ADMINISTRACIN PBLICA

Diferentes conceptos de Administracin Pblica segn varios Autores:

Para Omar Guerrero (2010) en la historia de la humanidad se ha dado formas de
administracin, pues as lo necesit para sobrevivir y desarrollarse. Sin embargo, la
administracin pblica no alcanz su especifidad sino muy tardiamente, cuando, a partir de la
revolucin francesa, se establecieron sus principios como disciplina cientfica y se fijaron
mtodos, estndares de actuacin que establecieron su identidad. En efecto, es cierto que
antao no existi gobierno alguno que no estuviera celoso de mantener la tranquilidad pblica,
as como la seguridad de las personas y sus bienes, y que al mismo tiempo no se hubiera
ocupado de la organizacin de los tribunales y formular las reglas judiciales para operar sus
procesos, pues, junto con el mando militar, la justicia siempre ha sido una de las funciones
principales de la autoridad pblica en el Estado.
Para Luther Gulick:
La administracin se refiere a hacer cosas; a la realizacin de objetivos definidos. La
ciencia de la administracin, es por lo tanto, el sistema de conocimiento con el cual los hombres
pueden entender relaciones, predecir efectos e influir resultados en cualquier situacin en que
haya personas trabajando conjuntamente en forma organizada para un propsito comn. La
administracin pblica es aquella parte de la ciencia de la administracin que tiene que ver con
el gobierno, y, por lo tanto se ocupa principalmente de la rama ejecutiva, donde se hace el
trabajo de gobierno, aunque evidentemente hay problemas administrativos tambin en relacin
con las ramas legislativa y judicial. La administracin pblica es, pues, una divisin de la ciencia
poltica y una de las ciencias sociales. (Valencia, 1970)
En otras definiciones podemos citar la de Goethe (Valencia,1970) quien afirma que la
administracin es el Estado pensado en la actividad, o bien la que afirma Thomas Woodrow
Wilson: La administracin es la parte ms ostensible del gobierno; es el gobierno en accin; es
el ejecutivo operante; es el ms visible aspecto del gobierno.
Es comn relacionar los conceptos de Gobierno y Administracin Pblica, si bien es cierto
que stos se encuentran estrechamente ligados, tambin es cierto que ambos son inherentes el
uno del otro, por ejemplo, en la administracin pblica se refleja la accin del gobierno con el fin
de satisfacer las necesidades bsicas de la sociedad a quien le sirve.
Para (Gonzlez, 1998) La Administracin Pblica se define como:
El conjunto de instituciones y rganos de gobierno encaminados a concretar sus
propsitos, regida por un sistema poltico y ligada a las condiciones que imperan en el Estado,
principalmente capitalista, donde acta como un instrumento mediador de las demandas
sociales para su revisin y solucin por parte de sus rganos, con los que cumple as su carcter
contradictorio de mediador y defensor de los intereses de la clase en el poder.
Desde esta perspectiva entonces podemos decir que la finalidad y naturaleza de las
instituciones y rganos de gobierno es fungir como mediador entre las demandas de la
sociedad con respecto de las acciones del gobierno quien le da el hilo conductor a sus
actividades legalmente representadas en el Estado; de esta manera la realizacin de esas
actividades de gobierno a travs de la Administracin Pblica le dan legitimidad al Estado con
respecto a la sociedad que se gobierna (Martnez C. F., 2002).

Desde la visin de Andrs Serra (1971), la Administracin Pblica es la accin del

Estado encaminada a concretar sus fines. Administrar es proveer por medio de servicios
pblicos a los intereses de una sociedad. La administracin selecciona, coordina y organiza las
actividades del Estado con medios materiales y con el personal adecuado. Personas y bienes
son los elementos indispensables de una eficaz administracin, tanto pblica como privada.
El vocablo administrar (administrare) encuentra su origen en las expresiones latinas ad: a
y ministrare: servir. Entre los sentidos que a dicho vocablo asigna la Real Academia Espaola
de la Lengua se encuentran los siguientes: gobernar, regir, aplicar. Asimismo puede significar
suministrar, vocablo proveniente del latn suministrare y que significa: proveer a uno de algo
que necesita. La Real Academia Espaola define la administracin (administrativo) como la
accin de administrar (Rodrguez, 1980).
Para Gabino Fraga (Rodrguez, 1980) la Administracin Pblica desde el punto de
vista formal, es el organismo pblico que ha recibido del poder poltico la competencia y los
medios necesarios para la satisfaccin de los intereses generales. Y desde el punto de vista
material, es la actividad de este organismo considerando sus sistemas de gestin y de
existencia propia tanto sus relaciones con otros organismos semejantes como con los
particulares para asegurar la ejecucin de su misin.
Explica Alfonso Nava (Negrete, 2001), que por su ndole esencialmente instrumental la
administracin pblica tiene como nico fin o razn de ser el realizar o alcanzar los fines
polticos del gobierno. Si gobernar es fijar metas, propsitos o polticas, administrar es disponer
los medios para la realizacin concreta o la conquista de tales objetivos. Luego la administracin
sirve a los fines del gobierno.

