Os editoriais representam balizamentos editoriais, polticos e ideolgicos de um peridico. Assim, plenamente
possvel conhecer o seu posicionamento o que implica coberturas jornalsticas, a tnica do colunismo, a agenda
predominante, entre outros aspectos por meio dos editoriais. Embora objetivem declaradamente expressar a opinio
oficial de seus proprietrios, a mdia como aparelho privado de hegemonia possui um papel poltico, em sentido amplo,
que faz das coberturas decorrncias ainda que com mais complexidade e contradio do posicionamento expresso
nos editoriais. , portanto, falsa a contraposio exaustivamente proferida pela mdia entre opinio e cobertura.
No livro de Fonseca (2005), em que foram analisados tanto os editoriais como as coberturas, observou-se esta
confluncia ideolgica e/ou editorial.
418
a tese da perversidade a mais utilizada pela grande imprensa, pois: A Constituinte

embarcou em um caminho de distribuio de benefcios sociais cujo produto s
pode ser um e nico: reduo da taxa de investimentos, com o consequente atraso
econmico. (...) (Jornal do Brasil, 28/02/88, grifos nossos).
A negao dos novos direitos sociais foi radicalizada, com argumentos que
se iniciam pela inadequao de sua insero na Constituio at seus efeitos
deletrios, em uma posio frontalmente contrastante ao intuito da maioria dos
constituintes e, sobretudo, de grande parte dos brasileiros. Para os jornais, os
constituintes no se preocupariam com o principal, a produo, pois:
Por esse rumo, nunca se sai do paternalismo; e o povo continua eternamente
dependente. mais do que tempo de mudar essa mentalidade, que a prpria
definio do atraso. (...) O social tambm est ligado ao desenvolvimento (..)
Mas a viso primria do social no pensa no desenvolvimento intimamente
ligado livre iniciativa: pensa em criar restries e nus para a empresa privada
(Jornal do Brasil, 29/02/88).
Portanto, a distribuio da renda far-se-ia nica e exclusivamente em decorrncia do desenvolvimento capitalista, via mercado. A viso de mundo patronal se
expressa claramente neste tema. Mais ainda, demonstra como a grande imprensa
se opor a tais direitos com vistas obteno da hegemonia disputada renhidamente naquele momento , pois a mentalidade atrasada precisaria ser substituda
pela viso moderna do mundo, que valorizaria a iniciativa privada por meio do
mercado livre.
J para OG,34 que se mostra um vigoroso adepto da tica do trabalho alis,
de forma semelhante ao OESP , os direitos sociais estariam:
na contramo da motivao fundamental e dos interesses do trabalhador; ou a Constituio ideal, na contramo do Brasil real. (...) Sorte pior [dados os efeitos negativos
previstos FF] a experincia faz prever para o aumento (...) da licena remunerada
gestante: a esse aumento corresponder uma restrio, a restrio do mercado feminino
de trabalho. (...) Concesses feitas em total descompasso com os efeitos no prejudicaro apenas os trabalhadores. (...) [mas tambm a:] estabilidade institucional
(O Globo, 15/10/87, grifos nossos).
34. significativo que o Sistema Globo juntamente com o Servio Social da Indstria (Sesi) promovam anualmente,
desde 1955, a campanha Operrio Brasil, denominada anteriormente de Operrio Padro. Segundo propaganda desta
campanha, em O Globo, trata-se de: Uma campanha que tem por finalidade mobilizar os trabalhadores da rea de
produo das indstrias, destacando os seus valores: criatividade, empenho, contribuio ao desenvolvimento do pas.
(...) Operrios votam em operrios na busca de encontrar aqueles que sintetizem o esprito de uma campanha que (...)
procura valorizar o operrio brasileiro (O Globo, 25/05/91, p. 4, grifos nossos). Certamente a reivindicao de direitos
e o conflito, sobretudo a greve, no so critrios de valorizao do operrio padro que a indstria e a grande
imprensa valorizam, como se pode notar pelos editoriais. O objetivo poltico e/ou ideolgico da campanha parece
evidente: disputar a hegemonia dos valores capitalistas e/ou liberais fundamental em um momento constituinte
no seio do prprio operariado, concorrendo desta forma com os sindicatos e partidos da esquerda. Da a tica do
trabalho ser observada, assim como em O Estado de S. Paulo.
419
A tese da perversidade , portanto, igualmente defendida pelo jornal O Globo,

que se arroga, alm do mais, a conhecer os interesses dos trabalhadores trata-se
de uma antiga estratgia da grande imprensa de se autonomear intrprete da
sociedade, inclusive, neste caso, dos trabalhadores. A imagem catastrfica reiterada, constituindo-se em um verdadeiro bombardeio retrico, utilizando-se para
tanto de expedientes ao estilo cassandra, pois o futuro certamente seria sombrio.
Para o OG: (...) A produtividade cair, inevitavelmente. (...) Ser lamentvel que,
por falta de informao e anlise aprofundada das questes, venhamos a ter uma
Constituio que, na iluso do avano, produza o retrocesso no campo das relaes de
trabalho (OG, 07/88, grifos nossos). Para alm da perversidade ocasionada pelos
direitos sociais, para o jornal, haveria uma inverso de sentido, considerada um
retrocesso. Em outras palavras, tanto os adeptos da criao de direitos no seriam
progressistas, quanto os direitos em si no seriam um avano. Trata-se de uma
sofisticada estratgia de reformular o prprio vocabulrio presente na Constituinte
e no debate pblico, de tal forma que por ideologia se entenda to somente as
propostas provenientes da esquerda e dos populistas, que, por motivos diversos,
agiriam em razo das aparncias e no da essncia do capitalismo moderno.
Quanto ao liberal/conservador jornal OESP, tal como seu similar doutrinrio
JB,35 mas tambm semelhante ao pragmtico OG 36 as diferenas de perfis no
impedem a similitude de posicionamentos e projetos , usar dos mesmos expedientes.
Afinal, para O Estado de S. Paulo, Retrocesso no avano, ttulo de um editorial que
sintetiza sua histrica viso de mundo, pois, para este jornal, dever-se-ia indagar a
utilizao da palavra avano:
Porque se se cuida de reduzir aquela jornada [de trabalho] e premiar indistintamente
todos os assalariados com uma estabilidade capaz de atingi-los como autntico
bumerangue, vitimando-os, ocorrer, sim, autntico retrocesso; (...) esta (...) palavra
(...) [implica] conferir aos que qualifica o demrito de se oporem a tudo o que signifique
progresso natural da sociedade. Todos sabem que distribuir a estabilidade com tamanha
generosidade nivelaria por baixo bons e maus funcionrios (...)
Est claro que nisso existe condenvel contra-senso. Quando se pensa em abrir a
sociedade para facilitar a ascenso dos melhores e mais capazes, sejam quais forem,
venham de onde vierem, procede-se em sentido inverso quele trilhado (...) A justia
consiste em dar desigualmente aos desiguais e no, evidentemente, em comprimi-los
sob uma forma constrangedora a fim de igual-los artificial e imerecidamente. (...)
[Tal conjunto de direitos] acarretaria pernicioso desestmulo aos melhores (O Estado
de S. Paulo, 18/06/87, grifos nossos).
35. poca dcadas de 1980 e 1990 , era um jornal fortemente ultraliberal. Assim denomina-se o chamado
neoliberalismo em razo da radicalidade tanto de seus pressupostos quanto de suas proposies.
36. O chamado pragmatismo de O Globo refere-se sua capacidade de se adaptar politicamente a conjunturas que
se alteram ao longo do tempo; mais ainda, ao extremo apego aos governantes de planto. Apesar disso, h valores
nucleares, sobretudo vinculados livre iniciativa e ao veto aos direitos sociais, pois so permanentes.
420
Como se observa, a introduo de direitos aos trabalhadores no apenas

equivaleria ao retrocesso como conspurcaria valores essenciais da sociedade capitalista, vinculados fundamentalmente ao mrito. Trata-se da lgica da sociedade
meritocrtica, que se expressaria nas individualidades.
O mote os melhores e mais capazes sintetiza essa viso tradicional e hierrquica, mais
prxima do darwinismo social, pois pretende essencialmente estimular a competio
entre a fora de trabalho. O carter conservador desta proposio defendida h
muito pelo OESP e compartilhada por outros jornais, com a relativa exceo
da FSP refora a dominao sobre os trabalhadores ao incutir-lhe valores
vinculados ascenso social.
O privilegiamento ao capital notrio, pois, alm de implicar adestramento
aos trabalhadores, objetiva principalmente impingir a imagem de que basta ao trabalhador se esforar para melhorar de vida, guisa do self made man estadunidense.
Embora o conservadorismo do OESP seja enquanto viso de mundo de certa
forma mais sofisticado, comparativamente aos seus pares, as diferenas entre os
jornais, quaisquer que sejam, tornam-se indistintas quando as questes em jogo
referem-se tanto aos seus interesses particularistas quanto, principalmente,
representao do capital global ou, ainda reproduo do sistema capitalista pela
qual se empenham. Afinal, o OESP tambm se utilizar da tese da perversidade ao
afirmar que:
as novas disposies constitucionais iro chocar-se com seus interesses [dos
operrios FF]. (...) as medidas sociais aprovadas (...) surtiro efeito bastante
malfico, pernicioso, antes de tudo, para a classe operria. (...) as medidas
adotadas no concorrero para aumentar a produtividade (...) mas para
incrementar a automao. (...) o populismo enganador (O Estado de S.
Paulo, 1/3/88, grifos nossos).
Portanto, o argumento oscila entre a tese da perversidade e a falsa conscincia
das esquerdas e/ou populistas. Tais justificaes do jornal representam variantes
de uma mesma raiz: a manuteno do status quo.
At a FSP, que manteve, entre todos os jornais, uma alegada preocupao
com os trabalhadores pois enfatizou a necessidade de o Estado priorizar as reas
sociais ao retirar-se das atividades produtivas , aderiu a esta cantilena, embora
com menor vigor. Segundo o jornal:
Propostas como a remunerao adicional (...) para o trabalhador em frias, o aviso
prvio proporcional ao tempo de servio e o limite de seis horas para a jornada
em turnos ininterruptos, que as lideranas empresariais condenam, inscrevem-se
no vasto conjunto de direitos sociais aprovados (...) sem nenhuma considerao
421
mais sria sobre os custos que acarretam. (...) [Representam:] novos custos para o
conjunto da populao (...) [que] nada mais sero do que o preo que a sociedade
ter de pagar pela demagogia de seus representantes (Folha de S.Paulo, 08/07/98).
Enfatize-se que, mesmo tendo adotado um discurso social, paralelamente ao

apoio s reformas do Estado orientadas para o mercado, a FSP tambm segue a
estratgia de seus pares tanto por utilizar a tese da perversidade quanto por considerar
demagogia, populismo, a adoo de novos direitos sociais.37
Em relao ao papel constitucional acerca do direito de greve, tambm se observa
uma incrvel similaridade entre os peridicos, consentnea s caractersticas da mdia:
seu carter empresarial, o que implica relaes patronais; a representao dos estratos
mdios e do capital global; e sua atuao poltico-ideolgica, derivado de seu papel
como aparelho ideolgico. A seguir observa-se como a ordem legal referente
especificamente ao conflito social, do qual se sobressai a relao entre capital e
trabalho retratada pela mdia, o que implica analisar a reao da mdia ao
projeto proposto pelos constituintes sobre um tema crucial democracia em uma
sociedade capitalista que se requer democrtica, tal como afirmam exigir os jornais em
foco. Assim, segundo o JB, a liberdade de greve um abuso conceitual (Jornal do
Brasil, 07/07/88, grifos nossos). Logo, pode-se inferir, dever-se-ia refre-la.
O fato de os constituintes terem permitido a paralisao das atividades
nos servios pblicos, mesmo resguardadas certas condies ao seu funcionamento, ser considerado um absurdo, inclusive conceitual, como se observa,
pois denotaria perda de autoridade e at fragilidade do Estado. A FSP dir o
mesmo, pois considera que os constituintes estariam permitindo o direito
irrestrito de greve o que, em verdade, um evidente exagero , inclusive nos
servios essenciais, pois: Um instrumento legtimo de luta se transforma em chantagem
contra toda a populao, concentra numa categoria especfica de trabalhadores [os
funcionrios pblicos] um poder absoluto sobre o conjunto das atividades produtivas do pas, com a chancela (...) [da] constituinte (...) [so] artigos condenveis
(Folha de S.Paulo, 15/7/88, grifos nossos). Como se observa, o que a FSP diz ser
um direito legtimo ser apenas em tese, pois o veto greve caracterstica da
grande imprensa. Nesse sentido, a vinculao das greves chantagem expressa
37. interessante observar que a relao entre os peridicos e o empresariado complexa e, por vezes, tensa. Trata-se
na verdade de um intrincado jogo de acomodaes e reposicionamentos da grande imprensa em relao aos diversos
polos de poder, sobretudo o capital, ao qual representa, em sentido lato. Especificamente, conforme demonstrado no
livro O consenso forjado (Fonseca, 2005), os jornais criticaram acidamente a oposio do empresariado nacional
abertura da economia, dado que os peridicos entendiam que modernizao implicaria joint ventures e outras formas
de parceria com o capital estrangeiro. Nesse sentido, interessante observar que, na dcada de 1990, a prpria mdia
brasileira pressionou o Congresso Nacional a aprovar a lei que permite at 30% de participao do capital estrangeiro
nas empresas de comunicao.
422
claramente a crtica da FSP s leis que supostamente a facilitariam, contrariando

na prtica a suposta aceitao delas.38
Sero, contudo, O Estado de S. Paulo e O Globo os opositores mais radicais
das leis que permitem as greves e a organizao do trabalho na Constituio. Seus
posicionamentos patronais se evidenciam vigorosamente. Segundo o OESP que
demonstra ojeriza em relao s greves no setor pblico, dada a ameaa autoridade,39
que, tal como para OG, deve ser sagrada , para os trabalhadores:
As greves que irromperam em empresas estatais (...) mostram com clareza o quanto a
sociedade impotente diante dos resultados da interveno do Estado na economia.
(...) So exrcitos de empregados que agem com todas as regalias, direitos e
mordomias de funcionrios pblicos, promovendo greves que se iniciaram com
reivindicaes salariais e ganham, hoje, aspectos nitidamente polticos e ideolgicos, que levam violncia.
(...) Tudo isso mostra a incompetncia do Estado empresrio que, ao centralizar tudo
em suas mos, mostra fragilidade ao negociar com os trabalhadores que sabem ter um
opositor incompetente, politicamente minado e, acima de tudo, contaminado pela
praga do empreguismo (O Estado de S. Paulo, 19/11/88).
Como se observa, a percepo acerca do mundo do trabalho parte da suspeio

intrnseca de que os trabalhadores so revolucionrios, tendo por trs de si grupos
radicais. Trata-se tambm de uma construo imagtica destituda de qualquer
comprovao, entre tantas outras produzidas estrategicamente pelo jornal, que,
dessa forma, quer impedir toda e qualquer possibilidade de as greves ocorrerem, a
comear pelo Estado. Da a radicalidade para com qualquer paralisao no setor
pblico, pois, alm de expressar a inadequao da atividade empresarial do Estado
sinalizaria simbolicamente a possvel fragilidade da ordem, da autoridade, com consequncias drsticas para a ordenao do conflito em relao aos trabalhadores.
38. interessante observar que, segundo pesquisa realizada por esse jornal em maio de 1985 e comentada
estrategicamente sem alarde , constatou-se que 71,6% dos moradores da cidade de So Paulo eram favorveis
greve nos servios considerados essenciais, diferentemente do discurso unnime da grande imprensa FSP includa
, que argumentava que a populao se opunha s greves por ser prejudicada por elas (Folha de S.Paulo, 21/05/85).
Por sua vez, os alegados compromissos democrticos foram em boa medida vinculados arena institucional eleies,
direitos civis, entre outros , mas no chegam ou se distanciam do conflito capital e/ou trabalho.
39. O autor deste texto analisou em sua dissertao de mestrado, intitulada A imprensa liberal na transio democrtica
(1984-1987): projeto poltico e estratgias de convencimento (Fonseca, 1994), quo conservadores foram o jornal
O Estado de S. Paulo (OESP) e a revista Viso, particularmente quanto relao capital e/ou trabalho em plena
transio democracia. No que tange revista, esta se posiciona sem meias palavras: Quando a greve declarada
ilegal, a providncia prevista em lei a destituio das lideranas sindicais e a interveno nos sindicatos (...) (Viso,
08/04/87, matria na editoria de Poltica, p. 22). Ao menos h a virtude de uma linguagem direta, sem disfarces. Note-se
que, dado o conservadorismo da mdia, o tema do respeito autoridade pelos trabalhadores assume a condio de
mito, pois intocvel.
423
Quanto ao OG, este assim expressa sua radicalidade quanto aprovao do

direito de greve: seria A porta da anarquia ttulo de um importante editorial ,
pois supostamente irrestrito (...) para todas as categorias de trabalhadores, em
todas as circunstncias, sob quaisquer pretextos (...) [o que] significa a porta aberta
desordem e ao caos. (...) uma abdicao em favor da anarquia (O Globo,
17/08/88, grifos nossos). O jornal adota aqui a estratgia de superestimar o
poder conferido aos sindicatos, pois se forja a imagem de que estes so dominados
por grupos radicais desestabilizadores e poderosos;40 alm do mais, so omitidos
quaisquer constrangimentos deciso dos trabalhadores de fazerem greve, tais
como o poder dos patres, o medo do desemprego e a prpria legislao, entre
outros. Com isso, pretendeu-se criar o estigma de que ao poder supostamente
sem limites dos sindicatos corresponderia pusilanimidade da lei, assim como a
fragilidade da sociedade. Dada a radicalidade verbal, a fronteira entre estratgia
retrica e viso de mundo conservadora, patronal, autoritria e antiliberal
indecifrvel. Por fim, o OG revela e sintetiza cabalmente o conservadorismo
autoritrio de toda a grande imprensa no que tange ao conflito social com a
seguinte afirmao:
No Captulo Dos Direitos Sociais existe duplicidade de tendncias, ambas
suficientemente perigosas e capazes de produzir efeitos desastrosos (...)
(...) A pretexto de garantir emprego, retroagimos ao paternalismo intervencionista (...)
[caso da] estabilidade no emprego (...) no Art. 6 (...) bem como o regime de 44 horas
[que] so a negao da liberdade de trabalho e a consagrao do intervencionismo no
mercado de mo de obra. J no Art. 10 (...) dispe-se o contrrio, isto , a no interveno
do Estado, quando se trata de liberdade de greve. (...)
Tudo disposto de forma a permitir greves sem restries (...) Os dirigentes da greve
decidem e fixam a seu livre-arbtrio os limites da ao de greve. Temos consagrada
a contradio do excesso de interveno do Estado no Art. 6 e da ausncia do poder dos
governos, no caso de greve. Vedada pelo projeto s a greve de iniciativa empresarial. Dois
pesos e duas medidas (O Globo, 11/10/87, grifos nossos).
Portanto, sem meias palavras o jornal OG propugna o livre mercado no

que tange contrao da fora de trabalho, e o Estado repressor em relao s
greves.41 Em nome do bem comum mais uma das estratgias retricas a defesa
40. significativo observar que a imagem de que, invariavelmente, pequenos grupos radicais comandam e manipulam
as greves implica desqualificar previamente qualquer movimento grevista, pois lhe retira a legitimidade.
41. importante ressaltar que, para toda a grande imprensa, os salrios so resultantes do mercado e da situao
da economia, e no de polticas pblicas ou qualquer outra forma de regulao estatal. Por exemplo, para O Globo:
(...) a nica poltica salarial que realmente beneficia o trabalhador o combate sem trguas espiral inflacionria (...)
(O Globo, 12/07/90). Para a Folha de S. Paulo, para melhorar a situao dos trabalhadores brasileiros, a soluo seria a:
(...) estabilizao da economia, para a qual o saneamento das finanas do Estado to importante. (...) [alm] do
aumento do nvel de qualificao e produtividade do trabalhador (...), nica forma de elevar, de forma duradoura, o
salrio real no pas (Folha de S. Paulo, 08/11/92). Os exemplos desta viso de mundo so abundantes nos jornais em
foco, e apenas corroboram sua percepo patronal do mundo.
424
dos interesses patronais se evidencia, seja pela forma como os direitos dos trabalhadores em sentido amplo so concebidos, seja pela demanda de que tambm
o empresariado poderia, no limite, poder parar a produo (lockout) demanda
esta meramente retrica e fictcia, dado que os interesses empresariais se opem a
qualquer paralisao das atividades produtivas devido necessidade de circulao
de bens e servios.
Mas a condenao s greves e aos movimentos populares estende-se tambm ao campo, em que o Movimento Sem Terra (MST) e a chamada Igreja
progressista so os alvos privilegiados, em um contexto de reao direta ou
indireta reforma agrria. A defesa da intocabilidade da propriedade privada e
da resoluo dos problemas sociais de forma no conflituosa sero as justificativas
mais comuns. Para o OESP, por exemplo, haveria: subverso agora armada mesmo
comandada pela ala da Igreja Progressista, especialmente no meio rural (...) [Por isso:]
evidente que a Igreja Progressista & associados esto legitimando, por antecipao,
quaisquer reaes violentas de proprietrios (...) em favor da proteo de seus direitos.
(O Estado de S. Paulo, 12/08/87, grifos nossos). Se esta posio do OESP poderia
ser creditada ao seu conservadorismo, significativo observar a similaridade com a
autointitulada moderna FSP, para quem as ocupaes de terras pelo MST significam:
agresso ao direito de propriedade, inerente a todo processo de invaso de
terras, [e que seria] um componente intolervel de violncia e ameaa fsica. (Folha de
S. Paulo, 20/07/90). Em outras palavras, conservadores e modernos confluem quando
o tema em foco a luta social de classes, manifestando-se tanto pela via do conflito
distributivo quanto pela greve, entre outras aes.
Dessa forma, para a grande imprensa, desigualdade brutal de renda e de terra
no caberia o conflito, pois: No ser pela radicalizao e pelo conflito (...) que um
problema crnico e alarmante [a terra] poder ser resolvido. (Folha de S. Paulo,
29/07/90). A FSP em particular propor a taxao progressiva do imposto territorial
rural como forma de desconcentrar a terra. Note-se que o posicionamento anticonflito , por seu turno, tambm antiliberal em seu veio democrtico , sobretudo
em um pas continental como o Brasil, em que a concentrao fundiria assume
caractersticas gigantescas e profundamente autoritria. O que em nada difere da
posio patronal arcaica para usar uma vez mais o prprio termo dicotmico e
contumaz dos peridicos adotada em relao aos conflitos urbanos.
Portanto, toda a grande imprensa, embora com nfases distintas, quis antepor limites organizao do trabalho sendo a greve o alvo mais importante em
contraposio a uma espcie de laissez-faire no mercado de trabalho, o que explica
cabalmente a oposio radical a toda e qualquer greve concreta, assim como a
qualquer manifestao cujo conflito fosse aberto, caso das ocupaes de terras,
terrenos e reparties pblicas. A mesma postura, como foi visto, ocorreu quanto
introduo de novos direitos sociais durante o processo constituinte,
425
pois concebidos perenemente como inadequados, extemporneos, perturbadores, ameaadores, estreis e pervertedores da ordem natural da economia e das relaes sociais.
Tudo isso demonstra que, nos momentos histricos cruciais, particularmente
nas dcadas de 1980 e 1990, em que a coerncia com os valores apregoados
o liberalismo poltico e a aceitao das divergncias e dos conflitos, advindos
deste colocada prova, a grande imprensa brasileira contradisse suas prprias afirmaes. Dada esta constatao, estes rgos no tm legitimidade de
se colocar como representantes de interesses comuns na esfera pblica, pois,
afinal, so claramente parte e partidrios em sentido lato.
6 O SISTEMA MIDITICO BRASILEIRO: OLIGOPOLIZAO E ARTICULAO
COM O SISTEMA POLTICO42
Para alm da atuao seletiva da mdia, como visto anteriormente, em que o

tratamento ideolgico/editorial dos fenmenos sociais, polticos e econmicos
fundamentalmente dependente das conjunturas e dos interesses representados
pelos meios de comunicao, importante analisar as caractersticas do sistema
miditico no Brasil.
Com o advento da internet e de outras mdias, a TV permanece como
o principal meio de distribuio de informaes no Brasil. A ltima Pesquisa
Nacional de Amostragem por Domiclios (PNAD), do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), exps a incidncia das diversas formas de comunicao nos brasileiros: por meio da posse de bens durveis, constatou-se que a
TV est presente em 95,1% dos domiclios brasileiros, sendo, portanto, a forma
majoritria pela qual o brasileiro mdio se informa.
TABELA 1
Bens durveis
(Em %)
Meios
Acesso por domiclios
TV
95,10
Rdio
88,90
Telefone
82,10
Computador
31,20
Internet
23,80
Fonte: PNAD (IBGE, 2008).
Devido sua ampla penetrao, a TV tambm o meio que mais lucra com
publicidade no pas. De acordo com o levantamento do Instituto Brasileiro de Opinio
42. As informaes constantes desta seo tiveram a contribuio decisiva do jornalista Daniel Santini, a quem o autor
agradece imensamente.
426
Pblica e Estatstica (Ibope) por meio do Monitor Evolution , as emissoras
receberam 54% do dinheiro gasto com propaganda de janeiro a junho de 2009.

TABELA 2
Gastos da publicidade privada por meio de comunicao

Meio
Investimento (R$)
TV
15.038.006.000
54
Jornal
6.314.446.000
23
Revista
2.264.108.000
TV assinatura
2.200.293.000
Rdio
1.289.124.000
Internet
745.695.000
Cinema
177.128.000
Outdoor
30.900.000
Fonte: Ibope-Monitor Evolution.
Embora a TV ainda seja o veculo mais importante para a grande maioria

dos brasileiros no tocante informao e ao entretenimento, o que explica
sua soberania quanto alocao das verbas publicitrias, devem ser realados
dois aspectos: i) em boa medida, a TV pautada por jornais e revistas, que
produzem matrias mais densas, e so lidas por leitores retransmissores de
opinio; ii) alguns proprietrios de TVs notadamente o Sistema Globo o
so tambm de jornais e revistas.
Quanto distribuio da informao pela TV, d-se por meio de redes,
formadas por grupos regionais a partir de emissoras matrizes nacionais. Cinco
grandes redes detm 82,5% da audincia de TV no Brasil. Apenas a Rede Globo
detm 44,3% da audincia nacional.
TABELA 3
Alcance das emissoras e audincia

Rede
Municpios
Municpios (%)
Audincia (%)
Globo
5.478
98,4
44,3
Record
4.278
76,9
16,7
SBT
4.796
86,2
14,3
Bandeirantes
3.263
58,6
4,8
Rede TV!
3.194
57,4
2,4
Fonte: Grupo de Mdia (2009).
43
43. importante ressaltar o papel das igrejas, particularmente o da Igreja Universal do Reino de Deus, proprietria
da Rede Record, no sistema miditico brasileiro. Alm da rede de televiso, investe em jornalismo impresso a Folha
Universal tem tiragem nacional de cerca de 2,5 milhes de exemplares, resultando em uma das maiores tiragens de
peridicos e em rdios. Particularmente, em relao a estes, h uma grande presena dos grupos evanglicos, no
apenas vinculados referida igreja, o que tem tornado a radiodifuso um espao para esta vertente religiosa, embotando
uma vez mais a pluralidade em vrios sentidos da sociedade brasileira.
427
Como se observa, o alcance dos meios de comunicao em um pas de

dimenses continentais como o Brasil incrivelmente grande. De forma mais
detalhada, segue a estrutura do sistema miditico no Brasil.
As organizaes Globo, da famlia Roberto Marinho, que detm emissoras de TV, os jornais O Globo e Extra, no Rio de Janeiro, alm de
mais de vinte emissoras de rdio AM e FM; a editora Globo, com onze
ttulos de revistas; um portal eletrnico com mais de quinhentos stios
e a gravadora Som Livre. Atua tambm no mercado de cabodifuso,
por meio da Globopar e da Globosat, que produz contedo para canais
como SporTV, GNT, Multishow e GloboNews, alm de controlar a
maior operadora de TV por cabo no pas, a NET, que detm 39% da
base de assinantes e presta tambm servios de banda larga e telefonia,
alm de servios de difuso por satlite.
O Grupo Abril, da famlia Civita, que detm editoras de revistas (Abril,
Azul, Abril Cultural), emissoras de televiso em UHF e participao nos
sistemas de tev por assinatura MMDS ou satlite.
O Grupo Jaime Cmara, da famlia Cmara, que detm cerca de vinte
concesses de rdio e televiso e jornais em Gois, Tocantins e no
Distrito Federal.
A Rede Bandeirantes, da famlia Saad, com a Rede Bandeirantes de
televiso e cerca de vinte concesses de rdio.
O SBT, da famlia Abravanel, com mais de cem emissoras de televiso
prprias ou afiliadas.
O Grupo RBS, da famlia Sirotsky, que atua no Rio Grande do Sul e
em Santa Catarina, com 6 jornais, 24 emissoras de rdio AM e FM,
21 canais de TV, um portal de internet, uma empresa de marketing e
um projeto na rea rural, alm de ser scio da operadora de TV a cabo
NET. Detm os dois principais jornais (Zero Hora e Dirio Gacho), o
principal canal de TV aberta, afiliado da Rede Globo, o canal 12, RBS
TV, entre outros.

Os Dirios Associados, que detm concesses de rdio e televiso e jornais

em Minas Gerais (Estado de Minas) e no Distrito Federal (Correio
Braziliense) (Veloso, 2008, p. 108).44
44. Trata-se de uma importante publicao de tcnicos legislativos do Congresso Nacional por ocasio da comemorao
dos vinte anos da Constituio Federal de 1988. Acrescente-se a essa lista a crescente importncia da rede Record de
Televiso, cuja propriedade a Igreja Universal do Reino de Deus.
428
Ressalte-se que as redes de TV congregam emissoras de rdio em frequncia

modulada (FM) e ondas mdias (AM), alm de jornais, revistas e portais de internet,
ampliando assim a concentrao da distribuio de informao. Desse modo,
constituem-se claramente em oligopolizao tanto em relao penetrao
quanto diversidade de posse de meios distintos: o que contraria ostensivamente
o pargrafo 2o do Artigo 220 da Constituio de 1988.45 A principal rede, como
se sabe, coordenada pelas Organizaes Globo, grupo encabeado pela empresa
Globo Comunicao e Participaes S/A e pela TV Globo Ltda., ambas pertencentes famlia Marinho.46 As Organizaes Globo controlam uma rede de 121
emissoras comerciais e mantm ampla vantagem nas regies mais populosas do
Brasil, conforme demonstra a tabela 4.
TABELA 4
Nmero de emissoras por regio

Regio
Globo
Record
SBT
Bandeirantes
Rede TV!
Centro-Oeste
16
23
20
Nordeste
23
14
13
10
Norte
26
12
43
10
19
Sudeste
30
15
17
12
26
15
121
79
99
44
42
Sul
Total
Reitere-se que essa verdadeira oligopolizao da mdia brasileira tem as

Organizaes Globo como um ator privilegiado, pois ela mantm a liderana da
audincia em todo o pas. No caso das principais capitais, o quadro amostral
conforme demonstra a tabela 5.
TABELA 5
Audincia da Rede Globo nas capitais

Capital
Audincia manh
Audincia tarde
Audincia noite
Belo Horizonte
40,12
46,32
55,48
Curitiba
37,72
46,97
51,02
Distrito Federal
34,78
44,76
48,55
Florianpolis
58,88
53,53
62,67
Fortaleza
41,70
43,45
43,74
Rio de Janeiro
33,43
43,12
49,08
(Continua)
45. Esse pargrafo afirma que os meios de comunicao social no podem, direta ou indiretamente, ser objeto de
monoplio ou oligoplio.
46. O carter familiar das empresas de comunicao uma das caractersticas do sistema miditico brasileiro nas mais
diversas modalidades comunicacionais.
429
(Continuao)
Capital
Audincia manh
Audincia tarde
Audincia noite
So Paulo
30,46
33,88
43,74
Porto Alegre
42,62
49,41
55,93
Recife
41,14
45,79
52,36
Particularmente, a influncia da Rede Globo muito significativa, pois, alm

das 121 emissoras que detm, completam sua cadeia de influncia as aludidas rdios
CBN (AM e FM) e Globo AM, que so cabeas de rede isto , geradoras de
programao nacional em todo o pas. Portanto, a oligopolizao assume caractersticas de monoplio quando se foca o protagonismo do Sistema Globo.47
Esse processo de concentrao tem diversas motivaes, entre as quais: a
falta de fiscalizao, as conexes do sistema miditico com o sistema poltico, a
lenincia da legislao e a histrica ausncia de publicizao das informaes. Quanto
a este ltimo aspecto, a relao de todos os beneficiados com concesses de
rdio e TV foi disponibilizada na internet em novembro de 2003 pelo Ministrio
das Comunicaes, mas retirada do ar no incio de 2007 devido a presses dos
empresrios e polticos, segundo pode-se deduzir. Desde ento, em vez de uma
lista nica, o governo federal disponibilizou o Sistema de Acompanhamento de
Controle Societrio (SIACCO) da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel),
que permite a consulta de perfis das empresas com base apenas no nome e no
Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica (CNPJ) da empresa, tornando assim praticamente impossvel comparar informaes e obter um retrato exato da distribuio
acionria da mdia no pas. Alm de difcil acesso, o SIACCO incompleto
e desatualizado, e os dados de boa parte dos perfis das empresas sequer foram
preenchidos. A chamada propriedade cruzada, em que terceiros emprestam o
nome para que no se saiba quem o verdadeiro proprietrio, torna seu desvendamento quase impossvel.48
Apesar dessas dificuldades, pesquisadores da Universidade Federal do
Rio Grande do Sul (UFRGS) desenvolveram entre 2002 e 2008 o projeto
47. Como exemplo, basta citar que em maro de 2008, na final do programa Big Brother Brasil, edio nmero 8,
foram computados 76 milhes de votos, que ajudaram a decidir quem seria o personagem vitorioso do programa,
sendo que as ligaes eram pagas, o que constitui altos lucros para a emissora. No bastasse isto, deve-se enfatizar
que a Rede Globo detm a liderana da audincia em praticamente todos os quesitos observveis, tais como: estados,
regies, faixa horria, gnero e retorno financeiro aos anunciantes. Para se ter ideia do poderio desta emissora, em
2007, seu faturamento foi de cerca de R$ 5,7 bilhes, apenas com receitas da TV. Se se considerar o montante auferido
com as afiliadas, este valor chega a R$ 6,9 bilhes, sem contar com todos os produtos que o Sistema Globo vende.
Pode-se dizer que a influncia do Sistema Globo, particularmente da Rede Globo de televiso, brutal e ainda pouco
refletida na sociedade brasileira, tal a parametrizao de contedos, formas comunicacionais, elementos estticos
e enquadramento editorial. Um dos importantes textos que chamam a ateno para isto de autoria de Bucci e Kehl
(2004) e intitula-se Videologias: ensaios sobre televiso.
48. Estima-se que a prtica do monoplio cruzado se manifeste em 18 dos 27 estados brasileiros.
430
Donos da mdia.49 Trata-se de uma base de dados que cruza informaes do SIACCO
com plataformas distintas, como o Sistema de Controle de Radiodifuso (SRD)
da Anatel, o atlas de cobertura das redes de TV, entre outras. O resultado do
trabalho um retrato aproximado da concentrao dos meios de comunicao,
conforme demonstra a tabela 6, que lista a quantidade de veculos, entre os
pertencentes s redes e aos afiliados, que recebem programao de cada rede.
TABELA 6
Veculos pertencentes ou ligados s redes nacionais

Rede
Rdios AM
Rdios FM
Jornais
Globo
Emissoras de TV
121
Retransmissoras
3.305
52
76
33
Record
79
870
31
52
SBT
99
1.441
39
70
12
Bandeirantes
44
1.209
44
48
11
Rede TV!
42
637
17
33
Fonte: Grupo de Mdia (2009) e <www.donosdamidia.com.br>.
Percebe-se claramente outra face da oligopolizao: a grande magnitude do

nmero de retransmissoras em poder dos cinco grandes proprietrios. Ao todo, o
projeto Donos da mdia listou 34 redes de TV com influncia sobre 1.512 veculos,
e vinte redes de rdio, com influncia sobre 910 veculos. Em outras palavras,
25% dos 9.477 veculos identificados pela pesquisa esto diretamente ligados a
grupos com atuao nacional. Mas o que mais chama ateno a influncia dos
cinco principais conglomerados de mdia, que, ressalte-se, s na TV detm 82,5%
da audincia nacional.50
Quanto publicidade governamental federal fator decisivo de concentrao
ou pulverizao de emissoras e peridicos , tambm so as referidas cinco redes
as que mais recebem verbas. A distribuio se d por meio de informes publicitrios das mais diversas reas e rgos governamentais, incluindo transferncias
diretas da Presidncia da Repblica.51 A obrigao do Estado, em seus trs nveis
federativos e em seus trs poderes, custa caro aos contribuintes brasileiros tanto
em relao aos meios em que h concesso o que uma contradio per se, caso
49. Para mais informaes, consultar o seguinte endereo eletrnico <http://donosdamidia.com.br>. Ver tambm a matria
publicada em 6 de marco de 2002 na revista Carta Capital, sobre as concluses do Projeto donos da mdia.
50. A respeito do rdio, embora a concentrao no seja to acentuada quanto no caso da TV, a relao entre o poderio
econmico dos grandes grupos de comunicao e os altos ndices de audincia tambm pode ser observada. Afinal,
das dez rdios AM e FM com maior ndice de audincia do Brasil, sete esto ligadas s cinco maiores redes nacionais.
51. Quando os dados se estendem aos governos estaduais e grandes prefeituras, esses nmeros adquirem ainda maior
grandiloquncia. Embora no se tenha estes dados, sabe-se que a relao entre mdia regional e governos estaduais
ainda mais destituda de critrios pblicos e democrticos. Especificamente, quanto ao governo federal, embora tenha
havido, ao longo do tempo, tentativas de mudanas quanto instaurao de critrios pblicos, o fato que o quadro
permanece estruturalmente igual, isto , a distribuio das verbas governamentais , em larga medida, destinada aos
grandes grupos.
431
das rdios e TVs quanto nos que, mesmo no sendo objeto de concesso, caso da
imprensa escrita, obtm privilgios governamentais, tais como renegociao de dvidas
previdencirias, emprstimos em agncias de fomento, entre outros.
TABELA 7
Gastos diretos da Presidncia da Repblica por favorecido em 20091

Atividades em televiso aberta
Rede
Repasses (R$)
Globo
6.703.992,09
Record
2.587.019,36
SBT
2.121.370,46
Bandeirantes
860.984,19
Rede TV!
429.758,25
Total
12.703.124,35
Fonte: Brasil [s.d.].
Nota: 1 At novembro de 2009.
Os valores, como se observa, chegam a cerca de 13 milhes de reais, apenas

em 2009, cifra significativa para a realidade brasileira. Nesse sentido, deve-se notar
que a Rede Globo detm 70% da publicidade em geral, sendo que sua audincia
de cerca de 50%, o que demonstra que, mesmo pelo critrio da audincia, h discrepncia na alocao de verbas publicitrias no Brasil (Veloso, 2008).52 Contudo, a
ligao entre poder poltico e mdia vai alm da transferncia de recursos oficiais,
pois muitos dos responsveis por regulamentar e fiscalizar as concesses de rdio e
TV no Brasil so proprietrios de concesses, o que implica poder poltico.
TABELA 8
Polticos que detm concesses de rdio e/ou TV

Casa Legislativa
Total de parlamentares
Senado Federal
81
28
35
513
61
12
Cmara dos Deputados
Concessionrios
% de concessionrios
Fonte: Transparncia Brasil Projeto Excelncias, com base em declaraes Justia Eleitoral. Disponvel em: <www.
excelencias.org.br>.53
Alm disso, o financiamento das campanhas polticas em larga medida

privado de forma lcita ou no , alm da existncia da prtica do chamado
caixa 2, com vistas a campanhas eleitorais. Em diversas aes administrativas do
52. Dados citados por Veloso (2008) e retirados do Projeto Fatos Marcantes, da Revista meio e mensagem: Globo assume
liderana e vira referncia nacional. Disponvel em: <http://www.meioemensagem.com.br/fatosmarcantes30anos/
fato_interno.jsp?ID=243>.
53. Embora no seja um nmero exato, estima-se que polticos que ocupam cargos executivos e parlamentares
sejam proprietrios de cerca de 24% das TVs espalhadas pelo pas, isto , 59 emissoras das duzentas e cinquenta
concesses de TV comerciais.
432
setor pblico, conforme inmeras denncias dos ministrios pblicos estaduais

e federal, a posse dos meios de comunicao por polticos de carreira amplifica a
promscua privatizao da vida pblica brasileira.
Esse quadro de concentrao dos grandes meios tem sido rebatido pelos
que advogam ser a internet um meio alternativo de informao. Nesse sentido,
o advento de novas tecnologias de transmisso e a integrao crescente entre os
diversos meios tm provocado alteraes, embora pequenas, que podero ou no
ter impactos futuros na democratizao da informao no Brasil, dependendo de
como se desenharem sua legislao e as polticas pblicas para o setor. Mas, de
concreto, pode-se dizer que, pouco mais de uma dcada da introduo da internet
na sociedade brasileira, os dados sobre audincia nesta modalidade indicam que,
em vez de democratizao da informao, a internet tende a abrir espao para
formas inditas de concentrao da informao com novos protagonistas.
TABELA 9
Audincia nica na internet brasileira (agosto/2009)

(Em milhes)
Portal
Visitantes
Google
34,173
MSN/Windows Live/Bing
32,579
Orkut
27,893
UOL
27,685
Microsoft
25,700
IG
23,999
Globo.com
22,918
Terra
22,776
YouTube
22,434
Yahoo!
21,871
Fonte: Ibope/Nielsen. Disponvel em: <www.ibope.com.br>.
Os dados so claros ao demonstrar a oligopolizao que tambm ocorre

em escala internacional da internet no Brasil. At determinadas ferramentas
do novo sistema que, em tese, tenderiam a dar mais autonomia e independncia
ao receptor, como as referentes aos mecanismos de busca, so controladas por
grandes portais cuja concentrao ainda maior, como se pode ver na tabela 10.
TABELA 10
Ferramentas de busca mais utilizadas no Brasil (agosto/2009)

(Em %)
Portal
Buscas realizadas
Google
95,44
Yahoo!
1,88
(Continua)
433
(Continuao)
Portal
Buscas realizadas
Bing
1,65
Ask
0,23
Fonte: Serasa Experian Hitwise. Disponvel em: <www.serasa.com.br>.
Nesse novo segmento, percebe-se o avano de grupos internacionais no

controle da mdia nacional, tendncia que vem se ampliando nos ltimos anos.
Para alm da internet, usual a associao dos conglomerados locais com os
conglomerados mundiais de mdia.54
Em relao TV a cabo, a situao emblemtica, pois h a participao
de grupos estrangeiros nas trs principais operadoras do pas: NET, SKY e TVA.
As duas primeiras, controladas pela Rede Globo, esto associadas a dois dos
principais conglomerados mundiais: a Telmex, de Carlos Slim, e a DirecTV, de
Rupert Murdoch, respectivamente, tidos como magnatas da mdia internacional,
notadamente Murdoch. A TVA, do grupo Abril que edita a revista mais
vendida no Brasil, a Veja , tem participao da Telefnica.55
TABELA 11
Operadoras nacionais de TV a cabo e conglomerados internacionais a que esto associadas

Operadora
Rede
Conglomerado estrangeiro
NET
Globo
Telmex
Sky
Globo
DirecTV
Abril
Telefnica
TVA
Fonte: Informaes disponibilizadas pelas empresas na internet.
No SIACCO, a base de dados do governo federal acessvel ao pblico sobre a

associao entre conglomerados nacionais e estrangeiros nem sempre informada
e, quando h referncias, so pouco claras. O controle acionrio das empresas
feito por meio de subsidirias em srie, com diversos nomes e diferentes registros,
o que torna impossvel o conhecimento da teia de propriedade no pas. Trata-se
aqui de deliberada opacidade, o que contribui sobremaneira para a baixa responsabilizao e fiscalizao dos meios de comunicao.
Desse modo, conclui-se que as empresas de comunicao, de modalidades
diversas, so altamente concentradas no Brasil, cuja experincia marcada pela
oligopolizao no limite da monopolizao. A mdia como suposto bem pblico
demonstra que sua atuao empresarial e poltico-ideolgica fortemente
marcada pela apropriao privada da esfera pblica e, logo, pela lgica privatista
54. A legislao brasileira permite que 30% do capital, desde que associado a uma empresa nacional, seja estrangeiro.
Esta alterao, ocorrida na dcada de 1990, foi resultado da presso dos meios de comunicao tendo em vista a
necessidade de financiamento externo.
55. O grupo NET-SKY detm 74% do mercado de assinaturas de TVs a cabo.
434
do mundo. So estes personagens que se colocam como intrpretes e representantes

da sociedade brasileira. Afinal, o mercado da mdia no Brasil tem essencialmente as
seguintes caractersticas, segundo Veloso (2008, p. 103):
concentrao horizontal: o mesmo grupo detm vrias empresas na
mesma rea;
concentrao vertical: a empresa domina toda a cadeia produtiva, como
a produo, a programao, a distribuio e a veiculao;
concentrao econmica: um nico grupo detm a maior parte da verba
publicitria destinada a determinado veculo, que a principal fonte de
financiamento do setor; e

concentrao de meios ou propriedade cruzada: o mesmo grupo controla

vrios tipos de mdia, como jornais, rdios e televises.
Observe-se que tais caractersticas referendam a constatao de oligoplio. Mas,

mesmo quando o poder pblico em mbito subnacional no caso, as prefeituras
tem a oportunidade de alterar este quadro, no isto o que se verifica, pois, embora
cerca de um quinto dos municpios brasileiros tenham retransmissoras outorgadas,
95% delas emitem sinais das TVs privadas, desperdiando assim a oportunidade de
criar alternativas locais de comunicao.56
Por fim, quanto s rdios e TVs comunitrias sobre as quais se depositou
grande esperana de democratizao da mdia , o balano tambm bastante
negativo, segundo Veloso (2008):
A burocracia para se ganhar uma concorrncia faz com que apenas os grupos mais
articulados localmente, e com condies de contratar consultoria, consigam vencer
todas as etapas do processo de autorizao de execuo do servio junto ao Ministrio
das Comunicaes e a Casa Civil da Presidncia da Repblica. Alm disso, a
potncia das emissoras nica e limitada a 25 watts e altura do sistema irradiante
no superior a trinta metros, independente das caractersticas geogrficas e demogrficas do local, o que inviabiliza o servio em reas isoladas, como a Amaznia.
Por fim, a publicidade comercial vetada. Como no h outras fontes de receita
possveis e a fiscalizao por parte do Poder Pblico precria, as emissoras, com
frequncia, burlam as regras. Por esses e outros fatores, a Lei das Rdios Comunitrias
apontada como empecilho ao crescimento de um sistema de comunicao local,
porque concorre com o modelo comercial. As tevs comunitrias tambm so uma
experincia incipiente no Brasil, uma vez que no h uma lei especfica que as regule
e que os custos para a implantao so elevados, razo pela qual h poucas emissoras
dessa natureza em funcionamento (p. 122).
56. Dados extrados do Observatrio do Direito Comunicao, no seguinte endereo eletrnico: <http://www.
direitoacomunicacao.org.br>.
435
Como se nota, os bices, inclusive legais, so de tal ordem que a pulverizao

da comunicao nas comunidades locais, vista como forma de preservar identidades
e formar um circuito contrastante aos grandes meios de comunicao, no se
efetivou. Trata-se de um instrumento extremamente importante, e vigente em
alguns pases caso dos Estados Unidos, em que, paralela e paradoxalmente,
convivem a oligopolizao com a experincia comunitria , cujas tentativas no
Brasil foram sistematicamente derrotadas, tendo em vista a presso que os grandes
grupos empresariais, associados a polticos da bancada da mdia, fazem tanto no
Congresso Nacional quanto nos rgos federais de controle, caso do Ministrio
da Comunicao, da Anatel e outros. Afinal, dada a oligopolizao da grande
mdia no Brasil, temas como a democratizao do acesso comunicao e sua
pluralidade jamais conseguem atingir status na agenda governamental, pois so
sistematicamente vetados.57
7 ALGUMAS POSSVEIS ALTERNATIVAS PARA A DEMOCRATIZAO DA MDIA58
Tendo em vista o inconteste poder da mdia, cujas consequncias as classes

sociais notadamente os trabalhadores , os grupos sociais diversos, os movimentos sociais que defendem os grupos marginalizados, e determinadas empresas,
indivduos e pases sentem direta e indiretamente, sero analisadas quais medidas
polticas, legais e econmicas poderiam democratizar a mdia tanto no sentido de
desconcentrar sua propriedade quanto de responsabiliz-la no Brasil. Para tanto,
a experincia de outros pases fundamental. Mas analisar-se- tambm a perspectiva internacional tendo em vista o crescente impacto das fuses entre grandes
corporaes assim como a influncia internacional da chamada mdia global.
Quanto ao Brasil, iniciativas consolidadas como o Observatrio de
Imprensa e a Revista Imprensa cumprem importante papel alternativo grande
mdia, notadamente quanto a denncias da atuao desta. Tambm a mdias
independentes, entre outras, as revistas Caros Amigos, Carta Capital, Brasil de
Fato e, mais recentemente, os jornais Retratos do Brasil e Le Monde Diplomatique
Brasil cumprem importante papel ao mostrarem ngulos distintos aos da grande
mdia sobre diversos temas. Todas estas iniciativas so, contudo, insuficientes, seja
para trazer tona vises alternativas s da grande imprensa, seja especialmente
para o franqueamento ao dissenso, pois sua abrangncia pequena comparada
aos grandes meios. Apesar disso, cumprem, reitere-se, papel crucial democratizao
pela via da construo de alternativas editoriais e/ou ideolgicas e de resistncia
hegemonia dos grandes conglomerados.
57. Embora no tenha relao direta com as rdios e TVs comunitrias, as iniciativas, no governo Lula, de criar uma
agncia de regulao das TVs, a Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual (ANCINAV), com poderes de regulao
sobre o mercado de televiso aberta, e a Empresa Brasil de Comunicao (EBC) TV estatal , foram duramente criticadas
pelos meios de comunicao privados. No primeiro caso, a proposta foi derrotada, e no segundo, o governo saiu
vitorioso. A proposta de criao da ANCINAV afetava diretamente a concentrao das TVs da sua fragorosa derrota.
58. No se pretende esgotar as possibilidades quanto s alternativas para a democratizao da mdia e sim contribuir
para a reflexo, tendo em vista as vrias experincias existentes e exitosas.
436
No que tange aos movimentos sociais, por vezes articulados internet, h

de se destacar as seguintes iniciativas, entre tantas outras: Movimento de Rdios
Livres; Movimento Nacional de Direitos Humanos, cujo tema da comunicao
est presente; Campanha Quem financia a baixaria contra a cidadania; Rede em
Defesa da Liberdade de Imprensa; Centro de Mdia Independente; Associao
Brasileira de Radiodifuso Comunitria, Coletivo Brasil de Comunicao Social
Intervozes; e Agncia de notcias Carta Maior.59
Todas essas iniciativas, entre outras, so extremamente importantes e necessrias
para a democratizao da comunicao no Brasil o que implica tambm resistncias
perante a oligopolizao , porm insuficientes para modificar a estrutura concentrada
da mdia no Brasil. Da a necessidade de se criar um conjunto de alternativas nos
campos poltico-legal e econmico.
Desse modo, no mbito poltico-legal, possvel citar um conjunto de
alternativas, entre outras, as seguintes.
1) A forma politicamente enviesada que as concesses de emissoras de
rdio e TV so efetuadas, isto , a necessidade de se ampliar o escopo de
participao da sociedade politicamente organizada no sistema decisrio,
sobretudo a criao de fruns consultivos e deliberativos e o fortalecimento
do Conselho de Comunicao Social, rgo auxiliar do Congresso Nacional
cujas funes tm sido, desde sua criao na dcada de 1990, sistematicamente esvaziadas. Paralelamente a isto, a publicizao torna-se crucial.
2) O rigoroso impedimento da concentrao acionria dos veculos de
comunicao e a proibio de que um mesmo proprietrio possua
diversas modalidades de meios comunicacionais, tal como se verifica
em determinados pases europeus. Para tanto, possvel estabelecer um
prazo para que, progressivamente, haja a desconcentrao da mdia.
3) A punio rigorosa a mecanismos de propriedade cruzada por meio do
Poder Judicirio e particularmente da Anatel, que poder ter poder
de polcia para tanto.
4) A publicizao de informaes sobre os meios de comunicao, hoje
ostensivamente opacas, inclusive por meio de entidades especficas
para isso.60
59. Disponvel em: <www.radiolivre.org>; <www.mndh.org.br>; <www.eticanatv.org.br>; <www.liberdadedeimprensa.org.

br>; <www.midiaindependente.org>; <www.abraconacional.org>; <www.intervozes.org.br>; <www.cartamaior.com.br>.
60. Embora ainda incipiente, o chamado governo eletrnico aponta para novas possibilidades de controles democrticos
assim como de riscos de concentrao da informao, caso no seja institucionalizado e, sobretudo, apropriado pelos
grupos sociais organizados s diversas instncias do Estado.
437
5) O estmulo criao de TVs, rdios e peridicos pblicos nem estatais

nem privados , ao estilo da BBC de Londres, embora adaptados
realidade brasileira.
6) A reviso da aludida lei das rdios e TVs comunitrias, tendo em vista
constituir-se, tal como se configura hoje, em bices efetivao de seu
objetivo original para tanto, como se ver a seguir, a concesso de crdito
por meio de agncias de fomento estatais torna-se crucial.
7) A ampliao do espetro das TVs e rdios estatais guisa do que
ocorre na Europa desde que independentes do poder polticopartidrio dos governos.
8) A criao de ndices que avaliem a concentrao da mdia e a democratizao da informao, proposta na qual trabalham dois grupos: a
Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura
(Unesco) e o Coletivo Intervozes. A atribuio de critrios implica regulamentao e torna mais perceptveis os conflitos de interesses, caso
dos parlamentares que so responsveis por legislar sobre o sistema de
comunicao nacional e ao mesmo tempo detm concesses de rdio
e TV.
9) A reviso do processo de renovao das concesses pblicas a rdios e
TVs no sentido de que haja critrios claros e transparentes tanto para
os fruns deliberativos que envolvam Estado e sociedade politicamente
organizada, quanto para as empresas e organizaes de consumidores
das informaes.
10) A criao de uma lei especfica para a imprensa, que garanta fundamentalmente o clere julgamento e sobretudo o direito de resposta.61
11) O chamado direito de antena, vigente em pases como Portugal e
Espanha, cujo objetivo dar voz, por meio de TVs e rdios de curto
alcance, a entidades organizadas: partidos, sindicatos, movimentos,
associaes profissionais.
61. importante notar que todas as tentativas de regular minimamente a programao das TVs ocorreram por meio
de acordos de cavalheiros entre o governo federal, sobretudo com o Ministrio da Justia e as emissoras de TV,
tendo em vista inexistirem dados mecanismos de controle por parte do Estado e da sociedade sobre os meios de
comunicao. Os resultados concretos destes referidos acordos foram nulos, pois no alteraram em nada a total
liberdade das emissoras em decidir a programao do que os brasileiros veem. Por seu turno, iniciativas provindas
da sociedade, tais como a ONG Tver (<tver.zip.net/>), alvissareira da tomada de conscincia dos grupos sociais
quanto necessidade de a sociedade se mobilizar com vistas a democratizar a televiso brasileira. Por fim, a recente
derrogao da obrigatoriedade do diploma para o exerccio da profisso de jornalista denotou a vitria perseguida
h dcadas das empresas de comunicao que, com isto, no apenas barateiam a fora de trabalho mas tambm a
tornam potencialmente menos combativa.
438
Quanto ao mbito econmico, algumas aes do Estado podem surtir efeitos

decisivos desconcentrao/democratizao da mdia, por meio: i) da publicizao das dvidas das empresas de comunicao com o Estado; ii) da concesso
de crdito, pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES),
Banco do Brasil (BB), Agncia Brasileira da Inovao (FINEP) e outros constituio de rdios, TVs e peridicos comunitrios, alternativos e independentes
do grande capital; iii) da no concesso de novos emprstimos aos grandes
conglomerados de comunicao, assim como da no ampliao do prazo para
liquidao de antigas dvidas destes para com o Estado trata-se de formas
de diminuir o poderio econmico dos oligoplios; iv) da alocao de verbas
publicitrias governamentais, dos trs nveis da Federao assim como dos trs
poderes, segundo outros critrios que no a audincia/alcance dos rgos, o que
implica distribuio equitativa com vistas a estimular o espraiamento de veculos
de comunicao esta medida s poder ter eficcia se transformada em lei,
o que implica sua institucionalizao;62 e v) do estabelecimento de contrapartidas a qualquer benefcio que os grandes meios venham a obter do Estado,
tal como, entre outros, a obrigatoriedade de que cada veculo de comunicao
tenha um ouvidor independente, eleito por entidades da sociedade politicamente
organizada e por consumidores, mas pago pelas empresas, guisa da inovadora
experincia da Ouvidoria da Defensoria Pblica de So Paulo, que totalmente
independente da instituio.63
Em relao internet, o aprofundamento de polticas pblicas vigentes
relacionadas incluso digital, gratuidade da banda larga e ao barateamento
de computadores com a vantagem de estimular a indstria nacional poder
ampliar o leque de internautas. Mais importante, contudo, a capacidade do
Estado em tornar a chamada convergncia tecnolgica, como foi visto, em um
vetor democratizante, em contraste aludida concentrao da internet e ao
modelo de TV digital adotado pelo Brasil, cujas acessibilidade e interatividade
so dificultadas.64
Em perspectiva global, tem-se a tentativa de constituio de centros de
informao independentes, como o Mdia Watch e o Le Monde Diplomatique, entre
inmeros outros, que no apenas se utilizam da internet como veculo de informao global como principalmente avaliam os grandes jornais, revistas, agncias
62. Embora seja o prprio Congresso Nacional que poder votar uma lei como essa, com todas as presses do meio
empresarial e da bancada da mdia, possvel que tal medida seja vitoriosa, tendo em vista a capacidade da sociedade
organizada de se mobilizar politicamente, como ocorreu em outros momentos da histria brasileira.
63. Para mais informaes, ver o endereo <http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/Default.aspx?idPagina=2881>.
64. A recente aprovao, na Argentina, da lei que desconcentra a propriedade dos meios de comunicao, democratizando-a,
alvissareira. Para mais informaes, ver o endereo <http://www.argentina.ar/_es/pais/nueva-ley-de-medios/C2396nueva-ley-de-medios-punto-por-punto.php>.
439
noticiosas65 e emissoras de TVs, procurando demonstrar, assim, outros lados,

outras vozes e outras interpretaes dos fenmenos que tendem a ser retratados
de forma homognea pelos grandes grupos de comunicao. O estmulo a rgos
desta natureza, assim como o papel mais profcuo de entidades como a Organizao
das Naes Unidas (ONU) e outras organizaes mundiais, no sentido de colocar
na agenda internacional o fenmeno da oligopolizao da mdia mundial, tarefa
central agenda mundial. Os governos nacionais podem ter papel preponderante nesta articulao, sobretudo o chamado G-20, particularmente os pases
perifricos do sistema global, paradoxalmente fortalecidos aps o crash de 2008.
Finalmente, fundamental analisar as caractersticas da legislao vigente
em outros pases como forma de evitar a oligopolizao e estimular a democratizao
ao mesmo tempo, pois:
Inmeros pases aprovaram regras para regular o mercado de mdia, especialmente no
que diz respeito propriedade. As limitaes envolvem desde cotas para contedo
(nacional, independente ou regional), at barreiras com relao aos ndices de
audincia; participao no mercado de publicidade; percentual de participao
no capital das empresas e regras com relao ao tamanho do mercado (local, regional
ou nacional).
Em linhas gerais, as regras bsicas podem assim ser definidas:
Duopoly rule (regra do duoplio): proibio de que um operador de servio de
radiodifuso seja proprietrio de mais de uma emissora do mesmo tipo no mesmo
mercado;
One-to-a-market rule (regra do um por mercado): estabelece que uma pessoa fsica
ou jurdica no pode ser proprietria, no mesmo mercado, de mais de uma emissora
de TV em VHF ou de uma combinao de emissoras de rdio AM e FM;
Multiple ownership rule (regra da mltipla propriedade): limita a formao de conglomerados de mdia, tanto horizontal quanto verticalmente, estabelecendo regras
que limitam a propriedade, em nvel nacional, de emissoras de radiodifuso, bem
como estabelece abertura na grade de programao para programas independentes.
Cross-ownership rule (regra da propriedade cruzada): probe futuras aquisies de
emissoras de radiodifuso por pessoa fsica ou jurdica que (...) [seja] proprietria de
jornal dirio cuja base de atuao seja na mesma rea geogrfica.
Apesar da regulao, a tendncia hoje de concentrao no mercado da comunicao.
Albarran e Moellinger (2002, p. 103) afirmam que houve, nos anos 1980 e 1990,
uma quantidade sem paralelo de fuses e aquisies, que levou ao surgimento de
oligoplios formados por conglomerados globais de mdia. Segundo os autores,
estas empresas, tambm chamadas de mega mdias ou corporaes transnacionais
65. Quanto s agncias de notcias internacionais, elas so altamente oligopolizadas, pois so poucas e fortemente
homogneas: trata-se de mais um aspecto da oligopolizao global.
440
de comunicao social, operam numerosos meios, como jornais, estdios de

cinema, empresas de radiodifuso e gravadoras (Veloso, 2008, p. 122-123).
Como se observa, h mecanismos viveis e j aplicados em vrios pases, que

podem impedir a oligopolizao. Se minimamente aplicados ao Brasil, a situao
da comunicao tenderia a ser muito diferente do que hoje.66 Contudo, como
alerta Veloso (2008), os processos de fuso globais vm corroendo os avanos
conquistados em nvel nacional, o que faz da oligopolizao uma questo
internacional a ser enfrentado por governos nacional, instituies multilaterais e
movimentos sociais nacionais e internacionais.
Por fim, cabe uma breve anlise sobre o papel da imprensa sindical no Brasil,
caso do movimento Brasil Atual, particularmente o projeto Rdio Brasil Atual.
O Jornal Brasil Atual consolida um projeto de radiojornalismo alternativo
criado em 2004. Denominado inicialmente de Jornal dos Trabalhadores, o programa foi apresentado na Rdio Nove de Julho AM (SP) at dezembro de 2007.
A partir da e por cerca de seis meses, ele ocupou a frequncia 94,1 da extinta
Rdio Atual.
Esse radiojornal transmitido pela Rdio Terra FM (98,9) desde julho de
2008, e tem como lema dar a notcia que os outros no do. Ele apresenta reportagens ao vivo, entrevistas, noticirio local, nacional, internacional e programas
especiais, com destaque para temas relacionados ao mundo do trabalho, cultura
brasileira e aos movimentos sociais das mais diversas reas. Vai ao ar de segunda a
sexta, das 7h s 8h da manh.
O Jornal Brasil Atual conta com o apoio de inmeros rgos e entidades,
entre eles, o Departamento Intersindical de Estudo e Estatsticas Socioeconmicas (DIEESE), Instituto de Defesa do Consumidor (IDEC), Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), Obor, Greenpeace, Instituto Socioambiental, Agncia Carta Maior, Revista Caros Amigos e Observatrio Social.
As Comisses Pastorais da Terra e ONGs de vrios setores tambm compem
o quadro de apoiadores.
O radiojornal mantm uma linha editorial democrtica e pluralista, em
defesa da cidadania, dos direitos humanos, da igualdade de oportunidades para
todos e contra preconceitos e discriminao. D prioridade s pautas de interesse
dos trabalhadores, alm do noticirio dirio sobre poltica e economia.
66. O caso da Frana emblemtico da preocupao do Estado em impedir oligoplios, pois, alm de grande participao
de TVs estatais no sistema de comunicao, (...) existem trs limites impostos propriedade: participao no capital,
nmero de licenas e quota de audincia. Uma pessoa individual no pode deter mais de 49% de um canal nacional ou
33% de um canal local, se a audincia mdia anual superior a 2,5% do total da audincia. Pelo rdio, uma entidade
no pode controlar uma ou mais estaes ou rede se a audincia global for superior a 150 milhes. As empresas no
podem adquirir um novo jornal se essa aquisio incrementar sua circulao diria em mais de 30% (Veloso, 2008, p. 125).
441
O Jornal Brasil Atual se prope a dar voz aos que no encontram espao na
mdia tradicional e coloca-se ao lado dos que lutam para democratizar o acesso aos
meios de comunicao.
Ressalte-se que o Jornal dos Trabalhadores foi apresentado nas rdios Nove
de Julho de So Paulo e Brasil de Campinas entre 2004 e 2006. Atualmente
distribudo para cento e cinquenta emissoras comunitrias do pas.
Esse exemplo demonstra como, aos poucos, possvel mesmo que de
forma ainda no orgnica abrir flancos na hegemonia da grande mdia.
8 CONCLUSO
Um mundo realmente democrtico necessita responsabilizar, no sentido de

controlar democraticamente, reitere-se, apesar de tautolgico a mdia nos
mbitos nacional e mundial tendo em vista anular o paradoxo da simultaneidade
pblico/privado que ela contm e vem crescentemente se expandindo. Como o
mundo vem se tornando cada vez mais homogneo, em termos estticos e de
valores, em contraste ao aumento exponencial da desigualdade poltica e social, a
democratizao das comunicaes tema de primeira grandeza como fenmeno
internacional, embora com vrias faces locais, regionais e nacionais.
Como foi visto, os modernos clssicos preocuparam-se e teorizaram sobre o tema
das paixes humanas que, sem freios e contrapesos, levariam os homens tirania.
Estas paixes podem ser traduzidas contemporaneamente em interesses, presentes
no enorme poder que a mdia possui em escala global. Da, para muitos, o quarto
poder tipologia comumente utilizada como referncia mdia representar, de
fato, o primeiro poder, dada a capacidade de influenciar a agenda poltica simultaneamente atuao vigorosa enquanto empresas (conglomerados) capitalistas, cuja
notcia mercadoria, e cada vez mais associada ao entretenimento. A mercadoria
notcia difere das outras mercadorias, tendo em vista as consequncias que pode
acarretar aos grupos sociais, tema que paradoxalmente pouco desenvolvido pelas
teorias polticas sobre a democracia, que, contudo, tm no tema do acesso
informao um pressuposto crucial.
Por isso, para que de fato a democracia possa se materializar, e assim a mdia
possa cumprir um papel minimamente pblico em meio ao universo privado,
mercantil e em franca internacionalizao, ao qual pertence, urge tanto aes
efetivas que a responsabilizem e sobretudo controlem o seu poder quanto uma
reflexo mais atenta das teorias polticas da democracia, notadamente no contexto das sociedades miditicas, em que a poltica informacional se destaca.
Assim, as predies dos modernos clssicos do liberalismo poltico sistema
filosfico e ideolgico aos quais os meios de comunicao afirmam filiar-se de
que houvesse controles mtuos a todos os que detenham poder talvez possam se
442
concretizar.67 Nesse sentido, deve-se ressaltar que a democratizao da mdia incide

diretamente na prpria experincia democrtica, pois no apenas os meios de
comunicao intermedeiam as relaes sociais nas sociedades de massa, mas tambm
possibilitam conhecer realidades que no as vivenciadas. A responsabilidade dos
meios de comunicao perante a construo permanente da democracia
grandiosa para que interesses empresariais, privatistas e sem qualquer responsabilizao e controle democrtico possam se sobrepor esfera pblica, em qualquer
sentido que este conceito possa significar.
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67. Note-se que neste texto procurou-se observar na mdia posies provenientes do liberalismo poltico, tais como
pluralidade, aceitao de conflitos, responsabilidade como contrapartida liberdade, entre outras caractersticas. Com
isto, verificou-se a coerncia com a pregao.
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CAPTULO 14
A PARTICIPAO SOCIAL E OS CONSELHOS DE POLTICAS

PBLICAS: AVANOS E DILEMAS NA INSTITUCIONALIZAO
DA RELAO ESTADO-SOCIEDADE NO BRASIL*
Amlia Cohn
1 INTRODUO
Discutir as possveis articulaes entre a participao social e os conselhos de polticas

pblicas, tendo como referncia o caso brasileiro, implica enfrentar vrios desafios.
O primeiro deles consiste na inexistncia de dados e informaes sistemticas sobre
esta experincia que permitam traar um panorama sobre como vem se desenvolvendo
a dinmica de criao, composio e funcionamento destes conselhos a partir dos
anos 1990. Os inmeros estudos pontuais sobre experincias especficas em vrias
polticas setoriais no permitem que se componha um quadro desta experincia.
O segundo deles diz respeito diversidade de polticas e programas setoriais, bem
como de movimentos e organizaes sociais envolvidos em cada um deles, o que
dificilmente permite que se trace uma anlise conclusiva sobre quaisquer eixos
que se tracem para organiz-la de forma minimamente coerente.
Isso, no entanto, no dispensa a necessidade de se tentar enfrentar essas
dificuldades, buscando-se as implicaes de fundo que a participao social nos
conselhos de polticas pblicas traz tanto para a prpria organizao social quanto
para as prprias polticas pblicas. importante tambm investigar os pressupostos
que esto envolvidos nessa proposta de democratizao da gesto do Estado.
Assim, as questes de fundo que permearo este texto dizem respeito a duas
dimenses mais amplas, explicitadas a seguir.
1) Diante do excesso de conselhos setoriais previstos na Constituio de
1988, para alm de outros criados na implantao das polticas setoriais
ao longo desses vinte anos, questiona-se o potencial de sua natureza
efetivamente democrtica quer do ponto de vista da sua representao,
democracia: democracia (volume 2), organizado e editado por Fbio de S e Silva, Felix Lopez e Roberto Rocha C. Pires,
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. A responsabilidade por este novo texto exclusiva da autora que o assina.
448
quer do ponto de vista da sua capacidade de ser um frum efetivo

de negociao de conflitos de interesses e de capacidade de se chegar a
decises que representem algo que v alm da negociao da somatria de
interesses particulares dos segmentos ali representados; isso quando no
se transformam em meros rituais de deciso burocrtico-administrativa
dos gestores de planto.
2) Discutem-se alguns impasses apresentados pela especificidade das polticas setoriais, que diferem entre si do ponto de vista da sua capacidade
de organizao e mobilizao da sociedade. Assim, diferenciam-se, por
exemplo, as polticas pblicas que envolvem setores sociais includos
no processo de globalizao e j com longo processo e tradio de luta
e organizao, daquelas voltadas para os excludos ou, nos termos de
J. L. Fiori (1993), dos no globalizveis, restando, neste caso, a
interrogao sobre quem os representa nos conselhos destas polticas.
Uma coisa so conselhos de polticas pblicas setoriais que envolvem
aqueles segmentos de trabalhadores sindicalizados, outra muito diferente
so os conselhos de polticas pblicas que envolvem a populao de
baixa renda, como no caso das polticas de assistncia social. Outro caso
distinto o da sade, que tem uma trajetria radicalmente diversa no
processo de sua conquista como um direito, assim como o da educao
e o da habitao.
Dessa forma, a nfase analtica aqui ser problematizar algo que h tempos vem
sendo objeto de preocupao de gestores e pesquisadores da rea social: o que vem sendo
apontado como uma crescente despolitizao da sociedade frente s polticas pblicas,
tendo como contrapartida (no numa relao de causa e efeito imediata, obviamente)
uma crescente tecnicizao das polticas pblicas, em detrimento da sua dimenso social
e poltica no processo de tomada de decises.
2 A PARTICIPAO SOCIAL E OS CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS:
PROBLEMATIZANDO A RELAO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE
A desigualdade social no Brasil, embora decrescente nos ltimos anos, ainda a

marca de sua sociedade e um dos principais entraves para a construo de um pas
mais justo. Neste sentido, as polticas pblicas desempenham um papel fundamental em seu enfrentamento, tanto aquelas de corte social quanto as de ordem
econmica e de infraestrutura, aqui entendidas, desde j, como no dicotmicas
e concebidas pelas teorias do desenvolvimentismo.
Contudo, o fenmeno da desigualdade social, acentuado atualmente no
contexto da globalizao, opera de maneira at certo ponto distinta nos pases
centrais e perifricos. Naqueles, o processo de maior fragmentao social faz com
A Participao Social e os Conselhos de Polticas Pblicas
449
que se passe de uma diferenciao dura para uma fluida, dificilmente passvel
de uma classificao precisa por parte de analistas e estudiosos, mas redundando
da uma maior opacidade social, como apontam Fitoussi e Rosanvallon (1996).
Diferentemente, nos pases perifricos, esta fragmentao retoma o velho tema
da marginalidade social dos anos 1970, referida, portanto, fundamentalmente ao
trabalho, mas agora tambm se configurando na excluso pura e simples de uma
parcela crescente da populao (Zaluar, 1997), no passvel de ser globalizada.
Em consequncia, h que se voltar a ateno para este enorme e crescente segmento
da sociedade, buscando desvelar as configuraes atuais da sociedade civil e os perfis
deste pblico, alvo por excelncia das polticas pblicas.
Sob essa perspectiva, ganha sentido o ressurgimento no perodo mais recente
do tema da sociedade civil entre os cientistas sociais. Em 1995, Arato afirma:
O notvel xito histrico da recuperao do conceito [de sociedade civil]... deveu-se
ao fato de que ele prenunciava uma nova estratgia dualista, radical, reformista ou
revolucionria, de transformao da ditadura, observada primeiramente no Leste
Europeu e, logo depois, na Amrica Latina, para a qual convergiu e ofereceu os elementos de uma compreenso intelectual. Essa estratgia baseava-se na organizao
autnoma da sociedade, na reconstruo de laos sociais fora do Estado autoritrio
e na concepo de uma esfera pblica independente e separada de toda forma de
comunicao oficial, estatal ou controlada pelos partidos (Arato, 1995, p. 18-19).
Retoma-se Arato (1995) para destacar trs elementos por ele apontados:
o carter autnomo da organizao da sociedade frente ao Estado; a reconstruo
de laos sociais fora do Estado; e uma esfera pblica independente e separada de
qualquer forma de comunicao oficial. Estes elementos, quando referidos aos
conselhos de polticas pblicas, permitem retomar questes centrais na relao
entre esses novos sujeitos sociais na criao de suas identidades e o Estado; vale
dizer, o lugar que hoje ocupam, os grupos sociais que representam, a fonte de sua
legitimidade e, consequentemente, a efetividade de sua prtica de representao
de seus interesses e a natureza de suas demandas.
Visando-se sistematizar as abordagens que vm sendo propostas sobre a
rearticulao das relaes Estado-sociedade, recorre-se a Grau (1996), que aponta
uma delas como sendo neoconservadora; vale dizer, aquela que preconiza a ampliao da esfera de ao da sociedade a partir da negao do Estado, dentro das
normas institucionais vigentes. Neste caso, como j apontava Lechner (1981),
a consequncia seria uma desmobilizao e uma despolitizao sociais. Pois essa
vertente, em certo grau, recusa a caracterstica inerente ao Estado, que vem a ser
a poltica, constituindo a desmobilizao e a despolitizao do social e a retrao
das instituies polticas. Uma segunda abordagem sugerida por Grau aponta a
direo oposta: a busca da ampliao da democracia poltica e social como diretriz
para a rearticulao das relaes entre Estado e sociedade civil, colocando no centro
450
do debate as dimenses da igualdade, da justia social e da solidariedade, num

processo de ampliao e de consolidao da esfera pblica. Neste caso, estar-se-ia
enfatizando a ampliao da democracia poltica e social como instrumento civil,
tendo como eixo exatamente o fortalecimento da dimenso pblica da vida social
no prprio processo de rearticulao da relao Estado-sociedade civil.
a perspectiva dessa segunda abordagem, grosso modo, que inspira a proposta dos conselhos de polticas pblicas j inscritos na Constituio de 1988.
Mas a residem duas particularidades que devem ser apontadas. A primeira delas
diz respeito ao fato de a participao social no geral, denominada, na literatura
especializada sobre o tema, como controle social , na gesto das polticas pblicas,
ser um fenmeno defendido tanto pelos universalistas quanto pelos focalistas,
ou defensores de polticas pblicas residuais. A segunda diz respeito ao fato de
esta proposta vir embutida numa concepo mais ampla de extenso de direitos
sociais inscrita na denominada Constituio cidad de 1988 , num contexto
internacional que impe fortes ajustes macroeconmicos nacionais que vo de
encontro viabilizao da universalizao destes direitos.
Assim, por um lado, a atribuio de prioridade dimenso da esfera pblica confronta-se com um contexto social caracterizado pela fragmentao da
ao coletiva decorrente da pulverizao social e da falncia de mecanismos de
regulao social at ento prevalecentes nas sociedades salariais clssicas , bem
como pela emergncia de novas formas de representao social de interesses de
distintos segmentos e grupos sociais. Por outro lado, ao se priorizar a esfera pblica,
reconhece-se que a esfera estatal no mais constitui o monoplio do espao da
existncia da esfera pblica. A partir da participao social ou do controle pblico
da gesto das polticas pblicas tem-se, ento, o reconhecimento da necessidade de
o prprio Estado passar a incorporar de forma ativa a sociedade civil, conferindo
novos espaos s modalidades emergentes de solidariedade social. E, dado que o
estatal e o pblico no se confundem, o fortalecimento da sociedade civil passa a
implicar a prpria democratizao do Estado, sendo nessa rearticulao das relaes Estado-sociedade civil que passa a residir a possibilidade de emergncia das
condies de recriao da cidadania poltica e de expanso da cidadania social,
como aponta Grau (1996).
A essa perspectiva, pode-se associar o fato de que, como aponta Santos (1997),
enquanto, anteriormente, o paradigma capitalista caracterizava-se pela contradio
entre o princpio da emancipao apontando para a igualdade e a integrao social
e o da regulao gerindo os processos de desigualdade e excluso social produzidos
pelo prprio desenvolvimento capitalista , na atualidade, esta contradio deixa
de ser criativa, constituindo-se a emancipao no mais no outro da regulao, mas
no seu duplo. Assim, torna-se valiosa a proposta de Cohen e Arato (1992), que faz
a distino entre sociedade civil como movimento e como instituio. A primeira
451
configurando-se como uma sociedade civil constituinte, que cria a segunda, sua
verso constituda e institucionalizada. Some-se a isso outra proposta dos autores:
de distino, para fins analticos, entre uma sociedade econmica (caracterizada
por relaes ditadas pelas formas de propriedade e associaes de cunho puramente
econmico); uma sociedade poltica (fundada nos partidos e no sufrgio); e uma
sociedade civil (fundada nos direitos de comunicao, associao e movimentos
civis). Segundo eles, esta distino permitiria, pelo menos analiticamente, superar
o tradicional dualismo entre Estado e sociedade e, ao mesmo tempo, dar nfase
dimenso normativa da vida coletiva. Evita-se, assim, que se atribua colonizao
do mundo da vida tal como apontado por Habermas a falncia da integrao
social como uma fatalidade.
Com esse foco em mente, as novas configuraes das relaes entre Estado e
sociedade civil seriam passveis de ser pensadas a partir da capacidade de a ordem
instituda no caso em pauta, a participao na gesto das polticas pblicas por
meio dos conselhos integrar no processo decisrio os mltiplos atores sociais
presentes nesse novo cenrio social opaco da sociedade, preservando-se condies
para a institucionalizao das aspiraes normativas destes atores, que, desta
forma, transformar-se-iam em projetos. Entretanto, isto exigiria a habilidade de
os movimentos sociais transitarem de uma prtica poltica defensiva para uma
prtica poltica ofensiva, enfatizando sua capacidade de desenvolver uma poltica
de influncia sobre o Estado, para que este abra o universo do discurso poltico
a novas identidades e a normas articuladas, de maneira igualitria, na sociedade
(Grau, 1996).
Por um lado, isso permite resgatar a dimenso poltica do Estado, ao se
diferenciar a esfera pblica da esfera estatal, ao mesmo tempo que se enfatiza a
esfera pblica na sua dimenso social e, portanto, como uma entidade sempre em
construo atravs da dinmica pela qual os sujeitos coletivos buscam participar
de forma ativa das decises estatais. Contudo, por outro lado, esta proposio
confronta-se uma vez mais com a fragmentao da realidade social contempornea,
marcada pela fragmentao e pulverizao social e, consequentemente, pela
mudana dos padres clssicos de representao de interesses dos distintos grupos
sociais, bem como pela mudana dos mecanismos e dinmicas de construo de
novas identidades sociais como sujeitos coletivos.
Noutros termos, assim como os padres clssicos de relao entre Estado
e sociedade civil sofrem mudanas, tambm se altera a condio de os sujeitos
coletivos se definirem e agirem pautados pelos padres normativos envolvidos
na cidadania. E isso por vrios fatores: i) pela prpria pulverizao dos espaos
de construo desta identidade denominada cidado, no mais referida, como
anteriormente, nica e exclusivamente ao Estado; ii) porque, atualmente, esta
identidade implica a reconstruo de redes associativas sob novas condies de
452
igualdade, justia e liberdade, sendo que os sujeitos coletivos tendem a pautar

sua prtica por interesses particularistas; e iii) porque, em sociedades como a
brasileira, as determinaes ditadas pelos constrangimentos de ordem econmica
no s tendem a agravar a pulverizao e a fragmentao social (mesmo com a
tendncia queda da desigualdade social, como vem ocorrendo nos anos mais
recentes) e, portanto, a diferenciao social o que dificulta a criao de novas
redes associativas , mas tambm a agravar a segmentao entre os includos,
ou passveis de o serem, e os excludos, conforme analisa Fiori (1993), sem
qualquer alternativa de insero social sustentvel a curto, mdio e longo prazos,
a no ser atravs da ao estatal.
Existem, ainda, dois outros processos em nossa sociedade como tambm
nas demais que vo ao encontro da construo desses novos sujeitos sociais como
cidados portadores de projetos, ou portadores de futuro, na linguagem de Touraine
(1983). Um deles diz respeito tendncia e presso para que o mercado imponha a
sua lgica como padro organizador da sociedade, transferindo a responsabilidade
da proviso das necessidades sociais bsicas dos cidados para a esfera individual ou
familiar (Laurell, 2001). O outro segue em sentido oposto, e diz respeito demanda
e/ou expectativa excessiva sobre estes novos sujeitos sociais, para que sua prtica
esteja voltada para as necessidades e demandas coletivas para a universalidade de
direitos , e no para suas necessidades imediatas e particulares. Como afirmam
Kymlicka e Norman,
os tericos da sociedade civil demandam demasiado das organizaes voluntrias
quando esperam que seja a principal escola (...) da cidadania democrtica. Apesar de
essas associaes serem capazes de ensinar as virtudes cvicas, esta no sua razo de
ser. (...) Seu objetivo fundamentalmente pr em prtica certos valores e desfrutar
de certos bens, e isto pode ter pouco a ver com a promoo da cidadania (Kymlicka
e Norman, 1996, traduo nossa).1
Da mesma forma, Costa (1994) trata da relao entre as formas de organizao de interesses no mbito da sociedade civil o autor est preocupado
especificamente com os movimentos sociais e a emergncia de suas demandas
no mbito da esfera pblica. Nestes casos, aponta que o que ocorre a transposio
para o plano pblico do que denomina de situaes-problema emergentes
no mbito das relaes cotidianas; vale dizer, no mbito do mundo da vida.
Nestes casos, segundo o autor, institucionalizao das mltiplas cidadanias
corresponderia o reconhecimento da emergncia de mltiplos sujeitos sociais,
que, como grupos de interesse, se organizam e se apresentam de formas diversas
na esfera pblica.
1. No original: Los tericos de la sociedad civil piden demasiado a las organizaciones voluntarias al esperar que sean
la principal escuela (...) de la ciudadana democrtica. Si bien las asociaciones pueden ensear las virtudes cvicas, no
es sta su razn de ser. (...) Su objetivo es ms bien el de poner en prctica ciertos valores y disfrutar de ciertos bienes,
y esto puede tener poco que ver con la promocin de ciudadana.
453
Nesse ponto, h que se destacar aqueles autores que privilegiam a dimenso

poltica da cidadania, ao analisar a sociedade civil da perspectiva do conflito e
do enfrentamento de interesses diferenciados. Para Walzer (1992), por exemplo,
exatamente por permitir o enfrentamento crtico das diferentes reivindicaes
sociais que a sociedade civil desempenharia seu papel de gerar novos padres de
civilidade, j que o respeito pluralidade e diversidade que funda o discurso da
cidadania. Nogueira (2001) analisa o caso brasileiro recente a partir da perspectiva
da poltica como uma aposta na possibilidade de um dilogo construtivo entre os
indivduos. Ele distingue a poltica dos polticos, da poltica dos tcnicos e da poltica
dos cidados. A primeira caracteriza-se por ser universal e permanente; a segunda,
pela racionalizao crescente na alocao dos recursos invadindo o espao da poltica;
enquanto a terceira se contrape s duas anteriores, uma vez que a prevalecem o
debate pblico e a participao da comunidade. Nogueira (2001) refere esta anlise
no participao na gesto do Estado, mas vida societria, ressalvando que,
neste caso, seria estratgica a educao dos cidados para valorizarem o dilogo
e a busca do consenso como meio de resoluo de conflitos e como organizao
de vida. No caso da participao na gesto das polticas pblicas por meio dos
conselhos, como se ver a seguir, tanto a busca do consenso quanto a questo da
educao (ou da formao dos conselheiros para participarem desses colegiados)
apresentam facetas contraditrias e paradoxais com relao democratizao tanto
das relaes entre Estado e sociedade como da prpria sociedade.
3 OS CONSELHOS DE GESTO: PARTICIPAO SOCIAL E DEMOCRATIZAO
DO ESTADO
Como j referido, os pressupostos que inspiraram os preceitos constitucionais de

1988 residiam na crena de que o controle pblico da gesto das polticas pblicas
atravs dos conselhos gestores tinha um duplo objetivo: democratizar o Estado,
viabilizando, em seu interior, um espao para que a sociedade organizada estivesse
legitimamente presente com suas demandas; e, com isso, aproximar a definio e
a execuo das polticas pblicas s reais necessidades da populao. Para tanto,
havia como substrato importante a descentralizao, que acompanhava a proposta
da participao social.
Mas aqui cabem de imediato algumas ressalvas. A primeira delas diz respeito
ao fato de que enquanto, para os defensores do Estado mnimo (os assim
denominados neoliberais), descentralizao e participao social consistiam em
instrumentos importantes para transladar do Estado para a sociedade determinadas
responsabilidades as propostas da Constituio de 1988 estavam respaldadas nos
direitos sociais universais e na concepo de seguridade social. A segunda delas,
consequncia imediata deste ltimo fator, que as polticas pblicas, a partir de
1988, foram recortadas de fato por uma diferenciao interna entre elas: aquelas
454
referidas a direitos reconhecidos constitucionalmente seguridade social e educao,

basicamente e aquelas que, embora tenham seu objeto reconhecido como direito
(como trabalho e habitao, por exemplo), no esto institucionalizadas no texto
constitucional. A terceira delas, o fato de que, na implementao destas polticas,
aps a promulgao da Constituio, a seguridade social acabou sendo esquartejada
em trs segmentos que percorreram linhas paralelas, quando no concorrentes por
recursos: previdncia social, assistncia social e sade. Acrescente-se a elas educao,
habitao, trabalho, entre tantas outras.
O fato que, a partir de 1988, foram sendo criados conselhos de gesto
setoriais no s no mbito federal, como tambm nos estaduais e municipais,
o que, certamente, provocou a emergncia de novos sujeitos sociais no cenrio do
processo de tomada de decises. Vale perguntar, contudo, se possvel atribuir a
este fenmeno a promoo de um processo imediato de democratizao da sociedade
e do Estado na gesto das polticas pblicas, sem problematizar esta relao e a
prpria sociedade brasileira nos dias de hoje.
Isso porque esse fato novo e inovador da participao de segmentos da
sociedade organizada na gesto das polticas pblicas ocorre sob vrias clivagens.
Uma primeira diz respeito s polticas pblicas mais voltadas para os
trabalhadores assalariados do setor formal da economia a previdncia social.
A a participao dos sindicatos e das centrais sindicais notvel, seja no acompanhamento do debate, seja na realizao de estudos paralelos que servem como
contraponto queles que fundamentam as propostas governamentais para as
reformas da previdncia social, seja no acompanhamento da tramitao dos projetos
de reforma no Legislativo. Nos colegiados em questo, a discusso restringe-se ao
que Fiori (1993) denominou de globalizveis. E registre-se que, no geral, por
parte dos trabalhadores, o grande debate ocorre em torno das propostas e clculos
sobre aposentadorias para os da ativa, pouco ou quase nada sendo tratado sobre os
j aposentados, significativamente denominados de inativos. Manifesta-se aqui,
tambm, uma das vrias segmentaes da representao das classes trabalhadoras.
Por sua vez, nas demais polticas pblicas para ficar no mbito da seguridade
social, da assistncia social e da sade , esses trabalhadores no comparecem
(ou quando o fazem com muito baixa frequncia, mas certamente no um lugar de
disputa de presena poltica). No entanto, h que se fazer uma subclivagem aqui:
assistncia social e sade.
Na assistncia social, trata-se de um pblico-alvo caracterizado pela extrema
pobreza, pela vulnerabilidade social e pela impossibilidade de sobrevivncia via
mercado, no sentido clssico do termo. Mas um pblico-alvo que, a partir de
1988, abarcado pelos direitos sociais de acesso a benefcios e servios assistenciais, sendo aqueles definidos tendo como patamar bsico um salrio mnimo.
455
Aqui reinam os benefcios no contributivos, ao contrrio da previdncia social,

em que reinam os contributivos.
Por sua vez, na sade pioneira nas propostas de reforma do sistema de sade
brasileiro quando da Constituinte, no sentido de, na ocasio, a comunidade sanitria
j ser portadora de uma proposta institucional acabada (em 1986, foi realizada
a VIII Conferncia Nacional de Sade) , a participao social foi mais ecltica.
Contou com representantes dos setores de ponta dos trabalhadores assalariados,
dos segmentos da academia, dos profissionais da sade e dos movimentos populares da sade. No entanto, paulatinamente, no decorrer da dcada de 1990 e da
atual, os trabalhadores assalariados vo se retirando desta militncia, bem como
vo enfraquecendo os movimentos populares de sade, assim como sua participao.
Estes passam paulatinamente a ser substitudos por organizaes especficas de
portadores de determinadas molstias, como DST/AIDS, renais crnicos etc.
Nos demais setores das polticas pblicas, a dinmica semelhante: habitao,
terra, educao, entre outros, so objeto de polticas que priorizam em maior ou
menor grau a participao popular. Contudo, esta se reduz a reivindicaes imediatas
em busca da satisfao de suas necessidades urgentes, com exceo, claro, do MST.
Aqui, h que se destacar, de imediato, duas instncias de participao ou
de busca de consensos , antes de seguir adiante. A primeira delas corresponde ao
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, criado no primeiro governo
Lula. No se trata de uma instncia de participao popular propriamente dita,
nem tem poder deliberativo, mas busca congregar vrias e diferentes foras sociais
na discusso de problemas macro da realidade brasileira, que so alvo de polticas
nacionais. Neste conselho, segmentos dos trabalhadores assalariados participam de
forma mais ou menos constante; porm, os resultados prticos das reunies no
fazem sentir seus impactos nas polticas pblicas. Estas reunies acabam funcionando muito mais como um processo de busca de legitimao das macropolticas
governamentais, em que o consenso no fundamental, j que o que est em jogo
no a definio de polticas e programas, nem sua traduo na implementao
de medidas especficas.
A segunda diz respeito preciosa experincia do oramento participativo.
Vrias anlises e estudos vm apontando a riqueza dessas experincias,2 que, no
entanto, diferem daquelas dos conselhos. Aponta Lchmann (2006, p. 126) que, por
tratar de questes que afetam de forma mais direta a populao e, notadamente,
os setores mais carentes e dependentes dos servios estatais , o OP apresenta um
importante potencial de motivao para a participao. Alm disso, a participao
e a adeso ao processo do oramento participativo revelam uma coincidncia de
2. Ver, sobretudo, os trabalhos de L. Avritzer.
456
interesses sociais e polticos atravs dos objetivos e dos resultados do OP, que vem se
mostrando como alternativa confivel de resoluo das demandas sociais. Trata-se,
portanto, de uma poltica de soma positiva: o Estado mantm e aumenta sua
legitimidade e capacidade de implementao de polticas, bem como a populao
v atendidas as reivindicaes que foram por ela demandadas.
Por um lado, a autora aponta que as variveis vontade e comprometimento
poltico (no caso do OP) so um elemento decisivo nessas experincias, como
deveriam ser tambm no caso dos conselhos. Por outro lado, como apontam Alvarez
e Danigno (1995), os conselhos de polticas pblicas tendem a ser constitudos
com fortes resistncias dos governos ao contrrio das OP; ento, nestes casos,
cria-se uma maior resistncia participao mas no somente por este fator.
No caso dos conselhos gestores que tratam da discusso e da definio de polticas
mais gerais, o carter da aproximao e da concreticidade da relao demandaresoluo no se efetiva como no caso das experincias de OP, o que limita (e muito)
a motivao para a participao. No toa (ou em funo de uma suposta apatia
natural da populao), portanto, que se observa uma baixa frequncia participativa
junto aos conselhos gestores, se comparados ao OP (Lchmann, 2006, p. 126).
Assim, no caso do OP, a participao social se d no que diz respeito definio
da distribuio alocativa dos recursos, dadas suas necessidades vinculadas ao seu
mundo da vida, sem que necessariamente esses sujeitos estejam por ele colonizados at porque a no pesa de maneira direta seu papel enquanto consumidor
de servios. Por sua vez, no caso dos conselhos gestores, o Estado tem de ser capaz de
responder s demandas apresentadas pelos conselheiros, se o funcionamento
desta instncia ocorrer segundo os objetivos originariamente definidos quando
da sua instituio na Carta Magna: conselhos deliberativos e paritrios. Caso as
demandas dos representantes dos segmentos organizados da sociedade no sejam
repetidamente atendidas, estes perdem legitimidade junto s suas bases, a no ser
que j estejam cooptados pelo poder do Estado.
Verifica-se duas ordens de fenmenos: i) os movimentos (hoje absoluta minoria) ou as organizaes da sociedade mais frgeis apresentam enorme resistncia
a participar dos conselhos, por temerem a cooptao do Estado e/ou a perda de
sua identidade ou pureza frente a ele; e ii) a baixa rotatividade dos representantes
junto aos conselhos, seja das lideranas, seja de movimentos e organizaes sociais,
que resistem a abandonar seus postos. Este ltimo parece mais grave, diante do
enorme nmero de acentos que os representantes ocupam nestes colegiados e dada
a multiplicidade de conselhos setoriais de polticas pblicas. Neste caso, tende-se
a reproduzir um crculo vicioso: so exatamente os segmentos j mais organizados
e mais institucionalizados que tendem a ocupar a maior parte dos espaos desta
esfera pblica no se sabe se estatal ou no estatal , o que certamente traz consigo
determinados traos que devem ser levados em conta.
457
Um desses traos diz respeito ao fato de que, com exceo da previdncia

social, as demais polticas pblicas se destinam indistintamente a assalariados e no
assalariados. Algumas tratam diretamente da concretizao do acesso a direitos;
outras, de acesso a bens e servios essenciais, mas que no se configuram como
direitos.3 Isto significa que, do ponto de vista social, estas distintas polticas pblicas
envolvem segmentos assalariados, outros com acesso sustentado renda, outros sem
acesso renda, outros em situao de alta vulnerabilidade social, outros voltados
especificamente a questes de gnero, ou dos negros, ou dos indgenas, ou das
populaes ribeirinhas, ou dos sem-terra e dos sem-teto, entre outros.
Em que pesem as especificidades de suas formas de organizao e mobilizao bem como de sua concepo da relao Estado/sociedade nos espaos de
participao social esses segmentos compartilham o fato de experimentarem, em
maior ou menor grau, diferentes nveis de vulnerabilidade social ou situaes de
exposio a riscos sociais.
A primeira questo que se apresenta, no que diz respeito participao e
ao controle pblico da gesto das polticas pblicas, a tendncia a um reforo
mtuo entre, por um lado, as especificidades das demandas particulares de cada
segmento social nos colegiados de gesto e, por outro, a segmentao do Estado
na sua forma de atuao. Isto intensifica a fragmentao e a tradio de disputa do
mesmo pblico-alvo por distintos compartimentos do Estado, em vez de promover a
convergncia das aes pblicas estatais, resultando em um ciclo virtuoso entre elas.
A segunda questo diz respeito tendncia de a participao social, interpretada
imediatamente como controle social, levar paradoxalmente a uma despolitizao
das polticas pblicas, dadas a natureza dos colegiados e sua forma de funcionamento. A terceira questo, por seu turno, refere-se ao questionamento de se de
fato esses novos mecanismos de gesto do Estado esto levando constituio ou
a um fortalecimento da esfera pblica da sociedade brasileira.
o que se buscar explorar na seo seguinte, a partir das escassas informaes a respeito dos colegiados de gesto das polticas pblicas, o que, em si, j no
deixa de ser um dado relevante.
4 A PARTICIPAO SOCIAL NOS CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS:
DILEMAS E DESAFIOS NA EXPERINCIA RECENTE
Todo o debate sobre a efervescncia da sociedade na resistncia ditadura

durante os anos 1970 e 1980 , na luta pela democratizao do pas, enfatizava
o carter democrtico de nossa sociedade, sobretudo dos segmentos populares
3. Embora, em alguns casos, seja possvel falar de quase direitos, dada a enorme apropriao dessa poltica e/ou
programa por parte de grande parcela da sociedade.
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e dos trabalhadores. De fato, foram eles que sustentaram, fundamentalmente,

os processos mais significativos que deram suporte emergncia de novos
partidos polticos e, com ela, entrada de novos personagens na cena poltica
do pas (Sader, 1988) , bem como o surgimento de uma nova agenda para as
polticas pblicas: aquela proveniente das demandas dos movimentos populares
que reivindicavam do poder pblico polticas de moradia, de sade, de educao,
de acesso terra, de emprego, entre outras.
Desde logo, h que se reconhecer que, nessas dcadas, a sociedade se
mobilizou e se organizou, seja no mbito dos sindicatos, dos partidos polticos e da
Igreja, seja enquanto movimentos populares, em torno de temas que envolviam
carncias especficas sade, educao, habitao etc. Esta mobilizao contou,
poca, com o valioso apoio de lideranas de estudiosos e profissionais setoriais,
que davam suporte a estes movimentos e que, ao longo do tempo, foram com
raras excees destes se distanciando por passarem a percorrer outras trajetrias
polticas, muitas das quais voltadas para a carreira poltica propriamente dita,
sobretudo no mbito do Legislativo e, mais recentemente, do Executivo (de todas
as esferas de governo).
Nesse ponto, ficam dois registros, para os quais no se tem respostas respaldadas
em estudos sistemticos: i) diante de um grau acentuado de desmobilizao (quando
comparado quele perodo) dos movimentos populares, cabe avaliar at que ponto
questes de carncia que envolvam a rea social so capazes de manter a organizao
e a mobilizao da sociedade e, com isso, tornarem-se preciosas ferramentas de
fortalecimento da esfera pblica no pas; e ii) resta saber at que ponto no s a
dinmica de ordem mais macroeconmica que marcou o perodo subsequente
(embora naquele ela j estivesse presente), mas tambm a falta de capacidade do
Estado de responder de forma eficiente quelas demandas, no contriburam para
esta desmobilizao e para a atual despolitizao dos movimentos sociais em geral.
Essas constituem questes importantes, visto que um dos pressupostos fundamentais para que se estabelea uma relao virtuosa entre a participao social na gesto
da coisa pblica e a democratizao das polticas pblicas e da sociedade no apenas
reside na capacidade que o Estado demonstra para responder de forma gil a essas
novas demandas, mas tambm significa, em essncia, que ele deva estar aparelhado
e preparado para absorver o novo. Caso contrrio, estas demandas se traduzem em
meras presses por mais consumo de bens e servios essenciais (o que, dada a tradio
histrica brasileira, j no pouco), mas no possibilitaro que se d o salto para se
estabelecer uma nova relao qualitativa entre cidados e entre Estado e sociedade.4
4. Enid R. A. da Silva apresenta a mesma questo de outra forma: aponta para a necessidade de estudos sobre a
capacidade de a burocracia do Estado dar procedimento aos resultados da participao social, transformando as
resolues dos conselhos, as deliberaes das conferncias, em medidas e polticas pblicas concretas que tenham
melhorado a qualidade de vida da populao (Silva, 2009).
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Da deriva outra questo que tampouco os precrios dados existentes permitem

resposta satisfatria: a participao social de fato impacta a qualidade da gesto pblica?
Algumas anlises trazem indcios de que esta relao positiva, como o texto de Avritzer
publicado neste livro. No entanto, outros fatores intervenientes no permitem que
se faa uma afirmao mais contundente: eles vo desde a variedade da composio
e do funcionamento de cada conselho de gesto o objeto em si da poltica pblica
em questo at o perfil dos membros que fazem parte destes conselhos.
E aqui que se faz necessrio apontar para uma grande lacuna nas informaes
e nos dados (e, consequentemente, nos estudos) acerca da participao social e
do controle pblico sobre a gesto das polticas pblicas a partir de 1988 no pas:
a ausncia de informaes consistentes sobre o perfil dos conselheiros. O Ministrio
da Sade (MS) realizou um senso dos conselheiros em 2006, no possuindo dados
mais recentes; os demais ministrios no possuem nada ou quase nada a respeito,
e h ministrios que tm dificuldade em saber de quantos conselhos e colegiados
participam. No entanto, consultando outras pesquisas sobre participao social e
controle pblico das polticas pblicas, o que se verifica que dada a multiplicidade
de conselhos previstos pela Constituio de 1988, sua obrigatoriedade para que
municpios e estados recebam repasses de recursos, bem como as caractersticas
da prpria sociedade em si ocorrem, com frequncia, dois tipos de fenmenos:
i) lideranas locais monopolizam a participao nos colegiados, sob a alegao de
que as pessoas no querem participar, mas, de fato, o que ocorre uma resistncia
diviso do poder verifica-se, assim, que um mesmo representante da sociedade
civil participa de vrios conselhos de distintas polticas pblicas; e ii) profissionais
da rea ocupam a representao da sociedade civil, visto que eles so mais capazes
de saber o que melhor para aqueles segmentos sociais, marcados pela vivncia da
carncia cotidiana. Este ltimo caso se verifica com muita frequncia nos conselhos de assistncia social, por exemplo. H, ainda, indcios de um terceiro tipo de
ocorrncia, tambm revelado em pesquisas de carter mais especfico ou setorial:
movimentos mais organizados porque se organizam em torno de uma demanda
especfica em determinado setor tendem a negociar com xito a representao
no interior do conselho junto a outros movimentos menos organizados em torno,
igualmente, de questes especficas ou com menor expresso ou visibilidade junto
sociedade, por exemplo.
Essas evidncias, por sua vez, levam a dois tipos de reflexo. A primeira que
pode ser duvidoso afirmar que seria positivo um mesmo representante de segmentos
organizados da sociedade participar de vrios conselhos gestores, porque, assim,
estaria sendo um portador da necessria transversalidade e intersetorialidade das
polticas pblicas. Isto porque seria exigir deste representante que ele estivesse
fazendo exatamente o papel das instituies polticas de representao, principalmente dos partidos polticos, quando, na verdade, ele apenas portador de
460
demandas especficas advindas de seu mundo cotidiano e de seu grupo e de

seu modo de viver a vida, para usar um termo habermasiano. O que ele aporta
nestes colegiados compreende exatamente demandas particulares, que, a partir do
poder pblico, deveriam ser processadas no mbito das demandas gerais, de carter
pblico. No entanto, o que se questiona se esse projeto democrtico-participativo
que inspirou a Constituio de 1988 e veio se consolidando desde ento, mais
acentuadamente nos ltimos anos vem acompanhado, em certa medida, dos
fundamentos de uma concepo liberal, segundo a qual, da soma das demandas
particulares, resultaria o bem comum. Isto quando a questo est exatamente em
seu oposto; ou seja, perguntar se cabe ao Estado, a partir desta somatria, ser
capaz de articul-las, ao associar democracia direta e democracia representativa
para atingir o interesse pblico e geri-lo de tal forma a ser capaz de dar respostas
eficientes sociedade no s em termos de oferta de servios e bens essenciais
enquanto provedor, mas tambm enquanto instncia poltica corresponsvel pela
construo de uma sociedade de cidados.
Isso significa que a experincia de gesto da coisa pblica com a participao
da sociedade naquelas instncias colegiadas os conselhos estaria promovendo a
politizao das polticas pblicas. No entanto em que pese nos ltimos anos,
a existncia de um aumento substantivo do nmero de conferncias nacionais,
estaduais e municipais realizadas envolvendo diferentes segmentos das polticas
setoriais e com ampla participao da sociedade, bem como a multiplicao do
nmero de conselhos e a verificao de seu funcionamento de forma mais regular
e consistente no isso que se verifica.
Observa-se, sim, uma ampliao do nmero de atores sociais envolvidos nessa
participao social, apesar da resistncia das lideranas sociais em dividir o poder,
como j destacado. Porm, tambm se verifica um acentuado grau de burocratizao
do funcionamento desses colegiados, medida que estes se institucionalizam.
E isso apesar de, recentemente, a presidncia destes colegiados estar, cada vez mais,
saindo das mos de representantes do Executivo, como ocorria at h bem pouco
tempo, do mbito nacional ao local.
Por outro lado, no h indcios de que as demandas levadas pela sociedade
para essas instncias sejam l elaboradas de forma mais ampla como numa
verdadeira esfera pblica , assumindo uma legitimidade para alm das fronteiras dos
interesses de grupos especficos carentes do consumo de determinados bens e/ou
servios essenciais. Por vezes, a fora e a visibilidade de determinada organizao
e/ou segmento social so to grandes que, a partir destes colegiados, suas demandas
acabam sendo absorvidas at o ponto de configurarem o que se poderia denominar
de uma reafirmao de direitos. Com isto, um grupo especfico destaca-se por
ter mais acesso a determinados bens e servios que os demais, caracterizando-se,
461
ento, como mais cidados que os demais ou como cidados prioritrios.

