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LA INCURSIN DE LA COMUNICACIN EN LA PREVENCIN DE DESASTRES: EL CASO CUBANO

MSc. Nuria Gaeta Carrillo, Dr. Alexis Lorenzo Ruiz

RESUMEN

SUMARY

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Este trabajo recopila y sintetiza los avances que

ha dado la comunidad internacional en la generalizacin del uso de la comunicacin social, con su
doble funcin de comunicacin educativa e informacin pblica, en el secuencial e ininterrumpido
ciclo de reduccin del riesgo de desastres. De los
tres grandes momentos que este presenta -antes,
durante y despus- se enfatiza el ineludible rol de
la comunicacin en la etapa de prevencin para
fortalecer las capacidades de las diversas categoras de actores sociales, forjar una conciencia social en riesgos y promover una cultura de
prevencin, condiciones sine quanon para reducir el riesgo de desastres.
La exposicin se completa con la presentacin
del caso cubano donde los buenos resultados del
modelo de reduccin del riesgo se deben, entre
otros factores, a la participacin de todos los sectores de la poblacin. Conseguir esta masiva implicacin requiere de instituciones y recursos
humanos bien preparados y concienciados. El artculo muestra cmo Cuba ha sabido aprovechar
el potencial que ofrecen los espacios comunitarios
para avanzar en la consolidacin de una cultura de
prevencin, valindose de dinmicas participativas
con pequeos grupos, basadas en la comunicacin y el conocimiento.

Palabras claves: comunicacin social, prevencin de desastres, Cuba, conciencia de riesgos,

cultura de prevencin.

This report compiles and summarizes the

progress made by the international community to
spread the use of social communication
(considering both its functions; educational and
informative) in the sequential and continuous
disaster risk management cycle. This cycle presents
three mayor phases (before, during and after),
(reduction, response and recovery) and the
unavoidable role of communication is highlighted
in the prevention phase to enhance the skills of the
different social actors, to create risk awareness and
to promote a prevention culture. These are all sine
quanon conditions that must take place to reduce
disaster risk.
The exposition is completed with the
presentation of the Cuban case, where the good
results in the risk reduction model is due, among
other factors, to the participation of all population
groups. To achieve this mass implication requires
well prepared and aware institutions and human
resources. The article proves how Cuba has made
the most of the community-based spaces to step
forward towards the consolidation of a prevention

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culture with the help of direct participation
dynamics with small groups based on
communication and knowledge.
Key words: social communication, disaster
prevention, Cuba, risk awareness, prevention
culture.

INTRODUCCIN

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A lo largo de la historia, la humanidad no ha

dejado de enfrentarse al terrible hostigamiento de
las fuerzas vivas de la naturaleza. En la antigedad
y todava en algunas sociedades, la ignorancia que
conlleva el pensamiento mgico, produce en las
personas una resignacin fatalista a estos eventos,
acompaado de un tremendo sentimiento de impotencia y pasividad. En la actualidad se sabe que
en la medida en que los sujetos conocen 1 el riesgo
que representan estos fenmenos naturales, perciben sus propios peligros internos y aprenden a
enfrentar ambos tipos de amenazas podrn atenuar los efectos de su impacto, reduciendo la probabilidad de que se transformen en autnticos
desastres.
La amenaza existe y todos, pases y comunidades, son responsables de reducir el riesgo que
supone el peligro en aras de prevenir o reducir 2 el
desastre que esta puede ocasionar. Las catstrofes suponen un serio freno al desarrollo territorial,
siendo los ms desfavorecidos econmicamente
los que muestran menos resistencia y resiliencia al
impacto de estos.
Los pasados terremotos vividos en Chile y en
Hait evidencian esta afirmacin. Si bien el terremoto de Chile (8.8 grados Richter) supuso una
dramtica destruccin y el pas qued sumido en
un enorme trauma pos-sismo, no puede compararse con la magnitud del dao causado en el pas
caribeo por otro sismo que se calcula que liber
mil veces menos energa (7.7 grados) que el del
pas andino y que todava hoy, catorce meses despus, produce graves consecuencias en la salud
de sus pobladores. Segn expertos, se puede afirmar que Chile, dentro de lo posible, es un pas
integralmente sismo-resistente.

Evidentemente el factor econmico es fundamental en la gestin de reduccin del riesgo pero

por s solo no garantiza el xito en la lucha contra
el devastador flagelo. Ejemplos que ilustran la premisa que se acaba de formular lo constituyen la
tragedia que desat el huracn Katrina al impactar
contra las costas de Nueva Orleans en la primera
potencia mundial 3 y los incendios que se producen cada verano en el sur de Europa y que arrasan la flora y la fauna de miles de hectreas.
Estos dramticos acontecimientos muestran las
debilidades de un sistema principalmente reactivo
fruto del modelo de desarrollo social hegemnico
y las limitaciones del elemento puramente econmico sin una jerarquizacin efectiva de las causas
socioeconmicas que subyacen tras estos desastres. La existencia de una voluntad poltica firme
de las instancias de gobierno, la disposicin de
recursos para la reduccin de vulnerabilidades a
partir de una inteligente proyeccin de prioridades y la participacin de todos los sectores de la
sociedad en esta lucha son algunos factores esenciales detectados por un elevado nmero de estudiosos del tema (Castellanos, 2009; Wisner, 2001;
Gil Calvo, 2003) para limitar el riesgo de desastres. La nica forma posible de constituir un escenario favorable a la reduccin del riesgo es
mediante la consolidacin de una conciencia de
riesgos de las dismiles categoras de actores sociales que garantice en el seno de las instituciones
gubernamentales y del resto de la sociedad la presencia real de los elementos citados.
Pero, cmo se crea una conciencia de riesgos
(o de reduccin de riesgo de desastre) que contribuya a reducir la vulnerabilidad de las comunidades, favorezca la participacin y movilizacin de
la sociedad, e influya, en su caso, en las polticas
gubernamentales? Segn los expertos, tras el
aprendizaje que los sujetos almacenan en su haber como consecuencia de la propia experiencia
emprica, la poblacin toma conciencia de aquellos riesgos que mayoritariamente han sido tratados desde la comunicacin.

