Fundao Oswaldo Cruz

Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca

Polticas de Sade Mental no Brasil:

O Processo de Formulao da Lei de Reforma Psiquitrica
(10.216/01)

Rosemary Corra Pereira

Rio de Janeiro
2004

Polticas de Sade Mental no Brasil:

O Processo de Formulao da Lei de Reforma Psiquitrica
(10.216/01)

Rosemary Corra Pereira

Tese apresentada Escola Nacional de

Sade

Pblica

Sergio

Arouca

da

Fundao Oswaldo Cruz como requisito

parcial para obteno do ttulo de Doutor
em Cincias na rea de Sade Pblica

Orientador:
Prof. Dr. Paulo Duarte de Carvalho Amarante

Rio de Janeiro
2004

Catalogao na fonte
Centro de Informao Cientfica e Tecnolgica
Biblioteca da Escola Nacional de Sade Pblica Srgio Arouca

P436p

Pereira, Rosemary Corra

Polticas de sade mental no Brasil: o processo de
formulao da lei de reforma psiquitrica (10.216/01). /
Rosemary Corra Pereira. Rio de Janeiro : s.n., 2004.
244 p.
Orientador: Amarante, Paulo Duarte de Carvalho
Tese de Doutorado apresentada Escola Nacional de
Sade Pblica.
1.Sade mental-Brasil. 2.Poltica de sade.
3.Psiquiatria-legislao & jurisprudncia. 4.Psiquiatriatendncias. 5.Reforma dos servios de sade. I.Ttulo.
CDD - 20.ed. 362.20981

Agradecimentos
Ao Instituto Franco Basaglia e ao Laboratrio de Estudos e Pesquisas em Sade
Mental (Ensp/Fiocruz) pela disponibilizao do acervo documental e bibliogrfico.
A Capes pelo financiamento que possibilitou o desenvolvimento deste trabalho.
A Equipe do LAPS, pelo apoio administrativo e amigo, em especial a Claudia
Pacheco, Cludio Guimares, Thiago Frana e Isaias Arouca.
Ao Prof. Paulo Amarante, pela amizade, confiana, e orientao sempre afetiva
durante estes quase dez anos de trabalho conjunto.
A Prof Maria Eliana Labra pelas sugestes que abriram novas possibilidades para o
desenvolvimento deste trabalho.
A Prof Ilara Hmmerli, Diretora Geral do Centro de Informaes em Sade, SES/RJ,
pelo apoio compreensivo e solidrio que possibilitou a finalizao deste trabalho.
Aos amigos da SES/RJ, em especial a Vanda Orenha, Jaqueline Mesquita, Ingrid
Jann, Eduardo Moiolli e Cntia Curioni, pela parceria, sempre efetiva e afetiva.
A Claudia, Tatiana, Esther, Ana Cristina, Cristiano, Fernando, Lia e Alan,
parceiros do cotidiano nunca rotineiro do IFB.
A Domingos Svio, pelas dicas sempre fundamentais, e apoio efetivo para realizao
deste trabalho.
A Pedro Gabriel pelo incentivo, confiana, e carinho com que acompanhou esses
ltimos anos.
Aos amigos de ontem, hoje e sempre, pela solidariedade e pacincia pelos limites
impostos pela vida de doutoranda, em especial a Valria Lagrange, Pilar Belmonte,
Marco Aurlio Jorge, Arnaldo Agrcola, Cleide Oliveira, Nina Soalheiro e Leandra
Brasil.
A Joaquim Ferreira pelo carinho, compreenso, e parceria fundamental na reta final
de elaborao deste trabalho.
A minha famlia, pela solidariedade, compreenso, apoio, e pacincia pela vida
enlouquecida que levei durante os anos deste percurso.
Meu carinho especial a minha sobrinha, Helen, e a minha me, Marli, que conseguiram
suportar o meu desespero dos ltimos meses, sempre apostando que um dia isso
terminaria.
E, a meu tio Adhemar, cuja partida entristeceu grande parte dessa caminhada:
Saudades e carinho eterno.

Quello che lo stato pu fare sono le leggi,

ma le leggi, a loro volta, sono
unastrazione se non vengono applicate
(...) La legge dunque esprime un dover
essere, non una realt. (Franco Basaglia,
1982b, p.475).

Resumo

A histria da psiquiatria foi marcada pela relao deste saber com as questes
sociais e polticas. A psiquiatria pode ser considerada uma cincia poltica, tendo em
vista que o seu nascimento se deu a partir de exigncias polticas e sociais.
O processo de formulao de uma poltica assume as nuances caractersticas dos
contextos em que ele se desenvolve. Partimos do pressuposto que as propostas de
organizao de instrumentos normativos neste campo esto intrinsecamente
relacionados ao prprio saber psiquitrico e aos seus contextos sociais e polticos.
Neste trabalho foi desenvolvida uma anlise do processo de formulao da
poltica atual em sade mental do nosso pas. O fio condutor dessa anlise foi o debate
legislativo que caracterizou o processo de formulao da Lei Nacional de Reforma
Psiquitrica (10.216), iniciado com a apresentao do Projeto de Lei 3657, Cmara
dos Deputados em 1989, e sua aprovao final em 2001.
O estudo foi desenvolvido a partir uma abordagem qualitativa, sendo utilizadas
as contribuies das cincias sociais para anlise de polticas. Como estratgia de
aproximao do objeto de estudo, foi realizada uma pesquisa documental abrangente,
tendo como eixo principal o debate legislativo. Foram consultados os documentos de
tramitao do projeto de lei no Congresso Nacional, e outros que abordavam esta
temtica. Durante o processo de anlise identificaram-se os principais atores, grupos de
interesses, e cenrios nos quais o debate legislativo se desenvolveu. Buscou-se ilustrar a
dinmica presente, e a forma como ela foi se conformando nas diferentes etapas do
processo.
Durante o percurso do debate legislativo, a Cmara dos Deputados se mostrou
mais permevel ao iderio colocado pelo movimento social em sade mental, que
defendia a proposta de extino dos hospitais psiquitricos. No perodo de tramitao no
Senado se estabeleceram as ocasies que permitiram o veto das proposies. A
discusso no Senado Federal fez com que a proposta de extino dos hospitais
psiquitricos fosse modificada, dando lugar a reorientao do modelo assistencial que
mantinha as estruturas hospitalares como um dos recursos integrantes desse modelo.
A elaborao de um instrumento legal no pode ser entendida como um objetivo
em si, mas sim um passo estratgico no sentido de organizao de um novo aparato que
venha servir como facilitador na criao de novos contextos, sejam sociais ou polticos.
Palavras chave: Formulao de Polticas; Poltica de Sade; Legislao Sanitria; Sade
Mental

Abstract
The history of psychiatry is marked by its relations with political and social
issues. Psychiatry can be considered a political science since its originated from social
and political demands.
A policy formulation process appropriates distinctive subjects from the context
in which its developed. We assume that the normative instruments organization
proposals in this field are closely related to the psychiatric knowledge and its social and
political contexts.
In the present work an analysis of the Brazilian current mental health policy
formulation process was developed. The guiding line of this analysis was the legislative
debate that characterized the formulation process of the Psychiatric Reform national law
(10.216) that was initiated with the presentation of law project 3657 to the House of
Representatives in 1989, and its final approval in 2001.
The study was developed from a qualitative approach with the political analysis
contributions from the social sciences. A documentary research of the legislative debate
was carried through as an approach strategy of the study object. The law project
procedures documents in the National Congress were consulted along with others that
approached this thematic. The main actors, groups of interest and scenes in which the
legislative debate were developed were established during the analysis process. The
goal was to illustrate the dynamics present at the process and the way it was being
conformed in the different stages of the process.
During the legislative debate, the House of Representatives was more penetrable
by the ideals placed by the mental health social movement that defended extinguishing
the psychiatric hospitals. The occasions where veto to the proposals in quarrel (veto
points) was allowed where established in the Senate. The debate in the Federal Senate
modified the proposal of psychiatric hospitals extinction giving place to an assistance
model reorientation that kept hospital structures as part of this model.
A legal instrument elaboration cannot be understood as an objective in itself, but
as a strategic step towards a new apparatus organization that comes to facilitate the
creation of new contexts, either social or political.

Key-words: Policy making; Health Policy; Legislation, Health; Mental Health

Sumrio

Lista de Abreviaturas___________________________________________________11
Introduo___________________________________________________________12
Captulo 1
O caminho da pesquisa: estratgias terico-metodolgicas_____________________16
1.1. Anlise de Produo de Polticas.................................................................................. 18
1.2. Mtodo e tcnicas de pesquisa....................................................................................... 25

Captulo 2____________________________________________________________28
Psiquiatria e Lei: nascimento da psiquiatria e a sua crtica radical______________28
2.1. O nascimento da psiquiatria e a sua relao com os aspectos jurdicos................... 29
2.2. Franco Basaglia: a crtica radical psiquiatria, seus poderes e instituies............ 38

Captulo 3
Psiquiatria no Brasil: organizao do aparato legislativo (1841-1934)____________45
Captulo 4
O cenrio internacional de renovao das normatizaes em psiquiatria__________70
4.1. A Lei da Reforma Psiquitrica Italiana Lei 180, 13 de maio de 1978.................... 71
4.2. Declarao de Caracas Conferncia para a Reestruturao da Assistncia
Psiquitrica na Amrica Latina............................................................................................ 79
4.3. Resoluo 46/119 da Organizao das Naes Unidas (ONU), 17 de dezembro de
1991.......................................................................................................................................... 82
4.4. Lei de Ateno Sade Mental: Dez princpios bsicos da Organizao Mundial
de Sade.................................................................................................................................. 85
4.5. Inovaes no contexto internacional de construo da garantia de direitos dos
doentes mentais.......................................................................................................................87

Captulo 5
O surgimento do Projeto de Reforma Psiquitrica no Brasil____________________90
Captulo 6
O processo legislativo: da apresentao do Projeto de Lei 3657 de 1989
promulgao da Lei 10.216 de 2001_______________________________________107
6.1. O processo decisrio no Congresso Nacional.............................................................107
6.2. A apresentao do Projeto de Lei 3657/89 Cmara dos Deputados e sua discusso
em primeiro turno: 1989-1990............................................................................................ 108
6.3. O contexto do processo legislativo no Senado Federal............................................. 114
6.3.1. As Leis Estaduais................................................................................................................... 114
6.3.2. II Conferncia de Sade Mental: Ateno Integral e Cidadania............................................ 117
6.3.3. O Ministrio da Sade e a criao de dispositivos para reorientao do modelo assistencial
.......................................................................................................................................................... 119

6.4. O processo legislativo no Senado Federal: 1991-1999............................................. 119

6.5. O retorno Cmara dos Deputados: Discusso e votao em segundo turno (19992001)...................................................................................................................................... 147

Captulo 7
O debate entre atores e grupos de interesses: cidadania, cincia e hospital
psiquitrico__________________________________________________________158
7.1. O Movimento Nacional de Luta Antimanicomial: a luta pela cidadania, democracia
e garantia de direitos............................................................................................................159

7.2. A psiquiatria cientfica-acadmica: o asilo e o hospital modernizado................ 162

7.3. Os familiares dos doentes mentais: o fantasma da desassistncia........................... 172
7.4. Os empresrios da doena mental: as restries ao mercado.................................. 177

Captulo 8
Consideraes Finais__________________________________________________179
Referncias Bibliogrficas______________________________________________185
DA PROTEO PESSA E BENS DOS PSICOPATAS___________________209
Projeto de Lei N 3.657-A, de 1989_______________________________________213
PROJETO DE LEI DA CMARA N 8, DE 1991___________________________216
(N 3.657B, de 1989, na Casa de Origem)__________________________________216

Lista de Anexos

Anexo I Decreto n 24.559, de 3 de julho de 1934

Anexo II Projeto de Lei n 3.657-A, de 1989.
Anexo III Projeto de Lei da Cmara n 8, de 1991 (n 3.657B, de 1989, na Casa de
Origem)
Anexo IV Emenda Substitutiva ao PLC 8, de 1991 Senador Jos Paulo Bisol
Anexo V Emendas apresentadas CAS Senador Lcio Alcntara
Anexo VI Emenda n4 CAS Substitutivo ao PLC n8, de 1991 Senador Lucdio
Portella
Anexo VII Emenda n 9-Plenrio Substitutivo ao PLC n8, de 1991 Senador
Sebastio Rocha
Anexo VIII Redao Final do Substitutivo do Senado ao PLC n 8, de 1991 (n3.657,
na Casa de Origem)
Anexo IX Redao Final do Projeto de Lei n 3.657-D, de 1989
Anexo X Lei n 10.216, de 6 de abril de 2001
Anexo XI Perfil dos Parlamentares Tramitao no Congresso Nacional Dados
Selecionados

Lista de Abreviaturas

ABP Associao Brasileira de Psiquiatria

AFDM Associao de Familiares dos Doentes Mentais
CAPS Centro de Ateno Psicossocial
CAS Comisso de Assuntos Sociais
CCJR Comisso de Constituio e Justia e de Redao
CEBES Centro Brasileiro de Estudos em Sade
CFM Conselho Federal de Medicina
CNSM Conferncia Nacional de Sade Mental
CREMERJ Conselho Regional de Medicina do Estado do Rio de Janeiro
CSMC Comisso de Sade Mental do Cebes
CSSF Comisso de Seguridade Social e Famlia
FBH Federao Brasileira de Hospitais
MNLA Movimento Nacional de Luta Antimanicomial
MS Ministrio da Sade
MTSM Movimento dos Trabalhadores em Sade Mental
NAPS Ncleo de Ateno Psicossocial
OMS Organizao Mundial de Sade
ONU Organizao das Naes Unidas
OPAS Organizao Panamericana de Sade
PLC Projeto de Lei da Cmara
REME Movimento de Renovao Mdica
SUS Sistema nico de Sade
WHO World Health Organization

Introduo
Este trabalho analisa o processo de formulao da poltica atual em sade mental
do nosso pas, tendo como fio condutor o debate legislativo em torno da Lei Nacional
de Reforma Psiquitrica (10.216) aprovada e promulgada em 2001, aps doze anos de
tramitao e debates no Congresso Nacional. Procurou-se delimitar os atores, grupos de
interesses e cenrios envolvidos no debate legislativo.
O Projeto de Lei que a originou ficou conhecido como Projeto Paulo Delgado,
por ter sido este deputado que o apresentou na Cmara dos Deputados em setembro de
1989. A luta pela aprovao deste projeto de lei tornou-se emblemtica, representando
no s a defesa pelo seu texto, mas tambm de todo um iderio de transformao da
assistncia psiquitrica e de luta por direitos sociais.
Da mesma forma que o projeto suscitou movimentos favorveis sua aprovao,
ele provocou reaes contrrias de determinados grupos. Ambos se organizaram de
modo a influenciar o processo decisrio no mbito legislativo. A aprovao do texto
final da lei, bastante alterado em relao ao original, deu-se a partir da organizao de
foras entre esses dois iderios, que, de maneira singular, provocaram um amplo debate
tanto no interior do parlamento brasileiro, quanto na sociedade em geral.
Em grande parte do meu percurso profissional no campo da sade mental pude
acompanhar como esse debate ecoava no cotidiano dos profissionais, familiares,
usurios, e na sociedade em geral. Muitas vezes pude presenciar debates calorosos entre
grupos defensores e opositores das idias contidas no projeto de lei. Em praticamente
todos os eventos, sejam seminrios, congressos, e outros, em que participei no perodo
de debate legislativo, o tema da reviso legislativa estava presente, fosse na
programao oficial dos eventos, fosse nas discusses entre os participantes. Somandose a essa discusso, de certa forma, interna ao campo da sade mental, houve um grande
nmero de entrevistas e discusses nos meios de comunicao, e incontveis matrias
publicadas em jornais de circulao nacional.
Enfim, o projeto de lei efetivamente colocou em pauta, nos diversos setores
sociais, a questo da loucura, dos direitos humanos e sociais, e as formas de tratamento
no campo da psiquiatria, provocando uma reflexo sobre a relao da sociedade com a
questo da loucura.
O impacto que a idia de viver em uma sociedade sem manicmios provoca
no imaginrio social sempre me intrigou, e provocou o desenvolvimento de um trabalho
anterior no curso de Mestrado em Sade Pblica, Escola Nacional de Sade Pblica 12

Fiocruz (Pereira,1997). Neste trabalho estudei as representaes sociais em torno da

loucura a partir de dois grupos de familiares, um que tinha proximidade com o modelo
hospitalar, e outro com um novo servio, criado nos moldes da ateno psicossocial.
Pude observar como os servios de sade podem provocar repercusses na forma dos
familiares lidarem com a questo da loucura, da doena mental. Pudemos pensar, a
partir dessa observao, que o prprio aparato tcnico-cientfico da medicina
psiquitrica veio possibilitar uma forma determinada das sociedades lidarem com a
loucura, ou seja, como diz o dito popular: lugar de louco no hospcio.
O projeto de lei, em estudo, trazia em sua proposta original uma negao deste
entendimento, na medida em que propunha a extino dos hospitais e sua substituio
por outras formas de ateno. Seria ento possvel viver sem hospcios? Para onde iriam
os loucos ento? possvel tratar a doena mental fora do aparato hospitalar? E como
ficaria a psiquiatria sem o dispositivo a partir do qual ela fundou seu prprio saber?
Essas so apenas algumas questes que foram colocadas em cena na discusso
sobre o projeto, e, que em certa medida, estiveram presentes no debate legislativo
estudado nesse trabalho.
Diversamente de outras reas em que as discusses eram protagonizadas
exclusivamente pelo corpo tcnico especializado, a sade mental teve como atores
privilegiados, no s os profissionais da rea, mas tambm outros setores da sociedade.
A participao ativa dos usurios, familiares e do movimento social em torno da luta
por uma sociedade sem manicmios tornou-se cada vez mais preponderante e singular
na histria brasileira.
Pensamos que o iderio do movimento social em torno da sade mental
influenciou significativamente na configurao das polticas de sade mental
caractersticas do Projeto de Reforma Psiquitrica brasileira, tendo participado tanto da
formulao da demanda quanto das propostas de transformao.
A conjugao entre os interesses da classe mdica, das associaes de familiares
e usurios, dos profissionais de sade, e de tantos outros atores, trouxe um novo
colorido, enriquecendo assim todo o processo de formulao das polticas na rea.
Como forma de abordar o objeto em estudo foi utilizada a metodologia de
anlise de polticas, em que os cenrios, atores e instituies envolvidos se relacionam
de forma dinmica no processo da produo de polticas.
O campo de pesquisa foi desenvolvido atravs de consulta a fontes histricas, a
bibliografia relacionada ao tema e aos debates no Congresso Nacional, atravs de
documentos oficiais de tramitao do projeto de lei. Em outras palavras, o campo de
13

pesquisa foi o debate em torno da lei, tal como ocorreu no mbito do Congresso
Nacional; como os atores, os interesses, as estratgias de enfrentamento, chegavam e
eram desdobrados no cenrio maior da tomada de deciso quanto sua aprovao.
Buscamos com isso poder nos aproximar de como ocorreu a transformao de
um interesse de um grupo especfico em um tema geral, de significado poltico,
relacionado a toda a sociedade brasileira, que culminou na criao de uma norma
jurdica de garantia de direitos sociais a uma parcela da populao, que pode ser
considerada inovadora em nosso pas.
Pretendemos contribuir para o prprio percurso da reforma psiquitrica
brasileira, em curso no nosso pas, na medida em que os atores, e o iderio presentes na
discusso legislativa ainda se mantm, em diferentes medidas, na arena de discusses e
decises, agora fora do mbito parlamentar, no prprio processo de implantao da
poltica.
O primeiro captulo deste trabalho apresenta as opes terico-metodolgicas
que nortearam a pesquisa, ou seja, a insero do objeto de estudo no campo das cincias
sociais, e a metodologia para anlise de produo polticas.
As relaes entre psiquiatria e lei presentes no nascimento da psiquiatria e na
crtica construda pela experincia da psiquiatria democrtica italiana esto presentes no
segundo captulo, que parte dos estudos de Robert Castel (1978) sobre o nascimento da
psiquiatria no contexto francs e chega ao rico processo de crtica psiquiatria e suas
instituies na matriz do pensamento basagliano.
Construiu-se ento um resgate histrico dos documentos legais no campo da
psiquiatria no nosso pas, buscando contextualizar o seu surgimento.
O quarto captulo identifica e analisa as principais tendncias de renovao na
legislao psiquitrica no contexto internacional, em que a garantia de direitos ganha
fora, contextualizando assim, a experincia brasileira discutida nos captulos
posteriores.
Passa-se ento analisar o prprio processo de formulao da poltica de sade
mental brasileiro, que desenvolvido em trs captulos consecutivos. Um primeiro que
apresenta os antecedentes da elaborao do projeto de lei, situando o surgimento da
necessidade de mudanas na legislao existente na poca. Ento, analisa-se o prprio
processo de tramitao do projeto de lei no poder legislativo, buscando configurar as
discusses presentes e identificar as principais linhas de argumentao desenvolvidas ao
longo dos doze anos de percurso legislativo.

14

A partir da anlise do percurso legislativo e da reviso documental e

bibliogrfica foram identificados quatro principais atores/grupos de interesse que so
descritos e analisados no penltimo captulo deste trabalho.
Finalizando o trabalho, alguns pontos importantes da anlise desenvolvida so
retomados e apresentam-se possveis caminhos e desafios para o campo das polticas de
sade mental em nosso pas.

15

Captulo 1
O caminho da pesquisa: estratgias terico-metodolgicas

A pesquisa em cincias sociais tem especificidades decorrentes do seu prprio

objeto de anlise e campo de estudos. A construo de um projeto de pesquisa no
campo das cincias sociais deve levar em considerao essas especificidades e
pressupor a utilizao de ferramentas deste campo para o entendimento e conhecimento
da realidade.
O nosso objeto de estudo tem uma filiao explcita ao campo das cincias
sociais, e assim a proposta de trabalho desenvolvida teve como elementos norteadores
os pressupostos bsicos para o desenvolvimento de pesquisas nesta rea.
Compartilhamos a caracterizao das especificidades das Cincias Sociais feita por
Minayo (1994). O primeiro aspecto que o seu objeto histrico, ou seja, existe em um
determinado recorte espao-temporal, o que faz com que os atores, instituies, grupos
sociais estejam inseridos em um contexto delimitado, estando em contnua
transformao. Desta forma, o objeto da pesquisa em Cincias Sociais possui um
aspecto dinmico tanto na sua estrutura quanto na organizao.
Em decorrncia dessa caracterizao, o objeto de estudo tem conscincia
histrica, ou seja, decorrncia do seu tempo histrico, das conjunturas histricas,
polticas e sociais. Todos os atores envolvidos no processo, sejam instituies, grupos
estudados ou pesquisadores, so produtos do seu tempo histrico.
O compartilhar do tempo histrico entre grupos estudados e pesquisadores
introduz a terceira caracterstica especfica das Cincias Sociais, a identidade entre o
sujeito e o objeto de investigao. Embora estejam em posies diferentes, possuem um
fundamento comum: a investigao sobre os seres humanos, que os torna
comprometidos e solidariamente envolvidos.
As Cincias Sociais so intrinsecamente e extrinsecamente ideolgicas. A
cincia no isenta em si, ela veicula interesses, formas de entendimento,
posicionamentos polticos, construdos historicamente: A viso de mundo do
pesquisador e dos atores sociais esto implicadas em todo o processo de conhecimento,
desde a concepo do objeto at o resultado do trabalho. (Minayo, 1994, p.21).
Entretanto, no se pode deixar de considerar que a pesquisa sempre uma
tentativa de objetivao do conhecimento (Minayo, 1994), ou seja, atravs do arsenal
terico e metodolgico disponvel e selecionado busca-se uma aproximao da
16

realidade, porm sempre mantendo uma leitura crtica dos limites e implicaes
caractersticos desse processo.
A ltima especificidade das Cincias Sociais que o seu objeto essencialmente
qualitativo, pois envolve categorias de base histrica, cultural, poltica e ideolgica,
cuja apreenso s possvel atravs de estratgias que privilegiem esse aspecto, e que
levem em considerao que o objeto das cincias sociais complexo, contraditrio,
inacabado, e em permanente transformao. (Minayo, 1994, p.22).
Desta forma, a pesquisa aqui proposta leva em considerao o seu carter
histrico, e singular, e procura manter uma postura crtica constante de maneira a
ponderar a insero e implicao do pesquisador com o seu objeto, estratgias e
resultados do estudo.
A definio das ferramentas metodolgicas, tanto tericas como os instrumentos
para a pesquisa de campo, pode ser um recurso til para facilitar o trabalho do
pesquisador na tentativa de aproximao e dilogo com a realidade. Entendemos que
metodologia envolve tanto as concepes tericas quanto as estratgias tcnicas para
conhecimento da realidade. Desta forma, neste captulo apresentaremos aspectos
tericos que embasaram as estratgias metodolgicas para abordagem do nosso objeto
de estudo.
Introduziremos a discusso sobre anlise de produo de polticas buscando
delimitar a utilizao desta estratgia no escopo deste trabalho. Em seguida
apresentaremos as opes e abordagens utilizadas no desenvolvimento do trabalho de
campo.

17

1.1. Anlise de Produo de Polticas

No mbito deste trabalho estaremos abordando o processo de produo de

polticas pblicas, para tal buscaremos retomar algumas concepes relacionadas ao
termo poltica de uma forma mais geral, para ento delimitar os aspectos prprios desse
campo.
O termo poltica derivado do adjetivo originado de polis (politiks)
significando tudo o que se relaciona cidade, e assim ao que urbano, pblico e social
(Bobbio, 2000). A partir da obra clssica de Aristteles, intitulada Poltica, o termo foi
perdendo seu sentido original e caminhando para uma aproximao com o estudo das
atividades humanas relacionadas com o Estado, e o governo. Parte assim de um adjetivo
que caracteriza tudo relacionado cidade para designar um dos aspectos da vida nas
cidades.
O conceito de poltica tem ligao estreita com o de poder. Poder guiado tanto
pelo interesse de quem governa quanto de quem governado:
Para determinar o que o mbito da poltica abrange, no se pode
prescindir de especificar as relaes de poder que em toda sociedade
se estabelecem entre indivduos e grupos, entendendo-se poder como
a capacidade de um sujeito influir, condicionar e determinar o
comportamento de outro indivduo. O vnculo entre governantes e
governados, no qual se dissolve a relao poltica principal, uma
relao tpica de poder. (Bobbio, 2003, p.137).
A caracterstica fundamental do poder poltico a capacidade do uso da fora,
coero, ou seja, tem a primazia do fazer cumprir aquilo que determina. O conceito de
poder extremamente importante para os estudos de poltica, como tambm para o do
direito. Bobbio (2001) afirma que embora sejam usados em ambos campos de estudo,
raramente se referenciam. No existe dilogo entre essas duas formas de abordagem do
conceito de poder.
Esta relao se torna interessante ao nosso estudo tendo em vista que o direito
por natureza o campo de criao de normas jurdicas, de leis. Desta forma encontramos
a questo do poder tanto no prprio conceito de poltica, como no processo de criao
de normas jurdicas que muitas vezes sustentam as diversas polticas em prtica, e
expressam relaes de poder.
Um dos pontos fundamentais quando se enfoca a questo da poltica o
processo de deciso, ou seja, a forma como as idias, posies, valores so
18

institucionalizados. Lindblom (1981) ressalta que existem duas questes fundamentais

no processo decisrio: a eficcia na resoluo de problemas (o quanto determinada
deciso poltica vem responder s necessidades que a tornaram necessria), e a
sensibilidade ao controle popular (o quanto o processo permevel participao da
sociedade e dos cidados). A posio de Lindblom implica que esses dois pontos sejam
levados em considerao em todo o processo de formao de polticas, buscando assim
garantir a manuteno dos interesses primordiais de qualquer poltica, isto , a adoo
de medidas que respondam s necessidades socialmente evidenciadas, construdas com
a participao dos cidados.
Os objetivos e finalidades ao serem alcanados pela poltica so aqueles
considerados prioritrios para o grupo, que assegura que os fins da poltica esto sempre
em processo de mudana, no sendo assim constantes. No se pode falar ento em um
objetivo fundamental, ou primordial em termos de poltica pblica, o que existem so
finalidades determinadas histrica e socialmente.
Para que um tema torne-se objeto de polticas especficas necessrio que seja
considerado relevante para o conjunto de pessoas e instituies que constituem a
sociedade e o Estado.
As finalidades das aes polticas so plurais, sem que se possa defender a
existncia de um fim nico. Esta definio de finalidades se d atravs da eleio de
prioridades pelos grupos envolvidos na formulao das polticas (Bobbio, 2000).
Ao falar em polticas pblicas, pensa-se de um grupo de aes e estratgias do
Estado em relao a um determinado campo ou tema.
Vianna (1996) afirma que a formulao de polticas pblicas o prprio Estado
em ao, ou seja, o modo de operar do Estado, que se traduz no ato de fazer
polticas pblicas. (p.5).
A formulao de estratgias atravs das quais a sociedade lida com um tema
especfico se d sempre em um determinado contexto social, econmico, poltico e
histrico. A sade, por exemplo, tomada como objeto de preocupao e interveno
do Estado em momentos scio-histricos particulares. Os conceitos que envolvem a
sade, e as aes criadas a partir desses entendimentos so especficos, e resultado de
um processo histrico social, que tem atores, instituies, cenrios, e aspectos
relacionais diversos.
O campo da psiquiatria tambm obedece a esse princpio, que determina de
forma fundamental a prpria configurao desta disciplina, como ser discutido no
captulo seguinte.
19

O desfecho de uma histria se d de uma forma ou de outra, dependendo dos

personagens, dos cenrios, e das relaes existentes entre todos envolvidos. A
formulao de polticas pblicas tambm obedece a essa lgica.
Um processo de formulao de polticas pblicas incorpora algumas etapas
desde a colocao de um tema como relevante at a avaliao das polticas
implementadas a partir desse problema.
Alguns autores vm utilizando diferentes termos para designar as fases das
polticas (Lindblom 1981, Vianna, 1996, Labra, 2002), porm com alguma coerncia e
similaridade nas definies utilizadas. No escopo deste trabalho ser adotada a
nomenclatura utilizada por Vianna (1996) para as fases das polticas.
Vianna (1996) situa quatro fases na vida de uma poltica: construo da agenda,
formulao de polticas, implementao de polticas, e avaliao de polticas (p.6).
Para facilitar o entendimento do processo dinmico das polticas importante
conhecer as especificidades de cada fase que o constitui.
A primeira fase caracterizada pelo momento em que um tema passa a ser
considerado como um problema relevante para a sociedade e/ou para o Estado. Em
outras palavras, o momento de problematizao de um tema, a partir do que so
delineadas intenes de resoluo da questo.
Com isso chega-se segunda fase, que a formulao propriamente dita. Neste
momento, aps a identificao do problema a ser enfrentado, buscam-se alternativas de
resoluo, representadas na forma de aes.
Da problematizao chega-se a possibilidades de resoluo, para ento serem
construdas efetivamente propostas de mudana. Passa-se da deciso para a execuo.
Neste momento preciso colocar em prtica, configura-se ento a fase de implantao
das polticas.
Aps serem implementadas, as polticas precisam ser avaliadas, para que seja
possvel observar se o caminho tomado est respondendo, ou no, s questes colocadas
inicialmente. A fase de avaliao permite a retroalimentao do processo, recolocando,
quando necessrio, a exigncia de se retomar o processo de formulao das polticas.
Embora seja possvel delimitar as diversas fases das polticas, no possvel
situar a anlise em uma fase especificamente sem levar em considerao os demais
aspectos envolvidos no processo como um todo, nem exigir uma ordem natural do
processo. Ou seja, no possvel supor uma rigorosidade total no desenrolar de cada
fase, e/ou na sua seqencialidade.

20

Lindblom (1981) afirma que para o entendimento do processo de deciso

poltica no se pode olhar o processo de forma tpica, ou seja, encarando as fases como
seqenciais, e/ou analisadas separadamente. Para ele:
A abordagem tpica, passo a passo, importa tambm no risco de admitir
implicitamente que o processo decisrio avana de forma relativamente
ordenada, racional, como uma dissertao acadmica que tem principio,
meio e fim, estando cada parte associada logicamente s outras. Esta uma
premissa que precisa ser contestada.. (p.10)
O processo de anlise de polticas dinmico em si, e embora suas fases sejam
identificveis, uma anlise que compreenda somente o que se passa em uma delas sem
considerar as relaes dinmicas envolvidas, no possibilitaria uma aproximao da
riqueza que o processo possui.
Lindblom (1981) afirma que:
Uma anlise tpica da deciso poltica, que focalizasse predominantemente
cada etapa em particular poderia obscurecer os fenmenos e temas
universais, ao se concentrar nos aspectos da poltica especficos de cada
etapa. (p.9).
Desta forma, entende-se que s possvel realizar uma anlise que leve em
conta este aspecto dinmico, mesmo quando se focaliza uma ou mais fases do processo.
Somente a viso do todo pode garantir o entendimento do papel de cada parte na
construo do processo, e suas relaes com o todo.
Mais uma vez Lindblom (1981) contribui neste sentido: para compreender o
que se passa no processo de deciso poltica precisamos entender a atividade poltica no
seu conjunto. (p. 11).
Para a realizao de uma anlise de polticas consistente e que possa contribuir
para o entendimento do processo poltico deve-se considerar os atores, os cenrios, as
instituies, as relaes possveis, o contexto social, a organizao poltica, e os
aspectos histricos envolvidos.
Vianna (1996) afirma como ponto de partida do processo de anlise de polticas
devem ser observados os seguintes pontos:
a) caractersticas das agncias pblicas fazedoras de polticas;
b) atores participantes do processo de fazer polticas;
c) mecanismos, critrios e estilos decisrios utilizados pelas instituies
responsveis por fazer polticas;
d) relaes entre as agncias e os atores;
21

e) variveis externas que influenciam o processo.

A separao desses pontos a serem observados bastante til para a realizao
do processo de pesquisa e anlise, porm, deve-se sempre levar em considerao o
aspecto dinmico e interacional envolvido no processo.
O primeiro ponto coloca a necessidade da identificao de quem responsvel
pela produo de polticas, e de suas caractersticas.
O segundo ponto diz respeito a quem participa do processo, os atores e
instncias que de alguma forma influenciam, determinam e constrem as aes
inerentes ao processo.
Em relao aos atores produtores de polticas, Lindblom afirma que:
Para compreendermos quem ou qu formula polticas, preciso entender
as caractersticas dos participantes, os papis que desempenham, a
autoridade e os outros poderes que detm, como lidam uns com os outros e
se controlam mutuamente. (p.8).
Esse entendimento fundamental para a compreenso do processo, e somente a
partir dele vivel vislumbrar o jogo envolvido na produo de polticas.
Para Immergut (1996):
As decises polticas no so atos singulares tomados em determinado
momento do tempo, ao contrrio, so o resultado final de uma seqncia de
decises tomadas por diferentes atores situados em distintas posies
institucionais. (p.144).
Os atores incluem os grupos de interesses que lutam por determinado ponto de
vista em relao temtica em discusso. Estes grupos se organizam com a finalidade
de influenciar o processo decisrio, a partir dos seus objetivos especficos.
Immergut (1996) ao estudar a lgica das polticas de sade na Frana, Sua e
Sucia identifica a classe mdica como um grupo de interesse atuante no processo de
formulao de polticas nestes pases, e situa o conflito entre esta classe profissional e
os governos como um dos pontos principais deste processo.
E reforando o valor que o contexto poltico tem no processo, na medida que
determina o que possvel ser feito pelos grupos de interesse para modificar o curso
das polticas, a autora afirma: Dependendo da lgica do processo decisrio, h
diferentes estratgias polticas disponveis para esses grupos de interesse e diferentes
grupos so privilegiados pelas instituies polticas em cada pas. (Immergut, 1996, p.
147).

22

O terceiro, aponta para o processo em si, ou seja, como funciona, que instncias
e percursos fazem parte do processo de construo e implantao das polticas pblicas.
Immergut (1996) afirma que:
No existe um vnculo direto entre um dado conjunto de instituies
polticas e o resultado de uma dada poltica pblica. (...) Mas, ao definirem
as regras do jogo, elas realmente criam condies que permitem predizer a
maneira pela qual esses conflitos devero se desenrolar. (p.143).
O trabalho de Immergut (1996) tambm possibilita a visualizao de como
contextos e premissas semelhantes desembocam em conformaes diversas de polticas
de sade. A explicao para essa divergncia encontrar-se-ia na anlise das instituies
polticas de cada pas, que permitiriam funcionamentos singulares no jogo do processo
decisrio.
(...) resultados to divergentes no podem ser explicados por diferenas de
opinio entre os legisladores, pelas diferenas de partidos polticos ou por
diferena nas preferncias e nas organizaes dos vrios grupos de
interesses envolvidos na questo. Ao contrrio (...) a melhor explicao
desses resultados se encontra na anlise das instituies polticas de cada
pas. So elas que estabelecem diferentes regras do jogo para polticos e
para grupos de interesse, buscando aprovar ou bloquear planos de ao.(...)
O conjunto dessas normas institucionais determina lgicas distintas de
tomada de deciso, que definem os parmetros da ao do governo e da
influncia dos grupos de interesse. (Immergut, 1996, p.140).
Uma outra contribuio de Immergut para a compreenso deste tpico quando
a autora discute as instncias de veto (veto points), que seriam ocasies que
permitiriam o bloqueio das propostas em discusso. Estas ocasies seriam fundamentais
para a atuao dos grupos de interesses, tendo em vista que so momentos decisivos
para o destino de uma proposta, nos quais ela pode ser modificada, ou mesmo
finalizada. Para a autora: As posies de veto no so entidades fsicas, mas pontos de
incerteza estratgica, decorrentes da prpria lgica do processo decisrio. (Immergut,
1996, p.146). As oportunidades de veto permitiriam alterar decises em diferentes
etapas do processo de formulao de polticas. (Immergut, 1996, p.160).
O quarto ponto colocado por Vianna (1996) ressalta o aspecto interacional entre
agncias e atores, que geralmente uma das questes mais interessantes e ricas de todo
o processo. Os movimentos, as idas e vindas, a dinmica relacional existente entre as
instncias e os atores no cenrio da formulao das polticas.
23

O ltimo tpico diz respeito s variveis externas que podem ter alguma
influncia no processo, que so, muitas vezes, no previsveis, mas que tm grande
importncia na configurao do contexto no qual as polticas so produzidas.
Para Kitschelt (1986, apud Labra, 1999) os aspectos considerados como mais
relevantes para a anlise de polticas so: as arenas institucionais, o processo de
decision-making, os produtos ou impactos econmicos, sociais e polticos. Desta forma,
a anlise de polticas envolve instituies, atores, processos e resultados, que se
relacionam dinamicamente com formas de influncia recproca entre eles.
O campo da anlise de polticas pblicas , assim, um campo complexo,
dinmico e mutante, exigindo do estudioso um cabedal de conhecimentos tericos e de
dados empricos suficiente para que possa entender e explicar o que fazem os
governos, como e por que o fazem. (Labra, 1999, p.135).
Esta configurao estabelece exigncias ao processo de anlise, que implicam
em uma leitura ampla e complexa dos aspectos em jogo, na qual se torne possvel uma
articulao entre aspectos tericos e prticos, buscando configurar a dinmica que o
processo de anlise de polticas impe.

24

1.2. Mtodo e tcnicas de pesquisa

Este trabalho est centrado nas fases de construo da agenda e formulao de

polticas, com nfase na segunda. Portanto, as fases de implementao e avaliao no
foram abordadas tendo em vista os limites impostos pelas caractersticas do prprio
processo de Reforma Psiquitrica, ainda em implantao no pas.
O perodo estudado compreende desde a apresentao do projeto de lei no
legislativo at a aprovao e promulgao pelo Executivo da Lei Nacional de Reforma
Psiquitrica (n 10.216, de 2001), ou seja, entre os anos de 1989 e 2001.
O aprofundamento no perodo de 1989-2001 tornou-se necessrio tendo em vista
o intenso debate poltico existente, alavancado pela tramitao do projeto de lei de
reforma psiquitrica.
A fase de surgimento da questo, precedente ao perodo estudado tambm foi
levada em considerao na anlise, tendo em vista que este perodo fez parte da
organizao da agenda do iderio da Reforma Psiquitrica, que trouxe consigo a
necessidade de reviso legislativa no campo da psiquiatria.
A estratgia para a aproximao do nosso objeto de estudo compreendeu uma
pesquisa documental abrangente, tendo como eixo principal o debate legislativo.
Os documentos analisados permitiram esquadrinhar o dilogo entre diferentes
atores e instituies participantes do processo de formulao das polticas de sade
mental. Quer dizer, a seleo documental buscou revelar a configurao dos diferentes
discursos e posies frente ao processo legislativo que marcou a formulao da referida
lei. A eleio das fontes documentais principais objetivou garantir a representatividade
dos atores sociais e grupos de interesses presentes no processo. Em suma, no se
pretendeu esgotar todo a produo documental existente neste tema, mas sim constituir
um corpo documental que pudesse refletir a totalidade dos discursos em suas mltiplas
dimenses (Minayo, 1994).
O debate legislativo, eixo principal da pesquisa, foi examinado a partir dos
documentos oficiais do processo de tramitao do projeto de lei no poder legislativo. As
apuraes foram obtidas na base de dados da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal. A partir desse levantamento foram selecionados os documentos que permitiram
o acompanhamento das discusses presentes no debate1.
1

No foram consultados documentos que tinham teor apenas administrativo, como por exemplo os que
faziam referncia apenas a sua movimentao entre setores.

25

Optou-se por consultar as publicaes oficiais do poder legislativo: Dirio do

Congresso Nacional, Dirio da Cmara dos Deputados e Dirio do Senado Federal.
Os documentos da tramitao na Cmara dos Deputados foram acessados em
forma digital atravs de sistema prprio, que permite a visualizao e impresso das
publicaes oficiais atravs da rede mundial de computadores.
No Senado Federal a consulta foi realizada diretamente no arquivo da SubSecretaria de Informaes desta instituio. Os documentos foram fotocopiados aps
localizao e seleo manual.
Foram consultados tambm peridicos cientficos no campo da psiquiatria, com
o objetivo de trazer o debate provocado pelo projeto de lei no mbito da academia e
espaos de divulgao cientfica. Trs peridicos editados por instituies universitrias
com produo cientfica relevante no campo da psiquiatria foram consultados. As trs
instituies so sediadas na regio sudeste, sendo duas no Rio de Janeiro e uma em So
Paulo, a saber: Jornal Brasileiro de Psiquiatria (RJ), Revista Brasileira de Psiquiatria
(SP) e Informao Psiquitrica (RJ). Essas fontes foram complementadas com artigos
pertinentes ao tema levantados mediante reviso bibliogrfica adicional.
A discusso presente nos meios de comunicao tambm foi objeto de estudo.
Consultou-se basicamente o material publicado na imprensa escrita (Rio de Janeiro e
So Paulo).
Outra rea abarcada pela pesquisa documental abrangeu a produo do
Movimento Nacional da Luta Antimanicomial, movimento social que teve papel
fundamental no processo de formulao do projeto de lei. Foram consultados
prioritariamente os relatrios dos quatro encontros nacionais ocorridos durante o
perodo estudado (1993, 1995, 1997 e 1999), alm de outras fontes documentais
existentes.
O debate com as instncias de controle social existentes no Sistema nico de
Sade (SUS) tambm foi alvo da pesquisa. Foram revisados os relatrios das duas
primeiras Conferncias Nacionais de Sade Mental (1987 e 1992), alm de documentos
deliberativos do Conselho Nacional de Sade sobre a temtica em foco.
Alm dessa pesquisa documental sobre o processo de formulao propriamente
dito, foi realizada ampla reviso de bibliografia, nacional e internacional, que
fundamentou as anlises tericas e contextuais presentes nesse estudo, e que so
apresentadas nos captulos seguintes.
Foi realizada tambm uma reviso histrica da legislao no campo da
psiquiatria em nosso pas, mediante consulta base de dados legislativos do Governo
26

Federal. Foram selecionados os principais documentos legislativos desse percurso, que

foram acessados digitalmente nesta base, ou atravs de consulta Coleo de Leis do
Brasil, do acervo da Biblioteca da Assemblia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro.
A anlise do material coletado teve como linha mestra o entendimento de que,
como j foi disto, o processo de produo de polticas dinmico, abrange diversos
atores, cenrios, e instituies. A anlise no procurou obedecer a um relato cronolgico
dos eventos do perodo, mas sim se buscou construir um exame da dinmica do
percurso, procurando trazer a cena toda a riqueza do processo de construo da poltica
de sade mental caracterstica do Projeto de Reforma Psiquitrica brasileira.
Como primeiro estgio da anlise foi realizada uma leitura exaustiva de todo o
material coletado buscando identificar as etapas principais do processo de formulao,
assim como as discusses preponderantes e posies dos principais atores sociais e
grupos de interesses participantes. Buscou-se configurar a dinmica presente, e a forma
como ela foi se conformando nas diferentes etapas do processo decisrio. Foram
tambm levadas em conta as histrias dos grupos de atores e interesses e seus
posicionamentos anteriores. A anlise obedeceu tanto uma leitura individual dos
documentos, quanto uma abordagem transversal do conjunto do material coletado.
As anlises desenvolvidas foram situadas nas conjunturas polticas e sociais, de
maneira a contextualizar o debate.

27

Captulo 2
Psiquiatria e Lei: nascimento da psiquiatria e a sua crtica radical

Neste captulo abordaremos as formas pelas quais a constituio dos saberes e

prticas psiquitricas manteve uma relao prxima s questes polticas e sociais. Esta
opo busca respaldar a discusso do processo de construo da nova poltica de sade
mental no pas onde, de certa forma, apesar das novas geraes de atores e novos
cenrios sociais e polticos, reedita muitas das questes e argumentos que estiveram
presentes na histria da psiquiatria.
Procuraremos demonstrar como a relao entre a garantia legal de direitos e o
poder mdico psiquitrico esteve permanentemente em tenso durante a histria da
psiquiatria, e de suas prticas. E como o asilo, ou hospital psiquitrico, como instituio
nodal da constituio da psiquiatria mantm em sua existncia as bases desse poder.
O Projeto de Lei n 3657, de 1989 trazia como proposta primordial o desmonte
dessa estrutura. O estabelecimento especial para tratar os doentes mentais criado
atravs de medida legal, estava prestes a ter seu final tambm determinado por lei. E
com isso levantou-se toda a discusso em torno desse projeto. Falava-se no apenas de
uma mudana na assistncia, mas enfrentava-se quase duzentos anos de prticas e
saberes em torno da loucura.
Antes de aprofundarmos essa discusso retomaremos o ponto de constituio da
psiquiatria objetivando trazer luz as principais relaes entre esse saber e a questo
dos direitos sociais, cidadania e lei. Recorreremos a duas linhas de pensamento
contemporneas e congneres, uma francesa, representada pela obra de Robert Castel
(1978), e outra italiana, com Franco Basaglia (1982a, 1982b, 1985).
Com isso buscamos reforar o nosso pressuposto de que as propostas de
transformao nos instrumentos normativos do campo da psiquiatria esto
intrinsecamente relacionados ao saber psiquitrico, suas instituies e seus poderes. E
que toda a discusso envolvida em uma proposta de mudana, como no caso brasileiro,
enfrenta as resistncias para a manuteno das bases estruturais desse saber.

28

2.1. O nascimento da psiquiatria e a sua relao com os aspectos jurdicos

A histria da constituio da psiquiatria enfrentou em todo o seu percurso a

relao entre esse saber e as questes sociais e jurdicas. O estatuto social do louco foi
delineado a partir de articulaes entre o saber cientfico e as exigncias polticas,
jurdicas e sociais. A questo da periculosidade do louco foi um ponto fundamental para
esse delineamento.
Voltaremos ao nascimento da psiquiatria na Frana, seu cenrio privilegiado,
enfatizando a relao entre esse saber e o surgimento da lei francesa que diz respeito
doena mental e as formas legitimadas para lidar com ela. A lei francesa foi
reconhecidamente inspiradora de vrias outras legislaes nacionais surgidas no fim do
sculo XIX e incio do sculo XX, incluindo a brasileira.
As sociedades desenvolveram historicamente diferentes formas para lidar com o
fenmeno da loucura em seus percursos histricos. Todavia, a criao de um lugar
especfico para confinamento e tratamento o louco muito recente na histria da
humanidade, sendo contempornea e caracterstica do prprio nascimento da
psiquiatria.
A criao de um estabelecimento especial para os loucos constitui uma ruptura
na histria dos saberes e prticas sociais no trato com a loucura, que inaugura uma nova
era caracterizada pela ascenso do hospital psiquitrico como instituio executora das
prticas com a loucura.
A transformao da loucura em um fenmeno mdico, e com isso, passvel de
interveno especializada teve nos trabalhos de Pinel (1745-1826) seu ponto fundador, e
na Frana ps-revoluo francesa, seu cenrio provocador.
A Revoluo Francesa exigiu uma reflexo sobre as atitudes reconhecidas como
arbitrrias caractersticas do Antigo Regime. A queda do Estado Absolutista e do poder
do clero, alm da inaugurao do lema Liberdade, Igualdade e Fraternidade,
determinou a transformao imediata nas relaes entre os poderes, instituies e os
prprios homens. A excluso dos loucos, mendigos, criminosos e vagabundos passou a
ser questionada, tendo em vista a nova organizao social na qual os direitos eram
valorizados e a cidadania se tornava a base para o novo contrato social, em que cada
cidado era, ao mesmo tempo, sujeito e soberano.
Castel (1978) observa que antes da Revoluo Francesa, j existiam prticas
cotidianas de seqestro dos loucos, porm sem nenhuma especificidade, fosse nas suas
29

motivaes ou nas aes realizadas com essas populaes. A responsabilidade pela

seqestrao dos loucos era compartilhada pelos poderes executivo e judicirio. As
famlias tambm tinham um papel importante nesse processo, assumindo o lugar de
terceiro poder na trade da excluso. Estas poderiam solicitar o enclausuramento de um
ente por no terem condies, ou por no quererem, exercer as funes de vigilncia e
controle, fosse por dificuldades no manejo das estratgias de controle, ou por ameaa ao
patrimnio familiar. A partir dessa solicitao duas sadas eram possveis: ou se
recorreria a autoridade judiciria, ou ao rei para autorizar a seqestrao do louco, no
controlvel pela famlia. A conteno da loucura dava-se quando aconteciam
manifestaes que eram descabveis no contexto, perturbando o espao social e/ou
familiar. Em todos os casos as instncias do poder executivo e/ou do poder judicirio
garantiam os fundamentos para a legalizao da seqestrao. O poder judicirio,
embora sem ter um papel predominante, assumia funes de julgar a legalidade das
seqestraes e avaliar a necessidade dos bens serem colocados em tutela.
A trade da seqestrao, que tinha no poder real a sua base principal, s iria ser
abalada quando este poder foi reconhecido como arbitrrio. A quebra dessa relao
estvel com a queda da nobreza criou um espao a ser preenchido. A liberdade tornouse um bem fundamental a ser respeitado para o conjunto dos cidados na nova
sociedade contratual. Os loucos, diferentes dos demais excludos, exigiam medidas
especficas que o poder executivo no poderia mais assumir isoladamente, tendo em
vista as fortes crticas ao absolutismo. Era necessrio instaurar-se uma nova justificativa
para o asilamento, para a excluso. A excluso dos transgressores sem respaldo jurdico
no tinha espao na nova ordem social. O louco assumiu sua diferena dos criminosos,
para os quais existia a base legal para a seqestrao.
Castel (1978) afirma: em um sistema contratual, a represso do louco dever
construir para si um fundamento mdico, ao passo que a represso do criminoso possui
imediatamente um fundamento jurdico (p.38).
Os loucos diferenciam-se dos demais grupos enclausurados e, com isso, criou-se,
a partir da sua especificidade, um aparelho de saberes e prticas destinadas a eles, de
modo que se justificasse atravs de estratgias cientficas a sua permanncia no espao
de recluso. Assim, instaurou-se uma aliana inabalvel entre o poder poltico e o poder
mdico, em uma relao dialtica em que ambos se potencializavam.
Pinel foi reconhecido pelo ato de libertao dos loucos, mas esta atitude no
implicava em uma sada do espao de recluso, mas sim na sua transformao. Com
Pinel e a medicina mental, a seqestrao dos loucos passava a ter um objetivo mdico,
30

cientfico, ou seja, a loucura se tornava doena mental que, portanto, poderia ser tratada,
sendo ento possvel o resgate da razo. Passava a existir um motivo justo, cientfico,
tcnico para a seqestrao.
Castel (1978) refora esse aspecto:
O ato fundador de Pinel no retirar as correntes dos alienados, mas
sim o ordenamento do espao hospitalar. Atravs da excluso, do
isolamento do afastamento para prdios distintos, as categorias
misturadas no enclausuramento so desdobradas em tantas quantas
forem as razes para se tornar um assistido: pobreza, velhice, solido,
abandono pelos parentes, doenas diversas. A categoria da loucura se
destaca, ento, em sua especificidade, decantada dessas cumplicidades
ligadas pela universalidade da desgraa. E, dessa maneira, ela se
tornou doena. A partir do momento em que isolado em seu prprio
espao, o insano aparece, sem dvida, seqestrado como os outros,
porm, por outras razes. Por causa da doena. (...) ela revela a sua
natureza num desdobramento do prprio ato de isolamento. (p.83).
A justificativa da seqestrao encontrava no isolamento, com carter
teraputico, sua premissa cientfica inabalvel. A loucura era ento exposta em sua
natureza mdica, ao estudo e interveno dos alienistas, especialistas na sua cincia.
Pinel transformou o espao de excluso em um dispositivo mdico, de
assistncia, em consonncia com os desejos da filantropia e da benevolncia, e
atendendo as necessidades polticas daquele contexto.
Os loucos, alm de transgressores, eram tambm considerados como
desafortunados por haverem perdido a razo, atributo mais valioso para o homem. Com
isso, a medicina mental assumiu sua face de benevolncia e configurou sua filiao
corrente da filantropia to forte nesse contexto histrico.
A filantropia e a benevolncia objetivavam tambm instaurar instrumentos de
controle das populaes pobres, marginais, que insistiam em abalar as estruturas sociais
formalizadas:
O exerccio esclarecido da benevolncia fica, assim, compreendido
como o melhor instrumento de vigilncia e de manipulao do povo. A
relao de tutela que ele instaura desarticula toda possibilidade de
revolta, reproduz e estende a dominao de classe. (Castel, 1978,
p.127).

31

O nascimento da psiquiatria trouxe consigo uma dupla estratgia de controle: ao

mesmo tempo que justificava cientificamente os desejos polticos de manuteno da
ordem social reforava o cumprimento dos objetivos da filantropia.
A constituio do aparato legal para a prtica alienista iria demorar cerca de
quatro dcadas para acontecer de fato. No decorrer desse perodo, os saberes e prticas
da ento nascente medicina mental foram se solidificando e ganhando fora.
As prticas mdicas no campo da loucura j existiam no Antigo Regime,
embora de forma embrionria. Porm, a legitimao dessas prticas s iria ocorrer de
fato em 1838, com a promulgao de uma legislao especfica: at a votao da lei de
1838 a interdio constitui o nico procedimento verdadeiramente legal de seqestrao
dos loucos (Castel, 1978, p.47). Mesmo no Antigo Regime as aes de seqestrao j
possuam uma relao jurdica intrnseca e estabelecida formalmente atravs do
processo de interdio. Entretanto, a instncia jurdica no conseguia assumir
inteiramente o espao deixado pela sada do poder real, nem mesmo quando associada
s instncias administrativas existentes.
Castel (1978) afirma que: A etiqueta mdica possibilitou uma certa
credibilidade cientfica a um projeto poltico que, por sua vez, imps a escolha do tipo
de cientificidade desenvolvida. (p.118). Cincia a favor de necessidades polticas e
sociais, as quais garantiam legitimidade ao saber cientfico nascente: a psiquiatria
efetivamente uma cincia poltica j que ela respondeu a um problema de governo
(Castel, 1978, p.18). A medicina mental nascente tornou-se ento a via a ser tomada
como base para fundamentar para a seqestrao dos loucos. A medicalizao da
loucura transformou-se em um modo de administrao do problema ento colocado,
estabelecendo um ponto de deslocamento de uma questo inteiramente poltica para
uma questo meramente tcnica:
Medicalizar um problema mais desloc-lo do que resolv-lo, porque
autonomizar uma de suas dimenses, trabalh-la tecnicamente e,
assim, recobrir sua significao scio-poltica global, a fim de torn-la
uma pura questo tcnica, adscrita competncia de um especialista
neutro. (Castel, 1978, p.189).
Este deslocamento foi legitimado pelo prprio poder poltico com a elaborao e
aprovao de um estatuto legal que garantiu os pressupostos da psiquiatria e do seu
instrumento de cura, o hospital psiquitrico. A lei de 1838 instaurou um novo cenrio
legislativo para as questes da doena mental e suas formas de abordagem: A lei de 30
de junho de 1838, sobre os alienados, foi a primeira grande medida legislativa que
32

reconheceu um direito assistncia e ateno para uma categoria de indigentes ou de

doentes. (Castel, 1978, p.21).
O paradoxo entre a garantia do direito assistncia e a perda de liberdade,
caracterstica fundamental dessa assistncia, foi o fundamento para as prticas em torno
da loucura. A garantia de direitos sociais atravs de aes do poder pblico era um
aspecto considerado inovador dessa legislao, embora ao mesmo tempo ela fosse uma
garantia de perda de direitos, paradoxo que fundamentava os princpios do tratamento
psiquitrico nascente.
Reforando esse aspecto, Castel (1978) pontua que:
os alienados beneficiaram-se do primeiro encargo sistemtico,
reconhecido como direito e sancionado por uma lei que antecipa toda
a legislao social que vir cinqenta anos depois. No se
compreenderia esta originalidade se no a situssemos na linha
divisria de uma problemtica fundamental para a sociedade burguesa
nascente. Sobre a questo da loucura, por intermdio da sua
medicalizao, inventou-se um novo estatuto de tutela essencial para
o funcionamento de uma sociedade contratual. (p.34).
A lei reafirmou um compromisso de cumplicidade entre o conhecimento mdico
e as exigncias polticas e sociais para gerir os loucos. As contradies encontravam um
ponto de conciliao, um pacto formal de enfrentamento da questo: aps 1838 os
problemas permanecem, mas no h mais contradies abertas, aporias. A loucura
continua a provocar dificuldades. Ela cessou de ser um desafio. (Castel, 1978, p.225).
Com a instaurao da legislao de 1838 a relao entre loucura e justia passou
para um plano secundrio, com a assuno da justificao cientfica, mdica para a
seqestrao.
No cenrio francs, do sculo XIX, a medicina assumiu o papel principal:
A vitria mais clara dos alienistas, obtida graas ao apoio total da
administrao, foi ganha sobre o ponto aparentemente mais
espinhoso: a eliminao da justia de qualquer papel direto no
processo das admisses. (Castel, 1978, p.203).
Desta forma, a medicina mental era a protagonista, imbuda de todo poder legal,
no cenrio da seqestrao dos insanos.
O aparelho da medicina mental:
(...) surge sombra do legalismo. Inicialmente nutriu-se de suas
contradies a fim de conquistar seu prprio espao de interveno.
33

Posteriormente ele se desenvolveu mantendo, com a justia, uma

relao aparentemente polmica mas, de fato, dialtica. O instvel
equilbrio entre as duas instituies conspira para a realizao do
mesmo fim. Quer se trate de justia ou de medicina a mesma ordem
que est em jogo. Uma impe sua manuteno inscrevendo-a na
objetividade das leis e combatendo suas transgresses atravs de
sanes. A outra detecta em cada pessoa uma distncia com relao s
suas normas e tenta anul-la com remdios. (Castel, 1978, p.53).
Esse ponto vital para a compreenso dos debates que so lanados dcadas
frente no tocante reformulao das legislaes especficas nesse campo. O primado da
instncia mdica e/ou da instncia judiciria como base para justificao da
seqestrao matriz de importantes discordncias no cenrio de formulao de
aparatos legais.
A loucura passou a ser, com base na lei, uma questo de Estado. Assim, atravs
do arcabouo legal, foi desenvolvido todo um aparato mdico erigido por meio de um
estabelecimento especial gerido e administrado pelo poder mdico e pelo poder pblico.
Estabeleceu-se um estatuto para o louco inteiramente renovado, em que estar no asilo
sua marca principal. Uma nova aliana se impunha:
somente a partir de 1838 que foi realizado o amlgama: medida de
internao + regime interno determinado + incapacidade de gesto
dos bens + direito a tratamentos, no quadro de uma assistncia
especial. Mas no se trata de uma simples adio de elementos
diversos.