Talvez o exemplo mais emblemtico seja no setor da sade, no caso da AIDS, em
virtude do acesso universal ao coquetel antirretroviral para os que vivem com o
HIV. No se julga aqui a justeza da medida, mas apenas se alude ao fato de que
a Constituio garante que sade um direito de todos e um dever do Estado,
e que, enquanto tal, ela deve ser universal, equnime e integral. Assim, o direito
deveria valer, indistintamente, para todas as enfermidades e todos os cidados, e
no mais para os portadores de umas enfermidades do que para os de outras.
Se assim aconteceu, foi, em grande medida, pela capacidade desse segmento social
de pressionar o Estado para que seus interesses especficos fossem atendidos antes
dos demais. Mesmo as justificativas para tal no se sustentam: uma delas que a
AIDS uma doena mortal. Contudo, tantas outras o so e no contam com esta
particularidade do destaque na garantia de acesso ao tratamento (insuficincia
renal grave, por exemplo). Alm disso, outra justificativa que se poderia expor
que por ser um grupo com mais fora poltica, tomando a dianteira da iniciativa ficaria mais fcil para outros segmentos conquistarem direitos especficos
semelhantes. Outro componente essencial para que a participao traga consigo
a politizao das polticas pblicas que as lideranas que participam desses
colegiados mantenham estreitos canais de comunicao com suas bases sociais,
fortalecendo, assim, a esfera pblica. Na realidade, no isso que acontece, no s
pelo encolhimento da mobilizao e da organizao da sociedade no perodo mais
recente, acompanhado de sua crescente fragmentao e/ou organizao em torno
de causas mais abrangentes (ou mesmo globais) como direitos humanos e meio
ambiente, por exemplo, que transcendem seus interesses imediatos especficos ,
como tambm pelo fato de, em geral, as lideranas tenderem a ser absorvidas pelo
mundo novo da proximidade do poder. Da, mais uma vez, a importncia da
realizao de um estudo sistemtico e abrangente sobre a representao nos conselhos de gesto, em termos da rotatividade dos representantes, do seu perfil, da
forma de sua escolha, entre outros pontos. Assim, com estes dados, seria possvel
verificar at que ponto a representao social destes conselheiros aponta para a
democratizao e a diversificao dos interesses presentes da sociedade ou at que
ponto se est criando um novo sujeito social hbrido, os representantes sociais
da burocracia da participao pblica estatal, como parece ser a tendncia. Em
estudos esparsos a respeito dos conselhos, sobretudo, na rea da sade, uma das
principais queixas que os movimentos sociais pouco so informados do que l
se passa e, quando o so, em geral, a informao coincide com os momentos de
indicao (reconduo) de seus representantes.
Associa-se a isso tudo outro fenmeno tambm presente no processo de
participao, que ocorre de forma mais marcante nos municpios de maior porte:
estudos de caso indicam a representao nesses colegiados, para os representantes
462
da sociedade, como uma importante oportunidade de aumentar seu capital social,

o que acaba por mobilizar suas energias muito mais do que efetivamente representar
os interesses do segmento de sua extrao imediata, ou mesmo da sociedade,
durante as reunies dos conselhos de gesto (Cohn et al., 2007). Com isto, aumenta
ainda mais a distncia entre as lideranas e as bases de movimentos sociais e grupos
organizados da sociedade.
Finalmente, essas instncias de gesto mais particularmente, os conselhos
de gesto em geral, so tidas, na literatura sobre o tema, como constituindo um
campo de disputas e possibilidades (Streck e Adams, 2006), dado que congregam
diversos atores sociais com distintos interesses e projetos polticos para negociarem
em torno de temas especficos. No entanto, embora esta mesma literatura aponte
a dificuldade, dada esta mesma diversidade de interesses, de atingir um comum
acordo nas deliberaes, h que se registrar que, na massiva maioria dos casos,
as decises nos conselhos so tomadas exatamente por consenso, evitando-se o
conflito a todo custo. E, com raras excees, elas no ultrapassam os limites de
referendar decises j (ou em vias de serem) tomadas pelo Executivo, com isso
simplesmente as legitimando.
Ao se registrar constrangimentos utopia da participao social como democratizao imediata da gesto pblica no se pretende, com isso, negar os avanos ainda
tmidos, com certeza que essa experincia vem trazendo para nossa sociedade.
Ao contrrio, busca-se fugir do caminho fcil da elegia de uma sociedade democrtica contra um Estado autoritrio apesar das instituies democrticas que
a regulam , para apontar a complexidade que se enfrenta, ao se propor construir
uma sociedade mais democrtica e igualitria, com um Estado que lhe faa jus,
numa realidade marcada por ser este um pas que at hoje sofre as consequncias
de no ter sido capaz de realizar sua revoluo burguesa, tal como mostra a anlise
magistral de Florestan Fernandes (1975).
O aprendizado da democracia via participao passa necessariamente pela
conscientizao dos cidados de seus direitos, que, como tais, no podem exigir
condicionalidades to ao gosto de uma sociedade com uma cultura punitiva,
como a brasileira , nem tampouco serem confundidos como bens de consumo. Em
resumo, a luta e a reivindicao por sade, educao, moradia, transporte, emprego,
entre outros direitos, so a luta e a reivindicao por direitos bsicos de uma vida
digna, e no por consumo de bens e servios daqueles que vivem sob condies de
vulnerabilidade social. Isto no significa, por sua vez, que a participao seja dos
trabalhadores assalariados por meio dos sindicatos, seja das lideranas dos movimentos
sociais no caia na tentao, com mais frequncia do que se gostaria, de sua
elitizao e da burocratizao da participao (Fontes, 1996), fazendo dela um ofcio.
463
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PARTE III
DESENVOLVIMENTO
CAPTULO 15
O ESTADO E O DESENVOLVIMENTO NO BRASIL*

Eduardo Pinto
1 INTRODUO
A primeira dcada do sculo XXI deixou evidentes as fraquezas do modelo de

desenvolvimento liberal no que se refere a proporcionar prosperidade econmica e
equalizao social no Brasil e na Amrica Latina. Na verdade, o que se materializou,
ao longo da dcada de 1990, foram problemas como vulnerabilidade nas contas
externas e endividamento pblico em praticamente todos os pases da regio, bem
como baixo crescimento econmico, deteriorao dos principais indicadores do
mercado de trabalho e degradao ambiental. Com isto, este modelo foi perdendo
legitimidade, o que contribuiu, sobretudo a partir de 2002, para vitrias eleitorais
de muitos governantes latino-americanos que adotaram, em maior ou menor grau,
proposies de polticas do tipo nacional-popular ou neodesenvolvimentistas, que
haviam sido menosprezadas ao longo de praticamente trinta anos. Acrescente-se
a isto, mais recentemente, a prpria crise internacional de 2008, originada nos
Estados Unidos, que suscitou questionamentos ao tipo de governana global em
curso, visto que este pas era o benchmark, por assim dizer, tanto da poltica
econmica como das instituies e regras do jogo do modelo liberal.
Isto posto, considera-se extremamente oportuna a retomada da discusso a
respeito do papel do Estado, do planejamento e do desenvolvimento no Brasil e no
mundo, discusso esta que traz tona a questo das capacidades e dos instrumentos
* Este captulo corresponde a uma verso ligeiramente modificada da Introduo do livro Estado, instituies e democracia:
desenvolvimento (volume 3), organizado e editado por Jos Celso Cardoso Jr., Eduardo Pinto e Paulo de Tarso Linhares,
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. A responsabilidade por este novo texto exclusiva dos autores que o assinam.
468
que o Estado brasileiro tem, ou precisa desenvolver, para planejar e coordenar seu
desenvolvimento em sentido multifacetado e complexo.1
O livro Estado, instituies e democracia: desenvolvimento (Ipea, 2010a, v. 3) teve
por objetivo compreender a atual conexo entre o Estado brasileiro em especial,
suas formas de atuao no campo econmico e a questo do desenvolvimento
nacional.2 A tese principal que emana de uma interpretao de conjunto desta
obra a de que o Estado brasileiro teria conseguido constituir e institucionalizar,
sobretudo ao longo do perodo republicano, capacidades estatais e instrumentos
de atuao no desprezveis, passveis de serem mobilizados pelo que se chamar
adiante de funo planejamento governamental, funo que tambm vai se estruturando institucionalmente neste perodo.
Capacidades e instrumentos, por sua vez, esto na base da explicao acerca
da trajetria e do tipo de desenvolvimento que se plasma no pas desde, grosso
modo, o advento da Repblica. Por capacidades estatais, entende-se o exerccio de
funes indelegveis de Estado entre outras, as de especificao e enforcement e,
consequentemente, de regulao dos direitos de propriedade em territrio nacional e
arrecadao tributria, bem como as de criao e gesto da moeda e de gerenciamento
da dvida pblica , as quais, uma vez regulamentadas por instituies polticas
no mbito do Estado, geram determinadas capacidades e condies de atuao
estatal em seu espao de influncia, mormente no campo econmico domstico.
Por um lado, de tais capacidades decorrem instrumentos governamentais
para o exerccio de aes planejadas pelo Estado. Neste captulo, tais instrumentos
esto identificados, de forma ampla, pelo conjunto de empresas estatais, bancos
1. Vale dizer: Desenvolvimento entendido em inmeras e complexas dimenses, todas elas socialmente determinadas, portanto
mutveis com o tempo, os costumes e as necessidades dos povos e regies do planeta. Ademais, o desenvolvimento de que
aqui se fala tampouco fruto de mecanismos automticos ou determinsticos, de modo que, na ausncia de induo
minimamente coordenada e planejada (e reconhecidamente no totalizante), muito dificilmente um pas conseguir
combinar satisfatria e simultaneamente aquelas inmeras e complexas dimenses do desenvolvimento. Mas que
dimenses so estas? Ao longo do processo de planejamento estratgico em curso no Ipea, identificaram-se sete grandes
dimenses ou eixos estruturantes para o desenvolvimento brasileiro, quais sejam: (1) insero internacional soberana;
(2) arranjo macroeconmico que compatibilize, simultaneamente, crescimento econmico, estabilizao monetria e
gerao adequada de postos de trabalho; (3) logstica de base, infraestrutura econmica, social e urbana; (4) estrutura
tecnolgica e produtiva avanada e regionalmente integrada; (5) sustentabilidade ambiental; (6) proteo social,
garantia de direitos e gerao de oportunidades; (7) fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia.
Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis de um ideal amplo de desenvolvimento para o pas, estas
dimenses certamente cobrem parte bastante grande do que seria necessrio para garantir nveis simultneos e
satisfatrios de soberania externa, incluso social pelo trabalho qualificado e qualificante, produtividade sistmica
elevada e regionalmente bem distribuda, sustentabilidade ambiental e humana, equidade social e democracia civil e
poltica ampla e qualificada (Cardoso Jr., 2009, p. 5).
2. Por oportuno, esclarece-se que, para este livro, fez-se uma seleo de captulos que, na opinio do organizador deste
volume-sntese, representariam to bem quanto possvel o temrio geral do volume 3 da citada trilogia, guardando,
ademais, correspondncia com o esprito geral do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, ao qual ele se
vincula. Desta feita, apesar de o presente livro trazer na ntegra apenas sete dos quinze captulos originalmente publicados
pelo Ipea, optou-se, aqui neste captulo introdutrio parte que trata do tema do Estado e do desenvolvimento, por
manter praticamente inalterada a verso original do texto, na crena de que, com isso, seja possvel mais bem
contextualizar e informar o leitor acerca do conjunto de temas presentes na obra na qual se inserem os captulos que
vm a seguir reproduzidos.
O Estado e o Desenvolvimento no Brasil
469
pblicos, fundos pblicos e fundos de penso. Estes podem ser e efetivamente

so acionados pelo Estado para dar concretude a decises de gasto e de investimento ou, de forma mais geral, a decises de alocao de parte da riqueza geral
da sociedade , cujo poder extraordinrio para induzir ou moldar determinadas
configuraes de polticas pblicas e, consequentemente, determinadas dinmicas
produtivas e sociais.
Por outro lado, a despeito de tais capacidades e instrumentos, preponderam,
com maior ou menor intensidade ao longo do tempo e das circunstncias, disputas
polticas no interior dos aparelhos de Estado. Estas, por sua vez, fazem variar
tambm com o tempo e as circunstncias o grau de fragmentao institucional
do Estado e a prpria heterogeneidade da ao estatal. No por outro motivo que
se assume, no livro citado, que o Estado no como muitas vezes se sups em
teorias do Estado um ente externo e coercitivo aos movimentos da sociedade e
da economia, dotado de racionalidade nica, instrumentos suficientes e capacidade
plena de operao. , sim, parte integrante e constituinte da prpria sociedade e da
economia, que precisa se relacionar com outros agentes nacionais e internacionais
para construir ambientes favorveis implementao de suas aes.
Entende-se que a fragmentao dos interesses articulados em torno do Estado
e a frouxido das instituies burocrticas e processuais, em termos de canalizao
e resoluo dos conflitos, limitam a autonomia efetiva das decises estatais
cruciais e fazem com que o Estado brasileiro seja, ao mesmo tempo, o lcus de
condensao e processamento das disputas por recursos estratgicos financeiros,
logsticos, humanos etc. e o agente decisrio ltimo, por meio do qual, de fato,
se materializam ou se viabilizam os projetos polticos dos grupos dominantes
vencedores. Neste sentido, este captulo visa levantar questes e apontar perspectivas
que permitam proporcionar as condies necessrias para a retomada do debate
sobre o papel que o Estado, o planejamento pblico governamental e as polticas
pblicas de corte federal devem e podem ocupar no cenrio atual, como indutoras
do desenvolvimento nacional. Este compromisso se alarga rumo atualizao da
discusso, requalificando os termos do debate no contexto da realidade brasileira
atual, marcada por transformaes estruturais em mbitos amplos da economia,
da poltica e da sociedade.
2 CONTEXTO HISTRICO-TERICO
Historicamente, como j discutido nos trabalhos seminais de Marx (1986), Weber

(1991), Braudel (1996), Polanyi (2000) e Elias (1993), tem-se que o advento do
Estado moderno, tal como se veio a conhec-lo no sculo XX, teve sua origem
intimamente relacionada ao prprio incio do modo capitalista de produo.
Por este motivo que tambm um ponto de partida importante para qualquer
470
estudo sobre a natureza e as formas de ao do Estado na atualidade , no

possvel separar, seno para fins didticos, as esferas do Estado e da economia, uma
vez que alguns parmetros definidores de um parecem ser tambm os da outra.
De modo geral, diz-se que os quatro grandes fundamentos dos Estados modernos
estariam assentados sobre: i) o monoplio do uso da violncia; ii) o monoplio
da formulao e da implementao das leis; iii) o monoplio da implementao e
da gesto da moeda; e iv) o monoplio da arrecadao tributria. Em simultneo,
todos estes atributos estariam direta e correspondentemente referidos aos grandes
fundamentos do prprio modo de produo capitalista, isto : i) a garantia e a
proteo da propriedade privada; ii) a confiana na validade e no cumprimento
dos contratos; iii) a estabilidade do valor real da moeda; e iv) a regulao do
conflito distributivo e a garantia de previsibilidade para a rentabilidade ou o clculo
empresarial privado.
Dessa forma, na opinio de conjunto derivada do livro Estado, instituies e
democracia: desenvolvimento (Ipea, 2010a, v. 3), a discusso poderia ser resumida
no seguinte axioma: o Estado pode muito, mas no pode tudo. Esta talvez seja uma
forma de dizer, em uma frase, que o Estado moderno, em ambiente capitalista,
ainda que possua algum raio de manobra para impor seus objetivos supostamente
refletindo um interesse racional, coletivo ou nacional , no pode se movimentar
para fora de alguns parmetros definidores da sua existncia.
Como j apontado por aqueles mesmos pensadores citados, o problema
que as abrangncias de ambas as instncias (do Estado e da economia) no so
necessariamente coincidentes. Isto , o capitalismo, como modo quase universal
de produo, exige que seus parmetros sejam iguais e mundialmente aplicveis,
enquanto os fundamentos do Estado, conquanto formalmente gerais, so, na verdade,
aplicveis com grandes diferenas sobre territrios e populaes as mais variadas.
H, ento, um claro descompasso entre ambas as esferas os reinos do pblico
(Estado) e do privado (capitalismo) , que, inclusive, parece se ampliar, em cada
caso concreto, em funo de pelo menos dois aspectos. Primeiro, quanto mais
os valores capitalistas avanam em mbito mundial e se difundem como padro
normal ou esperado dos comportamentos nacionais, maior tende a ser o descompasso em relao aos valores especficos de cada Estado em particular, uma vez
que continuam vinculados a um s territrio e populao; portanto, com cdigos
culturais e normas processuais no necessariamente convergentes s exigncias
gerais capitalistas. Segundo, quanto mais assimtricas (tardias e perifricas) se tornam
as experincias nacionais de desenvolvimento do capitalismo e de formao dos
respectivos Estados nacionais, maior tende a ser a dificuldade dos pases em tornarem
convergentes os interesses de ambas as esferas no mesmo espao social, bem como
em fazerem convergir aceleradamente suas experincias nacionais ao padro
dominante em termos mundiais.
471
Pelo exposto, sugere-se que o Estado poderia agir nos seus interesses ou,
at mesmo, no chamado interesse nacional , indo, com isso, de encontro a alguns
princpios do regime econmico capitalista s at o ponto em que essa prtica
no contribusse para ameaar seus fundamentos definidores.3 Em suma, aquilo que
aparece em muitas anlises como dependncia total do Estado ao capital, poderia
ser tratado, segundo as sugestes anteriores, como movimentos de autodefesa do
Estado, no sentido de estar tentando, a cada momento, garantir a existncia dos
parmetros que explicam e justificam sua razo de ser: o monoplio do uso da violncia, o monoplio da formulao e da imposio das leis, o monoplio da criao
e da gesto da moeda, e o monoplio da tributao. No fundo, a confuso aparece
porque mesmo difcil pensar em um Estado moderno que no seja capitalista,
posto terem nascidos, seno como irmos siameses, ao menos no bojo do mesmo
processo de desagregao da ordem feudal/senhorial, em que, gradativamente,
tornava-se imperativo assegurar a proteo propriedade privada, a confiana na
ordem legal e na validade dos contratos, a estabilidade do valor real da moeda e a
previsibilidade no clculo da rentabilidade empresarial.
De toda sorte, mesmo operando restritamente a tais marcos gerais, e supondo
que essa interpretao possua aderncia histrica concreta, vrias configuraes
institucionais e trajetrias de desenvolvimento so possveis de se verificar no
mundo capitalista disto a linhagem atual de trabalhos que buscam explicar e
exemplificar as inmeras variedades de capitalismos.4 A implicao deste raciocnio
de que cabe a cada sociedade nacional definir, no bojo de suas respectivas regras
de operao poltica, os arranjos institucionais mais adequados ou satisfatrios
para garantir trajetrias sustentveis de desenvolvimento, tais que, sem romper
definitivamente com os parmetros j indicados, permitam oferecer nveis elevados de
bem-estar econmico e social s suas respectivas populaes, ao longo do tempo.
As mudanas nas formas de atuao do Estado-nao ao entrementes
evidenciam que este , antes de tudo, um elemento intrnseco e indissocivel
prpria sociedade e a seu movimento histrico. As formas de atuao e interao
do Estado e sua estrutura organizacional no devem ser entendidas como
reflexo passivo da sociedade autorregulada pelos mercados nem como elemento
autnomo e idealizado que determina a sociedade, agindo como fonte primria
do processo reprodutivo.
3. De outro modo, Estado e capitalismo seriam divergentes sempre que, por exemplo, um Estado no conseguisse
impor, como norma de comportamento geral sociedade, a totalidade das leis e a exclusividade do uso da fora, casos
em que ele estaria, a um s tempo, pondo em dvida a garantia de proteo propriedade privada e a confiana no
cumprimento dos contratos, dois dos mais importantes fundamentos de uma economia capitalista. Outro exemplo seria
o de um Estado que no conseguisse garantir a estabilidade do valor real da moeda, tampouco assegurar os parmetros
bsicos de clculo para o valor esperado da rentabilidade empresarial dois outros fundamentos definidores de uma
economia capitalista. Ambos os exemplos poderiam, feitas as devidas consideraes s especificidades nacionais, ser
aplicados a praticamente todos os pases latino-americanos, inclusive o Brasil. Em tais exemplos, evidencia-se, ento,
que o Estado no poderia infringir aqueles fundamentos bsicos de existncia do capitalismo, sob pena de, assim
agindo, atingir seus elementos definidores.
4. Em especial, ver Evans (2004) e Diniz e Leopoldi (2010).
472
Em outras palavras: o Estado no pode ser compreendido como entidade

monoltica ou homognea, visto que se constitui no que Codato (1997) chamou
de sistema estatal, isto :
[um] sistema institucional dos aparelhos [ou organizaes] do Estado, entendido
como o conjunto de instituies pblicas e suas ramificaes especficas (funcionais,
setoriais e espaciais) encarregadas da administrao quotidiana dos assuntos de
governo. Utilizo essa noo aqui de forma descritiva, pois no pretendo sugerir que
as agncias do Estado possuam uma integrao perfeita entre si ou uma articulao
racional segundo uma lgica burocrtica abstrata (...). [Nesse contexto, fazem]
parte do sistema estatal as cpulas do Executivo (o governo propriamente dito),
a administrao civil (ou burocracia), o judicirio, as assemblias parlamentares, os
governos locais e o aparelho repressivo (foras armadas e polcia) (op. cit., p. 36-37).
As polticas pblicas, nessa perspectiva, tendem a expressar, por sua vez, os

movimentos contraditrios que se desenvolvem nos aparelhos de Estado e que so
fruto de momentos e circunstncias que colocam em disputa determinadas foras
sociais no mbito do Estado. Assim, a poltica pblica no pode ser apreendida
pela ideia de que seria configurada como desenho de especialistas ou campo neutro.
Ao contrrio, deve ser vista como resultado da interao e dos conflitos de um
processo decisrio que expressa, a cada momento, o resultado das tenses e dos
interesses da burocracia estatal, dos movimentos populares que atravessam o Estado
e dos grupos sociais mais poderosos que detm o poder econmico.
2.1 Estado e desenvolvimento no Brasil: capacidades estatais e instrumentos
para o planejamento governamental
Uma atuao mais incisiva do Estado brasileiro na promoo do desenvolvimento

delineou-se de forma clara a partir da dcada de 1930, com a transio de uma
ordem predominantemente agrcola para uma sociedade urbano-industrial no
esteio do perodo Vargas (1933-1954). Este processo veio acompanhado da
configurao de um novo aparato estatal, que, gradualmente, foi se distanciando
dos particularismos e imediatismos da Repblica Velha (1891-1930).
Em consequncia, o avano do processo de industrializao brasileira na dcada
de 1940 abriu um debate sobre quais caminhos o pas deveria seguir. Se se deveria
optar por uma restaurao do projeto liberal, pautado pela teoria das vantagens
comparativas ricardianas e pela diviso internacional do trabalho, ou por um novo
projeto de desenvolvimento pela via da industrializao induzida pelo Estado.5
Pouco a pouco, planejamento e desenvolvimento passaram a ser conceitos
associados, tanto para governantes, polticos, empresrios e tcnicos, como para
boa parte da sociedade brasileira. A partir da dcada de 1950, com o avano da
5. O clssico debate de 1945 entre Roberto Simonsen, defensor do planejamento e da industrializao, e Eugnio
Gudin, crtico da interveno estatal, a expresso mxima dessa disjuntiva configurada poca no pas. Para saber
mais sobre esta controvrsia, ver Ipea (2010a).
473
industrializao pesada vale dizer, com a implantao de ramos industriais

voltados produo de bens no durveis, bens intermedirios e de capital ,
consolidou-se projeto de orientao desenvolvimentista, que durou at os anos
finais da dcada de 1970. Naquele eixo, o Estado assumiu papel central, em virtude
da dinmica da industrializao pautada no trip Estado-capital estrangeiro-capital
privado nacional e dos amplos planos de expanso da industrializao, tais como
o Plano de Metas, do governo Juscelino Kubitschek (1955-1961), e o II Plano
Nacional de Desenvolvimento (PND), do governo Ernesto Geisel (1974-1979).
Ao longo de todo o perodo, a funo planejamento viria a ser o eixo central desse
processo, uma vez que a expanso dos setores econmicos prioritrios seria definida por
meio dele. Na dcada de 1980, o baixo crescimento e a elevada inflao representaram o
esgotamento do padro de desenvolvimento brasileiro. Mais especificamente durante
o governo Sarney (1985-1989), no existia definio clara a respeito de qual eixo deveria
ser seguido pelo capitalismo brasileiro: reformular o modelo desenvolvimentista ou
aderir ao modelo neoliberal associado ao processo de globalizao. Havia uma disputa
de projetos que s foi parcialmente resolvida a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1994-2002), apesar de as estratgias de desregulamentao e
desarticulao do aparelho estatal terem sido iniciadas j no fim do governo Sarney
(1985-1989) e aprofundadas durante o governo Collor (1990-1992).
O Plano Real, iniciado no governo Itamar (1993-1994) e consolidado no
governo FHC, no representou apenas um processo de estabilizao de preos,
mas tambm um amplo ajuste estrutural, assentado na diminuio do papel do
Estado e na abertura econmica comercial e financeira para fomentar a competitividade de preos e, assim, forjar a estabilizao da moeda nacional. Assumia-se,
portanto, a retrica de que o excessivo intervencionismo estatal e o elevado custo
da mquina pblica seriam os responsveis pela inflao, funcionando como os
principais empecilhos para o Brasil adentrar em uma nova fase de prosperidade.
Neste contexto, o Estado brasileiro deveria ter como objetivos a austeridade fiscal
e a eficincia microeconmica, alcanadas por poltica econmica ortodoxa e por
reformas que incorporassem instituies pr-mercado, processo este que acabou
sendo explicado por meio da tese da monocultura institucional.6
Celso Furtado, em exposio na abertura da mesa redonda dilogo social,
alavanca para o desenvolvimento, promovida pelo Conselho de Desenvolvimento
6. A monocultura institucional baseia-se tanto na premissa geral de que a eficincia institucional no depende
da adaptao ao ambiente sociocultural domstico, como na premissa mais especfica de que verses idealizadas de
instituies anglo-americanas so instrumentos de desenvolvimento ideais, independentemente do nvel de
desenvolvimento ou posio na economia global. Formas institucionais correspondentes a uma verso idealizada
de supostas instituies anglo-americanas so impostas naqueles domnios organizacionais mais sujeitos presso
externa (como organizaes formais do setor pblico). Outras arenas menos acessveis (como redes de poder informais)
so ignoradas, assim como o so as questes de combinao entre as necessidades das instituies modificadas e as
capacidades das organizaes que as circundam. Na maioria das arenas da vida pblica, especialmente aquelas ocupadas
com a presso de servios pblicos, a monocultura institucional oferece a proposta estril de que a melhor resposta ao
mau governo menos governo. Seus defensores ficam, ento, surpresos quando seus esforos resultam na persistncia
de uma governana ineficiente, atomizao inaceitvel entre os cidados e a paralisia poltica (Evans, 2004, p. 28-29).
474
Econmico e Social (CDES), em junho de 2004, resumiu bem os efeitos desse

pensamento para o projeto de desenvolvimento brasileiro:
A hegemonia do pensamento econmico neoclssico/neoliberal acabou com a
possibilidade de pensarmos um projeto nacional; de planejamento governamental,
ento, nem se fala (...). [O Brasil] precisa realmente partir para uma verdadeira
reconstruo, de se pensar de novo. (...) para mim, o que preza a poltica.
Essa coisa microeconmica, ento, um disparate completo (...) No espero que
haja o milagre da superao desse pensamento pequeno, pois hoje em dia no tem
ningum que lidere essa luta ideolgica. Todo mundo foge desta confrontao
ideolgica. Planejar o presente e o futuro do pas passou a ser coisa do passado.
Como voc pode dirigir uma sociedade sem saber para onde vai? O mercado
que decide tudo. O pas passou a ser visto como uma empresa. Isso um absurdo
(Furtado, 2004, p. 7-8).
Essa descrio da trajetria histrica do desenvolvimento econmico do
pas, bem como do papel desempenhado pelo Estado brasileiro em diferentes
fases deste processo, evidencia que a estruturao histrica e institucional deste
ltimo abriu possibilidades para projetar o pas rumo ao desenvolvimento.
As formas que o Estado nacional foi assumindo e pelas quais foi estruturando
funes indelegveis sobretudo no que se refere regulao da propriedade,
tributao e gerao e controle da moeda e da dvida pblica mostram que ele
ainda possui capacidades no desprezveis para operar vetores do planejamento
governamental em prol do desenvolvimento.
A despeito da imobilizao estatal durante a vigncia do modelo de desenvolvimento liberal, o Estado brasileiro, na entrada do sculo XXI, ainda preserva
capacidades e instrumentos para planejar e induzir a dinmica econmica, haja vista
a manuteno de importantes empresas estatais, bancos pblicos, fundos pblicos
e fundos de penso, entre outros ativos importantes, os quais argumenta-se
neste livro poderiam ser mais bem articulados para operar de forma ativa como
indutores do desenvolvimento na atual quadra histrica do pas.
A importncia desses instrumentos para a atuao do Estado brasileiro ficou
evidente no enfrentamento da crise internacional recente, j que as polticas
anticclicas implementadas foram fundamentais para reverter as expectativas dos
agentes econmicos, que, quela altura, estavam condicionadas pelo colapso do estado
de confiana e pela paralisia real da economia mundial.7 Neste sentido, o Estado
brasileiro utilizou raios de manobra de que dispunha em suas polticas monetria
e fiscal, alm de instrumentos de interveno direta provenientes, sobretudo, das
7. No auge da crise, o governo brasileiro engendrou um amplo conjunto de medidas anticclicas: desoneraes fiscais
para vrios segmentos produtivos, manuteno do gasto pblico, reduo do compulsrio, expanso do crdito por
meio dos bancos estatais e reduo da taxa de juros. A este respeito, ver Ipea (2009; 2010b).
475
empresas estatais e dos bancos pblicos, para corrigir falhas do sistema econmico,
obtendo, com isso, considervel sucesso. Isto mostra a necessidade de reforar as
capacidades estatais e os instrumentos disponveis para planejar e coordenar o desenvolvimento nacional, considerando a independncia poltica do Estado, o interesse
pblico sobre interesses particulares, bem como a preponderncia das instituies
e dos princpios da Repblica e da democracia sobre o mercado.
3 A CONTEMPORANEIDADE DO DESENVOLVIMENTO NO BRASIL
O livro Estado, instituies e democracia foi dividido em trs volumes. Destes, o

terceiro dedicado a abordar a temtica do Estado brasileiro e do desenvolvimento
nacional (Ipea, 2010c, v. 3). Dividido, por sua vez, em trs partes, cada uma delas
traz tona discusses especficas, que se articulam aos objetivos gerais desta coletnea.
A parte I, Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio e condies para
a reconstruo, realiza discusso analtica a respeito da relao histrica entre
planejamento e desenvolvimento, com destaque para o prprio Brasil, explorando
aspectos especficos desta relao em perspectiva tanto temporal (passado, presente
e futuro) como interpretativa (auge, declnio e condies para a reconstruo).
A parte II, Regulao da propriedade, tributos e moeda: vetores do planejamento
no Brasil, por seu turno, intenta mostrar que o Estado brasileiro, ao ter se estruturado
histrica e institucionalmente para executar funes indelegveis ao setor
privado, capacitou-se, ao menos potencialmente, para projetar o pas em direo ao
desenvolvimento. Ao resgatar as formas pelas quais foi assumindo e estruturando
funes exclusivas no campo da regulao e da garantia da propriedade, da tributao,
da gerao e do controle da moeda e da dvida pblica, fica claro que o Estado
nacional possui, na entrada do sculo XXI, capacidades prprias no desprezveis
para operar aquelas funes como vetores do planejamento governamental.
A parte III, Atuao do Estado no domnio econmico: instrumentos para o
planejamento, por fim, discute a atuao do Estado brasileiro fundamentalmente no
domnio econmico, destacando alguns dos principais ativos estatais, tais como:
empresas estatais e bancos pblicos, fundos pblicos e fundos de penso passveis
de serem operados como instrumentos do planejamento na atual quadra histrica
de possibilidades para o desenvolvimento.
3.1 Planejamento e desenvolvimento: auge, declnio
e condies para a reconstruo
O papel do Estado na promoo do desenvolvimento tema cuja relevncia

acadmica, em especial para as cincias econmicas e polticas, assim como suas
implicaes normativas e prticas, dificilmente podem ser minimizadas. Neste quadro,
o planejamento das aes do Estado, no apenas no mbito da programao de
476
suas iniciativas internas, mas tambm como agente da sociedade na concepo

e na coordenao de estratgias de desenvolvimento, constitui um, entre vrios,
dos aspectos a gerar controvrsia na agenda pblica atual.
A compreenso dessa funo estatal contempornea, considerada fundamental
para a atuao do setor pblico na consecuo do desenvolvimento, demanda
observao e anlise de como ela foi historicamente exercida, bem como dos
fatores que a impulsionam e restringem. Partindo-se, primeiro, da experincia
latino-americana, busca-se compreender, em perspectiva histrica, a trajetria
do planejamento na regio desde a dcada de 1950 at os dias atuais. Com uma
caracterizao de contexto, sabe-se que, ao fim da Segunda Guerra Mundial, as
economias latino-americanas se caracterizavam pelo atraso tecnolgico e pela
dependncia econmica de alguns poucos produtos de exportao, o que limitava
suas possibilidades de crescimento agregado. A planificao, protagonizada pelos
diversos governos, passava, ento, a ser vista como o meio capaz de enfrentar os
entraves ao crescimento econmico. Para realiz-la, os pases latino-americanos
criaram, em diferentes momentos nos anos 1950 e 1960, organizaes especializadas no nvel mais alto dos governos, destinadas fundamentalmente a desenhar
e definir planos nacionais de desenvolvimento econmico e social.
No obstante, em que pese o consenso quanto necessidade do planejamento, este enfrentou grandes dificuldades de implementao, em boa parte,
fruto da fragilidade das instituies democrticas, quando no de sua completa
ausncia em alguns casos. Isto facilitava a captura das agncias do Estado, includas as encarregadas do planejamento, por grupos poderosos, tornando o alcance
das propostas, frequentemente, aqum das necessidades sociais. Neste sentido,
a instabilidade poltica decorrente da baixa institucionalizao da competio
pelo poder, prpria do dficit democrtico, implicava forte incerteza quanto
efetiva execuo dos planos elaborados, reduzindo sua eficcia, mesmo quando
finalmente efetivados.
No entanto, a despeito dessas dificuldades, bem como das promessas no
cumpridas do planejamento, novas e poderosas conjugaes de fatores iriam ser
ainda mais decisivas para o refluxo do planejamento na Amrica Latina a partir
das dcadas de 1980 e 1990. Neste perodo, uma varivel revelou-se crtica: a
crise de financiamento dos governos nacionais, em especial pela forte restrio
dos crditos externos, em um quadro de elevado endividamento pblico, interno
e externo. O chamado Consenso de Washington e os programas de reformas
por ele recomendados conferiram conotao de obsolescncia a conceitos e
instrumentos que sustentavam os escritrios de planejamento. Assim, com
baixo apoio poltico, muitas destas organizaes foram fechadas, e as que se
mantiveram perderam muito de sua importncia estratgica.
477
Diante disso, torna-se importante situar o movimento geral dos pases da

periferia capitalista, sobretudo os latino-americanos, que, entre 1980 e 2000,
buscaram desenvolver suas respectivas economias por meio da adoo de reformas
abrangentes orientadas para o (e pelo) mercado, tais como a abertura comercial, a desregulamentao financeira, a privatizao do setor produtivo estatal, a
austeridade fiscal e o rigor na administrao da poltica monetria. Vale ressaltar que
cada realidade nacional gerou particularidades especficas frente ao modelo geral
do Consenso de Washington, o que, por sua vez, ajuda tambm a explicar algumas das
respostas diferenciadas destes pases crise internacional deflagrada em fins de
2008, sobretudo no que se refere atuao do Estado no domnio econmico.
No outra a realidade da prpria economia brasileira, que, entre 2003 e
2010, vivenciou um momento de reconstruo do planejamento e do prprio
protagonismo do Estado como organizador e impulsionador do desenvolvimento.8
Descrentes do dogma neoliberal, que reduzia o Estado a funes mnimas, os pases
latino-americanos em geral, e o Brasil em particular, empreenderam esforos de
concepo de novos arranjos institucionais e instrumentos para orientar a ao
estatal, na atual quadra de desenvolvimento destes pases. Entretanto, cabe observar
que os novos modelos de planejamento em construo no contexto atual no devem
apenas se distanciar das experincias latino-americanas anteriores, como tambm
pouco se assemelham ao que foi o planejamento sovitico. Em outras palavras, no
se tenta substituir o mercado pelo Estado, nem supor que este ltimo seja capaz,
de forma autnoma, de identificar e materializar a vontade coletiva.
Diante disso, torna-se relevante a discusso, por exemplo, no caso brasileiro,
acerca da experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
(CDES) como espao de concertao nacional para o desenvolvimento. Trata-se de
inovao institucional importante do momento presente, a qual, podendo operar
em um nvel mesoinstitucional de relacionamento entre Estado e sociedade, talvez
merea um olhar algo mais atento s possibilidades que este espao oferece para
o exerccio democrtico de concertao poltica e social pr-desenvolvimento.
Em particular, argumenta-se que o principal desafio que se coloca a esse novo tipo
de institucionalidade o de identificar as aspiraes da coletividade nacional, desde
que amplamente representada. Como as demais, a sociedade brasileira tambm se
complexificou e, se mesmo antes j no era fcil obter consensos, hoje, sem dvida,
as dificuldades so muito maiores.
Assim, reconhece-se a existncia e defende-se o uso de modelos neocorporativistas, a exemplo do prprio espao de convivncia possibilitado pelo CDES,
como um encaixe democracia representativa. Em outras palavras, esse novo modelo
de institucionalizao complementaria as instncias representativas tradicionais,
8. A este respeito, ver Cardoso Jr. (2011).
478
sem, obviamente, substitu-las ou com elas conflitar. O argumento desenvolvido

no sentido de identificar funes diferentes a tais instncias representativas, em que
fruns como o prprio conselho serviriam para facilitar a comunicao e a consulta,
bem como a negociao e a coordenao, entre interesses sociais heterogneos e
interesses pblicos convergentes.9
Em sntese, os captulos da parte I da publicao revelam a fragilidade de
estruturas criadas sem adeso e controle social, ao mesmo tempo em que identificam
a necessidade no contexto presente, marcado pela complexificao das dinmicas
sociais e econmicas de novas institucionalidades, nas quais diferentes interesses
e novas perspectivas possam ser estabelecidos. Em adio, o futuro indica que as
atuais concepes e instrumentos de interveno devem estar apoiados em contextos
radicalmente distintos, ainda que de maior dificuldade, que tendem a mudar com
maior velocidade e menor previsibilidade. , pois, neste nvel de desafio que se
coloca a tarefa de requalificar o protagonismo da ao estatal na construo de novas
possibilidades de planejamento para o desenvolvimento da sociedade brasileira.
3.2 Regulao da propriedade, tributos e moeda:
vetores do planejamento no Brasil
Busca-se nesta subseo, identificar alguns dos vetores ou capacidades estatais existentes hoje no aparato burocrtico do Estado brasileiro, passveis de mobilizao
planejada e coordenada em prol de estratgias mais robustas e eficazes de desenvolvimento. claro que, nesse esforo de anlise e interpretao, h um vis em
torno de vetores propriamente econmicos do planejamento, mas isto se justifica
pelo peso de fato elevado que tais fatores exercem sobre as formas de organizao
das sociedades em sua tarefa cotidiana de gerao, repartio e apropriao do
excedente econmico.
Em outras palavras: independentemente do tipo de organizao estatal se
republicano ou monrquico etc. e independentemente do regime de governo
presente se democrtico, autoritrio ou totalitrio etc. , a dinmica social em
geral fortemente determinada por contedos de natureza econmica. Entre tais
contedos, os mais importantes derivam de funes consideradas clssicas ou
fundadoras do Estado ou, dito de outro modo, funes inerentes prpria razo
de existncia dos Estados modernos e contemporneos, tais quais apresentadas ao
incio deste captulo.
No captulo 16 desta coletnea, O Estado e a garantia da propriedade no Brasil,
intenta-se relativizar a ideia de que direitos de propriedade, mesmo em regimes
capitalistas, devam ser assumidos como valores ptreos, no sujeitos a interesses sociais
e objetivos pblicos. Diferentemente, a conotao de absolutividade que lhe d o
9. Especificamente sobre a experincia do CDES sob o governo Lula, ver Cardoso Jr., Santos e Alencar (2010).
479
ordenamento liberal subtrai a sua relatividade, faz que o instituto da propriedade

se converta em modelo supremo da validade do ordenamento jurdico. Com isso,
no se quer dizer que tais direitos no sejam importantes para delimitar mercados
e, at mesmo, organizar transaes, mas que sejam referenciados ou submetidos a
valores e parmetros superiores, fundados na ideia geral de bem pblico ou interesse
social, como prev, alis, as prprias legislaes que tratam do tema. O captulo
argumenta ser isso no s desejvel como possvel, at mesmo nos quatro parmetros gerais enunciados na seo 1, os quais ligam e condicionam, mutuamente,
os fundamentos dos Estados modernos aos fundamentos do regime capitalista.
Focando especificamente o caso nacional, o captulo citado examina a evoluo
da propriedade no Brasil,10 entendendo-a no como um direito sagrado e absoluto, mas
como um instituto jurdico concreto, inserido, assim, na dinmica histrico-social do
pas. Aps exemplificar este argumento a partir de questes histricas concretas ligadas
s problemticas da propriedade fundiria e urbana, o captulo procura demonstrar que
o caso brasileiro particularmente complexo porque, no pas, o exerccio da soberania
estatal no sentido de buscar o interesse pblico estaria fortemente bloqueado e
dirigido por interesses privados ou particularistas.11
No por outra razo, a propriedade e seu regime jurdico liberal ainda devem
ser considerados um dos problemas centrais do pas, fato comprovado pelos intensos
debates que se travaram em torno deste tema durante o processo constituinte de
1987-1988, mas cujos inegveis avanos inscritos no texto encontram ainda imensas
dificuldades para serem implementados.
Alm, portanto, da questo da regulao pblico-privada da propriedade,
esta parte do livro discute tambm a questo da tributao, entendida como outra
das funes clssicas do Estado moderno. O monoplio da tributao por parte
do poder pblico condio indispensvel criao de capacidade estatal prpria.
Isto, inclusive, para garantir a efetivao das demais funes de Estado, sejam elas
clssicas ou contemporneas; ligadas regulao da propriedade, como visto anteriormente, ou ao planejamento governamental e gesto cotidiana das polticas pblicas.
No entanto, sob essa perspectiva, evidente que no se trata, nesse ponto,
de discutir o tamanho da carga tributria do Estado se bruta ou lquida, esta
que a forma de expresso atual para a atividade de arrecadao, pelo Estado, de
parte do excedente econmico gerado pelo conjunto da sociedade , tampouco
10. Abrangendo-a historicamente desde o ordenamento da propriedade do perodo colonial at o regime jurdico da
propriedade configurado na Constituio Federal de 1988 (CF/88).
11. O resultado deste processo pode ser visto pela alta concentrao da propriedade fundiria e tambm urbana no pas,
pelo baixo peso dos impostos incidentes sobre os diversos tipos de propriedade e riqueza, pela especulao imobiliria,
pelas imensas dificuldades do poder pblico (representado, neste caso, pelas municipalidades) em implementar planos
diretores ou zoneamentos urbanos saneadores, e at mesmo de enfrentar problemas autoevidentes, como os de lixo
e esgoto urbano, transporte pblico, ocupao desordenada do espao, preo de venda e aluguel de moradias etc.
480
de discutir a efetividade, a eficcia ou a eficincia do gasto pblico implementado

a partir de determinada capacidade arrecadatria ou de financiamento pblico.
Ao contrrio, trata-se, isto sim, de discutir a evoluo e a composio da estrutura
tributria e da constituio e organizao do fisco brasileiro no longo perodo que
vai de 1889 aos dias atuais.
Nesta coletnea, ao longo do captulo 17, Tributao e fisco no Brasil: avanos
e retrocessos entre 1964 e 2010, faz-se um trabalho de reconstituio histrica de
funes atribudas ao Estado brasileiro, sua poltica fiscal e tributao, bem como
s foras sociais que vm influenciando e determinando o formato das estruturas
tributrias nacionais e que terminam viabilizando ou cerceando o cumprimento
daquelas funes. Adicionalmente, intenta-se sugerir mudanas necessrias para a
modernizao do aparato arrecadatrio e da prpria estrutura tributria brasileira,
visando a seu manejo como instrumento proativo de poltica econmica e de
financiamento do desenvolvimento nacional.
A anlise do captulo se pauta na hiptese de que as estruturas tributrias
precisam ser compreendidas em uma perspectiva histrica, que contemple os seus
principais determinantes, quais sejam: o padro de acumulao e o estgio de
desenvolvimento atingido por um determinado pas; o papel que o Estado desempenha em sua vida econmica e social; e a correlao das foras sociais e polticas
atuantes, incluindo-se as que se manifestam nas disputas por recursos que os entes
que compem a Federao travam entre si.
Na anlise sobre o caso brasileiro, pode-se confirmar que, de um Estado de
cunho liberal at 1930, com limitada interveno na atividade econmica e reduzida
carga tributria gerada predominantemente por impostos sobre o comrcio exterior,
evoluiu-se, nos perodos seguintes, quando as ideias keynesianas/cepalinas ganharam
fora, para a condio de um Estado de orientao desenvolvimentista, que teve de
lanar mo de outras fontes de financiamento para desempenhar seu papel, j que,
apesar da expanso das atividades produtivas internas, estas no foram suficientes
para dot-lo de recursos em dimenso adequada. Tampouco se mostraram viveis
reformas de profundidade em sua estrutura, dado o pacto poltico que sustentou
as aes do Estado brasileiro at o fim da dcada de 1950.
Uma reforma tributria abrangente apenas se fez possvel por ocasio do Plano
de Ao Econmica do Governo (PAEG), no binio 1965-1966, com objetivos
modernizadores, comandada pelo regime militar que se instalou no poder em 1964.
Esta reforma buscou readequar o sistema s necessidades de recursos do Estado,
transformando-o em efetivo instrumento de poltica econmica e colocando-o a
servio do processo de acumulao. Contudo, a utilizao exacerbada deste instrumento terminou conduzindo o Estado a uma grave crise fiscal no fim da dcada
de 1970. Crise esta que, inclusive, enfraqueceu as bases do poder autoritrio e
contribuiu para sua derrocada na dcada de 1980.
481
Por sua vez, desde a promulgao da CF/88 e, posteriormente, com a

implementao do Plano Real, em 1994, a funo tributao vem sendo manejada
como mero instrumento de ajuste fiscal pelo governo federal. Com isto, o sistema
tributrio foi sendo desfigurado e conheceu um grande retrocesso do ponto de vista
tcnico e da modernidade da estrutura arrecadatria, transformando-se, como afirma
o captulo, em um instrumento anticrescimento, antiequidade e antifederao.
Em direo contrria, favorecido pela revoluo ocorrida nos sistemas de
comunicao e informatizao, o fisco brasileiro conheceu, em todos os nveis,
profundas reformas modernizadoras, capacitando-se a cobrar os tributos nacionais
com bem mais eficincia. Alm da unificao do fisco, em 2008 com a unio da
Receita Federal do Brasil (RFB) e do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)
em nica estrutura, que passou a ser denominada super-receita , este processo
vem sendo completado, tambm, com expressiva modernizao dos fiscos estaduais
e municipais, bem como com a modernizao das instituies envolvidas nas
questes fiscais por exemplo, os tribunais de contas e o Ministrio Pblico (MP).
Em concluso, para que haja sinergia entre a mquina arrecadatria e a
prpria estrutura tributria, de modo que os impostos possam ser recuperados
como instrumentos efetivos de poltica econmica e social do Estado, resta vencer
resistncias e realizar verdadeira e abrangente reforma do sistema tributrio,
resgatando importantes princpios que deveriam cimentar suas estruturas, como
os da equidade social, do equilbrio macroeconmico e da cooperao federativa.
Por fim, no captulo 18, O Banco Central do Brasil: institucionalidade, relaes
com o Estado e com a sociedade civil, autonomia e controle democrtico, discute-se
uma terceira fonte indispensvel de poder dos Estados contemporneos, ligada
funo de gerao e controle da moeda em mbito nacional. Aqui, a discusso
feita tendo por base a constatao histrico-terica de que, sendo as sociedades
contemporneas economias monetrias da produo, e sendo a moeda, nestas
sociedades, um bem pblico de inestimvel importncia para a organizao dos
mercados e para o funcionamento de todas as atividades produtivas que esto
na base das respectivas economias nacionais, cabe a estes Estados construir as
condies para alcanarem autonomia e soberania monetrias, pois isto aumenta
as suas capacidades para disporem de recursos estratgicos ao planejamento do
desenvolvimento em mbito nacional.
Entre tais recursos estratgicos, destacam-se: i) a estabilizao do valor real e
do poder de compra da moeda nacional dito de forma simples: manuteno da
inflao em nveis bastante baixos, porm no negativos, com o que se introduz
um componente importante de previsibilidade monetria ao clculo econmico
capitalista; e ii) a estruturao de instrumentos econmico-financeiros e de canais
operativos pelos quais a moeda nacional, sob domnio e orientao pblica, se
482
converte em fonte (funding) de financiamento de atividades produtivas voltadas

ao desenvolvimento.12
Em ambos os casos moeda de valor estvel no tempo e moeda em funo,
isto , operando institucionalmente como portadora de funding para o sistema
econmico como um todo , est-se diante de funes tipicamente estatais. Estas
somente podem ser organizadas e executadas sob o escrutnio de agncias especializadas do Estado, nica forma historicamente disponvel de institucionaliz-las
tendo por e estando sob motivao o interesse social geral, o interesse pblico.
Se esta , ento, a suposio geral do captulo, toda a discusso ali travada
tendo por base a realidade do Banco Central do Brasil (BCB), ou seja, a autoridade
monetria nacional mxima do pas, procura problematizar sua atuao justamente
neste meio-fio que a gesto e o controle monetrio stricto sensu (funo estabilizao monetria) frente aos demais objetivos da nao, necessrios construo
do desenvolvimento, mormente em ambiente democrtico.
Apesar de a acumulao de poderes nos bancos centrais no ser exclusividade
brasileira, o captulo argumenta que o desenvolvimento financeiro das ltimas
dcadas, baseado em moedas fiducirias sem lastro, foi acompanhado pelo
insulamento progressivo destes bancos, como guardies da riqueza financeira e
do funcionamento dos mercados, com poderes para submeter outras instncias do
Estado aos efeitos de suas decises, especialmente no caso da poltica fiscal e da
poltica cambial. Alm disto, o mandato de preservar a estabilidade do sistema
financeiro delega a estes bancos a funo de emprestador de ltima instncia, o
que lhes permite agir com ampla discricionariedade em momentos de turbulncia,
sob a justificativa de defender o conjunto da sociedade dos efeitos danosos de
crises de liquidez.
Ainda assim, o caso brasileiro apresentaria singularidades relevantes. Apesar
da formao tardia, apenas em meados da dcada de 1960, o BCB passou progressivamente de uma situao de forte subordinao s autoridades fiscais e aos
grandes bancos pblicos para a obteno de poderes semelhantes aos seus congneres,
apesar de no contar com autonomia de direito. O Plano Real consagrou estes
poderes e tambm a posio diferenciada, porque hierarquicamente superior, que
o banco passou a desfrutar.
Nesse novo arranjo ps-Plano Real, e at mesmo aps a crise cambial de
1998-1999, a poltica monetria tornou-se, de fato, hierarquicamente superior s
12. Ambas as perspectivas so tributrias de teorias monetrias de inspirao e influncia tanto marxista como keynesiana,
teorias estas que obviamente no descuidam daquelas outras trs funes clssicas da moeda: moeda como unidade de
conta, meio de pagamento e reserva de valor, funes estas especficas e importantes em si, mas menos necessrias na
argumentao j referida, posto que todas elas esto contempladas e subentendidas na funo j destacada porque
s assim so possveis de estabilizao do seu valor real e do seu poder de compra. Ver Marx (1986) e Keynes (1982).
483
polticas fiscal e cambial; e o BCB passou plenamente condio de ente responsvel pela estabilidade do nvel de preos, sobretudo por meio do manejo da taxa
de juros, sob a vigncia de um regime de metas de inflao. Nesta perspectiva, a
efetivao das metas desejadas s seria alcanada com a existncia de um banco
central com elevado grau de independncia; ou seja, suas decises deveriam ser
tomadas sem nenhum tipo de subordinao hierrquica a outra agncia burocrtica
do Estado brasileiro.
Diversos episdios, alguns dos quais apresentados no captulo, revelam a
capacidade de o BCB exercer suas diferentes atribuies sem a devida transparncia,
prestao de contas e responsabilizao pblica dos atos de seus dirigentes. Sujeito
a presses diversas do mercado, as relaes da autoridade monetria brasileira com
o Estado e a sociedade civil se apresentam nebulosas, constituindo uma deficincia
do processo democrtico nacional.
To importante quanto o BCB para o gerenciamento da base monetria do
pas a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) para a gesto da dvida pblica
federal brasileira, ainda mais em contexto histrico global de financeirizao
dos fluxos e dos estoques de riqueza e seus impactos geralmente nocivos sobre
economias cujas moedas nacionais costumam ser, ao mesmo tempo, inconversveis internacionalmente e sujeitas a intensos e recorrentes movimentos
especulativos de curto prazo. Em tais contextos e o Brasil talvez seja um caso
paradigmtico neste sentido, pois grande parte destes fluxos e estoques financeiros de riqueza encontra-se lastreada em ttulos da dvida pblica garantidos,
em ltima instncia, pelo prprio Tesouro Nacional , ganha especial importncia a montagem, no pas, de um departamento de governo exclusivamente
responsvel pelo manejo da dvida mobiliria externa e interna indexada e
conversvel na moeda domstica.
No captulo que encerra o livro, trazido discusso o outro lado da gesto
da poltica monetria conduzida pelo BCB, isto , o da gesto da dvida pblica
lastreada em moeda nacional, como outra funo exclusiva do Estado brasileiro.
Como mostra o captulo, no Brasil, este processo que teve incio em
meados dos anos 1980, com a criao da STN, e foi concludo em 2005, quando
ocorreram as primeiras emisses de ttulos da dvida externa realizadas diretamente pelo Tesouro confundiu-se com a separao institucional entre gesto da
dvida pblica e gesto da poltica monetria, que antes eram de responsabilidade
do BCB. Evidencia-se, neste contexto, que a evoluo institucional da gesto
da dvida federal acompanhou e refletiu, de um lado, a crescente relevncia do
endividamento pblico para as finanas e para a macroeconomia brasileira de
modo geral e, de outro, a aproximao entre o gerenciamento da dvida pblica
das prticas de governana consagradas internacionalmente.
484
A despeito do objetivo formal da STN estar concentrado no gerenciamento

da dvida pblica segundo critrios de minimizao dos custos de rolagem a
longo prazo e assuno de nveis prudentes de risco operacional, de solvncia e
de sustentabilidade temporal da dvida, sabe-se que as consequncias do manejo
desta funo vo alm disso, produzindo efeitos macroeconmicos mais amplos.
Entre tais efeitos, vale destacar que, quanto mais confivel nos termos do
mercado for o gerenciamento da dvida e quanto mais solvente vale dizer:
resgatvel diretamente em moeda nacional for o prprio estoque de dvida,
mais o Estado se encontrar em condies de oferecer moeda ao mercado e dela
dispor como veculo de funding para o financiamento da atividade produtiva
em seu espao territorial.
Em outras palavras: sendo o Estado responsvel, em ltima instncia,
tanto por zelar pela estabilizao do valor real da moeda funo esta desempenhada diretamente pelo BCB e subsidiariamente pela STN, por meio do
controle de liquidez que se faz mediante a emisso de ttulos pblicos, e ao
garantir as condies sob as quais a moeda venha a cumprir tambm seu papel
de financiadora do desenvolvimento , cabe STN, por intermdio de sua
subordinao institucional ao Ministrio da Fazenda (MF), fazer com que os
graus de confiana e de solvncia no gerenciamento cotidiano da dvida sejam
os mais elevados possveis.
Esse resultado, indireto e desejvel, da gesto da dvida pblica pela STN
no deve esconder, por fim, que, normalmente, a dvida pblica que permite a
cobertura direta e imediata de despesas emergenciais do governo como as relacionadas a calamidades pblicas, desastres naturais, guerras etc. , alm de viabilizar a
constituio de fundos pblicos voltados ao financiamento de grandes projetos de
investimento, normalmente com horizonte de mdio e longo prazos como em
transportes, energia, saneamento bsico etc. Tais aspectos, portanto, so de suma
importncia na explicitao de alguns dos instrumentos de mobilizao de recursos
pblicos voltados ao crescimento econmico, todos necessrios sustentao de
trajetrias robustas de desenvolvimento no pas.13
3.3 Atuao do Estado no domnio econmico: instrumentos para o
planejamento governamental brasileiro
Retomando a hiptese central deste captulo, afirma-se que a estruturao histrica

e institucional do Estado brasileiro abriu possibilidades para projetar o pas rumo ao
desenvolvimento. As formas que foi assumindo e pelas quais foi estruturando funes
indelegveis (sobretudo, no campo da regulao da propriedade, da tributao e da
gerao e controle da moeda e da dvida pblica) mostram que o Estado nacional
13. Estes aspectos so discutidos na parte III do livro Estado, instituies e democracia: desenvolvimento (Ipea, 2010d, v. 3).
485
ainda possui capacidades no desprezveis para operar os vetores do planejamento

governamental, em prol do desenvolvimento. Em adio, argumenta-se tambm
que o Estado brasileiro, na entrada do sculo XXI, ainda preserva capacidades e
instrumentos para planejar e induzir a dinmica econmica, haja vista a manuteno
de importantes empresas estatais, banco pblicos, fundos pblicos e fundos de
penso, entre outros ativos importantes, os quais enfatize-se poderiam ser mais
bem articulados para operar de forma ativa como instrumentos do planejamento
na atual quadra histrica de possibilidades para o desenvolvimento.
O captulo 19 apresentado nesta coletnea, A atuao do Estado brasileiro no
domnio econmico, centra seu foco de anlise naquelas que teriam sido as grandes
reformas da administrao pblica no sculo XX14 e em seus impactos sobre as formas
de atuao do Estado brasileiro no campo econmico. Por meio deste percurso,
torna-se possvel compreender por que a permanncia da estrutura administrativa
reformada no regime militar, com as concepes de eficincia e racionalidade
empresarial aplicadas ao setor pblico em geral, mormente ao gerenciamento das
empresas estatais, um elemento-chave para a compreenso das possibilidades e
dos limites da atuao do Estado brasileiro naquele domnio.
Com vista a tal objetivo, pode-se dizer que o captulo est organizado em
torno de trs argumentos principais, a seguir resumidos. Em primeiro lugar, a
ideia de que a reforma administrativa de 1967 sobretudo no que deriva do
Decreto-Lei no 200/1967 teria engendrado forte contraposio entre o interesse
pblico e o privado, sobretudo quando visto de perto o tratamento conferido s
empresas estatais. A questo que, apesar de sua personalidade de direito privado,
estas esto submetidas a regras especiais decorrentes do fato de serem integrantes
da administrao pblica.15
Por outro lado, as constituies outorgadas pelos militares, em 1967 e em
1969, incorporaram o chamado princpio da subsidiariedade, cuja concepo
entender o Estado como subsidirio da iniciativa privada. Com isto, as empresas
estatais deveriam perseguir condies de funcionamento e de operao idnticas s do
setor privado. Alm disto, sua autonomia na gesto econmica deveria estar garantida,
pois se entendia serem elas apenas vinculadas em vez de subordinadas aos respectivos
ministrios, os quais somente poderiam efetuar algum controle sobre seus resultados
14. A criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em 1937; o Decreto-Lei no 200, que corresponde
reforma administrativa do Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG), em 1967; as mudanas constitucionais de
1988; e a chamada Reforma Gerencial da dcada de 1990.
15. Essas regras especiais decorrem de sua criao autorizada por lei, cujo texto excepciona a legislao societria,
comercial e civil aplicvel s empresas privadas. Na criao da sociedade de economia mista, autorizada pela via legislativa, o Estado age como poder pblico, no como acionista. Sua constituio s pode se dar sob a forma de sociedade
annima ao contrrio da empresa pblica, que pode assumir qualquer forma societria prevista em lei e cujo capital
exclusivamente pblico , devendo o controle acionrio majoritrio pertencer ao Estado, em qualquer de suas esferas
governamentais, pois ela foi criada deliberadamente como um instrumento da ao estatal.
486
operacionais. Por conseguinte, as estatais passaram a ter como objetivo maior a

busca por lucros, em vez de uma atuao orientada em funo da estruturao de
polticas pblicas.
Em segundo lugar, a constatao de que os princpios gerais inscritos sob a
reforma de 1967 continuaram em vigor sob a CF/88, ampliando-se, portanto, os
conflitos entre o novo direito constitucional e o antigo mas vigente direito
administrativo. Enquanto o direito constitucional de 1988 afirmava ser da responsabilidade do administrador pblico buscar os interesses gerais da sociedade, o
direito administrativo afirmava ser da lgica do setor produtivo estatal comportar-se
segundo a eficincia e a racionalidade privadas.
Em terceiro lugar, o captulo argumenta terem a reforma gerencial da administrao pblica e a criao das agncias reguladoras, nos anos 1990, contrariado
o fundamento norteador da poltica pblica, na medida em que a separaram da
prestao propriamente dita dos servios pblicos. Com a reforma gerencialista dos
anos 1990, teriam sido criadas duas reas distintas de atuao para o poder pblico:
a administrao pblica centralizada, que formula e planeja as polticas pblicas;
e os rgos reguladores (as agncias), que regulam e fiscalizam a prestao dos servios
pblicos. Uma das consequncias deu-se pelo entendimento dominante de que a
principal tarefa do Estado deveria ser garantir adequadamente o funcionamento
dos mercados, o que argumenta o captulo contraria outra das obrigaes do
prprio Estado, qual seja, concretizar direitos por meio de prestaes positivas de
servios pblicos. Portanto, poltica pblica e servio pblico esto interligados,
no podem ser separados, sob pena de serem esvaziados de seu significado.
Em concluso, o captulo lana mo da crise internacional recente para lembrar
que o Estado e suas empresas vm sendo novamente utilizados como instrumentos
de correo das falhas intrnsecas do sistema econmico. Com isto, faz-se necessrio repensar a estrutura e as formas de atuao do Estado brasileiro no campo
econmico, levando em conta a preponderncia de instituies democrticas sobre
o mercado, bem como a independncia poltica do Estado em relao a interesses
particulares, nos processos complexos de tomada de decises.
Tendo, portanto, os contedos do captulo 19 como pano de fundo, organizam-se,
em sequncia, os demais captulos desta parte do livro, os quais tratam de explicitar e
detalhar aspectos importantes acerca da natureza e das formas de operao das empresas
estatais, dos bancos pblicos, dos fundos pblicos e dos fundos de penso, todos estes
instrumentos potenciais do Estado para o planejamento de sua atuao direta no pas.
Entre os instrumentos considerados aqui nesta coletnea, destaque-se, em
primeiro lugar, o peso e o potencial das empresas estatais federais ainda existentes
no Brasil. O captulo 20, O Estado e as empresas estatais federais no Brasil, tem
por objetivo principal mostrar o papel desempenhado pelas empresas estatais
487
no cenrio econmico brasileiro, sobretudo no perodo mais recente, quando se

verificou importante presena em virtude da crise econmica mundial.16 De acordo
com informaes do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas
Estatais do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (DEST/MP)
rgo que estabelece a relao entre o Estado brasileiro e suas empresas , entre
1995 e 2010, houve duas tendncias antagnicas em curso.
Na primeira tendncia (1995-2000), verificou-se uma significativa reduo do
nmero de empresas estatais e, consequentemente, da quantidade de empregados
e do volume de dispndio global. A segunda tendncia (2003-2010) foi marcada
pelo crescimento do nmero de empresas estatais, ampliando, assim, sua fora de
trabalho, bem como seus dispndios globais, o que teve papel fundamental para
minorar os efeitos da crise internacional recente no Brasil.
Alm das estatais, destaque-se tambm, nesta coletnea, a discusso a respeito
da atuao dos bancos pblicos federais no sistema econmico. O captulo 21,
O papel dos bancos pblicos federais na economia brasileira, realiza uma anlise
detalhada do papel desempenhado recentemente pelos bancos pblicos federais
brasileiros para manuteno do ciclo de crescimento, destacando suas trs principais
formas de atuao, descritas a seguir.
Em primeiro lugar, verifica-se a funo de direcionamento de crdito para
setores econmicos tais como o industrial, o rural e o imobilirio, bem como para as
diversas regies do pas. Nesta dimenso, destacam-se os papis exercidos pelo
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), maior banco
de fomento brasileiro, pelo Banco do Brasil (BB), maior instituio de crdito
rural, e pela Caixa Econmica Federal (CEF), maior agente de financiamento
habitacional, bem como pelo Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e pelo Banco da
Amaznia (Basa), que funcionam como importantes canais de (re)direcionamento
de crditos para suas respectivas regies.
Em segundo lugar, existe a funo de atuao anticclica na oferta de crdito
em cenrios de reduo ou empossamento da liquidez. Este tipo de interveno,
bem como sua relevncia, exemplificado por meio da atuao dos bancos
pblicos federais durante o aprofundamento da crise financeira global, a partir
de setembro de 2008, uma vez que estes ampliaram o crdito no momento em
que o crdito privado, interno e externo, vinha se retraindo de forma abrupta.
Como consequncia, verificou-se ampliao da participao dos bancos pblicos
federais em indicadores clssicos de avaliao de desempenho neste segmento.
16. O Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (DEST/MP) subdivide o Setor Produtivo Estatal (SPE) em quatro grupos, a saber: i) Centrais Eltricas Brasileiras
S/A (Eletrobras); ii) Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras); iii) empresas dependentes do Tesouro Nacional; e iv) demais
empresas independentes do SPE.
488
Por fim, em terceiro lugar, h a funo de atuao na expanso da bancarizao,

que tem como objetivo facilitar o acesso das camadas populares mormente de
regies menos favorecidas a servios financeiros de vrios tipos, como contas
bancrias, poupana e crdito pessoal, seguros etc.
Ao lado, por sua vez, das estatais e dos bancos pblicos, os fundos de penso
e os fundos pblicos so tambm considerados instrumentos governamentais
disposio potencial do Estado para fins de planejamento. No caso dos fundos
pblicos do governo federal, ressalte-se a discusso a respeito dos instrumentos
que o Estado brasileiro dispe para realizar determinadas polticas pblicas.
Mais especificamente, fala-se aqui do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS),
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), os fundos constitucionais de financiamento
das regies Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO), os fundos
setoriais atrelados s reas de cincia e tecnologia e os respectivos instrumentos de
poltica pblica que podem ser por eles mobilizados.
Salienta-se, nesse caso, a necessidade de aprofundamento das anlises e dos
estudos a respeito do papel que tais fundos desempenham no sistema econmico e
dos impactos de polticas pblicas viabilizados por estes, tarefa esta que se mostra
no trivial, haja vista os diferentes setores econmicos e sociais que so ou
poderiam ser beneficiados por este tipo de poltica, tanto de forma direta quanto
indireta. Em especial, o montante e o perfil dos recursos financeiros mobilizveis
pelos fundos pblicos mostram-se instrumentos de polticas pblicas no desprezveis, no mbito estatal brasileiro, para a montagem de arquiteturas de gesto e de
financiamento direto do desenvolvimento, talvez mais atuantes e adequadas que
aquelas atualmente vigentes, ainda mais quando se consideram as ainda perversas
condies de vida de grande parte da populao brasileira.
Praticamente o mesmo pode ser dito dos fundos de penso no Brasil,
sobretudo em funo da importncia de instrumentos de financiamento de longo
prazo (funding) para o investimento setorial e para as prprias estratgias nacionais
de desenvolvimento econmico e social. Em linhas gerais, argumenta-se dispor
o Estado brasileiro de instrumentos potenciais para direcionar os recursos dos
fundos de penso alocados atualmente de forma conservadora, grande parte em
ttulos da dvida pblica em prol do investimento produtivo e, possivelmente,
do desenvolvimento nacional.
Em primeiro lugar, importante salientar que mudanas institucionais e
regulatrias recentes leis complementares (LCs) nos 108/2001 e 109/2001
definiram novos padres na composio das instncias normativas, fiscalizadoras
e executivas dos fundos de penso, ampliando a participao dos trabalhadores,
bem como gerando significativos efeitos na gesto dos recursos dos respectivos
fundos. Esta mudana na gesto, no entanto, ainda no teria se traduzido em
489
grandes transformaes na opo conservadora de alocao de recursos dos

principais fundos de penso no Brasil, pautada basicamente por ttulos pblicos.
No entanto, a ampliao da participao dos trabalhadores e a queda de patamar
da taxa bsica de juros observada entre 2002 e 2010 tm gerado a necessidade de
novas opes de remunerao para a massa de recursos sob gesto dos fundos.17
Com isto, a sada estrutural para equilibrar planos de benefcios com aplicaes
rentveis e sustentveis passaria por uma soluo coletiva, via ampliao aplicaes do
fundo em investimentos produtivos que influenciassem positivamente a taxa de
crescimento do pas.
4 ESTADO, PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO: DIMENSES
CONTEMPORNEAS E QUESTES EM ABERTO
O amplo conjunto de informaes e argumentos apresentado ao longo dos captulos

aqui resumidos, sobre o Estado brasileiro e as possibilidades do desenvolvimento,
identifica a necessidade de se retomar de forma intensa e urgente a discusso sobre
as capacidades e os instrumentos de que o Estado dispe para o planejamento do
desenvolvimento que se pretende para o Brasil.
Esta uma empreitada necessria, mas nada fcil em virtude de elementos
vrios, alguns dos quais destacados a seguir. Fica evidente que no se trata de fechar
a questo sobre os novos fatores intervenientes em curso, mas, sim, tentar expor
entraves e apontar caminhos de atuao do Estado brasileiro nesta nova quadra
histrica em que se encontra a nao.
4.1 Complexificao e planejamento
Como expresso no captulo 6 do livro Estado, instituies e democracia: desenvolvimento (Ipea, 2010d, v. 3, p. 250), planejar implica hoje enfrentar um mix de
incertezas sem paralelo em momentos histricos anteriores. A complexificao
da sociedade brasileira e seus rebatimentos sobre o planejamento governamental
originria de duas dimenses articuladas entre si, a saber: i) o novo padro
tecnolgico-produtivo e molecular-digital, com seus efeitos sobre a percepo
de tempo histrico e sobre as novas e diversificadas formas de sociabilidade dali
derivadas; e ii) a configurao de uma rede de interesses extremamente complexa
e interdependente, que dificulta a sua distino por segmentos da sociedade e,
consequentemente, dificulta a tarefa do planejamento.
17. Embora no faa parte dos objetivos deste captulo, no se desconhece aqui a relevncia dos argumentos contidos
em Oliveira (2003) acerca: i) das imbricaes entre as categorias capital e trabalho, por meio da ocupao e da
gesto dos fundos pblicos e dos fundos de penso por parte de supostos representantes da classe trabalhadora, j
que oriundos em grande medida do mundo sindical; e ii) das implicaes desta situao, tanto para a ressignificao
terica de ambas as categorias citadas, como para as prprias competncias e capacidades do Estado agir e investir
em funo de objetivos e interesses pblicos, ou no circunscritos ao objetivo de maximizao de lucros segundo lgica
estritamente privada.
490
Nesse contexto, o novo padro tecnolgico-produtivo da atual revoluo

(ps)industrial centrado em inovaes decorrentes de investimentos macios
dos pases centrais em torno das fronteiras do conhecimento representadas pela
expresso small bang: bite, tomo, nanotecnologia e gentica molecular tem
gerado profundas modificaes tanto no mundo fsico, por meio da forte sensao
de acelerao do tempo histrico, que se manifesta pela esquizofrnica corrida em
torno da produo de equipamentos de informtica e telecomunicaes cada vez
mais sofisticados, bem como na vida individual e coletiva, alterando, inclusive, as
formas de relacionamento entre as pessoas.
O fundamento central desse novo padro produtivo o conhecimento,
codificado em unidades mnimas de informao: bite, tomo, nanotecnologias
e genes, que se transformam nos principais insumos do processo produtivo, em
substituio aos tradicionais fatores de produo, como os recursos naturais, a
mo de obra etc. Este novo insumo produtivo o conhecimento domina o ato
produtivo e se desloca em tempo real; logo, dispara exploses de variedade nas
instncias econmica, social e poltica do mundo real (op. cit., p. 250), tornando
tudo sua volta de mais difcil apreenso e controle.
As continuidades, portanto, foram trocadas por descontinuidades radicais
em que o fim de um processo ou de um produto pode ser visto como o longo
prazo, mesmo que isto signifique um perodo relativamente curto de tempo.
Na verdade, o que se tem verificado um encurtamento entre os perodos de transies
histricas, por meio do que a nova dinmica tecnolgico-produtiva abrevia de
maneira significativa os horizontes temporais.18 Sendo assim, se o conhecimento
tcito ou codificado chave no desenvolvimento contemporneo, seu ritmo de
produo insinua saltos que adviro; associados ou no a inovaes radicais e a
bifurcaes. De todo modo, a classificao de medidas em curto, mdio e longo
prazo se relativiza e perde preciso (op. cit., p. 253).
No plano da sociabilidade, esse novo padro produtivo tem provocado intensas
modificaes nas formas de relacionamento social e ampliado a complexidade
das situaes. Alm disso, a complexidade ampliada ainda mais com a entrada
de novos participantes na arena do jogo democrtico. Isto, por um lado, gera um
efeito positivo para a democratizao da democracia (parte II desta coletnea), mas,
por outro, cria maiores dificuldades em construir consensos no que diz respeito
configurao de um projeto nacional.
18. Nos pontos de transio ou de bifurcao, o sistema se depara com a indeterminao. Isto, associado irreversibilidade do tempo histrico, gera elevado grau de instabilidade e de pouca ou nenhuma direcionalidade aos sistemas.
nesta fase que os atores sociais podem criar opes capazes de modificar conscientemente o seu ambiente, dada a
disponibilidade de informaes e dadas suas estratgias de ao (Prigogine, 1996).
491
Para Oliveira (2009, p. 60), no Brasil de Juscelino Kubitschek, era mais fcil
planejar, mas imagine hoje com essa teia de interesses extremamente emaranhada,
que se refora e que na verdade expulsa o Estado das decises. Para ele, ainda
continuamos seguindo modelos e pistas de baixa complexidade, quando o contrrio
que se deve fazer. Ns temos que trabalhar com os enigmas mais complexos e no
com os mais fceis. [...] no se trata de reduzir a modelos simples, mas tratar a
questo do planejamento com uma nova complexidade. uma sociedade lquida,
mas altamente complexa, na qual no fcil discriminar, no fcil fazer escolhas,
que toda a tarefa do planejamento (op. cit., p. 59).
Nessa tarefa de tratar a questo do planejamento como fato novo, propem-se
algumas diretrizes possveis para resignificar o planejamento, nesse novo cenrio
de complexidade, tal como relacionadas a seguir.
Dotar a funo planejamento de forte contedo estratgico: trata-se de fazer
da funo planejamento governamental o campo aglutinador de propostas,
diretrizes e projetos, enfim, de estratgias de ao que anunciem, em seus
contedos, as trajetrias possveis e/ou desejveis para a ao ordenada e
planejada do Estado, em busca do desenvolvimento nacional.
Dotar a funo planejamento de forte capacidade de articulao e de
coordenao institucional: grande parte das novas funes que qualquer
atividade ou iniciativa de planejamento governamental deve assumir est
ligada, de um lado, a um esforo grande e muito complexo de articulao
institucional e, de outro lado, a outro esforo igualmente grande de
coordenao geral das aes de planejamento.
Dotar a funo planejamento de fortes contedos prospectivos e propositivos:
trata-se, fundamentalmente, de dotar o planejamento de instrumentos
e tcnicas de apreenso e interpretao de cenrios e de tendncias, ao
mesmo tempo que de teor propositivo para reorientar e redirecionar,
quando pertinente, as polticas, os programas e as aes de governo.
Dotar a funo planejamento de forte componente participativo: hoje,
qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental que se
pretenda eficaz precisa contar com certo nvel de engajamento pblico dos
atores diretamente envolvidos com a questo, sejam estes da burocracia
estatal, polticos e acadmicos, sejam os prprios beneficirios da ao
que se pretende realizar.
Dotar a funo planejamento de fortes contedos ticos: trata-se aqui, cada
vez mais, de introduzir princpios da repblica e da democracia como
referncias fundamentais organizao institucional do Estado e
prpria ao estatal.
492
Em linhas gerais, preciso construir um novo estilo de planejamento, que

incorpore, ao mesmo tempo, a complexidade brasileira, em suas dimenses mltiplas,
bem como os vrios segmentos sociais representativos da diversidade nacional.
4.2 Concertao e desenvolvimento
Coordenao e planejamento so condies necessrias, mas no suficientes, para

um pas alcanar desenvolvimento em sentido multifacetado e complexo, vale dizer:
politicamente soberano, socialmente includente e ambientalmente sustentvel.
E, na base deste desenvolvimento, preciso identificar os arranjos institucionais
capazes de instaurar processos de concertao social que engendrem o delineamento de projetos ou de estratgias nacionais, as quais, certamente, no podero
ser construdas ao acaso, nem sero fruto de deliberaes impostas verticalmente.
Na verdade, a construo de projetos ou de estratgias nacionais s se configura
quando existe alinhamento entre agentes produtivos, sociedade civil organizada
e a populao em geral, gerando, com isto, efeitos impulsionadores ao desenvolvimento, de sorte que: Quanto mais ampla a frente de ao, mais importante
se torna o apoio da opinio pblica e mais necessria a participao efetiva da
populao ali onde seus interesses esto em causa de uma forma direta (Furtado,
1968, p. 14-15). Tambm dos captulos 8 e 9 da referida coletnea (Ipea, 2010d,
v. 3), possvel saber que a crescente presena das massas na vida poltica do pas
no impeditivo ao desenvolvimento. Ao contrrio, este pode ser considerado
elemento fundamental para a formao de uma ideologia do desenvolvimento,
apenas possvel por meio de processo contnuo, coletivo e cumulativo de tomada
de conscincia da populao acerca de sua situao socioeconmica e de suas
capacidades e potencialidades transformadoras. Chama-se a este processo de tomada
de conscincia das massas, de democratizao fundamental da sociedade, por meio
da qual a populao que ampararia ideologicamente (bem como garantiria as
condies objetivas mnimas para) a aposta desenvolvimentista do pas.
Nessas condies, ser que a democracia representativa, formalmente constituda no pas, consegue tornar claras as aspiraes da coletividade, dada a atual
conjuntura histrica brasileira caracterizada por teia de interesses extremamente
complexa e emaranhada? O modelo institucional da democracia, ao reforar aspectos
formais e procedimentais em detrimento de aspectos relacionais ou substantivos, em
boa medida, no estaria conseguindo funcionar, segundo autores como Agamben
(2004a; 2004b) e Canfora (2007a; 2007b), como mecanismo eficaz de agregao
de interesses e resoluo de conflitos.
Com a crise de legitimidade atual do Estado e tambm da prpria governana
neoliberal, outros arranjos institucionais de concertao social poderiam funcionar
como espaos inovadores de negociao de processos decisrios, cujo substrato
493
ltimo est fundado em tentativas de (re)institucionalizao dos mecanismos de

ao coletiva. Neste sentido, tais mecanismos poderiam funcionar como uma espcie
de via alternativa entre Estado, mercado e sociedade, ainda mais em contexto de
crise ou transio histrica, em que recursos simblicos e materiais das instituies
democrticas tradicionais se esvaem.
A despeito disso, essa tarefa no nada simples, em virtude da dificuldade
de legitimao dessas inovaes institucionais, bem como do fio da navalha pelo
qual Estado, mercado e sociedade tm de caminhar para legitimar novos espaos de
concertao. iminente o perigo de que estes novos espaos possam ser dominados
por interesses pequenos ou de que possam se tornar espaos de exerccios autoritrios.
Contudo, vislumbra-se uma chance de que, em tais espaos, as representaes ali
postadas possam, na verdade, exercitar o dilogo e produzir momentos e atitudes
de concertao poltica, com vistas a, realmente, influenciar as decises de Estado
para alm dos interesses corporativos.19
A configurao de mecanismos de concertao social, como experincia
institucional inovadora, ganharia, assim, um carter significativo para a sociedade
brasileira, j que nesta prevalece ainda uma cultura elitista, de prticas autoritrias,
bem como preponderam fortes interesses privados sobre interesses genuinamente
pblicos. Mesmo em perodos democrticos, grupos de expresso econmica
poderosos costumam ainda desfrutrar de canais privilegiados de circulao de suas
demandas no interior do Estado brasileiro.
4.3 Repblica, democracia e desenvolvimento
Articular, ao mesmo tempo, repblica, democracia e desenvolvimento, ou mesmo

constituir uma amlgama entre estes trs elementos, no tarefa simples, j que,
quase sempre, estas dimenses so tratadas em planos tericos e histricos diferentes.
Na verdade, preciso pensar de forma mais complexa para integrar estas dimenses,
por fundamentais que so para a construo de um novo processo civilizatrio no pas.
Este captulo buscou mostrar que o Estado agente central para o desenvolvimento nacional. Este desenvolvimento, j se sabe, no pode ser apreendido apenas
como crescimento econmico; ao contrrio, em ltima instncia, deve incorporar
tambm dimenses polticas, sociais, ambientais e valorativas. Adicionalmente,
advoga-se, no conjunto dos trs volumes que compem a trilogia Estado, instituies
e democracia, que o desenvolvimento aqui delineado, sobretudo quando focado na
experincia brasileira, ser to mais plausvel de se obter quanto mais republicana
for a configurao institucional do Estado e democrticos o seu regime e forma
de organizao poltica. Em sntese, defende-se aqui que o desenvolvimento
19. A respeito deste debate, ver Cardoso Jr., Santos e Alencar (2010).
494
brasileiro, no sentido multifacetado e complexo do termo, apenas far-se-ia possvel

em contexto histrico fundado no aperfeioamento da repblica como forma de
organizao e funcionamento do Estado e da cidadania, e no aprofundamento da
democracia, como forma de organizao e funcionamento do sistema poltico, de
expresso e representao de interesses, e de participao social e controle pblico
sobre o Estado e sobre o mercado.
Dado o tipo de desenvolvimento pretendido, preciso buscar ampliar e
incorporar democracia o seu sentido substantivo: democratizar a democracia
como preconizado ao longo dos captulos que compem a parte II desta coletnea,
para que, a partir do aprendizado humano que este processo engendra, seja
possvel conferir contedo efetivo aos princpios democrticos, alando-os, no
longo prazo, condio de valores qui republicanos igualdade social, virtudes
cvicas , como sugerido pelos captulos que compem a parte I da coletnea.
Para tanto, a democracia precisa ser compreendida no s por seus aspectos
processuais e contingenciais; deve ir alm da concepo minimalista que est
associada regularidade de regras bem definidas e estveis, pois h tambm uma
dimenso de aprendizado democrtico que lhe essencial. Nessa longa jornada
civilizatria, o Estado aparece como pea importante, no como fim em si
mesmo, mas como instrumento potencial para a ampliao da esfera pblica.
neste sentido que se afirma ser o Estado nacional ainda um agente fundamental
no processo de desenvolvimento dos pases. Ao longo da histria, pases desenvolvidos e em desenvolvimento tiveram Estados que exerceram aes e polticas
que interferiram decisivamente em suas respectivas trajetrias. O Brasil no
foge a esta regra, a despeito de o futuro ser um campo aberto de incertezas, mas
tambm de possibilidades e de realizaes.
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CAPTULO 16
O ESTADO E A GARANTIA DA PROPRIEDADE NO BRASIL*

Gilberto Bercovici
1 INTRODUO
O discurso jurdico sobre a propriedade repleto de vises maniquestas, pois trata

de opes econmicas que tendem a se converter em ideologias. A conotao de
absolutividade que lhe d o ordenamento liberal subtrai a sua relatividade, faz com
que o instituto da propriedade se converta em modelo supremo da validade do
ordenamento jurdico (Grossi, 1992, p. 31-32).
Diante disso, o objetivo deste texto confrontar a viso liberal e individualista
do direito de propriedade. Para tanto, examinar-se- a evoluo da propriedade
no Brasil em sua dimenso histrica desde o ordenamento da propriedade do
perodo colonial at o regime jurdico da propriedade configurado na Constituio
Federal de 1988 (CF/88) , entendendo a propriedade no como um direito
sagrado e absoluto, mas como um instituto jurdico concreto, portanto, inserido
na dinmica histrico-social.
Cabe ainda destacar uma observao sobre uma questo metodolgica presente
em boa parte do texto, a saber: o contraponto ao mito do Estado forte no Brasil.
O Estado brasileiro, apesar de, comumente, ser considerado um Estado forte e
intervencionista , paradoxalmente, impotente perante fortes interesses privados e
corporativos dos setores mais privilegiados. Esta concepo tradicional de um Estado
demasiadamente forte no Brasil, contrastando com uma sociedade fragilizada,
falsa,1 pois pressupe que o Estado consiga fazer com que suas determinaes sejam
respeitadas. Na realidade, o que h a inefetividade do direito estatal: o Estado,
ou melhor, o exerccio da soberania estatal bloqueado pelos interesses privados.
A conquista e ampliao da cidadania, no Brasil, portanto, passam pelo fortalecimento
* Este captulo corresponde a uma verso ligeiramente modificada do captulo 7 do livro Estado, instituies e democracia
(volume 3): desenvolvimento, organizado e editado por Jos Celso Cardoso Jr., Eduardo Pinto e Paulo de Tarso Linhares,
1. O principal autor que defende a existncia de um Estado forte no Brasil desde os tempos coloniais Raymundo Faoro,
com sua obra clssica Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro (Faoro,1989). Entre os historiadores
que vm revendo as teses sobre a existncia de um Estado todo poderoso em Portugal e, consequentemente, no
Brasil colonial destaca-se Antnio Manuel Hespanha, com, entre vrios outros, o livro fundamental As vsperas do
Leviathan: instituies e poder poltico, Portugal sculo XVII (Hespanha, 1994).
498
da soberania do Estado perante os interesses privados e pela integrao igualitria

da populao na sociedade. E, ao analisar historicamente a propriedade no Brasil,
esta necessidade de fortalecimento do Estado torna-se evidente.
Nesse sentido, alm desta introduo, apresentam-se, na seo 2, os pilares
tericos da viso liberal e individualista do direito de propriedade, bem como
a sua crtica desenvolvida por meio da relativizao e da funcionalizao social
do direito de propriedade, seo esta que funciona como eixo terico-analtico
de suporte para a anlise da evoluo histrica do direito de propriedade no
Brasil. Na seo 3 so apresentados os elementos constitutivos do direito de
propriedade no Brasil desde as suas origens ibricas at o fim da Repblica Velha.
Na seo 4 so analisados os avanos e retrocessos do direito de propriedade
entre 1930 e 1985, destacando os aspectos da dinmica da reforma agrria.
Na seo 5 analisa-se o debate atual sobre o direito de propriedade consolidado na Constituio Federal de 1988, ressaltando os aspectos da reforma
urbana e agrria. Por fim, na seo 6, procura-se alinhavar algumas ideias a
ttulo de concluso.
2 DIREITO DE PROPRIEDADE: REGIME LIBERAL VERSUS FUNO SOCIAL
2.1 O regime liberal da propriedade e o Cdigo Civil de 1916
O conceito romano de propriedade, recepcionado2 e reelaborado desde a Idade

Mdia at se manifestar plenamente nas revolues liberais do sculo XVIII,
exerceu, como no poderia deixar de ser, a influncia mais profunda sobre
o conceito liberal de propriedade, formulado sua imagem e semelhana.
A noo de propriedade liberal, isto , a formulada pela Declarao dos Direitos
do Homem e do Cidado de 1789,3 pelo Cdigo de Napoleo4 e pela Escola
Pandectstica, baseada na apropriao individual. A Pandectstica alem foi
a escola que melhor construiu o conceito liberal de propriedade. O conceito
por esta escola elaborado passou a ser o modelo referencial do capitalismo.
2. H que se tecer algumas rpidas consideraes sobre a chamada recepo do direito romano, seguindo o exposto
por Franz Wieacker. A recepo prtica do direito romano, ocorrida na Idade Mdia, tinha por objeto a doutrina e o
mtodo da cincia jurdica formada em Bolonha desde o sculo XII. Era uma recepo do direito romano na medida
em que a cincia jurdica bolonhesa era proveniente da redescoberta do Corpus Iuris, mas o admitiu nos limites e com
a interpretao dada por aquela cincia. A aplicao das normas e dos preceitos do direito privado romano ocorre
na verso a elas dada por Justiniano. O mais correto, de acordo com Wieacker, encarar-se a recepo enquanto
cientificizao do direito medieval, com a ruptura da antiga sensibilidade jurdica por meio da racionalizao intelectual
da resoluo de conflitos. Ver Wieacker (1993, p. 135-138).
3. Artigo 2o da Declarao: Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles
de lhomme. Ces droits sont la libert, la propriet, la sret et la rsistance loppression e Artigo 17 da Declarao:
La proprit tant un droit inviolable et sacr, nul ne peut en tre priv, si ce nest lorsque la ncessit publique,
lgalement constate, lexige videmment, et sous la condition dune juste et pralable indemnit.
4. O Cdigo de Napoleo, de 1804, representa o triunfalismo da retrica burguesa do sculo XIX, por meio da igualdade
jurdica dos cidados e da liberdade da esfera jurdica dos particulares. Ver Wieacker (1993, p. 390-391) e Grossi
(1992, p. 124-128).
O Estado e a Garantia da Propriedade no Brasil
499
A liberdade e a igualdade formais foram os instrumentos utilizados para

garantir a desigualdade material (Grossi, 1992, p. 129-132).5
A propriedade dos bens vista como uma manifestao interna do indivduo.
A propriedade absoluta porque corresponde natural vocao do indivduo de
conservar e fortalecer o que seu. Quando os juristas traduziram, com o instrumental
tcnico romano, instituies poltico-filosficas como a propriedade em regras
de direito e as sistematizaram, acabaram por cristalizar determinada concepo
terica. No caso, a concepo individualista do fim do sculo XVIII e do sculo
XIX (Grossi, 1992, p. 32-34).6
A propriedade liberal a emanao das potencialidades subjetivas, constituindo instrumento da soberania individual. A grande revoluo do conceito de
propriedade consagrado no liberalismo, para Paolo Grossi, foi a interiorizao do
dominium, ou seja, a descoberta pelo indivduo de que ele proprietrio. O domnio
no necessita mais de condicionamento externo, mas est dentro do indivduo,
a ele imanente, tornando-se indiscutvel, pois se colore de absolutividade (Grossi,
1992, p. 109-113).
A Pandectstica teve seus conceitos fundamentais baseados na autonomia
do dever e da liberdade, captando, do ponto de vista jurdico, as transformaes
trazidas pela Revoluo Industrial. Deixou, posteriormente, de estar altura da
evoluo subsequente da economia e sociedade, passando a ser considerada como
um instrumento de manuteno das injustias sociais. A autonomia privada
acabou por privilegiar os detentores do poder econmico em detrimento da maioria
de assalariados, repetindo o equvoco do sculo XIX de identificar a sociedade
burguesa com a sociedade em geral (Wieacker, 1993, p. 504-505).
A elaborao do Cdigo Civil brasileiro de 1916, obviamente, seria realizada
sob a influncia dos conceitos liberais, concretizados no cdigo napolenico e na
produo da Pandectstica. Neste contexto, a codificao foi um forte movimento
do sculo XIX. De acordo com Wieacker (1993, p. 526): No continente europeu,
contudo, a crena do absolutismo na razo e a crena da revoluo francesa na
racionalidade da vontade do povo tinham difundido a convico de que uma nao
moderna devia ordenar racional e planificadamente a sua vida jurdica global atravs
de uma codificao. Os cdigos civis elaborados no sculo XIX possuam, em
sua quase totalidade, a imagem de uma sociedade unitria e igualitria (igualdade
formal, bem entendido), subordinada aos princpios da liberdade da propriedade
e da liberdade contratual, o que denota o carter individualista da codificao
(Wieacker, 1993, p. 528-529).7
5. Sobre as caractersticas, evoluo, mtodos e influncia da Pandectstica, ver Wieacker (1993, p. 491-501).
6. Ver, tambm, Comparato (2000, p. 133-137).
7. Ver, tambm, Tepedino (1989, p. 73-74).
500
O direito de propriedade constante do Cdigo Civil brasileiro de 1916 no

poderia deixar de ser o elaborado pela corrente doutrinria liberal. A propriedade,
portanto, conceituada por meio de seu aspecto estrutural, ou seja, enquanto
estrutura do direito subjetivo proprietrio. O Artigo 524, caput, do Cdigo Civil
de 1916 no definiu a propriedade; apenas disps sobre os poderes do titular do
domnio (Tepedino 1989, p. 73 e 1997, p. 310-311): Artigo 524 - A lei assegura
ao proprietrio o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reav-los do
poder de quem quer que injustamente os possua.8
De acordo com Clovis Bevilaqua, autor do projeto de Cdigo Civil aprovado
em 1916, a origem da propriedade seria a seguinte:
Com a cultura das terras, foi-se acentuando o sentimento da propriedade individual,
porque o trabalho produtivo, criando, regularmente, utilidades correspondentes ao
esforo empregado, estabilizou o homem e, prendendo-o mais fortemente, ao solo
dadivoso, deu-lhe personalidade diferenciada. E com o estabelecimento do Estado, os
direitos individuais adquiriram mais nitidez e segurana. (...) Gera-se, nessa quadra,
uma relao jurdica para um sujeito individual de direito, e o Estado protege essa
relao da pessoa para a coisa, mediante a coao jurdica (Bevilaqua, 1956, p. 97).
Assim, o Estado deveria existir apenas para a preservao, por meio de seu
poder coativo, dos direitos individuais.
A propriedade, que nasce do instinto de conservao, consegue obter
dos outros indivduos e do Estado o seu reconhecimento. Com este reconhecimento, para Clovis Bevilaqua (1956, p. 109), a propriedade perde o
carter egostico originrio. No entanto, ela nunca ser exclusivamente social.
O erro da reao ao individualismo, segundo este autor, o de restringir muito
o domnio territorial do indivduo. A conjugao entre a fora individual e o
bem-estar comum ocorreria por meio das limitaes propriedade (Bevilaqua,
1956, p. 109-112).
Para Bevilaqua, o que eliminaria o carter de absolutividade e individualismo
extremado da propriedade seriam as limitaes ao direito de propriedade. A funo
social estava fora de suas cogitaes. Este autor chegou a considerar os dispositivos
sobre a propriedade das Constituies Federais de 1934 e 1937 como prescries
8. O Cdigo Civil de 2002 foi quase fiel a esta redao em seu Artigo 1.228 (correspondente ao Artigo 524 do Cdigo
de 1916). No entanto, ao buscar estar em consonncia com a CF/88, Artigos 5o, inciso XXIII, e 170, inciso III, condicionou
o seu exerccio funo social da propriedade, prevista expressamente no pargrafo primeiro do referido artigo: Artigo
1.228 - O proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da causa, e do direito de reav-la do poder de quem quer que
injustamente a possua ou detenha. 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas finalidades
econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna,
as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas.
501
de tendncia socialista (Bevilaqua, 1956, p. 114-115).9 Levando isto em conta,

bem afirmou Pontes de Miranda (1981, p. 85): A data mental do Cdigo Civil
(como a do BGB e do suo) bem 1899; no seria errneo diz-lo o antepenltimo
cdigo do sculo passado.10
2.2 A relativizao e a funcionalizao social da propriedade
A propriedade a relao histrica que um ordenamento d ao problema do vnculo

jurdico mais intenso entre uma pessoa e um bem. A relativizao da propriedade,
isto , a retirada do indivduo enquanto eixo da noo de propriedade, a exclui de
sua sacralidade e a coloca no mundo profano das coisas, sujeita aos fatos naturais
e econmicos. Para Grossi (1992, p. 20-23), este processo significa a recuperao
da historicidade da propriedade.
A evoluo do direito moderno, a partir de 1918, evidencia uma srie de
traos comuns. O principal diz respeito relativizao dos direitos privados pela
sua funo social. O bem-estar coletivo deixa de ser responsabilidade exclusiva da
sociedade, para conformar tambm o indivduo (Wieacker, 1993, p. 623-627).
Os direitos individuais no devem mais ser entendidos como pertencentes ao
indivduo em seu exclusivo interesse, mas como instrumentos para a construo
de algo coletivo. Hoje no mais possvel a individualizao de um interesse
particular completamente autnomo, isolado ou independente do interesse pblico
(Perlingieri, 1997, p. 38-39 e 53-56).
A autonomia privada deixou de ser um valor em si.11 Os atos de autonomia
privada, possuidores de fundamentos diversos, devem encontrar seu denominador
comum na necessidade de serem dirigidos realizao de interesses e funes
socialmente teis (Perlingieri, 1997, p. 18-19 e 277). Neste sentido, segundo
Comparato (1986, p. 77), a fixao da destinao ou funo dos bens no tarefa
que deve ser relegada autonomia privada.
O direito de propriedade deixou de ser atributo da personalidade do indivduo,
identificado com a liberdade (Gomes 1989, p. 423). Isto decorre da necessidade
de abandono da concepo romana de dominium, para compatibiliz-la com as
9. Os dispositivos criticados por Bevilaqua eram o Artigo 113, 17 da Constituio Federal de 1934: Art. 113 - A Constituio
assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no paiz a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, subsistencia,
segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: 17) garantido o direito de propriedade, que no poder ser
exercido contra o interesse social ou collectivo, na frma que a lei determinar. A desapropriao por necessidade ou utilidade
publica far-se- nos termos da lei, mediante prvia e justa indemnizao. Em caso de perigo imminente, como guerra ou
commoo intestina, podero as autoridades competentes usar da propriedade particular at onde o bem publico o exija,
resalvado o direito a indemnizao ulterior (grifo nosso); e o Artigo 122, 14 da Carta de 1937: Art. 122 - A Constituio
assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no pas o direito liberdade, segurana individual e propriedade, nos
termos seguintes: 14) O direito de propriedade, salvo a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante
indenizao prvia. O seu contedo e os seus limites sero os definidos nas leis que lhe regularem o exerccio.
10. No mesmo sentido, ver Tepedino (1998, p. 2-3).
11. De acordo com Perlingieri (1997, p. 228): A autonomia no livre arbtrio.
502
finalidades sociais, principalmente no tocante redistribuio de rendas (Mello,

1981, p. 235-236; Gomes, 1989, p. 433-434; Tepedino, 1989, p. 74).
No tocante disciplina aplicvel propriedade, devem ser ressaltados alguns
pontos. De acordo com a doutrina tradicional, a propriedade privada regulada
pelo Cdigo Civil e a Constituio serviria apenas como limite ao legislador
ordinrio, ao traar os princpios e programas a serem seguidos. Hoje, no entanto,
esta viso no procede,12 embora a maior parte da doutrina civilista nacional,
infelizmente, no se tenha dado conta das mudanas trazidas, ou consolidadas,
com a Constituio de 1988.13 Como muito bem afirmou Tepedino (1998,
p. 17-19), a doutrina civilista precisa perder os preconceitos que possui em relao
resoluo das situaes privadas pelo texto constitucional.
A perda de espao pelo Cdigo Civil decorre da chamada publicizao ou
despatrimonializao do direito privado, invadido pela tica publicista. A despatrimonializao do direito civil , portanto, sua repersonalizao, cujo valor mximo
a dignidade da pessoa humana, no a proteo do patrimnio.14 A Constituio
sucedeu o Cdigo Civil enquanto centro do sistema de direito privado, conforme
acentuou Perlingieri (1997, p. 6): O Cdigo Civil certamente perdeu a centralidade
de outrora. O papel unificador do sistema, tanto nos seus aspectos mais tradicionalmente civilsticos quanto naqueles de relevncia publicista, desempenhado
de maneira cada vez mais incisiva pelo texto constitucional.15
A norma constitucional a razo primria e justificadora da relevncia jurdica,
incidindo diretamente sobre o contedo das relaes entre situaes subjetivas,
funcionalizando-as conforme os valores constitucionalmente consagrados (Perlingieri,
1997, p. 11-12; Moraes, 1991, p. 66-68). Assim, o Cdigo Civil e a legislao
extravagante principalmente, no caso do Brasil, o Estatuto da Terra, Lei no 4.504,
de 30 de novembro de 1964 , em matria de propriedade, esto em vigor naquilo
em que no contrariem a Constituio. A lgica proprietria deve ser amalgamada,
nas palavras de Tepedino (1989, p. 77-78), pelas normas constitucionais, tendo
em vista os princpios e objetivos fundamentais expostos na Constituio.
O processo de funcionalizao da propriedade foi demonstrado por Karl
Renner, que analisou como a funo social da propriedade se modifica com as
mudanas nas relaes produtivas, transformando a propriedade capitalista, sem
12. Ver, especialmente, Perlingieri (1997, p. 10) e Tepedino (1989, p. 77-78 e 1997, p. 317-318).
13. Conforme Tepedino (1997, p. 309-310 e 316-318). Ver, tambm, Aronne (1999, p. 20-24).
14. Para Perlingieri (1997, p. 33-34), a despatrimonializao a tentativa de reconstruo do direito civil, no como
tutela das situaes patrimoniais, mas como um dos instrumentos e garantidores do desenvolvimento livre e digno
da pessoa humana. Ver, tambm, Tepedino (1998, p. 21-22), Aronne (1999, p. 31-32 e 40-47) e Fachin (2000a,
p. 71-75 e 203-207).
15. Ver, tambm, Moraes (1991, p. 61-62) e Tepedino (1998, p. 5-13).
503
socializ-la. Com isto, a funo social da propriedade torna-se o fundamento do

regime jurdico do instituto da propriedade, de seu reconhecimento e da sua
garantia, dizendo respeito ao seu prprio contedo.16
Uma das grandes questes trazidas pelo debate sobre a funo social da
propriedade est ligada possibilidade de um instituto jurdico, sem que haja
qualquer modificao da lei, mudar a prpria natureza econmica. Houve inegavelmente uma mudana do substrato da propriedade, apesar das normas civis
no terem se modificado, ao contrrio, pois os cdigos civis definem propriedade
com o conceito liberal ainda hoje. O instituto jurdico da propriedade teve um
rico desenvolvimento em um tempo relativamente curto, ocorrendo uma total
mudana econmica e social sem que houvesse mudado consideravelmente sua
definio jurdico-legislativa, ao menos sob o ngulo do direito civil (Renner, 1981,
p. 29-30, 65-77, 198-200 e 237-240).17
Pode-se perceber, assim, uma dupla possibilidade de evoluo jurdica:
a mudana da norma e a mudana da funo. Para Karl Renner, a cincia jurdica
deve estudar no presente de que modo isto ocorre, de que modo um condiciona o
outro, com que regularidade ocorre. O fato que aos institutos jurdicos de uma
poca cabe cumprir funes gerais. Se se considerar absolutamente todos os efeitos
que um instituto jurdico exercita sobre a sociedade em seu complexo, as funes
particulares se fundem em uma nica funo social. Dessa maneira, pode-se concluir,
ainda de acordo com Karl Renner, que o direito um todo articulado, determinado
pelas exigncias da sociedade, cujo ordenamento dotado de carter orgnico.
Os institutos jurdicos, enquanto parte do todo, esto, por este motivo, em uma
relao de conexo mais ou menos estreita uns com os outros. Tais conexes no se
travam apenas no complexo normativo, mas tambm em uma funo. A natureza
orgnica do ordenamento jurdico, assim, demonstra que todos os institutos do
direito privado esto em conexo com o direito pblico, sendo que no podem
ser eficazes e no podem ser compreendidos sem consideraes ao direito pblico.
A propriedade ineficaz sem o ordenamento jurdico sua volta, sendo conformada
pelas disposies de direito pblico (Renner, 1981, p. 14-17 e 60-63).
Quando se fala em funo social, no se est fazendo referncia s limitaes
negativas do direito de propriedade, que atingem o exerccio do direito de propriedade, no a sua substncia. As transformaes pelas quais passou o instituto da
16. Sobre a funcionalizao da propriedade e a contribuio de Karl Renner, ver Silva (2000, p. 284-287).
17. Para Lon Duguit, que escreve aproximadamente na mesma poca que Renner, o sistema civilista de propriedade
entrou em crise quando, ao invs da proteo do pretendido direito subjetivo de propriedade, passou-se a garantir
a funo social. A funo social da propriedade seria um dos instrumentos para assegurar a interdependncia social.
Ver Duguit (1975, p. 235-247). Precursor de ambas as concepes, de Renner e de Duguit, Otto von Gierke, que
desenvolveu a noo de funo social da propriedade em 1889, no texto Die soziale Aufgabe des Privatrechts.
Sobre o conceito de funo social da propriedade de Gierke, ver Janssen (1976-1977, p. 549-585).
504
propriedade no se restringem ao esvaziamento dos poderes do proprietrio ou

reduo do volume do direito de propriedade, de acordo com as limitaes legais.
Se fosse assim, o contedo do direito de propriedade no teria sido alterado,
passando a funo social a ser apenas mais uma limitao (Comparato, 1986,
p. 75-76; Gomes, 1989, p. 424 e 431-432).
Neste sentido, afirma Gomes (1989, p. 425):
As limitaes, os vnculos, os nus e a prpria relativizao do direito de propriedade
constituem dados autnomos que atestam suas transformaes no direito contemporneo, mas que no consubstanciam um princpio geral que domine a nova funo
do direito com reflexos na sua estrutura e no seu significado e que seja a razo pela
qual se assegura ao proprietrio a titularidade do domnio. Esse princpio geral o
da funo social.
A mudana ocorrida foi de mentalidade, deixando o exerccio do direito de

propriedade de ser absoluto (Gomes 1989, p. 424-425; Tepedino, 1997, p. 321-322).
A funo social mais do que uma limitao. Trata-se de uma concepo que se
consubstancia no fundamento, razo e justificao da propriedade. A funo social
da propriedade no tem inspirao socialista, antes um conceito prprio do regime
capitalista, que legitima o lucro e a propriedade privada dos bens de produo, ao
configurar a execuo da atividade do produtor de riquezas, em certos parmetros
constitucionais, como exercida no interesse geral. A funo social passou a integrar o conceito de propriedade, justificando-a e legitimando-a (Perlingieri, 1997,
p. 428-429; Tepedino, 1998, p. 20).
A funo o poder de dar propriedade determinado destino, de vincul-la
a um objetivo. O qualificativo social indica que este objetivo corresponde ao
interesse coletivo, no ao interesse do proprietrio. A funo social corresponde,
para Comparato, a um poder-dever do proprietrio, sancionvel pela ordem
jurdica. Desta maneira, h um condicionamento do poder a uma finalidade.
A funo social da propriedade impe ao proprietrio o dever de exerc-la,
atuando como fonte de comportamentos positivos (Comparato, 1986, p. 75-76
e Gomes, 1989, p. 426).
Deve ser ressaltado, inclusive, que a funo social um princpio que deve
ser observado pelo intrprete:
A funo social tambm critrio de interpretao da disciplina proprietria
para o juiz e para os operadores jurdicos. O intrprete deve no somente suscitar
formalmente as questes de duvidosa legitimidade das normas, mas tambm
propor uma interpretao conforme os princpios constitucionais. A funo social
operante tambm falta de uma expressa disposio que a ela faa referncia; ela
representa um critrio de alcance geral, um princpio que legitima a extenso em
via analgica daquelas normas, excepcionais no ordenamento pr-constitucional,
505
que tm um contedo que, em via interpretativa, resulta atrativo do princpio.