Definicin de administracin pblica

Uno de los aspectos primordiales para poder comprender la Administracin Pblica, es definir en
primer plano su concepto, una vez ya definida podremos empezar a desarrollar este trabajo de
una manera clara y sencilla
...la Administracin Pblica es aquella parte del poder ejecutivo que se encarga de la
prestacin de los servicios pblicos encomendados al estado...
Desde el punto de vista orgnico, diremos que la Administracin Pblica es el rgano del estado,
encargado de proveer a la satisfaccin de las necesidades colectivas.
Segn el autor Georges Vedel la define ...como el conjunto de actividades del Gobierno y de las
autoridades descentralizadas ajenas entre los poderes Pblicos ejercidas bajo el rgimen del
poder pblico
Desde el punto de vista social ...la Administracin Pblica tiene como objeto regular la
distribucin de la riqueza y de los recursos sociales entre las clases sociales que conforman la
nacin. La Administracin Pblica es la instancia reguladora de la distribucin social...
... Por Administracin Pblica se entiende generalmente, aquella parte del poder ejecutivo a
cuyo cargo est la responsabilidad de desarrollar la funcin administrativa. De esta manera, la
Administracin Pblica puede entenderse desde dos puntos de vista uno orgnico, que se refiere
al rgano o conjunto de rganos estatales que desarrollan la funcin administrativa y desde el
punto de vista formal o material segn el cual debe entenderse como la actividad que

desempea este rgano o conjunto de rganos. Con frecuencia, suele identificarse a la funcin
administrativa, como la actividad de prestacin de servicios pblicos tendientes a satisfacer las
necesidades de la colectividad Administracin del Latn Administratio Tionis: Accin de
administrar Administracin Pblica actividad del Estado encaminada al cumplimiento de las
leyes y fomento de los intereses pblicos, para realizar tales fines dispone de rganos centrales,
provinciales y locales.
La Administracin Pblica es pues, la ejecucin y la observancia de la poltica gubernamental,
segn ha sido delineada para autoridades competentes, y por lo tanto, a ella conciernen los
problemas, poderes, organizacin y tcnicas que lleva implcita la aplicacin de las leyes y
polticas formuladas por las dependencias gubernamentales encargadas de ello. La
Administracin Pblica es la ley en accin: es la parte ejecutiva del gobierno.
La Administracin Pblica se define de varias maneras:
Luther Gulick: para este autor la Administracin Pblica es aqulla que parte de la ciencia de la
administracin, y que concierne al gobierno, fundamentalmente al poder ejecutivo, que es el
encargado de llevar a cabo las tareas gubernamentales. Reconoce que existen problemas
administrativos en los poderes legislativo y judicial, slo que, por definicin, el poder ejecutivo o
administrativo es el encargado de realizar la poltica gubernamental, considerando al poder
pblico en conjunto.
John M. Pfiffner dice que: la Administracin Pblica consiste en llevar a cabo el trabajo del
gobierno, coordinado con los esfuerzos, de modo que puedan colaborar unidos en el logro de
sus propsitos. Como se puede observar en esta definicin encontramos al elemento
coordinacin, como el factor o pilar ms valioso de la administracin.
Woodrow Wilson dice que: la Administracin Pblica es la aplicacin detallada y sistemtica de
la ley. Toda aplicacin concreta de una ley general es un acto de administracin, ya sea la
aplicacin y cobro de un impuesto, la orden de un criminal, la ejecucin de una obra pblica o el
reclutamiento militar.
H. Fayol, considera que administrar es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar.
Marx, la concibe como toda accin encaminada a convertir un propsito en realidad positiva, en
un ordenamiento sistemtico de medios y el uso calculado de recursos aplicados a la realizacin
de un propsito.
Koontz y ODonell, es la direccin de un organismo social y su efectividad en alcanzar sus
objetivos, fundada en la habilidad de conducir a sus integrantes.
Terry, La considera como el proceso distintivo que consiste en la planeacin, organizacin,
ejecucin y control, ejecutado para determinar y lograr los objetivos, mediante el usos de la
gente y los recursos.
Clushkov, es un dispositivo que organiza y realiza la transformacin ordenada de la informacin,
recibe la informacin del objeto de direccin, la procesa y la transmite bajo la forma necesaria
para la gestin, realizando este proceso continuamente
Guzmn Valdivia, es la direccin eficaz de las actividades y la colaboracin de otras personas
para obtener determinados resultados.
F.M. Fernndez Escalante, es un conjunto de principios y tcnicas, con autonoma propia, que
permiten dirigir y coordinar las actividades de los grupos humanos hacia objetivos comunes.