Ou

melhor,

esses

elementos

heterogneos

esto

indissociavelmente articulados a partir da noo de internao que

constitui sua matriz. O fato da internao confere, por si s, esse
status completo. Basta que o doente ultrapasse o umbral do asilo para
ser um alienado: inteiramente definido por uma dependncia
indissociavelmente mdica, institucional e legal. (Castel, 1978,
p.211).
A sntese alienista tinha no espao hospitalar, asilar, seu campo privilegiado de
atuao e desenvolvimento: A conquista do hospital pela psiquiatria foi mais segura e
mais regular porque a estrutura hospitalar oferece um terreno onde a tecnologia alienista
pode se desenvolver como num espao natural. (Castel, 1978, p.176).
Se a justificao para a excluso era mdica, ela somente poderia assumir sua
legalidade quando inserida em um contexto mdico, hospitalar: Se a seqestrao dos
34

alienados se opera supostamente por razes mdicas, deveria realizar-se num meio
inteiramente medicalizado. (Castel, 1978, p.205). O asilo era a garantia da legalidade
da internao.
Nesse espao era possvel estudar, classificar, e propor medidas de tratamento
para esse fenmeno que se tornou exclusivamente mdico, a doena mental.
O asilo para alienados assumiu posio central em toda a construo terica e
prtica da nascente medicina mental, palco principal das aes e do exerccio do poder
alienista:
se o asilo efetivamente a pea central do dispositivo da primeira
medicina mental, ele o como o lugar subordinador onde pode se
desenrolar melhor a estratgia de interveno psiquitrica. (...) ele
nada mais do que o meio que maximiza a eficcia de uma tecnologia
de poder (Castel, 1978, p.116).
O isolamento era o que permitiria que essa tecnologia do poder se desenrolasse
em todo seu vigor. Isolar para conhecer, isolar para tratar e isolar para proteger eis as
fontes cientficas que respaldavam as prticas de excluso. No asilo dirigido por um
mdico competente era onde essas estratgias poderiam alcanar os seus objetivos: No
asilo, uma pedagogia da ordem pode se desenrolar em todo o seu rigor. Nele o exerccio
da autoridade pode ser mais enrgico, a vigilncia mais constante, a rede de coeres
mais estreita. (Castel, 1978, p.116).
A estratgia alienista, que parte de uma explicao moral para as causas da
loucura e de uma teraputica de mesma base, o tratamento moral, desenvolvido em um
estabelecimento especial se encaixava perfeitamente nas necessidades do aparelho
poltico: a causalidade moral da doena anulvel atravs dos meios morais de
tratamento (Castel, 1978, p.114).
O isolamento como forma de proteo tinha respaldo e ao mesmo tempo
respondia s exigncias do entendimento do louco como perigoso. A periculosidade,
uma das bases do processo de excluso social, partia do pressuposto do entendimento
do louco como transgressor, aquele que perturbava a ordem. E caberia medicina
mental o papel de neutralizar esse perigo potencial: O que o movimento alienista visa,
fundamentalmente, abolir da paisagem social esse foco de desordem que a loucura.
(Castel, 1978, p.116).
Analisando o perodo inicial de aplicao da lei francesa Castel (1978) sugere
uma predominncia das internaes compulsrias sobre voluntrias, o que reforava a
associao entre doena mental e periculosidade. Ao mesmo tempo, a periculosidade
35

era o que muitas vezes garantia o direito assistncia: Diante dessas prticas, inmeros
alienistas se habituam a solicitar uma internao compulsria para todo doente cujo
acesso ao tratamento pretendam garantir. (Castel, 1978, p.222). Mais uma vez o
paradoxo entre garantia e ausncia de direitos entra em cena na constituio do saber e
prticas psiquitricas.
Foi esse contexto de criao de uma disciplina cientfica para lidar com um
fenmeno, antes mesclado com tantos outros que a sociedade buscava mascarar em suas
instituies de recluso, que se forjou um novo estatuto para os loucos. A nova ordem
contratual exigia essa transformao, e reforava o papel de novos atores que
legitimaram uma nova forma de relao, uma relao de tutela, baseada no poder
mdico, e tendo a instituio asilar, hospitalar o local legtimo de seqestrao.
Numa sociedade fundada no contrato, o alienado aquele que
escapa a qualquer tipo de relao contratual. Mas ele deixa, ao mesmo
tempo, de ser mcula, j que essa ausncia de direitos constitui o seu
status. Ele submetido a uma tutelarizao unilateral em todos os
nveis da relao mdica, institucional, jurdica e pblica da
assistncia. O conceito de alienao a expresso sinttica dessa
combinatria de dependncia. A noo de alienao, ou seja, o
produto, a conquista da medicalizao do louco. Medicalizar a
loucura constituiu exatamente na instituio desse status completo de
tutela. (Castel, 1978, p.212).
A tutela, com fundamento legal, era a base para todas as formas institudas de
relao com o fenmeno da loucura, agora doena mental.
Castel (1978) aponta que esse momento de ouro do alienismo, em que se
estabeleceu o modelo de relao com o fenmeno da loucura atravs do dispositivo
asilar e do tratamento moral, constituiu-se como um aggiornamento, isto , uma
atualizao das prticas existentes, atravs de uma modernizao de linguagens,
abordagens, uma ampliao de domnios e uma multiplicao de poderes. Enfim, deu-se
uma roupagem nova para questes e solues j em andamento. A medicalizao do
asilo no trazia uma nova abordagem, apenas atualizava uma forma j existente de
relao para com o fenmeno da loucura: o alienismo forjou seus instrumentos
procedendo ao aggiornamento de uma parte da instituio totalitria. (Castel, 1978,
p.128).
Desta forma, o asilo, a internao, foi a base a partir da qual se construram
todas as estratgias e saberes da cincia psiquitrica, sendo praticamente um
36

pressuposto para a existncia da psiquiatria. Sendo assim, questionar esse ponto abala as
vigas mestras que constituram esse saber. Castel aponta que isso tem sido uma barreira
nas possibilidades de transformao real nesse campo:
destruir o paradigma da internao arriscar-se a deixar deriva
todo o sistema alienista: legislao, contexto da prtica, fundamento
terico do conhecimento, concepo do tratamento... O que explica
que, durante mais de um sculo, poucos alienistas tenham tido
coragem de tent-lo (Castel, 1978, p.237).

37

2.2. Franco Basaglia: a crtica radical psiquiatria, seus poderes e instituies

Na segunda seo deste captulo apresentaremos algumas proposies do

pensamento de Franco Basaglia (1924-1980), psiquiatra italiano, principal protagonista
do processo de Reforma Psiquitrica na Itlia, nas dcadas de 1960 e 70.
O pensamento de Basaglia nos muito caro, tendo em vista a influncia de seus
trabalhos e idias no processo de Reforma Psiquitrica brasileiro. Basaglia esteve
presente no Brasil no final da dcada de 19702, momento em que a experincia italiana
encontrava

seu

grande

momento

de

transformao,

com

processo

de

desinstitucionalizao ocorrido na cidade Trieste, protagonizado por ele e sua equipe,

poca em que o processo brasileiro estava em seu nascimento.
Suas idias e experincias semearam inquietaes e propiciaram reflexes que
embasaram algumas experincias inovadoras no nosso pas, principalmente por sua
abordagem crtica, tanto epistemolgica quanto poltica, da prpria psiquiatria.
Para Basaglia, a questo a ser enfrentada no estava na modernizao das
tcnicas, conceitos e instituies da psiquiatria, mas sim no seu questionamento, e
desconstruo3. A relao entre as questes jurdicas e a psiquiatria no poderia deixar
de ser uma preocupao no pensamento de Basaglia, tendo em vista que esta relao
estava na prpria gnese do campo disciplinar da psiquiatria.
Basaglia (1982a) apresenta uma anlise sobre a relao entre lei e psiquiatria,
trazendo contribuies importantes para o escopo desse trabalho, que sero discutidas a
seguir.
Para Basaglia as legislaes, incluindo as relacionadas com a psiquiatria,
estariam sempre vinculadas aos contextos histricos e sociais onde se desenvolvem,
principalmente nas formas que o mundo da produo se organiza e as sociedades se
relacionam com os includos/excludos da relao produtiva. As transformaes nas
formas de produo influenciam diretamente essa equao e trazem novas exigncias e
formas de relacionamento. A loucura se inscreve nitidamente nesta relao e as
transformaes nas legislaes especficas para este campo vm acompanhando as
modificaes nas formas de produo material, cultural e simblica das sociedades no
mundo ocidental.

Basaglia veio ao Brasil pela primeira vez em 1975, retornando em 1978 para participar de um simpsio
de psicanlise no Rio de Janeiro. Em 1979 retornou para uma srie de conferncias, palestras, encontros e
debates (Rotelli & Amarante, 1992, p.47).
3
Sobre a perspectiva de desconstruo proposta por Basaglia ver Amarante (1996) e Barros (1992a).

38

Basaglia (1982a) situa o incio do sculo XVII como o momento em que surgem
nos pases industrializados as primeiras legislaes em torno da assistncia psiquitrica,
ao mesmo tempo em que se desenvolvem as primeiras definies e classificaes da
loucura/doena mental, da assuno da psiquiatria enquanto cincia e das suas
instituies.
Essa fase estaria relacionada com o momento de transformao social do sculo
XVIII provocada pelo surgimento do mercantilismo e a industrializao e o conseqente
processo de excluso-incluso do mercado de trabalho, a partir do qual os loucos
ganhariam visibilidade. A excluso dos loucos seria respaldada pela sua inabilidade:
no encontrariam lugar na ordem racional da sociedade, por no se inserirem na sua
ordem produtiva, por no serem capazes de produzir a partir da lgica existente.
A relao entre doena e improdutividade vai se mostrando como fundamental
para o delineamento do lugar que o louco e a loucura ocuparam nas sociedades
industrializadas, refletindo as estratgias de incluso x excluso do mundo produtivo.
Desta forma, a desrazo deveria encontrar seu espao em um lugar
especialmente produzido para ela, respaldado pela cincia: o manicmio.
Solo in quanto sistematizzata dalla scienza e contenuta nelle sue
istituzioni, la sragione pu far parte dellordine sociale: la malattia
diventa la sua definizione razionale, il manicomio il luogo che la
ordina e la contiene (Basaglia, 1982a, p.446).
Como j apontou Castel (1978), a cincia que respalda a criao da instituio
capaz de conter a desrazo era a medicina, que assumiu para si o trato da doena mental
e das instituies para seu controle.
La medicina, delegata al trattamento di tutto ci che stato collocato
nellarea della malattia, copre cos la contraddizione primaria da cui
trae origine, la separazione tra sano e malato. (...) Limproduttivit
che essa deve riparare si risolve nel corpo che essa assume come
oggetto delle sue tecniche. In questo modo la malattia, e concretamente
il corpo malato, si presentano come immagini speculari delle tecniche
che la scienza medica va via via elaborando. (...) Ci che la
produzione scarta malato, ci che malato va separato e preso in
carico dalla sua istituzione. (Basaglia, 1982a, p.446).
Entretanto, a loucura, ao entrar na esfera de competncia da medicina, trouxe
novas contradies tendo em vista que no era capaz, somente com seus instrumentos,
de dar conta do seu objeto especfico, e precisando associar-se sano jurdica.
39

O conceito de periculosidade social com origem do campo jurdico foi

incorporado a categorias mdicas, delimitando o prprio modelo mdico. Esta
contradio seria a base que fundamentaria a prpria psiquiatria: relao entre cura e
manuteno da ordem social: Se delinea cos la contraddizione di fondo della
psichiatria, ambiguamente sospesa, fin dal suo nascere, tra cura del malato e difesa
sociale, tra medicina e ordine pubblico. (Basaglia, 1982a, p.447).
A proteo dos loucos e a defesa da sociedade dos excessos da loucura
constituem, desde o inicio, os pontos sobre os quais se desenvolveu o debate na
psiquiatria e se assentaram seus instrumentos normativos.
As primeiras legislaes incluram a definio de periculosidade social,
sinnimo de doena, os objetivos e formas de tratamento em seus princpios.
A aproximao da psiquiatria com as normas jurdicas cresceu, e terminou por
estruturar a sua prpria configurao, determinando inclusive a definio do seu prprio
objeto, e sua funo social.
Para Basaglia (1982a):
la legge non solo delimita e definisce compiti e istituzioni della nuova
scienza, ma si spinge fino a disegnare i contorno, lidentit del suo
oggetto: la malattia ed i sintomi de suo insorgere. Il concetto di
periculosit sociale rappresenta cos, al tempo stesso, la ragione della
sanzione giuridica e la grande categoria diagnostica da cui si
ritagliano e si differenziano successivamente le altre (pp.447-448).
Este ponto fundamental para compreendermos o alcance que a questo da
periculosidade tem no campo da psiquiatria, que antes de tudo tem a funo de manter a
ordem social. As legislaes consagram esse papel psiquiatria e o lugar do louco como
potencialmente perigoso socialmente, passvel assim de uma sano, que passa a ser
mdica, e no apenas jurdica.
Basaglia (1982a) continua a desenvolver essa discusso reforando que o objeto
da psiquiatria era mais amplo que a medicina de uma forma geral, passando dos limites
do corpo orgnico, singular para abranger o corpo social.
A compreenso de que a psiquiatria teria seu campo de atuao no corpo social
foi estrutural no pensamento de Basaglia, e veio embasar as propostas crticas de
transformao da psiquiatria desenvolvidas por ele.
Para Basaglia (1982a) tudo o que a organizao social definia como perigoso
para o seu equilbrio era definido como doente, e assim deveria ser neutralizado a fim
de manter o bem-estar do corpo social.
40

Ci che nella psichiatria malatto infatti tutto ci che

lorganizzazione sociale definisce di volta in volta pericoloso per il suo
equilibrio. Curare la malattia significa perci incidere, devitalizzare,
asportare tutto ci che mette in pericolo il benessere del corpo
sociale. (p.448).
A psiquiatria assumiria o papel de agente dessa neutralizao, tendo o
manicmio o lugar especfico para o desenvolvimento das aes de restabelecimento de
sade, no dos indivduos, mas do corpo social.
Salute e guarigione sono perci, nella psichiatria, la salute e la
guarigione del corpo sociale: il singolo corpo malato diventa puro
germe, luogo di infezione, veicolo di contagio, che va riconosciuto,
selezionato e sterilizzato nel vuoto sociale del manicomio (1982a,
p.448)
A relao entre produtividade e improdutividade era transposta ao processo de
cura que se relacionaria possibilidade de restituir o corpo orgnico, singular, ao corpo
social, quando esse tivesse restaurado sua capacidade de produo, ou quando fosse
aberta a possibilidade de integr-lo na organizao produtiva. Colocavam-se, assim,
duas possibilidades de mudana: a primeira, que estaria nos indivduos, definida pelo
alcance dos objetivos trazidos pela insero na produo; a segunda, que seria definida
pela transformao da prpria organizao produtiva, que passaria a ter uma maior
permeabilidade e uma conseqente ampliao na sua capacidade de incluso.
A forma de custdia que a psiquiatria construiu foi justificada pela
periculosidade e pela conseqente necessidade de tratamento, que era representado pelo
prprio manicmio. O tratamento se dava pela e atravs da custdia.
Para Basaglia (1982a) no manicmio se assumiria a irrelevncia do sujeito, se
interromperia a histria, se suprimiria a identidade social, o indivduo se reduziria ao
seu desvio psquico (p.449).
Como j foi apontado, o desenvolvimento da psiquiatria foi fortemente marcado
pelas definies normativas, o que aproximou as suas instituies s do aparato
judicirio, mais do que s da prpria medicina. Ambas assumiram como objeto a
ameaa ordem social.
Come nel caso dellaparato giudiziario, loggetto della psichiatria
si definisce sul pericolo costituito dal comportamento deviante.
Giustizia e psichiatria hanno inoltre in comune i principi della

41

sanzione e della separazione, oltre a molta parte dellorganizzazione

istituzionale. (p.450)
O aparato normativo da psiquiatria definiu uma rede de regras que
regulamentavam todas as fases das aes tcnicas, incluindo a forma de reconhecimento
da doena, atravs da afirmao da periculosidade social, a sua sano e a conseqente
restrio de liberdade atravs da internao. O mdico assumiu o papel principal nesse
processo, sendo, inclusive, responsabilizado caso a ausncia de custdia produzisse um
comportamento desviante que rompesse com a ordem social. Os estabelecimentos de
tratamento e cura deveriam ser adequados para manter a custdia, neutralizando o
perigo e sendo fisicamente semelhantes s prises. (Basaglia, 1982a, p.451).
As legislaes, muitas vezes, apresentaram dispositivos de manuteno de
garantia de direitos que, porm, poderiam ser transpostos sob a justificativa tcnica,
mdica.
Basaglia (1982a) ressalta que quase todas as legislaes europias buscavam
confiar psiquiatria uma funo definitiva de cura, mesmo que acompanhada da
custdia. O processo de harmonizar, na prtica, o modelo psiquitrico com o carcerrio,
tornou-se o problema central da tcnica de interveno da psiquiatria (p.451).
A aproximao das instituies psiquitricas das carcerrias foi alvo de intensas
crticas no pensamento basagliano, que construiu uma reflexo consistente sobre as
instituies psiquitricas como instituies de violncia (Basaglia, 1985).
Este pensador identifica o primeiro momento de reviso normativa da psiquiatria
no perodo aps a Segunda Guerra Mundial, quando a transformao da organizao
produtiva fez necessria a recuperao das populaes consideradas no hbeis, a
estrutura manicomial era questionada enquanto prtica e ideologia. O automatismo da
sano diagnstico da doena corresponde ao prognstico de cronicidade e a
irreversibilidade do tratamento foram os pontos de atrito entre o manicmio e a
organizao produtiva. (Basaglia, 1982a, p.453).
Podem ser identificados dois efeitos desse atrito: a incoerncia ideolgica e a
ineficcia funcional do manicmio. A incoerncia ideolgica se expressava como
suspenso generalizada dos direitos individuais em uma fase da histria em que estes
so enfatizados e a ineficcia funcional, contrria organizao produtiva, como
obstculo absoro da nova fora de trabalho e reproduo daquela j integrada.
A condio para uma nova fundao da psiquiatria era que se instaurasse uma
continuidade ideolgica e organizativa, entre reparao do corpo social (como controle

42

do seu equilbrio produtivo) e reparao do corpo singular (como tutela da sua

potencialidade de trabalho). (Basaglia, 1982a, p.453).
O novo contexto social e histrico surgido no ps-guerra faz com que a
psiquiatria elabore uma nova abordagem para a questo da loucura que pudesse
responder s novas exigncias do mundo produtivo e das normas sociais.
O foco de interveno passava a ser o prprio manicmio; tanto as regras que
estruturavam sua rigidez interna, quanto os dispositivos que regulamentavam as trocas
com a vida social. A ineficcia da custdia como nico sistema de tratamento e a
extenso generalizada da sano jurdica assumiram o centro da discusso. Outras
possibilidades para o tratamento psiquitrico foram apontadas nas experincias do psguerra, e o asilo comeava a ser redefinido.
As revises legislativas surgidas nesse contexto possuam alguns aspectos
semelhantes e estavam relacionados com a redefinio da psiquiatria como saber e
como instituio, delineando o modelo da nova ordem psiquitrica (Basaglia, 1982a).
Os instrumentos normativos criados trouxeram a regulamentao das internaes
voluntrias e obrigatrias, com critrios de uso delimitados pelos mdicos, que
definiriam uma sano mais leve ou mais rgida de acordo com os recursos
institucionais existentes e os distrbios apresentados: La tutela dei diritti individuali,
che queste disposizioni tendono a garantire, spostata cos totalmente dentro il terreno
istituzionale ed affidata come problema medico, al tecnico. (Basaglia, 1982a, p.455)
Os novos dispositivos de tratamento psiquitrico trazidos pelas experincias do
ps-guerra no viriam substituir o manicmio, mas sim compor uma rede de servios na
qual o manicmio mantinha o seu lugar, no mais nico, mas ainda fundamental.
A sano jurdica permaneceu, porm no mais exercida de uma nica forma,
mas dosada de acordo com a situao e os recursos existentes:
Si assiste cos ad una diffrazione della sanzione che si dosa per
gradi nei differenti livelli del circuito e si polarizza, nella forma
classica dellinternamento, nellarea pi severa e rigida del circuito
(il manicomio ed il manicomio criminale) che sopravvivono
sostanzialmente inalterati come luoghi in cui precipita, dopo un
percorso tanto automatico quanto graduale la forma di malattia pi
impermeabile alle nuove modalit di controllo e pi irreducibile alle
risposte offerte dai servizi. (Basaglia, 1982a, p.456)
Basaglia (1982a) ressalta que a transformao do modelo de gesto
caracterstico desse perodo foi baseada em uma interveno legislativa mnima, que
43

no afetou a estrutura nem o significado das normas construdas no momento do

nascimento da psiquiatria.
A real transformao possvel e necessria deveria partir de um questionamento
da prpria funo da psiquiatria, o que no ocorreu nas revises normativas e
experincias de reforma do perodo ps-guerra.
Basaglia (1982a) analisa as propostas italianas de transformao dos
instrumentos normativos, considerando que a experincia do final da dcada de 1970
trouxe tanto uma crtica e tentativa de superao do manicmio, quanto o confronto
com as contradies do sistema normativo existente, buscando uma redefinio da
questo da sano jurdica, e da periculosidade social4.
Entretanto, para este autor, a mudana na legislao no seria suficiente para
garantir uma transformao efetiva da psiquiatria. A questo fundamental estaria nos
processos sociais que as embasam. A tarefa que se coloca abrir constantemente as
contradies. No era possvel existir resposta no interior da estabilidade social
constituda sem que se colocassem radicalmente em discusso as suas prprias bases.
O ponto de partida da experincia italiana de construir uma situao alternativa
para a assistncia foi a prpria psiquiatria. Sem a sua face cientfica e a cultura
ideolgica, a psiquiatria se mostraria pobre. Ao desmistificar a funo mdica do
manicmio, desvendou sua realidade verdadeira, uma realidade de misria, perdendo,
assim, a sua especificidade sobre da loucura. Era preciso evidenciar as contradies para
demonstrar que a instituio psiquitrica no era nada mais que um meio de controle
social, de modo que o poder estatal seria compelido a criar algo de substitutivo
(Basaglia, 1982b, p.481).
O caminho possvel para o Estado a criao de normas, mas nem sempre elas
garantem uma efetiva transformao da realidade:
Quello che lo stato pu fare sono le leggi, ma le leggi, a loro volta, sono
unastrazione se non vengono applicate (...) La legge dunque esprime un dover essere,
non una realt. (Basaglia, 1982b, p.475).
As normas e leis seriam instrumentos importantes que poderiam permitir as
mudanas, mas no viriam garantir que elas ocorressem. Desta forma, a criao de uma
lei abriria uma nova ordem de processos sociais, deixando a questo ainda em aberto,
no sendo assim um ponto de chegada, mas sim o incio de uma nova caminhada,
permitida pelo novo cenrio que a lei configura.
4

A experincia italiana de reviso legislativa (Lei 180/78) ser objeto de discusso no captulo 4 deste
trabalho, quando analisamos as tendncias legislativas internacionais no campo da psiquiatria.

44

Captulo 3
Psiquiatria no Brasil: organizao do aparato legislativo (1841-1934)
A psiquiatria, suas teorias e prticas so construes datadas histrica e
socialmente. As leis de um pas afirmam as formas de organizao propostas para que a
sociedade possa lidar com determinados temas tidos como relevantes para o conjunto de
instituies, atores e poderes que a compem. A relao entre psiquiatria e lei
praticamente constitutiva da formao desse campo de saber e prticas. Neste captulo
sintetizaremos o percurso de criao e institucionalizao da psiquiatria no Brasil tendo
como fio condutor a organizao dos primeiros instrumentos legais relacionados com a
questo da doena mental. Tomaremos como base as decises dos poderes executivo e
legislativo, de base federal, que criaram as diretrizes iniciais para a formulao das
primeiras tendncias polticas no campo da psiquiatria. O perodo analisado compreende
os anos de 1841 a 1934 que, respectivamente, definiram a criao do primeiro
estabelecimento especial para os alienados e a elaborao do instrumento legal que veio
a ser modificado pela atual Lei de Reforma Psiquitrica (10.216/01), nosso objeto de
estudo. No temos a inteno de fazer um estudo exaustivo desses instrumentos legais,
nem percorrer a totalidade dos documentos elaborados no perodo, mas sim, utilizar as
principais propostas e inovaes como forma de pontuar o processo de formao da
psiquiatria, em especial, sua relao com as questes tcnicas, polticas, sociais e
culturais.
No ano de 1841 o Imperador D. Pedro II determina a criao de um hospcio
destinado ao tratamento dos alienados, como marco na instituio da psiquiatria
enquanto disciplina especfica para lidar com a questo da loucura em nosso pas. A
criao desse estabelecimento especial foi precedida de um intenso debate nas esferas
mdico-cientficas da poca, em torno da urgncia de dar respostas tcnicas para a
questo da loucura.
As transformaes no cenrio da vida nas cidades traziam novas exigncias,
dentre elas, a retirada dos loucos que vagavam pelas ruas, perturbando a ordem social.
Resende (1987) agrupa as circunstncias que possibilitaram as estratgias de
recluso da loucura na sociedade brasileira: Desordem franca e ociosidade, perturbao
da paz e obstculo ao crescimento econmico (p.35).
Para esse mesmo autor, as semelhanas entre os contextos que propiciaram a
emergncia da loucura e do louco como problema social na Europa, no sculo XVI, e no
Brasil, no incio do sculo XIX, deveriam considerar as especificidades e diversidades
45

dos dois contextos. As condies de urbanizao e industrializao que poderiam estar

associadas ao contexto europeu, no eram ainda presentes no Brasil, e mesmo assim, a
circulao de doentes pelas cidades pedia providncias das autoridades (Resende,
1987, p.30), podendo espelhar assim uma tentativa de importao de idias do
continente europeu, especialmente de Portugal.
A ociosidade, vadiagem, mendicncia eram imagens associadas ao louco no
meio urbano e exigiam conteno por parte do poder pblico para o bem da harmonia e
desenvolvimento social:
Socialmente ignorada por quase trezentos anos, a loucura acorda,
indisfaravelmente notria, e vem engrossar as levas de vadios e
desordeiros nas cidades, e ser arrastada na rede comum da represso
desordem, mendicncia, ociosidade. (Resende, 1987, p.35).
A associao dos loucos, de forma indiferenciada, aos demais marginalizados
sociais fez com que eles tambm viessem a ocupar os espaos de recluso existentes,
como as prises, para a manuteno da ordem social.
O clamor por respostas que pudessem conter a desordem era forte na sociedade
de ento, e comeava a alcanar uma maior repercusso no Imprio. A introduo de
novas formas de comunicao e organizao pode ser considerada como elemento
facilitador do crescimento do reclame social de recluso dos desordeiros, e neles
includos, os loucos.
Medeiros (1977) situa a influncia do surgimento da imprensa e das escolas
mdicas nesse contexto:
Sendo as notcias sobre os loucos contemporneos ao aparecimento
da imprensa no pas, tambm o so em relao estruturao da
medicina cientfica. Com a vinda da Corte Portuguesa, criam-se as
primeiras Escolas de Medicina, e so vozes dos fundadores da recm
criada Sociedade de Medicina do Rio de Janeiro, as que primeiro
reclamam contra a situao dos insanos nas prises e nas enfermarias
da Santa Casa. (...) A criao da imprensa e das escolas mdicas
coincide no Brasil com um momento importante da histria colonial,
com amplos desdobramentos sobre todas as instituies estabelecidas.
A preocupao com os insanos parece ser um dos componentes dessas
modificaes na sociedade (pp.55-56).
A seqestrao apenas respaldada nos argumentos de manuteno da ordem e da
garantia do desenvolvimento social no era suficiente para os grupos formados por
46

profissionais mdicos, conhecedores das abordagens inovadoras e cientficas da

alienao mental em prtica no continente europeu. As denncias das condies
desumanas nas quais os alienados se encontravam nos lugares de recluso existentes
eram a tnica do discurso. O apelo humanitrio e filantropo pode assim se configurar
como alavanca para a criao da primeira instituio mdica para o tratamento da
doena mental, proposta pelo poder pblico.
Os primeiros trabalhos tericos no campo da alienao mental foram elaborados
no Brasil do sculo XIX. Foram produzidas algumas teses na rea da medicina com
forte influncia francesa principalmente de Esquirol porm, sem articulao com o
campo das prticas. Estes trabalhos foram instrumentos importantes para embasar as
justificativas mdicas de criao de um lugar especializado para o tratamento da
alienao mental (Machado et al, 1978).
Desde 1830 existiam denncias sobre a situao dos loucos no Hospital da Santa
Casa de Misericrdia do Rio de Janeiro. O hospital era criticado por no curar a
alienao mental, e no permitir o domnio da loucura. Ele s retiraria o louco do
convvio social quando se mostrava perigoso. Nesse sentido, no era entendido como
diferente de uma priso. Machado et al (1978) apresentam a argumentao da poca:
A argumentao clara: tal como est organizado, o hospital no
cura, no possibilita o domnio da loucura. Pode segregar o louco,
retir-lo do convvio social quando se mostra perigoso e neste
sentido o louco est no hospital como em uma priso mas incapaz
de atingir sua loucura. No hospital, o louco no considerado como
doente especfico; no recebe tratamento fsico e moral condizente
com a natureza da sua doena; no h repartio espacial dos doentes
em espcies; no existe mdico especialista, dedicado a este tipo de
doente, nem enfermeiros competentes; as condies higinicas so
completamente inadequadas. No Hospital da Misericrdia, os loucos
esto na situao oposta da que deveriam estar em uma instituio
especialmente para eles destinada. (p.423-424).
Esses pontos embasavam o movimento de reivindicao pela criao de um
lugar especfico para os alienados, um lugar de tratamento e cura.
Segundo o entendimento de Roberto Machado et al (1978), os mdicos
articularam-se Jos Clemente, filantropo e provedor da Santa Casa no perodo de
1838-1854, que parecia ser a instituio capacitada para a tarefa de construir e
administrar um novo hospital especfico para o tratamento dos alienados. Jos
47

Clemente, aps observao das condies dos alienados do hospital da Santa Casa, faz
criticas severas ao tratamento empregado, que reforavam a argumentao mdica
existente. Sua posio de provedor e poltico possibilitou que comeasse a tomar
providncias e estabelecer articulaes para a criao de um hospcio, inclusive
sugerindo o seu nome e o local para construo.
A fonte de inspirao na construo do modelo inicial da psiquiatria brasileira
foi sem dvida a experincia francesa do fim do sculo XVIII, uma importao dos
preceitos e prticas que permitiram a medicalizao da loucura, porm sem a
intensidade de discusses polticas e sociais que caracterizaram o processo francs:
Para solucionar o problema apresentado pela presena dos alienados
do Hospital da Santa Casa, os mdicos, em uma perspectiva social
mais ampla, e o filantropo escolhem o hospcio: Instituio de
caractersticas idnticas s do modelo francs elaborado basicamente
por Pinel e Esquirol. Mas, se na Frana o hospital de loucos foi
resultado final de um amplo debate poltico sobre a assistncia,
iniciado com a Revoluo de 1789, em que foram discutidas formas
diversas de soluo para o problema do louco, no Brasil o hospcio foi
a soluo pacificamente adotada. (Machado et al, 1978, p.428-429).
O resultado dessa iniciativa foi o decreto de 18 de julho de 1841 que criou o
Hospcio de Pedro II, no ato de maioridade do Imperador:
Desejando assignalar o fausto dia de Minha Sagrao com a creao
de hum estabelecimento de publica beneficncia: Hei por bem fundar
hum Hospital destinado privativamente para tratamento de Alienados,
com a denominao de Hospcio de Pedro Segundo o qual ficar
annexo ao Hospital da Santa Casa de Misericrdia desta Crte,
debaixo da Minha Imperial Proteco, Applicando desde j para
principio da sua fundao o producto das subscripes promovidas
por huma Commisso da Praa do Commercio, e pelo Provedor da
sobredita Santa Casa, alm das quantias com que Eu Houver por bem
contribuir. (Brasil, 1841).
O modelo cientfico europeu influenciou ainda a elaborao da planta do prdio
do Hospcio de Pedro II:
A prpria planta fsica do hospcio foi projetada nos moldes da
instituio francesa. Leme Lopes comenta a similaridade do trao do

48

Hospcio de Pedro II e o da Maison Nationale de Charenton, criadas

pelos padres de S. Joo de Deus, em Paris (Medeiros, 1977, p.79).
A atitude de criao do hospcio foi ao mesmo tempo smbolo da civilizao
que se instalava na capital, mas parte integrante do projeto normalizador da medicina
(Machado et al, 1978, p.429).
A unio entre os objetivos da medicina e do poder pblico aparecia pela primeira
vez na histria brasileira atravs do documento legal que oficializou uma estratgia de
relao com um fenmeno.
O hospcio s seria inaugurado mais de uma dcada depois, e teria um estatuto
tambm decretado pelo poder imperial. Em 1852 foi publicado o Estatuto do Hospcio
de Pedro II (Brasil, 1852) que estabeleceu a forma de organizao e funcionamento
interno do Hospcio, definindo os papis das diferentes instncias e prevendo as formas
de admisso e sada dos alienados.
A administrao do Hospcio ficou a cargo da Santa Casa de Misericrdia, com
o seu provedor definido como a maior instncia de poder na sua organizao. Os
mdicos (Facultativos clnicos) assumiriam o controle do processo de tratamento e cura
dos alienados, estabelecendo o controle dos processos que garantiriam o isolamento e
obedincia no asilo (Cf. Art. 22 e 32).
O Captulo III do Estatuto do Hospcio de Pedro II (Brasil, 1852) discorria sobre
a admisso e sada dos alienados, no qual o corpo mdico no assumia o papel principal.
A entrada no asilo era referendada em ltima instncia pelo Provedor da Santa Casa, a
partir de requisies do juiz dos rfos, chefe ou delegado de polcia, superiores dos
militares, eclesisticos e religiosos, pais, tutores, curadores, irmo, marido ou mulher,
ou senhor do alienado. O atestado mdico era secundrio nesse processo (Cf. Art.10 e
11). Desta forma, a entrada no hospcio no era uma deciso primeiramente mdica,
mas sim advinda das instncias judiciais, policiais e familiares.
A sada tambm no era um ato prioritariamente mdico, podendo, em alguns
casos, os alienados sarem antes de obterem um curativo completo, caso fosse
solicitado pelos que requereram a sua entrada. Convm ressaltar que essa forma de sada
era exclusiva dos internos que pagavam pela sua estadia, denominados pensionistas, j
os que entravam como indigentes no tinham essa possibilidade. No momento de sada
dos alienados, caberia ao Provedor dar cincia a quem requereu a entrada e ao Juiz de
rfos, quando houvesse julgamento de demncia (Cf. Art. 16 e 17).
A garantia da legitimidade das internaes, buscando evitar assim a deteno
indevida e o atentado liberdade e segurana pessoal dos indivduos, era papel do
49

Provedor da Santa Casa, que deveria visitar freqentemente as dependncias do

Hospcio, a fim de investigar a verdadeira posio e estado mental de cada alienado (Cf.
Art. 15).
Os princpios da psiquiatria nascente articulavam-se entre si, como um sistema
organizado e estruturado. Os princpios bsicos do modelo psiquitrico adotado eram:
isolamento, organizao do espao teraputico, vigilncia e distribuio do tempo
(Machado et al, 1978). O funcionamento do hospcio deveria, alm de respeitar esses
princpios, propiciar a sua aplicao. O hospcio era a forma da psiquiatria fazer
funcionar na prtica os seus pressupostos.
Pode-se constatar claramente que os princpios apontados eram extremamente
semelhantes aos erguidos pela psiquiatria francesa, analisados no captulo anterior,
explicitando assim a sua origem.
O isolamento, base da argumentao da necessidade do asilo, era justificado
tanto pelas causas da doena quanto pela natureza do tratamento a ser empregado:
O hospcio separa o louco das causas de sua loucura, inscritas na
sociedade e principalmente na famlia. O princpio do isolamento
expressa uma zona de conflito entre a famlia da poca e a psiquiatria:
o louco deve ser distanciado do meio domstico, que no s causa, mas
acirra e confirma a alienao mental. Trata-se, portanto, de
reorganizar o contato entre o doente e a famlia, atravs do hospcio.
(Machado et al, 1978, p.430).
As famlias cujas posses permitiam garantir o controle do louco, poderiam
manter os seus parentes em casa, j para os pobres e os loucos que vagavam pelas ruas,
tinha-se o isolamento como indispensvel (Machado et al, 1978).
A estrutura do hospcio deveria garantir que o isolamento funcionasse
efetivamente, o contato com o mundo exterior deveria ser evitado e somente poderia
ocorrer com o aval do mdico. O hospcio era a estratgia que possibilitava o
isolamento, e o mdico seu operador natural.
O Hospcio um espao fechado, com uma nica entrada
constantemente vigiada, de onde o alienado no sai, a no ser para
passeios

pelas

redondezas,

mas

sempre

acompanhado

pelos

enfermeiros, e onde ningum entra que possa interferir na relao da

psiquiatria com o seu doente, atrapalhando o processo teraputico.
No h cura sem isolamento, o que implica que todo tratamento deve
ser asilar. (Machado et al, 1978, p.432).
50

Se no havia cura sem isolamento, todo o tratamento deveria ser asilar, desta
forma, o hospcio, em si mesmo, deveria realizar a transformao do alienado: E a
razo que, mais do que um simples edifcio, o hospcio um instrumento de cura: no
hospcio o que cura o prprio hospcio, a organizao do espao e a conseqente
localizao do indivduo no seu interior. (Machado et al, 1978, p.434).
A organizao do espao interno e uma distribuio dos indivduos eram o que
permitiam que a vida no hospcio fosse ordenada e regular (Machado et al, 1978,
p.432).
A influncia do mtodo classificatrio era ntida. As divises deveriam agrupar
as loucuras, e os loucos, segundo espcies, definidas por caractersticas comuns: O
hospcio um espao classificatrio que localiza e distribui os indivduos em seu
interior (Machado et al, 1978, p.434).
Alm das divises que caracterizavam a organizao asilar, o aspecto da
vigilncia era crucial: O louco deve ser vigiado em todos os momentos e em todos os
lugares. Deve estar submetido a um olhar permanente. (Machado et al, 1978, p.435).
A funo de vigilncia no era desempenhada apenas pela arquitetura, mas sim
pelos funcionrios do hospcio, principalmente pelos enfermeiros, que tambm eram
vigiados pelos seus superiores:
No Hospcio, quem se ocupa desta funo de vigilncia sobretudo o
enfermeiro, que deve acompanhar os doentes por todos os lugares e em
todos os momentos (...) Mas a vigilncia no se esgota nesse primeiro
nvel. Se o enfermeiro vigia, ele tambm sofre o olhar de uma instncia
superior (Machado et al, 1978, p.436).
Assim, havia uma superposio das instncias de controle, os enfermeiros, as
irms de caridade, e o poder mdico: Ao mesmo tempo que partilhado, exercido em
pontos diferentes e a diversos nveis, o poder deve estar submetido ao mdico como
princpio de sua unificao. (Machado et al, 1978, pp. 438-439).
O mdico deveria ser a autoridade mxima do hospcio: a direo centralizada,
conjugando saber e autoridade, encarna a norma de comportamento e estabelece as
etapas do percurso teraputico: o mdico deve ocupar o topo da estrutura de poder
caracterstica do hospcio (Machado et al, 1978, pp. 448).
Entretanto, esse poder no foi exclusivo nem central nos primeiros anos de
funcionamento do Hospcio de Pedro II, o que acarretou intensas discusses e
mobilizao para alcanar essa posio. A proposta alienista no conseguia ser
operacionalizada na prtica, encontrava-se apenas no iderio de seus protagonistas.
51

Outro aspecto importante na organizao do asilo era o tempo dos alienados, que
deveria ser totalmente ocupado e controlado, tendo em vista que o isolamento, como
forma de tratamento, objetivava a reabilitao do alienado e sua devoluo sociedade.
O ponto chave para essa reabilitao, como reeducao, era o trabalho, encarado como
principal meio de cura:
Trabalho significa coordenao dos atos, ateno, obedincia a um
encadeamento de fases da produo que permitir chegar ao produto:
significa existncia de regras s quais o alienado deve se adequar.
uma fonte poderosa de eliminao da desordem, de submisso a uma
seqncia coordenada e ordenada. O trabalho permite o controle de
cada ato, de cada gesto; permite coordenar o ordenar o corpo e a
mente. O trabalho , portanto, em si mesmo teraputico, ocupando
assim uma posio central no tratamento (Machado et al, 1978,
p.441).
O trabalho era ferramenta para docilizao, para ordenamento e controle da
loucura. Entretanto, o trabalho dentro do asilo no era uma lei para todos, ele respeitava
as diferenas entre classes, espelhando a organizao social, sendo que somente os
pobres eram submetidos a ele:
No se ter os ricos nos trabalhos das oficinas, dos jardins, ou nos
servios do hospcio, que so trabalhos de pobre, a que os psiquiatras
no querem ou no podem obrig-los. Para o que eles vem entretanto
uma sada especfica: o trabalho do rico ser a diverso (Machado et
al, 1978, p.442).
Alm da organizao do espao hospitalar existiam estratgias desenvolvidas
pelos mdicos para conseguir a docilidade dos alienados:
De acordo com o caso, o mdico suscita o amor prprio, mostra o
ridculo, faz nascer o afeto, torna algumas idias penosas, cria o
sentimento de privao de liberdade para fazer com que o louco
reconhea o mdico e queira se curar. O mdico acaba persuadindo o
louco a aceitar e tornar seu o comportamento ordeiro, ordenado,
calmo, obediente. (Machado et al, 1978, p.444-445).
Como a loucura advinha de causas morais, do desequilbrio das paixes, as
estratgias de cura precisariam atingir esse ponto atravs do estabelecimento de formas
de controle dessas paixes, de forma a restaurar a ordem na desordem da loucura.

52

A utilizao de meios de represso eram cabveis quando permitiam a criao da

docilidade e a garantia da ordem, devendo, sempre que possvel, ser realizadas somente
a partir de indicaes mdicas:
Os meios de represso so ativados fundamentalmente para
conseguir a docilidade. No visam marcar o corpo, mas transformar o
corpo violento em corpo pacfico.(...) Sua ativao dupla: quando um
alienado se insurge, ela meio de inseri-lo ou reinseri-lo na calma
asilar; mas tambm ameaa, na medida em que pode ser a qualquer
momento utilizada. Neste sentido, a prpria ordem assegurada pela
represso, que ameaa a coletividade ou que atinge os indivduos.
(Machado et al, 1978, p.445).
A psiquiatria brasileira nascente, que tinha o hospcio como seu cenrio nico,
trouxe estratgias que mesclavam atitudes de controle e filantropia, semelhantes quelas
observadas na Frana. Aos mdicos caberia o papel principal de coordenar as aes de
docilizao e ordenamento. O hospcio era assim concebido como um lugar de
tratamento e cura, imbudos de um esprito cientfico e medicalizante, que tinha na
disciplina seu ponto nodal na sua organizao.
A administrao do hospcio de Pedro II no era exclusivamente mdica, e sim
uma diviso de poderes: o poder religioso e o poder mdico. No ato de sua fundao
ficava clara a sua vinculao Santa Casa de Misericrdia, instituio religiosa e
filantrpica entendida como a mais habilitada para gerir tal iniciativa. Essa dupla
vinculao, mdica e religiosa, no sobreviveu pacificamente durante muito tempo. O
hospcio seria por definio uma instituio mdica, cabendo assim a direo ao poder
mdico, o nico com conhecimento especfico sobre a questo da loucura. A insurreio
do poder mdico ganhou foras a partir de crticas contundentes ao prprio
funcionamento do hospcio, reforando a impossibilidade deste dispositivo alcanar os
objetivos propostos na sua criao. As dificuldades apontadas no questionavam a
capacidade da psiquiatria em lidar com a alienao mental, mas sim a falta de condies
no hospcio para se exercer a verdadeira arte da cincia alienista.
Machado et al (1978) resumem assim esse momento de crticas ao Hospcio de
Pedro II:
As crticas so internas: partem dos mdicos e mesmo dos diretores,
tendo como veculo jornais, mas sobretudo os prprios relatrios e a
instituio em que trabalham ou que dirigem que o alvo do ataque; a
organizao arquitetnica no to perfeita quanto se supunha, aos
53

olhos de novas concepes de loucura, do mal aproveitamento do

espao, de construes desordenadas no interior do hospcio ou em
sua circunvizinhana; o exame do pessoal clnico e administrativo
evidencia claramente que o mdico no tem todo o poder sobre a
loucura, mas est subordinado ao pessoal religioso ou tolhido pela
incompetncia, ignorncia ou maldade dos enfermeiros; o processo de
internao independe de sua vontade ou competncia, o que ainda
permite a presena de no-loucos no hospcio e de loucos excludos em
prises ou outros lugares no especificamente criados para eles; no
h, finalmente, uma lei nacional de alienados e um servio organizado
pelo Estado que faa com que o Hospcio de Pedro II deixe de ser uma
exceo. (Machado et al, 1978, p. 449).
As crticas ao funcionamento do Hospcio de Pedro II, em suma, reforavam a
urgncia do aumento do poder mdico na instituio. O hospcio deveria ser uma
instituio mdica por excelncia. No sendo assim, deixaria de ser um estabelecimento
especial para o tratamento dos alienados e se aproximaria das demais instituies de
excluso.
O hospcio ao no conseguir ser nem mdico, nem uma instituio de caridade,
terminava por assumir um carter de instituio de recluso, por si. Um retorno ao
princpio que gerou a sua necessidade:
O hospcio constitua-se em substituto das prises, em um quase
hospital, e em uma casa de beneficncia e caridade. Juntava os
componentes

caractersticos

de

cada

um

desses

tipos

de

estabelecimento. As grades, os altos muros, os cadeados, os guardas,

os meios de intimidao, das prises. Os mdicos, os tratamentos, dos
hospitais. As intenes de caridade, o patrocnio de credo religiosos,
prprios das obras humanitrias. As contradies no desempenho
desse trplice papel eram indisfarveis. Pretendia ser hospital, mas
freqentemente lhes faltava mdico e empenho curativo. Pretendia ser
casa de caridade, mas reinava nelas o rigor e a intimidao
(Medeiros, 1977, p.105).
Alm de incapaz de tratar, no produziria conhecimento, saber sobre a loucura.
Machado et al (1978) reforam o papel do poder mdico enquanto condio nica para
consecuo dos objetivos primeiros do asilo:

54

s a figura do mdico-diretor, no topo de uma estrutura

hierarquizada de poder, a garantia de transformao funcional do
hospcio em mquina geradora de tratamento eficaz e conhecimento
verdadeiro. A questo do funcionamento interno do hospcio se origina
da questo poltica que lhe empresta significado e dentro desta que
deve ser compreendida e resolvida. (Machado et al, 1978, p. 472).
O aparato legislativo que criou e organizou o Hospcio de Pedro II no garantia a
preponderncia do poder mdico como legitimador da internao: a internao do
alienado deve possuir um fundamento legal que evite o perigo de seqestraes
arbitrrias: a medicina deve impregnar a legislao e a justia. (Machado et al, 1978, p.
448).
Somente as internaes determinadas pelos alienistas deveriam ser consideradas
legtimas, as demais encontrariam a arbitrariedade na sua fundamentao, da a
necessidade de uma lei que garantisse o mandato social psiquiatria, legitimando seu
poder sobre o louco e sua seqestrao.
A relao com a justia tambm era alvo de questionamento, pois segundo a
legislao penal, que estava em vigor, caberia ao juiz avaliar a necessidade ou no da
seqestrao, sem haver exigncia de uma percia tcnica especializada em alienao
mental (Machado et al, 1978).
A questo da periculosidade embasava fortemente os discursos da poca, criando
justificativas para a necessidade de isolamento, tanto de cunho tcnico como social.
Todavia, no havia bases legais para o poder mdico de seqestrao, deixando
brechas para o seu exerccio por outras instncias. As necessidades de garantia da ordem
e defesa da coletividade eram inegveis, porm deveria a seqestrao ser
exclusivamente uma atividade de cunho mdico, tendo em vista o estatuto mdico da
loucura.
A seqestrao do louco feita em nome da defesa da coletividade. A
iminncia ou realidade de perturbao da ordem ou moral pblica d
autoridade o direito de seqestro. Mas, em princpio, a seqestrao
representa um atentado praticado contra o princpio da liberdade
individual, base da organizao social: atentado s bases da
organizao social sendo, portanto, injusta. Necessria mas injusta.
(Machado et al, 1978, p.482).
A associao entre os poderes psiquitrico e estatal era a resposta desejada pelos
alienistas. Somente o Estado teria a capacidade de permitir a restrio de liberdade
55

individual, como forma de garantir tanto o prprio indivduo, como a coletividade.

Porm, tendo em vista a caracterizao mdica do fenmeno da loucura, essa ao do
Estado s teria fundamento, e seria justa, se fosse respaldada pelo conhecimento mdico
cientfico. Explicitava-se assim, a aliana necessria entre o poder pblico e o poder
mdico, coroada pela estatizao do hospcio.
A psiquiatria poderia transformar a seqestrao em um ato no arbitrrio. Para
Teixeira Brando, a resoluo desse problema s seria possvel atravs da criao de um
instrumento legal, de base mdica, no qual se reconhecesse o louco como doente e
incapaz, devendo ser tratado e protegido. Machado et al (1978) ao analisar esse aspecto
afirmam:
A incapacidade do louco deve ser portanto cuidadosamente regulada,
para que no se transforme em possibilidade de atentado liberdade
individual. O louco deve delegar sua vida a um elemento idneo. No
portanto suficiente dar ao louco o estatuto de doente. necessrio e
fundamental dar a ele estatuto de menoridade e fazer destes dois
aspectos uma mesma realidade. (Machado et al, 1978, p.483).
Aos poucos foi se apontando a necessidade de criao de uma legislao
especfica para os alienados mentais em nosso pas. Fato, que como veremos a seguir
adiante, s ocorreria no incio do sculo XX, sob forte influncia do modelo legislativo
francs.
Eram necessrios alguns passos antecedendo essa construo. A estratgia de
reformar o prprio hospcio foi o caminho possvel, buscando assim a almejada insero
mdica-cientfica em seu interior.
Teixeira Brando, nas ltimas dcadas do sculo XIX, foi um dos mdicos que
liderou o movimento de crticas e propostas de reformulao da organizao do
Hospcio de Pedro II, buscando sua total medicalizao:
Monoplio de poder e da informao por parte das religiosas,
emprego da pura fora fsica na relao com os alienados por parte
dos enfermeiros, conluio entre religiosas e enfermeiros contra os
mdicos, eis o que caracterizou, aos olhos de Teixeira Brando, o
funcionamento do Hospcio de Pedro II at as proximidades da
Repblica. (Machado et al, 1978, pp. 461-462).
A convivncia entre uma organizao religiosa e ao mesmo tempo tornou-se
ento inaceitvel, e ao assumir a direo do Hospcio de Pedro II, Teixeira Brando
restringiu as atribuies das religiosas, afastando-as das atividades diretas com os
56

alienados, sendo posteriormente substitudas por enfermeiras leigas, contratadas na

Europa (Machado et al, 1978).
O carter poltico inerente a disputa entre o poder mdico e religioso na
administrao do hospcio inegvel:
Se a moral laica um argumento, a nova prtica que se procura
implantar resultado de uma considerao poltica que ultrapassa as
fronteiras do asilo e pe em confronto o poder de Estado e o poder
clerical. A questo explicitamente poltica, tanto interna quanto
externamente, querendo isso significar que a questo do louco no asilo
ser sempre referida a um contexto maior e tomar as cores desse
contexto (Machado et al, 1978, p. 467).
Todo esse movimento de questionamento do poder religioso no interior do
hospcio apareceu em um contexto maior de embate entre o Estado Imperial e a Igreja
Catlica que teve incio no perodo de 1875-78, e se arrastou at o fim do Imprio
(Basile, 2000).
Os anos seguintes foram decisivos para a coroao do projeto alienista de
incurso no campo legislativo das premissas mdicas da loucura.
A proclamao da Repblica (15 de novembro de 1889) foi o contexto que
constri o campo de possibilidades para assuno desse discurso.
Resende (1987) caracteriza o perodo posterior proclamao da Repblica
como psiquiatria cientfica, pelo processo de desenvolvimento do saber psiquitrico
no nosso pas e a sua incorporao de fato ao cotidiano do hospcio.
O ano de 1890 foi o palco da vitria alienista sobre o poder religioso na
organizao do hospcio e da sua unio com o poder estatal no trato com as questes da
alienao mental. Neste ano foram editados decretos consecutivos e relacionados entre
si com a finalidade de reorganizar a assistncia aos alienados, e delineando assim o
perfil da poltica a ser adotada. (Brasil, 1890a, 1890b, 1890c, 1890d, 1890e).
A desanexao do Hospcio de Pedro II da Santa Casa de Misericrdia foi o
primeiro ato neste percurso, realizada atravs do Decreto 142A, de 11 de janeiro de
1890 (Brasil, 1890a), que foi promulgado apenas dois meses aps a proclamao da
Repblica, no Governo Provisrio do General Deodoro da Fonseca.
O Decreto 142A trouxe uma nova denominao ao hospcio, que deixou de se
chamar Pedro II, marca do imprio recm vencido, e passou a se chamar Hospcio
Nacional de Alienados, sendo agora um estabelecimento pblico independente, criado
para servir a nao.
57

O Hospcio passou ser uma instituio estatal administrada por mdicos

especialistas, conforme explicita o Decreto 206A, de 15 de fevereiro de 1890 (Brasil,
1890b). A direo dos asilos seria confiada a um mdico, e todas as admisses
passariam por um crivo mdico, mesmo as ex-officio, ou seja, requisitadas pelas
autoridades pblicas, que deveriam ser acompanhadas de pareceres dos mdicos da
polcia. Nos casos de admisses voluntrias, a pedido de familiares, haveria a
necessidade de pareceres de dois mdicos, ou de documentos legais atestando a
demncia, porm se caracterizariam com admisses provisrias, sendo a transformao
em definitivas realizada a partir de atestado do mdico do asilo.
O parecer mdico era o que passa a definir a necessidade de internao,
garantindo assim que o hospcio se configurasse de fato como um dispositivo mdico,
de tratamento e cura das alienaes mentais.
A entrada no hospcio era justificada pela perturbao ordem, a moral e aos
bons costumes, e pela noo de periculosidade. Vejamos o artigo 13 do Decreto 206A
(Brasil, 1890b) que explicitava esse aspecto:
Art. 13. Todas as pessoas que, por alienao mental adquirida ou
congnita, perturbarem a tranqilidade pblica, offenderem a moral e
os bons costumes, e por actos attentarem contra a vida de outrem ou
contra a prpria, devero ser collocadas em asylos especiaes,
exclusivamente destinados recluso e ao tratamento de alienados.
A recluso era determinada pela ofensa ordem social e pela periculosidade que
a loucura impe.
O Decreto 206A (Brasil, 1890b) criou a Assistncia Mdico-legal de Alienados,
que inclua o Hospcio Nacional, estabelecimento central da assistncia, e as Colnias
Conde de Mesquita e So Bento, da Ilha do Governador, destinadas exclusivamente
para alienados indigentes, capazes de se entregarem explorao agrcola e s
industrias (Cap. I, Art. 3, 2).
No Decreto 142A (Brasil, 1890a) j era apontada a necessidade de incluso de
um servio agrcola destinado aos alienados, no mbito da assistncia mdico e legal. O
modelo agrcola foi a base da criao das colnias no final do sculo XIX, e incio do
sculo XX5, influenciado pela reconhecida vocao agrcola do nosso pas (Resende,
1987).
O terceiro documento legal publicado no ano de 1890, o Decreto 508, de 21 de
junho de 1890 (Brasil, 1890c), reforava e esmiuava as determinaes apresentadas
5

Sobre o surgimento do modelo das colnias no Brasil consultar a obra de Paulo Amarante (1982).

58

nas instrues do Decreto 206A. Estabeleceu atribuies especficas para o

funcionamento das Colnias e do Hospcio Nacional de Alienados, que se mantinha
como estabelecimento central da assistncia, por onde transitariam todos os alienados
que iriam ser admitidos nos demais asilos.
Mais dois decretos foram editados neste mesmo ano criando setores especficos
no interior do Hospcio Nacional: a Escola Profissional de Enfermeiros e Enfermeiras
(Brasil, 1890d) e o Museu Anatomo-Patolgico (Brasil, 1890e).
Nos documentos legais do incio da Repblica no havia preocupao com o
possvel desrespeito aos direitos dos alienados, que no Estatuto do Hospcio de Pedro II
era atribuio do Provedor da Santa Casa. A ausncia dessa preocupao pode ser
relacionada com a garantia de um parecer mdico, sem o qual a internao no poderia
se tornar definitiva. Havia, assim, uma garantia tcnica no processo de seqestrao. As
instncias jurdicas passaram a ser submetidas ao parecer mdico que circunstanciava a
alienao e a internao resultante.
Em 1892 foi publicado o Decreto 896, de 29 de junho (Brasil, 1892), que
consolida as disposies em vigor relativas aos diferentes servios da Assistncia
Mdico-legal de alienados, reunindo em um s documento as inovaes trazidas na
legislao de 1890, como a Escola de Enfermagem e o Museu Anatomo-patolgico,
criados atravs de decretos especficos.
Introduzia-se a existncia de um pavilho especfico para a observao dos
doentes gratuitos em fase de admisso no Hospcio Nacional. A aproximao com a
Faculdade de Medicina tambm aparecia de forma mais explcita, atravs da vinculao
de setores do Hospcio a cadeiras desta faculdade.
Esses aspectos foram ainda mais ampliados com a reorganizao do servio da
Assistncia Mdico-legal de Alienados proposto no decreto de 1983 (Brasil, 1893). O
Pavilho de Observao ganha maior autonomia sendo exclusivamente reservado para
a clnica psiquitrica e molstias nervosas da Faculdade de Medicina, sob imediata
direo do lente respectivo e seu assistente (Brasil, 1893, art. 11). Este mesmo
catedrtico assumiria tambm a direo geral da assistncia, enquanto a clnica
psiquitrica funcionasse no pavilho anexo ao Hospcio Nacional (cf. art. 122).
Anteriormente a nomeao do diretor geral era feita atravs de decreto (Brasil, 1892,
art. 3).
Como podemos observar, paulatinamente os servios de alienados foram sendo
incorporados nos campos de produo de saber da medicina, passando a ser regulados
pelos ditames mdico-cientficos proclamados por esse saber.
59

O novo regulamento da Assistncia Mdico-legal de Alienados de 1897 retirou a

obrigatoriedade que o diretor geral, agora denominado inspetor geral, fosse o
catedrtico da clnica psiquitrica, que porm deveria ocupar algum cargo do hospcio
(Brasil, 1897, art. 42).
A srie de decretos publicados na dcada de 90 do sculo XIX expressava o
objetivo de tornar o hospcio um dispositivo de tratamento e cura, guiado pelo saber
mdico psiquitrico e comprometido com a produo de conhecimento cientfico. O
ltimo decreto da dcada veio trazer mais contribuies nesse percurso (Brasil, 1899),
detalhando os procedimentos para a admisso e avaliao no pavilho de observao
(cf. Art. 72), bem como as formas e motivos de licena (cf. Art. 81 a 83), na qual se
estabeleciam estratgias para ensaiar o processo de alta, e reintegrao na sociedade.
Entretanto, ainda existia uma lacuna a ser preenchida. Os documentos legais
existentes construram uma srie de propostas de organizao e reorganizao no
mbito da assistncia, e mais especificamente no contexto da capital da Republica, no
respondendo a necessidade de uma legislao mais ampla, que ordenasse a forma como
a nao como um todo lidaria com a questo da loucura. Entretanto, essa srie de
decretos j espelhava as diretrizes que a psiquiatria propunha para a instituio de uma
forma determinada de relao com a loucura pela sociedade brasileira: o hospcio como
lugar de tratamento e cura, o isolamento sua premissa bsica, e a psiquiatria como a
disciplina mestre para orientar essa relao, e ao mesmo tempo, justificar sua
seqestrao.
Os alienistas almejavam a criao uma legislao de cunho mais geral no nosso
pas que assegurasse a legitimao da psiquiatria no processo de seqestrao do louco.
Entretanto, esse objetivo s foi alcanado no incio do sculo XX. No ano de 1903
criou-se a legislao que veio garantir a assuno do saber mdico como exclusivo no
trato com a loucura, no s nos limites do Hospcio Nacional e Distrito Federal.
Medeiros (1977) retrata o contexto de criao deste decreto:
A 16 de julho daquele ano, Juliano Moreira, novo diretor de
Assistncia a Alienados do Distrito Federal e do Hospcio Nacional de
Alienados, dirigiu exposio de motivos ao Ministro do Interior,
J.J.Seabra, propondo a lei, e reformas na Assistncia do Distrito
Federal e no Hospcio. A 3 de agosto, o Presidente Rodrigues Alves
enviou mensagem ao Congresso, com o projeto que foi relatado, na
Comisso de Sade, pelo deputado Teixeira Brando. (p.114)

60

Teixeira Brando que havia sido eleito deputado neste mesmo ano conseguiu a
aprovao da lei dos alienados, que torna o psiquiatra a maior autoridade sobre a
loucura, nacional e publicamente reconhecido (Machado et al, 1978, p.484).
A relao do Estado com os loucos tem um duplo aspecto: uma, que
de defesa da coletividade contra o perigo representado pelo louco;
outra, que de defesa do louco contra os abusos passveis de serem
praticados pela coletividade, em virtude da incapacidade de autogesto do louco, no que diz respeito sua pessoa e bens. No primeiro
caso, a ateno volta-se principalmente para o louco pobre, que vaga
pelas ruas, e secundariamente para o louco rico, que fica em casa mas
tambm pode representar perigo. No segundo caso, volta-se
principalmente para o louco rico, que tem bens a serem administrados
e que, devido possibilidade de dano propriedade do indivduo que
enlouqueceu, devem ser geridos pelo Estado enquanto durar sua
incapacidade legal. Mas, o que fundamental, quando se trata do
louco qualquer oposio sua proteo e tratamento deve ser
ultrapassada: da a necessidade de recorrncia ao Estado, que deve se
tornar superior famlia, s confrarias, a qualquer estabelecimento
particular, instncias que podem fazer do louco objeto de
arbitrariedades; o Estado deve poder seqestrar o louco, alien-lo de
seus direitos, em nome da defesa coletiva e da liberdade individual,
contanto que seja assessorado pela psiquiatria.