Igualmente, o mesmo princpio legitima a desaplicao das disposies legislativas
nascidas como expresses de tipo individualista ou atuativas de uma funo social
diversa daquela constitucional (Perlingieri, 1997, p. 227-228).18
O legislador brasileiro tem sido sensvel a estes avanos e necessria

aplicao da funo social da propriedade. Embora o Cdigo Civil de 1916,
como visto anteriormente, no tenha sequer cogitado do tema, o novo Cdigo
Civil de 2002 prev a funo social da propriedade em seu Artigo 1.22819 e
a funo social do contrato no Artigo 421,20 garantindo, inclusive, segundo
o pargrafo nico do Artigo 2.035,21 que a observncia da funo social da
propriedade e do contrato nos negcios jurdicos obrigatria, sob pena
de serem considerados invlidos.
3 GARANTIA DA PROPRIEDADE: DA COLNIA REPBLICA VELHA
3.1 Antecedentes ibricos e coloniais: as sesmarias
A ocupao e a colonizao do novo territrio geraram certa hesitao em Portugal,

devida s dificuldades do empreendimento, especialmente no tocante a investimentos
e populao. A colonizao portuguesa no foi um empreendimento metdico e
racional, antes, de acordo com Sergio Buarque de Holanda, fez-se com desleixo
e certo abandono (Holanda, 1995, p. 43; Silva, 1996, p. 23-24).
Com a instituio das capitanias hereditrias, o rei deixou a cargo de particulares a ocupao e a defesa da colnia, mas no cedeu suas prerrogativas
de titular das terras. O soberano concedeu aos donatrios poderes polticos,
no o domnio real sobre o solo. O solo colonial no constituiu patrimnio
privado dos donatrios. Para estes estavam destinadas dez lguas descontnuas.
18. Ver, tambm, Gomes (1989, p. 431-432) e Tepedino (1998, p. 14-15).
19. Artigo 1.228. O proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reav-la do poder de
quem quer que injustamente a possua ou detenha. 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia
com as suas finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido
em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como
evitada a poluio do ar e das guas. 2o So defesos os atos que no trazem ao proprietrio qualquer comodidade,
ou utilidade, e sejam animados pela inteno de prejudicar outrem. 3o O proprietrio pode ser privado da coisa, nos
casos de desapropriao, por necessidade ou utilidade pblica ou interesse social, bem como no de requisio, em caso
de perigo pblico iminente. 4o O proprietrio tambm pode ser privado da coisa se o imvel reivindicado consistir em
extensa rea, na posse ininterrupta e de boa-f, por mais de cinco anos, de considervel nmero de pessoas, e estas
nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e servios considerados pelo juiz de interesse social e
econmico relevante. 5o No caso do pargrafo antecedente, o juiz fixar a justa indenizao devida ao proprietrio;
pago o preo, valer a sentena como ttulo para o registro do imvel em nome dos possuidores (Brasil, 2002).
20. Artigo. 421: A liberdade de contratar ser exercida em razo e nos limites da funo social do contrato (Brasil, 2002).
21. Artigo 2.035: A validade dos negcios e demais atos jurdicos, constitudos antes da entrada em vigor deste Cdigo,
obedece ao disposto nas leis anteriores, referidas no Art. 2.045, mas os seus efeitos, produzidos aps a vigncia deste
Cdigo, aos preceitos dele se subordinam, salvo se houver sido prevista pelas partes determinada forma de execuo.
Pargrafo nico. Nenhuma conveno prevalecer se contrariar preceitos de ordem pblica, tais como os estabelecidos
por este Cdigo para assegurar a funo social da propriedade e dos contratos (grifo nosso) (Brasil, 2002).
506
O restante deveria ser distribudo na forma de sesmarias,22 sem direito a cobrana

de foros, penses etc. A Coroa mantinha o poder sobre a colnia, no cedendo
o domnio das terras (Lima, 1990, p. 37-39; Simonsen, 1978, p. 80-85; Porto,
1965, p. 25-27 e 29-30; Silva, 1996, p. 28-30).
As terras coloniais estavam sob a jurisdio espiritual do Mestrado da Ordem
de Cristo, mas pertenciam Coroa portuguesa. O rei possua o domnio eminente
sobre as terras da colnia, ou seja, o direito do soberano de apropriar-se dos bens
dos sditos, independentemente de qualquer formalidade. A propriedade privada
sobre as terras provinha da Coroa por meio das doaes de sesmarias, conforme o
estabelecido nas Ordenaes (Silva, 1996, p. 30-33).
As sesmarias resultaram da transposio para a Amrica do instituto
portugus.23 As sesmarias surgiram originariamente para solucionar uma crise de
abastecimento em Portugal no sculo XIV, tendo por objetivo acabar com
a ociosidade das terras. A primeira lei de sesmarias, do rei D. Fernando,
provavelmente data de 1375. Aquele que no cultivasse ou arrendasse suas terras,
as perderia, devendo estas ser distribudas a outros, tendo em vista o interesse
coletivo do Reino.24 As sesmarias visavam impedir o esvaziamento do campo e
o desabastecimento das cidades.25
As caractersticas das sesmarias eram a gratuidade26 e a condicionalidade.27
As ordenaes determinavam que a concesso de terras fosse gratuita, sujeita apenas
ao dzimo para propagao da f. O fato de o solo colonial pertencer Coroa,
sob jurisdio espiritual da Ordem de Cristo, garantiu a gratuidade da concesso.
Apenas o dzimo era cobrado e incidia sobre a produo, no sobre a terra.
A condicionalidade dizia respeito ao aproveitamento das terras em determinado
tempo. Este prazo era fixado em cinco anos pelas ordenaes,28 mas sua exigncia
foi amainada tendo em vista as condies objetivas da colnia. No entanto, ao
menos teoricamente, sempre foi exigido o aproveitamento.29
22. Martim Afonso de Souza recebeu uma Carta Rgia, na vila do Crato, em 20 de novembro de 1530, que lhe permitia
conceder sesmarias das terras que achasse e pudessem ser aproveitadas. Ao vir para o Brasil, onde fundou So Vicente,
Martim Afonso distribuiu as primeiras sesmarias da histria do pas. Ver Lima, (1990, p. 36-37).
23. Como bem afirma Lima (1990, p. 15): A histria territorial do Brasil comea em Portugal. Ver, tambm, Lima
(1990, p. 36-37), Gorender (1980, p. 368-370) e Silva (1996, p. 21).
24. Ordenaes Afonsinas, Livro 4o, Ttulo LXXXI, 2 e 4.
25. Ordenaes Afonsinas, Livro 4o, Ttulo LXXXI, 1. Ver Freyre (1992, p. 213-214); Lima (1990, p. 17-22); Faoro (1989,
p. 38-39), Guimares (1989, p. 43-44), Porto (1965, p. 32-37) e Silva (1996, p. 37-38).
26. Ordenaes Manuelinas, Livro 4o, Ttulo LXVII, 4 e, especialmente, 12; e Ordenaes Filipinas, Livro 4o, Ttulo
XLIII, 5 e, especialmente, 13.
27. Ordenaes Manuelinas, Livro 4o, Ttulo LXVII, 3, 7 e 15 e Ordenaes Filipinas, Livro 4o, Ttulo XLIII, 4, 7, 8 e 16.
28. Ordenaes Manuelinas, Livro 4o, Ttulo LXVII, 3 e Ordenaes Filipinas, Livro 4o, Ttulo XLIII, 3.
29. Ordenaes Manuelinas, Livro 4o, Ttulo LXVII, 15 e Ordenaes Filipinas, Livro 4o, Ttulo XLIII, 16. Ver Lima
(1990, p. 24-30); Porto (1965, p. 117-121); Gorender (1980, p. 370-376); e Silva (1996, p. 41-42). Sobre o dzimo, ver,
especialmente, Lima (1990, p. 35) e Porto (1965, p. 96-116).
507
O sistema das sesmarias foi transposto sem adaptao realidade da colnia,

a comear pela imensido do territrio. O sistema legal das sesmarias foi ignorado
e, quando aplicado, gerou consequncias opostas s que ocorreram em Portugal.
As normas especficas para a colnia s surgiriam no fim do sculo XVII e, como
se pde ver, apenas pioraram a situao ao instituir de vez a confuso normativa.30
De acordo com Porto (1965, p. 58):
O erro de base do sesmarialismo brasileiro, repitamos, consistia em haver-se transplantado,
quase sem nenhum retoque, a legislao reinol para meio totalmente diverso, de tal
modo pesando as influncias diferenciadoras de espao e tempo que, via de regra,
ou o sistema no funcionou, ou, funcionando, acarretou, aqui, resultados opostos
queles obtidos em Portugal.
A necessidade de ocupao da terra e as possibilidades comerciais do acar

fizeram a metrpole desconsiderar o cumprimento das exigncias da legislao
das sesmarias. As concesses no possuram limites, sendo concedidas reas
imensas, constituindo verdadeiras donatorias, com doaes de 4, 5, 10 e at 20
lguas. Alm disso, muitas vezes o mesmo colono era contemplado com sucessivas
sesmarias (Lima, 1990, p. 39-41; Porto, 1965, p. 59-63; Silva, 1996, p. 40 e 42-44).
Desde os primrdios da colonizao, teve incio um mercado de compra e venda
de sesmarias. Demandavam-se sesmarias imensas para serem vendidas depois aos
pedaos. Alm disso, eram requisitadas sesmarias em nome prprio e em nome
dos familiares (Silva, 1996, p. 44-45). De acordo com Sergio Buarque de Holanda
(1995, p. 47): No certo que a forma particular assumida entre ns pelo latifndio
agrrio fosse uma espcie de manipulao original, fruto da vontade criadora um
pouco arbitrria dos colonos portugueses. Surgiu, em grande parte, de elementos
adventcios e ao sabor das convenincias da produo e do mercado.
O fator determinante na liberalidade da Coroa com as sesmarias foi o sistema
de explorao econmica colonial, caracterizado pela grande unidade produtora,
seja na agricultura, na pecuria, no extrativismo ou na minerao. Holanda (1995,
p. 48) assim define o sistema colonial:
Aos portugueses e, em menor grau, aos castelhanos, coube, sem dvida, a primazia no
emprego do regime que iria servir de modelo explorao latifundiria e monocultora
adotada depois por outros povos. E a boa qualidade das terras do Nordeste brasileiro para
a lavoura altamente lucrativa da cana-de-acar fez com que essas terras se tornassem o
cenrio onde, por muito tempo, se elaboraria em seus traos mais ntidos o tipo de organizao agrria mais tarde caracterstico das colnias europias situadas na zona trrida.
A abundncia de terras frteis e ainda mal desbravadas fez com que a grande propriedade
rural se tornasse, aqui, a verdadeira unidade de produo. Cumpria apenas resolver o
problema do trabalho. E verificou-se, frustradas as primeiras tentativas de emprego do
brao indgena, que o recurso mais fcil estaria na introduo de escravos africanos.
30. Porto (1965, p. 41, 51-53 e 56-58) e Silva (1996, p. 38-39).
508
Este , de acordo com Caio Prado Jnior (1992, p. 119-124), o sentido

da colonizao:
Se vamos essncia da nossa formao, veremos que na realidade nos constitumos
para fornecer acar, tabaco, alguns outros gneros; mais tarde ouro e diamantes;
depois, algodo, e em seguida caf, para o comrcio europeu. Nada mais que isto.
com tal objetivo, objetivo exterior, voltado para fora do pas e sem ateno a
consideraes que no fossem o interesse daquele comrcio, que se organizaro
a sociedade e a economia brasileiras. Tudo se dispor naquele sentido: a estrutura,
bem como as atividades do pas. Vir o branco europeu para especular, realizar um
negcio; inverter seus cabedais e recrutar a mo-de-obra que precisa: indgenas ou
negros importados. Com tais elementos, articulados numa organizao puramente
produtora, industrial, se constituir a colnia brasileira.
O Nordeste foi frtil em latifndios imensos, devido estrutura produtiva de

suas duas atividades econmicas bsicas: a cana-de-acar no litoral e o gado no
serto. Para Porto (1965, p. 65-70), canavial e latifndio sempre andaram unidos.31
A produo aucareira est inserida neste contexto do sistema colonial, ou seja, sua
organizao econmica est totalmente voltada para o abastecimento do mercado
externo (Furtado, 1991, p. 50-51; Gorender, 1980, p. 89-90). A explorao da terra
por meio de engenhos aucareiros ocasionou a grande lavoura de mtodos predatrios.
A escassez da populao de Portugal no permitiu a emigrao em larga escala de
trabalhadores rurais. A necessidade de lucros fez necessrio o trabalho escravo, que
garantiu a viabilizao econmica da colnia (Freyre, 1992, p. 243-245; Holanda,
1995, p. 49; Simonsen, 1978, p. 126-128; Prado Jnior, 1992, p. 30 e 122; Furtado,
1991, p. 11-12 e 41-42; Silva, 1996, p. 24-26).32
Desta maneira, afirma Simonsen (1978, p. 126-127):
Surgiu, assim, o uso dessa instituio como um imperativo econmico inelutvel:
s seriam admissveis empreendimentos industriais, montagem de engenhos,
custosas expedies coloniais, se a mo-de-obra fosse assegurada em quantidade e
continuidade suficientes. E por esses tempos e nestas latitudes, s o trabalho forado
proporcionaria tal garantia.
O sistema de agricultura de exportao implantado no Nordeste brasileiro

era perfeitamente propcio escravido, tendo em vista a produo em grande
escala,33 com direo unificada, disciplina rigorosa e integrao de todas as tarefas
31. Porto (1965, p. 70) ainda d notcia de uma proviso do Conselho Ultramarino, de 3 de novembro de 1681, que
praticamente tornou o latifndio obrigatrio na explorao do acar, ao determinar que os engenhos distassem pelo
menos meia lgua um do outro.
32. Para uma opinio contrria viso de que a populao escassa em Portugal levou a colnia ao escravismo, ver
Gorender (1980 p. 146-147). O fato de no ter havido uma emigrao de trabalhadores rurais para o Brasil faz Holanda
(1995, p. 49 e 73) no considerar a civilizao em implantao como uma civilizao agrcola, embora reconhea ter
tido a sociedade colonial toda a sua base e estruturao fora dos meios urbanos. Em sentido contrrio, Freyre (1992,
p. 4 e 31-32) defende a existncia de uma sociedade agrria, escravocrata e de tendncias aristocrticas.
33. Prado Jnior (1992, p. 143) chegou a afirmar que a economia do engenho forma verdadeira organizao fabril.
509
do engenho. O elevado nmero de escravos permitia que, com relativa rapidez,

houvesse grandes colheitas, apesar de o trabalho escravo ser pouco produtivo sob o
aspecto individual (Prado Jnior, 1992, p. 143-144; Gorender, 1980, p. 89-90 e 98).
Deve-se dar, ento, destaque opinio de Freyre (1992, p. 31): Se o ponto de apoio
econmico da aristocracia colonial deslocou-se da cana-de-acar para o ouro e
mais tarde para o caf, manteve-se o instrumento de explorao: o brao escravo.
A disponibilidade de terras um dado fsico e social, primordial no
desenvolvimento do sistema colonial. Com a manuteno da escravido, as terras
continuaram em permanente disponibilidade para os grandes proprietrios. A terra
era um fator econmico que poderia ser esbanjado, gerando uma agricultura de
caractersticas itinerantes. Afinal, seria muito mais fcil e cmodo desbravar terras
virgens e frteis por meio das queimadas que recuperar terras esgotadas pelo uso
predatrio. O ponto de apoio da colonizao, o centro da empresa colonial, foi a
distribuio de terras para a agricultura de exportao, cujo crescimento possua
carter puramente extensivo (Prado Jnior,1992, p. 135-137 e 139-142; Faoro,
1989, p. 123-125; Furtado, 1991, p. 51 e 61; Gorender, 1980, p. 100 e 361-364;
Silva, 1996, p. 26-27). Foram estes dois fatores que permitiram a grande lavoura
de explorao: Sem brao escravo e terra farta, terra para gastar e arruinar, no
para proteger ciosamente, ela seria irrealizvel (Holanda, 1995, p. 49).
A explorao econmica colonial caracterizou-se, ainda, por fazer com que a
evoluo econmica da colnia fosse cclica no tempo e no espao. s grandes fases
de prosperidade localizadas, seguiam-se a estagnao e a decadncia promovidas por
conjunturas do mercado internacional (Prado Jnior, 1992, p. 127-129). A grande
herana econmica da colonizao, segundo Furtado (1991, p. 38), foi o fato de o Brasil
do sculo XIX no diferir em praticamente nada do que fora nos trs sculos anteriores.
A agricultura de exportao, durante a colnia, situava-se prxima ao litoral.
A interiorizao da colonizao deu-se com a pecuria e, posteriormente, a minerao
(Prado Jnior, 1992, p. 132-134). A princpio, a penetrao dos criadores de gado
pelo serto foi desestimulada por Portugal. No entanto, esta se aprofundou no sculo
XVII. As condies litorneas no permitiam a criao extensiva e a disputa de reas
com a plantao de cana-de-acar fez com que os currais, restritos a princpio como
retaguarda econmica do engenho, se deslocassem para o interior. Os currais primitivos
reclamavam reas imensas, o que ocasionou uma maior generosidade das autoridades,
que concederam sesmarias ainda maiores que as concedidas aos senhores de engenho.
Afinal, a condio fundamental para a existncia e expanso da pecuria era a disponibilidade de terras (Simonsen, 1978, p. 151-157 e 185; Prado Jnior, 1992, p. 187-189;
Furtado, 1991, p. 56-60; Guimares, 1989, p. 66-72; Porto, 1965, p. 70-81).34
34. Guimares (1989, p. 61-62) destaca que a denominao fazenda foi de incio empregada apenas na criao de gado.
S posteriormente passaria a designar outras grandes propriedades dedicadas agricultura.
510
Com a minerao, surgiram novas reas de ocupao e dinamizaram-se vrios

setores de produo de alimentos, especialmente a pecuria. Os trs ncleos
primitivos de origem da explorao pecuarista eram: Bahia, Pernambuco e So
Vicente. Do primeiro ncleo, a pecuria iria se espalhar, como visto, pelo serto
nordestino. Do segundo, a expanso se dirigiria ao sul da regio das Minas e aos
Campos Gerais (atual Paran). Ambos os setores abasteciam as Minas, mas o setor
sulino adquiriu uma preeminncia e importncia maiores com o tempo. Foi gerada
uma rede de transportes pelo interior que facilitou a ocupao da Amaznia e do
extremo sul.35 Os mtodos de apropriao territorial nos novos territrios, apesar
das peculiaridades dos conflitos externos, foram os mesmos (Simonsen, 1978,
p. 157-163; Prado Jnior, 1992, p. 189-202; Furtado, 1991, p. 76-77; Silva, 1996,
p. 57-59). Particularmente no Rio Grande do Sul, a metrpole, visando garantir
a posse do territrio, distribuiu inmeras sesmarias, constituindo, assim, imensas
propriedades sob a denominao de estncias (Prado Jnior, 1992, p. 202-209).
Havia nas grandes unidades produtoras os chamados agregados. Eram homens
livres despossudos que cultivavam roas de alimentos em faixas de terra, sem perspectivas de aproveitamento imediato pela monocultura, cedidas pelo latifundirio.
Em troca da utilizao desta terra e de proteo, os agregados prestavam favores,
especialmente no tocante preservao do domnio de seu protetor (Gorender,
1980, p. 277 e 291-297). A cana-de-acar, no entanto, no caso nordestino,
ocupou todos os espaos frteis disponveis, relegando esta forma de agricultura
de subsistncia praticamente ao abandono (Guimares, 1989, p. 49-50).
A agricultura de subsistncia propriamente dita sempre existiu de forma
subsidiria grande lavoura de exportao, sendo desenvolvida por pequenos
sitiantes e posseiros, fora dos limites do latifndio. Geralmente no era de base
escravista. Estes pequenos sitiantes e posseiros ocupavam reas imprprias para a
monocultura ou precediam o seu avano, sendo depois por ela expulsos (Prado
Jnior, 1992, p. 142-143; Gorender, 1980, p. 297-301).
O papel subsidirio da agricultura de subsistncia gerou inmeros problemas
de abastecimento aos ncleos de povoamento da colnia, causando a deficincia
das fontes naturais de nutrio. Nas cidades, a alimentao era pssima e a insuficincia de alimentos era frequente. A metrpole tentou, inclusive, solucionar o
problema no sculo XVIII, incluindo nas cartas de doao de sesmarias a obrigao
do concessionrio de plantar certa quantidade de mandioca. No preciso dizer
que esta medida, tardia, no obteve nenhum resultado aprecivel (Freyre, 1992,
p. 34-44; Prado Jnior, 1992, p. 163-165 e 186).
35. De acordo com Simonsen (1978, p. 186): Foi o gado o elemento de comrcio por excelncia em toda a hinterlndia
brasileira, na maior parte da fase colonial.
511
A partir do fim do sculo XVII, quando aumentou a emigrao para o Brasil,36

a Metrpole tomou uma srie de medidas para tentar aumentar seu controle sobre
as terras, como o registro da carta de concesso. Foi instituda, ainda, pela Carta
Rgia de 27 de dezembro de 1695, a obrigao dos concessionrios no pagamento
de um foro. Este pagamento alterava o carter de gratuidade da concesso e incidia
sobre as terras, no sobre a produo. Visava-se desestimular a improdutividade.
No entanto, o foro quase no foi pago. Sua sonegao maior ou menor variava de
capitania para capitania. A determinao de limites para o tamanho das concesses,
fixados a partir de 1697, nunca foi aplicada. A Carta Rgia de 23 de novembro
de 1698 ainda instituiu a confirmao da doao pelo rei, evitando conter a
liberalidade dos governadores-gerais e capites-mores na distribuio de sesmarias,
mas tambm no foi, praticamente, aplicada (Lima, 1990, p. 41-47; Porto, 1965,
p. 121-141; Gorender, 1980, p. 370-376 e 382-383; Silva, 1996, p. 48-52).37
O aumento de exigncias no surtiu efeitos, antes tornou a legislao aplicvel
ainda mais confusa. As indefinies legais e a confuso normativa fizeram com
que as restries praticamente no sassem do papel (Porto, 1965, p. 86-93; Silva,
1996, p. 52-53). Neste sentido, Lima (1990, p. 46) implacvel:
Nos prprios quadros da poca, todavia, a legislao e o processo das sesmarias se
complicam, emaranham e confundem, sob a trama invencvel da incongruncia dos
textos, da contradio dos dispositivos, do defeituoso mecanismo das reparties e
ofcios de governo, tudo reunido num amontoado constrangedor de dvidas e tropeos.
A partir do sculo XVIII, a apropriao territorial se d de modo mais

desordenado e espontneo. Os pedidos de sesmaria seguiam-se ocupao de fato.
Frequentemente, no entanto, os posseiros no se preocupavam em regularizar
sua ocupao. As posses muitas vezes geraram latifndios imensos, especialmente
na regio pecuarista do serto nordestino (Lima, 1990, p. 51-58; Porto, 1965,
p. 174-176; Silva, 1996, p. 59-61).
Surgiu um novo problema para a metrpole. Com os sesmeiros no cumprindo
as exigncias de demarcao, registro e confirmao e com a ocupao de fato, as
autoridades corriam o risco de doar como sesmaria terras j doadas ou efetivamente
ocupadas (Silva, 1996, p. 61-62 e 66). A existncia dos posseiros contrariava
as leis de Portugal, em que as terras s poderiam ser adquiridas por concesses
de sesmaria. A metrpole, mesmo assim, tentou legalizar a nova situao, mas
todas as tentativas de regularizao fracassaram (Silva, 1996, p. 66-67 e 70-71).
O objetivo destas polticas de controle e regularizao era um s: Note-se que o
36. Esta emigrao deu-se por causa da crise existente em Portugal logo aps a restaurao e a descoberta das minas.
Ver Prado Jnior (1992, p. 87-89) e Furtado (1991, p. 74).
37. Sobre a confirmao rgia, manifesta-se Porto (1965, p. 129) que: O pedido de confirmao foi um dos maiores
entraves legalizao fundiria colonial.
512
objetivo da Metrpole nunca foi combater a grande propriedade ou o escravismo,

mas retomar o controle do processo de apropriao que escapara das suas mos
(Silva, 1996, p. 74).
3.2 O Imprio e a Lei de Terras
No incio do sculo XIX, sob o ponto de vista jurdico, a propriedade da terra

estava em situao catica. Boa parte dos latifundirios eram meros ocupantes,
sem ttulo legtimo de domnio. Em 17 de julho de 1822, D. Pedro I baixou uma
resoluo que suspendia todas as sesmarias at a deliberao da Assembleia Geral
Legislativa que viria se tornar a Assembleia Constituinte (Lima, 1990, p. 47;
Guimares, 1989, p. 59; Gorender, 1980, p. 385; Carvalho, 1996, p. 303-304;
Silva, 1996, p. 73 e 80).
A deciso do imperador foi influenciada por Jos Bonifcio de Andrada e
Silva. Bonifcio foi um crtico severo do regime sesmarial, propugnando, j durante
o Movimento da Independncia, pela sua extino e por uma reforma agrria.
O principal texto de sua autoria sobre este assunto encontra-se em: Lembranas
e apontamentos do governo provizorio para os senhores deputados da provincia de
So Paulo, de 1821. Neste texto, Bonifcio prope uma nova legislao sobre as
sesmarias, considerando quanto convm ao Brasil em geral, e a esta Provincia em
particular, que haja huma nova legislao sobre as chamadas Sesmarias, que sem
augmentar a agricultura, como se pertendia, antes tem estreitado e difficultado a
povoao progressiva e unida (Silva, 1965, p. 99).
O patriarca constatava que os detentores de sesmarias no s no as
cultivavam como no as vendiam ou repartiam para serem mais bem aproveitadas. Uma das consequncias deste descaso foi o isolamento e disperso
das povoaes, tendo em vista que eram separadas por enormes extenses
de terras, terras estas que no poderiam ser cultivadas, pois se tratavam de
sesmarias (Silva, 1965, p. 99). Na proposta de Bonifcio, deve-se destacar o
seguinte ponto: 1o Que todas as terras que foro dadas por Sesmaria e no se
acharem cultivadas, entrem outra vez na massa dos bens Nacionaes, deixandose smente aos donos das terras meia legoa quadrada quando muito, com a
condio de comearem logo a cultiva-las em tempo determinado, que parecer
justo (Silva, 1965, p. 99-100). Alm disso, os que detivessem terras sem justo
ttulo, apenas pela posse, as perderiam, exceto o terreno por eles j cultivado.
As sesmarias no seriam mais dadas gratuitamente, devendo ser vendidas em
pequenos lotes. O produto desta venda seria utilizado no favorecimento da
colonizao de europeus, ndios, mulatos e negros forros, a quem seriam doadas
gratuitamente pequenas reas para que pudessem cultivar e se estabelecer
(Silva, 1965, p. 99-100).
513
A proposta de Jos Bonifcio sequer foi discutida enquanto os deputados

brasileiros estiveram nas cortes de Lisboa. O posterior desenrolar dos acontecimentos levou emancipao poltica do Brasil. A Assembleia Constituinte de
1823 tambm no chegou a deliberar sobre o assunto, pois foi dissolvida antes
pelo golpe de fora do imperador.
Entre 1822 e 1850, enquanto no se elaborou uma legislao especfica sobre
a poltica de terras, a posse tornou-se a nica forma de aquisio de domnio, apenas
de fato, sobre as terras no Brasil. Predominava, especialmente, a posse de grandes
latifndios. O posseiro, a partir de sua lavoura, estendia suas terras at onde a
resistncia de outros no colidisse com seus intentos (Lima, 1990, p. 51; Faoro,
1989, p. 407-409 e Silva, 1996, p. 81-86).
Enquanto pde ser mantido o sistema de explorao econmica colonial,
baseado no trabalho escravo e na disponibilidade de terras para serem contnua e
livremente apropriadas, a regularizao da propriedade no era essencial para os
latifundirios. O fim do trfico negreiro em 1850, no entanto, iniciou a discusso
para a transio para o trabalho livre, a ser realizada sem traumas para a grande
lavoura, com o estmulo imigrao e colonizao. A aprovao da Lei de Terras
(parada no Senado do Imprio desde 1843), logo aps a Lei Eusbio de Queirs,
em 1850, era uma demonstrao de que o Imprio era sensvel aos problemas
da lavoura (Faoro, 1989, p. 117-125). Alm disso, os proprietrios de escravos
perceberam que o escravo enquanto bem econmico, isto , enquanto mercadoria
e capital imobilizado, deveria comear a ser, em parte, substitudo pela terra.
Para isto, era necessrio acabar com a situao juridicamente catica que existia
em matria de propriedade territorial (Silva, 1996, p. 124).
O projeto da Lei de Terras, elaborado em 1842 por um gabinete conservador, foi alvo de intensos debates na Assembleia do Imprio, contrapondo
liberais e conservadores, defensores da agricultura de exportao e das culturas
tradicionais. Um dos principais pontos deste debate, segundo Emlia Viotti da
Costa e Jos Murilo de Carvalho, foi a adoo das propostas de Wakefield, um
dos defensores da colonizao britnica na Austrlia. A sua preocupao era a
de uma colonizao economicamente vivel em um pas com fartura de terras.
O fundamento de sua proposta era a criao de obstculos para a obteno da
propriedade. Deste modo, os trabalhadores, privados do acesso terra, teriam de
se empregar nas grandes fazendas, responsveis pela agricultura de exportao.
Para tanto, Wakefield props, e o projeto da Lei de Terras acatou, a supresso
dos meios tradicionais de aquisio da propriedade, como a posse, que s
poderia ser obtida pela compra.38
38. Sobre os debates em torno do projeto da Lei de Terras, ver Costa (s.d., p. 146-150) e Carvalho (1996, p. 304-312).
514
A Lei de Terras (Lei no 601, de 18 de setembro de 1850) instituiu uma srie

de inovaes. As sesmarias ou concesses que se achassem cultivadas seriam revalidadas, mesmo que outras condies estabelecidas originariamente no tivessem sido
cumpridas (Artigo 4o). As posses mansas e pacficas, isto , as no contestadas ou
impugnadas judicialmente, seriam legitimadas, desde que tivessem sido cultivadas
ou houvesse princpio de cultura e morada habitual do posseiro ou representante
(Artigo 5o). Em casos de disputa entre sesmeiros e posseiros, o critrio mais
importante seria o de favorecer aquele que efetivamente cultivou as terras.
O governo deveria marcar os prazos nos quais ocorreriam as medies das
posses e sesmarias, designando e instruindo quem faria as medies (Artigo 7o).
Deveria, ainda, medir as terras devolutas (Artigo 9o), reservando as que julgasse
necessrias para a colonizao indgena, fundao de povoaes e construo naval
(Artigo 12). O governo estava autorizado a vender as terras devolutas em hasta
pblica ou fora dela, como e quando julgasse conveniente (Artigo 14). O produto
das vendas seria empregado na medio de outras terras devolutas e no financiamento da imigrao de colonos livres (Artigos 18 a 20). Foi criada a Repartio
Geral das Terras Pblicas (Artigo 21), encarregada de dirigir a medio, diviso
e descrio das terras devolutas e sua conservao, alm de fiscalizar sua venda e
distribuio e promover a colonizao nacional e estrangeira. A Lei de Terras, no
entanto, aboliu em sua verso final a instituio do imposto territorial, aprovado
na primeira votao da Cmara, em 1843 (Lima, 1990, p. 64-72; Porto, 1965,
p. 176-186; Silva, 1996, p. 142-146). Lima (1990, p. 64-65) resumiu bem o real
sentido da Lei de Terras: A Lei de Terras de 1850 , antes de tudo, uma errata, aposta
nossa legislao das sesmarias. (...) Errata com relao ao regime das sesmarias, a
lei de 1850 , ao mesmo tempo, uma ratificao formal do regime das posses.
A Lei de Terras, em seu Artigo 3o, modificou o conceito de terra devoluta.
Durante o perodo colonial, terras devolutas eram as terras concedidas de sesmaria
que voltavam para a Coroa devido ao fato do concessionrio no ter preenchido as
condies da concesso. Com a lei, a terra devoluta passou a ser a terra vaga, inculta
(Lima, 1990, p. 70; Silva, 1996, p. 156-162). A aquisio das terras devolutas
foi proibida por outro meio que no a compra (Artigo 1 o: Fico prohibidas
as acquisies de terras devolutas por outro titulo que no seja o de compra
(Brasil, 1850), a partir da regulamentao da lei (que ocorreu em 1854). A posio
oficial do governo imperial foi sempre a de considerar as novas posses como ilegais.
No entanto, viu-se constantemente desafiado pelos latifundirios. As concesses
feitas tornaram fico a sustao da posse como meio de aquisio das terras
devolutas para os grandes proprietrios. Por sua vez, a lei de 1850 no compensou,
pela pequena propriedade, a expanso do latifndio (Lima, 1990, p. 58-59; Faoro,
1989, p. 410-411; Silva, 1996, p. 152-155).
515
Alguns juristas, contrariando o que estava disposto na lei, consideravam

possvel o usucapio das terras devolutas, como o Conselheiro Laffayette Rodrigues
Pereira. Ele admitia que no poderia haver posse dos bens pblicos, desde que
estivessem fora do comrcio (Pereira, 1956, p. 33) e afirmava que as terras devolutas
no poderiam ser adquiridas por ocupao, por pertencerem ao Estado (Pereira,
1956, p. 112). No entanto, ao tratar da prescrio aquisitiva (usucapio), escreveu
o Conselheiro Laffayette que no poderiam ser adquiridos por prescrio aquisitiva,
por estarem fora do comrcio.
3o As coisas do domnio pblico, como os portos, os rios navegveis, as ruas, praas e
estradas pblicas; os ptios e baldios dos municpios e parquias; os que so diretamente
empregados pelo Estado em servio de utilidade geral, como as fortalezas e as praas
de guerra. No atuam nesta classe e podem ser prescritas as coisas do domnio do Estado,
isto , aquelas acrca das quais o Estado considerado como simples proprietrio: tais como
as terras devolutas, as ilhas formadas nos mares territoriais, os bens em que sucede na
falta de herdeiros legais do defunto (grifo nosso) (Pereira, 1956, p. 171).
Essa interpretao, feita contrariamente ao disposto na Lei de Terras, serviu de

estmulo e justificativa para inmeras invases de terras devolutas, cujos ocupantes
passaram a solicitar a propriedade definitiva por meio do usucapio.
O fracasso da Lei de Terras tornou-se patente. O apossamento das terras
pblicas continuou. As terras devolutas praticamente no foram demarcadas,
portanto, poucas foram vendidas. O dinheiro arrecadado era insuficiente para
financiar a imigrao. A tentativa do Imprio de criar ncleos coloniais e financiar
a imigrao com a venda das terras devolutas a imigrantes com recursos falhou
(Lima, 1990, p. 75; Guimares, 1989, p. 134; Carvalho, 1996, p. 313-322; Silva,
1996, p. 215-216 e 222-223).39
A fazenda de caf adotou desde o comeo de sua expanso as caractersticas
da explorao colonial: grande propriedade, escravido e produo voltada ao
mercado externo. A economia cafeeira se baseava mais ainda do que a aucareira
no fator terra. O ciclo cafeeiro deu-se por meio da contnua expanso sobre as
terras disponveis, viabilizada pela manuteno do escravismo. Com o fim do
trfico negreiro, muitos capitais foram investidos na produo cafeeira, que inicia
sua ascenso na economia nacional. A grande diferenciao entre as zonas cafeeiras
do Rio de Janeiro e Vale do Paraba e do Oeste Paulista diz respeito escravido.
Os produtores do Vale do Paraba e do Rio de Janeiro possuam todo seu capital
fixo investido em escravos, dependendo de crditos governamentais. J os do Oeste
39. Uma comparao interessante pode ser feita entre a Lei de Terras brasileira e o Homestead Act norte-americano,
de 1862, ambas as leis resultantes da expanso das economias brasileira e norte-americana na segunda metade do
sculo XIX. O objetivo do Homestead Act, em tese, era a possibilidade de doao de terras para quem nelas desejasse
se instalar, buscando atrair imigrantes e estimulando a pequena propriedade e a ocupao dos territrios do oeste
norte-americano. Apesar de suas intenes, o Homestead Act obviamente no eliminou a especulao e a concentrao
fundirias nos Estados Unidos. Para esta comparao, ver Costa (s.d., p. 150-161).
516
Paulista no investiram todo o capital em escravos mas, tambm, precocemente,

em mo de obra livre, cujos salrios eram compensados em parte com a venda de
produtos de subsistncia s famlias dos trabalhadores. Apesar deste investimento
em mo de obra livre, a escravido perdurou no Oeste Paulista tambm at o
advento da Lei urea (Faoro, 1989, p. 411-420 e 506; Furtado, 1991, p. 114 e
139-141; Gorender, 1980, p. 564-572; Silva, 1996, p. 87-92).
A soluo para as novas aspiraes e os conflitos surgidos com as transformaes
econmicas e sociais da segunda metade do sculo XIX parecia estar no federalismo.
A centralizao passou a ser vista como um entrave ao desenvolvimento do pas.
Era uma nova roupagem para uma ideia antiga no pas. O unitarismo durou
enquanto houve identificao do poder econmico com o poder poltico, alm
da ausncia de grandes conflitos entre as elites dirigentes. Com o deslocamento
do centro dinmico da economia aps 1850, o desequilbrio criado entre o poder
econmico e o poder poltico deu novo vigor aspirao federalista, defendida
pelos republicanos. Os celeiros de estadistas do Imprio, o Nordeste aucareiro e
os ncleos cafeicultores do Rio de Janeiro e do Vale do Paraba, estavam em crise.
O novo centro econmico era o Oeste Paulista. Alado a condio de motor do
desenvolvimento do pas, So Paulo se sentia prejudicado e discriminado pela
centralizao (Lessa,1988, p. 41-42).40
3.3 A Repblica Velha e a Constituio de 1891
A proclamao da Repblica e a instituio do federalismo geraram uma disputa

entre o governo provisrio e as antigas provncias (agora estados) em torno das
terras devolutas. Na Constituinte republicana, as tendncias centralizadora e
descentralizadora se enfrentaram para definir se as terras devolutas seriam da Unio
ou dos estados. Venceram os descentralizadores, determinando o Artigo 64, caput,
da Constituio de 1891 que passassem as terras devolutas aos estados: Artigo
64 - Pertencem aos estados as minas e terras devolutas situadas nos seus respectivos
territorios, cabendo Unio smente a poro de territorio que for indispensavel
para a defesa das fronteiras, fortificaes, construces militares e estradas de ferro
federaes (Brasil, 1891). A alienao das terras devolutas passou a ser uma questo
de direito administrativo estadual (Lima, 1990, p. 78-79 e 107-108; Silva, 1996,
p. 239-243).
Os estados, ao legislarem sobre terras, mantiveram os princpios da lei de
1850 (Lei de Terras). Entretanto, inverteram um de seus objetivos bsicos, que
era evitar o apossamento desenfreado das terras pblicas. Os estados tinham
em vista a transformao dos posseiros em proprietrios. Adaptou-se, ento,
40. Sobre a questo do federalismo no Brasil, ver Bercovici (2002, p. 181-195).
517
em todos os estados, a lei de 1850 aos interesses dos grandes posseiros.41 Os prazos
para legitimao foram dilatados e as terras pblicas continuaram a ser invadidas
e ocupadas por particulares, sem que o Estado pudesse (ou quisesse) interferir.
A estadualizao das terras devolutas aumentou em muito a margem de manobra
e o poder de presso dos latifundirios locais, tambm conhecidos por coronis
(Silva, 1996, p. 249-253).
O fenmeno do coronelismo tpico do perodo republicano que se inicia em
1889, apesar de vrios de seus elementos, dados pela clssica definio de Victor
Nunes Leal42 j serem determinveis durante o Imprio e a Colnia. Isto decorre,
basicamente, da abolio da escravatura, do aumento do contingente eleitoral e
da adoo do federalismo. O voto dos trabalhadores rurais, aps a extino da
escravido e a extenso do direito de sufrgio, passou a ter importncia fundamental na Repblica Velha. A influncia poltica dos donos de terras (os coronis)
aumentou devido dependncia desta grande parcela do eleitorado causada pela
estrutura agrria e fundiria brasileira. A adoo de um regime representativo mais
amplo que o do Imprio, somado a existncia desta estrutura social e econmica
arcaica, acabou por vincular os detentores do poder poltico aos donos de terras.
Os dirigentes polticos interioranos deveriam garantir os votos de seus dependentes
ao governo nas eleies estaduais e federais, consolidando, em troca, sua dominao
poltica local. Com o federalismo e a existncia, ento, do governo estadual eletivo
no mais nomeado pelo poder central, como no Imprio , tornou-se necessria a
implantao de mquinas eleitorais nos estados, baseadas no poder dos coronis.
Esta mquina, alm de garantir o compromisso coronelista, acabou por determinar
a instituio da chamada poltica dos governadores (Leal, 1993, p. 253-254).
Os municpios no dispunham de grandes recursos para implementar as polticas pblicas necessrias ao bem-estar de sua populao e ao seu desenvolvimento.
Praticamente todos dependiam financeiramente do governo estadual. Dessa forma,
os estados s liberavam verbas que tambm eram escassas em nvel estadual
para os municpios em que os aliados do governador estivessem administrando.
41. De acordo com Lima (1990, p. 79): Padro da legislao estadual subsequente boa ou m, cumprida ou
descumprida , a lei de 1850 , pois, verdadeiramente repita-se o ltimo trao de nossa evoluo administrativa,
no captulo das terras devolutas.
42. Como indicao introdutria, devemos notar, desde logo, que concebemos o coronelismo como resultado da
superposio de formas desenvolvidas do regime representativo a uma estrutura econmica e social inadequada.
No , pois, mera sobrevivncia do poder privado, cuja hipertrofia constitui fenmeno tpico de nossa histria colonial.
antes uma forma peculiar de manifestao do poder privado, ou seja, uma adaptao em virtude da qual os
resduos do nosso antigo e exorbitante poder privado tm conseguido coexistir com um regime poltico de extensa base
representativa. Por isso mesmo, o coronelismo sobretudo um compromisso, uma troca de proveitos entre o poder
pblico, progressivamente fortalecido, e a decadente influncia social dos chefes locais, notadamente dos senhores de
terras. No possvel, pois, compreender o fenmeno sem referncia nossa estrutura agrria, que fornece a base de
sustentao das manifestaes de poder privado ainda to visveis no interior do Brasil. Paradoxalmente, entretanto,
esses remanescentes de privatismo so alimentados pelo poder pblico, e isto se explica justamente em funo do
regime representativo, com sufrgio amplo, pois o governo no pode prescindir do eleitorado rural, cuja situao de
dependncia ainda incontestvel. (Leal, 1993, p. 20).
518
Se o governo municipal no apoiasse o estadual, no receberia o vital auxlio financeiro

e, consequentemente, perderia o apoio de sua base eleitoral. Assim explica-se o
governismo de praticamente todas as situaes municipais durante a Primeira
Repblica. Apesar da falta de grande autonomia legal, os chefes municipais que
custeavam todas as despesas do alistamento e das eleies poderiam ter ampla
autonomia extralegal, isto , sua opinio prevaleceria no seio do governo em
tudo o que dissesse respeito ao seu municpio. Isto ocorria mesmo no tocante a
assuntos de competncia exclusiva da Unio ou dos estados, como a nomeao
de certos funcionrios considerados estratgicos para a manuteno do poder
local ou sua reconquista, caso ocorresse a pouco provvel derrota eleitoral para
algum grupo de oposio ao situacionismo estadual. Alm disso, as autoridades
estaduais e federais costumavam fechar os olhos para quaisquer arbitrariedades e
violncias cometidas por seus aliados nos municpios (Leal, 1993, p. 35-36, 45,
51-52 e 177-180; Faoro, 1989, p. 620-622, 629-639 e 646-654).
A manipulao do voto pelos coronis e a dependncia econmica dos municpios
em relao aos estados resultou no domnio dos votos pelo governador, que decidia
a composio de sua bancada estadual no Congresso Nacional e qual candidato
Presidncia da Repblica seria eleito em seu estado. O compromisso firmado entre
o governo federal e os governos estaduais deu origem famosa poltica dos governadores. Esta poltica foi institucionalizada pelo ento presidente Campos Sales,
evitando uma srie de intervenes federais nos estados. A rotina da Repblica Velha
resumia-se aos acordos firmados pelo presidente com os governadores e a atuao
do Poder Legislativo conforme o decidido entre aquelas partes. Nas negociaes
para a sucesso presidencial, o sucessor era legitimado por consultas do presidente
aos chefes estaduais, particularmente de So Paulo e Minas Gerais. Esta estabilidade
foi arranhada em 1910 e 1922 e quebrada em 1930, quando ocorreram as nicas
eleies competitivas da Primeira Repblica (Leal, 1993, p. 229-230 e 244-248;
Faoro, 1989, p. 563-569; Lessa, 1988, p. 105-110 e 138).
O sistema econmico da Repblica Velha era baseado quase exclusivamente
no caf. O caf, inclusive, causou um dos primeiros atos de dirigismo econmico
(Jaguaribe, 1969, p. 170), em meio a firmemente arraigada crena econmica no
laissez-faire. Em 26 de fevereiro de 1906, foi firmado o clebre Convnio de Taubat,
entre So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, sem, naquele momento, o apoio
federal. De acordo com este convnio, o governo compraria os excedentes da produo
cafeeira. O financiamento desta compra seria feito por meio de emprstimos externos,
cujo servio seria coberto com um imposto a ser cobrado sobre cada saca de caf expor
tada seria uma sobretaxa de trs francos sobre cada saca de 60 quilos de caf.
Ao mesmo tempo, os estados deveriam desencorajar a expanso das plantaes.
As medidas para conter este aumento da produo no foram tomadas e, se e quando
tomadas, revelaram-se infrutferas. Como os lucros do caf no caram, pelo contrrio,
519
o que houve foi um aumento nos investimentos na produo de caf. Devido a esta
timidez ou desinteresse dos governos estaduais em inibir a expanso da lavoura
cafeeira, armou-se uma verdadeira bomba-relgio que detonaria somente em 1929,
levando o sistema poltico da Repblica Velha consigo.
A superproduo prevista para 1906 fez com que o governo de So Paulo
procurasse apoio para o plano de valorizao de caf. A manipulao das taxas
cambiais e de emprstimos externos tinha como principal obstculo o governo
federal, chefiado na poca pelo paulista Rodrigues Alves. Impedido de transferir a
responsabilidade da proteo ao caf para a Unio, So Paulo negociou o apoio de
Minas Gerais e do Rio de Janeiro para firmar o Convnio de Taubat, cuja maior
parcela foi bancada financeiramente pelo estado de So Paulo por meio de uma
poltica de endividamento externo macio.
Aps o Convnio de Taubat, a poltica de valorizao do caf passou a ser mantida
pelo governo federal. A estrutura de repartio tributria da Constituio Federal
de 1891 fez com que esta poltica se tornasse interessante para a Unio. A manuteno de
uma poltica cambial favorvel s exportaes de caf, com ocasional desvalorizao
da moeda, era, a primeira vista, onerosa para o governo federal, que pagava todos os
seus dbitos em moeda estrangeira. Isto se explica pelo fato das importaes principal
fonte de receitas da Unio dependerem em grande escala do ritmo e volume das
exportaes fonte particularmente lucrativa de So Paulo. Os maiores prejudicados
eram os estados que no tinham grandes receitas provenientes das exportaes.43
Os grandes fazendeiros estavam sempre em busca de terras novas, tendo em
vista a manuteno do sistema econmico predatrio e extensivo que se manteve,
mesmo com o fim da escravido. Enquanto houvesse terras devolutas a ocupar, no
haveria a necessidade de mudanas no sistema produtivo. Os coronis, assim, tiveram
papel de destaque no processo de apropriao privada das terras pblicas, feito
com a conivncia das autoridades estaduais. A legislao estadual especialmente
em So Paulo favorecia os grandes posseiros, obrigando o estado a registrar suas
terras como se fosse um proprietrio comum e facilitando a ocupao dos grandes
posseiros com exigncias fceis de serem contornadas por estes. A condio para
o posseiro virar proprietrio, qual seja, a de manter-se por longo tempo sobre as
terras, s era obtida pelos grandes posseiros. Afinal, eles eram os nicos com condies
de se manterem sem serem expulsos, antes expulsando os outros, pois, alm do
poder armado de jagunos e capangas, eram bem relacionados com as autoridades
estaduais. A conivncia poltica com os grandes posseiros obviamente prejudicou os
pequenos posseiros, que frequentemente eram expulsos para dar lugar expanso
do latifndio. Esta a causa profunda, embora no a nica, de episdios, como
Canudos, Contestado e o cangao (Silva, 1996, p. 258-275, 336-337 e 339).
43. Para mais informaes sobre o Convnio de Taubat e a valorizao do caf, ver Furtado (1991, cap. XXX).
520
4 REFORMA AGRRIA E DIREITO DE PROPRIEDADE: AVANOS E RETROCESSOS

ENTRE 1930 E 1985
As questes agrria e fundiria recrudesceram a partir de 1930. As desigualdades

sociais causadas pela m distribuio fundiria (Camargo,1991, p. 123-126) exigem
do Estado, agora prestador de polticas pblicas, medidas que acabem ou, ao menos,
suavizem a concentrao de terras. Durante o perodo que vai de 1930 a 1964, a
reforma agrria foi uma reivindicao e preocupao constante, especialmente
a partir do advento da Constituio de 1946.
A reforma agrria , antes de mais nada, a mudana profunda da estrutura
fundiria (Sodero, 1968, p. 93-95; Silva, 1971, p. 18). Esta tanto mais necessria,
em determinado pas, quanto maior for a desigualdade na distribuio da terra
(Silva, 1971, p. 22). O fundamento bsico da reforma agrria o da funo social
da propriedade, tendo em vista que a terra um meio de produo (Sodero, 1968,
p. 33-34 e 89-92). Outra questo pertinente reforma agrria diz respeito sua
aplicao. Esta deve ser realizada em propriedades particulares, no em propriedades
pertencentes ao poder pblico. Segundo Sodero (1968, p. 224):
Tendo sua expresso principal na modificao da estrutura fundiria, diz a Reforma
Agrria respeito aos bens imveis rurais de particulares, que se situam no territrio
nacional. Reforma Agrria no se faz em terras pblicas, em terras de domnio pblico,
sejam estas federais, estaduais ou municipais. Ela se aplica aonde existem graves distores
fundirias, em reas de propriedade particular, pois se promovesse colonizao de
glebas pblicas, permaneceria a distoro em apro, manifestada pelos dois extremos
do latifndio e minifndio e no estaria solucionado o problema, neste aspecto.
A reforma agrria um processo de mudana da estrutura fundiria, necessariamente amplo, pois precisa beneficiar parcela significativa da populao sem terra.
Sua aplicao no pode ficar sendo protelada e arrastada indefinidamente. A modificao da estrutura fundiria por meio da reforma agrria deve ser necessariamente
drstica, pois no se trata de concesso passageira visando amainar as demandas
sociais. O cerne das polticas de reforma agrria a redistribuio da propriedade.
As polticas de apoio e assistncia so extremamente importantes, mas secundrias
em relao redistribuio da terra. Decorre disto a caracterstica fundamental da
reforma agrria: ser um processo redistributivo de renda (Silva, 1971, p. 38-46).
O propsito poltico da reforma agrria , fundamentalmente, o da estabilizao das relaes sociais por meio da modificao da estrutura fundiria e de
classes na agricultura. Um de seus objetivos a criao de uma classe mdia
rural, incrementando o mercado consumidor do pas e reduzindo os riscos de uma
profunda instabilidade social. Alm disso, a reforma agrria uma potencial fonte
de gerao de empregos, contribuindo para desenvolver as foras produtivas no
setor agrcola, induzindo a sua modernizao (Silva, 1971, p. 74-83; Janvry, 1990,
p. 203, 211-214 e 218-219).
521
O tenentismo, alado ao poder junto com Getlio Vargas, possua entre suas
bandeiras a mudana nas relaes agrrias. Enquanto movimento, o tenentismo foi
poltica e ideologicamente difuso, com destacado predomnio militar. As primeiras
revoltas tiveram a caracterstica de uma tentativa insurrecional independente
de setores civis, vistos com desconfiana. Apesar da indefinio ideolgica, o
tenentismo possua vrios pontos de concordncia entre seus membros. Eles, os
tenentes, seriam os responsveis nicos pela regenerao nacional e pela pureza das
instituies republicanas. A verdade da representao deveria ser assegurada por
meio de eleies honestas, com voto secreto, regularizao do alistamento eleitoral
e reconhecimento dos resultados pelo Poder Judicirio, o poder mais distante dos
polticos. A revoluo deveria ser feita de forma autnoma ao povo, que no soube
romper com a passividade para derrubar as oligarquias. O Exrcito deveria ser a
proteo da nao contra a eventual indisciplina popular.
A grande preveno dos tenentes, entretanto, se dava com os polticos
(e vice-versa). Esta preveno no impediria a aliana do tenentismo com setores
oligrquicos dissidentes para promover a Revoluo de 1930, embora fosse a
causadora de uma srie de problemas no perodo ps-revolucionrio. A proposta
que congregava todo o movimento era a de centralizao e a crtica ao liberalismo
(Fausto, 1994, p. 57-58, 61-69 e 75).
Para promover a centralizao com aumento dos poderes da Unio, o tenentismo incorporou parte das crticas antiliberais de Alberto Torres, que publicou,
em 1914, um estudo denominado A organizao nacional, em que criticava a
Constituio de 1891 e propunha uma nova estrutura para o Estado brasileiro.
Para Torres, a Constituio de 1891 era uma constituio extica, imposta, sem
existncia real na vida do pas. Ela precisaria ser revisada urgentemente para poder
instituir uma efetiva coordenao dos interesses nacionais. Alberto Torres combatia
a grande propriedade, chegando a afirmar:
A grande propriedade um mal que no pode ser extinto no Brasil, mas deve ir
sendo progressivamente limitado, e energicamente combatidos os abusos e vcios que
acarreta. Oprimindo as populaes, com a dificuldade oposta formao da pequena
propriedade e a precria posio a que submete o trabalhador, uma verdadeira
ditese econmica. mister sanar-lhe este efeito, desastroso para toda a economia
do pas (Torres, 1978, p. 206-207).
Para Torres, o Estado deveria estimular o pequeno trabalhador rural, favorecendo

os centros agrrios. Para isto, as cidades e vilas do interior deveriam ser desenvolvidas
e os lavradores deveriam receber educao profissionalizante do Estado. Desta
maneira, ao lado da grande cultura, seria fundada a pequena lavoura para produo de
consumo isto , alimentos para o abastecimento interno , incluindo na sociedade
setores antes marginalizados e dotando o pas de uma vasta classe trabalhando na
produo de alimentos. Este autor considerava o progresso das culturas de consumo
522
como um problema vital para o Brasil, que deveria transformar-se em uma nao
de pequenos proprietrios (Torres, 1978, p. 132-135 e 207-209).
Vitoriosa a revoluo, os tenentes e as lideranas afins agruparam-se no Clube
3 de Outubro, e prepararam um documento denominado Esboo do programa de
reconstruo poltica e social do Brasil. Neste programa, propunha-se a reforma agrria,
com o Estado encarregado de reduzir ao mnimo todas as formas de latifndio,
especialmente os prximos ao litoral e s vias de transporte e comunicao. O cultivo
da terra seria compulsrio. Caso contrrio, o Estado deveria transformar a rea
improdutiva em ncleos coloniais. A pequena propriedade rural seria estimulada
por meio da transferncia de lotes de terras cultivveis aos trabalhadores rurais.
As terras devolutas ilegalmente ocupadas reverteriam ao patrimnio pblico para
serem utilizadas na colonizao por meio de cooperativas. O programa propunha
ainda a instituio de um imposto territorial rural progressivo, a criao de um
tribunal de terras para a resoluo de litgios referentes propriedade, posse e
explorao da terra e a extenso da legislao trabalhista aos trabalhadores rurais
(Camargo, 1991, p. 134-136).
A reconstitucionalizao do pas fez com que o tenentismo e o Clube 3 de
Outubro perdessem boa parte da influncia que detinham no governo provisrio,
agora constitucional. No entanto, claramente influenciada pela Constituio alem
de Weimar, a Constituio de 1934 inaugurou entre os brasileiros a mudana da
concepo de propriedade em seu Artigo 113, 17:
Artigo 113 - A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no paiz
a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, subsistencia, segurana
individual e propriedade, nos termos seguintes: 17) garantido o direito de propriedade, que no poder ser exercido contra o interesse social ou collectivo, na frma que
a lei determinar. A desapropriao por necessidade ou utilidade publica far-se- nos
termos da lei, mediante prvia e justa indemnizao. Em caso de perigo imminente,
como guerra ou commoo intestina, podero as autoridades competentes usar da
propriedade particular at onde o bem publico o exija, resalvado o direito a indemnizao ulterior (grifo nosso) (Brasil, 1934).
Ou seja, a determinao do contedo do direito de propriedade estava, como

no Artigo 153 da Constituio de Weimar, reservada lei. O legislador, de acordo
com a Constituio de 1934, poderia limitar livremente o direito de propriedade,
que perdia, assim, seu carter a-histrico de absolutividade.44
44. O Estado Novo manteve o novo conceito de propriedade, conforme o Artigo 122, 14 da Carta de 1937: Artigo 122
A Constituio assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no pas o direito liberdade, segurana individual e
propriedade, nos termos seguintes: 14) O direito de propriedade, salvo a desapropriao por necessidade ou utilidade
pblica, mediante indenizao prvia. O seu contedo e os seus limites sero os definidos nas leis que lhe regularem
o exerccio. Alm disto, Getlio Vargas baixou o Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941, que dispunha sobre a
desapropriao por utilidade pblica, em vigor at hoje.
523
A Constituio de 1946 tratou da propriedade em dois dispositivos: um,

o Artigo 141, 16,45 situado no captulo dos direitos e garantias individuais,
e o outro, o Artigo 147,46 localizado no captulo da ordem econmica e social.
Apesar do retrocesso em matria de desapropriao, a funo social da
propriedade estava consagrada no texto constitucional. Os dispositivos sobre
a indenizao prvia e em dinheiro podem ser explicados como uma reao
da Assembleia Constituinte ao intervencionismo consagrado no Estado Novo
(Camargo, 1991, p. 143-144).
A reforma agrria voltou ao centro das preocupaes governamentais com
o retorno de Getlio Vargas Presidncia da Repblica. Tem incio uma srie de
iniciativas de reformulao agrria a serem feitas por meio do Estado. O ento
presidente props a regulamentao e utilizao do Artigo 147 da Constituio.
Para tanto, enviou um projeto de lei sobre a desapropriao por interesse social,
que regulamentava o Artigo 147. Este projeto ficou esquecido na Cmara dos
Deputados at 1962, quando foi aprovado por presso do presidente Joo Goulart.
Foi enviada tambm uma proposta de extenso da legislao trabalhista ao campo,
consubstanciando-se no embrio do futuro Estatuto do Trabalhador Rural. Alm
disso, foi criada, por sugesto de Rmulo de Almeida, a Comisso Nacional de
Poltica Agrria, que funcionaria como um rgo de estudos e planejamento.
Esta comisso existiu at 1962, quando foi substituda pelo Conselho Nacional
de Poltica Agrria. O grande tema debatido era o obstculo constitucional
desapropriao para reforma agrria. A comisso chegou a propor que os casos
referentes aos latifndios improdutivos deveriam ser analisados exclusivamente
sob o Artigo 147 da Constituio, e no sob o Artigo 141, 16 (Camargo,
1991, p. 147-150 e 152).
A industrializao foi o cerne do governo de Juscelino Kubitschek, que tambm
buscou tentar implementar uma poltica de cunho reformista. No entanto, a conjuntura poltica impediu o ento presidente de atuar decisivamente, especialmente
no tocante reforma agrria. O reformismo acabou atuando de forma indireta.
A questo agrria, por exemplo, foi enfrentada por meio da problemtica das
desigualdades regionais, notadamente no Nordeste (Camargo, 1991, p. 154-155).47
45. Artigo 141 - A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade dos
direitos concernentes vida, liberdade, segurana individual e propriedade nos trmos seguintes: 16) garantido
o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por intersse social,
mediante prvia e justa indenizao em dinheiro. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoo intestina, as
autoridades competentes podero usar da propriedade particular, se assim o exigir o bem pblico, ficando, todavia,
assegurado o direito e a indenizao ulterior.
46. Artigo 147 - O uso da propriedade ser condicionado ao bem-estar social. A lei poder, com observncia do disposto
no Art. 141, 16, promover a justa distribuio da propriedade, com igual oportunidade para todos (grifo nosso).
47. Sobre o ressurgimento e o tratamento da questo das desigualdades regionais na dcada de 1950, ver Bercovici
(2003, p. 94-110).
524
De acordo com Aspsia Camargo (1991, p. 161):

No resta dvida que, nestes anos, como nos seguintes, a politizao da questo
agrria ser indissocivel do soerguimento e recuperao das reas marginalizadas (nas
quais as populaes camponesas so as mais atingidas) pelo deslocamento do sopro
reformista da soluo, conflituosa, do desequilbrio entre as classes para a correo,
integrada, do desequilbrio entre regies.
A experincia da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene)

enfatizou a necessidade de um planejamento global que regulasse o uso da terra
e combatesse o latifndio improdutivo. As polticas da Sudene no atacavam de
frente a concentrao de terras, mas visavam gerar condies que modificassem a
estrutura fundiria. Os reformistas saram fortalecidos, pois esta superintendncia
deixou vista focos de misria at ento desconhecidos ou escondidos da opinio
pblica. Neste contexto, gerou-se uma nova mentalidade, favorvel a amplas
reformas estruturais, denominadas reformas de base, com destaque para a reforma
agrria (Camargo, 1991, p. 160-168 e 189).48
A implementao das reformas de base, especialmente a agrria, foi a
principal discusso do governo de Joo Goulart, tanto na fase parlamentarista
como na presidencialista. Inmeros setores se posicionaram a favor da reforma
agrria: governo, polticos e entidades da sociedade civil. No entanto, a
multiplicidade de propostas, a insistncia dos proprietrios em vetar uma
rpida redistribuio de terra e a resistncia dos setores radicais em negociar
com os mais conservadores ou moderados geraram um impasse que levou
radicalizao (Camargo, 1991, p. 201-202 e 211-213), que perdurou at a
queda do regime democrtico.
A reforma agrria s poderia ser promovida efetivamente com a mudana da
Constituio. Desta maneira, a exigncia da reforma constitucional se acrescentou
s reformas de base, colocando o governo sob suspeita ainda maior dos setores mais
conservadores da sociedade (Camargo, 1991, p. 200-201 e 211-213). O Executivo
pressionou o Congresso Nacional e inmeros projetos sobre a questo agrria
parados h anos foram aprovados. Um deles foi a Lei no 4.132, de 10 de julho de
1962, que dispe sobre a desapropriao por interesse social cujo projeto havia
sido encaminhado, como visto, ainda por Getlio Vargas. Foi tambm finalmente
aprovado o Estatuto do Trabalhador Rural (Lei no 4.214, de 2 de maro de 1963).
Em 11 de outubro de 1962, o governo criou a Superintendncia para Reforma
Agrria (Supra), autarquia ligada diretamente Presidncia da Repblica, cuja
misso seria criar condies polticas e institucionais para a execuo da reforma
agrria (Camargo, 1991, p. 202-204).
48. Sobre a vinculao da criao e implantao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) com
as reivindicaes por reformas de base, ver Bercovici (2003, p. 110-114).
525
Com o retorno do pas ao presidencialismo, em janeiro de 1963, Joo Goulart

adquiriu plenos poderes para tentar promover as reformas de base. Celso Furtado
foi encarregado de elaborar um plano de desenvolvimento, denominado Plano
Trienal. De acordo com o Plano Trienal: A atual estrutura agrria do pas erige-se,
assim, em grave empecilho acelerao do desenvolvimento da economia nacional,
impondo-se o seu ajustamento s exigncias e necessidades de progresso da sociedade
brasileira (Brasil, 1962, p. 149). O Plano Trienal identificava a origem do atraso
relativo da agricultura brasileira a baixa produtividade e a pobreza das populaes
rurais com a deficiente estrutura agrria existente no pas. O trao marcante era a
absurda e antieconmica distribuio de terras, situada entre dois extremos. De um
lado, os poucos que controlam extenses gigantescas, cujas dimenses impedem ou
dificultam a sua utilizao produtiva. De outro lado, os inmeros proprietrios de
pequenos lotes, inferiores a 10 hectares, cuja extenso insuficiente para assegurar
a subsistncia familiar. A concentrao da propriedade, de acordo com o Plano
Trienal, estimula o absentesmo e cria formas de explorao da terra injustificveis
socialmente e danosas economicamente (Brasil, 1962, p. 140-149).
A reforma agrria era proposta no Plano Trienal, devendo observar os seguintes
objetivos mnimos:
a) nenhum trabalhador que, durante um ciclo agrcola completo, tiver ocupado
terras virgens e nelas permanecido sem contestao, ser obrigado a pagar renda
sobre a terra economicamente utilizada; b) nenhum trabalhador agrcola, foreiro
ou arrendatrio por dois ou mais anos em uma propriedade, poder ser privado de terras para trabalhar, ou de trabalho, sem justa indenizao; c) nenhum
trabalhador que obtiver da terra em que trabalha ao nvel da tcnica que lhe
acessvel rendimento igual ou inferior ao salrio mnimo familiar, a ser fixado
regionalmente, dever pagar renda sobre a terra, qualquer que seja a forma que
esta assuma; d) tdas as terras, consideradas necessrias produo de alimentos,
que no estejam sendo utilizadas ou o estejam para outros fins, com rendimentos
inferiores mdias estabelecidas regionalmente, devero ser desapropriadas para
pagamento a longo prazo (Brasil, 1962, p. 194-195).
As derrotas do governo no Congresso geraram uma campanha nacional

de presso contra o Legislativo e a favor das reformas de base (Camargo, 1991,
p. 213-215 e 218-219). O ponto alto desta campanha seria o Comcio das
Reformas, realizado em 13 de maro de 1964, no Rio de Janeiro. Com a presena
de quase todas as lideranas reformistas, o ento presidente Joo Goulart assinou
o Decreto no 53.700, de 13 de maro de 1964, em que considerava de interesse
social, portanto, passveis de desapropriao, os imveis de mais de 500 hectares
situados at a 10 quilmetros da margem de rodovias, ferrovias e audes. Com este
decreto, o presidente unificou contra si e contra o regime a classe dos proprietrios
(Camargo, 1991, p. 221-222).
526
Os militares, assim que assumiram o poder, trataram de revogar o Decreto

n 53.700 e extinguiram a Supra. No entanto, a questo agrria no poderia ser
deixada de lado. A reestruturao do setor agrrio era uma necessidade do avano da
industrializao e das prprias condies econmicas do pas, alm de servir como
elemento de legitimao social do novo regime. Para tanto, o marechal Castello
Branco pressionou o Congresso Nacional no sentido de aprovar uma emenda
Constituio de 1946, que eliminava as exigncias da indenizao em dinheiro
no caso de desapropriao. Esta foi a Emenda no 10, de 9 de novembro de 1964.
A partir desta emenda, a desapropriao por interesse social seria realizada mediante
prvia e justa indenizao em ttulos especiais da dvida pblica. Caa o retrocesso
implantado na Constituio de 1946, que praticamente inviabilizava a reforma
agrria no Brasil.
o
O primeiro diploma legal aprovado no bojo da Emenda no 10 foi a Lei

no 4.504, de 30 de novembro de 1964, conhecida como Estatuto da Terra.
Este estatuto, enquanto projeto de reestruturao do setor agrrio, no se colocou frontalmente contra os interesses dos grandes proprietrios que apoiavam o regime militar.
A sua tnica principal era o combate ao minifndio e latifndio improdutivos,
mas a prioridade deveria ser a modernizao e o aumento da produtividade do
setor rural. As propriedades geridas da maneira tradicional possuam a opo de
se adequarem ao novo padro produtivo por meio de facilidades creditcias por
parte do Estado. A produo agropecuria, com o Estatuto da Terra, recebeu um
forte estmulo para adotar a organizao empresarial.
A exigncia do cadastramento prvio e global das propriedades rurais em todo
o pas, a ser realizado pelo recm-criado Instituto Brasileiro de Reforma Agrria
(Ibra), acabou por adiar as transformaes prometidas pelo estatuto. Segundo Jos
Gomes da Silva, em vez de aplicar as suas verbas na desapropriao por interesse
social, o Ibra acabou por empreg-las quase totalmente na confeco do cadastro.
Os Decretos nos 55.889 e 55.891, ambos de 31 de maro de 1965, acabaram por
fazer prevalecer a primazia do cadastro, do zoneamento e da tributao sobre a
desapropriao como meios de execuo da reforma agrria. A desapropriao por
interesse social foi relegada a segundo plano pelo Ibra, que nunca atuou decisivamente na consecuo da reforma agrria. A nfase do instituto sempre foi dada
tributao progressiva, no desapropriao, como meio de obteno da reforma
agrria (Silva, 1971, p. 149-151 e 179-189).
Na realidade, a preocupao fundamental do Estatuto da Terra foi a modernizao das atividades agropecurias, servindo apenas como um instrumento de
legitimao do regime militar. O Estatuto da Terra, nas palavras de Silva (1971,
p. 145), foi desperdiado49 e falhou em sua inteno de promover a reforma
49. Sobre a poltica agrria do regime militar, ver Gonalves Neto (1997).
527
agrria. As nicas mudanas ocorridas durante o regime militar foram a edio

do Decreto-Lei no 554, de 25 de abril de 1969, que passou a regular o processo
judicial de desapropriao por interesse social de imvel rural para fins de reforma
agrria, a fuso do Ibra, do Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrrio (Inda)
e do Grupo Executivo da Reforma Agrria (Gera) e a concentrao de suas atribuies no Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), criado
pelo Decreto-Lei no 1.110, de 3 de julho de 1970.
5 A PROPRIEDADE NA CONSTITUIO DE 1988: O DEBATE ATUAL
O regime jurdico da propriedade tem seu fundamento na Constituio. Nas palavras

de Gustavo Tepedino (1997, p. 315): A propriedade, todavia, na forma em que foi
concebida pelo Cdigo Civil, simplesmente desapareceu no sistema constitucional
brasileiro, a partir de 1988. A substituio da idia de aproveitamento pro se pelo
conceito de funo de carter social provoca uma linha de ruptura. A Constituio
garante o direito de propriedade, mas s o garante se a propriedade cumprir com sua
funo social (Artigo 5o, incisos XXII e XXIII, e Artigo 170, incisos II e III), princpio
constitucional que autoaplicvel (Comparato, 2000, p. 141-143).
O fato de a propriedade estar inserida, no seu aspecto geral, entre as normas de
previso dos direitos individuais, segundo Jos Afonso da Silva, assegura o reconhecimento do instituto, porm, no de acordo com as concepes privatistas clssicas
(Silva, 2000, p. 273-274 e 786; Tepedino, 1997, p. 312-316). A propriedade privada
sempre foi justificada enquanto modo de proteo do indivduo e sua famlia contra as necessidades materiais, ou seja, como modo de garantia da sua subsistncia.
Na civilizao industrial, a propriedade deixou de ser o nico modo de garantir a
subsistncia, pois h uma srie de direitos e garantias com esta finalidade, alm de
prestaes sociais garantidas ou devidas pelo Estado. Enquanto instrumento garantidor da subsistncia individual e familiar, ou seja, da dignidade da pessoa humana,
a propriedade um direito individual e cumpre uma funo individual, no sendo
imputada a esta a funo social. Neste campo, os eventuais abusos se deparam com
as limitaes do poder do Estado. Esta propriedade, prevista nos Artigos 5o, inciso
XXVI, e 185 da CF/88, a que exerce funo individual e, neste sentido, um direito
fundamental (Comparato, 1986, p. 73 e 2000, p. 139-141).
De acordo com Fbio Konder Comparato (2000, p. 140-141):
Escusa insistir no fato de que os direitos fundamentais protegem a dignidade da pessoa
humana e representam a contraposio da justia ao poder, em qualquer de suas espcies.
Quando a propriedade no se apresenta, concretamente, como uma garantia da liberdade humana, mas, bem ao contrrio, serve de instrumento ao exerccio de poder sobre
outrem, seria rematado absurdo que se lhe reconhecesse o estatuto de direito humano,
com todas as garantias inerentes a essa condio, notadamente a de uma indenizao
reforada na hiptese de desapropriao.
528
A Constituio prev trs tipos de desapropriao para a propriedade.

O primeiro a desapropriao comum, por utilidade pblica ou por interesse
social, nos termos dos Artigos 5o, inciso XXIV, e 182, 3o. Neste caso, a indenizao
deve ser prvia e em dinheiro. O segundo a desapropriao-sano (Silva, 1995,
p. 50 e 67) da propriedade urbana, que pune o no cumprimento do Artigo 182,
4o,50 cuja indenizao mediante pagamento de ttulos da dvida pblica com
emisso previamente autorizada pelo Senado Federal.51 Finalmente, h a desapropriao para fins de reforma agrria do Artigo 184 da Constituio. A indenizao,
de acordo com o Artigo 184, deve ser prvia, justa e em ttulos da dvida agrria,
com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos,
a partir do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei.
A exceo feita s benfeitorias teis e necessrias, cuja indenizao dever ser feita em
dinheiro (Artigo 184, 1o). O procedimento contraditrio especial, de rito sumrio,
para o processo judicial de desapropriao deve ser definido por meio de lei complementar (Artigo 184, 3o). Os dispositivos constitucionais sobre a reforma agrria
foram regulamentados pela Lei no 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, e o procedimento
contraditrio especial regulado pelas disposies da Lei Complementar no 76, de 6 de
julho de 1993, com alteraes introduzidas pela Lei Complementar no 88, de 23
de dezembro de 1996.
Os demais procedimentos de desapropriao esto fixados na legislao federal:52
Decreto-Lei no 3.365, de 21 de junho de 1941 (desapropriao por necessidade
ou utilidade pblica), e Lei no 4.132, de 10 de setembro de 1962 (desapropriao
por interesse social). As duas formas de desapropriao tm em comum o fato de
a indenizao ser prvia e em dinheiro. A desapropriao s ser indenizada com
ttulos da dvida pblica nos casos da desapropriao para reforma agrria (Artigo
184) e da desapropriao-sano (Artigo 182, 4o, inciso III).
A desapropriao por utilidade pblica pode ser efetuada pela Unio, estados
e municpios. No tocante desapropriao por interesse social, a prevista na
Lei no 4.132/1962 tambm de competncia da Unio, estados e municpios.
50. Artigo 182, 4o: facultado ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor,
exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova
seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificao compulsrios; II - imposto
sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriao com pagamento mediante
ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez
anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais (Brasil, 1988).
51. Em relao autorizao do Senado, um esclarecimento: a emisso deve ser autorizada pelo Senado no por se
tratar de desapropriao, mas por ser emisso de ttulos pblicos. Desde a Constituio de 1934, a emisso de ttulos
pblicos pelos estados e municpios controlada pelo Senado. J a Unio pode emitir ttulos da dvida agrria, por
exemplo, para realizar a reforma agrria sem necessidade de autorizao do Senado. Por isto deve-se ter cautela com
as propostas de emenda constitucional que concedem permisso aos estados e municpios para tambm realizarem
reforma agrria. Sem a possibilidade de emisso de ttulos pblicos para o pagamento das desapropriaes, tem-se
um brutal retrocesso na questo da reforma agrria, que ser praticamente inviabilizada.
52. Desapropriao matria de competncia exclusiva da Unio, de acordo com o Artigo 22, inciso II, da CF/88.
529
No entanto, a desapropriao para fins de reforma agrria (Artigo 184 da Constituio) de competncia exclusiva da Unio e a desapropriao-sano (Artigo
182, 4o, inciso III) de competncia exclusiva do municpio.
A principal diferena entre a desapropriao por utilidade pblica e por
interesse social alm, obviamente, das hipteses legais que as autorizam
o prazo de caducidade da declarao de utilidade pblica (cinco anos) e o da
declarao de interesse social (dois anos).53 O procedimento de ambos os tipos
de desapropriao o mesmo. H duas fases: a fase declaratria o poder
pblico declara a utilidade pblica ou o interesse social da propriedade para
fins de desapropriao e a fase executria atos pelos quais o poder pblico
promove a desapropriao. Se houver acordo entre as partes sobre a indenizao, a fase executria ser exclusivamente administrativa. Se no houver
acordo, a fase executria ser judicial. O procedimento judicial, para ambas
as desapropriaes, o fixado pelo Decreto-Lei no 3.365/1941 (Artigos 11
a 30) e o rito o rito ordinrio (Artigo 19). S podem ser discutidas questes
referentes ao valor da indenizao ou a vcio processual (Artigos 9o e 20 do
Decreto-Lei). Se o proprietrio se sentir lesado no tocante aos fundamentos
ou eventuais ilegalidades da desapropriao, ele mesmo deve propor outra ao
(Di Pietro, 2000, p. 155).
5.1 Propriedade e reforma urbana
O captulo da ordem econmica constitucional referente poltica urbana (Artigos

182 e 183), busca institucionalizar o acelerado processo de desenvolvimento urbano
no pas, cuja principal consequncia o fato da imensa maioria da populao
brasileira ter se tornado urbana em menos de trinta anos.54 Entre as principais
inovaes trazidas para a poltica urbana na Constituio esto a gesto democrtica da cidade,55 a concepo de um direito cidade e das funes sociais
da cidade,56 alm da identificao do contedo da funo social da propriedade
com o plano diretor, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbana
Fernandes (1998a, p. 218-221).57
53. Ver Mello (2001, p. 718-720).
54. Em sentido contrrio, Veiga (2003, p. 31-66) sustenta que a maior parte dos municpios brasileiros (cerca de 80%),
onde vivem 30% da populao, so essencialmente rurais, apesar de denominados oficialmente como cidades. Sobre o
debate em torno da questo urbana na Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988, ver Saule Jnior (1997, p. 25-42).
55. Sobre a gesto democrtica da cidade, ver as consideraes de Bucci (2003, p. 322-327). Para um exemplo
concreto das dificuldades colocadas pelos detentores do poder econmico privado gesto democrtica da cidade,
ver Bercovici (2005, p. 208-221).
56. Ver Saule Jnior (2007, p. 47-64).
57. Para a crtica vinculao da funo social da propriedade ao contedo do plano diretor, que teria sido um expediente
para protelar a concretizao da funo social da propriedade urbana, ver Maricato (2000, p. 174-175). Curiosamente,
ainda segundo Maricato (2000, p. 136-144), foi durante o perodo de auge do planejamento urbano no Brasil que as
cidades mais cresceram de forma desordenada, revelando o desencontro entre o discurso do planejamento urbano e
a real produo do espao urbano.
530
Em relao ao planejamento urbano, uma instituio pouco aproveitada

nos ltimos anos a regio metropolitana (RM), prevista no Artigo 25, 3o da
CF/88,58 que, segundo Eros Grau, uma regio de servios, ou seja, uma rea
de prestao de determinados servios pblicos, de interesse comum de vrios
municpios, devendo, por isso, ser prestados sob uma administrao de carter
intermunicipal (Grau, 1983, p. 41-46).59 O carter constitucional da regio
metropolitana, de acordo com Alar Caff Alves, funcional, tendo em vista
a organizao, o planejamento e a execuo das funes pblicas de interesse
comum. A propsito, a titularidade destes servios pblicos comuns no pode
ser atribuda, de maneira exclusiva, a nenhum dos entes federados envolvidos,
mas a ambos, o que exige a cooperao entre estado e municpios, que pode ser
melhor promovida com a regio metropolitana (Alves, 1998, p. 27 e 35-48).
No tocante ao planejamento, caracterstica importante da regio metropolitana:
a ao planejadora est ligada realizao dos servios pblicos de interesse comum.
O planejamento metropolitano, isto , a elaborao de um plano urbanstico para
a prestao dos servios comuns, segundo Eros Grau, voltado, essencialmente,
para a ordenao urbana.60
A evoluo da legislao urbana reflete as contradies e tenses nas relaes
entre Estado, proprietrios, construtores e a populao, desempenhando uma
funo importante na ordenao das cidades e na estruturao do espao urbano,
devendo receber destaque o Estatuto da Cidade (Lei no 10.257, de 10 de julho
de 2001), que regulamenta os Artigos 182 e 183 da Constituio (Fernandes,
1998a, p. 203-207, 212-214 e 221-228; Maricato, 2002, p. 96-113). Apesar dos
avanos legislativos, como o reconhecimento do direito regularizao fundiria
(Artigo 2o, inciso XIV, do Estatuto da Cidade), assim como do direito fundamental
habitao (Artigo 6o da Constituio), a doutrina brasileira do direito urbanstico
caracteriza-se, em sua maior parte, pelo seu formalismo, no tendo se dado conta da
real dimenso das relaes urbanas e da dinmica poltico-econmica do processo
de urbanizao. Alm disto, estes autores costumam se preocupar exclusivamente
com a cidade oficial, ignorando a cidade ilegal, onde vive a maior parte da
populao. Como bem afirmam Ermnia Maricato e Edsio Fernandes, legalidade
e ilegalidade so duas faces do mesmo processo de produo do espao urbano;
afinal, a ilegalidade funcional para a cidade legal (Fernandes, 1998b, p. 3-11 e
2008, p. 52-59; Maricato, 2000, p. 147-152 e 162-165).61
58. Artigo 25, 3o da CF/88: Os estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes
urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento
e a execuo de funes pblicas de interesse comum (Brasil, 1988). Sobre a definio de regio metropolitana e sua
concepo constitucional, ver, especialmente, Alves (1998, p. 14-22).
59. Sobre a importncia dos servios urbanos, ver Silva (2004, p. 263-309).
60. Ver Grau (1983, p. 44-46). Para a histria do planejamento urbano no Brasil, ver, ainda, Villaa (2004, p. 171-241).
61. Sobre a questo da habitao social, ver, especialmente, Maricato (2002, p. 118-119 e 125-151).
531
O tema central da poltica urbana a questo fundiria e imobiliria, a

disputa pela apropriao das rendas imobilirias, ou seja, o conflito em torno da
propriedade. Segundo Ermnia Maricato, a invaso de terras urbanas caracterstica do processo brasileiro de urbanizao, segregador e excludente na ocupao
do solo. A ilegalidade tolerada, deste modo, como uma vlvula de escape para
um mercado fundirio especulativo (Fernandes, 1998a, p. 213-214, e 2008,
p. 45-48; Maricato, 2000, p. 152-162 e 184-185, e 2002 p. 81-94). A alternativa
a este processo, inclusive constitucionalmente prevista, o reconhecimento do
conflito urbano, com a construo de um espao de participao social para dar
visibilidade aos conflitos sociais, buscando meios democrticos para solucion-los
(Maricato, 2000, p. 180-181 e 2002, p. 71-74).
A utilizao do solo urbano , segundo a Constituio, submetida s leis
urbansticas e ao plano diretor do municpio. As diretrizes para o desenvolvimento
urbano inclusive habitao, saneamento bsico e transportes so de competncia
da Unio (Artigo 21, inciso XX). No entanto, a competncia para legislar sobre
direito urbanstico concorrente (Artigos 24, inciso I, e 30, inciso II), ou seja,
Unio, estados e municpios podem legislar sobre a matria, desde que se respeitem
as normas gerais fixadas pela Unio. Caso no exista legislao federal sobre o
assunto, a competncia legislativa plena at a elaborao de lei federal sobre
normas gerais, que suspende a legislao estadual ou municipal apenas no que
lhe for contrrio. Alm disto, as polticas pblicas habitacionais so competncia
comum (Artigo 23, inciso IX) da Unio, dos estados e dos municpios. Isto significa
que as trs esferas devem atuar nesta rea, de preferncia, coordenadamente, pois
a responsabilidade comum a todas as esferas de governo: qualquer uma delas
pode ser cobrada ou pressionada para a execuo de uma poltica habitacional.
Portanto, a propriedade urbana est sujeita s leis urbansticas (federais, estaduais
ou municipais) e, especialmente, ao plano diretor, nas cidades com mais de 20 mil
habitantes. As condies para se exigir a desapropriao da propriedade urbana
esto nestas leis e no plano diretor, caso exista.
A desapropriao-sano da propriedade urbana (Artigo 182, 4o, inciso
III), cuja indenizao seria feita por ttulos da dvida pblica, apresenta, no entanto,
srios problemas. Em primeiro lugar, a lei federal que deveria regulament-la s foi
aprovada pelo Congresso Nacional recentemente, doze anos aps a promulgao
da Constituio: trata-se do Estatuto da Cidade, Lei no 10.257, de 10 de julho de
2001. Alm do atraso, o Estatuto da Cidade acabou propiciando um prazo demasiado longo para que o municpio possa se utilizar da desapropriao-sano: em
primeiro lugar, a lei municipal deve estabelecer as condies e os prazos nunca
inferiores a um ano 62 de parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios
62. Determinao que consta do Artigo 5o, 4o do Estatuto da Cidade.
532
do solo urbano subutilizado (Artigo 5o, caput do Estatuto da Cidade). Em caso de

descumprimento das condies e prazos previstos, o municpio poder cobrar o
imposto predial e territorial urbano (IPTU) progressivo, pelo prazo de cinco anos
consecutivos (Artigo 7o do estatuto). Finalmente, passados estes cinco anos de
cobrana do IPTU progressivo, sem que o proprietrio tenha cumprido sua obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao, o municpio poder desapropriar
o imvel subutilizado, com pagamento em ttulos da dvida pblica (Artigo 8o).
Para complicar, ainda, a viabilidade da desapropriao-sano, comum
a falta de um requisito essencial: o plano diretor dos municpios com mais de 20
mil habitantes. Sem o plano diretor, no h como ser proposta a desapropriaosano.63 O prprio Estatuto da Cidade determina, expressamente, que, o plano
diretor obrigatrio tambm para as cidades onde o poder pblico municipal
pretenda utilizar os instrumentos previstos no Artigo 182, 4o da Constituio
Federal, ou seja, a desapropriao-sano (Artigo 41, inciso III). essencial, para
que no se pague a indenizao em dinheiro para a desapropriao da propriedade
urbana, a elaborao do plano diretor. Alis, com a nova legislao, o plano diretor,
inclusive, serve para definir o cumprimento ou descumprimento da funo social
da propriedade urbana (Artigo 39 do Estatuto da Cidade).64
5.2 Propriedade e reforma agrria
Finalmente, em termos espaciais, a ordem econmica constitucional busca ordenar

a poltica agrcola (Artigo 187) e a poltica fundiria e de reforma agrria (Artigos
184 a 186 e 188 a 191).65 A narrativa liberal da modernizao agrria, segundo
Juarez Rocha Guimares, caracteriza-se pela defesa implacvel da propriedade, a organizao da produo para a maximizao de lucros e a insero
direta da agricultura brasileira no mercado mundial. Deste modo, esvazia-se
o desenvolvimento agrrio, cada vez mais mercantilizado e voltado gerao
de divisas com a exportao de commodities. Este foi o percurso seguido no
63. Esta necessidade de elaborao do plano diretor, prevista no Artigo 182 da Constituio, est ligada, tambm,
polmica da instituio da progressividade do imposto predial e territorial urbano (IPTU).No cabe, neste capitulo, entrar
nesta discusso. No entanto, discorda-se da posio tomada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), que vem considerando
a cobrana de IPTU progressivo inconstitucional por falta de plano diretor e de lei federal que regulamente o Artigo
182 (requisito agora cumprido com a Lei no 10.257/2001). Segue-se o entendimento de Roque Carrazza, que destaca
estarem envolvidos na progressividade do IPTU dois princpios: o da funo social da propriedade (Artigos 156, 1o e
182 da Constituio), de acordo com o plano diretor do municpio, e o da capacidade contributiva (Artigo 145, 1o da
Constituio). Um princpio no exclui o outro, mas se complementam e permitem que, enquanto no for elaborado o
plano diretor do municpio (a lei federal j existe), seja cobrado o IPTU progressivo com base no princpio da capacidade
contributiva. Ver Carrazza (1999, p. 77-83).
64. Artigo 39 da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001: A propriedade urbana cumpre sua funo social quando
atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das
necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas,
respeitadas as diretrizes previstas no art. 2 desta Lei (Brasil, 2001).
65. Os dispositivos sobre a reforma agrria foram os que geraram, talvez, a maior disputa ideolgica durante a Assembleia
Nacional Constituinte de 1987-1988. Para um testemunho e anlise desta disputa, ver Silva (1989).
533
ps-1964, que tornou o campo complementar modernizao urbana, dando

origem ao agronegcio (agribusiness). A modernizao das relaes produtivas
no campo, com a empresarializao e o agronegcio, no entanto, no alterou o
sistema de concentrao fundiria. Embora elogiado por representar um setor
em que o pas tem liderana no mercado internacional, a lgica do agronegcio
a mesma lgica de concentrao, explorao e excluso que caracteriza o
modelo agrrio brasileiro (Guimares, 2008, p. 276-279; Buainain, 2008,
p. 17-20; Fernandes, 2008, p. 210-212).
A demanda por terra no Brasil, embora os nmeros variem de 1,5 milho
segundo dados de pesquisa da Organizao das Naes Unidas para Alimentao e
Agricultura (FAO) e do Incra a 3,5 milhes de acordo com dados de pesquisa
da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e do Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) de famlias, representa uma necessidade
muito superior capacidade do Estado responder adequadamente, o que representa
a origem de muitos dos conflitos pela terra no pas. Estes conflitos, no entanto,
aps a CF/88, tambm se acirraram em virtude do fortalecimento dos movimentos
sociais de trabalhadores sem terra e pequenos produtores, que constantemente
pressionam o poder pblico para a realizao da reforma agrria. neste sentido
que Buainain (2008, p. 41-61) afirma que, no Brasil, a reforma agrria se realiza
mediante o conflito.66 Ao se estruturar desta forma reativa, a reforma agrria no
Brasil acabou por se tornar uma poltica ordinria, cclica, rotineira, tendo retirado
o seu carter extraordinrio de necessidade de adoo de solues mais duradouras,67
como determina o texto constitucional.
De acordo com a CF/88, a reforma agrria atinge os imveis rurais que no
cumprem com a sua funo social. A propriedade rural deve cumprir sua funo
social mediante o atendimento, simultneo, dos requisitos explicitados no Artigo
186 da CF/88: I- aproveitamento racional e adequado; II- utilizao adequada
dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente; III- observncia
das disposies que regulam as relaes de trabalho; IV- explorao que favorea
o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores. Estes requisitos devem ser
atendidos simultaneamente. O cumprimento de um ou alguns dos requisitos
no basta para considerar o cumprimento da funo social da propriedade rural.
O Artigo 186 da CF/88 especificou, assim, o sentido constitucionalmente conferido
ao princpio da funo social da propriedade, j previsto nos Artigos 5o, inciso XXIII,
e 170, inciso III, dotando-o de contedo positivo mais preciso (Tepedino, 1997,
p. 314; Grau, 2000, p. 198-200; Fachin, 2000b, p. 284; Tepedino e Schreiber, 2000,
p. 50-51; Rocha, 2003, p. 584-585 e 590).
66. Para uma anlise sobre a conflitualidade e a questo agrria, ver Fernandes (2008, p. 175-182).
67. Ver Martins (2004, p. 127-131).
534
A utilizao adequada dos recursos naturais, a preservao do meio ambiente

e a observncia da legislao trabalhista so, portanto, requisitos essenciais para o
cumprimento da funo social da propriedade. Nem poderia ser diferente, pois a
valorizao do trabalho humano fundamento da ordem econmica constitucional
(Artigo 170, caput) e a defesa do meio ambiente tambm princpio desta mesma
ordem econmica (Artigo 170, inciso VI). A Constituio nada mais faz no Artigo
186 que projetar espacialmente os fundamentos e princpios da ordem econmica
na regulao da propriedade rural.
Deste modo, a funo social da propriedade rural est vinculada tutela do
meio ambiente, prevista tambm no Artigo 225 da Constituio. Caso a propriedade seja explorada em detrimento da preservao do meio ambiente, estar sendo
utilizada em prejuzo de toda a sociedade, o que constitucionalmente inadmissvel
(Rocha, 2003, p. 589).68
No tocante ao respeito legislao trabalhista, deve-se ressaltar a
importncia da valorizao do trabalho humano, como corolrio da dignidade
da pessoa humana, como fundamento da ordem econmica constitucional
(Artigo 170, caput) e do valor social do trabalho como fundamento da Repblica
(Artigo 1o, inciso IV).69 A Repblica Federativa do Brasil est fundada,
entre outros, na dignidade da pessoa humana e no valor social do trabalho.
A proteo constitucional da propriedade s pode se realizar enquanto
respeitadora e garantidora destes fundamentos. A propriedade na qual no se
respeita a legislao trabalhista, ou na qual se atenta, na explorao da mo
de obra, contra a dignidade da pessoa humana, como no caso da propriedade
rural em que se emprega o inadmissvel trabalho escravo, no tem proteo
constitucional, pois no cumpre com sua funo social.
A observncia dos requisitos do Artigo 186 da Constituio, portanto,
essencial para que a propriedade rural cumpra sua funo social e que tenha
direito proteo constitucional. Estes requisitos, como prescreve o prprio texto
constitucional, devem ser observados simultaneamente, no parcialmente, para
configurar a realizao do preceito constitucional da funo social da propriedade
rural. Deste modo, o imvel rural que desrespeita a legislao ambiental e trabalhista, de acordo com o disposto no Artigo 186, incisos II, III e IV da CF/88, no
cumpre sua funo social, sendo passvel de desapropriao para fins de reforma
agrria, nos termos do Artigo 184.
68. Sobre a proteo do meio ambiente como um dever fundamental, ver Canotilho (2003, p. 104 e 107).
69. Ver Grau (2007, p. 198-200) e Rocha (2003, p. 589-590).
535
Em relao propriedade produtiva, prevista no Artigo 185, inciso II70 da