Reyes Ponce, es un conjunto sistemtico de reglas, para lograr la mxima eficiencia en las
formas de estructurar y manejar un organismo social.
J. Rodrguez Valencia, es el proceso integral para planear, organizar e integrar una actividad o
relacin de trabajo, la que se fundamenta en la utilizacin de recursos para alcanzar un fin
determinado.
Cada una de las definiciones anteriores, nos lleva a pensar en la verdadera naturaleza de la
administracin y de sus propiedades, estas son vlidas para toda clase de administracin y para
toda especie de organismo.
La teora administrativa es la misma en todas partes, sin embargo, esto no quiere decir que
ignoremos que dentro de cada tipo de administracin, existen situaciones especficas que la
caracterizan, y por tanto, las tcnicas empleadas en el proceso administrativo tienen que
sujetarse a las situaciones privativas de cada una de ellas sea cual fuere el tipo que se aplique,
el xito de la Administracin Pblica depende de tres factores que son:
1) Su mbito
2) Su estructura
3) Su aplicacin.
La Administracin Pblica se puede desarrollar en los mbitos:
A) Federal
B) Estatal
C) Municipal
La Administracin Pblica puede tener una estructura:
A) Ejecutiva
B) Legislativa
C) Judicial
La Administracin Pblica se puede aplicar al:
A) Personal
B) Presupuestal
C) Financiera
D) Materiales
Comparacin entre Administracin Pblica y Privada
Mucho se ha discutido sobre la Administracin Pblica, es una disciplina independiente de la
Administracin Privada y por el contrario, ambas son parte de una disciplina general llamada
administracin. Existen suficientes motivos para pensar que esto ltimo es lo correcto y que
no justifica en forma alguna la existencia de dos disciplinas separadas. Sin embargo, podemos
desconocer que dentro de cada esfera en particular, existen situaciones especficas que las
caracterizan, as como que tienen grandes analogas.

La Administracin Pblica, significa primordialmente las labores que se encargan, por mandato
legal de tramitar los negocios pblicos que se les han asignado. Sin embargo, los negocios
pblicos pueden abarcar mbitos polticos.
La administracin concentra su estudio en aquellos aspectos de organizacin, procedimiento y
mtodo que son comunes a la mayora de las oficinas administrativas. La aplicacin del cuerpo
de conocimientos de esta disciplina a cualquier funcin especial.
Puede la administracin pblica o privada tener idnticos problemas en reas diferentes, como
salud, educacin o comunicaciones, o puede ir de una funcin gubernamental pura como el
arresto y detencin de un delincuente, a una cuasi gubernamental o cuasi comercial, como la
atencin de una plante elctrica.
Por su Estructura
Ejecutiva
Legislativa
Judicial
Militar
Etc.

Bancaria
Industrial
Comercial
Agrcola
Escolar
Eclesistica
Etc.

a) Diferencias
Pfiffner dice que una caracterstica que distingue al administrador pblico del privado es aquel
que no est constantemente bajo la zozobra de los estados de prdidas y ganancias, como lo
est su hermano en el terreno de los negocios. El poder pblico proporciona servicios que son,
en gran medida intangibles, por los cuales el consumidor individual no paga honorarios. Por este
motivo y con el objeto de encontrar un instrumento de evaluacin, ser han hecho esfuerzos
serios para establecer normas de eficiencia administrativa, pero hasta la fecha tanto el pblico
como el administrador se encuentran sin medios precisos para conocer la intensidad y calidad
de las actividades encomendadas al Estado. La doctrina de las limitaciones constitucionales en
los pases democrticos establece un arma de supervisin sobre el administrador pblico; el
poder legislativo y el judicial se encargan de supervisar la rama ejecutiva, pero a nadie escapa