(Machado et al,

1978, pp.487-488).
A psiquiatria tornou-se o agente das aes do Estado de seqestrao do louco e
de proteo da sociedade e dos bens dos alienados.
O Decreto 1132, de 22 de dezembro de 1903 (Brasil, 1903), foi um marco
divisrio nas tendncias legislativas no campo da psiquiatria brasileira. Diferentemente
dos decretos anteriores teve um aspecto mais genrico nas suas colocaes, no
pretendendo ser um regulamento especfico para a Assistncia a Alienados, ou para as
instituies de tratamento psiquitrico existentes. Primeira legislao brasileira
aprovada pelo poder legislativo, assumiu uma organizao mais concisa nas suas
colocaes, e dispunha sobre as diretrizes gerais no campo da alienao mental, a serem
observadas em todo o territrio nacional, e no apenas no Distrito Federal, como as
anteriores.

61

A inspirao francesa tambm se manteve presente na elaborao deste decreto,

com a traduo literal de alguns dos pontos da lei francesa (Medeiros, 1977).
Aproximava-se das legislaes anteriores em diversos pontos, como por
exemplo, a manuteno do perigo a ordem pblica e a segurana das pessoas como
justificativas para o recolhimento ao estabelecimento de alienados, e traz inovaes em
outros aspectos.
Apareceu a exigncia de comunicao ao juiz competente em 24 horas, no caso
de recluso por solicitao da ordem pblica (cf. Art. 1, 2), e a necessidade de guarda
provisria dos bens dos alienados, com participao da instncia judiciria respectiva
(cf. Art. 4). A garantia de uma reavaliao do exame de sanidade tambm era
assegurada, podendo ser solicitada pelo prprio indivduo internado, ou por pessoa
interessada (cf. Art. 5).
Pela primeira vez foi assinalada a relao entre os alienados e o sistema penal,
carcerrio. Ficou proibido manter alienados em cadeias pblicas ou entre criminosos
(cf. Art. 10), e j sugeria a necessidade de criao de instituies especiais para a
recluso dos loucos criminosos, e dos criminosos loucos: Artigo 11. Emquanto no
possurem os Estados manicmios criminaes, os alienados delinqentes e os
condemnados alienados somente podero permanecer em asylos pblicos, nos pavilhes
que especialmente se lhes reservem. (Brasil, 1903).
A internao desse tipo de alienados era de responsabilidade exclusiva do poder
pblico, tendo em vista o duplo carter da recluso, ao mesmo tempo de cunho penal, e
mdico. Chegava letra da lei, um aspecto que pairava sobre toda a discusso em torno
da periculosidade da loucura: como lidar com aqueles alienados que rompiam com a lei
instituda os poderes mdico e judicirio dividiam esse campo de discusses e aes.
Os contornos dessa relao ainda no estavam totalmente delineados, mas o Decreto de
1903 j sugeria que essa questo era prioritariamente mdica, e no jurdico-legal.
No ano seguinte foi publicado o Decreto 5.125, de 1 de fevereiro de 1904, do
poder executivo que organizou um novo regulamento a assistncia a alienados (Brasil,
1904), em conformidade com os preceitos explicitados pelo decreto de 1903. Abrangia
os estabelecimentos pblicos existentes no Distrito Federal (Hospcio Nacional,
Pavilho de Observao e Colnias), e introduziu normas para o funcionamento dos
estabelecimentos particulares destinados ao tratamento de alienados, que deveriam obter
autorizao de funcionamento pelo poder pblico, que teria responsabilidade de
fiscaliz-los periodicamente. O decreto previa a criao, no mbito da Assistncia a
Alienados, de uma colnia especfica para os brios habituais e para os epilpticos,
62

indicando uma tendncia de ampliao do campo de atuao da psiquiatria neste

perodo.
No ano de 1911 aconteceu uma nova reorganizao da assistncia a alienados
atravs de novo decreto do poder executivo (Brasil, 1911), no qual o Hospcio Nacional
passou a ser denominado Hospital Nacional de Alienados, e criou-se o Instituto de
Neuropathologia, responsvel pelas admisses dos indivduos suspeitos de alienao
mental, com trs pavilhes: Pavilho de Admisses, Pavilho de Doenas Nervosas e o
Pavilho de Psicologia Experimental (cf. Art. 45). Mantinha-se a existncia das
colnias, e era prevista a organizao na sua periferia de servios de assistncia heterofamiliar (cf. Art.2).
Criaram-se novas diretrizes para as admisses de urgncia, que ocorreriam tanto
em benefcio da ordem pblica quando da sade do alienado, devendo no ultrapassar o
perodo de sete dias, a partir dos quais deveria se proceder segundo as exigncias para
as demais internaes (cf. Art. 99 e 100), e com necessidade de informao ao juiz
competente no prazo de 24 horas, como j prescrito anteriormente (cf. Art. 102).
Em 1921, atravs do Decreto 14.831, foi estabelecido o regulamento para o
funcionamento do manicmio judicirio6 (Brasil, 1921), primeira instituio brasileira
criada exclusivamente para atender as necessidades advindas da relao entre a loucura
e o crime, e foi incorporada ao sistema de assistncia a alienados j existente.
Art. 1 O Manicomio Judiciario uma dependencia da Assistencia a
Alienados no Districto Federal, destinada internao:
I. Dos condemnados que, achando-se recolhidos s prises federaes,
apresentarem symptomas de loucura.
II. Dos accusados que pela mesma razo devam ser submettidos a
observao especial ou a tratamento.
III. Dos delinquentes isentos de responsabilidade por motivo de
affeco mental (Codigo Penal, art. 29) quando, a criterio do juiz,
assim o exija a segurana publica.
Paragrapho unico. No primeiro caso, a internao se far por ordem
do ministro da Justia, que a communicar ao juiz e ao representante
do Ministerio Publico, para que faam constar do respectivo processo;
nos dous outros, por mandato judiciario. (Brasil, 1921)

Sobre a criao do manicmio judicirio ver a obra de Sergio Carrara (1998).

63

As noes de profilaxia das perturbaes nervosas e mentais, e de higiene

mental, caractersticas do iderio da Liga Brasileira de Higiene Mental7 tambm se
fizeram presentes na organizao dos dispositivos legais brasileiros na dcada de 20
(Brasil, 1927a, 1927b). Introduziam-se outras possibilidades de tratamento alm
hospcio:
A assistencia a psychopathas manter junto aos estabelecimentos,
com verbas expressamente votadas para esse fim, no s os servios de
assistencia familiar como ainda ambulatorios e servios clinicos
abertos, especialmente destinados prophylaxia das doenas mentaes
e nervosas, que funccionaro de accrdo com instruces organizadas
pelo director geral e approvadas pelo ministro da Justia (Brasil,
1927b, art. 2, pargrafo nico, grifo nosso).
A influncia da Liga Brasileira de Higiene Mental, criada por Gustavo Riedel,
tambm estava presente na proposta dos ambulatrios psiquitricos, sendo que os
primeiros desses servios no Brasil (1918/1919), no Engenho de Dentro, Rio de Janeiro,
foram iniciativas dessa entidade. (Medeiros, 1977).
Comeavam a aparecer indcios da entrada da psiquiatria nas residncias, com a
realizao de visitas domiciliares pelos mdicos (Brasil, 1927b, art.46), e a ampliao
da formao de enfermeiros introduzindo o curso de visitadoras sociais, destinado as
profissionais j formadas no curso regular, escolhidas entre as melhores, e incluindo na
sua grade curricular uma srie de matrias (...) indispensveis para sua educao
medico-social (Brasil, 1927b, art.90).
Percebe-se assim a ampliao dos dispositivos psiquitricos na sociedade
brasileira em consonncia com a produo de saber da poca, e, desta forma, vem
reforar a maneira como o processo de construo de saberes e prticas em determinado
campo do conhecimento, no nosso caso a psiquiatria, influencia a elaborao dos
documentos legais.
O ano de 1934 trouxe a construo do aparato legislativo brasileiro que marcou
o restante do sculo XX, sendo apenas modificado no incio do sculo seguinte, com a
promulgao da Lei 10.216/01, que ser analisada posteriormente nesse trabalho.
O Decreto n 24.559, de 3 de julho de 19348, publicado no Governo Provisrio
de Getlio Vargas, reconfigurou o campo de foras na esfera legislativa psiquitrica em
nosso pas.
7

Sobre o perodo da histria da psiquiatria marcado pela trajetria da Liga Brasileira de Higiene Mental
consultar o trabalho de Jurandir Freire Costa, 1989.
8
Cf. Anexo I.

64

Charam (1986) afirma que esta legislao brasileira sobre Sade Mental (...)
foi baixada em regime ditatorial, autoritrio. (p.12), sendo marcante o contexto em que
o decreto foi promulgado, na qual a garantia de individuais havia sido suspensa, e
caberia ao governo a funes e atribuies tanto do poder legislativo quanto executivo.
O Decreto n 24.559, de 1934, trazia como ementa o seguinte texto: Dispe
sbre a profilaxia mental, a assistncia e proteo pessa e aos bens dos psicopatas,
a fiscalizao dos servios psiquitricos e d outras providncias (Brasil, 1934).
J na ementa podem-se observar alguns traos marcantes das inovaes
legislativas que este documento continha. Foi o primeiro documento legal que trouxe
em sua ementa a questo da proteo, o que sugere a adoo de uma nova diretriz nesse
campo. Os documentos anteriores centravam prioritariamente suas preocupaes na
organizao da assistncia, e dos aspectos envolvidos nesse processo, a questo da
proteo s pessoas pouco aparecia, e quando presente estava em um plano secundrio,
geralmente associada ao processo de tratamento.
A Assistncia a Psicopatas integrou-se a Profilaxia Mental, reforando o
processo de insero do iderio da higiene mental j introduzido nos documentos legais
de 1927 (Brasil, 1927a, 1927b).
As finalidades da Assistncia a Psicopatas e Profilaxia Mental foram expostas
no primeiro artigo do referido decreto:
a) Proporcionar aos psicopatas tratamento e proteo legal ;
b) dr amparo mdico e social, no s aos predispostos a doenas
mentais

como

tambm

aos

egressos

dos

estabelecimentos

psiquitricos;
c) concorrer para a realizao da higine psquica em geral e da
profilaxia das psicopatias em especial. (Brasil, 1934).
J na exposio das finalidades se observava a aliana entre tratamento e
proteo legal. A proposta de proteo legal e preveno adotada deveria ser guiada
pelos modernos preceitos da psiquiatria e da medicina social (Brasil, 1934, art. 3).
A temtica dos direitos legais era assim incorporada questo assistencial
psiquitrica, ficando a cargo dessa instncia zelar pela proteo legal daqueles que
sofrem de doenas mentais. A psiquiatria buscava incorporar no seu campo de atuao
uma esfera que envolvia questes judicirias.
A assistncia no se restringiria ao momento do tratamento em si, os momentos
precedentes (predispostos a doenas mentais) e

subseqentes (egressos dos

estabelecimentos psiquitricos) eram tambm suas preocupaes.

65

Propunha-se a criao de um Conselho de Proteo aos Psicopatas, que

embora o nome e sua composio9 pudessem indicar um instrumento de garantia de
direitos, ele assumia nas suas atribuies10 um papel de instncia consultiva do poder
pblico, na definio de suas diretrizes e aes.
Alm do Conselho, foi criada uma Comisso Inspetora que assumiria a funo
de rgo de proteo de direitos, sendo uma instncia que tinha como objetivo primeiro
fazer cumprir a lei, sob a direo direta de um representante do poder judicirio:
Art. 32. Para o fim de zelar pelo fiel cumprimento dos artigos do
presente decreto que visam assegurar aos psicopatas o bem estar, a
assistncia, o tratamento, o amparo e a proteo legal, fica constituda
do Distrito Federal uma Comisso Inspetora, composta de um juiz de
direito, que ser o seu presidente, de um dos curadores de rfos e de
um psiquitra do quadro da Diretoria Geral de Assistncia a
Psicopatas e Profilaxia Mental, todos escolhidos pelo Governo,
servindo em comisso. (Brasil, 1934).
O Conselho de Proteo aos Psicopatas e a Comisso Inspetora foram extintos
dez anos aps sua criao atravs do Decreto 7055 (Brasil, 1944).
Na seo especfica sobre a questo da proteo pessoa e bens dos
psicopatas eram discutidas as relaes entre a questo da doena mental e os direitos
civis, em conformidade com a legislao civil em vigor.
O primeiro aspecto colocado nesta seo era a questo da incapacidade civil, em
seu artigo 26:

Art. 2 Fica institudo um Conselho de Proteo aos Psicopatas, com os seguintes membros: um dos
Juzes de rfos, o Juiz de Menores, o chefe de Polcia do Distrito Federal, o diretor geral da Assistncia
a Psicopatas e Profilaxia Mental, o psiquiatra diretor do Servio de Profilaxia Mental, os professores
catedrticos das Clnicas Psiquitrica, Neurolgica, de Medicina Legal, Medicina Pblica e Higine, da
Universidade do Rio de Janeiro, um representante do Instituto da Ordem dos Advogados, por ste
escolhido, um representante da Assistncia Judiciria por ela indicado, e cinco representantes de
Instituies privadas de assistncia social, dos quais um ser o presidente da Liga Brasileira de Higine
Mental e os demais designados pelo ministro da Educao e Sade Pblica. (Brasil, 1934)
10
Art 2, 2 Ao Conselho incumbir: I Estudar as problemas sociais relacionados com proteo aos
psicopatas, bem como aconselhar ao Govrno as medidas que devam ser tomadas para benefcio dstes,
coordenando iniciativas e esforos nsse sentido. II Auxiliar os rgos de propaganda de higine mental
e cooperar com organizaes pblicas ou particulares de fins humanitrios, especialmente instituies de
luta contra os grandes males sociais. (Brasil, 1934).

66

Art. 26. Os Psicopatas, assim declarados por percia mdica

processada em frma regular, so absoluta ou relativamente incapazes
de exercer pessoalmente os atos da vida civil.
Pargrafo nico. Supre-se a incapacidade pelo modo institudo na
legislao civil ou pelas alteraes constantes do presente decreto.
(Brasil, 1934).
O julgamento da capacidade civil era vinculado ao parecer mdico-psiquitrico,
a condio de psicopata, ou doente mental, justificava inteiramente a incapacidade civil,
fosse absoluta ou relativa.
Este aspecto era reforado no artigo seguinte que institua que a internao
psiquitrica, nos seus primeiros noventa dias, garantiria indiscutivelmente a
incapacidade civil. Cruzar a porta do hospital, legitimado por um parecer mdico, por si
s configurava a perda da capacidade civil:
Art. 27. A proteo do doente mental assegurada pelos cuidados de
pessa da familia, do responsvel legal ou do mdico diretor do
estabelecimento em que estiver internado.
1 O psicopata recolhido a qualquer estabelecimento, at o 90 dia
de internao, nenhum ato de administrao ou disposio de bens
poder praticar seno por intermdio das pessas referidas no art. 454
do Cdigo Civil, com a prvia autorizao judicial, quando fr
necessria. (Brasil, 1934).
Caso a internao se prolongasse, outras medidas seriam cabveis, entre elas a
curatela e a tutela, atravs dos procedimentos judiciais existentes.
Art. 27 2 Findo o referido prazo, se persistir a doena mental e o
psicopata tiver bens rendas ou penses de qualquer natureza, ser-lhe-
nomeado, pelo tempo no excedente de dois anos, um administrador
provisrio, salvo se ficar provada a convenincia da interdio
imediata com a conseqente curatela.
3 Decorrido o prazo de dois anos e no podendo o psicopata ainda
assumir a direo de sua pessoa e bens, ser-Ihe- decretada pela
autoridade judiciria competente a respectiva interdio, promovida
obrigatriamente pelo Ministrio Pblico, se dentro de, 15 dias no o
fr pelas pessoas indicadas no art. 447 ns. I e II do Cdigo Civil.
4 As medidas previstas neste artigo, salvo a de interdio, sero
promovidas em segredo de justia. (Brasil, 1934).
67

A relao com a justia aparecia ento, sendo sempre embasada primariamente

no parecer mdico psiquitrico que legitimasse a doena mental, e a necessidade de
internao. A incapacidade civil e a tutela foram aspectos que marcaram fortemente as
diretrizes que nortearam o decreto de 1934, sempre associadas a questo assistencial.
Para Delgado (1992b): A alma do decreto , pois, a tutela da pessoa e dos bens,
como componente recomendvel e essencial do cuidado, ele prprio de dupla natureza:
mdico e jurdico. (p.211)
Esta organizao da relao entre psiquiatria e justia presente no decreto de
1934 era semelhante construda pela legislao francesa de 1838, que foi discutida no
captulo anterior. A percia mdica era a base para a relao entre medicina e justia, e
para a discusso dos direitos civis dos doentes mentais.
A vigncia do Decreto de 1934 por quase sete dcadas da histria brasileira o
torna um documento importante na organizao da psiquiatria brasileira, mesmo que
essa vigncia no tenha sido consensual.
Charam (1986), em seu estudo sobre legislao psiquitrica, faz uma ampla
consulta quanto a vigncia dos instrumentos legais no campo da sade mental, incluindo
o Decreto de 1934. O resultado da consulta a vrias instncias oficiais apontou para uma
indefinio quanto vigncia ou no de tal decreto. Entretanto, como aponta Delgado
(1992b) embora no houvesse consenso quanto vigncia e aplicabilidade do referido
decreto, ele funcionava na prtica, pois as instncias judicirias responsveis pelas
interdies o utilizavam como base para suas decises.
O Decreto de 1934 fechou o intenso perodo de produo legislativa iniciado no
final do sculo XIX, trazendo consigo as marcas do percurso de construo do modelo
psiquitrico brasileiro. O restante do sculo XX teve nas diretrizes desse instrumento
legal as bases para as aes desenvolvidas nas esferas jurdica e psiquitrica.
Podemos resumir as idias que engendraram toda a legislao brasileira no
campo da psiquiatria durante o sculo XX: incapacidade civil, periculosidade que exige
neutralizao, paradoxo de garantia de tratamento e perda do direito liberdade,
psiquiatria enquanto nico saber legtimo para determinar a seqestrao ou no dos
doentes mentais, e o hospcio como meio e lugar de tratamento e cura das doenas
mentais.

68

Esse paradigma foi objeto de intensos questionamentos e propostas de mudana

nas ltimas dcadas do sculo XX, tendo na questo da cidadania do louco e na
vinculao com o movimento social os seus eixos principais. Porm, a transformao
efetiva do aparato normativo ocorrer somente no incio do sculo XXI, com a
aprovao da Lei 10.216/01, que ser discutida adiante neste trabalho.

69

Captulo 4
O cenrio internacional de renovao das normatizaes em psiquiatria
O processo de formulao da Lei de Reforma Psiquitrica no Brasil transcorreu
em um momento de intensa discusso e transformao nas normatizaes no campo da
sade mental em todo o mundo. Vrios governos e instituies internacionais voltaram
a sua ateno para a questo dos doentes mentais, principalmente na ausncia de
garantias legais que respaldassem os direitos civis e sociais dessas populaes,
consideradas como mais vulnerveis.
No final da dcada de 1970 foi aprovada a lei italiana, que foi um marco na
histria das legislaes no campo da psiquiatria, por excluir a associao entre doena
mental e periculosidade em seu texto, alm de afirmar uma total reorientao do modelo
assistencial, ao proibir a construo de hospitais psiquitricos e novas internaes, alm
de prever o fechamento e substituio dos hospitais existentes. Essa lei rompe com a
linha tradicional das legislaes psiquitricas inspiradas no modelo francs do sculo
XVIII.
No incio da dcada de 1990 foram elaborados alguns documentos que serviram
como instrumentos norteadores para os pases nos processos de reformulao de suas
legislaes e da assistncia prestada, como a Declarao de Caracas, resultante da
Conferncia para a Reestruturao da Assistncia Psiquitrica na Amrica Latina,
evento promovido pela Organizao Panamericana de Sade (OPAS/OMS), em 1990, e
a Resoluo da Organizao das Naes Unidas (ONU) de 1991.
Integrando esse amplo processo de reformulao legal, vrios pases revisaram
os seus textos normativos procurando garantir os direitos dos doentes mentais, mediante
procedimentos de internao involuntria que incorporassem instncias para sua
fiscalizao e controle.
Neste captulo traamos o cenrio dessas transformaes, enfocando
principalmente a lei italiana, tendo em vista sua influncia no projeto original de nossa
lei. Apontaremos tambm as principais contribuies da Declarao de Caracas, por sua
abrangncia latino-americana, e por ser um marco no processo de reorientao da
assistncia no nosso continente; e da Resoluo da ONU, tendo em vista a repercusso
que esse documento alcanou internacionalmente. Finalizando, apontaremos algumas
experincias internacionais, buscando reforar a tendncia de transformao legal, com
ampliao da garantia de direitos.
70

4.1. A Lei da Reforma Psiquitrica Italiana Lei 180, 13 de maio de 1978

A primeira legislao italiana para a assistncia psiquitrica foi a Lei n 36, de

14 de fevereiro de 1904 (Barros, 1994b) que, como as demais legislaes europias
deste perodo, foi influenciada pela lei francesa de 1838. Os temas da periculosidade e
manuteno da ordem social davam a sua tnica, e influenciaram as prticas
psiquitricas instauradas ento, todas baseadas na internao em instituies
psiquitricas.
Barros (1994b) afirma que a Lei de 1904 e normas complementares
estabeleceram uma forte ligao entre justia e servios sanitrios, tornando a
internao uma medida de segurana social (p.124). A primeira tentativa de reforma
legal aconteceu no fim da dcada de 60, influenciada pelas experincias de
transformao nas instituies psiquitricas em vrios pases europeus no perodo psguerra. Basaglia (1982a) ressalta que no caso italiano essa influncia foi superficial,
diferena de outros pases europeus industrialmente mais desenvolvidos.
A reforma de 1968 introduziu disposies sobre a internao voluntria no
hospital psiquitrico, com a possibilidade de transformao da internao obrigatria
em voluntria, de acordo com parecer mdico. Foram institudos servios territoriais em
torno do hospital psiquitrico (Centros de Sade Mental), influenciados pelo modelo
francs de setor, sem, entretanto, romper com o modelo de interveno existente at
ento. Os fundamentos da sano jurdica no so tocados, mas buscam instituir
mecanismos de controle para sua aplicao (Basaglia, 1982a).
A Lei de 1904 somente foi revogada com a Lei 180, em 13 de maio de 1978,
cujos aspectos inovadores marcaram a trajetria da psiquiatria na Itlia e, a partir de
ento, influenciou vrios pases do mundo, incluindo o Brasil.
A Lei 180/78 surgiu em um contexto histrico peculiar, no qual se consolidavam
os xitos dos movimentos de base popular que lutavam pela ampliao de direitos e
pelo carter democrtico do Estado. Esse processo iniciou-se no fim da dcada de 60 e
fortificou-se na dcada seguinte, quando foi colocada em discusso no parlamento
italiano uma srie de propostas que pretendiam a transformao das formas de
organizao do Estado reforando aspectos como a descentralizao e alargamento da
garantia de direitos fundamentais, como a liberdade (Rotelli, 1992).
O campo da psiquiatria j se encontrava em um momento de consolidao de um
processo crtico acerca da prpria psiquiatria e das suas instituies, que culminou com
71

a organizao de experincias transformadoras da assistncia que construam

alternativas ao hospital psiquitrico, instituio central do modelo tradicional.
Basaglia (1982b) ressalta a importncia do contexto de industrializao e
transformao do pas como impulsor da criao de novas formas de assistncia no
campo da psiquiatria. O marco inicial do processo italiano teve lugar na dcada de 60,
com os trabalhos do psiquiatra Franco Basaglia, principal protagonista desse percurso.
No perodo entre 1961 e 1968, Basaglia promoveu uma ampla reforma institucional no
Hospital Psiquitrico Provincial de Gorizia, utilizando o modelo das comunidades
teraputicas como dispositivo de transformao (Basaglia, 1985).
Entretanto, a prpria experincia de reforma promovida em Gorizia demonstrou
no ser suficiente apenas a modificao da organizao da instituio hospitalar, sendo
necessrio promover transformaes estruturais que envolvessem a prpria psiquiatria,
enquanto disciplina cientfica, e principalmente enquanto poder.
Foi na experincia protagonizada por Basaglia e sua equipe na cidade de Trieste,
norte da Itlia, que essas proposies alcanaram o pice de seu desenvolvimento, e
influenciaram de maneira decisiva os rumos do processo de transformao da
psiquiatria italiana11.
Em Trieste processou-se uma:
verdadeira demolio do aparato manicomial com a extino dos
tratamentos violentos, a abertura dos cadeados e das grades, a
destruio dos muros que separavam o espao interno do externo, a
constituio de novos espaos e formas de lidar com a loucura e a
doena mental. (Rotelli & Amarante, 1992, p.43).
Foi criado um circuito de ateno totalmente substitutivo ao hospital
psiquitrico, contando com diversos dispositivos. Entre eles podemos citar: Centros de
Sade Mental (funcionamento 24 horas), Grupos-apartamentos (residncias para
moradia de usurios, com ou sem acompanhamento tcnico), Cooperativas de Trabalho,
Servio de Diagnose e Cura (Emergncia Psiquitrica) e Centros-dia (Convivncia).
De acordo com Basaglia (1982a), o debate transcorria entre a rigidez das
propostas da psiquiatria asilar e o movimento de discusso da prpria psiquiatria, seu
objeto, suas funes e o poder dos tcnicos. A solidez da corporao psiquitrica foi aos
poucos se diluindo como reflexo do processo de gesto alternativa das instituies como
forma de superao do manicmio. A experincia italiana difere dos demais pases
europeus, na medida que a crise do modelo asilar traz consigo uma srie de questes
11

Sobre a experincia italiana, em especial de Trieste, consultar as seguintes obras: Rotelli, 1994; Rotelli
et al, 2001; DellAcqua & Mezzina, 1991; Barros, 1994b.

72

no caractersticas do seu campo especfico, mas sim da ordem social. E ao se difundir

como prtica disseminou a critica ao manicmio enquanto instituio e ideologia,
evidenciando o vnculo entre a ordem asilar tradicional e os modelos de gesto, atravs
de sua cumplicidade prtica e afinidade ideolgica.
Concomitantemente, consolidavam-se as experincias prticas de interveno
que possibilitariam uma superao do modelo asilar, ou ao menos as diretrizes para que
isso acontecesse (Basaglia, 1982a).
E foi nesse contexto que surgiu a necessidade de redefinio dos documentos
normativos da psiquiatria na Itlia, no final da dcada de 70. A nova legislao uma
forma de responder essa necessidade.
A reformulao da legislao italiana envolveu o parlamento e o Ministrio da
Sade. O primeiro passo nesse sentido foi a proposio de um referendum pelo Partido
Radical para a revogao completa da legislao de 1904. Em resposta a essa
proposio o Ministrio da Sade constituiu uma comisso para estudar e propor a
reviso legal (Barros, 1994b). Basaglia no participou diretamente nesse processo,
porm suas idias influenciaram a nova lei, tendo em vista o reconhecimento nacional e
internacional da sua proposta de transformao (Rotelli & Amarante, 1992).
A legislao foi aprovada em curto prazo de tempo no parlamento italiano por
ampla maioria, tendo apenas o Partido Liberal e o grupo fascista votado contra a
proposio (Rotelli, p.93).
Aps cerca de sete meses de sua aprovao, a Lei 180/78 foi quase
integralmente includa na lei que instituiu o Servio Sanitrio Nacional (Lei 833, 23 de
dezembro de 1978), conhecida como Lei de Reforma Sanitria.
Como se pode perceber o contexto italiano no campo da sade era de grande
transformao, no se restringindo ao campo da psiquiatria. A Lei 180/78 precede o
momento de reorganizao normativa de todo o sistema de sade italiano, passando a
fazer parte desse processo na medida que incorporada legislao do servio sanitrio
como um todo.
Embora a Lei 180 tenha sido conhecida por sua aplicao no campo da
psiquiatria, ela no uma lei que se restringe a esse campo, abrangendo todo o rol de
doenas que possam necessitar de tratamentos sanitrios, sejam voluntrios ou
obrigatrios. De fato, contm artigos que se aplicam especificamente doena mental e
ao seu tratamento e outros de abrangncia geral.
Basaglia (1982a) ressalta que a prpria denominao da lei Sobre tratamento
sanitrio voluntrio e obrigatrio, j demonstra um novo enfoque, ou seja, a lei no se
73

centra mais na doena e suas categorias, mas sim sobre as formas e razes de
tratamento.
De acordo com a lei, em princpio todos os tratamentos so voluntrios. Porm,
existe a possibilidade de tratamentos sanitrios obrigatrios (TSOs) que so dispostos
pela autoridade e devem ser realizados respeitando a dignidade da pessoa e os direitos
civis e polticos garantidos pela Constituio, compreendido na medida do possvel o
direito livre escolha do mdico e do local de atendimento. Este ponto fundamental,
pois coloca o aspecto voluntrio do tratamento em primeiro plano, e recoloca o
tratamento obrigatrio em uma tica de exceo, no como regra, invertendo a lgica
vigente.
Os TSOs so estabelecidos pelo prefeito, na qualidade de autoridade sanitria
local, sob o parecer de um mdico (artigo 1). O TSO pode ser feito na modalidade de
internao hospitalar, desde que: haja necessidade de interveno de forma urgente, as
medidas no sejam aceitas pelo enfermo, no existam condies e circunstncias que
permitam adotar medidas sanitrias extra-hospitalares oportunas e apropriadas (artigo
2). Nos casos de internao hospitalar em um TSO a instncia judiciria local deve ser
notificada em um prazo de 48 horas, prazo em que o juiz avalia e ratifica ou no a
internao (artigo 3). Desta forma trs instncias participam do processo de
determinao de um TSO: o poder executivo local, a instncia mdica, e a judiciria.
A lei determina que as intervenes de preveno, tratamento e reabilitao,
relativas s doenas mentais sejam realizadas normalmente pelos servios psiquitricos
extra-hospitalares (artigo 6), passa a ser proibida a construo de novos hospitais
psiquitricos (artigo 7), e prev a superao gradual dos hospitais existentes.
Criam-se os Servios Psiquitricos de Diagnstico e Cura que funcionam nos
hospitais gerais, com no mximo 15 leitos, devendo estar integrados aos demais
servios psiquitricos existentes no territrio.
A criao dos leitos psiquitricos em hospital geral para Basaglia (1982a) um
ponto controverso no texto da lei, na medida em que representa uma tentativa de
integrar medicina e psiquiatria em uma lgica que tende a no introduzir no modelo
mdico o questionamento j desenvolvido no campo psiquitrico. A centralizao da
medicina na interveno hospitalar vem em sentido contrrio ao princpio de
territorializao da assistncia psiquitrica proposto na lei.
Basaglia (1982a) ressalta que a legislao italiana desloca o foco do
comportamento para o servio. Do comportamento enquanto perigoso, se passa
necessidade de tratamento hospitalar enquanto ltima alternativa para um sistema de
74

servios que no organizou no territrio respostas eficazes para aquele caso. Quer dizer,
delimita-se a tendncia de reverso do modelo de tratamento, reforado por um
instrumento legal, que determina a substituio de um modelo de tratamento, baseado
na internao, e conseqente restrio de liberdade, para um de base territorial, que
respeita e mantm todos os direitos dos cidados.
A lei prev tambm a modificao em artigos especficos do Cdigo Penal,
Cdigo Civil e normas eleitorais (artigo 11), de maneira a garantir ao cidado pleno
gozo de direitos civis, independente de sua condio de doente.
A garantia de tratamento e de direitos civis so as bases da legislao italiana,
que reconhece no louco sua condio de cidado doente. A insero no circuito de
ateno e cuidado psiquitrico deixou de ser associada constatao de periculosidade
para si, para os outros, e para a ordem social. A necessidade de cuidado e ateno foi o
que passou a determinar o tratamento psiquitrico, preferencialmente de base territorial.
Para Basaglia (1982b) o que h de mais interessante no esprito da lei, no se
falar mais de periculosidade. Coloca-se o doente dentro da medicina, ao lado dos outros
doentes: se uma pessoa doente no pode ser perigosa (p.479).
Rotelli (1991), ao analisar a lei italiana, afirma que:
Com a Lei 180, pela primeira vez no mundo ocidental, todos os
cidados readquirem pleno direito de cidadania poltica e civil. Um
contingente significativo de excludos do direito de cidadania o
retomam pela primeira vez plenamente e, a partir desse momento,
todos os cidados, sem excees, podem considerar-se dotados de
direitos polticos e civis. (p.119).
Analisando a Lei 180, Basaglia ressalta que nela explicito o reconhecimento
que a assistncia aos doentes mentais no pode mais ser gerida como no passado, e que
a destruio do manicmio no significaria o abandono ao doente, mas sim a criao de
premissas para que ele possa ser acompanhado de modo melhor, e ser ajudado nas suas
reais dificuldades. Ressalta ainda os aspectos contrastantes da lei: por um lado ela pode
re-propor o que chamamos de mistificao psiquitrica e, por outro pode ser
considerada como um resultado importante das lutas conduzidas nestes anos. Ao inserir
a questo social no mbito da medicina, h o perigo de favorecer uma nova mistificao
da realidade, medicalizando os problemas, e dificultando a tomada de conscincia da
sua dimenso social. (Basaglia, 1982b, pp.478, 479).
Rotelli (1992) afirma que as principais dificuldades encontradas para a
implantao da lei estavam relacionadas questo da organizao institucional da
75

reforma sanitria. O processo de descentralizao colocado em prtica colocou frente

do sistema de sade uma srie de atores com novas funes, que eles no haviam
exercido anteriormente, tornando todo o processo mais lento.
As propostas de modificao que surgiram na primeira dcada de implantao da
lei, enfocaram mais as dificuldades de aplicao de certos aspectos, e assim,
destinavam-se mais a qualificar a aplicao da lei, do que modific-la (Rotelli, 1992,
p.95).
Passadas mais de duas dcadas da aprovao da lei italiana, e ela tem se mantido
como elemento fundamental para o processo de transformao da psiquiatria italiana.
Uma lei pode funcionar como elemento facilitador das propostas de mudanas,
embora nem sempre haja garantias de implantao de suas propostas. Entretanto, a Lei
180 vem cumprindo o seu papel de facilitador do processo de transformao:
impossvel julgar se uma lei como a 180 definitiva, ou se apenas
uma etapa, simplesmente, uma ajuda no processo de mudanas. Creio
que atualmente o problema da mudana da lei essencial mas o que
de fato conta, o que importante, indubitavelmente, a transformao
cultural,

transformao

organizativa,

transformao

administrativa na gesto das estruturas. (Rotelli, 1992).

Como mostra a anlise das polticas pblicas, a relao entre leis e
transformaes na psiquiatria sempre um ponto nodal para o nosso campo. As
estratgias de transformao podem ou no contar com reformulaes legislativas, e no
existe de fato uma relao causal direta entre uma nova lei e a transformao almejada.
A existncia da lei no garante a sua execuo, e muitas vezes termina por se tornar
letra-morta, ou seja, no consegue passar do texto da lei para a sua efetiva
implementao.
Rotelli (1992) salienta um aspecto importante relacionado existncia de uma
legislao em psiquiatria e as transformaes necessrias:
Eu penso que o problema das legislaes em psiquiatria um
problema permanentemente em aberto. difcil saber se as mudanas
em psiquiatria podem ser determinadas por lei ou se so determinadas
sobretudo atravs de modificaes culturais, de alteraes importantes
dos aparatos tcnicos, de modificaes no campo disciplinar, no
campo da cultura popular, no campo da cultura dos profissionais.
Indubitavelmente, porm, algumas leis podem ser necessrias,
sobretudo para eliminar leis do passado, na medida em que estas
76

representem um obstculo muito importante s modificaes. (Rotelli,

1992, p.96).
A lei italiana tem sido discutida em vrios momentos e em diferentes pases, e
sem dvida um marco na histria recente da psiquiatria, tendo sido discutida em
diversos eventos internacionais e em publicaes tcnicas e cientficas.
De Girolamo & Cozza (2000) analisaram os primeiros vinte anos de aplicao
da lei italiana, buscando apontar os avanos e dificuldades nesse percurso. Os autores
afirmam que devido ao fato da lei ter sido aprovada em um curto espao de tempo, ela
se configurou como uma lei geral que estabeleceu diretrizes para reorganizao da
psiquiatria no pas, porm sem definir: normas para a proviso de servios; alocao de
oramento especfico para a assistncia em sade mental e construo de novos
servios; nem estratgias de treinamento para os profissionais de sade mental
transferidos da assistncia hospitalar para os servios de base comunitria.
A tarefa de delinear e implementar normas detalhadas para a transformao
organizacional proposta pela lei ficou a cargo das regies, o que acarretou uma ausncia
de homogeneidade nacional no processo de implantao da lei (Girolamo & Cozza,
2000).
Rotelli (1992) tambm destaca esse aspecto:
Enfim, sempre e cada vez mais, a tica exposta anteriormente, de
mudar a lei, d lugar idia que a Lei 180 era muito esquemtica,
demasiado genrica e que se fazia necessrio precisar tempos e formas
para a implantao das estruturas, assim como para a articulao
entre elas. (p.95).
Girolamo & Cozza (2000) afirmam que as presses para o alcance de metas de
fechamento de hospitais, ocorridas em meados da dcada de 90, acarretaram em alguns
lugares a transformao de estruturas hospitalares em servios residenciais, sem que de
fato ocorresse uma transformao real nestes estabelecimentos. Por outro lado, houve
um crescimento do acesso da populao ao atendimento em sade mental, e do nmero
e modalidades de dispositivos assistenciais, alm da diminuio das disparidades entres
as regies mais ricas e mais pobres do pas. Um outro dado considerado positivo foi a
diminuio das internaes compulsrias, que em 1975 eram de 50% do total de
internaes psiquitricas, passando para 20% em 1984, e para 11,8% em 1994. A
diminuio marcante das taxa de internaes compulsrias considerada muito
relevante, pois demonstra os esforos dos servios em construir uma aliana teraputica

77

real com os pacientes, mais do que fazer somente uma poltica de controle social
(p.211).

78

4.2. Declarao de Caracas Conferncia para a Reestruturao da Assistncia

Psiquitrica na Amrica Latina

Em novembro de 1990 foi realizada em Caracas, Venezuela, a Conferncia

Regional para a Reestruturao da Assistncia Psiquitrica na Amrica Latina,
promovida pela Organizao Mundial de Sade (OMS) e pela Organizao
Panamericana de Sade (OPAS). Este evento marcou a histria recente das polticas de
sade mental em nosso continente, por ter traado as linhas mestras do processo de
mudana a ser trilhado.
A Conferncia foi organizada com o suporte tcnico e financeiro do Instituto
Mario Negri (Milo, Itlia) e com apoio de diversas entidades do campo da psiquiatria12,
reforando a relevncia do evento.
Participaram da Conferncia delegaes tcnicas13 e membros dos parlamentos14
de diversos pases, demonstrando a adeso proposta do evento e garantindo a
representatividade da Amrica Latina nas discusses e deliberaes.
Como resultado dos trabalhos desenvolvidos na Conferncia foi redigido um
documento com o objetivo de nortear as aes para a reestruturao da assistncia
psiquitrica na Amrica Latina, denominado Declarao de Caracas, que parte de uma
crtica assistncia psiquitrica tradicional e ao hospital psiquitrico como nica
modalidade assistencial, e refora a Ateno Primria de Sade como estratgia para a
promoo de modelos alternativos centrados na comunidade e dentro de suas redes
sociais (OPAS, 1990, pp.XV-XVI).
Alm da proposta de reorientao do modelo assistencial, passando do modelo
hospitalar para o comunitrio, a preocupao com a garantia de direitos tambm est
presente no documento: os recursos, cuidados e tratamentos dados devem
salvaguardar, invariavelmente, a dignidade pessoal e os direitos humanos e civis
12

Associao Mundial de Psiquiatria, Associao Mundial para a Reabilitao Psicossocial, Associao

Psiquitrica da Amrica Latina, Centro Colaborador da OMS da Universidade de Umea/Sucia, Comisso
Interamericana de Direitos Humanos / Organizao dos Estados Americanos (OEA), Conselho de Sade
de Astrias / Espanha, Cmara Provincial de Valncia / Servio de Sade Mental / Espanha, Direo
Geral de Ordenao Sanitria da Comunidade de Andaluzia / Espanha, Federao Mundial de Sade
Mental, Servio de Psiquiatria da Unidade Sanitria Local de Livorno / Itlia, Servio de Psiquiatria da
Unidade Sanitria Local de Parma / Itlia, Servio de Psiquiatria da Unidade Sanitria Local de Reggio
Emilia / Itlia, Servio de Psiquiatria da Unidade Sanitria Local de Trieste / Itlia, Sociedade
Interamericana de Psicologia e Sociedade Venezuelana de Psiquiatria.
13

Brasil, Colmbia, Chile, Curaao, Costa Rica. Equador, Estados Unidos da Amrica, Mxico,
Nicargua, Panam, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela.
14

Argentina, Brasil, Chile, Equador, Espanha, Mxico, Panam, Repblica Dominicana, Uruguai e
Venezuela.

79

(OPAS, 1990, p.XVI). Essas orientaes devem ser includas nas legislaes dos pases,
de modo a assegurar sua consecuo:
4. Que as legislaes dos pases devem ajustar-se de modo que: (a)
assegurem o respeito aos direitos humanos e civis dos doentes
mentais; (b) promovam a organizao de servios comunitrios de
sade mental que garantam seu cumprimento. (OPAS, 1990,
p.XVI).
A discusso sobre garantia de direitos aos doentes mentais e a legislao
psiquitrica foram pontos centrais da Conferncia, o que demonstra a importncia que
as normas legislativas para a transformao no campo assistencial.
A preocupao das instituies internacionais de sade com a mudana da
legislao psiquitrica, de modo a incorporar a garantia de direitos aos doentes mentais
e estabelecer mecanismos de transformao assistencial, aparece nitidamente na
Conferncia e se mantm como agenda prioritria nos anos seguintes (WHO, 1996a;
WHO, 1996b; OMS, 2001).
As discusses dos grupos de trabalho da Conferncia se dividiram em dois
pontos: Aspectos ticos e jurdicos e Aspectos tcnicos e conceituais (OPAS, 1990)
resultando nas seguintes constataes e recomendaes:
-

constatao da restrio dos direitos dos doentes mentais, principalmente no

caso dos doentes internados;

ordenamentos jurdicos no protegem com eficcia os direitos dos pacientes;

necessidade de formular leis que relacionem os direitos dos pacientes e

formas de suas garantias;

necessidade de incorporar nas legislaes dos pases as normas para o pleno

reconhecimento dos direitos estipulados em convenes internacionais;

a aprovao da legislao da reforma da assistncia psiquitrica provoca um

debate pblico sobre a necessidade de assegurar o exerccio dos direitos dos
pacientes;

disposies existentes nas legislaes sobre a assistncia sade mental na

Amrica Latina carecem de aplicao real;

abolio da internao forada, enquanto medida de ordem pblica, e sua

manuteno excepcional como medida de carter teraputico sujeita, em
todo caso, reviso judicial;

80

legislaes no campo da sade mental devem incorporar todos os setores

institucionais a serem alcanados pela reforma, devido ao carter
intersetorial e interdisciplinar desse campo;

os parlamentos nacionais devem revisar periodicamente o grau de

cumprimento da legislao sobre sade mental;

importncia do compromisso do Estado e da sociedade para facilitao da

reabilitao do incapacitado mental;

promulgao de normas jurdicas que imponham a realocao de recursos

destinados ao sistema hospitalar para o novo modelo assistencial,
viabilizando o seu funcionamento;

De uma forma geral, as deliberaes do grupo de trabalho vm reforar a

importncia das revises legislativas, de modo a garantirem os direitos dos doentes
mentais, incluindo a regulao das internaes psiquitricas involuntrias atravs de
estratgias de reviso pela instncia judiciria. A reestruturao da assistncia tambm
deve ser alvo das reformas legais e devem garantir direitos, tanto civis e sociais, quanto
ao prprio direito ao tratamento adequado:
Uma estratgia global que propicie a Reestruturao constituda
pela promoo de mudanas legais, tanto em relao proteo dos
direitos humanos dos doentes quanto no que concerne o exerccio do
direito dos cidados de receber assistncia psiquitrica adequada,
oportuna e em seu domiclio. (OPAS, 1990, p.115).
A Declarao de Caracas um documento fundamental no processo de
reestruturao da assistncia psiquitrica na Amrica Latina. No Brasil tem sido
utilizada como base para o processo de reforma, sendo includa no rol dos documentos
fundamentais para o campo da sade mental pelo Ministrio da Sade (MS, 2004).

81

4.3. Resoluo 46/119 da Organizao das Naes Unidas (ONU), 17 de dezembro de

1991

A Resoluo 46/119 da Organizao das Naes Unidas (ONU), aprovada pela

Assemblia Geral em 17 de dezembro de 1991, trata da Proteo das pessoas com
doena mental e melhoria da assistncia em sade mental (United Nations, 1991).
Essa resoluo refora a importncia da garantia dos direitos dos doentes
mentais e a responsabilidade dos governos no desenho de estratgias e medidas legais
para a sua promoo. Pretende ser um guia de referncia para que os governos
construam ou revisem as legislaes nacionais, levando em conta os princpios
propostos. O texto reafirma que os direitos fundamentais (civis, polticos, econmicos,
sociais e culturais) preconizados pela ONU devem ser tambm garantidos para as
pessoas com doena mental sem nenhuma forma de discriminao. E mais ainda, vem
reforar a garantia do tratamento, e sua realizao preferencialmente na comunidade
onde a pessoa vive de forma menos restritiva possvel.
Todo e qualquer tratamento s deve ser aplicado ao paciente com o seu
consentimento informado, ou seja, aquele que obtido livremente, sem indues ou
ameaas. A admisso involuntria s deve acontecer quando todos os esforos para
evit-la no forem suficientes, e houver riscos iminentes para a prpria pessoa ou para
outros. A resoluo prev a existncia de um Corpo de Reviso responsvel por
avaliar os casos de admisso involuntria, que dever ser um rgo judicial, ou outro
rgo independente e imparcial estabelecido pela legislao local, sendo assessorado
por profissionais de sade mental qualificados e independentes. A perda da capacidade
civil somente poder acontecer desde que haja avaliao por um tribunal independente e
imparcial, estabelecido de acordo com a legislao local.
Os princpios da Resoluo da ONU reforam que a psiquiatria e suas formas de
tratamento, que por muitas vezes restringem a liberdade, envolvem aspectos legais e
essa relao no deve ser restrita ao campo mdico, mas intermediada por instncias
jurdicas que salvaguardem os direitos das pessoas acometidas de doena mental.
As decises da ONU so recomendaes para as aes dos diversos governos e
buscam implicar as naes no alcance dos objetivos propostos, embora no se tenha
uma exigncia legal de seu cumprimento.
No momento que a questo da sade mental tomado como tema de debate
demonstrada a importncia e atualidade do processo de reformulao legal para os
82

diferentes pases, incluindo o Brasil que j tinha iniciado este processo dois anos antes
dessa resoluo.
Apesar de sua relevncia, a Resoluo da ONU no entendida como totalmente
positiva por alguns autores. Gendreau (1997) faz uma anlise interessante do seu
processo de elaborao e da sua estrutura interna, enfocando principalmente a questo
do consentimento informado e trazendo luz suas incoerncias internas. Para a autora
canadense, a resoluo espelha as discordncias entre duas linhas de pensamento
surgidas durante o seu processo de formulao, iniciado no fim da dcada de 1970.
Uma primeira, que entende a sade como um valor em si, tendo como base o
direito ao tratamento. O direito recusa ao tratamento concebido como corolrio do
direito ao tratamento, ou seja, a recusa do paciente percebida como um sintoma da
doena mental e, assim, um empecilho para o direito ao tratamento e conseqentemente
para a melhora da sade. Essa compreenso justifica a internao involuntria como
forma de garantir o tratamento, desde que exista uma deciso mdica (Gendreau, 1997,
pp.269-270).
A segunda linha de pensamento parte de valores como autonomia e equidade, e
entende que os pacientes psiquitricos no so necessariamente mentalmente
incompetentes, devido ao seu diagnstico, para exercer seu direito de consentir ou no
ao tratamento. O direito ao tratamento e o direito a recusa no so entendidos como
mutuamente excludentes, mas sim derivados do direito de consentir ao tratamento
(Gendreau, 1997, p.270).
Para a autora, a primeira linha de pensamento, que traz uma orientao mdica,
teve uma influncia marcante nos princpios da resoluo, consagrando uma abordagem
mdica particular para os direitos humanos. O direito ao tratamento predomina, partindo
do pressuposto que este sempre um valor positivo para a pessoa (Gendreau, 1997,
p.276).
A anlise da autora leva concluso que os princpios da Resoluo da ONU
terminam por infringir os direitos de proteo discriminao, tendo em vista as
diferenas de abordagem do consentimento ao tratamento no caso das doenas mentais
adotados. E mais ainda, terminam por criar uma srie de recursos para justificar o uso
do poder mdico de coero e no para proteger os pacientes psiquitricos desse mesmo
poder (Gendreau, 1997, p.277).
A discusso trazida por Gendreau (1997) um bom exemplo para visualizarmos
o quanto o processo de formulao de polticas pblicas no campo da psiquiatria
repleto de divergncias e aspectos controversos. Os diversos atores com suas formas de
83

entendimento e interesses compem as matrizes com as quais so construdas as

proposies, espelhando assim o contexto cientfico e cultural em que elas esto
inseridas. O consenso construdo repleto de divergncias que se polarizam, se
organizam de maneira a constituir a base das propostas a serem adotadas, de forma a
abranger as diferentes proposies.
A Organizao Mundial de Sade adota explicitamente os princpios
determinados pela ONU, e toma como fundamentos a serem adotados pelos pases no
processo de construo e reviso das legislaes psiquitricas, e da organizao dos
servios de sade mental. No ano de 1996 publica um guia de orientao para facilitar o
entendimento e aplicao desses princpios (WHO, 1996a). Para cada princpio so
apresentadas algumas perguntas que permitem verificar em que extenso ele est sendo
aplicado, constituindo-se um instrumento qualitativo que permite estabelecer
abordagens alternativas para monitorar a aplicao de cada princpio, respeitando as
especificidades e recursos locais.

84

4.4. Lei de Ateno Sade Mental: Dez princpios bsicos da Organizao Mundial
de Sade

Em continuidade aos esforos comentados nos tpicos anteriores, em 1996 a

Organizao Mundial de Sade (WHO, 1996b) props uma lista de dez princpios a
serem observados no processo de elaborao e reviso legal pelos pases membros, sob
inspirao da Resoluo 46/119 da ONU, e com subsdios de um estudo comparativo
das leis nacionais de sade mental de quarenta e cinco pases desenvolvido pela prpria
OMS.
De uma forma geral, a OMS prope estratgias de garantia de direitos e
reorganizao da rede assistencial, alm de ressaltar a importncia do respeito aos
dispositivos legais.
Os trs primeiros princpios relacionam-se organizao da assistncia e ao
respeito aos instrumentos e preceitos mdicos internacionais:
1. Promoo da Sade Mental e Preveno dos Transtornos Mentais
2. Acesso a Ateno Bsica em Sade Mental
3. Dispositivos em Sade Mental em consonncia com os Princpios aceitos
Internacionalmente
A partir do quarto principio introduzida a questo da garantia de direitos, que
aparece associada ao tipo de assistncia prestada pelos servios de sade mental, que
devem respeitar esses direitos:
4. Desenvolvimento de formas de ateno sade mental menos restritivas
O quinto e sexto princpios abordam diretamente a questo do consentimento
informado, buscando garantir que nenhuma interveno seja realizada sem o
consentimento do paciente:
5. Auto-determinao (self-determination)
-

Consentimento necessrio antes de qualquer tipo de interveno.

6. Direito de ser assistido no exerccio da auto-determinao

-

No caso de um paciente ter dificuldades em compreender as implicaes

de uma deciso, embora no seja incapaz de decidir, ele dever ser
beneficiado pelo auxilio de uma terceira parte, reconhecidamente
capacitada, para auxiliar a sua escolha.
85

Os trs prximos princpios buscam assegurar dispositivos de garantia de

direitos, atravs de mecanismos de reviso realizada por instncias competentes e
isentas:
7. Existncia de Procedimentos de Reviso
-

Dever existir um procedimento de reviso disponvel para qualquer

deciso de um juiz, representante legal ou servios de sade. Este
procedimento deve ser acionado dentro de trs dias da deciso. Os
pacientes devem ter a oportunidade de serem ouvidos enquanto pessoas.

8. Mecanismos de Reviso Automtica e Peridica

-

Dever existir um mecanismo de reviso automtica e peridica a ser

utilizado no caso de uma deciso afetar a integridade (tratamento) e/ou
a liberdade (hospitalizao) com um impacto em longo prazo.

9. Agentes de deciso (decision-makers) qualificados

-

Agentes de deciso atuando oficialmente (p.ex. juiz) ou representante

devero ser qualificados para as suas aes.

O ltimo princpio refora a importncia do respeito lei. Embora possa parecer

um aspecto redundante, existem anlises que apontam para o no cumprimento efetivo
dos dispositivos legais existentes:
10. Respeito s regras da lei
-

As decises devem ser tomadas considerando o corpo da lei em vigor, e

no em outras bases ou em bases arbitrrias.

Como se pode observar esses princpios esto claramente baseados na Resoluo

da ONU, o que demonstra a importncia desse documento no contexto mundial de
reorganizao do campo da sade mental, principalmente o aspecto legislativo
envolvido.

86

4.5. Inovaes no contexto internacional de construo da garantia de direitos dos

doentes mentais

A necessidade de reviso e/ou criao legislaes no campo da psiquiatria que

salvaguardem os direitos civis e sociais dos doentes mentais tem sido um objetivo
comum grande maioria de pases do mundo.
A dcada de 1990 foi um cenrio promissor para inovaes legislativas no
campo da psiquiatria. Segundo estudo da OMS, cerca de metade das leis existentes em
2001 foram elaboradas neste perodo (OMS, 2001). Podemos associar a elaborao dos
instrumentos internacionais apresentados nas sees anteriores com esse processo.
As formas construdas para garantia desses direitos tm respeitado os contextos
sociais e culturais e, por isso, embora exista uma tendncia internacional para desenhar
estratgias legislativas inovadoras, elas no possuem um nico formato ou perspectiva.
A adoo de medidas de controle e regulamentao das internaes involuntrias
com certeza um aspecto que tem caracterizado as revises legais, como nos pases na
Tabela 1. Porm, nem sempre so acompanhadas por transformaes nas formas de
entendimento sobre o papel social dos doentes mentais e as suas formas de insero e
relacionamento social. O caso da legislao da ndia pode ser exemplar nesse aspecto,
pois ao mesmo tempo fala em proteo dos doentes mentais e da proteo da sociedade
desses mesmos doentes mentais, o que implica na manuteno do conceito de
periculosidade social (Ganju, 2000).
Outro aspecto que vem dificultando o processo o no cumprimento dos
instrumentos legislativos existentes. A existncia de um texto legal em consonncia
com os princpios internacionalmente aceitos no obriga que os pases estejam de fato
exercendo as suas prticas de acordo com ele. A implantao de uma lei um processo
contnuo, e em muitos casos de longo prazo, que exige permanente comprometimento
das instncias de poder responsveis pela sua execuo, e aprimoramento dos objetivos
sociais em que se baseia. Em muitos casos, embora haja uma aceitao inicial da lei, ela
passa por processos de questionamento e propostas de reforma. A lei inglesa um
exemplo desse processo, como mostrou Davidson (2002).
A tabela a seguir apresenta alguns exemplos de reviso legal e suas
caractersticas principais.

87

Tabela I: Revises da Legislao Psiquitrica Pases Selecionados 1987-1999

Pas

Ano

Denominao

India(a)

1987

Lei da Sade Mental

Caractersticas
-

Israel(b)

1991

Lei para o Tratamento

dos Doentes Mentais

1960
(1995)

Lei da Juventude
(cuidado e superviso)

Japo(c)

1999

Lei do Bem Estar e da

Sade Mental

Nova
Zelndia(d)

1992
(1999)

Lei da Sade Mental

Sucia(e)

1991

1994

Lei do Cuidado
Psiquitrico
Involuntrio
Lei do Cuidado
Psiquitrico Forense
Lei de Apoio e Servios
para os Deficientes

Regulamenta a admisso nos hospitais psiquitricos.

Objetiva proteger a sociedade da presena de pessoas
com doena mental que so ou podem ser um perigo
para os outros.
Objetiva proteger cidados de uma internao
psiquitrica sem causa suficiente.
Cria dispositivos para guarda e custdia dos doentes
mentais que so incapazes de gerir seus interesses.
Regula as aes do governo para criao, licenciamento
e controle dos hospitais psiquitricos.
Cria auxlio legal para os doentes mentais, custeado pelo
Estado, em casos determinados.
Regulamenta o exame e a internao psiquitrica
(voluntria e involuntria).
Introduz instncia judiciria nos casos de internao
involuntria comisso de trs membros (um juiz ou
advogado e dois psiquiatras).
Regulamenta o exame e tratamento psiquitrico para
menores (hospitalizao voluntria, involuntria e
tratamento ambulatorial compulsrio)
Cria o Tribunal de Sade Mental dos menores,
composto por cinco membros (um juiz ou advogado, e
quatro profissionais especializados na rea da
infncia/adolescncia) responsvel pela superviso da
internao, em especial a involuntria.
Objetiva a proteo dos direitos humanos.
Cria servios comunitrios.
Regulamenta a Internao voluntria com consentimento
informado.
Cria Comisso de Reviso Psiquitrica para avaliao
das requisies de alta e queixas dos pacientes.
Isenta a famlia da responsabilidade por danos causados
durante o tratamento.
Regulamenta o tratamento psiquitrico compulsrio.
Explicita os direitos dos doentes mentais, e cria sistema
para proteo desses direitos.
Inclui maior envolvimento das famlias nos processos
clnicos e legais.
Aperfeioa os direitos das vtimas de atos violentos
cometidos por doentes mentais.

Regulamentam o tratamento psiquitrico involuntrio.

Especifica os direitos das pessoas com doenas crnicas

ou inabilidades persistentes, incluindo as pessoas com
doenas mentais graves e persistentes.

Fontes: (a) Ganju (2000); (b) Mester (1998); (c) Kuno & Asukai (2000); (d) Wilson (2000);
(e) Silfverhielm & Kamis-Gould (2000).

88

As legislaes apresentadas na tabela anterior tm carter nacional, entretanto,

existem alguns pases que, por sua organizao federalista, possuem apenas legislaes
locais, que podem respeitar, ou no, uma orientao nacional que direciona os
princpios comuns para sua organizao. Podemos citar os exemplos do Canad
(Goering, Wasylenki & Durbin, 2000) e da Austrlia (Whiteford, Thompson & Casey,
2000) como paises que possuem apenas legislaes locais no campo da psiquiatria.
A bibliografia internacional consultada nesta seo no permitiu vislumbrar o
processo de formulao das legislaes em vigor nos pases estudados. Desta forma,
no foi possvel conhecer experincias semelhantes brasileira, no qual o processo de
reviso da legislao psiquitrica foi fortemente impulsionado pela sociedade
organizada, atravs de um movimento social que objetivava a construo de uma
sociedade sem manicmios.