Constituio, a discusso mais complexa. Silva (2000, p. 794), por exemplo,
entende que a Constituio garante um tratamento especial para a propriedade
produtiva, estabelecendo uma proibio absoluta de desapropriao para fins
de reforma agrria.71 Discorda-se deste posicionamento, afinal o prprio conceito de
propriedade produtiva da CF/88 no puramente econmico. A produtividade
protegida pelo texto constitucional no apenas a produtividade econmica, mas
est no que significa de socialmente til, no que contribui para a coletividade, em
suma, no que efetivamente cumpre de sua funo social.
Analisando o texto constitucional anterior, Bandeira de Mello (1987, p. 43-45)
j destacava que a funo social da propriedade no comporta apenas contedo
econmico, associado exclusivamente produtividade, mas tem seu contedo
vinculado a objetivos de justia social, buscando uma maior igualdade material e a
ampliao das oportunidades para todos. Se a Carta de 1969 tinha esta interpretao,
com muito mais razo deve-se entender o aproveitamento racional e adequado,
previsto no Artigo 186, inciso I, da CF/88, como produtividade e utilidade social
(Rocha, 2003, p. 585-589).
A funo social da propriedade, cujo contedo essencial est determinado
pelo Artigo 186, deve ser observada por todos os tipos de propriedade de bens de
produo garantidos pela Constituio de 1988. No h propriedade, enquanto
bem de produo, que escape ao pressuposto da funo social (Tepedino, 1989,
p. 76; Fachin, 2000b, p. 284-287), nem mesmo a propriedade produtiva do Artigo
185, inciso II. Afinal, a prpria CF/88 determina que a propriedade produtiva
deve cumprir sua funo social, ao determinar a funo social da propriedade
como um dos princpios da ordem econmica (Artigo 170, inciso III) e, ao prever,
no pargrafo nico do mesmo Artigo 185, que a lei dever fixar normas para o
cumprimento dos requisitos relativos funo social da propriedade produtiva.
E estas normas no podem, de forma alguma, contrariar o disposto no Artigo 186
da mesma Constituio.
No basta, portanto, que a terra seja produtiva para ser garantida constitucionalmente. A propriedade, mesmo produtiva, tem de cumprir sua funo social.
A propriedade rural est garantida constitucionalmente contra a desapropriao para
fins de reforma agrria se for produtiva e cumprir sua funo social. A produtividade
apenas um dos requisitos da garantia constitucional da propriedade (Tepedino
70. Artigo 185 da CF/88: So insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria: I - a pequena e mdia
propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietrio no possua outra; II - a propriedade produtiva.
Pargrafo nico - A lei garantir tratamento especial propriedade produtiva e fixar normas para o cumprimento dos
requisitos relativos a sua funo social.
71. Esta argumentao reproduzida literalmente no comentrio Constituio publicado por este autor. Ver Silva
(2005, p. 747).
536
e Schreiber, 2000, p. 51-53; Rocha, 2003, p. 580-581 e 583-584). A propriedade

produtiva insuscetvel de desapropriao por cumprir as exigncias constitucionais,
ou seja, desde que cumpra sua funo social (Tepedino, 1997, p. 316).72
No Brasil, a reforma agrria impossvel de ser realizada sem o pagamento
de indenizao aos proprietrios. A preocupao principal do Estado, ento,
a necessidade de adquirir a maior quantidade de terras possvel pelo menor
preo e em condies as menos desvantajosas possveis, buscando a formao
de um estoque de terras. Alm disto, o Estado deve buscar meios alternativos,
previstos constitucionalmente, para a obteno de terras para a reforma agrria
(Martins, 2004, p. 125-126), como a aquisio por meio da utilizao do imposto
territorial rural (ITR) (Artigos 153, inciso VI, e 153, 4o) ou a expropriao
de terras em virtude do combate produo e trfico de entorpecentes (Artigo
243), alm da, ainda bloqueada no Congresso Nacional, proposta de emenda
constitucional que permitiria a expropriao das terras em que houvesse explorao do trabalho escravo.
muito comum o questionamento sobre a viabilidade econmica da
reforma agrria. A este respeito, Jos Eli da Veiga destaca dois efeitos gerados
pela reforma agrria: o efeito produtivo e o efeito distributivo. Por mais economicamente invivel que possa se tornar uma poltica de reforma agrria,
impossvel refutar o efeito redistribuidor da transferncia de propriedade (Veiga,
2007, p. 214-217), o que torna a reforma agrria uma das principais polticas
de distribuio de renda de que dispe o Estado brasileiro sob a Constituio de
1988. Alm disto, a reforma agrria significa tambm a expanso da cidadania
para o campo (Avritzer, 2008, p. 150-163).
No bastassem os efeitos de ampliao da cidadania e de redistribuio
de renda, a reforma agrria significa, ainda, segundo Jos de Souza Martins, a
recuperao do controle sobre o territrio por parte do Estado, com a restrio ao
direito de domnio da propriedade. Este processo, lento, de recuperao do poder
estatal sobre o territrio se iniciou com a Revoluo de 1930 Cdigo de guas e
Cdigo de Minas, nacionalizao do subsolo, primeira previso constitucional da
funo social da propriedade.73 Com a Constituio de 1988, o mbito de controle
territorial da Unio se ampliou tambm para as terras indgenas (Artigo 231),
terras tradicionalmente ocupadas por descendentes de quilombolas (Artigo 68 do
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias) e terras utilizadas pela produo
e trfico de drogas (Artigo 243). A reforma agrria est situada neste processo de
retomada do domnio territorial por parte do Estado nacional, um componente
da consolidao da soberania nacional, alm de estar inserida na questo social.
72. Ver, Tepedino (1989, p. 76) e Tepedino e Schreiber (2000, p. 52-53). Conferir, tambm, Bercovici (2007, p. 259-266).
73. Ver Bercovici (2008, p. 380-384 e 2009, p. 725-728).
537
A reforma agrria demonstra a precedncia do Estado sobre a propriedade,

retirando os direitos territoriais do particular e os entregando coletividade.
A funo social da propriedade, assim, tambm significa uma funo poltica da
propriedade (Martins, 2004, p. 122-124).74
A questo da propriedade no Brasil, como pode-se analisar neste percurso

histrico, muito mais complexa do que o discurso reducionista da segurana
jurdica e da proteo propriedade privada. No Brasil, a regra foi a apropriao
privada da propriedade pblica, com a omisso ou cumplicidade do aparato
estatal. O Estado forte implantado no Brasil, segundo a perspectiva inspirada
em Raymundo Faoro, nunca conseguiu organizar de forma definitiva e clara
os modos de aquisio, preservao e distribuio legtima da propriedade,
tanto fundiria como urbana. O resultado deste processo a concentrao de
renda, a excluso social, a sobrevivncia e resistncia do latifndio mesmo
que modernizado como agronegcio e a especulao imobiliria. A propriedade e seu regime jurdico ainda um dos problemas centrais do pas, o
que pode ser comprovado nos intensos debates em torno deste tema durante
o processo constituinte de 1987-1988, cujos inegveis avanos encontram
imensas dificuldades em serem implementados.
O problema da CF/88 e de suas disposies e polticas de distribuio de terras,
reforma urbana e reforma agrria , portanto, de concretizao constitucional.
A prtica poltica e o contexto social favorecem uma concretizao restrita e
excludente dos dispositivos constitucionais. No havendo concretizao da
Constituio enquanto mecanismo de orientao da sociedade, ela deixa de
funcionar enquanto documento legitimador do Estado. medida que se amplia a
falta de concretizao constitucional, com as responsabilidades e respostas sempre
transferidas para o futuro, intensifica-se o grau de desconfiana e descrdito no
Estado, seja como poder poltico, ou como implementador de polticas pblicas.
Surgem, neste contexto, movimentos e mecanismos no oficiais de soluo
de conflitos de interesse, como o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra
(MST) e o Movimento dos Sem Teto, como reao falta de legalidade no
sentido de concretizao das normas constitucionais , cujas reivindicaes so
perfeitamente legtimas: no pedem nada mais do que o cumprimento efetivo
da Constituio da Repblica.
74. Sobre a necessidade de um discurso agrrio alternativo, desenvolvimentista, que busque a democratizao da
propriedade, conforme previsto no texto constitucional de 1988, ver Guimares (2008, p. 280-285).
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CAPTULO 17
TRIBUTAO E FISCO NO BRASIL: AVANOS E RETROCESSOS

ENTRE 1964 E 2010*
1 INTRODUO
Este captulo analisa a evoluo da estrutura tributria e as reformas voltadas para

a modernizao do fisco brasileiro no perodo de 1964 a 2010. Procura-se identificar, de um lado, as funes atribudas poltica fiscal e tributao, assim como
se estes instrumentos de interveno do Estado foram e so moldados para o
cumprimento de seu papel, luz dos objetivos da poltica econmica e da influncia
de distintas concepes tericas predominantes sobre sua forma de atuao; e, de
outro, como o aparelho fiscal evoluiu e se comportou, em meio a estas mudanas,
para supri-lo dos recursos necessrios ao desempenho de suas funes.
Para isso, as estruturas tributrias so analisadas, metodologicamente, em
uma perspectiva histrica, contemplando seus principais determinantes: o padro
de acumulao e o estgio de desenvolvimento do pas; o tipo de interveno que
o Estado desempenha no campo econmico e social; e a correlao das foras
sociais e polticas atuantes no sistema. Entre pases federativos, inclui-se o que se
manifesta nas inevitveis disputas por recursos que se travam entre os entes que
compem a Federao. Nesta perspectiva, tambm se considera que as influncias
conjunturais na estrutura tributria no costumam ser decisivas para modificar
substancialmente seu formato.
luz desta metodologia, a anlise desenvolvida procura situar e compreender
as estruturas tributrias, bem como a natureza e a forma de atuao do Estado e da
poltica fiscal, no perodo considerado, em trs momentos distintos. No primeiro,
que tem incio com o golpe de 1964 no Brasil e com a instaurao de um governo
autoritrio-burocrtico, que se prolonga at meados da dcada de 1980, o sistema
tributrio conhece uma profunda reforma, visando tanto adequ-lo s novas funes
ampliadas do Estado na economia quanto instrumentaliz-lo como importante
546
ferramenta do processo de acumulao, funo que apenas episodicamente desempenhara no passado, quando eram dominantes as formulaes tericas, de cunho
liberal, sobre os prejuzos que sua interveno poderia acarretar para o funcionamento
do sistema econmico. Esta nova forma de encarar tanto o Estado, como a poltica
fiscal e a tributao, teve origem nas formulaes keynesianas e cepalinas, que as
retiraram das trevas em que se encontravam no mundo neoclssico e atriburam ao
Estado um papel proativo no desenvolvimento e na mitigao das desigualdades
do sistema. No Brasil, entretanto, a priorizao do processo de acumulao como
beneficirio das reformas realizadas, em 1964/1966, coerente com os propsitos
dos novos donos do poder, colocou o Estado a servio dos interesses das classes
dominantes e sacrificou o papel do sistema tributrio enquanto instrumento de
reduo das desigualdades sociais.
No segundo perodo, que vai do final da dcada de 1980 a meados da dcada
seguinte, o papel do Estado seria reorientado, na Constituio de 1988, para ampliar
a oferta de polticas sociais, com a reforma do sistema tributrio sendo presidida,
de um lado, pela lgica da descentralizao, em reao ao esprito centralizador e
autoritrio que predominou durante o regime militar e praticamente transformou
os governos estaduais e municipais em meros delegados do Poder Central; e, de
outro, por compromissos com o princpio da equidade, visando tornar o sistema
tributrio mais justo do ponto de vista fiscal, com uma melhor distribuio de
seu nus entre os membros da sociedade, coerente com as cartas programticas
dos partidos de oposio. Em pouco tempo, contudo, estes objetivos terminaram
sendo postos de lado: na ausncia de uma melhor definio do mecanismo de
financiamento do governo federal e com a economia ameaada pela instaurao
de um processo hiperinflacionrio, o sistema tributrio foi gradativamente, a partir
do incio da dcada de 1990, transformado em um mero instrumento de ajuste
fiscal, dando-se incio a um processo de nova desconstruo do sistema federativo
e tornando letra morta as preocupaes dos constituintes de 1988 com o seu
papel na reduo das desigualdades sociais, com a poltica fiscal e o Estado sendo
direcionados para garantir a produo de supervits primrios.
No terceiro, que se inicia com o Plano Real, em 1994, e que se prolonga at os
diais atuais, Estado, poltica fiscal e tributao tornam-se, luz do novo paradigma
terico que se consolida, neste perodo, no bojo do decurso de globalizao e de
abertura das economias, esteios decisivos do processo de estabilizao. Para isto,
o Estado teve de renunciar a compromissos com objetivos desenvolvimentistas e
redistributivos e dedicar-se, em suas novas funes, a garantir um maior equilbrio
das contas pblicas e a conquistar a confiana dos agentes econmicos sobre sua
capacidade de solvncia. Neste novo iderio, deixa de existir (ou se torna bastante
reduzido), como consequncia, o espao para o Estado, a poltica fiscal e a tributao serem manejados como instrumentos de desenvolvimento e de reduo das
desigualdades sociais e regionais.
Tributao e Fisco no Brasil
547
Faz-se, ainda, neste texto, uma anlise da evoluo do fisco brasileiro ao

longo do perodo, procurando-se mostrar que, apenas quando o Estado v
suas bases de financiamento fortalecidas, com as reformas da dcada de 1960,
comea-se a avanar na efetiva constituio de suas estruturas com o aumento
do quadro de pessoal, a criao de instrumentos de controle dos contribuintes
em geral, a integrao sistmica de unidades de fiscalizao e arrecadao e
a criao da Secretaria da Receita Federal (SRF), em 1968. Este processo de
modernizao acentua-se nas dcadas seguintes, com a revoluo ocorrida nos
sistemas de informao, abrindo novos caminhos para o aprimoramento desta
estrutura; com a unificao do fisco, em 2008, ao se operar a unio da Receita
Federal com o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) numa nica estrutura que passou a ser denominada Super-Receita; e completando-se com uma
expressiva modernizao dos fiscos estaduais e municipais, bem como com as
instituies envolvidas nas questes fiscais, por exemplo, os tribunais de contas
e o Ministrio Pblico.
2 ESTADO AUTORITRIO, REFORMAS E CRISE: 1964-1988
O golpe militar desfechado em maro de 1964, apoiado pelas classes dominantes,

em associao com o capital estrangeiro, e por segmentos da classe mdia influenciados
pela propaganda anticomunista, conduziu novamente instalao, no pas, de um
Estado autoritrio, que se manteve frente de seu comando por mais de vinte
anos. Como uma repetio do ocorrido durante a era do Estado novo, as liberdades
individuais foram suprimidas; os partidos polticos foram extintos e recriados na
forma do bipartidarismo para melhor atenderem aos interesses e ao controle do
novo governo; o Congresso Nacional, transformado em mera figura decorativa no
concerto dos poderes; e o Judicirio, silenciado. Limitaes s aes dos sindicatos
e a suspenso dos direitos greve dos trabalhadores figuraram entre as medidas
adotadas, neste perodo, de montagem de um forte aparelho repressivo, implantado
para viabilizar os objetivos dos novos donos do poder. Sem oposio, avanou-se
na realizao de vrias reformas da economia e do Estado administrativa,
financeira, bancria, do mercado de capitais previdenciria, tributria , que,
embora consideradas necessrias no quadro anterior, no haviam prosperado,
pelos inevitveis conflitos de interesses que carregavam.
A desacelerao e o baixo crescimento da economia entre 1961 e 1964
4,5% ao ano (a.a) em relao ao perodo anterior, associados a uma inflao
ascendente a projeo para 1964 atingia 144% , colocaram grandes desafios,
desde o incio, para o golpe no sucumbir diante do caos econmico e social.
Do diagnstico realizado sobre a situao da economia e de seus principais problemas, explicitados no Programa de Ao Econmica Governamental (PAEG),
evidenciou-se que sua superao deveria contar com a modernizao e o saneamento
548
financeiro do Estado, com a restaurao do crdito pblico, alm da redefinio

do mecanismo de financiamento da economia em geral e da dinamizao do
mercado de capitais. Decididas, elaboradas e realizadas sob o comando do Poder
Executivo, as reformas implementadas, incluindo a do sistema tributrio, tiveram,
como farol, estes objetivos.
A reforma tributria, que teve incio com a Emenda Constitucional (EC)
no 18, de 1o/12/1965, e completou-se com a aprovao do Cdigo Tributrio Nacional
(CTN), pela Lei no 5.172, de 25/10/1966, teve, de acordo com este diagnstico,
as seguintes prioridades (Oliveira, 2006):
a) depurar o sistema de impostos inadequados para o estgio de desenvolvimento
atingido pelo pas e ajust-lo nova realidade econmica;
b) recompor a capacidade de financiamento do Estado, adequando-a ao
novo papel que havia assumido na conduo do processo de acumulao;
c) transformar o instrumento tributrio em uma poderosa ferramenta do
processo de acumulao;
d) criar incentivos fiscais e financeiros para estimular/apoiar setores
considerados estratgicos no novo modelo de desenvolvimento; e
e) desenhar um modelo de federalismo fiscal que contribusse para que os
recursos repartidos entre as esferas governamentais fossem prioritariamente
destinados para viabilizar os objetivos do crescimento.
A nova estrutura tributria, bem como a distribuio de seus recursos entre as
esferas da Federao, posteriormente confirmadas, em sua essncia, pela Constituio
de 1967, encontram-se retratadas na tabela 1. Alguns especialistas da rea de
finanas pblicas, como Baleeiro (2011), no identificaram mudanas importantes
nessa nova estrutura, mas apenas mudanas de nomes, como os do imposto do
selo para imposto sobre operaes financeiras (IOF), do imposto sobre vendas e
consignaes para imposto sobre circulao de mercadorias (ICM), entre outros.
Mas isto no verdade. Do ponto de vista econmico, o sistema conheceu uma
aprecivel modernizao, adequando-se ao estgio de desenvolvimento atingido
pela economia brasileira e ao novo papel que o Estado vinha desempenhando.
Isto, por algumas importantes razes.
Em primeiro lugar, com o objetivo de imprimir maior racionalidade ao sistema
e fechar as portas para a criao indiscriminada de impostos por todos os entes
federativos o que praticamente conduzira formao de trs sistemas tributrios
autnomos, sem conexo entre si, com prejuzos para o sistema produtivo e para a
competitividade da economia , eliminou-se a competncia residual da decretao
de impostos para os estados e municpios, restringindo esta autonomia Unio,
549
sem a obrigatoriedade de esta esfera partilhar, com os governos subnacionais,

o produto dos que seriam criados.1
Em segundo, o sistema foi depurado de vrios impostos que no tinham
muito bem definidos seu fato gerador, casos mais evidentes dos impostos sobre
indstrias e profisses, do imposto do selo e do imposto de licena. Estes impostos
eram manejados como meros instrumentos de socorro financeiro para estes governos
atenderem s suas necessidades de caixa, prejudicando o sistema produtivo ao
distorcer preos relativos e aumentar os custos de produo. Em contrapartida,
estabeleceu-se claramente as bases de incidncia dos impostos que os substituram,
como o imposto sobre servios de qualquer natureza (ISS), o imposto sobre
transportes e comunicaes (ITC) e o IOF.
Em terceiro, os tributos foram organizados, pela primeira vez, luz de suas
bases econmicas, dando mais visibilidade e racionalidade poltica econmica
para viabilizar seus objetivos. Classificados em dois setores, interno e externo, foram
enquadrados em quatro grupos: comrcio exterior, patrimnio e renda, produo,
circulao e consumo de bens e servios e impostos especiais.
Mais importante nessa reorganizao e saneamento do sistema foi o fato de,
pioneiramente no mundo, ter-se decidido pela extino da cumulatividade do
imposto sobre vendas e consignaes, transformando o imposto que o substituiu,
o ICM, em um tributo incidente sobre o valor agregado, e eliminando-se as
distores sobre os preos relativos e sobre o processo artificial de integrao das
empresas para escapar de ou reduzir seu nus.
Tambm relevante foi ter se despertado, finalmente, para explorar, com mais eficincia e produtividade, o potencial da tributao interna. De um lado, as alquotas dos
principais impostos foram consideravelmente elevadas casos do novo imposto sobre
produtos industrializados (IPI), do ICM e do imposto de renda (IR), este tanto para as
pessoas jurdicas como fsicas , ao mesmo tempo que se ampliou expressivamente
o nmero de contribuintes pessoas fsicas. Em 1966, procedeu-se a reduo do
limite de iseno de doze para dez salrios mnimos para os que recebiam renda
de uma nica fonte e, mais ainda em 1969, quando este limite foi reduzido para
dois salrios. Alm disso, extinguiu-se o privilgio da iseno para vrias categorias
profissionais que dele desfrutavam, como os professores, atores, jornalistas e
magistrados, e estendeu-se sua cobrana para os rendimentos da atividade agrcola
(Oliveira, 1991).
A essa estrutura comearam a se integrar, crescentemente, contribuies sociais criadas margem do sistema tributrio tambm chamadas de contribuies
1. A Emenda Constitucional (EC) no 18/1965 havia estendido essa proibio tambm para a Unio, o que foi corretamente
corrigido pela Constituio de 1967 ao reatribuir-lhe poderes para instituir novos tributos.
550
parafiscais , de acordo com a autorizao confirmada nas Constituies de 1967

e 1969. Estas contribuies destinavam-se ao financiamento de polticas sociais
especficas como era o caso do salrio-educao e da contribuio previdenciria
ou para a formao de um funding para o financiamento de longo prazo da
economia casos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), criado em
1967, e dos programas de Integrao Social (PIS) e de Formao do Patrimnio
do Servidor Pblico (PASEP), criados em 1969 e 1970, respectivamente.
TABELA 1
Estrutura tributria: competncias e partilha dos tributos nas trs esferas

(Em %)
Partilha/distribuio
Competncias
Unio
Estados
Municpios
Unio
100,0
Importao
100,0
Exportao
100,0
Propriedade territorial rural
80,0
10,0
10,0
Renda e proventos
80,0
10,0
10,0
Produtos industrializados
100,0
Operaes financeiras
100,0
Transporte, salvo o de natureza estritamente municipal
100,0
Servios de comunicaes
40,0
48,0
12,0
Combustveis e lubrificantes
40,0
50,0
10,0
10,0
70,0
20,0
Energia eltrica
Minerais
100,0
Taxas
100,0
Contribuio de melhorias
Estados
50,0
50,0
50,0
50,0
Transmisso de bens imveis
80,0
20,0
Propriedade de veculos automotores
100,0
Circulao de mercadorias
100,0
Taxas
Municpios
Propriedade territorial urbana
100,0
Servios de qualquer natureza
100,0
Taxas
100,0
100,0
Fontes: Emenda Constitucional n 18/1965; Lei n 4.452/1964; Lei n 5.172/1966; Decreto-Lei n 343/1967; e Constituio
Federal de 1967.
Elaborao do autor.
o
551
Avanou-se consideravelmente na criao das condies para dotar a

mquina de arrecadao e fiscalizao federal de mais eficincia: os dbitos fiscais
passaram a ser atualizados pela correo monetria, visando proteger seus valores
da inflao, pela Lei no 4.729, de 14/7/1965; configurou-se, de forma cristalina, o
crime de apropriao indbita, com penas prisionais e pecunirias para impostos
no recolhidos no prazo de 180 dias; foram acordados convnios informais entre
o governo federal, estados e municpios para a fiscalizao do IR e do IPI; e, no
caso do novo imposto estadual, o ICM, sua sistemtica de registro pelo critrio de
dbito/crdito dificultava, ao contrrio do IVC, a sonegao, ao estabelecer uma
solidariedade em cadeia dos prprios contribuintes. Reside, no entanto, na
modernizao do aparelho fiscal do IR e na criao de instrumentos mais completos
para se ter controle sobre os contribuintes deste imposto, a principal inovao
realizada para aumentar sua produtividade, dotando a instituio responsvel por
sua administrao de mecanismos e estrutura mais eficientes.2
No campo administrativo do Ministrio da Fazenda (MF), as mudanas
que foram realizadas dariam novo status administrao tributria em termos
de eficincia. Iniciadas nos primeiros anos da dcada de 1960, estas mudanas
evoluram nos anos seguintes, passando pela criao da Secretaria da Receita Federal
(SRF), em 1968, e ampliando-se na dcada de 1970. Entre estas mudanas, cabe
destacar: i) a instituio, a partir do exerccio de 1963, da declarao de bens como
parte integrante da declarao do IR; ii) a instituio, em 1964 (Lei no 4.503, de
30/11/1964), do Cadastro Geral das Pessoas Jurdicas, depois transformado em
Cadastro Geral de Contribuintes (CGC) e, posteriormente, no atual Cadastro
Nacional da Pessoa Jurdica (CNPJ); iii) a criao, em 1964, do Servio Federal
de Processamento de Dados (Serpro), empresa pblica subordinada ao MF,
que passaria a ser responsvel pelo processamento de dados dos contribuintes;
iv) a autorizao da cobrana da arrecadao federal pela rede bancria, sistemtica
que, regulamentada em 1965, entrou em vigor em 1966, comeando pelas cidades
do Rio de Janeiro e So Paulo, dando incio extino do sistema de arrecadao
por vrios rgos, como os de Recebedoria de Rendas, Alfndegas, Mesas de Rendas
e Coletorias Federais; e v) a instituio, em 1965, do Registro das Pessoas Fsicas,
transformado, em 1968, no Cadastro das Pessoas Fsicas (CPF), pelo Decreto-Lei
no 401, de 30/12/1968, que substituiria os fichrios com dados dos contribuintes
assistemticos, desatualizados e incompletos.
A reorganizao administrativa da Direo-Geral da Fazenda Nacional
(DGNF) passou pela redefinio das reas dos conselhos dos contribuintes, com
sua ampliao; pela regulamentao de novos cargos o de agente fiscal, criado em
2. Boa parte das informaes que se seguem foi retirada do trabalho sobre o fisco unificado que a Fundao Getulio Vargas
(FGV) realizou para o Sindicato Nacional dos Analistas-Tributrios da Receita Federal do Brasil (Sindireceita) em 2006.
552
1958, o de exator federal etc. e da exigncia de concurso para sua contratao;

pela transformao das diretorias de Rendas Aduaneiras, de Rendas Internas e do
Imposto de Renda em departamentos, acrescentando, a esta estrutura, o Departamento de Arrecadao; e pela diviso do territrio nacional em dez regies fiscais,
que contariam com delegacias regionais daqueles departamentos, revigorando o
processo de descentralizao das atividades de fiscalizao e arrecadao.
Apesar das melhorias realizadas, a estrutura administrativa da DGNF continuou
problemtica. Suas atividades foram distribudas em quatro departamentos Rendas
Aduaneiras, Rendas Internas, Imposto de Renda e Arrecadao , que funcionavam
de forma autnoma, sem se comunicarem. Assim, desenvolviam atividades que,
sem planejamento integrado de suas aes e sem uma viso sistmica do processo,
superpunham-se nas reas de fiscalizao, tributao e controle dos contribuintes,
com desperdcio de recursos.
A percepo dessa deficincia terminou levando, em 1968, criao da
Secretaria da Receita Federal, em substituio DGNF, luz do conceito de organizao sistmica. Na nova estrutura, os departamentos foram extintos e estabelecidas
as funes que deveriam ser desempenhadas pelo rgo central a SRF e pelas
unidades descentralizadas (regionais e locais): tributao, arrecadao, fiscalizao,
informaes sobre os contribuintes e receitas. Dos departamentos estanques e
autnomos da DGNF, surgiram, no rgo central, as reas de Coordenao dos
Sistemas de Arrecadao, Fiscalizao, Tributao e de Informaes EconmicoFiscais, uma estrutura integrada, sistmica, que se reproduziu para os rgos
regionais (superintendncias da Receita Federal), sub-regionais (delegacias),
e locais (inspetorias), aos quais se subordinavam as agncias e os postos de
sua jurisdio. Estas mudanas, realizadas luz do enfoque sistmico, avanariam na dcada de 1970, aprimorando a capacidade tcnica, operacional e
administrativa da SRF de desempenhar, com mais eficincia, suas atividades
de arrecadao e fiscalizao.
Combinadas com a retomada do crescimento econmico no final da dcada
de 1960, a nova estrutura tributria que emergiu da reforma de 1965/1966, juntamente com as mudanas administrativas e operacionais introduzidas no fisco
federal, propiciaram um significativo aumento da carga tributria, ampliando a
capacidade de financiamento no inflacionrio do governo: de um nvel mdio
de 16,5% do produto interno bruto (PIB) no binio 1963/1964, saltou para
25%-26% no final da dcada, mantendo-se neste patamar durante toda a dcada
seguinte. Como resultado, principalmente, da reforma do IR e do aumento dos
nveis de renda per capita da populao, a tributao direta evoluiu a uma velocidade
maior que a tributao indireta, aumentando sua participao na composio
da carga tributria, mas sem que se explorasse todo o potencial da arrecadao
553
daquele imposto, impedindo que o sistema se transformasse em um instrumento

mais efetivo de justia fiscal. Tal fato devia-se lgica que orientou a reforma de
1965/1966, em que, funo tributao, foi atribudo o papel de impulsionar
o processo de crescimento, o qual aparecia como uma das principais prioridades
entre os objetivos contidos na Doutrina de Segurana Nacional do regime militar.
Com essa perspectiva, o sistema foi profundamente remodelado para essa
finalidade. As mudanas nele introduzidas para o aumento da carga tributria
vieram acompanhadas de medidas para torn-lo consistente com os propsitos do
crescimento. Por exemplo, o imposto de exportao foi transferido para o governo
federal e transformado em instrumento de poltica do comrcio exterior, assim
como o IOF, em instrumento de poltica monetria, perdendo ambos a finalidade
arrecadatria. E, mais importante, uma profuso de incentivos fiscais surgiu do
ventre do sistema para estimular setores que se consideravam prioritrios para
este objetivo caso dos setores financeiro, exportador, dos investimentos assim
como para garantir a ampliao da demanda por bens durveis pelas camadas
de renda mdia e alta da sociedade, visando reanimar a atividade industrial, que
se encontrava com elevados nveis de capacidade ociosa, resultantes da crise da
primeira metade dos anos 1960. Como consequncia, ergueu-se um verdadeiro
paraso fiscal para o capital, em geral, e para as camadas de mdia e alta renda
neste perodo. Isto drenava considerveis fatias de recursos da sociedade, para
garantir sua sustentao, e transformava o sistema tributrio num instrumento de
agravamento das desigualdades sociais, medida que seu nus foi primordialmente
lanado sobre os ombros mais fracos.
Tal sangria de recursos no poderia ser suportada pelo Estado sem este incorrer
em fortes desequilbrios, apesar da expressiva expanso da carga tributria. Por isso,
nos primeiros anos aps a entrada em vigor do novo sistema, vrias mudanas
comearam a ser nele introduzidas, com o objetivo de ampliar a fatia de receitas
do bolo tributrio para o governo federal: em 1968, o Ato Complementar no 40
reduziu o Fundo de Participao dos Estados e Municpios (FPEM) de 20% para
12%, restringindo a 5% os recursos destinados tanto para o FPE como para o FPM
e destinando 2% para um fundo especial, enfraquecendo a fora deste instrumento
para atenuar os desequilbrios da federao; em 1967, seria ampliada a participao
da Unio na arrecadao do imposto sobre combustveis e lubrificantes de 40%
para 60%, e reduzida a dos estados e municpios de 60% para 40% 32% para
os estados e 8% para os municpios; a partir da reforma de 1965/1966 e, poucos
anos depois, em 1968/1969, estados e municpios seriam envolvidos compulsoriamente na poltica de incentivo s exportaes, ao lhes ser imposto o nus da
perda de receita do ICM decorrentes da concesso da iseno e do crdito-prmio
deste imposto para os produtos manufaturados.
554
Apesar dessas investidas nas finanas dos governos subnacionais o que

enfraqueceria ainda mais a equao da distribuio dos recursos contemplada na
prpria Constituio de 1967 e 1969, outorgada pelo regime militar , a crise
fiscal tornou-se inevitvel, apenas obliterada pelo arranjo institucional e financeiro
da emisso da dvida pblica, que permitia ao Banco Central (BCB) bancar
estes desequilbrios fora do Oramento Geral da Unio (OGU), causados pelas
verdadeiras doaes de recursos feitas para o capital e as camadas de mdia e
alta renda.3 Em meados da dcada de 1970, um renitente processo inflacionrio
em ascenso confirmaria que o padro de financiamento do Estado estruturado
na dcada anterior havia se esgotado e novas reformas teriam de ser realizadas,
especialmente no sistema tributrio, para recompor sua capacidade financeira.
Como estas reformas implicariam lanar o nus da tributao sobre suas principais
bases de sustentao, as propostas que comearam a surgir, a partir desta poca,
no encontraram campo frtil para prosperar.
A desacelerao do crescimento econmico ocorrida na segunda metade da
dcada de 1970, muito como resultado deste quadro de acentuados desequilbrios fiscais
e financeiros do Estado, que alimentou o processo inflacionrio, viu-se agravada, em
primeiro lugar, com o 2o choque do petrleo e a exploso dos juros norte-americanos,
em 1979-1980, e, em seguida, com a ecloso da crise da dvida externa, como
consequncia da decretao da moratria mexicana em 1980. Como resultado, no s
a economia mundial mergulharia numa recesso mais profunda, que se manteria at
meados dessa dcada, como os fluxos de emprstimos internacionais seriam abruptamente interrompidos, especialmente para os pases que se encontravam fortemente
endividados em moeda estrangeira, como era o caso do Brasil. Como o Estado brasileiro,
incapaz de realizar novas reformas em seu quadro instrumental e de financiamento,
vinha conseguindo cobrir seus desequilbrios recorrendo aos emprstimos externos,
a exausto desta fonte desnudou a crtica situao em que se encontrava e obrigou o
governo a adotar polticas de ajustamento recessivo da economia. Assim, depois da
malsucedida experincia heterodoxa de crescimento em 1980, comandada pelo ento
ministro da Fazenda, Delfim Netto, o pas tambm se renderia, em 1981 e 1982, de
forma voluntria, e, a partir de 1983, monitorado pelas clusulas do acordo assinado
com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) neste ano, implementao de uma
poltica recessiva, da qual s comear a sair em 1985.
A recesso, combinada com o tipo de ajustamento realizado na economia, que
foi redirecionada para o exterior, visando obter saldos elevados na balana comercial
e reduzir a dependncia do pas dos recursos externos, geraria efeitos deletrios
para a arrecadao tributria e modificaria substancialmente sua composio.
3. Uma anlise detalhada desse arranjo e de suas consequncias para a crise fiscal dos anos 1980 encontra-se em
Oliveira (1995b).
555
Como se constata na tabela 2, a carga tributria, depois de ter se mantido em torno

de 25% durante toda a dcada de 1970, ingressou numa trajetria de declnio na
dcada seguinte, reduzindo para 23,3%, em 1988, devido ao estreitamento da
base tributria provocada pela perda de dinamismo da atividade produtiva e pelo
aumento da participao das exportaes na gerao do produto, visto que isentas
da tributao. Apesar do aumento da participao do IR em sua estrutura, resultante
do incio da desmontagem do paraso fiscal que teve incio no final da dcada de 1970
e da elevao de suas alquotas, visando aumentar a arrecadao diante da crise fiscal
do Estado, ainda assim, sua contribuio na gerao da carga tributria no passou de
20%, o que, somado irrisria participao dos impostos sobre o patrimnio cerca
de 1% , continuou mantendo o sistema como antpoda da justia fiscal.
TABELA 2
Carga tributria e participao do imposto de renda em sua estrutura

Perodos (mdia)
Carga tributria
(% do PIB)
Participao do IR na carga tributria

(% do total)
1966-1970
23,99
8,3
1971-1975
25,31
10,8
1976-1980
25,10
14,7
1981-1985
25,25
16,6
1986
26,50
18,9
1987
24,25
17,8
1988
23,36
20,0
Fonte: para a carga tributria, IBGE (2006); para o imposto de renda 1966-1980, Longo (1984) e Varsano et al. (1998).
Elaborao do autor.
A crise fiscal associada crise econmica minaram as ltimas bases de sustentao poltica do Estado autoritrio medida que seu enfrentamento exigiu a
adoo de medidas que contrariavam seus interesses. Sem contar com condies
polticas para realizar reformas de profundidade e reestruturar o mecanismo de
financiamento interno, a poltica econmica comeou a desmontar as estruturas
de incentivos fiscais que sustentara a expanso econmica da dcada de 1970; a
elevar expressivamente os impostos internos, no s pelo aumento de suas alquotas
em geral como tambm por meio da criao de novas imposies tributrias, como
foi o caso do Fundo de Investimento Social (Finsocial) atual Contribuio para
o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) , em 1982; e a modificar, diante
da acelerao inflacionria, a poltica salarial, incluindo, entre os que foram com
ela prejudicados, tambm a classe mdia, que havia sido altamente beneficiada
com a poltica anterior e constitua uma de suas principais bases de sustentao.
perda de apoio da classe mdia somou-se o descontentamento do empresariado com a situao e os rumos da economia, bem como o fortalecimento da
oposio poltica no Congresso, com a vitria que alcanou nas eleies de 1982,
dando incio aprovao de projetos de mudanas no quadro fiscal que contrariavam
556
os interesses do Executivo, pois retiravam recursos do Poder Central em prol dos

estados e municpios e das polticas sociais. Da promulgao da EC no 23, de
1o/12/1983 (Emenda Passos Porto), que drenou expressivos recursos do governo
federal para os estados e municpios, avanou-se, no mesmo dia, na aprovao da
EC no 24 (Emenda Joo Calmon), que garantiu a destinao obrigatria de 13%
das receitas do oramento federal para a rea da educao e de 25% para os estados
e municpios. Com suas finanas altamente debilitadas e com a poltica econmica
dando absoluta prioridade conteno do dficit pblico para refrear o ascendente
processo inflacionrio, tais iniciativas no apenas representaram um golpe nos
objetivos do Executivo federal como o prenncio de que o Estado autoritrio estava
com os dias contados (Oliveira, 1995).
No entanto, no final desse mesmo ano, foi o movimento da sociedade civil
reivindicando a eleio direta para presidente da Repblica, seguido da rejeio da
Emenda Dante de Oliveira, em abril de 1984, que a restabelecia, impulsionaram
a unio das foras de oposio, atraindo vrios membros do partido do prprio
governo para sua proposta e levando formao da Aliana Democrtica para
lanar um candidato alternativo, civil e de oposio ao regime, para concorrer no
Colgio Eleitoral uma instncia criada pelo governo militar para eleger de forma
indireta os governantes do pas com o candidato oficial.
Contrariando a vontade expressa dos militares, o Colgio Eleitoral terminou
indicando o candidato de oposio, Tancredo Neves, para ocupar a presidncia, com
o compromisso de promover a transio poltica e convocar o Congresso Nacional
para elaborar uma nova Constituio para o pas. Fechavam-se, ali, as portas do
Estado autoritrio, e abria-se novamente a cortina para a restaurao da democracia
e do Estado de direito. Este processo ganharia impulso com a convocao do
Congresso constituinte, em fevereiro de 1987, para elaborar a nova Carta Magna,
e foi concludo com a promulgao da Constituio Federal, em 5 de outubro de
1988, que estabeleceu uma nova ordem econmica, social, poltica e jurdica para
a nao. Entre as vrias mudanas realizadas, destacou-se a reforma do sistema
tributrio nacional, visando readequ-lo a esta nova realidade.
3 REDEMOCRATIZAO, REFORMAS, ESTABILIZAO E O NOVO PAPEL DA
POLTICA FISCAL E TRIBUTRIA: 1988-2010
3.1 Constituio de 1988: descentralizao das receitas, ampliao dos
direitos sociais e ajuste fiscal
Em reao ao esprito centralizador e autoritrio que predominou durante o regime

militar, a reforma tributria de 1988 foi presidida pela lgica da descentralizao,
transformada, na dcada de 1980, em sinnimo de democracia. Ao mesmo tempo,
para dar respostas s demandas reprimidas da sociedade por polticas sociais, os
constituintes ampliaram, no captulo relativo ordem social, as responsabilidades do
557
Estado, com a introduo do conceito de seguridade social e com a montagem de

uma estrutura exclusiva de financiamento destas polticas regida por regras
distintas das estabelecidas para os impostos. Esta equao enfrentaria, contudo,
dificuldades para se sustentar em um ambiente de fortes restries oramentrias,
de crise econmica e acelerao inflacionria, e tambm por no ter havido
preocupao de nela combinar, adequadamente, as fontes de financiamento com as
novas atribuies do Estado, especialmente no que concerne s do poder central.4
Na tabela 3, encontra-se retratada a nova estrutura tributria que brotou da
Constituio de 1988, bem como a distribuio de seus campos de competncia
e de recursos entre os distintos nveis de governo.
TABELA 3
Constituio de 1988: distribuio de competncias e partilha de receitas

Competncias
Partilha/distribuio
Unio
Estados
Municpios
Unio
100,0
Importao
100,0
Exportao
Imposto de renda (IR)
53,0
Imposto sobre produtos industrializados (IPI)

Imposto sobre operaes financeiras (IOF)
Imposto sobre a propriedade territorial rural (ITR)
Imposto sobre grandes fortunas (IGF)
21,5 (FPE)
22,5 (FPM)
3,0 (FC)
22,5 (FPM)
21,5 (FPE)
2,5 (F.Ex.)
43,0
3,0 (FC)
100,0
7,5 (F. Ex.)
50,0
50,0
-
Estados
ICMS
75,0
Imposto sobre transmisso causa mortis e doao (ITCD)
100,0
Imposto sobre a propriedade de veculos automotores (IPVA)
50,0
25,0
50,0
Municpios
Imposto predial e territorial urbano (IPTU)
100,0
Imposto sobre a transmisso intervivos
100,0
Imposto sobre vendas a varejo de combustveis (IVVC)
100,0
Imposto sobre servios de qualquer natureza (ISS)
100,0
Fonte: Constituio de 1988.

Elaborao do autor.
Uma anlise perfunctria dessa nova estrutura revela que se modificou, consideravelmente, a estrutura da distribuio de competncias e receitas entre os entes da
Federao, beneficiando estados e municpios em detrimento da Unio, bem
de acordo com o objetivo de injetar novas foras no processo de descentralizao.
4. O que se segue nessa seo apoia-se no trabalho de Oliveira (1995a).
558
De fato, a Unio perderia os impostos nicos incidentes sobre a energia

eltrica, os combustveis e os minerais e os especiais transportes rodovirios
e servios de comunicao , que seriam integrados ao novo imposto estadual
o imposto sobre circulao de mercadorias e servios (ICMS). Tambm veria ampliada,
consideravelmente, a fatia do produto da arrecadao do IR e do IPI transferida para
os estados e municpios de 33% para 47%, no caso do IR, e de 33% para 57%, no
do IPI. Em contrapartida, ganharia apenas o imposto sobre grandes fortunas, que
nunca foi regulamentado, e o imposto sobre a propriedade territorial rural (ITR), de
inexpressiva arrecadao, que ainda deveria partilhar com os municpios.
Os estados foram beneficiados, por sua vez, com a expressiva ampliao da
base de incidncia do novo ICMS qual se integraram os impostos nicos e
especiais e com a criao do Imposto sobre herana e doaes, alm do aumento
expressivo do FPE, dos recursos para os fundos constitucionais (FNO, FNE e FCO)
e da criao do Fundo de Compensao das Exportaes de Manufaturados, que
drenaria 10% da receita do IPI. A maior autonomia que lhes foi concedida para o
estabelecimento das alquotas do ICMS, observadas as limitaes previstas em lei,
confirmaria a ampliao de sua capacidade de autofinanciamento de suas polticas.
Do mesmo modo que os estados, os municpios foram beneficiados com a
reforma: alm dos ganhos obtidos com o aumento das transferncias para o FPM
e do Fundo de Compensao das Exportaes de manufaturados, viram tambm
ampliados os impostos que poderiam cobrar. De um lado, conseguiram aprovar o
imposto de venda a varejo de combustveis, que seria cobrado at 1993, quando a
Emenda Constitucional de Reviso no 3/1993 determinou sua extino. De outro,
viram transferido dos estados para sua esfera de competncia o imposto sobre a
transmisso de bens imveis intervivos.
Os reflexos dessas mudanas na repartio do bolo tributrio entre os entes
federativos podem ser confirmados nos primeiros anos de sua implementao, quando
seus efeitos ainda estavam em curso e o governo federal comeava a ensaiar alguns
passos para recuperar parte das perdas em que incorrera: a participao da receita
tributria disponvel da Unio neste bolo caiu de 60,1% em 1988 para 54,3% em
1991, enquanto a dos estados aumentou de 26,6% para 29,8%, e a dos municpios,
de 13,3% para 15,9% no mesmo perodo. A partir deste ltimo ano, em virtude da
crise econmica, que derrubou os impostos indiretos, e da estratgia adotada pela
Unio de priorizar a cobrana das receitas de contribuies sociais em detrimento
dos impostos tradicionais, os estados viram recuar sua participao relativa nesta
distribuio, enquanto a da Unio voltou a aumentar. Em 1993, a participao da
Unio aumentara para 57,8%, a dos estados retornara para o nvel pr-Constituio,
com 26,4%, e a dos municpios avanara um pouco mais, atingindo 15,8%.
A necessidade e a possibilidade de a Unio reverter as perdas relativas de receitas que lhe foram impostas pela Constituio de 1988 deviam-se, no primeiro
559
caso, ao fato de os constituintes no terem se preocupado em aprovar um projeto

de redistribuio dos encargos para os estados e municpios; e, no segundo, pelo
arranjo estruturado na Constituio no campo do financiamento do Estado, que
deu origem a dois sistemas de impostos funcionando com regras distintas.
Tendo aprovado o projeto de descentralizao das receitas e substitudo o
sistema de proteo social vigente at 1988 marcado, do ponto de vista de seu
alcance e cobertura, pelo carter excludente dos programas , por outro mais
amplo, de carter universal, incluindo no texto constitucional o conceito de seguridade social, que incorporou estes compromissos, os constituintes se satisfizeram
em transferir para regulamentao por Lei Complementar (Art. 23, nico) os
mecanismos de cooperao entre as trs esferas de governo para garantir a oferta de
polticas pblicas, o que acabou no acontecendo. Com o vazio que permaneceu
nesta matria, nem estados, nem municpios se sentiram legalmente obrigados
a reservar parcela de suas receitas oramentrias para esta finalidade, obrigando
a Unio a buscar recursos complementares para atender as novas determinaes
constitucionais no tocante oferta de polticas pblicas.
A possibilidade de levar frente essa estratgia deveu-se ampliao e
diversificao que se promoveu, no captulo da ordem social, das bases de financiamento da seguridade a elas incorporando a cobrana de contribuies sobre o
lucro e o faturamento das empresas, de acordo com o Art. 195 da Constituio,
que poderiam ser institudas e cobradas exclusivamente pela Unio para cobrir as
necessidades financeiras dessas polticas (Art. 149). Fora do alcance dos princpios
da anualidade e da no cumulatividade estabelecidos para os impostos no captulo
do sistema tributrio e tambm da exigncia de destinao de 20% de seu produto
para os governos subnacionais, no caso de sua instituio, as contribuies sociais
se tornaram, para o governo federal, o instrumento preferencial de ajuste de suas
contas e da garantia de obteno de recursos adicionais para atender s novas
responsabilidades atribudas ao Estado.
Por isso, os ajustes tributrios que so realizados no pas aps a Constituio
de 1988 e at o lanamento do Plano Real, em 1994, estaro menos voltados
para corrigir as imperfeies do sistema legado pelas mudanas introduzidas com
sua reforma que para o objetivo de fortalecer financeiramente a Unio. Como se
constata pelo exame do quadro 1, as principais mudanas na rea tributria at
1993 priorizaram ou a criao de novas contribuies sociais caso da contribuio
social sobre o lucro lquido (CSLL), em 1989 ou o aumento de suas alquotas e
bases de incidncia Cofins e PIS, em 1990, no ajuste fiscal realizado pelo governo
Collor ou, ainda, a elevao de impostos no compartilhados com estados e
municpios, como no caso do IOF incidente sobre a riqueza financeira.
560
QUADRO 1
Principais medidas tributrias e fiscais adotadas (1989-1993)

Ano
Medidas
Objetivo
1988
Criao da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), com alquota de 8% para
as empresas em geral e de 12% para o setor financeiro, a ltima para vigorar em 1989.
Fortalecer o mecanismo de financiamento da seguridade social.
Aumento da alquota do Finsocial (atual Cofins) de 0,6% para 2%.

1990
Ampliao do campo de incidncia do PIS.
Ajuste fiscal do Plano Collor I.
Instituio da alquota de 8% do IOF cobrado sobre a riqueza financeira.

1993
Torna exclusiva da Previdncia Social a arrecadao do INSS incidente sobre a

folha de salrios, reduzindo os recursos das demais reas da seguridade.
Garantir recursos para o pagamento

dos benefcios da Previdncia.
Favorvel para o governo federal, tal estratgia inaugurou um padro de ajuste

fiscal que, mantido nos perodos que se seguiriam a 1994, seria prejudicial para o
sistema tributrio, para a competitividade da economia brasileira e para a prpria
federao. Estas medidas anulavam os ganhos, notadamente dos estados, que haviam
sido obtidos com a Constituio de 1988, e colocavam em risco o atendimento,
por estes governos, das demandas da populao por servios pblicos essenciais.
Se, durante o regime militar, a funo tributao foi colocada a servio do
processo de acumulao em detrimento de seu papel como instrumento de justia
fiscal e, na Constituio de 1988, esta nfase foi deslocada para aprofundar o
processo de descentralizao e fortalecer a federao, a crise econmica que marcou
este perodo, associada crise fiscal e ameaa permanente de deflagrao de um
processo hiperinflacionrio, bem como necessidade do governo federal de encontrar
solues para o financiamento das polticas sociais estabelecidas na Carta de 1988,
transformou o sistema tributrio em um mero instrumento de ajuste fiscal: de seu
ventre deveriam vir os recursos indispensveis para o financiamento do governo
mesmo que, para isto, fosse necessrio, como de fato aconteceu, torn-lo um
instrumento antinmico do crescimento econmico, da equidade e da federao.
Priorizando, portanto, a cobrana de contribuies sociais para garantir a
gerao de receitas adicionais, de mais elevada elasticidade e produtividade, e pelo
fato de estas no serem compartilhadas com estados e municpios, o sistema deu
respostas expressivamente positivas para a arrecadao: apesar da crise econmica
que marcou a economia neste perodo,5 a carga tributria atingiu, em mdia, algo
em torno de 27%, devido aos ajustes realizados para sustentar os planos Collor I e II.
Favorvel para a arrecadao, essa nova estrutura tributria, que passou a
ser invadida pelas receitas das contribuies sociais, tornou-se letal para a competitividade da economia e para a questo da equidade, medida que, dada sua
5. Entre 1990 e 1994, o produto interno bruto (PIB) registrou um crescimento mdio anual de apenas 1,3%, e a
economia defrontou-se com a ameaa permanente de hiperinflao.
561
sistemtica de incidncia cumulativa, aumenta o custo-Brasil e derrama mais

efeitos, em termos de seu nus, para as camadas mais pobres da populao.
No sem razo, poucos anos depois de promulgada a Constituio de 1988, uma
orquestrao crescente por parte de empresrios, polticos e amplos segmentos
da sociedade ganhou as pginas da imprensa e de diversos fruns de debates,
reivindicando a realizao de uma nova reforma, visando pr cobro anarquia
tributria que se instalou no pas. Na reviso constitucional prevista para ser
realizada em 1993, de acordo com o Art. 3o do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrios (ADCT) da Constituio, encontrava-se depositada esta esperana.
Mas o lanamento do Plano Real, em 1994, que tinha o objetivo de afastar de
vez o fantasma da hiperinflao no pas, barraria esta possibilidade e, mantido o
mesmo padro de ajuste fiscal do perodo anterior para sua sustentao, o sistema
continuaria em trajetria de degenerao.
3.2 Plano Real, desequilbrios fiscais e aumento das distores da
estrutura tributria: 1994-1998
Em 1994, com o pas novamente caminhando em direo ao processo de hiperinflao,

o governo Itamar Franco, que sucedera Collor de Melo aps a sua renncia, em
dezembro de 1992, lanou mais um programa de estabilizao o Plano Real para
reverter o caos econmico e social que se anunciava. Diferentemente dos planos
anteriores planos Cruzado, Bresser, Vero, Collor, entre outros , o Plano Real, com
uma engenharia mais sofisticada, acertou o alvo da inflao, conseguindo dom-la
e assegurar a estabilidade monetria at os dias atuais, mas apresentou problemas
em sua arquitetura, mantendo o pas divorciado do crescimento econmico por
um longo perodo, especialmente devido fragilidade externa, que se agravou com
a sua implementao, e ao n fiscal com que enredou o Estado brasileiro.
Tendo realizado um correto diagnstico sobre a necessidade de fortalecer a
ncora fiscal para garantir o xito do programa de estabilizao, os responsveis por
sua elaborao tiveram de abrir mo das reformas do Estado previstas para 1993,
que poderiam gerar ganhos importantes para este objetivo, adiadas consensualmente
para o ano seguinte e, depois, para 1995, quando um novo presidente assumiria o
comando do pas. Na ausncia destas reformas, fizeram a opo pela realizao de
um ajuste fiscal provisrio para garantir seu lanamento at que o cenrio fosse
favorvel para a construo de seus fundamentos fiscais.
Apoiado na mesma estrutura, o ajuste seguiu o script do que foi realizado entre
1989-1993, como se pode constatar no quadro 2: criao de um novo imposto de
incidncia cumulativa, o imposto provisrio sobre movimentao financeira (IPMF),
para ser cobrado at 31/12/1994, aumentando a participao dos tributos desta
natureza na carga tributria nesse ano; aumento das alquotas do imposto de renda
da pessoa fsica (IRPF) de 10% para 15% e de 25% para 26,6%, e a criao de
562
uma alquota adicional de 35%, que vigorariam nos exerccios de 1994/1995; e,

pea fundamental deste ajuste, a criao de um instrumento de desvinculao
de receitas da Unio: o Fundo Social de Emergncia (FSE) depois rebatizado
de Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), e, a partir de 2001, de Desvinculao
das Receitas da Unio (DRU) , que permitiria Unio apartar 20% da receita
de impostos e contribuies de sua competncia para atender as necessidades de
recursos antes de realizar as transferncias previstas para seus beneficirios estados,
municpios e polticas sociais.
Com o ajuste realizado e com a economia crescendo a uma taxa mais expressiva,
de 5,8%, em 1994, a carga tributria deu um salto de 25,3%, em 1993, para
29,7%, em 1994, beneficiando todas as esferas de governo e propiciando, ao setor
pblico, gerar um expressivo supervit primrio de 5,6% do PIB. O que pode ter
passado a impresso de que, devido ao sucesso obtido pelo plano no combate
inflao e aos resultados colhidos no front fiscal, as reformas do Estado se tornaram
dispensveis. A euforia que se instalou no pas diante desta situao pode ter
obliterado, assim, a armadilha contida na arquitetura do plano que transformaria
a economia brasileira numa economia de endividamento, aumentando tanto sua
fragilidade externa como fiscal (Oliveira e Nakatani, 2003).
Sem poder contar com um ajuste fiscal estrutural, o Plano Real apoiou-se
nos seguintes pilares: na administrao do cmbio, que constituiria sua principal
ncora; na manuteno de elevadas taxas de juros para manter sob controle a
demanda interna e garantir o fluxo de capitais externos para o pas; e na rpida
abertura comercial, com o objetivo de colher ganhos no processo de combate
inflao e aumentar o grau de exposio das empresas brasileiras concorrncia
internacional (Rezende, Oliveira e Arajo, 2007).
Essas medidas consistiram numa combinao explosiva para o endividamento
externo e interno que s poderia ser mantida por um perodo restrito: aliada
abertura comercial, a acentuada apreciao que conheceria o cmbio ps em
curso um processo de progressiva deteriorao das contas externas e de gerao
de elevados dficits nas balanas comercial e de conta-corrente, aumentando a
vulnerabilidade externa da economia; mantidas em nveis pornogrficos, as taxas
de juros se encarregariam de impulsionar o crescimento da dvida pblica interna,
com o aumento de seus encargos, enfraquecendo a capacidade de o Estado honrar
seus compromissos aos olhos dos investidores. Somado a isto, a euforia despertada
pelo sucesso do plano no seu incio parece ter conduzido a uma despreocupao geral
com a questo fiscal, com os gastos passando a correr soltos nos vrios nveis de
governo. Depois do otimismo que marcou o primeiro ano de vida do plano, o ano
de 1995 revelaria todo o potencial de desequilbrios provocados por sua arquitetura.
563
Depois de ter gerado supervits na balana comercial superiores a US$ 10

bilhes, at 1994, o pas amargou um dficit de US$ 3,5 bilhes, em 1995, os
quais se ampliaram nos anos seguintes, atingindo US$ 6,6 bilhes em 1998.
Da mesma forma, de um relativo equilbrio na balana de transaes correntes
em 1993, ingressou-se numa rota de elevados e crescentes dficits, que saltaram
de US$ 1,8 bilho, em 1994, para US$ 18,4 bilhes em 1995, US$ 23,5
bilhes no ano seguinte, US$ 30,5 bilhes em 1997 e US$ 33,4 bilhes em 1998.
No campo fiscal, o supervit primrio praticamente desapareceu em 1995 e se
transformou em pequenos dficits nos anos seguintes, garantindo a gerao de
dficits nominais elevados e uma trajetria de rpida expanso da relao dvida/PIB,
que saltou de 30%, em 1994, para 38,9% em 1998, apesar de beneficiada por
um cmbio sobrevalorizado. Nestas condies, tornou-se inevitvel o efeitocontgio das crises externas e a economia viu-se sacudida por sucessivos
terremotos econmicos que se abateram em diversos pases e regies Mxico,
Leste Asitico, Rssia , que haviam adotado o receiturio neoliberal de polticas
de ajustamento econmico.
Se havia a perspectiva de realizao de uma reforma tributria para corrigir
as mazelas do sistema e recuper-lo enquanto instrumento efetivo de poltica
econmica voltado para a promoo do desenvolvimento e para a reduo das
desigualdades, esta se desfez diante desta realidade. Tendo encaminhado uma
proposta para apreciao do Congresso, em agosto de 1995, na forma da Proposta
de Emenda Constituio (PEC) no 175, o prprio Executivo tornou-se seu
principal opositor, barrando o avano do projeto substitutivo do deputado Mussa
Demes, sob a alegao de que este incorreria em elevadas perdas de receitas, em um
contexto em que a questo fiscal se tornara vital para reduzir sua vulnerabilidade.
Com o xito obtido, por meio de vrios expedientes, em sua postergao o projeto
Mussa Demes s seria votado e aprovado na Comisso de Reforma Tributria em
1999, mas ali permaneceria adormecido , procurou-se, em todos os anos que
se seguem at 1998, apenas manejar o sistema com o mero objetivo de aumentar
as receitas, aumentando seu grau de degenerescncia, que se perpetuava a natureza
do ajuste inaugurado no perodo ps-Constituio de 1988.
De fato, como mostra o quadro 2, aps o ajuste provisrio realizado para
viabilizar o lanamento do Plano Real, as mudanas introduzidas no sistema
restringiram-se a objetivos arrecadatrios, visando aumentar a carga tributria e
reduzir os desequilbrios fiscais. Entre as vrias medidas adotadas para este objetivo figuraram: reforma do imposto de renda da pessoa jurdica (IRPJ), em 1995;
criao da contribuio provisria sobre movimentao financeira (CPMF), em
1996; aumento de alquotas do IRPF, do imposto de importao, do IOF e do
IPI, em vrias oportunidades; e a prorrogao do FSE, rebatizado de Fundo de
Estabilizao Fiscal, em 1996 e 1997.
564
Sem reformas em sua estrutura, graas a essas medidas, o sistema conseguiu,

mesmo com a desacelerao do crescimento econmico ocorrida a partir de 1996,
manter a carga tributria em patamar elevado. Porm, invadido por impostos de
m qualidade e por aumentos desordenados das alquotas dos existentes, viu ampliadas suas distores e reforados seus papis anticrescimento e antiequidade.
Apesar, contudo, da contribuio por ele dada para manter o nvel de arrecadao,
isto no foi suficiente para reverter o quadro dos fortes desequilbrios das contas
externas e fiscais, magnificados pela estrutura do Plano Real, e impedir que o pas
caminhasse para uma situao de insolvncia. Em 1998, depois da decretao da
moratria russa, seria a vez de o Brasil tornar-se a bola da vez dos especuladores
globais, e os ps de barro do Plano Real, em sua primeira fase, rurem ante suas
investidas. Falido, o pas teve de se render aos braos do FMI, descortinando uma
nova realidade para a poltica fiscal, que reforaria o papel do sistema tributrio
como mero produtor de supervits fiscais primrios.
QUADRO 2
Algumas medidas adotadas e aprovadas na rea fiscal (1994-1998)

Ano
Medida
Objetivo
Criao do IPMF.
1994
Aumento das alquotas do IPF de 10% para 15% e de 25% para 26,6% e criao
de uma alquota adicional de 35%.
Ajuste fiscal provisrio.
Criao do Fundo Social de Emergncia (FSE).

1995
Reforma do IRPJ.
Correo de distores e aumento

da arrecadao.
Criao da CPMF.
1996
Prorrogao do FSE, rebatizado de FEF.

Ressarcimento do PIS e Cofins aos exportadores e aprovao da Lei Kandir
(EC no 87/1996).
Aumento de receitas para a sade;

reforo do ajuste fiscal; aumento de
competitividade externa.
Aumento da alquota do IOF de 6% para 15% nas operaes de crdito.
1997
Edio do pacote fiscal contendo 51 medidas para aumentar a arrecadao e

reduzir os gastos.
Reforo do ajuste e aumento da

Aumento das alquotas do IRPF, do IR sobre aplicaes, do imposto de importao, arrecadao.
do IPI sobre automveis e do IOF sobre operaes de cmbio.
Prorrogao do FEF e da CPMF.
1998
Aprovao das reformas administrativa e previdenciria.
Modernizao e ajuste fiscal.
3.3 A reorientao do Plano Real: um novo papel para a

poltica fiscal e tributria
Em 1998, para escapar de uma situao de insolvncia e obter um emprstimo

de US$ 41,5 bilhes, organizado e supervisionado pelo FMI, o Brasil assinou um
acordo com esta instituio para o perodo 1999-2001 e nele comprometeu-se a
alterar os pilares que sustentaram o programa de estabilizao no perodo anterior.
Originalmente, o principal compromisso assumido restringia-se a garantir a gerao
de elevados supervits primrios do setor pblico consolidado governo central,
565
estados, municpios e empresas estatais , de 2,6% do PIB, em 1999, 2,8%, em

2000, e 3%, em 2001, visando estancar ou mesmo reverter a trajetria da relao
dvida/PIB e reconquistar a confiana dos agentes econmicos na capacidade do
Estado de honrar sua dvida. S posteriormente os outros pilares do novo modelo
foram entrando em cena para completar sua estrutura: em janeiro, aps um
ensaio malsucedido de desvalorizao insuficiente do cmbio, o mercado
decretou o fim da poltica de sua administrao, via sistema de bandas, e imps
aos mentores da poltica econmica a adoo do cmbio flutuante; com a extino da
ncora cambial, caminhou-se, nos meses seguintes, na construo de seu substituto,
processo que foi concludo em junho de 1999, com a formalizao do regime
de metas inflacionrias. Completaram-se, com isso, os pilares do novo modelo
de estabilizao, que vigora at os dias atuais.
A exigncia feita pelo FMI ao pas de mais austeridade da poltica fiscal
apenas traduzia as novas ordens emanadas do pensamento econmico dominante
de que esta teria centralidade em qualquer programa de estabilizao, pois seu
desempenho afeta as expectativas dos agentes econmicos sobre o comportamento
futuro das principais variveis econmicas: nesta perspectiva terica, desequilbrios
fiscais continuados alimentam a expanso da dvida e sinalizam que os impostos
devero aumentar no futuro, assim como as taxas de juros, despertando reaes
preventivas dos agentes econmicos para se protegerem deste quadro, o que leva
a aumentos de preos, inflao e instabilidade. Finanas equilibradas e nvel de
endividamento confivel para os investidores seriam as condies requeridas,
nesta viso, para preservar a estabilidade econmica. Este deveria ser, portanto, o
papel precpuo da poltica fiscal, libertando-a de compromissos redistributivos e
de impulsos desenvolvimentistas, que predominaram durante o perodo em que
foram vitoriosas as ideias keynesianas, que passaram a ser consideradas nocivas
para a prpria estabilizao.6
Para atender a esse novo compromisso, o governo federal, com um oramento bastante engessado, buscou, de um lado, o caminho mais fcil de aumento
das receitas, e, de outro, criar mecanismos de controle das finanas dos governos
subnacionais, mesmo porque, de acordo com o diagnstico realizado, estes apareciam
como os principais responsveis pela gerao de dficits fiscais. No primeiro caso,
sem modificao da estrutura tributria, continuou-se percorrendo o mesmo
trajeto anterior de criao e aumento das alquotas das contribuies e de impostos
tradicionais, alm de insistir na prorrogao, em vrias oportunidades, de instrumentos de ajuste fiscal que, na sua criao, se previam temporrios, casos da CPMF
e da desvinculao das receitas da Unio FSE, FEF e, a partir de 2000, DRU.
No segundo, montagem da institucionalidade que teve incio em meados da
6. Um exame detalhado dos principais pilares desse paradigma terico encontra-se no trabalho de Oliveira (2009).
566
dcada de 1990, com o objetivo de o governo federal exercer um controle hierrquico sobre as finanas dos governos subnacionais Lei Camata I e II, Programa
Estrutural de Ajuste Fiscal dos Estados e Municpios e Contratos de Renegociao
da Dvida com a Unio , somou-se, em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), a qual, tendo a necessidade de sua aprovao sendo includa no acordo
com o FMI, representaria um marco institucional de disciplinamento das finanas
pblicas e de compromissos com uma gesto fiscal responsvel.
A tabela 4 mostra os resultados obtidos com a estratgia adotada, a qual, com
poucas diferenas, tem sido mantida at os dias atuais. Mesmo com o comportamento no muito favorvel do PIB, a carga tributria continuou aumentando,
enquanto os supervits primrios foram crescentes no tempo. Apenas em 2009,
devido crise mundial e implementao de uma poltica anticclica para combater
seus efeitos, com a renncia de impostos (desoneraes) e ampliao dos gastos
governamentais, esta trajetria foi interrompida, tendo sido retomada, contudo,
a partir do ano seguinte. Apesar disso, a relao dvida/PIB no parou de crescer
por alguns anos e s conheceu uma inflexo a partir de 2004, quando o melhor
desempenho do PIB, a valorizao do cmbio e a manuteno de elevados supervits
primrios contriburam para a sua reduo. Em 2009, no entanto, tambm devido
aos efeitos mencionados da crise, esta relao cresceu 4,5 pontos percentuais (p.p)
do PIB, saltando de 38,9% para 43,4%, devido queda das receitas e reduo do
supervit primrio, situao que tambm voltaria a ser revertida a partir de 2010,
quando a economia registrou um crescimento de 7,5% no ano, melhorando as
condies fiscais do setor pblico.
TABELA 4
Alguns indicadores econmicos (1999-2010)

Ano
Crescimento real do PIB
Carga tributria
(% do PIB)
Supervit primrio/PIB (%)
Dvida/PIB
(%)
1999
0,3
31,07
3,23
44,5
2000
4,3
30,36
3,47
45,5
2001
1,3
31,87
3,38
52,0
2002
2,7
32,35
3,21
60,4
2003
1,1
31,90
3,34
54,8
2004
5,7
32,77
3,81
50,6
2005
3,2
33,75
3,93
48,4
2006
4,0
34,12
3,24
47,3
2007
6,1
34,71
3,37
45,5
2008
5,2
34,86
3,54
38,9
2009
-0,6
34,28
2,05
43,4
2010
7,5
ND
2,78
40,2
Fontes: para o PIB, IBGE; para a carga tributria, IBGE e Ipeadata (acesso em 17/8/2011); e para o supervit primrio e relao
dvida/PIB, Ipeadata (acesso em 17/8/2011).
Elaborao do autor.
567
O preo pago pelo pas ao concordar com o reducionismo da poltica fiscal e

tributria em virtude da preservao da riqueza financeira ou de sustentabilidade
da dvida na linguagem do pensamento oficial e de gerao de megassupervits
primrios no tem sido pequeno: o Estado praticamente abdicou da responsabilidade
de realizar investimentos pblicos, especialmente em infraestrutura econmica,
ampliando os gargalos da economia brasileira e aumentando o custo-Brasil, o que
s foi atenuado com a flexibilizao da poltica fiscal realizada pelo governo Lula em
seu segundo mandato (2007-2010), o lanamento do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e do Programa de Desenvolvimento Produtivo (PDP), cujos
projetos, no entanto, corriam o risco de serem comprometidos com a crise que se
instalou na economia mundial em 2008. Da mesma forma, polticas sociais no
protegidas por alguma norma legal/constitucional passaram a ser prejudicadas com
cortes/contingenciamentos de recursos no oramento, sempre que comprometida a
meta fixada para o supervit primrio. Alm disso, a combinao das peas nucleares
do modelo gerao de supervits primrios, cmbio flutuante e regime de metas
inflacionrias no somente retiraria a autonomia da poltica econmica para
promover polticas proativas para o desenvolvimento, mas tambm atuaria como
uma verdadeira trava para o crescimento, a no ser em conjunturas excepcionalmente favorveis da economia mundial, como ocorreu entre 2003 e 2008. Tanto
isto verdade que, apesar do crescimento mais robusto registrado para a economia
brasileira em 2007-2008, ainda assim, o pas ficou distante do patamar alcanado
por outros pases emergentes, como a China e ndia, por exemplo, os quais, sem
estas travas, aproveitaram melhor a conjuntura internacional favorvel. E so os
prejuzos causados, por esta estratgia, ao sistema tributrio, e por este para a economia
que merecem ser ressaltados para os propsitos deste trabalho, pois transformado
em instrumento anticrescimento e contrrio aos objetivos da justia fiscal, o sistema
tributrio continua carente de reformas que no encontram campo para prosperarem.
Priorizado enquanto instrumento preferencial do ajuste fiscal, o sistema continuou sendo explorado para gerar os recursos necessrios para sustentar as metas
fiscais estabelecidas, cerceando as propostas surgidas para a correo de seus problemas
e aumentando o seu grau de desagregao. Nestas condies, a elevao da carga
tributria, mesmo com a conjuntura econmica adversa, tornou-se prejudicial para
o crescimento econmico, dado o aumento do custo-Brasil e o estreitamento do
mercado interno. O mesmo ocorre com a sua composio, em que predominam as
contribuies sociais e econmicas, contrrias competitividade externa da economia
e ao princpio da equidade, em virtude de sua incidncia indireta e cumulativa.
Como se pode confirmar pelo exame do quadro 3, desde que esse padro de
ajuste foi adotado, na dcada de 1990, apenas em raras oportunidades o sistema
foi alvo de mudanas que contriburam para reduzir suas distores ou manejado
como instrumento de poltica econmica para apoiar o setor produtivo: em
2002 e 2004, por fora do acordo com o FMI, aprovou-se a extino parcial da
568
cumulatividade do PIS e da Cofins, mitigando os efeitos deletrios provocados por

estas contribuies sobre o setor produtivo; a partir de 2004, pequenas iniciativas
para desonerar as exportaes e os investimentos passaram a ser adotadas, com o
objetivo de compensar o setor privado de consecutivos aumentos da carga tributria
para assegurar o ajuste, bem como se isentaram da CPMF as aplicaes na containvestimento criada nesse ano; e em 2008/2009, as alquotas do IR, do IPI para
alguns setores da economia e do IOF foram reduzidas para atenuar os efeitos da
crise que se instalou, em meados de 2008, na economia mundial. No mais, as
mudanas tributrias e fiscais restringiram-se a garantir o aumento da arrecadao
e sustentar a meta fiscal.
Duas iniciativas de reforma do sistema malograram durante o governo Lula:
a primeira, aprovada pelo Congresso Nacional no final de 2003, orientada predominantemente pelo ajuste fiscal, sem se dispor a enfrentar as delicadas questes
de reviso do modelo federativo e da redistribuio do nus tributrio, terminou
reduzida prorrogao da CPMF e da DRU e, para ganhar o apoio dos estados
sua aprovao, destinao de 25% da arrecadao da CIDE-combustveis para
os governos subnacionais porcentagem aumentada para 29% a partir de maio de
2004; a segunda, de fevereiro de 2008 (PEC no 233/2008), apesar de mais consistente
e completa que a de 2003, medida que incluiu sugestes para a extino dos
impostos e das contribuies cumulativos, medidas de desonerao da produo
e dos investimentos, algumas iniciativas para pr cobro guerra fiscal entre os
estados e para simplificar o sistema, teve, depois de aprovado seu substitutivo no
final do ano, adiado o seu encaminhamento para o Plenrio do Congresso pela
Comisso de Reforma Tributria em virtude das discordncias e polmicas que
permaneceram em vrias questes, especialmente no tocante s regras federativas.
Se havia a possibilidade e expectativa de que se poderia avanar em sua apreciao
em 2009, a crise econmica mundial de 2008 e a proximidade do final de mandato
do governo atual se encarregaram de desfaz-las.
Na atualidade, a reforma do sistema tributrio permanece paralisada
espera de um consenso das foras, dos setores e dos segmentos da sociedade que
sero afetados com suas mudanas. Seu resgate como um instrumento de poltica
econmica e social exige, contudo, para que possa voltar a cumprir estas funes,
uma limpeza de suas estruturas e uma reestruturao de seus impostos, visando
torn-lo menos complexo, extinguir os tributos de incidncia cumulativa, redefinir
as bases do modelo federativo e melhorar a distribuio da carga tributria entre
os membros da sociedade. A falta de preocupao com uma reforma mais abrangente, que concilie os diversos interesses dos agentes envolvidos em sua realizao,
porque excessivamente focada na meta do ajuste fiscal, como ocorreu com as propostas anteriores, dificilmente abrir caminhos para uma efetiva modernizao e
transformao do sistema tributrio em instrumento vital para que o Estado possa
promover polticas mais favorveis sociedade, sem ter, para isto, de descuidar dos
compromissos assumidos com a poltica de austeridade fiscal.
569
QUADRO 3
Algumas medidas adotadas na rea fiscal e tributria (1999-2009)

Ano
Medidas
Aumento da alquota da Cofins de 2% para 3% e mudana na base de clculo, substituindo o faturamento pela
receita bruta.
1999
Extenso da cobrana da Cofins s instituies financeiras.

Prorrogao da CPMF e elevao de sua alquota para 0,38%.
Elevao da alquota da CSLL para empresas no financeiras de 8% para 12% at 31/1/2000.
2000
2001
2002
Criao da DRU, em substituio ao FEF, para vigorar entre 2000 e 2003.

Aprovao da LRF.
Criao da Cide-Combustveis.
Extino parcial da cumulatividade do PIS.
Prorrogao da CPMF at 31/12/2004.
Aprovao das reformas tributria e previdenciria.
2003
Prorrogao da CPMF e DRU at 2007.

Aumento da alquota da CSLL das empresas optantes pelo regime de lucro presumido de 12% para 32%.
Extino parcial da cumulatividade da Cofins.
Medidas destinadas desonerao dos investimentos e ao estmulo poupana de longo prazo.
2004
Modificao, a partir de 2005, das alquotas do IR incidentes sobre o rendimento das aplicaes financeiras, visando
incentivar a poupana de longo prazo.
Regulamentao das parcerias pblico-privadas (PPPs).
Edio da MP no 232 (MP do mal) para compensar perdas de receitas esperadas com a correo da tabela do IRPF.
2005
Edio da MP no 252 (MP do bem), que promoveu vrias alteraes no sistema tributrio.
2006
Criao do Refis II.
2007
Lanamento do PAC.
Incio da flexibilizao da poltica fiscal.
Cobrana de 1,5% do IOF sobre os ganhos do capital estrangeiro em aplicaes de renda fixa.
Iseno das operaes de cmbio dos exportadores de IOF sobre elas incidentes.
2008
Modificao, com reduo do imposto, das alquotas do IRPF, com o objetivo de fortalecer a demanda interna e
mitigar os efeitos da crise mundial.
Reduo do IPI sobre carros novos e do IOF nas operaes de crdito das pessoas fsicas para atenuar a crise mundial.
Prorrogao da reduo do IPI sobre carros novos.
2009
Reduo da Cofins sobre motos.

Reduo do IPI para os setores de material de construo e eletrodomsticos como armas anticrise.
3.4 A reforma da gesto tributria: avanando nos caminhos da eficincia e

da transparncia
Em relao estrutura de impostos, o perodo ps-Constituio de 1988 mostrou-se

desfavorvel para sua qualidade, devido principalmente aos compromissos assumidos
com o ajuste fiscal num contexto de ausncia de iniciativas para a realizao de
reformas mais abrangentes para conciliar os vrios interesses que seriam com elas
afetados, sem descurar destes compromissos. Contudo, no campo da administrao
tributria, o avano foi significativo, tornando o Estado brasileiro, em todos
os nveis de governo, capacitado a cobrar, com mais eficincia e transparncia, os
impostos dos contribuintes. Uma verdadeira revoluo na mquina de arrecadao
e fiscalizao ocorreria neste perodo, impulsionada pelo avano do processo de
informatizao e pela absoro, pelo fisco brasileiro, das novas tecnologias de
570
informao, modernizando e muito suas estruturas, em termos de controles,

procedimentos, instituio de canais e de comunicao com os contribuintes.
No plano federal, aps a unificao ainda que parcial do fisco, ocorrida
com a criao da Secretaria da Receita Federal (SRF), em 1968, quando os antigos
departamentos da DGNF foram extintos e integrados em uma estrutura sistmica,
que se reproduziu em todos os rgos descentralizados, continuou-se avanando,
nas dcadas seguintes, no aprofundamento deste processo: sucessivas mudanas
nos planos de carreira dos tcnicos da SRF em 1970, 1975 e 1985 foram
reduzindo as diferenas das categorias em termos de funes e remunerao ,
at culminar com a edio da Lei no 10.593, de 6/12/2002, que reestruturou
e organizou as carreiras de auditoria-fiscal da Previdncia Social e do Trabalho.
Nesta reestruturao, a carreira da auditoria da Receita Federal passou a contar
com dois quadros, o de auditor-fiscal da Receita Federal (antes auditor-fiscal do
Tesouro Nacional) e o de tcnico da Receita Federal (antes tcnico do Tesouro
Nacional), passando-se a exigir, de ambos, curso superior ou equivalente, o que
antes s existia com o primeiro.
Ao avano na unificao da carreira e na exigncia de melhor qualificao
dos tcnicos, somou-se tambm a ampliao de seu quantitativo. De acordo com o
estudo publicado pela Fundao Getulio Vargas (FGV) e pelo Sindicato Nacional
dos Analistas-Tributrios da Receita Federal no Brasil (Sindireceita) (2005, p. 80-82),
entre 1995 e 2005, registrou-se um crescimento de 33,3% dos auditores-fiscais e
de 38% dos tcnicos da Receita Federal. Confirmam estas mudanas a concluso
a que chega o estudo, ao atribuir papel de destaque alcanado pela SRF no setor
pblico brasileiro e reconhecendo que isto se devia tambm alta qualificao
tcnica dos integrantes de seu quadro de pessoal prprio (op. cit., 2005, p. 83).
O maior avano no processo de unificao do fisco federal, que poderia
se traduzir em reduo de custos administrativos tanto para o fisco como para o
contribuinte a unificao e compartilhamento dos cadastros dos contribuintes e,
em sntese, em mais eficincia na administrao dos tributos, veio na forma da
criao do que passou a ser chamado de Super-Receita, em 2007, quando a Lei
no 11.457, de 16 de maro, aprovou a fuso da SRF e da Secretaria da Receita
Previdenciria, com a nova denominao de Secretaria da Receita Federal Brasileira
(SRFB). Era este o passo que faltava para, conforme o estudo da FGV e Sindireceita,
complementar a modernizao da administrao tributria brasileira (2005,
p. 84). Completou-se, com isto, o processo iniciado, no final da dcada de 1960,
de unificao dos servios de controles aduaneiros e dos tributos internos.
Enquanto avanava na modernizao de sua estrutura administrativa e de
seu quadro de pessoal, a SRF aprimorava tambm, favorecida pela evoluo dos
sistemas de comunicao e informatizao, seus procedimentos de cobrana de
571
tributos, relacionamento com o contribuinte e controle das obrigaes fiscais:

em 1968, deu-se incio, com a criao do Serpro, ao processamento eletrnico
das declaraes do IRPF; em 1969, restituio do IRPF, tambm por meio
eletrnico; em 1975, instituiu-se a declarao simplificada do IRPF, facilitando
a vida do contribuinte; em 1988, substituiu-se o sistema de base anual do IRPF
pelo sistema de bases correntes, protegendo a arrecadao e o contribuinte, que
tinha direito restituio, do processo inflacionrio; em 1991, instituiu-se a
declarao de ajuste anual por meio magntico; e, em 1997, a entrega da declarao
do IRPF pela internet.7
Entre as razes que o estudo da FGV e Sindireceita (2005, p. 82) aponta para
considerar a SRF um dos rgos mais bem estruturados e dotados de recursos
do setor pblico brasileiro, encontra-se tambm
(...) a disponibilizao da internet para o pagamento de impostos e para a apresentao
de todos os tipos de declaraes obrigatrias por parte dos contribuintes, no s pessoas
fsicas como jurdicas. O mesmo meio tecnolgico pode ser utilizado por contribuintes
para vrios tipos de consulta e, inclusive, para obteno de certido negativa quanto
sua situao fiscal.
Se, no plano federal, o fisco conseguiu moldar suas estruturas para desempenhar
com mais eficincia sua funo na cobrana de tributos, estabelecendo, ao mesmo
tempo, melhor relacionamento com o contribuinte, sua modernizao no mbito dos
governos subnacionais estados e municpios foi tambm notvel. Especialmente,
a partir de meados da dcada de 1990, uma estrutura acanhada, limitada e de poucos
recursos para a tarefa de administrao e fiscalizao tributria, passou a ser substituda
por um sistema eficiente de cobrana de impostos, controle das operaes e prestaes
realizadas pelos contribuintes, intercmbio de informaes e cooperao entre os diversos
fiscos para o melhor desempenho de suas tarefas.
O ponto de partida dessas transformaes do fisco nos governos estaduais
foi dado pela criao, em 1996/1997, do Programa Nacional de Apoio
Modernizao Fiscal dos Estados e do Distrito Federal (Pnafe), financiado pelo
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), com recursos originalmente
orados em US$ 500 milhes, no mbito do Programa de Reforma do Aparelho
do Estado e de Ajuste Fiscal, exigido pela implementao do Plano Real, em 1994.
Sinteticamente, seu objetivo foi o de melhorar a eficincia administrativa, a racionalizao e a transparncia na gesto dos recursos pblicos estaduais.8
Tendo contado com a adeso das 27 administraes estaduais do pas, o
Pnafe, apoiado em objetivos como os de cooperao mtua entre os entes federados,
7. Informaes extradas do site da Secretaria da Receita Federal (SRF), na seo Memria da Receita Federal. Disponvel em:
<www.receita.fazenda.gov.>. Acesso em: 20 out. 2009.
8. Para mais detalhamento desse programa e de seus objetivos, ver o trabalho de Cartaxo (2004).
572
coordenao de suas atividades e estreitamento do relacionamento entre as

instituies relacionadas rea fiscal procuradorias fiscais, tribunais de contas,
secretaria de governos e Ministrio Pblico , contemplou, ao longo dos dez anos
de sua implantao, a execuo de prticas vitais para melhorar a eficincia destas
administraes. Entre estas, devem ser destacadas: a formao de grupos temticos,
a quem caberia aprofundar a anlise e discusso de aspectos importantes para as
administraes fiscais, como os de comrcio eletrnico, auditoria computadorizada, contencioso fiscal e cadastro nico do contribuinte; a criao do frum
das unidades de coordenao central, para debater temas de monitoramento
do programa e identificar oportunidades de cooperao entre os participantes;
o intercmbio de experincias nacionais e internacionais na rea fiscal, coordenadas
pela Unidade Central do Programa (UCP); o compartilhamento de solues tcnicas
e a disseminao de boas prticas fiscais, no mbito do Compartilhamento de
Solues Tcnicas (CST) e do Grupo de Desenvolvimento do Servidor Fazendrio
(GDFAZ); a implantao de sistemas integrados de gesto fiscal e de intercmbio
de informaes, entre os quais o Sistema Integrado de Administrao Financeira
(Siafi) e o Sistema Integrado de Informaes sobre Operaes Interestaduais com
Mercadorias e Servios (Sintegra); e a implantao de Servios ao Contribuinte e
Programas de Ateno ao Cidado, como os de quiosques eletrnicos, autoatendimento pela internet, postos fiscais eletrnicos, entre outros (Cartaxo, 2004).
Visto em perspectiva, o Pnafe representou a porta de entrada e abriu uma
grande avenida para a modernizao do fisco estadual: estabeleceu mecanismos
de cooperao e compartilhamento de informaes fiscais entre os estados
participantes do programa e destes com o governo federal; padronizou e integrou
o sistema de informaes, via Siafi, reunindo-os em um sistema maior, o Sistema
Integrado de Administrao Financeira para Estados e Municpios (Siafem); e, por
meio do Sintegra, conectou as 27 Unidades da Federao (UFs) em uma rede que
disponibiliza as informaes relativas s operaes interestaduais, propiciando a
consulta pblica aos cadastros estaduais do ICMS. Alm disso, foi tambm no seu
mbito que se criou, em 1999, o Programa Nacional de Educao Fiscal (PNEF),
um importante instrumento voltado para reforar os mecanismos da transparncia
e do controle social, da tica e da cidadania fiscal e do fortalecimento da relao
Estado-cidado.
O sucesso e os resultados alcanados pelo Pnafe levaram criao, em 2003,
de outro programa tambm voltado para a modernizao das estruturas administrativas e de planejamento dos estados, o Programa Nacional de Melhoria da
Gesto Pblica nos Estados (Pnage). Financiado tambm pelo BID, com recursos
estimados em US$ 155 milhes na primeira fase, o Pnage comeou, em 2006,
a receber as primeiras adeses, via assinatura de contratos, prevendo-se com isso
um novo impulso ao processo de modernizao e de aumento da eficincia dos
fiscos estaduais.
573
No fisco municipal, em que as limitaes de recursos humanos, financeiros,

materiais sempre foram maiores, o avano da modernizao do fisco foi significativo.
Como aponta Afonso (2006), as prefeituras foram as primeiras a recorrer ao cdigo de barras para receber e controlar o IPTU ainda no final dos anos de 1980.
Mas foi a criao do Programa Nacional de Apoio Modernizao dos Municpios
(PNAFM), em 2001, tambm financiado pelo BID, com recursos previstos em
US$ 300 milhes, que daria mais impulso e velocidade a este processo.
O objetivo do PNAFM, um programa similar ao Pnafe, o de modernizar a
gesto municipal, inclusive com a aplicao da informtica, para garantir mais transparncia e aumentar a eficincia da mquina administrativa e fiscal dos municpios.
A divulgao peridica do oramento e dos atos da gesto pblica municipal e a
criao de mecanismos para assegurar a participao no planejamento e a definio do oramento constam como requisito do programa para os objetivos de
transparncia e democratizao das decises sobre as prioridades pblicas, tidos
como pedras angulares do aumento da eficincia na arrecadao e economicidade
no gasto pblico.
A informatizao do fisco municipal, que caminhou paralelamente implantao do PNAFM em algumas administraes, contribuiu para dar origem a
sistemas reunindo um conjunto variado de informaes sobre os contribuintes dos
impostos municipais imposto sobre a propriedade territorial urbana (IPTU) e
imposto sobre servios (ISS) , continuamente alimentados e atualizados, substituindo o trabalho manual e limitado do fiscal nesta atividade, com a gerao
de relatrios gerenciais, que passaram a ser utilizados para planejar e programar,
com mais eficincia, a ao fiscal. No caso especfico do ISS, com o novo sistema,
caminhou-se, em muitas administraes, para tornar obrigatria a transmisso, pelo
contribuinte, deste imposto, por meio eletrnico, incluindo os da administrao
pblica, da declarao de todos os servios prestados, tomados ou vinculados,
seja o imposto ou no devido no municpio, para o setor responsvel por sua
administrao. O fluxo cruzado de informaes transmitido pelo prestador e pelo
tomador do servio relativo ao valor das operaes, ao imposto a recolher e ao
imposto retido, passou a fornecer, assim, os dados necessrios s administraes,
que adotaram este sistema para viabilizarem o monitoramento, controle e definio
da ao fiscal, com reduo de custos para sua obteno e aumento da eficincia
da arrecadao (Oliveira e Lima, 2006).
O avano na modernizao das estruturas administrativas e de gesto fiscal dos
diversos nveis de governo foi reforado com programas similares destinados tambm
modernizao de instituies e agentes relacionados com o fisco, igualmente financiados
pelo BID, casos do Programa de Modernizao do Controle Externo do Tribunal de
Contas da Unio (TCU) e do Controle Externo dos Estados e Municpios (Promoex).
574
A revoluo na modernizao das estruturas do fisco deve ser concluda,

como se espera, com mais dois instrumentos que se encontram a caminho:
o cadastro sincronizado e a nota fiscal eletrnica (NF-e). Trata-se, o primeiro,
de um sistema nacional que conta com a participao da Receita Federal, juntas
comerciais, estados, Distrito Federal e municpios, e que, junto com a NF-e, visa
construo integrada dos cadastros dos diversos fiscos. A NF-e, um documento
digital, garantido pela assinatura digital, emitido pelos contribuintes e autorizado
pela Secretaria da Fazenda, ser transmitida para a Receita Federal, secretarias
da Fazenda do destino da mercadoria e do embarque, no caso de exportao
para o estrangeiro, e, quando couber, Superintendncia da Zona Franca de
Manaus (Suframa), permitindo o controle em tempo real das operaes e prestaes envolvendo o ICMS. Com estes novos instrumentos, devem se estreitar
consideravelmente os caminhos da sonegao e ampliar-se, expressivamente, a
eficincia da administrao fiscal.
A anlise desenvolvida neste captulo mostrou que a reforma realizada no sistema

tributrio em 1965/1966, com objetivos modernizadores, comandada pelo regime
militar que se instalou no poder em 1964, buscou readequar o sistema, luz das
ideias keynesianas e cepalinas ento dominantes, s necessidades de recursos do
Estado, transformando-o em um efetivo instrumento de poltica econmica e
colocando-o a servio do processo de acumulao. Para isto, no entanto, sacrificou-o
enquanto instrumento de justia fiscal, adequando-o ao modelo econmico
concentracionista e excludente implantado. Contudo, a utilizao exacerbada deste
instrumento para esta finalidade terminou conduzindo o Estado a uma grave crise
fiscal no fim da dcada de 1970. Crise esta que, inclusive, enfraqueceu as bases do
poder autoritrio e contribuiu para sua derrocada na dcada de 1980.
Deixou evidente tambm que se procurou, com a Constituio de 1988,
resgatar tanto o Estado como a poltica fiscal e tributria como agentes e instrumentos de promoo do desenvolvimento e de polticas sociais. Tais objetivos foram
eclipsados, pouco tempo depois, diante das dificuldades financeiras enfrentadas
pelo governo federal e da necessidade, especialmente a partir da implementao do
Plano Real, em 1994 defendida pelo novo paradigma terico, de cunho liberal,
que se tornou dominante neste perodo , de confinar o papel do Estado, bem
como o da poltica fiscal e tributria, sustentao do processo de estabilizao
e da riqueza financeira, o que exigiria a realizao de ajustes fiscais confiveis e o
comprometimento com a produo de supervits primrios crescentes para reverter a trajetria da relao dvida/PIB. Com isto, ao ser manejado como um mero
instrumento de ajuste fiscal pelo governo federal, o sistema de impostos foi sendo
progressivamente desfigurado e sofreu um grande retrocesso do ponto de vista
tcnico e da modernidade da tributao, transformando-se em um instrumento
contrrio ao crescimento econmico, equidade da tributao e tambm federao.
575
Em direo contrria, favorecido pela revoluo ocorrida nos sistemas de

comunicao e informatizao, o fisco brasileiro conheceu, em todos os nveis
de governo, profundas reformas modernizadoras, capacitando-se a cobrar,
com mais eficincia, os tributos no Brasil. Alm da unificao do fisco, em 2008, com
a unio da Receita Federal e do INSS em uma nica estrutura que passou a ser
denominada Super-Receita, este processo ser completado, tambm, com uma
expressiva modernizao dos fiscos estaduais e municipais, bem como com as
instituies envolvidas nas questes fiscais, por exemplo, os tribunais de conta e
os ministrios pblicos.
Destarte, se a mquina arrecadadora foi nessa direo, modernizando-se em
todos os nveis de governo, e capacitando-se a desempenhar, com mais eficincia
sua funo de cobrar impostos, o sistema de impostos caminhou, aps 1988, na
contramo da modernizao de sua estrutura, condicionado pelo papel conferido
poltica fiscal de garantir o equilbrio das contas pblicas e a sustentabilidade da
dvida. Para que estes caminhos possam convergir e os impostos serem recuperados
como instrumentos efetivos de poltica econmica e social do Estado, torna-se
necessrio vencer resistncias em vrios planos e caminhar na direo da realizao
de uma verdadeira e abrangente reforma do sistema, priorizando o compromisso
com importantes princpios como os da equidade, do equilbrio macroeconmico
e federativo que devem cimentar suas estruturas.
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576

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CAPTULO 18
O BANCO CENTRAL DO BRASIL: INSTITUCIONALIDADE,

RELAES COM O ESTADO E COM A SOCIEDADE CIVIL,
AUTONOMIA E CONTROLE DEMOCRTICO*1
1 INTRODUO
Apesar de no dispor de estatuto jurdico de autonomia, o Banco Central do Brasil

(BCB) desfruta de ampla autonomia no Estado e diante da sociedade brasileira.
Esta autonomia ultrapassa o exerccio das funes exclusivas dos bancos centrais nas
sociedades atuais, nas quais o BCB passou a atuar nas ltimas duas dcadas como
se dispusesse de plena autonomia jurdica. o caso do manejo da taxa de juro e da
poltica monetria e tambm de atribuies mais complexas e polmicas, como as
funes de banco dos bancos e de emprestador de ltima instncia. No exerccio
desta autonomia, contudo, o BCB ultrapassa muitas vezes os limites legais que
deveria observar, sem prestar contas de sua atividade, como ocorreu em episdios
de problemas no setor financeiro. Alm disso, o BCB vai alm das funes tpicas
de autoridade monetria e atua como formador de opinio e defensor de ideias e
propostas em reas como a poltica econmica e o campo jurdico.
A acumulao de poderes nos bancos centrais no exclusividade brasileira,
obviamente. O desenvolvimento financeiro das ltimas dcadas, com moedas
fiducirias sem lastro, foi acompanhado pelo insulamento progressivo dos bancos
centrais, como guardies da riqueza financeira e do funcionamento dos mercados,
com poderes para submeter outras instncias do Estado aos efeitos de suas decises,
especialmente no caso das polticas fiscal e cambial. Alm disso, o mandato de
preservar a estabilidade do sistema financeiro delega aos bancos centrais a funo
de emprestador de ltima instncia em situaes de crise, o que lhes permite agir
com ampla discricionariedade nestes momentos, a pretexto de defender o conjunto
da sociedade dos efeitos danosos de crises de liquidez agudas.
* Este captulo corresponde a uma verso ligeiramente modificada do captulo 10 do livro Estado, instituies e demo-
cracia: desenvolvimento (volume 3), organizado e editado por Jos Celso Cardoso Jr., Eduardo Pinto e Paulo de Tarso
Linhares, todos da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea, para o
projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. A responsabilidade por este novo texto exclusiva dos autores que
o assinam. Com isto, isenta-se o Ipea por erros, omisses e opinies contidas neste novo trabalho autoral.
578
Ainda assim, o caso brasileiro apresenta singularidades relevantes. Apesar da

formao tardia, apenas em meados da dcada de 1960, o BCB brasileiro passou
progressivamente de uma situao de forte dependncia, em relao s autoridades
fiscais e aos grandes bancos pblicos, para a obteno de poderes semelhantes a de
seus congneres, embora sem autonomia de direito. O Plano Real consagrou estes
poderes e tambm a posio de que o BCB desfruta at os dias atuais.
Alm disso, o BCB consegue combinar a situao paradoxal de receber crticas
generalizadas por sua poltica monetria centrada em juros elevados e gozar de amplo
consentimento para o exerccio de atividades como o socorro ao sistema financeiro
e a defesa dos interesses dos bancos privados. Este consentimento inclui no apenas
a ausncia quase completa de crticas ou questionamentos por instncias do Estado
e da sociedade, mas tambm a capacidade de interferir poderosamente no debate
de ideias e criar consensos poderosos. no debate sobre a insegurana jurdica dos
credores, em que o BCB, apesar de ser um rgo pblico, se posiciona sistemtica
e exclusivamente a favor dos credores, sem qualquer preocupao com os direitos
dos devedores diante dos bancos, nem com os conhecidos abusos praticados pelos
bancos contra seus clientes.
A anlise dos poderes do BCB indispensvel para a compreenso do Estado
brasileiro atual. Trata-se de investigar no apenas a base institucional de seus
poderes, tal como definida pela legislao, mas principalmente sua atuao concreta.
necessrio analisar tanto o grau de autonomia para a tomada de deciso e as
exigncias de prestao de contas aos demais poderes e sociedade em perodos de
normalidade, quanto a capacidade de atuar de forma discricionria em momentos
de instabilidade financeira, como ocorreu nas crises bancrias de meados de 1990,
em 2002 e 2008. Nos dois tipos de situao, preciso tambm investigar as formas
como o debate pblico trata a atuao do BCB, componente indispensvel para
entender sua capacidade de legitimao no mbito do Estado e da sociedade.
Para isso, o trabalho se organiza em mais trs sees, alm desta introduo.
A seguinte traz uma reviso dos papis atribudos aos bancos centrais nas economias
contemporneas para situar as bases dos poderes do BCB e tambm as singularidades de que se revestem. A seo 2 traa inicialmente um quadro sinttico da
histria do BCB at os dias atuais e depois apresenta um quadro bsico das suas
relaes com as demais instncias do Estado brasileiro e com a sociedade civil
suas obrigaes de prestao de contas e de transparncia. A terceira seo, por
fim, caracteriza e discute o que se denomina aqui de autonomia ou independncia
de fato, por meio da anlise de alguns episdios que evidenciaram esta situao.
O Banco Central do Brasil
579
2 OS BANCOS CENTRAIS NAS ECONOMIAS CONTEMPORNEAS
As funes assumidas pelos bancos centrais nas economias capitalistas foram

condicionadas pelo desenvolvimento econmico e pela crescente diversificao
dos sistemas financeiros nacionais. A imposio de um sistema baseado na moeda
de crdito, que tem no sistema bancrio o centro de gravitao do sistema de
pagamentos, acabou induzindo a assuno de funes cada vez mais complexas
pela autoridade monetria. A proliferao da moeda escritural-fiduciria imps ao
banco central a responsabilidade pela solvncia do sistema bancrio, passando a
assumir a funo de emprestador de ltima instncia em contextos em que a busca
de manuteno de posies mais lquidas por parte dos atores econmicos coloca
em risco o sistema de pagamentos (Freitas, 2000).
Ao prezar pela solvncia desse sistema mediante a assuno da funo de
emprestador de ltima instncia, a autoridade monetria busca garantir a aceitao
da moeda de crdito privada, emitida pelos bancos comerciais. Estas instituies,
assim, ocupam lugar central em uma economia monetria, considerando que, em seu
intento de viabilizar a obteno de lucro, podem assumir posies financeiramente
arrojadas, capazes de colocar em risco o sistema de pagamentos. O banco central,
por seu turno, acaba sendo induzido a manejar seu conjunto de instrumentos em
um canal muito estreito: ao mesmo tempo em que o aporte de liquidez no sistema
bancrio se mostra necessrio em determinados contextos, esta iniciativa pode
induzir os prprios bancos a assumir posies ainda mais arrojadas e colocar em
risco outra de suas principais funes, a preservao do poder de compra da moeda.
A centralidade ocupada pela moeda de crdito nas economias capitalistas, dessa
forma, enseja o surgimento de um conjunto amplo de funes por parte da autoridade
monetria, envolvendo a gesto dos meios de pagamentos, a administrao da moeda
e do crdito e a organizao do sistema de compensao, bem como a de assumir
a condio de prestamista de ltima instncia, regulador e supervisor do sistema
bancrio e gestor das reservas internacionais (Freitas, 2000). Implcita a estas funes
est a ideia de que a moeda importa ao sistema no sentido de afetar as decises de
gasto dos atores econmicos e, por extenso, as variveis reais do sistema.
Embora o desenvolvimento institucional dos bancos centrais tenha apresentado variaes entre os pases, no sentido de no ter sido observado o tpico
desenvolvimento orgnico do Banco da Inglaterra,1 nas economias capitalistas
contemporneas, este conjunto de funes assumido pelos bancos centrais.
Cumpre salientar, contudo, que as contradies envolvidas entre a busca incessante pelo lucro por parte dos bancos, de um lado, e o objetivo das autoridades
1. Conforme destaca Freitas (2000, p. 407), no caso dos Estados Unidos, por exemplo, a funo referente ao controle da
moeda e do crdito apenas passou a ser assumida pelo Banco Central depois da crise de 1929, na esteira dos efeitos
adversos causados pela crise bancria.
580
monetrias de garantir a solvncia do sistema de pagamentos, de outro, concorrem

no sentido de tornar o exerccio destas funes pelos bancos centrais cada vez mais
complexo. Quando os bancos passam a administrar estrategicamente seus balanos,
no sentido de compreender tanto as operaes ativas quanto as passivas, e passam
a dispor da possibilidade de securitizar operaes de seus ativos, em um contexto
de crescente interpenetrao dos mercados financeiros nacionais e de oscilaes
frequentes das variveis-chave do sistema, a administrao da moeda e do crdito
pelos bancos centrais torna-se mais complexa e, assim, dificultada.
No menos importante, ademais, a atuao dos bancos centrais como prestamistas de ltima instncia no impede a recorrncia da assuno de posturas frgeis
pelos bancos ao longo dos ciclos de negcios, condio que impe a estruturao de
sistemas de regulao e superviso que evitem riscos exagerados pelas instituies
bancrias, decorrentes do relaxamento de suas margens de segurana ao longo das
fases de otimismo (Minsky, 1986; Kregel, 1997). Neste aspecto, pois, os bancos
centrais podem acabar executando um trabalho de Ssifo, no sentido de que a
funo de emprestador de ltima instncia pode acabar se tornando recorrente,
contrapartida resultante da tentativa de manuteno da estabilidade do sistema
de pagamentos.
Diante de todas essas contradies envolvendo as funes dos bancos centrais, a partir de meados de 1980, passou a ganhar fora o entendimento de que a
funo destas instituies deveria se restringir ao controle da inflao, vale dizer,
preservao do poder de compra da moeda. E o alcance deste objetivo, ademais,
seria facilitado com a ruptura da relao dos bancos centrais com os demais poderes,
tanto o Executivo quanto o Legislativo. A independncia dos bancos centrais
permitiria, desse modo, eliminar possveis influncias dos polticos sobre a
formulao e a execuo da poltica monetria, convertendo a autoridade monetria
em uma entidade apoltica2 cuja averso inflao seria maior que a mdia da
sociedade,3 conforme sustenta Freitas (2006, p. 274).
Para os mais radicais, a ideia da independncia do banco central consiste, pois,
no apenas em delegar completa autonomia ao manejo dos variados instrumentos
de poltica monetria, mas tambm delegar a escolha de seus objetivos.
Por trs desse entendimento, colocam-se trs ideias inter-relacionadas, a
saber: i) a moeda e, por extenso, a poltica monetria mostram-se incapazes de
2. Ou, como diz Carvalho (2005, p. 217), a: [...] aceitao geral do princpio da independncia implica confinar o
problema ao territrio da tcnica, afastando-o do poltico [...].
3. Sobre a formalizao da ideia de que um banco central que possua mais averso da inflao do que a mdia da
sociedade implica ganhos no combate inflao, ver Rogoff (1985). Sobre a relao direta entre independncia do
banco central e comprometimento com a estabilidade de preos, por seu turno, ver Cukierman (1994), um dos principais
autores que defende a tese da independncia do banco central. Para uma reviso geral e abrangente da literatura sobre
banco central independente, ver Mendona (2001), Montes (2007) e Rigolon (1997).
581
afetar as variveis reais do sistema, como produto e emprego para os adeptos da

teoria dos ciclos reais Charles Plosser, tanto no curto quanto no longo prazo;
ii) os agentes econmicos tomam decises com base em expectativas racionais,
olhando para frente (forward-looking), em vez de simplesmente adaptativas,
baseadas em informaes pregressas (backward-looking); com efeito, os agentes
alteram suas expectativas diante de mudanas na poltica econmica, condio
que altera o resultado esperado sob condies de expectativas adaptativas;
e iii) a economia est sempre em equilbrio, pois como os agentes tomam decises
racionais, a confirmao das expectativas de inflao expectativas relacionadas
variao do estoque de moeda garante a igualdade entre a taxa de desemprego
corrente e a taxa natural de desemprego funo de Lucas; em razo disso, diante
de um aumento da oferta de moeda, os agentes racionais reagiriam elevando os
preos, considerando que a taxa corrente de desemprego repousa em torno da taxa
natural (Carvalho et al., 2007).
Conforme explicam Carvalho et al. (2007, p. 125-138), a funo de Lucas
dada por:
sendo > 0, em que = fatores no monetrios que afetam a taxa corrente de
desemprego (choque tecnolgico); Ut = taxa corrente de desemprego no perodo t;
Un = taxa natural de desemprego; Pt = inflao no perodo t; e Pet = inflao
esperada no perodo t.
Destarte, a taxa corrente de desemprego ser sempre igual taxa natural quando
as expectativas de inflao forem confirmadas. Considerando, ainda, que Pet = E
(Pt / It-1), ou seja, que a esperana da inflao no perodo t (Pet) leva em conta todas
as informaes (I) obtidas pelos agentes at o perodo t-1; e que Pt = Mt + dt, em que
Pt = inflao no perodo t; Mt = variao do estoque de moeda no perodo t; e dt =
aumento no esperado de demanda pelo produto no perodo t; segue que as expectativas de inflao esto totalmente relacionadas s expectativas de variao do estoque
monetrio (Met), de modo que Pet = Met. Ento, admitindo-se que os agentes conhecem
a regra de variao do estoque monetrio e conhecem-na pois so racionais e agem
racionalmente , tem-se que Met = Mt. Admitindo-se, ainda, que dt = 0, pode-se
concluir que nunca pode haver equvoco quanto s expectativas de preos por parte
dos agentes (Carvalho et al., 2007, p. 126-28).
Com efeito, a equao de Lucas em sua verso menos ampla, que desconsidera
o fator , pode ser reescrita como:
De modo que, se Mt = Met, segue a igualdade entre a taxa corrente de
desemprego (Ut) e a taxa natural de desemprego (Un). Isto, evidentemente, apenas se
582
mostra vlido se os agentes econmicos racionais conhecem a regra de variao

do estoque monetrio e a possibilidade de choque de demanda for desconsiderada,
tal como salienta Carvalho et al. (2007, p. 126-28).
De acordo com essa perspectiva, portanto, resta poltica monetria preservar
o poder de compra da moeda, preferencialmente mediante o comprometimento
com uma meta estipulada para a inflao. Para os adeptos da teoria novo-clssica
ciclos monetrios , a poltica monetria pode afetar as variveis reais do sistema
apenas em condies inusitadas, capazes de gerar um efeito surpresa nos agentes
econmicos. Tais efeitos, contudo, so possveis somente no curto prazo, considerando que os agentes aprendem. Alm disso, uma iniciativa desta natureza por parte
da autoridade monetria, ao afetar negativamente sua reputao e, por extenso,
sua credibilidade, tende a implicar o nus da inflao, mesmo sob a condio de
igualdade entre a taxa corrente e a taxa natural de desemprego.
Implcita nessa hiptese est a tese quantitativista de que a quantidade de moeda
da economia determina o nvel de preos, o que apenas pode se mostrar vlido, como se
sabe, quando se considera a velocidade de circulao da moeda e a renda real constantes,
ou, neste ltimo aspecto, quando se considera a ideia ad hoc de que a taxa corrente
de desemprego repousa sobre a taxa natural de desemprego. Uma poltica monetria
expansionista, desse modo, tem apenas o efeito de provocar acelerao dos preos, sem
influenciar as variveis reais do sistema. Ter-se-ia, pois, mais inflao com o mesmo
nvel de emprego, o que justifica a curva de Philips vertical na verso de Lucas.
As variveis reais so influenciadas, de acordo com essa perspectiva, pelo lado
da oferta, notadamente a partir de inovaes tecnolgicas que impliquem ganhos
de produtividade do sistema. Admite-se, ainda, que os bancos centrais no independentes carregam intrinsecamente um vis inflacionrio, no sentido de serem
suscetveis a presses polticas que impliquem expanso do gasto mediante emisso
de moeda, perante a influncia dos demais poderes sobre sua atuao, o Executivo
e o Legislativo. Por esta razo, prope-se a aplicao de uma tessitura institucional
baseada no binmio independncia do banco central e regime de metas para a
inflao. Com o primeiro, busca-se romper com o vis inflacionrio da autoridade
monetria, pois se evita a possibilidade de, a partir das presses dos demais poderes,
o banco central monetizar os dficits oramentrios. Com o segundo, por sua vez,
intenta-se estabelecer um comprometimento do banco central com o alcance de
uma meta estipulada para a inflao, cujo cumprimento aumentaria sua reputao e,
por extenso, seu nvel de credibilidade, eliminando-se a possibilidade de eventuais
eventos surpresas que, embora capazes de reduzir a taxa corrente de desemprego
no curto prazo, causem apenas inflao no longo prazo.
A figura 1 apresenta um resumo dos resultados decorrentes da aspirao
governamental pela reduo do desemprego quando da inexistncia de um banco
central independente, de acordo com a abordagem convencional.
583
FIGURA 1
Os efeitos da poltica monetria na abordagem novo-clssica,

considerando um banco central no independente
Governo
Busca reduzir o
desemprego
Manifestao
do vis
inflacionrio
Poltica
discricionria
Uso poltico
da poltica
monetria
Resultados
Curto prazo:
menor desemprego e
maior inflao
Longo prazo:
desemprego
inalterado e maior
inflao
Elevao da
inflao
Financiamento
dos dficits
oramentrios
do governo
Fonte: baseado em Mendona (2000, p. 104).