que dicha forma es tan elstica que sigue en pie el problema de la valuacin de la actividad
administrativa en el campo gubernamental.
Otra diferencia que se desprende es la tendencia legislativa de los funcionarios pblicos. Un
administrador pblico tiene que estar seguro de que sus acciones se ajusten a las prescripciones
legales. En consecuencia, debe consultar constantemente los cdigos y reglamentos que indican
la forma de proceder. El administrador privado, tambin consulta cdigos y reglamentos para
proceder pero con distinto fin: para encontrar la forma de hacer lo que se propone sin ser
sancionado. Las leyes sirven al administrador pblico para saber qu es lo que debe hacer y al
privado que es lo qu no debe hacer. En este caso el administrador pblico tiene una desventaja
sobre el privado.
Marshal E. Dimock dice que la administracin pblica se caracteriza porque es menos idnea
que la privada, porque la limitan sus responsabilidades, que estn enmarcadas en reglamentos
que no pueden cambiar a voluntad. Adems, esta sujeta a cambios imprevistos o premeditados
de poltica, lo cual se traduce en cambios de la administracin. El remedio para estas
desventajas: creacin de servidores pblicos profesionales permanentes, que ocupen los
puestos de ms alta jerarqua, y proveer de cierta autonoma a la administracin para alejarla
de estas influencias.
Los problemas se acentan en la administracin pblica debido a las condiciones de poltica
gubernamental, las restricciones legales, etc., que estn por encima de una autonoma
administrativa y la libertad de accin.
Una distincin muy comn entre ambos tipos de administracin es aquella que se refiere a los
fines. Desde el punto de vista objetivo, es indiscutible que existe una distincin tajante: el
objeto del gobierno es servir al ciudadano, procurar el bienestar colectivo; salvaguardar las
instituciones; procurar la continuidad de los servicios. En cambio, el propsito de la empresa
privada, es la obtencin del lucro. Sin embargo, no puede negarse que existen empresas
privadas que trabajan no slo con fines no lucrativos, sino que an desarrollan actividades que,
en principio, corresponden al Estado.
Wallace D. Donham dice que, a pesar de su gran similitud existen diferencias entre la
administracin pblica y la administracin privada, principalmente por lo que respecta al
material humano. En el gobierno existe ms continuidad y definicin en el mandato que en la
empresa privada, pues los lmites de la accin estn con frecuencia claramente definidos en
leyes y reglamentos muchas veces sancionados aun por el congreso. Donham afirma que tal
situacin no existe en las empresas privadas. La responsabilidad ante el congreso y la
interferencia de ste; la responsabilidad ante el ejecutivo; los controles generales definidos,
etc., son caractersticas que le dan poco parecido con los negocios privados. Los poderes
polticos de las dependencias gubernamentales son radicalmente diferentes de las compaas
privadas.
Josiah C. Stamp describe cuatro diferencias que es conveniente mencionar:
Afirma que el juicio de los empleados gubernamentales que estn en contacto con el pblico es
muy limitado, pues la administracin pblica no puede hacer discriminaciones de ninguna
especie entre personas. Esta uniformidad en el tratamiento a todo lo largo de la administracin
la llama el "principio de la estabilidad o consistencia". Tal obligacin no existe en la
administracin privada, excepto en aquellas empresas en que sus negocios dependen
de mantenimiento de un estndar absolutamente exacto; no existe compulsin alguna para
servir a determinada gente, por lo que no tiene que preocuparse de este principio de estabilidad
o consistencia.

Una segunda caracterstica es lo que llama el "principio del control financiero". Desde el punto
de vista constitucional, el control financiero es una autoridad ejercida sobre la actividad del
estado a travs de la tesorera o la oficina del presupuesto y este control ejerce influencia
represiva de todas las dependencias de gobierno. No es posible a una dependencia del gobierno
experimentar en nada que requiera un gasto, pues sus egresos estn perfectamente definidos
en cantidad y en propsitos. Dicha influencia represiva no existe en las empresas privadas.
La tercera caracterstica es el "principio del reembolso marginal" 'Todos sabemos que los gastos
en las empresas privadas se hacen de acuerdo con la tendencia general de lucro. Este principio
es slo de las empresas privadas.
El cuarto principio es el de la "responsabilidad ministerial" Es bien sabido que hasta el ltimo
acto del ms humilde servidor pblico, se realiza a la luz de la suprema autoridad, que es el
congreso, a lo largo de una serie infinita de pasos en una amplia escala jerrquica, de la
responsabilidad ministerial, es necesario para los jefes administrativos, justificar los actos de su
departamento y este hecho tiene una influencia extraordinaria en su personal y en todo el
carcter de la administracin.
b) Similitudes
Pfiffner afirma que los problemas de administracin y organizacin corren por los mismos
canales, independientemente de que se trata de un organismo gubernamental o de una
empresa privada y Nathan Isaacs encuentra mucho parecido entre poder, que es el fin de los
polticos y "ganancia" que es el fin de los hombres de negocios.
Para llevar las tareas del Estado, la Administracin pblica tiene exactamente los mismos
problemas bsicos que la administracin privada: puede hacer caso omiso del lucro, emplear la
fuerza, etc., y an as, el mismo gobierno tiene dificultades para competir con las empresas
privadas en los mercados de abastecimiento y en la seleccin del personal.
Para aplicar al gobierno el calificativo de burcrata, debemos de estar seguros de que las
diferencias burocrticas entre gobierno y empresas privadas, son mayores que las que existen
entre vanas clases de empresas o varias clases de gobiernos.
Al respecto Henry S. Dennison deca "los hombres que hayan tenido la oportunidad de estudiar
las actividades pblicas y privadas y que hayan sabido hacer correctamente los anlisis y las
comparaciones cientficas, descubren por lo comn, que la diferencia entre una gran
organizacin y una pequea es mucho mayor que la diferencia entre una organizacin pblica y
una privada.
Las diferencias que se encuentran entre la administracin pblica y la privada, pierden su
significacin con la transferencia de gran nmero de administradores privados a los puestos
pblicos. Posiblemente, el problema ms difcil en esa transferencia de habilidades no ha estado
en la administracin considerada especficamente. La dificultad verdadera es que los
administradores privados deben hacer un ajuste de su pensamiento y experiencia, para
entender las actividades ms complejas de la administracin pblica.
La administracin pblica ha aprovechado los servicios de los administradores privados. El
administrador tiene un lugar clave en el esquema de la organizacin sea pblica o privada. Es el
administrador quien toma los resultados de la investigacin cientfica, los arregla en un nuevo
patrn y luego obtiene productos ms baratos y abundantes con los que se pueden satisfacer
ms necesidades. En el gobierno, como en la industria, los hombres que planifican y organizan
sus engranajes esenciales en el mecanismo complicado de la civilizacin moderna.