89

Captulo 5
O surgimento do Projeto de Reforma Psiquitrica no Brasil

A apresentao do Projeto de Lei de Reforma Psiquitrica brasileira ao poder

legislativo foi decorrncia de um intenso momento de discusso e mobilizao social
em torno da questo psiquitrica em nosso pas. Neste captulo discutiremos as
condies de possibilidade que levaram formulao inicial deste projeto, de forma a
delinear os pontos principais que dispararam a intensa discusso que caracterizou a sua
longa tramitao no legislativo. O cenrio inicial desse percurso aconteceu no fim dos
anos 70, mais de vinte anos antes da promulgao da Lei de Reforma Psiquitrica, em
2001.
A segunda metade da dcada de 1970 foi caracterizada pelo tmido incio do
processo de redemocratizao do pas, aps o regime militar imposto em 1964. Em
resposta ao crescimento do movimento de oposio ao regime, e como uma tentativa de
manuteno de equilbrio e poder, o governo militar foi estabelecendo estratgias para
uma transio controlada, um processo de abertura lenta, gradual e segura. Algumas
atitudes avanavam no sentido da democracia, e outras retrocediam, caminhando para o
controle necessrio do processo. As eleies parlamentares de 1974 com amplo debate
entre os candidatos e propaganda poltica expressos de forma livre, e em 1976 a
restrio da propaganda eleitoral nos meios de comunicao atravs da Lei Falco,
foram exemplos desse ir e vir na dialctica autoritarismo-democracia em nosso pas.
As aes do perodo de governo militar tambm influenciaram a organizao do
sistema de sade, inclusive no campo da assistncia psiquitrica.
No incio do regime militar (1965-1970) houve um grande investimento na
ampliao e manuteno da rede privada de assistncia, o que ocasionou um aumento
significativo na oferta de leitos psiquitricos (Resende, 1987). O crescimento da rede
hospitalar privada, associado ausncia de mecanismos de controle das formas de
admisso e sada, levou a uma elevao significativa da populao internada. Desta
forma, a assistncia psiquitrica da dcada de 1970 se caracterizava pelas longas
internaes em grandes asilos, com pouca ou nenhuma perspectiva teraputica e
pssimas condies de vida. As iniciativas para modificao desse quadro, como por
exemplo a criao de ambulatrios na rede pblica, mostraram-se pouco eficientes para
enfrentar o gigantesco parque manicomial erguido ento, e ao contrrio, terminavam por
fortalecer o prprio sistema existente.
90

Somente em um momento de transio para uma democracia possvel o debate

entre formas de excluso social e desrespeito aos direitos humanos poderia fazer
sentido. Assim, a conjuntura de abertura continha um intenso debate pblico sobre os
rumos da nao, principalmente um grande clamor por medidas que restaurassem a
liberdade, a garantia de direitos e a democracia.
Neste contexto surgiu um movimento de intensa crtica ao sistema psiquitrico
existente, que marcou definitivamente a histria recente da psiquiatria brasileira, cujo
marco inicial pode ser situado no ano de 1978, com a criao do Movimento dos
Trabalhadores em Sade Mental (MTSM), que subjacente a uma reivindicao
trabalhista, realizou uma crtica importante das condies de tratamento, denunciando o
desrespeito aos direitos humanos dos internos dos hospitais psiquitricos brasileiros
(Amarante et al, 1995). O MTSM surgiu como um frum de profissionais de sade,
entretanto, essa configurao no foi uma das suas caractersticas mais marcantes. Um
dos pontos que mais tem chamado a ateno no caso brasileiro de Reforma Psiquitrica
a participao da sociedade nas discusses em torno da transformao da psiquiatria
desde o seu momento inicial.
Amarante et al (1995) ressaltam que: o MTSM o primeiro movimento em
sade com participao popular, no sendo identificado como um movimento ou
entidade da sade, mas pela luta popular no campo da sade mental. (p.64-65). A
caracterizao como um movimento de trabalhadores j expressava claramente a sua
vinculao com os movimentos de base popular dessa poca.
Um outro aspecto relevante do MTSM foi a premissa que a transformao da
assistncia psiquitrica no um objetivo em si, mas estaria vinculada busca de uma
democracia plena e uma organizao mais justa da sociedade (Amarante et al, 1995,
p.62).
Os profissionais de sade mental denunciavam as condies desumanas nos
hospitais psiquitricos e exigiam transformaes. Essa reivindicao, nascida no seio de
um movimento tcnico e de luta por direitos trabalhistas, foi se ampliando sendo aos
poucos incorporada por diversos segmentos da sociedade como questo geral a ser
enfrentada pela sociedade como um todo.
Concomitante ao percurso crtico no campo da psiquiatria desenvolvia-se um
intenso processo de mobilizao em torno da questo da sade como um todo,
denominado Reforma Sanitria.
O movimento sanitarista foi contemporneo ao MTSM, e tambm teve seu
desenvolvimento delineado a partir da sociedade civil organizada:
91

A articulao de um grupo de pessoas em torno de um pensamento

e de uma proposta de transformao do setor sade, o movimento
sanitrio, foi parte desses movimentos da sociedade civil brasileira
com uma atuao bem definida e visvel para outros setores.
(Escorel, 1998, p.62).
A luta pela reorganizao do sistema de sade partia de um questionamento
sobre a relao entre sade e condies de vida, incluindo os seus determinantes
econmicos, polticos e sociais. Propunha-se uma ampla redefinio do papel do
Estado, com a assuno da sade como direito social universal.
O movimento sanitarista e o MTSM tiveram trajetrias integradas,
compartilhando objetivos, estratgias e articulaes institucionais. Podemos citar o
Centro Brasileiro de Estudos em Sade (Cebes), o Movimento de Renovao Mdica
(REME), e o Movimento dos Mdicos Residentes como parceiros e articuladores
comuns ao processo de reforma sanitria (Escorel, 1998) e o da reforma psiquitrica
(Amarante et al, 1995).
Como base comum dos dois movimentos havia uma forte influncia das
correntes de pensamento de tradio marxista, que marcava os entendimentos das
relaes entre sade e processos sociais.
A aproximao com parlamentares era uma estratgia para amplificao da
discusso pblica e poltica do temrio da sade e da sade mental. Em outubro de 1979
realizou-se o I Simpsio sobre Poltica Nacional de Sade, promovido pela Cmara
Federal, em Braslia. Neste simpsio, a questo da assistncia psiquitrica tambm foi
alvo de debates. Foram apresentados dois trabalhos pela Comisso de Sade Mental do
Cebes - RJ (CSMC, 1980a e 1980b) em que as premissas do processo crtico nascente
no campo da sade e da sade mental estavam presentes de forma explcita, e so
exemplares para a compreenso do pensamento da poca.
A determinao social do processo sade-doena e a denncia do avano da
excluso estavam fortemente presentes no discurso do perodo.
(...) o sistema poltico e econmico, implantado neste pas nos
ltimos 15 anos, pelo que vem provocando de opresso, explorao e
misria, constitui-se em fator permanente de excluso do tecido
social, ao elevar a ndices inimaginveis a criminalidade, a
morbidade e a marginalizao em geral. As instituies de sade, a
psiqutrica em especial, ao tomar para si esses marginalizados,
enquanto doente, exime a sociedade da responsabilidade de sua
92

produo. Ou seja, o processo de desenvolvimento adotado no pas,

alienante e excludente, deixa sua margem uma parcela de
indivduos que no suportam o peso da marcha. A instituio
mdica, ao medicalizar o problema, psiquitriz-lo ao inseri-lo nas
classificaes nosogrficas, esconde a relao causal existente,
prestando-se ao papel ideolgico de escamotear a questo da
produo social da doena. A contrapartida da dissimulao
ideolgica que oferece ao sistema, est representada pelos ganhos
que aufere, em decorrncia da linha privatizante adotada, com o
Estado abandonando sua funo de produtor direto de servios de
sade. (CSMC, 1980b, p.53).
As criticas centravam-se na privatizao dos servios de sade, na assistncia
psiquitrica e nas condies de trabalho. Esses trs campos se articulavam de maneira a
criar o cenrio que deveria ser alvo de transformao.
A incapacidade do poder pblico em operacionalizar suas propostas de
preveno e assistncia extra-hospitalar para a rea da psiquiatria estaria baseada na sua
prpria organizao institucional, que privilegiava a iniciativa privada como executora
das prticas assistenciais da Previdncia Social, o que transformava a sade em objeto
de lucro, gerando prejuzo na qualidade da ateno mdica e uma medicalizao de
problemas sociais. A lgica do lucro gerava distores no funcionamento do sistema de
sade, como o pagamento de servios no produzidos, ou desnecessrios e irracionais, o
que muitas vezes poderia gerar prejuzos aos prprios indivduos:
A tendncia dos servios contratados e conveniados lucrar ao
mximo. No importa se o indivduo internado sem necessidade, ou
submetido a qualquer outro ato mdico irresponsvel, venha a sofrer
srias conseqncias, e at irreversveis. (CSMC, 1980a, p.47).
O principal recurso para o atendimento psiquitrico extra-hospitalar era o
ambulatrio que, entretanto, estava inserido na mesma lgica de contratao de servios
do setor hospitalar privado, ou seja, tambm era alvo das mesmas crticas referentes
mercantilizao da sade, com o agravante da ampliao das camadas populacionais
atendidas por esses servios. Denunciava-se o risco da psiquiatrizao da sociedade.
Era apontada a importncia de uma poltica de desospitalizao da assistncia
estava presente ao tempo que a privatizao dos servios era denunciada como o grande
entrave para o sucesso dessa iniciativa:

93

O fim do asilo seria um objetivo indito, dos mais importantes para

a psiquiatria brasileira. Representaria uma mudana radical de
postura frente doena mental. No entanto, tal objetivo no ser
alcanado to cedo, pois a observao da prtica da poltica de
privatizao, demonstra que ela tende hospitalizao em massa.
(CSMC, 1980a, pp.47-48).
Assim, a transformao na assistncia deveria ter como meta o enfrentamento da
assistncia hospitalar privada, com a diminuio efetiva da sua participao na execuo
dos servios de sade, sejam hospitalares ou ambulatoriais:
A desativao da assistncia hospitalar deve ser feita pela reduo
continuada dos leitos contratados e conveniados. Ou seja, as
medidas que visam somente a normatizao dos servios
ambulatoriais, como forma de desospitalizao da assistncia, sem a
devida desativao hospitalar, apenas impulsionam a utilizao dos
ambulatrios de terceiros, criando-lhes um novo tipo de demanda,
que no vem do hospital. (CSMC, 1980a, p.48).
Aliada anlise das condies assistenciais e da prpria organizao do sistema
de sade, encontrava-se a forte crtica as condies de emprego e trabalho dos
profissionais de sade. Denunciavam-se os subterfgios para a contratao sem vnculo
empregatcio formal pelo poder pblico e as formas de explorao dos trabalhadores
pelas empresas do setor.
A prtica mdica estaria organizada em termos empresariais conforme a lgica
do mercado, transformando os profissionais de sade em trabalhadores assalariados
submetidos s exigncias do seu empregador e no da tcnica e das necessidades dos
indivduos atendidos:
Empregado, trabalhar cumprindo orientao da empresa,
atribuindo prioridade ao lucro financeiro do patro, no que isto
significa de aumentar o perodo de internao, efetuar internaes
desnecessrias e outros expedientes, sem o que correm o risco de
serem sumariamente dispensados. (CSMC, 1980b, p.54).
Essa organizao do trabalho, vinculada lgica capitalista de mercado, traria
impactos na prpria assistncia, sendo um dos determinantes da situao da assistncia
psiquitrica no pas:
1) o empresrio, dispondo de fora de trabalho em excesso,
sustentado pela proliferao indiscriminada de escolas mdicas,
94

impe sua lei ao mercado, explorando o mdico e interferindo em

seu trabalho. Impe critrios de admisso, altas, tratamentos e etc.,
que visam ao lucro e no cura; 2) o padro de atendimento, em
conseqncia, o pior possvel, com o tratamento sofrendo a
intervenincia de fatores extra-tcnicos, no raro danosos ao
paciente; 3) o mdico, impotente, aviltado: primeiro, na sua
autonomia tcnica, ao se ver constrangido a adotar critrios com os
quais no concorda, cassada sua liberdade em escolher o tratamento
que julga mais adequado, independente do fato de a empresa receber
mais ou menos por ele; segundo, na sua condio de trabalhador, ao
ver

freqentemente

desrespeitados

direitos

trabalhistas

elementares. (CSMC, 1980b, p.55).

As polticas de sade estariam sob forte influncia das empresas mdicas,
atravs da Federao Brasileira de Hospitais (FBH), com ausncia da participao
popular nesse processo (CSMC, 1980b).
As mudanas necessrias no deveriam ser restritas aos servios de sade, mas
sim prpria estrutura de organizao do Estado:
O mal que sofre o modelo mdico-assistencial e, em particular, a
assistncia psiquitrica, estrutural. No se trata apenas de evitar
distores, recuperar ou aperfeioar o atual modelo. A perverso
estrutural que acusamos tem seu ponto de partida na abdicao, pelo
Estado, da prestao de um servio bsico, o servio de sade,
direito inalienvel do homem. (CSMC, 1980b, p.55).
Os questionamentos que o movimento em sade mental desenvolvia
incorporavam a crtica ao regime autoritrio, suas instituies e formas de opresso e
excluso existentes. As denncias sobre as condies de vida e trabalho nos hospitais
psiquitricos encontraram espao de divulgao nos meios de comunicao e
desnudaram para a sociedade a face cruel da vida intra-muros.
O perodo de 1978-1980 foi palco de intensas articulaes e discusses a partir
do MTSM, mediante a realizao de eventos prprios ao movimento e de estratgias de
ocupao de eventos promovidos por instituies tradicionais no campo da psiquiatria.
A Tabela 2 apresenta os principais eventos organizativos deste perodo, buscando
exemplificar as formas iniciais de atuao deste movimento.
Percebe-se que as questes pertinentes crtica assistncia psiquitrica
estiveram sempre presentes, e gradualmente a questo da garantia de direito dos doentes
95

mentais foi ganhando fora. Este ponto assumiu o centro das discusses e tornou-se o
principal objetivo de luta no interior do movimento social nos anos seguintes.
Neste cenrio tambm se observou o surgimento de diversos outros atores em
torno da luta pela democracia, da garantia de direitos civis e humanos, e da cidadania. A
sociedade civil se organizou como forma de combater o Estado autoritrio, buscando
trazer um novo cenrio de liberdade e democracia para o nosso pas.
Jacobi (1989), ao discutir a relao entre movimentos sociais e o Estado, afirma
que a dcada de 70 marcada por uma crise de legitimidade do regime que provoca,
entre outras mudanas, o incio do debate em torno da questo dos direitos humanos,
simultaneamente a uma deteriorao nas condies de vida nos centros urbanos (p.15).
O MTSM, como outros movimentos sociais da poca, participou de forma
atuante desse processo, tendo como uma de suas bases a crtica s formas de
autoritarismo existentes na sociedade, partindo de seu campo especfico.
Os anos 80 trouxeram a efetiva ampliao do processo de democratizao. As
eleies diretas para governadores em 1982, com a vitria da oposio em importantes
estados, reforaram ainda mais o processo de enfraquecimento do governo militar. A
crise do modelo econmico tambm fortaleceu o movimento de oposio, que ganhou
apoio de parcelas significativas do empresariado nacional. A campanha Diretas J para
eleio de presidente em 1984 mobilizou milhes de pessoas em atos pblicos por todo
o pas, explicitando o repdio ao governo militar e exigindo ampla participao popular
nos fruns de deciso poltica (Francisco Silva, 2000).

96

Tabela 2 Principais eventos organizativos do MTSM 1978-1980

Ms/Ano
Outubro,
1978

Evento
V Congresso Brasileiro de
Psiquiatria

Local
Cambori / SC

Caractersticas / Observaes

Outubro,
1978

I Congresso Brasileiro de
Psicanlise de Grupos e
Instituies

Rio de Janeiro /
RJ

Janeiro,
1979

I Congresso Nacional dos

Trabalhadores em Sade
Mental

So Paulo / SP

Novembro,
1979

III Congresso Mineiro de

Psiquiatria

Belo Horizonte /
MG

Maio,
1980

Agosto,
1980

I Encontro Regional dos

Trabalhadores de Sade
Mental

Rio de Janeiro /
RJ

II Encontro Nacional dos

Trabalhadores em Sade
Mental
VI Congresso Brasileiro de
Psiquiatria

Salvador / BA

Congresso de Abertura
Primeira
participao
dos
movimentos em sade mental em um
evento promovido pelos setores
tradicionais da psiquiatria
Associao Brasileira de Psiquiatria
(ABP), entidade promotora do
evento, passa a apoiar o projeto
poltico do MTSM.
Vinda ao Brasil dos principais
autores das correntes de pensamento
crtico em sade mental: Franco
Basaglia, Robert Castel, Erwing
Goffman, entre outros.
Associao
entre
luta
pela
transformao do sistema de sade e
luta por uma organizao mais justa
da sociedade.
Aprovadas moes pelas liberdades
democrticas, pela livre organizao
de trabalhadores e estudantes, pela
Anistia Ampla, Geral e Irrestrita,
reivindicaes trabalhistas, e repdio
manipulao da instituio
psiquitrica como instrumento de
represso.
Crtica ao modelo asilar dos grandes
hospitais psiquitricos pblicos,
como reduto de marginalizados
Presena de Franco Basaglia,
Antonio Slavich e Robert Castel.
Debates em torno do levantamento
da realidade assistencial e dos planos
de reformulao propostos pelo
governo e pelo Inamps.
So discutidos problemas sociais
relacionados: doena mental,
poltica nacional de sade mental, s
condies de trabalho, privatizao
da medicina, realidade polticosocial da sociedade brasileira, e s
denncias das muitas barbaridades
ocorridas
em
instituies
psiquitricas.
Distanciamento entre a ABP e o
MTSM.
Moes aprovadas: apoio luta pela
democratizao da ABP e suas
federadas, crtica privatizao da
sade
atravs
de
denncias
envolvendo a Federao Brasileira
de Hospitais (FBH), a Associao
Brasileira de Medicina de Grupo
(ABRAMGE),
e
outras
multinacionais do setor empresarial
da sade.

Fonte: Amarante et al (1995)

97

No campo da sade mental, o incio da dcada de 80 trouxe a ampliao e

consolidao da luta pela transformao da assistncia psiquitrica. Ancorados no
objetivo de garantia de assistncia digna, os temas da cidadania e direitos humanos dos
doentes mentais ganharam fora e passaram a ser o foco principal das aes do
movimento.
Em maro de 1986 foi realizada em Braslia a 8 Conferncia Nacional de
Sade, marco histrico nas polticas de sade. Na sua convocao conclamava-se
reorganizao do Sistema Nacional de Sade e elaborao de subsdios para o
processo constituinte. Seu relatrio final tornou-se elemento norteador de toda a
discusso no campo nos anos seguintes.
As plenrias da 8 Conferncia reuniram cerca de 5 mil pessoas, com um total de
mil delegados. Participaram profissionais de sade, prestadores de servios, gestores e,
pela primeira vez na histria das conferncias nacionais, usurios do sistema de sade.
Foram discutidas: unificao do sistema de sade, conceito ampliado de sade, direito
de cidadania, dever do Estado e financiamento do sistema (Escorel, 1998).
Toda esses aspectos j vinham sendo aprofundados no temrio de discusso do
movimento sanitrio e vieram a se tornar a base do texto constitucional aprovado em
1988.
O processo constituinte alavanca uma ampla discusso sobre o arcabouo
jurdico como um todo, trazendo reflexos ntidos no campo da psiquiatria. A
necessidade de reviso da legislao sobre a doena mental torna-se um objetivo claro
no movimento social, sendo construdas proposies concretas dos aspectos a serem
mudados nos instrumentos legais. A incorporao da temtica legal na agenda do
movimento social em sade mental espelhava o prprio momento de inflexo crtica
pelo qual estava passando. A estratgia de transformao a partir de, e nas instituies
psiquitricas estava sendo alvo de intensas crticas. Paulatinamente, o movimento
modificou seu enfoque, passando da opo por uma abordagem de cunho mais tcnico,
do modelo assistencial, para uma transformao social de maior abrangncia e
profundidade. Esse momento foi consagrado em 1987, no II Congresso Nacional dos
Trabalhadores em Sade Mental, realizado em Bauru, que ser retomado mais adiante
neste captulo.
O II Congresso de Trabalhadores de Sade Mental de So Paulo, realizado em
outubro de 1986, teve a participao de cerca de duas mil pessoas e pode ser tomado
como exemplo da incorporao da temtica legal no movimento social, a partir do
processo constituinte. Com tema central Sade Mental e Cidadania foi abordado o
98

processo de elaborao da nova constituio, e sua relao com os instrumentos legais

especficos do campo da psiquiatria.
Dallari (1987), em conferncia proferida neste congresso, afirmou a importncia
da definio dos direitos fundamentais na nova constituio, bem como a sua influncia
na organizao social, e sobre toda a legislao, inclusive a psiquitrica. A elaborao
da nova Carta seria um primeiro passo no sentido de uma ampla reviso legal em
campos especficos. Reafirmou a importncia dos grupos sociais como instrumento de
garantia de efetivao dos preceitos constitucionais.
Moura Neto (1987) traz contribuies especficas ao processo de reviso
legislativa no campo da psiquiatria, considerando que a constituinte seria um momento
decisivo para o avano na conquista da cidadania dos doentes mentais (p.59). A
definio da sade como um direito social, responsabilidade do Estado, reforaria a
necessidade de uma ampla reformulao da legislao sobre a assistncia sade em
geral e sade mental, em particular. Props uma reformulao do texto constitucional,
dos cdigos civil e penal, da legislao especfica (1934) e da legislao trabalhista,
como pontos fundamentais no caminho da concretizao de direitos dos doentes
mentais.
Como desdobramento da 8 Conferncia Nacional de Sade, foi proposta a
realizao de vrias conferncias especficas, como por exemplo: sade da mulher,
sade do trabalhador, dos ndios, sade bucal, e a de sade mental. O MTSM tambm
participou ativamente da 8 Conferncia realizando debates especficos durante o
evento.
A temtica da necessidade de reviso dos documentos legais no campo da
psiquiatria teve sua incorporao no processo crtico da sade mental, e teve um
aprofundamento a partir das proposies trazidas pela I Conferncia Nacional de Sade
Mental, em 1987, as quais explicitam os traos iniciais da proposta legislativa a ser
construda.
A I Conferncia Nacional de Sade Mental (CNSM) realizada de 25 a 28 de
junho de 1987, no Rio de Janeiro / RJ foi promovida pelo Ministrio da Sade. A etapa
nacional foi precedida por vrios encontros municipais, regionais e estaduais que
prepararam a discusso nacional, e serviram como estratgia para efetivar a sua prpria
realizao, tendo em vista que existiam resistncias do Ministrio da Sade sua
convocao (Amarante et al, 1995).
O evento contou com a participao de 176 delegados eleitos nas etapas
estaduais. Foi organizado a partir de trs temas bsicos: I) Economia, Sociedade e
99

Estado: impactos sobre sade e doena mental; II) Reforma sanitria e reorganizao
da assistncia sade mental; III) Cidadania e doena mental: direitos, deveres e
legislao do doente mental. (MS, 1988).
As discusses e propostas contidas no seu relatrio final contm o iderio tanto
do movimento de Reforma Sanitria quanto do processo crtico existente no campo da
sade mental em nosso pas.
A filiao da I CNSM aos propsitos da reforma sanitria consolidados na 8
Conferncia Nacional de Sade explicitada em vrios momentos do texto.
O conceito ampliado de sade, as determinaes sociais do processo sadedoena, a nfase na participao popular nos fruns de deciso e discusso dos servios
e aes de sade, a democratizao das instituies de sade, so exemplos da
incorporao do iderio da Reforma Sanitria no mbito da sade mental, apresentados
no decorrer do relatrio final da I CNSM.
Os temas propostos pela Reforma Sanitria j vinham sendo incorporados s
discusses no campo da sade mental, porm no mbito da I CNSM ganharam maior
repercusso devido ao momento histrico delineado pelos ecos da 8 Conferncia
Nacional de Sade.
Os trs tpicos centrais que constituram a crtica inicial nascida com o MTSM
tambm estavam em cena: a ausncia do poder pblico na execuo dos servios e
aes de sade; as condies de atuao dos profissionais da sade mental; e, a
organizao da assistncia psiquitrica centrada no modelo hospitalar.
A opo estatal pela privatizao dos servios foi rebatida fortemente e, em
certos momentos. propunha-se a total estatizao dos servios de sade. Reafirmava-se
a importncia do Estado em assumir seu papel na conduo das polticas e aes de
sade, de forma comprometida com a democratizao e participao social:
O governo, que se constitui na direo do Estado, espelha os
interesses das classes empresariais que contribuem na sua
manuteno poltica, o que leva a uma posio contraditria do
Estado e estabelece o divrcio entre o seu discurso e sua prtica
social. (MS, 1988, p.12)
mister combater a postura ambgua do Estado no campo das
polticas sociais e resgatar para a sade sua concepo
revolucionria, baseada na luta pela igualdade de direitos e no
exerccio

real

da

participao

popular,

combatendo

psiquiatrizao do social, a misria social e institucional e

100

eliminando o paternalismo e a alienao das aes governamentais e

privadas no campo da sade. (MS, 1988, p.13)
A anlise do papel dos trabalhadores de sade mental e sua insero social
apontava para a necessidade de um posicionamento radical dos trabalhadores de forma a
romper com a lgica dominante e construir uma nova abordagem para a questo da
doena mental na nossa sociedade:
os trabalhadores de sade mental podem se constituir em
instrumentos de dominao do povo brasileiro, seja por uma opo
astuta e de identificao com os interesses das classes dominantes,
seja por uma ingenuidade que supe que a interveno tcnica
neutra e assptica. urgente, pois, o reconhecimento da funo de
dominao dos trabalhadores de sade mental e a sua reviso
crtica, redefinindo o seu papel, reorientando sua prtica e
configurando a sua identidade ao lado das classes exploradas. (MS,
1988, p.12).
A tendncia hospitalocntrica e psiquiatrocntrica do modelo assistencial
deveria ser revertida, atravs de estratgias de desospitalizao. Para isso se propunha:
reduo progressiva de leitos; proibio da construo de novos hospitais psiquitricos;
utilizao de recursos dos hospitais gerais para atendimento de emergncias
psiquitricas e internaes de curto perodo; implementao de recursos assistenciais
alternativos aos asilares como: hospital-dia, hospital-noite, pr-internaes, lares
protegidos, ncleos autogestionrios, espaos de habitao co-geridas e integradas aos
servios extra-hospitalares de sade mental; trabalho protegido e reabilitao
profissional (MS, 1988, pp.18-19).
A temtica da cidadania e dos direitos dos doentes mentais ganhou destaque,
propondo-se a reviso da legislao referente a este tema:
Deve ser constitucionalmente assegurada a condio de cidadania
plena ao indivduo considerado doente mental. Tal garantia
pressupe uma legislao ordinria que disponha sobre a
especificidade da doena mental e coloque a necessidade de reviso
de toda a legislao em vigor. (MS, 1988, p.21)
A reviso proposta deveria abranger as legislaes civil, penal, sanitria e
psiquitrica, sendo apresentadas recomendaes especficas para cada instncia. A
garantia dos direitos civis e humanos era a tnica principal do contedo das
recomendaes.
101

Os temas da inimputabilidade e periculosidade foram abordados reforando a

garantia de direitos no contexto de uma sociedade democrtica e solidria:
A legislao ordinria dever fazer uma reviso acerca da questo
da inimputabilidade. (...) A definio de uma pessoa como perigosa
no deve ter o carter de definitivo julgamento. Sua elaborao deve
estar subordinada aos objetivos de uma sociedade democrtica,
justa, igualitria e capaz de garantir os direitos humanos
fundamentais. (MS, 1988, p.23).
Ainda no sentido da garantia dos direitos, apresentavam-se recomendaes para
transformaes nos dispositivos relativos determinao de incapacidade civil e a
interdio. Propunham-se critrios definidos para a sua deliberao:
Modificao da legislao que regula as questes relativas s
interdies e aos estados de incapacidade civil (aos loucos de todo
o gnero). A interdio dever estar restrita quando houver ameaa
aos bens pblicos, aos bens prprios e perigo de agresso fsica.
(MS, 1988, p.23).
Um dos pontos que mereceu maior destaque foi a regulamentao da internao
psiquitrica. A valorizao da garantia de direitos marcava acentuadamente esse
aspecto. O poder pblico deveria assumir o papel de garantir os direitos dos doentes
mentais:
Ao Poder Pblico cabe a responsabilidade pela fiscalizao do
cumprimento dos direitos do doente mental. A questo da internao
psiquitrica deve ser regulamentada em lei onde estejam
estabelecidos os direitos do paciente internado. (MS, 1988, p.23).
A priorizao da internao psiquitrica como recurso assistencial deveria ser
evitada, o que estava plenamente de acordo com as propostas da reorientao do modelo
assistencial apresentadas como resultado das discusses da I CNSM. Os critrios para
internao deveriam ser alvo de uma discusso ampliada e aprofundada, envolvendo
novos atores, alm dos tradicionalmente responsveis pela sua determinao:
A internao no dever ser ato obrigatrio do tratamento
psiquitrico, devendo ser estabelecidos os critrios de internao,
envolvendo,

neste

ato,

defensoria

pblica,

comisses

multiprofissionais e a participao de setores organizados da

comunidade, definindo o carter dessa internao e o seu tempo de
durao, revisado periodicamente. (MS, 1988, pp.23-24).
102

A partir do momento que se incorporam novos atores discusso sobre a

internao psiquitrica, estabelecendo critrios para sua efetivao, ou criando
estratgias de sua reviso, passou-se a entender que a internao psiquitrica no era
apenas um ato mdico mas sim tambm um ato civil, na medida em que poderia
implicar em perda dos direitos civis dos doentes mentais internados.
com esse pressuposto que a instncia judiciria deveria passar a participar da
avaliao e reviso peridica das internaes. No caso de uma internao involuntria, a
autoridade e os recursos judicirios deveriam ser obrigatoriamente acionados, porque se
configuraria uma restrio de direitos:
Que se assegurem mecanismos e recursos legais de garantia do
direito individual contra a internao involuntria (por exemplo:
habeas-corpus, comunicao automtica autoridade judiciria
competente, criao de tutela provisria para estes pacientes),
visando a possvel reversibilidade do estado de internao no
perodo mximo de 72 horas. (MS, 1988, p.24).
Alm desses aspectos, eram apresentadas diretrizes gerais para adequao da
legislao sanitria e psiquitrica da criana e do adolescente e da legislao trabalhista.
importante ressaltar que o Relatrio Final da I CNSM j trazia o cerne das
questes propostas pelo Projeto de Lei apresentado ao Congresso Nacional em 1989: a
reorientao do modelo assistencial, com a proibio de construo de novos hospitais
psiquitricos e a substituio progressiva dos leitos existentes, bem como a
regulamentao da internao compulsria, introduzindo a instncia judiciria como
foro de reviso das internaes e instrumento de manuteno da garantia de direitos
civis. Nos dois anos seguintes essas propostas foram sedimentadas no interior do
movimento social, e reforavam-se experincias assistenciais inovadoras em alguns
pontos do pas.
Ainda em 1987, como decorrncia dos debates ocorridos na I CNSM e do amplo
processo de reflexo interna do prprio MTSM, aconteceu em Bauru (SP), o II
Congresso Nacional de Trabalhadores de Sade Mental. A partir desse congresso os
rumos do movimento foram reformulados e se assumiu como premissa bsica a
estratgia de interveno na sociedade, expressa claramente no lema: Por uma
sociedade sem manicmios, que se tornou bandeira de luta do movimento social em
sade mental, que assumiu a denominao de Movimento Nacional de Luta
Antimanicomial.
O cenrio nacional desse perodo era marcado pelo incio do processo
103

constituinte, o qual era entendido pela sociedade brasileira como oportunidade

fundamental para ampla reformulao do sistema poltico, jurdico e institucional para
superar o tom autocrtico dos instrumentos legais da ditadura militar.
Em 1 de fevereiro de 1987, o Congresso Nacional tornou-se Assemblia
Nacional Constituinte e foi palco de uma intensa discusso democrtica que visava,
antes de tudo, ampliar a garantia de direitos sociais. O conceito de cidadania estava no
centro dos debates e explicitava os anseios e expectativas da sociedade brasileira. As
formas de representao da sociedade foram transformadas e a sociedade civil
organizada ganhou fora e assumiu papel importante nesse processo. Nas palavras de
Francisco Silva (2000):
nesse contexto que a democracia passa a ser entendida de forma
diferenciada pelos diversos grupos sociais em presena. Para a
maioria dos setores sociais concentrados nos novos partidos
polticos e nas organizaes da sociedade civil, democracia era
concebida como a ampliao da participao do indivduo na vida
pblica, ou seja, no exerccio ampliado de cidadania. (...) Cidadania
agora engloba uma ampla gama de direito ditos (...) Assim, a
cidadania o produto de uma relao entre indivduos e o Estado;
uma relao de poder composta de presses e contrapresses,
produzindo imagens simblicas dinmicas de auto-reconhecimento
dos grupos sociais e dos seus projetos. (...) A chamada sociedade
civil organizada, as associaes profissionais, de bairro, de
consumidores, os sindicatos aumentam o papel de interlocutores
legtimos com o Estado (e mesmo os partidos), mostrando que os
mecanismos clssicos de representao o indivduo e seu voto
estavam em crise. (pp.390-391).
O processo constituinte foi pela primeira vez na histria do pas construdo com
ampla participao popular, resultado das novas formas de representao. Foram aceitas
emendas encaminhadas por ao menos trs entidades da sociedade civil, com 30 mil
assinaturas (Francisco Silva, 2000).
O movimento sanitarista participou intensamente desse processo, conseguindo a
aprovao de um texto constitucional extremamente inovador, no qual a sade passou a
ser entendida como um direito social que deve ser assegurado pelo Estado15. criado o
Sistema nico de Sade (SUS) que passou a ordenar todas as polticas e aes de sade
15

Sobre a atuao do movimento sanitarista no processo constituinte consultar o texto de Eleutrio

Rodrigues Neto (1997).

104

no pas. A organizao poltico-administrativa da Federao foi profundamente mudada,

ao estabelecer na nova Carta a autonomia dos municpios. Com isso, eles se tornaram
um dos principais atores na nova configurao do sistema de sade brasileiro.
A Constituio Federal aprovada em 5 de outubro de 1988 pode ser considerada
como a mais democrtica na histria da Repblica. Ficou conhecida como Constituio
Cidad por trazer a marca da ampliao de direitos sociais em seu texto.
A renovao trazida pela nova constituio abriu um processo de reviso da
legislao de diversas reas. Alm disso, as novas formas constitucionais de
participao popular ganharam fora tambm no campo da sade mental.
A trajetria da Reforma Psiquitrica teve forte impacto na configurao dos
servios psiquitricos, com o surgimento de propostas inovadoras que se tornaram
modelo para o processo de reorientao da assistncia no decorrer da dcada de 90.
Em 1987 foi criado o primeiro Centro de Ateno Psicossocial (CAPS) do pas,
o CAPS Professor Luiz da Rocha Cerqueira, na cidade de So Paulo (Goldberg, 1994),
e em 1989 iniciou-se em Santos (SP) a construo de um sistema psiquitrico
envolvendo diversos dispositivos de cuidado, trabalho, moradia e insero social.
Santos foi a primeira cidade brasileira e quarta do mundo a construir uma rede
psiquitrica inteiramente substitutiva ao modelo hospitalar (Niccio, 1994). Essa
experincia pode ser considerada como a mais radical transformao da assistncia
psiquitrica nacional. Santos vivenciou um amplo processo de desinstitucionalizao, a
partir da interveno do poder pblico municipal em um grande asilo particular e a
concomitante criao de dispositivos substitutivos ao manicmio: os Ncleos de
Ateno Psicossocial (NAPS) e toda uma rede de servios que configuraram um sistema
inteiramente substitutivo ao modelo manicomial.
A inspirao italiana era clara na formulao do projeto santista, que serviu
como modelo para todo o processo de reformulao assistencial vivenciado no nosso
pas na dcada seguinte. Santos tornou-se referncia para formao de tcnicos em
sade mental de todo o pas.
A trajetria apresentada nesse captulo possibilitou vislumbrar o cenrio que
tornou possvel e necessria a introduo da discusso sobre a psiquiatria no palco do
Parlamento. A grande reformulao legal conformada a partir da Constituio de 1988
serviu como impulso para colocar na agenda o tema da reformulao da poltica de
assistncia psiquitrica no Brasil.
A participao dos usurios e familiares no movimento social veio sedimentar a
urgncia da redefinio dos direitos dos doentes mentais. A luta passou do campo da
105

reformulao interna dos servios de sade mental para a arena de deciso das polticas
pblicas.
A apresentao do Projeto de Lei 3657/89 ao Congresso Nacional trouxe a tona
os diversos interesses que giravam em torno da psiquiatria. A discusso parlamentar
desse projeto foi riqussima e possibilitou uma anlise original dos caminhos que a
prpria psiquiatria traou no panorama histrico brasileiro.

106

Captulo 6
O processo legislativo: da apresentao do Projeto de Lei 3657 de 1989
promulgao da Lei 10.216 de 2001

A elaborao das normas legais respeita as caractersticas peculiares dos

processos legislativos de cada pas, conforme definido na Constituio. O processo
legislativo, no se restringe ao procedimento legislativo em si, devendo ser
compreendido como um fenmeno dinmico da realidade social, caracterizado por uma
concatenao de atos e de fatos no necessariamente da ordem do direito, que parte da
demanda da lei e se conclui com a deciso da lei, quando ocorre a sua aprovao ou
rejeio (Olivetti, 2000, p.966).
Neste captulo buscamos analisar os atos e discursos presentes no debate
legislativo do Projeto de Lei apresentado pelo Deputado Paulo Delgado em 1989
Cmara dos Deputados, at a sua aprovao final, e promulgao na forma da Lei
10.216/01.

6.1. O processo decisrio no Congresso Nacional

Cada pas possui um ordenamento jurdico especfico que orienta as formas de

elaborao de leis, onde so determinados os atores, instituies e procedimentos
relativos a esse processo.
No caso do Brasil, a Constituio de 1988, no seu Ttulo IV, Captulo I, dispe
sobre a organizao do poder legislativo, que exercido pelo Congresso Nacional,
composto pela Cmara dos Deputados16 e do Senado Federal17 (Brasil, 2003).
A proposio de leis18 est compreendida na funo legislativa exercida pelo
Congresso Nacional. prevista a participao tanto na Cmara dos Deputados quanto

16

Compe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada
Territrio, e no Distrito Federal, com mandato de quatro anos (Brasil, 2003, Art. 45).
17
Compe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princpio majoritrio.
Cada Estado e o Distrito Federal elegero trs Senadores, com mandato de oito anos (Brasil, 2003,
Art.46).
18
A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer membro ou comisso da Cmara dos
Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo
Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados. A
iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito
por, no mnimo, 1% do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de
0.3% dos eleitores de cada um deles (Brasil, 2003, Art. 61).

107

do Senado Federal no processo de apreciao das matrias legislativas em trmite19.

Aps a aprovao final do projeto de lei no Congresso Nacional, cabe ao Presidente da
Repblica sancion-lo20. Este o procedimento caracterstico para os projetos de leis,
sejam de leis complementares ou ordinrias, como o projeto em estudo nesse trabalho.

6.2. A apresentao do Projeto de Lei 3657/89 Cmara dos Deputados e sua

discusso em primeiro turno: 1989-1990

Em 12 de setembro de 1989, o Projeto de Lei 365721 (Cmara dos Deputados,

1989) foi apresentado na Ordem do Dia22, do Plenrio da Cmara dos Deputados, pelo
Deputado Paulo Delgado23, Partido dos Trabalhadores (PT), de Minas Gerais. O
Congresso Nacional estava na sua 48 Legislatura (1987-1991), mesma legislatura da
Assemblia Nacional Constituinte (1987/1988). Desta forma, o plenrio de deputados
que analisou inicialmente a proposio era o mesmo que participou do processo de
elaborao da nova constituio brasileira.
O cenrio poltico nacional em 1989 era marcado pela primeira eleio direta
para Presidente da Repblica aps o longo perodo de autoritarismo. O presidente em
exerccio, Jos Sarney, primeiro presidente civil aps o regime militar, conduziu o
processo final de transio democrtica.
As eleies presidenciais ocorreram em dois turnos, sendo que no primeiro turno
realizado em 15 de novembro de 1989, votaram cerca de 82 milhes de eleitores, que
colocaram Fernando Collor de Melo (PRN, 28%) e Luis Incio Lula da Silva (PT,
16%), na disputa do segundo turno. Em 17 de dezembro de 1989, Fernando Collor
vence o segundo turno das eleies, com cerca de 38% contra 31% de Lula (Francisco
Silva, 2000, p.402).
nesse cenrio de eleies presidenciais que acontece a apresentao do Projeto
de Lei 3657/89 Cmara dos Deputados. Tempos de novos rumos para a nao, e de
novos horizontes no campo da sade mental, e da Reforma Psiquitrica.
19

O projeto de lei aprovado por uma Casa ser revisto pela outra, em um s turno de discusso e votao,
e enviado sano ou promulgao, se a Casa revisora aprovar, ou arquivado, se o rejeitar. Em caso do
projeto ser objeto de Emenda(s), dever voltar a Casa que o props inicialmente (Brasil, 2003, Art. 65).
20
O veto presidencial ser apreciado em sesso conjunta, s podendo ser rejeitado por maioria absoluta
dos Deputados e Senadores, em votao secreta. Se o veto no for mantido, ser o projeto enviado, para a
promulgao do Presidente da Repblica (Brasil, 2003, Art. 66).
21
Cf. Anexo II.
22
Corresponde ao perodo da sesso ordinria ou extraordinria ou das reunies das Comisses da
Cmara ou do Senado, destinado apreciao das proposies em pauta (Cmara dos Deputados, 2002,
p.23).
23
Cf. Anexo XI.

108

Como discutimos no captulo anterior, a elaborao inicial desse projeto deu-se

em decorrncia de um intenso debate sobre a questo da cidadania dos doentes mentais
e reorientao do modelo assistencial, a partir da iniciativa do movimento social em
sade mental. A ampla reformulao do aparato legislativo brasileiro provocada pela
elaborao da nova Constituio serviu como elemento propulsor para a reviso da
legislao dos doentes mentais no Brasil. A discusso j havia sido aprofundada em um
frum importante na esfera pblica, a I Conferencia Nacional de Sade Mental,
promovida pelo Ministrio da Sade, em 1987. Essa conjuntura favorvel associou-se a
experincia de Santos, que foi fundamental no sentido de propiciar uma vivncia prtica
da possibilidade de instalao de uma rede de servios de sade mental inteiramente
substitutiva ao hospital psiquitrico.
A apresentao do projeto Cmara dos Deputados no pode ser entendida
como a elaborao de um projeto isolado de um parlamentar, mas sim como integrada a
uma estratgia do movimento social, que buscava a abertura de um canal que garantisse
a entrada no circuito legislativo das suas idias e proposies. O Deputado Paulo
Delgado estabeleceu esse canal, por: compartilhar de um iderio prximo ao do
movimento social no campo da sade mental; integrar um partido poltico que
reconhecidamente estava articulado s questes populares; e, manter laos fraternais
com uma das importantes lideranas do movimento social em sade mental.
Durante todo o processo de tramitao do projeto no Congresso Nacional o
Deputado Paulo Delgado foi um importante interlocutor e defensor dos interesses dos
doentes mentais, sendo associado diretamente ao projeto, que inclusive ficou conhecido
nacionalmente pelo seu nome.
A primeira fase da tramitao na Cmara dos Deputados transcorreu sem
provocar grandes discusses. O processo foi praticamente silencioso, sem suscitar
controvrsias importantes. Os grandes temas que marcaram o debate posterior sobre o
projeto surgiram somente na etapa final, j no processo de votao e aprovao.
O projeto inicial tinha dois eixos principais: o primeiro apresentava uma
reorientao do modelo assistencial, enfocando principalmente o rompimento com o
modelo hospitalar e a construo de uma rede substitutiva de servios; o segundo,
relacionado com a garantia de direitos civis dos cidados internados, no qual se introduz
a instncia judiciria como ator no processo de reviso das internaes psiquitricas
realizadas sem o expresso desejo do paciente, denominadas como compulsrias.
Tal como mostra o Anexo II, a ementa do projeto permite visualizar claramente
essas duas proposies: Dispe sobre a extino progressiva dos manicmios e sua
109

substituio por outros recursos assistenciais e regulamenta a internao psiquitrica

compulsria (Cmara dos Deputados, 1989, p.10.696). Os dois primeiros artigos do
projeto delineiam a proposta de reorientao do modelo assistencial, que era baseada em
um processo gradativo de desospitalizao, atravs da proibio de construo,
contratao ou financiamento pelo setor governamental de novos leitos em hospitais
psiquitricos, e extino progressiva dos leitos com caractersticas manicomiais, e
concomitante criao de recursos no manicomiais de atendimento, como unidade
psiquitrica em hospital geral, hospital dia, hospital noite, centro de ateno, centros de
convivncia, penses e outros.
As administraes regionais de sade seriam responsveis pela planificao da
transformao do modelo assistencial, cabendo s instncias estaduais e federal a
coordenao do processo de substituio de leitos.
Propunha ainda a criao de um Conselho Estadual de Reforma Psiquitrica,
com representantes de profissionais, usurios, familiares, poder pblico, Ordem dos
Advogados e comunidade cientfica, com a funo de acompanhar a elaborao dos
planos regionais e municipais de desospitalizao, e sua aprovao final.
A incluso dos trs nveis de gesto estava coadunada com a proposta de
descentralizao prevista no Sistema nico de Sade (SUS), conforme a Constituio
de 1988. Assim tambm, o Conselho Estadual de Reforma Psiquitrica pode ser
entendido desta forma, vindo a funcionar como uma instncia de controle social, porm
com funes especficas e distintas dos conselhos de sade previstos para o SUS.
O terceiro artigo trata inteiramente da internao compulsria, prevendo
comunicao, em 24 horas, autoridade judiciria local das internaes sem
consentimento do paciente, objetivando estabelecer estratgias para evitar casos de
possveis seqestros ilegais.
A justificao do projeto baseava-se principalmente em argumentos que
respaldavam a reorientao do modelo assistencial, sendo que dos seis pargrafos que a
constitua, quatro deles foram destinados a esse aspecto. Os argumentos apresentados
eram prximos crtica introduzida pelo movimento social em sade mental,
demonstrando assim mais uma vez a filiao deste projeto a este processo.
Na argumentao foi reforada a tendncia internacional de reverso do modelo
assistencial, citando a experincia italiana como um exemplo de sucesso. A privatizao
da sade com o decorrente crescimento de leitos psiquitricos e a ineficcia das
propostas do setor pblico de transformao assistencial eram a base da critica
ineficcia do sistema hospitalar de atendimento psiquitrico, e apontavam para a
110

necessidade de uma poltica mais competente, eficaz, tica, de atendimento aos

pacientes com distrbios mentais (Cmara dos Deputados, 1989, p.10.697).
A tnica principal do projeto estava na extino dos hospitais psiquitricos e sua
substituio por outros recursos assistenciais, porm, ressaltando a importncia da
garantia de direitos fundamentais e civis dos doentes mentais. A liberdade era apontada
como uma questo central para o atendimento em sade mental, devendo assim existir
estratgias jurdicas para cerceamento do poder de seqestrao existente na psiquiatria.
O aspecto gradualista da lei foi ressaltado, demonstrando a preocupao com a
garantia de atendimento e, de certa forma, antecipando as crticas que viessem apontar
uma possvel desassistncia decorrente do fechamento dos hospitais psiquitricos.
A questo psiquitrica, por sua relao com a justia, direito, cultura, filosofia e
liberdade, foi apresentada como uma questo complexa, denotando assim um
entendimento ampliado do campo, rompendo com o exclusivismo mdico que o tem
caracterizado tradicionalmente.
Aps a apresentao do projeto no Plenrio ele foi distribudo a duas Comisses
Permanentes da Cmara dos Deputados24. Em primeiro lugar Comisso de
Constituio e Justia e de Redao25 (CCJR) e, posteriormente Comisso de
Seguridade Social e Famlia (CSSF).
Em 4 de abril de 1990, o relator da CCJR, Deputado Harlan Gadelha proferiu
parecer pela constitucionalidade, juridicidade e tcnica legislativa do projeto, com uma
emenda (Cmara dos Deputados, 1990a, p.7881). O parecer com emenda do relator foi
aprovado unanimemente pela Comisso. A emenda do relator fazia uma pequena
correo quanto tcnica legislativa do projeto: no ltimo artigo o termo Decreto-Lei
deveria ser substitudo por apenas Decreto26.
Em 6 de julho de 1990, o relator da CSSF, Deputado Carlos Mosconi,
apresentou Comisso seu parecer favorvel ao projeto. O relator ressaltou a sua
relevncia e a tendncia universal de reverso do modelo assistencial, apresentando
24

As Comisses so rgos colegiados, podendo ser permanentes ou temporrias. As Comisses

Permanentes so integrantes da estrutura institucional da Cmara dos Deputados, participando de
elaborao de normas legais mediante exame e deliberao acerca das proposies a elas submetidas.
(Cmara dos Deputados, 2002, p.6).
25
A Comisso de Constituio e Justia e de Redao (CCJR), assim como a Comisso de Finanas e
Tributao (CFT), desempenha papel singular no andamento das proposies, pois seus pareceres podem
influir definitivamente no rumo da tramitao, sendo denominados pareceres terminativos. A CCJR emite
pareceres terminativos quanto constitucionalidade ou juridicidade, e a CFT, quanto adequao
financeira ou oramentria da proposio (Cmara dos Deputados, 2002, p.7).
26
a meno deve ser feita ao Decreto n 24.559, de 3 de julho de 1934 e no, conforme ali consta, ao
decreto-lei de mesmo nmero e data. que, poca, o Presidente da Repblica legislava atravs de
decretos sendo que a Constituio somente viria a ser promulgada pouco depois, em data de 16 de junho
do mesmo ano. (Cmara dos Deputados, 1990a, p.7.881).

111

exemplos de experincias internacionais bem sucedidas. Fundamentou suas colocaes

com referncias autores do campo da psiquiatria brasileira27. Finalizando o seu
parecer, o relator conclui que:
No h dvida, segundo meu entendimento, no benefcio que o
Projeto poder trazer Psiquiatria Brasileira em geral, e aos
pacientes psiquitricos em particular, cujo tratamento obedecer
critrios

humanitrios

cientficos

muito

mais

adequados,

preservando-se ainda o direito que todos tm cidadania (Cmara

dos Deputados, 1990b, p.7882).
A Comisso tambm analisou uma Emenda de Plenrio apresentada pelo
Deputado Lcio Alcntara, que, posteriormente, foi um importante ator durante a
discusso do projeto no Senado Federal, sendo autor de uma srie de emendas
apresentadas ao projeto original.
A Emenda do Deputado Lcio Alcntara acrescentava um pargrafo ao artigo 1
do projeto de lei, determinando que: Qualquer exceo, determinada por necessidade
regional, dever ser objeto de Lei Estadual. (Cmara dos Deputados, 1990b, p.7882).
O parecer, com emenda, foi aprovado unanimemente pela Comisso e encaminhado
para Plenrio, que aps leitura dos pareceres das duas comisses encaminhou o projeto
discusso e votao.
Foi neste momento final de discusso na Cmara dos Deputados que os
argumentos que embasaram o discurso dos grupos de atores contrrios ao projeto de lei
foram apresentados pela primeira vez na arena parlamentar. Os questionamentos
centravam-se na exeqibilidade do fechamento dos hospitais psiquitricos, e aparece em
cena a Federao Brasileira dos Hospitais (FBH), atravs da exigncia do PTB de que
esta instituio fosse ouvida na tramitao do projeto, como forma possvel de acordo
para a votao final.
Foram apresentadas oito emendas modificativas ao projeto nesta fase28, e apenas
uma, que reforava o aspecto da garantia de continuidade de assistncia no decorrer do
processo de substituio da rede hospitalar de atendimento29, foi aprovada.
27

No seu parecer so citados: Lima Barreto (O Cemitrio dos Vivos); Prof. Clvis Martins (Livre docente
da Clnica Psiquitrica da Faculdade de Medicina da USP e Presidente da Associao Latino-Americana
de Psiquiatria); Carmem Tuma Rotta, Elisa da Silva Feitosa e colaboradores; e, Prof Magda Waissman.
(Cmara dos Deputados, 1990b).
28
Duas de autoria do Deputado Jorge Vianna (PMDB), quatro do Deputado Mozarildo Cavalcanti (PL), e
uma de autoria do Deputado Mozarildo Cavalcanti (PL) e Deputado Luiz Roberto Ponte (PMDB), sendo
que esta ltima foi fruto de entendimento entre lideranas.
29
A emenda aprovada acrescentava um pargrafo ao artigo 1: Nas regies onde no houver estrutura
ambulatorial adequada a implantao do disposto no caput do artigo s se far de maneira gradativa, sem
colapso para o atendimento.

112

O Deputado Mozarildo Cavalcanti (PL), autor da emenda aprovada, ao

encaminhar a votao apresenta algumas restries pessoais ao projeto e aponta a
necessidade de se elaborar um substitutivo que seria a nica forma de se escoimar
todas as aberraes ali contidas. O primeiro argumento estava centrado na diferena
entre leitos manicomiais e leitos psiquitricos, reforando a necessidade da existncia de
leitos psiquitricos para o atendimento de um tipo de clientela, e/ou situao especfica:
a hospitalizao se impe quando o quadro clnico implica perigo
para o prprio paciente, ou para os demais, ou simplesmente porque
seu estado psquico exige condies de observao continuada e
tratamento especfico (Cmara dos Deputados, 1990c, p.14.475-76,
grifo nosso).
Esse tema tambm estava presente no texto de uma das emendas rejeitadas:
D-se ao art. 1 a seguinte redao:
Art 1. O rgo competente do Sistema nico de Sade dever
estabelecer a poltica e a normatizao da assistncia psiquitrica,
assim como definir os recursos necessrios que garantam o
funcionamento teraputico dos hospitais psiquitricos. (Cmara dos
Deputados, 1990c, p.14.477, grifo nosso).
Desta forma, a questo que se introduz relaciona-se diretamente manuteno
do modelo hospitalar de atendimento, com base na justificativa da periculosidade social.
O manicmio seria, assim, representante de uma prtica retrgrada, no teraputica,
distante e diversa do tratamento dispensado nos modernos hospitais psiquitricos, nos
quais os avanos da cincia psiquitrica teriam espao para seu pleno desenvolvimento.
Essa crtica se assemelha, em grande medida, as colocaes existentes na poca do
surgimento da prpria psiquiatria, em que o tratamento destinado aos loucos nos
hospitais gerais franceses era criticado pelo seu aspecto no teraputico, cabendo
nascente cincia a garantia de um tratamento e cura dessa populao.
Finalizando a sua argumentao, o Deputado Mozarildo Cavalcanti afirma que o
projeto de lei entrava em conflito com as disposies da Lei Orgnica da Sade (Lei
8080/90), que havia sido aprovada no dia anterior pela Cmara, na medida em que o
projeto entraria em questes que deveriam ser da alada dos conselhos de sade.
Ainda no processo de encaminhamento para a votao, o Deputado Roberto
Jefferson (PTB) exps os motivos da posio contrria do seu partido, reforando os
aspectos j apresentados pelo Deputado Mozarildo Cavalcanti: a no diferenciao entre
dois tipos de atendimento, um para doentes crnicos (tratamento nosocomial) e outro
113

para doentes em crise aguda (tratamento em frenocmio); e o conflito entre instncias

estabelecidas pelo projeto e as do SUS, que seria o maior defeito desse projeto
(Cmara dos Deputados, 1990c, p.14.476).
Finalizando a discusso, o Deputado Eduardo Jorge (PT) afirmou ser necessrio
analisar o projeto com mais cuidado, que a internao compulsria estava sendo de certa
forma mantida, mas com formas de controle judicirio que pudessem evitar
arbitrariedades e violncia existentes. O segundo ponto ressaltado foi a no existncia
de conflitos com as instncias do SUS, na medida que o Conselho Estadual de Reforma
Psiquitrica proposto no projeto, seria subordinado ao Conselho Estadual de Sade,
como outros existentes na rea da sade (Cmara dos Deputados, 1990c, p.14.477).
Em 14 de dezembro de 1990, aps votao em turno nico, o projeto foi
aprovado, por acordo de lideranas30, e encaminhado ao Senado Federal para continuar
sua discusso nas bancadas partidrias na legislatura seguinte. A tramitao do projeto
no Senado se prolongou por quase uma dcada, com grande repercusso na imprensa e
possibilitando uma produo significativa na literatura cientfica sobre a sua temtica. O
movimento social em sade mental adotou a bandeira do projeto de lei como o seu
principal foco de discusso e ao, participando ativamente na mobilizao da
sociedade de forma a tentar obter seu apoio no iderio de construo de uma sociedade
sem manicmios.

6.3. O contexto do processo legislativo no Senado Federal

O perodo em que o projeto esteve em discusso no Senado Federal (1992-1999)

foi marcado por vrias iniciativas importantes no campo da Reforma Psiquitrica.
Algumas delas partiram do poder executivo nacional, do legislativo estadual, e mesmo
no interior do movimento social, as quais, de diferentes formas, influenciaram o debate
legislativo subseqente. Antes de retornarmos este processo apresentaremos brevemente
algumas dessas iniciativas, de maneira a melhor entender o contexto em que este debate
se realizou.

6.3.1. As Leis Estaduais

30

Acordo feito entre os lderes das bancadas e blocos parlamentares para a soluo de questes.

114

O perodo de 1990 a 1996 foi marcado pela aprovao de diversas leis estaduais
no campo da Reforma Psiquitrica, sob inspirao no Projeto de Lei 3657/89 em
tramitao no Congresso Nacional.
O Estado do Rio Grande do Sul foi o primeiro a ter uma lei especfica no campo
da sade mental, que procurasse responder s propostas de transformao trazidas pelo
movimento de sade mental. O projeto de lei, fruto da fuso de dois projetos de
leiapresentados na Assemblia Legislativa daquele Estado31, propunha: a substituio
progressiva dos leitos em hospitais psiquitricos por rede de ateno integral em sade
mental; criava regras de proteo aos que padecem de sofrimento psquico,
especialmente quanto s internaes psiquitricas compulsrias (MS, 2004). A Lei n
9.716, de 7 de agosto de 1992, teve amplo respaldo do movimento social em sade
mental, que contava com grande representatividade no territrio gacho.
Em seqncia, o Estado do Cear aprova a Lei n 12.151, de 29 de junho de
1993, com ementa idntica ao projeto apresentado na Cmara dos Deputados32, o que
explicitava claramente a vinculao com o iderio proposto pelo movimento social
(MS, 2004).
No ano seguinte, foi a vez de Pernambuco de aprovar sua lei de n 11.064, de 16
de maio de 1994 que, embora de forma no literal, tambm retoma a ementa do projeto
federal33 (MS, 2004). De maneira semelhante lei gacha, o termo extino foi alterado
para substituio, dando um carter mais suave a proposta, porm sem se afastar da
orientao de transformao da assistncia psiquitrica.
No ano de 1995 foram aprovadas mais quatro leis estaduais, demonstrando o
amadurecimento e efetivao da estratgia do movimento social de estabelecer o
funcionamento das propostas contidas no projeto em tramitao no Congresso Nacional,
mesmo antes de sua provvel aprovao.
A Lei do Rio Grande do Norte, de n 6.578, de 4 de janeiro de 1995, dispunha
sobre a adequao dos hospitais psiquitricos, leitos psiquitricos em hospitais gerais e
construo de unidades (MS, 2004). Diferente das demais leis estaduais aprovadas, a
questo da internao involuntria no foi abordada nessa norma.
Em 18 de janeiro de 1995, a Lei n 11.802, de Minas Gerais foi promulgada, e
sua ementa propunha o mesmo iderio das anteriores, porm buscando ampliar e
especificar alguns dos termos utilizados: Dispe sobre a promoo da sade e a
31

Projeto de Lei n 171/91 e 278/91, de autoria dos deputados Marcos Rolim (PT) e Beto Grill (PDT).
Dispe sobre a extino progressiva dos hospitais psiquitricos e sua substituio por outros recursos
assistenciais, regulamenta a internao psiquitrica compulsria, e d outras providncias.
33
Dispe sobre a substituio progressiva dos hospitais psiquitricos por rede de ateno integral sade
mental, regulamenta a internao psiquitrica involuntria e d outras providncias.
32

115

reintegrao social do portador de sofrimento mental; determina a implantao de aes

e servios de sade mental substitutivos aos hospitais psiquitricos e a extino
progressiva destes; regulamenta as internaes, especialmente a involuntria, e d outras
providncias (MS, 2004).
A Lei n 11.189, de 9 de novembro de 1995, do Paran, apresentava uma
proposta um pouco diferente das demais. Sua ementa no propunha diretamente a
substituio da rede hospitalar, mas a delimitao de condies para as internaes em
hospitais psiquitricos. Entretanto, o art. 2 apresentava um novo modelo de ateno em
sade mental que consistiria na gradativa substituio do sistema hospitalocntrico de
cuidados. Tanto a construo e ampliao de hospitais psiquitricos, como a contratao
pelo setor pblico de leitos estariam condicionadas aprovao do Conselho Estadual
de Sade (MS, 2004).
Encerrando o ano de 1995, o Distrito Federal teve aprovada a Lei n 975, de 12
de dezembro, cuja ementa apontava para a definio de diretrizes para a ateno sade
mental. Esta lei abordou a questo da internao involuntria, cuja comunicao deveria
ser feita no prazo de 48 horas, ao representante legal e Defensoria Pblica. A proposta
de reorientao da assistncia estava presente, e o art. 3 propunha que a assistncia ao
usurio dos servios de sade mental deva ser orientada no sentido de uma reduo
progressiva da utilizao de leitos psiquitricos em clnicas e hospitais especializados,
mediante redirecionamento de recursos, para concomitante desenvolvimento de outras
modalidades de atendimento. A lei previa ainda o prazo de quatro anos para que os
leitos psiquitricos fossem extintos (MS, 2004).
O Esprito Santo fecha essa fase de aprovao de leis estaduais, com a Lei n
5.267, de 10 de setembro de 1996 que abordava essencialmente os direitos
fundamentais das pessoas consideradas doentes mentais. Como forma de garantia de
direitos, a lei regulamente a internao compulsria, que deveria ser comunicada ao
Ministrio Pblico, Comisso de tica Mdica da Instituio e ao Conselho Regional
de Medicina, no prazo de 48 horas (MS, 2004).
Todos esses projetos tiveram amplo apoio do movimento social, e funcionaram
muitas vezes como estratgia de reforo aprovao do projeto original, na medida em
que se promulgavam no mbito estadual legislaes prprias, de certa forma era
disparado o processo de transformao a ser realizado em nvel nacional. Demonstravase na prtica a possibilidade real de aplicao dos princpios colocados no projeto de lei
nacional.