Elaborao dos autores.
Por essas razes, Carvalho (1995a, p. 135) sintetiza a hiptese de independncia

do banco central do seguinte modo:
A independncia do banco central como condio para a manuteno do poder de
compra da moeda parece ser a panaceia dos anos 1990, como a adoo de regras
quantitativas foi nos anos 1970 e 1980. Muitos aderem proposta e repetem-na
pela imprensa, como a receita cientfica para se obter disciplina monetria. Prope-se
que bancos centrais so instituies definidas por uma funo natural garantir
a estabilidade do poder de compra da moeda. Assume-se que presses polticas, no
entanto, tendem a desviar a autoridade monetria de sua funo natural, subordinando,
de modo no apenas ilegtimo como tambm ineficaz, ordenao monetria a
objetivos de curto prazo, como a sustentao do nvel de emprego ou a promoo
do crescimento que governos irresponsveis acreditariam obter por meio de polticas
expansionistas. O sistema monetrio seria, assim, algo srio demais para ser deixado
aos polticos. A independncia do banco central asseguraria que a gesto monetria
seria exercida acima dos jogos polticos.
Pode-se dizer, ademais, que a independncia do banco central representa a

delegao de um instrumento muito poderoso, a poltica monetria, a um conjunto de
supostos sbios com mandatos fixos, o que significa a pressuposio da incapacidade
de uma sociedade gerir a moeda e o crdito. No menos importante significa
circunscrever a poltica monetria ao plano estrito do controle da inflao, o que
pressupe a condio de neutralidade da moeda e, por extenso, a ideia de que apenas
584
fatores institucionais e tecnolgicos, bem como as preferncias individuais entre

trabalho e lazer, determinam a taxa de desemprego de uma economia (Carvalho,
1995a; 1995b).4 O mercado, dessa forma, apresenta-se alado condio de ator
supremo, eivado condio metafsica, imune s presses irresponsveis advindas
da sociedade e, em razo disso, capaz de garantir nveis timos de emprego sem
efeitos surpresos indesejados.
Outro ponto a ser destacado diz respeito aos limites intrinsecamente estabelecidos pela orientao restrita da poltica monetria para o controle dos preos
dos bens e servios. Como revelam as crises ensejadas por deflao de ativos, em
especial a Grande Depresso de 1930, o Japo de 1990 e os Estados Unidos mais
recentemente, a lassido da poltica monetria nem sempre se associa acelerao
dos preos dos bens e servios, especialmente em contextos em que a prevalncia
de um estado de nimo generalizado, conforme assinalado por Galbraith (1972),
mostra-se capaz de potenciar as decises de investimento dos homens de negcios e os ganhos de produtividade, evitando, assim, a inflao. Isto porque,
frequentemente, a acelerao dos preos dos ativos pode induzir a realizao de
investimentos em massa e ensejar a incorporao de novas tecnologias e novos
mtodos de gesto empresarial capazes de viabilizar ganhos de produtividade em ritmo
compatvel com o crescimento da demanda agregada, afastando a possibilidade de
ajustamento macroeconmico via preo. Nestas condies, a lassido da poltica
monetria pode ensejar a formao de bolhas de ativos, mobilirias e imobilirias,
cujas consequncias adversas sobre a sociedade podem ser observadas quando da
reorientao do estado geral de expectativas dos atores econmicos. Isto significa
que tanto a formao de bolha de ativos, quanto seu estouro, podem decorrer de
uma poltica monetria mope em relao a outros fenmenos que no a inflao,
em que a prpria reverso da poltica monetria, destinada a conter a acelerao
dos preos, pode desempenhar efeitos destructvus sobre o sistema.
Quer-se sustentar, com isso, que o papel da poltica monetria nas economias
contemporneas transcende o plano estrito da estabilidade do poder de compra da
moeda, ante as necessidades requeridas pelo prprio sistema. Alm disso, a restrio
de seu papel impe limitaes intertemporais de difcil resoluo, considerando
que a estabilidade do sistema de pagamentos requer, de quando em quando, a
assuno da funo de prestamista de ltima instncia por parte da autoridade
monetria, condio que pode ensejar um ajuste inflacionrio, ainda que no
curto prazo. Isto no significa, evidentemente, que no deva existir autonomia
do manejo dos instrumentos de poltica monetria por parte dos bancos centrais,
mas, sim, que as metas a serem alcanadas sejam resultantes de um pacto social.
4. Significa, desse modo, a assuno da hiptese do que Keynes (1985) denominou de desemprego voluntrio e friccional, no envolvendo a admisso da possibilidade de desemprego involuntrio. Sobre este ponto, ver Freitas (2006).
585
No menos importante, requer-se a existncia de um sistema de prestao de contas

junto sociedade para tornar transparentes os instrumentos utilizados e os custos
envolvidos na viabilizao do alcance das metas estabelecidas.
Tem-se, pois, que a imposio de regras para a conduo da poltica monetria,
orientando-a para o alcance de um nico objetivo considerado possvel, ante a assuno
da hiptese da neutralidade da moeda, acaba impossibilitando a acomodao de
situaes em que seu uso pode se revelar importante, quando no essencial.
A poltica monetria, ao induzir um processo de redistribuio de carteiras
entre diferentes ativos, mostra-se capaz de influenciar as decises de gasto do sistema.
Nesta perspectiva, de corte keynesiano, este instrumento pode constituir elemento
essencial para viabilizar o alcance de metas diversas de poltica econmica.
A pressuposio de que uma poltica monetria expansionista provoca to somente
inflao, conforme admitido pelas diferentes correntes de pensamento de vertente
ortodoxa, parte da assuno de um conjunto de premissas questionveis, especialmente em determinados contextos histricos e institucionais. Isto significa que
suas recomendaes partem de uma estrutura terica baseada em uma situao
particular, de pleno emprego, e conceitos ad hoc pouco observveis na realidade,
como a neutralidade da moeda e a taxa natural de desemprego. Por isto Mendona
(2003, p. 114), ao analisar a tese da independncia, afirma:
h muitas hipteses ad hoc para a validade da teoria, o que indica ser mais adequado
entender grande parte da literatura sobre a credibilidade da poltica monetria como
um caso particular, e, por conseguinte, deve-se ponderar de forma criteriosa a sua
aplicabilidade ao mundo real.
evidente que o grau de eficincia da poltica monetria, no que diz respeito

ampliao dos nveis de produto e emprego do sistema, esbarra em uma srie de
restries, posto que depende das reaes dos atores econmicos s determinaes
da autoridade monetria. Em contexto de alta incerteza, por exemplo, uma poltica
monetria expansionista pode se mostrar pouco eficiente para elevar o nvel de
emprego, diante do elevado grau de preferncia pela liquidez assumido pelos atores
econmicos. Nestas ocasies, conforme indicou Keynes (1985) em sua obra maior,
a poltica fiscal pode cumprir um papel mais eficiente que a poltica monetria.
Implcito ao binmio banco central independente versus regime de metas para
a inflao est a ideia de coordenao de poltica econmica convencional, presa ao
princpio dos oramentos equilibrados. Isto porque, estando comprometido com
o controle da inflao e assumindo a condio de independncia, o banco central
no sucumbir s presses dos demais poderes no sentido de ampliar a emisso
586
de moeda para financiar o dficit pblico, o que geraria inflao.5 Com efeito, se
a poltica monetria tiver como meta uma inflao predeterminada e for realizada
independentemente pelo banco central, a poltica fiscal tende a se ajustar poltica
monetria, induzindo o governo a reduzir o dficit desde que, evidentemente, o
pblico no se disponha a financiar um dficit adicional. Da, pois, decorre o fato
de a adoo do binmio aludido implicar a subordinao dos demais instrumentos de poltica econmica poltica monetria (Freitas, 2006; Mendona, 2003).
Cumpre salientar, no entanto, que nos momentos em que a execuo de
uma poltica econmica anticclica se mostra pertinente, uma estrutura de poltica
monetria pautada neste arranjo institucional pode se mostrar contraproducente
no que tange viabilizao de uma ao coordenada de poltica econmica que
busque a recuperao dos nveis de emprego e renda (Freitas, 2006; Mendona,
2003). Ou seja, o referido arranjo impede a utilizao da poltica monetria como
instrumento anticclico, justamente porque, segundo seus defensores, este instrumento se mostra capaz de afetar apenas as variveis nominais do sistema, como a
inflao. Segundo Freitas (2006, p. 282):
a poltica monetria no deve ser utilizada de forma independente das demais polticas
econmicas. A coordenao de polticas essencial tanto para o planejamento dos
objetivos macroeconmicos como para o sucesso das diferentes polticas em atingir
esses objetivos. A poltica monetria no pode ser isolada das demais sob a responsabilidade de um banco central independente, sob pena de gerar custos sociais elevados,
caso haja divergncias entre o banco central e o governo.
Ademais, porm no menos importante, a noo de existncia de uma relao

direta entre inflao e desemprego parte do pressuposto de que um aumento do
estoque de moeda implica, necessariamente, taxa de inflao mais elevada, hiptese
altamente contestvel em abordagens no quantitativistas. A perspectiva novoclssica da poltica monetria, ao se fundamentar na curva de Phillips, pressupe
que toda inflao decorre de presses da demanda, alm de que a taxa corrente de
desemprego converge para a taxa natural, compatvel com uma inflao estvel
Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment (Nairu) (Montes, 2007).
Sabe-se, contudo, que a inflao de demanda constitui apenas uma das diversas
causas de acelerao dos preos. Alm disso, partindo-se de uma perspectiva
no convencional, mostra-se equivocada a hiptese de que a moeda no afeta as
variveis reais do sistema, mesmo no longo prazo, considerando tratar-se de um ativo
5. Cumpre chamar ateno, contudo, para a possibilidade de a conjuno entre a independncia do banco central e um
desenho rgido de metas para a inflao implicar aumento da carga de juros sobre a dvida pblica, dificultando, inclusive,
a manuteno de um oramento equilibrado. No menos importante, a prtica de juros elevados pode neutralizar o
efeito positivo do controle da inflao sobre as decises empresariais. Desse modo, a construo da credibilidade pelo
banco central, que supostamente permitiria a prtica de juros menores, pode causar danos sociais muito elevados. Por
credibilidade, frise-se, entende-se a inexistncia de inconsistncia temporal na poltica monetria, o que torna crveis
as aes da autoridade monetria junto ao pblico (Mendona, 2000; Montes, 2007).
587
que, por encarnar a prpria noo de liquidez, apresenta-se capaz de influenciar

duradouramente as decises dos atores econmicos (Keynes, 1985; Mollo, 2004;
Carvalho, 1992).
Como se isso tudo no bastasse, os modelos que buscam estabelecer uma
relao causal inversa entre independncia do banco central e nveis de inflao,
como realizado por Cukierman, Webb e Neyapati (1992), acabam desconsiderando
as contradies derivadas de um conceito, por si qualitativo. Os fatores comumente
considerados para a mensurao do grau de independncia do banco central
mostram-se passveis de interpretaes dbias. Mandatos fixos, por exemplo, no
implicam a impossibilidade de renncia, bem como a ausncia de representantes
do Executivo na diretoria da autoridade monetria no significa a impossibilidade
de influncia do Executivo sobre a formulao e a execuo da poltica monetria.
A durao dos mandatos, geralmente admitida como indicador de independncia
quanto maior, mais independente , tambm pode indicar a funcionalidade de
uma determinada diretoria aos interesses e objetivos do Poder Executivo (Carvalho,
1995a; 1995b; Freitas, 2006). Por isso, afirma Carvalho: Independncia , antes
de mais nada, uma qualidade [...] (Carvalho, 1995a, p. 139).
A combinao entre independncia do banco central e regime de metas para
a inflao, nesse sentido, significa a desconsiderao de diversas e importantes
funes desempenhadas pela poltica monetria nas economias capitalistas, ao
longo de seu processo evolutivo, estreitando radicalmente o campo de atuao da
autoridade monetria. As funes dos bancos centrais elencadas no incio desta
seo decorreram de um processo histrico-institucional, cujos condicionantes
provieram das necessidades impostas para a gesto producente da moeda e do
crdito, buscando minimizar as contradies intrnsecas envolvidas a um sistema
de moeda bancria.6 Isto porque, conforme j salientado, ao mesmo tempo em
que os bancos so atores indispensveis para a gesto do sistema de pagamentos
de uma economia monetria da produo, estas instituies buscam incessantemente a acumulao e a valorizao da riqueza sob a forma monetria, podendo,
em razo disto, assumir posturas financeiras capazes de colocar em risco o prprio
sistema de pagamentos.
Os constrangimentos decorrentes da combinao entre banco central
independente e regime de metas para a inflao, ademais, podem ser considerados
ainda maiores nas economias que integram a periferia do sistema capitalista,
perante os desafios adicionais que se colocam poltica monetria em grande
6. Conforme registra Freitas: [...] mesmo nos dias atuais, a poltica monetria norte-americana no tem como objetivo
exclusivo a estabilidade dos preos. Ao formular e executar a poltica monetria, o Federal Open Market Committee
(FOMC) tem como alvo a manuteno tanto da estabilidade dos preos como do nvel de atividade econmica, sem a
fixao de metas (2006, p. 282). Sobre o debate acerca da possibilidade de adoo do regime de metas para a inflao
nos Estados Unidos, ver Deos e Andrade (2009).
588
medida, cumpre salientar, decorrentes da inconversibilidade de suas moedas (Prates,

2002; Freitas, 2006). O regime de metas para a inflao, ao subordinar os demais
instrumentos de poltica econmica poltica monetria, conforme j salientado
e advertido por Freitas (2006), especialmente quando combinado com um banco
central independente,7 pode transformar a taxa de cmbio em um simples
instrumento de desinflao viabilizador da convergncia dos preos em direo
trajetria estipulada para a inflao.8 Nestas economias, em vez disso, a taxa de
cmbio deve ser utilizada como instrumento de desenvolvimento econmico, ao
invs de desinflao.
Portanto, alm de se mostrar carente de evidncias empricas e qualitativas
robustas e universais, a tese da independncia do banco central tem como base
um conjunto de premissas que podem ser consideradas altamente passveis de
questionamentos, alm de induzir a um processo de rupturas de poderes que pode
colocar em risco a capacidade de a sociedade questionar as decises da autoridade
monetria. Vitrias resultantes dos avanos sociais obtidos aps a Primeira Guerra
Mundial, em um contexto de avanos democrticos, importantes derivados da
participao das massas na poltica, e a participao da sociedade nos rumos
traados pela autoridade monetria constituem condio fundamental para que
sejam evitados os abusos cometidos pelos bancos centrais no sculo XIX, quando
da defesa do padro-ouro.9 A independncia do banco central, assim, pode ser
entendida como o restabelecimento do status-quo-ante, tal como fora a reintroduo
do padro-ouro pelos pases desenvolvidos aps a Grande Guerra.
Pode-se afirmar que a recomendao convencional de poltica monetria, da qual
decorre a tese de independncia do banco central, parte de pressupostos articulados
com a minimizao do papel e das funes das autoridades monetrias nas economias
capitalistas. Tais premissas concorrem no sentido de problematizar a ideia de um
banco central independente, pois tornam a autoridade monetria mope em relao
a outros objetivos no menos importantes de poltica econmica, como o aumento
dos nveis de emprego e renda. A condio de no neutralidade da moeda exige, dessa
7. Isso porque a ruptura entre os poderes, decorrente da condio de independncia do banco central, inviabiliza por
completo a possibilidade de a sociedade, ainda que por meio de seus representantes, reivindicar a alterao dos rumos
da poltica monetria. Contudo, a inexistncia de um banco central independente, por si s, no garante que este
processo seja viabilizado.
8. A ideia de que a taxa de juros possa ser usada, nesses pases, para evitar fugas de capitais acaba sendo, de algum
modo, acomodada pelo regime de metas para a inflao, ainda que a posteriori. Isto porque a fuga de capitais, ao ensejar
uma desvalorizao cambial e, por extenso, um movimento de acelerao dos preos internos, acaba induzindo a prtica
de uma poltica monetria restritiva. Nesta perspectiva, a ideia de que a combinao entre mobilidade internacional de
capitais e cmbio flexvel viabiliza a realizao de uma poltica monetria autnoma deve ser relativizada, ante os
efeitos da taxa de cmbio sobre a inflao e, consequentemente, sobre o grau de autonomia da poltica monetria.
9. Sobre as alteraes provocadas pela forma que as sociedades passam a responder s determinaes de poltica
monetria aps a Primeira Guerra Mundial, bem como suas implicaes em termos de sustentao do padro monetrio
internacional ouro-libra, ver Eichengreen (2000) e Mazzucchelli (2009). Conforme afirma este ltimo autor:
[...] A radicalizao da democracia foi uma consequncia da guerra: aos sacrifcios impostos a homens e mulheres
durante a guerra passaram a corresponder as obrigaes do Estado no ps-guerra (2006, p. 56).
589
forma, pensar alternativas de arranjos institucionais no subordinados aos dogmas

assumidos e sustentados pelo referencial convencional-ortodoxo.
3 O BANCO CENTRAL DO BRASIL
Esta seo tem o propsito de apresentar um breve histrico do processo de formao

do BCB, bem como de sua institucionalidade e relaes com o Estado e a sociedade.
Intenta-se, com esta anlise, lanar as bases para a discusso dos casos exemplares do
BCB no exerccio de suas funes, realizada na seo 4.
3.1 A formao do BCB: breve histrico
O desejo de constituir um banco central remonta ao sculo XVII, quando a

Inglaterra estabeleceu em 1694, por meio do Royal Chart, que um banco privado
com relaes estreitas com o governo teria o poder de emisso e depsito para
financiar o governo (Freitas, 2000, p. 400-401).
No Brasil, contudo, o processo de formao do BCB foi bastante peculiar,
seja porque tardia,10 seja em razo de suas relaes altamente particulares com
as demais instituies, notadamente o Tesouro Nacional e o Banco do Brasil
(BB). Em 1964, quando de sua criao, a maioria dos pases possua seus bancos
centrais, inclusive na Amrica Latina.11 Em 1920, algumas modificaes no BB
habilitaram-no a exercer algumas funes prprias de autoridade monetria.
A Lei no 4.182, de 13 de novembro de 1920, criou a Carteira de Emisso e Redesconto
(CARED), cuja principal funo consistia em permitir instituio atuar como
prestamista de ltima instncia. O diretor do BB era indicado pelo presidente do
pas, mas respondia ao presidente do referido banco. Trs anos depois, concedeu-se
monoplio de emisso de moeda ao BB (Novelli, 2001, p. 53).
Por meio do Decreto no 21.499, de 1932, foi criada a Caixa de Mobilizao
Bancria (CAMOB), com a funo de garantir mobilidade entre os ativos dos bancos.
Em 1944, a CAMOB adquire poderes de fiscalizao bancria, modificando seu
nome para Caixa de Mobilizao e Fiscalizao Bancria. No por outra razo,
Novelli (2001, p. 54) afirma que grande parte das funes tpicas de um banco
central era executada pelo BB, tais como: a) emisso, redesconto e superviso
bancria na CARED; b) emprstimos de longo prazo para o sistema bancrio
na CAMOB; c) operaes de cmbio e com as reservas na Carteira de Cmbio.
10. Criao tardia inclusive em relao aos pases da Amrica Latina, cujos bancos centrais foram institudos em geral
na dcada de 1920. Sobre os antecedentes histricos dos bancos centrais na regio, ver Batalla (1994).
11. Anos em que alguns bancos centrais de pases desenvolvidos e sul-americanos adquiriram poder de emisso:
Frana (1800); Sucia (1803); Holanda (1814); Noruega (1816); ustria (1816); Dinamarca (1818); Blgica (1850);
Japo (1882); Sua (1907); Bolvia, Paraguai e Estados Unidos, todos em 1914; Colmbia (1923); Mxico (1925); e
Chile (1926) (Magalhes, 1971, p. 22-88).
590
No incio de 1945, o Decreto-Lei no 7.293 criou a Superintendncia da

Moeda e do Crdito (SUMOC).12 Tratou-se, pois, do incio da caminhada em
direo criao de um banco central de facto.13 Isto porque foi a partir da criao
da SUMOC que surgiram os primeiros conflitos entre a instituio criada e o
BB. Muitos acreditavam que estes conflitos decorriam de o BB j exercer muitas
das atividades tpicas de um banco central. A soluo, no incio da existncia da
SUMOC, foi torn-la um rgo administrado pelo BB (Ribeiro, 1990, p. 12).
Apenas na dcada seguinte a SUMOC conseguiu criar certa independncia em
relao ao BB, sendo reafirmadas algumas de suas funes e estabelecidas divises
mais precisas de suas atribuies. Foi neste momento que a SUMOC passou a
adquirir caractersticas mais prximas de um banco central, responsabilizando-se
por diversas funes, tais como a fixao dos juros de redesconto, a fiscalizao
dos bancos comerciais, o estabelecimento das alquotas de depsitos compulsrios
e as polticas de cmbio e de open-market (Corazza, 2006, p. 4-5). No entanto,
conforme registra Bulhes: a verdade que a SUMOC s se transformou mesmo
em instituio controladora da moeda quando veio o Banco Central (1990, p. 93).
Antes da criao do BCB, os papis da autoridade monetria eram cumpridos
pela SUMOC, responsvel pelo controle da quantidade de moeda na economia,
cabendo-lhe, assim, o recolhimento dos depsitos compulsrios dos bancos
comerciais, as operaes de redesconto e as taxas envolvidas, a taxa de juros sobre os
depsitos bancrios e a assistncia financeira de liquidez; pelo Tesouro Nacional,
rgo responsvel pela emisso de papel-moeda; e pelo BB, cujas funes eram
a de banqueiro do governo e banco dos bancos (BCB, 2009; Carvalho, 2007).
A criao do BCB ocorreu em 31 de dezembro de 1964, com a Lei no 4.595.
O seu Artigo 2o extinguiu o Conselho da SUMOC e criou o Conselho Monetrio
Nacional (CMN), composto, conforme o Artigo 6o, pelo ministro da Fazenda, os
presidentes do BB e do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDE) e mais seis
membros designados pelo presidente da Repblica, com mandatos de seis anos
(Novelli, 2001, p. 68-69). A nova instituio teria sua formao inicial baseada
no que previa o Artigo 14, ou seja, sua diretoria teria a composio de quatro
membros um deles o presidente , e os diretores seriam selecionados entre seis
indicados para a composio do CMN.14 Ainda no que confere composio do
BCB, previa-se o estabelecimento de mandatos fixos para os diretores, pois, de
acordo com os idealizadores da proposta, esta condio garantiria a independncia
12. Sobre a Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC), ver ainda Lago (1982).
13. De acordo com Galvas: [...] a SUMOC era criada como embrio do Banco Central [...] e criou-se um Conselho da
SUMOC que se transformaram depois: a SUMOC, em Banco Central, e o Conselho da SUMOC, em Conselho Monetrio
Nacional (1990, p. 10).
14. Para mais informaes sobre as alteraes que ocorreram durante o perodo de sua criao at 1998, consultar
Novelli (2001).
591
da autoridade monetria em relao a possveis presses de congressistas, de polticos

em geral e do Ministrio da Fazenda (Novelli, 2001, p. 72 e 130-131).
A incorporao da SUMOC ao Banco Central possibilitou, ademais, a
transferncia das principais funes da primeira nova instituio recm-criada,
embora com algumas mudanas, tais como: i) a emisso de moeda e as operaes
de crdito junto ao Tesouro seria responsabilidade do novo rgo; ii) a extino da
CARED e da CAMOB; e iii) as operaes de cmbio, antes de responsabilidade
do BB, passaram a constituir funo do BCB (Corazza, 2006, p. 6-7).
A partir da sua fundao, o BCB sofreu diversas mudanas de cunho institucional, com grande destaque s ocorridas no interregno 1964-1988. As primeiras
mudanas ocorreram no governo Costa e Silva (1967-1969). Inicialmente, houve
a demisso da diretoria do BCB e a substituio do presidente, com Rui Leme
cedendo lugar a Ernane Galvas. No que concerne questo institucional, por seu
turno, houve duas modificaes: i) a partir da Lei no 5.326, o CMN passa a contar
com sete membros nomeados pelo presidente da Repblica, em vez de seis, em
razo da criao de uma nova diretoria no BCB; e ii) mediante o Decreto no 65.769,
passaram a ser includos na composio do CMN os ministros da Indstria e do
Comrcio, do Planejamento, Interior e da Agricultura (Novelli, 2001, p. 134-135).
Cumpre salientar que o papel do BCB transcendia a esfera estrita da execuo
das polticas estatais, sendo tambm responsvel pela formulao destas polticas
(Novelli, 2001, p. 136). Ademais, os aperfeioamentos da tessitura institucional,
particularmente no que compreende o mbito da autoridade monetria, prosseguiram
a partir de ento. Durante o governo de Emlio Garrastazu Mdici (1969-1974),
instituiu-se, a partir do Decreto no 71.097, que o presidente do Conselho Nacional
de Habitao e o presidente da Caixa Econmica Federal (CEF) integrassem o
CMN (Novelli, 2001, p. 135).
Mudanas institucionais mais importantes ocorreram durante o governo
Geisel (1974-1979). Uma delas foi a criao do Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social (CDE) em substituio ao CMN, o que na prtica significou a
transferncia da coordenao da poltica econmica do BCB para o CDE (Novelli,
2001, p. 138). No perodo aludido, ademais, ocorreram mudanas importantes no
CMN. Com a Lei no 6.045, de 1974, os ministros do Interior e da Agricultura e o
presidente da CEF foram excludos do CMN. Dois anos mais tarde, o presidente
da Comisso de Valores Mobilirios (CMV) foi includo (Novelli, 2001, p. 138).
No governo de Figueiredo (1979-1985), por seu turno, ocorreram mudanas
estruturais e institucionais no CMN e no BCB. Entre elas, a mais relevante para os
propsitos deste trabalho refere-se transferncia do CMN para o Planejamento,
o que significou a subordinao do CMN ao Ministrio da Fazenda. Isto porque,
mais uma vez de acordo com Novelli (2001, p. 140):
592
Por meio do decreto no 83.323, de 11/4/1979, a Presidncia do CMN foi transferida

para o Planejamento. Esta alterao colocou o BCB em uma situao inusitada:
executor das polticas formuladas no CMN, cujo presidente agora era o secretrio do
Planejamento e, ao mesmo tempo, formalmente subordinado ao Ministrio da Fazenda.
O referido decreto aumentou, ainda, o nmero de indicaes do presidente

ao CMN, de trs para oito, bem como o retorno dos ministros da Agricultura e
do Interior, alm do presidente da CEF ao referido conselho.
Vale registrar que, desde o incio da dcada de 1980, o debate sobre a independncia do BCB voltara aos crculos econmicos com grande fora. A partir de 1985,
o setor pblico nacional iniciou um processo de mais transparncia e controle de
suas contas. As contas do oramento monetrio de natureza fiscal passaram a fazer
parte do oramento fiscal. Duas alteraes institucionais de grande relevncia ocorreram em 1986. A primeira delas foi o congelamento da conta movimento do BB
no BCB,15 que permitia ao BB sacar recursos do BCB por deciso prpria; a partir
de ento, o trnsito de recursos entre as duas instituies passou a ser registrado em
seus respectivos oramentos, aumentando a capacidade de controle da moeda pela
autoridade monetria. A segunda foi a centralizao da conta de reservas bancrias no
BCB. Com estas duas mudanas institucionais, o BB perdeu as funes de autoridade
monetria que ainda detinha na prtica (Novelli, 2001, p. 87).
A criao do Oramento-Geral da Unio (OGU) viabilizou a agregao
dos oramentos fiscal e monetrio. Ademais, foi criada a Secretaria do Tesouro
Nacional (STN) para unificar as despesas da esfera federal em um nico caixa e
determinar o acerto de contas entre o Tesouro Nacional, o BB e o BCB Artigo 11
do Decreto-Lei no 2.376, de 25 de novembro de 1987 (Corazza, 2006, p. 8-9;
Novelli, 2001, p. 87).
Em 1988, foi criado o Oramento das Operaes de Crdito, integrante do
OGU, que fez o BCB perder suas funes de banco de fomento. O BCB passou,
ainda, a ser proibido de financiar diretamente o Tesouro Nacional e emitir ttulos
exceto para fins de poltica monetria.16 Segundo Corazza: Com estas mudanas,
o Banco Central do Brasil parece se aproximar, sob o ponto de vista institucional,
do modelo de um banco central clssico (2006, p. 9). Mas, com o Artigo 34, a
Lei de Responsabilidade Fiscal no 101, de 2000, a partir de 2002, o BCB passou
15. Instituda em 1965, a conta movimento do Banco do Brasil (BB) garantia seu financiamento pelo Banco Central do
Brasil (BCB). Viabilizava-se, a partir deste instrumento, a realizao de polticas de crdito oficiais, alm do financiamento
do governo federal sem a existncia de recursos provisionados (BCB, 2009).
16. Segundo Verosa: A nova ordem constitucional passou a impedir a utilizao indevida do Banco Central do Brasil no
financiamento do Tesouro Nacional, proibindo operaes diretas ou indiretas com tal objetivo, apenas tendo permitido
a compra e venda de ttulos emitidos por aquele, com o fim de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros, ou seja,
para efeito do exerccio de uma poltica estritamente monetria (2005, p. 48).
593
a ficar impedido de emitir ttulos inclusive para efeito de poltica monetria, o que
significou uma diviso ainda mais clara entre os papis de autoridade monetria
e autoridade fiscal (BCB, 2009). No menos importante, com a Constituio de
1988 (CF/1988), a indicao da diretoria do BCB ficou a cargo do presidente
da Repblica, dependente apenas de aprovao de maioria simples do Senado
(Novelli, 2001, p. 89).
Cumpre mencionar que o Artigo 192 da CF/1988 concedeu mais autonomia institucional ao BCB17 e tambm ao manejo dos diferentes instrumentos de
poltica monetria Emenda Constitucional (EC) no 40 (Corazza, 2006, p. 18).
Mas o debate sobre a independncia do BCB antecedeu a criao da SUMOC.
A instituio de mandatos fixos aos diretores da autoridade monetria ento criada
revela claramente a inteno de viabilizar certo grau de independncia do BCB em
relao aos demais poderes. Esta independncia, contudo, provou-se falsa desde
seu incio, no mbito do governo Costa e Silva, ante a demisso do presidente do
BCB (Corazza, 2006, p. 12).
Depois do Plano Real, com a Lei no 9.069/1995, a composio do CMN
foi alterada substancialmente, passando a contemplar o ministro da Fazenda, do
Planejamento e o presidente do BCB, sendo a deliberao instituda pela maioria
dos votos (Novelli, 2001, p. 88).
3.2 Institucionalidade e relaes com o Estado e a sociedade
O BCB constitui uma autarquia federal vinculada ao Ministrio da Fazenda e

pertencente ao Sistema Financeiro Nacional (SFN). O quadro 1 apresenta a
composio do SFN, com o BCB figurando como uma entidade supervisora.
Na condio de autoridade monetria, executando as orientaes do CMN e zelando
pela garantia da estabilidade do poder de compra da moeda, o BCB dispe das
seguintes funes: i) monoplio da emisso de moeda; ii) banqueiro do governo;
iii) banco dos bancos; iv) superviso do sistema financeiro; v) execuo da poltica
monetria; e vi) execuo da poltica cambial e depositrio das reservas internacionais.
17. Vale salientar, contudo, que a Constituio de 1988 (CF/1988) em seu Artigo 192 prev a elaborao de lei
complementar (LC) do Sistema Financeiro Nacional (SFN) em substituio Lei no 4.595. Este artigo deixa toda a
competncia do disciplinamento da moeda e do crdito para a lei complementar. Segundo Saddi: [...] ausncia de
uma lei complementar implicou, pelo fenmeno jurdico da recepo, a manuteno do status quo regido pela Lei
no 4.595, de 31 de dezembro de 1964 [...] (1997, p. 194).
594
QUADRO 1
Composio do SFN
Entidades
supervisoras
rgos normativos
Operadores
Demais instituies
financeiras
BCB
Instituies
financeiras
captadoras de
depsitos vista
CVM
Bolsas de mercadorias e futuros
Bolsas de valores
Conselho Nacional
de Seguros Privados (CNSP)
Superintendncia de
Seguros
Privados (SUSEP)
Resseguradores
Sociedades
seguradoras
Conselho de Gesto
da Previdncia
Complementar
(CGPC)
Secretaria de
Previdncia
Complementar (SPC)
CMN
Bancos de
cmbio
Outros intermedirios financeiros

e administradores de recursos de
terceiros
Sociedades de
capitalizao
Entidades abertas
de previdncia
complementar
Entidades fechadas de previdncia complementar

Entidades fechadas de previdncia complementar
(fundos de penso)
Fonte: BCB. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?SFNCOMP>.
Atualmente, o BCB dispe de independncia operacional e patrimonial,

podendo manejar a poltica monetria autonomamente. No sistema de inflation
targeting, institudo em 1999, como se sabe, a poltica monetria orientada para
o cumprimento de uma meta para a inflao previamente estipulada pelo CMN
formado pelo presidente do BCB, pelo ministro do Planejamento e pelo ministro
da Fazenda. Cumpre ao BCB, nesta perspectiva, garantir a estabilidade do poder
de compra da moeda e assegurar a solidez e a estabilidade do sistema financeiro.
No primeiro mbito, o BCB estabelece a taxa de juros bsica da economia, cujo
alcance viabilizado pelo controle da liquidez do sistema bancrio. A estabilidade
e a solidez do sistema financeiro, alm de pressupor as funes de superviso e
regulamentao, envolvem a atuao da autoridade monetria como prestamista
de ltima instncia, provendo recursos para as instituies com problemas de liquidez seja mediante a linha de redesconto, seja a partir das operaes de mercado
aberto, o mais comum.
Para os propsitos deste trabalho, importa destacar que o exerccio das funes do BCB envolve reas altamente sensveis da administrao pblica, no raro
exercendo impactos oramentrios significativos. A funo de prestamista de ltima
instncia pode significar o destino de recursos a instituies j comprometidas e que
no coloquem em risco o sistema de pagamentos. De igual modo, gastos destinados
reestruturao do sistema bancrio podem ser efetuados sem a devida aprovao
legislativa, contemplando instituies irrecuperveis, mas que no colocam em risco
o sistema de pagamentos. Ademais, a poltica cambial pode responder a interesses
particulares que no correspondem necessariamente aos desejos da sociedade,
595
mas sim a grupos de interesses com elevado poder econmico e/ou poltico.18
V-se, pois, que as aes da autoridade monetria podem comprometer o alcance
dos interesses coletivos escolhidos democraticamente, ante seus potenciais prejuzos
transferidos ao Tesouro Nacional, onerando as contas pblicas.19
Para evitar que as iniciativas da autoridade monetria coloquem em risco
os interesses da coletividade, faz-se pertinente um sistema de prestao de contas
e controle sobre as aes dos bancos centrais pelas sociedades contemporneas.
A transparncia das decises dos bancos centrais deve ultrapassar os limites impostos
pelas medidas de combate inflao, transcendendo o estreito plano do binmio
reputao-credibilidade e contemplando, inclusive, as possveis relaes estreitas
estabelecidas entre a autoridade monetria e os grupos de interesses diversos,
particularmente o sistema financeiro privado (Carvalho, 2005; Freitas, 2006).
Tema caro aos defensores da tese da independncia do BCB, regras de prestao de
contas e responsabilizao pblica dos atos dos dirigentes da autoridade monetria
devem ser estabelecidas, inclusive, para evitar abusos e favorecimentos indevidos
derivados de possveis relaes siamesas entre os diferentes grupos de interesses e
o BCB.20 Segundo Santos (2003, p. 175):
Se examinarmos a literatura sobre a prestao de contas dos bancos centrais constataremos uma preocupao permanente com a construo de indicadores de accountability,
basicamente, a partir de trs variveis: os objetivos do banco central, o grau de
transparncia com que suas diretorias tomam decises e desenvolvem as outras
atividades e a responsabilizao final de seus dirigentes. Tal esforo, todavia, ainda que
louvvel, apresenta dois tipos de problemas: a) no existe neutralidade no conceito
de prestao de contas de um Banco Central. Isto , o tipo de prestao de contas
que se julga adequado depende das hipteses de teoria monetria que se adotam e
do que se considera que devam ser as relaes entre poltica monetria e fiscal, ou
seja, dos fundamentos econmicos da anlise da credibilidade; b) a prestao de
contas dos bancos centrais, alm da lei e dos estatutos do Banco, depende tambm
da capacidade de controle do Legislativo sobre as variveis chaves da prestao de
contas os objetivos do Banco Central, a transparncia e a responsabilidade final
das decises de poltica monetria.
18. Nesse sentido, afirma Saddi : (...) evidente que o Banco Central no pode agir como se estivesse isolado de
presses, ou como um ente tcnico insulado de seu ambiente natural. uma instituio poltica que coage, influencia e
desencoraja outros agentes, e no uma autarquia que no sofre ou jamais exerce presses (1997, p. 226).
19. Conforme registra Novelli (2001, p. 87), a partir de 1988, o BCB deixa de incorporar seus resultados ao patrimnio,
sendo transferidos para o Tesouro Nacional depois de compensados os prejuzos eventuais de exerccios anteriores.
20. Conforme aponta o estudo de Morais (2005), tomando como referncia o caso do BCB, a composio da diretoria
da autoridade monetria brasileira se mostra fortemente marcada por profissionais da iniciativa privada e acadmicos
sintonizados com os paradigmas convencionais da teoria econmica. A rede pessoal e profissional de relacionamento,
conforme mostra Olivieri (2007), cumpre papel decisivo no processo de nomeao dos diretores do BCB. Segundo a
autora: A afirmao de que os critrios de nomeao so puramente tcnicos ingenuidade, ignorncia ou, o que
pior, uma forma de tentar retirar a deciso sobre a distribuio dos cargos do mbito do debate pblico (Olivieri,
2007, p. 166). Sobre o assunto, ver ainda Novelli (2001). So diversos os casos em que membros da diretoria do BCB
se tornam executivos de bancos, ou vice-versa, o que pode condicionar, embora no necessariamente, as aes da
autoridade monetria em contextos especficos. Acerca de discusso a respeito da prestao de contas dos bancos
centrais, bem como as dificuldades em se viabilizar um sistema desta natureza em contexto de presidencialismo de
coalizo, tomando-se como referncia o caso brasileiro, ver Santos (2003, p. 174-204).
596
No contexto do arcabouo institucional do regime de metas para a inflao,

a ideia da transparncia restringe-se basicamente s explicaes da autoridade monetria acerca das decises sobre a taxa bsica de juros e os temas a ela relacionados.
A divulgao da Ata do Comit de Poltica Monetria (Copom) tem o objetivo de
justificar a deciso do BCB sobre a conduo da poltica monetria. No entanto,
conforme sinalizado no incio desta subseo, ainda que no sistema de metas para
a inflao a autoridade monetria tenha como principal objetivo viabilizar a convergncia dos preos meta estipulada pelo CMN, o BCB dispe de uma srie de
outras funes, cujo sistema de transparncia, prestao de contas e responsabilizao
pblica dos atos ainda tem se mostrado altamente deficiente. Estudo realizado por Cruz
Jnior e Matias-Pereira (2007) a partir das avaliaes dos mecanismos de governana
existentes at 2003 sobre o BCB mostra que a autoridade supervisora da instituio se
d preponderantemente pelo Poder Executivo vis--vis Poder Legislativo. O Congresso
Nacional tem cumprido, assim, um papel meramente assessrio, subordinado e,
por isso, pouco importante no que diz respeito ao controle sobre as aes do BCB.
Entre as concluses dos autores, destaca-se a seguinte:
as atribuies de controle legislativo resumem-se, muitas vezes, na aprovao dos
dirigentes do Banco Central, indicados pelo Presidente da Repblica, promoo de
audincias semestrais com o presidente do BCB, a fim de discutir assuntos, principalmente, relacionados aos impactos fiscais das operaes do BCB, e possibilidade
de convocao de dirigentes para a prestao de esclarecimentos, quando for julgado
necessrio. Assim, via de regra, as competncias legais de controle assumidas pelo
Congresso priorizam dispositivos de superviso ex-post, do tipo alarme de incndio,
o que implica que a ao legislativa se d, geralmente, depois que as decises j
foram tomadas e suas consequncias, boas ou ms, j esto assumidas. Dessa forma,
a atuao congressual fica dependente da ocorrncia de eventos negativos, para os
quais seja necessria a interveno do Congresso, por fora da repercusso do caso
junto sociedade ou a grupos de interesse.
[...] o controle parlamentar apresenta-se limitado, irresoluto e frequentemente restrito
a circunstncias de apreciao de decises j tomadas, fragilmente vinculado s etapas
de formulao e implementao das polticas relacionadas moeda, ao crdito e ao
cmbio, tornando frgil a efetiva atuao supervisora do Congresso Nacional (Cruz
Jnior e Matias-Pereira, 2007, p. 70-71).
Decorre, pois, que o BCB opera sob uma estrutura legal que propicia um
amplo raio de atuao, sem o estabelecimento de limites legislativos precisos, o
que atribui um alto grau de discricionariedade instituio (Cruz Jnior e MatiasPereira, 2007). Alm disso, como sero discutidos a seguir, episdios frequentes
considerando aqueles que se tornam pblicos demonstram que nem mesmo
decises tomadas pelo BCB so devidamente investigadas e equacionadas pelo
Poder Legislativo, condio que radicaliza ainda mais os problemas resultantes da
insuficincia de controle da sociedade sobre a instituio. Por isso, ao analisar o
caso brasileiro, Carvalho (2005, p. 214-217) sustenta a necessidade de se criarem
instrumentos de transparncia e responsabilizao adicionais aos existentes, a fim
de permitir mais controle das aes da autoridade monetria por parte da sociedade
e dos demais poderes pblicos. Diz o autor:
597
A definio dos poderes do Banco Central um dos maiores desafios para a democracia
e para a defesa dos interesses populares. [...]
Pode-se defender a concesso de poder to grande [ao banco central] sob o argumento
[discutvel, mas procedente] de que a natureza dos problemas confiados ao BCB exige
presteza e flexibilidade de atuao. A contrapartida deve ser ento um conjunto de
instrumentos [tambm geis e flexveis] de controle por parte da sociedade e dos
demais poderes pblicos sobre o BCB, para que sua atividade no fique submetida
avaliao apenas dos mercados. Deve haver tambm a previso de sanes em
casos de incompetncia ou de irresponsabilidade, e no s em casos de m-f
(Carvalho, 2005).
O passo seguinte para a completa independncia do BCB em relao aos

demais poderes consiste na delegao de autonomia administrativa instituio, alm
da concesso da independncia para o estabelecimento de objetivos autoridade
monetria.21 No se tem claro, contudo, em que medida, iniciativas nesta direo
podem concorrer no sentido de limitar a capacidade de mudanas na poltica
econmica, caso a sociedade as desejem especialmente no caso em que os mandatos
destes dois poderes independentes no coincidam (Freitas, 2006). Conforme sugere
Saddi (1997, p. 240), no parece ser democraticamente aceitvel delegar a qualquer
rgo da administrao pblica um poder superior ao dos trs poderes estabelecidos
constitucionalmente, tal como no caso de um banco central independente.
A existncia de um banco central independente, seja de facto, seja de jure,
pode significar a supresso de conquistas democrticas e sociais histricas, lanando
a possibilidade de existncia de bancos centrais capazes de fazer uso de sua autoridade
para defender suas prerrogativas e legitimar aes consideradas socialmente questionveis, especialmente em um contexto em que os mecanismos de controle
sobre a autoridade monetria se apresentam insuficientes, como parece se dar no
Brasil luz de alguns casos exemplares analisados a seguir. Alguns dos prprios
defensores da tese da independncia do BCB, no entanto, admitem a necessidade
de responsabilizao pblica dos atos da autoridade monetria, como forma de
contrapesar o possvel efeito antidemocrtico da independncia.22 No obstante, a
responsabilizao pblica dos atos do BCB, bem como do Executivo e do Legislativo,
no requer, necessariamente, a existncia de um banco central independente.23
21. Na condio de independncia, a autoridade monetria, alm de dispor de total liberdade no mbito do manejo
dos diferentes instrumentos de poltica monetria autonomia operacional , tem a prerrogativa de determinar as
metas de poltica monetria (Saddi, 1997, p. 53).
22. Ver, por exemplo, o trabalho de Walsh (1995).
23. A dita verso moderada de banco central independente proposta por Blinder (1999, p. 72-92), por exemplo, prev
mais abertura e responsabilizao da autoridade monetria. O autor concorda, inclusive, com a revogao das decises
do BCB pelo Congresso e demisso por justa causa do presidente do BCB em situaes extremas, embora estas ltimas
no sejam definidas. Mas, conforme visto, o referencial que sustenta a tese de independncia do BCB se articula com a
ideia de que a autoridade monetria deve ter apenas um nico objetivo, a saber, o controle da inflao, preferencialmente
mediante a adoo de um regime de metas. Este ponto, contudo, foi pouco explorado por Blinder (1999).
598
4 CASOS EXEMPLARES
Apresentam-se nesta seo quatro processos recentes em que se evidenciou a

capacidade de atuao autnoma e imposio do BCB, ao Estado e sociedade,
tanto de seus pontos de vista quanto dos custos de sua atuao. Os quatro casos
destacados apresentam diferenas relevantes entre si e todos requerem discusso mais
aprofundada. Ainda assim, trata-se de situaes em que as evidncias confirmam
as indicaes apresentadas neste trabalho.
No primeiro caso, a defesa da poltica cambial em meio ao ataque especulativo
dos ltimos meses de 1998, pode-se arguir que a responsabilidade principal deve
ser dividida entre o BCB e a Fazenda, mas a demisso apenas do presidente do
BCB, em janeiro de 1999, refora a tese de que a inspirao principal da defesa
da poltica cambial naquele momento veio do BCB.
No segundo, a defesa dos interesses dos bancos e credores, revela a atividade
de inteligncia do BCB como um think tank em prol de um segmento da
sociedade, os bancos, tratados pelo BC como vtimas de tomadores de crdito
mal-intencionados e protegidos pela conduta incorreta do Judicirio.
Os dois ltimos casos so episdios da atuao do BCB como emprestador
de ltima instncia diante de problemas no sistema bancrio, em 1995 e 2008.
No primeiro, o BCB agiu revelia da regulamentao em vigor e mobilizou
bancos federais para evitar que problemas localizados em alguns grandes bancos
privados pudessem se transformar em ameaa ao conjunto do sistema bancrio.
No segundo, o BCB conseguiu uma medida provisria (MP) do Executivo antes
de intervir fortemente no mercado, interveno reconhecida meses depois por um
de seus diretores poca, em intrigante entrevista imprensa.
Os quatro casos permitem anlise ampla da combinao entre a insero
institucional do BCB e sua capacidade de tomar iniciativas e gerar consensos ou
silncios em torno de sua ao.
4.1 A defesa da poltica cambial em 1998 e a transferncia
dos custos para o Tesouro Nacional
A insistncia na manuteno do regime cambial no segundo semestre de 1998

implicou custos elevados para o Tesouro Nacional, posto que o BCB ofereceu
hedge amplamente no mercado para reduzir os riscos de empresas e bancos com
elevado endividamento externo. O objetivo era deter a fuga de capitais, iniciada em
agosto, na esteira da moratria da Rssia. A venda de ttulos pblicos indexados
ao cmbio transferia para o Tesouro, antecipadamente, os custos de uma possvel
desvalorizao cambial, como de fato acabou ocorrendo em janeiro seguinte.
599
Clculos feitos poca estimavam o passivo externo das empresas brasileiras

em cerca de US$ 90 bilhes. Naquela altura, o governo tinha vendido ao mercado
algo como US$ 55 bilhes de ttulos pblicos com correo cambial, absorvidos por
bancos e grandes empresas como hedge (Carvalho, 1999). Nas semanas anteriores
desvalorizao, o BCB vendeu cerca de US$ 7 bilhes no mercado futuro, por meio
do BB. Depois da mudana no cmbio, perdeu quase US$ 2 bilhes no socorro
a bancos que haviam quebrado no mercado futuro e que poderiam espalhar seus
prejuzos pelo mercado financeiro, o chamado caso Marka-Cindam, em fevereiro
(Teixeira, 1999). Em suma, a atuao do BCB implicou a assuno de quase 70% do
risco cambial do setor privado antes da desvalorizao, e mais um pouco em seguida.
O impacto da desvalorizao sobre os ttulos de Tesouro Nacional elevou
a dvida lquida do setor pblico de imediato em quase 8% do produto interno
bruto (PIB) sobre os nveis do final de 1998. Este salto seria depois financiado em
parte pelo aumento expressivo do supervit primrio, para 3% do PIB, por meio de
aumento correspondente da carga tributria, viabilizada por um pacote de medidas
adotadas logo em seguida. Em contrapartida, os bancos registraram lucros muito
elevados no primeiro semestre do ano, com destaque para bancos internacionais
que haviam operado a descoberto com os ttulos cambiais do Tesouro, especulando
contra a taxa de cmbio defendida pelo BCB.
Pode-se argumentar que essa poltica no foi de fato do BCB, e sim do
conjunto formado pela equipe econmica do governo federal. Contudo, no momento
da desvalorizao, houve o afastamento apenas do presidente do BCB, Gustavo
Franco, enquanto o ministro da Fazenda, Pedro Malan, permaneceu no cargo at o
final do governo FHC. As relaes entre o BCB e o Ministrio da Fazenda na poca
permanecem como tema de pesquisa em aberto, mas pode-se assumir que a defesa
do regime cambial foi de responsabilidade principalmente da diretoria do BCB.
De qualquer modo, como promotor ou scio maior da deciso de enfrentar os
mercados e manter a poltica cambial, o BCB exps o Tesouro Nacional a grandes
riscos de perdas no caso de desvalorizao do real. As perdas para o setor pblico
teriam sido evitadas se o cmbio fosse desvalorizado logo no incio da corrida
contra o real, o que imputaria os custos a empresas, bancos e aplicadores externos.
possvel argumentar que foi apenas um erro de poltica econmica, cometido
em um esforo de fazer o que parecia ser melhor para o pas. A diretoria do BCB tinha
razes para acreditar que poderia derrotar o ataque especulativo nos ltimos meses de
1998, a exemplo do que conseguira no final de 1997, na crise da sia, e, em 1995,
depois da desvalorizao do peso mexicano. A discusso relevante no esta, contudo.
Deve-se ressaltar a ausncia de limites para os riscos que a poltica do BCB
imps ao Tesouro Nacional e a ausncia de questionamentos sobre as perdas causadas.
Realizado o prejuzo, o posicionamento do BCB no sofreu questionamentos, a
600
no ser em questes ligadas a suspeitas de atuao fraudulenta de alguns bancos no

momento da desvalorizao. As perdas incorporadas dvida pblica foram ignoradas
no debate pblico, da mesma forma que no se fez um vnculo entre o erro da poltica
cambial e a elevao da carga tributria e do supervit primrio, apresentada como
indicao de compromisso do governo com a estabilidade fiscal do pas.
4.2 A defesa unilateral dos interesses dos credores
diante da insegurana jurdica
Pressionado pelos questionamentos recorrentes na sociedade sobre as elevadas margens

de ganhos impostas pelos bancos nas operaes de crdito, os chamados spreads,
uma das fontes de lucros elevados dos bancos, o BCB desenvolve, h cerca de dez
anos, intensa campanha pela reduo do que designado por insegurana jurdica.
Argumenta-se que as dificuldades e a morosidade na execuo das garantias
oferecidas obrigam os bancos a impor esta margem elevada para proteger a rentabilidade mdia de suas carteiras.
A responsabilidade imputada ao Judicirio: alm da lentido processual
e da falta de agilidade no atendimento das demandas do credor, o Judicirio
acusado de adotar decises sempre favorveis ao devedor, por motivos humanitrios,
o que estimularia o tomador de crdito a adotar prticas desleais contra o credor.
Ou seja, os bancos so vtimas de pessoas e empresas mal-intencionadas, estimuladas
por juzes que no cumprem as normas legais.
As implicaes da chamada insegurana jurdica quanto ao cumprimento dos
contratos tm sido objeto de discusso na literatura econmica no que se refere a
seus efeitos sobre o custo do crdito. Esta mesma literatura, contudo, no aborda
a insegurana jurdica do devedor diante da possibilidade de prticas desleais por
parte dos bancos e das instituies financeiras, embora existam referncias sistemticas a atitudes desta natureza no Brasil. O tomador potencial de crdito est
sempre diante do risco de prticas abusivas por parte do credor, e em consequncia
disto a proteo custosa, demorada e com possibilidade incerta de xito.
O posicionamento do BCB nesse tema inteiramente unilateral, pois alm
de tomar posio de forma clara e exclusiva em defesa de um dos lados do conflito,
silencia inteiramente sobre os riscos e os problemas a que est exposto o tomador
de crdito diante do banco. Nos seus documentos e em estudos de seu corpo
tcnico, divulgados publicamente, o devedor sempre tratado como inadimplente
em potencial, movido por critrios de m-f, enquanto o banco apresentado
como vtima indefesa pela falta de proteo jurdica. Neste esforo, o BCB reclama
mudanas na conduta do Poder Judicirio e nas regras processuais da Justia.
Denncias de abusos de bancos contra seus clientes no so novidade. H registros
no Instituto de Defesa do Consumidor (Procon) e na prpria pgina eletrnica do
BCB. So nmeros reduzidos, se comparados com o total de clientes dos bancos, mas
601
tampouco as denncias que o BCB apresenta contra as supostas atitudes desleais dos
tomadores de crdito esto embasadas em nmeros robustos. Alm disso, h trabalhos
que apresentam os tipos de atitudes que os bancos podem tomar contra os clientes,
como em Golek (2005), em que so elencadas as modalidades de abusos em temas
como venda de produtos induzida, informaes incorretas, e m-f em propostas de
negociao irrecusvel de dbitos inflados por clculos incorretos.
Diversos trabalhos empricos sustentam que os bancos tm grande espao
para tomar atitudes desleais contra os clientes e contam de fato com a proteo da
Justia em boa parte dos casos.
Reportagem da revista Consultor Jurdico, de 13 de agosto de 2007, sob o ttulo
Justia tende a favorecer sempre a parte mais forte, apresenta a pesquisa dos advogados
Brisa Ferro e Ivan Csar Ribeiro, na qual concluem que o Judicirio favorece o mais
forte, e no o mais fraco, pois os juzes cumprem a determinao da prpria lei.
De acordo com a reportagem, Ferro e Ribeiro trabalharam com oito reas do direito:
Depois de analisar 81 decises e entrevistar 30 desembargadores (...) concluram
que o que condiciona a posio do juiz antes de tudo o grau de regulamentao da
matria em julgamento. Assim, quanto mais regulamentao h em determinado tema
ou setor, maior a chance de o contrato firmado entre as partes ser desconsiderado
perante a Justia. Esto nessa condio, principalmente, as reas de trabalho, Direito
previdencirio, meio ambiente e consumidor. Quando no h tanta regulamentao,
as partes so mais livres para firmar contratos e estes, consequentemente, mais
respeitados pelos juzes. A fica mais evidente a vantagem que o lado mais forte tem.
Seja porque os grandes s procuram a Justia quando sabem que vo ganhar ou porque
os pequenos levam tudo para a corte, o fato que, nas decises analisadas, concluram
que o contrato que favorece a parte mais forte tem mais chance de ser mantido. Nas reas
mais regulamentadas, a vantagem menos evidente porque a legislao, que busca
proteger o hipossuficiente, tenta, ainda que sem sucesso, equilibrar essa relao.
A regulao tenta, mas no consegue. Ainda quando a norma feita para proteger
o hipossuficiente, ele perde (Ferro e Ribeiro, 2007).
Esses problemas so agravados pela enorme assimetria de poder econmico

entre o banco e o cliente quando se forma um contencioso. Um tomador de crdito
no tem advogados disposio, nem recursos para contratar peritos se a causa
evolui no Judicirio, e muito menos tempo disponvel para se dedicar ao processo,
como exposto em Silva (2006). No de se estranhar que muitas das queixas de
clientes sequer sejam apresentadas.
Os documentos do BCB ignoram inteiramente todas essas questes e
concebem a insegurana jurdica como um problema exclusivamente dos
credores, ou seja, dos bancos.
So muito reveladores alguns trechos do documento Economia bancria e crdito:
avaliao de cinco anos do projeto juros e spread bancrio (BCB, 2004, p. 35-36).
602
Depois de afirmar de incio que o ambiente institucional e jurdico brasileiro

pouco favorvel ao crdito e, principalmente, aos credores, o documento no
menciona qualquer problema que este ambiente possa causar aos devedores.
Toda a carga contra os devedores.
Referindo-se Lei no 10.931, no caso de financiamento de imveis, na qual
se estabeleceu que o devedor fica obrigado a pagar as obrigaes do contrato que
no estejam sob questionamento na Justia, o documento sugere que este princpio
seja estendido a todos os contratos,
j que se observa com muita frequncia a utilizao, por parte dos devedores, das
ineficincias e demoras dos processos judiciais com o objetivo nico de adiar o
pagamento de suas obrigaes. Uma das formas mais usuais questionar aspectos
menores relacionados cobrana dos encargos financeiros devidos. [...] Alguns juzes
entendem ser adequado desconsiderar o estabelecido na letra da lei ou nos contratos,
alinhando-se com a parte mais fraca da disputa, usualmente o devedor, contra a parte
mais forte, o credor, com o intuito de promover justia social (BCB, 2004, p. 35).
Em seguida, a reforma da Lei de Falncias recebe diversos elogios, pelo

aumento da governana exercida pelos credores sobre os processos de insolvncia,
em funo da reviso das regras de prioridades de pagamentos na falncia, inclusive
a limitao dos crditos trabalhistas, e a criao e valorizao das instncias de representao (comit de assembleia) dos credores na falncia e na recuperao judicial
(BCB, 2004, p. 36).
Esses trechos evidenciam o posicionamento unilateral assumido pelo BCB

no tratamento da questo da insegurana jurdica como fator de inibio e encarecimento do crdito no Brasil. Em nenhum momento, considera-se a insegurana
jurdica do tomador de crdito diante dos bancos, nem questiona-se o custo de
atitudes de m-f dos bancos, inclusive em termos de inibio da demanda de
crdito dos tomadores de menor risco.
4.3 A ameaa de crise bancria de 1994 e 1995 e o Programa de Estmulo
Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer)
Um episdio particularmente ilustrativo a fragilizao e a quebra do Banco

Econmico, em agosto de 1995, na esteira do qual se criou o Programa de Estmulo
Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer), em
novembro, para acomodar a quebra do Banco Nacional.
O prolongado esforo do BCB no impediu a quebra do Banco Econmico,
no evitou que muitos depositantes sofressem pesadas perdas e comprometeu
elevado montante de recursos pblicos. Embora apresentada como instrumento
para evitar o uso de dinheiro pblico para cobrir prejuzos do setor privado, a
interveno realizada em 11 de agosto de 1995 foi apenas o reconhecimento de
perdas que j estavam com o setor pblico.
603
O BCB conhecia a gravidade dos problemas do Banco Econmico vrios

meses antes24 e optou pela tentativa de encontrar uma sada negociada, com venda
ou partilha do seu controle acionrio. Uma soluo deste tipo poderia evitar
perdas para os depositantes e credores do banco e afastaria o receio de turbulncias
no sistema financeiro, risco ainda mais temido com a ecloso da crise bancria
no Mxico e na Argentina, no incio de 1995, aps a crise cambial mexicana de
dezembro anterior. A estratgia adotada pelo BCB foi financiar o Econmico e
mant-lo funcionando at que as negociaes chegassem a bom termo. medida
que bancos e depositantes melhor informados se apercebiam da real situao do
Econmico e procuravam reduzir de forma rpida e ordenada os depsitos e os
crditos que lhe concedia regularmente, o BCB assumia seu lugar, elevando o
comprometimento de seus recursos, ou seja, o comprometimento de recursos pblicos.
No incio de agosto de 1995, as negociaes de grupos empresariais para salvar
o banco baiano passaram a ser comentadas diariamente na imprensa, com detalhes
sobre a gravidade dos problemas e as dificuldades para se chegar a um acordo.
Na quarta-feira, 9 de agosto, enquanto a Gazeta Mercantil parava repentinamente
de abordar o tema, a Folha de S. Paulo (Venda..., 1995, p. 2-8) anunciava: Venda
do Econmico fica sem prazo e descrevia os impasses nas negociaes, reiterando
que o mercado j no financiava o banco. Na vspera, este mesmo jornal afirmara que
o BCB queria um acordo ainda esta semana, caso contrrio faria a interveno,
mas sem prejuzo para correntistas e demais clientes.
A iminncia da interveno estava na imprensa dois dias antes de ocorrer,
ao lado de declaraes oficiosas do BCB de que os depositantes no sofreriam
prejuzos. Enquanto isto, os grandes aplicadores empreendiam uma debandada
final, financiada de fato pela deciso do BCB de manter o banco em atividade at
11 de agosto. Isto porque, sem conseguir captar recursos e devendo ao BCB, as
ordens de resgate de aplicaes e os saques de recursos s podiam transformar-se
em dinheiro porque o Econmico continuava podendo sacar no prprio BCB.
O expressivo aumento do rombo nos ltimos dias, portanto, fez-se
custa de dinheiro pblico e dos poupadores e clientes que no fugiram a tempo.
O crescimento da dvida a descoberto do banco com o BCB significava cada vez menos
recursos disponveis, aps a interveno, para ressarcir aqueles que no fugiram.
Em suma, os prejuzos do setor pblico e dos pequenos e mdios depositantes
acabaram sendo muito maiores que se a interveno tivesse ocorrido em 1994, ou
em meados de 1995, ou poucos dias antes de 11 de agosto.
O processo foi bem descrito pela revista Veja (O baro..., 1995, p. 86), em
uma das reportagens publicadas aps a quebra e que no foram contestadas pelo
BCB ou por qualquer autoridade:
24. A fragilidade financeira e patrimonial do Banco Econmico era de conhecimento de todo o mercado financeiro e de
fcil verificao pelos indicadores de desempenho desde anos antes (Carvalho e Oliveira, 2002).
604
Durante o ano de 1995, todo o dinheiro que o Econmico captava era menor do que
o retirado pelos clientes. Resultado: todos os dias, no final do expediente bancrio, o
banco ficava no vermelho. Para fechar o caixa no azul, [...] precisava tomar emprestado
cerca de 2 bilhes de reais. Seu descrdito na praa era tamanho que, junto banca
privada, no conseguia mais de 80 milhes. A diferena o Econmico conseguia em
Braslia. Uma parte obtinha junto Caixa Econmica Federal, obrigada pelo Banco
Central a comparecer quase todo dia. A Caixa emprestou mais de um bilho de reais
nos piores dias. Num dos dias mais tranquilos, 2 de maio, colocou 570 milhes.
O resto do dinheiro, o Econmico buscava na linha de redesconto do Banco Central,
onde batia diariamente h nove meses. Na quinta-feira passada o Econmico precisou
de 3 bilhes de reais e, s para o Banco Central, pediu quase 2 bilhes. Era demais.
Foi o sinal de alarme que decidiu a interveno.
Faltou apenas a revista completar que a fuga em massa de recursos na sexta,

11 de agosto, horas antes da interveno, s foi possvel porque o BCB havia emprestado todo o dinheiro ao Econmico na vspera, quando a quebra j era inevitvel.
Os detalhes do que ocorreu ficaram um pouco mais claros anos depois, com
a divulgao do relatrio da Polcia Federal (PF) sobre o caso. Segundo O Estado de
S. Paulo de 31 de dezembro de 2000 , Econmico mascarou balano patrimonial,
o banco em crise utilizou recursos da CEF para mascarar o balano de junho de
1995, operao feita por meio de CDI-reserva, mecanismo que possibilita
instituio financeira empenhar seus prprios recursos para garantir pagamento
da dvida. O negcio aparentemente no trouxe prejuzo para a CEF, mas foi
incorporado ao rombo dos cofres pblicos, visto que o BC, ao assumir as dvidas
do Econmico, tambm encampou os dbitos (Econmico..., 2000).
Ainda seguindo o texto do jornal sobre o relatrio da PF, o Econmico recebeu
crditos de liquidez do BCB durante os primeiros oito meses de 1995 e tambm
recebeu emprstimos interfinanceiros CDI da CEF, de fevereiro at a quebra,
em agosto. Em maio, o financiamento total era de R$ 2 bilhes, metade da CEF,
metade do BCB. Em 30 de junho, vencia emprstimo tomado junto ao BCB
(R$ 1,1 bilho). De acordo com a matria citada anteriormente:
Nesse mesmo dia seria publicado seu balano patrimonial. Para o rombo no
constar do balano, o Banco Econmico devolveu o dinheiro do BC e tomou novo
emprstimo na Caixa, de modo que ficou devendo R$ 2,15 bilhes instituio.
Isso fez com que o banco no recorresse ao BC para conseguir realizar a zeragem
automtica de suas contas, equilibrando dbitos e crditos na sua reserva bancria
(Econmico..., 2000).
Assim, o balano do primeiro semestre de 1995 demonstrou que no havia

nenhum dbito entre o Econmico e o BCB relacionado ao socorro financeiro,
mas trs dias depois o Econmico voltou a recorrer ao BCB, recebendo em torno
de R$ 1 bilho de assistncia liquidez. Conclui ento o laudo tcnico da PF:
605
Isso demonstra que o aumento do volume de CDI-reserva vendidos para a Caixa

Econmica Federal, em 30 de junho de 1995, serviu apenas para que o Banco Econmico ocultasse do mercado, durante a publicao de seu balano, a sua situao
de grande devedor do Banco Central.
Pode-se ento imaginar o que ocorreu nos ltimos dias do Econmico. Como
seria muito arriscado deixar o dinheiro da CEF no Econmico at o fim e tentar
liber-lo s escondidas depois da interveno, o BCB teve de orientar a CEF a no
renovar os crditos dirios ao Econmico nas vsperas ou no dia da interveno.
Com isso, os diretores do Econmico foram de fato avisados, ainda que de forma
indireta, de que chegara o momento do desenlace, e materializou-se o rombo de
mais de R$ 1 bilho dos ltimos dias apontado curiosamente pelo BCB como
o motivo para se decidir pela interveno.
A continuidade dos crditos da CEF no interbancrio assegurava ao mercado
financeiro que o Econmico, embora em grave crise, continuava sendo apoiado pelo BCB.
Para os pequenos e mdios aplicadores, o financiamento da CEF permitiu
que o Econmico operasse de maneira normal e reduziu bastante os sinais que
poderiam chegar at o grande pblico, na forma de boatos e rumores, os nicos
instrumentos que a maioria das pessoas e firmas dispem para decidir o que fazer
com seus depsitos e suas aplicaes. Estes depositantes estavam sendo privados
de informao relevante, qual os grandes tinham acesso, e estimulados a manter
seus recursos no banco.
O reconhecimento explcito da participao da CEF apareceu em conhecido
estudo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), um rgo pblico,
sobre os resultados dos bancos pblicos em 1995:
a CEF foi largamente acionada pelo governo no sentido de prover recursos aos
bancos privados em dificuldades, a fim de impedir que essas instituies pagassem
as taxas punitivas cobradas pelo Banco Central nas operaes de redesconto.
Esses emprstimos cresceram de R$ 550 milhes, em finais de 1994, para R$ 7,3
bilhes em dezembro de 1995 (IBGE, 1997, p. 11).
Os responsveis pela publicao do estudo do IBGE provavelmente no

perceberam que ofereciam a prova de um procedimento irregular. Tal atitude
um indcio forte de que o tema jamais foi objeto de debate ou questionamento
dentro ou fora do governo. Os crditos da CEF ao Econmico em crise violavam
as regras de prudncia fixadas pelo BCB, pois o montante superava em algumas
dezenas de vezes o patrimnio lquido da CEF e o Econmico no oferecia garantias.
Irregularidade to flagrante e to grande jamais teria sido feita sem um aval implcito
do BCB, atitude para a qual no existe amparo legal e que , em geral, proibida
na regulamentao dos bancos centrais.
606
As evidncias comprovam que o BCB agiu com enorme desenvoltura e autonomia na crise do Banco Econmico. Passou por cima das normas legais, envolveu
bancos pblicos, criou situaes originais e salvou o sistema bancrio privado
custa de ampliar os prejuzos assumidos pelo setor pblico. Ao final, conseguiu
evitar a discusso pblica dos problemas, inclusive nas diversas audincias realizadas
no Congresso Nacional. O episdio ilustra bem a complexidade do exerccio da
funo de emprestador de ltima instncia e a facilidade com que consegue ocultar
e mistificar o que ocorre nos casos mais graves.
O debate pblico foi dominado por trs enfoques mistificadores e nunca
escapou do entrelaamento entre eles, embora em certa medida os trs fossem
contraditrios: i) a contraposio artificial entre fazer o que se fez ou no fazer
nada; ii) a tese de que os problemas teriam decorrido de falhas de fiscalizao; e
iii) os alegados efeitos das presses polticas que teriam impedido a ao do BCB.
Sob o argumento justificado de que o BCB e o governo no poderiam deixar
o Banco Econmico quebrar simplesmente, criou-se a defesa do que foi feito, sem
questionar o mrito do que se fez, nem se havia outras possibilidades de atuao.
O bloqueio da discusso impediu que viesse a pblico o que de fato ocorreu.
Nunca entrou no debate pblico o desrespeito s normas legais. A legislao
vigente na poca fixava a exigncia de garantias para os crditos do BCB a instituies financeiras: a Resoluo no 1.786, de fevereiro de 1991, do prprio BCB,
definira duas modalidades possveis. Os emprstimos de liquidez seriam destinados
a solucionar problemas de iliquidez momentnea, com prazo curto e limitados
a 15% de certas contas do passivo. Os emprstimos especiais se destinariam a
instituies com descasamento de prazos entre passivo e ativo, sem limite de
prazo e volume, mas com exigncia clara de que a instituio deveria demonstrar
condies de solvabilidade. Nos dois casos, a resoluo exigia a apresentao de
garantias adequadas.
Nas audincias do ministro da Fazenda e do presidente do BCB no Congresso
sobre o Banco Econmico, o Banco Nacional e a criao do Proer, quando indagados
sobre a base legal das atitudes adotadas, ambos responderam de forma evasiva e
evitaram discutir a norma legal.25 Foi tambm impossvel colocar na imprensa a
discusso sobre a desobedincia explcita das normais legais e cobrar das autoridades
explicaes a respeito.
O segundo instrumento de mistificao foi a tese de que a causa de tudo
veio de erros de fiscalizao, resultado de que o mercado esperto demais, o BCB
sempre corre atrs e o nico jeito prevenir. A alegao de falhas de fiscalizao,
25. Em 28 e 29 de novembro de 1995 e em 5 de maro de 1996, foram ouvidos o ministro da Fazenda, Pedro Malan,
e o presidente do BCB, Gustavo Loyola. A transcrio das sesses est na Biblioteca da Cmara dos Deputados.
607
adotada tambm depois no caso do Banco Nacional, nunca foi provada pelo
BCB. Sempre foi negado acesso aos documentos da fiscalizao, mesmo anos
depois do processo de interveno. A fragilizao do Banco Econmico era um
processo antigo e comprovvel com os simples dados dos balanos.26 Alm disso,
ainda que a fiscalizao regular no tivesse detectado os problemas, o BCB teve a
demonstrao prtica da gravidade da situao quando os demais bancos cortaram
o financiamento no interbancrio.
Uma razo alegada por dirigentes do BCB e dos bancos federais, mas apenas
em conversas reservadas, a de que o procedimento permitiria reduzir o nus que
o acesso ao dinheiro do redesconto acarreta para um banco em crise. Se assim o
foi, houve subsdio de um banco federal ao banco privado em crise, que deixou de
arcar com os custos decorrentes de sua situao. Se o banco em crise estava pagando
juros muito altos tambm CEF o que apresentado em defesa da deciso de seus
diretores de realizar o negcio , ento a alegao de reduzir o nus no procede.
Contudo, podem ser levantadas duas outras justificativas para os crditos
da CEF. Uma a de que estavam esgotadas as garantias de que o banco podia
oferecer ao BCB e este, para no operar em flagrante irregularidade, utilizou a CEF
como brao auxiliar e esta passou a dar crdito sem garantias, protegida por um
compromisso do BCB de avis-la em tempo, caso o banco fosse sofrer interveno.
A outra a de que o BCB queria evitar que nmeros muito altos nas estatsticas
do redesconto espalhassem a desconfiana no mercado e precipitassem a crise que
estava empenhado em evitar.
Nessas duas hipteses, caso tudo terminasse bem, a operao passaria como
indolor e seria at lucrativa para todos. Como a sada negociada no se materializou,
o esquema revelou-se muito arriscado e acabou sendo fortemente prejudicial ao
setor pblico e aos clientes que no fugiram a tempo. Uma razo bsica para isto
que o financiamento do banco pblico auxiliar s poderia ser suspenso se a
situao melhorasse para o banco em crise; caso contrrio, a sada deste financiador
de penltima instncia deixaria o banco insolvente e, mais importante, seria um
sinal inquestionvel de interveno.
O terceiro argumento foi atribuir os problemas na atuao do BCB s presses
polticas e falta de autonomia. Bastante previsvel nos debates sobre o tema, o
argumento fica bastante enfraquecido com os poucos relatos vindos a pblico sobre
os processos de tomada de deciso no caso. Afinal, os diretores do BCB foram
capazes de derrubar o acordo do presidente da Repblica com o senador Antnio
Carlos Magalhes dias depois da interveno. Bastou a ameaa de demisso
coletiva dos diretores do BCB para que o Executivo recuasse, conforme admitiu o
26. O Banco Econmico estava se debilitando financeiramente de forma preocupante nos anos anteriores ao Plano
Real. Ver a respeito Carvalho e Oliveira (2002).
608
prprio presidente do BCB, Gustavo Loyola (Gazeta Mercantil, 1995, p. memo 1).
Isto significa que o BCB disps de bastante espao para fazer valer seus pontos
de vista em uma questo que ameaava gravemente as relaes do Executivo com
um dos seus principais aliados. O BCB pode contrariar com sucesso o Executivo,
desde que esteja realmente disposto a faz-lo.
Alm disso, todas as verses apresentadas depois da interveno atribuem a
conduta do BCB no caso do Econmico a opes de sua prpria diretoria a partir
de preocupaes com o plano de estabilizao, risco de instabilidade no sistema
bancrio e fluxo de recursos externos para o pas.
4.4 A defesa dos bancos na crise de setembro a outubro de 2008
Depois dos problemas ligados ao Proer e interveno do BCB na crise cambial, em

janeiro e fevereiro de 2009, em especial as controvrsias sobre o caso Marka/Cindam,
a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101), de 4 de maio de 2000,
retomou a normatizao dos emprstimos do BCB a bancos. Pelo texto da lei, no
Artigo 28, ficava proibida a utilizao de recursos pblicos para socorrer instituies
do sistema financeiro nacional, podendo o BCB operar apenas na forma de redesconto
e emprstimos com prazo inferior a 360 dias.
Entendeu-se do texto que o BCB estava proibido de operar como emprestador
de ltima instncia, a no ser no caso de instituies solventes, capazes de oferecer
ttulos pblicos como garantia de emprstimos do BCB. Contudo, no incio de
sua redao, o Artigo 28 estabelecia a ressalva de que a vedao estabelecida
deveria ser observada salvo mediante lei especfica. As preocupaes manifestadas
por alguns com um possvel engessamento da capacidade de interveno do BCB
em uma situao de crise foram rapidamente desfeitas nos episdios de setembro
a outubro de 2008.
Na esteira da onda de choque provocada pela quebra do Banco Lehman
Brothers nos Estados Unidos, o movimento de fuga dos ativos de risco nos mercados
mundiais provocou forte valorizao do dlar. A alta do dlar foi amplificada
no Brasil pelos rumores de dificuldades de bancos mdios e pequenos, de um
grande banco e de muitas empresas exportadoras que haviam realizado operaes
especulativas de grande risco no caso de forte desvalorizao do real (Oliveira, 2009;
Freitas, 2009; Farhi e Borghi, 2009). O cmbio saltou de R$ 1,70 por dlar para
quase R$ 2,50 em curto prazo, o que de fato quebrou algumas destas empresas e
levou os grandes bancos a praticamente suspender a oferta de recursos para bancos
pequenos e mdios no mercado interbancrio.
A reao do governo foi imediata. Em 6 de outubro de 2008, foi editada
a MP no 442, facultando ao CMN estabelecer critrios e condies especiais de
avaliao e aceitao de ativos recebidos pelo BCB em operaes de redesconto ou
em garantia de operaes de emprstimo em moeda estrangeira.
609
Como costuma ocorrer em textos dessa ordem, no foram oferecidos parmetros para limitar essa faculdade, em especial no que se refere ao preo de aceitao
dessas garantias. Sem esta limitao de preo e natureza das garantias, o BCB ficava
autorizado a agir da forma que lhe parecesse mais adequada, inclusive porque o
Artigo 28 , item II, autorizava o BCB a aceitar, em carter complementar s garantias
oferecidas nas operaes, garantia real ou fidejussria outorgada por acionista
controlador, por empresa coligada ou por instituio financeira (Brasil, 2000).
A MP foi transformada na Lei no 11.882, de 23 de dezembro de 2008, e seu
alcance s foi percebido com a rumorosa entrevista concedida pelo ento diretor
de poltica monetria do BCB, Mario Tors, ao jornal Valor Econmico um ano
depois, em 13 de novembro de 2009 (Romero e Ribeiro, 2009). A expresso jogamos dinheiro de helicptero para combater a crise de liquidez forte o suficiente
para evidenciar que o BCB ofereceu liquidez ao mercado segundo a lgica do que
era ou pareceu necessrio para estancar a desconfiana. Na entrevista, o ento
diretor do BCB no deu detalhes sobre datas e montantes operados, nem sobre
as garantias oferecidas, sua natureza ou o preo com que foram aceitas pelo BCB.
correto supor que as operaes foram iniciadas antes da edio da MP no 442 e
que esta teria sido editada de fato para oferecer amparo legal s iniciativas em curso.
Ainda segundo Tors: Ficvamos todos dentro da sala, em volta do computador,
at decidir qual medida teria exatamente o efeito desejado. Decidido o volume de
dinheiro a liberar, entraram em cena dois diretores de carreira do BCB Antnio
Gustavo Matos do Vale (liquidaes) e Anthero de Moraes Meirelles (administrao)
para ajudar a transformar as decises em circulares e resolues. No sei fazer isso.
A participao desses diretores foi fundamental, afirmou Tors (Romero e Ribeiro, 2009).
Sobre a data de incio, o diretor informou que a choradeira das empresas e dos
bancos teria comeado apenas dois dias depois da quebra do Lehman, em 16 ou 17
de setembro, portanto. O texto da matria do jornal Valor Econmico esclarecedor:
A choradeira no demorou a comear. Apenas dois dias depois da quebra do
Lehman, a caixa de e-mails do diretor de poltica monetria do BC ficou abarrotada
de mensagens de diretores de grandes empresas e de operadores de bancos, com
splicas de interveno da autoridade no mercado para reduzir as perdas que suas
empresas estavam prestes a sofrer. As mensagens tinham um tom dramtico. Num
desses e-mails, com data de 17 de setembro de 2008, o diretor financeiro de uma
grande companhia exportadora deu informaes teis ao Banco Central. Revelou que
as empresas haviam utilizado instrumentos tradicionais na Bolsa de Mercadorias e
Futuros (BM&F) para se proteger da apreciao cambial (Romero e Ribeiro, 2009).
O autor da mensagem teria alardeado haver risco de disrupo para pressionar

o BCB a vender dlares, apontando os resgates de Certificado de Depsito Bancrio
(CDB) de bancos pequenos e mdios pelas empresas sob ameaa de perdas nos
derivativos, o que deixava estes bancos sob grande ameaa de uma crise de liquidez.
610
Mensagens deste tipo continuaram a chegar, mas Tors declarou ter resistido s
presses, alegando que o cmbio era flutuante e o BCB no faria intervenes
naquele momento, antes de saber a dimenso da crise (Romero e Ribeiro, 2009).
Nada foi dito, portanto, sobre a data em que o dinheiro foi introduzido no mercado
em grandes quantidades, de helicptero, nem quais motivos teriam levado a diretoria
do BCB a faz-lo, pois nos primeiros dias a deciso teria sido de resistir e aguardar.
A entrevista contm tambm diversos detalhes acerca da comunicao direta
de diretores de bancos e grandes empresas com os diretores do BCB e do clima em
que as questes foram analisadas e as decises por fim adotadas.
Pouco se sabe a essa altura sobre o que de fato ocorreu, inclusive por ter se
formado um amplo consenso entre o BCB, o governo e as lideranas de bancos e
empresas em torno da tese de que o Brasil no foi afetado pela crise por ter um sistema
bancrio slido, bem regulado e fortalecido pelo Proer. As palavras de Tors colocam estas afirmativas sob grande dvida, inclusive por no terem sido desmentidas.
As declaraes do diretor confirmam a capacidade do BCB de agir por sua
prpria iniciativa, independentemente das restries legais existentes, como em
1995. Mostram tambm a capacidade de criar em seguida no apenas um consenso
poltico em torno de suas iniciativas, mas tambm as normatizaes legais que
amparam ex post as medidas adotadas, seguindo seu arbtrio e sua prpria avaliao
sobre a situao a enfrentar. Nos dois casos, a quantidade de dinheiro colocado no
mercado foi decidida em cima do que se entendia ser a demanda, sem prestao
de contas sobre quantidades e condies em que isto foi feito.
5 CONCLUSO
Este texto discutiu, luz da tese da independncia do BCB e do processo de

formao da autoridade monetria brasileira, a autonomia desfrutada pelo BCB de
facto no Estado e adiante da sociedade civil. Pde-se verificar que, embora no seja
atualmente independente, no sentido de no dispor da prerrogativa de estabelecer
metas para a conduo da poltica monetria, o BCB atua como se dispusesse de
plena autonomia jurdica.
Diversos episdios, alguns dos quais apresentados neste artigo, revelam a
capacidade de o BCB exercer suas diferentes atribuies sem a devida transparncia,
prestao de contas e responsabilizao pblica dos atos de seus dirigentes. Sujeito
a presses diversas, conforme revelado pela intrigante entrevista do ento diretor
de poltica monetria do BCB ao jornal Valor Econmico, em novembro de 2009,
as relaes da autoridade monetria brasileira com o Estado e a sociedade civil se
apresentam escusas e constituem uma deficincia do processo democrtico brasileiro
no que se refere ao controle sobre as aes do BCB.
611
A instituio do regime de metas para a inflao implicou avanos importantes no mbito da transparncia das aes do BCB na esfera estrita da poltica
monetria, mas no viabilizou uma tessitura institucional capaz de permitir
sociedade civil o conhecimento de suas aes no exerccio de suas mais diferentes
atribuies. Intervenes realizadas e capazes de implicar nus oramentrio
significativo chegam ao conhecimento pblico de forma apenas parcial e a partir de
canais no institucionalizados, com o Poder Legislativo cumprindo papel tmido
e assessrio no que diz respeito s aes do BCB.
Estudos que avancem nesta discusso e busquem vislumbrar iniciativas e
medidas para o fortalecimento da democracia brasileira, particularmente no mbito
do controle da sociedade sobre o BCB, mostram-se altamente necessrios para
viabilizar a constituio de um sistema efetivo de prestao de contas e de responsabilizao pblica dos atos dos seus dirigentes, de modo a tornar transparentes as
aes da instituio e assim fortalecer a democracia brasileira.
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CAPTULO 19
A ATUAO DO ESTADO BRASILEIRO NO DOMNIO

