CAPTULO Vil

o PROCEDIMENTO CONTRATUAL
106. Conceito de contrato administrativo
106.1. Nem sempre se admitiu a possibilidade de a
Administrao Pblica se vincular atravs de contratos:
a ligao entre a actividade administrativa pblica e a
ideia de autoridade, compreensvel numa poca em que
esta actividade tinha natureza essencialmente ablativa,
levou a que se considerasse que a unilateralidade era
caracterstica daquela. Naturalmente que num perodo
em que a Administrao desenvolve actividades cada
vez mais diversificadas, muitas delas de prestao e de
conformao, e intensifica o apelo colaborao dos
cidados na prossecuo dos interesses pblicos - tendendo, por isso mesmo, a exibir cada vez menos os
gales da sua autoridade - , tais reservas deixaram de
fazer sentido.
indispensvel ter presente que, para se poder falar
em contrato, essencial que a manifestao de vontade
de ambas as partes seja condio da respectiva existncia. Se a manifestao de vontade do cidado somente
condiciona o incio do procedimento tendente prtica
227

de um acto (como sucede nos procedimentos de iniciativa particular), ou apenas condio de eficcia de um
acto (como sucede com a investidura num cargo pblico, relativamente ao acto de nomeao), encontramo-nos perante comportamentos unilaterais da Administrao e no em face de verdadeiros contratos.
O reconhecimento da capacidade da Administrao
Pblica para se vincular por contrato no implicou que
se considerasse que esta se vinculava contratualmente
em termos idnticos aos particulares. Nasceu ento a
ideia de que os contratos em que a Administrao Pblica outorgava constituam necessariamente uma espcie
de contratos diferente dos outros, contratos tpicos da
Administrao Pblica, contratos administrativos, enfim
(o princpio da igualdade das partes parecia dificilmente
concilivel com a autoridade da Administrao).
106.2. Dos diversos critrios propostos para distinguir os contratos administrativos dos contratos privados 2o , os mais utilizados foram:
a) O critrio da sujeio, assente na ideia de inferioridade do contraente privado;
b) O critrio do objecto, com base no qual se considera contrato administrativo aquele que constitui, modifica
ou extingue uma relao jurdica de direito administrativo (o 54 da Verwaltungsverfahrensgesetz);
c) O critrio estatutrio, que entronca na concepo
do direito administrativo como o direito da Administrao Pblica.
Pode encontrar-se uma exaustiva enumerao destes critrios em
Requiem pelo contrato administrativo, cit. ,
pp. 71 aliO.
20

MARIA JOO ESTORNINHO ,

228

CPA definiu contrato administrativo no n.O 1 do

artigo 178., disposio que, de resto, reproduz o n.O 1
do artigo 9. do ETAF. A se escreve que contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual constituda, modificada ou extinta uma relao jurdico-administrativa.
Em nosso entender, esta noo legal assenta no critrio do objecto, apresentando clara influncia da lei alem2 t Tem o inconveniente de no fomecer qualquer
chave para a qualificao da relao jurdica de que
depende a qualificao do contrato (embora a enumerao exemplificativa de contratos administrativos constante do n.O 2 reduza tal inconveniente). Por isso, e
apesar das crticas que lhe dirigiu FREITAS DO AMARAL 22 ,
se nos afigura prefervel a noo dada por SRVULO
CORREIA, que combina o critrio do objecto com o critrio estatutrio:
O contrato administrativo constitui um processo prprio de agir da Administrao Pblica que cria, mod(fica ou extingue relaes jurdicas, disciplinadas em termos especificas do sujeito administrativo, entre pessoas
colectivas da Administrao ou entre a Administrao e
os particulares 23
Note-se que o CPA no se limitou definio de
contrato administrativo e enumerao das suas esp~ I A noo legal em causa passvel de vrias interpretaes, como
re fere MARtA JOO ESTORNlNHO no seu recente e j citado artigo sobre o
contencioso dos contratos da Administrao Pblica - p. 18, nota 25.
22 Apreciao da di ssertao de doutoramento do Lic. J. M. Srvulo
Correia, <<iII Rel'iS/(I da Faculdade de Direito da Universidade de
U .I'ho({ , Vo lume XXIX , 1988, pp. 166 a 168 .
2:1 Le/!.alidade e autonomia contratual nos contratos administrativo.\',
ci\. . r. ~9 6 ,

229

cies mais conhecidas: incluiu no artigo 179. uma verdadeira norma de habilitao em matria de celebrao de
contratos administrativos: a no ser que a lei o impea
ou que tal resulte da natureza das relaes a estabelecer,
as competncias dos rgos da Administrao Pblica
podem ser exercidas por via da outorga de contratos
administrati VOS 24 .

contrato administrativo est hoje colocado no

mesmo plano do acto administrativo, enquanto
meios normais de prossecuo das atribuies das
pessoas colectivas pblicas.