116

6.3.2. II Conferncia de Sade Mental: Ateno Integral e Cidadania

A II Conferncia Nacional de Sade Mental realizada em Braslia em dezembro

de 1992, teve como tema central A reestruturao da ateno em sade mental no
Brasil: modelo assistencial e direito cidadania (MS, 1994). Esta escolha trouxe a
discusso sobre a necessidade de transformao do modelo assistencial como ponto
principal, para alcanar o direito cidadania como parte integrante dos objetivos da
assistncia. Assim, o relatrio final aponta dois marcos conceituais que seriam
direcionadores das deliberaes da conferncia: ateno integral e cidadania (MS,
1994). A vinculao entre cidadania e sade explcita, e torna-se elemento norteador
do modelo assistencial a ser construdo. Como base deste modelo esto os princpios
gerais do SUS: universalidade, integralidade, equidade, descentralizao, participao
popular, controle social e municipalizao.
Desenha-se um modelo de rede de ateno que apresentado no relatrio final
da II Conferncia, definindo-se assim as linhas mestras do caminho a ser percorrido
para transformar o modelo assistencial em sade mental:
A rede de ateno deve substituir o modelo hospitalocntrico por uma
rede de servios, diversificada e qualificada, atravs de unidades de
sade mental em hospital geral, emergncia psiquitrica em prontosocorro geral, unidades de ateno intensiva em sade mental em
regime de hospital-dia, centros de ateno psicossocial, servios
territoriais que funcionem 24 horas, penses protegidas, lares
abrigados, centros de convivncia, cooperativas de trabalho e outros
servios que tenham como princpio a integridade do cidado. (MS,
1994, p.13).
Alm dessa rede de ateno deveria ainda se promover aes intersetoriais com
educao, cultura, esporte e lazer, seguridade social e habitao (MS, 1994, p.14).
O modelo deveria procurar atender essas deliberaes a fim de superar o hospital
psiquitrico como alicerce da assistncia, e construir uma rede de ateno psicossocial
como nova base da assistncia em sade mental.
Alm da discusso sobre ateno integral e cidadania, um terceiro tema,
articulado com os anteriores, foi discutido: direitos e legislao. Neste ponto foi
ressaltada a necessidade de reviso legal, de maneira a garantir a criao de
117

instrumentos normativos que respaldassem o processo de transformao em curso.

Recomendava-se, entre outros pontos:
1. a revogao o Decreto n 24.559, de 3 de julho de 1934;
2. a regulamentao das Leis Orgnicas Municipais no que diz respeito a ateno
sade mental;
3. a incorporao na legislao brasileira dos Princpios para a proteo das
pessoas acometidas de transtornos mentais e para a melhoria da assistncia
sade mental, da ONU;
4. o apoio s iniciativas de elaborao de projetos de lei estaduais consoantes com
as decises da II CNSM;
5. a garantia e regulamentao nas legislaes nacionais, estaduais e municipais
que na desativao de leitos em hospitais psiquitricos pblicos, seja assegurada
a oferta concomitante de servios extra-hospitalares;
6. a exigncia de aprovao de dispositivos que garantam a cidadania do doente
mental e probam o uso de praticas violentas, como camisa de fora, ECT
(eletrochoque), medicao em excesso e psicocirurgias;
7. evitar, ao mximo, a internao do doente mental, a qual s dever ocorrer
depois de esgotados todos os recursos que a possam tornar desnecessria;
8. assegurar a comunicao da internao involuntria ao Ministrio Pblico,
autoridade sanitria e ao Conselho Local de Sade (atravs da Comisso de
Sade Mental ou de Reforma Psiquitrica), no prazo de 48 horas. Dever ser
composta uma comisso interdisciplinar capaz de avaliar os diversos tipos de
internao, e procedimentos posteriores de proteo ao usurio.
9. a criao de mecanismos de presso, junto ao Senado, para aprovao imediata
do projeto de lei do deputado Paulo Delgado, dada sua importncia para a
consolidao da Reforma Psiquitrica no pas.
10. buscar que o Ministrio da Sade e as secretarias estaduais e municipais de
sade assumam como diretrizes de poltica de sade mental os princpios
contidos no projeto de lei do Deputado Paulo Delgado (MS, 1994, p.41-43).
Muitos dos pontos selecionados so prximos s questes presentes no processo
de formulao da lei nacional, demonstrando claro apoio ao projeto de lei em tramitao
no Senado na poca de realizao da II CNSM.
As deliberaes da II CNSM, em conjunto com a publicao de novos
instrumentos normativos pelo Ministrio da Sade, configuraram-se como um ponto de
118

corte na estruturao da assistncia psiquitrica brasileira. A partir desse momento, o

poder pblico, representado pelo Ministrio da Sade, assumia, como diretriz da nova
poltica de sade mental, o redirecionamento da assistncia, buscando passar de um
modelo centrado exclusivamente no hospital psiquitrico, para outro em que os servios
de ateno psicossocial assumissem o lugar principal.

6.3.3. O Ministrio da Sade e a criao de dispositivos para reorientao do modelo assistencial

No incio da dcada de 90 o Ministrio da Sade publicou instrumentos

normativos visando incentivar a criao de servios de ateno psicossocial, inspirados
nas experincias bem sucedidas dos NAPS, em Santos, e do CAPS, de So Paulo.
Anteriormente, as portarias e resolues do Ministrio da Sade somente
previam remunerao para internao psiquitrica e consultas ambulatoriais, o que
dificultava outras possibilidades de interveno. A Portaria n. 189/91 possibilita a
remunerao de Atendimentos em Ncleos/Centros de Ateno Psicossocial e os
Atendimentos em Oficinas Teraputicas (atividades grupais de socializao, expresso e
insero social). A Portaria n. 224/92 dispe sobre as normas para o atendimento em
CAPS/NAPS, como a equipe tcnica mnima, atividades a serem desenvolvidas,
insero na rede de servios, etc. Estas portarias garantem o funcionamento e a
remunerao das atividades realizadas nestes servios.
A partir de ento, comea a multiplicao de servios baseados no modelo de
ateno psicossocial por todo pas, cuja implantao e o funcionamento tiveram um
grande incentivo por parte do Ministrio da Sade, mediante alocao de recursos
financeiros.
Alm do incentivo criao desses servios, a Portaria 224/92 estabelecia
critrios mnimos para o atendimento prestado nos hospitais psiquitricos. Pretendia-se
com isso fechar os leitos que no estivessem de acordo com critrios mnimos para o
atendimento da clientela.

6.4. O processo legislativo no Senado Federal: 1991-1999

O PL 3657/89 da Cmara dos Deputados foi apresentado ao Senado Federal

como Projeto de Lei da Cmara (PLC) 8/91, em 18 de fevereiro de 199134, e
34

Cf. Anexo III.

119

encaminhado Comisso de Assuntos Sociais (CAS), tendo o Senador Jos Paulo

Bisol35 como relator da matria.
O parecer do relator apresentado CAS concluia pela necessidade de
apresentao de um substitutivo ao projeto original36:
que, a um s tempo, incorpore o projeto original, ratifique seus
contedos fundamentais, reproduza sua filosofia e suas finalidades,
elimine os defeitos constitucionais apontados, e, quem sabe, em
alguma casual omisso o complemente, e aperfeioe, imprimindo-lhe
uma explicitude de propsitos e uma clareza conceitual que seja capaz
de pr em desconforto os que de boa f ou de m f a ele se opuseram
e se opem. . (Senado Federal, 1991d, p.147).
Desta forma, o substitutivo apresentado no contradiz as premissas bsicas do
projeto original, ou seja, a proposta de reorientao do modelo assistencial e o controle
das internaes psiquitricas.
A ementa do substitutivo do Senador Bisol:
Dispe sobre o devido processo legal das internaes e
desinternaes hospitalares de natureza psiquitrica e estabelece
regras e procedimentos gerais para a substituio gradual do sistema
hospitalocntrico de ateno aos doentes mentais por um sistema de
recursos integrados alternativos (Senado Federal, 1991d, p.151).
Na anlise do projeto original, o relator introduziu as contribuies de
documentos internacionais, como a Declarao de Caracas (1990) e a Resoluo da
ONU (1991)37, buscando respaldar a necessidade de uma reorientao do modelo
assistencial, porm considerando que no atual estgio histrico da ateno aos doentes
mentais, precipitado dissolver ou tentar dissolver o hospital psiquitrico (Senado
Federal, 1991d, p.137).
O substitutivo apresentado pelo relator Senador Jos Paulo Bisol, manteve a
proposta original de substituio do modelo hospitalar (art.14), com a proibio de:
construo de novos hospitais, criao de novos leitos nos hospitais j existentes (art.
15) e contratao ou financiamento pela administrao pblica, de novos leitos em
hospitais psiquitricos (art. 16).
A proibio de expanso da rede hospitalar deveria apenas respaldar a etapa de
construo da nova rede de servios, servindo como uma forma de realocao de
35

Cf. Anexo XI.

Cf. Anexo IV.
37
Ver discusso apresentada no captulo 4 deste trabalho.
36

120

recursos, garantindo assim a viabilidade financeira dessa proposta. A disponibilidade

dos novos recursos assistenciais traria condies para evitar um grande nmero de
internaes, e com isso se observaria uma reduo da necessidade de leitos hospitalares.
Entretanto, no implicaria na dissoluo do hospital psiquitrico, mas em uma quebra
da sua hegemonia. (Senado Federal, 1991d, p.139).
A importncia do hospital psiquitrico como recurso para a ateno e tratamento
do doente mental apareceu em vrios momentos do texto, chegando a ser apontada sua
importncia para o prprio processo de Reforma Psiquitrica:
O hospital psiquitrico, se for capaz de inverter a substncia
estigmatizante e opressiva de sua institucionalidade, poder vira ser,
em futuro prximo, um importante instrumento da prpria reforma
psiquitrica. (Senado Federal, 1991d, p.139).
A proposta de conteno da expanso dos hospitais psiquitricos teria um carter
provisrio, na medida em que depois de transformados seriam incorporados como uma
das formas de assistncia:
evitamos relacionar o hospital psiquitrico como um dos recursos de
atendimento do novo modelo, deixando para o futuro, para a
faticidade, para a Histria essa importante deciso, que sendo
importante no urgente, como qualquer inteligncia mediana pode
perceber. Por outro lado, cumprido o plano, realizada a reforma, o
hospital psiquitrico poder vir a ser, preceitualmente, outra coisa
certamente sem conseqncia estigmatizante, de tal forma que,
eliminada a sua tendncia centralizao, talvez se incorpore ao novo
sistema como um dos seus recursos. (Senado Federal, 1991d, p.149150).
O carter provisrio da proposta de substituio da rede hospitalar no foi
suficiente para responder aos anseios dos grupos defensores do modelo hospitalar de
atendimento psiquitrico.
O controle das internaes psiquitricas involuntrias38 foi considerado um
imperativo constitucional e de extrema importncia, porm para o relator o problema
estaria na soluo adotada, que seria incorreta. A instncia designada para a reviso das
internaes, a Defensoria Pblica, no poderia assumir essa funo tendo em vista que
ela no se constitui, segundo os preceitos constitucionais, em uma autoridade
judiciria. Para o relator, essa funo seria mais bem desempenhada pelo Ministrio
38

O parecer introduz o termo internaes involuntrias, no lugar de internaes compulsrias, presente no

projeto original aprovado na Cmara dos Deputados.

121

Pblico, por sua abrangncia nacional, suas atribuies definidas constitucionalmente e

pela tradio do direito civil brasileiro atribuir ao Ministrio Pblico a curatela geral
dos doentes mentais (Senado Federal, 1991d, p.146).
Foi a primeira referncia ao Ministrio Pblico como instncia revisora das
internaes psiquitricas involuntrias. Esta acepo foi incorporada a discusso sobre
este tema, sendo mantida em grande parte dos substitutivos apresentados no Senado
Federal, chegando redao final da Lei 10.216, em 2001.
Para o relator, o controle das internaes involuntrias s poderia ser revisional,
sendo um absurdo fazer a internao esperar por outra deciso que no a do psiquiatra
e do prprio internando quando possvel. (Senado Federal, 1991d, p.146).
Apoiado nos princpios integrantes da Resoluo da ONU, considera que o
rgo de reviso ou controle no precisaria ser obrigatoriamente estatal, e:
poder, no futuro, ser atribudo a rgo no estatal como seria, por
exemplo, o caso de um Conselho formado pela associao dos
psiquiatras, ou o prprio Conselho de tica da Associao ou um
Conselho de Profissionais de Sade Mental, desde que nos termos do
devido processo legal, ou seja, segundo estabelecido pela lei e
respeitado o disposto pelo artigo 5, inciso XXXV, da Constituio
Federal. (Senado Federal, 1991d, p.147).
Esta ltima proposta contradiz o prprio esprito de garantia de direitos civis
presente no projeto original. Restabeleceu o poder decisrio relativo garantia de
direitos a uma instncia tcnica, que avaliaria os seus pares, e no a uma instncia
independente e comprometida com a defesa de direitos e cidadania, como o Ministrio
Pblico.
No ano de 1991, durante a fase inicial de debates na CAS foram apresentadas
trs emendas modificativas, duas do Senador Jos Fogaa39 (Senado Federal, 1991a,
1991b), em 28 de junho, e uma do Senador Lourival Baptista40 (Senado Federal, 1991c),
em 15 de agosto.
39

As emendas modificavam a redao de dois artigos do projeto original. A primeira emenda dava ao
artigo 1 a seguinte redao: Art. 1 - Fica proibida, em todo o territrio nacional, a construo de novos
manicmios pblicos (Senado Federal, 1991a, p.159). E a segunda, apresentava a seguinte redao ao
artigo 2: Art. 2 - As Administraes Regionais de Sade (Secretaria Estaduais, Comisses Regionais e
locais, Secretarias Municipais) estabelecero a planificao necessria para a instalao e funcionamento
de recursos no-manicomiais de atendimento, como unidade psiquitrica em hospital geral, centro de
convivncia, penses e outros, bem como para a progressiva extino dos leitos de caracterstica
manicomial (Senado Federal, 1991b, p.162).
40
A emenda propunha a alterao do prazo determinado no artigo 3, 2, de 24 horas, para 72 horas,
buscando delimitar um prazo que fosse exeqvel, e assim, assegurar o cumprimento da determinao
legal (Senado Federal, 1991c, p.165).

122

As emendas do Senador Jos Fogaa41 pretendiam demarcar a diferenciao

entre o manicmio e o hospital psiquitrico, na medida em que o primeiro seria
considerado uma instituio sem fins teraputicos e o segundo, uma:
instncia de referncia ou o locus especializado, onde se trata
determinados doentes mentais nas fases agudas ou de reagudizao,
constituindo-se numa das inmeras formas de atendimento em sade
mental, e no, a exclusiva. (Senado Federal, 1991a, p.161).
Esta diferenciao j havia sido apresentada na discusso final do projeto na
Cmara dos Deputados e se manteve em pauta durante grande parte do debate
legislativo no Senado Federal.
No seu parecer, Senador Bisol concluiu pela rejeio das duas emendas do
Senador Jos Fogaa, e pela incorporao, em parte, da emenda do Senador Lourival
Baptista no substitutivo apresentado. Ao justificar a no aprovao das emendas afirma
que elas se configuram como expedientes e instrumentos de luta contra a implantao
do modelo no hospitalocntrico de atendimento aos doentes mentais (Senado Federal,
1991d, p.150).
Em 10 de dezembro de 1991 foram apresentados os votos em separado do
Senador Lucdio Portella42 e do Senador Beni Veras43.
O Senador Lucdio Portella posicionou-se contrariamente ao projeto original e
ao parecer do relator Senador Bisol, afirmando que o projeto de lei viria contrariar os
princpios tcnicos e cientficos norteadores da prtica psiquitrica, conforme
observados no mundo. O hospital psiquitrico seria um dos estabelecimentos para
tratamento de doenas mentais, defendendo a garantia de acesso a todas as alternativas
de tratamento possveis neste campo.
O Senador Beni Veras estabelecia um critrio quantitativo para a substituio
gradual dos leitos, buscando: impedir o risco, mesmo que improvvel, de
desospitalizao brusca e estabelecer garantias para a rede conveniada de assistncia.
Propunha ainda a ampliao para 48 horas do prazo de comunicao da internao
involuntria autoridade judiciria, estendendo essa comunicao Comisso de tica
Mdica do estabelecimento onde foi realizada a internao e a incluso dos prestadores
de servios privados no Conselho de Reforma Psiquitrica.
Estas posies j demonstram o crescimento de foras de oposio ao projeto
original, atravs da busca de ampliao do poder mdico no processo de internao, e da
41

Cf. Anexo XI.

Cf. Anexo XI.
43
Cf. Anexo XI.
42

123

participao da iniciativa privada nos fruns deliberativos e avaliativos do processo de

Reforma Psiquitrica, e de estratgias de manuteno do quantitativo de recursos
pblicos na contratao de servios privados em psiquiatria.
Aps quatro anos de silncio no processo de tramitao do projeto de lei no
Senado Federal, a discusso foi retomada no segundo semestre de 1995, quando foram
apresentadas duas propostas que tiveram grande repercusso na literatura cientfica44: as
emendas do Senador Lcio Alcntara45 (Senado Federal, 1995c) e a proposta de
substitutivo do Senador Lucdio Portella (Senado Federal, 1995a).
Em 23 de novembro de 1995, atravs de um voto em separado Comisso de
Assuntos Sociais, o Senador Lcio Alcntara, que j havia participado da discusso
deste projeto na Cmara dos Deputados em 1990, emitiu parecer favorvel aprovao,
com quatro emendas de teor significativo46. No que tange a reorientao do modelo
assistencial, propunha a substituio progressiva dos manicmios, ao invs da sua
extino, conforme o projeto original, e estabelecia instrumentos para garantir a
execuo e a viabilidade. Caberia ao poder pblico a coordenao do processo de
planejamento e acompanhamento da substituio dos leitos manicomiais por servios
no manicomiais. Os rgos de gesto do SUS teriam o prazo de um ano, a partir da
publicao da lei, para apresentarem ao poder legislativo, em seu nvel, planejamento e
cronograma de implantao dos novos servios. Previa ainda a garantia de recursos do
poder pblico, pelos cinco anos seguintes publicao da lei, para financiamento do
processo de substituio de leitos psiquitricos manicomiais.
A preocupao com a continuidade e qualidade da assistncia tambm estava
presente, e buscava responder as solicitaes de setores envolvidos. Em seu parecer, o
Senador Lcio Alcntara afirma:
Concordando com a preocupao de um nmero significativo de
pessoas familiares e amigos de doentes mentais, psiquiatras e
organizaes que fizeram chegar a esta Casa, Comisso de
Assuntos Sociais e a esta Relatoria suas opinies e apreenses sobre
os possveis reflexos de uma desinstitucionalizao brusca sobre os
doentes com grave dependncia institucional, em razo do seu quadro
clnico ou ausencia de suporte scio-familiar, estamos acrescentando,
no texto de uma das emendas que oferecemos, dispositivo que garanta
que esses doentes sero objeto de polticas e programas de
44

Esse aspecto ser apresentado no captulo seguinte.

Cf. Anexo XI.
46
Cf. Anexo V.
45

124

ressocializao, sob responsabilidade sanitria municipal. (Senado

Federal, 1995c, p. 5516).
A participao dos estabelecimentos conveniados na substituio da rede
assistencial deveria ser assegurada, sendo que uma das emendas propunha prioridade na
contratao ou financiamento pelo setor pblico aos prestadores que substitussem os
seus leitos manicomiais por servios alternativos. Desta forma, no haveria fuga dos
capitais privados da construo da nova rede de servios assistenciais e do
desenvolvimento das novas tecnologias e se daria garantias rede conveniada.
O Ministrio Pblico, de acordo com o que props o Senador Bisol, era o
responsvel pela reviso das internaes compulsrias, termo oriundo do projeto
original. O prazo para comunicao pelo mdico ao Ministrio Pblico foi estendido
para 48 horas, sendo determinado um prazo de 72 horas para manifestao do
Ministrio Pblico sobre a legalidade da internao.
A proposta do Senador Lcio Alcntara, embora atendesse alguns dos pontos
levantados por grupos contrrios ao projeto original, no tocava em algumas questes
fundamentais que, para esses grupos, no eram admissveis. O ponto principal era o
prprio processo de substituio da rede assistencial para superar o modelo hospitalar
psiquitrico.
O Senador Lucdio Portella procura avanar em alguns desses pontos mediante
uma proposta, que ele denomina como tcnica e cientfica, e que mantinha os
hospitais psiquitricos com um dos recursos no manicomiais da assistncia
psiquitrica. Diferenciando assim, a boa e a m assistncia hospitalar.
Tambm nesse sentido devemos destacar a declarao de voto do Senador
Gilvam Borges47, na qual afirma expressamente discordar de qualquer proposta que
vise a extinguir ou a proibir a construo de novas unidades manicomiais (Senado
Federal, 1995b, p.5519), e vota pela rejeio do projeto de lei. Respalda sua
argumentao em um artigo cientfico no qual os autores defendem categoricamente, a
existncia e a manuteno dos hospitais psiquitricos48, e na opinio do Presidente da
Associao de Familiares dos Doentes Mentais (AFDM), Sr. Zedyr Macedo, que
declara, sem meias palavras, que o projeto acabar com o nico tipo de assistncia
organizada para o doente mental 49 (Senado Federal, 1995b, p.5519).

47

Cf. Anexo XI.

Artigo publicado no Jornal Brasileiro de Psiquiatria, assinado por Carol Sonenreich e Luis de M.
Altenfeider Silva Filho, sob o ttulo Desospitalizao.
49
Jornal O Globo, Jornal da Famlia, em 10 de setembro de 1995.
48

125

A proposta de substitutivo apresentada pelo Senador Lucdio Portella50 organiza

de forma sistemtica os interesses dos representantes dos grupos que buscam manter a
primazia do aspecto tcnico no campo da psiquiatria, e daqueles grupos que procuram
manter alguma forma de benefcio pela continuidade do sistema hospitalar, sejam
benefcios de natureza financeira, que o caso dos prestadores de servios, ou mesmo
pessoais, como no caso de determinados grupos de familiares, que sustentam a
impossibilidade de cuidar dos doentes mentais fora do mbito hospitalar. Esses trs
discursos se complementam e se sustentam reciprocamente.
O Senador Lucdio Portella na argumentao de seu voto em separado
apresentado CAS, considera que o projeto de lei original era inspirado em posturas
ideolgicas que reduzem as doenas mentais a simples conseqncias da chamada
represso poltico-social dominante (Senado Federal, 1995a, p.5507).
Toda a argumentao buscava ressaltar a importncia das contribuies
cientficas e tcnicas no campo das doenas mentais, o que no teria sido levado em
considerao na elaborao do referido projeto.
O parecer do Senador Portella concluiu pela proposta de um substitutivo
eminentemente tcnico e que trouxesse uma efetiva poltica de sade mental para o
pas. (Senado Federal, 1995a, p.5510), visando sobretudo resguardar os direitos civis
e fundamentais do portador do transtorno mental, ao tempo que lhe assegura, em
qualquer circunstncia, o melhor tratamento que a cincia psiquitrica possa dispor
(Senado Federal, 1995a, p.5512). Na justificao de seu voto, e necessidade de
apresentao de um novo substitutivo, o Senador Portella refora a importncia e
necessidade de manuteno do atendimento hospitalar em psiquiatria, tendo em vista
que somente o tratamento extra-hospitalar no era suficiente para o tratamento de todos
os doentes mentais:
importante observar que a assistncia extra-hospitalar exclusiva
no contempla plenamente a necessidade de tratamento do doente
mental grave, o qual, em virtude da prpria doena, no se considera
doente e se nega a qualquer tratamento. A assistncia comunitria tem
se mostrado mais eficiente no atendimento do portador de transtorno
mental leve, que por si mesmo busca tratamento, ou, ainda, daquele
cuja famlia dispe de tempo e recursos para acompanh-lo. (Senado
Federal, 1995a, p.5508).

50

Cf. Anexo VI.

126

Nessa colocao, um outro ponto merece destaque. A presuno de que os

indivduos em situao de sofrimento mental grave no dispem de discernimento
necessrio para avaliar a necessidade de tratamento, cabendo assim, seja ao profissional
mdico, ou ao familiar, a capacidade de avaliao dessa necessidade.
A existncia de doentes mentais vivendo nas ruas era encarada como
conseqncia da substituio da hospitalizao pelo atendimento comunitrio, base de
algumas experincias internacionais de desospitalizao, como a dos Estados Unidos. A
experincia italiana tambm foi citada. Afirmou-se ser visvel o crescimento do
nmero de mendigos doentes mentais e haver a tramitao no parlamento italiano de
mais de dez propostas de reforma da Lei Basaglia (Senado Federal, 1995a, p.5508).
Na anlise do projeto de lei original, o Senador Portella apontou a necessidade
de diferenciao conceitual entre o moderno hospital especializado em psiquiatria e o
manicmio, denominado como equipamento obsoleto; haveria uma confuso entre o
instrumento legtimo com a sua m aplicao (Senado Federal, 1995a, p.5508). Ao
discutir esse ponto, a emenda proposta pelo Senador Fogaa foi resgatada e elogiada
pelo Senador, que considerava equivocada a sua rejeio pelo relator.
Um outro aspecto do projeto criticado no parecer foi a sua proposta de extino
progressiva dos manicmios. Para o Senador:
Uma vez sancionada a lei, fatalmente a extino progressiva
transforma-se- numa extino precipitada, posto que uma entidade
sem futuro est previamente morta, como alis se comprovou na Itlia
e nos Estados Unidos, onde essa extino progressiva foi
denominada dumping, quer dizer descarga em massa dos doentes para
fora dos hospitais. (Senado Federal, 1995a, p.5509).
O discurso que associava a extino do tratamento hospitalar a desassistncia
mais uma vez estava presente na argumentao do Senador Portella, tal qual quando se
projetou o crescimento da populao de rua em decorrncia da poltica de
desospitalizao j discutido anteriormente.
Para embasar o seu ponto de vista, o Senador Portella utilizou, em dois
momentos do texto, as contribuies do Prof. Valentim Gentil Filho, da Faculdade de
Medicina da USP, que foi um dos principais opositores do projeto de lei no campo
acadmico, com vrios artigos publicados nos quais defendia a manuteno do hospital
psiquitrico e a caracterizao da internao psiquitrica como um ato exclusivamente
tcnico, de mbito mdico51.
51

Gentil Filho, 1998, 1999a, 1999b, 2001.

127

Em relao s internaes compulsrias ele considerou uma designao

equvoca, com duplo sentido, e sugeriu a conceituao clara de trs tipos de internao:
voluntria (com o consentimento do usurio), involuntria (sem o consentimento do
usurio, ou a pedido de terceiros) e compulsria (determinada pela justia). Para ele, era
necessrio que fossem criados mecanismos rgidos de controle da hospitalizao
involuntria e props a criao de uma Comisso Revisora de Hospitalizao
Involuntria, constituda por dois membros da Comisso de tica do estabelecimento,
registrada no Conselho Regional de Medicina, e um mdico representante do Conselho
de Sade Municipal. O Ministrio Pblico s seria acionado excepcionalmente,
atendendo denncias ou solicitao de familiares ou representante legal do paciente e, a
partir disso, designar junta mdica a fim de determinar o prosseguimento ou a cessao
da hospitalizao involuntria.
Assim, a reviso das internaes hospitalares tornava-se um procedimento
exclusivamente mdico, de acordo com os preceitos ticos determinados para o
exerccio da profisso, realizado pelos prprios profissionais.
O Senador Portella utilizou como subsdio, para a definio dos direitos dos
doentes mentais, os princpios da Resoluo da ONU, de 1991, e Resolues do
Conselho da Europa, de 1994 (Senado Federal, 1995a, p.5510). A influncia dos
princpios da ONU era clara no substitutivo apresentado, no qual os dois primeiros
artigos tratavam exclusivamente dos direitos das pessoas portadoras de distrbio mental.
O texto do substitutivo partiu da definio desses direitos e chegou
organizao da assistncia aos portadores de transtorno mental, incluindo as diferentes
formas de hospitalizao.
Em 23 de novembro de 1995, a CAS rejeitou o relatrio do Senador Lcio
Alcntara e aprovou o voto em separado do Senador Lucdio Portella que, submetido ao
Plenrio, em 23 de fevereiro de 1996, recebeu sete emendas: quatro do Senador Lcio
Alcntara e duas do Senador Jos Eduardo Dutra52.

52

Cf. Anexo XI.

128

As emendas do Senador Lcio Alcntara buscavam resgatar os principais pontos

por ele apresentados anteriormente e rejeitados pela CAS: substituio progressiva dos
manicmios por outros recursos assistenciais, papel do poder pblico no processo de
instalao da nova rede assistencial e no processo de desospitalizao, papel do
Ministrio Pblico na reviso das internaes involuntrias, buscando garantir o
respeito dos direitos individuais dos pacientes, prioridade de contratao pelo poder
pblico dos prestadores que substiturem os seus leitos manicomiais por servios
alternativos e, reviso da lei aps cinco anos da sua publicao.
O Senador Jos Eduardo Dutra propunha: a) substituio do sistema atual
atravs de critrios de planejamento, com limite para a desativao dos leitos de no
mximo um dcimo do total de leitos existentes no estado, ao ano; b) coordenao do
processo de substituio dos leitos psiquitricos manicomiais pelos gestores da sade,
nos trs nveis de governo; c) criao de Conselhos de Reforma Psiquitrica, estaduais e
municipais, com representao de tcnicos, usurios, familiares, poder pblico,
prestadores de servios, Ordem dos Advogados, com a funo de acompanhar a
elaborao e aprovar os planos regionais e municipais de desospitalizao; d)
comunicao da internao involuntria autoridade judiciria local e Comisso tica
do estabelecimento.
Em 9 de agosto de 1996, o Senador Lucdio Portella encaminhou minuta de
parecer CAS concluindo somente pela aprovao de duas das sete emendas
apresentadas em Plenrio: a do Senador Lucio Alcntara que propunha e definia a
participao do poder pblico no processo de reorganizao da assistncia, e a do
Senador Jos Eduardo Dutra que afirmava o papel dos gestores do SUS na coordenao
do processo de substituio de leitos psiquitricos manicomiais, e propunha a criao de
Conselhos de Reforma Psiquitrica pelas Secretarias Estaduais e Municipais.
As emendas aceitas pelo Senador Lucdio Portella no comprometiam o teor das
argumentaes por ele apresentadas, nem traziam modificaes reais na sua proposta.
Entretanto, o exame dessas emendas prolongou-se por cerca de dois anos,
quando entra em cena o Senador Sebastio Rocha53 que assumiu a relatoria do projeto
tendo em vista o impedimento do Senador Lucdio Portella por assumir funes no
Senado Federal, que segundo o Regimento Interno, o impediam de emitir parecer s
Emendas de Plenrio.
No final de 1998, aps um parecer detalhado e fundamentado em diversos
pontos de vista, o Senador Sebastio Rocha props um novo substitutivo elaborado a
53

Cf. Anexo XI.

129

partir de uma reviso do texto do Senador Lucdio Portella, de maneira a incorporar as

emendas propostas em Plenrio, e resgatar algumas caractersticas, consideradas por ele,
relevantes do projeto original54.
O parecer e o substitutivo do Senador Sebastio Rocha tiveram um carter
conciliador entre os grupos opositores e defensores do projeto original e, desta forma,
alcanou o objetivo de elaborar um texto legal que espelhasse a atualidade do debate no
campo.
O modelo da assistncia ao doente mental vigente era entendido como frgil e
ineficiente, o que tornava o projeto de lei relevante, com uma temtica de vital
importncia para a sociedade.
No parecer, este modelo foi caracterizado pela:
predominncia do tratamento em instituies psiquitricas de carter
meramente asilar, cuja atuao no tem como objetivo tentar
recuperar ou reinserir os doentes em seu meio, mas apenas segreglos. Estas instituies limitam-se a prticas excessivamente voltadas
para a farmacoterapia, com pouca utilizao de procedimentos scio
ou psicoterpicos.(...) Em tais circunstncias, so freqentes as
denncias (de tempos em tempos registradas nos jornais) de maus
tratos e violncia contra os pacientes. E, parte essas ocorrncias
comuns, habitual os doentes serem mantidos em pssimas condies
de higiene, em precrio estado nutricional e sem o mnimo cuidado de
sade (Senado Federal, 1998a, p. 18.687).
A crtica apresentada no parecer resgatava grande parte do iderio de
contestao do modelo manicomial contido no movimento em sade mental, sem no
entanto estabelecer uma proposta de extino do tratamento hospitalar como forma de
atendimento, como veremos mais adiante.
O modelo comunitrio de atendimento foi apresentado como uma estratgia
vivel, com o objetivo de sociabilizar o doente mental, em contraposio a um
dispositivo institucionalizante, que muitas vezes prejudica os indivduos:
Se o tratamento comunitrio no garante a cura dos doentes mentais,
o atual modelo institucionalizante, alm de no curar, na maioria das
vezes agrava o quadro dos pacientes, que se tornam dependentes e
perdem o restante do senso social e familiar que a doena por si
mesma no lhes subtrai (Senado Federal, 1998a, p. 18.689).
54

Cf. Anexo VII.

130

A questo da periculosidade do doente mental tambm foi discutida, e buscou-se

desmontar o esteretipo do louco violento, muitas vezes utilizado por opositores do
projeto original:
Ainda que no existam estatsticas precisas sobre esse aspecto, sabese que apenas uma pequena minoria de doentes mentais enquadra-se,
eventualmente, na classificao de perigosos ou violentos. Esse rtulo
no definitivo, j que os comportamentos de agressividade, que
geralmente ocorrem nas fases de angstia e sensibilidade por que
passam os doentes, no so inerentes a nenhuma patologia mental.
(Senado Federal, 1998a, p. 18689).
Em vrios momentos do texto, o Senador Sebastio Rocha destacou a relao
entre a famlia e o tratamento do doente mental, resgatando a importncia da superao
de preconceitos, da participao da famlia no tratamento, que teria um papel
coadjuvante no processo teraputico e da sua responsabilidade neste processo:
Assim como no se admite como normal uma famlia abandonar
qualquer de seus membros portadores de doena crnico-degenerativa
(parkinsonismo e Alzheimer, por exemplo), ou de dependncia de
lcool ou drogas, ou de deficincia mental (sndrome de Down etc), ou
de paralisia cerebral, e dela se espera que cuide desse familiar e
represente o lugar seguro para onde ele possa retornar aps receber
o tratamento necessrio, tambm no se pode mais aceitar que as
famlias de portadores de doena psiquitrica (cujo comprometimento
neuropsicolgico possui semelhanas com o que ocorre nas doenas
supracitadas) apenas abandonem esses doentes em uma instituio em
carter definitivo. (Senado Federal, 1998a, p. 18688).
Com essas afirmaes o Senador sustentou a desmontagem da argumentao de
grupos de familiares que defendiam a impossibilidade de conviver com alguns tipos de
doentes mentais, pois os familiares seriam fortemente prejudicados por esse convvio,
tanto pelo perigo iminente de uma agresso, quanto pelo desgaste que a proximidade
com a doena acarretaria.
A omisso dos familiares no tratamento dos doentes mentais foi encarada pelo
Senador como um dos principais motivos para a manuteno da assistncia psiquitrica
da forma como estava organizada.

131

Aps analisar alguns dados da assistncia psiquitrica no pas, e um estudo

realizado no Estado de So Paulo55, o Senador concluiu que:
pode-se inferir que as principais foras perpetuadoras do estado de
coisas atual no campo da assistncia psiquitrica se baseiam no trip
omisso dos familiares, interesses de donos de hospital e conivncia do
Poder Pblico como responsvel pelo suporte financeiro. (Senado
Federal, 1998a, p. 18.691).
Na discusso do projeto original, o Senador Rocha destacou os aspectos que
considerava como positivos e os que precisariam de reformulao, alm de situar as
manifestaes dos grupos de apoio e oposio presentes na discusso. Registrou as
manifestaes de apoio recebidas pelo projeto de lei em sua tramitao no Congresso
Nacional56, e delimitou o iderio dos que se manifestaram em oposio57 que se basearia
no temor que o projeto poderia acarretar a colocao de todos os doentes mentais nas
ruas, onde eles ficariam sem qualquer assistncia e ameaariam a prpria integridade e a
dos demais cidados (Senado Federal, 1998a, p. 18.692). Entretanto, para o Senador, o
projeto no possuiria nenhum dispositivo que embasasse esta posio. Considerava
extremamente relevante apresentar o projeto de lei, pois viria responder necessidade
da criao de instrumentos que pudessem facilitar a indispensvel transformao da
assistncia psiquitrica:
o processo de reforma psiquitrica em andamento no Pas requer
outros instrumentos, inclusive a norma legal pertinente, que lhe
possam atribuir a celeridade e a efetividade necessrias. (Senado
Federal, 1998a, p. 18691).
55

Ribeiro, Herval Pina. Estabelecimentos destinados ao confinamento de doentes mentais no Estado de

So Paulo. Estudo de tendncias enquanto atividade econmica (1980/1989). So Paulo: Secretaria de
Estado de Sade. [sd] (Senado Federal, 1998a, p.18690).
56
So citadas como manifestaes de apoio: Associao Brasileira de Psiquiatria/VIII Jornada NorteNordeste de Psiquiatria/II Jornada Paranaense de Sade Mental (moo); conselhos federais de
fiscalizao do exerccio profissional (moo assinada por dezoito conselhos), Conselho Nacional de
Sade (moo com parecer em anexo); Conselho Regional de Fisioterapia e Terapia Ocupacional 6
Regio (ofcio); Conselho Regional de Psicologia 11 Regio (carta enviada por fax); Ministrio da
Sade/Encontro de Parlamentares Estaduais sobre Legislao Psiquitrica no Brasil (relatrio final);
Centro Brasileiro de Estudos de Sade (carta); Encontro Brasileiro de Reabilitao
Psicossocial/Seminrio Regional da World Association for Psychosocial Reabilitation (moo com
quatrocentas assinaturas). (Senado Federal, 1998a, p. 18692).
57
So citadas como manifestaes contrrias: professores de psiquiatria em faculdades de medicina
oficiais e oficializadas (manifesto com 79 assinaturas publicado em jornal); Associao de Familiares de
Doentes Mentais (carta com parecer); psiquiatras e demais profissionais de sade mental (abaixo-assinado
com 513 assinaturas de psiquiatras e 3.200 de outros profissionais, publicado em jornal); Prof. Dr. Jorge
Alberto Costa e Silva, Presidente da Associao Mundial de Psiquiatria (carta com consideraes);
Departamento de Psiquiatria da Faculdade de Medicina da Universidade de So Paulo (manifesto);
Federao Brasileira de Hospitais/Departamento de Psiquiatria (carta com estudo e anexos; substitutivo);
Conselho Regional de Medicina do Estado do Rio de Janeiro/Cmara Tcnica de Sade Mental
(substitutivo). (Senado Federal, 1998a, p. 18692).

132

Para o Senador Rocha o principal propsito do projeto seria determinar

legalmente que a reforma psiquiatrica fosse implantada, atravs da criao de um
mecanismo de acelerao e viabilizao financeira do processo de substituio
progressiva dos leitos manicomiais por leitos em estabelecimentos de sade mental de
carter comunitrio. Desta forma, seria possvel:
impedir que o Estado continue a subsidiar o pssimo tratamento
oferecido pelos mecanismos privados e obrig-los a alavancar a
mudana de mentalidade rumo s formas mais humanas de assistncia
sade mental por meio da reforma em suas prprias estruturas de
atendimento. (Senado Federal, 1998a, p. 18691-92).
Neste ponto o Senador destacou dois pontos do trip apresentado por ele como
obstculos para o processo de Reforma Psiquitrica: conivncia do setor pblico e
interesses dos donos dos hospitais. Ou seja, a grande parte do problema para a
transformao da assistncia psiquitrica estaria ligada forma de financiamento
adotada historicamente no pas que teria reforado uma relao em que a lgica do lucro
e a ausncia de controle e de participao estatal prevaleceriam.
Cabe ressaltar que esse aspecto foi um dos principais argumentos que
dispararam o processo crtico em sade mental no pas, como analisado no captulo
anterior. Desta forma, o parecer do Senador Rocha resgatou parte significativa do
iderio do movimento em sade mental, embora tenha reafirmado a importncia do
papel do hospital na rede de servios, o que no era compartilhado pela maior parte dos
grupos participantes do movimento, principalmente os ligados ao movimento de
usurios e familiares, segmento que cresceu significativamente na dcada de 9058.
Retomando a anlise do projeto original, o Senador apresentou os seus principais
vcios legislativos e falhas conceituais que se resumiam em:
impor atribuies a entidades dos Poderes Executivos estaduais, ou
seja, inconstitucionalidade por vcio de iniciativa, classificar todas as
internaes no voluntrias como compulsrias, ignorando a diferena
entre as internaes determinadas pelo Poder Judicirio e aquelas
solicitadas por familiares e/ou mdicos e impor atribuies
defensoria pblica ou autoridade judiciria que a substitua. (Senado
Federal, 1998a, p. 18692)
Para o Senador Rocha, o substitutivo do Senador Lucdio Portella, aprovado na
CAS, era mais abrangente e conceitualmente mais apropriado, e representava um
58

Sobre o movimento de usurios e familiares em sade mental no Brasil consultar os trabalhos de Souza,
1999, Silva, 2000, Soalheiro, 2003.

133

real aperfeioamento no que tange a estabelecer diretrizes para uma poltica de sade
mental e para um modelo abrangente de ateno ao doente mental (Senado Federal,
1998a, p. 18692)
No entendimento do Senador Sebastio Rocha, o modelo abrangente em sade
mental contido no substitutivo aprovado era:
(...)

modelo

de

assistncia

ideal,

que

prev

essa

complementaridade entre o atendimento em hospitais psiquitricos

(prestado de forma integral) e as demais formas de atendimento. Isso,
porm, demandaria um significativo crescimento dos recursos gastos
com sade mental, o que o afasta da realidade de sade no Brasil
(Senado Federal, 1998a, p. 18693).
Desta forma, j que a proposta contida no substitutivo seria inexeqvel, o
Senador Rocha buscou demonstrar a importncia de que a lei aprovada fosse um
instrumento que garantisse a transformao do modelo assistencial, atravs da
reorientao dos recursos do sistema hospitalar para o sistema de base comunitria,
tendo em vista a escassez de recursos e o seu uso inadequado no sistema hospitalar de
base asilar. Nas palavras do Senador:
apesar de contemplar um modelo abrangente de assistncia ao
doente mental, de restringir a internao involuntaria e de determinar
como finalidade do tratamento a reabilitao e reinsero social do
doente, ao omitir-se na determinao de que uma reforma psiquitrica
deva ser feita (para conduzir a assistncia atual ao modelo
abrangente) e no estabelecimento da fonte de recursos financeiros
para a implementao dessa reforma, o substitutivo perpetua, na
prtica, a situao atual de predominncia da institucionalizao
como forma de assistncia. (Senado Federal, 1998a, p. 18693).
Do ponto de vista do Senador Sebastio Rocha, uma lei ideal de sade mental
deveria abranger cinco requisitos bsicos:
1) elaborao das diretrizes para uma poltica de sade mental;
2) definio do modelo mais abrangente e ideal possvel de
atendimento sade mental;
3) a determinao da forma de transio da situao atual para o
modelo ideal;
4) a previso dos meios financeiros para fomentar a transio;

134

5) a estipulao das penas para quem praticar atos lesivos

integridade dos doentes mentais ou violar os dispositivos contidos na
lei. (Senado Federal, 1998a, p. 18694).
Considerando que nem o projeto original, que somente atendia os itens 3 e 4,
nem o substitutivo aprovado na CAS, que apenas contemplava os itens 1 e 2,
abordavam todos os cinco aspectos enumerados, o Senador defendeu a necessidade de
apresentao de um novo substitutivo que pudesse responder a todos esses pontos.
Incorporar todos esses itens era indispensvel e seria uma forma de garantir a
aplicabilidade e efetividade da lei aprovada, evitando assim que ela se tornasse letra
morta, como milhares de outras leis brasileiras (Senado Federal, 1998a, p. 18694).
O temrio apresentado no texto do Senador Lucdio Portella foi, em grande
parte, mantido no substitutivo apresentado pelo Senador Sebastio Rocha, o qual foi
apresentado pela CAS para exame do Plenrio do Senado Federal, em conjunto com a
proposta do Senador Lucdio Portella.
A proposta do Senador Rocha reforava o aspecto do redirecionamento da
assistncia, buscando garantir recursos para isso mediante a restrio da ampliao dos
leitos psiquitricos. Este ponto foi alvo de intensos debates, e de propostas de
modificao que foram acolhidas pelo plenrio.
A segunda divergncia principal entre os dois substitutivos relacionava-se a
instncia de reviso das internaes involuntrias. o Senador Rocha retomou a proposta
contida no parecer do Senador Bisol e elegeu o Ministrio Pblico como entidade
destinada a cumprir essa funo e no, como propunha o Senador Portella, uma
comisso composta apenas por representantes da classe mdica.
Um outro ponto que merece destaque no substitutivo do Senador Rocha foi a
incluso da responsabilidade e superviso do Ministrio Pblico e da autoridade
sanitria competente na criao de poltica especfica de alta planejada e reabilitao
psicossocial. Propunha, ainda, a criao de critrios para a alta dos pacientes h longo
tempo internados59.
A definio de critrios para a alta e a participao do Ministrio Publico foi
motivo de divergncias no Plenrio, que dificultaram a manuteno do acordo
conciliatrio firmado para a apresentao do substitutivo.

59

Condies de alta: a) sua sada no lhe venha acarretar interrupo do tratamento necessrio e
agravamento dos sintomas; b) sua sada no o leve ao abandono material ou afetivo; c) sua sada no o
entregue, direta ou indiretamente, explorao interesseira de terceiros; d) sua sada obedea legislao
vigente relacionada a cada caso; e) sua reabilitao psicossocial seja assistida por equipe multi
profissional. (art. 5, 4).

135

O ponto nodal de toda a discusso no Senado Federal era a proposta de extino

dos hospitais psiquitricos. Era a partir desse ponto que os opositores e defensores
travaram os debates mais intensos que estiveram, em certa medida, presentes na
discusso final do projeto em plenrio.
Na ltima reunio de trabalho do ano de 1998 foram colocados em discusso os
pareceres dos Senadores Lucdio Portella e Sebastio Rocha, quando vrios senadores, a
maioria com formao mdica, apresentaram sua avaliao do processo de tramitao, e
dos substitutivos em pauta60.
A estratgia conciliadora que o substitutivo do Senador Rocha demonstrava foi
explicitada no discurso do prprio Senador em plenrio. Relatou os entendimentos entre
ele, o Senador Lucidio Portella e o Ministrio da Sade na elaborao da proposta
apresentada, que haviam sido possibilitados pela interferncia do Senador Srgio
Machado, lder do PSDB, partido do governo.
A presena em plenrio do Deputado Paulo Delgado, autor do projeto original,
foi registrada pelo Senador Lucio Alcntara, e teve manifestaes de apoio e protesto
nos discursos proferidos. O Senador Rocha considerou ter sido um equivoco a no
participao do Deputado Paulo Delgado nas negociaes, o que teria gerado um
impasse com relao ao artigo 5, que criava as condies de alta para os pacientes h
longo tempo internados, e a incluso do Ministrio Pblico. Buscou justificar qual havia
sido a inteno em colocar esse dispositivo no texto, ressaltando que foi feito de boaf, e apresentou os argumentos contrrios a essa proposta colocados em pauta pelo
Movimento de Luta Antimanicomial e pelo Deputado Paulo Delgado, reconhecido por
ele como representante do iderio deste movimento:
No momento, Sr. Presidente, estou convencido de que o Ministrio
Pblico no tem razo para participar desse processo. Reconheo que
a argumentao, tanto do Deputado Paulo Delgado, autor da
proposio na Cmara dos Deputados, quando do Movimento de Luta
Antimanicomial, procede, mas alguns incisos, que eu na condio de
Relator inclu no meu parecer, dificultam o processo da alta hospitalar
de pessoas que esto h longo tempo hospitalizadas e o transforma em
uma medida muito difcil de se estabelecer, favorecendo, portanto, o
prolongamento da internao. (Senado Federal, 1998b, p.18.940).

60

Carlos Patrocnio (mdico, PFL/TO), Lucio Alcntara (mdico, PSDB/CE), Sebastio Rocha (mdico,
PDT/AP), Lucdio Portella (mdico, PPB/PI), Emilia Fernandes (professora, PDT/RS), Gerson Camata
(economista, jornalista, PMDB/ES), Hugo Napoleo (advogado, PFL/PI).

136

O Senador Sebastio Rocha considerava que o acordo deveria ter sido feito com
a participao de um representante legtimo do Movimento de Luta Antimanicomial,
possibilitando assim: a participao das duas correntes interessadas e que h muito
tempo vm trabalhando e se posicionando a respeito desse projeto (Senado Federal,
1998b, p.18.940). Uma das correntes teria sido representada efetivamente pelo Senador
Lucdio Portella, que defendia a tese da manuteno dos hospitais psiquitricos.
O Senador argumentou favoravelmente retirada desse dispositivo, embora
houvesse sido acordado nas negociaes de conciliao, ressaltando porm a
importncia da manuteno do acordo feito como forma de no perder credibilidade no
processo de estabelecer novos acordos e entendimentos no mbito do Senado.
Desta forma, o Senador no propunha diretamente o rompimento do acordo, mas
procurava apresentar subsdios para que esse pargrafo pudesse ser discutido e
modificado no texto final.
Um dos argumentos apresentados pelo Senador foi a garantia dada pelo
Deputado Paulo Delgado de defesa do projeto aprovado no Senado durante o segundo
turno de discusso na Cmara dos Deputados, caso o texto estivesse de acordo com o
Movimento de Luta Antimanicomial.
Como forma de reforar a necessidade de conciliao entre interesses, ressaltou
ainda que haveria uma flexibilizao do grupo favorvel ao projeto original, de maneira
a aceitar a continuidade dos hospitais psiquitricos como uma das formas de
atendimento no campo da psiquiatria:
Ento houve uma certa coerncia e, eu diria, uma grande disposio
do Movimento pela Luta Antimanicomial e do Deputado Paulo
Delgado em aceitar a continuidade dos hospitais psiquitricos como
estabelecimentos de sade mental (Senado Federal, 1998b, p.18.940).
Finalizando a sua argumentao, o Senador reforou a importncia dessa
modificao no texto e conclamou ao Plenrio, e em especial ao Senador Lucdio
Portella, para que fosse feita uma anlise criteriosa desses dispositivos de maneira a
perceber que a sua retirada no prejudicaria a tese da continuidade dos hospitais e
permitiria uma maior agilidade e rapidez na sua tramitao e aprovao na Cmara dos
Deputados61.
61

O Senador Lucdio Portella defendia a manuteno do acordo, e a no interferncia do Deputado Paulo

Delgado nas discusses no mbito do Senado Federal. Essa posio do Senador Portella pode ser
observada em duas colocaes feitas na discusso em plenrio: declaro que no aceito, absolutamente,
que pessoas como o Deputado Paulo Delgado queiram influir na redao de um projeto to discutido aqui
no Senado; Sr. Presidente, sugiro ao Deputado Paulo Delgado que se reserve para o retorno do projeto
Cmara dos Deputados para modificar na forma que lhes aprouverem (Senado Federal, 1998b,
p.18.942).

137

O Senador Lucdio Portella apresentou a sua aprovao ao texto consolidado,

que refletiria uma harmonia e um consenso, raros de se obter no debate de temas to
polmicos e sobrecarregados de posies ideolgicas como este. Entretanto, procurou
ressaltar alguns pontos do parecer do Senador Sebastio Rocha, dos quais ele afirmou
discordar, rechaando-os veementemente (Senado Federal, 1998b, p.18.941).
Os pontos apresentados pelo Senador so exemplares e permitem delimitar os
grupos e argumentaes que apoiavam as teses em torno da proposta de manuteno dos
hospitais psiquitricos, as quais o Senador defendeu em todo o debate legislativo no
Senado.
O primeiro e o ltimo ponto, identificados pelo Senador Lucdio Portella,
apontam os trs principais grupos que sustentaram a posio contrria ao projeto
original:
1. as aluses depreciativas a psiquiatras, prestadores de servios
hospitalares e familiares dos doentes mentais, tidos, de forma injusta
e at cruel, como agente causadores das mazelas do atendimento em
sade mental do Pas (Senado Federal, 1998b, p.18.941, grifo nosso).
8. enfim, a todas as posies ideolgicas assumidas, com dados
superficialmente trazidos e comentados, com ataques virulentos e
despropositais feitos honra e dignidade dos prestadores de servios
hospitalares, psiquiatras e familiares de doentes mentais (Senado
Federal, 1998b, p.18.942, grifo nosso).
Esses trs grupos construram articulaes institucionais, estabeleceram
estratgias de divulgao de suas idias e, atravs de uma integrao entre discursos e
aes, buscaram fortalecer a proposio da necessidade de existncia dos hospitais
psiquitricos, de maneira que se garantisse a manuteno dos seus interesses, e em certa
medida, os poderes em jogo62.
O Senador Lucdio Portella resgatou as principais teses que afloraram a partir do
iderio desses trs grupos. Podemos dividir as afirmaes do Senador em dois aspectos:
um primeiro que buscava absolver o hospital do processo de segregao e excluso a ele
associado, e garantir o seu papel teraputico e sua funo especializada, desde que
fossem respeitadas as inovaes cientficas e tecnolgicas trazidas pelo campo da
psiquiatria. Inclua ainda nessa perspectiva, a adequao do tratamento prestado na rede
privada, e o seu no direcionamento pela lgica do lucro63.
62

Este tema ser debatido no capitulo seguinte.

2 as confuses desairosas e propositais estabelecidas entre internaes em hospital psiquitrico e
confinamento, termo rotineiramente usado para animais, ou entre hospital especializado de psiquiatria e
63

138

A argumentao em torno da eficincia teraputica e da justificativa tcnica para

a internao garantia a manuteno tanto do controle da psiquiatria tradicional, quanto
dos recursos pblicos que mantinham a rede hospitalar privada.
Diretamente ligado a esses pontos, um segundo aspecto foi colocado: a famlia e
sua relao com a doena mental. Os dois tpicos mantm uma relao dialctica, na
qual a posio da famlia que explicita a dificuldade, ou mesmo impossibilidade de
convvio com o doente mental, d fora e reforada pela necessidade de manuteno
do hospital, e pela base cientfica que legitima o seu funcionamento64.
O objetivo de atender os anseios dos grupos familiares tambm fez parte dos
discursos proferidos pelo Senador Gerson Camatta e pela Senadora Emilia Fernandes.
O Senador Gerson Camatta criticou a comparao feita no parecer do Senador
Sebastio Rocha entre a doena mental e outras doenas crnicas e reforou o maior
grau de dificuldade vivenciada pela famlia do doente mental:
A doena mental pode se manifestar precocemente, e o doente pode
viver at 60 anos. A famlia se extingue, e ele continua provocando
problemas no s na famlia, mas na vizinhana. So aspectos
diferentes. A famlia no tem aquela noo de um membro que se vai
desprendendo e perdendo a chama da vida; ela tem um membro com a
chama da vida intensa, acesa e queimando toda a famlia e toda a
vizinhana. bom observarmos isso. (Senado Federal, 1998b,
p.18.942).
A Senadora Emlia Fernandes, ao justificar a proposio de duas emendas ao
substitutivo do Senador Sebastio Rocha, reforou a importncia de levar em
considerao o sofrimento pelo qual as famlias dos doentes mentais passariam. Para
explicitar esse ponto de vista a Senadora leu um texto cuja autoria no foi declarada,
porm expressava claramente o iderio de um determinado grupo de familiares que

asilo; 3 as anlises, no mnimo superficiais, feitas assistncia privada nos hospitais psiquitricos, que
no teriam os recursos que, de fato, possuem de ressociabilizar seus pacientes, merc de servios de psico
e socioterapia, com a presena de nmero elevado de variados e dignos profissionais especializados que
compem as equipes multiprofissionais teraputicas, regulamentadas pelas portarias do Ministrio da
Sade; 4 a informao cientfica e tecnicamente equivocada de que a internao psiquitrica
desnecessria e pode ser abolida; (...) 6 as afirmaes desprovidas de senso que levam confuso o
ouvinte incauto, quando falam da institucionalizao do doente, internao definitiva e segregao do
convvio social; 7 as assertivas que tentam desqualificar o hospital especializado de psiquiatria como
instrumento teraputico necessrio e legtimo em algumas fases do curso de algumas doenas mentais,
desqualificando tambm os profissionais que ali trabalham e at os psiquiatras que o administram que
ganhariam lucros marginais (Senado Federal, 1998b, p.18.941-942).
64
5 a declarao descabida de que as famlias dos doentes mentais, de regra, abandonam seus membros
enfermos com comparaes descabidas cientificamente entre doenas to dispares como parkinsonismo,
sndrome de Down e psicoses (Senado Federal, 1998b, p.18.941).

139

fortemente combateu a proposta original, associando-o a desassistncia65. Finalizando

seu discurso a Senadora afirmou: No podemos punir essas famlias como
conseqncia dos desmandos que existem pela ausncia de uma poltica de sade
mental em nosso Pas e que, agora, estamos tentando recuperar (Senado Federal,
1998b, p.18.947).
Como podemos observar, no debate do projeto de lei no Senado foram
preponderantes os discursos que reforavam as teses vinculadas manuteno do
hospital psiquitrico, sendo que apenas a fala do Senador Sebastio Rocha pode ser
identificada como prxima ao iderio do grupo favorvel proposta original. O prprio
Senador reconheceu que apesar de considerar que:
tenha praticamente aderido a essa tese da desospitalizao com
responsabilidade, no estive na origem do processo, no posso me
considerar integrante da corrente do Movimento pela Luta
Antimanicomial (Senado Federal, 1998b, p.18.940).
Finalizada a discusso, foram colocados em votao dois requerimentos (628/98
e 629/98). O primeiro que pedia preferncia para votao do substitutivo do Senador
Sebastio Rocha (Emenda n 9-Plen), sobre o substitutivo do Senador Lucdio Portella
(Emenda n1-CAS), e o segundo que solicitava destaque para votao em separado da
expresso: revogando-se as disposies em contrrio, constante do artigo 14 da
Emenda n 9-Plen, para adequao ao art.9 da Lei Complementar n 95, de 199866.
Ambos os requerimentos foram aprovados e a expresso revogando-se as
disposies em contrrio foi suprimida do projeto substitutivo.
Aps aprovao do substitutivo do Senador Sebastio Rocha foram
encaminhadas dez emendas pelo Plenrio, duas da Senadora Emlia Fernandes e oito do
Senador Jos Eduardo Dutra.
As emendas do Senador Jos Eduardo Dutra, aliado do Deputado Paulo
Delgado, buscavam um aprimoramento do substitutivo para reforar o carter
substitutivo da rede de servios e diminuir o peso da hospitalizao na assistncia.
65

Ser familiar de doente mental uma experincia nica que dificilmente pode ser compreendida por
quem no a viveu. Toda a famlia se estrutura, se organiza, em funo de seu doente. ele quem vai
estabelecer o grau de liberdade dos outros familiares. a doena que vai determinar quem deve ficar com
ele, que no pode ficar sozinho em casa; quem fica acordado, se ele no consegue dormir; quem o segura,
se fica violento, ou acalma, para evitar escndalos e problemas com a vizinhana. Entre essas tarefas
tambm est cuidar da higiene, acompanh-lo ao mdico, medic-lo, aliment-lo nas horas certas. So 24
horas de ateno. Sofre o doente. Sofre a famlia (Senado Federal, 1998b, p.18.946). O texto foi
encontrado na reviso bibliogrfica realizada durante esse trabalho, e de autoria de Zedyr Macedo,
Presidente da AFDM (1996).
66
Art 8 A vigncia da lei ser indicada de forma expressa e de modo a contemplar prazo razovel para
que dela se tenha amplo conhecimento, reservada a clusula entra em vigor na data de sua publicao
para as leis de pequena repercusso (Brasil, 1998).