Cuando se adentra uno a las races de la motivacin individual se hace difcil probar una
diferencia sustancial entre burcratas gubernamentales y privados. No hay una psicologa
distintiva que est estrictamente correlacionada con un grupo u otro, a pesar de las divergentes
ideas sociales, polticas y econmicas que puedan expresar su eleccin profesional entre
gobierno y empresa privada. El administrador gubernamental confiesa el mismo incentivo que
mueve al administrador privado: "el deseo de acumular riqueza y proveer seguridad para la
familia y para el mismo", mientras el jefe de la empresa privada sostiene igualmente, como el
burcrata gubernamental, que "su pas en s es el incentivo.
Define Burocracia en el sector Pblico, comente modelo de Max Weber
2.1 Burocracia pblica
A travs del tiempo, en los estudios sobre administracin, el concepto de burocracia ha sido
utilizado para destacar ciertos rasgos estructurales y regularidades que aparecen en las
organizaciones complejas de grandes dimensiones, como es el sector pblico. La burocracia en
el mbito de las actividades pblicas, aparece como un tipo de estructura que con el tiempo se
va cristalizando en el aparato administrativo de sectores tan diversos como los entes pblicos,
instituciones, sindicatos y escuelas. Es decir, la funcin pblica se va diversificando y haciendo
ms compleja, por lo cual la autoridad gobernante tiene que aumentar el nmero de servidores
para cumplir con las tareas pblicas.
La burocracia se torna compleja, porque es una expresin de la conjuncin de relaciones de
fuerzas internas y de contexto, tradicionalmente se refiere a los componentes formales,
racionales y jerrquicos de la organizacin que en conjunto definen el marco prescriptivo para la
conducta de sus miembros individuales. Respecto a ellos, la burocracia se percibe como un
ambiente estructurado de trabajo y por el peso de las relaciones de dominacin que el sistema
establece sobre sus participantes.
En la disciplina de la administracin, la burocracia se expresa en la presencia de un orden
establecido y la estabilidad como algo necesario que se opone a lo transitorio y cambiante. En el
mbito de los sistemas de gestin administrativa, las normas burocrticas se toman como un
marco de referencia contra el cual es posible evaluar los desvos en los comportamientos
individuales. Como cultura organizacional, la burocracia se integra con valores subyacentes que
priorizan las conductas racionales que se orientan por lo ya conocido y experimentado.
La comprensin del fenmeno requiere distinguir entre las expresiones burocrticas y sus rasgos
constitutivos. Aspectos como la formalizacin, los smbolos de la autoridad y las rutinas son
exteriorizaciones de fuerzas ms profundas que se han instalado en la organizacin.
Siguiendo el mismo orden de ideas, Ricardo Etkin menciona que en cada organizacin el estilo
burocrtico depende de: a) la cultura, b) el marco normativo, c) las condiciones estructurales, d)
las proyecciones del poder burocrtico a travs de sus transacciones con el entorno social. En
ello intervienen los factores de la edad, tamao, origen, ubicacin y tecnologa de la
organizacin. Al respecto, Weber, el creador de la teora de la burocracia, establece que la
organizacin es eficiente por excelencia. Para lograr esa eficiencia la burocracia necesita
describir anticipadamente y con detalles la manera en que debern hacerse las cosas. En este
sentido y en relacin con el ambiente, la organizacin se presenta con una fuerte programacin
en las decisiones, dado que: a) se trata de una administracin regulada, sometida a normas
jurdicas y financieras detalladas, b) las dificultades para establecer medidas concretas del
desempeo y la efectividad de las prestaciones pblicas, debido al impacto social de las
decisiones referidas a la salud, educacin o vivienda, c) las medidas especiales de proteccin a