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despes en situaciones de desastres, la irresponsabilidad de ciertos polticos o cabezas de familia
y la falta de recursos para afrontar tal evento.
Como resultado del impacto de la amenaza
sobre los elementos vulnerables de la sociedad,
se produce el desastre. Entonces, si se parte de la
premisa de que no se puede trabajar sobre la amenaza, de manera genrica la forma de minimizar el
riesgo de desastre, es reduciendo la vulnerabilidad.
En avenencia con Castellanos (2009), generalmente, cuando se alude al trmino de vulnerabilidad, se aborda la vulnerabilidad fsica, por su
connotacin derivada del impacto de las destrucciones ocasionadas por fenmenos altamente nocivos. Al margen de otro tipo de vulnerabilidades,
como las que tienen que ver con la salud humana,
animal y vegetal u otras, si ni siquiera existen expectativas de mejora en cada uno de estos aspectos, se desconoce la forma de seguir avanzando o
se descuida la implementacin de una lgica integral con miras a reducir vulnerabilidades a largo
plazo a partir del dilogo entre los agentes sociales implicados y estos y el ecosistema, se estar
ante un caso de vulnerabilidad subjetiva, del cual
se quiere llamar la atencin. Para Castellanos
(2009: 100) la vulnerabilidad subjetiva tiene que
ver con la conciencia de riesgo (de los diferentes
actores sociales) y sin esta difcilmente se lograr
una adecuada disminucin de las vulnerabilidades
fsicas (y otras referidas a dismiles campos) y en
particular, una proyeccin sustentada de cmo lograrlo.
Eliminar la vulnerabilidad subjetiva y fortalecer
el racional acto que supone todo proceso preventivo supone una intensa tarea asignada nuevamente a la comunicacin. Existe convencimiento -afirma
el maestro Beltrn- ahora, pasemos a la accin.

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Puesto que la conciencia de riesgos tiene que

ver con la aspiracin de cambiar comportamientos colectivos conducentes a la reduccin del riesgo
de los desastres, de manera que individuos, grupos e instituciones adopten una mentalidad preventiva de desastres hasta el grado de hacerse
rasgo de su cultura y personalidad, es necesario el
empeo paciente y hbil de la persuasin.
En este arduo y lento proceso, la comunicacin y la educacin empleadas sistemticamente
constituyen herramientas bsicas que coadyuvan
a forjar la anhelada cultura de prevencin, mediante el empoderamiento comunitario, la obtencin de una percepcin de riesgo equilibrada y el
afianzamiento de la confianza entre los diferentes
sectores de la sociedad 4. El proceso comunicativo supone un factor esencial y sumamente influyente en la toma de decisiones y comportamientos
de las personas, por lo que su utilizacin en pos
de una transformacin sustantiva dirigida a reducir
los riesgos debe ser cuidadosamente manejada y
planificada por un grupo multidisciplinario.
Para comprender cules son las variables susceptibles de ser modificadas a partir de dinmicas
comunicativas a fin de mitigar las consecuencias
de los potenciales peligros, conviene recordar los
elementos que conforman el desastre siguiendo las
definiciones ofrecidas por el experto en gestin
del riesgo Gustavo Wilches-Chaux, a partir de la
famosa ecuacin de Sandman (1988): amenaza X
vulnerabilidad = riesgo de desastre.
Para el autor colombiano la amenaza 5 supone
todo proceso o evento que representa un peligro
para un territorio, pueden ser eventos
hidrometeorolgicos extremos, sismos, sequas
pero tambin, un atentado terrorista o una guerra.
En sentido general, la amenaza no puede
modificarse6. Wilches.-Chaux define la vulnerabilidad como el conjunto de factores que le quitan al territorio capacidad para absorber sin
traumatismos los efectos de las amenazas ( resistencia) o para recuperarse de manera oportuna y
adecuada de los efectos de las mismas (resiliencia).
Elementos vulnerables son las edificaciones en mal
estado o las casas por debajo del nivel del mar, la
falta de comunicaciones en un territorio, el escaso
conocimiento sobre el qu hacer antes, durante y

LA COMUNIDAD INTERNACIONAL:
DESASTRES Y COMUNICACIN

En 1989, la Organizacin de las Naciones Unidas estableci el Decenio Internacional de las