140

Desta forma, o Senador apresentou propostas que foram reconhecidas como estratgias
de resgate do esprito do projeto original pelos opositores histricos do projeto.
As emendas apresentavam tanto sugestes de mudana na redao, de modo a
garantir mais clareza nas proposies, quanto traziam propostas de alterao efetiva no
contedo da proposio.
Duas dessas emendas traziam propostas de modificao ao polmico art. 5 do
substitutivo aprovado. A Emenda n 8, propunha a supresso do pargrafo 4 do art. 5,
que conforme j exposto, introduzia critrios para a alta dos pacientes de longo perodo
de internao, e a participao do Ministrio Pblico nesse processo, e a Emenda n 9,
trazia uma proposta de nova redao a este artigo, modificando o contedo dos
pargrafos, a partir da supresso do 4.
Uma terceira emenda, a de n 7, propunha a regulamentao pelo Ministrio da
Sade dos procedimentos para avaliao da rede de servios em sade mental, no prazo
de sessenta dias da promulgao da lei. Esta emenda tambm levantou polmicas na
discusso em plenrio.
A Senador Emilia Fernandes, nas suas duas emendas, procurava reforar a
garantia de continuidade do modelo hospitalar. Na Emenda n 5 era proposta uma
modificao na redao do art.4, o qual passava a permitir a construo de novos leitos
psiquitricos em regies que estivessem em fase de implementao da nova estrutura
assistencial e no apenas naquelas que no dispusessem dessa estrutura, como colocado
no texto aprovado. A Emenda n 4 propunha modificaes no art. 3, buscando fazer
uma composio entre o que era proposto nos dois substitutivos, de forma a recuperar a
descrio dos estabelecimentos de sade mental presente no art. 3, 2 do Substitutivo
Lucdio Portella, e suprimida no substitutivo aprovado, e, ainda, modificar a parte
inicial do artigo.
As emendas foram remetidas para apreciao da CAS e analisadas pelo relator
da matria, Senador Sebastio Rocha, que emitiu parecer apresentado em Plenrio em
12 de janeiro de 1999 (Senado Federal, 1999a). O parecer do Senador Rocha apreciou
as proposies contidas nas emendas, buscando a consolidao do texto, de forma a
garantir os acordos estabelecidos atravs de um processo de conciliao de foras67.
As emendas de n 8 e 9, do Senador Eduardo Dutra, foram parcialmente
aprovadas, sendo objeto de uma sub-emenda do relator, que incorporou a argumentao

67

Favorvel a Emenda n 1; contrrio s Emendas n 5, 6 e 10; parcialmente favorvel s Emendas n 2,

3, 4, 7, 8 e 9 (Senado Federal, 1999a).

141

da necessidade de retirada do Ministrio Pblico do processo de alta, e suprimiu dois

dos cinco incisos, por consider-los de natureza essencialmente subjetiva68.
O relator tambm foi parcialmente favorvel emenda n 7, do mesmo Senador,
apenas passando do Ministrio da Sade para o Poder Executivo o poder de
regulamentao dos parmetros assistenciais e procedimentos avaliativos da rede de
sade mental.
A emenda n 5, da Senadora Emilia Fernandes, foi rejeitada e a de n 4,
parcialmente aprovada; entretanto, o relator no acatou a incluso do pargrafo
originrio da proposta de substitutivo do Senador Lucdio Portella.
Embora o Senador Rocha tenha sempre buscado garantir a construo de um
consenso possvel entre as correntes divergentes em relao ao projeto, a sua anlise das
emendas no foi aceita pelo Senador Lucdio Portella que, em discusso para votao
em Plenrio, em 12 de janeiro de 1999, solicitou que o parecer no fosse aceito pois
descaracterizaria o substitutivo aprovado, alm de retomar o esprito do projeto original:
Infelizmente, o parecerista escolheu acatar emendas que desfiguram
o substitutivo j aprovado em primeiro turno, atentando contra o seu
mrito e buscando fazer ressurgir o esprito do projeto original, para
isto envolvendo sutilezas tcnicas difceis de serem detectadas pelo
legislador no afeito a matria. (Senado Federal, 1999b, p.1447).
O Senador fazia referncia s emendas do Senador Jos Eduardo Dutra, as quais
procuravam garantir uma proposta na qual prevalecesse o sistema comunitrio de
atendimento e no o hospitalar, buscando reforar o carter de transio entre o sistema
hospitalar e o sistema substitutivo, transio esta que deveria ser garantida por
intermdio de aes do poder pblico. As emendas da Senadora Emilia Fernandes eram
avaliadas como formas de aprimorar o texto, e claramente configuravam-se como uma
tentativa de incorporao das teses apresentadas no substitutivo Senador Lucdio
Portella, derrotado na votao em plenrio.
Os pontos polmicos que j haviam sido anunciados na discusso anterior em
plenrio, retornavam a cena com a incluso do tema da periculosidade social da doena
mental.
O Senador Lucdio Portella explicitou os pontos que considerava inaceitveis no
parecer do relator:

68

Art. 5 4. II - sua sada no o leve ao abandono material ou afetivo; III - sua sada no o entregue,
direta ou indiretamente, explorao interesseira de terceiros;

142

 o caso da incluso do pargrafo nico ao art. 4, que

metaforicamente, um cheque em branco assinado ao Poder
Executivo69. Da mesma forma quanto ao 4, do art. 570, a supresso
da participao do Ministrio Pblico nos procedimentos de
desospitalizao elimina a nica salvaguarda social e real sentinela
dos direitos civis dos pacientes crnicos, que correro o risco de serem
simplesmente despejados na rua, engrossando as fileiras dos homeless,
dos sem-tetos, dos mendigos que j exameiam, hoje, as nossas
metrpoles, ou, o que pior, aumentando as estatsticas dos crimes
absurdos e sem motivo que, inclusive, h poucos dias, os jornais
estamparam em dois tristes exemplos, um em Nova Iorque e outro no
Rio de Janeiro. Na Inglaterra, que hoje reflui dessa poltica temerria,
houve 150 crimes de morte de tal espcie, nos ltimos anos. (Senado
Federal, 1999b, p.1447).
A conciliao entre as propostas parecia estar longe de ser alcanada. O Senador
Lucdio Portella finalizou o seu discurso solicitando a rejeio do parecer, a aprovao
da Emenda n 4, da Senadora Emlia Fernandes que re-introduz parte do seu substitutivo
(art.3, 2), e rejeio das demais emendas.
O Senador Sebastio Rocha reforou, mais uma vez, os seus esforos para
construir um acordo entre as correntes divergentes na discusso. Relatou o processo de
entendimento ocorrido na anlise das emendas propostas em plenrio, no qual buscou
incluir as duas correntes no processo de discusso, e assim construir uma proposta que
acatasse, parcialmente, os argumentos apresentados. Entretanto, o Senador considerou
que o acordo havia sido rompido, no por sua responsabilidade, mas porque as duas
correntes no haviam conseguido chegar a um ponto comum, e concluiu colocando-se a
disposio para prosseguir na busca do entendimento:
Devemos pensar aqui no melhor para o Brasil; e o melhor para o
Brasil, a meu ver, exatamente um sistema hbrido, um sistema
combinado em que o modelo hospitalar esteja presente, mas no seja o
69

Pargrafo nico: Os procedimentos a serem adotados para a avaliao da rede de servios em sade
mental, inclusive os parmetros assistenciais, para o cumprimento do disposto no caput deste artigo, sero
objeto de regulamentao pelo Poder Executivo, a ser expedida no prazo de 60 (sessenta) dias aps a
promulgao desta lei. (Senado Federal, 1999a, p.1404).
70
4. O paciente h longo tempo hospitalizado ou para o qual se caracterize situao de grave
dependncia institucional, decorrente de seu quadro clnico ou de ausncia de suporte social, ser objeto
de poltica especfica de alta planejada e reabilitao psicossocial, sob responsabilidade e superviso da
autoridade sanitria competente, respeitadas as seguintes condies: I sua sada no lhe venha acarretar
interrupo do tratamento necessrio e agravamento dos sintomas; II sua sada obedea legislao
vigente relacionada a cada caso; III sua reabilitao psicossocial seja assistida por equipe
multiprofissional (Senado Federal, 1999a, p.1404-1405).

143

ponto fundamental do sistema; que a busca seja sempre pela

implantao, pela implementao e pela utilizao desses modelos
substitutivos, que, no entendimento deste Relator, so necessrios e
mais adequados para a recuperao plena da pessoa portadora de
transtornos psquicos e sua reinsero na sociedade. (Senado
Federal, 1999b, p.1450).
Frente ao impasse, as lideranas enviaram requerimento (n 12/99) Mesa para
adiamento da votao do projeto para que fossem feitas diligncias. Submetido a
votao do plenrio, o requerimento foi aceito e a votao adiada para o dia 21 de
janeiro. Nesta data, o relator, Senador Rocha, apresentou um adendo ao parecer (Senado
Federal, 1999c), no qual registrou o esforo de conjunto de:
todos os atores interessados no assunto, em especial o Deputado
Paulo Delgado, autor do projeto, o Senador Lucdio Portella, relator
da matria na CAS, o Ministrio da Sade, o Movimento Nacional da
Luta Antimanicomial e a Federao Brasileira de Hospitais, estes
ltimos por meio de legtimos representantes que despojaram-se de
posies, at determinado momento, intransigentes, para em favor de
uma lei equilibrada assentada no na unanimidade dos protagonistas
mas sim no sentido elevado quanto a necessidade do entendimento e no
reconhecimento de que o texto resultante desse parecer representa a
necessria fase de transio para que o Brasil conquiste no menos
espao de tempo um nvel de tratamento mais adequado, e sobretudo
mais humanitrio para as pessoas portadoras de transtornos
psquicos. (Senado Federal, 1999c, p.1959).
O relator incluiu no adendo a aprovao parcial da emenda n 8, do Senador Jos
Eduardo Dutra, transformando o pargrafo 4, do art. 5, em artigo autnomo, mantendo
assim o papel do Poder Executivo na elaborao de poltica especfica de alta planejada
e reabilitao psicossocial assistida.
A Emenda n 7 foi rejeitada por ter prevalecido o entendimento que a lei
merecer regulamentao em diversos dispositivos. Sendo assim, a especificao da
necessidade de regulamentao pelo Ministrio da Sade dos critrios de avaliao da
rede de servios em sade mental seria dispensvel no escopo da lei.
Foram ainda includas trs emendas do relator: A emenda n 12, que modificava
o art. 9, passando a incluir a comunicao da alta ao Ministrio Pblico Estadual no
144

caso das internaes involuntrias. A emenda n 13, que alterava o texto da alnea i, do
pargrafo nico do art. 2, substituindo a frase ser tratada, preferencialmente, em
estabelecimentos de sade mental da sua comunidade, pela ser tratada,
preferencialmente, em servios comunitrios de sade mental. Neste momento foi feita
uma mudana significativa no texto, pois o termo servios de sade mental da sua
comunidade, diz respeito apenas localizao do servio e no sua caracterizao
como comunitrio, ou extra-hospitalar, como estava colocado na proposta da lei. E, a
ltima emenda do relator, n 14, propunha uma modificao no art. 12, incluindo os
diversos conselhos profissionais, na avaliao das pesquisas cientficas, e no apenas o
conselho da medicina.
Foi o esprito de conciliao evocado pela apresentao inicial do relator da
matria, Senador Sebastio Rocha, que marcou os encaminhamentos para votao feitos
na discusso em plenrio. As posies divergentes foram explicitadas, porm a
conciliao alcanada era valorizada em cada discurso.
O Senador Lucdio Portella fez um retrospecto da sua participao no debate do
projeto, ressaltando as dificuldades inerentes a um tema to complexo, e que
movimentava atores com posies divergentes:
De um lado, aguerrido movimento que se intitulava antimanicomial,
de composio heterognea quanto origem e formao profissional
dos seus membros, mas comungando unssonos os princpios da
antipsiquiatria. De outro lado, psiquiatras e professores de psiquiatria,
reforados por familiares de doentes mentais e diretores de hospitais
psiquitricos ameaados pela pretendida extino progressiva.
(Senado Federal, 1999d, p.1963).
Para o Senador, a construo do acordo necessrio no teria satisfeito nenhum
dos grupos envolvidos, porm no exerccio do entendimento e do dilogo conseguiram
construir um texto que viesse a constituir um documento relevante, judicioso e sensato,
resultado de laborioso acordo entre os segmentos envolvidos (Senado Federal, 1999d,
p.1964).
O Senador Sebastio Rocha, encaminhando a votao, elogiou o esforo de
conciliao entre as partes, e concluiu que o Brasil precisa de um modelo de transio,
e justamente esse modelo que o Senado est oferecendo (Senado Federal, 1999d,
p.1965). Finalizou a sua exposio fazendo a leitura de uma nota do Ministrio da
Sade, manifestando concordncia com o substitutivo em discusso:

145

O texto consolidado, relativo questo da sade mental, apresentado

pelo Relator Senador Sebastio Rocha, ao plenrio do Senado
Federal, suscita inconteste manifestao de concordncia do
Ministrio da Sade, pelas seguintes razes: 1. O texto trata de
maneira acertada uma questo assistencial e social de altssima
relevncia, legislada apenas na dcada de 30, e, portanto, representa
um real avano na legislao sobre a matria. 2. H que se consignar
a grandeza do processo de construo deste substitutivo que fruto de
vasta e profunda discusso dos setores envolvidos na questo,
traduzindo um entendimento maduro sobre a matria, sob a conduo
do Relator, Senador Sebastio Rocha, a partir do projeto original do
Deputado Paulo Delgado e do substitutivo do Senador Lucdio
Portella. 3. Este resultado expressa o verdadeiro esforo e empenho do
Senado Federal na busca da conciliao e entendimento entre os
distintos setores sociais envolvidos, alcanando um texto compatvel
com a realidade atual e a necessidade de avanar na melhoria da
assistncia e no reconhecimento da cidadania dos portadores de
transtornos mentais, apontando para um futuro mais condigno com os
desgnios de uma nao civilizada. Ministrio da Sade, 22/1/99
(Senado Federal, 1999d, p.1965).
A nova redao dada pelo Senado Federal ao projeto foi encaminhada para
apreciao da Cmara dos Deputados (Ver Anexo VIII), tendo em vista a modificao
do texto originalmente nela apresentado.

146

6.5. O retorno Cmara dos Deputados: Discusso e votao em segundo turno (19992001)

O projeto de lei, agora sob a forma do substitutivo do Senado Federal, foi

encaminhado Cmara dos Deputados no final de janeiro de 1999 e s foi colocado
para discusso em plenrio no ms de maro de 2001.
Inicialmente foi encaminhado s duas comisses que haviam analisado e
aprovado o texto original: Comisso de Constituio, Justia e de Redao (CCJR),
tendo o Deputado Fernando Coruja (PDT/SC) como relator; e Comisso de
Seguridade Social e Famlia (CSSF), com o Deputado Carlos Mosconi, que aprovou o
texto original em 1990, sendo relator pela segunda vez da matria.
O projeto foi colocado na Ordem do Dia, da sesso de 21 de maro de 2001,
porm, devido inexistncia de um entendimento para encaminhamento da discusso e
votao do projeto original e do substitutivo aprovado no Senado Federal, foi requerido
adiamento da apreciao em plenrio para a semana seguinte, procurando aumentar as
possibilidades de concretizao de um acordo (Cmara dos Deputados, 2001a).
Retornou discusso na sesso do dia 27 de maro de 2001, sendo amplamente
debatido. Os primeiros pontos em debate foram os pareceres das comisses
encarregadas de analisar o substitutivo do Senado. A CCJR emitiu parecer em que
considerava que o projeto era constitucional, jurdico e com boa tcnica legislativa
(Cmara dos Deputados, 2001b). Entretanto, o relator Carlos Mosconi da CSSF
justificou o seu voto pela rejeio do substitutivo do Senado, porque rompia com o
iderio do projeto original:
Com surpresa, recebi, na Comisso de Seguridade Social e Famlia,
um texto que, na minha opinio, nada tinha a ver com o projeto
original, do Deputado Paulo Delgado, que adotava uma linha de
modernizao da ateno psiquitrica, da poltica de sade mental no
Pas, que, at aquele momento, no tinha avanado quase nada.
(Cmara dos Deputados, 2001c, p.7775).
O relator registrou a realizao na CSSF de audincia pblica para debater o
texto aprovado no Senado. Segundo ele, o acordo no tinha o alcance divulgado:
observei que se tratava de acordo apenas entre algumas partes, e no de acordo amplo e
abrangente (Cmara dos Deputados, 2001c, p.7776).
Ainda como justificao do seu ponto de vista contrrio ao substitutivo do
Senado, o Deputado Carlos Mosconi apontou a existncia de legislaes estaduais,
147

inspiradas no projeto original da Cmara, que seriam mais avanadas, atualizadas,

modernas e eficientes do que a em discusso. Para ele: seria um retrocesso aprovarmos
lei, no meu entendimento, desatualizada em relao a Estados que j caminharam mais
do que esta Casa (Cmara dos Deputados, 2001c, p.7776).
A criao de Leis Estaduais de Reforma Psiquitrica, como vimos, marcou o
incio da dcada de 90, fase em que o projeto de lei estava em discusso no Senado
Federal, entretanto, no houve registros da sua discusso em plenrio, sendo somente
evidenciadas no segundo turno de discusso na Cmara dos Deputados.
Apesar do parecer contrrio da CSSF, o substitutivo foi colocado em discusso e
em votao, tendo em vista acordo firmado para apreciao do substitutivo no Plenrio
da Cmara.
O prprio autor do projeto, Deputado Paulo Delgado, afirmou a importncia de
analisar o substitutivo tendo em vista o seu comprometimento com o Senado Federal, na
poca dos entendimentos que possibilitaram o acordo que garantiu a votao e
aprovao do texto. Para ele, o substitutivo do Senado teria avanado em alguns
aspectos e regredido em outros, mas reconheceu o esforo de diversos atores no
processo de elaborao e discusso do projeto:
Tanto no projeto original, fruto do esforo do Movimento Nacional
da Luta Antimanicomial, de familiares, de usurios, de profissionais da
rea e da sociedade que quer ver o louco integrado na vida social,
como o substitutivo do Senado so produtos de grande esforo. Se h
deficincias e certamente as h no so as que se podem atribuir a
m-fe daqueles que elaboraram o substitutivo, e sim as decorrentes de
dificuldades prprias de projeto dessa natureza (Cmara dos
Deputados, 2001c, p.7778).
Em seu discurso de defesa da aprovao do substitutivo do Senado Federal, o
Deputado Paulo Delgado analisou a questo do preconceito, ressaltando a noo de
periculosidade e de incapacidade civil permanente, geralmente associadas ao doente
mental. E apontou os beneficirios da manuteno de uma estrutura baseada no
preconceito:
A industria da loucura percebeu a insuficiente maturidade da
sociedade para compreender o grau de humanidade que precisvamos
fazer crescer para incorporar mais cidados ao convvio social e
passou a lucrar com o preconceito (...) a evoluo da Medicina, da
Psiquiatria, da Psicologia, da terapia ocupacional e da assistncia
148

social tem provado que tratar doente mental com isolamento,

encarceramento, sedao permanente e preconceito a melhor forma
de mat-lo em vida e no permitir, jamais, a sua recuperao.
(Cmara dos Deputados, 2001c, p.7778).
O substitutivo do Senado Federal foi colocado em votao e aprovado, sendo
objeto de vrios destaques que visavam suprimir determinados itens do texto final.
Centravam-se basicamente em dois pontos71: um, que pretendia garantir a manuteno
do iderio inicial do projeto, ou seja, a extino dos hospitais psiquitricos,
transformada agora, na proibio da ampliao da rede existente; e outro, que dizia
respeito criao de uma instncia revisora das internaes involuntrias: questionavase tanto a necessidade de sua existncia, quanto a forma em que deveria atuar, se seria
uma maneira de avaliao da atuao mdica, ou uma estratgia de garantia de direitos.
A proposta de supresso do art. 4 era representante do primeiro grupo72, e a discusso
do art. 10, do segundo73. A supresso foi acordada antes da sua discusso em plenrio,
tendo em vista que a sua manuteno era entendida como uma forma de retirar a idia
original do projeto aprovado na Cmara. Neste sentido, a Deputada Jandira Feghali
(PCdoB/RJ) afirmou que no seria momento de:
fazer grandes modificaes no texto, exceto o que foi objeto de
acordo, a supresso do art. 4, porque contraria o objeto essencial do
projeto, que evitar a construo de novos manicmios e garantir o
atendimento humano e antimanicomial do paciente com transtorno
mental. (Cmara dos Deputados, 2001c, p.7788).
O Deputado Paulo Delgado defendeu a supresso do art. 4, que manteria a
estrutura manicomial, que se buscava superar. O artigo era encarado como uma forma
de perpetuar os investimentos pblicos nas construes de hospitais psiquitricos.
71

Havia ainda um terceiro ponto que tambm foi objeto de destaque, o qual propunha a supresso do
artigo 5 do substitutivo, que se relacionava a internao psiquitrica. Entretanto, visando garantir os
entendimentos firmados em torno do art. 4, o pedido de destaque foi retirado.
72
Art. 4. O Poder Pblico destinar recursos oramentrios para a construo e manuteno de uma
rede de servios de sade mental diversificada e qualificada, sendo que a construo de novos hospitais
psiquitricos pblicos e a contratao ou financiamento, pelo Poder Pblico, de novos leitos em hospitais
psiquitricos somente ser permitida nas regies onde no exista estrutura assistencial adequada, desde
que aprovada pelas Comisses Intergestoras e de controle social dos trs nveis de gesto do SUS.
73
Art. 10. A internao psiquitrica involuntria, dever, no prazo de 72 horas, ser comunicada ao
Ministrio Pblico Estadual pelo responsvel tcnico do estabelecimento no qual tenha ocorrido, devendo
esse mesmo procedimento ser adotado quando da respectiva alta.
1. O Ministrio Pblico, ex officio, atendendo denncia, ou por solicitao familiar ou do representante
legal do paciente, poder designar equipe revisora multiprofissional de sade mental, da qual
necessariamente dever fazer parte um profissional mdico, preferencialmente psiquiatra, a fim de
determinar o prosseguimento ou a cessao daquela internao involuntria.
2. O trmino da internao involuntria dar-se- por solicitao por escrita do familiar, ou responsvel
legal, ou quando estabelecido pelo especialista responsvel pelo tratamento.

149

O artigo em discusso entrou em cena no substitutivo do Senador Sebastio

Rocha. Conforme discutido na seo anterior deste captulo, tinha sido objeto de
emendas e intensa discusso no Plenrio do Senado Federal.
Apesar do acordo de supresso do art. 4 ter sido explicitado por diversos
deputados, ainda existiam divergncias quanto necessidade de construo de novos
hospitais psiquitricos onde fosse necessrio. A fala do Deputado Damio Feliciano
(PMDB/PB) pode ser exemplar dessa proposta:
Querem tirar a possibilidade da construo de nosocmios em
cidades onde no existem esse atendimento. E os pacientes que
precisam de internao? E os pacientes que precisam de conteno?
Onde vamos coloc-los? Em casa? Em hospitais normais? Vamos
colocar esses pacientes em enfermarias inadequadas? No, preciso
levar em considerao a necessidade da comunidade. (...) O que no
se pode deixar de construir hospitais nos locais que deles necessitam
(...) Se h alterao no tratamento psiquitrico, vamos aumentar a
fiscalizao. (...) Apenas quem psiquiatra ou possui paciente na
famlia com esse tipo de distrbio sabe que, quando os problemas
chegam, so necessrias solues imediatas, precisas e ideais. No
podemos simplesmente, transferir um problema para outro. (Cmara
dos Deputados, 2001c, p.7782).
A tese da extino dos hospitais tambm entrou em cena, sempre ligada ao
argumento de perda de garantia de atendimento, e a impossibilidade de estabelecer
estruturas assistenciais que de fato substitussem o modelo hospitalar.
O Deputado Salomo Gurgel (PPS/RN) retoma o prprio gesto fundador da
psiquiatria:
No podemos partir da concepo, principalmente ns, que
formamos o bloco da Esquerda, de que devemos extinguir, ao longo
dos anos, os hospitais psiquitricos. Nem mesmo Pinel, quando tirou
as correntes dos pacientes mentais na Frana aps Revoluo
Francesa, sugeriu o fim dos manicmios, que, naquele tempo, eram
verdadeiros infernos psiquitricos (Cmara dos Deputados, 2001c,
p.7783).
O mesmo deputado retomou tambm o argumento que justificava o atendimento
inadequado nos hospitais psiquitricos, atravs de um mau uso da estratgia criada pela
psiquiatria para tratar e curar os doentes mentais atravs do isolamento:
150

Na poca da ditadura, nobres Deputados, empresrios da sade

construram verdadeiros depsitos de pacientes mentais. No os vamos
confundir com o verdadeiro hospital, que tem a finalidade de curar,
recuperar e retornar sociedade o paciente mental (Cmara dos
Deputados, 2001c, p.7783).
Foi salientado, na justificao do requerimento de destaque para supresso do
art. 5, feito pela Bancada do PT, que os hospitais psiquitricos no teriam demonstrado
disposio de transformar a forma de atendimento durante os ltimos anos, o que
reforaria a necessidade de mecanismos que garantissem a diminuio dessa forma de
atendimento:
Esse projeto tramita h mais de 11 anos no Congresso Nacional e,
durante este tempo, os hospitais psiquitricos no conseguiram provar
que so suficientes e capazes de modificar o modelo de ateno,
desumano e excludente em vigor, como ficou demonstrado durante a
Primeira Caravana Nacional de Direitos Humanos. (Cmara dos
Deputados, 2001c, p.7785).
Este argumento contrapunha-se claramente afirmao que isentava de
implicao os hospitais psiquitricos na configurao do quadro assistencial brasileiro.
A Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados iniciou o projeto de
Caravanas Nacionais de Direitos Humanos, com o objetivo de superar a distncia que
separa os governantes daqueles que so afetados por suas decises: Estar presente nos
locais onde as violaes mais comuns aos direitos humanos so praticadas um desafio
permanente para aqueles que se dispe a mudar a realidade brasileira (Cmara dos
Deputados, 2000).
No ano de 2000 realizou-se a I Caravana Nacional de Direitos Humanos: uma
amostra da realidade brasileira, que reforou a proximidade dos parlamentares da
Cmara dos Deputados com as questes de direitos humanos no campo da sade
mental.
O resultado dessa Caravana possibilitou que, em vrios momentos, fosse
possvel salientar o papel dos hospitais psiquitricos enquanto coniventes com o
desrespeito desses direitos, tal qual como era colocado no mbito do movimento social
da sade mental.

151

Na introduo do relatrio desta Caravana constata-se o forte impacto que os

parlamentares sofreram com as visitas realizadas a clnicas e hospitais psiquitricos de
sete estados brasileiros74:
O relatrio, no obstante, apresenta uma situao que est a indicar
a permanncia de um modelo anacrnico de ateno sade mental
no Brasil e, portanto, indica a necessidade de mudanas urgentes. Este
relatrio , tambm, uma resultante de uma tomada de posio em
favor daqueles seres humanos com os quais nos avistamos ao longo de
12 dias e que permanecem esquecidos e abandonados atrs dos muros
e das grades dos manicmios brasileiros. Muitos de ns, que
participaram dessa Caravana, no esqueceremos seus olhares, suas
splicas, seus sorrisos, suas desarrazoadas esperanas, suas snteses
surpreendentes (Cmara dos Deputados, 2000, p.1).
O relatrio foi finalizado com uma srie de recomendaes ao Poder Pblico,
representado pelo Ministrio da Sade, para modificao da realidade encontrada. Entre
essas recomendaes inclua-se a necessidade de apoio do Ministrio da Sade para a
aprovao do projeto de lei em tramitao: Que o Ministrio da Sade se posicione
publicamente em favor da reforma psiquitrica brasileira emprestando seu apoio a todas
a tratativas polticas necessrias para a aprovao da LEI DE REFORMA
PSIQUITRICA ainda este ano. (Cmara dos Deputados, 2000, p.21).
A aproximao dos parlamentares com o cotidiano dos hospitais psiquitricos
brasileiros teve um efeito facilitador para a discusso da proposta de enfrentamento da
hospitalizao psiquitrica contida na discusso do projeto de lei. Os resultados da I
Caravana apareceram na fala de diversos oradores, reforando a importncia de
transformao da realidade brasileira, de maneira a construir uma proposta claramente
comprometida com a garantia de direitos humanos para os doentes mentais. O Deputado
Dr. Rosinha, autor da Lei Paranaense de Reforma Psiquitrica, explicitou ao plenrio o
impacto que teve ao participar dessa iniciativa:
Felizmente, fiz parte dessa caravana e observei o verdadeiro
tratamento dado a pessoas consideradas fora da ordem desde a Idade
Mdia. Encontramos homens e mulheres sem roupas, caminhando
dentro dos hospitais. A tristeza no s estava no olhar, mas tambm
nos gestos, com o pedido de esperana de sair dali e ter outra chance

74

Gois, Amazonas, Pernambuco, Bahia, Rio de Janeiro, Minas Gerais e So Paulo.

152

na vida. Esse tipo de tratamento asilar inconcebvel. (Cmara dos

Deputados, 2001c, p.7788-89).
Aps discusso, a manuteno do art. 4 foi votada, e rejeitada, sendo assim o
artigo foi suprimido do texto do substitutivo.
O segundo ponto de discusso foi a participao do Ministrio Pblico na
reviso das internaes involuntrias. Eram debatidas a constitucionalidade da definio
das atribuies do Ministrio Pblico no processo de reviso das internaes
involuntrias (art. 10, 1), e a possibilidade de estabelecimento de uma instncia no
mdica para avaliao de um procedimento exclusivamente mdico, o que de certa
forma, era entendido como uma forma de criminalizao do ato mdico.
A fala do Deputado Regis Cavalcante (PPS/AL) ilustrou esse segundo tpico:
iremos verificar que estamos fazendo uma criminalizao ao ato
mdico do psiquiatra. (...) Na Medicina, h decises que cabem
somente aos mdicos. (...) No o Ministrio Pblico que vai dizer o
que o psiquiatra naquele momento tem que julgar e definir (Cmara
dos Deputados, 2001c, p.7794).
Esta forma de entendimento da instncia revisora deixava em segundo plano a
proposta bsica contida no artigo, isto , uma estratgia de garantia de direitos aos
cidados.
Entretanto, a preocupao com a manuteno da exclusividade da avaliao
mdica no procedimento de internao era defendida por outros parlamentares, como
por exemplo, o Deputado Salomo Gurgel (PPS/RN) que afirmou:
Sr. Presidente, Senhoras e Senhores Deputados, difcil juristas
entenderem

com

profundidade

tratamento

psiquitrico,

relacionamento psiquiatra/paciente. Quem cuida do crebro humano

o mdico psiquiatra. Sr. Presidente, sugiro Casa que o pargrafo que
trata do Ministrio Pblico seja retirado, porque ns, psiquiatras,
somos, constantemente, fiscalizados pelas associaes de Psiquiatria e
pelos Conselhos Regionais de Medicina. Ento, por que o Ministrio
Pblico, como se os psiquiatras fossem verdadeiros assassinos de
pacientes nos hospitais?(Cmara dos Deputados, 2001c, p.7783).
Entretanto, esse no era a nica abordagem do tema. A Deputada Jandira Feghali
(PCdoB/RJ), mdica, posicionou-se de forma divergente:
um absurdo retirar-se do cidado a possibilidade de recorrer
contra uma internao arbitrria, involuntria. No h aqui
153

competncia mdica sendo ferida. No chegou a ns, Parlamentares,

posicionamento formal de nenhuma entidade mdica. Ningum est
pretendendo criminalizar a conduta mdica, mas proteger o direito do
cidado num segmento muito conflituoso, que o de internao
psiquitrica. (Cmara dos Deputados, 2001c, p.7795).
Reforando a garantia de direitos inerente ao estabelecimento da instncia
revisora, o Deputado Marcos Rolim (PT/RS), autor da Lei de Reforma Psiquitrica do
Rio Grande do Sul, ressaltou a importncia do projeto na medida em que ele introduz a
garantia constitucional que impede a restrio de liberdade, sem o devido processo
legal, para os doentes mentais. A lei em votao permitiria a criao de um
procedimento definido e regrado juridicamente para os casos de internao compulsria
e involuntria. Relatou ainda a experincia do seu Estado na aplicao da lei estadual,
que completava dez anos de vigncia:
Verificamos, ao longo desses dez anos, quando no se construram
hospitais psiquitricos no Rio Grande do Sul e no se ampliou a
capacidade de leitos, uma diminuio de 30% nas internaes
psiquitricas compulsrias. H um motivo muito simples: a lei gacha
estabelece a obrigatoriedade de informao ao Ministrio Pblico de
toda

internao

no

consentida.

Apenas

essa

determinao,

evidentemente somada criao de servios alternativos, abertos em

vrios Municpios do Estado, foi suficiente para que muitas das
internaes abusivas, at ento uma regra, deixassem de existir.
(Cmara dos Deputados, 2001c, p.7780).
Desta forma, o Deputado reforou a importncia da existncia de um documento
legal que garantisse a possibilidade de reviso das internaes sem o consentimento do
paciente, e que encarregada desse processo fosse uma instncia implicada com a defesa
da garantia dos direitos, como funo do Ministrio Pblico.
Afirmou ainda:
precisamos garantir que na lei no abrigue a ditadura do saber
tcnico sobre a liberdade ou no de algum. fundamental, portanto,
mantermos esse pargrafo que possibilita o Ministrio Pblico criar
uma junta revisora composta de profissionais de sade mental, um dos
quais, pelo menos, mdico, preferencialmente mdico-psiquiatra
(Cmara dos Deputados, 2001c, p.7794).

154

Introduz-se, assim, o segundo ponto de debate. Grande parte da discusso em

relao ao Ministrio Pblico estava na possibilidade ou no de definio, no escopo da
lei, da forma como seria realizado este procedimento de reviso das internaes
involuntrias, definido no 1, do artigo em debate. O pedido de supresso do artigo
10 foi submetido votao e rejeitado. Com isso foi colocado em discusso o
requerimento de destaque para votao em separado do 1, do mesmo artigo.
Este pargrafo era entendido, pelo Deputado Fernando Coruja, relator da CCJR,
como uma inconstitucionalidade, por dar atribuies ao Ministrio Pblico que,
segundo a Constituio Federal, seriam de iniciativa exclusiva do Poder Executivo,
atravs de Leis Complementares. O Deputado ressaltou que a emisso de seu parecer
favorvel foi influenciada pela existncia de um acordo para suprimir o art. 10, e pelo
fato de que o Deputado Carlos Mosconi faria modificaes no projeto, o que no
ocorreu. Reforando o argumento de inconstitucionalidade do referido artigo, o
Deputado Dr. Rafael Guerra (PSDB/MG) afirmou: mantemos o comunicado ao
Ministrio Pblico no prazo de 72 horas, mas achamos que no faz sentido determinar
que aes o Ministrio Publico deve tomar, pois dessa forma o projeto tornar-se-ia
inconstitucional (Cmara dos Deputados, 2001c, p.7801).
A importncia de definir uma avaliao mdica, na esfera do Ministrio Pblico
outro ponto salientado na discusso. Desta forma, embora a instncia no fosse
essencialmente mdica, a avaliao se manteria neste mbito. Nesse sentido, o
Deputado Paulo Baltazar (PSB/RJ) afirma que o artigo, na verdade, garantiria a
cidadania e que a deciso da internao seria, com a aprovao do pargrafo, avaliada
por pares:
Ora, devemos defender a cidadania. No se trata de nenhuma
invaso da competncia mdica, absolutamente, mas, sim, de
assegurar ao cidado o seu direito (...) Temos que garantir, em lei, o
direito de o cidado, a parte mais frgil, aquele que internado
involuntariamente, ser defendido. No o Ministrio Pblico quem
decide se a internao est ou no correta, mas uma equipe
multidisciplinar, que pode e deve ser composta por vrios mdicos
(Cmara dos Deputados, 2001c, p.7798).
O Deputado Dr. Rosinha tentando esclarecer algumas argumentaes que
considerava equivocadas, demonstrou preocupao com a possibilidade de pouca
agilidade na definio da forma de funcionamento da instncia revisora, e afirmou:

155

O 1 do art. 10 no diz absolutamente nada a respeito de o

Ministrio Pblico dar laudos tcnicos de internamento. Ele
simplesmente uma garantia para o cidado que involuntariamente foi
internado. No basta o caput do artigo determinar que a instituio,
no prazo de 72 horas, comunicar ao Ministrio Pblico o
internamento; preciso ressaltar o que o Ministrio Pblico far, para
que os processos no fiquem eternamente engavetados. (...) O que
queremos dar voz e vez ao cidado excludo da sociedade no por
problemas mentais, e sim, muitas vezes, por causa de uma disputa por
herana. Sabemos o quanto isso ocorre. O defensor dos seus direitos
ser o Ministrio Pblico. (Cmara dos Deputados, 2001c, p.7800).
A votao da manuteno ou supresso do 1 foi inicialmente encaminhada
atravs do posicionamento dos lderes partidrios75, e depois para consulta ao plenrio (a
presidncia confirma visualmente o posicionamento dos deputados s proposies em
votao). Porm, o Deputado Professor Luizinho (PT/SP) solicitou verificao de
votao, o que provocou a necessidade de votao nominal desse ponto por intermdio
do sistema eletrnico.
Votaram 385 deputados, sendo que 298 votaram em contrrio manuteno do
pargrafo e 87 favoravelmente. Desta forma, o 1, do art. 4 do substitutivo do Senado
foi suprimido.
Foram acrescidas duas emendas de redao ao substitutivo que, submetidas ao
plenrio, foram aprovadas. A primeira solicitava a substituio das expresses
transtornos psquicos e transtornos psiquitricos, por transtornos mentais, que
obedeceria terminologia aceita internacionalmente. A segunda propunha uma
modificao na ordem dos artigos e incisos: O caput do art. 10 passa a vigorar como 1
do artigo 9, e o 2 do art. 10 passa a vigorar como 2 do art. 9, renumerando os
demais (Cmara dos Deputados, 2001c, p.7818).
Depois de finalizada a votao, o projeto de lei foi encaminhado sano
presidencial, tornando-se a Lei 10216, de 6 de abril de 2001, assinada pelo presidente
Fernando Henrique Cardoso, na vspera do Dia Mundial de Sade, que nesse ano, foi
dedicado a Sade Mental76.
Para finalizar, importante destacar que embora o texto tivesse sido aprovado na
Cmara dos Deputados, em vrios momentos da discusso nesta Casa foi salientado que
75

Orientao das lideranas: No: PSDB/PTB; PFL/PST; PMDB; PPB; PDT/PPS; e, Governo. Sim: PT;
PSB/PCdoB; e, PL/PSL (Cmara dos Deputados, 2001c, p.7808).
76
Cf. Anexos IX e X.

156

texto no expressaria a real necessidade do pas; que embora trouxesse importantes

avanos, ele poderia ter alcanado uma amplitude maior, o que no foi possvel devido
s caractersticas que marcavam o momento histrico em que o projeto tramitou no
Congresso Nacional.
O Deputado Rafael Guerra (PSDB/MG) explicitou esse ponto:
Haveria possibilidade de que o projeto fosse mais avanado, mais
radical, mas temos que compreender a realidade da histria, a
realidade do momento. Esse foi o acordo possvel, para que
pudssemos avanar. De uma vez por todas, manifestamos nossa
posio contrria construo de manicmios, e excluso social do
paciente psiquitrico (Cmara dos Deputados, 2001c, p.7790).
Entretanto, foi reconhecido tambm que, embora no houvesse sido ainda
aprovada, a lei j havia provocado transformaes na sociedade, seja na maior
implicao do Ministrio da Sade no processo de reorientao do modelo assistencial,
seja pela aprovao em diversos estados de leis estaduais inspiradas na proposta original
apresentada Cmara em 1989.

157

Captulo 7
O debate entre atores e grupos de interesses: cidadania, cincia e hospital
psiquitrico
O longo percurso do debate no Congresso Nacional mobilizou diferentes grupos
e atores, os quais demonstraram posicionamentos diferentes em defesa dos seus
argumentos frente s questes propostas pelo Projeto de Lei 3657/89, de autoria do
Deputado Paulo Delgado. Identificamos dois grupos de argumentos que se mantiveram
em posio antagnica, mobilizando opinies, em muitos momentos, com discursos e
posicionamentos acalorados.
Uma primeira frente, representada pelo movimento social em sade mental,
denominado Movimento Nacional de Luta Antimanicomial, se posicionava favorvel
idia original e foi reconhecido como signatrio do projeto apresentado Cmara dos
Deputados em 1989.
Uma segunda frente aglutinava trs grupos distintos, porm complementares: os
proprietrios dos hospitais psiquitricos, atravs da Federao Brasileira de Hospitais
(FBH); a Associao de Familiares dos Doentes Mentais (AFDM) e psiquiatras ligados
as universidades, representando a psiquiatria cientifica-acadmica. Com exceo dos
proprietrios dos hospitais psiquitricos, os demais no abrangiam a totalidade dos
membros desses segmentos. Tanto os familiares quanto os psiquiatras vinculados s
universidades se dividiam entre os grupos opositores e favorveis ao projeto, sendo que
estes ltimos integravam o prprio movimento em sade mental. Cabe ressaltar que os
segmentos de usurios e familiares foram os que tiveram maior crescimento no interior
do movimento social, na dcada de debates no Legislativo.
Neste captulo apresentaremos o iderio desses grupos em relao ao projeto de
lei, de maneira a ilustrar as posies que se perfilaram no debate legislativo.

158

7.1. O Movimento Nacional de Luta Antimanicomial: a luta pela cidadania,

democracia e garantia de direitos

A principal argumentao do movimento social em sade mental baseava-se na

criao de mecanismos para garantir os direitos e cidadania dos doentes mentais, ou
utilizando o termo mais comum no iderio do movimento social, dos loucos. O
movimento social organizado em torno da luta antimanicomial tem a discusso da
questo legislativa como um dos pontos privilegiados, o que pode ser facilmente
observado em todos os relatrios dos Encontros Nacionais da Luta Antimanicomial
realizados no perodo de debate no Congresso Nacional.
O I Encontro Nacional foi realizado em conjunto com a I Feira Nacional de
Experincias e Produes Antimanicomiais no ano de 1993, na cidade de Salvador.
Neste encontro foi redigida a Carta de Piat na qual se afirmava a importncia da
questo legal no mbito da luta antimanicomial. Nesta carta a luta antimanicomial
assumia o papel de propositor do projeto de lei e aponta sua relao com a elaborao
das leis estaduais antimanicomiais:
A partir da nossa iniciativa de proposio de um projeto de Lei
Federal assinado pelo deputado Paulo Delgado (PT-MG), produzimos
um vigoroso movimento legislativo que conta hoje com 3 leis estaduais
j aprovadas (RS-CE-DE) e 7 projetos em tramitao (RJ-SP-MG-SCRN-PE-PR), e um projeto de lei municipal (RG-RN). (MNLA, 1997a,
p.84).
Um dos temas de discusso desse I Encontro foi Legislaes Psiquitricas: a
(re)construo dos direitos pela via legal. No Relatrio final do Encontro apontava-se
para a utilizao do encaminhamento de leis como um instrumento de luta: Esta
iniciativa dever ser sempre expresso da luta concreta do movimento em cada Estado,
dever estar combinada a uma estratgia definida pelo movimento em seu conjunto.
(MNLA, 1997a, p.97). Desta forma estava expressa claramente a utilizao do recurso
de apresentao e tramitao de leis em sade mental como instrumento articulado para
transformao no campo da sade mental, tendo como linha mestra as bases
fundamentais da luta antimanicomial.
Um outro ponto importante abordado no relatrio deste I Encontro foi a
diferenciao entre legislao psiquitrica e portarias ministeriais. A legislao estaria
relacionada reformulao da prpria poltica de sade mental no pas e em cada
159

Estado; j as portarias do Ministrio da Sade seriam atos normativos de carter

administrativo decorrentes da lei, com alcance limitado. (p.98). Essa diferenciao era
importante para reforar um ponto chave para o movimento antimanicomial, que era a
transformao da forma de a sociedade lidar com a loucura e no meramente uma
reformulao das formas de tratamento da doena mental.
No Relatrio do II Encontro Nacional da Luta Antimanicomial, realizado em
Belo Horizonte no ano de 1995, props-se como uma das estratgias de luta um ponto
que se aproximava dessa diferenciao entre assistncia e mudana social. O relatrio
apresentava entre as prioridades temticas: No atrelamento de nossas discusses
questo assistencial, ampliando-se sempre no horizonte da cidadania (MNLA, 1997b,
p.170).
Como no I Encontro, a discusso sobre legislaes e direito teve um espao de
destaque no II Encontro. Todos os eixos temticos giravam em torno da excluso: na
cultura, no trabalho, na assistncia e no direito, mostrando claramente quais eram as
linhas norteadoras do movimento antimanicomial, sendo que a questo do direito
sempre era realada.
Nesse eixo sobre excluso no direito era salientada a caracterizao da lei
enquanto instrumento poltico, elaborado para atender o interesse de determinados
grupos, sendo que para modific-la seriam necessrios movimentos organizados.
(MNLA, 1997b, p.179). O ponto fundamental centrava-se na noo de periculosidade
do louco e na necessidade de modificao da legislao relativa a esta questo, seja o
Cdigo Civil, seja a legislao de 1934.
O III Encontro Nacional da Luta Antimanicomial deu-se em 1997 na cidade de
Porto Alegre, e tambm trouxe em sua discusso a questo do direito e da legislao em
sade mental. O relatrio aborda logo de incio, o que apontava para uma grande
valorizao deste ponto. Com o ttulo Legislao e Cidadania: a construo do sujeito
de direitos foram discutidos nove aspectos centrais: a) o direito a assistncia na rede de
servios substitutivos as leis da reforma psiquitrica; b) a capacidade civil de todo ser
humano a reviso do Cdigo Civil e das interdies; c) o direito de questionar a
periculosidade e a responsabilidade pelos prprios atos - a reviso do Cdigo Penal e o
fim dos manicmios judicirios; d) a defesa dos direitos humanos e as aes jurdicas
em sua defesa; e) o direito de organizao: os diversos modos associativos; f) os direitos
sociais do assistencialismo cidadania; g) os direitos na rede virtual; h) o direito a
incluso nos planos de sade; e, i) o cumprimento das deliberaes do evento (MNLA,
1997c).
160

Esses aspectos mostram o quanto o debate foi se alargando, ou seja, passou de

um ponto mais especfico, intrnseco ao setor da sade mental, para englobar uma gama
de direitos de cidadania de forma mais geral, no to restrita ao campo especfico da
psiquiatria. Essa ampliao era um espelho do percurso do movimento antimanicomial,
que passou de uma luta por condies dignas aos internos para uma discusso ampliada
da questo do louco na sociedade.
Entretanto, as discusses especficas se mantiveram e foram pontos
fundamentais sob os quais o movimento teve sua especificidade. No primeiro ponto de
discusso sobre legislao e cidadania neste relatrio do III Encontro o direito a
assistncia na rede de servios substitutivos as leis da reforma psiquitrica era
afirmada a importncia da mobilizao para a aprovao do Projeto de Lei Paulo
Delgado, sendo definidas estratgias de presso junto ao Senado Federal (MNLA,
1997c, p.2).
Mais uma vez reforava-se o engajamento do movimento no processo de luta em
torno de mudanas legislativas.
O IV Encontro Nacional da Luta Antimanicomial, realizado em Paripueira,
Alagoas, em 1999, tambm enfocou a temtica da legislao psiquitrica. Nas
deliberaes da plenria final colocava-se que o projeto de lei Paulo Delgado
representava os ideais do Movimento da Luta Antimanicomial. Neste documento
declarava-se o apoio a um dos substitutivos apresentados ao projeto de lei, o do Senador
Sebastio Rocha, sendo sugeridas modificaes para resgatar aspectos essenciais do
projeto original. Basicamente, eram propostas alteraes nos artigos 4, e aos pargrafos
2 e 3 do artigo 5 (MNLA, 1999).
Mais uma vez, foram elaboradas estratgias de luta pelo projeto de lei.
Entretanto, agora em defesa do substitutivo Sebastio Rocha que era entendido como
mais prximo aos objetivos do movimento. Essas estratgias envolviam mobilizao
junto sociedade, mobilizao junto aos parlamentares e organizao do movimento.
As proposies de mudana no substitutivo do Senador Sebastio Rocha
refletiram na discusso legislativo, principalmente na supresso do artigo 4, que pode
ser considerada uma vitria da proposta defendida pelo movimento em sade mental na
Cmara dos Deputados. A discusso sobre o artigo 5 foi deixada em segundo plano no
processo de conciliao para aprovao final na Cmara, como discutimos no captulo
anterior.
A aprovao da lei era um ponto fundamental para o processo de luta em torno
de uma sociedade sem manicmios, bandeira do movimento antimanicomial; mas, ao
161

mesmo tempo, poderia se tornar um risco para as bases do movimento. Se por muitos
anos a luta pela aprovao da lei foi um ponto fundamental na mobilizao dos
indivduos e grupos, a sensao de tarefa cumprida pode vir a arrefecer a intensidade da
mesma luta pela transformao.

7.2. A psiquiatria cientfica-acadmica: o asilo e o hospital modernizado

O projeto de lei suscitou um grande nmero de manifestaes do segmento

universitrio no campo da psiquiatria. Optamos por agrup-los como representantes da
psiquiatria cientfica-acadmica, tendo em vista que os seus principais argumentos
centravam-se no aspecto no cientfico da proposta em tramitao, e na necessidade de
construo de uma assistncia mdica hospitalar com base nas modernas contribuies
da psiquiatria cientfica, em contraposio, ao modelo manicomial que representava as
prticas de uma psiquiatria arcaica, ultrapassada.
Esse grupo utilizou as revistas e publicaes dos institutos de pesquisa como o
principal meio de divulgao de idias. Na pesquisa realizada em trs publicaes77
vinculadas a institutos de pesquisa no campo da psiquiatria foram selecionados 36
textos, distribudos por quatro categorias de publicao: artigos78, editoriais79, cartas ao
editor80, e comentrios / discusso de temas e textos publicados81.
A Tabela 3 demonstra a distribuio dos artigos selecionados por ano e formato
de publicao. Podemos notar uma na segunda metade da dcada de 90, poca em que o
projeto de lei estava em discusso no Senado Federal, e havia sido proposto o
substitutivo do Senador Lucdio Portella, que embora no respondesse inteiramente s
prerrogativas tidas como ideais por esse segmento, trazia proposies claramente
prximas ao seu iderio. Nas palavras de um dos principais argumentadores contrrios
ao projeto de lei original, o substitutivo representava Uma luz no fim do tnel (Saide,
1996).

77

Revista Brasileira de Psiquiatria, Informao Psiquitrica e Jornal Brasileiro de Psiquiatria.

Artigos: Geraldes, 1992; Iserhard, 1992; Morgado & Lima, 1994; Morgado & Lima, 1995; Macedo,
1996; Teixeira, 1997; Silveira, 1997; Nogueira & Morgado, 1998; Gentil Filho, 1999b;
79
Editoriais: Saide, 1989; Saide, 1990; Saide, 1991; Saide, 1992; Saide, 1993; Infante, 1993; Saide, 1993;
Chalub, 1995; Saide, 1995; Saide, 1996; Saide, 1997a; Saide, 1997b; Chalub, 1997; Gentil Filho, 1998;
Saide, 1999; Gentil Filho, 2001; Jorge & Frana, 2001.
80
Cartas: Salles, 1991; Nascimento, 1993; Morgado, 1996; Roris, 1998; Grabowski, 1998; Nick &
Oliveira, 1999; Figueiredo, 2000.
81
Comentrios: Ribeiro, 1993; Macedo, 1997; Gentil Filho, 1999a.
78

162

No pretendemos apresentar aqui a totalidade dos autores e publicaes

representantes desse grupo, mas sim configurar a base da argumentao presente, de
maneira a permitir identificar o iderio representativo desse posicionamento.
Tabela 3: Distribuio dos textos consultados em revistas cientficas por ano e formato de publicao
Ano de Publicao / N Textos

Formato

Total

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Artigo

Editorial

16

Cartas

Comentrio

Total

36

Uma das primeiras manifestaes pblicas da psiquiatria cientfica-acadmica

deu-se atravs de uma carta intitulada: Dos Professores de Psiquiatria aos Senhores
Senadores, publicada no dia 15 de maio de 1991, no Correio Braziliense, e entregue ao
Presidente do Senado Federal, com o seguinte texto:
Os abaixo-assinados, Professores e Ex-professores de Psiquiatria em
Faculdades de Medicina oficiais e oficializadas, responsveis diretos
pelo ensino terico e prtico dos cuidados preventivos e curativos da
doena mental, alarmados com a aprovao, sem as discusses
regulamentares, na Cmara dos Deputados, do Projeto de Lei n
3657/89, de autoria do nobre deputado Paulo Delgado, vm mui
respeitosamente sua presena, solicitar que o referido Projeto de Lei
seja rejeitado pelo Senado porque ele: 1 - fere os princpios
fundamentais da cincia psiquitrica, tanto em seus aspectos clnicos
quanto jurdicos; 2 - transfere, com graves prejuzos para os doentes
mentais, as prerrogativas legais de responsabilidade do mdico e
referentes a cada paciente assim como a competncia dos rgos
tcnicos-profissionais para o domnio genrico de uma lei de cunho
meramente poltico-ideolgico. (Correio Braziliense, 15/05/1991).
Nesta carta encontram-se alguns dos principais argumentos que foram
desenvolvidos na literatura dedicada discusso do referido projeto de lei e embasaram
parte da discusso em plenrio. O Senador Lucdio Portella iniciou seu parecer
163

ressaltando o posicionamento contrrio dos professores de psiquiatria ao projeto

original expressado publicamente na imprensa escrita. Os argumentos levantados pelo
Senador Lucdio Portella tiveram grande proximidade com o iderio presente no
discurso desse grupo.
A partir das publicaes consultadas podemos agrupar as argumentaes da
psiquiatria cientfica-acadmica em cinco pontos principais:
a. carter ideolgico, poltico, no cientfico, das propostas que originaram o
projeto de lei;
b. defesa da necessidade do hospital psiquitrico especializado, com prticas
fundamentadas no moderno saber cientfico;
c. riscos da desospitalizao: aumento da criminalidade e da populao de rua,
desassistncia, sobrecarga dos familiares;
d. carter exclusivamente mdico da internao psiquitrica, e objeo
criminalizao do ato mdico com a insero do elemento judicirio no
mecanismo de reviso das internaes involuntrias;
e. no participao da comunidade cientfica do processo de debate legislativo.
Os cinco pontos estavam presentes em grande parte dos textos consultados
apresentavam-se articulados, e buscavam desmontar as duas proposies bsicas do
projeto de lei aprovado na Cmara dos Deputados: extino dos hospitais psiquitricos e
constituio de uma instncia judiciria para avaliao das internaes involuntrias.
O primeiro ponto tinha um carter de uma crtica mais geral ao projeto,
atribuindo a ele um vis ideolgico, poltico, afastado das bases cientficas que a prtica
psiquitrica deveria conter. A filiao psiquiatria italiana era abertamente criticada,
sendo denominada como uma proposta anti-psiquitrica, uma espcie de anttese da
prpria psiquiatria, que seria a verdadeira cincia.
Entretanto, impedir a modernizao dos hospitais crucial para
quem pretende desconstruir a psiquiatria. Suas razes no so
econmicas, nem tcnicas e, muito menos, de direitos humanos. So
exclusivamente ideolgicas e polticas, inspiradas em Franco
Basaglia, um modelo malsucedido na Itlia, exceto em alguns poucos
centros, rejeitado por todo o mundo desenvolvido, e exportado para a
Amrica Latina pelo Instituto Mario Negri, de Milo. (Gentil Filho,
2001, p.1).
Em vrios momentos eram apresentados argumentos destinados a demonstrar
que a proposta italiana era inadequada para a prpria Itlia e no Brasil sofreria
164

conseqncias piores devido escassez de recursos financeiros para construo e

manuteno da rede comunitria de servios.
quase exatamente a mesma tese basagliana apresentada pelo Sr.
Paulo Delgado, no Brasil, com os agravantes de que o nosso pas no
possui recursos financeiros para montar modelos alternativos de
tratamento, pois somos um pas subdesenvolvido, o que no o caso
da Itlia e USA, aonde tal ideologia foi implementada (Teixeira,
1997, p.62).
O segundo ponto foi fortemente atacado sob o argumento de ser equivocada a
caracterizao dos hospitais psiquitricos como manicmios. Os primeiros seriam
representantes legtimos da moderna prtica psiquitrica, respaldada nos conhecimentos
cientficos e com um grau de eficincia e eficcia comprovado, sendo indispensvel
para uma certa categoria de pacientes que, sem este tipo de atendimento, seriam
extremamente prejudicados e seus direitos desrespeitados.
A defesa do bom e moderno hospital, no qual a medicina psiquitrica poderia
desempenhar suas funes, pode ser observada nas argumentaes a seguir:
Quanto proposta de desospitalizao, podemos levantar como
contraproposta a hospitalizao, isto , a transformao dos
hospcios em verdadeiros hospitais, nos quais a psiquiatria at pudesse
mas no necessariamente devesse ser a principal especialidade, porm
funcionando de forma integrada s demais clnicas. (Nogueira &
Morgado, 1998, p.624).
Hospitais so equipamentos necessrios para o bom exerccio da
medicina e hospitais psiquitricos modernos podero oferecer
vantagens em relao a outros equipamentos. Em vez de renunciar a
eles, seria mais adequado reenunciar o seu conceito e definio,
resgatando sua natureza de instituio mdica de alta complexidade e
estabelecer suas caractersticas essenciais (Gentil Filho, 1999b,
p.20).
Para que o hospital psiquitrico seja um recurso adequado de
tratamento, preciso que seja bem administrado e a ideologia
teraputica seja consentnea com o processo cientfico, isenta de
apriorismos sociognicos (Teixeira, 1997, p.58).
A natureza mdica da prtica psiquitrica era valorizada, sendo o local de
excelncia para essa prtica o hospital psiquitrico, instituio extremamente necessria
165

para os cuidados dos pacientes considerados graves e sem possibilidade de insero

social durante os episdios de agravamento do quadro psicopatolgico.
Os efeitos negativos decorrentes da ausncia do cuidado hospitalar eram
freqentemente salientados, configurando um cenrio de desassistncia, desproteo e,
de certa forma, terror social.
A dura realidade dos doentes nas ruas e nas prises constitui o
monumento histrico da desinstitucionalizao para eterniz-la em
triste lembrana. (Morgado & Lima, 1995, p.555).
Qualquer um de ns passeando pelas ruas do Rio de Janeiro, se
depara hoje com o deprimente espetculo de mendigos-loucos a vagar
a esmo pela cidade, sujos e abandonados. (...) Baseados no digno
direito de cidadania, ningum pode ser internado contra a vontade
(tenho o direito de dormir ao relento, viver sujo, beber, jogar pedra
nas crianas). (Saide, 1992).
Restaro duas opes para esses pacientes de baixo poder aquisitivo:
ou ser deixado vagando pelas ruas, ou, ento, ser internado numa
clnica privada, em convnio com o SUS, caso no venha suicidar-se
ou a agredir um transeunte durante aquela peregrinao e, nestes
casos, ele poder ser levado ao IML ou a uma Delegacia Policial,
amontoado com os criminosos da pior espcie, arriscando-se a
infeces das mais variadas, inclusive pelo vrus da AIDS. (Teixeira,
1997, p.59).
Uma coisa deixar nas ruas os escribas e as loucas de Chaillot,
outra negar assistncia a milhares de pessoas com grande sofrimento
psquico ou incapacitao por transtornos mentais graves, que
perambulam pelo pas como se fizessem parte da paisagem. Isso no
democracia, nem liberdade: negligncia. O tratamento da
reagudizao e a estabilizao desses cidados podem ser feitos pela
rea mdica da rede assistencial. Impedir a utilizao de asilos por
igual-los aos atuais manicmios confundir, como se disse, estrutura
com funo. (Gentil Filho, 1999b).
O quarto ponto, o controle das internaes involuntrias, ganhou destaque aps a
aprovao do substitutivo do Senado Federal, tendo em vista que, em certa medida, a
continuidade dos hospitais psiquitricos havia sido assegurada.