106.3. Uma vez reconhecida a capacidade da Admi nistrao Pblica para contratar, a evoluo no parou,
comeando a admitir-se que aquela, para alm da outorga de contratos administrativos, tambm se poderia vincular atravs de contratos de natureza jurdico-privada,
designadamente contratos civis, idnticos queles que os
particulares celebram entre si, regulados essencialmente
pelo direito civil ou pelo direito comercial (por exemplo, tomar de arrendamento um imvel para nele instalar
um servio pblico).
E, admitida esta possibilidade, surgiu naturalmente a
ideia de que seria vantajoso submeter a contratao privada da Administrao Pblica a regras idnticas s
:1 Os rgos adminislralivos lambm podelll cc leb rar conlralos rcgi dos pl'io direilo pri v<ld o. civ il ou cOl11c rc i;!I ; csles cO lllralos n;io s;io,
1llIll.lra ll llcllll, ildll1illislralivo~ .

2JO

aplicveis aos contratos administrativos, nomeadamente

no plano da formao do contrato. Foi isso o que fez o
Decreto-Lei n.O 55/95, de 29 de Maro.
Chegados a este ponto - um ponto em que coexistem contratos administrativos e contratos privados da
Administrao Pblica, a uns e outros se aplicando ml tiplas regras comuns, de direito pblico, umas, de direito
privado, outras [efr. artigo 185., n.OS 2 e 3, alnea b) do
CPA] - , -se tentado a inquirir se ainda faz sentido
autonomizar, como a lei portuguesa continua a fazer, a
figura do contrato administrativ0 2s .

107. A formao do contrato

o princpio constitucional que

mais marca a especificidade da contratao pblica na fase da formao do

contrato o princpio da igualdade: por fora dele, a lei
estabelece normas detalhadas quanto escolha do co-contratante, limitando sensivelmente a liberdade contratual dos rgos administrati vos.
As formas que pode revestir tal escolha so o concurso pblico, o concurso lnitado por prvia qual(ficao,
o concurso limitado sem apresentao de candidaturas,
a negociao, com ou sem publicao prvia de ann cio, e o ajuste directo, cujas noes constam do artigo
182. do CPA.
2-' MAR IA JOO ESTORNINHO q uem mais te m ap rofund ado este tema:
comeou no seu Requiel11 pelo Contrato Administrotil'o , Co imbra , 1990,
e m especia l a Nota Fina]. a pp . 183-184, e vo ltou a ele no escrito
/I/gII/l/(/ .1 [JUl'S l rll'S de contencioso dos contratos da Administrao PbliCII. j rdcrido.

231

A regra geral nesta matria a da obrigatoriedade de

realizao de concurso pblico (cfr. artigo 183. do
CPA). H, todavia, que tomar em considerao que as
normas legais reguladoras da realizao de despesas inerentes aos contratos da Administrao - em especial , o
mencionado Decreto-Lei n.O 55/95 - prevem formas
de escolha do contraente privado diversas do concurso
pblico em mltiplos casos.
A liberdade contratual da Administrao Pblica no
limitada somente pelas regras legais relativas escolha do contraente privado: tambm a liberdade de conformao do contedo da relao contratual est condicionada pela proibio da exigncia de prestaes
desproporcionadas ou que no tenham uma relao directa com o objecto do contrato (cfr. artigo 179., n.O 2).
O acto administrativo que corporiza a escolha do
co-contratante tem a designao de adjudicao.
Os contratos administrativos esto sujeitos forma
escrita (cfr. artigo 184. do CPA).

108. A execuo do contrato

A Administrao Pblica, por fora da especial natureza dos interesses prosseguidos, dispe de alguns poderes durante a execuo do contrato administrativo (cfr.
artigo 180. do CPA):
a) O poder de fiscalizao;
b) O poder de dirigir o modo de execuo das prestaes devidas;
c) O poder de modificao unilateral - esta faculdade decorre da variabilidade dos interesses pblicos pros232

seguidos com o contrato e tem correspondncia no dever

de manuteno do equilbrio financeiro do contrato, dever que dita, em condies normais , o aumento das
contrapartidas financeiras do co-contratante privado;
d) O poder de aplicar sanes em caso de inexecuo,
execuo defeituosa ou mora;
e) O poder de resciso unilateral.