Naciones Unidas para la reduccin de los Desas-

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tura de prevencin por medio de canales educativos dirigidos a los ms jvenes, complet el inters por el rol de los flujos de informacin en los
procesos sociales y en su potencial para transformar.
Philippe Boulle, el entonces director del
DIRDN, resalt la necesidad de incorporar el gremio de los comunicadores en el colectivo profesional y tcnico multidisciplinario, preocupados por
buscar soluciones sostenibles para reducir la vulnerabilidad ante los fenmenos naturales de los
pases y comunidades, as como para aumentar la
capacidad de respuesta y recuperacin tras el impacto en la naturaleza (Salazar, 1998: 2). Por su
parte, Wilson Zapata, un periodista de la Unin
Nacional de Periodistas del Ecuador defini 7 en
ese mismo ao el papel de la comunicacin en la
prevencin de desastres -aunque todava con un
marcado acento en los medios de comunicacin
masivos:
Se destac que la comunicacin social, por el
acceso que tiene a pblicos masivos, se debe convertir en factor fundamental de una cultura de la
prevencin y aunada a las instituciones educativas
puede fomentar la capacitacin individual y colectiva. El papel de la comunicacin en estos procesos, alude a la intermediacin entre expertos,
gobierno y comunidad para hacer accesible a la
poblacin el conocimiento de los riesgos. Lo conveniente es insertar en el flujo cotidiano de informacin, los contenidos de prevencin de desastres
y as hacer de este tema, tambin un tema cotidiano en el desarrollo de la regin, zona o rea. El
comunicador es el puente entre los tcnicos, investigadores y profesionales especializados y la
poblacin. El comunicador es quien conoce las
herramientas para sintetizar la informacin y presentarla al pblico en trminos de fcil compresin, sin desvirtuar ni distorsionar el contenido
tcnico. (Zapata en Salazar, 1998: 14).
Cerca de la finalizacin del DIRDN, en 1999,
se efectu en Ginebra una evaluacin final del decenio. El entonces Secretario General de Naciones Unidas, Kofi Annan (en Beltrn, 2004: 9),

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tres Naturales (DIRDN) a implementarse a nivel

mundial en la dcada de los noventa. Durante este
decenio el mayor reto fue mejorar las capacidades de los pases para mitigar los efectos de los
desastres naturales, ayudndoles a evaluar los riesgos que aquellos representaban, a establecer sistemas de alerta temprana y otros mecanismos
preventivos y a forjar estructuras resistentes a los
desastres. Desde los albores del DIRDN se reconoca la importancia de reforzar las capacidades
de los dirigentes y gobernantes de los pases pero
todava no se conceda la importancia que merece
el binomio comunicacin/educacin en la consolidacin del empleo de medidas preventivas entre
las comunidades, como herramienta bsica para
la reduccin de desastres.
En mayo de 1994 el programa del DIRDN fue
objeto de una evaluacin de seguimiento en
Yokohama, Japn. Como resultado del encuentro
se elabor la Estrategia y Plan de Accin de
Yokohama para un mundo ms seguro que apostaba por el desarrollo de medidas preventivas sobre las acciones reactivas. En Yokohama se
comenz a favorecer la creacin o fortalecimiento
de una cultura de prevencin de desastres como
componente bsico en un enfoque integral de la
lucha por la reduccin de riesgos. Desde este
momento, los organismos internacionales, conscientes de la virtud instrumental de la comunicacin educativa y la informacin pblica en la
consecucin de esta tarea incluyeron entre sus propuestas estratgicas algunas recomendaciones para
ms y mejores intervenciones en este aspecto de
las operaciones de la ONU (Beltrn, 2004: 8).
La comunicacin social protagoniz la campaa de 1998 en el marco del DIRDN. El tema de
la campaa para ese ao fue La prevencin comienza con la informacin dando especial nfasis
a los medios de comunicacin de masas y a los
comunicadores sociales como dinamizadores de
prcticas vinculadas a promover una cultura de
prevencin. La campaa del ao 2000, Reduccin de desastres, educacin y juventud, cuyo
objetivo era continuar la construccin de una cul-

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No obstante, los especialistas en gestin del
riesgo reconocen que los esfuerzos desplegados
no se corresponden con los resultados obtenidos,
ya que los desastres y los damnificados siguen
aumentando en el mundo.
Es lgico preguntar nuevamente qu es lo que
se est haciendo errneamente. Para el famoso
comunicador para el desarrollo Ramiro Beltrn
(2004) la triste realidad muestra ao tras ao la
onerosa ineficacia de la manera puramente reactiva
de enfrentar los desastres improvisando acciones
despus de que ya ocurrieron, por esto, insiste en
esforzarse en la creacin o consolidacin de una
cultura de la prevencin. Y para el colombiano
Wilches-Chaux (2004), una verdadera voluntad
por reducir los desastres pasa por un sincero y
profundo sentimiento de respeto y amor por la
naturaleza que no parece estar tan generalizado ni
entre los que ostentan el poder, ni entre la sociedad. Efectivamente, la reduccin del riesgo no es
una prioridad en el actual modelo de desarrollo
social hegemnico.