166

A introduo de uma instncia no mdica, como o Ministrio Pblico, em um

ato considerado puramente mdico como a internao psiquitrica, foi fortemente
criticada. A internao no era entendida enquanto uma restrio dos direitos civis, mas
sim uma garantia de assistncia, somente possvel de ser avaliada pelos integrantes da
classe mdica. Caso no fosse assim, seria uma forma de ferir a autonomia profissional
dos mdicos psiquiatras:
A outra pungente questo levantada pelo projeto de lei o controle
da internao psiquitrica involuntria pela sociedade civil. No h
dvida que abusos, desmandos, prepotncia, arbitrariedades e at
aes desonestas existem e tm que ser coibidas. Mas submeter uma
internao psiquitrica, ainda que contra a vontade do paciente, a
reviso por autoridade judicial um grave atentado contra a
autonomia profissional e conscincia moral dos mdicos, sem falar
na tbula rasa que se faz do complexo e difcil conhecimento da
cincia da mente enferma.(...) Muito mais razovel, adequado e digno
a reviso das internaes involuntrias por uma junta existente em
cada instituio e constituda por mdicos, representantes dos usurios
e familiares e do Poder Judicirio e que assim procederia aps curto
perodo de permanncia, necessrio para os casos agudos ou de difcil
diagnstico. (Chalub, 1995, p.83).
Reclamava-se que a discusso legislativa no havia tido a participao efetiva do
setor universitrio; assim, a psiquiatria cientfica-acadmica no teria podido
contribuir efetivamente para a construo de uma proposta que viesse alcanar os
objetivos essenciais da prtica psiquitrica:
At onde se sabe, a verso atual foi elaborada por representantes do
Ministrio da Sade, do Movimento da Luta Antimanicomial e da
Federao Brasileira dos Hospitais. Mais uma vez, a Universidade e a
Psiquiatria ficaram de fora. Uma lei dessas pode durar 65 anos. No
devemos aceitar o argumento de que ela deve ser aprovada como est,
por ser o politicamente possvel, e que suas imperfeies podero ser
corrigidas no futuro. Ser que algum poderia nos representar?
(Gentil Filho, 1999a).
Isto sugere que os lderes das propostas que se transformaram em
uma famlia de projetos de reforma no contaram com suporte
adequado das universidades, que de fato foram excludas das diversas
167

conferncias de sade mental e no tm maior contato com o

Ministrio da Sade, o que poderia ter sido til ao menos para retirar
os interesses comerciais e ideolgicos de questo to relevante para a
sociedade. (Gentil Filho, 1998).
Para finalizar, importante pontuar que em alguns momentos as entidades
representativas da classe mdica compartilharam desse iderio, expondo suas
argumentaes, seja atravs de suas prprias publicaes, seja atravs da imprensa
escrita, buscando alcanar repercusso na opinio pblica. Cabe ressaltar que essas
aproximaes se deram em diferentes momentos e com intensidade diversa.
No podemos afirmar que existia um consenso no posicionamento dessas
entidades, sendo que, em certos momentos, o debate entre elas tornou-se pblico.
O Conselho Regional de Medicina do Estado do Rio de Janeiro (Cremerj)
assumiu publicamente postura contrria proposta do projeto de lei, tendo publicado
em jornais de grande circulao notas oficiais em que afirmava seu posicionamento e
os argumentos que o embasavam. Em nota oficial intitulada: A propsito da reforma
antimanicomial, publicada no Jornal do Brasil, de 25 de junho de 1995, o Cremerj
afirmava:
Se o Projeto de Lei que determina a Reforma da Assistncia
Psiquitrica, que ora tramita no Legislativo Federal, for aprovado nos
termos propostos teremos como resultado um caos assistencial com
conseqncias imprevisveis para a Sociedade (...) O CREMERJ
adverte que o Projeto de Lei fere a autonomia do ato mdico,
desrespeita o mdico psiquiatra, desconhece a responsabilidade
profissional e atinge princpios do Cdigo de tica Mdica.
Em face da repercusso negativa da postura do Cremerj, o Conselho Federal de
Medicina trouxe a pblico sua posio. Em nota oficial publicada no Jornal O Globo,
em 8 de julho de 1995, o CFM, a Federao Nacional dos Mdicos e a Associao
Mdica Brasileira se pronunciaram a favor da Reforma Psiquitrica, e da votao do
projeto de lei no Senado Federal, nos seguintes termos:
Diversos Estados da Federao j aprovaram, em suas assemblias,
legislaes semelhantes e as colocaram em prtica, sem que ocorresse
qualquer interrupo na assistncia, quebra da autonomia dos
mdicos e muito menos abandono dos doentes ou aumento da
violncia. O que se observa, pelo contrrio, a criao de servios
168

com novas caractersticas, embora ainda em nmero muito aqum das

necessidades, praticando modernas tcnicas e padres ticos elevados,
que preservam a liberdade dos doentes, estimulam sua autonomia e
combatem, vigorosamente, a sua discriminao e excluso do meio
social. (...) As Entidades que subscrevem essa nota reiteram o seu
apoio reforma psiquitrica e consideram que recente Resoluo do
Conselho Federal de Medicina, que tomou o nmero 1.407/94,
estabelece normas ticas claras para o atendimento a pessoas com
transtornos mentais. A referida Resoluo esclarece, de uma vez por
todas, que a reviso das internaes compulsrias, por parte de uma
comisso

independente

representando

sociedade,

legal

cientificamente competente, mesmo que composta por no-mdicos,

respeita a autonomia do ato mdico. Entendemos que tal reviso
complementa o ato mdico, respaldando o profissional na delicada
deciso de internar uma pessoa com transtornos mentais, devido aos j
conhecidos agravos que tais internaes provocam, do ponto de vista
pessoal, jurdico e social (O Globo, 08/07/1995).
Desta forma, o posicionamento de trs importantes entidades representantes da
classe mdica reconhecia que o ato de uma internao involuntria poderia causar
impactos outros na vida da pessoa, alm dos exclusivamente mdicos e, assim, a reviso
de tal procedimento deveria abranger uma avaliao ampliada, entrando em acordo
plenamente com os princpios adotados internacionalmente e consagrados pela
Resoluo da ONU (CFM, 1994).
Em continuidade discusso pblica entre as entidades representantes da classe
mdica, o Cremerj publicou outra nota oficial, agora intitulada: Por uma reforma
psiquitrica responsvel (Jornal do Brasil, 15/07/1995), na qual procurou responder as
crticas e justificar o seu posicionamento de perda de autonomia no caso das revises
das internaes involuntrias:
O ato mdico, do ponto de vista tcnico e tico, s pode ser avaliado
por autoridade mdica para tanto qualificada.(...) A citada resoluo
1.407/94 do CFM na verdade incorpora nossa legislao tica os
Princpios para a Proteo de Pessoas Acometidas de Transtorno
Mental e para a Melhoria da Assistncia Sade Mental, aprovados
pela Assemblia Geral das Naes Unidas em 17.12.91. Objetivando
proteger o paciente nos casos de internao involuntria, sujeita tais
169

decises ao referendo de um Corpo de Reviso, que dever ser um

rgo independente e imparcial, judicial ou outro, estabelecido pela
legislao nacional... Em nenhum momento este Princpio 17
estabelece a composio do Corpo de Reviso. A expresso mesmo
que composta por no mdicos mera interpretao dos que a
redigiram, e talvez reflexo de seus desejos. (Jornal do Brasil,
15/07/1995).
O Conselho Federal de Medicina publicou o Parecer 19/96 sobre o tema
Reforma Psiquitrica, no qual refora a importncia de uma poltica de assistncia
psiquitrica claramente definida em lei, exeqvel e que, principalmente, satisfaa aos
interesses dos portadores de transtorno mental (CFM, 1996).
O parecer aborda a discusso em torno da existncia ou no dos hospitais,
alinhando-se em parte com a corrente da psiquiatria cientfica acadmica:
A questo terminal, que tem causado celeuma e produzido paixes
nas suas teses, onde deve ser tratado tal doente, secundarizada pela
forma/mtodo do tratamento a instituir. H os que tentam,
desesperadamente, a permanncia de hospitais psiquitricos fechados
- seja por lucro legtimo, honesto ou no, como tambm por cultura
mdica estabelecida da qual so objeto. Enquanto do outro lado
existem os que esto radicalmente alinhados com a inexistncia de
hospitais - tanto por ignorncia cientfica como pela perspectiva de
assumir o poder que o mdico detm ou ainda por alinhamento
poltico-ideolgico inconseqente (CFM, 1996, grifo nosso).
Ainda buscando reafirmar o ato exclusivamente mdico na internao
psiquitrica, o Cremerj publicou em 1997 a Resoluo 115, que instituiu em toda
unidade do Estado do Rio de Janeiro que efetuasse internaes psiquitricas a Comisso
Revisora de Internao Psiquitrica, com composio registrada no referido conselho.
Tal Comisso seria composta por no mnimo trs titulares e dois suplentes, todos
integrantes do corpo clnico da unidade assistencial de sade (Cremerj, 1997).
Este debate exemplar para visualizarmos o quanto a temtica colocada pelo
projeto de lei controversa, e levanta posicionamentos diversos, mesmo quando
consideramos entidades que deveriam estar alinhadas em suas orientaes.
O campo da psiquiatria sofreu um forte impacto com a proposio trazida pelo
projeto de lei. A possibilidade de extino dos hospitais psiquitricos e o controle das
internaes involuntrias mobilizaram fortemente os atores que defendiam o modelo
170

tradicional da psiquiatria, que tinham o hospital como lugar por excelncia da prtica
psiquitrica e o ato de internao como uma exclusividade clnica sob a qual somente os
preceitos da medicina poderiam intervir.
Como j afirmamos, as posies da psiquiatria cientfica-acadmica estiveram
internamente integradas aos argumentos de dois outros grupos de atores, que embora
no totalmente concordantes, respaldaram-se mutuamente.
Cabe ressaltar que os representantes da psiquiatria cientfica-acadmica
afirmavam sua no proximidade com os proprietrios dos hospitais, na medida em que
rechaavam qualquer crtica aos mdicos como coniventes com o modelo manicomial
de atendimento, considerado anacrnico e beneficirio da indstria do lucro, o que
jamais poderia condizer com os preceitos da medicina cientfica.
Porm, aos proprietrios dos hospitais psiquitricos, os argumentos do hospital
cientfico, modernizado eram extremamente valiosos, e reforavam a necessidade de
manuteno da estrutura que garantia a parcela de sua atuao no mercado de prestao
de servios em sade.
Entretanto, os argumentos dos familiares eram considerados extremamente
relevantes, tendo em vista a possvel desassistncia aos pacientes graves gerada pelo
fechamento dos hospitais. A famlia era a principal afetada por esse processo, pois teria
que arcar sozinha com todo o cuidado do doente mental.

171

7.3. Os familiares dos doentes mentais: o fantasma da desassistncia

Um dos atores importantes no processo de discusso do Projeto de Lei 3657/89

foi um grupo de familiares organizados em torno de uma associao criada justamente a
partir da discusso suscitada pela extino dos hospitais psiquitricos trazidas pelo
projeto. Souza (1999) refora esse entendimento quando afirma que a motivao para a
organizao deste grupo foi a preocupao com os efeitos da aprovao do Projeto de
Lei 3.657, de autoria do deputado Paulo Delgado (PT/MG) em 1989 (p.132).
A Associao de Familiares de Doentes Mentais (AFDM) foi criada em maio de
1991, quando o Projeto de Lei j havia sido aprovado na Cmara dos Deputados e
iniciava sua tramitao no Senado Federal. Posteriormente,

AFDM

passou

denominar-se Associao de Amigos, Familiares e Doentes Mentais do Brasil, o que

pode ser entendido como um indicador de uma estratgia de ampliao do leque de
adeso (Souza, 1999, p.134).
O iderio desta associao foi explicitamente contrrio aprovao do referido
projeto e suscitou numerosas intervenes dos seus membros em diversos eventos
promovidos no campo da sade mental. A estratgia bsica de ao da associao pode
ser considerada como uma forma de ocupao de espao e divulgao do seu iderio.
Nesses eventos, freqentemente, podiam-se observar intervenes de membros dessa
associao relatando o sofrimento e as dificuldades pelas quais passam os familiares dos
doentes mentais e o quanto era indispensvel a existncia dos hospitais psiquitricos
para aliviar a sobrecarga dos familiares e garantir cuidados aos seus entes que padeciam
da doena mental, geralmente enunciada como esquizofrenia.
A crtica ao carter ideolgico e no cientfico das propostas de Reforma
Psiquitrica tambm estavam includas no discurso desse grupo de familiares,
reforando, assim, a afinidade com a argumentao da psiquiatria cientficaacadmica j apresentado anteriormente.
Em artigo de 1996 assinado pelo presidente dessa associao podemos
claramente identificar esses argumentos:
A poltica que vem sendo conduzida pelo Ministrio da Sade, por
proposta da sua Coordenao de Sade Mental, , no mnimo, um
desastre. Por conta dessa poltica, repudiada pela esmagadora
maioria dos psiquiatras-cientistas do Brasil, instalou-se o caos, uma
vez que no baseada em dados cientficos.(...) Fundamentada em
princpios ideolgicos, essa poltica, segundo seus autores, luta contra
172

a lgica da excluso, baseada na internao hospitalar. Por conta

disso, o que estamos assistindo a implantao da lgica da
desassistncia, com a liquidao da assistncia pblica (Z.Macedo,
1996).
A proposta era considerada, assim, no cientfica, ideolgica e geradora de
desassistncia, o ponto principal do discurso dessa associao.
claro que qualquer associao de familiares considera a garantia de assistncia
como uma das premissas bsicas de uma poltica de sade mental; , com certeza, uma
preocupao justa e espelha as prprias garantias constitucionais explicitadas na
Constituio Federal de 1988.
Porm, a diferenciao bsica desse grupo de familiares dos demais no campo da
sade mental foi a opo por um tipo especfico de atendimento, a internao hospitalar,
sem o qual no se poderia pensar em qualquer forma de cuidados em psiquiatria ou
sade mental. Como justificativa para isso, alm dos relatos de experincias que
reforam a importncia da internao dos casos graves, entendidos como sem soluo
ou incurveis, estavam os preceitos cientficos: A cincia no pode ser vtima de
ideologias decretava Zedyr Macedo, presidente da AFDM (1996, p.10).
Uma entrevista publicada em 1996, realizada por Mira Zaramella, corrobora esse
tipo de estratgia. A entrevistada, Dona Margot, considerada um exemplo vivo da luta
dos familiares no lidar com a doena mental: incansvel na luta solitria pela defesa
dos filhos, quatro homens, vtimas de distrbios mentais (Zaramella, 1996).
No exemplo podemos observar claramente os principais argumentos colocados
em discusso pela AFDM e que embasaram a sua estratgia organizada de oposio ao
projeto de lei original. Dona Margot fala de seus filhos, da forma como cada um
adoeceu e de como a doena trouxe repercusses na vida deles e da famlia e ressalta o
papel fundamental do hospital no cuidado dos seus filhos:
O Moiss no gosta do Rio de Janeiro devido agitao, porque, em
geral, cidade grande no bom para doentes mentais. Por isso os
hospitais so importantes. Nenhum aquilo que a gente queria para
seu doente. Mas eles esto melhorando muito. Deveriam fazer mais
hospitais. So os mdicos e os hospitais que vo me substituir quando
eu morrer. Eles do segurana.
E complementa mais adiante:
Meu pavor maior saber que um dia meus filhos possam ficar na rua
depois que eu morrer. por isso que eu luto para que os hospitais no
173

fechem. Sem remdio, sem algum que cuide deles, no tero

condies de gerenciar suas vidas. E o Estado, se a gente paga os
impostos, ao menos isso tem que dar: dignidade para o doente
mental.
A assistncia para essas famlias era sinnimo de ateno hospitalar; as outras
formas de atendimento propostas pelo projeto de lei eram consideradas como utpicas,
distantes da realidade brasileira:
O projeto fala de outras alternativas para o doente mental, mas a
gente sabe que elas no funcionam na prtica. uma posio
totalmente incoerente porque se a doena no tem cura os doentes tm
que ficar nos hospitais. O discurso deles muito bonito mas no
uma realidade. E ns lutamos muito e fazemos um esforo tremendo
para nos unir porque no queremos que o Projeto Paulo Delgado seja
aprovado. E eles so fanticos, so radicais, esto fazendo uma
guerra. Preferimos que eles aprovem o do Senador Portella.
Em uma carta enviada a uma revista cientifica por uma representante da AFDM
da Bahia, tambm era ressaltada a inadequao das alternativas de atendimento alm do
hospital psiquitrico:
No momento, os familiares dos doentes mentais passam por
expectativa cruciante face a proposta de extino dos hospitais
psiquitricos

feita

pelo

deputado

federal

do

Partido

dos

Trabalhadores, Sr. Paulo Delgado. Em algumas propostas feitas

visando o tratamento do doente mental temos a conscincia plena que
so totalmente inviveis, frente a nossa experincia na luta constante
em busca da assistncia psiquitrica hospitalar, quando os nossos
pacientes no tm condies de tratamento a nvel ambulatorial.
(Nascimento, 1993, p.79).
Em relao ao debate legislativo, Dona Margot, pontuou o papel importante que
a AFDM desempenhou para pressionar os parlamentares a no aprovar o projeto
original:
A AFDM teve peso para que a comisso no deixasse esse processo
passar. Ns fomos Braslia, famlias inteiras, e explicamos a eles
porque o projeto absurdo. No se pode fechar os hospitais para
doente que no tem cura. E eles usam a palavra manicmio para

174

chamar a ateno da mdia, porque todo mundo sabe que no existem

mais manicmios.
A presso desse grupo de familiares teve reflexos claros em alguns discursos de
parlamentares, principalmente no Senado Federal, como discutimos no captulo
anterior.
Algumas estratgias incluram o envio de cartas aos senadores demonstrando as
dificuldades que seriam enfrentadas pelos familiares com o fechamento dos hospitais
em decorrncia da aprovao do referido projeto82.
Est tramitando pelo Senado Federal essa lei absurda que deixar ao
desamparo os infelizes portadores de doenas mentais. Sou me de um
oligofrnico que volta e meia tem de ser internado por no ter
condies mentais de ficar em casa. Que ser desses infelizes se esta
lei passar? Ficaro jogados na rua. O que ns familiares dos doentes
mentais precisamos de mais casas de sade e hospitais psiquitricos.
No internamos nossos doentes porque queremos, mais sim por
precisarem. E queremos justia para eles. E no se faz justia
aprovando essa lei infame. Este o apelo que lhe fao, o apelo de uma
me desesperada, Senador. Vote contra essa monstruosidade que a
Lei 0008-91
Tenho um irmo esquizofrnico. Fazemos o possvel para no
intern-lo, mas s vezes impossvel j que no quer dormir. Fala
muito alto durante a noite e at faz agresses fsicas, incomodando no
s a ns como aos vizinhos. Por essa razo o internamos numa clnica,
onde recebe bom tratamento e volta para casa muito mais calmo. Sou
contra essa lei que quer fechar todas as clnicas que tratam os doentes,
como o caso do meu irmo. Peo aos senhores que no faam isso
A argumentao da impossibilidade de convvio social e familiar e a necessidade
de internao, era fortemente contrria ao iderio dos integrantes do movimento social
em sade mental. E em diversas oportunidades, os embates entre essas posies
diametralmente opostas eram inevitveis. A estratgia de contnua participao e
ocupao em todos os eventos desenvolvida pela AFDM, inclusive os promovidos pelo
movimento em sade mental, nem sempre foi bem recebida, tendo inclusive sido objeto
82

Coletnea de cartas de familiares enviadas aos senadores pela no aprovao do projeto de lei 9/91,
intitulada: A voz das famlias, na publicao denominada Sade mental debate, publicao do Instituto
Brasileiro de Psico Neuro Cincia. Este nmero inteiramente dedicado a artigos e textos contrrios
aprovao do projeto de lei no Senado Federal.

175

de repdio formal em algumas ocasies. Por exemplo, no IV Encontro Nacional da Luta

Antimanicomial foi aprovada uma moo de repdio a esse tipo de atuao:
Os participantes delegados reunidos no IV Encontro Nacional da
Luta Antimanicomial, em Paripueira/AL, apresentam essa moo de
repdio ao comportamento desrespeitoso e agressivo, dos militantes da
AFDM Associao de Familiares de Doentes Mentais/PE
(organizao que a favor dos Manicmios) que invadiram o local de
nosso evento para deflagrar um conflito, na tentativa de desmobilizar
os trabalhos do Projeto de Lei Paulo Delgado. (MNLA, 1999, p.29).
Desta forma, importante salientar que, tal como no caso da psiquiatria
cientfica-acadmica, analisada na seo anterior, no se pode falar em consenso para a
totalidade de grupos ou associaes de familiares. Diversas outras associaes
participaram ativamente no processo de discusso do projeto de lei, lutando pela sua
aprovao, assim se colocando em uma posio bem diversa ao iderio da AFDM.

176

7.4. Os empresrios da doena mental: as restries ao mercado

Este grupo representado pelos proprietrios de hospitais e clnicas psiquitricas

privadas, que prestam servios ao sistema pblico de sade. A possibilidade da
aprovao do projeto de lei, com a extino progressiva dos hospitais psiquitricos,
traria a eliminao de uma faixa do mercado de prestao de servios de sade ao poder
pblico.
No se pode deixar de considerar o grande volume de recursos financeiros
destinados a esse tipo de prestao de servios. O rompimento desse fluxo de recursos
teria provavelmente um impacto relevante no efetivo financeiro nos prestadores desse
tipo de servio.
A entidade que representou os interesses desse grupo foi a Federao Brasileira
de Hospitais (FBH). Talvez, possamos considerar este grupo o mais bem articulado e
organizado, em termos de estabelecer mecanismos de presso junto ao Congresso
Nacional, tendo em vista a sua apario j na discusso na prpria Cmara dos
Deputados. Como j foi dito, um das condies para o acordo de lideranas que
possibilitou a aprovao do projeto na Cmara foi justamente a garantia de insero
dessa entidade na discusso subseqente.
Sua participao foi efetiva e integrou o grupo composto para a discusso final
do Substitutivo do Senador Sebastio Rocha, garantindo assim a incluso de suas
propostas na redao final do texto aprovado no Senado Federal.
O discurso presente nas propostas da FBH estava embasado em premissas que
justificavam a necessidade de uma interveno mdica, hospitalar nas doenas mentais:
O Hospital de Psiquiatria existir como uma exigncia de ordem mdica e social
enquanto a cincia no dispuser de meios de atalhar a ecloso da doena mental (FBH,
1991).
Os conhecimentos cientficos embasavam as justificativas para a existncia e
necessidade dos hospitais psiquitricos, enquanto instituio especializada para o
tratamento da doena mental:
Tambm o regime de tratamento ambulatorial ou hospitalar deve ter,
obrigatoriamente,

uma

precedncia

de

avaliao

do

mdico

psiquiatra. Afinal, por princpio, afastar-se o recurso do hospital

psiquitrico teraputico admitir-se a nica exceo na assistncia
mdica. Seria a nica especialidade mdica a prescindir da
hospitalizao em hospital adequado. (FBH, 1991).
177

A utilizao do termo hospital psiquitrico teraputico era claramente uma

estratgia para se diferenciar daquelas instituies consideradas como uma m
utilizao dos recursos mdicos disponveis, que deveriam ser transformadas em
instituies renovadas, a partir dos preceitos da medicina moderna.
Em documento encaminhado II CNSM, a FBH props uma nova estruturao
para a assistncia psiquitrica, que inclusse: hospital 24 horas (assistncia 24 horas por
dia e tecnologia de ponta); hospital parcial (atendimento especializado/dia e
atendimento

especializado/noite);

e,

ambulatrio

urgncia

(atendimento

multiprofissional e sevios de atendimento de urgncias psiquitricas em pronto socorro

geral e/ou especializado).
Para garantia de efetivao desse programa havia, entretanto, a necessidade de
recursos adicionais. Os executivos das reas federal, estadual e municipal, juntamente
com o Congresso Nacional, devem ter a disposio poltica para definir disponibilidades
oramentrias adequadas para essa reformulao (FBH, 1991). Aqui encontramos um
dos argumentos mas freqentes para justificar a baixa qualidade da assistncia prestada
pelos hospitais psiquitricos: insuficiente remunerao pblica dos servios prestados
pela iniciativa privada.
Finalizamos esta parte destacando mais uma vez a complementaridade entre
esses trs ltimos grupos analisados. Para todos haveria a necessidade de manuteno
do sistema hospitalar de atendimento. Embasa essa afirmao a necessidade de uma
modernizao, vivel atravs da introduo de recursos cientficos da moderna
psiquiatria e do aumento de repasse de recursos do poder. A modernizao garantiria o
funcionamento adequado dos servios hospitalares e, assim, permitiria a existncia da
nica forma possvel de atendimento para determinadas parcelas da populao, que so
entendidas como no passveis de um atendimento de base comunitria, tendo em vista
as especificidades da prpria doena mental.

178

Captulo 8
Consideraes Finais
O processo de formulao de uma poltica assume as nuances caractersticas dos
contextos em que ele se desenvolve. O estudo dos documentos legais da histria da
psiquiatria brasileira demonstra tanto a influncia do contexto social e poltico, quanto
do desenvolvimento dos saberes e prticas no campo da psiquiatria. A construo do
estatuto social do louco se deu a partir de uma rede de articulaes intrincadas entre o
saber cientfico e as exigncias polticas. Desta forma, a psiquiatria pode ser
considerada uma cincia poltica, tendo em vista que o seu nascimento se deu a partir de
exigncias polticas e sociais.
Entendemos que a normatizao neste campo est intrinsecamente relacionada
ao prprio saber psiquitrico, suas instituies, seus poderes e organizao social e
poltica das sociedades onde se desenvolvem.
O nascimento da psiquiatria marcou a institucionalizao de uma justificativa
mdica para as formas de asilamento e excluso social existentes. O aparato normativo
erguido garantiu a legitimidade tcnica-cientfica para a excluso social. O problema,
antes somente social, foi medicalizado, adscrito competncia dos especialistas que,
com base nos pressupostos cientficos, poderiam desenvolver aes consideradas
neutras. A psiquiatria assume, assim, a tarefa de neutralizar os perigos potenciais que os
loucos trazem sociedade, podendo portanto abolir da paisagem social esse foco de
desordem (Castel, 1978, p.27).
A internao a base de todas estratgias e saberes da cincia psiquitrica, o
pressuposto da sua constituio e existncia. Desta forma, qualquer proposta que venha
abalar o paradigma da internao traz consigo o risco de desmontar seu prprio
fundamento. E foi neste ponto que, principalmente, a proposta de extino dos hospitais
psiquitricos e o controle das internaes involuntrias por instncias jurdicas,
exteriores ao saber e instituies psiquitricas, tocou.
O momento inicial do processo estudado, ou seja, a apresentao no parlamento
do Projeto de Lei 3657/89, teve a participao fundamental do movimento social em
sade mental, denominado Movimento Nacional de Luta Antimanicomial que, em sua
trajetria, delimitou o problema a ser enfrentado e props uma forma de resoluo.
Reforou a importncia do enfrentamento das instituies de excluso social e a

179

elaborao de estratgias para garantir os direitos sociais e a prpria cidadania dos

loucos.
Esse projeto trouxe luz a necessidade de organizar um aparato de cuidados
psiquitricos que substitusse integralmente o modelo hospitalar sob o qual todos os
saberes e prticas psiquitricas se constituram. Em suma, demandava-se a reverso do
prprio modelo constitutivo da psiquiatria.
As crenas das instituies e grupos, herdados desse paradigma, foram postas
em xeque, estremecendo as bases de seu poder.
O debate legislativo suscitou a organizao de grupos no campo da sade
mental, cujos interesses eram contrrios proposta do projeto, que se articularam para
influenciar efetivamente na sua tramitao no Congresso Nacional.
A discusso entre o manicmio e o moderno hospital psiquitrico, ou seja, entre
o mau e o bom hospital, nos remete constituio da psiquiatria, quando as
instituies no especializadas deveriam ser reorganizadas conforme a cincia nascente
para se tornarem estabelecimentos teraputicos nos quais, acreditava-se, as prticas
cientficas poderiam efetivamente tratar e curar a doena mental.
Os discursos presentes no debate legislativo trouxeram tona a valorizao do
aspecto tcnico do cuidado psiquitrico, em detrimento das questes polticas
envolvidas no trato da loucura. A abordagem da moderna psiquiatria cientfica poderia
salvar as instituies asilares, consideradas manicomiais, e resgatar seu papel na
teraputica das doenas mentais.
Como Castel nos apontou, a questo da psiquiatria antes de tudo uma questo
poltica. Desta forma, no possvel o seu entendimento a partir de uma concepo de
cincia neutra, impermevel s vicissitudes dos contextos sociais e polticos.
A politizao do cientfico, como de qualquer cincia, no era entendida como
relevante; portanto, buscava-se desvalorizar as abordagens que partiam do aspecto
poltico inerente a psiquiatria.
A tendncia manuteno da internao psiquitrica como um ato
exclusivamente mdico, desconsidera os aspectos sociais e civis em jogo. E refora
mais uma vez a leitura puramente tcnica, despolitizada dos saberes e prticas
psiquitricas.
O resultado do processo de formulao da atual Poltica de Sade Mental
brasileira, materializada na Lei 10.216/01, foi delimitado pelo jogo de foras existentes
no campo.

180

Durante o percurso do debate legislativo, a Cmara dos Deputados se mostrou

mais permevel ao iderio colocado pelo movimento social em sade mental, e
procurou resguardar a proposta original que remetia a necessidade de enfrentamento do
modelo hospitalar em psiquiatria.
J o debate no Senado Federal foi propcio organizao dos grupos contrrios
ao projeto de lei. Foi durante os anos de tramitao no Senado que se abriram as
oportunidades para vetar as propostas em discusso. Foram esses momentos que se
tornaram fundamentais para a atuao dos grupos de interesse, possibilitando a
elaborao de uma proposta diversa da aprovada inicialmente na Cmara dos
Deputados. A discusso no Senado Federal fez com que a extino progressiva dos
hospitais psiquitricos fosse modificada para dar lugar a uma proposta de reorientao
do modelo assistencial que manteria as estruturas hospitalares como um dos dispositivos
integrantes desse modelo. Salvou-se assim o prprio paradigma da internao,
mantendo legalmente a instituio mestre do saber cientfico psiquitrico.
O debate no Congresso Nacional, no entanto, deu lugar promulgao de
diversas legislaes estaduais aprovadas no mesmo perodo. Ao mesmo tempo em que
se discutiam os rumos da poltica nacional no campo da sade mental, as leis estaduais
demonstravam a relevncia e factibilidade da proposta de substituio dos hospitais
psiquitricos.
A elaborao desses instrumentos legais foi um passo estratgico no sentido de
organizao de um novo aparato que viesse facilitar a criao de novas condies
sociais e polticas para o avano da proposta.
As leis criaram condies para trilhar os caminhos que esto sendo traados.
Mas, deve-se prestar toda ateno e ter cuidado para que a garantia de direitos trazida
pela nova lei seja aplicada de fato, e no se torne apenas uma fico.
Em suma, a Reforma Psiquitrica no Brasil no se esgota na aprovao da lei.
As necessidades intrnsecas reorientao do modelo assistencial devem ser objeto de
aes do poder executivo, especialmente atravs do Ministrio da Sade, e com
acompanhamento e participao das esferas de controle social, sejam as institudas pelo
SUS, sejam as integrantes do movimento social.
Nos anos subseqentes aprovao da lei tem se observado o incentivo do Poder
Pblico implantao do modelo da ateno psicossocial mediante o financiamento de
novos servios de base comunitria e apoio consolidao da rede desses servios j
existente. Essa ampliao tem sido associada a uma reorganizao do sistema
hospitalar, principalmente atravs da criao de instrumentos de avaliao. Esse
181

processo tem sido acompanhado por uma reduo significativa da oferta de leitos
psiquitricos no pas.
Os opositores da extino dos hospitais psiquitricos ainda se mostram
organizados, principalmente o grupo composto pelos proprietrios dos hospitais
psiquitricos, que tm utilizado mecanismos judiciais para dificultar ou impedir as
aes de avaliao e qualificao da rede hospitalar realizadas pelo Ministrio da Sade,
especificamente atravs do Programa Nacional de Avaliao do Sistema Hospitalar
(PNASH).
Uma outra estratgia do Poder Executivo para aplicao da lei, foi a
regulamentao do seu artigo 5, atravs da promulgao da Lei 10.708, de 31 de julho
de 2003, que criou o Programa De volta para casa auxilio reabilitao psicossocial
para pacientes acometidos de transtornos mentais egressos de internao (Brasil, 2003).
Esta iniciativa de extrema relevncia para a reinsero social da clientela de longos
perodos de internao. A promulgao da Lei 10.708/03 foi anunciada em cerimnia
especial que alcanou grande repercusso na imprensa em geral. A sua regulamentao
pelo Ministrio da Sade se deu pela Portaria GM n2.077, de 31 de outubro de 2003.
Atualmente o Programa De volta para casa est em fase de implementao, mas,
devido a diversas dificuldades ainda atende um nmero restrito de pessoas.
A questo da regulamentao da internao involuntria tambm tem sido
implantada paulatinamente no pas. O Ministrio Pblico vem assumindo esse papel83,
e tem desenvolvido aes, que embora ainda no possam ser avaliadas de maneira
efetiva, demonstram a necessidade de acompanhamento desse processo84. Os Estados
que j tinham legislaes estaduais que incluam essa questo, de uma maneira geral,
tm avanado mais (Britto, 2004).

83

Sobre a atuao do Ministrio Pblico na garantia do direito sade mental, consultar o trabalho de
Tnia Marchewka, 2003.
84
Como exemplo de tentativa de avaliao do processo de implantao do controle de internaes
involuntrias consultar o trabalho de Renata C. Britto, 2004.

182

O Ministrio da Sade editou uma norma especfica que regulamenta os

procedimentos no caso de internaes involuntrias e voluntrias e estabelece a criao
nos estados de uma Comisso Revisora das Internaes Psiquitricas Involuntrias, com
participao do Ministrio Pblico. Esta comisso dever ser multiprofissional,
composta minimamente por um psiquiatra, ou clnico com habilitao em psiquiatria, e
um profissional de nvel superior da rea de sade mental, no pertencentes ao corpo
clnico do estabelecimento onde ocorrer a internao. Tambm desejvel a
participao de associaes de direitos humanos ou de usurios de servios de sade
mental e familiares nesta comisso (Portaria GM N 2.391/02).
As inovaes trazidas pela Lei 10.216/01, principalmente as aes do prprio
Ministrio da Sade, no tm sido aprovadas de forma unnime pelos idealizadores da
proposta de Reforma Psiquitrica. Entretanto, essas iniciativas tm se configurado como
um caminho possvel no campo, muitas vezes rido, das prticas e instituies
psiquitricas.
Basaglia colocava a importncia da crtica constante no campo da psiquiatria e o
o seu papel fundamental, na medida que obrigava a um repensar constante, uma
reflexo cotidiana indispensvel para o campo. Desta forma fundamental o exerccio
crtico durante o processo de implantao desta lei, que deve ser considerada, como j
apontado, como um ponto de partida e no de chegada.
Finalizando, em diversos contextos e situaes tem se denominado a Lei
10.216/01, ora como Lei de Sade Mental, ora como Lei de Reforma Psiquitrica. No
desenvolvimento deste trabalho optamos pela segunda denominao, na medida em que
consideramos que, embora o texto aprovado no seja condizente com a proposta inicial
apresentada pelo movimento social, a lei efetivamente tornou-se um instrumento para
desenvolvimento de aes e estratgias que venham garantir o processo de Reforma
Psiquitrica no nosso pas. Entretanto, devemos considerar que a Reforma Psiquitrica
que a lei permite a proposta possvel para a configurao de foras existentes no
campo. No atende exclusivamente, ou inteiramente, a nenhum dos grupos de interesses
estudados em especial. A formulao da poltica obedeceu conciliao vivel entre os
interesses e poderes em cena. O desfecho possvel considerou os diversos atores,
cenrios, contextos e as relaes sempre dinmicas entre eles.
Na etapa de implantao, j em curso, preciso traar estratgias que assegurem
o contnuo caminhar em direo construo de uma sociedade onde o respeito
diversidade possa concretizar em nossas instituies e em nossas relaes cotidianas.
Esperamos que essas estratgias engendrem a gerao de novas condies de
183

possibilidade que permitam a transformao de fato do campo psiquitrico em nosso

pas.

184

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SENADO FEDERAL, 1995a. Parecer n 896, de 1995 da Comisso de Assuntos Sociais
sobre Projeto de Lei da Cmara n 8, de 1991. Dirio do Senado Federal. 13 de
dezembro de 1995. pp.5507-5513.
SENADO FEDERAL, 1995b. Declarao de voto na Comisso de Assuntos Sociais,
sobre Projeto de Lei da Cmara n 8, de 1991. Dirio do Senado Federal. 13 de
dezembro de 1995. pp.5518-5519.

SENADO FEDERAL, 1995c. Voto em separado, vencido, do Senador Lcio Alcntara

ao Projeto de Lei da Cmara n 8, de 1991. Dirio do Senado Federal. 13 de
dezembro de 1995. pp.5513-5518.
SENADO FEDERAL, 1998a. Parecer n 688 de 1998 (de plenrio). Dirio do Senado
Federal. 15 de dezembro de 1998. pp.18685-18697.
SENADO FEDERAL, 1998b. Projeto de Lei da Cmara, n 8, de 1991: Discusso em
turno nico. Dirio do Senado Federal. 16 de dezembro de 1998. pp.18937-18953.
SENADO FEDERAL, 1999a. Parecer n 27, de 1999, De Plenrio em substituio
Comisso de Assuntos Sociais, sobre as emendas de Plenrio oferecidas em turno
suplementar ao Substitutivo do Senado ao Projeto de Lei da Cmara n 8, de 1991.
Dirio do Senado Federal. 13 de janeiro de 1999. pp.1395-1406.
SENADO FEDERAL, 1999b. Substitutivo do Senado ao projeto de lei da Cmara, n 8,
de 1991: votao em turno suplementar. Dirio do Senado Federal. 14 de janeiro
de 1999. pp.1446-1450.
SENADO FEDERAL, 1999c. Adendo ao parecer emitido ao projeto de lei da Cmara
n 8, apresentado em plenrio pelo relator das emendas de plenrio em turno
suplementar, em 12/01/1999. Dirio do Senado Federal. 22 de janeiro de 1999.
pp.1959-1962.
SENADO FEDERAL, 1999d. Substitutivo do Senado ao projeto de lei da Cmara, n 8,
de 1991: votao em turno suplementar. Dirio do Senado Federal. 22 de janeiro
de 1999. pp.1958-1970.
SILFVERHIELM, Helena & KAMIS-GOULD, Edna. 2000. The swedish mental health
system: past, present and future. International journal of law and psychiatry. Vol.
23, n 3-4, pp.293-307.
SILVA, Ana Carla S.S da. 2000. Reformando a vida: o desafio na insero social e na
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Rio de Janeiro: Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro.

SILVA, Francisco Carlos T. da. 2000. Brasil, em direo ao sculo XXI. In: Histria
geral do Brasil. (M.Y.Linhares, org). Rio de Janeiro: Campus. pp.385-445.
SILVEIRA, Paulo Roberto. 1997. Polticas e estratgias de sade no sistema nico de
sade, de sade pblica e de sade mental. Informao Psiquitrica, vol. 16(1): 2433.
SOALHEIRO, Nina Isabel. 2003. Da experincia subjetiva prtica poltica: a viso
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Janeiro: Escola Nacional de Sade Pblica, Fundao Oswaldo Cruz.
SOUZA, Waldir da S. 1999. Associaes de usurios e familiares frente implantao
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municpio do Rio de Janeiro (1991-1997).

Disssertao de Mestrado, Rio de Janeiro: Escola Nacional de Sade Pblica,

Fundao Oswaldo Cruz.
TEIXEIRA, Isso Jorge. 1997. O projeto-de-lei Paulo Delgado e a antipsiquiatria.
Informao Psiquitrica, vol. 16(2): 57-63.
UNITED NATIONS. 1991. Resolution 46/119: the protection of persons with mental
illness
75th

and
plenary

the

improvement

meeting,

17

of
December

mental
1991.

health

care:

(Acessado

em

http://www.un.org/documents/ga/res/46/a46r119.htm, em 27/07/2004)
VIANNA, Ana Luiza. 1996. Abordagens metodolgicas em polticas pblicas. Revista
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WHITEFORD, Harvey, THOMPSON, Ian & CASEY, Dermot. 2000. The Australian
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WORLD HEALTH ORGANIZATION (WHO), 1996b. Mental health care law: ten
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Substance Abuse.
ZARAMELLA, Mira. 1996. Dona Margot: a dor me fez forte. Sade mental debate.
n1, pp.11-12.

ANEXOS

Anexo I

DECRETO N 24.559 DE 3 DE JULHO DE 1934

Dispe sbre a profilaxia mental, a assistncia e
proteo pessa e aos bens dos psicopatas, a
fiscalizao dos servios psiquitricos e d outras
providncias.
O Chefe do Govrno Provisrio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, usando das
atribuies que lhe confere o art. 1 do decreto n. 19.398, de 11 de novembro de 1930,
DECRETA:
Art. 1 A Assistncia a Psicopatas e Profilaxia Mental ter por fim:
a) Proporcionar aos psicopatas tratamento e proteo legal ;
b) dr amparo mdico e social, no s aos predispostos a doenas mentais como tambm aos
egressos dos estabecimentos psiquitricos;
c) concorrer para a realizao da higine pstquica em geral e da profilaxia das psicopatias em
especial.
Art. 2 Fica institudo um Conselho de Proteo aos Psicopatas, com os seguintes membros:
um dos Juzes de rfos, o Juiz de Menores, o chefe de Polcia do Distrito Federal, o diretor
geral da Assistncia a Psicopatas e Profilaxia Mental, o psiquiatra diretor do Servio de
Profilaxia Mental, os professores catedrticos das Clnicas Psiquitrica, Neurolgica, de
Medicina Legal, Medicina Pblica e Higine, da Universidade do Rio de Janeiro, um
representante do Instituto da Ordem dos Advogados, por ste escolhido, um representante da
Assistncia Judiciria por ela indicado, e cinco representantes de Instituies privadas de
assistncia social, dos quais um ser o presidente da Liga Brasileira de Higine Mental e os
demais designados pelo ministro da Educao e Sade Pblica.
1 O presidente nato do Conselho o ministro da Educao e Sade Pblica, cabendo a
vice-presidncia ao diretor da Assistncia a Psicopatas.
2 Ao Conselho incumbir:
I Estudar as problemas sociais relacionados com proteo aos psicopatas, bem como
aconselhar ao Govrno as medidas que devam ser tomadas para benefcio dstes,
coordenando inicativas e esforos nsse sentido.
II Auxiliar os rgos de propaganda de higine mental e cooperar com organizaes pblicas
ou particulares de fins humanitrios, especialmente instituies de luta contra os grandes males
sociais.
Art. 3 A proteo legal e a preveno a que se refere o art.1 dste decreto, obedecero aos
modernos preceitos da psiquiatria e da medicina social.
1 Os psicopatas devero ser mantidos em estabelecimentos psiquitricos pblicos ou
particulares, ou assistncia hetero-familiar do Estado ou em domiclio, da prpria familia ou, de
outra, sempre que neste lhes puderem ser ministrados os necessrios cuidados.
2 Os menores anormais somente podero ser recebidos em estabelecimentos psiquitricos
a les destinados ou em seces especiais dos demais estabelecimentos especiais dos demais
estabelecimentos dsse gnero.

 3 No permitido manter doentes com disturbios mentais em hospitais de clnica geral a no

ser nas seces especiais de que trata o pargrafo nico do art. 4.
4 No permitido conservar mais de trs doentes mentais em um domiclio, observando-se.
porm, o disposto no art. 10.
5 Podem ser admitidos nos estabelecimentos psiquitricos os toxicmanos e os intoxicados
por substncias de ao analgsica ou entorpecente por bebidas inebriantes, particularmente
as alcolicas.
Art. 4 So considerados estabelecimentos psiquitricos, para os fins dste decreto, os que se
destinarem a hospitalizao de doentes mentais e as seces especiais, com o mesmo fim, de
hospitais gerais, asilos de velhos, casas da educao e outros estabelecimentos de assistncia
social.
Pargrafo nico. sses estabelecimentos psiquitricos, pblicos ou particulares devero:
a) ser dirigidos por profissionais devidamente habilitados, dispr de pessoal idneo moral e
profissionalmente, para os servios clnicos e administrativos, e manter planto mdico
permanente;
b) estar convenientemente instalados em edifcios adequados, com dependncias que
permitam aos doentes completa separao dos sexos convenientes distribuio de acrdo
tambm com as suas reaes psicopticas e a possibilidade de vida e ocupao ao ar livre:
c) dispr dos recursos tcnicos adequados ao tratamento conveniente aos enfermos.
Art. 5 considerado profissional habilitado a dirigir estabelecimento psiquitrico, pblico ou
particular, quem possuir o ttulo de professor de clnica psiquitrica ou de doente livre desta
disciplina em uma das Faculdades de Medicina da Repblica, oficiais ou oficialmente
reconhecidas, ou quem tiver, pelo menos durante dois anos, exercido efetivamente o lugar de
psiquiatra ou de assistente de servio psiquitrico no Brasil ou no estrangeiro, em
estabelecimento psiquitrico, pblico ou particular, autorizado.
Art. 6 Quem pretender fundar estabelecimento psiquitrico dever requerer ao ministro da
Educao e Sade Pblica a necessria autorizao, anexando petio os seguintes
documentos:
a) provas de que o estabelecimento preenche as condies exigidas no pargrafo nico do art.
4;
b) declarao do nmero de doentes que poder comportar;
c) declarao de que o mesmo observar o regime aberto, ou mixto, e receber smente
psicopatas ou tambm outros doentes, precisando, neste caso, a inteira separao dos locais
reservados a uns e outros.
1 Deferido o requerimento, se tiver merecido parecer favorvel da comisso Inspetora,
recolher o requerente aos cofres pblicos a taxa anual de fiscalizao estipulada pelo
Govrno, de acrdo com a alnea b, dste artigo.
2 Quando a direo de um estabelecimento psiquitrico pretender aumentar a lotao dos
doentes, submeter ao ministro, devidamente informado pela Comisso Inspetora, e respectiva
Repartio de Engenharia, a documentao comprobatria de que as novas construes
permitiro o acrescimo requerido.
3 Todos os documentos e planos relativos fundao e ampliao de qualquer
estabelecimento psiquitrico particular devero ser sempre conservados por forma a permitir
Comisso Inspetora o respectivo exame, quando entender conveniente.

Art. 7 Os estabelecimentos psiquitricos pblicos dividir-se-o, quando ao regimen, em

abertos, fechados e mixtos.
1 O estabelecimento aberto, ou a parte aberta do estabelecimento mixto, destinar-se- a
receber:
a) os psicopatas, os toxicmanos e intoxicados habituais referidos no 5 do art. 3 que
necessitarem e requererem hospitalizao.
b) os psicopatas, os toxicmanos e intoxicados habituais que, para tratamento, por motivo de
seu comportamento ou pelo estado de abandono em que se encontrarem, necessitarem de
internao e no a recusarem de modo formal;
c) os indivduos suspeitos de doena mental que ameaarem a prpria vida ou a de outrem,
perturbarem a ordem ou ofenderem a moral pblica e no protestarem contra sua
hospitalizao;
d) os indivduos que, por determinao judicial, devam ser internados para avaliao de
capacidade civil.
2 O estabelecimento fechado, ou a parte fechada do estabelecimento mixto, acolher:
a) os toxicmanos e intoxicados habituais e os psicopatas ou indivduos suspeitos, quando no
possam ser mantidos em estabelecimentos psiquitricos, ou os que, por suas reaes
perigosas, no devam, permanecer em servios abertos;
b) os toxicmanos e intoxicados habituais e os psicopatas ou indivduos suspeitos cuja
internao for determinada por ordem judicial ou forem enviados por autoridade policial ou
militar, com a nota de detidos ou disposio de autoridade judiciria.
3 Nos casos de simples suspeita de afeco mental, sero devidamente observados em
seces prprias, antes da internao definitiva.
Art. 8 Afim de readaptar vida social os psicopatas crnicos, tranquilos e capazes de viver no
regime de familia, os estabelecimentos psiquitricos pblicos podero manter nos seus
arredores um servio de assistncia hetero-familiar.
Art. 9 Sempre que, por qualquer motivo, fr inconveniente a conservao do psicopata em
domiclio, ser o mesmo removido para estabelecimento psiquitrico.
Art. 10. O psicopata ou o indivduo suspeito que atentar contra a prpria vida ou a de outrem,
perturbar a ordem ou ofender a moral pblica, dever ser recolhido a estabelecimento
psiquitrico para observao ou tratamento.
Art. 11 A internao de psicopatas toxicmanos e intoxicados habituais em estabelecimentos
psiquitricos, pblicos ou particulares, ser feita:
a) por ordem judicial ou a requisio de autoridade policial;
b) a pedido do prprio paciente ou por solicitao do conjuge, pai ou filho ou parente at o 4
grau inclusive, e, na sua falta, pelo curador, tutor, diretor de hospital civil ou militar, diretor ou
presidente de qualquer sociedade de assistncia social, leiga ou religiosa, chefe do dispensrio
psiquitrico ou ainda por algum interessado, declarando a natureza das suas relaes com o
doente e as razes determinantes da sua solicitao.
1 Para a internao voluntria, que smente Poder ser feita em estabelecimento aberto ou
parte aberta do estabelecimento mixto, o paciente apresentar por escrito o pedido, ou
declarao de sua aquiescncia.

 2 Para a internao por solicitao de outros ser exigida a prova da maioridade do

requerente e de ter se avistado com o internando h menos de 7 dias contados da data do
requerimento.
3 A internao no Manicmio Judicirio far-se-h por ordem do juiz.
4 Os pacientes, cuja internao for requisitada pela autoridade policial, sem atestao
mdica sero sujeitos a exame na Seco de Admisso do Servio de Profilaxia Mental, que
expedir, ento, a respectiva guia.
Art. 12. Sero documentos exigidos para toda, internao, salvo nos casos previstos neste
decreto: atestado mdico, que ser dispensado smente quando se tratar de ordem judicial, o
certificado de idoneidade de internando.
1 O atestado mdico poder ser substitudo por guia do mdico da Seco da Admisso do
Servio de Profilaxia Mental, do chefe de qualquer dispensrio da assistncia a Psicopatas e
Profilaxia Mental ou do mdico do respectivo hospital.
2 No poder lavrar o atestado ou a guia de que trata ste artigo o mdico que :
a) no tiver diploma registrado na Diretoria Nacional de Sade e Assistncia Mdico Social;
b) requerer a internao;
c) fr parente consanguineo ou afim em linha, reta ou colateral at o segundo grau, inclusive,
do internando;
d) fr scio comercial ou industrial do internando.
3 sses atestados ou guias s tero valor se apresentados dentro de 15 dias, a contar da
data em que tiverem sido firmados, no podero ser concedidos seno dentro dos primeiros
oito dias aps o ltimo exame do paciente.
4 sses documentos devero declarar quais as perturbaes psquicas ou manifestaes
suspeitas do paciente, que justifiquem a necessidade ou convenincia de sua internao.
5 O certificado de identidade dever conter nome, filiao, nacionalidade, naturalidade,
idade, cr, profisso, estado civil, residncia, e outros esclarecimentos que tambm possam
servir para respectiva comprovao.
Art. 13. A admisso de enfermo proveniente de outro estabelecimento psiquiatrico s poder
efetuar-se, se o requerente apresentar:
I, cpia legalizada dos documentos da primeira admisso;
II, atestado do estabelecimento donde provier o doente, afirmando que o mesrno continua a
necessitar de tratamento em estabelecimento psiquitrico e declarando qual o seu regime de
hospitalizao.
Pargrafo nico. Na falta dessa documentao comprobatria, devero ser observadas as
exigncias estabelecidas para primeira internao.
Art. 14. Nos casos urgentes, em que se tornar necessrio, em benefcio do paciente ou como
medida de segurana pblica, poder le ser recolhido, sem demora, a estabelecimento
psiquitrico, mediante simples atestao mdica, em que se declare quais os distrbios
mentais justificativos da internao imediata.
Pargrafo nico. O certificado de identidade e o requerimento do representante do doente
devero, porm, ser apresentados no prazo de 48 horas.

Art. 15. Todo estabelecimento psiquitrico dever inscrever em livro rubricado pela Comisso
Inspetora o nome, filiao, nacionalidade, naturalidade, idade, cr, profisso, estado civil e
residncia do indivduo admitido, data da sua entrada, todos os documentos relativos
internao, e nome e residncia das pessoas por le, responsveis.
Pargrafo nico. Neste registro a Comisso Inspetora consignar as observaes que entender
necessrias.
Art. 16. Uma vez hospitalizado, dever o paciente ser imediatamente examinado pelo mdico
de planto, que redigir uma nota clnica, to minuciosa quanto possvel, visando o estado
somtico e mental do internado, e fazendo, especialmente, ressaltar a natureza das suas
reaes perigosas evidentes ou presumveis.
Art. 17. A observao de cada hospitalizado dever ser mantida sempre em dia, com o
histrico da sua afeco e a exposio do tratamento seguido.
Art. 18. No caso de sua transferncia da parte aberta para a fachada do mesmo
estabelecimento, ser exigida guia do mdico de servio, que contenha as informaes
fornecidas pelo doente e pela famlia, os dados recultantes do exame psquico e somatico, bem
como os motivos que justifiquem essa mudana de regime.
Art. 19. Ao psicopata, toxicomano ou intoxicado habitual, internado voluntariarmente em
servio aberto, ser, imediatamente, concedida alta, quando a pedir, salvo o caso de iminente
perigo para o mesmo, para outrem ou para a ordem pblica.
Pargrafo nico. Negada a alta, o diretor do estabelecimento enviar imediatamente um
relatrio Comisso Inspetora, expondo as razes da recusa.
Art. 20. No poder permanecer em estabelecimento especial aberto, fechado ou mixto,
qualquer paciente, depois de concedida alta pelo mdico assistente, com exceo dos
internados judiciais, dos que forem enviados com a nota de detido pelas autoridades policiais
ou militares e dos que forem internados pelas corporaes militares. A alta ser imediatamente
comunicada, para os devidos fins, s respectivas autoridades, que devero providenciar, sem
demora, sbre a retirada do paciente.
Art. 21. Salvo o caso de iminente perigo para a rdem pblica, para o prprio paciente ou para
outros, no ser recusada a retirada do internado em qualquer estabelecimento quando
requerida:
a) pela pessa que pediu a internao;
b) por cnjuge, pai ou filho ou outro parente de maoiridade at o 4 grau inclusive, na falta
daqules;
c) por curador ou tutor.
1 O requerente dever responsabilizar-se pelo tratamento e cuidados exigidos pelo estado
mental do paciente.
2 Quando as pessas acima referidas divergirem relativamente retirada, ser sse fato
comunicado Comisso inspetora para decidir.
3 Quando fr recusada a retirada, o diretor do, estabelecimento comunicar, imediatamente,
Comisso Inspetora os motivos da recusa.
4 Quando o juiz ordenar a sada do paciente que apresente manifesto perigo para a rdem
pblica, para si proprio ou para outrem, o diretor do estabelecimento dever antes ponderar
quela autoridade a inconvenincia do cumprimento da rdem, aguardando nova
determinao.

Art. 22. O diretor do estabelecimento, quando a alta no se justificar, poder, aps informe do
mdico assistente sobre o estado do psicopta, conceder-lhe licena pelo prazo mximo de
seis meses, se fr requerida.
1 O mdico assistente poder conceder licena de experincia clnica, at seis meses,
justificada a concesso por qualquer dos motivos seguintes:
I Promover a experincia de reintegrao no meio social ou familiar;
II Promover a influncia curativa, quer em relao s perturbaes mentais, quer em relao
a doenas intercorrentes por mudana de clima, regime ou habitos;
III Averiguar o estado de cura definitiva colocando o licenciado em condies de amplo
exerccio de suas faculdades intelectuais e morais;
IV Precav-lo contra a eventualidade de contgio mental iminente, dada a sua predisposio
individual e a necessidade de subtra-lo residncia em comum que possa agravar o seu
estado psquico.
2 Quer a licena requerida, quer a de experincia dispensaro as formalidades de reentrada,
salvo se esta no se realizar findo o respectivo prazo.
3 Quando no houver inconveniente, o mdico assistente poder prorrogar a licena e nste
caso subsistir vlida por igual tempo a primeira matrcula.
Art. 23. Qualquer psicopta evadido de estabelecimento pblico ou particular poder ser
readmitido, independentemente de novas formalidades, antes de decorridos mais de trinta dias
da sua fuga, persistindo os motivos da anterior admisso.
Art. 24. O diretor de qualquer estabelecimento psiquitrico aberto, fechado ou mixto, enviar
mensalmente Comisso Inspetora um boletim do movimento de entradas e sadas no ms
anterior, devendo tambm comunicar-lhe, com brevidade, todas as ocorrncias importantes
verificadas no mesmo estabelecimento.
Art. 25. O servio de profilaxia mental destina-se a concorrer para a realizao da profilaxia
das doenas nervosas e mentais, promovendo o estudo das causas destas doenas no Brasil,
e organizando-se como centro especializado da vulgarizao e aplicao dos preceitos de
higiene preventiva.
1 Para segurana dessas finalidades, o Govrno providenciar no sentido de serem
submetidos a exame de sanidade os estrangeiros que se destinarem a qualquer parte do
territorio nacional, e os que requererem naturalizao, sendo que, nste caso, o exame dever
precisar, especialmente, o estado neuro-mental do requerente.
2 Os portadores de qualquer doena mental ou nervosa, congnita ou adquirida, no sendo
casados com brasileiros natos ou no tendo filhos nascidos no Brasil, podero ser repatriados,
mediante acrdo com os gvernos dos respectivos pases de origem.

DA PROTEO PESSA E BENS DOS PSICOPATAS

Art. 26. Os Psicopatas, assim declarados por percia mdica processada em frma regular, so
absoluta ou relativamente incapazes de exercer pessoalmente os atos da vida civil
Pargrafo nico. Supre-se a incapacidade pelo modo institudo na legislao civil ou pelas
alteraes constantes do presente decreto.

Art. 27. A proteo do doente mental assegurada pelos cuidados de pessa da familia, do
responsvel legal ou do mdico diretor do estabelecimento em que estiver internado.
1 O psicopata recolhido a qualquer estabelecimento, at o 90 dia de internao, nenhum
ato de administrao ou disposio de bens poder praticar seno por intermdio das pessas
referidas no art. 454 do Cdigo Civil, com a prvia autorizao judicial, quando fr necessria.
2 Findo o referido prazo, se persistir a doena mental e o psicopata tiver bens rendas ou
penses de qualquer natureza, ser-lhe- nomeado, pelo tempo no excedente de dois anos,
um administrador provisrio, salvo se ficar provada a convenincia da interdio imediata com
a conseqente curatela.
3 Decorrido o prazo de dois anos e no podendo o psicopata ainda assumir a direo de sua
pessoa e bens, ser-Ihe- decretada pela autoridade judiciria competente a respectiva
interdio, promovida obrigatriamente pelo Ministrio Pblico, se dentro de, 15 dias no o fr
pelas pessoas indicadas no art. 447 ns. I e II do Cdigo Civil.
4 As medidas previstas neste artigo, salvo a de interdio, sero promovidas em segredo de
justia.
Art. 28. Ao administrador provisrio, bem como ao curador, poder o juiz abonar uma
remunerao razovel tendo sempre em vista a natureza e extenso dos encargos e as
possibilidades econmicas do psicopata.
1 O administrador provisrio e o curador so obrigados a prestar contas trimestralmente, sob
pena de destituio ex-officio, autoridade judiciria competente, contas que devero ser
devidamente documentadas e acompanhadas de exposio detalhada sbre o desempenho
das funes, o estado e a situao dos bens do psicopata, salvo o caso do art. 455 do Cdigo
Civil.
2 A administrao provisria e a curatela cabem s pessoas designadas no art. 454 do
Cdigo Civil.
3 No despacho que nomear o administrador provisrio ou na sentena que, decretar a
interdio, o juiz, tendo em conta o estado mental do psicopata, em face das concluses da
percia mdica, determinar os limites da ao do administrador provisrio ou do curador,
fixando assim, a incapacidade absoluta ou relativa do doente mental.
4 De deciso que decretar, ou no, a administrao provisria ou a curatela, caber recurso
de agravo de instrumento.
Art. 29. Os psicopatas egressos dos estabelecimentos psiquitricos da Assistncia a
Psicopatas e Profilaxia Mental, bem como os atendidos nos seus dispensrios psiquitricos e
que no tiverem sido internados, sero amparados e orientados pela seco de Assistncia
Social do Servio de Profilaxia Mental.
Art. 30. Ser sempre permitido a qualquer pessoa mantida em domiclio ou internada em
estabelecimento psiquitrico, pblico ou particular, reclamar e quem de direito, por si ou por
outros, novo exame de sanidade mental, o qual, no ltimo caso, no poder ser feito por
mdicos do estabelecimento em que a pessoa se achar.
Art. 31. A correspondncia dos internados dirigida a qualquer autoridade, no poder ser
violada pelo pessoal do estabelecimento, o qual ser obrigado a faze-lo seguir a seu destino
sem procurar conhecer do contedo da mesma.