109. Espcies de contratos administrativos

O n.o 2 do artigo 178 . do ePA enumera as principais
espcies de contratos administrativos:
a) O contrato de empreitada de obras pblicas, atravs do qual um particular se encarrega de executar uma
obra pblica mediante uma retribuio a pagar pela Administrao Pblica;
b) O contrato de concesso de obras pblicas, por
via do qual um particular se encarrega de construir e
explorar uma obra pblica mediante uma retribuio a
pagar pelos utentes sob a forma de taxas de utilizao;
c) O contrato de concesso de servios pblicos,
idntico ao anterior, mas em que o objecto a explorao de um servio pblico;
d) O contrato de concesso de uso privativo do domnio pblico, atravs do qual a Administrao Pblica
proporciona a um particular a utilizao econmica exclusiva de bens do domnio pblico;
e) O contrato de concesso de explorao do domnio pblico, por via do qual a Administrao Pblica
lransfere para um particular a gesto de bens do domnio
23 3

pblico, cujo gozo este, por sua conta e risco, se encarregar de proporcionar aos interessados;
f) O contrato de concesso de explorao de jogos de
fortuna ou azar, atravs do qual a Administrao Pblica
encanega um particular da explorao de um casino, sendo retribudo pelo lucro das receitas provenientes do jogo;
g) O contrato de fornecimento contnuo, pelo qual um
particular se obriga a entregar regularmente Administrao Pblica, durante um certo perodo, bens necessrios ao funcionamento de um servio pblico;
h) O contrato de prestao de servios para fins de
imediata utilidade pblica, atravs do qual um particular se obriga perante a Administrao Pblica a assegurar a deslocao de pessoas ou coisas entre lugares
determinados (contrato de transporte), ou a prestar-lhe a
sua actividade profissional como funcionrio pblico
(contrato de provimento) .

110. A invalidade do contrato

Regra geral, o contencioso dos contratos administrativos segue, como j vimos (v. supra) a via da aco cfr. artigo 186., n.O I, do CPA . Excepcionalmente, alguns comportamentos do contraente pblico so impugnveis por via de recurso contencioso, na medida em
que consubstanciam verdadeiros actos administrativos:
o que ocorre com o acto de adjudicao, com alguns
actos de aplicao de sanes, com a resciso unilateral
do contrato quando prevista em norma legal, etc .
O regime da invalidade do contrato administrativo,
previsto no artigo I gS.(} do CPA, situa-se numa rea de

confluncia do direito pblico e do direito privado, tendo sido alterado pela diploma de revis0 26 . As suas linhas gerais parecem ser as seguintes:
a) Os contratos administrativos, quando precedidos
de actos administrativos invlidos, so contagiados
pela invalidade destes; o objectivo evidente tentar
obviar a que os rgos administrativos, em face da generalizao da via contratual permitida pela lei, cedam
tentao de procurar obter por esta via efeitos jurdicos
que a prtica de um acto administrativo vlido no possibilitaria;
b) As disposies do Cdigo Civil relativas falta e
aos vcios da vontade - artigos 240. a 257. - apli cam-se a qualquer contrato administrativo;
c) Se a alternativa outorga de um contrato administrativo for a prtica de um acto administrativo (ex.: uma
concesso), a invalidade do contrato decorre das causas
susceptveis de gerar a invalidade daquele acto, sendo-lhe aplicveis as regras dos artigos 133. a 136. do
CPA;
d) Se a alternativa outorga de um contrato administrativo for a celebrao de um contrato de direito privado (ex.: um fornecimento), a invalidade daquele contrato decorre das causas susceptveis de gerar a invalidade
deste, sendo-lhe aplicveis as regras dos artigos 285. a
294. do Cdigo Civil.
Merece a nossa total concordncia a anlise de MARIA JOO ESTOR ao considerar que o regime actual menos enigmtico do que o
co nstante da redaco original do ePA, muito embora sejam previsvei s
dificuldades de ap li cao prtica - cfr. Algumas questes do cOl1tellcio,1'11 .... c i!. , pp. 29 a 36. Tambm ns pensamos que o regime legal melho!'Ou. Illas que ainda est lon ge da perfeio.
2(,

NIN I-lO,

235

ELEMENTOS DE ESTUDO

A) Lies:
DIOGO FREITAS DO AMARAL,

Direito Administrativo,

III Volume, pp. 417 a 467.

B) Leituras aconselhadas:
DIOGO FREITAS DO AMARAL, JOO CAUPERS, JOO

e
VASCO PEREIRA DA SILVA, Cdigo do Procedimento Adnnistrativo Anotado, cit., pp. 261 a 274;
FAUSTO DE QUADROS, O concurso pblico na formao do contrato administrativo, ln Revista da Ordem
dos Advogados, Ano 47, Dezembro de 1987;
SRVULO CORREIA, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, cit., pp. 343 a 428;
MARCELLO CAETANO, Conceito de contrato administrativo e Subsidios para o estudo da teoria da concesso
de servios pblicos, in Estudos de direito administrativo, pp. 39 a 53 e 89 a 115;
MARCELO REBELO DE SOUSA, O concurso pblico na
formao do contrato administrativo, Lisboa, 1994;
MARIA JOO ESTORNlNHO, Requiem pelo contrato adl1nistrativo, Coimbra, 1990;
IDEM, Algumas questes de contencioso dos contratos
da Administrao Pblica, Lisboa, 1996.
MARTINS CLARO, JOO RAPOSO, PEDRO SIZA VIEIRA