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reconoca que a pesar de los esfuerzos invertidos

durante el DIRDN, el nmero de prdidas por los
desastres naturales segua creciendo. Annan reiter la necesidad de trabajar a fondo para pasar de
una cultura de reaccin a una cultura de prevencin, como eje estratgico medular en la reduccin del riesgo de desastres.
A principios del siglo XXI, con el bagaje de la
experiencia acumulada hasta entonces y refinar
conceptual y operativamente lo aprendido en el
DIRDN, la Asamblea General de Naciones Unidas cre la Estrategia Internacional para la Reduccin de los Desastres (EIRD) que actualmente
rige la reduccin de desastres en la comunidad internacional. El objetivo primero de la EIRD se
propone el imperativo de aumentar la conciencia
pblica universal sobre la reduccin de desastres.
Unos aos ms tarde, en enero de 2005, se celebr la II Conferencia Mundial sobre Reduccin
de Desastres en la ciudad japonesa de Kobe, prefectura de Hyogo, que llev a la aprobacin por
198 estados, Cuba entre estos, del Marco de
Accin de Hyogo (MAH) 2005 2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres.
Una de las cinco prioridades del MAH es: utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educacin para crear una cultura de seguridad en
todos los niveles. A menos de un quinquenio de
que finalice el MAH, los resultados obtenidos no
parecen satisfacer las expectativas necesarias para
lograr lo pactado en la Conferencia de 2005.
Este breve y sinttico repaso, ilustra cmo los
grupos multidisciplinarios que gobiernan los riesgos han tomado conciencia de la necesidad del
empleo de la comunicacin para favorecer conductas proactivas, formando e informando permanentemente a la sociedad. Adems se ha visto
cmo en las ltimas dos dcadas, se han invertido
enormes cantidades de recursos destinados a generar espacios de reflexin -seminarios, congresos y cumbres- para compartir experiencias y
debatir sobre las buenas prcticas y las lecciones
aprendidas en la difcil tarea que supone la reduccin de riesgos.

COMUNICACIN Y MODELO DE REDUCCIN

DEL RIESGO EN CUBA
Una excepcin en el gobierno de los riesgos lo
constituye el caso cubano. Este pequeo pas se
ha convertido en referencia internacional debido a
los buenos resultados cosechados en la lucha contra el impacto de eventos climatolgicos adversos. La voluntad poltica existente por salvaguardar
vidas y recursos materiales unido a una metodologa de reduccin de riesgos 8 basada tradicionalmente en la movilizacin comunitaria ha convertido
a este pas en paradigma en la reduccin del riesgo de desastres y en gua a seguir en situaciones
de desastres para el Caribe.
La ubicacin geogrfica de Cuba en el Mar
Caribe, las caractersticas propias del clima tropical hmedo y su configuracin larga y estrecha
convierten este pas en una zona especialmente
vulnerable a los ciclones, huracanes y otros fenmenos hidrometeorolgicos extremos. La legisla-

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La coordinadora del programa nacional de
preparacin para desastres, Dra. Virginia Huergo,
de la Cruz Roja Cubana de forma muy grfica
explica que la metodologa cubana es como una
carroza tirada por muchos caballos bien dirigidos
hacia una misma meta. Efectivamente, el modelo
cubano incluye un gran nmero de elementos complementarios que trabajan armnicamente en una
nica direccin, la reduccin del riesgo de desastre.
Las polticas y estrategias que implementa el
gobierno cubano en dicha materia, si bien son de
alcance nacional, se sustentan en lo comunitario e
involucran a todos los sectores de la poblacin.
Esta organizacin de base comunitaria es capaz
de conseguir una amplia movilizacin y participacin ciudadana favorecida desde el Estado por un
prolongado y sistemtico proceso de
concienciacin dirigido a los diferentes actores
sociales de la poblacin cubana. Este proceso no
solo supone el fortalecimiento de las capacidades
comunitarias, sino que adems promueve mensajes y dinmicas educativas que apoyan y fomentan el compromiso, la responsabilidad y la
prevencin, lo que propicia la consolidacin de
una cultura de seguridad y prevencin y deviene
en una actitud proactiva a la participacin social
ante la inminente llegada de un peligro que concierne a la comunidad, reduciendo los posibles
efectos de su impacto.

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huracanes desde finales de los noventa, lo que
constituye una nueva etapa, segn los estudios,
cuya tendencia ir en alza en la frecuencia de la
ocurrencia.
Esta realidad provoca un aumento del riesgo
de desastres en el pas. Junto a esto, la vulnerabilidad de la isla se ha visto acrecentada debido a
las dificultades econmicas que vive el pas y al
bloqueo estadounidense con las leyes Torricelli y
Helms Burton que dificultan la adquisicin de tecnologa moderna para los diferentes sistemas de
vigilancia y alerta temprana, as como de recursos
que pudieran ser empleados como parte de los
preparativos para enfrentar situaciones de desastres.
A pesar de estas adversidades, las prdidas
humanas y materiales que causan las inclemencias
meteorolgicas extremas han decrecido notablemente en Cuba, mientras que la tasa de mortalidad causada por las mismas tiende a aumentar en
el resto del mundo. Los logros de Cuba en la preparacin para casos de desastres y la mitigacin
de sus efectos han despertado el inters internacional por asimilar y comprender la metodologa
cubana.
El gegrafo Ben Wisner (2001) afirma que su
xito se debe ms a su planteamiento poltico que
a sus recursos econmicos 9. Un planteamiento que
promueve la cooperacin entre instituciones, la
solidaridad entre las personas y desarrolla una
cultura de la prevencin y la seguridad, generando
confianza entre la poblacin y el gobierno, lo que
facilita la participacin y movilizacin comunitaria,
eje medular de la metodologa cubana en la reduccin del riesgo segn la ONG Oxfam Solidaridad.
El verdadero inters por proteger conjuntamente a la poblacin, la economa y el medioambiente
es respaldado por una slida legislacin que garantiza incorporar transversalmente en la totalidad
de sus estructuras y organizaciones la gestin de
reduccin del riesgo, lo que ha favorecido una elevacin de la conciencia social sobre los riesgos.