Art. 32. Para o fim de zelar pelo fiel cumprimento dos artigos d presente decreto que visam
assegurar aos psicopatas o bem estar, a assistncia, o tratamento, o amparo e a proteo
legal, fica constituda do Distrito Federal uma Comisso Inspetora, composta de um juiz de
direito, que ser o seu presidente, de um dos curadores de rfos e de um psiquitrica do
quadro da Diretoria Geral de Assistncia a Psicopatas e Profilaxia Mental, todos escolhidos
pelo Governo, servindo em comisso.
1 Junto Comisso Inspetora servir como secretrio um funcionrio do Ministrio da
Educao e Sade Pblica, designado pelo Ministro.
2 Nos Estados a Comisso Inspetora constituda do Procurador da Repblica, do juiz
federal e de um psiquiatra ou de um mdico que se tenha revelado cultor desta especialidade,
nomeado pelo Governo do Estado.
3 Para os estabelecimentos particulares, as infraes dos preceitos deste decreto sero
punidas com multa de 200$000 a 2:000$000, imposta pela Comisso Inspetora no Distrito
Federal e pela dos Estados, sem prejuzo de outras penalidades previstas no Cdigo Penal.
4 No caso de reincidncia da direo de estabelecimento particular, poder ser cassada pelo
Ministro da Educao e Sade Pblica a autorizao para o seu funcionamento, mediante
proposta da Comisso Inspetora.
5 Na falta de pagamento da multa que dever ser recolhida ao Tesouro Nacional dentro do
prazo de 5 dias, ser ela cobrada executivamente, como renda da Unio.
Art. 33. Quando o paciente, internado em qualquer estabelecimento psiquitrico, for possuidor
de bens ou receber rendas ou penses de qualquer natureza, no tendo tutor ou curador, a
respectiva direo comunicar, sem demora, sse fato Comisso Inspetora, para que esta
providencie no sentido de acautelar aqule patrimnio, na conformidade das disposies do
presente decreto.
Art. 34. Revogam-se as disposies em contrrio.
Rio de Janeiro, 3 de julho de 1934, 113 da Independncia e 46 da Repblica.
GETULIO VARGAS.
Washington Ferreira Pires.
Francisco Antunes Maciel.

Anexo II

Projeto de Lei N 3.657-A, de 1989

Dispe sobre a extino progressiva dos

manicmios e sua substituio por outros
recursos assistenciais e regulamenta a
internao psiquitrica compulsria
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
Art 1o Fica proibida, em todo territrio nacional, a construo de novos hospitais psiquitricos
pblicos e a contratao ou financiamento, pelo setor governamental, de novos leitos em
hospital psiquitrico.
Art. 2o As administraes regionais de sade (secretarias estaduais, comisses regionais e
locais, secretarias municipais) estabelecero a planificao necessria para a instalao e
funcionamento de recursos no manicomiais de atendimento, como unidade psiquitrica em
hospital geral, hospital dia, hospital noite, centro de ateno, centros de convivncia, penses e
outros, bem como para a progressiva extino dos leitos de caracterstica manicomial.
1o As administraes regionais disporo do tempo de 1(um) ano, a contar da data da
aprovao desta lei, para apresentarem s comisses de sade de poder legislativo, em seu
nvel, o planejamento e cronograma de implantao dos novos recursos tcnicos de
atendimento.
2o competncia das secretarias estaduais coordenarem o processo de substituio de
leitos psiquitricos manicomiais em seu nvel de atuao, e do Ministrio da Sade ao nvel
federal.
3o As secretarias estaduais constituiro, em seu mbito, um Conselho Estadual de Reforma
Psiquitrica, no qual estejam representados, voluntariamente, os trabalhadores de sade
mental, os usurios e familiares, o poder publico, a ordem dos advogados e a comunidade
cientfica, sendo sua funo acompanhar a elaborao dos planos regionais e municipais de
desospitalizao e aprov-los ao cabo de sua finalizao.
Art. 3o A internao psiquitrica compulsria devera ser comunicada, pelo mdico que a
procedeu, no prazo de 24 horas, autoridade judiciria local, preferentemente Defensoria
Pblica, quando houver.
1o Define-se como internao psiquitrica compulsria aquela realizada sem o expresso
desejo do paciente, em qualquer tipo de servio de sade, sendo responsabilidade do mdico
autor da internao sua caracterizao enquanto tal.
2o Compete ao Defensor Pblico (ou outra autoridade judiciria designada) ouvir o paciente,
mdicos e equipe tcnica do servio, familiares e quem mais julgar conveniente e emitir
parecer em 24 horas, sobre a legalidade da internao.
3o A defensoria pblica (ou autoridade judiciria que a substitua) proceder a auditoria
peridica dos estabelecimentos psiquitricos, com o objetivo de identificar os casos de
seqestro ilegal e zelar pelos direitos do cidado internado.
Art. 4o Esta lei entra em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em
contrrio, especialmente aquelas constantes do Decreto-Lei n 24.559, de 3-7-1934.

JUSTIFICAO
O hospital psiquitrico especializado j demonstrou ser recurso inadequado para o
atendimento de pacientes com distrbios mentais. Seu componente gerador de doena
mostrou ser superior aos benefcios que possa trazer. Em todo mundo, a desospitalizao um
processo irreversvel, que vem demonstrando ser o manicmio plenamente substituvel por
servios alternativos mais humanos, menos estigmatizantes, menos violentos, mais
teraputicos. A experincia italiana, por exemplo, tem demonstrado a viabilidade e factibilidade
da extino dos manicmios, passados apenas dez anos de existncia da Lei Basaglia. A
inexistncia de limites legais para o poder de seqestro do dispositivo psiquitrico essencial
sobrevivncia do manicmio enquanto estrutura de coero.
No Brasil, os efeitos danosos da poltica de privatizao paroxstica da sade, nos anos
60 e 70, incidiram violentamente sobre a sade mental, criando um parque manicomial de
quase 100.000 leitos remunerados pelo setor pblico, alem de cerca de 20.000 leitos estatais.
A interrupo do crescimento desses leitos imperativa para o incio efetivo de uma nova
poltica, mais competente, eficaz, tica, de atendimento aos pacientes com distrbios mentais.
Apesar de todas as dificuldades estruturais e polticas, a rede psiquitrica pblica
demonstrou, a partir do incio dos anos 80, ser capaz de propor e sustentar novos modelos de
atendimento em sade mental, que levem em conta os direitos e a liberdade dos pacientes.
Todos os planos e polticas, entretanto, desde o paradigmtico Manual de Servio, do antigo
INPS, em 1973, de que foi co-autor o Prof. Luiz Cerqueira, pioneiro da luta antimanicomial, no
tm feito outra coisa seno disciplinar e controlar a irrefrevel e poderosa rede de
manicmios privados, impedindo de fato a formulao para a rede pblica, de planos
assistenciais mais modernos e eficientes.
Prope-se aqui o fim desse processo de expanso, que os mecanismos burocrticos e
regulamentos no lograram obter, e a construo gradual, racional, democrtica, cientifica, de
novas alternativas assistenciais. O esprito gradualista da lei previne qualquer fantasioso
colapso do atendimento loucura, e permite autoridade pblica, ouvida a sociedade,
construir racional e quotidianamente um novo dispositivo de ateno.
A problemtica da liberdade central para o atendimento em sade mental. Em vrios
pases (nos Estados Unidos exemplarmente), a instncia judiciria intervm sistematicamente,
cerceando o poder de seqestro de psiquiatra. No Brasil da cidadania menos que regulada, a
maioria absoluta das mais de 600.000 internaes anuais so annimas, silenciosas, noturnas,
violentas, na calada obedincia dos pacientes. A Defensoria Pblica, que vem sendo instalada
em todas as comarcas, dever assumir a responsabilidade de investigar sistematicamente a
legitimidade da internao-seqestro, e o respeito aos direitos do cidado internado.
A questo psiquitrica complexa, por suas interfaces com a Justia e o Direito, com a cultura,
com a filosofia, com a liberdade. Se considerarmos toda a complexidade do problema, esta uma lei
cautelosa, quase conservadora. O que ela pretende melhorar da nica forma possvel o
atendimento psiquitrico populao que depende do Estado para cuidar de sua sade, e proteger em
parte os direitos civis daqueles que, por serem loucos ou doentes mentais, no deixaram de ser cidados.
Sala das Sesses,

de setembro de 1989. Paulo Delgado, PT-MG

Publicado no Dirio do Congresso Nacional (Seo I), 29 de setembro de 1989, pp.10.696-97

Anexo III

PROJETO DE LEI DA CMARA N 8, DE 1991

(N 3.657B, de 1989, na Casa de Origem)
Dispe sobre a extino progressiva dos
manicmios e sua substituio por outros recursos
assistenciais e regulamenta a internao psiquitrica
compulsria
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
Art 1o Fica proibida, em todo territrio nacional, a construo de novos hospitais psiquitricos pblicos e
a contratao ou financiamento, pelo setor governamental, de novos leitos em hospital psiquitrico.
1 - Nas regies onde no houver estrutura ambulatorial adequada, a implantao do disposto no caput
deste artigo se far de maneira gradativa, sem colapso para o atendimento.
2 - Qualquer exceo, determinada por necessidade regional, dever ser objeto de lei estadual.
Art. 2o As administraes regionais de sade (secretarias estaduais, comisses regionais e locais,
secretarias municipais) estabelecero a planificao necessria para a instalao e funcionamento de
recursos no manicomiais de atendimento, como unidade psiquitrica em hospital geral, hospital dia,
hospital noite, centro de ateno, centros de convivncia, penses e outros, bem como para a progressiva
extino dos leitos de caracterstica manicomial.
1o As administraes regionais disporo do tempo de 1(um) ano, a contar da data da aprovao desta
lei, para apresentarem s comisses de sade de Poder Legislativo, em seu nvel, o planejamento e
cronograma de implantao dos novos recursos tcnicos de atendimento.
2o competncia das secretarias estaduais coordenarem o processo de substituio de leitos
psiquitricos manicomiais em seu nvel de atuao, e do Ministrio da Sade ao nvel federal.
3o As secretarias estaduais constituiro, em seu mbito, um Conselho Estadual de Reforma
Psiquitrica, no qual estejam representados, voluntariamente, os trabalhadores de sade mental, os
usurios e familiares, o poder publico, a ordem dos advogados e a comunidade cientfica, sendo sua
funo acompanhar a elaborao dos planos regionais e municipais de desospitalizao e aprov-los ao
cabo de sua finalizao.
Art. 3o A internao psiquitrica compulsria devera ser comunicada, pelo mdico que a procedeu, no
prazo de 24 (vinte e quatro) horas, autoridade judiciria local, preferentemente Defensoria Pblica,
quando houver.
1o Define-se como internao psiquitrica compulsria aquela realizada sem o expresso desejo do
paciente, em qualquer tipo de servio de sade, sendo responsabilidade do mdico autor da internao
sua caracterizao enquanto tal.
2o Compete ao Defensor Pblico (ou outra autoridade judiciria designada) ouvir o paciente, mdicos
e equipe tcnica do servio, familiares e quem mais julgar conveniente e emitir parecer em 24 (vinte e
quatro) horas, sobre a legalidade da internao.
3o A defensoria pblica (ou autoridade judiciria que a substitua) proceder a auditoria peridica dos
estabelecimentos psiquitricos, com o objetivo de identificar os casos de seqestro ilegal e zelar pelos
direitos do cidado internado.
Art. 4o Esta lei entra em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio,
especialmente aquelas constantes do Decreto-Lei n 24.559, de 3-7-1934.

Publicado no Dirio do Congresso Nacional (Seo II), 19 de fevereiro de 1991, pp.207-208

Anexo IV

EMENDA SUBSTITUTIVA AO PLC 08, DE 1991, que

Dispe sobre o devido processo legal das internaes

e
desinternaes hospitalares de natureza
psiquitrica e estabelece regras e procedimentos
gerais para a substituio gradual do sistema
hospitalocntrico de ateno aos doentes mentais
por um sistema de recursos integrados alternativos.

(Senador Jos Paulo Bisol)

Art. 1. - Com fundamento em doena ou distrbio mental ningum sofrer limitao
em sua condio de cidado e sujeito de direitos, internaes de qualquer natureza ou outras
formas de privao de liberdade sem o devido processo legal, nos termos do artigo 5,
inciso LIV, da Constituio Federal.
Art. 2. - A internao voluntria de maiores de idade em hospitais psiquitricos e
estabelecimentos similares exigir laudo mdico especializado que fundamente o
procedimento e assegure a capacidade do internando para formar e manifestar vontade e
para compreender a natureza de sua deciso.
Pargrafo nico - Fora das hipteses do artigo 4. desta lei, fica proibida a utilizao
de leitos contratados ou administrados pela administrao publica nas internaes voluntrias,
aspecto sob o qual ela em nada se diferencia das demais.
Art. 3. - As demais internaes exigiro laudo de mdico especializado pertencente
ao quadro de funcionrios do estabelecimento, devendo o texto descrever a doena ou
distrbio mental, seus sintomas, caracteres e efeitos, definindo e demonstrando a necessidade
do procedimento de conformidade com o disposto no artigo 4. desta lei.
Pargrafo nico - A internao em leito pertencente a Administrao Publica ou por
ela contratado ou financiado exigir, tambm, guia de encaminhamento emitida por mdico
dos servios pblicos.
Art. 4. - A internao ser necessria:
I - quando pela natureza da doena ou do surto por ela provocado no se conheam
outras alternativas de igual ou superior eficcia para o tratamento;
II - quando pela natureza dos sintomas ou efeitos comportamentais da doena ou do
surto por ela provocado, as outras alternativas de tratamento colocariam em risco
valores fundamentais da existncia, integridade ou dignidade do paciente ou de terceiros;
III quando a concreta infraestrutura de assistncia e tratamento psiquitrico no
oferecer recurso de superior ou igual eficcia, hiptese em que o procedimento adotado se
afeioara, no possvel, ao que deveria ser.
Art. 5. - Os documentos referidos pelos artigos 2. e 3., ou cpias autnticas
autenticadas deles, sero remetidas pelo estabelecimento que realizar a internao
Representante local do Ministrio Pblico, dentro do prazo de vinte e quatro (24) horas.

ou
ao

Pargrafo
nico - O descumprimento do disposto neste artigo sujeitar
os
responsveis a interpelao do Representante local do Ministrio Pblico e, se for o caso,
a instaurao do processo previsto pelo artigo 7. desta lei.
Art. 6. - A divulgao ou revelao, sem justa causa, dos documentos mencionados
pelos artigos 2., 3. e 5. e do expediente referido pelo pargrafo nico do artigo 7. desta lei
sujeita o responsvel s sanes previstas pelo cdigo Penal para a violao de segredo.

Art. 7.- Em qualquer caso, o Ministrio Pblico poder requisitar complementos e

informaes do autor do laudo e da direo do estabelecimento, ouvir o paciente, seus
familiares e quem mais julgar conveniente, inclusive outros especialistas, autorizados a
examinar o internado para o efeito de oferecerem parecer escrito.
Pargrafo nico - A documentao e, se for o caso, o expediente que resultar dessas
providncias sero arquivados para os fins do artigo 12 desta lei se no for o caso de
provocao judicial para efeitos de desinternao, aprofundamento da investigao ou
apurao de responsabilidades penais e civis, processos que tramitaro em segredo de justia.
Art. 8 - A desinternao ser devida:
I - quando cessar o surto ou a doena ceder ao tratamento, sobrevindo recuperao
suficiente para determinar a imediata reintegrao do paciente na coexistncia social;
II - quando, nas hipteses do inciso I do artigo 4. desta lei, sobrevierem conhecimentos
e tcnicas em favor de outras alternativas superiores de tratamento e for possvel a elas
recorrer;
III - quando, nas hipteses do inciso II do mesmo artigo os sintomas ou efeitos
comportamentais da doena ou do surto por ela provocados passarem a recomendar outras
alternativas de tratamento sem risco para os valores fundamentais da existncia, integridade
ou dignidade do paciente ou de terceiros.
IV - quando, nas hipteses do inciso III do mesmo artigo sobrevierem
infraestruturais que ofeream ao paciente recursos de igual ou superior eficcia.

condies

Art. 9. - Para realizar a desinternao o mdico responsvel entregar ao

estabelecimento o documento de alta, que ser fundamentado a luz do artigo 8. desta lei.
Pargrafo nico - Realizada a desinternao, a direo do estabelecimento, em vinte e
quatro (24) horas, encaminhar o documento, ou cpia autntica ou autenticada dele, ao
Representante local do Ministrio Pblico que poder agir de acordo com o artigo 7. desta lei.
Art. 10 - O Ministrio Pblico, os Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais de Sade
bem como as instncias de fiscalizao, controle e execuo do Sistema nico de Sade
devero zelar solidariamente pela reinsero social dos desinternandos tomando as
providncias cabveis nas hipteses de abandono, isolamento ou marginalizao do doente
mental.
Art. 11. - Dentro do prazo de noventa (90) dias, a contar da promulgao desta lei, os
estabelecimentos
que
mantm
doentes
mentais internados
encaminharo
ao
Representante local do Ministrio Pblico, em relao a cada um deles, a documentao
prevista por seus dispositivos, conforme se trate de internao voluntria ou no.
l - Se no prazo deste artigo ocorrer desinternao a documentao poder
circunscrever-se ao que a ela diz respeito, nos termos do artigo 9. desta lei.
2. - O Ministrio Pblico, nos casos previstos por este artigo, poder agir de
conformidade com o disposto no artigo 7. desta lei.
Art. 12. - O Ministrio Pblico instalar e manter, a nvel estadual, servio especial de
conhecimento, documentao e controle das internaes e desinternaes de natureza
psiquitrica, para o que contar com a cooperao dos Conselhos Nacional, Estaduais e
Municipais de Sade e das instncias de fiscalizao, controle e execuo do Sistema.
nico de Sade.
Art. 13 - Compete s instncias de fiscalizao, controle e execuo do Sistema nico
de Sade para este efeito designadas proceder a auditoria peridica dos estabelecimentos
psiquitricos, encaminhando ao Ministrio Pblico relatrio e parecer sobre as irregularidades

apuradas.
Art. 14 - A Reforma Psiquitrica consistir na gradativa substituio do sistema
hospitalocntrico de ateno ao doente mental por uma rede integrada de servios
assistenciais diversificados, tais como ambulatrios, unidades de emergncia psiquitrica
em hospitais gerais, unidades de internao psiquitrica em hospitais gerais, hospitais-dia,
hospitais-noite, centros de convivncia, centros comunitrios, centros de ateno intensiva,
centros de ateno integral, lares abrigados, penses protegidas, cooperativas, oficinas de
atividades construtivas e similares.
Art.15 - Ficam proibidas a construo de novos hospitais psiquitricos pblicos e a
criao de novos leitos nos existentes.
Pargrafo nico - Esta proibio no abrange os estabelecimentos destinados ao
cumprimento de decises judiciais que determinam a internao de doentes mentais com
fundamento na lei penal.
Art.16 - Fica proibida a contratao ou financiamento, pela administrao pblica, de
novos leitos em hospitais psiquitricos, ressalvado o disposto no artigo 4. desta lei.
l. - Os contratos e financiamentos existentes no sero renovados ou sero extintos
na medida em que a implantao do novo modelo de atendimento psiquitrico torn-los
desnecessrios ou substituiveis.
2. - Os contratos ou financiamentos de leitos que remanescerem como necessrios
somente sero renovados enquanto no forem substitudos por recursos alternativos de igual
ou superior eficcia e se o padro de qualidade dos servios hospitalares corresponder
s exigncias mnimas A aos parmetros que o Ministrio da Sade e as Secretarias
Estaduais de Sade daro a conhecer, no prazo de noventa (90) dias a contar da
publicao desta lei, por meio de circular publicada no respectivo Dirio Oficial e remetida a
todos os hospitais psiquitricos e a todos os hospitais gerais que tiverem unidades
psiquitricas.
Art. 17 - Ao iniciar-se o segundo semestre de 1996 o Conselho Nacional de Sade
encaminhar relatrio da reforma psiquitrica aos Presidentes do Senado e da Cmara, s
suas comisses de Sade ou Assuntos Sociais e aos lideres dos partidos representados no
Congresso, devendo constar do texto a avaliao do que at ento se tenha feito em nome
dela e do que ainda estiver por fazer para lhe dar o acabamento definitivo, bem como a
descrio dos avanos quantitativos e qualitativos dos servios de ateno aos doentes
mentais, de modo a concluir com parecer sobre a atualizao legislativa da matria,
especialmente em relao a convenincia de manter, ampliar, reduzir, suprimir, substituir ou
alterar os mandamentos proibitivos desta lei.
Art. 18 - A Reforma Psiquitrica, na sua operacionalidade tcnico-administrativa,
abranger
necessariamente os nveis federal, estadual e municipal, atendidas as
peculiaridades regionais e locais e respeitadas as definies constitucionais e legais de
competncia, bem como o carter necessariamente articulado e integrado do Servio nico
de Sade.
Pargrafo l. - As Secretarias de Sade providenciaro comisses estaduais e
municipais de Reforma Psiquitrica, subordinadas aos Conselhos de Sade e constitudas por
trabalhadores de sade mental, autoridades sanitrias, usurios dos servios, seus
familiares e representantes da Ordem dos Advogados e da comunidade cientfica para a
elaborao, acompanhamento e implantao do estabelecido neste artigo.
2. - As Secretarias de Sade e as comisses de Reforma Psiquitrica disporo de um
(1) ano, a contar da promulgao desta lei, para apresentar aos Conselhos de Sade e s
Comisses de Oramento do Poder Legislativo, em seus nveis, o planejamento e o
cronograma de implantao dos novos recursos tcnicos de atendimento.

 3. - As Secretarias Municipais de Sade tambm providenciaro a formao de

conselhos comunitrios de ateno aos doentes mentais, competindo-lhes cooperar com o
Ministrio Pblico, bem como assistir, auxiliar e orientar as famlias dos doentes mentais,
inclusive para o efeito de prepar-las para o retorno dos que foram internados.
Art. 19 - Esta lei entra em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies
em contrrio, especialmente aquelas constantes do Decreto-Lei no. 24.559, de 3-7-1934.

Relator Senador Jos Paulo Bisol

Pauta da 13 reunio da Comisso de Assuntos Sociais do Senado Federal, a realizar-se em

20/11/1991. Senado Federal, Secretaria Legislativa, Subsecretaria de Comisses, Comisso de
Assuntos Sociais. pp. 151-158.

Anexo V

Emendas apresentadas CAS Senador Lcio Alcntara

EMENDA N1 -CAS
D-se a seguinte redao ementa:
"Dispe sobre a substituio progressiva dos manicmios por outros
recursos assistenciais e regulamenta a internao psiquitrica
compulsria."

EMENDA N2-CAS
D-se a seguinte redao ao artigo 2:
Art 2 O Poder Pblico estabelecer o planejamento necessrio para a instalao e
funcionamento de servios no-manicomiais de atendimento, como unidade psiquitrica em
hospital geral, hospital-dia, hospital-noite, centro de ateno, centros de convivncia, penses
e outros, bem como para a progressiva substituio dos leitos de caracterstica manicomial.
1. Os rgos de gesto nacional, estadual e municipal do Sistema nico de Sade
disporo do prazo de um ano, contado da data da publicao desta Lei, para apresentarem ao
Poder Legislativo, em seu nvel, planejamento e cronograma de implantao dos novos
servios.
2. O Poder Pblico, no mbito federal, estadual e municipal, coordenar o processo de
substituio de leitos psiquitricos manicomiais em seu nvel de atuao.
3. O Poder Pblico constituir, no prazo de um ano, contado da data de publicao
desta Lei, conselhos de reforma psiquitrica, dos quais faam parte representantes do
Governo, dos trabalhadores de sade mental, dos usurios e familiares, da Ordem dos
Advogados do Brasil, dos prestadores de servios privados e da comunidade cientfica, sendo
sua funo acompanhar a elaborao dos planos de desospitalizao e aprov-los ao cabo de
sua finalizao.
4. O Poder Pblico dever prever, em seu oramento anual, pelos cinco anos seguintes
ao de publicao desta Lei, recursos suficientes para financiar o processo de substituio de
leitos psiquitricos manicomiais, em seus respectivos nveis de atuao, no podendo, de
qualquer forma, reduzir, neste perodo, em valores monetrios corrigidos, o dispendido com
assistncia psiquitrica no ano de publicao desta Lei.
5. Os pacientes h longo tempo hospitalizados ou para os quais se caracterize situao
de grave dependncia institucional, decorrente de seu quadro clnico ou da ausncia de
suporte social, sero objeto de poltica especfica de alta planejada e reabilitao psicossocial,
sob responsabilidade e superviso da autoridade sanitria municipal, e permanecero,
enquanto necessrio, sob responsabilidade mdico-social do servio psiquitrico no qual se
encontrem internados.

EMENDA N3 - CAS
D-se a seguinte redao ao art 3:
"Art. 3. A internao psiquitrica compulsria dever ser comunicada pelo mdico que a
procedeu, no prazo de quarenta e oito horas, ao Ministrio Pblico.
1. Define-se como internao psiquitrica compulsria aquela realizada sem o expresso
desejo do paciente, em qualquer tipo de servio da sade, sendo responsabilidade do mdico
autor da internao sua caracterizao como tal.
2. Compete ao Ministrio Pblico ouvir o paciente, mdicos e equipe tcnica do servio,
familiares e quem mais julgar conveniente e se manifestar, no prazo de setenta e duas horas,
contado da comunicao da internao, sobre a legalidade da internao.
3. O Ministrio Pblico proceder avaliao peridica nos estabelecimentos
psiquitricos com o objetivo de identificar os casos de seqestro e zelar pelos direitos do
cidado internado.

EMENDA N4 - CAS
Acrescentem-se os seguintes artigos 4 e 5,, renumerando-se os demais:'
Art. 4. Tero prioridade na contratao ou financiamento, pelo setor governamental, de
servios de sade mental no-manicomiais, os prestadores desses servios que procederem.
substituio dos seus atuais leitos manicomiais por leitos psiquitricos em hospitais-gerais ou
em hospitais-dia e hospitais-noite ou por centros de ateno, centros de convivncia, penses
e outros Servios normalizados pelo Poder Executivo, ressalvado o disposto nos artigos 20 a
26 da Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990.
Art. 5. O Congresso Nacional realizar a reviso desta Lei aps cinco anos, contados da
data de sua publicao."

Emendas integrantes do Voto em separado do Senador Lcio Alcntara ao PLC 8/91

Publicado no Dirio do Senado Federal, 13 de dezembro de 1995, pp.5517-5518.

Anexo VI

EMENDA N4 CAS
Substitutivo
AO PROJETO DE LEI DA CMARA N 8, DE 1991
Dispe sobre proteo e os direitos das
pessoas portadoras de transtornos mentais,
estrutura
e
aperfeioa
a
assistncia
psiquitrica e seus servios, desativa as
Instituies de modelo asilar, regulamenta a
hospitalizao voluntria, involuntria e
compulsria, e d outras providncias.

(Senador Lucdio Portella)

O Congresso Nacional decreta:
Art 1. Os direitos e proteo das pessoas acometidas de distrbio mental,
mencionados no art 2, pargrafo nico, so assegurados sem qualquer forma de
discriminao quanto raa, cor, sexo, orientao sexual, religio, opo poltica,
nacionalidade, idade, famlia, recursos econmicos e ao grau de gravidade ou tempo de
evoluo de seu distrbio, ou qualquer outra.
Art 2. Nos atendimentos em estabelecimentos de sade mental, de qualquer natureza,
a pessoa ser formalmente cientificada dos direitos enumerados no pargrafo nico deste
artigo.
Pargrafo nico. So direitos das pessoas portadoras de distrbio mental:
a) ter acesso ao melhor tratamento do sistema de sade, consentneo s suas
necessidades;
b) ser tratada com humanidade e respeito e no interesse exclusivo de beneficiar sua
sade, visando alcanar sua recuperao pela insero na famlia, no trabalho e na
comunidade;
c) ser protegida contra qualquer forma de abuso ou explorao;
d) ter garantia de sigilo nas informaes prestadas;
e) ter direito presena mdica, em qualquer tempo, para esclarecer a necessidade ou
no de sua hospitalizao involuntria;
f) ter livre acesso aos meios de comunicao disponveis;
9) receber o maior nmero de informaes a respeito de sua doena e de seu
tratamento;
h) ser tratada em ambiente teraputico pelos meios menos invasivos possveis;
i) ser tratada, preferencialmente, em estabelecimento de sade mental da sua
comunidade.
Art. 3. A assistncia aos portadores de transtorno mental de responsabilidade do
Estado, com a devida participao da sociedade e da famlia, e ser prestada em
estabelecimento de sade mental.
1
Entende-se por estabelecimento de sade mental qualquer instituio ou
unidade que tenha como funo principal oferecer assistncia aos portadores de transtornos
mentais.

 2
So os seguintes os estabelecimentos de sade mental:
a) ambulatrio psiquitrico;
b) pronto-socorro psiquitrico;
c) emergncia psiquItrica no pronto-socorro geral;
d) enfermaria psiquitrica no hospital geral;
e) hospital psiquitrico;
f) hospital-dia;
g) hospital-noite;
h) centro de convivncia;
i) penso protegida;
j) hospital judicirio de custdia e tratamento mental;
k) outros estabelecimentos que venham a ser regulamentados pelo Poder Pblico.
3. A assistncia aos portadores de transtorno mental ser realizada,
preferencialmente, conservando a pessoa no seu meio e nas suas atividades habituais e visar
sempre a sua reabilitao e reinsero social.
4. A assistncia as pessoas acometidas de transtorno mental ser prestada da
maneira menos restritiva e coercitiva possvel, atravs da integrao efetiva entre os diversos
estabelecimentos de sade mental.
Art. 4. A hospitalizao, em qualquer de suas modalidades, s ser indicada quando
os recursos extra-hospitalares se mostrarem insuficientes.
1. O tratamento visar, como finalidade permanente, a reinsero social do paciente
em seu meio;
2. O tratamento em regime de hospitalizao ser estruturado de forma a oferecer
assistncia integral ao doente mental, incluindo servios mdicos, de assistncia social,
psicolgicos, ocupacionais, de lazer, e outros.
3. Fica vedada a internao de pacientes portadores de transtornos mentais em
instituies com caractersticas asilares, ou seja, aquelas desprovidas dos recursos
mencionados no pargrafo anterior e que no assegurem aos pacientes os direitos
enumerados no Pargrafo nico do art. 2
Art 5. A hospitalizao psiquitrica somente ser realizada mediante laudo mdico
circunstanciado que caracterize os seus motivos.
Pargrafo nico. Existem 3 tipos de hospitalizao psiquitrica:
a) hospitalizao voluntria: aquela que se d com o consentimento do usurio;
b) hospitalizao involuntria: aquela que se d sem o consentimento do usurio e a
pedido de um terceiro;
c) hospitalizao compulsria: aquela determinada pela justia.
Art 6. A pessoa que solicita voluntariamente sua hospitalizao, ou que a consente,
deve assinar, no momento da admisso, uma declarao de que optou por esse regime de
tratamento.
Pargrafo nico. O trmino da hospitalizao voluntria dar-se- por solicitao escrita
do paciente ou por determinao do mdico assistente
Art 7. A hospitalizao involuntria somente ser autorizada por mdico, devidamente
registrado no Conselho Regional de Medicina do Estado onde se localize o hospital, em
obedincia s seguintes condies:
a) se o estado mental do doente constituir risco iminente para si ou para outrem;

b) se a no-internao levar ao agravamento do transtorno ou impedir o paciente de

receber o tratamento adequado;
c) se houver autorizao expressa de familiar maior ou de representante legal do
paciente.
Art 8. A hospitalizao involuntria ter a validade de sete (7) dias e sua prolongao
somente se dar mediante aprovao da Comisso Revisora de Hospitalizao Involuntria.
1. A Comisso Revisora de Hospitalizao Involuntria ser constituda por dois
membros da Comisso de tica Mdica do estabelecimento, devidamente registrada no
Conselho Regional de Medicina, e um mdico representante do Conselho de Sade Municipal.
2. O Ministrio Pblico, ex ofcio,atendendo denncia, ou por solicitao de
representante legal do paciente, poder designar junta mdica a fim de determinar o
prosseguimento ou a cessao da hospitalizao involuntria.
3. O trmino da hospitalizao dar-se- por solicitao escrita do familiar ou
responsvel legal ou quando estabelecida pelo especialista responsvel pelo tratamento.
Art 9. A hospitalizao compulsria determinada, de acordo com a legislao
vigente, pelo Juiz competente que levar em conta as condies de segurana do
estabelecimento, quanto salvaguarda do paciente, dos demais internados e funcionrios.
Art 10. Evaso, transferncia, acidente, intercorrncia clnica grave e falecimento sero
comunicados pela direo do estabelecimento mental aos familiares, ou ao representante.
Legal do paciente, no prazo mximo de 24 horas da data da ocorrncia.
Art 11 . Pesquisas cientficas para fins diagnsticos ou teraputicos no podero ser
realizadas sem o consentimento expresso do paciente, ou de seu representante legal, e sem a
devida comunicao ao Conselho Regional de Medicina.
Art 12. 0 Poder Executivo, na regulamentao desta lei, determinar a composio de
uma Comisso Nacional permanente, plurirepresentativa e paritria de Sade Mental, que
fiscalizar e estabelecer diretrizes para a implementao de poltica nacional de Sade
Mental, de acordo com esta lei.
Art 13. Esta lei entrar em vigor na data da sua publicao.
Art 14. Revogam-se as disposies em contrrio.

Dirio do Senado Federal, 13 de dezembro de 1995, pp.5511-12

Anexo VII

EMENDA N 9-PLEN (SUBSTITUTIVO)

[Autoria do Senador Sebastio Rocha]
Dispe sobre a proteo e os
direitos das pessoas portadoras de
transtornos psquicos e redireciona
o modelo assistencial em Sade
mental.
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1. Os direitos e a proteo das pessoas acometidas de transtorno psquico,
mencionados no artigo 2, pargrafo nico, so assegurados sem qualquer forma de
discriminao quanto raa, cor, sexo, orientao sexual, religio, opo poltica,
nacionalidade, idade, famlia, recursos econmicos e ao grau de gravidade ou tempo de
evoluo de seu transtorno, ou qualquer outra.
Art. 2. Nos atendimentos em sade mental, de qualquer natureza, a pessoa ser
formalmente cientificada dos direitos enumerados no pargrafo nico deste artigo.
Pargrafo nico. So direitos das pessoas portadoras de transtorno psquico:
a) Ter acesso ao melhor tratamento do sistema de sade, consentneo s suas
necessidades;
b) Ser tratada com humanidade e respeito e no interesse exclusivo de beneficiar sua
sade, visando alcanar sua recuperao pela insero na famlia, no trabalho e na
comunidade;
c) Ser protegida contra qualquer forma de abuso e explorao;
d) Ter garantia de sigilo nas informaes prestadas;
e) Ter direito presena mdica, em qualquer tempo, para esclarecer a necessidade ou
no de sua hospitalizao involuntria;
f) Ter livre acesso aos meios de comunicao disponveis;
g) Receber o maior nmero de informaes a respeito de sua doena e de seu
tratamento;
h) Ser tratada em ambiente teraputico pelos meios menos invasivos possveis;
i) Ser tratada, preferencialmente, em estabelecimentos de sade mental da sua
comunidade;
Art. 3. responsabilidade do Estado o desenvolvimento da poltica de sade mental,
com aes de promoo da sade e assistncia aos portadores de transtornos psquicos com a
devida participao da sociedade e da famlia, a qual ser prestada em estabelecimento de
sade mental, assim entendido como qualquer instituio ou unidade que oferea assistncia
em sade aos portadores de transtornos psquicos.
Art. 4. O Poder Pblico destinar recursos oramentrios para a construo e
manuteno de uma rede de servios de sade mental diversificada e qualificada, sendo que a
construo de novos hospitais psiquitricos pblicos e a contratao ou financiamento, pelo
Poder Pblico, de novos leitos em hospitais psiquitricos somente ser permitida nas regies
onde no exista estrutura assistencial adequada, desde que aprovada pelas Comisses Intergestoras e de controle social dos trs nveis de gesto do SUS.

Art. 5. A internao, em qualquer de suas modalidades, s ser indicada quando os

recursos extra-hospitalares se mostrarem insuficientes.
1. O tratamento visar, como finalidade permanente, a reinsero social do paciente
em seu meio;
2. O tratamento em regime de internao ser estruturado de forma a oferecer
assistncia integral a pessoa portadora de transtornos psquicos, incluindo servios mdicos,
de assistncia social, psicolgicos, ocupacionais, de lazer, e outros.
3. Fica vedada a internao de pacientes portadores de transtornos mentais em
instituies com caractersticas asilares, ou seja, aquelas desprovidas dos recursos
mencionados no pargrafo anterior e que no assegurem aos pacientes os direitos
enumerados no pargrafo nico do art. 2.
4. O paciente h longo tempo hospitalizado ou para o qual se caracterize situao de
grave dependncia institucional, decorrente de seu quadro clnico ou de ausncia de suporte
social, ser objeto de poltica especfica de alta planejada e reabilitao psicossocial, sob
responsabilidade e superviso da autoridade sanitria competente, e do Ministrio Pblico, ex
officio, ou quando provocado, devendo permanecer enquanto necessrio, sob responsabilidade
mdico-social do servio psiquitrico no qual se encontre internado, de onde s poder receber
alta se forem respeitadas as seguintes condies:
I - sua sada no lhe venha acarretar interrupo do tratamento necessrio e
agravamento dos sintomas;
II - sua sada no o leve ao abandono material ou afetivo;
III - sua sada no o entregue, direta ou indiretamente, explorao interesseira de
terceiros;
IV - sua sada obedea legislao vigente relacionada a cada caso.
V - Sua reabilitao psicossocial seja assistida por equipe multi profissional.
Art. 6. A internao psiquitrica somente ser realizada mediante laudo mdico
circunstanciado que caracterize os seus motivos..
Pargrafo nico. So considerados os seguintes tipos de internao psiquitrica:
a) Internao voluntria: aquela que se d com o consentimento do usurio;
b) Internao involuntria: aquela que se d sem o consentimento do usurio e a pedido
de terceiro; e
c) Internao compulsria: aquela determinada pela Justia.
Art. 7. A pessoa que solicita voluntariamente sua internao, ou que a consente, deve
assinar, no momento da admisso, uma declarao de que optou por esse regime de
tratamento.
Pargrafo nico. O trmino da internao voluntria dar-se- por solicitao escrita do
paciente ou por determinao do mdico assistente.
Art. 8. A internao voluntria ou involuntria somente ser autorizada por mdico
devidamente registrado no CRM do Estado onde se localize o estabelecimento.
Art. 9. A internao psiquitrica involuntria dever ser comunicada pelo mdico que a
procedeu, no prazo de 72 horas, ao Ministrio Pblico.

 1 O Ministrio Pblico, ex officio, atendendo denncia, ou por solicitao familiar ou

do representante legal do paciente, poder designar equipe revisora multiprofissional de sade
mental, da qual necessariamente dever fazer parte um profissional mdico, preferencialmente
psiquiatra, a fim de determinar o prosseguimento ou a cessao daquela internao
involuntria.
2 O trmino da internao involuntria dar-se- por solicitao escrita do familiar, ou
responsvel legal, ou quando estabelecido pelo especialista responsvel pelo tratamento.
Art. 10. A internao compulsria determinada, de acordo com a legislao vigente, pelo
Juiz competente, que levar em conta as condies de segurana do estabelecimento,
quanto salvaguarda do paciente, dos demais internados e funcionrios.
Art. 11. Evaso, transferncia, acidente, intercorrncia clnica grave e falecimento sero
comunicados pela direo do estabelecimento de sade mental aos familiares, ou ao
representante legal do paciente, bem como autoridade sanitria responsvel, no prazo
mximo de 24 horas da data da ocorrncia.
Art. 12. Pesquisas cientficas para fins diagnsticos ou teraputicos no podero ser
realizadas sem o consentimento expresso do paciente, ou de seu representante legal, e sem
a devida comunicao ao Conselho Regional de Medicina.
Art. 13. O Conselho Nacional de Sade, no mbito de sua ateno, criar Comisso Nacional
para acompanhar a implementao desta lei.
Art. 14. Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao revogando-se as disposies em
contrrio.

Integrante do Parecer n688, de autoria do Senador Sebastio Rocha

Dirio do Senado Federal, 15 de dezembro de 1998, pp.18895-96

Anexo VIII

REDAO FINAL DO SUBSTITUTIVO DO SENADO AO PROJETO DE LEI DA

CMARA N 8, DE 1991 (N3.657, NA Casa de Origem)
Dispe sobre a proteo e os direitos das
pessoas
portadoras
de
transtornos
psquicos e redireciona o modelo
assistencial em Sade mental.

O Congresso Nacional decreta:

Art. 1 Os direitos e a proteo das pessoas acometidas de transtorno psquico, de que trata
esta lei, so assegurados sem qualquer forma de discriminao quanto raa, cor, sexo,
orientao sexual, religio, opo poltica, nacionalidade, famlia, recursos econmicos e ao
grau de gravidade ou tempo de evoluo de seu transtorno, ou qualquer outra.
Art. 2 Nos atendimentos em sade mental, de qualquer natureza, a pessoa e seus
familiares, ou responsveis, sero formalmente cientificados dos direitos enumerados no
pargrafo nico deste artigo.
Pargrafo nico. So direitos das pessoas portadoras de transtorno psquico:
a) Ter acesso ao melhor tratamento do sistema de sade, consentneo s suas
necessidades;
b) Ser tratada com humanidade e respeito e no interesse exclusivo de beneficiar sua sade,
visando alcanar sua recuperao pela insero na famlia, no trabalho e na comunidade;
c) Ser protegida contra qualquer forma de abuso e explorao;
d) Ter garantia de sigilo nas informaes prestadas;
e) Ter direito presena mdica, em qualquer tempo, para esclarecer a necessidade ou no
de sua hospitalizao involuntria;
f) Ter livre acesso aos meios de comunicao disponveis;
g) Receber o maior nmero de informaes a respeito de sua doena e de seu tratamento;
h) Ser tratada em ambiente teraputico pelos meios menos invasivos possveis;
i) Ser tratada, preferencialmente, em servios comunitrios de sade mental;
Art. 3. responsabilidade do Estado o desenvolvimento da poltica de sade mental, a
assistncia e a promoo de aes de sade aos portadores de transtornos psquicos com a
devida participao da sociedade e da famlia, a qual ser prestada em estabelecimento de
sade mental, assim entendidas as instituies ou unidade que oferea assistncia em sade
aos portadores de transtorno psquicos.
Art. 4. O Poder Pblico destinar recursos oramentrios para a construo e manuteno
de uma rede de servios de sade mental diversificada e qualificada, sendo que a construo
de novos hospitais psiquitricos pblicos e a contratao ou financiamento, pelo Poder Pblico,
de novos leitos em hospitais psiquitricos somente ser permitida nas regies onde no exista
estrutura assistencial adequada, desde que aprovada pelas Comisses Inter-gestoras e de
controle social dos trs nveis de gesto do SUS.
Art. 5. A internao, em qualquer de suas modalidades, s ser indicada quando os
recursos extra-hospitalares se mostrarem insuficientes.

 1. O tratamento visar, como finalidade permanente, a reinsero social do paciente em

seu meio;
2. O tratamento em regime de internao ser estruturado de forma a oferecer assistncia
integral a pessoa portadora de transtornos psquicos, incluindo servios mdicos, de
assistncia social, psicolgico, ocupacionais, de lazer, e outros.
3. Fica vedada a internao de pacientes portadores de transtornos psquicos em
instituies com caractersticas asilares, ou seja, aquelas desprovidas dos recursos
mencionados no pargrafo anterior e que no assegurem aos pacientes os direitos
enumerados no pargrafo nico do art. 2.
Art. 6. O paciente h longo tempo hospitalizado ou para o qual se caracterize situao de
grave dependncia institucional, decorrente de seu quadro clnico ou de ausncia de suporte
social, ser objeto de poltica especfica de alta planejada e reabilitao psicossocial assistida,
sob responsabilidade da autoridade sanitria competente e superviso de instncia a ser
definida pelo Poder Executivo, assegurada a continuidade do tratamento quando necessrio.
Art. 7 A internao psiquitrica somente ser realizada mediante laudo mdico
circunstanciado que caracterize os seus motivos.
Pargrafo nico. So considerados os seguintes tipos de internao psiquitrica:
a) Internao voluntria: aquela que se d com o consentimento do usurio;
b) Internao involuntria: aquela que se d sem o consentimento do usurio e a pedido de
terceiro; e
c) Internao compulsria; aquela determinada pela Justia.
Art. 8 A pessoa que solicita voluntariamente sua internao, ou que a consente, deve
assinar, no momento da admisso, uma declarao de que optou por esse regime de
tratamento. Pargrafo nico - O trmino da internao voluntria dar-se- por solicitao escrita do
paciente ou por determinao do mdico assistente.
Art. 9 A internao voluntria ou involuntria somente ser autorizada por mdico
devidamente registrado no CRM do estado onde se localize o estabelecimento.
Art. 10 A internao psiquitrica involuntria dever no prazo de 72 horas ser comunicada
ao Ministrio Pblico Estadual pelo responsvel tcnico do estabelecimento no qual tenha
ocorrido, devendo esse mesmo procedimento ser adotado quando da respectiva alta.
1 O Ministrio Pblico, ex-officio, atendendo denncia, ou por solicitao familiar ou do
representante legal do paciente, poder designar equipe revisora multiprofissional de sade
mental, da qual necessariamente dever fazer parte um profissional mdico, preferencialmente
psiquiatra, a fim de determinar o prosseguimento ou a cessao daquela internao
involuntria.
2 O trmino da internao involuntria dar-se- por solicitao escrita do familiar, ou
responsvel legal, ou quando estabelecido pelo especialista responsvel pelo tratamento.
Art. 11. A internao compulsria determinada, de acordo com a legislao vigente, pelo
juiz competente, que levar em conta as condies de segurana do estabelecimento, quanto
salvaguarda do paciente, dos demais internados e funcionrios.
Art. 12. Evaso, transferncia, acidente, intercorrncia clnica grave e falecimento sero
comunicados pela direo do estabelecimento de sade mental aos familiares, ou ao
representante legal do paciente, bem como autoridade sanitria responsvel, no prazo

mximo de 24 horas da data da ocorrncia.

Art. 13. Pesquisas cientficas para fins diagnsticos ou teraputicos no podero ser
realizadas sem o consentimento expresso do paciente, ou de seu representante legal, e sem a
devida comunicao aos Conselhos profissionais competentes e ao Conselho Nacional de
Sade.
Art. 14. O Conselho Nacional de Sade, no mbito de sua ateno, criar Comisso Nacional
para acompanhar a implementao desta lei
Art. 15. Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao.

Publicado no Dirio do Senado Federal, 22 de janeiro de 1999, pp. 1968-69

Anexo IX

REDAO FINAL
PROJETO DE LEI N 3.657-D, DE 1989
Dispe sobre a proteo e os
direitos
das
pessoas
portadoras de transtornos
mentais e redireciona o
modelo
assistencial
em
sade mental.
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
Art. 1 Os direitos e a proteo das pessoas acometidas de transtorno
mental, de que trata esta Lei, so assegurados sem qualquer forma de
discriminao quanto raa, cor, sexo, orientao sexual, religio, opo
poltica, nacionalidade, idade, famlia, recursos econmicos e ao grau de
gravidade ou tempo de evoluo de seu transtorno, ou qualquer outra.
Art. 2 Nos atendimentos em sade mental, de qualquer natureza, a pessoa
e seus familiares ou responsveis sero formalmente cientificados dos direitos
enumerados no pargrafo nico deste artigo.
Pargrafo nico. So direitos da pessoa portadora de transtorno mental:
I -ter acesso ao melhor tratamento do sistema de sade, consentneo s
suas necessidades;
II -ser tratada com humanidade e respeito e no interesse exclusivo de
beneficiar sua sade, visando alcanar sua recuperao pela insero na
famlia, no trabalho e na comunidade;
III -ser protegida contra qualquer forma de abuso e explorao;
IV -ter garantia de sigilo nas informaes prestadas;
V -ter direito presena mdica, em qualquer tempo, para esclarecer a
necessidade ou no de sua hospitalizao involuntria;
VI -ter livre acesso aos meios de comunicao disponveis;
VII -receber o maior nmero de informaes a respeito de sua doena e de
seu tratamento;
VIII possveis;

ser tratada em ambiente teraputico pelos meios menos invasivos

IX -ser tratada, preferencialmente, em servios comunitrios de sade

mental.

Art. 3 responsabilidade do Estado o desenvolvimento da poltica de sade

mental, a assistncia e a promoo de aes de sade aos portadores de
transtornos mentais, com a devida participao da sociedade e da famlia, a
qual ser prestada em estabelecimento de sade mental, assim entendidas as
instituies ou unidades que ofeream assistncia em sade aos portadores de
transtornos mentais.
Art. 4 A internao, em qualquer de suas modalidades, s ser indicada
quando os recursos extra-hospitalares se mostrarem insuficientes.
1. O tratamento visar, como finalidade permanente, a reinsero social
do paciente em seu meio.
2. O tratamento em regime de internao ser estruturado de forma a
oferecer assistncia integral pessoa portadora de transtornos mentais,
incluindo servios mdicos, de assistncia social, psicolgicos, ocupacionais,
de lazer, e outros.
3. vedada a internao de pacientes portadores de transtornos mentais
em instituies com caractersticas asilares, ou seja, aquelas desprovidas dos
recursos mencionados no 2 e que no assegurem aos pacientes os direitos
enumerados no pargrafo nico do art. 2.
Art. 5 O paciente h longo tempo hospitalizado ou para o qual se
caracterize situao de grave dependncia institucional, decorrente de seu
quadro clnico ou de ausncia de suporte social, ser objeto de poltica
especfica de alta planejada e reabilitao psicossocial assistida, sob
responsabilidade da autoridade sanitria competente e superviso de instncia
a ser definida pelo Poder Executivo, assegurada a continuidade do tratamento,
quando necessrio.
Art. 6 A internao psiquitrica somente ser realizada mediante laudo
mdico circunstanciado que caracterize os seus motivos.
Pargrafo nico. So considerados os seguintes tipos de internao
psiquitrica:
I - internao voluntria: aquela que se d com o consentimento do usurio;
II - internao involuntria: aquela que se d sem o consentimento do
usurio e a pedido de terceiro; e
III - internao compulsria: aquela determinada pela Justia.
Art. 7 A pessoa que solicita voluntariamente sua internao, ou que a
consente, deve assinar, no momento da admisso, uma declarao de que
optou por esse regime de tratamento.
Pargrafo nico. O trmino da internao voluntria dar-se- por solicitao
escrita do paciente ou por determinao do mdico assistente.

Art. 8 A internao voluntria ou involuntria somente ser autorizada por

mdico devidamente registrado no Conselho Regional de Medicina - CRM do
Estado onde se localize o estabelecimento.
1. A internao psiquitrica involuntria dever, no prazo de setenta e
duas horas, ser comunicada ao Ministrio Pblico Estadual pelo responsvel
tcnico do estabelecimento no qual tenha ocorrido, devendo esse mesmo
procedimento ser adotado quando da respectiva alta.
2. O trmino da internao involuntria dar-se- por solicitao escrita do
familiar, ou responsvel legal, ou quando estabelecido pelo especialista
responsvel pelo tratamento.
Art. 9 A internao compulsria determinada, de acordo com a legislao
vigente, pelo juiz competente, que levar em conta as condies de segurana
do estabelecimento, quanto salvaguarda do paciente, dos demais internados
e funcionrios.
Art. 10. Evaso, transferncia, acidente, intercorrncia clnica grave e
falecimento sero comunicados pela direo do estabelecimento de sade
mental aos familiares, ou ao representante legal do paciente, bem como
autoridade sanitria responsvel, no prazo mximo de vinte e quatro horas da
data da ocorrncia.
Art. 11. Pesquisas cientficas para fins diagnsticos ou teraputicos no
podero ser realizadas sem o consentimento expresso do paciente, ou de seu
representante legal, e sem a devida comunicao aos conselhos profissionais
competentes e ao Conselho Nacional de Sade.
Art. 12. O Conselho Nacional de Sade, no mbito de sua atuao, criar
comisso nacional para acompanhar a implementao desta Lei.
Art. 13. Esta Lei entra em vigor da data de sua publicao.
Sala das Sesses, em 27 de maro de 2001

Publicado no Dirio da Cmara dos Deputados, 28 de maro de 2001, pp. 7818-7819.

Anexo X

LEI N 10.216, DE 6 DE ABRIL DE 2001

Dispe sobre a proteo e os direitos das pessoas
portadoras de transtornos mentais e redireciona o
modelo assistencial em sade mental.

O PRESIDENTE DA REPBLICA
Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1 Os direitos e a proteo das pessoas acometidas de transtorno mental, de que trata esta Lei, so
assegurados sem qualquer forma de discriminao quanto raa, cor, sexo, orientao sexual, religio,
opo poltica, nacionalidade, idade, famlia, recursos econmicos e ao grau de gravidade ou tempo de
evoluo de seu transtorno, ou qualquer outra.
Art. 2 Nos atendimentos em sade mental, de qualquer natureza, a pessoa e seus familiares ou
responsveis sero formalmente cientificados dos direitos enumerados no pargrafo nico deste artigo.
Pargrafo nico. So direitos da pessoa portadora de transtorno mental:
I - ter acesso ao melhor tratamento do sistema de sade, consentneo s suas necessidades;
II - ser tratada com humanidade e respeito e no interesse exclusivo de beneficiar sua sade, visando
alcanar sua recuperao pela insero na famlia, no trabalho e na comunidade;
III - ser protegida contra qualquer forma de abuso e explorao;
IV - ter garantia de sigilo nas informaes prestadas;
V - ter direito presena mdica, em qualquer tempo, para esclarecer a necessidade ou no de sua
hospitalizao involuntria;
VI - ter livre acesso aos meios de comunicao disponveis;
VII - receber o maior nmero de informaes a respeito de sua doena e de seu tratamento;
VIII - ser tratada em ambiente teraputico pelos meios menos invasivos possveis;
IX - ser tratada, preferencialmente, em servios comunitrios de sade mental.
Art. 3 responsabilidade do Estado o desenvolvimento da poltica de sade mental, a assistncia e a
promoo de aes de sade aos portadores de transtornos mentais, com a devida participao da
sociedade e da famlia, a qual ser prestada em estabelecimento de sade mental, assim entendidas as
instituies ou unidades que ofeream assistncia em sade aos portadores de transtornos mentais.
Art. 4 A internao, em qualquer de suas modalidades, s ser indicada quando os recursos extrahospitalares se mostrarem insuficientes.
1 O tratamento visar, como finalidade permanente, a reinsero social do paciente em seu meio.
2 O tratamento em regime de internao ser estruturado de forma a oferecer assistncia integral
pessoa portadora de transtornos mentais, incluindo servios mdicos, de assistncia social, psicolgicos,
ocupacionais, de lazer, e outros.
3 vedada a internao de pacientes portadores de transtornos mentais em instituies com
caractersticas asilares, ou seja, aquelas desprovidas dos recursos mencionados no 2 e que no
assegurem aos pacientes os direitos enumerados no pargrafo nico do art. 2 .
Art. 5 O paciente h longo tempo hospitalizado ou para o qual se caracterize situao de grave
dependncia institucional, decorrente de seu quadro clnico ou de ausncia de suporte social, ser objeto
de poltica especfica de alta planejada e reabilitao psicossocial assistida, sob responsabilidade da

autoridade sanitria competente e superviso de instncia a ser definida pelo Poder Executivo,
assegurada a continuidade do tratamento, quando necessrio.
Art. 6 A internao psiquitrica somente ser realizada mediante laudo mdico circunstanciado que
caracterize os seus motivos.
Pargrafo nico. So considerados os seguintes tipos de internao psiquitrica:
I - internao voluntria: aquela que se d com o consentimento do usurio;
II - internao involuntria: aquela que se d sem o consentimento do usurio e a pedido de terceiro; e
III - internao compulsria: aquela determinada pela Justia.
Art. 7 A pessoa que solicita voluntariamente sua internao, ou que a consente, deve assinar, no
momento da admisso, uma declarao de que optou por esse regime de tratamento.
Pargrafo nico. O trmino da internao voluntria dar-se- por solicitao escrita do paciente ou por
determinao do mdico assistente.
Art. 8 A internao voluntria ou involuntria somente ser autorizada por mdico devidamente
registrado no Conselho Regional de Medicina - CRM do Estado onde se localize o estabelecimento.
1 A internao psiquitrica involuntria dever, no prazo de setenta e duas horas, ser comunicada ao
Ministrio Pblico Estadual pelo responsvel tcnico do estabelecimento no qual tenha ocorrido, devendo
esse mesmo procedimento ser adotado quando da respectiva alta.
2 O trmino da internao involuntria dar-se- por solicitao escrita do familiar, ou responsvel legal,
ou quando estabelecido pelo especialista responsvel pelo tratamento.
Art. 9 A internao compulsria determinada, de acordo com a legislao vigente, pelo juiz
competente, que levar em conta as condies de segurana do estabelecimento, quanto salvaguarda
do paciente, dos demais internados e funcionrios.
Art. 10. Evaso, transferncia, acidente, intercorrncia clnica grave e falecimento sero comunicados
pela direo do estabelecimento de sade mental aos familiares, ou ao representante legal do paciente,
bem como autoridade sanitria responsvel, no prazo mximo de vinte e quatro horas da data da
ocorrncia.
Art. 11. Pesquisas cientficas para fins diagnsticos ou teraputicos no podero ser realizadas sem o
consentimento expresso do paciente, ou de seu representante legal, e sem a devida comunicao aos
conselhos profissionais competentes e ao Conselho Nacional de Sade.
Art. 12. O Conselho Nacional de Sade, no mbito de sua atuao, criar comisso nacional para
acompanhar a implementao desta Lei.
Art. 13. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, 6 de abril de 2001; 180 da Independncia e 113da Repblica.
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
Jos Gregori
Jos Serra
Roberto Brant

Anexo XI

Perfil dos Parlamentares Tramitao no Congresso Nacional Dados Selecionados

Beni Veras
PSDB/CE. Nascido em 18/8/1935, Crates, CE. Histrico Acadmico: Administrao de
Empresas, Escola de Administrao do Cear; Problemas de Desenvolvimento Econmico em
Instituies Americanas, Universidade de Harvard. Profisses:Professor, Industrial e
Administrador. Mandatos: Senador - 1991 a 1998.
Gilvam Borges
PMDB/AP. Nascido em 1/8/1958, Braslia, DF. Histrico Acadmico: Sociologia, Universidade
Federal do Par. Profisso: Socilogo. Mandatos: Deputado Federal - 1991 a 1995; Senador
- 1995 a 2003.
Jos Eduardo Dutra
PT/SE. Nascido em 11/4/1957, Rio de Janeiro, RJ. Histrico Acadmico:Geologia,
Universidade Federal do Rio de Janeiro. Profisso: Gelogo. Mandatos: Senador - 1995 a
2003.
Jos Fogaa
PMDB/RS, Nascido em 13/1/1947, Porto Alegre, RS. Histrico Acadmico: Cincias Jurdicas
e Sociais, e Letras, Universidade Catlica do Rio Grande do Sul. Profisses: Advogado e
Professor. Mandatos: Deputado Estadual - 1979 a 1982; Deputado Federal - 1983 a 1987; e,
Senador - 1987 a 1995 e 1995 a 2003.
Mestrado em Cincias Polticas, UFMG, Belo Horizonte, 1976-1978.
Jos Paulo Bisol
Nascido em 22/10/1928, Porto Alegre, RS. Histrico Acadmico: Cincias Jurdicas e Sociais,
Universidade Catlica do Rio Grande do Sul; Comunicao, Universidade Federal do Rio
Grande do Sul. Profisses: Jornalista, Advogado, Professor e Magistrado. Mandatos:
Deputado Estadual - 1983 a 1986; Senador - 1987 a 1995.
Lucdio Portella
PPB/ PI. Nascido em 8/4/1922, em Valena do Piau, PI. Histrico Acadmico:Faculdade de
Medicina da Universidade do Brasil. Profisso: Mdico. Mandatos: Governador - 1979 a 1983;
Vice-governador - 1987 a 1991; Senador - 1991 a 1999
Lcio Alcntara
PDT/CE. Nascido em 16/5/1943, Fortaleza, CE. Histrico Acadmico: Medicina Tropical
Instituto de Medicina Tropical de So Paulo. Cargos Pblicos: Secretrio Estado da Sade;
Secretrio para Assuntos Municipais; e, Vice-presidente do Instituto de Previdncia do
Congresso Nacional / Braslia. Mandatos: Prefeito - 1979 a 1982; Deputado Federal - 1983 a
1987 e 1987 a 1991, Vice-governador - 1991 a 1994; Senador - 1995 a 2002.
Paulo Delgado
Nascido em 28/12/1951, Lima Duarte / MG, Professor e Socilogo. Mandatos Eletivos:
Deputado Federal (Constituinte), 1987-1991(Congresso Revisor), 1991-1995; 1995-1999; 19992003; 2003-2007. Filiaes Partidrias: PT, 1979. Atividades Partidrias: Fundador do PT;
Membro, Comisso Executiva Nacional do PT; Vice-Lder do PT, 1989 e 2002-2004. Estudos e
Graus Universitrios: Cincias Sociais, UFJF, Juiz de Fora, MG, 1973-1976; Mestrado em
Cincias Polticas, UFMG, Belo Horizonte, 1976-1978.
Sebastio Rocha
PDT/AP. Nascido em 21/1/1958,: Gurup, PA. Profisso: Mdico, Cargos: Secretrio de Estado
de Sade do Amap. Mandatos: Deputado Estadual: 1991-1995; Senador - 1995 a 2003

Fontes: Cmara dos Deputados e Senado Federal