los funcionarios en el aparato estatal para cubrirlos de los cambios polticos, y d) el carcter
monoplico de ciertos servicios en las relaciones de las empresas pblicas con la poblacin.
Por otro lado y en relacin con las acciones de la burocracia, se entienden como propias de
grupos de presin que tratan de consolidar las posiciones obtenidas a travs de la
tecnoestructura y de los servicios administrativos en las organizaciones. La fuente de poder
burocrtico es mltiple: conocimientos, acceso a informacin crtica, vinculaciones polticas,
control sobre recursos presupuestarios y privilegios establecidos por el marco juradoinstitucional. Es entonces que con la formalizacin de las acciones, el poder que descansa en las
manos de los administrativos y en la tecnoestructura, se mantiene la burocracia.
Entre las caractersticas ms visibles del fenmeno burocrtico se encuentran las siguientes: a)
La importancia de los componentes administrativos, en comparacin con las restantes
actividades del organismo, hecho que se manifiesta por la programacin, la documentacin de
los actos, las reglas y otras medidas que buscan regular la conducta de sus componentes y las
relaciones con otras organizaciones. b) La exagerada estratificacin de cargos, la uniformidad y
el fraccionamiento de las tareas, el planeamiento y supervisin como funciones de la
organizacin. c) Los componentes racionales en las conductas decisorias, excluyendo la
consideracin de factores socioafectivos, actitudes y eventos no programables. d) La estructura
piramidal como esquema interno para la organizacin de los cargos. e) La tecnoestructura,
donde los expertos y controladores instalan modelos burocrticos para utilizar a la organizacin
como fuente de poder sobre otras organizaciones.
Es imprescindible hacer un prembulo para decir que: La palabra burocracia, en su sentido
popular, lleva consigo el criterio de inercia, falta de espritu de empresa, papeleo, mediocridad,
de ineficiencia.....es smbolo de ineficacia de la administracin pblica. Significado despectivo
resulta a todas luces que la terminologa burocracia ha tenido una confusin de orden
interpretativo, lo que ha dado lugar a la existencia de una gama inmensa de acepciones, por
esto, es relevante el presentar su origen.
Max Weber, filsofo y socilogo alemn, consider el concepto de burocracia como: la
administracin burocrtica dominacin gracias al saber. Weber concibi este modelo de
organizacin como ejemplo de racionalidad, tipo ideal, donde la burocracia es sinnimo de
eficiencia. En su opinin, ... una vez establecida completamente la burocracia es, entre las
estructuras sociales, la ms difcil de destruir. La burocracia es el medio de llevar a cabo la
accin colectiva dentro del orden social. Por tanto, como instrumento de socializacin de las
relaciones pblicas, la burocracia es y ha sido un instrumento poderoso de primer orden, para
quien controla el aparato burocrtico. En condiciones iguales, una accin societaria,
metdicamente ordenada y dirigida, es superior a cualquier resistencia de masas y an de
accin colectiva y donde la burocratizacin de la administracin se ha llevado en forma
completa se establece una forma de relacin poderosa, que es prcticamente indestructible.
Las caractersticas de la organizacin burocrtica que Max Weber presenta se pueden presentar
a partir de: a) se basa en primer lugar en la eficacia de la autoridad disciplinada formalmente, b)
las normas jurdicas constan en esencia de un sistema de reglas abstractas, la administracin es
la actividad que permite la aplicacin de dichas reglas a cada uno de los casos concretos, c) la
persona que representa la autoridad as constituida ocupa de hecho una oficina, un cargo,
provisto de poderes y deberes sancionados por la forma jurdica. La obediencia a semejante
autoridad, por tanto, no es obediencia a la persona, sino al orden entendido en sentido
impersonal, tal como procede de la serie de atribuciones conferidas a la oficina.

Si se miran a los directivos en la burocracia, con frecuencia implica, especialmente en la