Lo que dice la ley

Antes de la Revolucin, no exista una entidad
rectora de la defensa civil de la poblacin cubana.
Ante eventos naturales como el huracn de Santa
Cruz del Sur en 1933 que ocasion ms de 3 500
fallecidos a causa de la marea de tormenta, solo la
Cruz Roja, Bomberos y la Polica actuaban
reactivamente en labores de rescate y salvamento.
Tras el triunfo de la Revolucin se inici la labor de organizacin del pas para lograr la proteccin de la poblacin y la economa contra todo
tipo de peligros, amenazas y agresiones. Surge en
1962 la Defensa Popular, embrin del sistema de

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rales y otros tipos de catstrofes mediante una
combinacin de prevencin, preparacin, respuesta y recuperacin. En este Decreto por primera
vez se define conceptualmente la reduccin de
desastre.
Como resultado de la intensa temporada
ciclnica de 2004, se aprob por el Vicepresidente del Consejo de Defensa Nacional, y Ministro de las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FAR),
la Directiva No. 1 para la planificacin, organizacin y preparacin del pas para situaciones de
desastres, puesta en vigor el 20 de junio de 2005.
En materia de educacin la Directiva establece
que la preparacin del personal (diferentes categoras de poblacin) [] requiere de una sistemtica, generalizada y diferenciada educacin,
capacitacin, instruccin y superacin, que contribuya al logro de una cultura en reduccin de
desastres. Asimismo, en relacin a la informacin
y divulgacin de las medidas de Defensa Civil en
la reduccin de desastres la preparacin de la
poblacin [] requiere del apoyo de un trabajo
poltico-ideolgico, socio-psicolgico y didcticoinstructivo por medio de una informacin y divulgacin eficaz y sistemtica que contribuya al logro
de una cultura en reduccin de desastres. Es preciso concebir una estrategia de comunicacin que
garantice la sistematicidad y cuya prioridad sea
organizar el trabajo de informacin y divulgacin
mediante la propaganda oral, directa, hombre a
hombre, la cual puede ser empleada eficientemente
en cualquier situacin y circunstancia. Para que
la informacin se transmita de boca a boca,
como establece la directiva, hace falta que la temtica de reduccin y prevencin de desastres fluya entre la poblacin y se convierta en una cuestin
cotidiana, permeabilizando en la cultura de las comunidades.
Si bien las medidas preventivas contempladas
en la directiva contra eventos hidrometeorolgicos
extremos adquieren principalmente, una connotacin tcnica, la normativa de 2005 establece durante esta etapa el desarrollo de labores generales
dirigidas a la reduccin de vulnerabilidad estructu-

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lucha contra desastre para la proteccin de la poblacin y su economa. Tras la catstrofe en 1963
del huracn Flora en la regin oriental del pas que
dej ms de 2 000 muertes, un gran nmero de
damnificados e incalculables prdidas econmicas,
Cuba comienza a trazar la estrategia de reduccin
de desastres. En julio de 1966 se promulga la Ley
1194 que cre el Sistema de Medidas de Defensa Civil presidido por el Comandante en Jefe
Fidel Castro.
En julio de 1976, como resultado de un proceso de reorganizacin institucional, se revis la ley
de 1966 y se promulg la Ley 1316 para el perfeccionamiento del Sistema de Defensa Civil. En
esta se incorpora la obligacin de todos los ciudadanos adultos a recibir formacin en labores de la
defensa civil, promoviendo entre los ciudadanos
una cultura de la seguridad y la proteccin.
En 1994, la Asamblea Nacional emite la Ley
75 acorde con los ajustes de la doctrina defensiva
del pas, y se otorgan responsabilidades a los presidentes de las Asambleas Provinciales y Municipales del Poder Popular como lderes de Defensa
Civil en sus respectivos territorios. Expertos internacionales en reduccin del riesgo sealan la importancia de la descentralizacin en situacin de
desastre ya que facilita y agiliza la organizacin de
las medidas a tomar para la respuesta ante un evento riesgoso.
En el marco del DIRDN, la experiencia del Sistema de Defensa Civil Cubano fue seleccionada
en el Concurso de Buenas Prcticas en el Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos (Hbitat), patrocinado en la ciudad de
Dubai, Emiratos rabes Unidos y catalogada
como buena. Esta seleccin reconoci la eficacia de la metodologa, asentada sobre un slido
basamento legal en lo que se refiere a la reduccin
de riesgo de desastres.
En mayo de 1997 se promulg como complemento de lo anterior el Decreto Ley n 170 que
consagra especficamente el objetivo de proteger
a la poblacin, la economa y el medio ambiente
de los efectos destructivos de los desastres natu-

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la temporada ciclnica de 2004, en Ginebra, que
la principal razn para el xito de Cuba, en la respuesta a peligros naturales, era la educacin de la
poblacin.
Los cubanos han alcanzado un elevado nivel
de conciencia y preparacin en el saber quehacer
en caso de catstrofes de origen
hidrometeorolgico extremo y eso no solo se debe
al proceso de aprendizaje emprico. La sociedad
cubana, desde la cuna hasta el adulto mayor, est
inmiscuida permanentemente en espacios de reflexin y capacitacin a favor de la prevencin de
desastres. En esta tarea es fundamental el ejercicio anual de entrenamiento Meteoro, una herramienta decisiva para mantener el nivel de
educacin y formacin de los rganos de direccin y de la poblacin.