ECONMICO*
Gilberto Bercovici
1 INTRODUO
O papel do Estado no domnio econmico alvo de inmeros debates no Brasil. Adeptos

de um Estado regulador, ou mnimo, costumam se enfrentar com os defensores de um
Estado intervencionista, ou desenvolvimentista. No entanto, uma anlise histrica
da estrutura administrativa brasileira pode revelar alguns dados que permitem
uma melhor compreenso de qual Estado se est tratando. Este texto parte da
constatao, que ser demonstrada a seguir, de que a Constituio democrtica
de 1988 recebeu o Estado estruturado sob a ditadura militar (1964-1985), ou
seja, o Estado reformado pelo Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG),
elaborado por Roberto Campos e Octavio Gouveia de Bulhes (1964-1967).1
O PAEG, e as reformas a ele vinculadas, propiciou a atual configurao do sistema
monetrio e financeiro com a criao do Banco Central do Brasil (BCB), Lei
no 4.595, de 31 de dezembro de 1964;2 do sistema tributrio nacional Emenda
Constitucional (EC) no 18, de 1o de dezembro de 1965, e Cdigo Tributrio
Nacional, Lei no 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Oliveira, 1991, p. 43-90; 1995,
p. 15-30); e da atual estrutura administrativa, por meio da reforma implementada pelo Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, ainda hoje em vigor.
Deste modo, a permanncia da estrutura administrativa reformada no Regime
Militar, com as concepes de eficincia empresarial e de privilgio do setor privado
j presentes cerca de trinta anos antes da chamada reforma gerencial da dcada de
todos da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea para o projeto
1. Sobre o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG), ver Octavio Ianni (Ianni, 1991, p. 229-242 e 261-288).
2. A legislao sobre o sistema financeiro nacional, boa parte dela ainda em vigor, foi quase toda aprovada durante o
governo do Marechal Castello Branco, como a Lei no 4.380, de 21 de agosto de 1964 Lei do Sistema Financeiro da
Habitao; a mencionada Lei no 4.595, de 31 de dezembro de 1964/1964 que cria o Banco Central do Brasil (BCB)
e o Conselho Monetrio Nacional (CMN); a Lei no 4.728, de 14 de julho de 1965 Lei do Mercado de Capitais; e o
Decreto-Lei no 73, de 21 de novembro de 1966 que reestrutura todo o setor de seguros e resseguros do pas. Para mais
informaes acerca deste assunto, ver Maria Lcia Teixeira Werneck Vianna (Vianna, 1987, p. 91-110), Gilda Portugal
Gouva (Gouva, 1994, p. 133-148) e Jos Marcos Nayme Novelli (Novelli, 2001, p. 129-133).
618
1990, um elemento-chave para a compreenso das possibilidades e dos limites

de atuao do Estado brasileiro no domnio econmico.
2 AS TENTATIVAS DE REFORMA DA ADMINISTRAO PBLICA
A reforma de 1967 reestrutura o modelo administrativo brasileiro instaurado na

dcada de 1930, a partir da criao de rgos como o Conselho Federal de Servio
Pblico Civil (Brasil, 1934, Artigos 168 a 173; Lei no 284, de 8 de outubro de
1936), substitudo posteriormente pelo clebre Departamento Administrativo
do Servio Pblico (DASP), estruturado a partir do Artigo 67 da Carta de 19373 e
do Decreto-Lei no 579, de 30 de julho de 1938. As reformas dessa dcada consolidaram a profissionalizao da administrao pblica, com a garantia do acesso
a cargos pblicos por meio de concursos pblicos, estruturao de carreiras e de
direitos e obrigaes dos servidores pblicos. Dotado de atribuies amplas, como
definir, racionalizar e controlar o funcionalismo e a organizao da estrutura administrativa, o DASP chegou a ser o rgo responsvel pela elaborao do oramento
federal (Wahrlich, 1983, p. 236-255; Draibe, 1985, p. 84-86).4
O modelo de reforma administrativa que inspirou a criao do DASP foi o
norte-americano, com base em autores como William F. Willoughby, cuja obra
Principles of Public Administration defendia a instituio de um rgo administrativo
central, o Bureau of General Administration. Este rgo deveria ser vinculado
diretamente chefia do Executivo, no sendo responsabilizado diretamente pela
realizao das vrias tarefas da administrao pblica, mas por sua operacionalizao
e controle. Para Willoughby (1929, p. 52-58 e 81-103), a administrao pblica
no poderia ser compreendida de forma fragmentria, mas como um nico sistema
administrativo integrado.5
Entre 1950 e 1954, durante o segundo governo Vargas, a percepo da inadequao do aparelho estatal para o projeto industrializante do Estado se tornou crescente
e passou a figurar entre os grandes problemas estruturais do pas. O desaparelhamento do Estado diante das novas funes econmicas e sociais levou inclusive
3. Artigo 67 da Carta de 1937: Art. 67 Haver junto Presidncia da Repblica, organizado por decreto do
Presidente, um Departamento Administrativo com as seguintes atribuies: a) o estudo pormenorizado das reparties,
departamentos e estabelecimentos pblicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficincia, as
modificaes a serem feitas na organizao dos servios pblicos, sua distribuio e agrupamento, dotaes oramentrias, condies e processos de trabalho, relaes de uns com os outros e com o pblico; b) organizar anualmente, de
acordo com as instrues do Presidente da Repblica, a proposta oramentria a ser enviada por este Cmara dos
Deputados; c) fiscalizar, por delegao do Presidente da Repblica e na conformidade das suas instrues, a execuo
oramentria (Brasil, 1937).
4. Aps a deposio de Getlio Vargas, em 29 de outubro de 1945, o Departamento Administrativo do Servio Pblico
(DASP) foi reestruturado pelo Decreto-Lei no 8.323-A, de 7 de dezembro de 1945, que reduziu vrias de suas atribuies. Na poca, inclusive, houve quem defendesse a extino do departamento (Wahrlich, 1983, p. 255-264; Draibe,
1985, p. 297-306). Para mais informaes sobre a defesa da manuteno do DASP aps a queda do Estado Novo, ver
Bittencourt (1947, p. 361-375).
5. A esse respeito, ver tambm Wahrlich (1983, p. 279-327).
A Atuao do Estado Brasileiro no Domnio Econmico
619
apresentao da proposta de uma reforma administrativa, em que se previa a

necessidade de criao de rgos de coordenao e planejamento Projeto de Lei
no 3.563, de 31 de agosto de 1953 (Vargas, 1969, p. 43-61). Enquanto as resistncias
do Congresso Nacional sobre a reestruturao do Estado no eram e no seriam
ultrapassadas, o governo Vargas buscou meios de implementar polticas de mbito
nacional, como a instituio de comisses interministeriais Comisso Nacional de
Poltica Agrria, Comisso de Desenvolvimento Industrial, Comisso Nacional de
Bem-Estar etc. , alm da criao de novos rgos e novas empresas estatais, como
a Companhia Fabricadora de Peas (COFAP), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico
e Tecnolgico (CNPq), a Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior (Capes), a Petrobras, o projeto da Eletrobras, entre outros (Draibe, 1985,
p. 213-236).6 Estes novos rgos, geralmente, eram ligados diretamente ao presidente
da Repblica, o que acarretaria um fenmeno denominado congestionamento da
Presidncia da Repblica, com o consequente esvaziamento poltico de parte dos
ministrios (Lafer, 2002, p. 75-76; Benevides, 1979, p. 203-204).
Ao contrrio da criao das empresas estatais nos pases europeus, a estatizao no Brasil significar tambm a constituio da prpria atuao empresarial
nos vrios setores da economia, internalizando o processo de industrializao.
O Estado brasileiro ir, simultaneamente, concentrar recursos e constituir a base
produtiva. Neste primeiro momento da construo do Estado industrial no Brasil,
as questes referentes a minerao, siderurgia e petrleo se tornaram temas de
Estado, vinculando a explorao dos recursos minerais poltica nacional de
industrializao. A criao das empresas estatais nestes setores, segundo Sulamis Dain
(Dain, 1986), busca dar uma soluo conjunta implantao da base da indstria
pesada e ao seu financiamento. O surgimento destas empresas estatais no se d
sem acirrados debates polticos e, assim como no caso da Petrobras, aps uma forte
mobilizao popular a seu favor, o que proporcionou a estas primeiras empresas
grande legitimidade, inclusive permitindo a obteno de seus recursos iniciais a
partir de mecanismos de poupana forada recursos da Previdncia Social, recursos
provenientes da arrecadao de impostos setoriais etc. A importncia da iniciativa
estatal no processo de industrializao brasileiro, para Caio Prado Jnior (Prado
Jnior, 1993, p. 320-322), insubstituvel, embora o Estado no tenha assumido
integralmente a responsabilidade de estruturar uma economia efetivamente nacional.
A presena do Estado ir se materializar diante da incipincia do capital privado
nacional e em contraposio ao controle estrangeiro sobre os recursos minerais.7
A sociedade de economia mista , em sua estruturao atual, um fenmeno
do final do sculo XIX e incio do sculo XX, que se intensificou, especialmente
6. Para mais informaes acerca desse tema, ver tambm Celso Lafer (Lafer, 2002, p. 81-83).
7. Para mais informaes acerca desse assunto, ver Sulamis Dain (Dain, 1986, p. 267-268, 276-277, 280-281 e 283-285)
e Snia Draibe (Draibe, 1985, p. 125-128). Ver tambm Wanderley Guilherme dos Santos (Santos, 2006, p. 29-33).
620
na Alemanha, durante a Primeira Guerra Mundial 1914-1918 (Jellinek, 1931,

p. 526-528).8 A Constituio alem de 1919, a Constituio de Weimar, por sua
vez, previu expressamente, em seu Artigo 156, a possibilidade de socializao,
nacionalizao ou participao estatal no setor empresarial.9 A viso tradicional,
inspirada nos escritos do industrial alemo Walter Rathenau, entendia a sociedade
de economia mista gemischtwirtschaftliche Unternehmung como uma associao
livre de capitais privados e fundos pblicos para a explorao de uma atividade
econmica, um fenmeno econmico, que no pertenceria s instituies
administrativas.10 Esta concepo equivocada levou a uma srie de debates, como o
protagonizado por Bilac Pinto, sobre a impossibilidade de conciliao dos interesses
pblicos do Estado e privado dos demais acionistas privados, que almejam
o lucro , que levaria substituio do modelo de sociedade de economia mista
pelo de empresa pblica, cujo capital exclusivamente estatal.11
A doutrina publicista brasileira contempornea define as empresas estatais
como entidades integrantes da administrao pblica indireta dotadas de personalidade jurdica de direito privado, cuja criao autorizada por lei e como um
instrumento de ao do Estado. Apesar de sua personalidade de direito privado,
esto submetidas a regras especiais, decorrentes de sua natureza de integrante da
administrao pblica. Estas regras especiais decorrem de sua criao, autorizada
por lei, cujo texto excepciona a legislao societria, comercial e civil, aplicvel
s empresas privadas. Na criao da sociedade de economia mista, autorizada
pela via legislativa, o Estado age como poder pblico, no como acionista. A sua
constituio apenas pode se dar sob a forma de sociedade annima ao contrrio
da empresa pblica, que pode assumir qualquer forma societria prevista em lei e
cujo capital exclusivamente pblico , devendo o controle acionrio majoritrio
pertencer ao Estado, em qualquer de suas esferas governamentais, pois ela foi criada
deliberadamente como um instrumento da ao estatal.12
8. Sobre as sociedades de guerra (Kriegsgesellschaften), criadas na Alemanha entre 1914 e 1918, ver Regina Roth
(Roth, 1997, p. 103-156).
9. A esse respeito, ver Ren Brunet (Brunet, 1921, p. 298-318), Gerhard Anschtz (Anschtz, 1987, p. 725-729),
Heinrich Friedlaender (Friedlaender, 1975, p. 322-348) e Gerold Ambrosius (Ambrosius, 1984, p. 64-102). Para o
debate em torno da constituio econmica durante o perodo da Repblica de Weimar (1918-1933), consultar Gilberto
Bercovici (Becovici, 2004, p. 39-50).
10. Para mais informaes acerca desse tema, consultar as obras de Fritz Fleiner (Fleiner, 1933, p. 82-84); Ernst Rudolf
Huber (Huber, 1953, p. 529-530), Ernst Forsthoff (Forsthoff, 1966, p. 485) e Jean-Yves Chrot (Chrot, 2007, p. 471-472).
Para as dificuldades encontradas pela doutrina publicista brasileira com o conceito de empresa estatal, ver Alberto
Venncio Filho (Venncio Filho, 1968, p. 385-406).
11. A esse respeito, ver o clssico artigo de Bilac Pinto, intitulado O declnio das sociedades de economia mista e o
advento das modernas empresas pblicas (Pinto, 1954, p. 43-57). Ver, ainda, Waldemar Martins Ferreira (Ferreira,
1956, p. 151-153).
12. Para mais informaes acerca desse assunto, ver, por todos, Ferreira (1956, p. 131-151), Venncio Filho (1968,
p. 415-437), Manuel de Oliveira Franco Sobrinho (Franco Sobrinho, 1983, p. 68-74), Washington Peluso Albino de Souza
(Souza, 1994, p. 273-276), Celso Antnio Bandeira de Mello (Mello, 2006, p. 175-178), Eros Roberto Grau (Grau, 2007,
p. 111-119), e Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Pietro, 2007, p. 420-421).
621
O governo de Juscelino Kubitschek levaria a estrutura estatal-administrativa

de Getlio Vargas ao seu limite mximo, completando o processo de industrializao pesada, mas demonstrando o esgotamento das potencialidades do Estado
estruturado aps a Revoluo de 1930. Por meio do Decreto no 39.855, de 24
de agosto de 1956, chegou a ser criada uma Comisso de Estudos e Projetos
Administrativos (Cepa) para dar continuidade ao tema da reforma administrativa
iniciada no segundo Governo Vargas. No entanto, a chamada administrao
paralela foi entendida como um meio mais eficaz, para implementar a poltica
desenvolvimentista, que a promoo de uma reforma administrativa global,
tentada, sem sucesso, por Getlio Vargas. A criao da administrao paralela,
com coordenao e planejamento centralizados e informais, demonstrou as
possibilidades e os limites da estrutura estatal brasileira. O governo Joo
Goulart criou ainda o Ministrio Extraordinrio para a Reforma Administrativa,
chefiado por Ernni do Amaral Peixoto, que chegou a elaborar um projeto de
lei orgnica do sistema administrativo federal Projeto de Lei no 1.482, de 19
de novembro de 1963 , mas esta questo foi solucionada de outro modo, pela
via autoritria, aps o Golpe Militar de 1964.13
2.1 A reforma administrativa de 1967
A reforma administrativa da ditadura militar foi elaborada a partir de

uma comisso denominada Comisso Especial de Estudos de Reforma
Administrativa (Comestra), criada pelo Decreto no 54.401, de 9 de outubro
de 1964. Esta comisso era presidida pelo ministro do Planejamento, Roberto
Campos.14 No entanto, a reforma administrativa proposta no seria debatida
no Congresso Nacional, mas, com base nos poderes de exceo do Artigo 9o,
2o do Ato Institucional no 4, de 7 de dezembro de 1966, foi promulgada
diretamente pelo Marechal Castello Branco, pelo Decreto-Lei no 200/1967.
O discurso oficial do regime era o da ortodoxia econmica.
As prprias constituies outorgadas pelos militares, em 1967 e em 1969,
chegaram, no por mera coincidncia, a incorporar o chamado princpio da subsidiariedade, cuja concepo entender o Estado como subsidirio da iniciativa
privada. Este princpio originrio da legislao fascista (Asenjo, 1984, p. 92-93)15
13. Para mais informaes acerca desse assunto, ver Carlos Lessa (Lessa, 1983, p. 99-117 e 140-142), Lafer (2002,
p. 83-112), Benevides (1979, p. 224-232), e Draibe (1985, p. 240-259).
14. Sobre os trabalhos da Comisso Especial de Estudos de Reforma Administrativa (Comestra), ver Jos de Nazar
Teixeira Dias (Dias, 1969, p. 1-30). O autor foi secretrio-executivo da comisso, chefe de Gabinete e secretrio-geral
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) durante o perodo em que Roberto Campos exerceu as
funes ministeriais, de 1964 a 1967.
15. Para a viso schmittiana sobre as relaes entre poltica e economia o Estado total , o Estado alemo de Weimar
considerado fraco perante as foras econmicas, embora continuasse intervindo. Deste modo, Schmitt, no incio da
dcada de 1930, prope um Estado que garantisse o espao da iniciativa privada, com a reduo da atuao estatal
na economia, integrando as atuaes individuais no real interesse pblico, ou, na sua consagrada expresso, um
Estado forte em uma economia livre. Para um paralelo entre o atual discurso sobre tcnica e reforma do Estado e as
propostas dos setores conservadores alemes prximos do fascismo na dcada de 1920 e incio da dcada de 1930,
representados, entre outros, por Carl Schmitt, ver Bercovici (2004, p. 93-107).
622
de Benito Mussolini Carta del Lavoro, de 1927 (Itlia, 1927) e de Francisco

Franco Fuero del Trabajo, de 1938, e Ley de Principios del Movimiento Nacional,
de 1958 , encontrando-se explcito em vrios dispositivos da Carta de 1967,
outorgada pelo Marechal Castello Branco, por exemplo, nos seus Artigos 157, 8o, 16
e 163 (Brasil, 1967). 17
As empresas estatais, para os formuladores do Decreto-Lei no 200/1967,
deveriam ter condies de funcionamento e de operao idnticas s do setor privado.
Alm disso, sua autonomia deveria ser garantida, pois elas seriam vinculadas, no
subordinadas, aos ministrios, que somente poderiam efetuar um controle de
resultados (Dias, 1969, p. 78-80). Esta concepo havia sido defendida inclusive
pelo prprio Marechal Castello Branco, que afirmou em sua Mensagem ao Congresso
Nacional, de 1965, que desejava, com a reforma administrativa, obter que o setor
pblico possa operar com a eficincia da empresa privada (apud Dias, 1969,
p. 50; Campos, 1994, p. 697).
Como explicar a expanso das empresas estatais no ps-1964? Apesar do
discurso oficial de restrio atuao estatal na esfera econmica de liberais
insuspeitos, como Octavio Gouveia de Bulhes, Roberto Campos, Antnio Delfim
Netto e Mrio Henrique Simonsen, cerca de 60% das empresas estatais do Brasil
foram criadas entre 1966 e 1976 (Martins, 1991, p. 60-62).
O primeiro governo militar brasileiro, instalado logo aps o golpe de Estado
de 1964, tem uma grande preocupao em conter o deficit pblico e combater a
inflao. Para tanto, vai promover medidas que reformulam a captao de recursos
e as transferncias intergovernamentais para as empresas estatais, alm de exigir
uma poltica realista de preos. As reformas realizadas pelo PAEG visavam,
fundamentalmente, recuperar a economia de mercado. Um dos objetivos
16. Artigo 157, 8o , da Carta de 1967: So facultados a interveno no domnio econmico e o monoplio de
determinada indstria ou atividade, mediante lei da Unio, quando indispensvel por motivos de segurana nacional,
ou para organizar setor que no possa ser desenvolvido com eficincia no regime de competio e de liberdade de
iniciativa, assegurados os direitos e garantias individuais (Brasil, 1967a), mantido com redao similar no Artigo 163
da Carta de 1969: So facultados a interveno no domnio econmico e o monoplio de determinada indstria ou
atividade, mediante lei federal, quando indispensvel por motivo de segurana nacional ou para organizar setor que
no possa ser desenvolvido com eficcia no regime de competio e de liberdade de iniciativa, assegurados os direitos
e garantias individuais (Brasil, 1969).
17. Artigo 163 da Carta de 1967: s empresas privadas compete preferencialmente, com o estmulo e apoio do
Estado, organizar e explorar as atividades econmicas. 1o Somente para suplementar a iniciativa privada, o Estado
organizar e explorar diretamente atividade econmica. 2o Na explorao, pelo Estado, da atividade econmica,
as empresas pblica, as autarquias e sociedades de economia mista reger-se-o pelas normas aplicveis s empresas
privadas, inclusive quanto ao direito do trabalho e das obrigaes. 3o A empresa pblica que explorar atividade no
monopolizada ficar sujeita ao mesmo regime tributrio aplicvel s empresas privadas (Brasil, 1967a), mantido com
redao similar no Artigo 170 da Carta de 1969: s empresas privadas compete, preferencialmente, com o estmulo
e o apoio do Estado, organizar e explorar as atividades econmicas. 1o Apenas em carter suplementar da iniciativa
privada o Estado organizar e explorar diretamente a atividade econmica. 2o Na explorao, pelo Estado, da
atividade econmica, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista reger-se-o pelas normas aplicveis s
empresas privadas, inclusive quanto ao direito do trabalho e ao das obrigaes. 3o A emprsa pblica que explorar
atividade no monopolizada ficar sujeita ao mesmo regime tributrio aplicvel s empresas privadas (Brasil, 1969).
623
explcitos do Decreto-Lei no 200/1967 foi, justamente, aumentar a eficincia do

setor produtivo pblico por meio da descentralizao na execuo das atividades
governamentais. As empresas estatais tiveram, assim, de adotar padres de atuao
similares aos das empresas privadas, sendo obrigadas a ser eficientes e a buscar
fontes alternativas de financiamento.
Dotadas de mais autonomia, as empresas estatais passaram a ser legalmente
entendidas como empresas capitalistas privadas (Brasil, 1967b, Artigo 27, pargrafo
nico).18 Deste modo, aplicando a racionalidade empresarial, muitas empresas
estatais se expandiram para ramos de atuao diferenciados e de alta rentabilidade,
alm de tambm passarem a recorrer ao endividamento externo. O Estado ampliou
sua participao no setor de bens e servios, aumentando a quantidade de empresas
estatais nos setores de energia, transportes, comunicaes, indstria de transformao
petroqumica, fertilizantes etc. , financeiras e outros servios processamento
de dados, comrcio exterior, equipamentos etc. A expanso das empresas estatais
pode ser explicada tambm pelo arcabouo jurdico do Decreto-Lei no 200/1967.
A descentralizao operacional prevista neste decreto propiciou a oportunidade
para a criao de vrias subsidirias das empresas estatais existentes, formando-se
holdings setoriais e expandindo-se, assim, a atuao das estatais. O Estado vinha
atuando na maior parte dos setores mencionados, mas expandiu sua atuao para
manter a poltica de crescimento econmico acelerado.
A autonomia das estatais como bem ressalta Luciano Martins (Martins, 1991,
p. 70-71 e 75-79), autonomia em relao ao governo, no em relao ao sistema
econmico reforada, assim, com a capacidade de adquirir autofinanciamento e
contrair emprstimos no exterior. Quanto maior for esta capacidade, mais autnoma
em relao ao governo ser a empresa estatal. Segundo Fernando Rezende,
foi justamente esta eficincia a causa da maior amplitude da interveno direta do
Estado na produo de bens e servios, contradizendo o discurso governamental
oficial de limitao e reduo do papel do Estado na economia (Rezende, 1987,
p. 216-218).19
Mesmo com a retomada da expanso econmica, a partir de 1967, as restries
de financiamento do BNDE para as empresas estatais so mantidas. A facilidade de
obteno de crditos no exterior ser a nova estratgia de financiamento do setor
produtivo estatal, que atua na vanguarda do processo de crescimento econmico.
A maior ou menor dependncia de emprstimos externos ficar condicionada
maior ou menor autonomia da empresa estatal, variando muito de caso a caso.
O II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) vai reforar a importncia
18. Artigo 27, pargrafo nico do Decreto-Lei no 200: Assegurar-se- s empresas pblicas e s sociedades de economia
mista condies de funcionamento idnticas s do setor privado cabendo a essas entidades, sob a superviso ministerial,
ajustar-se ao plano geral do Governo (Brasil, 1967b).
19. Para mais informaes acerca desse tema, ver tambm Wilson Suzigan (Suzigan, 1976, p. 89-90 e 126).
624
das empresas estatais para a expanso econmica. O aumento dos investimentos

estatais o financiamento estatal autnomo com empresas estatais endividadas no
exterior visava manter o controle estatal sobre a explorao dos recursos minerais
e garantir uma reserva de mercado ao capital privado nacional, beneficirio, em tese,
do projeto de modernizao conservadora dos militares. O objetivo de monopolizao capitalista a favor do empresariado nacional, no entanto, no consegue
se efetivar, gerando mais participao das empresas multinacionais na economia
brasileira e os protestos contra a suposta estatizao da economia por parte do
empresariado nacional.20
As empresas estatais inclusive passaram a especular nas bolsas de valores,
incentivadas pelo governo, especialmente aps 1976, com a promulgao da Lei
no 6.385, de 7 de dezembro de 1976, que reforma a legislao sobre mercado de
capitais e cria a Comisso de Valores Mobilirios (CVM), e da Lei no 6.404,
de 17 de dezembro de 1976, a nova lei das sociedades annimas. No por acaso,
seus papis respondem ainda pela maior parte das operaes realizadas na bolsa,
refletindo a gesto empresarial, que busca maximizar o lucro na empresa estatal em
vez da persecuo do interesse pblico (Martins, 1991, p. 71).
O controle sobre as empresas estatais, apesar de formalmente previsto no
Decreto-Lei no 200/1967, nunca foi realmente implementado. A superviso
ministerial, prevista no Artigo 26 do Decreto-Lei no 200/1967, foi um fracasso,
inclusive devido maior importncia de muitas das empresas estatais em relao
aos rgos encarregados de sua superviso. Deste modo, o controle interno
acabou sendo limitado esfera puramente burocrtica e s questes jurdicoformais (Rezende, 1987, p. 224-226).21 A ltima tentativa de instituio de um
controle interno sobre as empresas estatais deu-se com a criao, em 1979, da
Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), que tentou substituir o
modelo de 1967 por um controle centralizado, de carter eminentemente oramentrio, o que, para Fernando Rezende, subverte o princpio da autonomia
gerencial. A nfase de todo e qualquer controle administrativo passou para a
responsabilizao do gasto pblico como causa da crise econmica (Rezende,
1987, p. 228-232).22
Com a crise econmica da dcada de 1970, que se prolongaria por dcadas
no Brasil, a poltica de controle de gastos e centralizao oramentria, iniciada
com a criao da SEST, seria mantida por todo o processo de redemocratizao e
20. Para mais informaes acerca desse assunto, ver as obras de Dain (1986, p. 291-296) e Jos Lus Fiori, (Fiori, 1995,
p. 70-80). Sobre o II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), ver, ainda, Carlos Lessa (Lessa, 1998, p. 77-86) e,
em sentido distinto, Antnio Barros de Castro e Francisco Eduardo Pires de Souza (Castro e Souza, 2004, p. 27-47).
21. Para a defesa do modelo da superviso ministerial, ver Dias (1969, p. 89-98).
22. Para a crtica do argumento de que as empresas estatais seriam as principais responsveis pelo deficit pblico
brasileiro, ver Jos Carlos de Souza Braga (Braga, 1984, p. 194-206) e Joo Sayad (Sayad, 2001, p. 248-250).
625
constitucionalizao do pas. A Nova Repblica, entre vrias medidas, promove

a criao da Secretaria do Tesouro Nacional, em 1986, e consolida o papel do
BCB como autoridade monetria; a Constituio de 1988, por sua vez, consagra
a centralizao da elaborao e do controle oramentrios, visando uma maior
participao do Poder Legislativo e a maior transparncia dos gastos pblicos.
A finalizao deste processo de centralizao monetria e oramentria se dar
com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Lei Complementar no 101, de 4
de maio de 2000.23
A descentralizao administrativa promovida pelo Decreto-Lei no 200/1967
esvaziou o ncleo central do governo em que ocorria o congestionamento da
Presidncia da Repblica e fortaleceu os rgos da administrao indireta na
implementao das polticas pblicas. Outro alvo da reforma foi o DASP, visto
como excessivamente centralizador (Dias, 1969, p. 47 e 83-84; Rezende, 1987,
p. 232-233).24 A compensao desta perda de poder foi a criao de vrios rgos
colegiados dotados de grandes atribuies e de poder normativo durante todo o
Regime Militar, dos quais se destacam o Conselho Monetrio Nacional (CMN) e
o Conselho de Desenvolvimento Econmico (CDE).25 Na viso de Luciano Martins, o
Decreto-Lei no 200/1967 propiciou uma espcie de feudalizao do Estado: as
vrias partes que o integram passaram a ter existncia prpria e autnoma, com
interesses inclusive conflitantes entre si. Este processo teria sido acelerado com a
introduo da lgica empresarial como prtica administrativa, que estaria em constante choque e contradio com os interesses coletivos (Martins, 1991, p. 80-82).
2.2 A permanncia da estrutura administrativa do Regime Militar sob a
Constituio democrtica de 1988
O Decreto-Lei no 200/1967, pioneiro na exigncia da gesto empresarial dos rgos

administrativos, que ser ressuscitada por Bresser-Pereira trinta anos depois,26 vai
sobreviver ditadura militar e continuar em vigor sob a Constituio de 1988,
23. Sobre a criao da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST) no contexto de aumento do controle sobre
o oramento pblico no Brasil, processo que se encerraria com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em 2000, ver
Bercovici e Lus Fernando Massonetto (Bercovici e Massonetto, 2006, p. 60-64).
24. O DASP teve suas atribuies limitadas gesto do funcionalismo pblico civil, de acordo com o Artigo 115 do
Decreto-Lei no 200/1967 (Brasil, 1967).
25. Sobre a poltica do Conselho Monetrio Nacional (CMN), especialmente durante o perodo do milagre econmico
(1969-1974), ver Vianna (1987, p. 110-180). Para uma anlise do Conselho de Desenvolvimento Econmico (CDE), criado
pela Lei no 6.036, de 1o de maio de 1974, estrutura administrativa importante da Presidncia do general Ernesto Geisel
(1974-1979), ver Adriano Nervo Codato (Codato, 1997, p. 32-33, 42-43, 89-102, 123-127, 135-143, 220-224 e 227-228).
26. Sobre a chamada reforma gerencial, ver Luiz Carlos Bresser-Pereira (Bresser-Pereira, 2002, p. 109-126). Para a crtica
da concepo neoliberal de reforma do Estado, que confunde a reestruturao do Estado com a mera diminuio de
tamanho do setor pblico, ver especialmente Fiori (1995, p. 113-116).
626
apesar das vrias crticas ao seu contedo.27 O direito constitucional acompanhou

as mudanas polticas, sociais e econmicas. As constituies liberais do sculo
XIX tinham como fundamento a separao entre Estado e sociedade, sendo
seu objetivo mximo a limitao do poder estatal (Grimm, 1994, p. 403-410).
Com a consolidao do Estado intervencionista, as constituies do sculo XX
incorporaram em seus textos o conflito existente entre as foras sociais, buscando
abranger toda uma nova srie de direitos e matrias. No foi por acaso que, desde a
clebre Constituio de Weimar, de 1919, passando pelas Constituies brasileiras
de 1934 e 1946, todas elas foram duramente criticadas por serem ideolgicas, programticas, compromissrias ou por no tomarem nenhuma deciso fundamental.
Esta discusso se amplia quando as constituies tornam-se dirigentes, ou seja,
passam a definir fins e objetivos para o Estado e a sociedade, inclusive determinando
a realizao de vrias polticas pblicas.
Uma das crticas mais comuns feitas concepo de constituio dirigente
quanto ao texto constitucional promover de tamanha forma o dirigismo estatal
que estaria pretendendo substituir o processo de deciso poltica. A constituio
dirigente no estabelece uma linha nica de atuao para a poltica, reduzindo a
direo poltica execuo dos preceitos constitucionais, ou seja, substitui a poltica.
Pelo contrrio, ela procura, antes de tudo, estabelecer um fundamento constitucional
para a poltica. O programa constitucional no tolhe a liberdade do legislador ou
a discricionariedade do governo, nem impede a renovao da direo poltica e a
confrontao partidria. Esta atividade de definio de linhas de direo poltica
tornou-se o cumprimento dos fins que uma repblica democrtica constitucional
fixou em si mesma. Cabe ao governo selecionar e especificar sua atuao a partir
dos fins constitucionais, indicando os meios ou instrumentos adequados para a
sua realizao. Desta forma, a constituio dirigente no substitui a poltica, mas
se torna a sua premissa material (Canotilho, 2001, p. 193-196 e 462-471).28
A Constituio de 1988 determina expressamente que toda empresa estatal
est submetida s regras gerais da administrao pblica (Brasil, 1988, Artigo
37); ao controle do Congresso Nacional (Brasil, 1988, Artigo 49, X), no caso das
empresas estatais pertencentes Unio; do Tribunal de Contas da Unio TCU
(Brasil, 1988, Artigo 71, II, III e IV), tambm no caso das estatais da esfera federal;
e da Controladoria-Geral da Unio CGU, tambm no caso das estatais da esfera
27. Celso Antnio Bandeira de Mello, por exemplo, a afirma: No difcil perceber que o decreto-lei em exame, desde
o seu ponto de partida, ressente-se tanto de impropriedades terminolgicas quanto de falhas em seus propsitos
sistematizadores, levando a crer que foi elaborado por pessoas de formao jurdica nula ou muito escassa, como s
ia ocorrer ao tempo da ditadura militar instalada a partir de 1964 e cujos ltimos suspiros encerrar-se-iam em 1986
(Mello, 2006, p. 144).
28. Para o debate em torno da concepo de constituio dirigente e suas repercusses na teoria constitucional brasileira,
ver Canotilho (2001, p. 12, 14, 18-24, 27-30 e 69-71) e Bercovici (2003, p. 114-120).
627
federal (Brasil, 2003, Artigos 17-20). Alm disso, o oramento de investimentos

das estatais federais deve estar previsto no Oramento Geral da Unio (OGU)
(Brasil, 1988, Artigo 165, 5o).
Esses dispositivos constitucionais so formas distintas de vinculao e conformao jurdica, constitucionalmente definidas. Estes vo alm do disposto no Artigo
173, 1o, II (Brasil, 1988), o qual iguala o regime jurdico das empresas estatais
prestadoras de atividade econmica, em sentido estrito, ao das empresas privadas,
em seus aspectos civil, comercial, trabalhista e tributrio.29 A natureza jurdica de
direito privado um expediente tcnico que no derroga o direito administrativo,
sob pena de inviabilizar a empresa estatal como instrumento de atuao do Estado.30
Neste sentido, esclarece Celso Antnio Bandeira de Mello:
O trao nuclear das empresas estatais, isto , das empresas pblicas e sociedades de
economia mista, reside no fato de serem coadjuvantes de misteres estatais. Nada pode
dissolver este signo insculpido em suas naturezas. Dita realidade jurdica representa
o mais certeiro norte para a inteleco destas pessoas. Consequentemente, a est o
critrio retor para interpretao dos princpios jurdicos que lhes so obrigatoriamente
aplicveis, pena de converter-se o acidental suas personalidades de direito privado
em essencial, e o essencial seu carter de sujeitos auxiliares do Estado em acidental
(Mello, 2006, p. 179, grifos nossos).
O direito constitucional estabelece os parmetros do direito administrativo.

incorreto aceitar acriticamente conceitos e princpios pr-constitucionais somente
por estarem consolidados na doutrina administrativista, como salienta Antonio
Reigada. A constituio obriga a reformulao, mesmo que parcial, de todas as categorias do direito administrativo (Reigada, 1999, p. 87-98; Otero, 2003, p. 147-148).
Apesar disso, as relaes entre o direito constitucional e o direito administrativo so,
ainda, difceis. Ao mesmo tempo que as constituies do sculo XX incorporaram
os conflitos sociais e econmicos e buscaram se remodelar, conjuntamente, com
as mudanas estruturais sofridas pelo Estado, o direito administrativo continuou
preso aos mesmos moldes liberais do sculo XIX, entendendo o Estado como
um inimigo. Nestes termos, fundados na ciso Estado e sociedade (= mercado),
a nica tarefa do direito administrativo a defesa do indivduo contra o Estado
(Grau, 2003b, p. 257-264). Assim, as formas clssicas do direito administrativo
29. Sobre a influncia da atividade prestada servio pblico ou atividade econmica em sentido estrito no regime
jurdico das empresas estatais empresas pblicas e sociedades de economia mista , ver Mello (2006, p. 183-184),
Grau (2007, p. 140-146) e Pietro (2007, p. 412-414). Na doutrina estrangeira, ver, por exemplo, Fleiner (1933, p. 198-209)
e Jean-Philippe Colson (Colson, 2001, p. 330-332).
30. Para mais informaes, ver Caio Tcito (Tcito, 1997a, p. 691-698), Grau (1981, p. 101-111; 2007, p. 111-123 e
278-281), Mello (2006, p. 178-183 e 185-188) e Pietro (2003, p. 416-418 e 421-428). Na doutrina estrangeira, sobre os
regimes jurdicos das empresas estatais, em geral, e das sociedades de economia mista, em particular, ver Huber (1953,
p. 530-532), Bernard Chenot (Chenot, 1965, p. 312-313), Ernst Forsthoff (Forsthoff, 1966, p. 478-483), Gnter Pttner
(Pttner, 1969, p. 125-140 e 368-380), Grard Farjat (Farjat, 1971, p. 189-198, especialmente p. 195-198), Massimo
Severo Giannini (Giannini, 1999, p. 163-166), Colson (2001, p. 297-301 e 328-330), Pierre Delvolv (Delvolv, 1998,
p. 672-675 e 706-731) e Peter Badura (Badura, 2005, p. 145-164, especialmente p. 146-147).
628
so, geralmente, insuficientes para as necessidades prestacionistas do Estado social

(Badura, 1966, p. 12-27; Hesse, 1999, p. 93-94). Estas dificuldades so mais graves
quando se constata que a realizao dos programas constitucionais no depende
dos operadores jurdicos, mas de inmeros outros fatores, aumentando a margem
de manobra da administrao pblica. A constituio tambm depende desta para
ser concretizada. Este protagonismo poltico da administrao, como ressalta
Paulo Otero, est bem longe da tradio administrativista liberal. A necessidade
de construo de um direito administrativo dinmico, a servio da concretizao
dos direitos fundamentais e da constituio, cada vez mais necessria (Otero,
2003, p. 148-151; Grimm, 1994, p. 434-437).
Sob a Constituio de 1988, as empresas estatais esto subordinadas s
finalidades do Estado, como o desenvolvimento (Brasil, 1988, Artigo 3o, II).
Neste sentido, correta a afirmao de Paulo Otero, para quem o interesse pblico
o fundamento, o limite e o critrio da iniciativa econmica pblica (Otero, 1998,
p. 122-131 e 199-217).31 A legitimao constitucional, no caso brasileiro, desta
iniciativa econmica pblica se d pelo cumprimento dos requisitos constitucionais
e legais fixados para a sua atuao. Como ressalta Washington Peluso Albino de
Souza, a criao de uma empresa estatal, como uma sociedade de economia mista
ou uma empresa pblica, um ato de poltica econmica (Souza, 1994, p. 278).
Os objetivos das empresas estatais esto fixados por lei, no podendo o agente
pblico furtar-se a estes, devendo cumpri-los, sob pena de desvio de finalidade;
pois para isto foram criadas e so mantidas pelo poder pblico.
A sociedade de economia mista um instrumento de atuao do Estado,
devendo estar acima, portanto, dos interesses privados. Embora se apliquem s
sociedades de economia mista as disposies da Lei das Sociedades Annimas Lei
no 6.404, de 15 de dezembro de 1976 , esta tambm prescreve, em seu Artigo 238,
que a finalidade da sociedade de economia mista atender ao interesse pblico, que
motivou sua criao (Brasil, 1976). A sociedade de economia mista est vinculada
aos fins da lei que autoriza a sua instituio, determina o seu objeto social e destina
uma parcela do patrimnio pblico para aquele fim. No pode, portanto, esta, por
sua prpria vontade, utilizar o patrimnio pblico para atender finalidade diversa
da prevista em lei (Grau, 1971, p. 128-132; Pietro, 2007, p. 417-418),32 conforme
expressa o Artigo 237 deste normativo (Brasil, 1976).
O objetivo essencial das empresas estatais no a obteno de lucro, mas a
implementao de polticas pblicas. Segundo Fbio Konder Comparato, a legitimidade da ao do Estado como empresrio a iniciativa econmica pblica do
31. Ver tambm Pttner (1969, p. 87-98), Colson (2001, p. 99-111) e Mello (2006, 2006, p. 178-183).
32. Ver tambm Ferreira (1956, p. 131-133 e 138-145) e Modesto Carvalhosa (Carvalhosa, 1999, p. 351-353, 367-368,
374 e 376-378).
629
Artigo 173 da Constituio de 1988 a produo de bens e servios que no

podem ser obtidos de forma eficiente e justa no regime da explorao econmica
privada. No h nenhum sentido em o Estado procurar receitas por meio da
explorao direta da atividade econmica (Comparato, 1977, p. 289 e 390-391).33
A esfera de atuao das empresas estatais so os objetivos da poltica econmica, de
estruturao de finalidades maiores, cuja instituio e funcionamento ultrapassam a
racionalidade de um ator individual como a prpria sociedade, ou seus acionistas.
A finalidade de qualquer ente da administrao obter um resultado de interesse
pblico, decorrente explcita ou implicitamente da lei. Isto quer dizer que a finalidade
condio obrigatria de legalidade de qualquer atuao administrativa, marcada, segundo
Mello (1996), pela ideia de funo. Quem define o propsito da atuao dos rgos
da administrao pblica o legislador, no as autoridades administrativas. Caso seja
infringida a finalidade legal, direta ou indiretamente como o atendimento de um fim
particular em detrimento do interesse pblico, ou, na feliz expresso de Caio Tcito,
a aplicao da competncia para fim estranho ao estabelecido em lei , ocorrer desvio
de finalidade ou desvio de poder.34 H, no desvio de finalidade, uma incompatibilidade
objetiva, ainda que possa ser disfarada,35 entre a finalidade legal que deveria ser atendida
e a inteno particular de finalidade do ato praticado pela autoridade administrativa.
Nesse sentido, portanto, trata-se, da clssica contraposio entre o interesse
pblico e os interesses privados. Preservar e agir de acordo com o interesse pblico36 o
dever fundamental da administrao pblica, da qual fazem parte as empresas estatais.
O interesse pblico indisponvel por parte desta, fundamentando o que Rogrio
Ehrhardt Soares denomina de dever da boa administrao: o administrador pblico
deve atuar, e esta atuao deve ocorrer em uma determinada direo, expressa nas
diretrizes e nos princpios constitucionais (Soares, 1955, p. 179-205).37 Ainda nas
palavras de Mello:
Quem exerce funo administrativa est adscrito a satisfazer interesses pblicos,
ou seja, interesses de outrem: a coletividade. Por isso, o uso das prerrogativas da
Administrao legtimo se, quando e na medida indispensvel ao atendimento
dos interesses pblicos: vale dizer, do povo, porquanto nos Estados Democrticos o
33. Ver, ainda, Grau (1994, p. 273-276), Carvalhosa (1999, p. 376-378 e 412-418) e Pttner (1969, p. 86-87 e 106-110).
34. O excesso de poder dtournement de pouvoir uma criao jurisprudencial do Conselho de Estado francs no
final do sculo XIX, sendo o desvio de poder ou desvio de finalidade uma de suas formas possveis de manifestao.
No direito pblico brasileiro, a doutrina do desvio de finalidade foi introduzida a partir das consideraes de Miguel
Seabra Fagundes, Victor Nunes Leal que, embora favorvel tese, buscou, corretamente, restringir a possibilidade de
anlise judicial sobre o mrito e a discricionariedade dos atos administrativos, tentando evitar, assim, que o legislador
fosse substitudo pelo juiz e Caio Tcito. Neste sentido, ver Fagundes (1979, p. 71-73), Leal (1960, p. 278-294) e Tcito
(1997b, p. 39 e 52-53; 1997c, p. 74-75, 89-92, 101-103 e 157-158; 1997d, p. 162-168 e 178-180). Para o debate na
doutrina brasileira recente, ver Mello (1996, p. 53-83; 2006, p. 377-380 e 923-926) e Pietro (2007, p. 194-195, 203,
222 e 225). Para o caso das sociedades de economia mista, ver, ainda, Carvalhosa (1999, p. 417).
35. Fagundes fala explicitamente em burla da inteno legal (Fagundes, 1979, p. 72).
36. Sobre a supremacia do interesse pblico, ver Mello (2006, p. 58-75 e 85-88) e Pietro (2007, p. 59-62).
37. Para mais informaes, ver Mello (2006, p. 62-63).
630
poder emana do povo e em seu proveito ter de ser exercido (Mello, 2006, p. 60).
Os autores que recentemente vm defendendo a relativizao, ou mesmo o fim,
da supremacia do interesse pblico sobre os interesses privados38 concordam que
dever do Estado e da administrao pblica a proteo aos direitos fundamentais
e o respeito Constituio.39 No Estado democrtico de direito, como o institudo
pela Constituio de 1988, a base do direito administrativo apenas pode ser o
direito constitucional, que estabelece os seus parmetros: o direito administrativo
o direito constitucional concretizado.40
2.3 A reforma do Estado da dcada de 1990: mais do mesmo?
As tentativas de mudana no papel do Estado, visando manter as mesmas

estruturas, levadas a cabo pelos governos conservadores eleitos a partir de 1989,
muitas vezes, optaram pelo caminho das reformas constitucionais, com o intuito
deliberado de blindar as alteraes, impedindo uma efetiva mudana de poltica.
Isto quando as ditas reformas simplesmente no ocorreram margem, ou at
contrariamente, do disposto no texto constitucional, como no caso do Plano
Nacional de Desestatizao Lei no 8.031, de 12 de abril de 1990, posteriormente substituda pela Lei no 10.482, de 9 de setembro de 1997 , ou das leis
que criaram as agncias reguladoras.
A regulao da economia41 virou o tema da moda, com seus defensores se
apressando em proclamar um novo direito pblico da economia, em sintonia com
as reformas microeconmicas estruturadas a partir do Consenso de Washington;42
em contraposio ao velho direito econmico, responsvel pelo antiquado
dirigismo da Constituio de 1988.43 Os objetivos da reforma gerencial, segundo
um de seus formuladores, o ex-ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira, so: aumentar
38. Ver, por todos, Peter Hberle (Hberle, 2006, especialmente p. 52-53, 60-70 e 525-552) e Walter Leisner (Leisner,
2007, p. 110-113). No Brasil, ver a obra coletiva de Daniel Sarmento (Sarmento, 2005).
39. Acerca do dever do Estado e da administrao pblica proteo aos direitos fundamentais e ao respeito Constituio,
ver Hberle, 2006, p. 351-359), Sarmento (2005, p. 79-109) e Paulo Ricardo Schier (Schier, 2005, p. 217-242) os dois
ltimos so ensaios publicados na referida obra coletiva Interesses pblicos versus interesses privados (Sarmento, 2005).
40. Acerca dessa concepo, ver Fritz Werner (Werner, 1971, p. 212-226).
41. Nesse sentido, Vital Moreira se refere a trs conceitos de regulao: (a) em sentido amplo, toda forma de
interveno do Estado na economia, independentemente dos seus instrumentos e fins; (b) num sentido menos
abrangente, a interveno estadual na economia por outras formas que no a participao directa na atividade
econmica, equivalendo portanto ao condicionamento, coordenao e disciplina da atividade econmica privada;
(c) num sentido restrito, somente o condicionamento normativo da actividade econmica privada (por via de lei ou
outro instrumento normativo) (Moreira, 1997, p. 35). Neste captulo, o conceito de regulao abordado refere-se,
principalmente, segunda acepo trazida por Vital Moreira, que confunde atividade regulatria com o estabelecimento
e a implementao de regras para a atividade econmica destinadas a garantir o seu funcionamento equilibrado, de
acordo com determinados objetivos pblicos. Em sentido prximo, ver Chang (1997, p. 703-704). Sobre os vrios
significados da expresso regulao e seu uso equivocado, especialmente entre os autores brasileiros, no sentido de
desregulao, ver Grau (2003a, p. 127-147) e Eisner (2000, p. XIII-XVII e 1-26).
42. Sobre as polticas de ajuste econmico propostas pelo Consenso de Washington, ver John Williamson (Williamson,
1990, p. 7-17). Para um balano, nada crtico, da reforma do Estado na Amrica Latina da dcada de 1990, ver Eduardo
Lora (Lora, 2007).
43. Sobre o direito econmico na perspectiva da Constituio de 1988, ver, especialmente, Grau (2007, p. 77-79, 168-170,
173-195, 311-318 e 350-372) e Bercovici (2005a, p. 30-31 e 33-43).
631
a eficincia e a efetividade dos rgos estatais, melhorar a qualidade das decises

estratgicas do governo e voltar a administrao para o cidado-usurio
ou cidado-cliente. A lgica da atuao da administrao pblica deixa de ser o
controle de procedimentos, ou de meios, para ser pautada pelo controle de resultados, buscando a mxima eficincia possvel. Para tanto, um dos pontos-chave
da reforma atribuir ao administrador pblico parte da autonomia de que goza o
administrador privado, com a criao de rgos independentes as agncias da
estrutura administrativa tradicional, formados por critrios tcnicos, no polticos
(Bresser-Pereira, 2002, p. 109-126).44 A reforma gerencial, assim, vai inovar ao
trazer o que estava previsto na legislao brasileira desde 1967.
Com a reforma do Estado, criaram-se duas reas distintas de atuao para o
poder pblico: de um lado, a administrao pblica centralizada, que formula e
planeja as polticas pblicas. De outro, os rgos reguladores as agncias , que
regulam e fiscalizam a prestao dos servios pblicos. Uma das consequncias desta
concepo a defesa de que a nica, ou a principal, tarefa do Estado o controle
do funcionamento do mercado (Bresser-Pereira, 2002, p. 110; Marques Neto,
2002, p. 201; Leisner, 2007, p. 98-107). Isto contraria o prprio fundamento das
polticas pblicas, que a necessidade de concretizao de direitos por meio de
prestaes positivas do Estado, ou seja, por meio dos servios pblicos. Poltica
pblica e servio pblico esto interligados, no podem ser separados, sob pena de
serem esvaziados de seu significado.45 Este modelo de Estado, que atua apenas no
sentido de garantir a concorrncia e o livre jogo das foras de mercado, abstendo-se da
maior parte das polticas pblicas de natureza econmica e social, ficou conhecido
no debate europeu como Estado-garantidor Gewhrleistungsstaat.46
Sintomtica do esprito da reforma do Estado, ainda, foi a substituio, no
texto constitucional, dos beneficirios dos servios pblicos: a coletividade foi
substituda pelo usurio. O titular do direito de reclamao pela prestao dos servios
pblicos previsto no Artigo 37, 3o da Constituio de 1988 foi alterado pela EC
no 19, de 4 de junho de 1998, passando da populao em geral para o consumidor.
O cidado, com a reforma gerencial, entendido apenas como cliente, como
consumidor (Bresser-Pereira, 2002, p. 109, 111-112, 115, 118-119 e 121-122).47
44. Para as origens histricas e ideolgicas do modelo gerencialista, ver, ainda, Ana Paula Paes de Paula (Paula,
2005, p. 41-51, 53-79 e 117-133).
45. Para uma reafirmao do conceito material de servio pblico, entendido como atividade indispensvel realizao
e ao desenvolvimento da coeso e da interdependncia social em um determinado momento histrico, portanto,
concepo adaptada s necessidades de um pas subdesenvolvido como o Brasil, ver Grau (2001, p. 252-257 e 262-267)
e Bercovici (2005b, p. 61-78).
46. Sobre o conceito e as caractersticas do Estado-garantia Gewhrleitungsstaat , ver Mathias Knauff (Knauff, 2004,
p. 60-91) e Gunnar Folke Schuppert (Schuppert, 2005, p. 11-52).
47. Para a crtica dessa viso, ver Adriana da Costa Ricardo Schier (Schier, 2002, p. 153-154, 215-217 e 231-237).
Ver, ainda, Chang (2002, p. 718-720).
632
O repasse de atividades estatais para a iniciativa privada visto, por muitos

autores, como uma republicizao do Estado, partindo do pressuposto de que o
pblico no , necessariamente, estatal (Bresser-Pereira, 2002, p. 81-94; Marques
Neto, 2002, p. 174-194).48 Esta viso est ligada chamada teoria da captura, que
entende como to ou mais perniciosa as falhas de mercado market failures as
falhas de governo government failures , provenientes da cooptao do Estado
e dos rgos reguladores para fins privados. No Brasil, esta ideia particularmente
forte no discurso que buscou legitimar a privatizao das empresas estatais e a criao
das agncias. As empresas estatais foram descritas como focos privilegiados de
poder, e a sua privatizao tornaria pblico o Estado, alm da criao de agncias
reguladoras independentes, rgos tcnicos, neutros, livres da ingerncia poltica
na sua conduo.49
A neutralidade e a tcnica tornaram-se, portanto, fortes argumentos dos
defensores das reformas regulatrias, reduzindo o espao decisrio reservado poltica
e buscando limitar as atividades estatais a um mnimo. Segundo Michaela Manetti,
o fenmeno dos poderes neutros como as agncias ocorre especialmente
em momentos de crise da poltica, quando diminui a percepo da racionalidade
da atuao dos poderes pblicos. Estes poderes neutros tm por caracterstica
marcante o fato de no desenvolverem atividades produtivas, mas regularem e
controlarem estas atividades. Na realidade, o que ocorre a independncia da
tecnocracia de qualquer forma de controle, justificando isto por sua neutralidade
ou imparcialidade. Um crculo restrito de tcnicos captura, assim, boa parte
da estrutura administrativa. Os rgos pblicos institudos para assegurar a
interveno do Estado na esfera econmica tm sua instrumentalidade negada,
paradoxalmente, pelos seus prprios dirigentes. A pretenso do argumento da
neutralidade orientar as escolhas coletivas a partir de clculos de utilidade
que os indivduos fariam tendo em vista seus prprios interesses, como se no
existissem valores sociais, fazendo prevalecer os interesses de mercado sobre a
poltica democrtica (Manetti, 1994, p. 10-13, 39-52, 95-126 e 135-156).50
Neste contexto, ganham inusitada importncia a famosa anlise custo-benefcio,
ultimamente to em voga, ou a interpretao do princpio da eficincia, ou seja,
a adequao entre meios e fins, exclusivamente como eficincia econmica, como
48. Para a concepo de atividades pblicas no estatais atividades como escolas, universidades, hospitais, centros
de desenvolvimento cientfico e tecnolgico etc. e das organizaes que poderiam gerir estas atividades chamadas
de organizaes sociais , ver Bresser-Pereira (2002, p. 98-101 e 235-250).
49. Para a justificativa oficial, ver Bresser-Pereira (2002, p. 156-160). Sobre as market failures e as government failures,
ver Chang (1997, p. 709-716 e 722-723) e Antonio La Spina e Giandomenico Majone (Spina e Majone, 2001, p. 15-17
e 117-126). Sobre o resgate da gesto tecnocrtica com a reforma gerencial, ver Paula (Paula2005, p. 144-147). Vital
Moreira, ainda, afirma que h uma relao inversa entre a atividade econmica do Estado e sua atividade regulatria:
a reduo do papel do Estado normalmente implica aumento da regulao (Moreira, 1997, p. 34 e 37-39). Sobre este
tema, ver, ainda, Steven K. Vogel (Vogel, 1998).
50. A esse respeito, ver tambm Klaus Schlaich (Schlaich, 1972, p. 104-112 e 218-264).
633
se a racionalidade de atuao do Estado devesse ser a mesma que a dos agentes

econmicos privados no mercado.51
A negao ou a crtica racionalidade da poltica, no entanto, no pode
obscurecer o fato de que as decises dos tcnicos so to discutveis quanto as dos
polticos. Como ressalta Michela Manetti, para alm de suas competncias especficas, os pressupostos e as valoraes de fundo destes tcnicos continuam subjetivas,
embora possam estar formalmente de acordo com o meio ao qual os tcnicos
esto vinculados. O rgo tcnico, ou neutro, , deste modo, um instrumento de
representao de grupos restritos de especialistas, cujo espao e importncia foram
ampliados s custas da esfera democrtica (Manetti, 1994, p. 151-152 e 155-156).52
Como exemplo histrico paradigmtico, o autor entende ser conveniente
relembrar que os argumentos da neutralidade e da tcnica foram tambm utilizados
na dcada de 1930, na Alemanha, por autores conservadores, como o jurista Carl
Schmitt, para combater o regime republicano e democrtico, bem como os direitos
sociais e econmicos previstos expressamente na Constituio alem de Weimar, de
1919. A alternativa defendida por Schmitt era um Estado forte em uma economia
livre ein starker Staat in einer freien Wirtschaft. O Estado deveria ser o Estado
necessrio, atuando no interesse coletivo e permitindo a auto-organizao e a autonomia econmicas, sem qualquer interferncia dos partidos polticos. O Estado
pluralista deveria ser combatido com um processo de autonomizao e despolitizao
(Schmitt, 1996, p. 101-111; 1995b, p. 60-61).53 Somente um Estado forte poderia
se retirar das esferas no estatais. O Estado neutro seria um Estado forte, pois
separaria o Estado da economia e da sociedade civil. A neutralizao e despolitizao
da economia que so processos polticos, pois s podem se originar da deciso
poltica do Estado necessitariam de um Estado com liderana poltica, que apenas
seria capaz de existir se possusse fundamentos plebiscitrios. Schmitt no se ope
ao livre mercado, pelo contrrio, mas entende que este s poderia sobreviver sob
a gide deste Estado forte (Schmitt, 1985, p. 340-341; 1995b, p. 71, 77 e 81).54
O Estado teria, para Schmitt, no entanto, um papel fundamental nos assuntos
sociais e econmicos. A era do laissez-faire acabou, mas o Estado deveria, tambm,
saber os limites de sua atuao. Schmitt quer uma interveno autoritria na economia,
51. Um dos textos pioneiros sobre o princpio da eficincia, publicado ainda em 1971, Effizienz als Rechtsprinzip,
de Leisner (1994, p. 53-99). Ver, ainda, Leisner (2007, p. 134-145). Para uma interpretao do princpio da eficincia
de uma forma que o autor considera mais adequada ao sistema constitucional de 1988, ver Maria Paula Dallari Bucci
(Bucci, 2002, p. 177-188).
52. Para uma anlise clssica da utilizao do discurso da tcnica e da cincia como forma de legitimao de determinadas
polticas, ver Jrgen Habermas (Habermas, 1969).
53. Ver tambm Olivier Beaud (Beaud, 1997, p. 52-54 e 58-59).
54. Para mais informaes, ver tambm Bentin (1972, p. 99-101) e Cristi (1998, p. 188-190). Karl Polanyi destaca que
o discurso propondo uma economia livre, sob um governo forte, foi cada vez mais comum para sustentar as polticas
deflacionistas da dcada de 1930, bem como a proposta de separao das esferas poltica e econmica, presente em
vrios dos autores prximos ao fascismo (Polanyi, 2001, p. 231 e 241-242).
634
no a planificao, nem um projeto de emancipao social. Buscou reafirmar as

condies de possibilidade de um comando poltico unitrio. A economia no
uma esfera adequada para o Estado atuar, pois haveria o risco de incorpor-la
aos conflitos econmicos. A economia deveria ser liberal, privada e despolitizada.
O poder econmico, aliado ao Estado, o obrigaria a respeitar limites na sua atuao
na economia. A interveno do Estado seria uma ameaa sempre que impusesse
obrigaes sociais. O planejamento poderia ser aceito, desde que a classe dominante
concordasse com ele. O Estado deveria, assim, encorajar os agentes econmicos
privados coordenao econmica, reduzindo sua interveno direta na economia
ao mnimo indispensvel. O contexto econmico do decisionismo de Schmitt
comporta a ideia de que quem domina a economia, deve determinar o seu curso
(Schmitt, 1995b, p. 62-63; Scheuerman e Schmitt, 1999, p. 103-104 e 215-216).
A oposio liberal entre Estado e indivduo, de acordo com Carl Schmitt, no
seria mais suficiente no que ele vai denominar de Estado total. No haveria mais
sentido na contraposio entre o Estado e o agente econmico privado isolado. Seria
necessrio, deste modo, um domnio econmico intermedirio, entre o Estado e o
indivduo. Schmitt sugere, ento, a tripartio da esfera econmica, assegurando
a esfera econmica do Estado em que haveria um genuno privilgio estatal de
certas atividades, como a de correios , a esfera econmica privada pura da livre
iniciativa e dos empreendimentos individuais e uma esfera intermediria, uma
esfera pblica no estatal eine Sphre, die nichtstaatlich, aber ffentlich ist , em
que predominaria a administrao econmica autnoma (Schmitt, 1995a, p. 79-80).
Como exemplos de administrao econmica autnoma, independentes em
relao ao Estado de partidos, Schmitt destacou o Reichsbank e a Reichsbahngesellschaft
Companhia das Estradas de Ferro. Para atender s exigncias das reparaes de
guerra, o Reichsbank e a Reichsbahngesellschaft foram transformados em estruturas
neutras, independentes, em oposio ao Estado pluralista de partidos. Estes rgos
eram complexos autnomos, diferenciados do resto do governo e da administrao
pblica e dotados de amplas garantias contra a influncia dos partidos polticos.
Em ambos os casos, os direitos de soberania poltica da Alemanha foram desmembrados e se constituiu um rgo autnomo que aparecia como independente e
neutro em relao ao Estado de partidos (Schmitt, 1985, p. 106-107).55
O Estado total de Carl Schmitt foi, assim, uma forma de descartar o liberalismo
poltico, mas no o liberalismo econmico. O modelo econmico schmittiano
buscava reforar o capital, liberando-o do Estado social. A deciso elaborada por
ele, segundo Ingeborg Maus, era uma deciso contra o status quo poltico-jurdico,
mas a favor do status quo econmico. A despolitizao da economia e da sociedade,
por meio do Estado total, buscava privilegiar os interesses econmicos dominantes
55. Ver, ainda, Schlaich (1972, p. 71-74).
635
contra a democracia pluralista, o Estado social e os direitos sociais garantidos na

Constituio de Weimar (Bentin, 1972, p. 116-119; Maus, 1980, p. 126 e 152-155;
Scheuerman e Schmitt, 1999, p. 101-102).56
Outro elemento crucial que menosprezado pelos adeptos da reforma regulatria da dcada de 1990 a necessidade da interveno do Estado no domnio
econmico no apenas para regular os mercados mas tambm, fundamentalmente,
para criar os mercados. A necessidade de criao de mercados ainda maior
nos pases subdesenvolvidos, como o Brasil. Estas decises so tpicas de poltica
econmica, envolvendo elementos polticos, culturais e sociais, no argumentos
fundados em critrios de reduo economicista da eficincia ou da relao custobenefcio (Chang, 1997, p. 717-718).
possvel concluir que a chamada reforma do Estado da dcada de 1990
no reformou, de fato, o Estado brasileiro. Afinal, as agncias independentes,
que, na realidade, no so independentes,57 foram simplesmente acrescidas
estrutura administrativa brasileira, no modificaram a administrao pblica,
ainda configurada pelo Decreto-Lei no 200/1967, apenas deram uma aura de
modernidade ao tradicional patrimonialismo que caracteriza o Estado brasileiro.
Walter Leisner, por exemplo, enfatiza como ponto central das reformas do Estado
da dcada de 1990 o objetivo de, finalmente, conseguir a despolitizao do
direito, retirando, assim, as decises jurdicas e polticas e econmicas das
mos dos polticos, devolvendo-as aos cidados. Pode-se perceber, portanto,
que a reforma regulatria consiste em uma nova forma de captura do fundo
pblico, ou seja, a nova regulao nada mais que um novo patrimonialismo,58
com o agravante de se promover a retirada de extensos setores da economia do
debate pblico e democrtico no Parlamento e do poder decisrio dos representantes eleitos do povo. As clebres palavras que Tancredi diz a Don Fabrizio
no incio do romance O gattopardo, de Lampedusa, parecem ter sido elaboradas
para descrever a situao brasileira com a reforma do Estado da dcada de
1990: Se queremos que tudo continue como est, preciso que tudo mude
(Lampedusa, 2000, p. 57).59
56. Ver tambm a anlise de Polanyi, que destacou o papel do fascismo na revitalizao do sistema econmico capitalista
com a extino da democracia (Polanyi, 2001, p. 243-245). Para as concepes de Schmitt sobre a neutralizao da
esfera econmica, o Estado total e sobre o papel do Estado no domnio econmico, ver Schlaich (1972, p. 7-11), Manetti
(2002, p. 1-4) e Bercovici (2004, p. 93-107).
57. Sobre o paradoxo independent agencies are not independent, ver Cass R. Sunstein (Sunstein, 1999, p. 285-286
e 293-294). Para outras crticas ao modelo de agncias implementado no Brasil, ver Grau (2002, p. 25-28).
58. Ver Massonetto (2003, p. 125-136) e Leisner (1994, p. 157-160). Para outras crticas ao modelo gerencialista, ver
especialmente Paula (2005, p. 81-101 e 133-151).
59. Gabriel Palma tambm denomina essas reformas peridicas que as oligarquias latino-americanas promovem para
reforar sua dominao poltica e econmica, bem como a associao subordinada de seus pases ao mercado
internacional, como the politics and economics of the Gattopardo (Palma, 2006, p. 148).
636
As concepes gerencialistas da dcada de 1990 continuam, ainda, prevalecendo

em uma srie de novas medidas para reestruturar a mquina administrativa.
A criao de fundaes estatais de direito privado Projeto de Lei Complementar
no 92/2007 um exemplo. A justificativa a gesto dos servios pblicos de
sade de forma mais eficiente. Esta proposta demonstra, mais uma vez, a tentativa
reiterada de criao de estruturas que visam burlar os princpios do regime jurdico
de direito administrativo, especialmente os relativos ao controle da atuao destes
novos rgos. O que se costuma esquecer o fato de que, dependendo do servio
prestado, o regime jurdico de direito privado torna-se constitucionalmente invivel.
No caso dos servios pblicos de assistncia sade, servios pblicos propriamente ditos Artigos 198 e 199 da Constituio de 1988 , no h possibilidade
de utilizao do regime jurdico de direito privado (Weichert, 2009, p. 81-97).
Outro exemplo da persistncia do modelo da dcada de 1990 a proposta de
elaborao de uma lei orgnica da administrao pblica federal, que substituiria,
finalmente, o Decreto-Lei no 200/1967. O texto elaborado por uma comisso de
especialistas no apenas manteve a estrutura consagrada neste decreto-lei que,
inclusive, somente seria revogado parcialmente como se limitou a inovar
na incorporao de estruturas e conceitos elaborados pela reforma gerencial.
Por exemplo, as chamadas autarquias de regime especial, entes que no esto previstos
constitucionalmente no Brasil, foram introduzidas na proposta, como forma de
garantir a perpetuao do modelo questionvel das agncias (Brasil, 2009, Artigo
14). Tambm se prope a incorporao administrao pblica brasileira dos
entes privados que exercem funo administrativa, criados pela reforma gerencial
como organizaes sociais, organizaes da sociedade civil de interesse pblico,
fundaes de apoio, entre outros, sob a denominao geral de entidades de colaborao (Brasil, 2009, Artigos 73 a 82), alm da fundao estatal de direito privado
(Brasil, 2009, Artigos 19 e 20). Foi previsto, ainda, um contrato de autonomia, que
regulamentaria o Artigo 37, 8o da Constituio introduzido pela EC no 19, de
1998, a emenda da reforma administrativa , passvel de ser institudo pelos rgos
da administrao direta e indireta (Brasil, 2009, Artigos 27 a 33), com previso de
clusulas de desempenho, metas e obrigaes.
Em relao s propostas de reestruturao das finanas pblicas, com a
elaborao de uma nova lei geral de finanas pblicas que substitusse a ainda
vigente Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, o quadro no muito distinto.
O fundamento desta necessria atualizao legislativa no est na concretizao
da Constituio de 1988 e de sua estrutura de financiamento pblico, mas em
tentativas de instituir, inclusive pela via da emenda constitucional, o chamado
deficit nominal zero, excluindo na realidade, so meios de retirar o oramento
637
da deliberao pblica ,60 garantindo metas de poltica monetria, muitas vezes,

impostas de fora e em favor de interesses econmicos privados, que desejam uma
garantia sem risco para seus investimentos ou para sua especulao financeira.
A implementao da ordem econmica e da ordem social da Constituio de
1988 ficam restritas, assim, s sobras oramentrias e financeiras do Estado.
Configuraria-se, ento, a imposio, pela via da reforma constitucional e da legislao
infraconstitucional, das polticas ortodoxas de ajuste fiscal, e, curiosamente, no
houve qualquer manifestao de que se pretendia amarrar os futuros governos
a uma nica poltica possvel, sem qualquer alternativa. Ou seja, a constituio
dirigente das polticas pblicas e dos direitos sociais, como o texto original da
Constituio de 1988, entendida como prejudicial aos interesses do pas,
causadora ltima das crises econmicas, do deficit pblico e da ingovernabilidade.
A constituio dirigente invertida, isto , a constituio dirigente das polticas
neoliberais de ajuste fiscal, vista como algo positivo para a credibilidade e
confiana do pas no sistema financeiro internacional.61
Apesar do discurso que buscou legitimar a reforma do Estado como diminuio
do aparato estatal, a presena estatal na economia vem sendo cada vez mais exigida
novamente,62 e as empresas estatais so os instrumentos privilegiados desta atuao.
A diferena ser, talvez, uma forma de sociedade de economia mista que no
mais autorizada por lei, ou fruto da nacionalizao, ou encampao,63 mas que se
constitui, de fato, por controle acionrio, em um instrumento da poltica econmica
estatal por exemplo, os recentes aumentos da participao acionria do Estado
ou de seus rgos, como as empresas estatais, em diversas companhias brasileiras
em setores estratgicos, como minerao, petroqumica etc. Estes episdios trazem
a necessidade de repensar as bases e a estrutura do Estado brasileiro, sem deixar
de levar em considerao a questo colocada na atualidade sobre a prevalncia das
instituies democrticas sobre o mercado e a independncia poltica do Estado
em relao ao poder econmico privado, ou seja, a necessidade de o Estado ser
dotado de uma slida base de poder econmico prprio.64
60. Essa tentativa de excluso do oramento e das finanas pblicas do debate democrtico no , obviamente,
exclusividade brasileira. Pode-se destacar como exemplos deste modelo as metas fiscais rgidas de controle do deficit
pblico impostas na Unio Europeia pelo Tratado de Maastricht, de 1992, bem como as leis norte-americanas de 1985
(Gramm-Rudman-Hollings), 1990 (Budget Enforcement Act) e 1997 (Balanced Budget Act), que, curiosamente, exigem
o oramento equilibrado na elaborao da pea oramentria, mas no na sua execuo. Houve, ainda, uma proposta
de constitucionalizao do equilbrio oramentrio, que foi derrotada por poucos votos no Senado norte-americano.
Ver a este respeito as obras de Antnio Jos Avels Nunes (Nunes, 2003, p. 315-354) e Aaron Wildavsky e Naomi Caiden
(Wildavsky e Caiden, 2004, p. 103-122).
61. Para uma anlise mais detida sobre esse tema, ver Bercovici e Massonetto (2006, p. 69-75).
62. Sobre a recente crise financeira de 2008 e seus impactos nas estruturas do Estado e de sua atuao na esfera
econmica, ver, por todos, James K. Galbraith (Galbraith, 2008).
63. Sobre esse tema, ver o clssico Konstantin Katzarov (Katzarov, 1960, p. 42-72, 216-223 e 235-311).
64. A literatura nacional omissa a esse respeito. A exceo fica a cargo da tese, hoje, clssica, de Alberto Moniz da
Rocha Barros (Barros, 1953).
638
A instituio de um controle pblico sobre o Estado continua, portanto,

pendente. Como salientou Snia Draibe, ainda no se conseguiu adotar solues
eficazes e legtimas para impedir, ou cercear, o arbtrio e a irresponsabilidade da
atuao do Estado, bem como sua corporativizao e privatizao. Para tanto, deve
ser superado o iderio de controle liberal, ou seja, no basta simplesmente alargar
as instituies de controle liberais tradicionais, desprezando-se o controle pblico
e democrtico pelos cidados. O desafio continua sendo encontrar um modo de
submeter a critrios sociais e democrticos a atuao, ou omisso, do Estado, por
meio de um controle poltico (Draibe, 1985, p. 364-381).65 A questo do controle
democrtico da interveno econmica e social do Estado continua, ainda, sem
uma soluo definitiva sob a democrtica Constituio de 1988.
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ver Paula (2005, p. 153-172).
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CAPTULO 20
O ESTADO E AS EMPRESAS ESTATAIS FEDERAIS NO BRASIL*

1 INTRODUO
De uma forma ou de outra, diversas economias e modelos econmicos utilizam-se

ou utilizaram-se de empresas estatais na relao do Estado com a economia.
Seja em tecnologia, produo ou servios, at mesmo os regimes mais liberais
desenvolveram configuraes empresariais estatais para intervir, fomentar ou regular
segmentos de mercado ou a economia como um todo. Esta constatao, contudo,
no nega a polmica envolvida neste mecanismo. Em vrios momentos histricos
e da teoria econmica, a interveno do Estado na economia foi e aceita,
apenas so discutidos os graus desta atuao. Neste contexto, entender as formas
como o Estado brasileiro relaciona-se com suas empresas estatais pode ajudar na
qualificao da referida polmica histrica e conceitual.
Desde o sculo XX, parte significativa do desenvolvimento econmico brasileiro deveu-se ao papel desempenhado pelas empresas estatais, sendo que estas
at a atualidade vm sendo mecanismos teis ao Estado brasileiro, passando
pela formao da indstria de base brasileira, inserindo-se no desenvolvimento do
perodo do governo do ento presidente Juscelino Kubitschek, impulsionando as
altas taxas de crescimento e endividamento do perodo do milagre, sendo tambm
utilizadas para auxiliar via poltica tarifria o controle da inflao dos anos 1980
ou ainda favorecendo o ajuste fiscal da dcada de 1990 por meio de privatizaes
e da contribuio na gerao de supervits primrios, com clara repercusso no
desaparelhamento destas, refletido na queda dos investimentos estatais durante
o perodo. Adicionalmente, ressaltado tambm o renascimento das empresas
estatais, com sua maior participao nos montantes dos investimentos realizados
e tambm em porcentagem do produto interno bruto (PIB) e no enfrentamento da atual crise econmica. Como bem asseverado por Gobetti (2008),
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. A responsabilidade por este novo texto exclusiva dos autores que o assinam.
648
o papel recentemente desempenhado pelas estatais no cenrio econmico no

exatamente o da dcada de 1970. Alm da flagrante reduo em seu nmero
ocorrida, sobretudo, nos anos 1990 , tem havido tambm expressivo avano no
que concerne implantao de novas rotinas administrativas e empresariais, bem
como quando da absoro de modernas prticas de governana provenientes de
empresas de capital aberto.
nesse contexto que este captulo se prope a descrever as atividades do
Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (DEST), um
dos principais rgos de relacionamento do Estado brasileiro com suas empresas.
Para isto, aborda-se primeiramente uma breve evoluo histrica das estatais federais
e do departamento e suas atribuies; em seguida, apresentam-se alguns nmeros
e caractersticas do universo destas empresas e, antes das concluses, expem-se
dados sobre o investimento e o papel das estatais frente atual crise econmica.
2 CONTEXTO HISTRICO DAS ESTATAIS FEDERAIS E O PAPEL DO DEST
A gnese das empresas estatais brasileira antiga, como se pode rememorar pela criao
do Banco do Brasil (1808), da Caixa Econmica (1861) e da Estrada de Ferro Dom
Pedro II estatizada em 1865, depois da Proclamao da Repblica foi renomeada
como Central do Brasil , marcos histricos datados ainda do sculo XIX. O papel
das estatais como promotoras do desenvolvimento, no entanto, bem mais recente
e efetivou-se de forma intrinsecamente relacionada necessidade de industrializao
posta na dcada de 1940, como prioridade do governo central brasileiro.1 Frente
rgida burocracia da administrao direta e o incipiente setor privado nacional, as
empresas estatais surgiram como soluo para a dificuldade de importao de bens e
matrias-primas, especialmente por trs de suas caractersticas: agilidade administrativa,
autonomia financeira e flexibilidade na gesto de pessoal (Baer, 1995).
Nos anos seguintes, o Brasil adotou uma poltica fortemente desenvolvimentista,
em que inicialmente se destaca o segundo governo de Getlio Vargas, no mbito
do qual so criados o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) e o Banco do Nordeste (BNB), em 1952, e a Petrobras, em 1953. Com
o ento presidente Juscelino Kubitschek no poder, o pas experimentou um perodo
de rpido crescimento econmico, moldado pelo Plano de Metas, que teve como
maior expresso a construo de Braslia e a implementao de uma administrao
paralela, destinada a dar maior celeridade s atividades pblicas. Por sua vez, a
criao de empresas no teve papel relevante durante os governos Jnio Quadros
e Joo Goulart marcados por grande instabilidade poltica , mas voltou com
grande intensidade durante o Regime Militar.
1. So daquela poca a Companhia Siderrgica Nacional (CSN), em 1941; a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), em
1942; e a Companhia Hidroeltrica do So Francisco (CHESF), em 1945.
O Estado e as Empresas Estatais Federais no Brasil
649
Naquele perodo, as empresas estatais desempenharam papel importante

para o Brasil atingir crescimento econmico recorde no incio da dcada de 1970,
que permaneceu marcado na histria como o perodo do milagre brasileiro. 2
O governo autoritrio, mediante o Decreto-Lei no 200/1967, procurou em verdade
substituir a administrao pblica burocrtica por uma administrao para o
desenvolvimento inegavelmente similar ao que JK j havia tentado realizar ,
na qual se preconizava a distino clara entre a administrao direta e a indireta,
garantindo ao segundo grupo autonomia de gesto muito maior do que possuam
anteriormente, assim como promoveu o fortalecimento e a flexibilizao do sistema
de mrito e agilizou o sistema de compras estatal (Bresser-Pereira, 2001).
Em paralelo a esse elevado grau de autonomia (as estatais eram responsveis
naquele momento pela proposio e pelo estabelecimento de seus sistemas de
previdncia e remunerao, bem como por expressivos investimentos em infraestrutura em parceria com a iniciativa privada), passa a existir em meados da
dcada de 1970 tambm uma rpida e desordenada ampliao no nmero de
empresas estatais, acompanhada de enfraquecimento relativo da administrao
direta, incapaz em suas funes supervisoras, de controle e de gerenciamento, dada
a hipertrofia de sua congnere indireta. A estes fatores de instabilidade, somou-se
o fim do ciclo vigoroso de crescimento econmico marcado pela segunda crise
do petrleo e pela questo do endividamento , justificando-se, assim, a criao
de um rgo central capaz de coordenar e monitorar a atuao destas empresas
estatais, de forma a garantir a qualidade dos seus investimentos e a convergncia
com as diretrizes polticas, econmicas e sociais firmadas pelo governo federal.
nesse contexto que surge a Secretaria de Controle de Empresas Estatais
(SEST), criada por meio do Decreto no 84.128, de 29 de outubro de 1979, como
rgo central do subsistema de controle de recursos e dispndios de empresas
estatais, no mbito do Sistema de Planejamento Federal. Para tanto, a SEST foi
implementada na estrutura da Presidncia da Repblica, vinculada Secretaria de
Planejamento (SEPLAN), que tinha status de ministrio.
Durante todo o governo Figueiredo, a SEST experimentou um perodo
de relativa estabilidade, sendo chefiada por apenas um secretrio, o economista
Nelson Mortada. Apesar de uma transio coordenada para o regime democrtico,
o governo Sarney foi marcado por fortes instabilidades econmicas, e, ainda que
de forma incipiente, neste contexto em que surgiram as primeiras iniciativas
2. A criao de empresas ocorreu em ritmo acelerado, com destaque para a Empresa Brasileira de Aeronutica (Embraer)
e a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT), em 1969; o Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro),
em 1970; a Telebras, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e a Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroporturia (Infraero), em 1972; a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba (CODEVASF)
e o Servio de Processamento de Dados da Previdncia Social (DATAPREV), em 1974; a Radiobras, a Indstria de
Material Blico do Brasil (Imbel), a Nuclebrs Equipamentos Pesados S/A (NUCLEP) e a Eletrobras Eletronuclear, em
1975; entre outras.
650
para privatizao de empresas estatais. Em 1987, esta secretaria foi transferida

da Presidncia da Repblica para o Ministrio da Fazenda (MF), por meio do
Decreto no 94.159, de 31 de maro de 1987. Em razo de negociaes em torno
da promulgao da Constituio Federal (CF) de 1988, a SEST voltou a integrar
a estrutura da Presidncia, conforme o Decreto no 96.902, de 3 de outubro de
1988. Com nova denominao (Secretaria de Oramento e Controle de Empresas
Estatais), estava vinculada novamente SEPLAN, que tambm recebeu novo nome
(Secretaria de Planejamento e Coordenao).
Com o incio do governo Collor, em 1990, as privatizaes integram a agenda
de governo, formalizadas pela Lei no 8.031, de 12 de abril de 1990, que criou o
Programa Nacional de Desestatizao (PND). Com o lanamento do PND, foi
decretada a extino da SEPLAN, e suas atribuies foram assumidas pela Secretaria
Nacional de Planejamento, na estrutura do recm-criado Ministrio da Economia,
Fazenda e Planejamento, nos termos da Lei no 8.028, tambm de 12 de abril de
1990. O acompanhamento das empresas estatais foi atribudo ao Departamento
de Oramentos da Unio pertencente Secretaria Nacional de Planejamento ,
conforme disposto no Decreto no 80, de 5 de abril de 1991. Na estrutura do
Departamento de Oramentos, foi criada a Coordenao de Controle de Empresas
Estatais (CEST), que recepcionou grande parte da equipe tcnica da extinta SEST.
Com o impeachment do ento presidente Fernando Collor e o incio do governo
Itamar Franco, a SEPLAN foi recriada na estrutura da Presidncia da Repblica
por meio da Lei no 8.490, de 19 de novembro de 1992 , novamente com status de
ministrio, denominada Secretaria de Planejamento, Oramento e Coordenao.
Com isto, a coordenao das empresas estatais foi atribuda Secretaria de Planejamento e Avaliao, vinculada SEPLAN. As privatizaes, contudo, seguiram
na agenda de governo. So dessa poca as privatizaes da Companhia Siderrgica
Nacional (CSN), em 1993, e da Empresa Brasileira de Aeronutica (Embraer), em
1994. Uma estrutura exclusiva para monitoramento e coordenao das empresas
estatais voltou a surgir com a recriao da SEST, por meio da Medida Provisria
(MP) no 480, de 27 de abril de 1994, que, ento, foi denominada de Secretaria de
Coordenao e Controle das Empresas Estatais, vinculada SEPLAN.
Com a reforma do Estado, implementada pelo governo Fernando Henrique
Cardoso,3 a SEPLAN foi transformada em Ministrio do Planejamento e Oramento
(MPO), conforme a MP no 813, de 1o de janeiro de 1995 convertida na Lei
no 9.649, de 27 de maio de 1998 , mas manteve a maior parte de suas atribuies e sua
estrutura, preservando a SEST. Em 1999, o MPO transformado em Ministrio do
Oramento e Gesto (MOG), por meio da MP no 1.795, de 1o de janeiro de 1999.
3. Ocorreu naquele perodo tambm o aprofundamento do PND, visto agora claramente como poltica de governo, com
destaque para as privatizaes da CVRD, em 1997; da Telebras, em 1998; e da Rede Ferroviria Federal S/A (RFFSA), em 1999.
651
Nesta data, esta secretaria se transformou no DEST por fora do Decreto

no 2.923 , passando a ser vinculado Secretaria Executiva do MOG.4
No governo Lula, o DEST comea a ser demandado em relao eficincia e
ao fortalecimento de empresas pblicas, sendo tambm desse momento histrico a
criao de trs empresas: a Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia
(Hemobrs), em 2004; a Empresa Brasil de Comunicao (EBC), da juno da
Radiobrs e da Fundao Roquete Pinto, em 2007; e o Centro Nacional de Tecnologia Eletrnica Avanada (CEITEC), em 2008. Neste sentido e em consonncia
com o amadurecimento das instituies de mercado , o DEST tem ampliado sua
atuao para alm do mero controle de receitas e dispndios das empresas estatais,
passando tambm qualidade de indutor de boas prticas de gesto e governana
corporativa,5 no mbito do setor pblico empresarial, e de articulador destas
empresas, integrando iniciativas e polticas pblicas.
Como reflexo dessa ampliao de atuao, em 2009, por meio do Decreto
no 6.929, de 6 de agosto de 2009 posteriormente revogado pelo Decreto
no 7.063, de 13 de janeiro de 2010 , foi alterada a denominao do DEST para
Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais, o qual detm
a qualificao de rgo de assistncia direta e imediata ao Ministro de Estado do
Planejamento, Oramento e Gesto, subordinado Secretaria Executiva do referido
ministrio, incumbido de exercer as competncias contidas no Artigo 6o do Anexo I
do decreto citado, reproduzidas integralmente no anexo A deste captulo.
A partir dessas atribuies, consoantes com os objetivos de curto, mdio e longo
prazos traados pelo governo federal, o DEST subdivide-se administrativamente
em seis coordenadorias-gerais a fim de bem exercer suas atividades, sendo estas:
1) Coordenao-Geral de Gesto Corporativa das Estatais: envolvida com
os objetivos de promoo de boas prticas de gesto e governana corporativa, buscando estimular melhor relao entre conselheiros, acionistas,
diretoria etc. Preservando-se, com isto, os haveres da Unio e gerando-se
controle social e transparncia para os contribuintes que, em ltima
anlise, os financiaram.
2) Coordenao-Geral de Poltica Salarial e Benefcios: zela pelo acompanhamento, pela articulao e pela integrao das polticas salariais das
empresas estatais, inclusive no que se relaciona a benefcios e vantagens
4. Nesse ano, o MOG transformado em Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) pela Medida Provisria
no 1.911-8, de 30 de julho de 1999, mantendo esta denominao at a atualidade.
5. Pode ser entendida de acordo com o Decreto no 6.021, de 22 de janeiro de 2007 como o conjunto de prticas de
gesto, envolvendo, entre outros exemplos, relacionamentos entre acionistas ou quotistas, conselhos de administrao
e fiscal ou rgos com funes equivalentes e diretoria e auditoria independentes, com a finalidade de otimizar o
desempenho da empresa e proteger os direitos de todas as partes interessadas, com transparncia e equidade, com
vistas a maximizar os resultados econmico-sociais da atuao das empresas estatais federais.
652
concedidos. Trata das negociaes de acordos ou convenes coletivas

de trabalho, propondo diretrizes e parmetros de atuao que objetivam
combater quaisquer possveis tentativas de corporativismo burocrtico.
Com isto, o DEST consegue influir diretamente em setores-chave para
o bom funcionamento destas empresas. Como exemplo desta atuao,
tem-se a proposio de acordos coletivos para dois anos, os quais vm
permitindo que as empresas se concentrem em suas atividades gerenciais,
inclusive estabelecendo obrigatoriamente seus planejamentos estratgicos
para terem seus planos de cargo e salrios analisados.
3) Coordenao-Geral de Informao e Previdncia Complementar: tem
papel de destaque na divulgao das informaes coletadas junto s
empresas, gerando maior transparncia no universo de atuao destas estatais e do prprio DEST, favorecendo o processo democrtico por meio
do acompanhamento da sociedade quanto ao funcionamento de tais
empresas e a busca por eficincia nestas, reforando assim o controle social.
Alm disso, tambm contribui para a racionalidade na administrao de
planos de benefcios (instituio, adeso, regulamentos, planos de custeio
etc.), preservando e informando as patrocinadoras estatais federais com
relao a possveis dvidas e passivos atuariais.
4) Coordenao-Geral de Oramentos: atua buscando aumentar a eficincia
e a transparncia das aes econmico-financeiras das estatais, pontuando com critrios tcnicos tanto a elaborao quanto a execuo dos
planos de dispndios globais e dos oramentos de investimentos destas
empresas, contribuindo dessa forma para que os recursos nestas aplicados
atinjam os fins pretendidos (econmicos e/ou sociais), os quais devem
necessariamente respeitar o alinhamento de curto prazo (oramentos de
investimentos e planos de dispndios globais) com o de mdio/longo
prazo proposto pelo PPA.
5) Coordenao-Geral de Liquidao e Avaliao de Empresas: a mais
nova coordenadoria-geral do DEST e atua no que se refere avaliao do
desempenho econmico-financeiro, institucional e social de empresas estatais ou seja, sua efetiva contribuio para o governo federal e a sociedade.
Alm disso, tambm se incumbe de propor programas e metas visando
melhoria do desempenho das empresas estatais, promovendo o alinhamento
da gesto destas empresas com as polticas de governo. Subsidia ainda
os processos de liquidao de firmas estatais federais que, por motivo de
convenincia e oportunidade, no mais precisam existir no ordenamento
administrativo federal.
653
6) Coordenao-Geral de Projetos Especiais: tem funo complementar,

atuando em quaisquer outros assuntos no enquadrados nas atribuies
das demais coordenadorias-gerais. Alm disso, responsvel pela substituio direta do diretor do DEST, representando-o em todos os assuntos
afetos ao departamento.
Cabe ainda destacar que a interao do DEST com as empresas estatais
federais tambm complementada por meio da presena/atuao de outros atores,
os quais a partir de suas contribuies individuais colaboram conjuntamente
para que o relacionamento do Estado, e de suas respectivas instituies, com as
empresas estatais seja de fato consolidado. Entre estes, destacam-se: i) o Congresso
Nacional; ii) a Secretaria do Tesouro Nacional (STN); iii) a Secretaria de Oramento Federal (SOF) e a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos
(SPI); iv) a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN); v) os ministrios
supervisores; e vi) a Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de
Administrao de Participaes Societrias da Unio (CGPAR).
A finalidade da CGPAR tratar de matrias relacionadas com a governana
corporativa nas empresas estatais federais e tratar da administrao de participaes
acionrias da Unio, sendo que sua criao foi motivada pela necessidade de aprimoramento dos mecanismos que regulam o relacionamento entre a administrao
pblica federal direta e as empresas em que a Unio direta ou indiretamente
participa, de forma majoritria ou minoritria, sempre com vistas ao aprimoramento
do desempenho das empresas estatais, bem como melhoria da taxa de retorno dos
investimentos da Unio tanto em termos financeiros como em sociais.
A CGPAR, cuja Secretaria Executiva funo do DEST, composta
pelos ministros de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto (presidente) e
da Fazenda e pelo chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica. Os demais
ministros responsveis pela superviso de empresas estatais com interesse nos
assuntos objeto de deliberao podero ser convidados a participar das reunies
da CGPAR, ainda que sem direito a voto.
No tocante SOF, as interaes com o DEST ocorrem, em sua maioria, nos
assuntos afetos ao acompanhamento e ao controle oramentrios do grupo de
empresas estatais que dependem de recursos do oramento fiscal e do oramento
da seguridade para pagar parte ou a totalidade de seus gastos correntes, especialmente
com pessoal. As empresas em questo tm seu oramento de dispndios inclusive,
os investimentos inteiramente integrado ao oramento fiscal e ao oramento da
seguridade; a fim de evitar duplicidade no controle exercido pelo governo federal,
o referido oramento controlado pela SOF, sendo que o DEST, nesta situao,
monitora as demais questes (pessoal, administrao, rgos colegiados etc.), dado
seu maior conhecimento sobre o dia a dia destas estatais.
654
As demais empresas estatais federais, que custeiam suas atividades com recursos
prprios ou de mercado, so aquelas includas no Programa de Dispndios Globais
(PDG) seus dados sero pormenorizados nas sees seguintes , acompanhadas
diretamente pelo DEST e que tm seus gastos com a aquisio de bens do ativo
imobilizado detalhados e aprovados no oramento de investimento (OI), pea
componente do oramento geral da Unio (OGU).
O ciclo oramentrio anual dos dispndios globais das empresas estatais
federais, tal como o do OI, abrange um lapso de vinte meses, aproximadamente.
Tal perodo se divide em trs grandes etapas, conforme a seguir divididas:
Primeira fase elaborao e aprovao do oramento, de maio a dezembro
do ano anterior sua vigncia.
1) Definio dos parmetros e das metas fiscais, as quais, propostas pelo
governo federal, so submetidas aprovao do Congresso Nacional no
bojo do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
2) Elaborao das propostas de oramento das empresas estatais federais,
que so aprovadas pelos respectivos ministrios supervisores e repassadas
on-line ao DEST, por meio do Sistema de Informaes das Estatais do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SIEST/MPO).
3) No mbito do DEST, a anlise das propostas individuais, a consolidao
e a conciliao da proposta agregada com as metas de poltica fiscal do
governo federal.
4) Envio ao Congresso Nacional, at 31 de agosto, do PDG no formato
reduzido do demonstrativo de usos e fontes, por empresa , como anexo
mensagem presidencial relativa ao Projeto de Lei Oramentria Anual
(LOA), para subsidiar a anlise e a avaliao do OI das empresas estatais
federais, como determina a LDO.
5) Proposta de decreto presidencial para a aprovao do PDG aps a
aprovao da LOA , j se considerando os montantes de investimentos
sancionados e variveis macroeconmicas atualizadas.
Segunda fase execuo e acompanhamento, inclusive revises, no
exerccio de vigncia.
1) Acompanhamento, pelo DEST, da execuo oramentria dos dispndios
com base em informaes mensais, enviadas pelas empresas, referentes
tanto aos respectivos gastos e compromissos quanto aos recursos utilizados.
Os valores informados representam o montante acumulado no exerccio
at o ms de referncia.
655
2) Discriminao tanto dos dispndios quanto dos correspondentes recursos

segundo a respectiva natureza. Alm da avaliao do desempenho das
principais rubricas de cada grupo/empresa, verifica-se se o nvel de
execuo do PDG est coerente com a meta fiscal definida para o perodo.
Caso necessrio, so adotadas medidas visando ao ajuste dos gastos das
firmas com desvios s metas de desempenho estabelecidas.
3) Reviso do programa de dispndios anuais em execuo. Tal reviso,
quando decorre de contingncias relacionadas com alteraes nas premissas
macroeconmicas ou nas metas de ajuste fiscal, quase sempre se reflete
na programao de dispndios da maioria das empresas.
4) Efetivao de crdito oramentrio ao OI da empresa que promova
alterao na sua dotao global, o qual implica adequao no respectivo
PDG. Podem acontecer, tambm, reprogramaes em oramento de
dispndios de empresa que comprove a necessidade de recompor seus
limites de gastos.
5) Alteraes no PDG, as quais so aprovadas por decreto do Poder
Executivo, salvo casos especficos, como os daquelas decorrentes de
crdito oramentrio.
Terceira fase encerramento da execuo e da avaliao dos resultados, at
fevereiro do exerccio seguinte ao da vigncia, que consiste na concluso do processo
oramentrio. Nesta fase, so realizadas as anlises e as consolidaes dos dados
oramentrios referentes s realizaes no exerccio findo, que permitiro avaliar
o desempenho de cada uma das empresas, tendo como objetivo as metas fiscais e,
tambm, a melhoria das respectivas programaes futuras.
importante ressaltar, ainda, que todo o processo de definio do PDG
e do OI, desde a fase de proposio pelas empresas at o momento de anlise
e consolidao, est pautado tanto por seu plano de negcios e objeto social
quanto pelas diretrizes de mdio e longo prazo do Plano Plurianual (PPA)
gerido pela SPI , e tambm nos parmetros anualmente estabelecidos para
a poltica macroeconmica do governo federal, que objetivam o acompanhamento de gastos e sua compatibilizao com as metas de supervit fiscal das
contas pblicas. Assim, as empresas estatais federais em maior ou menor
grau contribuem para o resultado primrio das contas pblicas, j que ainda
integram, at mesmo com a sada da Petrobras do clculo em 2009, o conjunto
de agentes responsveis pelo cumprimento das metas fiscais definidas pelo
Congresso Nacional e constantes da LDO. Desta forma, a existncia de meta
de supervit primrio para as firmas estatais anualmente considerada quando
656
da aprovao da LOA, sendo que tal esforo impacta as contas das estatais em
termos de necessidade de financiamento lquido (Nefil), apurado pelo DEST
no conceito acima da linha ou seja, pela diferena entre o fluxo de recursos
no onerosos e o fluxo de despesas correntes e de capital, exclusive dispndios
vinculados ao pagamento do principal da dvida, concesso de emprstimos
e aquisio de ttulos.
A medio oficial para o resultado primrio, no entanto, aquela produzida
e divulgada pelo Banco Central do Brasil (BCB), denominada abaixo da linha,
obtida por meio da variao de estoques de dvidas e disponibilidades em dois
perodos de tempo sem eventuais efeitos de juros. Em termos prticos, o resultado acima da linha converge para o abaixo da linha por meio da utilizao
de rubricas de discrepncias estatsticas e/ou metodolgicas, as quais atuam
como depuradoras de possveis imperfeies (erros, omisses etc.) nas contabilizaes propostas.
De acordo com as informaes expressas no grfico 1 que apresenta a
evoluo do resultado primrio (conceito abaixo da linha) obtido por cada um
dos atores envolvidos (governo federal, estatais federais e entes subnacionais) ,
as empresas estatais federais contriburam para o equilbrio macroeconmico do
pas, de 2000 a 2008, com supervits primrios mdios da ordem de 0,56% do
PIB. Em 2009, houve a sada da Petrobras do clculo do resultado primrio e a
necessidade de resposta anticclica crise financeira internacional via incrementos
nos investimentos das estatais federais comentados nas sees posteriores ,
o que explicou o primeiro dficit primrio do perodo analisado (0,05% do
PIB). Em 2010, h tambm a liberao da Eletrobras da meta de resultado
primrio das estatais, a qual passa ento a ser estabelecida como sendo igual
a zero isto , as estatais remanescentes apenas no devem onerar o Tesouro
Nacional. Alm disso, cumpre destacar que, desde 2006, as empresas estatais
so credoras lquidas ou seja, no possuem, em seu conjunto, posies de
endividamento, e sim haveres.6
6. Em uma abordagem alternativa, pode-se afirmar que as estatais tambm contribuem para o equilbrio fiscal recente
de maneira indireta; qual seja, pelo expressivo volume de royalties, participaes especiais, dividendos e tributao
oriundos de suas atividades econmicas e que adentram os cofres do Tesouro Nacional como receitas primrias isto
, aquelas que contribuem para a obteno de supervit primrio (Gobetti, 2008).
657
GRFICO 1
Evoluo anual do supervit primrio

(Em % do PIB)
5,00
4,50
4,18
3,89
4,00
3,50
3,24
3,35
3,80
2,70
2,50
2,16
1,73
0,86
0,50
0,64
3,93
2,77
2,60
2,28
2,17
2,23
2,37
1,69
1,08
0,58
0,00
2,14
2,03
1,33
1,50
1,00
3,82
3,55
3,00
2,00
4,35
0,96
0,43
1,05
1,02
0,56
0,46
2003
2004
1,14
0,61
1,07
0,57
1,14
1,09
0,75
0,64
-0,05
-0,02
0,47
0,45
-0,50
2000
Estatais federais
2001
2002
Estados e municpios
2005
2006
Governo federal
2007
2008
2009
2010
Setor pblico consolidado
Fonte: BCB e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Em se tratando do relacionamento do DEST com a STN alm das tratativas

anteriormente citadas e concernentes ao acompanhamento do resultado primrio ,
h de se ressaltar, ainda, que por fora do Artigo 27, inciso XII, alnea c, da Lei
no 10.683, de 28 de maio de 2008 ao MF cabe a administrao financeira e
contabilidade pblicas (Brasil, 2008), em que certamente se inclui o acompanhamento e o controle dos direitos da Unio relacionados com aes, cotas e outros
haveres mobilirios emitidos por empresas estatais. Por sua vez, o Tesouro Nacional
, no mbito do MF, o rgo responsvel por esta administrao dos haveres da
Unio junto a terceiros. H de se destacar, em complemento, que os retornos
destas participaes sob a forma de dividendos pagos como porcentagem do
lucro apurado pelas referidas empresas e cuja distribuio decorre de deliberao da
Assembleia-Geral de Acionistas tambm integram o citado conjunto de crditos.
Outra importante atribuio do Tesouro Nacional e que o aproxima da seara
de atuao do DEST se encontra nas diretrizes emanadas por pela STN no sentido
de acompanhamento, orientao e avaliao da atuao dos representantes da Unio
em conselhos fiscais7 ou rgos equivalentes das empresas estatais federais e de outras entidades, inclusive firmas de cujo capital a Unio participe minoritariamente.
7. Por lei, as empresas controladas direta ou indiretamente pela Unio devem ter um representante do Tesouro no
Conselho Fiscal e um representante do MP no Conselho de Administrao.
658
Ademais, a interao DEST-STN recorrente tambm quando existem no OI

projetos aprovados conta de recursos para aumento de patrimnio lquido Tesouro, os quais permanecem com sua execuo condicionada efetiva liberao
dos recursos financeiros pelo Tesouro Nacional, que avalia as disponibilidades
de caixa e a convenincia de tal medida para os interesses financeiros e fiscais do
governo federal.
No que diz respeito Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, sua interao
com o DEST ocorre nos termos do que preceitua o Decreto no 89.309, de janeiro
de 1984, o qual registra que, entre outras incumbncias, compete PGFN exercer a
representao da Unio quando da realizao de assembleias-gerais examinando-se
os aspectos de constitucionalidade e legalidade das matrias tratadas e promover a defesa e o controle dos interesses da Fazenda Nacional nas sociedades
de economia mista e em outras entidades de cujo capital participe o Tesouro
Nacional.8 Alm disso, o 1o do Artigo 4o do referido diploma legal informa que
a PGFN sempre que se deparar com questes relativas situao administrativa,
econmico-financeira, patrimonial e contbil das empresas estatais dever acatar
pronunciamento do DEST sobre: i) fixao ou reajustamento da remunerao de
dirigentes; ii) oportunidade dos aumentos de capital e emisses de debntures
conversveis ou no em aes; iii) fixao de limites globais de dispndios;
e iv) convenincia da alienao e da onerao de bens.
Por fora da transversalidade nos assuntos correlatos s empresas estatais, o
DEST, a STN e a PGFN tm como poltica discutir em conjunto as propostas
encaminhadas pelas empresas pblicas ou por seus ministrios supervisores, a fim
de que se produzam decises harmonizadas no mbito da gesto das participaes
acionrias da Unio ver a relao completa das estatais por ministrio supervisor
no apndice A. Dessa forma, comum, por exemplo, que o DEST como coordenador do grupo executivo da CGPAR convide a PGFN para reunies em que os
assuntos sejam concernentes representao da Unio como acionista.
Por fim, o relacionamento do DEST com o Congresso Nacional ocorre
basicamente na seara das funes tpicas deste poder ou seja, no mbito de
suas funes legislativa e fiscalizatria. Por serem entidades administrativas do
Estado brasileiro, as empresas estatais esto sujeitas aos princpios fundamentais
da administrao pblica brasileira isto , devem obrigatoriamente atuar sempre
pautadas no ordenamento jurdico vigente, o qual, por sua vez, s pode produzir
8. So ainda atribuies da PGFN: examinar previamente a legalidade de contratos, concesses, acordos, ajustes
ou convnios que interessem Fazenda Nacional; fixar a interpretao da Constituio, das leis, dos tratados e dos
demais atos normativos a serem uniformemente seguidos em suas reas de atuao e coordenao, quando no
houver orientao normativa do advogado-geral da Unio; e representar e defender os interesses da Fazenda Nacional
em contratos, acordos ou ajustes de natureza fiscal ou financeira, e junto Cmara Superior de Recursos Fiscais, aos
conselhos de contribuintes, ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, ao Conselho Superior do Trabalho
Martimo bem como aos conselhos regionais e a outros rgos de deliberao coletiva.
659
efeitos prticos aps sua aprovao pela Cmara dos Deputados e pelo Senado
Federal.9 Alm disso, o Congresso Nacional tambm o rgo constitucional
com competncia para fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo (sistema
de freios e contrapesos) includos os da administrao indireta , o que realiza
com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio (TCU).
Em face do cenrio exposto nesta seo, cabe finalizar relembrando que todos os esforos do DEST (brao operacional do Estado brasileiro incumbido de
promover a coordenao, a governana, bem como a sinergia entre as empresas
estatais e as diretrizes eleitas pelo corpo governamental como prioridades) tm se
pautado no objetivo de dar mais racionalidade atuao deste complexo e heterogneo universo de empresas, seja por meio da anlise econmico-financeira de seus
PDGs ou OIs, seja pela disseminao de boas prticas de governana corporativa
e controle social, seja pela administrao das relaes entre empregador e empregados (polticas de pessoal e previdncia complementar); ou, ainda, pelo esforo
mais recente de propor sistemas de avaliao para seu desempenho (indicadores
de eficcia, eficincia, efetividade, sustentabilidade etc.). Iniciativas estas sempre
pautadas pelo fim ltimo de que estas empresas federais realmente agreguem valor,
direta ou indiretamente, ao Estado e sociedade que as estabeleceu.
Como ser visto nas prximas sees, tal iniciativa se revelou coerente e oportuna, uma vez que, com a retrao da economia mundial diretamente influenciada
pela crise imobiliria nos Estados Unidos no final de 2008 , as empresas estatais
federais voltaram a ganhar destaque no cenrio nacional como responsveis por
investimentos anticclicos capazes de impulsionar o desenvolvimento do pas,
contribuindo para a reverso, em prazo mais curto que o esperado, da trajetria
de queda do produto e do emprego.
3 O UNIVERSO DAS EMPRESAS ESTATAIS
Para cumprir com suas competncias, o DEST estabeleceu da seguinte forma sua misso:
aperfeioar a funo do Estado enquanto acionista das empresas estatais, incentivando
a adoo de boas prticas de governana corporativa e potencializando os investimentos
da Unio em benefcio da sociedade. Assim sendo, sua atuao efetua-se sobre as
firmas em que a Unio direta ou indiretamente detm a maioria do capital social
com direito a voto ou seja, empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas
subsidirias e controladas e demais firmas, denominadas empresas estatais federais.
Legalmente, essas empresas, por sua vez, so pessoas jurdicas de direito
privado e esto organizadas, em sua maioria, sob a forma de sociedades de capital
por aes e de empresas pblicas. Encontram-se, ainda, entre as firmas subsidirias
9. Alm desse elemento denominado princpio da legalidade , o texto constitucional realiza ainda referncia explcita
aos princpios de moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia.
660
e controladas destas empresas, sociedades civis ou por cotas de responsabilidade

limitada. So regidas, portanto, pela Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 1976 (Lei
das Sociedades Annimas), e no caso das instituies financeiras federais pelo
disposto na Lei no 4.595, de 31 de dezembro de 1964 isto , sujeitam-se ao regime das empresas privadas. Ao mesmo tempo, apresentam particularidade que no
deve ser esquecida: esto obrigadas a cumprir sua funo social e a submeterem-se
fiscalizao do Estado e da sociedade.
De acordo com os dados do SIEST, o universo das empresas estatais em 2010
contemplava 117 firmas, sendo que cem destas tm seus oramentos registrados
no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) por meio de sua
incluso no PDG. Assim, seu desempenho acompanhado sob diferentes aspectos,
notadamente em relao aos limites oramentrios, ao resultado fiscal e ao nvel
de endividamentos interno e externo.
As outras dezessete so empresas dependentes ou seja, recebem recursos
do Tesouro Nacional para o pagamento de despesas de pessoal e/ou de custeio
em geral. Estas empresas atuam nas reas em que a presena do poder pblico
necessria para dotar o pas de infraestrutura, bem como fomentar e apoiar
seu desenvolvimento, justificando-se, dessa forma, a citada dependncia.
So reas como as de pesquisa agropecuria; sade; comunicaes; pesquisa
mineral; estudos para subsidiar o planejamento do setor energtico; abastecimento e armazenagem; desenvolvimento regional; transporte; indstrias nuclear
e de material blico; entre outras. A seguir, apresenta-se a relao nominal das
empresas dependentes em 2010:
Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU);
Centro Nacional de Tecnologia Eletrnica Avanada S/A (CEITEC);
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do
Parnaba (CODEVASF);
Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB);
Hospital Nossa Senhora da Conceio S/A (Conceio);
Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM);
Empresa Brasil de Comunicao S/A (EBC);
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa);
Empresa de Pesquisa Energtica (EPE);
Hospital Fmina S/A (Fmina);
661
Hospital de Clnicas de Porto Alegre (HCPA);

Indstria de Material Blico do Brasil (Imbel);
Indstrias Nucleares do Brasil S/A (INB);
Nuclebras Equipamentos Pesados S/A (NUCLEP);
Hospital Cristo Redentor S/A (Redentor);
Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S/A (TRENSURB); e
Engenharia, Construes e Ferrovias S/A (VALEC).
Visando facilitar as abordagens e o melhor entendimento do heterogneo
universo das empresas estatais, o DEST optou por segregar estas empresas
conforme suas peculiaridades, especialmente com relao ao seu principal ramo
de atuao e pela forma como divulgam seus resultados econmico-financeiros,
como segue.
1) Setor produtivo estatal (SPE): congrega as empresas regidas pela Lei
no 6.404/1976, atuando em setores como os de insumos bsicos
como a produo de petrleo e derivados e a gerao e transmisso
de energia eltrica, servios, abastecimento, comunicaes, pesquisa e
desenvolvimento, transportes etc.
2) Instituies financeiras federais: nas quais esto reunidas as instituies que
atuam no Sistema Financeiro Nacional, regidas pela Lei no 4.595/1964,
sujeitas s normas e aos controles do BCB.
Por sua vez, o SPE subdivide-se em quatro grupos, a saber: i) o Grupo
Eletrobras, includas as empresas de distribuio de energia federalizadas;
ii) o Grupo Petrobras; iii) o grupo das empresas dependentes do Tesouro Nacional
anteriormente listadas; e iv) o grupo das demais empresas independentes do SPE.
Em termos percentuais, cumpre informar que deste universo de cem empresas
acompanhadas oramentariamente no dependentes do Tesouro Nacional ,
84% (84 empresas) fazem parte do SPE, tendo atuao em produo de bens ou
servios em importantes setores como os de petrleo e derivados, energia eltrica,
transportes etc. , e 16% (dezesseis empresas) so constituintes do setor financeiro,
atuando como bancos comerciais e de fomento.
A tabela 1 apresenta a evoluo recente do nmero de empresas estatais, no qual se pode verificar que por conta do PND, vigente durante
todos os anos 1990 o quantitativo de empresas estatais federais se reduziu
consideravelmente a partir de 1998, atingindo seu nvel mais baixo em 1999
(noventa empresas).
662
TABELA 1
Quantitativo de empresas estatais federais pelo DEST (1995-2010)

Empresas
estatais
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
No dependentes (a + b)
106
103
101
127
79
89
86
87
85
95
98
99
95
97
93
100
90
87
85
111
58
61
61
64
63
71
76
79
75
77
75
84
Grupo
Eletrobras
15
15
16
16
16
16
16
16
16
16
16
15
15
Grupo
Petrobras
10
11
13
16
18
23
29
32
31
34
31
40
Sistema
Telebras
28
28
28
54
Demais
empresas
46
44
42
34
33
34
32
32
29
32
31
31
28
27
29
29
b) Instituies
financeiras
federais
16
16
16
16
21
28
25
23
22
24
22
20
20
20
18
16
10
10
10
10
11
13
13
13
18
17
17
17
18
17
16
17
116
113
111
137
90
102
99
100
103
112
115
116
113
114
109
117
a) Setor
produtivo
estatal
Dependentes
Total
Fonte: dados do SIEST.