literatura poltica, un abuso de poder, una situacin en la que los funcionarios poseen ms poder
del que necesitan para el desempeo de sus tareas legtimas. Sin embargo esta situacin se
complementa con el concepto Weberiano de la burocracia , ya que ste desarrolla las relaciones
de autoridad y la divisin de trabajo.
En la teora de la organizacin, las estructuras burocrticas significan una relacin establecida,
reconocida y fijada, por ello, el avance que presenta lo burocrtico en el tiempo dificulta la
innovacin, las estructuras flexibles o transitorias o de otro tipo de direccin.
Es evidente que la burocracia no ha sido para la actualidad eficaz, dada la complejidad de las
organizaciones pblicas y las demandas internas y externas que viven las diferentes naciones,
se hace necesario romper con el clsico esquema de liderazgo e ir ms halla en la bsqueda de
nuevos estilos de liderazgo que den respuesta a las nuevas tendencias y necesidades de las
naciones.
Para los servidores pblicos que buscan la innovacin y la creatividad, la burocracia es un
problema a partir del momento en que se pone en peligro la calidad, oportunidad de servicios y
bienes que la sociedad esta esperando de las instituciones y organizaciones pblicas, sin
embargo, los servidores pblicos han de desarrollar habilidades directivas va un modelo de
transicin, cambio y calidad. En este orden de ideas, Michel Crozier menciona que en una
sociedad postindustrial el recurso esencial que har la diferencia a largo plazo es el factor
humano, ello implica que el funcionario se empondere como eje de cambio dentro y fuera de la
organizacin pblica en su relacin con su liderazgo.
Define Burocracia en el sector Pblico, comente modelo de Max Weber
El objeto de estudio de la administracin es la organizacin, las empresas pblicas o privadas,
de all que todo estudioso del tema y que pretende adelantar un proceso administrativo debe
conocer
cual
modelo
o
arquetipo
sigue
nuestra
organizacin.
En el caso de Venezuela y en el sector salud, la organizacin sanitaria sigue al modelo
burocrtico de la organizacin y es importante escudriarlo, hurgarlo para poder explicarnos la
gnesis del modelo, la dimensin retrospectiva, como se ha ido desarrollando, como est en el
presente
y
por
supuesto
la
dimensin
predictiva
o
futura.
Segn Chaveniato (2004), la teora de la burocracia se desarrollo en la dcada de los cuarenta,
bajo los postulados de Max Weber (1864-1920) un alemn creador de la Sociologa de la
Burocracia y especialista de las teoras de las estructuras de autoridad, cuyos postulados fueron
desempolvados
en
estos
aos.

Weber distingue tres tipos de sociedades, la tradicional (patriarcales y patrimonialistas), la

carismtica (msticas y arbitrarias) y la sociedad legal (postulados legales e impersonales) y
cada tipo de sociedad le corresponde una autoridad, que es el poder institucionalizado y
oficializado.
La autoridad burocrtica es aceptada por todos los subordinados ya que procede de rdenes
superiores, justificadas y legitimas. Los preceptos constitucionales y las leyes que de ella se
derivan hacen todo un contexto de normas, procedimientos que todos obedecen, ya que se han
elaborado por los gobernantes y gobernados. En la dominacin legal, el aparato administrativo
es
la
burocracia.

Caractersticas de la organizacin burocrtica.

1. Est constituida por normas y reglamentos escritos, que emanan del nivel central, son
exhaustivos, es decir, deben prever todas las posibilidades y alcanzar todas las reas de la
organizacin.
2.- Todas las comunicaciones son escritas, las reglas, resoluciones, decisiones, rdenes, etc, se
hacen para que exista la comprobacin y documentacin adecuada, que se archiva. Como es
repetitivo
se
elaboran
formularios
y
modelos
universales.
3.- Existe una sistemtica divisin del trabajo, cada miembro de la organizacin tiene un cargo
especfico, funciones y tareas establecidas, para no rebasar a otro funcionario o perjudicar la
estructura existente. Y ese cargo se ejerce en forma impersonal, las personas ocupan un cargo y
realizan una funcin, los cargos permanecen en el tiempo, las personas van y vienen. Si alguien
falta esa actividad no se realiza y si la ausencia es reiterativa o definitiva se sustituye al
funcionario.
4.- Todos los cargos estn dispuestos en una estructura jerrquica que encierra privilegios,
obligaciones y pagos, definidos por reglas especficas. La autoridad es inherente al cargo y no al
individuo
que
desempea
el
papel
oficial.
5.- La disciplina en el trabajo y el desempeo del cargo se aseguran por un conjunto de normas
y reglamentos. Las actividades de cada cargo se desempean segn los estndares definidos en
los objetivos de la organizacin, que facilitan la evaluacin del desempeo.
6.- Los cargos se asignan a las personas que tengan la competencia tcnica y el merito para
ejercerlo, estos procedimientos estn pautados, as como la promocin y son permanentes
hasta el proceso de destitucin, renuncia, muerte o jubilacin.
7.- Los administradores o directores son nombrados por los dueos de la organizacin y en el
sector publico por los niveles superiores de direccin. Estos cargos no son permanentes y
pueden ser ocupados por miembros de la organizacin o fuera de ella. Quien ejerce un cargo y
luego, por disposicin de los superiores deja de ejercerlo, pasa a su cargo de carrera, sin
prebendas especiales.
8.- Los empleados que demuestren meritos, si existe disponibilidad, puede ser promovido para
un cargo superior, existe una sistemtica promocin a travs de una carrera dentro de la
organizacin,
a
lo
largo
de
su
vida.
La eficiencia en la burocracia.
Para Weber, la racionalidad es un concepto asociado a la burocracia, e implica que los medios
deben estar adecuados a los fines, a las metas; la organizacin debe privilegiar la precisin, la
velocidad, la claridad, la regularidad, la exactitud y la eficiencia conseguida a travs de la
divisin prefijada de las tareas, de la supervisin jerrquica y de detalladas reglas y
regulaciones, esa es la racionalidad burocrtica. Mientras ms racional y burocrtica se hace la
organizacin, las personas se transforman en engranajes de una maquina, ignorando el
propsito y el significado de su comportamiento, de all que las metas son colectivas de la
organizacin y no la de sus miembros. Lograr las metas es ser eficiente.
Disfunciones de la burocracia.
En el modelo burocrtico de las organizaciones se prev que el comportamiento de los
miembros de la organizacin es previsible, todos deben comportarse de acuerdo a las normas y
reglamentos, pero la organizacin es operada por hombre y la previsibilidad del comportamiento
humano no es total, de all que los tericos del tema han acuado el trmino de las disfunciones
de
la
burocracia
a
las
desviaciones
de
las
normas.
El apego a las reglas y a las normas hace que los burcratas terminen por estar tan apegados a
las normas que estos pasan a ser los medios en vez de ser los objetivos.
Dado que el trabajo es impersonal, el burcrata termina dndole un trato impersonal a los
usuarios,
tratamiento
que
no
es
de
su
satisfaccin.