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ral, no estructural y funcional. Esta dimensin

legislativa incluye la vulnerabilidad subjetiva que
se debe recordar que tiene que ver, segn Castellanos (2009:99), con la conciencia de riesgo, la
educacin, la divulgacin, la organizacin, la direccin y otras categoras similares.
Junto a este marco legal que compromete a
gobierno y ciudadanos, Cuba suscribi el MAH y
la Declaracin del Milenio e hizo suyos los objetivos de desarrollo acordados, as como el espritu
de la conferencia, impulsando un proceso
participativo con vistas a continuar mejorando los
indicadores sociales. La Coordinacin de Programas y Proyectos de Gestin para la Reduccin de
Riesgo de la Defensa Civil de Cuba public en
enero de 2008 un informe con los resultados de la
evaluacin de seguimiento de las metas pautadas
en Hyogo. En relacin al tema de anlisis se encuentra la prioridad tercera del MAH, vinculada
con la educacin, la comunicacin y el fomento de
una cultura de la prevencin. En este sentido la
Defensa Civil de Cuba expone en el informe 10:
La cultura de seguridad se ha fortalecido en
los diferentes segmentos de la poblacin mediante
el perfeccionamiento de la inclusin de temas, sobre reduccin de desastres, en los programas de
estudios de los diferentes sistemas de enseanza y
otros sectores de la poblacin.
El informe menciona la elaboracin y aplicacin en el pas de un Programa de Comunicacin
Social para la Reduccin de Desastres (PCSD)
que incluye la estrategia comunicativa que debe
acompaar a cada peligro de desastres, teniendo
en cuenta las diferentes etapas del ciclo de reduccin de desastres y las caractersticas de cada territorio. Se dan recomendaciones a los medios de
comunicacin masivos sobre el tratamiento del
tema, se ofrece el vocabulario pertinente para cada
amenaza y en cada momento y se brinda algn
consejo sobre la utilizacin del lenguaje a emplear.
Adems se enfatiza el protagonismo que acopian
los gobiernos municipales y los lderes comunitarios en la transmisin de la informacin.
Salvano Briceo, Director de la Secretara Internacional de la ONU para Reduccin de Desastres, afirm (en Llanes, 2007) en el anlisis de

PROTAGONISTAS EN LA REDUCCIN DEL

RIESGO DE DESASTRES EN CUBA
En el proceso de reduccin del riesgo en Cuba
existen dos actores protagonistas con papeles diferenciados que merecen una dedicacin especial:
el Estado Mayor Nacional de la Defensa Civil
(EMNDC) y la comunidad.
El Estado Mayor Nacional de la Defensa Civil
es la institucin rectora de la reduccin de riesgo
de desastres en Cuba. La Defensa Civil Nacional
(DCN) tiene un carcter de sistema (de medidas
y procedimientos) pero incorpora tambin un concepto de organizacin que involucra a toda la sociedad; es una combinacin de estructura nacional
y organizacin de base. El concepto organizativo
supone el aprovechamiento de la estructura poltico-administrativa instaurada en el pas, en los niveles provinciales y municipales.
Los presidentes de las asambleas provinciales
y los gobiernos municipales son los jefes provinciales y municipales de la Defensa Civil y tienen a
su cargo la organizacin, coordinacin y seguimiento de las labores de reduccin de desastres en todas sus etapas. Es decir, es un proceso centralizado
de toma de decisiones -se planifica a nivel nacio-

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en la viabilizacin de las soluciones a los problemas, en la distribucin adecuada de los recursos,
as como en la consolidacin de una cultura de la
prevencin.
En la sociedad cubana es destacable el elevado grado de movilizacin y organizacin social.
Durante el ao, los vecinos de las comunidades se
renen con el mdico de familia, en el Comit de
Defensa de la Revolucin (CDR), la Federacin
de Mujeres Cubanas (FMC) o con su representante en el gobierno local, a fin de expresar y debatir los problemas del vecindario. Adems en
estas reuniones, se brinda informacin y se organizan actividades barriales (Uriarte en Thompson ,
2004: 32). Dicha organizacin social, basada en
la comunicacin y el conocimiento, explica el informe de Oxfam Amrica, crea cohesin entre los
diferentes grupos y actores en el barrio, lo que
sirve para tejer y fortalecer una red de relaciones
que dan pie al desarrollo de redes de conocimientos y familiaridad que potencian la cooperacin en
momentos de emergencia.
Los cubanos reciben educacin para la prevencin y la preparacin por diversos canales: los
medios de comunicacin masivos; instituciones
como la Cruz Roja Cubana o el Centro Latinoamericano de Medicina para Desastres
(CLAMED) que organizan charlas, seminarios y
otras prcticas sobre gestin y prevencin de desastres. Se preparan crculos de inters para los
ms pequeos y cursos de posgrado para
egresados que desean especializarse en el tema;
en las escuelas y universidades el tema de reduccin de desastres acompaa a lo largo de toda la
vida educativa formal y existe un gran empeo en
continuar con la educacin en las comunidades y
los centros de trabajo, entre otros.
Adems anualmente se organiza el ejercicio
nacional Meteoro, al comienzo de la temporada
ciclnica a fines del mes de mayo, que sirve de
entrenamiento a cada uno de los elementos del
Sistema de Medidas de Defensa Civil cubanos,
desde los rganos de DC, las instituciones y organismos del Estado y del Gobierno, hasta princi-