Ao contrrio do proclamado pelo senso comum, as principais motivaes para

o processo de privatizao no foram, segundo Gobetti (2008, p. 173-177), apenas
aquelas relacionadas busca por maior eficincia nas atividades desempenhadas
pelas estatais, mas tambm uma forte necessidade de gerao de caixa no Tesouro
Nacional, visto que, com o PND, o governo federal obteve at 2002 receitas da
ordem de R$ 78,6 bilhes (valores correntes), volumes no desprezveis que foram
destinados, sem sucesso, tentativa de conter o processo de endividamento pblico
presente no fim dos anos 1990.
De fato, afora os debates poltico-ideolgicos envolvidos na questo da
privatizao, o DEST se tem empenhado em demonstrar por meio do seu
relacionamento tcnico com as empresas estatais que, independentemente de
possurem natureza pblica, o que realmente influi na eficincia destas empresas
mais seu padro de administrao que meramente sua forma de constituio.
Neste sentido, a disseminao de boas prticas de gesto e governana corporativa
indispensvel para a racionalizao de processos, a maior eficincia, a efetividade
e o fortalecimento da dinmica DEST (representante do acionista majoritrio)/
administrao das empresas estatais.
663
Por consequncia, o comportamento da fora de trabalho empregada nas empresas estatais federais foi, como esperado, basicamente o apresentado pelo nmero
de empresas isto , apresentou reduo acentuada no final da dcada de 1990,
com subsequente retomada nos anos 2000, o que pode ser verificado na tabela 2.
TABELA 2
Quantitativo de pessoal das empresas estatais federais pelo DEST (1995-2010)

(Em 1 mil pessoas)
Empresas
estatais
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
No dependentes (a + b)
545,8 566,3 452,1 352,4 340,2 324,7 335,6 340,5 352,6 367,2 382,1 396,4 405,3 423,5 444,0
457,4
a) Setor
produtivo
estatal
366,8 403,2 281,6 194,6 182,3 175,5 187,4 193,2 201,6 211,7 216,5 226,5 233,0 244,4 243,3
249,4
Grupo
Eletrobras
37,0
25,7
24,9
22,8
22,0
20,7
20,4
20,7
20,9
22,0
22,8
23,6
25,1
25,9
26,4
26,9
Grupo
Petrobras
50,2
47,6
45,0
42,0
40,0
39,0
41,0
42,8
45,5
48,7
54,0
61,7
64,9
70,4
72,0
74,8
Sistema
Telebras
90,5
87,7
84,6
0,0
189,1 242,2 127,1 129,8 120,3 115,9 126,0 129,7 135,2 141,0 139,7 141,2 143,0 148,2 144,9
147,8
b) Instituies
178,9 163,0 170,5 157,9 157,9 149,2 148,2 147,4 150,9 155,5 165,6 169,9 172,3 179,1 200,6
financeiras
federais
208,0
Demais
empresas
Dependentes
Total
36,0
34,5
33,4
32,3
32,3
31,9
31,1
29,8
30,0
30,8
31,7
34,6
34,5
37,3
38,0
39,4
581,7 600,7 485,6 384,8 372,5 356,6 366,7 370,3 382,5 398,1 413,7 431,1 439,8 460,9 481,9
496,9
Fonte: dados do SIEST.

possvel observar que, ao final de 2000, o nmero de empregados registrados

no quadro de pessoal prprio das empresas estatais federais (356,6 mil) retraiu-se
em 38,7%, se comparado a 1995 (581,7 mil). No decorrer dos anos 2000, a
tendncia foi completamente inversa, sendo que o quantitativo de pessoal em 2010 foi
de 496,9 mil, o que equivale em termos percentuais a um aumento de 39,3% em
relao aos postos de trabalho existentes nas estatais federais de 2000. O referido
incremento explicado, em parte, pelo crescimento econmico vivenciado por
diversos setores em que atuam as empresas estatais federais, mas principalmente pela
substituio de mo de obra terceirizada ento envolvida em atividades finalsticas.
No SPE em que est concentrada a maior participao relativa da fora
de trabalho (249,4 mil ou 50,2% dos 496,9 mil empregos registrados por todas
as empresas estatais federais ao fim de 2010). Nesta rubrica, merece destaque o
carter trabalho intensivo da atividade desempenhada pela Empresa Brasileira de
664
Correios e Telgrafos (ECT), a qual figura com 73,1% (108,0 mil funcionrios)
do total de empregos registrados em todas as demais empresas do SPE (147,8 mil).
O conjunto das instituies financeiras federais (208,0 mil) participa com 41,9%
do total de empregados nas estatais federais, ao passo que os 39,4 mil funcionrios
das empresas dependentes do Tesouro Nacional representam 7,9% deste montante.
O PDG, brevemente comentado nas sees anteriores, nada mais do que
um conjunto sistematizado de informaes econmico-financeiras elaborado
anualmente a partir de propostas das prprias empresas estatais federais, sob
a superviso dos respectivos ministrios setoriais , que discrimina os usos e as
fontes de recursos das empresas controladas direta ou indiretamente pela Unio,
demonstrando assim o volume de recursos e dispndios a cargo destas estatais,
os quais so sistematicamente acompanhados pelo Congresso Nacional e pelo
principal acionista das empresas (governo federal), interessados, alm da sade
financeira destas, nos impactos sociais de seus investimentos, bem como em sua
compatibilidade com as metas de poltica econmica estabelecidas. Os principais
itens componentes do PDG so os que seguem.
a) Discriminao das origens de recursos (Dicor): registro econmico de todas
as receitas e recursos independentemente de sua natureza e origem ,
destinados cobertura dos dispndios em determinado perodo, no
conceito de competncia.
b) Discriminao das aplicaes dos recursos (Dicar): registro de todos os
dispndios, exceto os relativos correo monetria e a depreciao e
amortizao de ativos, segundo o conceito de competncia.
c) Demonstrao do fluxo de caixa (DFLUX): registro de toda movimentao
de caixa da empresa em determinado perodo de tempo.
d) Fechamento do fluxo de caixa (FEFCX): compatibilizao dos valores
econmicos constantes dos demonstrativos Dicor e Dicar com os valores
financeiros apresentados na DFLUX.
Nesse ponto, importante relembrar que as empresas estatais federais, em
que pese possurem o governo federal como acionista, seguem a lgica da economia
privada e, neste contexto, aumentos em seus dispndios no necessariamente sero
sinnimos de desperdcios, ineficincias ou incapacidade gerencial, haja vista que,
em regra, o regime de negcios necessita de maiores gastos para obter maiores
nveis de produtos e servios e, com isto, auferir maiores receitas que viabilizaro
melhores resultados financeiros.
Assim sendo, a tabela 3 apresenta a evoluo anual da execuo oramentria
do PDG (usos) das empresas estatais federais em valores constantes de 2009 ,
subdividido entre SPE, instituies financeiras federais e posio consolidada.
665
Cabe ainda destacar que as despesas de investimento das empresas estatais federais
que no PDG, de maneira diversa do que ocorre no OI, incluem os gastos com
arrendamento mercantil sero abordadas com maior profundidade, dado seu
papel estratgico, na seo seguinte, inteiramente dedicada a estes dispndios e
suas repercusses para a economia nacional, sobretudo em perodos de crise, como
os recentemente vivenciados.
Isso posto, a primeira informao que chama ateno na tabela em questo
que, assim como ocorreu com o nmero de empresas estatais federais e o quantitativo
de pessoal empregado, percebem-se tendncia de recuperao e crescimento real nos
montantes executados a partir do incio dos anos 2000, inflexo esta diretamente
influenciada pelo abrandamento do processo de privatizao vigente durante toda
a dcada de 1990. No SPE, o crescimento real total dos dispndios entre 2000 e
2009 foi de 91,9%, ao passo que nas instituies financeiras este montante foi de
111,5% e no consolidado atingiu 100,5%.
Essa retomada das atividades produtivas das empresas estatais federais,
sobretudo a partir dos anos 2000, pode ainda ser ratificada pela anlise de subitens
especficos entre as diversas despesas por exemplo, materiais e produtos nos
dispndios correntes do SPE. Esta categoria, intrinsecamente relacionada com o
funcionamento destas empresas, serve como uma espcie de termmetro para a
expanso das empresas do setor produtivo e como se pode verificar corrobora
a tendncia anteriormente citada de retomada nas estatais federais, uma vez que,
entre 2000 e 2009, apresentou acrscimo real de 61,2%, acompanhada neste ritmo
pelos chamados demais dispndios correntes (servios de terceiros, utilidades e servios,
tributos e encargos parafiscais, encargos financeiros, entre outros) que aumentaram,
nesse perodo, 84,3%.
No que concerne s despesas com o quadro de pessoal, os dados demonstram
que o crescimento real dos gastos totais desta rubrica incluindo-se encargos
sociais foi bem menor que o verificado nos dispndios totais, isto porque em
2000 gastaram-se R$ 32,4 bilhes com pessoal e encargos, ao passo que em 2009
se alocaram neste subitem R$ 38,5 bilhes isto , crescimento no perodo de
18,6% frente ao j comentado incremento de 100,5% nas despesas totais. Quando
se aborda por setor, tem-se que no SPE o crescimento foi mais expressivo, 80,8%
nesse perodo, enquanto nas instituies financeiras federais houve retrao de
15,9% (eram gastos R$ 20,9 bilhes em 2000; em 2009, este montante passou
para R$ 17,6 bilhes).
Quando se verifica tambm a despesa mdia mensal por empregado com
encargos sociais , possvel notar que, no consolidado, a despesa de 2009
(R$ 7.219,6) ainda menor que os valores de 1998 ou 1999, perodo principal
das privatizaes (em mdia, R$ 8.894,0 mensais por empregado). Se se realizar
666
esta comparao no mbito das instituies financeiras federais, a distncia entre,

por exemplo, o valor pago em 2009 (R$ 7.299,5) e ao final dos anos 1990 (em
mdia, R$ 11.436,3 por empregado ao ms) ainda mais expressiva, haja vista o
reconhecido processo de modernizao centrado na economia de mo de obra que
ocorreu, sobretudo, no setor bancrio. J no caso especfico do SPE, a despesa mdia
mensal por empregado em 2009 (R$ 7.153,7) maior que aquela observada no
final da dcada de 1990 (em mdia, R$ 5.930,5); em relao a 2000 (R$ 5.483,5
mensais por empregado), esta aumentou cerca de 30,5%.
TABELA 3
PDG realizado das empresas estatais federais no dependentes (1996-2009)

(Em R$ bilhes constantes de 2009 IPCA1 mdio)
Rubricas (usos)
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Consolidado
(a + b)
284,0
278,8
321,2
333,0
297,7
443,9
501,4
411,9
443,5
448,1
479,1
494,1
606,0
597,0
i) Dispndios
de capital
(ai + bi)
75,7
71,8
101,4
96,2
64,0
169,3
113,1
100,1
105,2
104,9
113,3
123,5
150,7
243,5
Investimentos
29,3
32,4
29,3
17,9
19,1
22,6
29,8
29,8
32,1
34,2
38,5
44,9
59,4
61,6
5,1
9,2
8,5
14,3
6,0
3,3
13,8
5,8
5,6
3,1
4,5
10,2
11,2
14,3
Demais
dispndios de
capital
41,2
30,2
63,6
64,0
38,8
143,4
69,5
64,5
67,5
67,6
70,2
68,3
80,1
167,6
ii) Dispndios
correntes
(aii + bii)
208,3
206,9
219,8
236,8
233,7
274,6
388,2
311,8
338,3
343,3
365,9
370,6
455,3
353,5
Pessoal e
encargos sociais
46,4
41,8
37,6
36,3
32,4
29,4
28,9
26,6
30,6
32,5
34,7
38,3
40,7
38,5
Demais dispndios correntes
161,9
165,1
182,2
200,4
201,3
245,2
359,3
285,2
307,7
310,8
331,1
332,3
414,6
315,1
Inverses
Despesa mdia
mensal por
6.834,2 7.707,2 8.894,0 8.893,9 8.325,2 7.300,0 7.075,4 6.296,2 6.939,9 7.090,9 7.300,8 7.878,3 8.013,3 7.219,6
empregado
2
(R$ 1,00)
a) Setor
produtivo estatal
(i + ii)
163,8
155,0
153,3
136,3
166,6
237,8
296,9
262,8
306,2
301,1
320,3
342,3
386,3
319,7
i) Dispndios de
capital
45,2
44,7
51,4
32,6
30,2
69,4
67,4
53,2
64,1
60,1
59,6
76,3
76,1
79,6
Investimentos
28,5
30,1
26,1
15,4
15,8
20,2
27,6
27,8
29,9
32,1
36,5
42,9
54,3
58,6
2,0
2,2
1,4
3,5
0,7
1,7
11,4
0,5
4,8
1,6
2,9
6,3
2,0
4,4
Demais dispndios de capital
14,7
12,4
23,9
13,7
13,7
47,5
28,4
24,9
29,5
26,4
20,2
27,0
19,9
16,6
ii) Dispndios
correntes
118,6
110,3
101,9
103,8
136,4
168,4
229,5
209,6
242,1
240,9
260,6
266,0
310,2
240,1
Inverses
(Continua)
667
(Continuao)
Rubricas (usos)
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Pessoal e
encargos sociais
23,8
20,4
17,1
11,9
11,6
11,7
11,9
12,2
14,9
16,9
18,4
20,1
22,0
20,9
Materiais e
produtos
31,4
22,6
17,5
30,2
47,1
50,5
72,2
57,3
76,5
66,3
74,4
87,0
107,6
75,9
63,4
67,3
67,3
61,7
77,7
106,2
145,4
140,1
150,6
157,7
167,8
158,9
180,6
143,3
Despesa mdia
mensal por
4.922,4 6.028,3 7.342,1 5.429,4 5.483,5 5.182,1 5.144,3 5.031,5 5.877,9 6.521,8 6.775,2 7.181,4 7.508,3 7.153,7
empregado
2
(R$ 1,00)
b) Instituies
financeiras
federais (i + ii)
120,2
123,7
168,0
196,6
131,1
206,1
204,5
149,2
137,3
147,1
158,9
151,8
219,7
277,4
i) Dispndios de
capital
30,5
27,1
50,0
63,6
33,8
99,9
45,7
46,9
41,1
44,7
53,6
47,3
74,5
163,9
Investimentos
0,9
2,3
3,3
2,5
3,4
2,4
2,2
2,0
2,2
2,1
2,0
2,1
5,1
3,1
Inverses
3,1
7,0
7,1
10,8
5,3
1,6
2,4
5,3
0,8
1,5
1,6
3,9
9,2
9,9
Demais dispndios de capital
26,6
17,7
39,6
50,4
25,1
95,9
41,1
39,6
38,0
41,2
50,0
41,3
60,3
151,0
ii) Dispndios
correntes
89,7
96,7
117,9
133,0
97,4
106,2
158,8
102,2
96,2
102,4
105,2
104,6
145,1
113,5
Pessoal e
encargos sociais
22,6
21,4
20,5
24,4
20,9
17,7
17,0
14,5
15,7
15,6
16,3
18,2
18,7
17,6
Encargos
financeiros e
outros
53,6
57,7
77,1
84,6
50,7
60,8
108,5
58,3
53,0
55,0
57,0
52,6
90,0
63,0
13,5
17,5
20,4
24,0
25,7
27,6
33,3
29,5
27,5
31,8
31,9
33,7
36,4
32,9
Despesa mdia
mensal por
11.562,6 10.480,7 10.806,9 12.894,9 11.669,5 9.977,1 9.606,7 7.986,0 8.385,1 7.835,0 8.001,6 8.820,2 8.702,8 7.299,5
empregado
(R$ 1,00)2
Fonte: dados do SIEST e do IBGE.
Notas: 1 ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo.
2
Com encargos.
Obs.: os investimentos incluem operaes de arrendamento mercantil.
4 INVESTIMENTOS DAS ESTATAIS FEDERAIS E CRISE FINANCEIRA
No tocante ao oramento de investimento das empresas estatais federais, oportuno

salientar que este instrumento abrange os dispndios de capital destinados exclusivamente aquisio ou manuteno de bens do ativo imobilizado, conforme estabelecido nas LDOs anuais. Assim sendo, a referida metodologia do OI no contempla,
ao contrrio da sistemtica do PDG, os dispndios relativos obteno de bens para
arrendamento mercantil, o que explica a diferena entre os dados de investimento
apresentados mais adiante com aqueles anteriormente expostos na tabela 3.
668
De acordo com os dados apresentados na tabela 4, pode-se verificar que os

investimentos totais das empresas estatais federais j descontada a inflao
registraram seu nvel mais baixo em 1999 (R$ 18,4 bilhes) pice do programa de
privatizaes , e desde 2000 vm apresentando um contnuo crescimento real
(356,9% no acumulado 1999-2010), superando inclusive, com relativa folga, os
nveis de investimento realizados antes de 1999 (R$ 31,2 bilhes na mdia do
perodo 1995-1998).
Em 2010, o investimento efetuado pelas empresas estatais federais apresentou
o volume recorde de R$ 84,2 bilhes (crescimento real de 12% em relao a 2010)
e para 2011 a previso por meio da LOA de que aumentem ainda mais,
atingindo a cifra de R$ 107,4 bilhes.
TABELA 4
Oramento de investimentos realizados das empresas estatais federais (1995-2010)

(Em R$ bilhes constantes de 2010 IPCA mdio)
Empresas estatais
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Setor produtivo estatal 27,9 29,8 31,6 27,4 16,2 16,6 21,2 28,9 29,2 31,4 33,7 39,4 45,2 56,8 73,0 81,7
Grupo Eletrobras
5,8
3,4
4,4
6,2
5,9
Grupo Petrobras
8,8
8,4
9,1
9,2
9,3 11,4 15,3 21,9 24,2 26,9 28,7 34,2 40,4 51,7 66,1 74,8
Demais empresas
Instituies financeiras
federais
Total
13,3 18,0 18,1 12,0

3,4
0,5
1,5
2,8
4,2
4,8
5,6
4,2
3,8
4,0
3,8
3,6
4,1
5,5
5,2
1,0
1,0
1,1
1,4
0,8
0,6
1,0
1,3
1,2
1,0
1,5
1,7
2,2
2,4
1,9
2,1
2,0
1,9
1,6
1,2
1,3
1,9
2,1
2,5
31,3 30,3 33,2 30,2 18,4 19,0 23,1 31,0 31,2 33,3 35,3 40,6 46,5 58,7 75,1 84,2
Observa-se que no setor produtivo estatal se concentra a maior parte do

referido incremento nos investimentos das estatais federais (192,7%, de 1995 a
2010), isto porque dado o tipo de atividade que desempenha justificvel
que os nveis de investimento das instituies financeiras federais permaneam
relativamente estveis no perodo analisado (R$ 2 bilhes, na mdia de 1995
a 2010). Este comportamento pode ser visualizado na srie histrica do Grupo
Eletrobras e na das demais empresas do SPE que mantiveram, respectivamente,
investimentos mdios da ordem de R$ 4,7 bilhes (de 1995 a 2010) e R$ 1,1 bilho
(de 1999 a 2010). Por consequncia, nota-se que o Grupo Petrobras foi quem
concentrou a maior parte da elevao observada nos investimentos presentes no
SPE, sendo que o crescimento real destes no perodo 1995-2010 foi da ordem
de 750,3%, saindo de R$ 8,8 bilhes (em 1995) para R$ 74,8 bilhes (em
2010), registrando incremento contnuo em praticamente todo o perodo da
srie exceo realizada para 1996.
669
Quando se apreciam os investimentos das empresas estatais federais como

porcentagem do PIB no perodo 1995-2010, verifica-se que 2010 apresentou a
melhor relao da srie (2,29%). Este resultado faz parte de tendncia de crescimento nesta razo, a qual se manteve entre 1995 e 1998 na ordem de 1,55% do
PIB (mdia), reduziu-se sensivelmente nos anos subsequentes (0,85%, em 1999 e
2000) e iniciou recuperao a partir de 2001 (1,00%), estabilizando-se em 1,29%
entre 2002 e 2005. Posteriormente, majorou sua participao para 1,42% em 2006,
1,50% em 2007, 1,78% em 2008 e 2,25% em 2009.
Pode-se inferir que os investimentos realizados pelas estatais federais, alm
de aumentarem em termos reais a partir de 2000, tambm se elevaram em relao
sua participao no PIB brasileiro, o que sugere, tudo o mais constante, maior
impacto relativo na economia nacional por meio do multiplicador de gastos do
governo via estatais , o qual tem o potencial de beneficiar todos os demais
setores privados de atividade econmica, dado o carter de complementaridade
destes investimentos.
Seguindo a anlise dos investimentos das empresas estatais federais, tem-se
que a visualizao dos dados do OI pode ainda ser realizada de maneira a evidenciar
os principais setores de atuao das referidas empresas. Isto possvel por meio
da chamada classificao funcional da despesa, a qual representa o maior nvel de
agregao das diversas reas de atuao do setor pblico e guarda relao com a
estrutura dos governos que as promoveram. Est presente em todo o OGU (fiscal,
seguridade e de investimentos), bem como no das demais Unidades Federativas
(estados e municpios), padronizao esta que permite consolidao nacional e
comparvel dos gastos do setor pblico.10
Assim sendo, pode-se verificar, mediante os dados da tabela 5, que as
estatais federais concentram a maior parte de seus R$ 478 bilhes de investimentos (total de 2000 a 2010) no setor energtico (R$ 437,7 bilhes ou 91,6%
deste total), com destaque para os gastos efetuados pelo Grupo Petrobras e pelo
Grupo Eletrobras (R$ 514,9 bilhes no perodo analisado, como anteriormente
evidenciado pela tabela 4). Logo aps, sobressaem-se as participaes estatais
relacionadas s funes de comrcio e servios (5,1% do total), transporte (1,4%)
e comunicaes (1,0%).
10. As funes so desmembradas em subfunes no apresentadas na tabela , as quais representam determinado

subconjunto de despesas do setor pblico, de forma a identificar a natureza bsica das aes que se aglutinam nas funes.
670
TABELA 5
Oramento de investimentos realizado por funes (2000-2010)

Total
Funo
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
20002010
134,2
172,7
142,3
75,6
0,0
76,0
0,0
600,9
0,1
6,9
8,9
7,2
23,0
0,0
36,2
6,0
27,8
8,7
11,3
7,8
13,8
9,6
28,0
116,9
101,4
367,5
0,1
Sade
3,6
7,5
21,0
0,5
7,7
8,2
17,2
65,8
0,0
Cincia e
tecnologia
0,5
1,2
1,8
0,4
3,9
0,0
Agricultura
3,7
4,1
7,1
2,7
5,3
5,1
6,6
5,3
5,4
7,3
7,4
60,1
0,0
Indstria
8,5
22,3
27,2
23,7
39,4
37,8
46,6
62,8
56,0
788,3 1.965,9
3.078,4
0,6
2.884,8 2.942,4 2.717,2 2.438,4 2.014,2 1.703,2 1.375,5 1.451,4 1.979,5 2.259,1 2.582,9
24.348,5
5,1
4.994,4
1,0
15.090,3 18.548,9 25.562,2 27.932,0 30.734,8 32.762,7 38.025,5 44.015,4 55.737,3 70.976,1 78.291,3 437.676,7
91,6
6.749,8
1,4
18.981,6 23.125,8 31.000,0 31.157,5 33.268,2 35.340,7 40.599,7 46.540,5 58.660,3 75.129,4 84.165,1 477.969,0
100,0
Administrao
Defesa nacional
Previdncia
Social
Comrcio e
servios
Comunicaes
Energia
Transporte
Total
636,8
183,1
824,0 1.016,5
596,5 1.476,9
590,6
85,5
336,2
127,1
354,2
469,8
268,3
856,5
241,3
754,1
236,1
610,4
246,6
642,0
244,0
947,7
Fonte: SIEST/MPO; IBGE.

Obs.: os valores de 2000 a 2010 esto em R$ milhes constantes de 2010 - IPCA mdio.
No que concerne regionalizao dos investimentos das empresas estatais

federais, possvel verificar, por meio da tabela 6, que uma parcela destes se encontra
vinculada ao localizador de gastos exterior (19,4%, no total de 2006 a 2010) isto
, evidenciam a atuao destas estatais em outros pases.11 Em que pese a existncia
desta atuao fora dos limites geogrficos nacionais, possvel inferir que a maior
parte dos crescentes montantes de investimento executados pelas estatais vem
sendo realizada no mercado interno, haja vista a progressiva queda na participao
relativa dos dispndios no exterior durante o perodo analisado (eram 28,2% do
total, em 2006, e reduziram-se para 13,5%, em 2010).
11. Referem-se, basicamente, aos investimentos efetuados por empresas controladas pela empresa holding do Grupo Petrobras.
671
TABELA 6
Participao dos localizadores de gasto no oramento de investimentos realizado das

empresas estatais federais (2010)
2006
Localizador
2007
2008
2009
Total
2010
R$
milhes1
R$
milhes1
R$
milhes1
R$
milhes1
R$
milhes1
R$
milhes1
Nacional
12.318,5
30,3
14.382,1
30,9
17.647,0
30,1
18.377,9
21,8
19.250,1
22,9
81.975,7
26,9
Exterior
11.447,1
28,2
12.406,0
26,7
11.685,5
19,9
12.272,4
14,6
11.337,4
13,5
59.148,6
19,4
Regio Norte
1.120,1
2,8
1.098,4
2,4
940,3
1,6
1.593,7
1,9
1.947,6
2,3
6.700,0
2,2
Regio Nordeste
3.227,8
8,0
3.461,3
7,4
5.293,3
9,0
9.046,7
10,7
12.040,9
14,3
33.070,0
10,8
Regio Sudeste
10.873,9
26,8
13.501,7
29,0
20.611,1
35,1
29.915,3
35,5
33.755,8
40,1
108.657,9
35,6
1.299,6
3,2
1.447,8
3,1
2.305,6
3,9
3.694,4
4,4
5.395,8
6,4
14.143,3
4,6
313,1
0,8
243,2
0,5
177,3
0,3
228,9
0,3
437,4
0,5
1.399,9
0,5
40.600,1 100,0
46.540,6
100,0
58.660,2 100,0
75.129,4
89,3
Regio Sul
Regio
Centro-Oeste
Total
84.165,1 100,0
305.095,4 100,0

Nota: 1 Em preos constantes de 2010 IPCA mdio.
Assim sendo, nota-se que pouco mais de um quarto dos investimentos totais
de 2006 a 2010 foram realizados de forma a beneficiar o Brasil como um todo
(localizador nacional),12 ao mesmo tempo em que o restante do oramento
(53,7% do total) foi passvel de ser identificado como sendo pertencente a pelo
menos uma das cinco regies brasileiras. A parcela mais expressiva destes valores,
como no poderia deixar de ser, est concentrada no eixo Sul-Sudeste (40,3%
do total de 2006 a 2010), regies industrialmente mais desenvolvidas do pas e
concentradoras das oportunidades de negcios.
Contudo, os investimentos das empresas estatais federais vm apresentando
significativa diversificao regional, especialmente no que se refere s regies Norte
e Nordeste. Nestes territrios, tidos inicialmente como menos atrativos para o
capital privado, a iniciativa destas empresas produz relevantes repercusses tanto
na esfera econmica (efeito multiplicador, maiores nveis de emprego e renda etc.)
quanto nos aspectos sociais (participao nas comunidades, programas sociais
etc.), culminando assim em maiores nveis de desenvolvimento para estas regies.
Tal movimento de descentralizao pode ser observado ainda de acordo com a
tabela 6 pela elevao relativa dos investimentos das estatais federais nas regies
Norte e Nordeste, os quais somavam 10,8% do total em 2006 e em 2010 atingiram
16,6%. Estas porcentagens majoradas, dado o crescimento real dos montantes
investidos (tabela 4), tornam-se ainda mais expressivas e impactantes para as
regies elencadas.
12. Corresponde a investimentos realizados no territrio nacional e que, devido s suas caractersticas fsicas e tcnicas,
no podem ser desmembrados. Nesta condio, encontram-se usinas hidreltricas em rios limtrofes, redes de transmisso
de energia eltrica, dutos para combustveis, entre outros exemplos.
672
GRFICO 2
ndice de crescimento dos investimentos realizados pelas estatais federais por

localizador de gastos (2006-2010)
(Em preos constantes de 2010 IPCA mdio)
450
400
350
300
250
200
150
100
50
2006
2007
2008
2009
Nacional
Exterior
Norte
Sul
Sudeste
Centro-Oeste
2010
Nordeste

Se o foco agora for o crescimento real de cada um dos valores financeiros

registrados nos localizadores de gasto das empresas estatais federais, os padres de
descentralizao demonstram de acordo com o grfico 2 (base = 100 em 2006)
que os investimentos das estatais federais na regio Nordeste (ndice 373,0 em
2010) apresentaram, em termos absolutos, expressivo crescimento real no perodo
2006-2010, sendo este praticamente de magnitude igual ao da mdia daqueles
ocorridos nas regies Sul e Sudeste (ndices 310,4 e 415,2, respectivamente).
Os localizadores das regies Norte, nacional e Centro-Oeste (pela ordem, ndices
173,9, 156,3 e 139,7, em 2010) tambm refletem incrementos no perodo; porm,
consideravelmente menores que os das trs regies anteriormente relatadas. Por sua
vez, os investimentos fora do pas mantiveram-se relativamente estveis no perodo
(ndice 99,0 em 2010).
Com relao s suas fontes de financiamento, os investimentos realizados
pelas empresas estatais federais so efetivados basicamente com recursos de gerao
prpria e para aumento do patrimnio lquido (PL) (tesouro e controladora),
operaes de crdito de longo prazo (internas e externas) e/ou outros recursos de
longo prazo (controladora, outras estatais e outras fontes).
673
Conforme exposto no grfico 3, o modelo de financiamento das estatais est

predominantemente apoiado na gerao prpria de recursos, os quais representaram, de 2006 a 2010, cerca de 71,7% do total das fontes, fato que explicita a
principal diferena entre o modelo de desenvolvimento proporcionado atualmente
pelas empresas estatais e seu antecessor dos anos 1970 calcado sobretudo no
endividamento externo. Alm disso, pode estar sinalizando tambm uma busca
por melhor administrao e desempenho por parte destas empresas estatais,
preocupadas talvez em se desenvolverem com nveis estratgicos de endividamento
preferencialmente, perfis alongados e com baixo prmio de risco.
GRFICO 3
Composio das fontes de financiamento dos investimentos das empresas estatais federais
(Em % do total)
100
1,0
90
16,5
80
1,2
4,1
20,1
11,2
2,6
0,4
4,5
15,1
3,9
6,7
18,5
3,6
70
32,1
60
50
40
82,0
74,8
82,2
71,3
30
48,4
20
10
0
2006
2007
2008
2009
Recursos prprios
Operaes de crdito de LP
Outros recursos de LP
Recursos para aumento do PL
2010
Fonte: SIEST/MPO.
Obs.: LP: longo prazo; PL: patrimnio lquido.
Em 2009, por conta da crise internacional e do papel anticclico desempenhado pelas estatais a ser discutido mais frente , a gerao prpria de recursos
perdeu espao relativo para as operaes de crdito de longo prazo e os recursos
para aumento do PL, que, nesse ano, representaram, respectivamente, 32,1% e
4,5% do total das fontes de financiamento. Por sua vez, os outros recursos de longo
prazo, at mesmo com as turbulncias internacionais, permaneceram relativamente
estveis no perodo 2006-2010 (em mdia, 16,3% do total).
674
Ainda na seara dos investimentos das estatais federais, tem-se que o nvel de execuo destas aplicaes pelas empresas isto , a porcentagem da
dotao autorizada que foi efetivamente realizada chamada de indicador de
eficcia, uma medida para verificar o alcance de metas pr-estabelecidas para
determinado perodo de tempo. De acordo com as informaes da tabela 7
em que pese o relevante crescimento observado recentemente nos nveis de
investimento das estatais , possvel depreender que estas empresas ainda
possuem, em maior ou menor grau, espao potencial para a melhoria de sua
eficcia, o que, em outras palavras, significa afirmar que podem contribuir com
ainda mais investimentos e seus efeitos multiplicadores na economia que
os atualmente registrados.
TABELA 7
Indicadores de eficcia do oramento de investimentos das empresas estatais federais

(2006-2010)
2006
Empresas
estatais
Dotao Realizado
Setor
produtivo
estatal
2007
%
Dotao Realizado
2008
%
Dotao Realizado
2009
%
Dotao Realizado
2010
%
Dotao Realizado
46,5
39,4
84,6
59,1
45,2
76,5
71,2
56,8
79,7
83,2
73,0
87,8
98,9
81,7
82,6
Grupo
Eletrobras
5,9
3,8
64,5
6,4
3,6
56,8
6,8
4,1
60,3
7,3
5,5
75,3
8,0
5,2
64,9
Grupo
Petrobras
38,3
34,2
89,4
49,7
40,4
81,4
60,5
51,7
85,4
72,7
66,1
90,9
87,3
74,8
85,7
Demais
empresas
2,3
1,3
56,1
3,1
1,2
38,6
4,0
1,0
26,4
3,2
1,5
46,6
3,5
1,7
47,7
Instituies
financeiras
federais
2,8
1,2
44,6
2,9
1,3
44,8
2,9
1,9
63,7
3,1
2,1
67,6
3,2
2,5
76,0
49,3
40,6
82,3
62,0
46,5
75,0
74,2
58,7
79,1
86,3
75,1
87,1
102,1
84,2
82,4
Total

No caso do Grupo Petrobras, o espao para melhoria o mais baixo em

termos percentuais (14,3%), mas elevado em termos financeiros (R$ 12,5 bilhes
em 2010). Neste, esto reunidas as empresas estatais com o melhor indicador
de eficcia em 2010 (realizaram mais de 85% dos investimentos previstos) e
tambm os maiores investimentos em valores absolutos (R$ 74,8 bilhes, ou
88,9% do total dos investimentos efetuados pelas estatais em 2010). Logo aps,
apresenta-se o desempenho das instituies financeiras federais que executaram
nesse ano 76,0% dos seus compromissos, seguidas pelo Grupo Eletrobras (64,9%
de realizao) e pelo agrupamento das demais empresas do SPE com eficcia de
675
apenas 47,7%, indicador este que quando melhorado pode acarretar solues
tambm para alguns gargalos de infraestrutura em setores econmicos-chave
por exemplo, o aeroporturio e o porturio.13
Em outra vertente, o grande valor dos investimentos diretamente efetuados
pelas empresas estatais federais tambm pode ser referendado por meio da anlise do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), plano estratgico com
contribuies tanto do setor pblico quanto do setor privado e responsvel por
combater boa parte dos estrangulamentos verificados na cadeia de infraestrutura
nacional, gerar empregos, melhorar o ambiente de negcios, reduzir desigualdades regionais e levar servios pblicos essenciais como gua tratada, esgoto
sanitrio e energia eltrica s populaes menos aquinhoadas. Os dados do
balano de quatro anos do programa (Brasil, 2010) informam que, de 2007 a
2010, os investimentos realizados do PAC totalizaram R$ 619 bilhes, sendo
que, destes, coube somente s estatais a expressiva monta de R$ 202,8 bilhes
(32,8% do total), o que demonstra ser, tambm sob este prisma, a contribuio
direta das empresas estatais federais inegavelmente relevante para o crescimento
e o desenvolvimento do pas.14
Alm dos investimentos diretos realizados pelas estatais, tambm oportuno
ressaltar a contribuio destas empresas para o crescimento econmico via poltica
de aplicao dos recursos das agncias financeiras oficiais de fomento, a qual
acompanhada pelo DEST e executada pelas instituies financeiras federais, com
vistas ao alcance tanto de objetivos sociais (reduo do dficit habitacional, melhoria
das condies de vida por meio de aes de saneamento, abastecimento de gua,
drenagem urbana etc.) quanto de metas econmicas (desenvolvimentos regional
e setorial, investimentos em infraestrutura e agricultura, desenvolvimento cientfico e tecnolgico etc.). A LDO inclui no rol das instituies financeiras federais
incumbidas de executar a poltica de aplicao a Caixa Econmica Federal (CEF),
o Banco do Brasil (BB), o BNB, o Banco da Amaznia (Basa), a Financiadora de
Estudos e Projetos (FINEP) e o BNDES.
De acordo com os dados da tabela 8 que apresentam os volumes reais de
emprstimos/financiamentos concedidos pelas agncias financeiras oficiais de
fomento em 2008 e 2010 , pode-se verificar que o abordado brao financeiro
13. O DEST no desempenho de suas atribuies institucionais e preocupado em atenuar as assimetrias de conhecimento
e tcnica presentes nas gestes de projetos do heterogneo universo das estatais federais tem buscado disseminar
as boas prticas existentes, promovendo eventos e redes em que empresas estatais com know-how por exemplo,
na conduo de sua execuo oramentria, como o Grupo Petrobras disponibilizam conhecimentos a este respeito
para aquelas que ainda esto se estruturando, objetivando com isto melhorias gerenciais que, espera-se, repercutiro
em todos os setores da empresa beneficiada, inclusive nos indicadores de eficcia anteriormente citados.
14. Complementam os recursos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC): R$ 216,9 bilhes de emprstimos
s pessoas fsicas; R$ 128 bilhes provenientes do setor privado; R$ 55 bilhes oriundos do oramento fiscal; R$ 9,3
bilhes constantes de contrapartidas de estados e municpios; e R$ 7 bilhes em financiamentos ao setor pblico.
676
das empresas estatais federais concedeu emprstimos/financiamentos totais

envolvendo recursos provenientes de gerao prpria, de transferncias do Tesouro
Nacional (fundos constitucionais) e de outras fontes superiores a R$ 1,8 trilho
durante o perodo analisado. Deste montante, R$ 549,5 bilhes referem-se a
2008; R$ 564,3 bilhes, a 2009; e R$ 667,6 bilhes, a 2010 (crescimento real
de 21,5% no perodo). Com relao anlise setorial, houve queda entre 2008
e 2010 nos montantes concedidos aos ramos de comrcio, outros servios e
outros (pela ordem: -20,7%, -0,69% e -0,63%). Por sua vez, todos os setores
restantes apresentaram inegvel crescimento em termos reais, com destaque
para os setores de intermediao financeira (+51,2%), da indstria (+54,9%)
e de habitao (+377,5%), sinalizando, mais uma vez, os esforos das estatais
federais, consoantes com as metas, prioridades e demais diretrizes do governo
federal, no sentido de fomentar setores-chave para a retomada do crescimento
econmico, que apresentam taxa de resposta rpida quando da gerao dos efeitos
multiplicadores necessrios durante um perodo de crise financeira internacional,
fato que se expressa no crescimento do fomento a setores intensivos em mo de
obra por exemplo, o da construo civil.
TABELA 8
Emprstimos/financiamentos efetivamente concedidos pelas agncias financeiras

oficiais de fomento, por regio e setor de atividades (2008-2010)
Ano/regio
geogrfica
Total
Rural
Industrial
Comrcio
Intermediao
financeira
Outros
servios
Habitao
Outros
2008
549,5
30,5
75,9
100,0
87,1
132,4
13,6
110,1
Norte
30,4
2,8
4,0
6,6
2,5
7,2
0,3
7,1
Nordeste
83,7
4,0
11,7
24,0
4,2
14,4
1,9
23,5
Sudeste
271,8
7,1
41,4
40,2
58,0
75,2
7,0
43,0
Sul
104,4
10,2
13,2
18,4
16,0
22,6
2,9
21,0
59,3
6,3
5,6
10,9
6,5
13,0
1,5
15,5
564,3
32,0
99,2
71,7
60,8
151,5
40,6
108,5
Norte
34,6
1,8
5,1
4,3
5,2
11,0
1,5
6,0
Nordeste
94,0
4,0
22,5
17,7
4,1
20,7
4,6
20,4
Sudeste
276,8
9,2
51,1
28,4
31,3
87,7
23,5
45,7
Sul
101,5
11,5
12,8
13,7
15,3
20,8
7,5
19,8
57,3
5,6
7,8
7,6
4,9
11,3
3,6
16,6
Centro-Oeste
2009
Centro-Oeste
(Continua)
677
(Continuao)
Ano/regio
geogrfica
Total
Rural
Industrial
Comrcio
2010
667,6
33,5
117,6
79,4
Norte
37,9
2,0
5,4
Nordeste
87,7
3,1
Sudeste
362,4
Sul
Centro-Oeste
Total
Intermediao
financeira
Outros
servios
Habitao
Outros
131,6
131,5
64,8
109,4
4,2
6,4
12,0
1,9
6,0
13,1
16,2
8,2
18,5
8,2
20,3
10,5
77,4
38,1
83,2
71,0
32,7
49,4
118,2
11,4
16,4
13,8
25,9
17,8
13,2
19,7
61,5
6,5
5,3
7,0
7,9
12,2
8,7
14,0
1.781,4
96,0
292,7
251,1
279,4
415,3
118,9
328,0

A despeito da retrao da economia mundial pela crise financeira dos

Estados Unidos, ocorrida ao final de 2008 e durante 2009, a manuteno de
comportamento crescente nos investimentos realizados pelas empresas estatais
federais sejam os diretos, averiguados tanto pelo OI como pela execuo
do PAC, sejam os indiretos, presentes na poltica de aplicaes que prov
crdito ao mercado privado demonstra o emprego de estratgia claramente
anticclica em face da referida turbulncia internacional. A continuidade dos
investimentos estatais e a manuteno da liquidez do sistema financeiro pelos
bancos pblicos em contrapartida a uma reduo nas metas de supervit
primrio (grfico 1) contriburam para que se minimizassem os impactos dos
choques externos no mercado interno na medida em que a demanda agregada
se mantinha aquecida por meio das obras estatais e do crdito, o que colaborou
para que os nveis de emprego se mantivessem; por consequncia, toda a renda
da economia tambm.
Prova da relevncia desse tipo de atividade estatal pde ser vislumbrada
quando dos esforos de estabilizao oriundos da crise financeira recente,
na qual por meio de um engenhoso sistema de reciclagem da liquidez
o governo brasileiro logrou, de acordo com os dados do grfico 4, um dos
menores custos fiscais (resultado nominal) nas polticas anticclicas implementadas pelos pases do G20 (-3,3% do PIB em 2009 e 2,6% para 2010,
segundo dados do BCB). Comparativamente, os Estados Unidos, na categoria
de epicentro da crise, apresentaram o maior custo fiscal em 2009 (-13,5% do
PIB, segundo dados do Fundo Monetrio Internacional FMI) e o segundo
maior para 2010 (-8,9%).
678
GRFICO 4
Resultado fiscal dos pases do G20

(Em % do PIB)
-3,3
-4,0
-4,6
-5,1
-5,3
-5,5
-6,2
-7,4
-7,8
-8,9
-10,1
Inglaterra
-3,0
Frana
-2,7
Estados
Unidos
-2,6
Japo
-2,6
Zona
do euro
-2,2
ndia
-2,0
frica
do Sul
-1.4
Itlia
0.4
Rssia
6.6
Canad
Turquia
Alemanha
Austrlia
Mxico
Brasil
China
Coreia
do Sul
Indonsia
Argentina
Arbia
Saudita
mdia -3,9
Fonte: The Economist (2010) apud Brasil (2011).
Em continuidade, a atuao das empresas estatais federais tambm se revelou favorvel no sentido de reverter as expectativas negativas geradas pela crise.
Isto porque quando o panorama econmico sugere perodos de recesso, a reao
psicolgica inicial dos agentes privados , em nvel individual, uma retrao em
suas atividades, precavendo-se do cenrio incerto que se anuncia. Desse modo, as
famlias tendem a adiar seus planos de consumo e empresrios preferem postergar
seus projetos de investimento dada a incerteza, o que, em termos agregados, s
aprofunda a queda do produto. A atuao das estatais, no entanto, cumpriu papel
contrrio, agindo como reversor destas expectativas privadas ao manter seus nveis
de investimento e fomento, sinalizando que a demanda no se retrairia na magnitude alardeada, o que contribuiu para que se adiantasse o incio da parte positiva
do ciclo de negcios, visto que, em certa medida, se buscou preservar nos demais
agentes econmicos as expectativas anteriores ao perodo de crise (positivas).
A anlise dos investimentos efetuados pelo conjunto das estatais federais,
com os apontamentos anteriormente estabelecidos sobre sua evoluo histrica
e seu universo, permite entendimentos que sinalizam para o importante papel
desempenhado por estas empresas na economia nacional. Dado seu amplo escopo
de atuao (extrao de petrleo, gerao de hidroeletricidade, pesquisa mineral
e agropecuria, entre outras), as estatais esto inseridas em setores econmicos e
679
sociais-chave para o desenvolvimento nacional, sendo as repercusses de suas aes

cada vez mais perceptveis tanto no territrio nacional para o governo federal
que as gerencia e a sociedade brasileira que legitima sua existncia como no que
concerne aos seus esforos de internacionalizao, que, dada sua complexidade,
foge ao escopo deste captulo discutir.
5 CONCLUSES E PERSPECTIVAS
Este captulo teve por objetivo descrever, ainda que de maneira breve, as atividades realizadas pelo DEST quando do desempenho de suas atribuies como
brao operacional do Estado brasileiro no que diz respeito administrao de
suas participaes no mercado empresarial, seja como exploradoras no domnio
econmico, seja, ainda, como prestadoras de servio na esfera social. Para isto,
iniciou-se digresso histrica do contexto em que as empresas estatais federais se
estabeleceram no pas; notadamente, sua evoluo durante os diversos marcos da
economia brasileira recente (desenvolvimentismo, milagre econmico, redemocratizao, perodo de privatizaes etc.).
Em paralelo a esses momentos, demonstrou-se como aconteceram as primeiras iniciativas de controle e coordenao sobre as empresas estatais federais,
estas iniciadas com a SEST em 1979 e atualmente levadas a cabo pelo DEST em
contexto muito mais de coordenao e disseminao de boas prticas de governana
que em perspectiva meramente de controle de gastos, sobretudo , como ocorria
em dcadas passadas. Frisaram-se, ainda, as articulaes do DEST com os diversos
atores que representam o controle social e o desenvolvimento da institucionalidade
relacionada s empresas estatais, entre os quais se destacam: a STN, a SOF e a SPI;
a PGFN; os ministrios supervisores; a CGPAR; e, em ltima instncia, o prprio
povo mediante sua representao democrtica (o Congresso Nacional).
Aps isso, houve, ento, o objetivo de conhecer mais profundamente o universo
sui generis das empresas estatais, sua taxonomia e seu arcabouo legal. No tocante
ao quantitativo destas empresas bem como em relao sua fora de trabalho ,
foi possvel verificar sensvel reduo nestes indicadores durante a dcada de
1990, marcada pela tica da privatizao como forma de angariar recursos fiscais
e, supostamente, de estimular a eficincia econmica nestes setores. Nesta anlise,
sustenta-se que no somente a natureza jurdica pblica ou privada de uma
empresa que a faz eficiente ou no, mas tambm a maneira como administrada,
se por prticas corporativistas ou por gesto moderna; ponto este que tem fundamentado a postura de disseminador de boas prticas do DEST, objetivando como
fim ltimo a maior eficincia deste conjunto de empresas e, por consequncia, uma
maior abrangncia em seus resultados no apenas financeiros, como tambm em
termos de polticas pblicas, impactos macroeconmicos e sociais etc.
680
Dedicou-se ainda especial ateno aos investimentos realizados por essas empresas estatais federais nos ltimos anos e a seus impactos nas economias nacional e
regional, assim como sua capacidade de resposta em relao crise financeira mundial
de 2008. Nesta anlise, verificou-se que os investimentos das empresas estatais
vm crescendo significativamente em termos reais recentemente, proporcionando
transbordamentos para todos os outros setores econmicos e potencializando os
efeitos dos multiplicadores na renda e no emprego nacional. Outra constatao
positiva informa que este crescimento no foi apenas em termos financeiros, mas
tambm concernente ao PIB ou seja, a participao dos investimentos das estatais
federais tem aumentado de maneira mais acelerada que o crescimento da renda
nacional. Ressaltou-se, de igual modo, seu forte potencial de capilaridade, atingindo
de maneira benfica, alm das regies mais ricas (Sul e Sudeste), tambm as regies
de desenvolvimento tardio (Norte e Nordeste, principalmente).
Por fim, tangenciou-se que o impacto das estatais federais no est restrito
apenas aos investimentos diretos, mas tambm ocorre tambm na esfera do fomento
via poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais, e que estes fatores somados
agiram positivamente sobre as expectativas econmicas dos agentes privados,
favorecendo a reciclagem da liquidez no sistema financeiro durante o perodo de
crise recente, o que, por sua vez, contribuiu para a pronta retomada do crescimento
nacional e a minimizao do custo fiscal envolvido nestas polticas anticclicas ou
seja, a existncia de um grupo de empresas estatais, agora atuante e bem gerido,
foi parte da soluo, e no mais agravante do problema, como acontecera em
determinados perodos da histria do pas.
REFERNCIAS
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BRASIL. Lei no 10.683, de 28 de maio de 2008. Dispe sobre a organizao da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias. Braslia:
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2010. 162p. Edio especial. Disponvel em: <http://www.fazenda.gov.br/portugues/
docs/perspectiva-economia-brasileira/edicoes/Economia-Brasileira-Em-PerpectivaEspecial-10.pdf>. Acesso em: 15 mar. 2011.
______. Presidncia da Repblica. Balano de 3 anos do Programa de Acelerao
do Crescimento PAC. Braslia: Presidncia da Repblica. Disponvel em:
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681
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So Paulo: Companhia das Letras, 2001. p. 222-259. Disponvel em: <http://
www.bresserpereira.org.br/papers/2000/00-73EstadoPatrimonial-Gerencial.pdf>.
Acesso em: 15 jan. 2010.
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Coordenao e Governana das Empresas Estatais. Relatrio Anual 2009: execuo
oramentria das empresas estatais. Braslia: MP, 2010. 167 p.
______. ______. ______. Perfil das Empresas Estatais 2009. Braslia: MP,
2010. 305 p.
682
ANEXO
ANEXO A
Artigo 6o do Anexo I do Decreto no 7.063, de 13 de janeiro de 2010:
Ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais, compete:

I coordenar a elaborao do Programa de Dispndios Globais e da proposta do
oramento de investimento das empresas estatais, compatibilizando-os com as metas de
resultado primrio fixadas, bem como acompanhar a respectiva execuo oramentria;
II promover a articulao e a integrao das polticas das empresas estatais, propondo
diretrizes e parmetros de atuao, inclusive sobre a poltica salarial e de benefcios e
vantagens e negociao de acordos ou convenes coletivas de trabalho;
III processar e disponibilizar informaes econmico-financeiras encaminhadas
pelas empresas estatais;
IV manifestar-se sobre os seguintes assuntos relacionados s empresas estatais:
a) criao de empresa estatal ou assuno, pela Unio ou por empresa estatal, do
controle acionrio de empresa privada;
b) operaes de reestruturao societria, envolvendo fuso, ciso ou incorporao;
c) alterao do capital social e emisso de debntures, conversveis ou no em aes,
ou quaisquer outros ttulos e valores mobilirios;
d) estatutos sociais e suas alteraes;
e) destinao do lucro lquido do exerccio;
f ) patrocnio de planos de benefcios administrados por entidades fechadas de
previdncia complementar, no que diz respeito assuno de compromissos e
aos convnios de adeso a serem firmados pelas patrocinadoras, aos estatutos das
entidades, instituio e adeso a planos de benefcios, assim como aos respectivos
regulamentos e planos de custeio;
g) propostas, encaminhadas pelos respectivos Ministrios setoriais, de quantitativo de
pessoal prprio, acordo ou conveno coletiva de trabalho, programa de desligamento
de empregados, planos de cargos e salrios, criao e remunerao de cargos comissionados, inclusive os de livre nomeao e exonerao e participao dos empregados
nos lucros ou resultados das empresas; e
h) remunerao dos administradores e conselheiros, bem como a participao dos
dirigentes nos lucros ou resultados das empresas;
V coordenar e orientar a atuao dos representantes do Ministrio nos conselhos
de administrao das empresas estatais;
683
VI coordenar o Grupo Executivo da Comisso Interministerial de Governana

Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio (CGPAR),
bem como exercer as atribuies de Secretaria Executiva da Comisso;
VII exercer as funes de planejamento, coordenao e superviso relativas aos
processos de liquidao de empresas estatais federais;
VIII acompanhar e orientar as atividades relacionadas com a preparao e a organizao de acervo documental de empresas estatais federais submetidas a processos
de liquidao, at a sua entrega aos rgos responsveis pela guarda e manuteno;
IX promover o acompanhamento e a orientao dos procedimentos dos inventariantes
e dos liquidantes nos processos em que atuem;
X incumbirse, junto a rgos e entidades da administrao federal, da regularizao de eventuais pendncias decorrentes dos processos de liquidao em que haja
atuado na forma do inciso VII;
XI promover a articulao e a integrao das polticas das empresas estatais; e
XII contribuir para o aumento da eficincia e transparncia das empresas estatais e para
o aperfeioamento e integrao dos sistemas de monitoramento econmico-financeiro,
bem como para o aperfeioamento da gesto dessas empresas.
684
APNDICE
APNDICE A
Empresas estatais federais acompanhadas pelo DEST
por ministrio supervisor
(Posio do DEST em 28 de agosto de 2011)

Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica
Companhia das Docas do Estado da Bahia Codeba

Companhia Docas do Cear CDC
Companhia Docas do Esprito Santo Codesa
Companhia Docas do Estado de So Paulo CODESP
Companhia Docas do Par CDP
Companhia Docas do Rio de Janeiro CDRJ
Companhia Docas do Rio Grande do Norte CODERN
Empresa Brasil de Comunicao S/A EBC
Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica
Empresa Brasil de Comunicao S/A EBC

Secretaria de Aviao Civil da Presidncia da Repblica
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia Infraero

Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S/A Ceasaminas

Companhia de Armazns e Silos do Estado de Minas Gerais CASEMG
Companhia Nacional de Abastecimento CONAB
Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo CEAGESP
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Embrapa
685
Ministrio da Cincia e Tecnologia
Centro Nacional de Tecnologia Eletrnica Avanada S/A CEITEC

Financiadora de Estudos e Projetos FINEP
Indstrias Nucleares do Brasil S/A INB
Nuclebrs Equipamentos Pesados S/A NUCLEP
Ministrio da Fazenda
Securitizadora de Crditos Financeiros Ativos S/A

Banco da Amaznia S/A Basa
Banco do Brasil S/A BB
Banco do Nordeste do Brasil S/A BNB
Brasilian American Merchant Bank BAMB
BB Administrao de Ativos Distribuidora de Ttulos e Valores Mobilirios S/A
BB DTVM
BB Administradora de Cartes de Crdito S/A BB Cartes
BB Administradora de Consrcios S/A BB Consrcios
BB Banco de Investimento S/A BB Investimentos
BB Banco Popular do Brasil S/A BPB
BB Corretora de Seguros e Administradora de Bens S/A BB Corretora
BB Leasing Company Limited BB Leasing
BB Leasing S/A Arrendamento Mercantil BB LAM
BBTUR Viagens e Turismo Ltda. BB Turismo
BESC Distribuidora de Ttulos e Valores Mobilirios S/A BESCVAL
BESC Financeira S/A Crdito, Financiamento e Investimentos Bescredi
BESC S/A Arrendamento Mercantil BESC Leasing
Caixa Econmica Federal CEF
Caixa Participaes S/A Caixapar
Casa da Moeda do Brasil CMB
Cobra Tecnologia S/A
Empresa Gestora de Ativos EMGEA
686
Brasil Resseguros S/A IRB

Nossa Caixa Capitalizao S/A BNC Capitalizao
Nossa Caixa S/A Administradora de Cartes de Crdito BNC Cartes
Servio Federal de Processamento de Dados Serpro
Ministrio da Educao
Hospital de Clnicas de Porto Alegre HCPA

Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
Agncia Especial de Financiamento Industrial Finame

Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES
BNDES Participaes S/A
Ministrio de Minas e Energia
Alberto Pasqualini REFAP S/A

Amazonas Distribuidora de Energia S/A AmE
Baixada Santista Energia Ltda. BSE
Boa Vista Energia S/A BVENERGIA
Braspetro Oil Company BOC
Braspetro Oil Services Company Brasoil
Centrais Eltricas de Rondnia S/A CERON
Centrais Eltricas do Norte do Brasil S/A Eletronorte
Centrais Eltricas Brasileiras S/A Eletrobras
Centro de Pesquisas de Energia Eltrica Cepel
Companhia de Eletricidade do Acre Eletroacre
Companhia de Gerao Trmica de Energia Eltrica CGTEE
Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais CPRM
Companhia Energtica de Alagoas Ceal
Companhia Energtica do Piau Cepisa
Companhia Hidroeltrica do So Francisco CHESF
Companhia Integrada Txtil de Pernambuco Citepe
Companhia Petroqumica de Pernambuco Petroqumicasuape

COMPERJ Estirenicos S/A CPRJEST
COMPERJ Meg S/A CPRJMEG
COMPERJ Pet S/A CPRJPET
COMPERJ Petroqumicos Bsicos S/A CPRJBAS
COMPERJ Poliolefinas S/A CPRJPOL
Cordoba Financial Services GmbH CFS
Downstream Participaes Ltda. Dowstream
Eletrobras Participaes S/A Eletropar
Eletrobras Termonuclear S/A Eletronuclear
Empresa de Pesquisa Energtica EPE
Centrais Eltricas S/A Eletrosul
Fafen Energia S/A Fafen Energia
Fronape International Company FIC
Centrais Eltricas S/A Furnas
Indstria Carboqumica Catarinense S/A ICC (em liquidao)
Ipiranga Asfaltos S/A Iasa
Liquigs Distribuidora S/A Liquigs
Petrobras Biocombustvel S/A PBIO
Petrobras Comercializadora de Energia Ltda. PCEL
Petrobras Distribuidora S/A BR
Petrobras Gs S/A Gaspetro
Petrobras International Braspetro B.V. PIB BV
Petrobras International Finance Company PIFCo
Petrobras Negcios Eletrnicos S/A e-PETRO
Petrobras Netherlands B.V. PNBV
Petrobras Qumica S/A Petroquisa
Petrobras Transporte S/A Transpetro
Petrleo Brasileiro S/A Petrobras
687
688
Refinaria Abreu e Lima S/A RNEST

Sociedade Fluminense de Energia Ltda. SFE
Termobahia S/A Termobahia
Termocear Ltda. Termocear
Termomaca Ltda. Termomaca
Termorio S/A Termorio
Transportadora Associada de Gs S/A TAG
Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S/A TBG
Usina Termeltrica de Juiz de Fora S/A UTEJF
5283 Participaes Ltda. 5283 Participaes
Ministrio da Previdncia Social
Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social DATAPREV

Ministrio da Sade
Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia Hemobrs

Hospital Cristo Redentor S/A Redentor
Hospital Fmina S/A Fmina
Hospital Nossa Senhora da Conceio S/A Conceio
Ministrio dos Transportes
Companhia Docas do Maranho Codomar

Engenharia, Construes e Ferrovias S/A VALEC
Ministrio das Comunicaes
Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT)

Telecomunicaes Brasileiras S/A Telebras
Ministrio do Meio Ambiente
Companhia de Desenvolvimento de Barcarena Codebar (em liquidao)

Ministrio da Defesa
Empresa Gerencial de Projetos Navais EMGEPRON

Indstria de Material Blico do Brasil Imbel
689
Ministrio da Integrao Nacional
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba

CODEVASF
Ministrio das Cidades
Companhia Brasileira de Trens Urbanos CBTU

Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S/A TRENSURB
CAPTULO 21
O PAPEL DOS BANCOS PBLICOS FEDERAIS NA

ECONOMIA BRASILEIRA*
1

1 INTRODUO
O sistema bancrio brasileiro passou, durante a segunda metade da dcada de 1990,

por grandes transformaes, que resultaram em um enxugamento do nmero de
instituies e na entrada de bancos estrangeiros. Neste contexto, os bancos pblicos
tambm sofreram importantes modificaes: o Banco do Brasil (BB) e a Caixa
Econmica Federal (CEF) foram reestruturados; o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) passou a atuar no desmonte do velho Estado
nacional-desenvolvimentista, frente do programa de privatizaes das empresas
estatais; as instituies financeiras estaduais foram privatizadas sob o comando do
Banco Central do Brasil (BCB). Estas transformaes foram condicionadas por um
amplo conjunto de fatores de natureza macroeconmica, estrutural e regulatria.
Entre estes, destacam-se a estabilidade dos preos promovida pelo Plano Real, a
adeso ao Acordo de Basileia e a integrao do sistema bancrio domstico com
o internacional, seja pela maior liberdade de entrada e sada de investimentos
estrangeiros e nacionais, seja pela maior presena de instituies estrangeiras.
Nesse perodo, possvel caracterizar a atuao dos bancos pblicos federais
em pelo menos quatro grandes dimenses. A primeira diz respeito atuao setorial,
sustentando os segmentos industrial, rural e imobilirio, em distintas fases dos
ciclos de crdito. Embora o estoque de crdito dos bancos privados tenha crescido
entre 2004 e 2008 a taxas mais elevadas que a dos bancos pblicos, estes tiveram
um desempenho relevante quanto ao crdito setorial. O fomento ao desenvolvimento constitui uma tpica funo dos bancos pblicos, em particular mas no
democracia (volume 2): democracia, organizado e editado por Jos Celso Cardoso Jr., Eduardo Pinto e Paulo de Tarso
Linhares, todos da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea, para o
projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. A responsabilidade por este novo texto exclusiva dos autores que
o assinam. Com isso, isenta-se o Ipea por erros, omisses e opinies assinadas neste novo trabalho autoral. Os autores
agradecem ao apoio de diferentes funcionrios dos bancos pblicos brasileiros, tais como Marcos Roberto Vasconcelos,
vice-presidente de controle e risco da Caixa Econmica Federal (CEF); Hlen Cssia Nunes e Gilclia de Paula Santos,
gerentes do Banco do Brasil (BB); Oduval Lobato Neto, gerente-executivo do Banco da Amaznia (Basa); e Oliver Barreira
Ponte, gerente-executivo do Banco do Nordeste do Brasil (BNB).
692
exclusivamente no provimento de financiamento de longo prazo, modalidade

em que o setor bancrio privado brasileiro pouco atua em geral, utilizando-se
de fontes externas.1 O BNDES persiste como o principal banco de fomento
brasileiro figurando entre os maiores do mundo entre os seus congneres.2
A funo de fomento no lhe restrita, uma vez que executada pelo BB a maior
instituio de crdito rural e pela CEF maior no financiamento habitacional.
Estas instituies tambm fornecem capital de giro para a indstria, o comrcio e
os servios modalidade fundamental para sustentar as decises de produo dos
empresrios , bem como crdito para o consumo das famlias.3
A segunda forma de atuao dos bancos pblicos federais o desenvolvimento
regional, tambm executado pelo BNDES, BB e CEF, devido s suas prprias
dimenses e mltiplas operaes de fomento. Alm destas instituies, o Banco
do Nordeste do Brasil (BNB) e o Banco da Amaznia (Basa) organizados como
bancos mltiplos desempenham papel crucial no desenvolvimento regional,
constituindo canais de direcionamento do crdito para fomentar o desenvolvimento
econmico e a infraestrutura das respectivas regies.
A terceira forma a atuao anticclica da oferta de crdito. Com o aprofundamento da crise financeira global no quarto trimestre de 2008, os bancos privados
retraram o crdito, o qual foi sustentado pelos bancos pblicos, que atuaram de
forma anticclica para contra-arrestar os efeitos recessivos oriundos da retrao
1. Historicamente, os bancos pblicos brasileiros tm sido utilizados como instrumentos de fomento atividade econmica.
A Carteira de Crdito Agrcola e Industrial (Creai) do BB foi criada em 1937 com o intuito de fomentar as atividades
produtivas preponderantemente voltadas para a agricultura. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE)
foi criado em 1952 para financiar investimento em infraestrutura e, mais tarde, representou principal fonte de financiamento de longo prazo para a indstria. Para fomentar o desenvolvimento regional, foram criados, em 1942, o Banco
de Crdito da Borracha, que se transformou no Basa, e, em 1954, o BNB. Em 1964, foi criado o Sistema Financeiro de
Habitao (SFH), tendo frente o Banco Nacional de Habitao (BNH), cujas atribuies foram transferidas para a CEF
em 1986. Nas dcadas de 1960 e 1970, houve ainda a multiplicao dos bancos de desenvolvimento regional antes
disto, a maioria dos estados brasileiros contava com os seus bancos pblicos estaduais. Ver, entre outros, Costa Neto
(2004), Salviano Junior (2004) e Cintra (2009).
2. O Decreto-Lei no 1.940, de 25 de maio de 1982, alterou a denominao do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico para Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Esta incluso do termo social
foi motivada pela incumbncia de administrar os recursos do Fundo de Investimento Social (Finsocial), destinados
aplicao em projetos definidos pelo presidente da Repblica. O Finsocial consistia na arrecadao de contribuio
social de 0,5% sobre a receita bruta de empresas que efetuassem a venda de mercadorias, bem como de instituies
financeiras e seguradoras. Cabe destacar que, na prtica, apenas uma parcela pequena destes recursos foi efetivamente
destinada ao BNDES. Desde 1985, tem sido repassada ao banco parcela cada vez menor de recursos provenientes da
arrecadao do Finsocial, sendo que, a partir de 1990, os recursos deixaram de ser transferidos ao BNDES, passando
diretamente aos prprios ministrios, cujos projetos eram definidos como prioritrios (Bernardino, 2005, p. 59). Sobre
as transformaes e o papel desempenhado pelo BNDES, ver Torres Filho (2007), Santos (2006), Prates, Cintra e Freitas
(2000) e Prochnik (1995).
3. Salienta-se que essa caracterstica dos bancos pblicos federais com exceo do BNDES , configurados em grandes
conglomerados, com atuao em praticamente todos os segmentos do mercado financeiro: banco comercial de varejo,
banco de investimento inclusive repasse de recursos do BNDES , estruturao de operaes de mercado de capitais
crdito e capitalizao , carteira imobiliria e prestao de servios cobrana, administrao de fundos de investimento, administrao de planos de previdncia complementar, seguros, consrcios etc. no ser explorada neste artigo.
O Papel dos Bancos Pblicos Federais na Economia Brasileira
693
do crdito privado interno e externo.4 A quarta forma de atuao dos bancos

pblicos federais a expanso da bancarizao mediante um processo de incluso
bancria das classes menos favorecidas.5
Este captulo tem por objetivo apresentar e analisar as funes desempenhadas
pelos bancos pblicos federais brasileiros, em uma perspectiva keynesiana, destacando
seus papis: i) no fomento ao desenvolvimento econmico e regional, ao direcionar
crdito para setores e regies especficas; ii) na ao anticclica, especialmente aps
a crise financeira de 2008; e iii) e no crescimento da bancarizao da populao
brasileira de baixa renda.
O captulo est estruturado em cinco sees, a partir desta introduo.
Na seo 2, apresenta-se uma breve discusso terica a respeito do papel dos
bancos pblicos. Na seo 3, realiza-se uma descrio das transformaes
recentes do setor bancrio brasileiro. Na seo 4, discute-se a atuao dos
bancos pblicos nas quatro dimenses enunciadas. Na seo 5, delineiam-se
as consideraes finais.
Antes de prosseguir, contudo, registre-se uma observao metodolgica.
Este trabalho utiliza como base para suas anlises mais gerais os dados fornecidos
pelo BCB. A principal varivel o saldo das operaes de crdito do sistema bancrio
domstico. As informaes fornecidas pelo BCB, porm, no permitem distribuir as
operaes de crdito dos principais bancos pblicos federais entre os setores. Para suprir
esta deficincia, utilizam-se os dados dos demonstrativos das operaes de crdito
das agncias de fomento oficiais divulgados pelo Departamento de Coordenao e
Governana das Empresas Estatais (DEST) do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto. Como as fontes so distintas, os dados no so imediatamente comparveis.
2 UMA BREVE DISCUSSO TERICA A RESPEITO DO PAPEL DOS
BANCOS PBLICOS
A necessidade de bancos especficos para fomentar o desenvolvimento econmico

alvo de controvrsias na teoria econmica, a qual contempla pelo menos trs abordagens.
A primeira, chamada de viso convencional, est sintetizada no modelo de Gurley
4. O comportamento anticclico do crdito ofertado por instituies financeiras pblicas tem sido comprovado por
diversos trabalhos empricos. Micco e Panizza (2004), por exemplo, encontraram evidncias de que os emprstimos
realizados por bancos pblicos so 84% menos pr-cclicos que os dos bancos privados e no h diferenas significativas
no comportamento de bancos privados nacionais e estrangeiros. Ou seja, os bancos pblicos contraem menos os
emprstimos durante os perodos recessivos, garantindo a oferta de crdito no momento em que os bancos privados
ampliam a preferncia pela liquidez, e crescem menos durante os perodos expansivos. Com isso, estabilizam o volume
de crdito, desempenhando um papel contracclico. Para diferentes vises sobre o papel das instituies financeiras
pblicas, ver BID (2004), Yeyati, Micco e Panizza (2004; 2007), Caprio et al. (2004) e Novaes (2007).
5. A contribuio dos bancos pblicos como instrumento de poltica financeira, entendida como fonte de competio,
fomentando a reduo dos spreads diferena entre o custo de captao e do emprstimo , das taxas de juros mdias
e ampliando os prazos das operaes de crdito, bem como fonte de estabilidade do sistema, apoiando a liquidez de
instituies mais frgeis pequenas e mdias , por razes de escopo, no sero exploradas neste trabalho (Freitas, 2009).
694
e Shaw (1955). Atribui-se ao mercado financeiro o papel de intermediar e transferir

recursos das unidades superavitrias, compostas pelos agentes poupadores que
representam a oferta de fundos de emprstimo , para as unidades deficitrias,
representadas pelos agentes que consomem mais que poupam ou investem mais
que poupam e por isso representam a demanda de fundos de emprstimo. A taxa
de juros, nesta abordagem, deve ser flexvel o suficiente para equilibrar a oferta e a
demanda de fundos de emprstimo. Assim, o modelo Gurley-Shaw generaliza para
os mercados financeiros os resultados, segundo os quais o livre mercado promove
a alocao mais eficiente dos recursos. Este modelo, em conjunto com a hiptese
de represso financeira formulada por Shaw (1973) e Matos e McKinnon (1973),
forma o corpo terico bsico da liberalizao dos mercados financeiros. De acordo
com a hiptese de represso financeira, em economias em que a taxa de juros real
artificialmente baixa, os mercados financeiros no se desenvolvem, porque os
agentes no tm estmulos para poupar. A economia fica relegada a operar com um
baixo nvel de investimento determinado pela disponibilidade de poupana e de
crescimento. Alm disso, o governo obrigado a financiar-se via emisso monetria,
resultando em inflao6 e reduo da taxa real de juros, reforando o processo.
De acordo com a hiptese de represso financeira, taxas de juros inferiores de
equilbrio (market-clearing interest rates) levam a outras distores, entre as quais a
maior alocao de recursos em projetos de capital-intensivos ou menos lucrativos.
Para evitar tais distores, recomenda-se limitar a interveno sobre os mercados
financeiros, sobretudo aquelas que gerem taxas de juros abaixo da de equilbrio.
Isto significa que a atuao dos bancos de desenvolvimento, dos bancos pblicos
e do crdito direcionado causa represso financeira e, por isso, deve ser evitada.7
A segunda abordagem assume a existncia de falhas de mercado. Segundo
esta abordagem, tais falhas impedem que os resultados previstos pela abordagem
convencional sejam alcanados. No caso especfico dos mercados financeiros,
a incompletude dos mercados seria a principal delas.8 Segundo Stiglitz (1993),
em economias menos desenvolvidas, os mercados financeiros so incompletos:
os mercados de capitais so incipientes e os mercados acionrios, muitas vezes,
inexistentes. Os bancos privados, por sua vez, tendem a privilegiar os emprstimos
de curto prazo, desinteressando-se daqueles projetos que, embora tenham um alto
retorno social, tm baixa rentabilidade privada e elevado risco. Esta situao justificaria a interveno governamental. Segundo Stiglitz (1993), a atuao dos bancos
de desenvolvimento seria uma forma bem-sucedida de enfrentar estes problemas.
6. Isso porque as teorias convencionais assumem a inflao como um fenmeno essencialmente oriundo de presses
de demandas causadas pelo excesso de moeda em circulao.
7. O modelo Gurley e Shaw (1955) e a hiptese de represso financeira geraram, como desdobramentos posteriores,
trabalhos que tentaram demonstrar a ineficincia de instituies financeiras para o desenvolvimento. Ver, por exemplo,
os trabalhos de Fry (1997), Vittas e Cho (1995) e Cho e Sheng (2002). Araujo (2009) resume estes estudos.
8. A outra seria a assimetria de informaes.
695
Ainda segundo este autor, em um ambiente de informao imperfeita, o processo

de alocao deixa de ser baseado nos preos, e a hiptese de represso financeira
no mais faria qualquer sentido.
A terceira abordagem, de corte keynesiano, parte do princpio da demanda
efetiva segundo o qual os nveis de emprego e renda da economia dependem
dos gastos autnomos em investimento. O consumo induzido amplia este impulso
autnomo por meio do multiplicador.9 Esta abordagem inverte, ento, a causalidade da poupana para o investimento, presente na abordagem convencional,
de investimento para a poupana (Keynes, 1936). O investimento, segundo os
keynesianos, depende das decises dos empresrios, tendo por base o retorno
esperado dos ativos de capital e o seu financiamento, em um sistema de moeda
fiduciria no qual os bancos tm a prerrogativa de criar moeda escritural a partir
de uma operao meramente contbil em funo da preferncia pela liquidez.
Ou seja, depende da disposio dos bancos em mobilizar os recursos iniciais para
o empresrio financiar o investimento. Uma vez implementado o investimento,
pelo efeito multiplicador, se geraria uma renda, parte da qual seria destinada
poupana, exatamente na mesma proporo do investimento inicial. Contudo, os
emprstimos obtidos no sistema bancrio, por meio de fundos rotativos (finance),
constituem para os empresrios um passivo de curto prazo, inadequados estrutura
de longo prazo dos seus investimentos.10 Assim, os empresrios precisam alongar
a estrutura de seus passivos processo que Keynes (1937a) chamou de funding.11
O funding pode ser provido via mercado de capitais ou via mercado de crdito.
Em economias com mercados de capitais pouco desenvolvidos comum o uso de
instituies financeiras de desenvolvimento, em geral constitudas sob a forma
de bancos pblicos, operando com crdito direcionado e taxas de juros inferiores s de
mercado, para permitir que os empresrios tenham acesso a fontes de recursos e,
portanto, instrumentos financeiros que possibilitem a constituio de passivos de
prazos mais longos, adequados s estruturas de ativos, permitindo, assim, a expanso
dos investimentos. Nesta perspectiva, os bancos pblicos e de desenvolvimento
9. Entre 1983 e 2008, nos ciclos recentes da economia mundial, o crescimento do consumo das famlias sobretudo nos
pases desenvolvidos desconectou da evoluo da renda, particularmente, dos salrios e do emprego, e tornou-se
cada vez mais dependente do efeito-riqueza e da expanso do endividamento. Dessa forma, Belluzzo (2009) sugere
que a funo consumo keynesiana perdeu sua simplicidade original.
10. Conforme Keynes (1937b, p. 168): o finance constitui, essencialmente, um fundo rotativo. No emprega poupana.
, para a comunidade como um todo, apenas uma transao contbil. Logo que usado, no sentido de ser gasto,
a falta de liquidez automaticamente compensada e a disposio de iliquidez temporria est de novo pronta a ser
usada mais uma vez. (...) Em sua maior parte, o fluxo de novos recursos requeridos pelo investimento ex ante corrente
suprido pelo financiamento liberado pelo investimento ex post corrente. Desse modo, o finance constitui-se de linhas
de crdito ou avanos bancrios que permitem antecipar recursos futuros (receita futura) com o propsito de financiar o
investimento. Portanto, antecede o investimento e no tem nenhuma relao com a poupana prvia ou ex ante, mas com
a criao de crdito. Como sugerido, demanda por liquidez o mesmo que demanda por emprstimos bancrios. Mas o
motivo finance no se confunde com os outros motivos de demanda de liquidez transao, precauo e especulao.
11. Sobre a discusso do circuito financiamento-investimento-poupana-funding consultar, entre outros, Studart (1993),
Cintra (1999), Belluzzo e Almeida (2002) e Almeida et al. (2009).
696
desempenham papel crucial no financiamento e na coordenao dos projetos de

investimento, reduzindo seus riscos (UNCTAD, 2008, p. 92).
3 TRANSFORMAES RECENTES NO SETOR BANCRIO BRASILEIRO
Como sugerido, os bancos pblicos brasileiros tm atuado em pelo menos quatro

grandes dimenses: i) fomento ao desenvolvimento econmico, ofertando crditos
para setores e modalidades em que os bancos privados no tm interesses, dados os
maiores riscos e menores rentabilidades habitao popular, rural, infraestrutura
urbana, exportaes etc. e/ou maiores prazos de maturao e maiores volumes
inovao tecnolgica, matriz energtica, de transporte e de telecomunicaes etc.;
ii) estmulo ao desenvolvimento regional, por razes semelhantes; iii) expanso
da liquidez em momento de reverso do estado de confiana, caracterizando uma
ao anticclica; e iv) promoo da incluso bancria.
A capacidade de os bancos pblicos federais cumprirem suas funes tpicas
de instituies pblicas foi fortemente condicionada pelas transformaes estruturais por que passou o conjunto do sistema bancrio brasileiro. Evidentemente, o
impacto destas mudanas no foi homogneo entre as diferentes instituies. Esta
seo procura discutir estas alteraes mais gerais, realando, sempre que possvel,
as que mais impactaram os bancos pblicos federais e estaduais.
O ponto de partida para a compreenso desses acontecimentos 1994. O fim
da inflao alta e crnica e a reduo das receitas proveniente do floating de recursos
a partir do Plano Real promoveram uma alterao no ambiente macroeconmico,
modificando as perspectivas de rentabilidade e as estratgias de concorrncia das
instituies bancrias. Por um lado, estas instituies perderam acesso aos ganhos
inflacionrios. Por outro lado, passaram a promover polticas ativas de expanso
dos emprstimos, principalmente de curto prazo, beneficiando-se do aumento da
demanda real por crdito (Freitas, 2000, p. 239). O estado de confiana criado
pela expectativa de estabilizao dos preos levou os consumidores, sobretudo os de
renda mais baixa, a ampliar a demanda por bens de consumo durveis, devido ao
aumento real e preservao do poder de compra dos salrios associados queda
da inflao. A expanso da demanda por bens de consumo durveis desencadeou o
crescimento da demanda por crdito dos setores comercial e industrial. A ampliao
do grau de abertura financeira e as condies internacionais de liquidez viabilizam
o acesso dos agentes financeiros domsticos ao funding externo, favorecendo a
expanso dos emprstimos.
Com a subida das taxas de juros promovida pelo BCB e o aumento da inadimplncia, os bancos foram se tornando mais seletivos, dificultando o refinanciamento
dos devedores no financeiros e das instituies bancrias mais dependentes do
interbancrio. O aumento da inadimplncia levou os bancos a privilegiar as
697
operaes de tesouraria, sobretudo as operaes no mercado de ttulos da dvida

pblica. Este movimento resultou em graves dificuldades para algumas instituies.
Inicialmente, os pequenos bancos e aqueles criados a partir de instituies financeiras no bancrias foram os mais atingidos, por no terem estrutura para operar
em um ambiente no inflacionrio. Todavia, a insegurana do pblico na solidez
do setor bancrio e no mercado interbancrio provocou aumento na averso ao
risco, desencadeando um empoamento da liquidez, com bancos deficitrios
encontrando restries para obter financiamentos.
Em agosto de 1995, o BCB interveio no Banco Econmico e em novembro,
no Banco Nacional. Em maro de 1997, o controle do Banco Bamerindus foi passado para o Hong Kong & Shangai Banking Corporation (HSBC). Para impedir a
ecloso de uma crise bancria sistmica, o governo implementou um conjunto de
medidas: criou o Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do
Sistema Financeiro Nacional (Proer), Medida Provisria (MP) no 1.179, de 3 de
novembro de 1995, e Resoluo do Conselho Monetrio Nacional (CMN) no 2.208,
da mesma data);12 regulamentou o Fundo Garantidor de Crditos (Resoluo do
CMN no 2.211, de 16 de novembro de 1995); e aumentou o capital mnimo para
abertura de novos bancos (Resoluo do CMN no 2.212, de 16 de novembro de
1995). Foram ampliados ainda os poderes de interveno do BCB em instituies
com problemas de insolvncia e iliquidez por meio da MP no 1.812/1995 (Lei
no 9.447, de 14 de maro de 1997). O BCB passou a implementar tambm as regras
do Acordo de Basileia I, definidas pelo Inter national Basle Committee on Banking
Regulations and Supervisory Practices (Comit de Basileia, 1988). Pela Resoluo
no 2.099, de 26 de agosto de 1994, foi exigido um ndice de Basileia capital sobre
ativos ponderados pelos riscos de 8%, como sugerido no acordo, mas posteriormente elevado para 11% (Resoluo no 2.399, de 25 de junho de 1997). A Resoluo
no 2.682, de 21 de dezembro de 1999, introduziu um sistema de classificao das
exposies de crdito em nove nveis, sendo que cada nvel de risco estava associado
a um percentual de proviso.13
Alm disso, o governo procurou estimular o ingresso de instituies estrangeiras no setor bancrio nacional.14 De acordo com o BCB, a entrada do capital
12. As operaes sob o amparo do Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro
Nacional (Proer) somaram R$ 20,36 bilhes, entre 1995 e 1997 (Vidotto, 2002).
13. De acordo com o Banco Central do Brasil (BCB), o ndice de Basileia das instituies financeiras do pas era de 18,4%
em junho de 2009. Os altos lucros do sistema tm contribudo para esta performance, ao elevar o patrimnio destas
instituies. Alm disso, os ttulos pblicos atrelados a taxas ps-fixadas no geram nenhuma exigncia de capital
os prefixados geram risco de mercado. Nos momentos em que os ativos dos bancos crescem mais em ttulos pblicos
do que em crditos, a exigncia de capital diminui e o ndice de Basileia aumenta.
14. Legalmente, a entrada de bancos estrangeiros estava vedada (Artigo 192 da Constituio Federal de 1988 CF/88).
Entretanto, o Executivo passou a utilizar brechas da legislao (Artigo 52 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias)
para reconhecer como de interesse do governo brasileiro o aumento da participao estrangeira no capital de
instituies financeiras especficas.
698
estrangeiro no sistema financeiro domstico ocorreu, principalmente, pelo segmento

dos bancos que enfrentavam problemas patrimoniais, mas houve tambm a venda
de grandes instituies varejistas domsticas Banco Real ao ABN-Amro Bank
em 1998.15 Neste processo, houve um aumento da participao das instituies
estrangeiras e uma reduo das instituies pblicas, especialmente das estaduais.
A reestruturao dos bancos estaduais foi realizada mediante o Programa
de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria
(Proes Circular do BCB no 2.742 de 1997), pela qual o BCB definiu as instituies financeiras, sob controle dos estados da Federao, que poderiam solicitar
o apoio financeiro, e as condies de acesso aos recursos.16 Dos bancos estaduais
existentes em 1996, dez foram extintos, seis privatizados pelos governos estaduais,
sete federalizados para posterior privatizao,17 cinco reestruturados com recursos
do Proes e trs no participaram. Foi ainda autorizada a instalao de quatorze
agncias de desenvolvimento que no aceitam depsito do pblico, portanto
no so consideradas bancos.18
Por sua vez, as instituies financeiras pblicas federais foram capitalizadas
por meio da MP no 2.196, de 28 de junho de 2001, que instituiu o Programa de
Fortalecimento das Instituies Financeiras Federais, o qual procurou adequar
os bancos pblicos a uma forma de regulamentao bancria semelhante dos
15. Em 8 de outubro de 2007, um consrcio formado pelo Royal Bank of Scotland, pelo espanhol Santander e pelo
belgo-holands Fortis adquiriu 86% do banco holands ABN-Amro Bank. O Santander ficou com todas as operaes
do banco na Amrica Latina, inclusive no Brasil havia adquirido o Banespa em novembro de 2000. Em 25 de julho de
2008, o BCB e o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade) aprovaram a fuso entre o Santander e o Real.
16. A crise dos bancos estaduais teve origem na deteriorao fiscal dos estados desde os primeiros anos da dcada de
1980, associada diminuio dos recursos financeiros disponveis devido aos cortes nos repasses da Unio e queda
das receitas tributrias decorrentes da recesso econmica e da acelerao inflacionria. Nesse contexto, os estados
se tornaram mais dependentes das instituies financeiras estaduais, uma dependncia que se agravava em perodos
eleitorais. Os bancos estaduais ampliavam os emprstimos concedidos aos respectivos controladores, alm de responsveis
pelo carregamento dos ttulos de dvida no absorvidos pelo mercado. Diante desta expanso dos financiamentos aos
estados, os bancos estaduais foram levados a praticar polticas agressivas de captao de recursos, absorvendo taxas
de juros superiores s praticadas pelos bancos privados, com o objetivo de fazer frente s operaes de crdito e
rolagem da dvida mobiliria dos respectivos governos. Assim, os bancos estaduais foram acumulando ativos de menor
qualidade e perdendo a capacidade de implementar polticas regionais de crdito e promoo do desenvolvimento
(Barros, Loyola e Bogdanski, 1998): o problema dos bancos estaduais tem origem de natureza muito mais fiscal do
que propriamente bancria, mas as suas dimenses no permitem outro tipo de soluo. A soluo foi a adoo
do Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (Proes), com o fechamento e a
privatizao dos bancos estaduais. Ver tambm, Almeida (1998).
17. Os bancos do Amazonas, do Maranho e do Cear foram adquiridos em leilo pelo Bradesco. Os do estado de
Gois, pelo Ita. Os de Santa Catarina e Piau, incorporados pelo BB; o primeiro em 6 de outubro de 2008, o segundo
em 1o de dezembro de 2008 permitidos pela Medida Provisria (MP) no 443/2008. Em 20 de novembro de 2008,
o BB adquiriu o Banco Nossa Caixa de So Paulo e, em 9 de janeiro de 2009, comprou 49,9% das aes do Banco
Votorantim. Enfatiza-se que a partir da mesma MP n o 443/2008 (convertida em Lei no 11.908, de 3 de maro de 2009),
a CEF constituiu a subsidiria Caixa Participaes S./A. (CaixaPar) para atuar no mercado de capitais, bem como adquirir
outras instituies, como 35,5% do Banco PanAmericano 27 de novembro de 2009.
18. De acordo com o BCB, o custo do Proes foi estimado em US$ 50,6 bilhes (Salviano Junior, 2004). Atualmente,
restam os bancos do Par (Banpar), de Sergipe (Banese), do Esprito Santo (Banestes), do Rio Grande do Sul (Banrisul)
e o de Braslia (BRB).
699
bancos privados.19 O objetivo era refletir padres internacionais estabelecidos

pelo Acordo de Basileia, a fim de tornar os bancos pblicos federais mais fortes,
mais competitivos e, sobretudo, mais transparentes. Alegava-se a necessidade de
impor aos bancos pblicos federais a mesma disciplina a que estavam submetidos
os bancos privados. A nfase na lgica empresarial privada foi colocada no mesmo
nvel da suposta misso institucional de cada instituio.20
Essas alteraes institucionais refletiram na participao dos diferentes segmentos
do sistema bancrio. Os bancos estrangeiros ampliaram a participao no total de ativos
do setor, que passou de 7,2% em 1994 para 29,9% em 2001, caindo para 21,2% em
dezembro de 2008 (tabela 1).21 Ampliaram tambm a captao dos depsitos bancrios,
que subiu de 4,6% em 1994 para 23,5% em 2006, caindo para 18,7% em 2008
(tabela 2). Na oferta de operaes de crditos, cresceram de 5,2% para 31,5% entre
1994 e 2001, reduzindo para 22,6% em 2008 (tabela 3). E, no patrimnio lquido,
a participao das instituies estrangeiras aumentou de 9,6% em 1994 para 32,9%
em 2002, diminuindo para 22,2% em 2008 (tabela 4).
A expanso dos bancos estrangeiros foi acompanhada por um relativo
encolhimento do segmento privado nacional, mas em maior proporo do
segmento pblico que inclui as caixas estaduais, mas exclui o BB, a CEF e
o BNDES. A participao dos bancos privados nacionais no total de ativos do
sistema recuou de 41% em 1994 para 33% em 1999, vindo a recuperar-se em
seguida, atingindo 50% em 2007. A participao dos bancos pblicos caiu de
18% em 1994 para 5% em 2008 (tabela 1). Ainda no que se refere aos bancos
pblicos, a participao no total de depsitos reduziu de 16% para 7%; no total
de crditos, de 19% para 6%; e no patrimnio lquido total, de 11% para 7%,
no perodo considerado (tabelas 2, 3 e 4). A despeito desta queda, permaneceu
relevante o papel das instituies pblicas no setor bancrio seja no volume
de depsitos, seja nas operaes de crdito , em razo da presena do BB e da
CEF, que representavam 23,2% do total de ativos em 2008.22
19. Na verdade, o BB foi capitalizado em 1996, com a inadimplncia do setor rural. Houve um aporte de capital mediante
a emisso de novas aes no valor de R$ 8 bilhes, sendo R$ 6 bilhes do Tesouro Nacional e R$ 2 bilhes da Caixa
de Previdncia dos Funcionrios do BB (Previ).
20. O Programa de Fortalecimento das Instituies Financeiras Federais implicou uma emisso lquida de R$ 29,8
bilhes em novos ttulos de dvida pblica federal. Para a reestruturao dos bancos federais, ver Vidotto (2005).
Para uma discusso do BB, ver, entre outros, Andrade e Deos (2007) e Jung (2004).
21. Para diferentes avaliaes sobre os impactos da entrada dos bancos estrangeiros no mercado financeiro domstico,
ver Freitas (1999), Boechat Filho,,Melo e Carvalho (2001), Vidotto (2002) e Carvalho, Studart e Alves Junior (2002).
22. As cooperativas de crdito respondiam por um nmero expressivo de instituies, 1.453 em dezembro de 2008,
porm representavam apenas 1,3% dos ativos totais do sistema bancrio; 1,3% dos depsitos; 2,6% das operaes de
crditos; e 2,1% do patrimnio lquido. Segundo o BCB, entre as cooperativas de crdito predominavam as de crdito
mtuo/empregados com 522; seguidas pelas de crdito rural, 353; e pelas de crdito mtuo/atividade profissional, 207.
700
TABELA 1
Participao das instituies nos ativos da rea bancria (1994-2008)

(Em %)
Instituio
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Bancos pblicos
51,4
52,2
50,9
50,1
45,8
43,0
36,6
32,0
34,7
37,2
34,4
32,5
36,5
27,9
28,3
Bancos pblicos
(mais caixas
estaduais)
18,2
21,9
21,9
19,1
11,4
10,2
5,6
4,3
5,9
5,8
5,5
5,1
5,5
4,3
5,1
Banco do Brasil
18,2
13,9
12,5
14,4
17,4
15,8
15,6
16,8
17,1
18,4
17,4
15,4
17,8
13,8
14,4
Caixa Econmica
15,0
Federal
16,4
16,5
16,6
17,0
17,1
15,4
11,0
11,7
13,0
11,5
12,1
13,2
9,9
8,8
48,4
47,6
48,8
49,6
53,7
56,3
62,6
67,1
64,3
61,5
64,1
66,0
61,6
70,6
70,4
41,2
39,2
38,3
36,8
35,3
33,1
35,2
37,2
36,9
40,8
41,7
43,1
35,5
50,3
49,1
Estrangeiros
7,2
8,4
10,5
12,8
18,4
23,2
27,4
29,9
27,4
20,7
22,4
22,9
26,0
20,2
21,2
Cooperativas de
crdito
0,2
0,2
0,3
0,4
0,5
0,7
0,8
0,9
1,0
1,3
1,4
1,5
1,9
1,5
1,3
100,0
100,0
100,0
100,0
Bancos privados
Nacionais
Total
100,0
100,0 100,0 100,0
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Plano Contbil das Instituies do Sistema Financeiro Nacional, Banco Central do Brasil (COSIF/BCB).
TABELA 2
Participao das instituies nos depsitos da rea bancria (1994-2008)

(Em %)
Instituio
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Bancos pblicos
55,8
58,0
59,2
59,1
51,2
50,6
43,9
43,2
42,1
42,4
39,3
36,8
42,7
33,2
34,8
Bancos pblicos
(mais caixas
16,3
estaduais)
16,1
21,5
17,1
13,3
11,5
7,4
7,2
7,4
7,3
6,6
6,0
6,7
5,3
7,0
Banco do Brasil 15,1
17,6
14,5
18,0
17,4
19,1
17,1
17,0
17,7
18,6
17,1
16,5
19,7
15,5
16,7
Caixa Econmica
24,4
Federal
24,3
23,1
24,1
20,5
19,9
19,5
19,1
16,9
16,5
15,6
14,3
16,3
12,5
11,2
44,0
41,8
40,5
40,4
48,2
48,6
55,1
55,5
56,4
55,8
59,3
61,9
55,5
65,3
63,9
39,4
36,4
33,4
32,9
33,1
31,8
33,9
35,3
36,6
38,2
39,4
41,6
32,0
46,3
45,2
Estrangeiros
4,6
5,4
7,2
7,5
15,1
16,8
21,1
20,1
19,8
17,6
19,9
20,3
23,5
19,0
18,7
Cooperativas de
crdito
0,2
0,2
0,3
0,5
0,6
0,8
1,0
1,3
1,5
1,8
1,4
1,4
1,8
1,5
1,3
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Bancos privados
Nacionais
Total
Fonte: COSIF/BCB.
Em suma, as instituies financeiras estrangeiras ampliaram a participao

nos ativos, nos depsitos, nas operaes de crdito e no patrimnio lquido.
Esta ampliao do papel das instituies financeiras estrangeiras no mercado
financeiro domstico ocorreu, sobretudo, em funo da reduo da participao dos bancos pblicos estaduais mediante privatizaes e/ou extines.
Entretanto, as alteraes na estrutura bancria no dependeram apenas de aes
das autoridades econmicas. A flexibilizao da legislao veio ao encontro da
701
estratgia dos bancos internacionais, que procuravam fortalecer suas posies

globais, para diversificar suas fontes de receitas (Freitas e Prates, 2001, p. 97).
TABELA 3
Participao das instituies nas operaes de crdito da rea bancria (1994-2008)