El modelo hace al burcrata resistente a los cambio, porque nada debe cambiar, todo debe ser
rutinario, lo que le da al funcionario una seguridad en el cargo. Un cambio es entendido como un
peligro a su estabilidad y genera inseguridad e intranquilidad, que puede generar
comportamientos agresivos. Cuando hay cambios en la Direccin la organizacin entra en
suspenso
y
espera
que
no
ocurran
cambios.
El modelo hace que el burcrata pierda la iniciativa, la creatividad, lo innovador, ya que llega a
una sperconformidad con las rutinas y los procedimientos, adems el intentar cambiar lo
considera
contraproducente.
Como la burocracia se enfatiza en la jerarqua de autoridad, el que dirige se rodea de smbolos y
seales para demostrar a sus subordinados su autoridad. Oficinas suntuosas, vehculos
costosos,
trajes
incomparables,
reas
privilegiadas,
etc.
Perversiones de la burocracia.
Cuando esas disfunciones se endurecen se convierten en perversiones, que es la perdida de la
moralidad de ese tipo de organizaciones y de cualquier otro modelo, aparecen los vicios, las
perversiones y desviaciones de los que est reglamentado y normado.
La primera que aparece es el maltrato, agravio, desdibujamiento y hasta la vejacin al cliente; a
quien se le cambia las reglas de juego para hacer mas difcil el tramite, la prestacin del
servicio, el producto, que puede ser resuelto con la matraca, Cunto hay paeso?, hasta dame
pa los frescos
Como el modelo es autocrtico, muchas actuaciones muy apegadas a los reglamentos y
normas se hacen en restaurantes lujosos, en el marco de lo que se llama corrupcin.
Cmo puedo dejar de asistir al trabajo, enfermarme para hacer otras cosas y se vician las
normas, los cargos se sustituyen por suplentes y como no hay cargos, la organizacin va
acumulando personal improductivo e innecesario, que se agrava cuando la escogencia del
personal no es en base a la meritrocracia, tal como ha sido reglamentado.
La autoridad legal de la burocracia es sustituida por lo que llamaba Weber la autoridad
carismtica, quienes ocupan los cargos de direccin ya no son los que tienen meritos o
competencias del rea de trabajo sino por quien le es mas fiel a la autoridad suprema, a sus
intereses, a sus seguidores, por lo que la direccin de la organizacin se torna inconsistente e
inestable.
La burocracia y el socialismo.
Karl Marx y Friedrich Engels, estudiaron la burocracia, que por supuesto exista o existieron en
algunos pases en su poca, afirmaron que ella se origina y desarrolla a partir de cuatro fuentes:
la
religin,
el
Estado,
el
comercio
y
la
tecnologa.
Analizando el modelo burocrtico en las organizaciones del sector publico de nuestro pas,
podemos afirmar que este modelo favorece a la oligarqua criolla y extranjera, porque sus
perversiones, alimentada por ellos, permite que el producto de los haberes de la corrupcin,
sean capitalizados por ellos, en gastos suntuosos y en inversiones no productivas que alimentan
el ego de los neorrevolucionarios.
Por otra parte este modelo improductivo, perverso, hace aparecer al Estado como ineficaz, que
en verdad lo es, lo que le permite, a la burguesa, mantener un control poltico-econmico
disuasivo de las ideas socialistas.
El modelo burocrtico en las organizaciones del sector pblico debe cambiarse por un modelo
democrtico, participativo, protagnico, de vala, de justicia, de cara al usuario, con una
verdadera contralora del poder popular; organizaciones que estimulen la creatividad, la
innovacin, la democratizacin del conocimiento y la libertad.