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nal- y descentralizado en la ejecucin de la estrategia lo que agiliza y flexibiliza los preparativos y la

respuesta en situaciones de emergencia.
Las actividades de la DCN se apoyan en la
utilizacin de los recursos humanos y materiales,
de los rganos y organismos materiales, las entidades econmicas e instituciones sociales, es decir, en las fuerzas organizadas del pueblo. Sus
acciones estn dirigidas a educar, preparar y capacitar a la poblacin, y a los organismos del Estado, para el enfrentamiento y reduccin del riesgo
ante situaciones de desastres (Navarro, 2009: 19) .
En la prctica, el jefe de la DCN de cada provincia o municipio est familiarizado con la labor
de gobierno en su zona, lo que implica que los
grupos locales reciben rdenes de alguien a quien
conocen. En caso de emergencia, todos los directores de centros de trabajo, hospitales, escuelas o
empresas asumen sus responsabilidades como jefes de la Defensa Civil en coordinacin con el jefe
de la Defensa Civil en su zona, adems de los
lderes formales en sus circunscripciones y CDR.
Lo ms significativo del modelo cubano, es que en
este pas las estructuras que gobiernan la vida diaria (el jefe de una fbrica, por ejemplo) son las
que se emplean para poner en prctica las medidas de la defensa civil. Este empleo de lderes locales permite aprovechar los conocimientos,
fortalece la cohesin social y potencia la participacin y movilizacin comunitaria (Thompson,
2004: 34).
El otro actor protagnico en la reduccin del
riesgo de desastre en Cuba es la comunidad. Las
sociedades ms preparadas e instruidas son las
que mejor se enfrentan a situaciones de desastres,
sufren menos prdidas econmicas y se recuperan mejor tras el paso de un evento
hidrometeorolgico extremo. Un cicln o un huracn no causar daos o estos sern mnimos si
la sociedad no es vulnerable. Subyacente a todas
las iniciativas para reducir la vulnerabilidad est la
necesidad de la participacin comunitaria. La participacin, afirma Navarro (2009: 25), es un elemento clave para ayudar a organizar la comunidad,

62
Posteriormente, debe volver a priorizar la comunicacin educativa y la informacin pblica que
fomente una cultura de la prevencin y capacite a
las personas para enfrentarse a nuevos eventos
adversos.
Algunos autores se oponen a la tendencia que
promueve la EIRD que reemplaza el concepto de
cultura de prevencin defendido en el DIRDN 11
por la nocin de cultura de reduccin de riesgo y
que ha arrastrado la terminologa de multitud de
pases, entre estos, Cuba. Al margen de dichas
consideraciones semnticas, el contenido de la
estrategia comunicativa cubana en tiempos normales ahonda en la idea de creacin de una cultura de la prevencin y la seguridad. En la estrategia
comunicativa, en armona con el paradigma latinoamericano de comunicacin, se aborda el elemento cultural como algo consustancial y esencial
a un programa de comunicacin que pretende cimentar una consabida cultura de la prevencin. Si
de lo que se trata es de incorporar el tema de desastres y de reduccin de riesgos en una cultura
ya existente, promueve Beltrn (2004), es conveniente enmarcar el concepto de cultura y comprender su estructura y articulaciones para conocer la
forma adecuada de permeabilizar la temtica de
prevencin de desastres en esta; gracias a ella
[la cultura], el hombre toma conciencia de s mismo, de sus realizaciones, busca nuevos significados y crea todo aquello que le trasciende, se
argumenta en la introduccin de la estrategia
comunicativa en tiempos normales. La comunicacin destinada a la prevencin de desastres, en la
estrategia cubana, trata de inculcar en la poblacin todos aquellos hbitos que coadyuven a convivir en armona con el entorno hasta que se asuman
de manera cotidiana y se inserten en la cultura del
pas de manera natural.
Esta labor no es cuestin de un da, supone un
esfuerzo de aos, equiparable al que realiza un
padre para educar a su hijo. La poblacin cubana
toma desde la cuna cucharita a cucharita, el jarabe de la prevencin de desastres. Esto contribuye
a convivir con los desastres de la manera menos
traumtica posible.

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palmente, el desarrollo de actividades de preparacin en esta direccin en cada uno de los territorios del pas hasta llegar a las comunidades en
los preparativos de los Consejos de Defensa en
las localidades y comunidades o barrios, sin excepcin alguna.
De manera que este tipo de actividad, y su propio proceso facilitan, son los que permiten alcanzar cada ao resultados superiores (los cuales para
otros pases son prcticamente inalcanzables) en
el campo de la preparacin previa (antes de)
que va a favorecer y potencializar una adecuada
capacidad de respuesta en caso de emergencias y
desastres.
Cuba ofrece verdaderamente informacin y
fomenta la comunicacin y la educacin a lo largo
de las cuatro etapas del ciclo de reduccin de desastre: prevencin, preparativos, respuesta y recuperacin. El PCSD diseado por el gobierno
establece estrategias comunicativas para cada peligro y para cada etapa del ciclo de reduccin del
riesgo. No obstante, lo que se considera verdaderamente innovador del programa y que supone
el mayor aporte para la creacin de una conciencia de riesgos es la estrategia comunicativa para
tiempos normales que supone un avance en la consolidacin de una cultura de prevencin o reduccin del riesgo.
Las etapas de prevencin y preparativos para
la respuesta corresponden a tiempos normales, en
el caso de los ciclones, estas etapas se desarrollan
entre los meses de noviembre a mayo. Este plan
sigue las recomendaciones de Ramiro Beltrn
(2004), de apostar por una estrategia preventiva
que reemplace a la reactiva, donde la comunicacin (con finalidad educativa) y la educacin, promuevan una cultura de prevencin en tiempos
normales a fin de limitar al mximo los efectos de
la persistente amenaza meteorolgica desde la
capacitacin y la concienciacin de los diferentes
actores sociales. Durante situaciones de emergencia, la comunicacin que se brinda cede espacio a
la informacin para la respuesta y la recuperacin
que debe ser sinttica y provocar la movilizacin.