(Em %)
Instituio
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Bancos pblicos
59,2
62,1
58,1
52,2
53,2
47,5
39,1
24,8
28,6
32,7
31,3
30,5
38,8
32,0
36,9
Bancos pblicos
(mais caixas
18,9
estaduais)
23,5
23,5
10,3
8,9
8,1
5,1
3,1
4,8
4,5
4,4
4,1
4,5
3,6
5,9
Banco do Brasil 19,9
16,0
10,6
11,0
12,1
10,6
11,0
14,5
16,2
20,4
19,4
18,5
24,4
20,3
22,0
Caixa Econmica
20,4
Federal
22,6
24,0
30,9
32,3
28,7
23,0
7,1
7,6
7,9
7,5
8,0
9,9
8,1
9,1
40,5
37,5
41,4
47,1
45,9
51,4
59,7
73,6
69,7
65,1
66,5
67,2
58,4
65,6
60,5
35,3
31,8
31,9
35,4
31,0
31,7
34,5
42,1
39,7
41,3
41,3
40,8
27,5
42,7
37,8
Estrangeiros
5,2
5,7
9,5
11,7
14,9
19,8
25,2
31,5
29,9
23,8
25,1
26,4
30,9
22,8
22,6
Cooperativas de
crdito
0,3
0,4
0,5
0,7
0,9
1,1
1,2
1,6
1,8
2,1
2,3
2,3
2,8
2,4
2,6
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Bancos privados
Nacionais
Total
Fonte: COSIF/BCB.
TABELA 4
Participao das instituies no patrimnio lquido da rea bancria (1994-2008)

(Em %)
Instituio
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Bancos pblicos
34,2
36,2
33,1
32,3
26,8
26,1
19,4
16,1
16,3
16,5
17,5
18,4
19,9
15,7
16,7
Bancos pblicos
(mais caixas
11,1
estaduais)
12,4
12,4
11,5
11,4
11,1
5,7
3,5
4,6
4,3
4,7
4,7
4,7
3,9
7,2
Banco do Brasil
17,8
11,8
11,9
11,8
10,0
9,7
9,9
8,8
7,8
8,3
8,7
9,3
10,5
8,2
6,7
Caixa Econmica
Federal
5,3
12,0
8,9
9,1
5,4
5,2
3,8
3,9
3,9
3,9
4,1
4,4
4,7
3,6
2,8
65,1
62,4
65,6
66,1
71,6
72,2
78,6
81,9
81,6
81,2
80,0
78,7
76,9
81,7
81,2
55,5
49,3
54,2
51,8
49,8
46,7
50,3
51,1
48,7
53,2
52,9
54,2
55,1
66,0
59,0
Estrangeiros
9,6
13,1
11,4
14,3
21,9
25,5
28,3
30,7
32,9
28,1
27,1
24,6
21,8
15,7
22,2
Cooperativas de
crdito
0,7
1,4
1,3
1,6
1,6
1,8
2,0
2,0
2,2
2,2
2,6
2,9
3,2
2,6
2,1
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Bancos privados
Nacionais
Total
Fonte: COSIF/BCB.
Por sua vez, os bancos nacionais desencadearam aes reativas, acompanhando os desdobramentos do sistema. Em primeiro lugar, modificaram suas
prprias estratgias, adotando novas tecnologias, criando novos produtos
inovaes financeiras e explorando novos mercados. Os trs maiores bancos
702
privados nacionais Bradesco, Ita e Unibanco 23 ampliaram seus nveis de

internacionalizao, passando a ter mais de 20% dos seus ativos totais no mercado internacional no final de setembro de 2002. A expanso externa tem trs
objetivos bsicos: expandir suas fontes de captao, ofertar instrumentos para as
empresas exportadoras e ampliar o espectro de investimento dos seus principais
clientes no exterior (Barros et al., 2004).
Em segundo lugar, a entrada de grandes bancos estrangeiros no Brasil
ABN-Amro Bank, HSBC e Santander imps aos bancos privados nacionais
varejistas a necessidade da defesa de sua liderana e de seu poder de mercado
(market share). A reao defensiva dos bancos varejistas nacionais tambm buscava evitar que a instituio se tornasse vtima de uma operao de aquisio
por um banco estrangeiro. As grandes instituies nacionais financeiras privadas,
sobretudo Bradesco e Ita, em menor grau o Unibanco, empreenderam um
movimento de compra de bancos estrangeiros que haviam entrado no perodo
anterior, sobretudo na rea de administrao de recursos: o Bradesco comprou
o JP Morgan Asset Management, o Bilbao-Vizcaya Argentina (BBV), o Ford
Leasing, o Crdito Direto ao Consumidor do Banco Ford, o Deutsch DTVM
(Asset Management) e o American Express. O Ita comprou o BBA-Creditanstalt
S/A, o Banco Fiat e o Bank Boston. Eles adquiriram tambm parcela relevante
dos bancos estaduais privatizados, bem como os federalizados e, posteriormente,
privatizados. Enfim, o ambiente concorrencial estimulou a busca de escala e
poder de mercado, mediante fuses e aquisies, com impactos diretos no nvel
de concentrao do setor. Entre 1995 e 2008, o percentual de ativos concentrados nos dez maiores bancos aumentou de 64,4% para 75,3%. Esta elevada
concentrao acentuada pelos movimentos de fuses e aquisies do sistema
possibilitou prticas oligopolsticas de formao de preos e tarifas e limitou a
reduo dos custos dos servios tarifas e spread bancrio.24
23. O Ita e o Unibanco anunciaram a fuso em 3 de novembro de 2008, mediante a constituio de uma holding da
qual as famlias controladoras dos dois bancos assumiram 50%. Este formato da transao surpreendeu o mercado e
alimentou rumores de que o caixa do Ita teria sido muito afetado pelas chamadas de margem na Bolsa de Mercadorias &
Futuros (BM&F) em operaes de derivativos de cmbio com empresas brasileiras. Com a higidez financeira sob suspeita,
o Unibanco havia sido forado a antecipar a divulgao dos resultados do terceiro trimestre e lanar um programa
de recompra de aes (Freitas, 2009). Os rumores sobre as dificuldades de caixa destas instituies foram objeto de
entrevista e artigo do ex-diretor do BCB (Romero e Ribeiro, 2009; Mesquita e Tors, 2010).
24. Freitas (1997, p. 69) salienta os diferentes mecanismos e formas de concorrncia bancria, destacando o papel
estratgico da diferenciao contnua entre as instituies. Os bancos procuram singularizar-se uns em relao aos
outros pela construo de uma imagem de experincia, de tradio e de solidez; pela utilizao agressiva de tcnicas
de marketing; pela qualidade de suas equipes operacionais; pelas informaes privilegiadas obtidas nos seus
relacionamentos estritos e contnuos com as suas clientelas; pelo desenvolvimento de novos instrumentos e prticas
financeiras que correspondem s necessidades de seus clientes etc. Todos esses meios possibilitam a obteno de
vantagens do tipo monopolista e, em consequncia, maiores lucros. Portanto, em estruturas bancrias oligopolizadas
no parece suficiente fomentar a competio, facilitando a entrada de novos atores no mercado. A entrada de bancos
estrangeiros resultou em acomodao dos novos concorrentes ao padro de competio oligopolista predominante
no mercado domstico com o abandono do mercado pelas instituies que no conseguiram conquistar o espao
mnimo necessrio. Ver, tambm, Oliveira (2009).
703
4 ATUAO DOS BANCOS PBLICOS NO CICLO DE CRDITO RECENTE:

PANORAMA GERAL
A atuao dos bancos pblicos federais como instituies de fomento est

associada gesto de fundos de natureza parafiscal, que possibilitam fontes
estveis de recursos de baixo custo. O Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FGTS)25 gerido pela CEF; o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)26
administrado pelo BNDES; e fundos de desenvolvimento regional quanto
aosFundo Constitucional de Financiamento para o Nordeste (FNE) gerido
pelo BNB, o Fundo Constitucional de Financiamento para o Norte (FNO)
administrado pelo Basa e o Fundo Constitucional de Financiamento para o
Centro-Oeste (FCO) gerido pelo BB.27
Tambm as exigibilidades sobre os depsitos bancrios depsito vista e
caderneta de poupana condicionam o padro de atuao dos bancos pblicos
federais. O conjunto das instituies financeiras deve alocar 25% dos depsitos
vista e 40% da poupana rural para o crdito rural. As taxas de juros nas operaes de
custeio e comercializao das safras agrcolas giram em torno de 8,75% ao ano (a.a).
Devem tambm direcionar 65% dos depsitos da caderneta de poupana para
o financiamento habitacional.28 Ademais, a Lei no 10.735, de 11 de setembro de
2003, instituiu as bases para as operaes de microfinanas, determinando a obrigao de se destinar no mnimo 2% dos depsitos vista ao microcrdito, ou seja,
25. Trata-se de um fundo contbil, de natureza financeira e privada, formado pelo conjunto de contas vinculadas e
individuais, abertas pelos empregadores em nome de seus empregados 8% sobre a folha de salrio , sob gesto
pblica. Os recursos somente podem ser utilizados pelos empregados em situaes especficas, como aquisio de casa
prpria, falecimento etc. Os recursos em nome dos trabalhadores depositados nas contas vinculadas so remunerados
com juros de 3% ao ano (a.a.), mais a inflao (Taxa Referencial TR) mensal. Enquanto no sacados, os recursos
so destinados a lastrear financiamentos aos estados e municpios para obras de infraestrutura urbana e emprstimos
hipotecrios a famlias de baixa renda. Dessa forma, o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) constitui uma
fonte de poupana compulsria para financiar investimentos em habitao popular, saneamento bsico e infraestrutura urbana. Para uma discusso dos principais programas do FGTS, ver Cintra (2007b) e Carvalho e Pinheiro (2000).
26. O FAT consolidou as contribuies provenientes do Programa de Integrao Social (PIS) e do Programa de Formao
do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), alterando o propsito das referidas contribuies sociais (Artigo 239 da
CF/1988). Passou a constituir um fundo especial, de natureza contbil-financeira, vinculado ao Ministrio do Trabalho
e Emprego (MTE), destinado ao custeio do Programa do Seguro-Desemprego, do Abono Salarial e, pelo menos 40%
ao financiamento de programas de desenvolvimento econmico a cargo do BNDES, sem prazo definido para o retorno
do principal. Dada esta caracterstica, o retorno dos projetos passou a realimentar os novos desembolsos, tornando-se
o principal funding do BNDES. Para um panorama dos principais programas do FAT, ver Prochnik e Machado (2008),
Cintra (2007b), Machado (2006) e Prochnik (1995).
27. Os fundos constitucionais de desenvolvimento regional foram criados pela Constituio de 1988 (Artigo 159, inciso I,
alnea c e Artigo 34 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias), que assegurou 3% da arrecadao dos
impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR) e sobre produtos industrializados (IPI) para aplicao em
programas de financiamento aos setores produtivos destas regies. A Lei no 7.827, de 27 de setembro de 1989, fixou as
normas e os critrios de rateio dos recursos: 0,6% para o Fundo Constitucional de Financiamento para o Norte (FNO),
0,6% para o Fundo Constitucional de Financiamento para o Centro-Oeste (FCO) e 1,8% para o Fundo Constitucional
de Financiamento para o Nordeste (FNE) pelo menos metade dos recursos destinados para o semirido. Fixou-se
tambm que a administrao de cada um dos fundos seria distinta e autnoma. Para diferentes avaliaes dos fundos
constitucionais, ver Cintra (2008); Deos (2007); Matos (2006a e b) e Carvalho (2002).
28. De acordo com o Conselho Monetrio Nacional (CMN), as instituies que no cumprirem as exigncias do crdito
imobilirio so punidas com o recolhimento dos depsitos ao BCB com remunerao de 80% da variao da TR 2%
a.a. , menor que a remunerao dos correntistas TR, mais 6% a.a.
704
emprstimos de at R$ 500 para pessoas fsicas e at R$ 1 mil para microempresas,

com taxas de juros no superiores a 2% ao ms e prazo mnimo de pagamento de
quatro meses.
Dessa forma, o BB constitui a principal instituio provedora do crdito
rural, enquanto a CEF, a predominante no crdito imobilirio. O financiamento da infraestrutura e da indstria mquinas e equipamentos provido
principalmente pelo BNDES, embora o BB e a CEF tambm possuam linhas
de crdito para atender estes setores. Por fim, no obstante eventuais momentos
de desconcentrao do crdito para as regies mais pobres do pas notadamente
o Norte e o Nordeste , o Basa e o BNB atuam como as principais instituies
de fomento regionais. O BB tambm opera como banco regional, na medida em
que administra o FCO.
A partir dessa caracterizao dos principais bancos federais brasileiros,
bem como da funo dos emprstimos na perspectiva keynesiana, procura-se
discutir o recente ciclo de crdito, com destaque para o papel desempenhado
por estas instituies pblicas. O crdito, medido em proporo do produto
interno bruto (PIB), vem apresentando uma tendncia ascendente e sustentada.
Este passou de 23,8% do PIB em abril de 2003 para 45% do PIB em dezembro
de 2009. Isto resultou da resposta do sistema bancrio domstico a uma srie
de eventos macroeconmicos que reduziu a preferncia pela liquidez, tais como
expectativas otimistas associadas retomada do emprego e da renda, criao
do crdito consignado com desconto em folha de pagamento, e acelerao do
investimento produtivo a partir de 2006 interrompido brevemente pela crise
financeira de 2008.
Muito embora o estoque de crdito dos bancos privados tenha crescido
a taxas mais elevadas que a dos bancos pblicos durante o perodo considerado pelo menos at a ecloso da crise financeira internacional em setembro
de 2008 do ponto de vista setorial, as instituies financeiras federais tiveram
uma atuao importante para sustentar o ciclo de expanso econmica, em
particular nos setores industrial, rural e residencial. Foi tambm nestes setores
que se concentrou a ao anticclica implementada pelos bancos pblicos federais
aps a crise financeira internacional. O papel dos bancos pblicos federais no
financiamento dos setores industrial, rural e residencial no ciclo recente de
crdito incluindo a ao anticclica desempenhada por estas instituies aps
a ecloso da crise financeira internacional constitui o tema da subseo 4.1.
A atuao regional dos bancos pblicos constar da seo 4.2, enquanto o papel
desempenhado pelos bancos pblicos tendo em vista o aumento do grau de
bancarizao da populao brasileira ser tratado na seo 4.3.
705
4.1 Atuao setorial e anticclica dos bancos pblicos federais
Historicamente, os bancos pblicos brasileiros respondem por mais de 40% do

crdito ao setor industrial, tendo alcanado 45% em setembro de 2009. Os dados
disponveis no permitem identificar como os recursos so distribudos entre as
diferentes modalidades de crdito capital de giro, financiamento de longo prazo
para a aquisio de mquinas e equipamentos etc. Estes dados permitem, no
entanto, identificar a atuao do conjunto de instituies que constitui o setor
bancrio brasileiro nesta modalidade desde o incio do ciclo de crdito iniciado
em 2003, realando a importncia dos bancos pblicos.
No grfico 1 adiante, percebe-se que a expanso do crdito ao setor industrial
ocorreu de forma mais intensa a partir de 2005 portanto, quase dois anos aps
ter sido desencadeado o ciclo de crdito, que foi induzido em sua fase inicial pelo
crdito s famlias. O crdito ao setor industrial permaneceu, evidentemente, atrelado ao ciclo econmico, cuja retomada datou justamente de 2006, e antecipou
a expanso dos investimentos que ocorreu a partir desse ano. Aparentemente, os
dados levam a crer que os bancos privados foram os principais indutores deste
ciclo de crdito indstria, visto que os seus saldos cresceram mais rapidamente
que aqueles referentes aos bancos pblicos. Houve, portanto, uma reduo da
preferncia pela liquidez dos bancos privados em contexto de manuteno dos
principais componentes da poltica econmica pelo governo que assumiu em
janeiro de 2003. No entanto, uma vez confirmada a retomada econmica, os bancos
pblicos responderam de forma consistente.
Os dados, no entanto, ocultam a importncia dos bancos pblicos nessa
retomada. Vale lembrar que, at 2004, os oito bancos privados que figuravam
entre os dez maiores agentes financeiros repassadores de recursos do BNDES para
o setor industrial concentravam cerca de 60% destas operaes o maior banco
pblico, o BB, detinha 12,1%. Ou seja, alm dos recursos prprios de tesouraria,
os bancos privados contavam ainda com uma grande fatia dos recursos repassados
pelo BNDES (Prates et al., 2009, p. 21), constituindo um funding destinado a
operaes de financiamento de longo prazo, fundamentais para qualquer movimento de retomada da atividade econmica.
A composio do funding das diferentes instituies que atuam na concesso de crdito ao setor industrial coloca o BNDES no topo das instituies
fundamentais para a retomada do recente ciclo de crescimento. Como sugerido,
o passivo do BNDES conta com recursos oriundos do FAT, permitindo a
realizao de operaes de financiamento de longo prazo, associadas s decises
de investimento, ao passo que os bancos privados tendem a ficarem restritos
s operaes de capital de giro, associadas s decises de produo dada a
706
estrutura financeira eminentemente de curto prazo 29 exceto quando se utilizam de

recursos repassados pelo prprio BNDES e/ou captados nos mercados internacionais.
Isto explica a forte relao entre o expressivo crescimento real dos desembolsos do
BNDES ao setor industrial em 2005 (grfico 2) e a retomada econmica de 2006.
GRFICO 1
Crdito ao setor industrial: taxa de crescimento real anual (2003-2009)1

(Em %)
3,00
2,00
1,00
(1,00)
(2,00)
(3,00)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Setor financeiro pblico
Setor financeiro privado estrangeiro
Setor financeiro privado nacional
Setor financeiro total
2009
Fonte: BCB.
Nota: 1 At setembro de 2009.
A queda expressiva dos desembolsos observada logo em seguida, em 2007,

ao contrrio, no refletiu qualquer movimento de retrao econmica, mas to
somente foi compatvel com a queda das consultas30 registradas no binio anterior,
conforme demonstrado no grfico 3 adiante. importante notar que as consultas
seguem um padro cclico: se expandem nos momentos de melhoria dos estados
de expectativas dos empresrios e se retraem at que os investimentos resultantes
dos desembolsos se efetivados, evidentemente amaduream. Efetivados os
desembolsos, os investimentos deles oriundos resultaro em expanso econmica.
29. No auge do ciclo de crdito, por exemplo, entre maro e agosto de 2008, ocorreu a proliferao de uma inovao
financeira no mbito da administrao do passivo, o certificado de depsito bancrio (CDB) com liquidez diria (Prates
et al., 2009).
30. As consultas constituem encaminhamento de pedidos de apoio financeiro ao Sistema BNDES.
707
Se a expanso do ciclo econmico for consistente e o estado otimista de expectativas se mantiver, haver um novo ciclo de expanso das consultas. Como se pode
observar no grfico 3, o crescimento real das consultas do setor industrial que
antecedem o ciclo econmico foi o maior dos ltimos doze anos. Evidentemente,
a capacidade de o BNDES principal instituio provedora de financiamento
de longo prazo atender s consultas ou seja, realizar os desembolsos foi
determinante para a retomada do ciclo econmico.
GRFICO 2
Desembolsos anuais do BNDES indstria: taxa de crescimento real (2003-2009)1
50
40
30
20
10
0
-10
-20
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fonte: BNDES.
Obs.: inclui os seguintes setores: bebidas; borracha e plstico; celulose e papel; confeco, vesturio e acessrios; construo;
coque, petrleo e combustvel; couro, artefato e calado; farmoqumico e farmacutico; fumo; grfica; indstria extrativa;
madeira; mquinas e aparelhos eltricos; mquinas e equipamentos; metalurgia; minerais no metlicos; outros equipamentos
de transporte; produtos de metal; produtos alimentcios; produtos diversos; qumica, txtil; e veculo, reboque e carroceria.
708
GRFICO 3
Consultas anuais da indstria ao BNDES: taxa de crescimento real (1997-2009)1

150,00
100,00
50,00
(50,00)
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008 2009
Fonte: BNDES.
Uma vez que a economia brasileira tenha iniciado um ciclo de crescimento, a partir
de 2006, o crdito ao setor industrial cresce consistentemente, acompanhado pelos demais
bancos pblicos e privados, nacionais e estrangeiros. Esta trajetria foi interrompida no
ltimo trimestre de 2008 com a ecloso da crise financeira internacional e a divulgao
de perdas pelas grandes corporaes brasileiras em operaes de derivativos de crdito.31
A mudana sbita no estado de expectativas em face de um possvel quadro recessivo
fez com que os empresrios adiassem seus investimentos e reduzissem a produo, e os
banqueiros aumentassem a preferncia pela liquidez, retraindo a oferta de crdito indstria.
De fato, entre janeiro e setembro de 2009, a taxa mdia mensal de crescimento real do
crdito industrial foi negativa para o conjunto do setor privado seja ele de propriedade
nacional ou estrangeira. A ao dos bancos pblicos foi, neste processo, fundamental para
sustentar o volume de crdito ao setor industrial. Note-se que, de outubro a dezembro
de 2008, durante a fase mais intensa da crise, o saldo do crdito concedido pelos bancos
pblicos ao setor industrial cresceu a uma taxa mdia de 4% ao ms, muito superior
mdia de todo o ciclo de crdito iniciado em 2003. Esta taxa manteve-se elevada durante
todo o ano de 2009, diferentemente dos bancos privados nacionais e estrangeiros cujo
saldo do crdito industrial declinou em termos reais (tabela 5).
31. Outra inovao financeira disseminada no auge do ciclo de crdito, entre maro e agosto de 2008, ocorreu no lado
da gesto dos ativos, qual seja, os emprstimos vinculados aos derivativos cambiais. Sobre os impactos destas operaes,
ver, entre outros, Prates et al. (2009), Freitas (2009), Farhi e Borghi (2009) e Farhi (2009).
709
TABELA 5
Operaes do SFN: taxa mdia de crescimento real do saldo por atividades econmicas
selecionadas e propriedade do capital (2003-2009)
(Em % mensal)
Indstria
Habitao
Rural
Total
Indstria
Habitao
Rural
Total
2003
(0,58)
(0,21)
2,09
0,52
0,36
(0,84)
0,79
0,27
2004
(0,74)
(0,54)
0,44
0,21
0,00
(1,42)
1,51
0,70
2005
0,75
1,16
1,14
1,16
0,88
0,04
0,48
1,80
2006
1,36
1,79
0,97
1,23
1,19
0,88
1,47
1,36
2007
1,13
1,23
0,13
0,81
1,88
0,86
1,15
1,94
2008
2,23
1,85
0,83
2,01
1,76
2,05
0,78
1,28
2009
1,41
3,55
1,03
2,50
(0,43)
2,10
0,55
0,66
Out./2008dez./2008
4,11
2,52
1,89
3,70
1,47
1,30
(1,26)
0,39
Jan./2009mar./2009
1,25
2,92
0,97
1,89
0,71
1,48
(1,02)
0,10
Out./2008set./2009
2,08
3,29
1,24
2,80
0,04
1,90
0,10
0,60
Indstria
Habitao
Rural
Total
Indstria
Habitao
Rural
Total
2003
(2,35)
(1,20)
2,93
(1,26)
(0,63)
(0,47)
1,90
0,01
2004
(0,62)
(0,63)
1,05
0,63
(0,43)
(0,74)
0,80
0,49
2005
0,73
0,88
0,70
1,77
0,80
0,91
0,90
1,55
2006
0,31
(0,51)
0,75
1,13
1,10
1,40
1,05
1,26
2007
1,85
4,27
0,95
1,44
1,57
1,48
0,53
1,43
2008
1,82
2,20
0,04
1,05
1,96
1,92
0,69
1,49
2009
(1,01)
2,63
(0,52)
(0,05)
0,27
3,21
0,67
1,22
Out./2008dez./2008
3,08
3,56
0,47
1,08
2,80
2,44
0,77
1,69
Jan./2009mar./2009
(0,54)
2,62
1,06
(0,03)
0,72
2,65
0,45
0,73
Out./2008set./2009
(0,00)
2,86
(0,27)
0,23
0,89
3,02
0,69
1,34
Fonte: BCB.
Obs.: 1. O crdito habitacional refere-se s operaes com pessoas fsicas e cooperativas habitacionais. Operaes destinadas
a empreendimentos imobilirios so classificadas no segmento Indstria.
2. O crdito rural refere-se s operaes contratadas com produtores rurais e demais pessoas fsicas e jurdicas em
conformidade com as normas especficas do crdito rural.
3. At setembro de 2009.
Uma vez caracterizada a importncia dos bancos pblicos no crdito ao setor

industrial, analisa-se o comportamento das principais instituies pblicas de fomento
federal. Os dados fornecidos pelo DEST permitem observar que o BB e BNDES detm,
desde 2006, mais de 80% do financiamento industrial das agncias de fomento federal
710
(tabela 6). A participao do BNDES declinou nos ltimos anos e cedeu espao para o
BB. Os dados evidenciam uma mudana de estratgia, sobretudo a partir do lanamento
do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), em 2007, quando o BNDES
passou a concentrar seus esforos na sustentao dos investimentos em infraestrutura
no bojo deste programa. Isto explica a relativa estagnao dos saldos de emprstimos e
financiamentos deste banco para a indstria no binio 2007-2008 (tabela 7). Os saldos
dos emprstimos e financiamentos do BNDES para a indstria, no entanto, cresceram
mais de 53% em termos reais entre agosto de 2008 e agosto de 2009, refletindo a
sua atuao anticclica aps o contgio da ecloso da crise financeira internacional no
sistema financeiro domstico. Esta expanso no resultou em aumento da participao
do banco no crdito industrial entre as instituies federais de fomento porque sua
ao anticclica para a agricultura foi ainda mais pujante, como ser indicado adiante.
TABELA 6
Saldos dos emprstimos e financiamento das agncias financeiras oficiais de fomento

para o setor industrial: participao percentual (2005-2009)1
2005
2006
2007
2008
Ago./09
BB
25,71
32,05
36,53
38,35
43,88
CEF
1,13
1,17
2,31
2,28
2,46
BNDES
50,93
48,30
44,17
42,79
39,75
Finame
13,36
11,75
10,13
9,77
6,39
Basa
1,74
1,16
1,13
1,06
1,18
BNB
6,11
4,25
4,42
4,45
4,94
Total
100
100
100
100
100
Fonte: DEST.
Nota: 1 At agosto de 2009.
TABELA 7

para o setor industrial: taxa de crescimento real anual (2006-2009)1
(Em %)
2006
2007
2008
Ago./09
BB
36,55
22,68
35,83
22,10
CEF
13,68
112,11
23,62
23,89
3,89
(1,58)
0,08
53,74
25,19
BNDES
Basa
(26,88)
4,79
16,52
BNB
(23,88)
11,96
27,29
44,99
9,54
7,63
11,27
32,04
Total
Fonte: DEST.
Nota: 1 Agosto de 2009 em comparao a agosto de 2008.
711
Quanto ao BB, a expressiva expanso desta instituio na concesso

de emprstimos e financiamentos para a indstria, chegando a ultrapassar o
BNDES no terceiro bimestre de 2008, algo que tambm chama ateno.
evidente que as duas instituies possuem atribuies distintas. Apesar de
no haver dados disponveis, sabido que o BB, por sua fonte de funding, no
uma instituio especializada na concesso de financiamento de longo prazo.
A primeira hiptese para a expanso deste volume de emprstimos ao setor
industrial que ela tenha sido viabilizada pela atuao do BB como intermedirio financeiro do prprio BNDES. De fato, segundo Prates et al. (2009,
p. 21), o BB o maior agente financeiro repassador de recursos do BNDES
indstria, tendo repassado no primeiro semestre de 2009 R$ 1,7 bilho,
contra R$ 968 milhes em 2004. Evidentemente, os repasses dos recursos do
BNDES no justificam integralmente a expanso do crdito do BB indstria.
A segunda hiptese, ento, que tenha crescido o volume de emprstimos para
a modalidade de capital de giro, tambm fundamental para sustentar um ciclo
de crescimento industrial:
a predominncia de linhas Finame (Agncia de Financiamento de Mquinas e
Equipamentos) nas operaes de investimento somada posio de liderana do BB
como agente repassador dos recursos do BNDES para indstria fornecem indcios
de que, no caso desse setor, a participao dessas operaes deve ser mais elevada
do que nos demais. Todavia, no possvel afirmar que elas predominaram frente
s operaes de capital de giro concedidas a partir de recursos de tesouraria (Prates
et al., 2009, p. 34-35).
Por fim, a CEF detm pouca participao no segmento de crdito industrial.

Seu maior foco, como discutido adiante, o crdito habitacional isto no
significa que o crdito industrial seja irrelevante para sua carteira. Na verdade,
esta modalidade vem registrando aumento expressivo, desde 2004, quando esta
instituio passou a atuar com empresas de mdio e grande porte, especialmente
nos setores qumico e petroqumico (Prates et al., 2009, p. 37). No sendo a CEF
um importante intermedirio financeiro do BNDES, provvel que seus crditos
ao setor industrial estejam essencialmente concentrados em operaes de curto
prazo, como o financiamento para o capital de giro.
Alm do setor industrial, o setor rural constitui mais um segmento no qual
os bancos pblicos desempenham papel crucial. Pelas caractersticas inerentes
produo agrcola, sujeita a mudanas climticas, que podem ocasionar quebra de
safras, e oscilaes dos preos, sobretudo quando cotados em mercados internacionais, tornam-na uma atividade inerentemente mais arriscada. Para fomentar a
participao do setor bancrio pblico e privado foi institudo um dispositivo
legal que determina a destinao de 25% dos recursos oriundos dos depsitos
vista aos emprstimos ao setor rural. As taxas de juros nestas operaes so fixadas
712
pelo governo, em patamares inferiores s taxas de mercado.32 Com isso, o financiamento ao setor rural se expandiu desde o incio do atual ciclo de crdito. O boom
nas cotaes das commodities sobretudo, entre 2003 e meados de 2008 certamente contribuiu para a reduo da preferncia pela liquidez dos bancos para este
segmento, envolvendo os bancos privados nacionais, bem como os estrangeiros
(grfico 4). O grfico 5 explicita que os bancos pblicos detm a maior fatia do
crdito ao setor rural, mantendo uma mdia histrica superior a 50%. Desde o
incio do atual ciclo de crdito, em 2003, este percentual superou os 55%, tendo
se aproximado dos 60% em setembro de 2009.
GRFICO 4
Crdito ao setor rural: taxa de crescimento real anual1

(Em %)
50
40
30
20
10
-10
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fonte: BCB.
32. De modo que figura entre as estatsticas do BCB de crdito com recursos direcionados. Mas isto no significa afirmar
que todos os emprstimos ao setor rural provm de recursos direcionados. O percentual oriundo de recursos livres, no
entanto, irrelevante: 4,25% em setembro de 2009.
713
GRFICO 5
Participao percentual do setor financeiro pblico no crdito rural

61,00
60,00
59,00
58,00
57,00
56,00
Jul.2009
Jan.2009
Abr.2009
Jul.2008
Out.2008
Jan.2008
Abr.2008
Jul.2007
Out.2007
Jan.2007
Abr.2007
Jul.2006
Out.2006
Jan.2006
Abr.2006
Jul.2005
Out.2005
Jan.2005
Abr.2005
Jul.2004
Out.2004
Jan.2004
Abr.2004
Jul.2003
Out.2003
Jan.2003
Abr.2003
55,00
Fonte: BCB.
TABELA 8

para o setor rural (2005-2009)1
(Em %)
2005
2006
2007
2008
Ago./09
BB
62,75
69,33
69,41
69,38
69,98
BNDES
0,83
0,79
0,76
0,75
0,92
Basa
9,47
8,05
7,74
8,02
8,05
BNB
26,83
21,73
22,00
21,76
20,98
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
CEF
Total
Fonte: DEST.
Entre as principais agncias oficiais de fomento, o BB constitui o principal

provedor de crdito ao setor, respondendo por quase 70%, seguido do BNB,
com pouco mais de 20% (tabela 8). importante salientar o papel do
BNB e do Basa, como instituies gestoras do FNE e do FNO, fomentando
o desenvolvimento regional e rural, simultaneamente. Do total de recursos
714
contratados junto ao FNE em 2008, 36,2% foram destinados ao setor rural.

Para o FNO, o percentual foi ainda mais elevado, alcanando 48,6%. No caso
do FCO, gerido pelo BB, as contrataes destinadas ao setor rural corresponderam a 60,3% em 2008.
Apesar da importncia relativa do BB no crdito rural, o volume de recursos
destinados a este setor tem crescido a taxas inferiores quando comparado
evoluo do volume total de crdito concedido pela instituio, podendo
indicar mudana na estratgia do banco. Corrobora esta hiptese o fato de que,
diferentemente do que ocorre no setor industrial, o BB no lidera o ranking
dos maiores repassadores de recursos do BNDES para o setor rural (Prates et al.,
2009, p. 249).33
O BNDES, por sua vez, guarda particularidades no que toca ao crdito
rural. Embora esta modalidade seja residual em seu ativo, o banco possui linhas
de financiamento destinadas ao investimento no setor rural, com vistas modernizao de frotas tratores, colheitadeiras etc. , ao aumento da produtividade
e da competitividade do complexo agroindustrial incorporao de progresso
tcnico.34 Segundo Jesus Junior e Paula (2009, p. 5), no segmento do crdito
rural, a participao dos emprstimos para investimento vem decaindo,
diferentemente do que ocorre com o crdito de custeio, indicando trs possibilidades: i) maturao do setor agrcola nacional; ii) postergao da demanda
para a reposio dos equipamentos; e iii) dificuldade dos agricultores em obter
financiamento devido a um excesso de endividamento.
A ecloso da crise financeira de setembro de 2008 tambm teve impactos
sobre o crdito agrcola, atingindo mais gravemente os bancos privados
estrangeiros, seguidos pelos bancos privados nacionais (grfico 4). Novamente,
a ao anticclica dos bancos pblicos foi fundamental para sustentar o crdito
rural em um momento de maior averso ao risco dos bancos privados. Com
efeito, o crdito rural total apenas desacelerou, sem registrar taxas negativas
de crescimento vale dizer, retrao. Neste sentido, foi notria a atuao do
BNDES que, embora detendo uma fatia residual do crdito rural concedido
pelas agncias oficiais de fomento, elevou em quase 150% em termos reais
o crdito a este setor, entre 2007 e 2008 (tabela 9) expanso que persistiu
entre 2008 e 2009.
33. Para uma discusso mais aprofundada sobre o crdito rural, ver, entre outros, Oliveira (2003).
34. Jesus Junior e Paula (2009) resumem os programas do BNDES destinados ao setor rural.
715
TABELA 9

para o setor rural: taxa de variao real (2005-2009)1
BB
CEF
BNDES
2006
2007
2008
Ago./09
15,69
2,12
8,26
19,03
(0,74)
(1,19)
148,94
111,64
Basa
(11,03)
(1,86)
7,73
6,39
BNB
(15,21)
3,29
(1,28)
9,90
4,70
2,01
7,39
17,01
Total
Fonte: BCB.
Obs.: agosto de 2009 em comparao a agosto de 2008.
A terceira modalidade de crdito em que a atuao dos bancos pblicos

federais exerce papel fundamental na economia brasileira o habitacional.
Este tambm demora a responder ao ciclo de crdito, vindo a apresentar
taxas de crescimento positivas somente a partir de 2005.35 Novamente, so os
bancos pblicos que concentram a maior fatia: 73% em setembro de 2009,
contra 64% em janeiro de 2003 (grfico 6). Segundo Freitas (2007, p. 57),
somente 22 instituies do sistema bancrio brasileiro participavam do Sistema
Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPH) em 2006 e, portanto, estavam
aptas a captar depsitos em poupana e os direcionar para o financiamento
habitacional. Apenas uma era federal: a CEF.36 Como sugerido, as instituies
participantes do SBPH devem destinar 65% dos depsitos da caderneta de
poupana para o financiamento imobilirio, dos quais 80% no mnimo devem
ser direcionados para as operaes de financiamento imobilirio no mbito do
Sistema Financeiro de Habitao (SFH).37
35. Salienta-se que a Lei no 10.931, de 2 de agosto de 2004, criou o conceito de patrimnio de afetao, de modo a admitir
tratamento tributrio particularizado para os empreendimentos imobilirios. Alm disso, a MP no 252, de 15 de junho de
2005, reduziu a alquota do imposto de renda sobre receitas na venda de imveis. A Lei no 9.514, de 20 de novembro
de 1997, instituiu o regime fiducirio e a alienao fiduciria para bens imveis, aumentando o alcance deste instituto de
garantia ao crdito. Segundo o art. 17. As operaes de financiamento imobilirio em geral podero ser garantidas por:
I hipoteca; II cesso fiduciria de direitos creditrios decorrentes de contratos de alienao de imveis; III cauo
de direitos creditrios ou aquisitivos decorrentes de contratos de venda ou promessa de venda de imveis; IV alienao
fiduciria de coisa imvel. Estas alteraes fomentaram as perspectivas de reativao dos financiamentos imobilirios
habitacionais com impactos positivos na indstria da construo civil e nas instituies financeira que atuam neste segmento.
36. Seis eram estaduais, outras seis privadas nacionais e oito eram privadas estrangeiras.
37. Segundo Freitas (2007, p. 58): so consideradas operaes de financiamento habitacional no mbito do SFH os
financiamentos para aquisio de imveis residenciais, novos e usados, os financiamentos para a produo de imveis,
as cartas de crdito concedidas para a produo de unidades habitacionais e aquisio de imveis residenciais, os
financiamentos para aquisio de material para a construo ou ampliao de habitao em lote de propriedade do
pretendente ao financiamento, cdulas de crdito imobilirio e as cdulas hipotecrias representativas de operaes de
financiamento habitacional nas condies do SFH, as letras de crdito imobilirio e as letras hipotecrias.
716
GRFICO 6
Participao percentual do setor financeiro pblico no crdito habitacional (2003-2009)

74,00
72,00
70,00
68,00
66,00
Jul.2009
Jan.2009
Abr.2009
Jul.2008
Out.2008
Jan.2008
Abr.2008
Jul.2007
Out.2007
Jan.2007
Abr.2007
Jul.2006
Out.2006
Jan.2006
Abr.2006
Jul.2005
Out.2005
Jan.2005
Abr.2005
Jul.2004
Out.2004
Jan.2004
Abr.2004
Jul.2003
Out.2003
Jan.2003
Abr.2003
64,00
Fonte: BCB.
O financiamento imobilirio, com recursos direcionados, responde por 70%

da carteira da CEF. A participao da CEF no mercado de crdito imobilirio atinge
77,4% do total. H nichos em que a CEF opera virtualmente sozinha, como nos
emprstimos para trabalhadores com renda de at trs salrios mnimos, com funding
proveniente do FGTS.38 Todavia, diante das perspectivas positivas na distribuio
de renda, na massa de rendimentos da populao e reduo das taxas de juros, o BB
decidiu entrar neste mercado, acirrando a concorrncia, por meio de uma parceria
com a Associao de Poupana e Emprstimo do Exrcito (Poupex). Pelo convnio
firmado em 2006, a Poupex iniciaria em fevereiro de 2007 a concesso de operaes
de crdito imobilirio para os clientes do BB e, em contrapartida, sua rede de agncias
captaria depsitos para a Caderneta de Poupana Poupex. Os bancos privados, por sua
vez, procuraram realizar parcerias com as construtoras e incorporadoras, efetuando um
duplo movimento: financiavam as obras e os imveis para os clientes, fidelizando-os
38. A carteira com recursos livres responde por 30% emprstimos pessoais, cheque especial, linhas de capital de giro
e desconto de duplicatas. Nestes segmentos, a CEF tende a atuar com uma lgica semelhante dos bancos privados,
buscando maximizar lucros e remet-los ao Tesouro Nacional formao de supervit primrio. O crdito comercial
possibilita tambm rendimentos para custear operaes menos lucrativas e manter uma base mnima de capital para
lastrear suas atividades. Como sugere Costa (2004): No caso da Caixa, uma percentagem considervel dos crditos
foi contratada em condies no praticadas por bancos privados, pois atendem s polticas pblicas. A estrutura do
banco tem custos que devem ser recompensados em operaes do segmento livre. As operaes comerciais possibilitam
um spread significativo.
717
por um prazo mdio de quinze anos. Apesar deste movimento, estima-se que cerca
de 50% dos financiamentos das pessoas fsicas ainda seja realizado pelas prprias
construtoras e incorporadoras, em um prazo mdio de 60 meses.39
Assim, os bancos privados responderam de forma retardada, expandindo o
financiamento habitacional com mais vigor somente a partir de 2008 ou seja,
coube CEF sustentar o ciclo recente de expanso do crdito habitacional na sua
fase inicial. O programa Minha Casa, Minha Vida, anunciado em maro de 2009
com o objetivo de reduzir o dficit habitacional do pas, por meio da construo
de 1 milho de residncias para famlias de baixa renda, permitiu a sustentao do
financiamento imobilirio apesar da crise financeira.
4.2 Atuao regional dos bancos pblicos
Segundo Freitas e Paula (2009), a partir de um ponto de vista keynesiano, no qual o

sistema bancrio no atua meramente como intermedirio financeiro, desempenhando
aes ativas na alocao de recursos, a funo de preferncia pela liquidez tambm afeta
a disposio em conceder crdito para determinada regio, podendo manter ou ampliar
desigualdades regionais.40 No caso brasileiro, o problema assume contornos quase que
dramticos. A tabela 9 evidencia no somente o grau de concentrao do crdito nas regies
mais ricas do pas, mas tambm a trajetria recente de inexorvel acentuao deste processo
de concentrao. Embora os dados no sejam abertos por instituies financeiras, duas
hipteses parecem explicar o fenmeno, as duas associadas ao processo de consolidao
bancria ocorrido durante a dcada de 1990. Em primeiro lugar, constituiu estratgia
deliberada do BCB promover a reduo do nmero de bancos estaduais, importantes
fontes de captao de depsitos e aplicao de recursos em suas respectivas regies.
Em segundo lugar, o processo de reestruturao ao qual o BB foi submetido durante a
mesma dcada levou esta instituio a atuar segundo critrios de bancos privados.41 Vale
dizer, a preferncia pela liquidez do BB nas regies mais pobres tende a assemelhar-se
quela dos bancos privados. Durante a crise financeira de 2008, quando o BB atuou de
fato como banco pblico, provendo liquidez em um momento de reverso das expectativas
e elevao da averso ao risco, esta atuao tendeu a acentuar a desigualdade na distribuio
do estoque de crdito. No difcil apreender que, se as atividades econmicas se concentram
nas regies mais ricas do pas, tambm ser nestas regies que se dar a ao anticclica.
39. Salienta-se que diante da expanso do mercado de capitais, 21 empresas do ramo imobilirio lanaram aes na
Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa). Em 2007, o segmento de construo captou quase R$ 12 bilhes com aes.
Os recursos foram destinados s obras em andamento, compra de terrenos e ao pagamento de dvidas.
40. Regies que apresentam maior risco podem provocar maior preferncia pela liquidez dos agentes econmicos e,
dessa forma, a renda no consumida utilizada para comprar riqueza no produtvel (moeda e outros ativos lquidos),
permitindo que determinadas regies possam sofrer de insuficincia de demanda efetiva (Freitas e Paula, 2009, p. 2).
41. Andrade e Deos (2007, p. 3), por exemplo, mostram que, apesar do controle acionrio do Estado brasileiro e dos
diferentes programas e aes de natureza pblica, o BB atua preponderantemente nos mesmos termos de um banco
privado tpico.
0,4
2,5
0,2
0,2
0,2
10,3
0,1
0,4
PB
PE
PI
RN
SE
Nordeste
AC
AM
0,8
MA
0,1
1,6
CE
TO
3,9
BA
RR
0,4
AL
0,1
13,5
Centro-Oeste
RO
0,8
MT
1,1
MS
0,6
1,2
GO
PA
10,4
DF
AP
1994
UF/regio
0,2
0,1
0,6
0,3
10
0,2
0,3
0,2
2,9
0,3
0,4
1,8
3,6
0,4
10,4
1,3
1,1
2,2
5,7
1995
0,2
0,2
0,3
7,2
0,2
0,3
0,2
2,1
0,2
0,3
1,4
0,4
7,2
1,4
1,1
1,8
2,7
1996
0,2
0,1
0,2
0,4
9,7
0,4
0,3
0,3
1,2
1,3
2,6
0,6
11,9
1,7
4,2
4,9
1997
0,2
0,2
0,8
1,6
8,6
0,3
0,4
0,4
0,3
0,6
1,3
2,7
0,6
11,6
1,5
0,8
1,7
7,6
1998
0,2
0,1
0,7
0,4
8,6
0,3
0,5
0,4
1,8
0,5
0,6
1,1
2,8
0,5
13,1
1,1
0,8
1,4
9,8
1999
0,2
0,1
0,6
0,3
8,2
0,4
0,5
0,4
1,6
0,5
0,6
2,9
0,4
11,9
0,7
1,4
8,9
2000
0,1
0,1
0,6
0,3
0,1
7,1
0,3
0,4
0,3
1,3
0,4
0,6
1,1
2,5
0,4
10,6
0,9
0,6
1,3
7,7
2001
0,1
0,2
0,5
0,2
5,8
0,3
0,3
0,3
1,1
0,4
0,4
0,8
0,3
7,9
0,9
0,7
1,3
2002
Participao das Unidades da Federao (UFs) no crdito total concedido (1994-2007)

(Em %)
TABELA 10
0,2
0,1
0,2
0,5
0,1
0,2
0,1
0,2
0,3
0,3
0,4
0,4
0,9
2,1
0,3
8,9
1,1
0,8
1,6
5,3
2003
0,2
0,2
0,6
0,1
0,3
0,1
6,2
0,2
0,3
0,3
1,1
0,4
0,5
1,1
0,3
8,5
1,3
0,9
1,8
4,6
2004
0,2
0,1
0,2
0,6
0,1
0,3
0,1
6,1
0,2
0,4
0,3
1,2
0,4
0,5
1,9
0,3
9,1
1,3
0,9
1,9
4,9
2005
0,2
0,1
0,2
0,7
0,1
0,3
0,1
6,1
0,3
0,4
0,3
1,4
0,4
0,4
0,9
1,8
0,3
8,7
1,2
0,9
1,9
4,7
2006
(Continua)
0,2
0,1
0,2
0,7
0,1
0,3
0,1
5,6
0,2
0,3
0,3
1,3
0,4
0,4
0,8
1,5
0,3
7,7
1,1
0,8
1,7
4,1
2007
718
1,3
0,7
5,7
17,9
38,3
62,5
4,4
5,6
2,3
12,4
100
Norte
ES
MG
RJ
SP
Sudeste
PR
RS
SC
Sul
Brasil
100
16,1
1,7
5,4
62,4
44,6
11,1
0,7
1,2
1995
Fonte: Freitas e Paula (2009, p. 8).
1994
UF/regio
(Continuao)
100
12
1,6
4,9
5,5
64,9
52,7
6,7
4,8
0,7
8,8
1996
100
10,8
1,7
4,5
4,5
64,8
51,7
7,5
4,7
0,8
2,9
1997
100
12,2
5,5
4,7
64,7
49,1
10,3
4,6
0,8
2,8
1998
100
12,3
1,9
5,4
64,6
48,9
9,9
4,8
0,9
1,5
1999
100
11,7
1,8
5,2
4,7
66,8
49,6
11,2
5,1
0,9
1,3
2000
100
11
1,7
4,5
4,8
70,1
56,1
8,5
4,7
0,8
1,2
2001
100
10,9
1,8
4,7
4,5
74,3
60,1
8,7
4,8
0,7
1,1
2002
100
12
1,9
5,3
4,8
72
57,9
8,4
0,7
1,2
2003
100
13,1
2,1
5,8
5,2
70,8
56,5
7,9
5,6
0,8
1,4
2004
100
13,3
2,2
6,1
70,1
55,3
7,5
6,4
0,8
1,5
2005
100
13,3
2,2
5,8
5,3
70,2
57,3
6,9
5,2
0,9
1,6
2006
100
12,2
2,1
5,2
73
60,5
6,6
5,1
0,8
1,5
2007

719
720
Ao que tudo indica a forma predominante de atuao do BB no sentido de

atenuar as desigualdades regionais constitui a gesto do FCO. No obstante o
papel diminuto que estes recursos representam no total de ativos do banco, no
se pode duvidar da sua importncia para o fomento das atividades econmicas
daquela regio. A mdia de crdito destinada pelo BB regio Centro-Oeste era
de pouco mais de 16% em 2007 (tabela 11), o dobro da participao desta regio
no crdito total no pas (tabela 10).
A CEF, como sugerido, especializada no financiamento habitacional, no
uma instituio de fomento ao desenvolvimento regional, muito embora se
reconhea que a cadeia produtiva da construo civil pode ser estimulada pela
expanso ao crdito habitacional. O que, diga-se de passagem, explica o ligeiro
aumento da participao da regio Nordeste na distribuio do estoque de crdito desta instituio em 2007 e 2008, conforme a tabela 11. O BNDES tende
a reproduzir a estrutura desigual de concentrao das atividades econmicas nas
regies mais ricas, de onde provm a maioria das demandas por financiamento
e esto localizadas as empresas de maior porte, em geral, j estabelecidas no
mercado e, portanto, com menor perfil de risco. Como agncias regionais de
fomento propriamente ditas, destacam-se o BNB e o Basa, gestores do FNE e
do FNO, respectivamente. O FNE representa cerca de 60% das aplicaes do
BNB,42 o qual concentra a totalidade dos seus emprstimos e financiamentos na
regio Nordeste.43 O Basa, por sua vez, concentra mais de 90% do seu saldo de
emprstimos e financiamentos na regio Norte.44
TABELA 11
Distribuio do estoque de crdito por instituio e regio (2005-2009)1

(Em %)
Crdito total
BB
2005
2006
2007
2008
Norte
4,16
4,10
4,20
3,77
4,15
Nordeste
10,47
10,29
10,88
10,71
11,72
Centro-Oeste
18,30
16,86
16,18
15,59
15,35
Sudeste
40,05
43,27
43,71
48,27
47,83
Sul
27,02
25,48
25,04
21,67
20,95
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Total
2009
(Continua)
42. O BNB opera, alm do FNE, outros programas e fundos federais, tais como o Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (PRONAF). Conta, alm de recursos prprios, com os do Fundo da Marinha Mercante (FMM), da
Poupana Rural, dos depsitos especiais do FAT e de outros oriundos de parcerias com instituies internacionais, como
o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
43. Conforme os dados do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (DEST) do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto.
44. O Basa, alm de sua principal fonte de recursos, o FNO, conta com recursos prprios e outras fontes, tais como o
Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA), os depsitos especiais do FAT, os repasses do BNDES, do Fundo da
Marinha Mercante (FMM) e do Oramento Geral da Unio (OGU).
721
(Continuao)
Crdito total
CEF
2005
2006
2007
2008
Norte
4,08
4,15
4,68
4,26
3,46
13,64
14,30
19,64
17,40
13,28
9,51
9,48
10,83
10,46
11,72
Sudeste
54,75
52,18
44,65
48,15
53,53
Sul
18,02
19,90
20,19
19,72
18,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
BNDES
2005
2006
2007
2008
2009
Norte
2,94
2,91
3,15
4,04
5,26
Nordeste
7,57
7,73
7,64
7,32
11,15
Nordeste
Centro-Oeste
Total
Centro-Oeste
Sudeste
Sul
Total
2009
4,32
4,49
4,83
7,26
7,70
63,48
63,78
64,49
65,09
61,48
21,69
21,08
19,89
16,29
14,41
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: DEST (vrios anos).

A distribuio regional do crdito industrial entre as cinco principais agncias oficiais

de fomento tende a reproduzir a distribuio regional da renda, com forte concentrao
das operaes de crdito do BB, da CEF e do BNDES nas regies Sudeste e Sul, como
mostra a tabela 12. Na verdade, pode-se agrupar as cinco instituies em trs grupos.
No primeiro, englobando BB e CEF, o ciclo recente de crdito caracterizou-se por uma
tendncia de concentrao do crdito na regio Sudeste, alternando momentos de maior
e menor intensificao deste processo, o que indica prevalecer a lgica privada que tem
norteado a poltica financeira destas duas instituies no perodo recente. A ecloso
da crise financeira contribuiu para concentrar definitivamente o crdito industrial na
regio Sudeste para as duas instituies, na medida em que foi o setor industrial um
dos que mais se ressentiu da maior averso ao risco que permeou os bancos privados.
TABELA 12
Distribuio regional do crdito ao setor industrial a partir das principais agncias

oficiais de fomento (2005-2009)1
(Em %)
BB
2005
2006
2007
2008
20091
Norte
1,14
0,93
0,91
0,88
0,96
Nordeste
3,63
2,93
3,82
4,42
4,69
Centro-Oeste
6,32
4,75
3,97
3,67
4,23
Sudeste
63,85
70,30
68,31
73,03
73,15
Sul
25,05
21,09
22,99
18,01
16,97
100
100
100
100
100
Total
(Continua)
722
(Continuao)
CEF
2005
2006
2007
2008
2009
Norte
1,22
1,29
1,86
1,63
1,23
11,32
11,85
14,12
12,14
9,39
Nordeste
Centro-Oeste
5,55
5,06
9,26
7,51
3,51
Sudeste
47,32
46,34
43,89
52,29
64,23
Sul
34,59
35,47
30,87
26,43
21,65
Total
100
100
100
100
100
BNDES
2005
2006
2007
2008
2009
Norte
0,74
0,95
0,90
2,86
3,35
16,43
16,12
15,53
16,19
24,64
Nordeste
Centro-Oeste
Sudeste
Sul
2,82
2,82
3,45
6,04
7,60
70,03
69,69
69,48
63,63
56,55
9,97
10,42
10,65
11,28
7,86
Total
100
100
100
100
100
Basa
2005
2006
2007
2008
2009
Norte
92,41
92,62
91,57
91,09
93,30
Nordeste
1,27
1,07
1,18
1,00
0,58
Centro-Oeste
3,70
4,08
3,79
2,89
2,12
Sudeste
2,31
2,21
3,41
5,00
4,00
Sul
0,31
0,01
0,06
0,02
0,00
Total
100
100
100
100
100
BNB
2005
2006
2007
2008
2009
Nordeste
100
100
100
100
100
Total
100
100
100
100
100
Fonte: DEST.
No segundo grupo, o BNDES, ao contrrio, tem descrito uma trajetria de

desconcentrao, ainda que ligeira, entre 2005 e 2007, e bastante intensa a partir
de 2008. Esta desconcentrao tem privilegiado a regio Nordeste, que passou a
concentrar mais de 24% do crdito industrial deste banco, contra pouco mais de
16% do ano anterior. No se trata aqui de um resultado da ao anticclica do
banco, mas do apoio financeiro que a instituio tem dado regio, em particular
ao complexo industrial-porturio de Suape.
No terceiro grupo, o Basa e o BNB constituem casos parte. O BNB,
como sugerido, atua exclusivamente na regio Nordeste. Nesse caso, o alvo da
investigao que no ser objetivo deste captulo deveria ser as desigualdades
intrarregionais. Isto , verificar se as aplicaes do BNB so destinadas aos estados e municpios nordestinos de maior dinamismo econmico, reproduzindo as
723
desigualdades intrarregionais, ou se atuam efetivamente com o intuito de reduzi-las.45

Anlise semelhante deve ser efetuada para o Basa, com o adendo que esta instituio no atua exclusivamente na regio Norte. Os dados da tabela 8 explicitam
que, entre 2006 e 2009, o Basa vem ampliando, ainda que marginalmente, suas
operaes de crdito ao setor industrial para a regio Sudeste.
A distribuio regional do crdito rural entre as principais agncias de fomento
segue um padro distinto para cada instituio. De acordo com a tabela 13, em 2009 o
crdito rural do BB estava concentrado na regio Sul, seguida das regies Centro-Oeste
e Sudeste, em uma clara tendncia de desconcentrao em favor do Sudeste. O BNB,
segunda principal instituio responsvel pelo crdito rural do pas, como indicado,
concentra 100% das suas operaes de crdito na regio Nordeste. O BNDES e o Basa,
que detm parcela residual do crdito rural, descreveram trajetrias distintas. O primeiro
vem concentrando suas operaes nas regies Sudeste e Centro-Oeste, como resultado
do maior apoio financeiro s cadeias de produo de acar e gros (Jesus Junior e
Paula, 2009). O segundo no registrou, entre 2005 e 2009, operaes de crdito rural
para as regies Sul e Sudeste, concentrando-se na regio Norte por fora das regras de
gesto do FNO. A CEF, formalmente desobrigada de destinar parcela dos depsitos
vista ao crdito agrcola, no figura entre as mais importantes no crdito rural.46
O padro de distribuio do crdito habitacional do pas , ao que tudo indica,
o mais desequilibrado. A anlise da distribuio regional do crdito habitacional da
CEF, entre 2005 e 2009, cujos dados constam da tabela 14, permite identificar dois
momentos distintos, envolvendo as regies Sudeste, Sul e Nordeste a participao
das demais regies permanece estvel durante todo o perodo: o primeiro, de 2005
at 2008, de intensa desconcentrao do Sudeste em favor do Nordeste e do Sul; e o
segundo, iniciado a partir de 2009, de intensa reconcentrao em favor do Sudeste.
TABELA 13
Distribuio regional do crdito ao setor rural a partir das principais agncias oficiais
de fomento (2005-2009)1
(Em %)
BB
2005
2006
2007
2008
2009
Norte
3,40
3,70
3,88
3,36
3,43
Nordeste
7,33
7,49
7,72
7,53
7,72
Centro-Oeste
31,03
29,08
28,58
28,85
27,29
Sudeste
18,12
19,64
20,24
21,56
24,35
Sul
40,12
40,09
39,59
38,70
37,21
100
100
100
100
100
Total
(Continua)
45. Para Almeida, Silva e Resende (2006), em grande medida, os recursos dos fundos constitucionais so destinados s
reas de mais dinamismo econmico de cada regio, o que pode contribuir para reduzir as desigualdades inter-regionais
custa de uma maior desigualdade intrarregional.
46. Ver Manual do Crdito Rural do BCB. Disponvel em: < http://www4.bcb.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.
htm&vid=nmsGeropMCR:idvGeropMCR>. Ver, tambm Prates et al. (2009, p. 227).
724
(Continuao)
BNDES
2005
2006
2007
2008
2009
3,13
5,98
15,42
Nordeste
19,20
18,63
17,97
5,98
4,94
Centro-Oeste
10,92
14,00
13,52
25,08
21,42
Sudeste
33,69
32,24
32,14
51,40
48,65
Sul
36,19
35,13
33,25
11,56
9,56
100
100
100
100
100
Norte
Total
Basa
2005
2006
2007
2008
2009
Norte
94,63
93,26
92,61
92,87
92,97
Nordeste
2,57
3,47
4,13
4,69
4,67
Centro-Oeste
2,80
3,27
3,26
2,44
2,36
Sudeste
Sul
Total
100
100
100
100
100
BNB
2005
2006
2007
2008
2009
Nordeste
100
100
100
100
100
Total
100
100
100
100
100
Fonte: DEST.
TABELA 14
CEF: distribuio regional do crdito ao setor habitacional (2005-2009)1

(Em %)
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Sudeste
Sul
Total
2005
2006
2007
2008
2,42
2,42
3,32
3,01
2009
2,40
10,83
11,85
20,55
19,28
12,53
9,03
9,34
11,50
11,58
9,38
61,86
58,27
45,05
45,38
55,13
15,86
18,13
19,58
20,76
20,56
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Fonte: DEST.
4.3 Contribuio dos bancos pblicos para aumentar o grau de bancarizao
Muito embora existam poucos estudos sobre o grau de bancarizao da

sociedade brasileira, os dados disponveis apontam uma enorme concentrao
das agncias bancrias nas regies Sudeste e Sul. Em abril de 2009, 2.187
municpios quase 40% do total no possuam agncias bancrias, nem
postos de atendimento bancrio (tabela 15). Os ndices pioram nas regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
725
TABELA 15
Atendimento bancrio nos municpios brasileiros: agncias bancrias e PABs1

(Em %)
Municpio sem agncia e
sem PAB
Municpio com uma

agncia
Municpio com PAB e sem

agncia
Norte
61,9
19,4
1,8
Nordeste
57,0
28,0
0,2
Centro-Oeste
41,3
26,1
0,8
Sudeste
23,0
29,6
1,4
Sul
25,7
21,6
6,0
Brasil
39,2
26,3
2,0
Regies
Fonte: BCB.
Nota: 1 PABs: postos de atendimento bancrio.
De acordo com o grfico 7, o BB, a CEF e o BNB podem ser apontados como
instituies responsveis por um esforo de desconcentrao das agncias em benefcio das regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste, na medida em que exibem, para
estas regies, indicadores superiores aos da mdia nacional. Destaca-se que o BB
a instituio bancria presente no maior nmero de municpios brasileiros: 3.442
municpios, contra 2.959 do segundo lugar, o Bradesco.47 Faz parte deste esforo uma
ampliao dos chamados correspondentes bancrios, como as agncias lotricas, postais
supermercados, padarias, lojas de materiais de construo e mveis. Entretanto, em
funo das limitaes inerentes atuao dos correspondentes bancrios, o esforo de
bancarizao deve considerar outros meios. Nesse sentido, o BB criou uma subsidiria,
o Banco Popular do Brasil (Lei no 10.738/2003)48 para conceder crdito de R$ 50 a
R$ 500 ao setor informal da economia sem acesso ao crdito consignado. O banco
tambm atua na concesso de microcrdito, possuindo, ao trmino de 2009, uma
carteira de R$ 674 milhes; e no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (PRONAF) do governo federal, com uma carteira de R$ 18,3 bilhes (Banco
do Brasil, 2010). Apesar destas aes, o BB no a principal instituio financeira a
atuar no segmento de microcrdito, como mostra a tabela 15.49
47. Para mais informaes, ver Banco do Brasil e Bradesco disputam liderana no pioneirismo das agncias no interior
do Brasil, disponvel em: <http://oglobo.globo.com/economia/mat/2009/11/21/banco-do-brasil-bradesco-disputamlideranca-no-pioneirismo-das-agencias-no-interior-do-brasil-914872678.asp>.
48. As taxas de juros nas operaes do Banco Popular so de 2% a.a. Para garantir estas taxas de juros, os custos
operacionais precisam ser compatveis. Assim, praticamente 80% das operaes do Banco Popular so realizadas por
meio de POS (point of sales), ou seja, aparelhos que ficam em balces, como os de crdito e dbito em lojas e no
por agncias convencionais; 10% por meio de quiosques simples; e os outros 10% restantes por meio de agncias
simplificadas ou miniagncias , com dois microcomputadores.
49. Salienta-se que o BB organizou o Programa Desenvolvimento Regional Sustentvel, que no se restringe rea de
atuao do FCO, por meio da mobilizao de diversos agentes Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
(Sebrae); Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa); e governos , procurando apoiar diversas atividades
produtivas para que se tornem economicamente viveis, tais como piscicultura, fruticultura, horticultura, bovinocultura,
ovinocaprinocultura, mandiocultura, comrcio de reciclveis e artesanato. A metodologia da articulao e mobilizao
de diferentes atores passou a envolver tambm associaes, cooperativas, organizaes no governamentais (ONGs),
universidades e governos municipais. Isto permitiu a elaborao de diagnsticos e planos de negcios integrados de
toda a cadeia de valor, incorporando as etapas de produo e distribuio.
726
GRFICO 7
Distribuio das agncias bancrias por regio (abr. 2009)

(Em %)
Centro-Oeste
7
Norte
4
Nordeste
23
Nordeste
14
Sul
20
Sudeste
55
Centro-Oeste
9
Norte
5
Sul
23
Total de agncias bancrias
Sudeste
40
Agncias da CEF, do BB e do BNB
Fonte: BCB e Ipea (2009, p. 75).
TABELA 16
Principais financiadores do microcrdito no Brasil (dezembro de 2008)

Instituio
BNB
Carteira (R$ milhes)
Participao (%)
362
51,2
88
12,4
BNDES
70
10,6
Outros
176
25,8
708
100,0
Banco Real (Real microcrdito)
Total
Fonte: Cadastro do Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO).
O BNB a maior instituio a atuar no segmento do microcrdito produtivo e orientado, tanto urbano quanto rural, sendo responsvel pelas mais
bem-sucedidas experincias brasileira, o CrediAmigo linha de microcrdito
urbano e o AgroAmigo voltado para a agricultura familiar. Ambos utilizam o
aval solidrio, por meio do qual trs a dez microempresrios formam um grupo
que se responsabiliza pelo pagamento integral dos emprstimos e apoio de uma
organizao da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP). Apresentam baixssima taxa de inadimplncia, graas metodologia de apoio tcnico na concesso
do crdito, que auxilia na estruturao da produo e modernizao dos negcios.
No mbito do AgroAmigo, o BNB introduziu a figura do assessor de microcrdito
rural, permitindo que cada agricultor seja visitado antes de assinar seu contrato,
quando se calculam os fluxos de caixa dos pequenos empreendimentos e se arbitra
727
a capacidade de endividamento.50 Em geral, o assessor de microcrdito rural um

tcnico agrcola da regio que conhece a comunidade. Com a existncia de proximidade entre agricultor e assessor passa a existir um compromisso de pagamento da
dvida que no se estabelece com uma instituio abstrata e longnqua o banco ,
mas sim no mbito de uma relao de reciprocidade entre quem atribui e quem
recebe o financiamento (Abramovay, 2008).51 Em suma, o modelo desenvolvido
pelo BNB combina orientao aos produtores e qualificao dos assessores de
microcrdito, cuja remunerao varivel e vinculada ao desempenho das carteiras
cerca de dois mil clientes por assessor.52 Cada agncia tem um comit de crdito
para a aprovao das propostas elaboradas pelos assessores.53
O Basa tambm implementou, em dezembro 2007, o programa Amaznia
Florescer, com base em uma metodologia de acompanhamento de crdito aos
microempreendedores, em geral, oriundos do mercado informal. At dezembro de
2009, foram liberados R$ 6,9 milhes, beneficiando 8.897 pequenos empreendedores.
Desenvolveu-se ainda o programa Banco Para Todos, pelo qual a instituio
concede microcrdito populao de baixa renda para aquisio de bens de consumo
e pequenos equipamentos carrinhos de pipoca ou cachorro-quente, mquinas de
costura etc. Criado em 2003, o programa liberou cerca de R$ 32 milhes, atendendo
56.925 beneficiados. Aparentemente, os esforos do Basa em bancarizar a populao
atendida nas suas reas de atuao tiveram seu auge em 2004 e 2005, quando uma
forte demanda reprimida foi atendida pela instituio (tabela 17 e grfico 8).
TABELA 17
Basa: nmero de contas simplificadas (2003-2009)

Nmero de contas
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Total
1.547
16.647
8.491
3.545
2.851
3.287
3.966
40.334
Fonte: Basa, Gerncia de Gesto de Programas Governamentais (GPROC).
50. O BNB contratou a empresa NeuroTech para criar um credit scoring a fim de facilitar o trabalho dos assessores, com
base nos padres observados na carteira de microcrdito. Com isso, pretende-se disponibilizar os sistemas de aprovao
de crdito na internet e no apenas nas agncias.
51. O mesmo ocorre com o Programa CrediAmigo, cujos assessores de crdito do Instituto Nordeste Cidadania realizam
o levantamento socioeconmico para definio das necessidades de crdito por meio do relacionamento direto com os
tomadores, no prprio local de trabalho. O programa de microcrdito produtivo e orientado urbano destina-se a pessoas que
trabalham por conta prpria, trabalhadores que atuam no setor informal da economia. Alm de facilitar o acesso ao crdito,
oferece aos tomadores acompanhamento e orientao sobre o planejamento do negcio para melhor aplicao dos recursos,
possibilitando uma integrao competitiva ao mercado. O programa tambm abre conta corrente para todos os clientes do
tomador, sem cobrar taxa de abertura e manuteno de conta, facilitando a movimentao do crdito e o recebimento futuro.
Os valores iniciais variam de R$ 100 a R$ 2 mil de acordo com a necessidade e o porte do negcio. Os emprstimos podem
ser renovados e evoluir at R$ 10 mil, dependendo da capacidade de pagamento e estrutura do negcio, permanecendo este
valor como endividamento mximo do cliente.
52. Em geral, os assessores, contratados pela OSCIP, comeam recebendo R$ 600, mais remunerao varivel
vinculada gerao de novos crditos e ao desempenho da carteira. A remunerao varivel tende a reduzir o grau de
inadimplncia, uma vez que, temendo diminuir seu salrio, os assessores visitam os clientes com mais frequncia e
acompanham seus fluxos de caixa. O xito do modelo levou outras instituies financeiras a disputarem os assessores
e suas carteiras de crdito do BNB.
53. Os principais tipos de emprstimos so na modalidade de capital de giro, mas o programa tambm contempla
aquisio de mquinas e equipamentos. Segundo Neri (2008, p. 41): o CrediAmigo oferta hoje sozinho mais crdito
que todos os outros programas brasileiros juntos. Ver, tambm, Ribeiro e Carvalho (2006).
728
GRFICO 8
Basa, Programa Banco Para Todos: nmero de operaes e valores (2003-2009)

(Em R$)
20.000
12.000.000
18.000
10.000.000
16.000
14.000
8.000.000
12.000
10.000
6.000.000
8.000
4.000.000
6.000
4.000
2.000.000
2.000
0
0
2003
2004
2005
2006
Operaes
2007
2008
2009
Valor
Fonte: Basa, Gerncia de Gesto de Programas Governamentais (GPROC).

Tambm importante mencionar a experincia do BNDES no segmento do

crdito em pequena escala. Por meio de uma linha de crdito a pequenas empresas
e pessoas fsicas microempreendedores, pequenos produtores rurais, transportadores autnomos de carga e transporte escolar , o banco realizou desembolsos
que totalizaram R$ 13,3 bilhes em 2008. O BNDES opera suas linhas de crdito
em pequena escala por meio da rede bancria comercial e do Carto BNDES, pelo
qual os financiamentos so disponibilizados e os custos de transao reduzidos
(Coutinho et al., 2009).
Por fim, a CEF desenvolveu o programa denominado Caixa Fcil antigo
Caixa Aqui , que oferece conta corrente para indivduos cujos saldos atinjam
no mximo R$ 1 mil e no possuam contas em outros bancos. O nmero destas
contas simplificadas, isentas de tarifas, evoluiu de 1.123 mil em 2003 para 7.066
mil em 2009 uma taxa de crescimento nominal de quase 36% a.a.54 Ou seja,
trata-se explicitamente de uma modalidade voltada para garantir a bancarizao
54. Os clientes com renda at R$ 700 mensais respondem por 19,7% das cadernetas de poupana e por 31,4% do
crdito contratado pela CEF. Clientes com renda entre R$ 700 e R$ 3 mil respondem por 29,9% das cadernetas de
poupana e por 34,1% das operaes de crdito (Caixa..., 2009).
729
da populao de renda mais baixa.55 Se, por um lado, estes dados indicam um
esforo em expandir o grau de acesso da sociedade brasileira aos servios bancrios,
especialmente os segmentos de renda mais baixa, por outro lado os dados indicam
dificuldades em garantir a bancarizao das populaes residentes nas regies Norte
e Centro-Oeste (tabela 18).56
TABELA 18
CEF: distribuio do nmero de contas por regio

(Em %)
Regies
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Centro-Oeste
8,06
8,04
8,09
7,93
7,95
7,81
7,86
21,73
21,80
22,20
22,61
22,73
24,02
24,13
Nordeste
Norte
2009
3,33
3,43
3,56
3,64
3,76
4,03
4,13
Sudeste
47,68
47,61
47,25
46,87
46,63
45,50
45,33
Sul
19,21
19,12
18,90
18,94
18,93
18,64
18,55
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
Total
Fonte: CEF.
Os dados e os argumentos apresentados salientaram a importncia dos bancos

pblicos federais em sua tradicional e histrica funo de fomentar o desenvolvimento econmico brasileiro, em particular no financiamento de longo prazo
dos grandes projetos de investimento, no financiamento dos setores agrcola
e habitacional, suprindo importantes lacunas deixadas pela iniciativa privada.
Destacam-se o BNDES, o BB e a CEF.
Alm disso, essas instituies deram suas contribuies para o desenvolvimento regional. Chama ateno a forma mais limitada com a qual atuam,
nesta funo, o BNDES, o BB e a CEF. Se, por um lado, parece evidente que
os crditos industrial e rural concentram-se nas regies onde estas atividades
so mais proeminentes, por outro lado tambm importante que tais instituies exeram um papel mais ativo ao desconcentrar o crdito produtivo em
direo s regies mais pobres, garantindo o fomento regional e a reduo das
desigualdades econmicas. Investigar mais a fundo por que estas instituies
ainda concentram suas operaes de crdito nas regies mais ricas constitui
uma importante agenda de estudo. A criao de instituies especficas, tais
55. No se pode deixar de salientar que a CEF responde pelo pagamento dos benefcios do Programa Bolsa Famlia
(PBF), do Seguro Desemprego, do FGTS, do PIS e do Abono Salarial. Em 2009, foram realizados 224.833 mil pagamentos.
56. Para promover a interiorizao dos negcios, foram abertas 349 novas agncias. Mas a aposta maior tem sido na
expanso dos correspondentes bancrios quase 24 mil postos de atendimento, incluindo as lotricas , permitindo
operar com menor custo e maior capilaridade.
730
como BNB e Basa, embora de indubitvel relevncia para as regies em que

operam, ainda no parece ser a soluo definitiva.
Tambm no tocante expanso do acesso da sociedade brasileira aos servios
bancrios, sobretudo dos segmentos mais pobres, os bancos pblicos tm desempenhado
papel fundamental, seja na concesso de microcrdito com destaque para o BNB ,
seja na abertura de contas simplificadas e na expanso dos correspondentes bancrios.
Pelos aspectos discutidos, a atuao dos bancos pblicos federais surge como
soluo adequada para problemas de natureza estrutural da economia brasileira, o
que por si s j justificaria a sua existncia. Ademais, a crise financeira mostrou que
os bancos pblicos podem e devem contribuir para suavizar movimentos recessivos
do ciclo econmico, em uma atuao nitidamente conjuntural. Neste particular,
curioso notar que a atuao dos bancos pblicos tende a suprir lacunas deixadas
pelos bancos privados, nacionais e estrangeiros, cuja averso ao risco desencadeou
uma contrao abrupta do crdito. Os bancos pblicos, com uma funo de
preferncia pela liquidez diferente dos seus congneres privados, contriburam para
mitigar os efeitos da crise pelo canal do crdito.
Finalmente, salienta-se que a despeito do papel relevante que os bancos pblicos
tm desempenhado na economia brasileira, no parecem capazes de responder sozinhos
a uma acelerao persistente da demanda por recursos. Haver sempre a necessidade
de uma ao compartilhada entre as instituies pblicas e as privadas, sobretudo
outros agentes financeiros de longo prazo bancos de investimentos domsticos e
estrangeiros, fundos de investimentos em infraestrutura, operaes de private equities
etc. , para sustentar um processo acelerado de desenvolvimento econmico e social.
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NOTAS BIOGRFICAS
Acir Almeida
Mestre em cincia poltica pela Universidade de Rochester (EUA) e Tcnico de

Planejamento e Pesquisa do Ipea. Especialista em estudos legislativos e econometria
aplicada. Autor de Fundamentos informacionais do presidencialismo de coalizo, em
coautoria com Fabiano Santos (Ed. Appris, 2011).
Endereo eletrnico: acir.almeida@ipea.gov.br.
Alexandre dos Santos Cunha
Bacharel em direito, com mestrado e doutorado pela Universidade Federal

do Rio Grande do Sul (UFRGS). Ex-professor da Escola de Direito de So
Paulo da Fundao Getulio Vargas (EDSP/FGV). Tcnico de Planejamento e
Pesquisa do Ipea desde 2009, atua nas reas de organizao do sistema de justia
e cooperao interfederativa.
Endereo eletrnico: alexandre.cunha@ipea.gov.br.
Amlia Cohn
Sociloga, docente do Mestrado em Sade Coletiva da Faculdade Catlica de

Santos (Unisantos), professora aposentada da Universidade de So Paulo (USP)
e pesquisadora do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC).
Autora de vrios livros e artigos sobre polticas sociais e de sade. Pesquisa
estas polticas da perspectiva comparada e faz seu acompanhamento nacional.
Atualmente, dedica-se a investigar a eficcia social das polticas sociais no Brasil
frente ao novo perfil de proteo social que vem se desenhando no pas.
Endereo eletrnico: amelcohn@uol.com.br.
Antonio Lassance
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e doutorando em cincia poltica

pela Universidade de Braslia (UnB). Tem trabalhos publicados sobre presidencialismo, federalismo e polticas pblicas. coautor dos livros Tecnologias
sociais e polticas pblicas (Braslia: Fundao Banco do Brasil, 2005) e Retratos
da juventude brasileira: anlises de uma pesquisa nacional (So Paulo: Fundao
Perseu Abramo, 2005).
Endereo eletrnico: antonio.lassance@ipea.gov.br.
Bernardo Abreu de Medeiros
Mestre em teoria do Estado e direito constitucional pela Pontifcia Universidade

Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio) e especialista em argumentao jurdica
738
pela Universidade de Alicante, Espanha. Foi professor do Instituto de Direito da

PUC-Rio. Atualmente, Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, atuando
nas reas de organizao do sistema de justia, e direito e gesto pblica.
Endereo eletrnico: bernardo.medeiros@ipea.gov.br.
Economista, com doutorado pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).

Professor do Departamento de Economia da Pontifcia Universidade Catlica de
So Paulo (PUC-SP) e da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho
(UNESP), atuando no curso de graduao em relaes internacionais, no Programa
de Ps-Graduao em Economia e no Programa de Ps-Graduao em Relaes
Internacionais San Tiago Dantas desta instituio. Atua nas reas de economia
monetria e financeira, economia do setor pblico, economia internacional e
economia da Amrica Latina, com diversas publicaes acadmicas.
Endereo eletrnico: cecarv@uol.com.br.
Cibele Franzese
Bacharel em direito pela Universidade de So Paulo (USP), mestre e doutora em

administrao pblica e governo pela Escola de Administrao de Empresas de So
Paulo da Fundao Getulio Vargas (EAESP/FGV), sendo tambm professora desta
instituio, alm de lecionar em vrias escolas de governo, como a Fundao do
Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP) e a Escola Nacional de Administrao
Pblica (ENAP). Publicou, entre outros, o artigo Relaes intergovernamentais:
a relao de reciprocidade entre federalismo e polticas pblicas com Fernando
Luiz Abrucio , no livro Polticas pblicas, federalismo e redes de articulao para
o desenvolvimento (UNOESC/FAPESC, 2008).
Endereo eletrnico: cibele.franzese@fgv.br.
Eduardo Costa Pinto
Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de

Janeiro (IE/UFRJ). Doutor em economia pela UFRJ, mestre em economia
pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e graduado em administrao pela
UFBA. Foi Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea (2009-2012) e professor
de economia da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ, 2009).
Atua nas reas de economia brasileira, economia poltica e Estado e planejamento,
com algumas publicaes acadmicas, entre as quais o livro (Des)ordem e regresso:
o perodo de ajustamento neoliberal no Brasil, 1990-2000 (Mandacaru/Ed. Hucitec,
2009).
Endereo eletrnico: eduardo.pinto@ipea.gov.br.
Notas Biogrficas
739
Eneuton Dornellas Pessoa de Carvalho
Doutor em economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).

No doutoramento, analisou a evoluo do emprego pblico no Brasil nos anos
1990, no contexto da reforma administrativa e das polticas de contingenciamento do emprego pblico na dcada. Atualmente, professor da Universidade
Federal do Estado do Rio de Janeiro (Unirio), no Departamento de Gesto Pblica,
e pesquisador visitante no Ipea.
Endereo eletrnico: eneuton.pessoa@ipea.gov.br.
Fabio de S e Silva
Fbio de S e Silva Tcnico de Planejamento e Pesquisa e Chefe de Gabinete

do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Graduado em direito pela
Universidade de So Paulo (USP)(2002) e mestre pela Universidade de Braslia
(UnB) (2007), doutorando em direito, poltica e sociedade (law, policy & society)
pela Northeastern University (Boston, EUA), para o que contou com bolsa do
programa de doutorado pleno no exterior da Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior (Capes). Suas principais reas de interesse so: sociologia
do direito; metodologias e desenho de pesquisa sociojurdica; ensino jurdico;
profisses jurdicas; globalizao, rule of law; direito de interesse pblico; e democracia e cidadania. Tem experincia na concepo e na implementao de reformas
institucionais nas reas de justia, segurana, cidadania e governana democrtica.
Endereo eletrnico: fabio.saesilva@ipea.gov.br.
Doutor em economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP),

onde foi professor livre-docente at 1998; foi tambm professor adjunto da Pontifcia
Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-MG) e da Universidade Federal
de Minas Gerais (UFMG), e professor visitante da Universidade Federal do Esprito Santo (Ufes). Atualmente, leciona na Escola de Governo da Fundao Joo
Pinheiro (FJP) e presta consultoria na rea de economia do setor pblico para
rgos nacionais e internacionais. Publicou vrios livros sobre economia brasileira
e finanas pblicas, entre os quais Economia e poltica das finanas pblicas no Brasil
(Ed. Hucitec, 2009).
Endereo eletrnico: fabricioaugusto@hotmail.com.
Felix Garcia Lopez
Doutor em sociologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ),

pesquisador da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da
Democracia (Diest) do Ipea. Atualmente, seus principais temas de pesquisa so:
740
representao poltica no nvel municipal; poltica e burocracia no presidencialismo

brasileiro; e formas de articulao entre Estado e organizaes civis no Brasil.
Endereo eletrnico: felix.lopez@ipea.gov.br.
Fernando Filgueiras
Doutor em cincia poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de

Janeiro (IUPERJ). Professor adjunto do Departamento de Cincia Poltica da
Universidade Federal de Minas Gerais (DCP/UFMG) e pesquisador do Centro
de Referncia do Interesse Pblico (CRIP) da UFMG. Suas reas de pesquisa
so: controles pblicos da corrupo, teoria poltica contempornea e teorias da
Justia. autor de Corrupo, democracia e legitimidade (Belo Horizonte: UFMG,
2008), alm de artigos e ensaios em peridicos nacionais e internacionais.
Endereo eletrnico: fernandofilgueiras@hotmail.com.
Mestre e doutor em cincia poltica pela Universidade de So Paulo (USP), foi

coordenador do Mestrado e do Doutorado em Administrao Pblica e Governo
da Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV-SP), e atualmente coordenador
da graduao em administrao pblica da FGV-SP. Tem vrias publicaes sobre
federalismo e polticas pblicas, como Os bares da Federao (Ed.Hucitec, 1998),
Redes federativas no Brasil: cooperao intermunicipal no Grande ABC (Oficina
Municipal, 2001, com Mrcia Soares) e o artigo Federalism and democratic transitions: the new politics of the governors of Brazil (Publius: the journal of federalism,
com David Samuels). Recentemente, organizou o livro Burocracia e poltica no
Brasil: desafios para a ordem democrtica no sculo XXI (FGV Editora, 2009, com
Maria Rita Loureiro e Regina Pacheco). Ganhou o Prmio Moinho Santista, na
categoria Melhor Jovem Cientista Poltico Brasileiro (2001).
Endereo eletrnico: fabrucio@gmail.com.
Francisco Fonseca
Bacharel em cincias sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo

(PUC-SP), mestre em cincia poltica pela Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP) e doutor em histria pela Universidade de So Paulo (USP).
Professor de cincia poltica na Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV-SP)
nos cursos de graduao e ps-graduao em administrao pblica e governo. Pesquisador do Centro de Estudos em Administrao Pblica e Governo (CEAPG/FGV-SP).
Autor dos livros O consenso forjado: a grande imprensa e a formao da agenda
ultraliberal no Brasil (So Paulo: Ed. Hucitec, 2005) e Liberalismo autoritrio; discurso
liberal e prxis autoritria na imprensa brasileira (So Paulo: Ed. Hucitec, 2011).
Notas Biogrficas
741
tambm organizador e um dos autores do livro Controle social da administrao

pblica: cenrio, avanos e limites (So Paulo: UNESP, 2007), assim como autor
de inmeros artigos acadmicos sobre a relao entre mdia e democracia, mdia e
administrao pblica e Estado, governo e polticas pblicas, entre eles Media and
democracy: false convergences (In: Nirmala Rao Khadpekar (Org.), Media ethics:
global dimensions, Punjagutta: The Icfai University Press, 2008).
Endereo eletrnico: frankiko@uol.com.br.
Gabriel Cohn
Professor titular aposentado de sociologia e cincia poltica na Faculdade de

Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/
USP). Membro e ex-presidente da Associao Nacional de Ps-Graduao
em Cincias Sociais (ANPOCS) e da Sociedade Brasileira de Sociologia (SBS).
Principais reas de atuao e produo acadmica: problemas de desenvolvimento
no Brasil; anlise sociolgica da comunicao e da cultura; teoria social, com
nfase nas teorias da ao; teorias da justia no pensamento poltico; e pensamento
social e poltico brasileiro.
Endereo eletrnico: gcohn@uol.com.br.
Gilberto Bercovici
Professor titular de direito econmico e economia poltica da Faculdade de Direito

da Universidade de So Paulo (USP). Professor do Programa de Ps-Graduao
em Direito Poltico e Econmico da Universidade Presbiteriana Mackenzie.
Doutor em direito do Estado e livre-docente em direito econmico pela USP.
Bolsista de produtividade do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico
e Tecnolgico (CNPq).
Endereo eletrnico: gbercovici@usp.br.
Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas

(IE/UNICAMP), realizou o doutorado em economia neste instituto, tendo
defendido a tese Estrutura patrimonial e padro de rentabilidade dos bancos privados
no Brasil: teoria, evidncias e peculiaridades (1970-2008). Tem experincia na rea de
economia, com nfase em economia brasileira, economia e finanas internacionais,
economia monetria e financeira e finanas pblicas. Possui diversos artigos e
captulos de livros publicados.
Endereo eletrnico: giuliano@eco.unicamp.br.
742
Hironobu Sano
Formado em engenharia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP),

mestre e doutor em administrao pblica e governo pela Escola de Administrao
de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EAESP/FGV) e professor
da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). Publicou o artigo
Promessas e resultados da nova gesto pblica no Brasil: o caso das organizaes sociais
de sade em So Paulo (Revista de administrao de empresas, v. 48, 2008, com
Fernando Luiz Abrucio).
Endereo eletrnico: hiro.sano@gmail.com.
Economista pela Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de

So Paulo (FEA/USP), mestre em teoria econmica e doutor em desenvolvimento
econmico, ambos pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de
Campinas (IE/UNICAMP). Desde 1996, Tcnico de Planejamento e Pesquisa
do Ipea, tendo atuado na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais at 2008.
Ao longo deste perodo, produziu vrios estudos que redundaram no livro Mundo
do trabalho e (des)proteo social no Brasil: do governo FHC ao governo Lula ensaios
selecionados em 15 anos (1996/2010) de pesquisa aplicada e assessoramento governamental (Rio de Janeiro: Azougue Editorial, 2013). Por fim, ao longo do trinio
2008-2010, foi chefe da Assessoria Tcnica da Presidncia do Ipea e coordenou
o projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, no mbito do qual foram
produzidas as edies 2009 e 2010 do documento Brasil em desenvolvimento: Estado,
planejamento e polticas pblicas, alm da srie Dilogos para o desenvolvimento, tratando
de temas ligados aos processos governamentais de planejamento, gesto, controle,
participao, burocracia pblica e concertao social. No mesmo perodo,
foi diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest) do Ipea, tendo em 2011 (abril a julho) atuado como pesquisador visitante na sede da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), em
Santiago do Chile. A partir destas experincias, organizou e publicou diversos
livros pelo Ipea, que redundaram em dois livros-snteses, a saber: Para a reconstruo
do desenvolvimento no Brasil: eixos estratgicos e diretrizes de poltica (So Paulo: Ed.
Hucitec, 2011); e Repblica, democracia e desenvolvimento: contribuies ao Estado
brasileiro contemporneo (Braslia: Ipea, 2013).
Endereo eletrnico: josecelso.cardoso@ipea.gov.br.
Leonardo Avritzer
Professor associado pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), tem

doutoramento em sociologia poltica pela New School for Social Research.
autor dos livros Democracy and the public space in Latin America (Princeton
Notas Biogrficas
743
University Press) e A moralidade da democracia, prmio da Associao Nacional

de Ps-Graduao em Cincias Sociais (ANPOCS) de melhor livro do ano nas
Cincias Sociais, em 1997. coordenador do Projeto Democracia Participativa
(PRODEP) na UFMG.
Endereo eletrnico: avritzer1@gmail.com.
Lcio Renn
Professor adjunto do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia

(Ipol/UnB), PhD em cincia poltica pela University of Pittsburgh e pesquisador
do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
Atua nas reas de estudos legislativos, instituies polticas e comportamento
eleitoral. coautor do livro Legitimidade e qualidade da democracia no Brasil:
uma viso da cidadania e coeditor do volume Legislativo brasileiro em perspectiva
comparada (UFMG).
Endereo eletrnico: luciorenno@unb.br.
Luiz Werneck Vianna
Possui graduao em cincias sociais pela Universidade Federal do Rio de Janeiro

(UFRJ), em 1967, e em direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro
(UERJ), em 1962. Tem doutorado em sociologia pela Universidade de So
Paulo (USP), em 1976. Foi presidente da Associao Nacional de Ps-Graduao e
Pesquisa em Cincias Sociais (ANPOCS). Atualmente, professor titular do Instituto
Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), coordenador do Centro
de Estudos de Direito e Sociedade (Cedes) do IUPERJ e membro do Conselho
Consultivo do Departamento de Pesquisas Judicirias do Conselho Nacional de
Justia (DPJ/CNJ). Tem experincia na rea de sociologia, com nfase em fundamentos da sociologia, atuando principalmente nos seguintes temas: democracia, judicializao da poltica e das relaes sociais, sindicalismo, corporativismo, intelectuais
e pensamento social brasileiro.
Endereo eletrnico: lwerneck@iuperj.br.
Luseni Maria C. de Aquino
Cientista social com mestrado em sociologia pela Universidade de Braslia (UnB).

Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 1997, atuou em estudos sobre
gasto social, proteo social e direitos da infncia e da adolescncia, proteo
social e direitos do idoso, direitos humanos, organizao do sistema de Justia e
promoo do acesso Justia no Brasil.
Endereo eletrnico: luseni.aquino@ipea.gov.br.
744
Economista pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP),

mestre em economia poltica pela PUC-SP. Atualmente, professor das
Faculdades Metropolitanas Unidas (FMU), no Departamento de Economia, e
analista setorial da Lafis Consultoria. Atua nas reas de teoria macroeconmica
e economia internacional, com nfase em Unio Europeia.
Endereo eletrnico: marcelo.balloti@lafis.com.br.
Doutor pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/

UNICAMP), foi professor neste instituto entre 2004 e 2009. Desde julho de 2009,
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, onde assumiu a Coordenao-Geral
das Pesquisas em Relaes Econmicas e Polticas Internacionais. Realiza estudos
em economia internacional, sistema monetrio e financeiro internacional, sistema
financeiro americano e sistema financeiro brasileiro.
Endereo eletrnico: marcos.cintra@ipea.gov.br.
Maria Rita Loureiro
professora titular da Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV-SP) e da

Faculdade de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo (FEA/
USP). Tem trabalhado em temas sobre relaes entre burocracia e poltica e processos decisrios em polticas econmicas. autora do livro Os economistas no
governo: gesto econmica e democracia (FGV Editora, 1997) e coorganizadora e
coautora de Burocracia e poltica no Brasil: desafios para a ordem democrtica no
sculo XXI (FGV Editora, 2010).
Endereo eletrnico: marita.loureiro@gmail.com.
Economista pela Universidade Estadual de Londrina (UEL), com mestrado em

teoria econmica pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico do Departamento
Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese), entre 1995 e
2007, e professor universitrio na UEL, na Universidade Norte do Paran (Unopar)
e nas Faculdades Integradas Torricelli. Foi diretor administrativo e financeiro
do Instituto de Previdncia e Sade de Guarulhos, diretor do Departamento de
Coordenao e Governana das Estatais, membro da Comisso Interministerial
de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da
Unio (CGPAR) e conselheiro de administrao de estatais. Foi secretrio
de Polticas de Previdncia Complementar da Secretaria de Polticas de
Previdncia Complementar (SPPC), do Ministrio da Previdncia Social (MPS).
Notas Biogrficas
745
Atualmente, encontra-se na diretoria do Departamento de Coordenao e Governana

das Estatais no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
Endereo eletrnico: murilo.barella@planejamento.gov.br.
Economista com graduao e especializao pela Universidade Estadual de Londrina

(UEL), onde tambm foi docente, e mestre em economia do setor pblico pela
Universidade de Braslia (UnB), instituio na qual atualmente cursa doutorado em
economia. Desde 2004, analista de planejamento e oramento federal do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), tendo atuado no Departamento de
Assuntos Fiscais da Secretaria de Oramento Federal (Deafi/SOF). Posteriormente,
foi coordenador tcnico do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (DEST), chefe de gabinete da Secretaria de Polticas de Previdncia
Complementar do Ministrio da Previdncia Social (MPS) e coordenador-geral
de avaliao de empresas estatais, novamente no DEST. Tambm orientador de
monografias no curso de especializao em oramento pblico promovido pela
Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e pelo Instituto Serzedello
Corra do Tribunal de Contas da Unio (ISC/TCU).
Endereo eletrnico: oliveira.ap.filho@gmail.com.
Doutor em sociologia e poltica pela Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da

Universidade Federal de Minas Gerais (FAFICH/UFMG), mestre em engenharia
de transportes pelo Programa de Engenharia de Transportes da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (COPPE/UFRJ) e bacharel em cincias econmicas
pela Faculdade de Economia e Administrao da Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ). Atuou como professor da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG) e da Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro (FJP). Atualmente,
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea na Diretoria de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia (Diest).
Endereo eletrnico: paulo.linhares@ipea.gov.br.
Renato Lessa
Graduado (1976) em cincias sociais pela Universidade Federal Fluminense (UFF), mestre (1987) e doutor (1992) em cincia poltica pelo Instituto
Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). Pesquisador do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), nvel 1 A.
Membro da Ordem do Mrito Cientfico, do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI). Professor titular de teoria e filosofia poltica da UFF
746
desde 1994. Foi professor titular de teoria e filosofia poltica do IUPERJ de

1992 a 2010. Diretor presidente do Instituto Cincia Hoje, a partir de 2003.
Desde 2005, preside o Comit Gestor do Programa de Cooperao em Cincias
Sociais para os Pases da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP),
do MCTI. tambm, no mbito do MCTI, presidente do Comit Gestor do
Programa Pr-frica, desde julho de 2009. Durante o ano de 2002, ocupou a presidncia da Fundao Carlos Chagas de Apoio Pesquisa do Estado do Rio de
Janeiro. coordenador acadmico do Observatrio dos Pases de Lngua Oficial
Portuguesa, na UFF, com apoio da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP).
No momento, participa de conselhos editoriais das seguintes publicaes:
Revista internacional de estudos polticos, revista Skpsis, revista El Debate Poltico
(Argentina), revista Configuraes (Portugal), revista Epistme (Portugal), revista
Anlise (Portugal) e Lua Nova (Brasil). , ainda, membro do Conselho Editorial
da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Endereo eletrnico: renatolessa5@gmail.com.
Doutor em polticas pblicas pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT),

mestre em cincia poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e
bacharel em administrao pblica pela Fundao Joo Pinheiro (FJP). Foi consultor do Banco Mundial (BIRD) e da Organizao Internacional do Trabalho
(OIT) em avaliaes sobre a implementao da legislao do trabalho no Brasil e
seus impactos sobre o desenvolvimento. Atuou como pesquisador e professor na
FJP e no Departamento de Cincia Poltica da UFMG. Atualmente, Tcnico de
Planejamento e Pesquisa do Ipea, onde tem desenvolvido atividades relativas aos
seguintes temas: democracia, participao, burocracia e novas formas de gesto
pblica, e metodologias e desenhos de pesquisa.
Endereo eletrnico: roberto.pires@ipea.gov.br.
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea na Diretoria de Estudos e Polticas

Macroeconmicas (Dimac), mestre e doutor em Economia pela Universidade
Federal Fluminense (UFF), onde foi professor adjunto na Faculdade de Economia.
Endereo eletrnico: victor.araujo@ipea.gov.br.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Reviso
Andressa Vieira Bueno
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Laeticia Jensen Eble
Leonardo Moreira de Souza
Luciana Dias
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Celma Tavares de Oliveira (estagiria)
Luana Signorelli Faria da Costa (estagiria)
Patricia Firmina de Oliveira Figueiredo (estagiria)
Editorao
Aline Rodrigues Lima
Bernar Jos Vieira
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa
Cristiano Ferreira Araujo (estagirio)
Diego Andr Souza Santos (estagirio)
Capa
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
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1. Dilogos para o Desenvolvimento: contribuies do ciclo de seminrios Ipea 2008.
2. A Experincia do CDES sob o Governo Lula.
4. A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil.
5. Burocracia e Ocupao no Setor Pblico Brasileiro.
6. Gesto Pblica e Desenvolvimento: desafios e perspectivas.
7. Efetividade das Instituies Participativas no Brasil: estratgias de avaliao.
8. Federalismo Brasileira: questes para discusso.
9. Gesto e Jurisdio: o caso da execuo fiscal da Unio.
10. Repblica, Democracia e Desenvolvimento: contribuies ao Estado brasileiro
contemporneo.
1. Dilogos para o Desenvolvimento:

contribuies do ciclo de seminrios
Ipea 2008.
2. A Experincia do CDES sob o Governo
Lula.
4. A Reinveno do Planejamento
Governamental no Brasil.
5. Burocracia e Ocupao no Setor Pblico
Brasileiro.
6. Gesto Pblica e Desenvolvimento:
desafios e perspectivas.
7. Efetividade das Instituies
Participativas no Brasil: estratgias de
avaliao.
Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
A ideia de organizar esta coletnea nasceu da interao que se estabeleceu entre um grupo
de servidores do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e pesquisadores de vrias
universidades e diversos matizes terico-metodolgicos. Todos se envolveram, diretamente, na
produo de relatrios de pesquisa e artigos destinados originalmente ao projeto Perspectivas
do Desenvolvimento Brasileiro (PDB trinio 2008-2010), particularmente na organizao e
edio dos trs volumes que compuseram o livro 9 deste projeto Estado, instituies e democracia:
repblica (volume 1), democracia (volume 2), desenvolvimento (volume 3).
Em nvel agregado, o livro busca estimular, particularmente no Ipea, uma dinmica de investigao mais sistemtica e organizada em torno dos temas aqui destacados, com vistas tanto a
subsidiar processos concretos de tomada de decises estratgicas no mbito do Estado, como a
melhor qualificar, enquanto parte fundamental de suas rotinas e atividades regulares, o trabalho
de assessoramento governamental praticado pelo instituto.
Com esta publicao, esperamos ter alcanado tanto um registro histrico de parte das atividades em curso no Ipea em trinio recente (2008 a 2010), como colaborado para atualizao e
redefinio de temas candentes para as polticas pblicas brasileiras e para o prprio fortalecimento do Estado e das instituies republicanas e democrticas no Brasil.
8. Federalismo Brasileira: questes para

discusso.
9. Gesto e Jurisdio: o caso da execuo
fiscal da Unio.
10. Repblica, Democracia e
Desenvolvimento: contribuies ao
Estado brasileiro contemporneo.

Acir Almeida
Alexandre Cunha
Amlia Cohn
Antonio Lassance
Bernardo Medeiros
Cibele Franzese
Eduardo Pinto
Eneuton Pessoa
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
Fernando Filgueiras
Francisco Fonseca
Gabriel Cohn
Gilberto Bercovici

Hironobu Sano
Jos Carlos dos Santos
Leonardo Avritzer
Lcio Renn
Luiz Werneck Vianna
Luseni Aquino
Maria Rita Loureiro
Renato Lessa
Repblica, Democracia e Desenvolvimento contribuies ao Estado brasileiro contemporneo

e Desenvolvimento
contemporneo
A temtica do desenvolvimento brasileiro em

algumas de suas mais importantes dimenses de
anlise e condies de realizao foi eleita, por
meio de um processo de planejamento estratgico
interno, de natureza contnua e participativa,
como principal mote das atividades e projetos
do Ipea ao longo do trinio 2008-2010.
Inscrito como misso institucional produzir,
articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro ,
esse mote pretende integrar-se ao cotidiano do
instituto pela promoo de iniciativas vrias,
entre as quais se destaca o projeto Perspectivas
do Desenvolvimento Brasileiro, do qual este
livro faz parte.
entraves e oportunidades do desenvolvimento
nacional. Para tanto, entre as atividades que o
compem incluem-se seminrios de abordagens
amplas, oficinas temticas especficas, assim como
cursos de aperfeioamento em torno do desenvolvimento e publicaes sobre temas afins. Trata-se de
projeto sabidamente ambicioso e complexo; mas
indispensvel para fornecer ao Brasil conhecimento
crtico tomada de posio diante dos desafios da
contemporaneidade mundial.
Com isso, acredita-se que o Ipea conseguir,
ao longo do tempo, dar cabo dos imensos desafios que esto colocados para a instituio
no perodo vindouro, a saber:
99formular estratgias de desenvolvimento
nacional em dilogo com atores sociais;
99fortalecer sua integrao institucional junto
ao governo federal;
Volume 10
Dilogos para o
Desenvolvimento
Organizadores
Gilberto Bercovici

LIVRO Republica-Democracia IPEA-2013 Pesquisavel

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no apenas o Executivo, na dimenso horizontal, mas tambm o governo central,

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formal tendem a ter desempenho pior que os informais, especialmente quando

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e discute novas institucionalidades que vm sendo propostas ou implementadas

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referncias republicanas e busca afastar prticas h muito arraigadas na mquina

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