63

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A partir de lo anterior, se concluye que cada

vez est ms generalizada entre los grupos
multidisciplinarias que gobiernan los riesgos la conviccin cardinal de que la comunicacin para la
prevencin de riesgos es el punto de partida para
la reduccin y mitigacin de desastres, por esto se
debe convertir en un elemento que conviva da a
da en el hogar, en el centro de trabajo y en el
lugar de entretenimiento. La preservacin de toda
sociedad y cultura, as como la transformacin y
el cambio social dependen principalmente de la
comunicacin. Se tiene el deber de transmitir y
socializar el compromiso y conocimiento en aras
de generar una conciencia social de defensa de la
vida y de responsabilidad, promoviendo una verdadera cultura de prevencin de desastres que
asegure la conservacin de la especie. Asimismo
se tiene el derecho de ser informados de los aspectos tcnicos y no tcnicos de los riesgos y las
amenazas a los que se enfrentan diariamente, as
como a participar en las formas de resolucin de
los problemas, a partir del dilogo entre los diferentes actores sociales implicados, incluidos, claro est, los ecosistemas.
De acuerdo con el maestro Ramiro Beltrn
(2004), se est seguro de que sin prevencin no
hay reduccin de desastres, y sin comunicacin,
no hay prevencin. Hay convencimiento, ahora,
pasar a la accin.

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Para el estudioso en desastres y salud, el Dr. Eric Noji (Noji, 5: s/f), un mnimo de prevencin y preparacin podra
haber reducido considerablemente la tasa de mortalidad y damnificados de cada desastre producido en la dcada de los
90.
2
Aunque hay una tendencia a usar la prevencin de los desastres y la reduccin de los mismos indistintivamente, la
Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres (EIRD) diferencia ambos conceptos, subyugando la prevencin
a la reduccin. Para la ONU, en el sentido ms estricto del trmino, la prevencin supone la adopcin de medidas
dirigidas a evitar del todo los desastres, mientras que la reduccin incluye las medidas diseadas para evitar o limitar el
impacto nocivo de los desastres de origen na
tural (EIRD en Beltrn, 2004: 11).
3
La escalofriante cifra de 1.300 fallecidos en Estados Unidos por el Katrina, es especialmente preocupante al compararla
con un pas como Cuba, con serias dificultades econmicas, donde se registraron por el azote del mismo cicln
nicamente cuatro muertes.
4
Hayenhjelm (en Farr y Gonzalo, 2009: 122) justifica los fundamentos de una Teora de la Comunicacin del Riesgo
precisamente en estos tres mbitos diferenciados de actuacin: la desequilibrada percepcin del riesgo entre los
expertos y la poblacin general, el problema de la desconfianza creciente entre los diversos actores sociales y por
ltimo, la necesaria implicacin y participacin de la totalidad de las capas sociales en esta lucha.
5
Wilches-Chaux denomina, en su blog electrnico Aguaceros y Goteras, de donde han sido extradas estas nociones,
a la amenaza como aguacero y a la vulnerabilidad, goteras, con objeto de evitar la especializacin terminolgica y
facilitar la comprensin a la poblacin.
6
Existen diferentes criterios acerca de esta afirmacin, pero no es nuestro objeto detenernos en esta discusin. Las
intervenciones sobre las amenazas son tan escasas que nos centrarnos en las acciones enfocadas a disminuir
vulnerabilidades.
7
En el encuentro que se celebr en Quito (Ecuador) en 1998 sobre comunicacin y desastres. .
8
Actualmente, el pas est redirigindose desde un modelo de prepararse para el desastre hacia una lgica holstica
basada en la disminucin de vulnerabilidades.
9
Ben Wisner afirma que no se puede tratar de evitar los desastres naturales nicamente a partir de la tecnologa. Es
tambin una cuestin de promulgar y hacer cumplir leyes, de crear y mantener instituciones con niveles de
responsabilidad y de crear un ambiente de respeto y confianza mutuas entre el gobierno y la poblacin (
Informe Mundial de Desastres
, en Llanes, 2007).
10
Informe a mediano plazo del cumplimiento por Cuba de las metas del Marco de Accin de Hyogo de la Defensa Civil
de Cuba, 2008.
11
Al parecer del profesor colombiano Ramiro Beltrn, qu podra hacer toda la gente que, a lo largo de tantos aos,
aprendi de la propia Organizacin de las Naciones Unidas que el gran reto consista en lograr progresar de la reaccin
a la prevencin? Tendra que olvidar aquello y comprender ms bien que la reduccin - que se dira meta y resultado
puede desplazar a la prevencin para obrar como herramienta capital por s misma a fin de lograr los trascendentales
cambios apetecidos? Y, por ltimo, si la prevencin fuera a ser relegada en efecto a segundo plano al ser absorbida as
por la reduccin, no resultara poco coherente seguir planteando como indispensable la formacin de toda una cultura
de la prevencin Inclusive en Kobe? (Beltrn, 2004: 19).